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T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición

Investigación en Derecho Procesal Administrativo

Trabajo Académico Presentado por José Alcides Mendoza Díaz UAP-Derecho Código: 2013116839 UDED: Ayacucho Ciclo: VI

Docente: Mg. Christian Alexander Cieza Rosales

UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS E. A. P. DE DERECHO AYACUCHO-PERÚ 2015

Introducción

1

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición

2

Es fundamental indicar que el Derecho Administrativo, como rama del Derecho Público Interno, regula la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa siendo dicha actividad del Estado la que está constituida por el conjunto de actos, operaciones y tareas que conforme a la legislación positiva debe de ejecutar para la realización de sus fines; dicha regulación se efectúa en relación con los administrados. Bajo este contexto, el presente trabajo académico, a través de las preguntas planteadas por el docente, tiene por objetivo dar a conocer y explicar algunos aspectos vinculantes a la administración en general, enfocándolos desde un punto de vista jurídico, es decir, desde el campo de estudio del derecho. En líneas generales, este trabajo trata sobre el tema de “Derecho Procesal Administrativo”, un tema de estudio de suma importancia para la formación del perfil profesional de los estudiantes universitarios de Derecho. Especialmente dicho trabajo versa sobre algunas definiciones del Derecho Administrativo, la relación del Derecho Administrativo con otras ramas del Derecho (Derecho Constitucional, Derecho Civil, Derecho Penal, Derecho Procesal y Derecho del Trabajo), la definición del Procedimiento Administrativo teniendo en consideración la norma aplicable, una diferenciación entre proceso y procedimiento y, algunos problemas presentados en torno a la Administración Publica y sus posibles soluciones. Cabe señalar que cada uno de los subtemas indicados, serán desarrollados bajo los lineamientos planteados

en cada pregunta, donde se delimitará con

precisión a fin de demostrar el análisis específico y comprensión plena de los mismos.

PREGUNTAS MATERIA DE INVESTIGACIÓN

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3

1. Cite 5 definiciones de Derecho Administrativo y con sus ideas construya un concepto. (5 Puntos)

A continuación citaremos a algunos maestros, quienes a través de su estudio, definen al Derecho Administrativo desde un determinado punto de vista y lo precisan de la siguiente manera:

1.1 Para el maestro Rafael BIELSA, el Derecho Administrativo es el conjunto de normas positivas y de principios de Derecho Público de aplicación concreta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente contralor jurisdiccional de la administración pública. 1.2 Por su parte, Miguel MARIENHOFF, precisa que el Derecho Administrativo es el conjunto de normas y principios de Derecho Público Interno que tiene por objeto, la organización y funcionamiento de la administración pública, así como la regulación de las relaciones interorgánicas, interadministrativas y la de las entidades administrativas con los administrados.

1.3 Pedro PATRÓN FAURA y Pedro PATRÓN BEDOYA, coinciden y señalan que el Derecho Administrativo es la rama del derecho público interno que trata de la administración y manejo de los servicios públicos en base a determinadas normas legales.

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 4 1.4 El maestro Roberto DROMI, expresa que el Derecho Administrativo es el conjunto de normas y principios que regulan y rigen el ejercicio de una de las funciones del poder, la administrativa; es decir, que el derecho administrativo es el régimen jurídico de la función administrativa y trata sobre el circuito jurídico del obrar administrativo. 1.5 Por su parte, Gabino FRAGA, manifiesta que el Derecho Administrativo es la rama del derecho público que regula la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa siendo dicha actividad del Estado la que está constituida por el conjunto de actos, operaciones y tareas que conforme a la legislación positiva que debe de ejecutar para la realización de sus fines. 1.6 Por mi parte y EN MI OPINIÓN PERSONAL, advierto que el Derecho Administrativo es el conjunto de normas y principios de derecho público interno que tiene por finalidad la institución, organización y funcionamiento de la administración pública, como generadora de los servicios públicos, bajo un poder contralor de carácter jurisdiccional. En otras palabras el Derecho Administrativo es el regulador, estructurador y orientador de la administración pública, a la cual le da el marco de referencia donde debe desenvolverse ésta.

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 5 2. A través de un cuadro establezca la relación que tiene el Derecho Administrativo con el Derecho Constitucional, Derecho Civil, Derecho Penal, Derecho Procesal y Derecho del Trabajo. (5 Puntos) 3. 4. 5.

RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO D.

6.

D. Civil

7.

Constitucional 12. El

8.

Penal

10. 11.

D.

D.

13.

el

15.

9.

Procesal

14. En

D.

Trabajo

16. El

17.

D. del

18. El

19.

El

Administrativo

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6

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penal.

administración.

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 6 20. Defina el Procedimiento Administrativo, en base a la Ley Nº 27444 (Ley del Procedimiento Administrativo General) y ¿cuál es la diferencia entre Proceso y Procedimiento? (4 Puntos) 21. 21.1

Definición de Procedimiento Administrativo: Se entiende por procedimiento

administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados (Artículo 29° de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General). 22. 22.1 Diferencia entre Proceso y Procedimiento: En el ámbito jurisdiccional y administrativo, las mayores dificultades doctrinarias se encuentra en la precisión del concepto proceso y procedimiento, porque existe cierta similitud entre ellos, dicha similitud, se puede identificar en la secuencia de actos. 23. 24.

Además, si bien gramatical y etimológicamente, proceso y procedimiento pueden

considerarse como sinónimos; en derecho, y especialmente en derecho administrativo, se ha establecido diferencias conceptuales de trascendencia, porque los caminos y los objetivos de mencionados temas, son diferentes. Por todo ello, a continuación, a través de un cuadro comparativo indicaremos algunas diferencias sustanciales entre proceso y procedimiento: 25. 26.

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 27. 1. DIFERENCIAS ENTRE: 2. Proceso

3.

4.

14.

La palabra proceso adquiere relevancia en el proceso judicial: Declaración última y definitiva de un acto procesal que se denomina sentencia. Por proceso se entiende a aquellos actos realizados ante y por un órgano jurisdiccional para resolver una determinada controversia entre partes calificadas. 6. 7. Su concepto está reservado en vía de especialidad jurisdiccional. 8. 9. Las sentencias hacen cosa juzgada para el ordenamiento jurídico nacional. 10. 11. Los procesos, pueden generar procedimientos, para darles la aplicabilidad que orden el acto jurisdiccional; tales procedimientos pueden ser reglados, dada la multiplicidad de situaciones fácticas. 12. 13.

15.

5.

7

Procedimiento

La palabra procedimiento ha adquirido relevancia en la vía administrativa: Es a la serie coordinada de medidas tendientes a la producción o ejecución de un acto administrativo. El procedimiento es la aplicación práctica de actos medios o definitivos que instrumentan la realización de un proceso. 16. 17. Su concepto está reservado en vía de especialidad administrativa. 18. 19. Mientras que las decisiones administrativas hacen cosa decidida. 20. 21. El procedimiento propiamente dicho, a su turno, es aquel que fija preestablecidamente los cauces de los actos que contribuyen a un objetivo final. 22. 23. 24.

25. 26. OTRAS DISTINCIONES: 27. 28. Los procedimientos deben concluir con acto administrativo, pero pueden serlo por acto jurisdiccional cuando se convierten excepcionalmente en procesos Contencioso-Administrativo, según lo señala el artículo 148° de nuestra Constitución Política. 29. 30. En el procedimiento no se permite las mismas pruebas que en el proceso, sino las fundamentales: instrumental, pericial, inspectiva, según lo señala el artículo 76° de la Ley N° 27444; Y, excepcionalmente, la declaración, que equivale a la confesión y no a la testimonial. 31. 32. El procedimiento administrativo es un presupuesto o requisito (vía previa) para la consecución de un proceso jurisdiccional (vía sucesiva). 33. 34.

E n

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 8 cuanto a la Administración Pública, ¿qué problemáticas se presentan históricamente y en la actualidad? Por otro lado, ¿qué mejoras establecería Ud.? Idee un Proyecto. (6 Puntos) 28. 29.

Previamente,

es

necesario

indicar

el éxito de un organismo social depende,

directa e inmediatamente, de su buena administración, asimismo también debo señalar que una de las formas más sencillas de la administración, en nuestra sociedad, es la administración del hogar y una de las más complejas la administración pública; pero lo que nos interesa saber es en cuanto a la administración pública, sobre todo la peruana, especialmente su problemática de ésta en el contexto histórico y actual; así como también algunas alternativas de solución frente a la situación problema que ella presenta. 30. 30.1

Problemáticas que se presentan en el contexto histórico y actual en cuanto a la

administración pública 31. 32. La Administración Pública en nuestro país, tuvo sus inicios en la colonia, el antecedente más importante en el tema vino años después cuando el Mariscal Ramón Castilla en su primer gobierno (1845-1851) aprueba el primer Presupuesto de la República, promulga el Código Civil, la Ley de Organización Interior, la Ley de Ministerios que reconoce los derechos de los empleados públicos y aprueba la Ley de Cesantía y Jubilación. Todas estas leyes se producen en un contexto en el cual empieza a instalarse un grupo de oficinas públicas en todo el país. 33. 34. Las normas se fueron dando en diferentes gobiernos para tratar aspectos parciales de la Administración Pública y entre las más importantes figuran las dictadas en

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 9 el año 1918 por el gobierno de José Pardo y Barreda, quien reglamenta la asistencia de los empleados públicos y la realización de un censo de empleados públicos, aprobada por la Ley N° 2760. En este contexto se encuentra también la Constitución P. del Perú de 1920. 35. 36. La primera norma que trata de manera integral la Carrera Administrativa es la Ley N° 11377 - Estatuto y Escalafón del Servicio Civil1 , que fue dictada en el año 1950 por el General Manuel Odría; la cual crea la Carrera Administrativa, establece el escalafón y constituye el Consejo Nacional del Servicio Civil. 37. 38. En la búsqueda por ordenar la Administración Pública y adecuarla al desarrollo del Estado, en el año 1984 el gobierno Fernando Belaúnde Terry dictó el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, esta norma pone énfasis en los derechos de los servidores públicos. 39. 40. Como hemos visto, hubieron dos principales intentos que han buscado reformar y reordenar la Administración Pública; sin embargo estos no fueron suficientemente eficaces, teniendo como principales razones haber contemplado excepciones que han sido una puerta para desvirtuar los principios que la norma perseguía y haber carecido además de estímulos al rendimiento, el mérito y la capacidad, poniendo más bien énfasis en las formas y los derechos, lo cual sabemos no ha promovido el orden y la racionalidad en la organización del aparato estatal. 41. Consideramos que el mayor problema que ha existido en estas leyes ha sido la rigidez de las mismas, ya que ha repercutido negativamente en la Administración Pública, diluyéndose el objetivo central de la prestación de servicios eficientes a los ciudadanos, pues esta rigidez ha sido la que habría propiciado el burocratismo, la pérdida de compromiso y vocación de servicio y la que habría convertido la Carrera Pública en un

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 10 sistema estático, en el cual los trabajadores no tienen posibilidades de ascender y en donde el ascenso o el retiro no están vinculados con el desempeño y la función que se ejecuta. 42. 43.

Por otra parte, en nuestro país desde la década del noventa, el estado

peruano viene impulsando sucesivos procesos definidos como Modernización o Reforma del sector público, según los responsables de turno. Los recursos humanos han sido probablemente el factor de éxito o fracaso más importante de los procesos puestos en marcha. La formación de los servidores públicos, es decir el dominio de la materia, la cultura organizacional, la comprensión de los cambios organizacionales en curso, parecen ser los elementos centrales de una gestión moderna. 44. 45. Dentro de las áreas de formación de los servidores públicos, encontramos aquella orientada a los aspectos funcionales especializados, propios de un determinado sector, la cual puede estar dirigida a segmentos técnicos o profesionales, y la formación de los directivos de distintos sectores. La formación en gestión, orientada a los directivos de los organismos públicos en proceso de reforma es un elemento central. 46. En el Perú, durante el gobierno de Alberto Fujimori se cierra la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), poniendo punto final a un proceso de deterioro que ya venía de años atrás. Desde entonces el estado peruano no cuenta con una institución

pública

orientada

específicamente

a

la

formación

de

los

administradores públicos. 47. 48. Durante la década del noventa la formación sectorial en administración pública, se realiza en forma terciarizada, es decir, se realiza a través de instituciones privadas las cuales diseñan cursos “a pedido” para los diferentes sectores. De igual manera, los funcionarios empiezan a seguir maestrías en administración de negocios que

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 11 se ofrecen en el mercado de educación superior. La concepción de modernización del estado como un estado eficiente justificaba fácilmente que la formación de los directivos se diera bajo conceptos de funcionamiento del sector privado. 49. 50. En el año 2003, después de intentos algunos anteriores, se pone en marcha uno de los principales procesos de reforma más importante del país.: la descentralización del país. Hasta entonces, el territorio nacional peruano se dividía en 23 departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Según la Ley de Descentralización, a partir del presente año, sobre dichos Departamentos se constituyen Regiones, de tal manera que a la división territorial y política del país se añaden las Regiones, las que se suman a los Municipios Provinciales y Distritales ya existentes. Dado el proceso de descentralización del estado peruano, el principal desafío de formación de los recursos humanos se encuentra en las Regiones recientemente creadas. 51. Partimos de un diagnóstico de las necesidades de gestión de la administración pública peruana, según la cual los contenidos de gestión y las competencias a desarrollar en los altos funcionarios del gobierno central, regional y local son básicamente los mismos, aunque en cada caso los grados y elementos de complejidad sean distintos. 52. 53. Si bien dado el proceso de descentralización surgen nuevos actores con nuevas competencias, la reforma plantea cambios drásticos tanto al gobierno central como a los gobiernos regionales y locales, planteando cambios en las funciones de los distintos niveles de gobierno. Mientras unos transfieren funciones y competencias, sufriendo por lo tanto cambios drásticos a nivel organizacional y funcional; otros adquieren nuevas funciones a la vez que deben desarrollar nuevas competencias para adaptarlas a las condiciones organizacionales y culturales propias del nivel regional y local, los cuales

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 12 también tiene particularidades históricas, económicas, sociales, culturales y organizacionales. 54. 55. Por otro lado, en lo concerniente a la contratación de personal en el Estado, actualmente hay un problema existente. Desde siempre, los servidores y funcionarios públicos estuvieron sujetos a un régimen laboral distinto al de los trabajadores de la actividad privada, situación que tiene sustento y clara acogida tanto en la Constitución Política de 1979 como en la de 1993, que en su artículo 76° textualmente señala que: “Las obras y adquisiciones de suministros con utilización de fondos de recursos públicos, se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública, así como también la adquisición o enajenación de bienes”. 56. Cabe indicar que en el año 2001, se creó una Comisión Multisectorial constituida para la elaboración de un Informe sobre la situación del Personal de la Administración Pública Central; la cual determinó que a mediados de la década de los noventa, dentro de un proceso de reforma del Estado, que quedó trunco, una serie de entidades e instituciones públicas comenzaron a migrar hacia el régimen laboral privado; asimismo señaló como una de sus conclusiones que en el Estado coexistían principalmente tres regímenes de contratación de personal: nombrados y contratados bajo el régimen laboral público (D.L. N° 276), contratados bajo el régimen laboral privado (D.L. N° 728) y contratos por Servicios No Personales o SNP; regímenes que se sujetaban a principios, criterios y normas disímiles entre sí. 57. 57.1 58.

Mejoras a establecer en cuanto a la problemática de la administración pública 59.

De hecho, la cuestión de la racionalidad organizativa y funcional del

estado, foco principal de las reformas del Servicio Civil, que tienen como finalidad

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 13 mejorar la Gestión fue postergada para una segunda etapa. Dentro de dichas reformas se incluyen algunos acciones tales como: La reestructuración organizativa del aparato administrativo, el rediseño de las estructuras de personal estatal, la desburocratización de normas, procesos y trámites administrativos, la implantación de sistemas de carrera administrativa basados en el mérito, la capacitación y desarrollo permanente del personal y el mejoramiento de los sistemas de información y sus soportes computacionales. 60. En adelante describiremos algunos elementos de “mejoramiento” de la gestión focalizadas en el desarrollo de los recursos humanos, que se vienen desarrollando en las experiencias de reforma del estado en lo concerniente a la administración pública: 61. a) La igualdad de oportunidades y de trato de todos los grupos de la población en la función pública es esencial, y esto no sólo se aplica al personal sino que también es importante porque los usuarios delos servicios públicos proceden de todos los estratos sociales. La noción de igualdad de oportunidades y de trato no sólo comprende las cuestiones relacionadas con el sexo sino que también se extiende a los diferentes grupos religiosos y étnicos y a las minorías así como a la opinión política. No obstante, la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres es a menudo lo que aparece cuando nos referimos a este concepto. La realidad sigue siendo que las oportunidades que tienen las mujeres para acceder, progresar y permanecer en la función pública están todavía desigualmente repartidas. 62. b) La competencia de los individuos tiene que complementarse con la motivación que puede surgir por diversas razones, ya sea de índole material o inmaterial. Por ejemplo, el valor que la población atribuye a las ocupaciones en la función pública puede desempeñar un papel esencial. En el contexto de reformas el Estado tiene que reforzar su relación con la sociedad civil. Por una parte, se espera que la función pública esté más orientada hacia el

T. A. de Derecho Procesal Administrativo Elaborado en: Formato APA Sexta Edición 14 usuario y, por otra, tiene que responder mejor de la forma en que se gasta el dinero público. A este respecto, el comportamiento del personal de la función pública es decisivo. c) El fortalecimiento de la ética profesional y de la motivación y la erradicación total de la corrupción se consideran cuestiones esenciales. En este contexto, la calidad de la gestión en las instituciones públicas reviste especial importancia. Resulta difícil determinar la incidencia del desarrollo de los recursos humanos en estas cuestiones; sin embargo, se pueden extraer lecciones de la gestión de los recursos humanos y de la formación en el sector privado, en donde la ética en la gestión se ha vuelto una necesidad social y económica. 63. 64. Además se debe incidir en mejorar, en lo que respecta a los recursos humanos y recursos materiales, pudiendo mencionarse los siguientes: 65. a) Cambios destinados a introducir mayor racionalidad en los escalafones o regímenes de recursos humanos. b) Introducción de mecanismos competitivos y transparentes en materia de concursos c) d) e) f)

y promociones. Implementación de sistemas de evaluación de desempeño. Ordenamiento de la estructura y/o composición de los sistemas salariales. Intensificación de la labor de capacitación y desarrollo del personal. Constantes capacitaciones en relaciones humanas y atención al público, para mejorar la

interacción entre servidores públicos y la ciudadanía. g) Difusión de guías e instructivos que faciliten el trámite administrativo. h) Acceso a sistemas de información computarizados. i) Firma de cartas-compromiso con el ciudadano por parte de agencias públicas. 66. 67.

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