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Pregunta 1 Enunciado de la pregunta La revaluaciòn del tipo de cambio en Colombia es ? Seleccione una: a. Cuando damos muchos pesos por un dòlar b. Cuando Colombia exporta màs de lo que importa c. Cuando las exportaciones son muy bajas d. Cuando el peso pierde valor frente al dòlar Retroalimentación La respuesta correcta es: Cuando el peso pierde valor frente al dòlar

Pregunta 2 Enunciado de la pregunta La Política Monetaria es la encargada de : Seleccione una: a. Hacer billetes b. Entregar dinero a los pobres c. Controlar los bancos d. Regular la masa monetaria dentro de una economía Retroalimentación La respuesta correcta es: Regular la masa monetaria dentro de una economía

Pregunta 3 Enunciado de la pregunta La teoría de keynes prevaleció en los países capitalistas y se aplico a través del programa denominado NEW DEAL

VERDADERO_______________________________FALSO_______________________ _____ Seleccione una: Verdadero Falso Retroalimentación Después de la crisis del 29 , que Jhon Maynard Keynes propuso la política fiscal por parte de los gobiernos con el fin de estabilizar las crisis económicas en los países capitalistas , su teoría prevale como un nuevo tratado que siguen todas las economías modernas. La respuesta correcta es 'Verdadero'

Pregunta 4 Enunciado de la pregunta La Política Fiscal expansionista es la que decide sobre la compra de TES: Seleccione una: Verdadero Falso Retroalimentación La respuesta correcta es 'Falso'

Pregunta 5 Enunciado de la pregunta La entidad encargada de tomar decisiones claves sobre la Política Económica y social del Gobierno, es Seleccione una: a. El Ministrio de Hacienda b. EL CONPES c. LA CEPAL

d. EL BANCO DE LA REPUBLICA Retroalimentación La respuesta correcta es: EL CONPES

Pregunta 1 Enunciado de la pregunta Los instrumentos de Política Monetaria Son: Seleccione una: a. La tasa de interés, el encaje bancario y la OMAS b. La tasa de interés, el tipo de cambio y las OMAS

c. La tasa de interés, el tipo de cambio y en encaje Bancario d. La tasa de interés , el encaje Bancario y la TRM

Retroalimentación La respuesta correcta es: La tasa de interés, el encaje bancario y la OMAS

Pregunta 2 Enunciado de la pregunta El Déficit Fiscal se dá como una respuesta a :

Seleccione una:

a. Excesivos gastos de funcionamiento y unos elevados impuestos b. Exceso de Gastos del estado con respecto a los ingresos de los particulares c. Exceso de Ingresos de las Empresa Industriales, con respecto a los gastos en servicio de la deuda

d. Exceso de Inversión Pública respecto a los ingresos por Impuestos del gobierno

Retroalimentación La respuesta correcta es: Exceso de Inversión Pública respecto a los ingresos por Impuestos del gobierno

Pregunta 3 Enunciado de la pregunta Podríamos afirmar que un precio máximo es el límite superior para el precio de un producto, que no puede superar el punto de equilibrio del mercado. Seleccione una:

Verdadero Falso

Retroalimentación El precio máximo establecido por un gobierno no puede sobrepasar el punto de equilibrio, precisamente, porque este busca ayudar a aquellos mercados donde el precio de equilibrio no favorece a los consumidores. La respuesta correcta es 'Verdadero'

Pregunta 4 Enunciado de la pregunta El gobierno se vale frecuentemente de esta política, para controlar algunos precios de los bienes y servicios Seleccione una: a. Política Fiscal y de salarios b. Política Monetaria y de salarios

c. Política Cambiaria y de precios

d. Política de Precios y Salarios

Retroalimentación La respuesta correcta es: Política de Precios y Salarios

Pregunta 5 Enunciado de la pregunta Una política Monetaria Expansionista puede ser:

Seleccione una: a. El aumento de la tasa de interés

b. El aumento de los impuestos c. La reducción de impuestos d. La reducción del encaje bancario

Retroalimentación La respuesta correcta es: La reducción del encaje bancario

Pregunta 1 Enunciado de la pregunta El PLAN VALLEJO, corresponde al Gobierno de : Seleccione una: a. Laureano Gómez b. Alberto Lleras Camargo c. Rojas Pinilla

d. Guillermo León Valencia

Retroalimentación La respuesta correcta es: Guillermo León Valencia

Pregunta 2 Enunciado de la pregunta Los instrumentos de Política Monetaria Son: Seleccione una:

a. La tasa de interés, el encaje bancario y la OMAS b. La tasa de interés, el tipo de cambio y las OMAS c. La tasa de interés, el tipo de cambio y en encaje Bancario d. La tasa de interés , el encaje Bancario y la TRM

Retroalimentación La respuesta correcta es: La tasa de interés, el encaje bancario y la OMAS

Pregunta 3 Enunciado de la pregunta La Política Económica está a cargo de: Seleccione una: a. Congreso b. ANIF c. Banco de la República

d. Gobierno

Retroalimentación La respuesta correcta es: Gobierno

Pregunta 4 Enunciado de la pregunta El gobierno se vale frecuentemente de esta política, para controlar algunos precios de los bienes y servicios Seleccione una: a. Política Fiscal y de salarios b. Política Monetaria y de salarios c. Política Cambiaria y de precios

d. Política de Precios y Salarios

Retroalimentación La respuesta correcta es: Política de Precios y Salarios

Pregunta 5 Enunciado de la pregunta Si L = 0.20Y M= 200, C= 90 +0.80Yd, Tx = 50; I= 140 -5i y G = 50, ¿En cuanto se aumenta o se disminuye la tasa de interés en el equilibrio del mercado si se aplica una política fiscal expansiva de 20 mm en el gasto público? Seleccione una: a. aumenta de 8% a 12%

b. Disminuye de 12% a 8% c. Aumenta de 4% a 12%

d. Disminuye de 12% a 4%

Retroalimentación La respuesta correcta es: aumenta de 8% a 12%

Pregunta 6 Enunciado de la pregunta El Banco Mundial después de la Segunda Guerra Mundial, decidió colocar fondos para los países en vías de desarrollo, para estos efectos a nuestro país fue enviada una comisión dirigida por: Seleccione una:

a. LAUCHIN CURRIE b. FLANKLIN DELANO ROOSELVELT c. EDWIN WALTER KEMMERER d. JOHN MAYNARD KEYNES

Retroalimentación La respuesta correcta es: LAUCHIN CURRIE

Pregunta 7 Enunciado de la pregunta La Política Fiscal es la encargada de : Seleccione una: a. Regular la vida de los colombianos b. Regular el dinero de las empresas privadas

c. Regular los gastos e ingresos de los colombianos d. Regular los ingresos y gastos del Estado.

Retroalimentación La respuesta correcta es: Regular los ingresos y gastos del Estado.

Pregunta 8 Enunciado de la pregunta La Políticas contraccionistas se aplican cuando hay baja inflación: Seleccione una: Verdadero

Falso

Retroalimentación No, porque la inflación baja implica que poco dinero en la economía, si la inflación es baja no debemos contraer más la economía,

La respuesta correcta es 'Falso'

Pregunta 9 Enunciado de la pregunta La Política Fiscal expansionista es la que decide sobre la compra de TES: Seleccione una: Verdadero

Falso

Retroalimentación

La Política Fiscal es la que se refiere al control de ingresos y gastos del Estado. La respuesta correcta es 'Falso'

Pregunta 10 Enunciado de la pregunta . Suponga que la demanda de dinero es L = 0.2 Y –10i , LA OFERTA DE DINERO ES DE $200, C = $60 + 0.8 YD, TN = 100, I = $150, G = 100, ¿ Las ecuaciones IS, Lm son iguales a?

Seleccione una: a. IS= 1350-23i ; LM = 1025 +5i

b. IS = 1150

; LM = 1025 +5i

c. IS= 1150 ; LM= 1000 +50i d. IS= 1350 ´5i ; LM = 100 +50i

Retroalimentación La respuesta correcta es: IS= 1150 ; LM= 1000 +50i

Pregunta 11 Enunciado de la pregunta El principal objetivo de La política Monetaria es : Seleccione una: a. Hacer billetes b. Entregar dinero al gobierno c. Controlar los bancos

d. Regular el circulante dentro de la economía Regular el dinero que hay entre a economía para evitar la iflación

Retroalimentación La respuesta correcta es: Regular el circulante dentro de la economía

Pregunta 12 Enunciado de la pregunta La autoridad monetaria encargada de direccionar la política Monetaria: Seleccione una: a. Ministerio de Hacienda b. La Superintendencia Bancaria c. Banco Mundial d. Banco de la República

Retroalimentación La respuesta correcta es: Banco de la República

Pregunta 13 Enunciado de la pregunta La política fiscal suele manejarse anti cíclicamente, esto quiere decir: Seleccione una: a. Cuando la economía presenta signos de recesión el gobierno hace uso de una política expansionista.

b. Cuando la economía presenta signos de recesión el gobierno hace uso de una política contraccionista. c. Cuando hay signos de inflación el gobierno hace uso de una política expansionista.

d. Cuando hay signos de desempleo se utiliza una política contraccionista

Retroalimentación La respuesta correcta es: Cuando la economía presenta signos de recesión el gobierno hace uso de una política expansionista.

Pregunta 14 Enunciado de la pregunta Una política Monetaria Expansionista puede ser:

Seleccione una: a. El aumento de la tasa de interés b. El aumento de los impuestos c. La reducción de impuestos

d. La reducción del encaje bancario

Retroalimentación La respuesta correcta es: La reducción del encaje bancario

Pregunta 15 Enunciado de la pregunta Los Keynesianos son los impulsores de la Política Monetaria:

Seleccione una:

Verdadero Falso

Retroalimentación

La respuesta correcta es 'Falso'

Pregunta 16 Enunciado de la pregunta Por medio de la Ley 25 de 1923, ciñéndose a las recomendaciones de la misión Kemmerer, se creó: Seleccione una: a. El Consejo nacional de Política Económica y Social

b. El Banco de la República c. El Departamento Nacional de Planeación d. La Junta de Planeación nacional

Retroalimentación La respuesta correcta es: El Banco de la República

Pregunta 17 Enunciado de la pregunta La Inflación sé presenta : Seleccione una:

a. Cuando el flujo nominal es mayor al flujo real

b. Cuando el flujo real es mayor al flujo nominal c. Cuando los dos flujo nominal igual al flujo real d. Cuando el flujo de dinero es igual al flujo de Bienes y servicios

Retroalimentación La respuesta correcta es: Cuando el flujo nominal es mayor al flujo real

Pregunta 18 Enunciado de la pregunta En los años 50 cuando se inició la Planeación en los países de América latina, se fundamentó principalmente en la propuesta de.

Seleccione una: a. La ONU b. LA OEA

c. LA CEPAL d. LA OMC.

Retroalimentación La respuesta correcta es: LA CEPAL

Pregunta 19 Enunciado de la pregunta La teoría cuantitativa del Dinero fue planteada por Seleccione una:

a. Irving Fisher b. John Keynes c. Lauchin Currie d. John Kemmerer

Retroalimentación La respuesta correcta es: Irving Fisher

Pregunta 20 Enunciado de la pregunta Si la función consumo en una economía es de C = 0.60 + 08Yd, ¿ a cuáto asciende el multiplicador del gasto público? Seleccione una: a. K = 5

b. K = 0.5 c. K= 1,25 d. K= 0.25

Retroalimentación La respuesta correcta es: K = 5

Pregunta 1 Enunciado de la pregunta Por medio de la Ley 25 de 1923, ciñéndose a las recomendaciones de la misión Kemmerer, se creó:

Seleccione una: a. El Consejo nacional de Política Económica y Social

b. El Banco de la República c. El Departamento Nacional de Planeación d. La Junta de Planeación nacional

Retroalimentación La respuesta correcta es: El Banco de la República

Pregunta 2 Enunciado de la pregunta La Política Económica está a cargo de: Seleccione una: a. Congreso

b. ANIF c. Banco de la República d. Gobierno

Retroalimentación La respuesta correcta es: Gobierno

Pregunta 3 Enunciado de la pregunta Una política Fiscal Restrictiva puede ser: Seleccione una:

a. El aumento de impuestos b. El aumento de la tasa de interés c. El aumento del Encaje bancario d. Una disminución de impuestos

Retroalimentación La respuesta correcta es: El aumento de impuestos

Pregunta 4 Enunciado de la pregunta Si la función consumo en una economía es de C = 0.60 + 08Yd, ¿ a cuáto asciende el multiplicador del gasto público? Seleccione una: a. K = 5

b. K = 0.5

c. K= 1,25 d. K= 0.25

Retroalimentación La respuesta correcta es: K = 5

Pregunta 5 Enunciado de la pregunta La Política Fiscal es la encargada de :

Seleccione una: a. Regular la vida de los colombianos b. Regular el dinero de las empresas privadas c. Regular los gastos e ingresos de los colombianos

d. Regular los ingresos y gastos del Estado.

Retroalimentación La respuesta correcta es: Regular los ingresos y gastos del Estado.

Pregunta 6 Enunciado de la pregunta Suponga que la demanda de dinero es L = 0.2 Y –10 i , LA OFERTA DE DINERO ES DE $200, C = $60 + 0.8 YD, Tn = 100, I = $150, G = 100, ¿Si el gobierno aplica una polìtica fiscal expansionista del gasto publico al pasar de 100 a 120, a cuanto asciende la taso de interés, el Y= de equilibrio y la I= inversión? Seleccione una: a. i = 5% ; I= 150; Y = 1250

b. i = 5%; I = 150 ; Y = 1350 c. i = 3% ; I = 250 ; Y = 1250

d. i= 3% ; I = 150 ; Y = 1350

Retroalimentación La respuesta correcta es: i = 5% ; I= 150; Y = 1250

Pregunta 7 Enunciado de la pregunta

Los instrumentos de Política Monetaria Son: Seleccione una:

a. La tasa de interés, el encaje bancario y la OMAS b. La tasa de interés, el tipo de cambio y las OMAS c. La tasa de interés, el tipo de cambio y en encaje Bancario d. La tasa de interés , el encaje Bancario y la TRM

Retroalimentación La respuesta correcta es: La tasa de interés, el encaje bancario y la OMAS

Pregunta 8 Enunciado de la pregunta El déficit Fiscal se da como una respuesta a: Seleccione una: a. Excesivos gastos de funcionamiento y unos elevados impuestos b. Exceso de Gastos del estado con respecto a los ingresos de los particulares c. Exceso de Ingresos de las Empresa Industriales, con respecto a los gastos en servicio de la deuda d. Exceso de Inversión Pública respecto a los ingreso por Impuestos del gobierno

Retroalimentación La respuesta correcta es: Exceso de Inversión Pública respecto a los ingreso por Impuestos del gobierno

Pregunta 9

Enunciado de la pregunta La teoría cuantitativa del Dinero fue planteada por Seleccione una: a. Irving Fisher b. John Keynes

c. Lauchin Currie d. John Kemmerer

Retroalimentación La respuesta correcta es: Irving Fisher

Pregunta 10 Enunciado de la pregunta La Políticas contraccionistas se aplican cuando hay baja inflación: Seleccione una:

Verdadero Falso

Retroalimentación La respuesta correcta es 'Falso'

Pregunta 11 Enunciado de la pregunta Si L = 0.20Y M= 200, C= 90 +0.80Yd, Tx = 50; I= 140 -5i y G = 50, ¿En cuanto se aumenta o se disminuye la tasa de interés en el equilibrio del mercado si se aplica una política fiscal expansiva de 20 mm en el gasto público?

Seleccione una: a. aumenta de 8% a 12%

b. Disminuye de 12% a 8% c. Aumenta de 4% a 12% d. Disminuye de 12% a 4%

Retroalimentación La respuesta correcta es: aumenta de 8% a 12%

Pregunta 12 Enunciado de la pregunta El PLAN VALLEJO, corresponde al Gobierno de : Seleccione una: a. Laureano Gómez b. Alberto Lleras Camargo c. Rojas Pinilla

d. Guillermo León Valencia

Retroalimentación La respuesta correcta es: Guillermo León Valencia

Pregunta 13 Enunciado de la pregunta

. Suponga que la demanda de dinero es L = 0.2 Y –10i , LA OFERTA DE DINERO ES DE $200, C = $60 + 0.8 YD, TN = 100, I = $150, G = 100, ¿ Las ecuaciones IS, Lm son iguales a?

Seleccione una: a. IS= 1350-23i ; LM = 1025 +5i

b. IS = 1150

; LM = 1025 +5i

c. IS= 1150 ; LM= 1000 +50i d. IS= 1350 ´5i ; LM = 100 +50i

Retroalimentación La respuesta correcta es: IS= 1150 ; LM= 1000 +50i

Pregunta 14 Enunciado de la pregunta El gobierno se vale frecuentemente de esta política, para controlar algunos precios de los bienes y servicios Seleccione una:

a. Política Fiscal y de salarios b. Política Monetaria y de salarios c. Política Cambiaria y de precios d. Política de Precios y Salarios

Retroalimentación La respuesta correcta es: Política de Precios y Salarios

Pregunta 15

Enunciado de la pregunta La autoridad monetaria encargada de direccionar la política Monetaria: Seleccione una: a. Ministerio de Hacienda b. La Superintendencia Bancaria c. Banco Mundial d. Banco de la República

Retroalimentación La respuesta correcta es: Banco de la República

Pregunta 16 Enunciado de la pregunta La Política Fiscal expansionista es la que decide sobre la compra de TES: Seleccione una: Verdadero

Falso

Retroalimentación La Política Fiscal es la que se refiere al control de ingresos y gastos del Estado. La respuesta correcta es 'Falso'

Pregunta 17 Enunciado de la pregunta

La Inflación sé presenta : Seleccione una: a. Cuando el flujo nominal es mayor al flujo real

b. Cuando el flujo real es mayor al flujo nominal c. Cuando los dos flujo nominal igual al flujo real d. Cuando el flujo de dinero es igual al flujo de Bienes y servicios

Retroalimentación La respuesta correcta es: Cuando el flujo nominal es mayor al flujo real

Pregunta 18 Enunciado de la pregunta Los Keynesianos son los impulsores de la Política Monetaria:

Seleccione una:

Verdadero Falso

Retroalimentación

La respuesta correcta es 'Falso'

Pregunta 19 Enunciado de la pregunta La política fiscal suele manejarse anti cíclicamente, esto quiere decir:

Seleccione una: a. Cuando la economía presenta signos de recesión el gobierno hace uso de una política expansionista. b. Cuando la economía presenta signos de recesión el gobierno hace uso de una política contraccionista. c. Cuando hay signos de inflación el gobierno hace uso de una política expansionista. d. Cuando hay signos de desempleo se utiliza una política contraccionista

Retroalimentación La respuesta correcta es: Cuando la economía presenta signos de recesión el gobierno hace uso de una política expansionista.

Pregunta 20 Enunciado de la pregunta En los años 50 cuando se inició la Planeación en los países de América latina, se fundamentó principalmente en la propuesta de.

Seleccione una: a. La ONU b. LA OEA c. LA CEPAL

d. LA OMC.

Retroalimentación La respuesta correcta es: LA CEPAL

DESCRIPCIÓN DEL

MÓDULO



CARTA DE BIENVENIDA

Apreciados estudiantes: Es realmente un gusto para mí como docente, a partir de ahora, ayudarles en el proceso de construcción del conocimiento en la cátedra de Política Económica. Las políticas económicas deben propender por mejorar la calidad de vida de los Colombianos, por ende, conocer el marco teórico de las políticas, sus objetivos y sus implicaciones en el desarrollo económico y el desenvolvimiento de las mismas a lo largo de la vida económica, les permitirá a ustedes, como economistas, tomar decisiones acertadas en el desarrollo de sus funciones como excelentes profesionales.

De ahí la importancia de esta cátedra, donde se busca que el profesional en Economía desarrolle un esquema mental que lo induzca en su vida profesional para desarrollar avances regionales en términos de desarrollo socioeconómico, que se logre a nivel de cada localidad, y potenciar dentro de su región, una cultura y conciencia de participación ciudadana para un mayor control, calidad en la asignación y manejo de los recursos.

Con afecto, les doy la Bienvenida,

María Cristina Rodríguez Rodríguez TUTOR MASTER

2

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]



FICHA TÉCNICA

Nombre del Curso: POLÍTICA ECONÓMICA Autor: MARÍA CRISTINA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ Facultad Departamento de Economía Correo electrónico oficial: [email protected] Objetivos de aprendizaje del curso ¿Cuáles son las 3-5 cosas que los estudiantes sabrán o serán capaces de hacer al finalizar el curso? 

Comprender y entender para qué es importante estudiar política económica.



Establecer la relación entre la política económica y el desarrollo económico de un país, una región, una localidad o un sector.



Iidentificar las políticas económicas y sociales, su importancia y su incidencia en el desarrollo económico.



Identificar a quienes se encargan del diseño de la política económica



Identificar las principales políticas económicas y sociales en Colombia y hacer un análisis crítico de las mismas.



Reconocer claramente las políticas económicas y sociales y ser capaz de contribuir al análisis y a la opinión crítica de las mismas.



Comprender la incidencia de las políticas económicas en el modelo de Mundell Fleming (IS-LM-BP)

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

3



CRITÉRIOS DE EVALUACIÓN

Actividad Evaluativa: FORO

Criterio de evaluación. El estudiante, al hacer el análisis de la nueva reforma tributaria, logra identificar si es una política favorable o desfavorable para los colombianos

Logro alcanzado El estudiante argumenta, domina los conceptos básicos y no es tímido para participar en los foros.

Logro Incompleto El estudiante se conforma solo con comentar mas no participa en la polémica.

Logro Deficiente

%

El estudiante se conforma solo con comentar mas no participa en la polémica.

1.) 25% Presentación de ideas 2. ) 25% Retroalimentación a las opiniones de los compañeros y numero de participaciones 3. ) 25% Análisis de nuevos impuestos

.

Actividad Evaluativa: PROYECTO DE AULA Criterio de evaluación.

Logro alcanzado

Logro Incompleto

Logro Deficiente

Primera entrega

Primera entrega

Presenta un análisis incompleto de una o dos de las políticas solicitadas.

Presenta un análisis incompleto de una o dos de las políticas solicitadas.

Resumen, análisis y conclusiones de los cuatro últimos gobiernos con respecto a: A. Política fiscal a) Presentar cuadros y análisis de resultado fiscal (ingresos versus gastos

4

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

% 50%

del Estado). b) Frente a los resultados anteriores, confrontar con: el PIB (principales rubros), empleo y desempleo, (endeudamie nto externo) y los análisis del crecimiento económico frente a los niveles de pobreza. c)

Determinar, de esos ingresos recibidos, cuántos se destinaron a inversión social, a endeudamien to externo y a financiar el déficit fiscal.

B. Política monetaria: a)

Presentar un análisis de los agregados monetarios, comportamie nto de las tasas de interés, y los

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

5

otros encajes bancarios (conclusiones) . b) Análisis del manejo de la inflación durante cada gobierno (cuadros, gráficos, análisis de los mismos y conclusiones). C.

Política de precios y salarios a) De los cuatro últimos gobiernos, presentar el comportamie nto de los principales ítems (como la gasolina, el petroleo, el dólar, el café, etc.) análisis y conclusiones en cada gobierno, análisis de subsidios e impuestos a los principales productos agrícolas en cada gobierno, beneficios y desventajas.

6

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

SEGUNDA ENTREGA

Entrega final del proyecto de aula Resumen, análisis y conclusiones de los cuatro últimos gobiernos con respecto a:

Presenta un análisis incompleto de una o dos políticas solicitada

Presenta un análisis incompleto de una o dos políticas solicitada

125%

A. Política exterior 

Política comercial. Presentar un análisis de los TLC firmados, ventajas, desventajas y resultados de su aplicación, análisis de las balanzas de pagos, comportamiento de los principales ítems en cada gobierno, gráfico y cuadros comparativos de exportaciones e importaciones (conclusiones).

B. Política cambiaria 

Análisis de la TRM, comportamiento de la devaluación y la revaluación y políticas aplicadas por cada gobierno para enfrentar las anteriores situaciones cambiarias (conclusiones).

C.

Política social



Frente al análisis

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

7

del presupuesto nacional, evaluar qué porcentajes se dedicaron a: educación, salud, manejo del conflicto armado, relacionar el comportamiento del PIB con el desarrollo económico, la disminución del desempleo, disminución de la pobreza, ¿qué sectores lograron desarrollo, cuáles no y por qué?

8



Es importante ver un análisis histórico de los rubros destinados a los principales sectores sociales, cuya financiación del Estado mejoró o, por descuido, desmejoró su condición.



De acuerdo al coeficiente de Gini, comparar la pobreza de Colombia con países de América Latina, Asía y África.



Análisis conclusiones.

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

y



MAPA DEL MÓDULO

Política fiscal 1.

Política monetaria 2.

Política de precios y salarios 3.

Política económica y social

Política exterior 4.

Política social 5.

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

9



GLOSARIO

Política económica Conjunto de directrices que el estado aplica con el fin de influir en el desarrollo de la economía, están determinadas por el régimen político-social imperante.

Oferta monetaria Volumen de dinero que se encuentra disponible en la economía de un país en un momento determinado1.

Encaje bancario Requisito mínimo de reserva bancaria que se constituye con los recursos que los bancos no deben comprometer en operaciones crediticias2.

Balanza de pagos Resumen estadístico de las transacciones económicas efectuadas en un período determinado entre los residentes de un país con el resto del mundo.

Tasa de interés

1

Tomado de: http://www.gerencie.com/politica-monetaria.html

2

10

-

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Es el porcentaje en el que está invertido un capital en una unidad de tiempo, l l “ del dinero en el mercado 3 financiero ”

Devaluación Es la reducción del valor nominal de una moneda corriente frente a otras monedas extranjeras4.

Revaluación Aumento de la moneda local en relación con una moneda extranjera.

3

Tomado de: https://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CDQQFjAB&url=http%3A%2F% 2Ferickasamayoa.files.wordpress.com%2F2010%2F07%2Ftipo-de-cambio-y-tasa-deinteres.doc&ei=1Y1NUqn8CIXi9gT78YDwDQ&usg=AFQjCNHgbKHctWEnPkaTRlPHmAOTzohqfQ&sig2=rNlXoqG_u77 qx_t2e9mphw&bvm=bv.53537100,d.eWU 4

l

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

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

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

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[POLÍTICA ECONÓMICA ]

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SEMANA DOS

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[POLÍTICA ECONÓMICA ]

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lombia/historico/publicaciones/observatorios/observatoriosecon/index.jsp TRABAJO DE MIS ESTUDIANTES SOBRE POLITICA FISCAL: EN MI MURO PUEDES VER LA TAREA DE MIS ESTUDIANTES DE MACROECONOMIA SEMESTRE PASADOhttps://www.youtube.com/watch?v=cSeo8BLwZb4 SEMANA TRES

www.banrepcultural.org/blaavirtual/.../econo46.htm

SEMAN CUATRO

SEMANA CINCO

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Historia Económica General 1. http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/banrep1/hbrep56.htm 2. http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ayudadetareas/economia/econo19.htm 3. http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/que-son-las-politicaseconomicas 4. http://www.monografias.com/trabajos37/politicas-economicas/politicaseconomicas2.shtml 5. https://www.youtube.com/watch?v=NzGgAtXYZvg 6. http://www.auladeeconomia.com/politica.htm 7. http://educativa.catedu.es/44700165/aula/archivos/repositorio//1000/1048/html/1_la_poltica_ econmica.html 8. http://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADtica_econ%C3%B3mica

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

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[POLÍTICA ECONÓMICA ]

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

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Calendario académico virtual Actividad

Semana

Fecha

Calificable

Quiz 1

2

El Quiz se abre el viernes 15 de mayo y se cierra el lunes 18 de mayo

SI

Primera entrega

3

La entrega se abre el viernes 22 de mayo y se cierra el lunes 25 de mayo

SI

Examen parcial

4

El examen se abre el viernes 29 de mayo y se cierra el lunes 01 de junio

SI

Foro 5 y 6

5y6

El foro se abre el lunes 01 de junio y se cierra el lunes 15 de junio

SI

Entrega final

7

La entrega se abre el viernes 19 de junio y se cierra el lunes 22 de junio

SI

Examen final

8

El examen se abre el viernes 26 de junio y se cierra el lunes 29 de junio

SI

GUÍA DE OBJETIVOS Y ACTIVIDADES

 SEMANA 1 -

Tema (s): INTRODUCCIÓN E HISTORIA DEL CONTEXTO ECONÓMICO EN COLOMBIA

Objetivos Semanales de Aprendizaje:  

Analizar el desarrollo histórico de la economía colombiana Entender la importancia de estudiar la Política económica y social

Bienvenidos estudiantes a la unidad UNO En esta unidad se desarrollarán los temas relacionados con la introducción, la historia y la definición de las políticas económicas y sociales. En la primera semana nos centraremos en:  

Introducción y contexto histórico de la Política económica y social. Importancia de la Política económica y social.

Y tendremos los siguientes propósitos:  

Analizar el desarrollo histórico de la economía colombiana. Entender la importancia de estudiar Política económica y social, para un estudiante de Administración Pública.

Apreciados estudiantes, los invito a seguir juiciosamente cada instrucción, realizar la totalidad de las lecturas, ver los videos, los videorrelatos y las teleconferencias. Tengan en cuenta que todos los recursos están disponibles para facilitarles el proceso de aprendizaje

1

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO ]

No desaprovechen esta oportunidad de construir conocimiento sobre la planeación, todo lo que hacemos de manera individual, organizada, solos, o en grupos sociales, locales, regionales o nacionales, es más exitoso si primero hacemos una planeación acertada.

ACTIVIDAD

SEMANA

INSTRUCTIVO

Objetivos de la unidad

Uno

Leer y hacer la planeación necesaria para el logro de los objetivos

Capitulo uno

Uno

Leer y construir conocimiento

Video cápsulas y videos

Uno

Ver, analizar y sacar conclusiones

Recursos adicionales

Uno

Proyecto de aula

Uno

Teleconferencias

Uno

 Hacer la lectura juiciosa de las lecturas adicionales Leer el instructivo del proyecto de aula y planear su presentación Ver y analizar los tres segmentos o teleconferencias

[ POLITICA ECONOMÍA ]

2

 SEMANA 2 Tema (s): NUEVAS TEORÍAS DE LAS CIENCIAS SOCIALES

Objetivos Semanales de Aprendizaje: 1. Comprender el concepto de cada política económica y social. 2. Entender la definición de política fiscal, monetaria, cambiaria, exterior, de precios y salarios, y social. 3. Comprender la importancia de las políticas económicas en el contexto social. 4. Determinar quiénes son los encargados del diseño de la política económica. En esta semana nos centraremos en:   

Definiciones de las políticas económicas y sociales. Importancia de la políticas económicas y sociales Clases de políticas económicas y sociales.

Y nuestros propósitos serán:   

3

Comprender el concepto de cada política económica y social. Entender la definición de política fiscal, monetaria, cambiaria, exterior, de precios y salarios, y social. Comprender la importancia de las políticas económicas en el contexto social.

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO ]

ACTIVIDAD

SEMANA

INSTRUCTIVO

Quiz

Dos

Realizar su evaluación

Objetivos de la unidad

Dos

Leer y hacer la planeación necesaria para el logro de los objetivos

Capitulo dos: Definición de las políticas económicas y sociales

Dos

Leer y construir conocimiento

Video cápsulas y videos

Dos

Leer, analizar y sacar conclusiones

Recursos adicionales

Dos

Hacer la lectura juiciosa de las lecturas adicionales

Proyecto de aula

Dos

Avanzar en el proyecto de aula según los conocimientos recibidos

Teleconferencia

Dos

Ver y analizar la teleconferencia

Actividad de repaso

Dos

Realizar la actividad de repaso para fortalecer los aprendizajes

[ POLITICA ECONOMÍA ]

4

POLÍTICA

ECONÓMICA Introducción

 Introducción

Palabras claves:      

Política Económica Política Fiscal Política Monetaria Política cambiaria Políticas social Planes de Desarrollo

“Bienvenidos estudiantes de ECONOMIA, al aula de POLÍTICA ECONÓMICA, son las estrategias y acciones que formulan los gobiernos las que de una u otra manera pueden influir sobre las economias de los países, más ahora en un mundo convulsionado donde el conflicto de intereses que tienen los diferentes gobernantes pueden incidir en la calidad de vida de esos gobernandos.

Por ende la importancia de estudiar POLÍTICA ECONÓMICA, por parte de un economista, que de alguna manera deberà entender como ese conjunto de normas que regulan muchas de las actividades del ESTADO, inciden en el empleo, la inflación, los mercados, las relaciones

2

[ POLITÉCNICO GANCOLOMBIANO]

comerciales entre países, el crecimiento económico, todo encaminado a reducir la pobreza, y ofreceles a los ciudadanos unas mejores condiciones de vida. En este capìtulo haremos un recuento històrcio nacional y mundial para ubicarnos en el tiempo y el espacio, sobre lo que ha sido la intervenciòn del estado por medio de las POLÍTICAS ECONÓMICAS.” Según la constitución de 1991 Colombia, está conformada por 32 Departamentos y solo un Distrito capital que es Bogotá, actualmente posee 1123 municipios1, además posee también algunos territorios indígenas que se encuentran en los departamentos de Amazonas, cauca, Guajira y Vaupés.

En Colombia hay aproximadamente 47 millones de habitantes según el último censo nacional, considerado el cuarto país más poblado de América latina, la mayoría de su población podemos decir que se concentra en la región Andina y norte o sea en la Región Caribe y pacífica. El DANE 2 estima que más de 5,4 millones de colombianos viven fuera del país. La razón principal de esta migración son los problemas económicos y la violencia, lo cual también condujo a grandes migraciones del campo a las ciudades en los últimos cincuenta años.

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http://es.wikipedia.org/wiki/Municipios_de_Colombia http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/proyepobla06_20/7Proyecciones_poblacion.pdf

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

3

La economía colombiana esta consideras por el Fondo Monetario Internacional como La cuarta de América latina y la Quinta de acuerdo a los indicadores del Banco Mundial.3 La política económica del país está definida y formulada por El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), por su parte el Banco de la República es el organismo en Colombia que se encarga de manejar la política monetaria y controla la política cambiaría .

Desde la aparición del hombre en el planeta podemos observar que las sociedades han necesitado organizarse en forma planificada, esta organización lo ha llevado a que fuera necesaria la organización de políticas que los condujeran a mejorar sus condiciones de vida, y es así como el intervencionismo del Estado se ha hecho presente en la política y en la economía. Para comprender el surgimiento de la política económica y social es importante verificar los antecedentes históricos que han permitido el intervencionismo del Estado y esto surge como la necesidad de planificación de las actividades del hombre en la búsqueda de la satisfacción de las necesidades. El hombre se organizo en modos de producción, primitivo, luego esclavista, capitalista y socialista, estas formas de organización las realiza el hombre a través de la historia para producir, distribuir y consumir. Los antecedentes de la POLÍTICA ECONÓMICA, como intervencióin del Estado, se destaca en la antigüedad la forma como se planificaban construcción y redes de caminos, la preparación de terrenos agrícolas; canales y obras hidráulicas; importantes ciudades en Mesopotamia y Egipto; los imponentes asentamientos de los Incas; Mayas y Aztecas.4 Solo hasta después de la Segunda Guerra Mundial, fue necesario mejorar todas las estrategias para utilizar el suelo de manera eficiente y estética, reconstruir los barrios, reorganizar todo el centro industrial, toda la infraestructura vial, de transporte fluvial o terrestre, mejorar y ampliar los servicios públicos, intentar un programa para ayudar en la conservación de los recursos de la naturaleza. Es importante anotar que después de la guerra civil en la Unión Soviética, se dan los principios de un INTERVENCIONISMO DE ESTADO, reconocemos como socialistas basan su economía en una planificación centralizada. Y como se anotó anteriormente los países del Este de Europa 3

http://www.americaeconomia.com/economia-mercados/finanzas/ministro-de-hacienda-de-colombia-vamoscamino-ser-la-tercera-economia-de4 SAAVEDRA GUZMAN, Ruth, “et al”, “Planificación del Desarrollo”, Fundación Universidad Jorge Tadeo Lozano, Bogotà, 2001

4

[ POLITÉCNICO GANCOLOMBIANO]

después de la Guerra, también entran en procesos de planificación... Durante la crisis de 1929, En su obra denominada “La teoría general de La ocupación , el interés y el Dinero”, John Maynard Keynes un economista Inglés, viene a demostrar la importancia de la intervención del Estado, él consideraba que el mercado era incapaz de proveer un pleno empleo en determinados momentos, por ende el Estado a través de sus políticas macroeconómicas debería regular los desequilibrios de la economía para mejorar las condiciones de vida, lo que indica una planificación por parte de los gobiernos. Como ya se anotó finalizada la Segunda Guerra mundial, siguieron las directrices establecidas en el Plan MARSHALL, el proceso de la postguerra, llevo a muchos países hacia una planificación corporativa basada esencialmente en la cooperación entre el Estado, los grandes grupos industriales y financieros y la sociedad civil. Debido a todo lo anterior se ha logrado concluir que un país puede realizar grandes adelantos si existe POLITCAS ECONÓMICAS Y SOCIALES, eficientes en coordinación con la dedicación de sus líderes, la voluntad de su pueblo de soportar sacrificios y si todos los recursos y energías de la nación se encauzan de manera racional hacia el logro de unos cuantos objetivos bien definidos.5 MODELOS DE INTERVENCIONISMO ESTATAL EN TODOS LOS CONTINENTES: ESTADOS UNIDOS De acuerdo al programa conocido como “NEW DEAL” el presidente de ese entonces FLANKLIN DELANO ROOSSEVELT, aplicó políticas de estabilización, que imitaron otros gobiernos basadas precisamente en la teoría de Keynes, las cuales apuntaban a mantener los salarios y los niveles de precios equilibrados, luchar con el desempleo imperante y contrarrestar la recesión, además, lograr que la economía mantuviera de manera sostenida el crecimiento... En la década de los cincuenta y sesenta se observó un crecimiento considerable en los países capitalistas, sin embargo, los instrumentos para contrarrestar la inflación no han sido tan eficaces, y esta se fue convirtiendo en el problema principal que en la postrimerías del siglo XX no ha podido solucionarse, agravado en la década del noventa por el grave problema del desempleo.6 5

KOZIKOWSKI, Zbigniew. Técnicas de planificación macroeconómica, Editorial Trillas, México, 1988. SAAVEDRA GUZMAN, CASTRO ZEA, RESTREPO QUINTERO, ROJAS ROJAS, “Planificación del Desarrollo”, Fundación Universidad Jorge Tadeo Lozano”, pág27. 6

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FRANCIA, SUECIA, HOLANDA Y JAPÓN Estos países industrializados aplicaron la planificación anti cíclica. La política que ellos aplicaron tenía por objetivo fundamental reducir los efectos negativos de los ciclos económicos, especialmente en las fases de contracción y depresión; el pleno empleo, estabilizar los niveles de precios, las tasas de interés y la tasa de cambio, redistribuir la riqueza y el ingreso en beneficio de la población, equilibrar la balanza de pagos y mantener el crecimiento económico sostenido. A la par se fueron estableciendo y perfeccionando métodos de planeación estratégica urbana y regional. ASIA Y ÁFRICA Después de la Segunda Guerra Mundial, y a comienzos de la década del cincuenta fueron publicados planes de desarrollo por varias colonias especialmente las de los gobiernos franceses, belga, holandés y británico. Inspirados en la experiencia soviética, la India en 1950, creó la Comisión india de Planeación que vino a ser su primer plan de desarrollo y así promovieron la planeación mucho antes de la Independencia. AMÉRICA LATINA “En la década de los cincuenta, en el momento en que se discutían nuevas ideas sobre cómo orientar la gestión pública, se vio la necesidad de planear el desarrollo económico social. Por lo cual la planeación de los países de América latina se fundamento principalmente en la propuestas de la COMISIÓN ECONOMICA PARA AMERICA LATINA (CEPAL), y fue adoptada en la reunión intergubernamental realizada en punta del este en 1961, cuando el presidente de los Estados Unidos John F, Kennedy acordó realizar en el continente una Alianza para el progreso”7. Desafortunadamente en nuestros países sólo se ha reducido a una esfera macroeconómica, muy centralizada, en el caso colombiano, sólo hasta la constitución de 1991, se obliga a descentralizar la planeación estratégica, llevándola a las regiones. En conclusión tanto en Asia, África y América Latina, la planeación se convirtió en un artífico demagógico de los políticos de turno, donde la corrupción y la ineficiencia, han sido una constante. 7

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Ibíd.

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Por lo anterior las organizaciones internacionales, como El Banco Mundial, El Fondo Monetario Internacional, las Comisiones Económicas regionales de las naciones Unidas, no sólo exigen los planes, sino también otorgan asistencia para la elaboración de los mismos. Desafortunadamente en Colombia, el intervencionismo del Estado se ha quedado más en lo demagógico, que en la ejecución de acciones reales, y todos sabemos que para que se dé una acertada planeación regional es importante que el Estado intervenga de manera armónica y decidida. En nuestro país solo a partir de este siglo es que los gobiernos han intentado desarrollar planes que armonicen tanto los cambios institucionales como las transformaciones sociales. PROCESO HISTÓRICO DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN COLOMBIA 1904-1910: Rafael reyes: Dentro del contexto de la política fiscal, racionalizó la contabilidad y los procedimientos de pagos , centralizó los cobros , introdujo nuevos impuestos y aumento los ya existentes, nacionalizó las rentas departamentales , con el fin de aumentar las vìas ferreas, que ayudaría en el impulso económico. En tèrminos de polìtica monetaria, fundó el Banco Central de Colombia, este banco financió la administración de Reyes, atendió el servicio de la deuda externa hizo prestamos a los departamentos , el problema grave que afrontó el banco fue una falta de confianza por parte del público a los billetes emitidos por el mismo. 1910-1914: Carlos E. Restrepo En tèrminos de polìtica monetaria, desmontó el Banco Central y creo la junta de conversiòn encargada de amortizar el papel moneda. En tèrminos de la polìtica fiscal, se volvió a la autonomìa fiscal y administrativa de los municipios. se mejoraron los tributos, ello permitiò desarrollos en vias públicas por el incremento en el gasto público por concepto de vìas , puentes y ferrocarriles. 1914-1918: José Vicente Concha: Dentro de la polìtica Fiscal a pesar del nacimiento de la ley del impuesto a la renta , la primera guerra mundial, y posteriormente la guerra en Estados Unidos, generò una reducción en los impuestos aduaneros, disminuciòn que produjo una crisis fiscal. Ante este hecho el gobierno tomó medidas conducentes a reducir los gastos de los ministerios , lo cual ocasionó , desempleo, y un malestar social, por la redución de salarios, el recorte en gastos para educaciòn, el aplazamiento del pago de pensiones, etc.

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Toda esta situación de dèficit fiscal, condujo a crear màs impuestos en este caso los derechos de timbre y papel sellado, a pesar de esto, los resultados no fueron los esperados por lo cual el gobierno tiene que acceder a los recursos del crèdito interno como LA EMISIÓN DE BONOS Y como segundo recurso la EMISIÓN DE CÈDULAS DE TESORERÌA, gracias a estos recursos se lograron cubrir varios pagos pendientes. Ya sobre la década de los 20, el gobierno aprendío la construcción por administración directa de ferrocarriles como los del Pacífico, Tolima y la prolongación del ferrocarril del Norte. 1918-1921: Marco Fidel Suàrez: En cuestión de política Fiscal avanzó en la implementación del impuesto a al renta innovando la estructura tributaria , se determinaron las excenciones para corporaciones sin ànimo de lucro.

1922-1921: Pedro Nel Ospina Vásquez: La Politica Económica, dio un pasó adelante en términos monetarios y fiscales con la ley 60 de 1922, que permite que el ejecutivo contrate los servicios de una misión de expertos en materia fiscal, administrativa y bancaria, la cual fue presidida por Edwin Walter kemmerer. Con base en las recomendaciones de esta Misión se dió paso a una organización de la vida económica del país, que se ve reflejada en:      

La estructuración de la Banca Central en Colombia, Ley 25 de 1923 Formación y Fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional, ley 34del 18 de julio de 1923. Organización y Contabilidad nacional, ley 42 de julio 19 de1923 Se crea además el Departamento de Contraloría, que permite una reorganización del manejo financiero del estado Administración y Recaudación de Rentas nacionales, ley 36de 1923 Regulación de la Estructura de los Establecimientos Bancarios en Colombia y ordenación del Conjunto del Sistema Bancario que hasta ese entonces era de carácter independiente del Estado, ley 45de 1923. A raíz del tratado URRUTIA-THOMSON, acuerdo entre Colombia y Estados Unidos sobre Panamá, en este tratado Colombia buscaba obtener 25 millones de dólares a cambio de perder Panama y la concesión de la explotación del petroleo, pero solo hasta después de dos

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años , Colombia finalmente recibe estos dineros, afluencia de capital al país, que se conoció con el nombre de “DANZA DE LOS MILLONES”. 1926-1930: Miguel Abadía Méndez: La política fiscal tuvo un ordenamiento en tèrminos del impuesto sobre la renta, el cual se comienza a calcular por medio de tarifas progresivas , esto se traducía en que si aumentaban las rentas de los contribuyentes aumentaría el impuesto y por ende el recaudo , el gasto público se triplico, sobre todo dirigido a transporte, el incremento de los ingresos del Estado, fundamentalemente por los recaudos del impuesto, del endedudamiento y los impuestos aduaneros, lo que incremento la capacidad de gasto público permitió aumetar las obras públicas en este caso a ferrocarriles . 1930-1934: Enrrique Olaya Herrera: La guerra con el Perú obligo a aumentar los recaudos , incluso las personas con mayores ingresos ofrecieron sus joyas y dinero, debido a continuas presiones sociales, se expidió la ley 62 de 1931, por medio de la cual se estableció un arancel aduanero de carácter proteccionista y no con caràcter fiscal. Además se establecieron licencias de importación y exportación, se trajo nuevamente a la misión Kemmerer que hicieron recomendaciones para adecuar las propuestas de la primera visita , buscando mejorar la imagen y el nivel de confianza de los prestamistas internacionales como un camino para salir de la crisis que se vivia inernamente por la gran depresión mundial.

Todos los factores arriba mencionados conducen a una concertación nacional entre los partidos liberal y conservador y se da final a una hegemonía conservadora, con el Gobierno de Enrique Olaya Herrera, el cual fue claramente intervencionista. Las principales reformas fueron las siguientes: 1. Se derogó la ley de Emergencia vigente desde 1926, para restringir la libre importación de alimentos y favorecer al agricultor 2. Se creó la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero como institución de financiamiento agrícola 3. Se adoptaron algunas medidas de tipo cambiario para defender las reservas internacionales, como fue la suspensión del libre comercio de oro, y se fundó la oficina de Control de cambios.

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4. Se rebajaron los intereses y se ampliaron los plazos para los particulares que tenían deudas con el Estado 5. Colombia fue uno de los últimos países de América Latina en declarar la moratoria para el pago de intereses y amortización de la deuda. 6. Los conflictos agrarios en Colombia obligaron al Estado a la socialización de más de 300.000 hectáreas que dan origen en 1936 a la ley 200 de Reforma Agraria.8 7. Se expidió la ley 83 de 1931, que reconoce el derecho de la sindicalización y el de huelga en determinadas condiciones.

1934-1938: Alfonso López Pumarejo: Dentro de las politícas fiscales , se destaca una fuerte reforma tributaria originada en rentas más estables de capital, además tecnifico el recaudo de los impuestos para evitar la elusión de los mismos. Con la reforma a la constitución en 1936, centralizo el manejo de los impuestos , reorganizó el impuesto de sucesiones y donaciones y se dicta la ley 78 de 1935 , organica del impuesto a la renta. Siendo la más importante la REFORMA TRIBUTARIA, que busco precisar e instalar la tributación directa y personal en la base del Estado.

 En 1936 en el gobierno de Alfonso López Pumarejo, se presenta una reforma a la constitución , mediante el artículo 11 de la carta magna, se estableció una noción precursora sobre la planificación, así : “El Estado puede intervenir por medio de las leyes en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas con el fin de racionalizar la producción y consumo de la riqueza, o dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho”9.

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GILHODES, Pierre, Nueva Historia de Colombia. Tomo III. Editorial Planeta. Bogotá. D. E., Colombia, 1989, pág. 316. 9 Constitución Política de Colombia .

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1938-1942: Eduardo Santos:

Reglamento la Reforma tributaria de 1935, especialmente lo relacionado con las sucesiones y donaciones,

 Con la ley 54 de 1939, y su decreto reglamentariro 1439 de 1940, donde se consignaron los elementos iníciales de los organismos de la planificación. 1942-1945 Alfonso Lopez Pumarejo

 En 1945, se desarrolla otra Reforma constitucional, en el artículo 69, se estableció que el Congreso puede: “Fijar los planes y programas y que debe someterse al fomento de la Economía nacional y los planes y programas de todas las obras públicas que hayan de emprender o continuarse”10. Con este artículo se estaban sentado bases que orientarán la planeación hacía un estimulo de la Economía nacional. 1946-1950: Mariano Ospina Pérez: Su política Fiscal estuvo orientada a establecer una nueva REFORMA TRIBUTARIA, aumentando el monto de los impuestos para reconstruir la ciudad de Bogotà, por la vía de la tributación directa y de los impuestos al comercio exterior , genera una política de fomento industrail y agrícola. La reforma Arancelaria de 1950, estaba orientada a estimular el proceso de sustitución de importaciones.  En 1948, El Banco Mundial después de la Segunda Guerra Mundial llevo a cabo un plan para colocar fondos en los países en vías de desarrollo, para el caso especifico de nuestro país el Banco envió una misión presidida por el economista LAUCHIN CURRIE (asesor del presidente FLANKLIN DELANO ROOSEVELT).

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Reforma Constitucional de 1945.

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LAUCHIN CURRIE, estuvo vinculado hasta su muerte, a la política económica y a los procesos de planificación en nuestro país. Esta comisión en su informe presento aspectos que promovían y apoyaban proyectos de carácter productivo tan importantes como: a) b) c) d) e) f) g) h)

Eliminar el control de precios y de importaciones Eliminar racionamientos y subsidios Recomendó no realizar el proyecto de la Siderúrgica de Paz del Rio Planteaba la necesidad de establecer sistemas de tributación progresistas, La puesta en marcha del impuesto predial Disminuir las disparidades en el consumo Incrementar los gastos en salud, educación y servicios públicos Simultáneamente se dan las bases para la creación de organismos asesores de planificación.

 En septiembre de 1950 mediante el Decreto 2838 se crea el Comité de desarrollo Económico y en 1951 con el Decreto 1928, La oficina de Planeación, dos entes asesores de la Presidencia de la República, encargados fundamentalmente de estudiar y recomendar un proceso permanente de planificación.

 Los Decretos 0389 y 0999 de 1952 y 1953, ubicaron el consejo de planeación y la oficina de Planeación , como organismos Especiales de la Presidencia de la República

1953-1957: Gustavo Rojas Pinilla:

 En 1954, con los Decretos 3080 y 3103 se reestructuran nuevamente los órganos de Planificación, El Consejo nacional de Economía y la Dirección nacional de planificación Económica y Social, colocándolos como organismos de carácter consultivo.

 Dentro de sus políticas fiscales, estableció un impuesto sobre los dividendos , además estableció un gravamen a las empresas de gran capital, esto origino protestas que finalmente tuvieron incidencia en su salida del poder .

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 Dentro de la políticas monetarias, en 1957 se crearon las corporaciones financieras.

1958-1962 Alberto Lleras Camargo:

 Una vez establecido el FRENTE NACIONAL en 1958, y durante la administración de Alberto Lleras Camargo , el cual tuvo una gran visión Planificadora , se elaboró el PLAN GENERAL DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL, por La Comisión Económica para América latina (CEPAL)  La propuesta de la CEPAL, se materializa en el conocido PLAN DECENAL, las propuestas macroeconómicas de este Plan fueron revisadas por una comisión del Banco Mundial, dirigida nuevamente por LAUCHIN CURRIE.11  Durante su gobierno se llevaron a cabo políticas económicas tendientes a ayudar a las clases populares, al decretar la suscripción obligatoria de Bonos para EL INSTITUTO DE CRÈDITO TERRITORIAL Y cédulas del BANCO CENTRAL HIPOTECARIO, que iban dirigidos a fomentar la vivienda de los menos favorecidos.  Reorganizo impuestos tales como: el de renta, el impuesto de timbre nacional, y expidió decretos para desarrollar un procedimiento tributario más eficiente..

1962-1966: Guillermo León Valencia  Una de la políticas fiscales de reconocimiento durante su gobierno es la creación del impuesto sobre las ventas  Con el fin de estimular las exportaciones durante su gobierno se creo EL PLAN VALLEJO.

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VARGAS CÁRDENAS, Orlando. “Reseña Histórica sobre Planeación. D.N.P..., Informe ejecutivo. Bogotá, 1994

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1966-1970: Carlos Lleras Restrepo:

 Con la reforma Constitucional de 1968, la gestión gubernamental de Carlos Lleras Restrepo, incentivo y dinamizó la planificación, es en su gobierno cuando se fortalece El DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION-DNP- Y EL CONSEJO DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL –CONPES- , que pasaron a depender directamente de la Presidencia de la República., Con el Decreto 2996 de 1968, estas entidades se han encargado de establecer las políticas de PLANIFICACIÓN EN COLOMBIA.  Durante su gobierno se contrato la misión MUSGRAVE, para reformar y modernizar los impuestos en COLOMBIA, gracias a esta misón dirigida por uno de los tècnicos en impuestos más reconocidos a nivel mundial en esa época (RICHAR MUSGRAVE), se dicatron varias medidas contra la evasión fiscal, se establecio una prohibición sobre la tenencia de dólares no informado ni vendido al BANCO DE LA REPÚBLICA.  Un hecho desfavorable para el fisco colombiano fue la creación de los auxilios parlamentarios que han sido causal de un gran peso para el presupuesto de la nación. . Es de destacar , que entre 1958 a 1970, se caracteriza por el desarrollo industrial en nuestro país basado en el modelo de sustitución de importaciones, Con el concurso de la CEPAL se elaboran planes de desarrollo , como ya se anotó, “EL PLAN GENERAL DECENAL DE DESARROLLO (1960-1970) y el PLAN CUATRIENAL DE INVERSIONES”,

 A partir de la década de los 70 todos los gobiernos han presentado un Plan de Desarrollo como parte sus estrategias económicas y sociales. 1970-1974: Misael Pastran Borrero:

Dentro de su políticas fiscales más destacadas, se tiene la creación del mecanismo de retención en la fuente , además a este gobierno se le debe la creación del UPAC, como medida para financiar la vivienda de muchos colombianos.

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ES IMPORTANTE DESTACAR QUE DURANTE EL PERÍODO DEL FRENTE NACIONAL: 1958-1974: El ejecutivo centralizo fuertemente los impuestos , gran parte de los impuestos tenían determinación especifica, lo cual rompió la estructura presupuestal, para el citado período .

1974-1978: Alfonso Lòpez Michelsen:

Es uno de los primeros presidentes que hace uso de la EMERGENCIA ECONÓMICA, lo que le permitió legislar sobre muchos impuestos, creo la renta presuntiva, reformo el impuesto a las ventas, creando nuevos contribuyentes y más artículos gravados.

Durnte su gobierno se le dio más importancia al sector financiero, creando una reforma financiera con el objetivo de desarrollar un mercado de capitales eficiente .

1978-1982: Julio César Turbay Ayala:

Hizó fuertes campañas , para inducir a los contribuyetes de la obligación tributaría de manera voluntaría , su política de gastos se centro fundamentalemente en sectores de infrestructura, como medios de comunicación, energía , transporte y minería.

1982-1986: Belisario Betancur:

En cuestión de política Fiscal, afronto las crisis financiera de 1982, pro lo cual tuvo que acudir a la emergencia económica, y crear EL FOGAFIN, Fondo de garantias Financiera y nacionales de algunas entidades banacarias. Reorganizó el IVA y lo extendió a los comerciantes. Dio incentivos tributarios que le permitieran atender los problemas de la desparición de Armero y la toma del Palacio de justicia.

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1986-1990: Virgilio Barco Vargas:

Centró su gobierno en la Política Fiscal: modernizando la tributación mediante la ley 75 de 1986, eliminó los descuentos tributarios tanto personales y por personas a cargo; permitió un salto tecnológico en la administración tributaría; establecio un solo estatuto donde se recogieron todas las normas relativas a impuestos nacionales que hasta la fecha venían dispersas y eliminó la doble tributación.

1990-1994:Cèsar Gaviria: Sus políticas económicas estuvieron centradas fundamentalmente el la política exterior, mediante la internacionalización de le economía, centrado su programa de apertura con el resto del mundo.

1994-1998: Ernesto Samper P:

Con la apertura del anterior gobierno, se presentó en Colombia un incremento notable en la inversión debido a la reducción de aranceles y la revaluación del peso lo que abarato los bienes de capital, lo cual generó unas expectativas ambiciosas en el sector empresarial. Por eso para este gobienro su política macroeconómica estaba centrada en seguir mejorando las relaciones con la Unión Europea. ANÁLISIS FINAL

Los últimos 20 años , debido a la apertura económica, al nacotráfico, al conflicto armado, a la corrupción, al aumento de la pobreza , la mala distribución de la riqueza, como muestra de esto las brechas sociales se han consolidado en una sociedad donde la política económicas no ha logrado superar las dificiles coyunturas fiscales, cambiarias y sociales .

Es por eso que dentro del contexto de esta aula, ustedes deberàn hacer una investigación de las políticas económicas de los últimos gobiernos, sus estrategias, sus resultados, ventajas , desaciertos, logros y conclusiones, así mismo inicar el proceso de sugerencias en el sentido de aportar sobre políticas económicas tendientes a mejorar las crisis en que el país se ha sumido

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sobre todo afectando sectores importantes como la salud, la educación y los problemas sociales de desigualdad A pesar de que las políticas económicas han mantenido una inflación realtivamente moderada, no han podido mejorar las condiciones de empleo y desarrollo económico congruente con el incremento del PIB, que ha sido afortunado, en tèrminos cuantitativos, pero desafortunado en tèrminos cualitativos, porque a pesar de que COLOMBIA, DENTRO DEL CONTEXTO LATINOAMERICANO HA TENIDO UN CRECIMIENTO ECONÓMICO DESTACADO, este creciemiento no se ha reflejado en disminución de la pobreza y calidad de vida de los colombianos, por el contrario, dentro de las estadisticas mundiales, seguimos siendo un país con altos indices de pobreza , desigualdad social y alto grado de concentración de la riqueza . Una vez desarrollada una sintesis de la historía de las políticas económicas en varios gobiernos, en las diferentes semanas del aula podràn hacer ustedes un estudio juicioso y crìtico de cada una de ellas. CAPITULO DOS: Iniciaremos con definiciones sencillas de los que son cada una de las políticas económicas y la social, con el fin de que ustedes se familiaricen con los conceptos básicos, en los siguientes capítulos profundizaremos en cada una de ellas CAPITULO TRES: Haremos Una análisis detallado de la POLITICA FISCAL, sus antecedentes, clases, objetivos, responsables del diseño de la política económica, deficiencias y conclusiones. CAPITULO CUATRO: Nos referiremos a La POLITICA MONETARIA, sus objetivos, antecedentes, teoría cuantitativa del dinero, instrumentos, clases y conclusiones. CAPITULO CINCO: Se desarrolla la conceptualización de La POLITICA DE PRECIOS Y SALARIOS, el mercado, el precio, los precios mínimos y máximos, conclusiones. CAPITULO SEIS: En este capítulo se presenta todo el marco teórico en que se desarrolla una POLITICA EXTERIOR, principios, conceptualización de la política comercial y la cambiaria, tipos de cambio, devaluación, revaluación y Se incluye con un anàlisis de modelo MUNDELL FLEMING, y la incidencia de las políticas económicas dentro del mismo. CAPITULO SIETE: Se desarrolla los aspectos más importantes de la POLITICA SOCIAL, como son: Historia, funciones, instrumentos, principios, criterios, objetivos y conclusiones. CAPITULO OCHO: Por último se presentan los aspectos más importantes de los Planes de desarrollo.( los cuales ustedes prodrán ampliar en su proyecto de investigación).

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BIBLIOGRAFIA Constitución de 1832, Articulo 8 (El texto de las Constituciones se encuentra en: Uribe Vargas, Diego, Las Constituciones de Colombia, tomo II, ediciones Cultura hispana, Madrid, 1977). Bushnell, David,|Política y sociedad en el siglo XIX, en:|Lecturas de historia, Universidad pedagógica y tecnológica de Colombia, Tunja, 1975. OCAMPO, José Antonio (ed.). Historia Económica de Colombia. Ed. Siglo XXI. Bogotá, 1987.

Tirado Mejía, Álvaro, Una mirada histórica al proceso electoral colombiano, Procultura, Bogotá, 1981.

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https://www.youtube.com/watch?v=NzGgAtXYZvg http://www.auladeeconomia.com/politica.htm http://educativa.catedu.es/44700165/aula/archivos/repositorio//1000/1048/html/1_la_poltica_ econmica.html http://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADtica_econ%C3%B3mica

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Estudios económicos de la OCDE COLOMBIA Evaluación económica ENERO DE 2013 VISIÓN GENERAL

Tanto este documento como cualquier mapa que se incluya en él no conllevan perjuicio alguno respecto al estatus o la soberanía de cualquier territorio, a la delimitación de fronteras y límites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o área. Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.

2 © OCDE 2013

Resumen Colombia es la cuarta economía más importante de América Latina y sigue teniendo unas perspectivas de crecimiento sólidas a corto plazo en comparación con los países de la OCDE y de la región. El fortalecimiento de las políticas macroeconómicas, los beneficios del auge de los productos básicos y las mejores condiciones de seguridad han propiciado un vigoroso crecimiento económico desde principios de 2000. A fin de garantizar un crecimiento sostenible e inclusivo a mediano plazo, las autoridades colombianas deben hacer frente a tres desafíos clave: adaptarse al auge de los productos básicos, impulsar el crecimiento de la productividad y reducir la desigualdad de los ingresos. Se ha mejorado el marco de la política macroeconómica con el fin de aprovechar al máximo el auge de los productos básicos. El auge de los recursos naturales es positivo pero plantea desafíos económicos, sociales y ambientales. La minería tiende a caracterizarse por requerir grandes capitales, no crear muchos puestos de trabajo y concentrarse regionalmente. Por lo tanto, puede ampliar la brecha en la distribución de ingresos. La contaminación también es un problema, especialmente en relación con las minas ilegales. Los ingresos volátiles procedentes de los productos básicos pueden desestabilizar la economía. El nuevo marco fiscal – en particular, la regla del balance estructural, el fondo de estabilización y la ley de regalías – contribuirán a proteger la economía de las fluctuaciones de los ingresos procedentes de los productos básicos. La reciente reforma de las regalías, que tiene por objetivo lograr una distribución más justa de los ingresos entre las regiones y un mejor uso de esos fondos, debería promover el crecimiento de la productividad. Sin embargo, debería ir acompañada de medidas que garanticen plenamente que los recursos se inviertan en proyectos con altos rendimientos sociales. Asimismo será necesario adoptar medidas para proteger el medio ambiente y reducir la desigualdad de los ingresos. Las políticas estructurales son esenciales para aumentar la productividad y ayudar a la economía a ajustarse al incremento en los términos de intercambio. La fuerte apreciación de la tasa de cambio vinculada al auge de los productos básicos ha debilitado la competitividad de otros sectores transables. Para impulsar la productividad, y evitar la adopción de nuevas medidas proteccionistas, habría que tomar como base una estrategia de tres ejes: la mejora del acceso a los mercados financieros, a través de una mejor regulación y una mayor competencia; la promoción de la inversión privada; y el fomento de una infraestructura de alta calidad, a través de un mejor marco institucional. También habría que mejorar el entorno empresarial, en particular reformando las regulaciones del mercado de productos, que ponen trabas a la iniciativa empresarial, y fortaleciendo el estado de derecho, para garantizar un mejor cumplimiento de los contratos y una menor corrupción. Los recientes tratados de libre comercio suscritos son un paso positivo, pero Colombia debería continuar reduciendo los aranceles de forma progresiva. Un mejor desempeño en el mercado laboral ayudará a reducir la desigualdad de los ingresos. La tasa de desempleo ha disminuido. Sin embargo, sigue siendo alta entre los países de la OCDE y de América Latina y la mayoría de personas que trabajan lo hacen en la economía informal y a menudo en ocupaciones de baja productividad. Los trabajadores desempleados e informales tienen pocas posibilidades de encontrar un empleo formal y la segmentación del mercado de trabajo exacerba la desigualdad de los ingresos. Sería necesario mejorar los resultados en materia de educación para todos y los programas de capacitación para contribuir a incrementar la oferta de trabajo y la productividad. La creación de empleo formal sigue estando muy limitada por regulaciones restrictivas del mercado de trabajo, en particular por unos costos laborales no salariales muy elevados, y por un salario mínimo alto en comparación con la retribución media. La Ley de formalización de 2010 ha sido un paso en la dirección correcta. La reforma fiscal prevista reducirá los costos laborales no salariales. El fortalecimiento de las políticas activas del mercado de trabajo y la introducción de un Servicio Público de Empleo, planificado por el gobierno, también contribuirían a mejorar el desempeño del mercado laboral. Sin embargo, será necesario adoptar medidas más decisivas que permitan crear las condiciones y los incentivos adecuados para impulsar la creación de empleos formales.

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El aumento de la eficacia del sistema tributario y transferencias apoyará el crecimiento inclusivo. El sistema fiscal recauda pocos ingresos. Es un sistema que obstaculiza el crecimiento y crea numerosas distorsiones, debido a que prevé tasas marginales relativamente altas, exenciones fiscales excesivas y regímenes especiales. Además, la redistribución que permite el sistema tributario es muy reducida. Con la reforma fiscal prevista, normalmente se recaudarán más ingresos a mediano plazo y se podrán satisfacer importantes necesidades de gasto social. También se garantizará que los impuestos produzcan menos distorsiones y se recauden con mayor eficacia. En particular, hay margen para aumentar los impuestos ambientales y sobre la propiedad. Posteriormente, con los ingresos adicionales se podrían financiar importantes programas sociales y económicos que ayuden a aumentar el bienestar, incluyendo la mejora de la infraestructura y la educación, reforzar la red de seguridad social y redistribuir mejor los ingresos. Recuadro 1. Principales recomendaciones en materia de políticas Políticas macroeconómicas

•

El plan del gobierno de ajustar gradualmente la política fiscal, en conformidad con la regla fiscal, es una buena medida.

•

Mantener la tasa de cambio determinada por el mercado y solo intervenir para compensar los movimientos erráticos de la tasa de cambio o para aumentar las reservas internacionales.

Políticas estructurales para mejorar la distribución de los ingresos e impulsar el crecimiento económico

Mejorar el desempeño del mercado laboral

•

Reducir los costos laborales no salariales sumamente elevados mediante la aplicación de la reforma fiscal prevista y realizar nuevos recortes en las cotizaciones a la seguridad social y otros pagos obligatorios relacionados con el trabajo.

•

Evitar aumentar el salario mínimo por encima de la inflación de los precios. Estudiar la posibilidad de fijar el salario mínimo en función de la región y la edad para ajustar los costos laborales a la productividad y tener en cuenta las diferencias en los costos de vida.

•

Generar más capital humano haciendo que el sistema de educación y formación responda mejor a las necesidades de la economía y aumentando el tiempo dedicado a la enseñanza y su calidad.

Mejorar la productividad y promover la capacidad de la economía para responder a los cambios en los precios relativos

•

Garantizar que la nueva distribución de las regalías en las regiones se traduzca en proyectos viables que impulsen la productividad mediante: la prestación de asistencia a las autoridades de los gobiernos subnacionales para identificar los proyectos de inversión más eficaces, y el fortalecimiento de la supervisión y la evaluación a posteriori de los proyectos de inversión.

•

Mejorar el marco institucional y normativo de la infraestructura de transporte para garantizar una evaluación imparcial y exhaustiva de las asociaciones público privadas y una mejor especificación de los proyectos antes de la licitación.

•

Mejorar la aplicación de los procedimientos burocráticos, como la tramitación de licencias, y mejorar la supervisión de las instituciones vulnerables a la corrupción.

•

Promover la apertura comercial mediante la continuación de la reducción gradual de los aranceles.

•

Examinar los obstáculos a la competencia en algunos mercados de productos, incluidas las telecomunicaciones, la producción de alimentos y el sector financiero. Conceder

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mayor independencia a la autoridad encargada de la competencia y dotarla de más personal cualificado para aumentar su eficacia.

•

Mejorar el acceso de las empresas a la financiación mediante la eliminación gradual de las tasas de interés máximas, la financiación obligatoria por los bancos del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO) y el impuesto a las transacciones financieras.

•

Fortalecer las políticas ambientales para velar por que los proyectos mineros cubran los costos ambientales y no supongan una amenaza a la biodiversidad.

Crear un espacio fiscal para financiar una infraestructura social y física de mayor calidad

•

Iniciar una reforma fiscal que modifique la estructura impositiva con miras a que los impuestos sean más favorables al crecimiento y que aumenten los ingresos a mediano plazo. La reforma también debería mejorar la equidad y reducir la evasión fiscal.

•

Hacer que el sistema de pensiones sea menos regresivo y amplíe su cobertura. Estudiar opciones para aumentar el apoyo a la renta mínima en favor de las personas mayores con recursos escasos.

•

Mejorar la organización del sistema de atención de salud para aumentar la rentabilidad mediante la reducción de la fragmentación del sistema de seguros y la integración vertical entre aseguradores y proveedores.

•

Mejorar el apoyo específico a las personas necesitadas con transferencias condicionadas en efectivo y ampliar ese apoyo para compensar la eliminación gradual de las reducciones en las tasas de IVA y de las exenciones, así como las bonificaciones en los precios del agua y la electricidad.

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Evaluación y recomendaciones Desafíos principales Colombia es la cuarta economía más importante de América Latina, según las mediciones del PIB de 2011, y dispone de abundantes recursos naturales. Las importantes reformas de políticas emprendidas desde principios del decenio de 1990 han conseguido modernizar la economía. Se ha llevado a cabo una gestión macroeconómica prudente con la que Colombia ha logrado afrontar la crisis financiera de forma extraordinaria. Actualmente varias reformas estructurales ambiciosas se están preparando en sectores como el de los impuestos, el laboral, las pensiones y la salud. Esas reformas, junto con la mejora de la situación de seguridad, el proceso de paz en curso, el aumento de la actividad minera y los elevados precios de los productos básicos, sirven de base a un crecimiento sólido. Sin embargo, la economía colombiana se enfrenta a tres grandes desafíos a mediano plazo: cosechar los beneficios del auge de los productos básicos, evitando las trampas del pasado (en particular el fuerte deterioro de la balanza de pagos y del balance fiscal); impulsar el crecimiento de la productividad; y reducir la desigualdad de los ingresos. Para hacer frente a esos desafíos es necesario aplicar reformas estructurales, a pesar de que la economía política y las consideraciones legales pueden dificultar la puesta en práctica de algunas de ellas. En esta Evaluación económica se presentan esos desafíos clave y tras ofrecer una visión general de la evolución macroeconómica reciente, se analizan las reformas en materia de políticas necesarias para abordarlos. El auge de los recursos naturales, que probablemente perdurará varios años, es positivo, pero también plantea desafíos en materia de política social, económica y ambiental. El auge ha impulsado la inversión extranjera, el crecimiento económico y los ingresos del gobierno. Sin embargo, la mejora de los términos de intercambio y las correspondientes entradas de capital han contribuido a una fuerte apreciación de la tasa de cambio, lo que debilita la competitividad de otros sectores. Además, las actividades mineras ejercen presión sobre el medio ambiente. Esas actividades también suelen caracterizarse por un uso intensivo del capital y no crean muchos puestos de trabajo, por lo que pueden perjudicar la distribución de los ingresos. A fin de garantizar un crecimiento equilibrado, será fundamental incrementar la capacidad de la economía para ajustarse a la mejora de los términos de intercambio y aumentar la tasa de ahorro. Las políticas deberían centrarse en aumentar la competitividad y la productividad, y al mismo tiempo en facilitar la adaptabilidad de la economía, tanto en lo que respecta a los mercados de productos como al mercado laboral. Colombia es un país de ingreso medio alto y su renta per cápita está un 70% por debajo del promedio de la OCDE y por debajo de muchos otros mercados emergentes (Cuadro 1). La baja productividad laboral explica la mayor parte de esa brecha (Gráfico 1), si bien la productividad experimentó un creciente aumento a mediados del decenio de 2000 (Gráfico 2), debido principalmente a factores como la mejora de la seguridad. El amplio sector informal se caracteriza especialmente por una baja productividad y, por consiguiente, es fundamental introducir esta actividad económica en el sector formal para aumentar la productividad agregada. El aumento de la productividad obligará a: reducir la informalidad a través del mercado de trabajo y de productos, y de reformas fiscales; aumentar el tiempo dedicado a la educación y su calidad; desarrollar la infraestructura de transporte; y mejorar el acceso a la financiación. Los avances hacia una situación de mayor seguridad y menos corrupción también son importantes en este sentido.

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Cuadro 1. La economía de Colombia en perspectiva Datos de 2011 o del último año disponible Categoría/Indicador

Tamaño del país Superficie Población Mano de obra PIB A la tasa de cambio actual

En PPP, USD actuales

Comercio exterior Indicadores de desarrollo PIB per cápita A la tasa de cambio actual En PPP, USD actuales Índice de desarrollo humano

Unidades de medida

1000 km2 1000 1000 mil millones USD mil millones USD mil millones USD

USD USD

Colombia

Promedio de países LAC (América Latina y el Caribe)

Países de la OCDE

mínimo

media

mediano

Puesto de Colombia

máximo

mundo

OCDE

LAC

1 142 46 927 22 136

601 17 493 9 353

3 319 188

1 063 36 623 17 748

188 10 823 5 280

9 985 311 592 157 493

26 28 30

5 10 11

5 3 3

332

172

14

1 356

499

15 094

32

21

4

474

225

11

1 281

366

15 094

26

15

4

124

74

15

790

449

4 770

51

31

6

7 067 10 103

8 601 11 196

10 064 15 340

40 387 34 973

40 598 34 736

115 039 88 787

88 85

35 35

18 17

0,710

0,731

0,699

0,871

0,885

0,943

87

34

22

Nota: En la fila de comercio exterior se indica la suma de las exportaciones y las importaciones, en USD. El índice de desarrollo humano es un índice medido en una escala de 0 = más bajo a 1 = valor positivo más alto. ALC (América Latina y el Caribe), según el Banco Mundial, exceptuando a siete países para los que no se dispone de datos recientes (Aruba, Islas Caimán, Curaçao, San Martín, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes).

Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial (Banco Mundial), PNUD.

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Gráfico 1. Origen de las diferencias en el ingreso real 2010 Brecha porcentual con Percentage gap with respecto a la mitad superior respect to the upper half de los países de la OCDE en of OECD countries in términos del PIB per cápita terms of GDP per capita

Efecto de la utilización de la Effect of labour mano de obra resource utilisation disponible

Efecto deofla Effect productividad labour laboral productivity

Chile

Chile

Argentina

Argentina

México

México

Brasil

Brasil

COLOMBIA

COLOMBIA

Promedio de la OCDE

Promedio de la OCDE

Mitad inferior de la OCDE

Mitad inferior de la OCDE

Rusia

Rusia

Sudáfrica

Sudáfrica China

China

Indonesia

Indonesia

India

India

- 100- 80 - 60 - 40 - 20 0 20 - 100- 80 - 60 - 40 - 20 0 20- 100- 80- 60- 40- 20 0 20

Fuente: OCDE, Going for Growth y Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) de Colombia. Gráfico 2. El avance en la productividad laboral ha sido lento PIB por hora trabajada 200

Índice 1990=100

Índice 1990=100

200

Mitad inferior des los países de la OCDE 180

180

Promedio de la OCDE América Latina

160

160

Colombia 140

140

120

120

100

100

80

80 1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

Nota: La mitad inferior de los países de la OCDE representa a los diez países miembros de la OCDE con el PIB per cápita más bajo en 1990, a saber, Corea, Chile, Estonia, Hungría, México, Polonia, República Checa, República Eslovaca, Eslovenia y Turquía. Chile y México también forman parte del grupo de América Latina, junto con Argentina, Brasil y Colombia. Los datos para 2011 son estimaciones para todos los países, excepto Colombia.

Fuente: The Conference Board Total Economy Database, DANE.

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La mejora del bienestar del país también exige reducir la desigualdad de los ingresos. El crecimiento económico ha contribuido a reducir la pobreza absoluta y, en menor medida, la desigualdad de los ingresos desde mediados del decenio de 2000. Sin embargo, Colombia sigue siendo uno de los países más desiguales del mundo (Gráfico 3). El índice de pobreza también sigue siendo muy alto, lo que en parte es reflejo de los conflictos internos de larga data y del desplazamiento masivo de personas (3,7 millones de desplazados durante el período 1997 - 2011). Gráfico 3. La brecha entre ricos y pobres es bastante pronunciada Hogares con renta disponible equivalente: brecha entre los percentiles 10 y 90 y el coeficiente de Gini a finales del decenio de 2000 12 10

0.6 Percentil (escala izquierda)

Coeficiente de Gini (escala derecha)

0.5

8

0.4

6

0.3

4

0.2

2

0.1

0

0.0

Nota: Los datos relativos a Francia e Irlanda corresponden a mediados del decenio de 2000 en lugar de finales de dicho decenio. Los datos relativos a Colombia corresponden a 2011.

Fuente: OECD Income Distribution and Poverty, OECD Social Expenditure Statistics (database), DANE para Colombia. En Colombia, al igual que en los países de la OCDE, el ingreso laboral es el principal factor de desigualdad de los ingresos totales. Aunque las rentas del capital generalmente son más sesgadas que las rentas del trabajo, no son un factor determinante ya que su participación en los ingresos totales es modesta -en torno al 7% en la OCDE en promedio (Holler y otros, 2012). En Colombia, la desigualdad en los ingresos derivada del mercado laboral es alta. Igualmente, la relativa alta tasa de desempleo es un factor importante. Además, entre las personas que trabajan, muchas lo hacen en el sector informal, a menudo en ocupaciones de baja productividad, y apenas se benefician de la protección social. Por consiguiente, su riesgo de caer en la pobreza es alto tras perder su puesto de trabajo o al envejecer. Por otro lado, la dispersión de salarios para quienes trabajan en el sector formal es alta, así como la prima por tener educación, lo que refleja el nivel todavía bajo de finalización de estudios y la dificultad que tienen los niños con una situación de desventaja socioeconómica para estudiar en centros de educación terciaria. La redistribución a través del sistema de impuestos y transferencias es muy baja. Se conseguiría reducir la desigualdad de los ingresos aumentando el empleo formal mediante la disminución de los impuestos al trabajo y mediante la contención del aumento y la diferenciación del salario mínimo; fomentando un acceso equitativo a una educación de alta calidad para todos; reduciendo los gastos fiscales que benefician principalmente a los ricos; y reformando las transferencias a los hogares, que principalmente consisten en generosas pensiones a unos pocos ciudadanos relativamente acomodados. Al abordar muchos de estos problemas -mayor y mejor infraestructura, mejora de la educación, construcción de la red de seguridad social y mayor redistribución de los ingresos– se ejercerá, a mediano plazo, presión sobre el gasto público. Asimismo el proceso de paz podría exigir un gasto público adicional, aunque también es posible que la paz arroje un dividendo, a saber, un menor gasto en defensa y seguridad. El bajo nivel de deuda pública y el aumento de los ingresos fiscales relacionados con el auge de los productos básicos crean un determinado grado de libertad a corto y mediano plazo. Sin embargo,

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puede que ello no baste para cubrir las necesidades de gasto y como contrapartida se consiga que los recursos públicos se gasten de la forma más eficaz (en términos de alcanzar los objetivos de política del gobierno) y más eficiente (en términos de evitar pérdidas y despilfarros) posible. Continua siendo crucial reformar el sistema tributario para garantizar su equidad, lo que apenas genera distorsión de la actividad económica y produce más ingresos a mediano y largo plazo.

Evolución macroeconómica reciente y perspectivas a corto plazo

El auge de la minería ayudó a Colombia a resistir de la recesión económica mundial La economía colombiana no salió tan mal librada de la crisis económica mundial. Después de una fuerte desaceleración en 2009, el crecimiento de la producción se recuperó rápidamente hasta alcanzar el 5,9% en 2011 (Gráfico 4), a pesar de las graves inundaciones registradas a finales de 2010 y la pérdida del mercado de exportación de Venezuela, como resultado de una serie de disputas entre los dos países. El crecimiento se apoyó en el auge del sector minero, y las exportaciones e inversiones de productos básicos se vieron impulsadas por el fuerte aumento de sus precios. El sector minero creció en más de un 14% en términos reales en 2011. Los sectores no trasnsables también se comportaron de forma boyante, en particular el de los transportes, los servicios financieros y la construcción. En cambio, la industria manufacturera y la agricultura no mantuvieron ese ritmo, con lo que la economía se ha movido a tres velocidades: por delante, la minería; siguiendo a buen ritmo, los sectores no transables; y más rezagados, avanzando con dificultades, los sectores transables no mineros. El empleo total, impulsado por un sólido crecimiento económico, ha aumentado en casi un 15% en los últimos tres años. Se han creado más de 2,5 millones de empleos, en particular en los sectores de servicios no transables (comercio minorista, hotelería y restauración, así como financiación, seguros y bienes raíces). En lo que concierne a la demanda, el consumo privado y la inversión han contribuido sustancialmente al crecimiento entre 2010 y la primera mitad de 2012. La confianza de los hogares ha aumentado gracias a la reducción de la tasa de desempleo, la cual, combinada con unas tasas de interés real históricamente bajas y un fuerte crecimiento del crédito, ha apoyado el consumo privado. A pesar de la subida de los precios de los productos básicos, el déficit por cuenta corriente prácticamente no ha registrado ningún cambio en proporción del PIB. Si bien el valor de las exportaciones de productos básicos se ha disparado, las importaciones han experimentado un auge impulsado por un consumo privado y unas inversiones al alza. Las remesas de utilidades enviadas por empresas extranjeras han crecido y las remesas enviadas por los trabajadores colombianos en el extranjero han disminuido. Las exportaciones de bienes y servicios también disminuyeron significativamente en términos de volumen durante la primera parte de 2012. El deterioro de la balanza por cuenta corriente es superior al considerar el ajuste de la variación de los términos de intercambio, esto es, al tener en cuenta la deflación de los flujos comerciales en precios del comercio, lo que apunta a problemas de competitividad en los sectores no relacionados con la minería. La sostenibilidad del déficit por cuenta corriente es difícil de evaluar debido a la volatilidad de los precios de los productos básicos y la incertidumbre sobre los volúmenes de extracción. Sin embargo, en Colombia, hay factores que hacen que aumente la sostenibilidad. La inversión extranjera directa (IED) relacionada con la minería ha representado una gran parte de las entradas de capital. Los préstamos al sector privado se han relacionado en gran parte con la financiación del comercio y la adquisición de activos extranjeros por las empresas colombianas. Además, los desajustes de divisas y de vencimientos en los sectores empresariales y financieros se ven limitados por una regulación prudencial y la credibilidad de la tasa de cambio flexible.

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Gráfico 4. Avances macroeconómicos recientes A.Tasa de crecimiento real del PIB Colombia 10

OCDE

B. Contribución de la demanda a la tasa de crecimiento real del PIB

América Latina

% 10

8

Consumo de los hogares Inversión

%

Consumo del Gobierno Exportaciones netas

8

6 6 4 4

2 0

2

-2

0

-4

-2

C. Tasa de crecimiento real del PIB por sector Petróleo y minería Manufactura y agricultura Tasa de crecimiento del PIB 7

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2005

2006

-4

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

-6

D. Entrada de IED

Servicios no transables Otros 4

%

Minería y explotación de canteras Manufactura y agricultura No transables

% del PIB

6 3

5 4

2

3 2

1

1 0

E. Cuenta corriente y términos de intercambio

6

16

4

160.00

14

140.00

12

120.00

10

2012

2011

2010

2009

2008

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

0

2005

0.00 2004

2

-8 2003

4

20.00 2002

40.00

-6

2006

6

2005

60.00

8

2004

80.00

2003

-2

F. Unemployment rate

2002

100.00

Promedio anual (%)

2001

0

-4

2007

F. Tasa de desempleo

Cuenta corriente Cuenta corriente ajustada a los términos de intercambio Términos de intercambio (2003=100, escala derecha) % del PIB E. Current account and terms of2003 = 100 trade 180.00

2

2006

2005

2004

2003

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2002

0

-1

Notas: Los datos de 2012 corresponden a los tres primeros trimestres del año excepto para la tasa de desempleo (gráfico F) que corresponde al período comprendido entre enero y noviembre. Gráfico A: se refiere a tasas de crecimiento del PIB anuales. Gráficos B y C: las tasas de crecimiento del PIB de los tres primeros trimestres de 2012 son medidas con respecto a las tasas de crecimiento de los tres primeros trimestres de 2011. Gráfico C: El título "Otros" abarca transporte, almacenamiento, comunicaciones e impuestos. Gráfico E: La cuenta corriente ajustada por los términos de intercambio deflacta el flujo de comercio en precios constantes de las exportaciones y las importaciones de 2003. Gráfico F: Promedios anuales de datos mensuales de desempleo.

Fuentes: OCDE, Banco de la República, CEPAL y DANE.

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Desde mediados de 2009 la inflación se ha reducido dentro del intervalo del objetivo oficial de 3±1%, hasta el 2,4% en diciembre de 2012, situándose por debajo del objetivo a largo plazo del Banco Central del 3%. En ese resultado han tenido mucho que ver la respuesta oportuna de la política monetaria, la disolución de las previsiones de inflación, la reducción de los precios del petróleo, las condiciones meteorológicas favorables de 2012 y la fuerte tasa de cambio. Las medidas de inflación subyacente van parejas a la tasa de inflación global y han convergido hacia el objetivo a largo plazo del 3% (Gráfico 5). Se estima que la brecha de producción ha sido positiva desde 2011 (González y otros, 2012), lo que podría explicar el aumento en la tasa subyacente durante ese año y sugiere mayores presiones inflacionarias. Las presiones inflacionarias de la demanda se fueron incrementando durante la segunda mitad de 2011, y estuvieron acompañadas de un fuerte crecimiento del crédito. Se tradujeron en un aumento de las tasas de interés por parte del Banco Central. Recientemente se han debilitado las presiones de la demanda, en parte debido a la desaceleración económica mundial y la contracción monetaria de 2011. Gráfico 5. Evolución reciente de los precios de consumo y de los salarios reales 10

Variación porcentual anual IPC básico IPC, sin alimentos primarios, servicios públicos y combustible IPC no relacionado con los alimentos

8

Salarios en la industria manufacturera, en valores nominales (1) IPC sin precios de los alimentos ni precios regulados

6

4

2

0 Feb Abr Jun Ago Oct Dic Feb Abr Jun Ago Oct Dic Feb Abr Jun Ago Oct Dic Feb Abr Jun Ago Oct Dic 09 09 09 09 09 09 10 10 10 10 10 10 11 11 11 11 11 11 12 12 12 12 12 12

1.

Sin trilla de café.

Fuente: Banco de la República.

Las perspectivas positivas a corto plazo están sujetas a riesgos de desaceleración Si bien el crecimiento económico se atenuó en cierta medida a principios de 2012, la demanda interna debería mantenerse boyante y seguir apoyando la actividad económica (Cuadro 2). A pesar de que el crecimiento económico se ha reducido sustancialmente en el tercer trimestre de 2012 debido principalmente a una reducción de la construcción, se mantuvo el crecimiento por encima del promedio del pasado decenio para la primera mitad de 2012 y ligeramente por encima de su tasa potencial estimada en un 4,3% para 2012 por el gobierno (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2012). Aunque la inversión minera se ha debilitado recientemente a raíz de la caída de los precios de los productos básicos, los grandes proyectos de construcción pública deberían mantener el impulso. En particular, el gobierno tiene previsto invertir en carreteras, ferrocarriles e infraestructura portuaria, seguir la reconstrucción en relación con los daños provocados por las inundaciones de 2010 y construir viviendas para las familias vulnerables. El consumo seguirá beneficiándose de tasas de interés reales bajas, la creación de empleo y la confianza de los hogares. La actividad económica también se verá impulsada por la reciente concertación de un acuerdo de libre comercio con el socio comercial más importante de Colombia, los Estados Unidos, que entró en vigor en mayo de 2012, así como por la mejora de las relaciones comerciales con Venezuela, segundo socio comercial más importante de Colombia hasta finales del decenio de 2000.

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Cuadro 2. Previsiones para Colombia (Indicadores principales) 2010 PIB

1.

Consumo final Formación bruta de capital fijo

4,0 5,1 4,6

Índice de precios de consumo Balanza por cuenta corriente (% del PIB) 1 Tasa de desempleo (promedio, %)

3,2 -3,1 11,8

2011 2012 2013 Cambios en porcentaje, volumen 5,9 4,4 4,4 5,8 4,6 4,4 16,7 9,5 7,6 3,7 -3,1 10,8

3,1 -3,0 11

3,1 -2,9 10,5

Previsiones del FMI para la tasa de desempleo. Latin American Consensus Forecasts (diciembre de 2012) proporciona las otras previsiones.

Fuente: Latin American Consensus Forecasts (diciembre de 2012) y Perspectivas de la economía mundial del FMI (octubre de 2012). La coyuntura está sujeta a algunos riesgos. En el exterior, la desaceleración del crecimiento mundial y, en particular, el empeoramiento de la crisis en Europa debilitarán las exportaciones, la inversión extranjera directa y las remesas de los migrantes. A ello se añade la preocupación por la posibilidad de una nueva desaceleración de la economía china. El consiguiente declive en los precios de los productos básicos podría redundar en una disminución de las inversiones en la minería y los ingresos del Estado, a pesar de que el gobierno espera que el dividendo combinado y los ingresos percibidos por el impuesto de sociedades de la compañía petrolera pública (Ecopetrol) aumenten por encima del 1,4% del PIB registrado en 2011 al 2,3% en 2012. Por otro lado, los riesgos internos se mantienen en general al alza. Los precios de los activos han aumentado rápidamente, especialmente los precios de la vivienda, que han registrado un aumento del 40% desde 2006. Algunos indicadores sugieren que el aumento también refleja factores estructurales: tasas de interés real permanentemente más bajas (debido a una menor prima de riesgo, una mayor seguridad y una consolidación fiscal), crecimiento potencial más elevado, así como a las restricciones a la construcción en algunas ciudades de Colombia. A fin de evitar un ciclo de auge y caída de los precios de los activos, las autoridades deberán seguir supervisando esos indicadores. El endeudamiento de los hogares también ha aumentado rápidamente, pero, como porcentaje de la renta disponible de los hogares, se mantiene por debajo del nivel anterior a la crisis de 1999. El crecimiento del crédito al consumo se desaceleró hasta el 16% en otoño de 2012 mientras que el crédito hipotecario (3,8% del PIB) sigue siendo bajo. Si las negociaciones de paz entre el gobierno y el grupo guerrillero de las FARC (Recuadro 2) tienen éxito, muy probablemente aumentará la seguridad y la confianza tanto de los consumidores como de los inversores. El lento ajuste hasta llegar a un peso más fuerte, y las consiguientes pérdidas de empleos, podría, no obstante, representar un obstáculo para la actividad económica en sectores transables no relacionados con los recursos naturales. El indicador principal mensual de actividad económica del Banco Central apunta a una desaceleración del crecimiento en los próximos meses.

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Recuadro 2. El proceso de paz En 2012 se puso en marcha un proceso de paz entre el gobierno y el grupo guerrillero de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Pese a que las negociaciones de paz fracasaron en 2002, una abrumadora mayoría de colombianos apoyan la decisión del gobierno y se manifiestan bastante optimistas respecto de las actuales negociaciones de paz. Las negociaciones de paz se han celebrado en varias rondas: primero en Oslo (Noruega) y después en La Habana (Cuba) durante la segunda mitad de 2012. El equipo de negociación del gobierno está dirigido por antiguos funcionarios gubernamentales de alto nivel, así como por representantes de la sociedad civil. Los representantes de las FARC son dirigentes políticos e ideológicos en lugar de militares, y la mayoría de ellos tienen experiencia en negociaciones. Las partes han acordado que las conversaciones sean privadas. Los cinco temas esenciales del programa son los siguientes: 1. Desarrollo rural: acceso y uso de los recursos de la tierra, programas de desarrollo de la tierra, infraestructura y adaptación de la tierra, desarrollo social, incentivos para el desarrollo agrícola y la política alimentaria; 2. Participación política: derechos y garantías para ejercer la oposición política, mecanismos democráticos de participación ciudadana, y formas efectivas de promover una mayor participación política a nivel nacional, regional y local; 3. Fin del conflicto armado: cese del fuego, reincorporación de las FARC en la vida civil, socioeconómica y política, y garantías de seguridad; 4. Tráfico de drogas: programas de sustitución, programas de prevención del consumo y de salud pública, y soluciones para la producción y el tráfico de drogas; 5. Víctimas: reconocimiento de los abusos del pasado y los derechos humanos de las víctimas. Los efectos económicos positivos del fin del conflicto armado deberían ser significativos en términos de mejora del capital humano, físico y social. Por ejemplo, el final del conflicto aumentaría el capital humano mediante la reducción de la pobreza y la desigualdad, el aumento del tamaño de la fuerza laboral y el incremento del número de niños que asisten a la escuela al reducirse los desplazamientos de familias debidos a la violencia. La mejora del desarrollo rural y el estado de derecho en las zonas rurales impulsaría la producción agrícola. Además, la reducción de los actos terroristas contra la infraestructura física se traduciría en una menor destrucción de capital físico y ese clima más seguro atraería más inversión extranjera directa (IED) y turismo. Además, el final del conflicto haría que mejorara la cohesión social y se disminuyera la corrupción y la congestión judicial. Sin embargo, el acuerdo de paz también lleva costos económicos, y el gobierno debe estar dispuesto a aumentar el gasto social para atender los retos del futuro. En un estudio reciente del gobierno se estimó que el fin del conflicto aumentaría el PIB en un 0,9%.

Las políticas macroeconómicas han sido prudentes y, en general, favorables Los datos disponibles sugieren que la política fiscal ha sido, en el mejor de los casos, neutra o incluso ligeramente expansiva. Según los cálculos del FMI, el balance fiscal estructural se deterioró en alrededor de un 0,5% del PIB en 2011. Sin embargo, es difícil realizar una evaluación adecuada de la situación fiscal por carecer de una serie cronológica coherente del gasto y el ingreso ajustados en función de las variaciones cíclicas. Los datos existentes para el gobierno central y el sector público no financiero sugieren que el auge de los productos básicos y el ciclo económico han impulsado los ingresos fiscales. Los ingresos del gobierno central aumentaron hasta el 15,3% del PIB en 2011, frente al 13,8% de 2010. Alrededor de la mitad de este incremento refleja el aumento de los ingresos fiscales y los dividendos pagados por la compañía petrolera pública (Ecopetrol). El déficit se ha reducido gracias a la reforma fiscal de 2010, cuyo objetivo era mejorar el cumplimiento tributario y subsanar algunas lagunas fiscales, y al aumento temporal del impuesto sobre el patrimonio para financiar las consecuencias de los daños causados por las inundaciones. En general, el déficit del sector público no financiero se redujo del 3,1% del PIB en 2010 al 1,8% del PIB en 2011, a pesar del gasto de emergencia que representó cerca de un 0,5% del PIB como consecuencia de los daños causados por las inundaciones a finales de 2010.

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Las prácticas prudentes de gestión de la deuda han reducido los riesgos cambiarios y de tasa de interés a los que se expone el gobierno, lo que ha impulsado la confianza del mercado. La deuda del gobierno central respecto del porcentaje del PIB se redujo al 36,7%, alcanzando así el nivel registrado a principios del decenio de 2000 (Gráfico 6). La proporción de la deuda pública con tasas de interés fijas es alta. La mayor parte de la deuda pública (75%) está denominada en moneda local, reflejo de la emisión en los últimos años de deuda externa en pesos y en operaciones de recompra. Además, ha disminuido la dependencia de los mercados extranjeros al tiempo que se han ampliado los plazos de vencimiento en la deuda externa (Cuadro 3), lo que reduce los riesgos de refinanciación. Como resultado, las tres agencias de calificación ascendieron en 2011 la calificación de las obligaciones en divisas de Colombia a “investment grade” (grado de inversión), y los diferenciales de los swaps de incumplimiento crediticio se mantienen muy por debajo de algunas economías emergentes y de la OCDE (Gráfico 7). Gráfico 6. Resultados fiscales Porcentaje del PIB 2

% del PIB

% del PIB Pasivos financieros brutos del Gobierno Central (escala derecha) Pasivos financieros brutos del Gobierno General (escala derecha) Déficit del Gobierno General (escala izquierda)

1

80 70

0

60

-1

50

-2

40

-3

30

-4

20

-5

10

-6

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

2011

0

Fuente: Dirección General de Crédito Público, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cuadro 3. La composición de la deuda del gobierno central ha mejorado de forma significativa Composición de la deuda

Cartera de títulos de deuda del Gobierno Central Interna

46%

67%

71%

2011 70%

54%

33%

29%

30%

50%

74%

74%

75%

50%

26%

26%

25%

Tipo de la tasa de interés en la deuda externa

Externa Denominada en pesos Denominada en divisas Fijo Variable

No disponible No disponible

81% 19%

80% 20%

79% 21%

Deuda externa Deuda interna

No disponible No disponible

4,3 10,1

4,7 10,6

5,0 9,7

Vencimiento (en años)

1996

2008

2010

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

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Gráfico 7. Diferenciales de los swaps de incumplimiento crediticio (10 años) Puntos básicos, diciembre de 2011 a diciembre de 2012 1200 10200 1000 800 600 400 200 Grecia Argentina Venezuela Portugal Promedio OCDE Hungría Irlanda Eslovenia España Italia Islandia Túnez Indonesia Turquía República Eslovaca Federación Rusa Polonia Filipinas Uruguay Israel Sudáfrica Tailandia Brasil Perú México COLOMBIA Bélgica Corea China Malasia República Checa Mediana OCDE Estonia Chile Países Bajos Francia Dinamarca Nueva Zelanda Austria Australia Finlandia Reino Unido Japón Estados Unidos Suecia Alemanía Noruega

0

Nota: Canadá, Luxemburgo y Suiza no se incluyen en los cálculos para la mediana y el promedio de la OCDE.

Fuente: Datastream. El régimen de metas de inflación, introducido en 1999, ha logrado afianzar las expectativas de inflación. Después de la crisis bancaria y monetaria de 1998-99 que obligó a abandonar el régimen de bandas cambiarias deslizantes, el peso se dejó en flotación libre y la política monetaria del Banco Central evolucionó hacia la adopción de un régimen de control pleno de la inflación. El compromiso del Banco de la República respecto de ese régimen mejoró su credibilidad y le permitió aplicar una política monetaria contracíclica tras la desaceleración económica de 2009. La tasa de interés se recortó de forma sucesiva, pasando de un máximo del 10% en julio de 2008 al 3% en mayo de 2010. A medida que avanzaba la recuperación, el Banco Central elevó su tasa de intervención gradualmente hasta el 5,25% en febrero 2012, con el fin de mantener la inflación en su objetivo a largo plazo y frenar el crecimiento del crédito. La reciente desaceleración de la economía mundial, que ha afectado a Colombia, llevó al Banco Central a reducir la tasa en cuatro ocasiones, de 100 puntos básicos en su totalidad desde julio de 2012, hasta el 4,25% en diciembre de 2012. Las expectativas de inflación siguen siendo moderadas. Sin embargo, la tasa de intervención del Banco Central está actualmente ligeramente por debajo del nivel recomendado por la regla de Taylor, si bien las estimaciones son muy sensibles a la elección de las variables contempladas. Por lo tanto, a menos que realmente disminuyan los riesgos para la actividad económica, la presión de la demanda puede aumentar de nuevo, lo cual, junto con un rápido crecimiento del crédito, exigiría que se volvieran a subir las tasas de interés. A mediados de 2012 se reforzó la regulación prudencial para mejorar la estabilidad financiera. Se ha incrementado la constitución de provisiones sobre los préstamos de consumo y se ha introducido una definición más restrictiva del capital. Además del margen de solvencia, los reguladores han incluido una medida más estricta de los requisitos de capital en línea con las recomendaciones del Banco de Pagos Internacionales (BPI). Actualmente se exige por decreto que el capital sea superior al 4,5% de los activos ponderados en función del riesgo dejando aparte algunos activos no líquidos, como los bienes raíces. Se acogen con agrado estas medidas prudenciales y su impacto sobre las hipotecas y los créditos al consumo deberían ser supervisados de cerca. La política cambiaria ha sido más proclive al mercado, y desde mediados de 2007, evita las grandes intervenciones en el mercado de divisas para que el peso se aprecie sin sobresaltos, puesto que a menudo estos originaron conflictos con la meta de inflación (Banco de la República, 2011). En cambio,

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el Banco Central comenzó a utilizar subastas diarias directas de pequeñas cantidades fijas a lo largo de períodos de tiempo anunciados previamente, esterilizando el exceso de liquidez a través de reducciones de la posición acreedora neta y, más recientemente, a través de depósitos de la Tesorería General en el Banco Central (Gráfico 8). El FMI estima que la tasa de cambio estuvo en general en línea con los parámetros fundamentales de 2011. El cambio de política puede haber reducido las operaciones especulativas, ya que evita dar señales a los agentes del mercado sobre el nivel de tasa de cambio o el objetivo de volatilidad (Rincón y Toro, 2010; Vargas, 2011). Las compras de reservas se han dirigido principalmente a la acumulación de reservas internacionales o a evitar una excesiva volatilidad. Gráfico 8. Diferenciales de la tasa de cambio y de la tasa de interés A. Intervenciones del Banco Central Millones de USD 800

B. Diferenciales de la tasa de cambio y de la tasa de interés Pesos por USD Puntos básicos 1200 3000

700 600

900

2500

600

2000

500 400 300 200 100

300

0 -100 0

-200

Diferencial de tasa de interés Colombia-USA (escala izquierda) Tasa de cambio Colombia-USA (escala derecha)

1500

1000

Nota: Las intervenciones del Banco Central se refieren a compra de divisas. Los valores negativos se refieren a venta de divisas. El diferencial de la tasa de interés se mide como la diferencia entre la tasa trimestral del certificado de depósito de Colombia y la tasa trimestral de las letras del Tesoro de los Estados Unidos.

Fuente: Banco de la República, Datastream. Aunque es difícil estimar el nivel óptimo de reservas internacionales, algunos indicadores señalaron que estas deberían seguir aumentando en Colombia (FMI 2011, Calvo y otros, 2012; Gerencia Técnica, 2012; Mejía, 2012). La experiencia de las economías emergentes frente a los choques externos y la volatilidad de las exportaciones y los flujos internacionales de capitales también sugieren que un nivel algo superior de reservas ayudaría a hacer frente a las posibles paradas súbitas de capitales. Recientemente, el Banco Central ha acumulado reservas para fortalecer su posición. Las operaciones cambiarias han permitido que el Banco de la República aumente las reservas hasta alrededor del 10% del PIB (equivalente a seis meses de importaciones o al 150% de deuda a corto plazo). El Banco Central está aumentando las reservas basadas en los principales indicadores y aspectos económicos (por ejemplo, desajustes monetarios bajos, pocas variaciones y alta credibilidad de la meta de inflación). El país también tiene acceso a una línea de crédito flexible e incondicional del FMI. Una política fiscal más restrictiva facilitaría la gestión de la política monetaria. En ese sentido se acoge con agrado el plan del gobierno para ajustar ligeramente el aspecto fiscal, según lo previsto por la regla fiscal. Al frenar la presión de la demanda, se reducirán en cierta medida las presiones inflacionarias y se aliviarán las presiones sobre la tasa de cambio. Aunque actualmente la política monetaria es en general adecuada, el gobierno debería mantenerse alerta a los riesgos de sobrecalentamiento de la economía, especialmente si las medidas macroprudenciales adoptadas recientemente no ayudan a contener el auge de los préstamos de consumo y de vivienda.

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Recuadro 3. Recomendaciones sobre políticas macroeconómicas

•

El plan del gobierno de ajuste gradual de la situación fiscal, en conformidad con la regla fiscal, es una medida positiva.

•

Mejorar los datos fiscales para permitir una evaluación adecuada de la situación fiscal y el cumplimiento de la regla fiscal.

•

El Banco Central debería seguir supervisando el crecimiento del crédito al consumo y de los precios de la vivienda, y aplicar medidas prudenciales para contener los riesgos de sobrecalentamiento de la economía.

•

Mantener la tasa de cambio determinada por el mercado y solo intervenir para compensar los comportamientos erráticos de la tasa de cambio o para aumentar las reservas internacionales.

•

Continuar incrementando las reservas internacionales, al tiempo que se esterilizan, para amortiguar los choques externos.

Adaptándose al boom de materias primas y a una tasa de cambio real más fuerte

La expansión del sector minero y el aumento de los términos de intercambio han afectado el nivel y la composición de la actividad económica La rápida expansión del sector minero y el aumento de los términos de intercambio están impulsando importantes cambios estructurales. El incremento de los términos de intercambio (Gráfico 9) atrae recursos hacia el sector minero, y el cambio en los precios relativos restringe la competitividad del sector transable no relacionado con la minería (Corden y Neary, 1982; Ismail, 2010). Además, el aumento de los ingresos junto con el auge de los productos básicos fomenta la demanda interna, ejerciendo presión sobre los precios, en particular los del sector no transable. Los auges anteriores de los productos básicos en Colombia desestabilizaron la economía y provocaron un descenso del ahorro, grandes déficits de cuenta corriente y, posteriormente, desaceleraciones pronunciadas (Echeverry y otros, 2011b). Esos efectos dependen del tamaño del sector minero y la forma en que se gestionan los correspondientes ingresos. En Colombia, la proporción de las materias primas en las exportaciones y en la economía ha aumentado rápidamente. La proporción en las exportaciones es actualmente alta, incluso en comparación con los países de la OCDE ricos en recursos. En 2011 el petróleo y la minería representaban el 8% del PIB, pero también el 70% de las exportaciones. Al igual que en otros países de la OCDE ricos en recursos que no ahorran los ingresos (por ejemplo, Australia y el Canadá), la tasa de cambio efectivo real se ha apreciado considerablemente en los últimos años. En cambio, Noruega y, en cierta medida, Chile invierten parte o la mayoría de los ingresos en el extranjero para reducir la presión al alza sobre la tasa de cambio. Los productos no transables también han aumentado rápidamente y desde 2008 la mayoría de los nuevos puestos de trabajo se han creado en los servicios no transables. La cuota de mercado mundial de las exportaciones colombianas de productos no básicos se ha mantenido estable desde 2005 y la contribución del sector manufacturero al crecimiento del PIB ha disminuido más que, por ejemplo, en Australia y en Canadá. Aunque es probable que continúe el auge de los productos básicos, existe una considerable incertidumbre sobre su duración e intensidad. Se estima que las reservas demostradas de petróleo y gas durarán entre 7 y 8 años. Sin embargo, es difícil de estimar cuál será la duración de los recursos de los productos básicos en Colombia, ya que apenas ha comenzado la exploración en gran parte del país. Por ejemplo, se espera que la producción de petróleo llegue en 2015 a 1,2 millones de barriles diarios y después disminuya lentamente a menos de 0,8 millones de barriles diarios en 2035, pero existe una gran incertidumbre acerca de futuros descubrimientos. Del mismo modo, el precio de los productos básicos y

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las previsiones de los términos de intercambio tienen un amplio margen de error. Mientras que los precios de los productos básicos pueden disminuir a medida que aparecen nuevas fuentes de suministro, su nivel podría permanecer relativamente alto como resultado de la creciente demanda de Asia. Gráfico 9. Evolución de los precios, las exportaciones y la actividad económica en los países ricos en recursos naturales 260

Índice 2000=100 210

A. Términos de intercambio 240

Australia COLOMBIA

220

Índice, enero de 2003=100 B. Tasa de cambio efectivo real

Canadá México

Chile Noruega

190

Australia

Canadá

COLOMBIA

Noruega

Chile

170 200 180

150

160

130

140 110 120 90

100

% de las exportaciones totales 18000

Cambio 2008-2011

D. Producto y empleo por sectores

16000 14000 12000

Producto (escala izquierda) Empleo (escala derecha)

10000 8000 6000

1600 1400 1200 1000 800 600

4000

400

2000

200

0

0

2000 00 2005 05 2011 11

Manufacturas

2000 00 2005 05 2011 11

Agricultura

2000 00 2005 05 2011 11

2000 00 2005 05 2011 11

2000 00 2005 05 2011 11

2000 00 2005 05 2011 11

2000 00 2005 05 2010 10

Productos básicos mineros y energéticos

Modificaciones en el producto real (2500 billiones de pesos) Modifi

Cambio 2008-2011

C. Composición de las exportaciones

2000 00 2005 05 2011 11

130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Modificaciones en el empleo (miles)

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

ene/94 ene/95 ene/96 ene/97 ene/98 ene/99 ene/00 ene/01 ene/02 ene/03 ene/04 ene/05 ene/06 ene/07 ene/08 ene/09 ene/10 ene/11 ene/12

70

80

Australia Noruega COLOMBIA Chile Canadá México ALC OCDE

Nota: Gráfico C: Los productos básicos mineros y energéticos incluyen algodón, aluminio, carbón, caucho, cinc, cobre, electricidad, estaño, gas, madera, minerales metálicos, níquel, oro, petróleo, platino, plata y plomo. Los cálculos se basan en valores. La sigla ALC significa países de América Latina y el Caribe. El grupo ALC, según la Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercancías (Comtrade) de las Naciones Unidas, está integrado por Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Guyana, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela.

Fuente: OCDE, Banco de la República, Banco de Pagos Internacionales (BPI), DANE, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercancías (Comtrade) de las Naciones Unidas.

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Las nuevas reformas de política pueden contribuir al proceso de ajuste La intervención monetaria no puede contener la tendencia a la apreciación del peso Es probable que la tasa de cambio real continúe apreciándose debido a la solidez esperada de las exportaciones, la inversión extranjera directa y la demanda interna (FMI, 2011). La apreciación ha creado presiones desde diversos sectores para la intervención del Banco Central. Como es probable que el auge de los productos básicos dure, el Banco Central debería dejar claro que la apreciación real a largo plazo del peso no se puede detener, que el peso será permanentemente más fuerte, y que el sector privado tiene que adaptarse a ello. Los intentos de utilizar herramientas monetarias para frenar el aumento de la tasa de cambio se traduciría finalmente en una mayor inflación con pocos cambios en la tasa de cambio real. El Banco Central ha indicado que, dados los parámetros fundamentales que impulsan la tasa de cambio real, una depreciación real duradera solo podría lograrse efectivamente con un aumento significativo del ahorro interno.

Un régimen comercial más abierto mejoraría la competitividad Colombia ha liberalizado el comercio en el último decenio, lo que podría aumentar la productividad y la competitividad de las exportaciones de productos no básicos, contribuyendo a un ajuste a una tasa de cambio más alta. En particular, los aranceles sobre los insumos industriales y bienes de capital se han reducido (USTR, 2011) y el arancel promedio ponderado se redujo del 12% en 2006 al 8% en 2010, en línea con las recomendaciones de la Evaluación Económica de la OCDE 2010. Además, la reducción temporal en relación con algunos bienes hizo que el arancel promedio llegara al 6% en agosto de 2011. Sin embargo, los aranceles promedios se mantienen muy por encima del promedio de la OCDE, de alrededor del 3%. Además, la gran diferencia entre los aranceles sobre los insumos y sobre los productos finales establece un sesgo contra sectores con un gran valor añadido y una protección adversa para las industrias de producción de alimentos. Los aranceles promedios deberían reducirse aún más, pero gradualmente, para permitir que las industrias colombianas se adapten a un régimen comercial más abierto y para evitar pérdidas excesivas en el empleo del sector transable. Colombia ha suscrito varios tratados de libre comercio (TLC), que reducen los aranceles efectivos (Recuadro 4), y podría aprovechar más las oportunidades que presenta el comercio procurando aplicar activamente reducciones arancelarias y haciendo que los recortes temporales pasen a ser permanentes. La reducción de los aranceles sobre los productos agrícolas, actualmente altos en comparación con el resto de la región, también podría hacer que se redujera el precio de los bienes de consumo básico y contribuir así al alivio de la pobreza absoluta.

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Recuadro 4. Tratados de libre comercio suscritos por Colombia Con el fin de promover el comercio se suscribieron alrededor de 20 Tratados de Libre Comercio (TLC), principalmente con otros países de América. Está a punto de ratificarse un TLC con la Unión Europea y actualmente hay negociaciones en curso con Costa Rica, Israel, Corea, Panamá y Turquía. También se están llevando cabo conversaciones preliminares con el Japón y China. El reciente acuerdo celebrado con los Estados Unidos -principal socio comercial de Colombia (Gráfico 10), y al que se dirigen el 38% de sus exportaciones totales- podría ser particularmente importante en el impulso del PIB, y algunos estudios estiman que tendrá un efecto positivo sobre la actividad económica, de entre el 0,17% y el 0,75% (Cárdenas y García, 2004; Umaña, 2011). Gráfico 10. Principales socios comerciales de Colombia Valor de exportación como proporción del PIB, 2011 7

%

6 5 4 3 2 1 0 Estados Unidos

UE27

China

Ecuador

Venezuela

Brasil

Nota: La controversia entre Colombia y Venezuela a finales de 2009 se tradujo en un descenso de las exportaciones a ese país. Para información, los datos de 2008 correspondientes a las exportaciones de Colombia a Venezuela se representan con un rombo.

Fuentes: Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (Comtrade) de las Naciones Unidas y Banco de la República.

Un nuevo marco fiscal y un fondo de estabilización contribuirán a proteger la economía de las fluctuaciones en los ingresos En junio de 2011 se aprobó una nueva regla fiscal (Recuadro 5). La regla de balance presupuestario estructural del gobierno central ayudará a evitar el uso inadecuado de los recursos de productos básicos volátiles y a mejorar la disciplina fiscal mediante el establecimiento de objetivos claros hasta 2022. Asimismo, protegerá la economía de las fluctuaciones en los precios de los productos básicos y el ciclo económico, mitigando así el sesgo procíclico de la política fiscal observado en el pasado. Se ha establecido un Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), en el que se acumularán los ingresos extraordinarios para financiar políticas fiscales contracíclicas durante las crisis y los costos relacionados con los desastres naturales (Echeverry y otros, 2011a). La experiencia de Chile (OCDE, 2012a) sugiere que un FAE puede desempeñar un papel importante cuando, como en el caso de Colombia, los estabilizadores automáticos están limitados por la pequeña envergadura del gobierno y por la combinación de gastos e ingresos -en particular unas prestaciones por desempleo escasas y unos impuestos sobre el consumo que representan la mayor parte de la recaudación fiscal.

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Recuadro 5. Regla del balance fiscal estructural de Colombia Los principales objetivos de la regla fiscal de Colombia son los siguientes (Echeverry y otros, 2011a):

•

afianzar la sostenibilidad fiscal mediante la reducción de la deuda.

•

mejorar la gestión de los ingresos extraordinarios: los ingresos por importe superior a los ingresos públicos estructurales derivados de los productos básicos y no básicos se conservarán temporalmente en el Fondo de Ahorro y Estabilización.

•

aplicar una política contracíclica, a través del Fondo de Ahorro y Estabilización.

•

facilitar la coordinación de la política monetaria y fiscal.

Principios clave de la regla:

•

La regla se aplica al gobierno central, principal contribuyente al déficit global y la acumulación de la deuda (87%) del sector público no financiero en el pasado.

•

El objetivo: el déficit estructural del gobierno central debería disminuir al 1% del PIB en 2022 (desde el 2,7% registrado en 2011), con objetivos intermedios alineados con las elecciones presidenciales: el 2,3% del PIB en 2014 y el 1,9% en 2018.

•

El déficit estructural se define como la diferencia entre los ingresos estructurales y los gastos estructurales. Los primeros se ajustan para el ciclo económico y las fluctuaciones inesperadas o transitorias de los ingresos procedentes de los productos básicos (es decir, las desviaciones de los precios y las cantidades a largo plazo). El gasto estructural se define como el gasto total con exclusión de determinados programas de gasto contracíclico (discrecional).

•

El nuevo marco crea un Fondo de Ahorro y Estabilización, que será administrado por el Banco Central, y estará constituido por los ingresos extraordinarios (es decir, aquellos derivados de una tasa de crecimiento de la economía o de los precios de los productos básicos por encima de su nivel a largo plazo). Hasta el 10% de los recursos del Fondo se pueden destinar a programas de gasto contracíclico.

•

La regla incluye una cláusula de escape. Cuando la brecha de producción es negativa y la tasa esperada de crecimiento real de la producción es por lo menos dos puntos porcentuales inferior a la tasa a largo plazo (estimada entre el 4,3 y el 4,8% por el gobierno), puede ponerse en marcha un programa de gasto contracíclico. Este gasto contracíclico debería reducirse dos años después de que el crecimiento económico haya vuelto a alcanzar su tasa de largo plazo o esté por encima de esta.

•

Se establecen dos comités compuestos por expertos independientes para proporcionar estimaciones de la tasa de crecimiento a largo plazo de la economía y de los ingresos procedentes de los productos básicos. Otro comité de expertos independientes, formado por profesores universitarios, economistas y presidentes de la Comisión Económica del Congreso, evaluarán los parámetros incluidos en la regla fiscal y los posibles cambios propuestos por el gobierno. También supervisará la aplicación de la regla y presentará un informe independiente al Congreso.

•

Cada año el gobierno debe presentar al Congreso su propio informe sobre la aplicación de la regla.

La regla fiscal es un claro avance. Sin embargo, podría reforzarse aún más. En primer lugar, las acciones correctivas que se deben adoptar en caso de desviación no están claramente definidas. A fin de seguir aumentando la credibilidad del gobierno podría crearse una "cuenta de compensación" nocional similar al mecanismo utilizado por Suiza para frenar la deuda (en el que las desviaciones de la regla se acumulan y ajustan en un determinado plazo). En segundo lugar, los beneficios o las pérdidas de las empresas y entidades públicas (por ejemplo, en el sector financiero y de la salud) deberían considerarse explícitamente al evaluar la regla, ya que podrían causar una desviación fiscal. En tercer lugar, en caso

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de que la aplicación de la regla del balance fiscal estructural se complique debido a que no resulte fácil fijar los precios y cantidades de referencia para el sector de los productos básicos (como demostró la experiencia de Chile y México), o a que sea grande la incertidumbre en torno a las estimaciones del producto potencial, debería añadirse al sistema una regla relacionada con el gasto.

Reformando la asignación regional de las regalías y mejorando su uso para estimular el crecimiento de la productividad El propósito de la reciente reforma de las regalías es lograr una mejor distribución de los ingresos procedentes de los recursos e impulsar el crecimiento de la productividad de la economía no vinculada a los productos básicos. Se trata de otra forma de lograr que la ayuda se ajuste positivamente a la tasa de cambio más alta y de garantizar que los beneficios derivados del auge de los recursos se repartan de manera más equitativa. Antiguamente, las regiones productoras de productos básicos recibían la mayor parte de las regalías (que representaban casi el 1,4% del PIB en 2011), pero estos ingresos ni han impulsado el crecimiento de forma significativa ni han reducido la pobreza, y la corrupción se ha extendido de forma generalizada (Echeverry y otros, 2011b). Para mejorar la distribución de las regalías entre las regiones y lograr que estas se utilicen de manera más eficaz, el gobierno aprobó una ambiciosa reforma en 2011. Como resultado, el porcentaje asignado directamente a las regiones productoras de productos básicos se reducirá del 80%, correspondiente al período 1994-2010, al 25%, en 2012, y al 10%, a partir de 2014 (Gráfico 11) Las regalías no asignadas a las regiones productoras se invertirán principalmente en infraestructuras e innovación, siempre que haya un proyecto aprobado a tal fin. La inversión en I+D se sitúa en el 0,15% del PIB, frente al 0,6% que se registra de promedio en América Latina y el 2,3% en la OCDE. Una mayor inversión en innovación debería ayudar a mejorar las capacidades de innovación de Colombia, las cuales, según la experiencia de la OCDE, desempeñan un papel esencial para impulsar el crecimiento. Los fondos de regalías se distribuirán entre los gobiernos subnacionales (departamentos y municipios) con arreglo a criterios objetivos, entre los que se incluyen el tamaño de la población, la pobreza y las necesidades básicas insatisfechas (Recuadro 6). De la selección de los proyectos se encargan unos consejos, denominados OCADs (Órganos Colegiados de Administración y Decisión) e integrados tanto por autoridades de los gobiernos subnacionales (es decir, alcaldes, gobernadores, etc.) como por autoridades nacionales (como, por ejemplo, el Ministro de Hacienda, el Ministro de Minas o el Director del Departamento Nacional de Planeación). El Congreso ha concedido al gobierno central y el poder de veto en las decisiones relativas a la aprobación de proyectos. Gráfico 11. Porcentaje de regalías totales asignadas a los departamentos antes y después de la reforma 16 14

% 2007-2011

2012

2014

12 10 8 6 4 0

Chocó La Guajira* Córdoba Vichada Sucre Bolívar Guainía Magdalena Cauca Nariño Vaupés Cesar Antioquia Caquetá Amazonas San Andrés Huila Guaviare Boyacá Norte de Santander Putumayo Tolima Casanare* Arauca* Atlántico Cundinamarca Santander* Valle del Cauca Meta* Bogotá D.C. Caldas Risaralda Quindío

2

Nota: Los departamentos están ordenados según un indicador que combina las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y la población. El valor más alto de este indicador corresponde al departamento de Chocó. El símbolo * indica los departamentos que percibieron la mayor cantidad de regalías directas procedentes de la producción de productos básicos en 2011 (a saber Meta, Casanare, La Guajira, Santander y Arauca).

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

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Recuadro 6. El nuevo sistema de regalías El nuevo sistema general de regalías aplicado en 2012 distribuye regalías entre seis fondos principales:

•

El 10% se asigna a la financiación del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), administrado por el Ministerio de Hacienda, que cubre las pensiones de los empleados públicos de los gobiernos subnacionales.

•

El 10% se asigna al Fondo para la Ciencia, la Innovación y la Tecnología, administrado por Colciencias (el Departamento de Ciencia, Tecnología e Innovación). Los organismos locales públicos o privados son los encargados de presentar los proyectos pertinentes, que deben ser aprobados por los OCADs competentes. Las universidades regionales también intervienen en el proceso de selección.

•

Hasta un 30% de las regalías se asigna al Fondo Subnacional de Ahorro y Estabilización (administrado por el Banco Central). El primer año, este Fondo recibe el 25% de las regalías, cantidad que se va incrementando en los años posteriores con la mitad de lo que aumentan los ingresos previstos por las regalías.

El resto de los recursos se dividen en asignaciones directas a las regiones productoras, el Fondo de Compensación Regional y el Fondo de Desarrollo Regional:

•

Las asignaciones directas a las regiones productoras se reducirán del 25% en 2012 al 10% a partir de 2014. Los fondos liberados se destinarán a los fondos regionales de compensación y de desarrollo.

•

El Fondo de Compensación Regional, que estará en funcionamiento durante un período de 30 años, recibirá el 24% de las regalías a partir de 2014 e invertirá en proyectos locales de las regiones y los municipios más pobres (en dichos proyectos deberían participar más de dos departamentos). Al finalizar el trigésimo año, los recursos se transferirán al Fondo de Desarrollo Regional.

•

El Fondo de Desarrollo Regional recibirá el 16% de los recursos a partir de 2014 y el dinero no estará destinado a partidas de gasto específicas. El Fondo estará en funcionamiento de forma indefinida.

La principal finalidad de los dos últimos fondos es mejorar la productividad regional, invirtiendo la mayor parte de los recursos en proyectos de infraestructura. Aunque la reforma puede hacer que aumente la productividad, se impulse el crecimiento regional y se reduzca la desigualdad de ingresos, existe el riesgo de que no se haga un uso eficiente de los fondos. La asignación de una parte de las regalías al Fondo para la Ciencia, la Innovación y la Tecnología puede suponer un obstáculo para lograr una asignación eficaz de los recursos, ya que otras esferas de inversión pueden tener mayores tasas de rendimiento social. La asignación de fondos públicos a determinados proyectos de inversión también puede dificultar que la inversión sea eficaz si no existe una estrecha coordinación entre los proyectos aprobados para cada departamento o municipio. Además, el impacto económico de la inversión de los ingresos procedentes de las regalías depende en gran medida de la calidad de las instituciones regionales (Olivera y Perry, 2009). Varias medidas normativas podrían promover el uso efectivo de las regalías. En primer lugar, el gobierno central debería prestar asistencia a los municipios y departamentos, tanto en materia de capacitación como de tecnologías de la información y las comunicaciones, para que determinen los proyectos que tienen valor agregado y asesoren sobre su aplicación. Los estudios de viabilidad previa deberían incluir disposiciones para el mantenimiento de los proyectos. En segundo lugar, se debería reforzar la supervisión y evaluación a posteriori de los proyectos. Aunque se han incrementado los recursos del Departamento Nacional de Planeación dedicados a la supervisión de los proyectos, puede que todavía se necesiten más recursos, dado el creciente número de proyectos y el elevado nivel de especialización requerido. No obstante, habría que tener cuidado de que los costos administrativos no

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sean excesivos. Por último, la asignación de las regalías que se transfieren a cada región debería llevar aparejada un mecanismo de incentivo conforme al cual las regiones que recibieran más fondos avanzaran relativamente con mayor rapidez hacia el logro de indicadores clave tales como las necesidades básicas insatisfechas, el rendimiento estudiantil o la conectividad del transporte. Habría que velar por que ese mecanismo no discriminara a las regiones menos desarrolladas.

Limitando los riesgos ambientales Colombia se enfrenta a muchos problemas ambientales, que se ven agravados por el auge de la minería. Mientras que las emisiones de CO2 son relativamente bajas debido a la enorme dependencia de la energía hidroeléctrica, la conservación de la gran biodiversidad del país se encuentra amenazada por la expansión de la industria minera. Algunas actividades mineras, en particular las ilegales, también conllevan riesgos de contaminación del agua o del suelo. La extensión de superficie utilizada para la extracción de petróleo y la minería se cuadruplicó entre 2005 y 2010, y ahora representa el 5% del área total de superficie del país. La mayoría de los cerca de 9 000 permisos de explotación minera se concedieron en regiones montañosas con una rica biodiversidad y una alta sensibilidad a los daños ambientales (Palmer y otros, 2010). Sin embargo, de conformidad con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, ya no se pueden explotar recursos naturales en zonas que se caracterizan por tener una gran biodiversidad, como parques nacionales o páramos andinos. La biodiversidad también debería estar mejor protegida y valorada, ya que se trata de un recurso fundamental para algunas actividades (por ejemplo, la industria farmacéutica y el turismo). Recientemente, el gobierno ha aplicado varios planes de compensación, en virtud de los cuales se exige a los contaminadores que restauren las zonas dañadas o creen nuevas zonas protegidas. También recientemente, y con miras a reforzar la formulación de políticas en materia de medio ambiente, se han concedido mayores poderes y recursos al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Se ha creado la Agencia Nacional de Licencias Ambientales y últimamente se han logrado progresos para reducir el tiempo de tramitación de las solicitudes. La coordinación con el Ministerio de Minas y las autoridades ambientales regionales es importante para asegurar que los proyectos reciban las licencias ambientales antes de que se inicien las actividades mineras de que se trate. A pesar del cierre de más de 100 minas ilegales, la extracción ilegal continúa afectando al medio ambiente. Deberían proseguirse las gestiones realizadas recientemente para que las actividades mineras ilegales se encuadren dentro de la ley, con el fin de mitigar los daños ambientales. La supervisión de las licencias también es importante para garantizar que se cumplan las exigencias ambientales. Recuadro 7. Principales recomendaciones para facilitar el ajuste de la economía ante el auge de las materias primas

•

Centrarse en políticas estructurales que mejoren la productividad y promuevan la diversificación y la capacidad de respuesta de la economía ante variaciones de los precios relativos.

•

Promover la apertura comercial reduciendo más los aranceles, haciendo que las reducciones temporales se vuelvan permanentes, y disminuyendo la dispersión de los aranceles. Al reducir los elevados aranceles que se imponen a los productos agrícolas a nivel regional también podría reducirse el precio de los bienes de consumo básicos y, de este modo, contribuir al alivio de la pobreza absoluta.

•

Reforzar la reglamentación fiscal aclarando las medidas correctivas y el procedimiento que ha de seguirse en caso de desviaciones fiscales.

•

Garantizar que la distribución revisada de las regalías entre las regiones dé lugar a proyectos viables que impulsen la productividad mediante:

− la prestación de asistencia adicional a las autoridades de los gobiernos subnacionales para que determinen los proyectos de inversión más eficaces y proporcionen asesoramiento sobre la manera de ejecutarlos de la forma más eficaz;

− la concesión de garantías de buena gobernanza mediante el fortalecimiento de la supervisión y evaluación a posteriori de los proyectos de inversión;

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− la aplicación de un mecanismo de incentivo, de tal forma que las autoridades de los gobiernos subnacionales que avancen relativamente con mayor rapidez hacia la consecución de objetivos económicos y sociales fundamentales reciban más fondos; y

− el aseguramiento de que los gobiernos subnacionales tienen plenamente en cuenta los costos de mantenimiento de los proyectos de inversión.

•

Revisar la asignación de las regalías, o transferir una mayor proporción de estas al Fondo Subnacional de Ahorro y Estabilización, en caso de que la rentabilidad de los proyectos de inversión resulte ser baja o de que las regalías aumenten de manera considerable. También debería contemplarse la reducción de las regalías destinadas a partidas de gastos concretos.

•

Reforzar las políticas ambientales para garantizar que los proyectos del sector de la minería se hagan cargo de los costos ambientales y no supongan una amenaza para la biodiversidad. Aplicar estrictamente la normativa relativa a los permisos ambientales. La biodiversidad también debería estar mejor protegida y valorada.

•

Establecer las medidas necesarias para que las minas ilegales se encuadren dentro de la ley con el fin de combatir y mitigar los daños ambientales, por ejemplo incentivando, con medidas de apoyo financiero para la compra de equipo y con acuerdos contractuales con empresas mineras legales de mayores dimensiones, entre otras medidas, a los pequeños mineros con el fin de que legalicen su situación.

Nuevas reformas estructurales para impulsar el crecimiento económico sostenible y reducir la desigualdad de los ingresos Dos retos fundamentales para la sociedad colombiana son elevar el PIB per cápita y promover una distribución más equitativa de los ingresos. Un trabajo reciente de la OCDE ha revelado que muchas reformas estructurales arrojan un doble dividendo para el crecimiento y la equidad (OCDE, 2012b). Conseguir que más personas trabajen en puestos de trabajo más productivos debería ser un objetivo importante. Gran parte de la fuerza de trabajo sigue estando infrautilizada y el sector informal es muy amplio. El sistema educativo no es funcional en cuanto a realzar el capital humano y promover la movilidad social. Además, deberían mejorarse las infraestructuras para mejorar la calidad de vida, reducir los costos empresariales y ampliar los mercados. Garantizar la sostenibilidad fiscal también es fundamental para lograr la equidad intergeneracional y mantener bajos los costos de endeudamiento. Sin embargo, mientras que las obligaciones contingentes y las presiones sobre el gasto social son grandes, el sistema impositivo colombiano genera pocos ingresos, crea grandes distorsiones en la asignación de los recursos y apenas contribuye a mejorar la distribución de los ingresos. Las comparaciones a nivel internacional indican que, pese a las mejoras introducidas, es baja la calidad que se percibe de la gobernanza del sector público (WEF, 2012).

Mejorando el desempeño del mercado laboral La tasa de desempleo ha estado disminuyendo constantemente desde principios del decenio de 2000 y la creación de empleo se ha mantenido a un ritmo elevado desde 2010. Sin embargo, con un índice del 10,8% en 2011, la tasa de desempleo fue muy superior a la tasa promedio de los países de la OCDE (Gráfico 12). Además, la mayoría de los que trabajan están empleados en actividades informales y de baja productividad, y un tercio de los trabajadores declaran estar subempleados. Las mujeres y los jóvenes están particularmente expuestos al riesgo de desempleo, y los que están menos cualificados representan la mayoría de los trabajadores del sector informal.

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1,2

Gráfico 12. La tasa de desempleo es elevada En porcentaje (datos de 2011 o del último año disponible) 25

1.

2.

%

%

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15

15

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5

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0

Noruega Corea Suiza Austria Países Bajos Japón Luxemburgo Australia México Israel Alemanía Nueva Zelanda República Checa Chile Islandia Bélgica Canadá Suecia Dinamarca Finlandia Promedio de la OCDE Reino Unido Eslovenia Italia Turquía Estados Unidos Francia Polonia Hungría COLOMBIA Estonia Portugal República Eslovaca Irlanda Grecia España

20

Las tasas armonizadas de desempleo de la OCDE se recopilan para 34 Estados miembros de la OCDE y son conformes a las directrices de la 13ª Conferencia de Estadísticos del Trabajo de la Oficina Internacional del Trabajo (conocidas como directrices de la OIT). En la medida de lo posible, los datos se han ajustado para garantizar la comparabilidad a lo largo del tiempo. Todas las series se establecen con referencia a estimaciones basadas en la encuesta de la población activa. La Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat) proporciona las tasas de desempleo correspondientes a los países miembros de la Unión Europea (UE), Noruega y Turquía. En lo que se refiere al resto de países de la OCDE, la OCDE se encarga de recabar datos y de calcular las tasas de desempleo. Sírvase consultar el siguiente enlace para las notas metodológicas: www.oecd.org/dataoecd/21/0/44743407.pdf. Promedio ponderado.

Fuentes: OCDE, Economic Outlook database; DANE.

Limitando los costos laborales salariales y no salariales en el sector formal para reducir el sector informal y mejorar la productividad Los costos laborales en el sector formal son elevados, lo cual empuja a las personas con una productividad baja hacia el sector informal o el desempleo. Colombia tiene uno de los salarios mínimos más altos en relación con el salario medio mundial (Gráfico 13). Dado que hay amplias diferencias de ingresos entre regiones, el salario mínimo nacional uniforme es igual o superior a los ingresos medianos fuera de la capital, lo cual, seguramente, ha contribuido al alto grado de informalidad existente en las regiones más pobres (Gráfico 14). La Constitución dispone ajustes anuales del salario mínimo que igualen, al menos, la inflación del año anterior más los aumentos de la productividad. A veces, los ajustes del salario mínimo se han utilizado como un instrumento político, lo que ha dado lugar a aumentos muy importantes en términos reales en algunos años preelectorales. Por consecuencia, el salario mínimo se ha incrementado alrededor del 20% en términos reales desde finales del decenio de 1990. Los efectos desfavorables en el empleo formal se ven agravados por los costos laborales no salariales, que, con un porcentaje del 82% de los salarios (formales e informales), son elevados incluso según los criterios de la OCDE. Además, la cobertura universal de los servicios públicos básicos, como la salud, desincentiva las cotizaciones a la seguridad social. Actualmente, los trabajadores del sector informal tienen acceso a un sistema subvencionado tan generoso como el de los trabajadores del sector formal, aunque estos cotizan un 12,5% de su sueldo al sistema de salud.

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Gráfico 13. El salario mínimo es relativamente alto Proporción del salario mínimo respecto del salario medio, 2011 o año más reciente para el que se dispone de datos %

%

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

0

Nota: Los países que no figuran en el gráfico no tienen un salario mínimo legal, excepto Chile e Israel, para los que no se dispone de datos. Los datos corresponden a 2011, excepto en el caso de Brasil, China, India, y Rusia, cuyos datos corresponden a 2010. El salario medio de Colombia abarca tanto el sector formal como el informal.

Fuente: base de datos de Employment Outlook y Going for Growth, OCDE 2012; estimaciones de la OCDE; DANE. Gráfico 14. Informalidad, salario mínimo e ingresos por regiones 1600

%

Miles de pesos al mes

80

Ingresos medios (escala izquierda) Informalidad (escala derecha)

1400

Ingresos medianos (escala izquierda) Salario mínimo (escala izquierda)

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1200

60

1000

50

800

40

600

30

400

20

200

10

0

Bogotá

Antioquia

Valle del Cauca

Oriental

Central

Atlántica

Pacífica

Fuente: DANE - GEIH (Gran Encuesta Integrada de Hogares), 2011. Los costos laborales no salariales deberían reducirse. La dependencia de las cotizaciones a la seguridad social para financiar las políticas redistributivas (por ejemplo, la atención sanitaria para los pobres, los subsidios familiares y la asistencia social para personas mayores) o las actividades

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comerciales (por ejemplo, los teatros y centros comerciales que son propiedad de las Cajas de compensación – entidades privadas sin fines de lucro) debería replantearse, dadas sus consecuencias involuntarias en la creación de empleo formal. Además, los incentivos adversos para permanecer en el sector informal, como el riesgo de perder el acceso a la atención sanitaria gratuita y a las transferencias monetarias condicionadas, también deberían reconsiderarse. No obstante, cabe señalar que las prestaciones sociales sujetas a prueba de ingresos siguen siendo relativamente bajas según los criterios de la OCDE. Por lo tanto, los incentivos ofrecidos a los trabajadores para que permanezcan en el sector informal son relativamente limitados y es posible que las prestaciones sociales no sean el principal factor responsable del alto nivel de informalidad laboral y desempleo. El gobierno ha adoptado medidas para reducir los costos laborales en el sector formal. En 2010 se llevó a cabo una reforma con el objetivo de promover la formalización y la creación de empleo. En virtud de dicha reforma, se reducen los impuestos sobre la renta, las contribuciones sobre las nóminas salariales y las cotizaciones a la seguridad social para las sociedades recientemente constituidas legalmente y para las empresas que crean empleo para los grupos de población que suelen quedar excluidos del mercado laboral formal; a saber, los jóvenes menores de 28 años, las mujeres desempleadas mayores de 40 años, las personas discapacitadas o desplazadas, y los trabajadores con ingresos bajos. La experiencia en los países de la OCDE, en particular en Turquía (OCDE 2012c), indica que una reducción significativa de los costos del empleo para ciertas categorías de trabajadores puede estimular el empleo formal. La reforma de 2010 representa un paso en la dirección apropiada, pero habría que obrar con cautela para no fomentar la evasión fiscal, y debería llevarse a cabo una evaluación de sus efectos. La propuesta de reforma tributaria presentada al Congreso en octubre de 2012 comprende recortes de los costos laborales no salariales (véase infra). Es necesario contribuir a una reducción adicional de los costos laborales y promover el empleo formal. Los incrementos futuros del salario mínimo deberían limitarse al aumento del IPC. Debería estudiarse la posibilidad de establecer un salario mínimo (más bajo) separado para los jóvenes, que corren un alto riesgo de desempleo, así como en las regiones con un costo de vida más bajo. Sin embargo, las consideraciones relacionadas con la Constitución y la economía política limitan el margen de actuación del gobierno, al menos a corto plazo. No obstante, la Ley de Pasantías (véase infra) es una iniciativa encomiable.

Mejorando las políticas del mercado laboral El fortalecimiento de las políticas activas y pasivas sobre el mercado laboral también contribuiría a la mejora de los resultados del mercado laboral, lo cual ayudaría a reducir la desigualdad en los ingresos. El gobierno ha puesto en marcha diversas iniciativas que se acogen de buen grado. En primer lugar, en noviembre de 2012 se presentó ante el Congreso una Ley de Pasantías, con el objetivo de aumentar el número de personas con un contrato de aprendizaje (y, por lo tanto, amparadas por la legislación laboral y la protección social) y facilitar su incorporación al mercado de trabajo. Los pasantes sin título universitario recibirían una remuneración equivalente al 75% del salario mínimo. La ley propuesta también permitiría a las empresas desarrollar programas de formación supervisados por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). En segundo lugar, se está creando y estableciendo un Servicio Público de Empleo para mejorar la coordinación entre la oferta y la demanda laborales. En tercer lugar, aunque no existe un verdadero sistema de seguro de desempleo, el gobierno está considerando establecer un sistema de Cuentas individuales de Protección al Cesante, complementadas con un Fondo de Solidaridad.

Aumentando la eficiencia del gasto en educación y formación Es necesario mejorar las aptitudes de los trabajadores para adaptarse mejor a las oportunidades de empleo. El gasto total en educación como proporción del PIB, de un 7,6% en 2011, es más alto que el promedio de la OCDE (6,2%) y que el de la mayor parte de las economías emergentes (Gráfico 15). La parte correspondiente al sector privado, de más del 3% del PIB, excede sustancialmente el promedio de la OCDE, de menos del 1%; alrededor de una quinta parte de los estudiantes colombianos, procedentes principalmente de familias acomodadas, estudian en escuelas privadas (es decir, cerca del promedio de la OCDE). Sin embargo, los resultados generales en materia de educación siguen siendo

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deficientes. La calificación del Programa Internacional para la Evaluación de Alumnos (PISA) está muy por debajo del promedio de la OCDE; la tasa de desempleo de las personas con un título de educación secundaria es más alta que la de aquellos que no lo tienen (el 14,2% y el 5,8% en 2011, respectivamente); y la mayoría de las personas con poca o ninguna formación son empleadas en el sector informal. El fracaso educativo acarrea un alto costo para la sociedad: limita la capacidad de crecimiento e innovación de la economía, perjudica la movilidad social, y agrava la desigualdad en los ingresos. Para mejorar el rendimiento del gasto en educación, habría que aumentar el número de horas lectivas, en particular para los alumnos procedentes de un entorno socioeconómico desfavorecido, mediante la reducción del absentismo laboral de los profesores y el establecimiento generalizado de escuelas de dos o incluso tres turnos. También se debería mejorar la calidad de la enseñanza aumentando el nivel de exigencia para la selección y formación de docentes. Gráfico 15. Colombia gasta más en educación, pero obtiene un menor rendimiento que muchos otros países A. El gasto en educación suele aumentar en función de los ingresos 9

B. El rendimiento en educación no aumenta a la par del gasto

Gasto total en educación, % del PIB KOR

8

9

ISL

ISL

8

DNK COL

7

USA

BEL SWE FRA IRL EST FIN NLD CAN SVN PRT GBRAUS AUT CHE ESP RUS DEU JPN ITA CZE SVK

6

POL BRA

5

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NOR

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7

CHL MEX

6

BRA

5

4

4

USA

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BEL SWE FIN IRL ESTNLD FRA NOR GBR AUSCAN PRT SVN AUT CHE POL JPN RUS ESP CZE DEU ITA HUN SVK

IDN

IDN

3

KOR DNK

COL

NZL ISR

ARG CHL MEX

Gasto total en educación, % del PIB

3 0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

PIB per cápita en equivalente a USD convertidos mediante PPA

350

400

450

500 550 Calificación media PISA

600

Fuente: Education at a Glance 2012; OCDE (2011a); Base de datos del Banco Mundial. También debería aumentarse la cobertura, la calidad y la eficacia de la educación superior. La tasa bruta de matriculación es baja (39% en 2011), la tasa de abandono escolar es superior al 40% y la calidad general es deficiente, especialmente en el caso de los programas técnicos. En las clasificaciones de las mejores universidades del mundo, Colombia ocupa un lugar inferior al de otros países latinoamericanos, como la Argentina, el Brasil, Chile y México. Además, las instituciones de educación superior colaboran poco con las empresas al formular los temarios y establecer las competencias básicas, lo cual limita la adecuación de los conocimientos técnicos desarrollados por sus programas a las necesidades del mercado laboral. Colombia tiene un marco de primera calidad para evaluar el valor añadido de la educación superior mediante pruebas de rendimiento a las que se someten todos los estudiantes antes y después de obtener su licenciatura. Estas y otras bases de datos deberían conectarse entre sí y utilizarse con más frecuencia como un instrumento para la formulación de políticas. Igualmente, es necesario que las instituciones de educación superior asuman una mayor responsabilidad respecto a su rendimiento y que su financiación se vincule a sus resultados (por ejemplo, el empleo de los estudiantes y sus perspectivas de ingresos). Asimismo, las instituciones deberían recibir más incentivos para que traten de obtener una acreditación de alta calidad, ya que actualmente sólo disponen de ella el 7% de dichas instituciones. Además, para aumentar la transparencia, el SENA, que matricula al 55% de los estudiantes en programas tecnológicos, debe integrarse plenamente en el sistema y las bases de datos de las escuelas superiores. Deberían establecerse fuertes vínculos entre las instituciones y las empresas a fin de ajustar mejor las aptitudes de los estudiantes a las oportunidades de empleo. Por último, deberían establecerse sistemas

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universales de calificación y acumulación de créditos para que los estudiantes puedan avanzar al nivel superior o cambiar de institución sin tener que volver a empezar sus estudios desde el principio.

Recuadro 8. Principales recomendaciones de política para impulsar el empleo en el sector formal •

Reducir los costos laborales no salariales sumamente elevados mediante la aplicación de la reforma tributaria prevista y una mayor reducción de las cotizaciones a la seguridad social y otros pagos obligatorios relacionados con el trabajo.

•

Evitar aumentar el salario mínimo por encima de la inflación de los precios. Estudiar la posibilidad de fijar el salario mínimo en función de la región y la edad para ajustar los costos laborales a la productividad y tener en cuenta las diferencias en el costo de la vida.

•

Acrecentar el capital humano mejorando la capacidad de adaptación del sistema de educación y formación a las necesidades de la economía y aumentando la cantidad y la calidad de la enseñanza. Para ello, habría que reducir el absentismo laboral de los profesores y establecer de forma generalizada escuelas de dos o incluso tres turnos. También se debería mejorar la calidad de la enseñanza aumentando el nivel de exigencia para la selección y formación de los docentes.

•

Mejorar la acreditación de las instituciones de educación superior. Introducir y publicar indicadores de rendimiento para el SENA. Se podría lograr una mejor coordinación entre las necesidades de los empleadores y los resultados de las instituciones dando más peso a las oficinas regionales de empleo y a las mesas redondas sectoriales organizadas por el gobierno con el sector privado.

Mejorando la gestión del sector público y la regulación del mercado de productos Colombia ocupa un lugar bastante alto en la clasificación relativa al entorno empresarial (Banco Mundial, 2012b). No obstante, según los directivos de las empresas, la mejora del cumplimiento de los contratos es una necesidad apremiante. Por ejemplo, se necesitan más de tres años para resolver una simple diferencia comercial. Como medida a corto plazo, deberían promoverse mecanismos alternativos de solución de diferencias, como el arbitraje, a fin de reducir la enorme presión a la que están sometidos los tribunales nacionales (OCDE, 2012d). La concentración excesiva en determinados sectores también entorpece la productividad. Por ejemplo, la concentración en el sector de la telefonía móvil es una de las más altas del mundo, lo cual tiene un efecto desfavorable en los precios de los servicios (Jullien y otros, 2010). Además, anteriormente, los políticos otorgaban un trato arancelario y fiscal favorable e incentivos a la exportación a los sectores señalados como prioritarios en el programa nacional de desarrollo, así como a las regiones con amplias bases electorales, grupos empresariales poderosos o fuertes conexiones políticas (Eslava y Meléndez, 2009). Los sectores industriales que más se beneficiaron de estos privilegios comprenden los de los productos alimenticios, las prendas de vestir y los textiles, y la floricultura. Los casos de competencia investigados por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC, la autoridad encargada de la competencia) se han centrado en los acuerdos horizontales. Las investigaciones afectaron a empresas del sector de los alimentos y las bebidas, el cemento, los seguros de enfermedad, la radiodifusión televisiva y los servicios de transporte aéreo (Cárdenas y otros, 2007; OCDE, 2009; OCDE, 2012e). La nueva ley de competencia de 2009 ha remodelado la política de competencia, pero es demasiado reciente para haber acumulado experiencia en la solución de estas cuestiones. No obstante, si se da más poder a la autoridad encargada de la competencia en diversos aspectos, esta podría perseguir a los cárteles y otras conductas ilegales de forma más eficaz (OCDE, 2009). Tales atribuciones comprenderían, por ejemplo, más protección para los denunciantes de irregularidades en el programa de indulgencia. Concretamente, la ley vigente permite exonerar a dichos denunciantes de las sanciones antimonopolio, pero no de la responsabilidad por daños en una demanda civil. La protección debería ampliarse para abarcar la responsabilidad en una demanda civil a fin de alentar a las empresas a acogerse a la protección del programa de indulgencia. Además, aunque la experiencia de los países de la

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OCDE muestra que es fundamental que la autoridad encargada de la competencia sea políticamente independiente, en Colombia el Superintendente y el Superintendente Delegado son designados por el Presidente, que también los puede destituir. La investigación activa por este organismo también puede contribuir a identificar y perseguir más casos de conducta ilegal. Para ello, la autoridad encargada (SIC) podría necesitar más personal, ya que desempeña importantes funciones además de aplicar la política de competencia, como la concesión de patentes y el régimen de control de calidad industrial. Colombia ha desplegado esfuerzos para luchar contra la corrupción y ha ratificado la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales. No obstante, la corrupción sigue siendo un problema y la percepción de la corrupción afecta a la facilidad para hacer negocios (Foro Económico Mundial, 2012). La corrupción afecta en particular a los gobiernos subnacionales. En 2011, más de 100 alcaldes (de un total de 1.123 municipalidades) fueron sancionados por la Procuraduría General de la Nación y más del 90% de ellos han sido suspendidos. Además, los indicadores muestran que el riesgo de corrupción es elevado en algunas de las principales instituciones que se ocupan de la infraestructura, por lo que se necesitan mejores sistemas de información, así como una mayor transparencia y rendición de cuentas. Estas instituciones comprenden: las autoridades regionales encargadas de la concesión de permisos ambientales (Corporaciones Autónomas Regionales, CAR), y los administradores portuarios (ITN, 2010). Las CAR carecen de capacidad técnica y administrativa; supuestamente, son objeto de presiones políticas; y utilizan procedimientos que no cumplen los requisitos jurídicos y de supervisión (Blackman y otros, 2006). Asimismo, el establecimiento institucional que concede permisos ambientales para las actividades mineras causa retrasos y acumulación de trabajo, ya que en ello participan más de cinco entidades. Debería considerarse reforzar la vigilancia de las CAR y que la designación de sus directores dependa menos del ciclo político. Recuadro 9. Principales recomendaciones de política para mejorar el marco institucional y reglamentario del entorno empresarial

•

Examinar los obstáculos a la competencia en algunos mercados de productos, incluidos los sectores de las telecomunicaciones, la producción de alimentos y el financiero, para asegurar que la reglamentación del mercado no cree obstáculos para las empresas.

•

Dar mayor independencia y más personal calificado a la autoridad encargada de la competencia para mejorar su eficacia.

•

Elevar la calidad del entorno empresarial mediante un cumplimiento más rápido de los contratos. Se debería promover el arbitraje y otros mecanismos de solución de diferencias alternativos para reducir la presión excesiva sobre los tribunales nacionales.

•

Aplicar mejor los procedimientos burocráticos, como la concesión de licencias, y mejorar la vigilancia de las instituciones vulnerables a la corrupción.

Mejora del acceso al crédito para impulsar las inversiones privadas y la productividad La regulación y supervisión bancaria se ha fortalecido La regulación y supervisión bancaria se ha fortalecido sustancialmente desde la crisis financiera de 1998-99, y los principales indicadores de la solidez financiera de los bancos son positivos en comparación con otras economías emergentes y con los países de la OCDE con buenos resultados. En 2011, la proporción de la cartera vencida fue de menos del 3%, y las provisiones han alcanzado el 180% de la cartera vencida. El coeficiente de garantía es de alrededor del 15%, muy por encima del 9% exigido por el organismo de supervisión. La hoja de ruta de la Superintendencia Financiera para 2011-14 fortalecerá la supervisión (FMI, 2011), por ejemplo, mediante la mejora de la coordinación y el intercambio de información entre las diversas entidades encargadas de la supervisión (el Banco Central, la Superintendencia Financiera, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Seguro de Depósitos), y la formulación de políticas macroeconómicas prudentes.

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El acceso al crédito y los costos siguen siendo cuestiones importantes, en particular para las pequeñas empresas Pese al rápido crecimiento del crédito, la capacidad financiera calculada como proporción de los préstamos respecto del PIB es sólo del 36%, un nivel relativamente bajo en comparación con los países de la OCDE y los mercados emergentes. Aunque las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (PYME) representan el 99% de las empresas, el 80% del empleo en el sector privado y el 35% del PIB, sólo reciben el 14% de los préstamos para fines comerciales. En muchos casos, las zonas remotas del país carecen de sucursales de bancos comerciales, lo cual restringe el acceso al crédito para las empresas. La falta de acceso a la financiación se ha señalado como una de las cuatro preocupaciones más importantes para las empresas en Colombia, después de la corrupción, la falta de infraestructuras y una burocracia gubernamental ineficiente (Foro Económico Mundial, 2012). La relación entre el acceso al crédito y la baja productividad es mayor en el caso de las empresas más pequeñas (Eslava y otros, 2009). El costo del crédito también es elevado. El impuesto a las transacciones financieras, el tope máximo a las tasas de interés y el deficiente cumplimiento de los contratos de préstamos aumentan la aversión al riesgo de los bancos y reducen la oferta crediticia (Meléndez y Harker, 2009). El costo total del crédito también parece inflado por los márgenes de intermediación que sitúan alrededor del 6% (Gráfico 16); no obstante, las comparaciones entre países deberían interpretarse con cautela, ya que reflejan en parte la composición de los préstamos y los depósitos. En cierta medida, estos amplios márgenes se deben a la reglamentación, como las inversiones obligatorias con bajo rendimiento de los bancos en el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO), pero también se pueden deber a una escasa competencia en el sector bancario, aunque es difícil determinarlo. Gráfico 16. Margen de intermediación en algunas economías de la OCDE y de América Latina Puntos porcentuales, 2010 7

7

6

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5

4

4

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Nota: El margen de intermediación es la tasa de interés de los préstamos menos la tasa de interés de los depósitos. Concretamente, el margen de interés es la tasa de interés cobrada por los bancos por los préstamos a clientes de alta solvencia menos el interés pagado por bancos comerciales o similares por los depósitos a la vista, a plazo o de ahorro.

Fuente: Banco Mundial, base de datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial. Se han adoptado ciertas medidas para mejorar el acceso de las empresas al crédito, pero es necesario seguir en el este proceso. La eliminación progresiva del impuesto a las transacciones financieras y el aumento del tope máximo sobre las tasas de interés son medidas acertadas. No obstante, dicho tope debería eliminarse por completo. También se han adoptado medidas para expandir la intermediación financiera. Bancoldex, un banco público de nivel intermedio, ofrece líneas de crédito a largo y medio plazo para las inversiones de capital por microempresas y PYME. Su cartera de préstamos asciende a alrededor del 1% de los préstamos comerciales totales. Bancoldex mantiene un coeficiente de solvencia (20%) mejor que el promedio del sector financiero (15%) y tiene una calificación AAA de la agencia Fitch.

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El programa Banca de Oportunidades, dependiente de Bancoldex, presta servicios financieros en municipios que carecen de sucursales de bancos comerciales. Ha contribuido a aumentar los microcréditos, que actualmente ascienden al 1% del PIB. Los datos muestran que los préstamos ya no se conceden por razones políticas, y las empresas prestatarias han incrementado sustancialmente su producción, productividad y empleo (Eslava y otros, 2012). Por ello, se deberían estudiar los beneficios que podrían derivarse de una labor ampliada de Bancoldex. El Banco Agrario, un banco público que ofrece créditos al sector agrícola, debería aprovechar mejor su amplia red de sucursales en regiones remotas y establecer asociaciones con bancos comerciales para prestar servicios financieros no agrícolas adicionales. Además, su financiación debería diversificarse y, si el gobierno quiere subvencionar préstamos a empresas más pequeñas, debería utilizar medios transparentes en lugar de la represión financiera (por ejemplo, financiación con tipos de interés bajos forzosos). El gobierno también está promoviendo la banca electrónica a fin de aumentar la inclusión financiera y reducir los costos de transacción. En estrecha colaboración con el sector privado, ha promovido el pago electrónico de transferencias monetarias a los hogares, y está preparando una ley para facilitar la utilización segura de la banca móvil. Esto ampliaría los servicios financieros para abarcar regiones con pocas sucursales bancarias y facilitaría el acceso de los hogares a los servicios financieros. El gobierno debería seguir aplicando esas iniciativas para promover el acceso a la financiación.

Recuadro 10. Principales recomendaciones de política para promover las inversiones privadas mediante la mejora del acceso al crédito •

Mejorar el acceso de las empresas a la financiación mediante la eliminación progresiva de los topes máximos a las tasas de interés, la financiación obligatoria del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO) por los bancos y el impuesto a las transacciones financieras.

•

Estudiar los beneficios de la ampliación de los programas del banco de desarrollo Bancoldex para las microempresas y las PYME.

•

Aumentar el acceso a las cuentas bancarias y los servicios financieros estableciendo asociaciones entre el Banco Agrario y los bancos comerciales para aprovechar mejor la amplia red de sucursales del Banco Agrario en las regiones remotas.

Promoviendo la inversión en infraestructura para impulsar la productividad y reducir las desigualdades regionales La mejora de la infraestructura de transporte incrementaría la productividad, ya que daría a las empresas un mayor acceso a los mercados y les permitiría explotar economías de escala. También podría ser una contribución importante a la reducción de las grandes desigualdades de ingresos entre las regiones y al fomento del desarrollo rural – uno de los cinco puntos principales de las negociaciones de paz entre el gobierno y la guerrilla. En materia de infraestructura de transporte (carreteras, ferrocarriles y puertos), Colombia se sitúa en rezago con respecto a economías emergentes y desarrolladas. La superficie vial es inferior a una décima parte del promedio de la OCDE y la red ferroviaria también es limitada. El gobierno tiene previsto aumentar el gasto en la infraestructura de transporte. Cerca del 40% de los ingresos de las regalías (actualmente alrededor del 1½% del PIB) se encauzarán mediante fondos regionales de desarrollo y compensación y se utilizarán principalmente para financiar proyectos de infraestructura. No obstante, la planificación y supervisión de los proyectos de infraestructura deberían reforzarse a fin de sacar el máximo provecho. Hasta hace poco, en la mayor parte de los proyectos, se establecían las prioridades y se llevaba a cabo la planificación sin haber realizado estudios de prefactibilidad, viabilidad o evaluaciones de value-for-money (Bitran y otros, 2013). Las deficiencias en la formulación y supervisión de los contratos de concesión de carreteras también han dado lugar a frecuentes renegociaciones, resultantes en grandes demoras y costos adicionales derivados de la falta de

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cumplimiento de los contratos inherentes a las asociaciones público-privadas (APP) (Gráfico 17). Asimismo, la falta de planificación multimodal a largo plazo ha dado lugar a vías primarias deficientes entre los principales centros de producción y los puertos, menoscabando así la competitividad y reduciendo los beneficios del comercio internacional (Benavides, 2010). Además de los costos de transporte más bajos, una mayor utilización del transporte por ferrocarril y por agua puede reducir los daños ambientales, lo cual también debería ser un componente importante de las estrategias de planificación de transporte ecológico multimodal. La creación de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la aprobación de una Ley de Asociaciones Público-Privadas son medidas en la dirección correcta. No obstante, es necesario destinar más tiempo y recursos a la planificación y el establecimiento de prioridades, en particular para la elaboración y la revisión de los análisis de value-for-money. El fortalecimiento del marco institucional para asegurar una evaluación imparcial de los proyectos de APP, y la mejora de la evaluación ambiental y social de los proyectos de infraestructura previa al otorgamiento de concesiones, también ayudarían a aumentar la eficacia de las APP. Asimismo, la estrategia de explotación del potencial del transporte fluvial y ferroviario de Colombia expuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 debería aplicarse de forma efectiva. Para ello, habrá que mejorar la coordinación entre las instituciones encargadas de los proyectos de infraestructura y los de gestión fluvial, planificando, a un tiempo, un transporte multimodal eficaz. Gráfico 17. Casos de renegociación de contratos de concesión en 8 países de América Latina 100

%

Duración

Costo

80 60 40 20 SR

0 COLOMBIA

Ecuador

Uruguay

Brasil

Chile

Costa Rica

Paraguay

Perú

Nota: El porcentaje se refiere a la proporción de contratos renegociados, ya sea a efectos de la duración o el costo del proyecto, respecto del total de contratos de concesión. Encuesta a los encargados de la formulación de políticas; “SR” significa sin respuesta.

Fuente: Nieto-Parra y otros. (2013). El aumento de la participación privada podría mejorar la eficiencia del gasto en infraestructura siempre y cuando esté acompañada de las disposiciones institucionales apropiadas. Aunque algunas empresas mineras han invertido en ferrocarriles y puertos para facilitar el acceso a los mercados, la participación del sector privado en los proyectos de infraestructura es baja. Este abarcó cerca del 23% de todos los proyectos entre 1993 y 2006 y las APP representan alrededor del 0,5% del PIB, en comparación con el promedio del 2% de la OCDE. Las APP pueden redundar en grandes beneficios en cuanto a la mejora de la eficiencia de los proyectos, la obtención de financiación y la reducción de las presiones fiscales si se reglamentan de forma apropiada, incluida la transferencia del riesgo entre los sectores privado y público. La reciente Ley de APP aborda algunas de estas cuestiones. Por otro lado, es fundamental asegurar que las autoridades no apliquen fuertes descuentos a pagos futuros de APP o favorezcan a estas asociaciones frente a la contratación pública con el principal objetivo de cumplir objetivos fiscales a corto y medio plazo. El establecimiento de APP debe llevarse a cabo con más cautela, ya que los datos indican que en los países de la OCDE sus resultados son diversos (CAF, 2009; OCDE, 2008; Égert y otros, 2009).

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Recuadro 11. Principales recomendaciones de política para mejorar la infraestructura

•

Fortalecer la fase de establecimiento de prioridades y planificación de los proyectos de infraestructura, que debe regirse por análisis de costo-beneficio así como por evaluaciones de value-for-money, de asequibilidad y de impacto ambiental.

•

Evaluar mejor la utilidad de las APP para los proyectos de infraestructura y sus efectos a largo plazo en las finanzas públicas.

•

Mejorar el marco institucional y reglamentario para la infraestructura de transporte a fin de asegurar una evaluación imparcial y exhaustiva de las APP, y una mejor especificación de los proyectos antes de someterlos a licitación.

•

Mejorar la coordinación entre las instituciones de transporte y aprovechar mejor las oportunidades de transporte multimodal.

Abordando los retos fiscales: aumentando la eficiencia del gasto y de los impuestos para atender las necesidades sociales y económicas La consolidación de las finanzas públicas se ha sustentado en una mejora del marco fiscal y de la gestión de la deuda pública. En virtud de la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2003, las finanzas públicas ganaron transparencia y sostenibilidad al exigir al gobierno que estableciera un objetivo para lograr un balance primario consolidado del sector público no financiero el año siguiente, fijar objetivos indicativos para los 10 próximos años, y presentar al Congreso un marco fiscal a medio plazo. El reglamento fiscal aprobado en 2011 complementa a la Ley al establecer objetivos claros hasta 2022, en consonancia con el ciclo político (véase el Recuadro 5). El gobierno también publica periódicamente estimaciones de los pasivos contingentes e información sobre el gasto fiscal. Para asegurar la disciplina en materia fiscal a nivel de los gobiernos subnacionales, una ley promulgada en 2000 establece límites al crecimiento de los gastos ordinarios, complementando así a la ley de 1997 (la denominada Ley de semáforos) por la que se introdujeron límites a la deuda de las entidades subnacionales. Para hacer frente a las presiones futuras del gasto relacionadas con el envejecimiento de la población, cumplir el objetivo del gobierno de reducción de la pobreza, mejorar la infraestructura y los servicios públicos, así como ajustarse a la posible volatilidad y disminución de los recursos de productos básicos a medio plazo, se necesitarán reformas fiscales más ambiciosas. El marco fiscal a medio plazo prevé una contracción del coeficiente de gasto público, que ya es bajo; el gasto estructural del gobierno central se reduciría del 18,4% del PIB en 2012 al 16,1% en 2023. Este sería un reto sumamente difícil y requeriría la adopción de ambiciosas reformas para aumentar la eficiencia del gasto público y cumplir los objetivos de la equidad y los servicios públicos. Sin embargo, para alcanzar los objetivos del gobierno de elevar la calidad de los servicios públicos, desarrollar la infraestructura social y física del país, y reducir la pobreza, será necesario aumentar progresivamente la proporción de gasto público respecto del PIB. Además de aumentar la eficiencia del gasto, habría que recaudar más ingresos fiscales, reducir distorsiones y mejorar la equidad. La actual propuesta de reforma tributaria aborda algunas de estas preocupaciones, y el gobierno espera recaudar más ingresos a medio plazo. No obstante, es posible que sea necesario seguir desplegando esfuerzos a este respecto.

El alivio de la pobreza y la prestación de mejores servicios públicos crean fuertes presiones sobre el gasto Pese a que se ha ampliado la cobertura de los servicios públicos esenciales (educación y salud), las zonas remotas aún carecen de infraestructuras básicas y hay un consenso generalizado sobre la necesidad de mejorar la calidad de los servicios públicos en todo el país. Los grandes proyectos de infraestructura comportarán un costo inmediato, así como un aumento de los costos de mantenimiento y explotación a más largo plazo.

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El gobierno está decidido a reducir la pobreza y la desigualdad en los ingresos, y algunas de sus medidas políticas previstas supondrán un gasto público más elevado. Con el fin de compensar y prestar apoyo al gran número de personas desplazadas por causa de la violencia política – 3,9 millones de personas (el 8,4% de la población total) entre 1999 y 2011 –, en 2011 se promulgó una Ley de Restitución de Tierras. En virtud de esta Ley, el gobierno debe prestar asistencia por medio de transferencias en efectivo y en especie dirigidas a esas personas y ayudarles a reincorporarse a la vida laboral. Los costos fiscales generales serán elevados: el 8,9% del PIB de 2011 entre 2012 y 2021. En 2012, el gobierno también se comprometió a proporcionar 100.000 viviendas para las familias vulnerables, con un costo estimado del 0,6% del PIB. Las transferencias a las familias deberían reformarse para abordar la pobreza y aumentar la productividad a largo plazo de forma más efectiva. Familias en Acción, el programa de subsidios en efectivo para familias pobres sujetos a la asistencia escolar y a los servicios sanitarios, ha logrado aumentar la tasa de escolarización. La experiencia de Chile y México confirma que esas transferencias en efectivo condicionadas pueden ayudar a mejorar el bienestar de los beneficiarios y su productividad. El programa podría ampliarse para abarcar la enseñanza secundaria superior y supeditarlo a los logros escolares. Debería reconsiderarse el sistema de tarifas de subsidios cruzados para los servicios públicos (electricidad y gas, agua y telecomunicaciones), encaminado a mantener los precios bajos para las personas necesitadas. Los hogares considerados acomodados pagan un recargo sobre su factura de servicios públicos para subvencionar el consumo de los hogares con ingresos bajos. No obstante, los efectos redistributivos de esos subsidios cruzados son menores debido al ineficiente sistema de fijación de objetivos y a que, tal vez, no todos los hogares más pobres tengan acceso a los servicios públicos (por ejemplo, en las zonas remotas). En el caso de aquellos que sí tienen acceso al sistema, la reducción de las tarifas de los servicios públicos suele reflejarse en alquileres o un valor más elevado de las viviendas (Medina y Morales, 2007). Además, el sistema está cada vez más desequilibrado, ya que la proporción de hogares que pagan el recargo es baja y ha disminuido de forma constante (del 5,7% en 1997 al 3,5% en 2008, según Parra, 2011), por lo que el gobierno central y los ayuntamientos se han visto obligados a intervenir para subvencionar el consumo de energía, agua y telecomunicaciones. En 2011, la contribución del gobierno central al sector eléctrico fue casi del 0,1% del PIB. Al reducir el precio del consumo de energía y agua, estos subsidios pueden resultar perjudiciales para el medio ambiente.

Reformando el sistema de pensiones para reducir su regresividad y ampliar la cobertura El sistema de pensiones plantea serios problemas de equidad. La cobertura del régimen contributivo es baja, y la falta de una pensión mínima en el primer pilar condena a muchos ancianos a la pobreza. En 2012 sólo recibió una pensión el 30% de la población en edad de jubilación, en comparación con un porcentaje del 80% al 90% en países como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Para tener derecho a una pensión, los trabajadores deben haber cotizado durante un período de tiempo suficiente en el sector formal, con ingresos equivalentes, al menos, al salario mínimo, por lo que figurarán entre los más pudientes. En 2012, menos del 30% de la población activa cotizaba al sistema de pensiones. Dado que el valor actualizado de las prestaciones supera con creces al de las cotizaciones (Santamaría y otros, 2010), el sistema público de pensiones es sumamente generoso con los pocos afortunados. Al computar los 10 últimos años de ingresos para calcular los derechos de pensión, el sistema también tiende a beneficiar a aquellos con un perfil de ingresos elevados, que suelen ser las personas con mejor formación y rentas altas. Alrededor de 20 países de la OCDE basan sus cálculos en los ingresos obtenidos durante toda la vida y en Canadá, República Checa y Estados Unidos, se computan 30-35 años de ingresos (OCDE, 2011b). Además, el régimen fiscal aplicable a las pensiones es extremadamente generoso según los criterios de la OCDE. Las cotizaciones al fondo de pensiones son deducibles de la base del impuesto sobre la renta y la mayor parte de las prestaciones están exentas de impuestos, lo cual agrava aún más la desigualdad en los ingresos. Más del 80% de las pensiones las acapara la quinta parte de la población con mayores ingresos, mientras que las 2 quintas partes más pobres reciben menos del 2% (Santamaría y otros, 2010). En general, se estima que el sistema de pensiones aumentará el coeficiente de Gini (Moller, 2012). Para proteger a las personas pobres de edad avanzada, el gobierno está estudiando la posibilidad de aplicar los denominados beneficios económicos periódicos (BEPS) para ofrecer cobertura a 6 millones de ancianos pobres en los próximos 20 años. Los BEPS son cuentas de jubilación particulares

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destinadas a aquellos que trabajan en el sector informal, que tienen salarios irregulares o inferiores al salario mínimo, y aquellos que no han cotizado lo suficiente al régimen contributivo para tener derecho a una pensión (por ley, debe ser una cantidad al menos igual al salario mínimo). El gobierno complementaría las cotizaciones voluntarias particulares a los BEPS con una aportación del 20%. El sistema de los BEPS está específicamente dirigido a los hogares con ingresos bajos: sólo los pueden recibir aquellos situados en los tres estratos socioeconómicos más bajos (el denominado Sisbén 1 a 3), el nivel máximo de ahorro subvencionado se ha fijado en COP 885.000 al año (es decir, menos de 490 dólares EE.UU.) y las prestaciones de jubilación no pueden exceder del 85% del salario mínimo. El sistema de los BEPS ayudará a ampliar la cobertura de las pensiones y se debería aplicar sin demora. Además, el programa de protección social al adulto mayor (PPSAM) debería ampliarse. También debería aumentar el número de personas que reclama esta prestación según lo previsto por el gobierno para los próximos años. Para aumentar la cobertura de las pensiones, también sería necesario ampliar el régimen contributivo de forma progresiva. A fin de asegurar su sostenibilidad en el futuro, el requisito previo sería reformar el sistema existente. De hecho, las transferencias al sistema de reparto, de un 3,3% del PIB en 2011 (excluidos los gastos fiscales relacionados con el sistema de pensiones), no son muy elevadas según los criterios de la OCDE. Aún así, ascendieron a más del 18% de los gastos del gobierno central en 2011. La ampliación del sistema de pensiones conllevará importantes desembolsos presupuestarios y se debería llevar a cabo junto con reformas paramétricas. La edad legal de jubilación es muy baja según los criterios internacionales: 55 años para las mujeres y 60 para los hombres. La reforma de las pensiones de 1993 retrasará la edad por un período de 2 años a partir de 2014, tras lo cual seguirá siendo baja. Por lo tanto, la edad de jubilación debería retrasarse más, y en el futuro debería ajustarse a la evolución de la esperanza de vida. No obstante, hay que ser cautelosos para evitar la exclusión de los grupos más vulnerables, especialmente aquellos que han trabajado en el sector informal. La tasa de sustitución – entre el 65% y el 85% del salario medio en los 10 años anteriores, en comparación con el promedio de la OCDE del 57% de los ingresos acumulados a lo largo de toda la vida (OCDE, 2011b) – también es elevada. Podría ser necesario reducirla si se amplía la cobertura de las pensiones. Además, la vinculación de las pensiones con el salario mínimo es generosa y, según la experiencia de la OCDE, probablemente tendrá que reemplazarse con un sistema basado, al menos en parte, en la inflación de precios. Por último, el requisito de que las pensiones sean al menos iguales al salario mínimo tendrá que ser reconsiderado.

Mejorando la eficiencia del gasto en salud Colombia ha logrado una atención médica casi universal y la canasta de prestaciones para los pobres ha ido aumentando progresivamente, lo cual es digno de elogio en un país con grandes desigualdades en los ingresos. Aun así, el gasto en salud es alto en comparación con otros países con un nivel de ingresos similar (Gráfico 18). La atención de salud se financia principalmente con fondos públicos, y ese gasto público absorbe una proporción demasiado elevada del presupuesto general del Estado en comparación con la mayoría de los países de la OCDE (Gráfico 19). Aunque, las cotizaciones a la seguridad social cubren la mayor parte de los costos sanitarios de los trabajadores afiliados (es decir, el régimen contributivo), el déficit de financiamiento es grande y sigue creciendo, lo cual obedece a la expansión de la cobertura sanitaria subvencionada (a diferencia de la contributiva) para los pobres y la convergencia en la cesta de prestaciones. En 2012, el régimen contributivo sólo cubría al 47% de la población.

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Gráfico 18. El gasto en salud es relativamente alto para el nivel de ingresos 2010 (o año más reciente) Gasto en atención sanitaria (% del PIB) 20 18 USA 16 14 12 10 BRA

ZAF 8

COL 6 IND

CHN

4

CHL TUR

FRA NLD PRT DEU CAN DNK GRC NZL AUT OCDEBEL GBR SWE SVK SVN ISL IRL ITA JPN CZE POL FIN AUS ESP HUN KOR ISR EST

CHE

NOR

MEX RUS

IDN

2 0 0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

PIB per cápita, (en equivalente a USD precios corrientes y convertidos mediante PPA)

Fuente: Base de datos de la OCDE sobre las cuentas nacionales; base de datos del Banco Mundial; datos de la OCDE sobre la salud; base de datos de la Organización Mundial de la Salud. Gráfico 19. La atención en salud absorbe una proporción importante del gasto público general Gasto público general en salud como proporción del gasto público total, 2010 (o año más reciente) 25

%

%

25 20

15

15

10

10

5

5

0

0

Estados Unidos COLOMBIA Nueva Zelanda Suiza Alemania Países Bajos Japón Canadá Noruega Australia Dinamarca Chile Francia Austria Reino Unido Luxemburgo España OCDE Bélgica República Checa Suecia Argentina Islandia Italia Portugal República Eslovaca Slovenia Turquía Corea Finlandia Grecia México Polonia Estonia Israel Hungría Irlanda

20

Fuente: Organización Mundial de la Salud. Una definición más clara de las prioridades, y en particular de las prestaciones en salud cubiertas, ayudaría a contener el gasto. La Corte Constitucional ha recibido cada vez más solicitudes particulares de acceso a servicios sanitarios específicos debido al aumento de los tiempos de espera– un proceso conocido como tutela (Bernal y otros, 2012; Yepes y otros, 2010). El número de tutelas con resultados satisfactorios alcanzó más de 141.000 en 2008, convirtiéndose en una práctica recurrente que los colombianos denominan tutelitis. A fin de mejorar el establecimiento de prioridades y la visibilidad

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de los derechos y costos sanitarios, el gobierno debería revisar y definir mejor el conjunto básico de medidas sanitarias. A este respecto, cabe exaltar el plan del gobierno de avanzar en esa dirección. Una mejor organización del sistema de salud también aumentaría la eficiencia del gasto. El sistema sanitario de Colombia depende de más de 99 aseguradoras privadas y públicas, financiadas mediante un fondo común de cotizaciones a la seguridad social. Estas compañías de seguros contratan los servicios de proveedores, pero la integración vertical entre las aseguradoras y los proveedores es frecuente – según los cálculos de Clavijo (2009), de un 50% –, aunque es posible que se haya reducido desde entonces, ya que en virtud de una ley de 2007, se aplicó un límite más restrictivo. Este enfoque de silos fragmentados reduce las presiones competitivas al nivel de los proveedores. Asimismo, dificulta la utilización eficiente de los recursos no atribuidos y la explotación de las economías de escala. En los países de la OCDE, la fragmentación del sector de los seguros suele ir acompañada de costos administrativos elevados y reduce la capacidad de monopsonio de los clientes, lo cual da lugar a un aumento de los precios de los servicios de salud (Joumard y otros, 2010). Este también podría ser el caso de Colombia, aunque faltan los datos necesarios para confirmarlo. En Colombia, la corrupción ha sido inherente a la fragmentación de los servicios de seguros (Bernal y otros, 2012; Clavijo, 2011). Para mejorar la relación costo-calidad del sistema sanitario, sería necesario reducir la fragmentación del sistema de seguros y el grado de integración vertical entre las aseguradoras y los proveedores. La consolidación de los fondos de seguros de enfermedad fortalecería aun más su poder de negociación para fijar las tarifas de los proveedores y reduciría los costos administrativos.

Los gastos fiscales relacionados con los desastres naturales y los procesos judiciales pueden ser elevados Los desastres naturales suelen ocasionar importantes gastos fiscales y afectar especialmente a los hogares pobres. Aunque la frecuencia y las consecuencias de tales desastres son difíciles de prever por naturaleza, las obligaciones contingentes relacionadas con los riesgos naturales pueden ser muy elevadas. Las graves inundaciones de 2010 causadas por el fenómeno meteorológico la Niña son un ejemplo de ello. Afectaron a casi 3 millones de personas, que perdieron su hogar o sufrieron serias carencias de servicios públicos. Alrededor de 570.000 hogares, 813 escuelas y 15 centros de salud fueron destruidos, y muchos pequeños agricultores sufrieron daños importantes en sus tierras. Según las estimaciones, el gasto público extraordinario en ayuda humanitaria y reconstrucción en el período 2011-14 ascendió al 3% del PIB de 2011. Los procesos judiciales en contra del Estado también han ocasionado un alto costo fiscal en el pasado. Por ejemplo, en varias ocasiones la Corte Constitucional ha dictado sentencias en contra de ciertos elementos de la reforma de las pensiones aprobada por el Congreso, lo cual ha tenido importantes repercusiones en las obligaciones contingentes de las pensiones. Por ello, cabe aplaudir la creación de un organismo estatal de defensa jurídica para coordinar la defensa pública. Ya ha ayudado a reducir las pérdidas estimadas del 69% al 15% del PIB de 2012 entre 2012 y 2021 en términos del valor actualizado neto. La enmienda constitucional de 2011, por la que se consagra la sostenibilidad fiscal en la Constitución, también ayudará a mitigar esas presiones, si bien sus efectos aún deben materializarse.

Reformando el sistema tributario para aumentar la recaudación, y reducir las distorsiones y la desigualdad en los ingresos El sistema tributario colombiano recauda poco (Gráfico 20), crea distorsiones por medio de las diversas desgravaciones, regímenes especiales y tasas marginales relativamente altas, y la redistribución es baja o inexistente. Además, es un régimen complejo que genera altos costos administrativos y de cumplimiento, así como una amplia elusión y evasión de impuestos. La reforma tributaria de 2010 permitió subsanar ciertas deficiencias y reducir las distorsiones. La eliminación del crédito fiscal a la inversión en activos fijos que beneficiaba sobre todo a las actividades de gran intensidad de capital y al sector minero, el aumento de la base y tasa del impuesto sobre el patrimonio, y la reducción del recargo a la energía aplicable a las empresas a partir de 2013 son medidas acertadas que deberían aumentar los ingresos en medio punto porcentual del PIB para 2014 a más tardar.

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Gráfico 20. Los ingresos fiscales han aumentado pero siguen siendo reducidos 1 Ingresos fiscales como proporción del PIB % del PIB 45 40

1990

2010

35 30 25 20 15 10 5 0

1. 2. 3. 4.

Los datos no incluyen los ingresos de los gobiernos locales de Argentina, Perú (en 1990), Uruguay y Venezuela. Las tasas aplicadas a la producción de hidrocarburos se consideran ingresos extra-fiscales. Representa a un grupo determinado de 15 países de América Latina y el Caribe. Chile y México también forman parte del grupo de la OCDE (34). Representa el promedio sin ponderar de los países de la OCDE.

Fuente: Estadísticas sobre los ingresos fiscales en América Latina, OCDE 2012; Estadísticas de la OCDE sobre los ingresos fiscales. Es necesario llevar a cabo una reforma tributaria más profunda para aumentar la recaudación, promover el crecimiento económico y reducir la desigualdad en los ingresos. Un estudio reciente de la OCDE sobre la distribución de los ingresos y el crecimiento revela varias opciones de reforma fiscal que serían beneficiosas para todos (OCDE, 2012b; Joumard y otros, 2012). Una de ellas consistiría en reducir las tasas impositivas y ampliar la base tributaria, y luchando al mismo tiempo, contra la elusión y la evasión de impuestos. La utilización de los gastos tributarios ha crecido de forma constante en Colombia desde principios del decenio de 2000; su número aumentó de 127 a 201 entre 2000 y 2011. Según las estimaciones, en 2010 los ingresos fiscales sacrificados representaron entre el 3% y el 4,5% del PIB (Banco Mundial, 2012a). Los gastos tributarios significativos van acompañados de altas tasas impositivas, lo cual distorsiona los incentivos económicos. El gran número de gastos tributarios – por ejemplo, aquellos relacionados con las zonas de libre comercio, los regímenes legales, las tasas preferenciales para las pequeñas empresas (las denominadas SAS) y las tasas reducidas y exenciones del IVA – no sólo merman los ingresos sino que también añaden un alto grado de complejidad al sistema, lo cual encarece su administración y cumplimiento, y facilita la elusión y evasión. Con una tasa del 33%, el impuesto sobre la renta de las sociedades está por encima del promedio de los países de la OCDE (alrededor del 25%). Un régimen de impuestos sobre la renta de las sociedades más transparente, con menos exenciones y con una tasa más baja, podría fortalecer la capacidad de las empresas para adaptarse a la tasa de cambio más fuerte. Por ejemplo, Australia tiene la intención de rebajar su alta tasa oficial para el impuesto sobre la renta de las sociedades a fin de favorecer la inversión en los sectores no mineros, lo cual ayudaría a reducir el riesgo de una economía a dos velocidades en el marco de los grandes cambios en la relación de intercambio (OCDE, 2010). El conjunto de medidas tributarias debería ser reconsiderado. Los ingresos derivados del impuesto sobre la renta personal son muy bajos según los criterios de la OCDE (Cuadro 4). Al mismo tiempo, las tasas muy elevadas de cotizaciones a la seguridad social frenan la creación de empleo en el sector formal y, además, no recaudan muchos ingresos. Asimismo, se debería volver a examinar la dependencia de las cotizaciones sociales para financiar los servicios sanitarios así como algunos aportes

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parafiscales. Los ingresos derivados de los impuestos relacionados con el medio ambiente también son sumamente bajos en comparación con otros países de la OCDE (Gráfico 21). Se podrían recaudar más ingresos fiscales mediante los impuestos a la minería, sucesiones y bienes raíces, que causan menos distorsión y son más favorables al crecimiento que muchos otros impuestos (Johansson y otros, 2008). Cuadro 4. Los ingresos derivados del impuesto sobre la renta personal son bajos, mientras que los impuestos al consumo tienen una función dominante (2010) % de los ingresos fiscales totales ALC

OCDE

Colombia2

ALC

OCDE

27,9 6,1 21,7 12,2 0,0 8,9 3,4 2,1 3,4 44,8 35,2 9,5 6,3 100,0

24,5 6,0 12,2 18,8 0,7 4,3 1,7 1,2 1,9 50,8 34,3 15,6 1,2 100,0

33,3 24,9 8,6 27,0 1,1 5,3 3,1 0,5 1,3 32,5 20,3 10,3 0,6 100,0

4,8 1,1 3,8 2,1 0,0 1,5 0,6 0,4 0,6 7,7 6,1 1,6 1,1 17,3

4,8 1,2 2,4 3,6 0,1 0,8 0,3 0,2 0,4 9,9 6,7 3,0 0,2 19,4

11,3 8,4 2,9 9,1 0,4 1,8 1,0 0,2 0,4 11,0 6,9 3,5 0,2 33,8

Impuestos sobre la renta y los beneficios Impuesto sobre la renta personal Impuesto sobre la renta de las sociedades Cotizaciones a la seguridad social Impuestos sobre la nómina1 Impuestos sobre la propiedad Impuestos permanentes sobre bienes raíces Impuestos permanentes sobre el patrimonio neto Impuestos a las transacciones financieras y de capital Impuestos sobre los bienes y servicios Impuestos generales sobre el consumo Impuestos específicos sobre el consumo Otros impuestos Total 1. 2.

% del PIB

Colombia2

En la base de datos de la OCDE los denominados “parafiscales” (SENA, ICBF, y CCF) están comprendidos en las cotizaciones a la seguridad social. El desglose de impuestos sobre la renta en impuestos sobre la renta personal y de las sociedades está basado en Jorratt (2010).

Fuente: Estadísticas de la OCDE sobre los ingresos fiscales; Estadísticas sobre los ingresos fiscales en América Latina, OCDE 2012; Jorratt (2010). Aunque las regalías por la extracción de recursos naturales han aumentado de menos de medio punto porcentual del PIB a mediados del decenio de 1990 a más del 1,3% en 2011 (Gráfico 22), los ingresos podrían aumentar aún más, al menos en el mediano plazo. La imposición sobre los recursos naturales podría enfocarse más hacia los beneficios, ya sea aumentando el impuesto sobre los beneficios vigente para el sector de la minería, o adoptando un impuesto sobre la renta derivada de la explotación de recursos similar al aplicado por Australia (OCDE, 2010). El recaudo de las regalías basado en el volumen o el valor de la producción frenan la inversión en las actividades de prospección y en el desarrollo de proyectos menos rentables, ya que no toman en cuenta los costos de prospección, desarrollo y explotación. Por el contrario, los impuestos basados en los ingresos y la renta permiten calcular de forma más precisa el excedente disponible para el pago de impuestos. Los impuestos sobre la renta también implican que el gobierno asumirá una mayor proporción de los riesgos de inversión. Este régimen atrae más inversiones y permite una mayor participación del gobierno en proyectos más rentables. No obstante, en el corto plazo, no sería conveniente dejar totalmente el régimen actual de regalías para pasar al de los impuestos basados en la renta. La administración de los impuestos basados en los ingresos y la renta es más complicada, y requiere una capacidad administrativa más avanzada. Puede justificarse mantener una participación del Estado en los ingresos brutos hasta que se adquiera más experiencia administrativa con los impuestos basados en la renta, a fin de proporcionar algunos ingresos públicos iniciales y fomentar la aceptación política.

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Gráfico 21. Los ingresos derivados de los impuestos relacionados con el medio ambiente son bajos Porcentaje del PIB, determinados países, 2010 % del PIB

4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5

Energía

Automóviles

Otros

Nota: * Datos correspondientes a 2009. En México, el sistema utilizado para estabilizar los precios para el usuario final de combustibles para automóviles hace que los ingresos fiscales resulten negativos en los años en que esos combustibles registran precios elevados en el mercado mundial.

Fuente: Base de datos de la OCDE/EEE sobre los instrumentos utilizados para la política ambiental y la gestión de recursos naturales. Gráfico 22. Los ingresos derivados de las regalías han aumentado desde mediados del decenio de 1990 Porcentaje del PIB % del PIB 1.6 Petróleo

Carbón

Níquel

Otros productos básicos

Sin clasificar*

1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Nota: * Los ingresos sin clasificar comprenden las cantidades de ingresos asignados al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).

Fuente: Ecopetrol, Agencia Nacional de Hidrocarburos, Carbocol y Minercol, Ingeominas (actualmente, Agencia Nacional de Minería), Departamento Nacional de Planeación, y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Los efectos redistributivos del régimen tributario deberían fortalecerse. Actualmente, el impuesto sobre la renta personal tiene una función muy limitada. Los ingresos fiscales son bajos debido al gran número de personas que trabajan en el sector informal que no pagan el impuesto sobre la renta.

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Además, dado que el tramo inicial exento es amplio y que hay desgravaciones fiscales sumamente generosas, sólo la mitad de las personas que hacen la declaración de la renta pagan el impuesto sobre la renta, es decir, menos del 3% de la población adulta. Además, la progresividad de la escala de las tasas legales es baja. También existen desgravaciones fiscales importantes que benefician, sobre todo, a los ricos – incluidas las relacionadas con las pensiones, las inversiones en vivienda y la deducción del 25% sobre los ingresos salariales. Estas desgravaciones fiscales quedarán limitadas de facto por el impuesto mínimo alternativo nacional (IMAN) propuesto e incluido en el plan de reforma tributaria de 2012. También se podría prever una bonificación fiscal reembolsable relacionada con el empleo dirigida a los pobres, al igual que en México y en muchos otros países de la OCDE. Esa bonificación fiscal haría más progresivo el régimen fiscal, reforzaría los ingresos de los trabajadores pobres y promovería la formalización del trabajo. A fin de aumentar los efectos redistributivos tanto del impuesto sobre los bienes raíces como del impuesto de sucesiones, deberían reconsiderarse las generosas desgravaciones fiscales existentes. Las exenciones del IVA y las tasas reducidas aplicables a los bienes básicos de consumo tienen por objeto elevar el poder adquisitivo de las familias pobres. Sin embargo, los ricos son quienes más se benefician de los subsidios implícitos, dado que la mitad del valor de los bienes excluidos y exentos son consumidos por la quinta parte más rica de la población, mientras que los más pobres consumen aproximadamente el 5% (Moller, 2012). Además, el costo de este subsidio implícito es elevado: el Banco Mundial (2012a) calcula que los ingresos sacrificados equivalen al 1,5% del PIB. Los gastos y las tasas reducidas del IVA deberían reemplazarse por beneficios en efectivo sujetos a prueba de ingresos, si bien existen limitaciones de política económica significativas que han frustrado iniciativas de reforma anteriores. En el plan de reforma tributaria del gobierno (Recuadro 12) se abordan algunos de los inconvenientes del régimen fiscal. Se reduce a tres el número de tasas del IVA. Esta simplificación debería ayudar a promover la formalización y el cumplimiento. Se adopta la progresividad, con el impuesto mínimo alternativo nacional (IMAN) en el tramo superior de la distribución de ingresos, es decir, el 4% con mayores ingresos. El recorte previsto de los costos laborales no salariales ayudaría a crear empleo en el sector formal, contribuyendo, así, a reducir las desigualdades en los ingresos laborales. No obstante, aún queda trabajo por hacer para reducir los costos laborales no salariales, que se mantendrán muy por encima del promedio de la OCDE y del nivel de países similares como Chile y México (Gráfico 23). También sería conveniente racionalizar las desgravaciones fiscales y los regímenes especiales, en particular con respecto al impuesto sobre la renta de las sociedades. Además, el objetivo de las reformas fiscales futuras debería ser elevar los ingresos y adoptar impuestos que causen menos distorsión (por ejemplo, mediante un aumento de los impuestos ambientales y sobre la propiedad).

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Gráfico 23. Los costos laborales no salariales son elevados en comparación con los niveles internacionales 1 Como porcentaje de los costos laborales, 2011 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

1.

2.

%

Costos laborales no salariales de un solo individuo sin hijos con un nivel de ingresos de un trabajador medio. Los costos laborales no salariales comprenden los pagos obligatorios fiscales y no fiscales, es decir, pagos obligatorios con o sin contraprestación a fondos con gestión privada, organismos de servicios sociales o programas de seguros sociales no dependientes del gobierno general y a empresas públicas. En la fase final de recopilación de datos no se disponía de la cifra del promedio de Grecia correspondiente a 2011. Colombia después de la reforma tributaria propuesta.

Fuente: Base de datos de la OCDE en materia fiscal; estimaciones de la OCDE.

Recuadro 12. Principales características de la reforma tributaria propuesta de 2012 La reforma tributaria presentada por el gobierno en octubre de 2012 tiene tres objetivos principales: aumentar los efectos redistributivos de los impuestos, promover el empleo en el sector formal y reducir la elusión y la evasión de impuestos. En principio, no debería afectar a los ingresos a corto plazo, pero podría dar lugar a un aumento de los ingresos a medio y largo plazo al reducir las distorsiones relacionadas con los impuestos y promover la formalización y el crecimiento económico. El impuesto sobre la renta personal se simplificará y se hará progresivo. Se aplicará un impuesto mínimo alternativo nacional, “IMAN”. Permitirá simplificar la presentación de la declaración y asegurará una progresividad efectiva. Las clases pobre y media – es decir, aquellos cuyos ingresos son inferiores a 3,35 millones de pesos al mes – estarán sujetas a una tasa impositiva efectiva del 0%, en comparación con la tasa anterior de más del 6%. Esto exime al 96% de la población del impuesto sobre la renta personal. Para el 4% restante de la población, la tasa efectiva será progresiva, con un máximo del 25% para los contribuyentes más ricos. La desgravación fiscal sumamente generosa para las pensiones se reducirá ligeramente (las pensiones que excedan de 10 millones de pesos colombianos, es decir, más de 15 veces el salario mínimo en 2012, serán imponibles). Se reducirán los costos laborales no salariales. Algunos parafiscales – destinados a la financiación del ICBF (2%) y el SENA (3%) – y las contribuciones sanitarias de los empleadores (8,5%) se abolirán en el caso de las empresas que empleen trabajadores con salarios mensuales inferiores a 10 veces el salario mínimo. El SENA, el ICBF, y el sistema de salud se financiarán mediante la “contribución para la equidad” sobre la renta de las sociedades, aplicada a una tasa del 8%. La base impositiva para el impuesto sobre la renta de las sociedades se ampliará. La reforma propuesta reduce la tasa normal del impuesto sobre la renta de las sociedades del 33% al 25%, creando, al mismo tiempo, un impuesto adicional del 8% denominado “contribución para el equidad”, aplicado sobre una base impositiva más amplia – ingresos imponibles más algunas exenciones y deducciones (por ejemplo,

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gasto en inversiones en activos fijos). Este nuevo impuesto recaería principalmente en las empresas de minería y construcción, así como los bancos, con ingresos asignados a la financiación del ICBF, el SENA y la atención sanitaria. A fin de asegurar recursos para financiar el SENA, el ICBF y los servicios sanitarios, el gobierno ha comprometido fondos para el presupuesto de 2013 más un incremento anual de 2 puntos porcentuales en términos reales. El IVA se simplificará. El número de tasas impositivas se reducirá de siete a tres para alentar el cumplimiento y frenar la evasión de impuestos. Se aplicará una serie de leyes para reducir la evasión y la elusión de impuestos. En particular, el organismo tributario podrá iniciar una inspección fiscal antes de que el sistema judicial haya demostrado la existencia de fraude fiscal. Asimismo, las plusvalías, las sucesiones y las apuestas se gravarán con una tasa fiscal uniforme (del 10, el 10 y el 20%, respectivamente), en lugar de una tasa más alta y progresiva. Resultados previstos de la reforma: con la progresividad del impuesto sobre la renta derivada del IMAN, la reforma podría reducir el coeficiente de Gini de 0,573 a 0,554, según los cálculos del gobierno. Mediante la reducción de 13,5 puntos porcentuales de las tasas de cotización a la seguridad social, se pretenden crear entre 400.000 y 1 millón de empleos en el sector formal.

Recuadro 13. Principales recomendaciones de política para superar los retos fiscales y atender mejor las necesidades sociales y económicas Crear progresivamente un espacio fiscal para financiar las transferencias a los necesitados y para una infraestructura social y física de mejor calidad:

•

Asegurar que la reforma tributaria propuesta traiga consigo a mediano plazo una recaudación suficiente para atender las necesidades. Debería considerarse reorientar el conjunto de medidas fiscales para adoptar impuestos más favorables al crecimiento.

•

Aplicar nuevas reformas que mejoren la equidad y el carácter ejecutorio. Para ello, sería necesario: ampliar el IVA reduciendo las excepciones y limitando el uso de las tasas bajas; reducir los gastos tributarios en las zonas francas y el impuesto sobre la renta personal (en particular, las pensiones); y aumentar los ingresos derivados de los impuestos ambientales y sobre la propiedad, y estudiar la posibilidad de adaptar el régimen de las regalías hacia una tributación de los beneficios. Por otro lado, los impuestos sobre la nómina deberían reducirse en mayor medida (en particular, las cajas de compensación) para mejorar los incentivos del mercado laboral.

•

Hacer menos regresivo el sistema de pensiones y ampliar su cobertura. Para ello será necesario: reducir el subsidio implícito de pensiones que beneficia a los ricos retrasando la edad legal de jubilación y prolongando el período de referencia de los ingresos; reconsiderar el requisito de que las pensiones sean, al menos, iguales al salario mínimo; abolir los regímenes especiales; vincular las pensiones a los precios en lugar del salario mínimo; eliminar la desgravación fiscal para las pensiones; y aplicar los BEPS los más rápido posible. Deberían estudiarse opciones para aumentar el programa de protección social al adulto mayor (PPSAM).

•

Mejorar la organización del sistema de salud para mejorar la relación costo-calidad mediante la reducción de la fragmentación del sistema de seguros y la integración vertical entre las aseguradoras y los proveedores.

•

Dirigir mejor el apoyo hacia las personas necesitadas mediante transferencias condicionadas en efectivo, y ampliar dicho apoyo eliminando progresivamente las tasas reducidas y exenciones del IVA así como las subvenciones a los precios de los servicios de agua y electricidad.

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Resumen de los capítulos Capítulo 1. Haciendo frente a la desigualdad en los ingresos La desigualdad en los ingresos ha disminuido desde principios del decenio de 2000, pero sigue siendo sumamente elevada según los criterios internacionales. La dispersión de los ingresos se origina principalmente en el mercado laboral, que se caracteriza por una tasa de desempleo que sigue siendo alta, un sector informal arraigado, y una amplia dispersión de los salarios que refleja la gran ventaja salarial de las personas con estudios superiores. La riqueza, y por lo tanto las rentas del capital, también está fuertemente concentrada. El régimen tributario apenas contribuye a la reducción de la desigualdad en los ingresos. Es un régimen reducido y dominado por sistemas de transferencias no redistributivos, en particular pensiones contributivas e impuestos al consumo, que suelen ser regresivos. Además, la progresividad de los impuestos sobre la renta se ha visto perjudicada por las generosas desgravaciones fiscales, que benefician sobre todo a los contribuyentes acomodados y generan más oportunidades de elusión de impuestos. La reducción de la desigualdad en los ingresos es un objetivo fundamental del gobierno. Para alcanzar dicho objetivo, habría que reducir los costos laborales y elevar la calidad de la educación a fin de impulsar la creación de empleo en el sector formal. El régimen tributario debería ser reformado para reforzar la progresividad y aumentar la recaudación de ingresos fiscales, que podrían destinarse a la ampliación de las políticas sociales.

Capítulo 2. Impulsando la productividad y el crecimiento económico El crecimiento económico de Colombia ha sido relativamente estable pero reducido. El país tiene una importante brecha de productividad respecto de los países de la OCDE, lo cual obedece al bajo nivel de capital humano, físico y de productividad total de los factores. Además, Colombia ha registrado un crecimiento de la productividad laboral bajo y con una base amplia, debido principalmente a una disminución general de la productividad total de los factores desde el decenio de 1980, relacionada con la inseguridad y las bajas inversiones. El auge de los productos básicos ha impulsado recientemente la actividad y ha afectado a otros sectores transables. La mejora de las condiciones de seguridad y la prudente gestión macroeconómica que se han llevado a cabo en el último decenio han estimulado las inversiones y el crecimiento, que también deberían beneficiarse de las recientes reformas. No obstante, con el fin de seguir reduciendo la brecha de productividad y generando un mayor crecimiento sostenible, es necesario adoptar reformas para subsanar las principales limitaciones. El sistema educativo debería mejorarse mediante reformas audaces que promuevan la rendición de cuentas y que se centren en las aptitudes técnicas y la formación. Para la cuantiosa inversión prevista en la infraestructura de transporte, se debería mejorar el establecimiento de prioridades y la planificación así como contar con una mayor participación del sector privado. También es necesario aumentar el acceso al crédito mediante una reglamentación más eficiente, una mayor competencia y una participación más activa de los bancos de desarrollo. Por otro lado, las desigualdades regionales deberían abordarse mediante el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales para reducir los casos de corrupción en el marco del desarrollo regional. Asimismo, es importante mejorar el entorno empresarial promoviendo la competencia y facilitando la creación de empresas. Estas políticas también ayudarían a reducir la informalidad, ya que aumentarían los beneficios de la actividad formal.

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Esta Evaluación se publica bajo la responsabilidad del Comité de Examen de las Situaciones Económicas y de los Problemas de Desarrollo de la OCDE, que se ocupa de examinar la situación económica de los países miembros. El Comité examinó la situación y las políticas económicas de Colombia el 3 de diciembre de 2012. Posteriormente, el proyecto de informe fue revisado tomando en cuenta los debates mantenidos. El proyecto de informe de la Secretaría fue elaborado para el Comité por el Departamento de Asuntos Económicos (ECO) y el Centro de Desarrollo (DEV). Los autores principales son Isabelle Joumard (ECO) y Sebastián Nieto-Parra (DEV), con la colaboración de Juliana Londoño y de Juan Sebastián Robledo, bajo la supervisión de Piritta Sorsa. La principal contribución del Centro de Desarrollo figura en el capítulo sobre productividad y crecimiento. Se recibió asistencia de Chantal Nicq y Valery Dugain en materia de investigación y edición. La anterior Evaluación de Colombia fue publicada en septiembre de 2010.

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www.oecd.org/eco/workingpapers Labor

de

la

OCDE

www.oecd.org/countries/Colombia

relativa

a

Colombia:

LOS ESTUDIOS SOBRE HISTORIA ECONÓMICA DE COLOMBIA A PARTIR DE 1990: PRINCIPALES TEMATICAS Y APORTES

ADOLFO MEISEL ROCA∗

En un polémico ensayo publicado en 1997, el economista Jesús Antonio Bejarano presentó la tesis que desde finales de la década de 1980 la investigación sobre historia económica colombiana se estancó. 1 Bejarano no se refirió a varias de las investigaciones más innovadoras que se habían publicado desde 1990, muchas de ellas tesis doctorales presentadas en universidades norteamericanas y europeas por economistas e historiadores colombianos. Además, no parecía estar familiarizado con otros trabajos que estaban por publicarse o en proceso de elaboración. En síntesis, su negativa percepción no corresponde a lo que sucedió con los estudios sobre historia económica de Colombia desde fines de la década de 1980. Sin embargo, considero acertado el argumento de Bejarano de que a partir de esta última fecha se observa un desinterés por parte de los historiadores colombianos en la historia económica. En efecto, lo que hemos visto es un giro hacia los estudios culturales entre estos últimos. Pero de lo que no se percató Bejarano es de la importancia que en la década de 1990 adquirieron los economistas, muchos de ellos con doctorados y maestrías en el exterior, en la renovación de los estudios sobre historia económica de Colombia. Es más, el uso explícito de la teoría económica y los métodos ∗

Trabajo presentado en el coloquio “La historia económica y las economías regionales”, Centro Cultural Vito Alessio Robles, Saltillo, México, 3 y 4 de febrero, 2005. El autor agradece los comentarios Javier Pérez, Jaime Bonett, Jose Gamarra, Julio Romero, Margarita Vega, Maria Aguilera y Haroldo Calvo. 1 Jesús Antonio Bejarano, “Guía para perplejos: Una mirada a la historiografía colombiana”, Anuario colombiano de historia social y de la cultura, 24, Bogotá, 1997.

cuantitativos rigurosos están presentes en buena parte de los trabajos recientes, algo que rara vez sucedió antes de 1990, cuando en opinión de Bejarano se vivió una era dorada de los estudios sobre historia económica colombiana (desde fines de la década de 1960 hasta fines de la de 1980), cuando lo que predominó fue un tipo de historia económica tradicional con influencias del marxismo, la dependencia o los Annales, escrita principalmente por historiadores sin mucha formación en teoría económica y métodos cuantitativos rigurosos.2 En este trabajo me propongo hacer un análisis de los avances en la investigación acerca de la historia económica de Colombia a partir de 1990. Para ello

profundizaré en seis áreas en las cuales se han producido las

contribuciones más significativas: la historia monetaria, fiscal y bancaria, la historia del transporte, la historia de la calidad de vida y la distribución del ingreso, los análisis económicos globales y sectoriales, la historia regional y la historia empresarial. Como el objetivo de este balance no es ser exhaustivo sino cubrir los aspectos más relevantes, en cada una de las seis áreas mencionadas analizaré más en detalle aquellas obras publicadas a partir de 1990 que ayudaron en forma significativa al avance de nuestro conocimiento sobre la historia económica colombiana, aunque también me referiré brevemente a otros trabajos. Además, en cada una de las áreas escogidas se incluye una bibliografía con los nuevos trabajos. Luego se presentan las conclusiones y las perspectivas para los estudios sobre historia económica de Colombia en los próximos años. 2

Por supuesto que antes de 1990 hubo trabajos de historia económica colombiana de una gran calidad en la cual se reunían el rigor analítico, el uso de la teoría económica y el manejo cuidadoso de la información empírica. Para poner solo un ejemplo de lo anterior, vale la pena mencionar el libro de Alvaro López Toro, Migración y cambio social en Antioquia durante el siglo diez y nueve, Uniandes, Bogota, 1968.

2

Es bueno señalar que como en toda clasificación, la utilizada aqui tiene límites en los cuales a menudo las fronteras se confunden. Esto es particularmente cierto en el caso de la historia económica regional y la historia empresarial, pues, en varias de las otras áreas hay temas que coinciden con los limites de esas dos clasificaciones. Por ejemplo, en la de monetaria, bancaria y fiscal, hay temas regionales, como cuando se habla de los bancos antioqueños. También ocurre eso con los estudios empresariales, pues cuando se habla del transporte fluvial aparecen grandes empresarios del sector. Las seis obras escogidas para profundizar en la discusión se enumeran a continuación, en el orden en que aparecen en el presente texto: 1) Fabio Sánchez, compilador, Ensayos de historia monetaria y bancaria de Colombia, 1994. 2) Carlos Dávila, compilador, Empresas y empresarios en la historia de Colombia. Siglos XIX y XX. Una colección de estudios recientes, 2003. 3) Juan Luis Londoño, Distribución del ingreso y desarrollo económico, 1995. 4) Miguel Urrutia, et. al., El crecimiento económico colombiano en el siglo XX, 2002. 5) Maria Teresa Ramirez, “On Infrastructure and Economic Growth”, Ph.D. Dissertation, University of Illinois, 1999. 6) Eduardo Posada Carbó, El Caribe colombiano, Una historia regional, 1870-1950, 1998.

Historia monetaria, fiscal y bancaria

3

En 1945 Guillermo Torres García publicó La historia de la moneda en Colombia. El autor se desempeñó como economista tanto en el banco central colombiano como en el Ministerio de Relaciones Exteriores. Torres García estaba familiarizado con la literatura económica internacional pertinente y conocía a fondo las principales fuentes primarias para el estudio de la historia económica colombiana, tales como las memorias de los ministros de hacienda y del tesoro. Como resultado pudo escribir una historia monetaria bastante completa y ampliamente documentada y en la cual se aprecia un adecuado manejo de los conceptos económicos. En comparación con los trabajos de historia económica escritos por sus contemporáneos, como por ejemplo Economía y cultura en la historia de Colombia de Luis Eduardo Nieto Arteta, que se publicó en 1942, el libro de Torres García es mucho más sólido, tanto desde el punto de vista empírico como conceptual. A pesar de ello esta obra circuló principalmente entre los especialistas y solo se volvió a reeditar en 1980.3 Hasta la década de 1990 la obra de Torres García siguió siendo la principal fuente para el estudio de la historia monetaria de Colombia, ya que durante las décadas de 1970 y 1980 prácticamente no hubo ningún avance en las investigaciones sobre historia monetaria y bancaria4. Por un lado, ello resulta

3

En 1980 lo reeditó la Fundación Antioqueña para los Estudios Sociales (FAES), probablemente por iniciativa del historiador económico Luis Ospina Vásquez, su fundador y por esa época también su principal orientador. 4 El trabajo sobre un tema de historia monetaria más influyente en el periodo 1946-1989 fue el de Darío Bustamante, “Efectos económicos del papel moneda durante la Regeneración”, Tesis de Grado, Facultad de Economía, Universidad de los Andes, 1970. El autor revivió la tesis de algunos defensores contemporáneos de los gobiernos Conservadores de finales del siglo XIX en el sentido en que el despegue de las exportaciones de café en Colombia en los años finales del XIX se debió a la influencia saludable de la devaluación que produjo la introducción del papel moneda inconvertible a partir de 1886. Lo novedoso del trabajo de Bustamante fue que utilizó información de los salarios rurales proveniente de fincas cafeteras de Cundinamarca extractada de los libros de contabilidad, que no se conocían pues estaban en manos privadas, y la combino con el uso de herramientas analíticas de la macroeconomía keynesiana. La tesis de Bustamante generó una amplia controversia, pero finalmente sus argumentos

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un tanto sorprendente ya que las fuentes primarias y las series estadísticas disponibles en el campo monetario y bancario son abundantes y de muy buena calidad, por lo menos para el siglo XX. La razón por la cual hay tanta información es que en Colombia se creó el segundo banco central de América Latina en 1923, Banco de la República, y a partir de esa fecha todas las cifras monetarias están disponibles, incluso con una periodicidad mensual. También, debido a que a partir de 1923 se creó la Superintendencia Bancaria, la información básica para el estudio de los bancos comerciales se encuentra en los informes periódicos publicados por esa entidad desde esa época. Adicionalmente, los archivos de los principales bancos comerciales, como el Banco de Bogotá y el Banco de Colombia, creados en el siglo XIX, se encuentran en excelente estado y están abiertos a los investigadores. La explicación para esta aparente paradoja es que los estudios históricos estaban dominados en esa época por las influencias ideológicas del marxismo, el dependentismo y los Annales. Para estos, los temas monetarios eran secundarios pues se consideraba que el dinero al pertenecer al terreno de la circulación era sólo un reflejo. Algo similar sucedía incluso entre los economistas de formación anglo-sajona, por entonces muy influidos por el paradigma keynesiano , que en sus versiones más simplistas consideraban al dinero como un velo. Estas influencias ideológicas privilegiaban el estudio de la esfera de la producción (agricultura, industria, minería , comercio exterior),

fueron refutados ya que sus cálculos de la tasa de cambio real presentaban problemas metodológicos que al ser corregidos llevaban a conclusiones opuestas a las que defendió ese autor. Al respecto véase, Adolfo Meisel Roca y Alejandro López Mejía, “Papel moneda, tasas de interés y revaluación durante la Regeneración”, en Banco de la República, El Banco de La República, Antecedentes, evolución y estructura, Bogotá, 1990.

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razón por la cual, por esta época, los principales aportes se hicieron en esos campos.5 En la década de 1990, la situación de estancamiento de los estudios en el campo monetario y bancario cambió radicalmente, hasta el punto en que ésta es tal vez el área, conjuntamente con los estudios sobre historia económica regional, en la cual los trabajos de historia económica de Colombia han avanzado más en los últimos años. En 1990 se publicó el libro El Banco de la República, antecedentes, evolución y estructura,

en la cual un grupo de

economistas y abogados del banco central estudiaron la historia de la institución desde el punto de vista de la política monetaria y de los cambios legales en la naturaleza de este ente, organizando los capítulos por periodos, desde 1923 hasta 1963. Además, los autores analizaron la historia monetaria y bancaria de Colombia desde la independencia hasta la creación del Banco de la República en 1923. Entre los aspectos a mencionar acerca de este libro habría que señalar que los autores tuvieron acceso a los archivos personales del economista Edwin Walter Kemmerer, quien asesoró a Colombia para las reformas económicas de 1923, y que condujeron a la creación del banco central independiente, la Superintendencia Bancaria, la Contraloría General de la República, así como al establecimiento del patrón oro, la promulgación de una completa legislación

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Ello se puede ver en la temática de los principales libros sobre historia económica de Colombia publicados entre 1946 y finales de la década de 1980: Luis Ospina Vásquez, Industria y protección en Colombia, 1810-1930, Ediciones Santa Fe, Medellín, 1955;William Paul McGreevey, An Economic History of Colombia, 1845-1930, Cambridge University Press, USA, 1971; Germán Colmenares, Historia económica y social de Colombia, 1537-1719, Ediciones Culturales, Bogotá, 1973; Marco Palacios, El café en Colombia, Una historia económica, social y política, Editorial Presencia, Bogotá, 1979; José Antonio Ocampo, Colombia y la economía mundial, 1830-1910, Siglo Veintiuno Editores, Bogotá, 1984.

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bancaria y el reordenamiento de la finanzas públicas. 6 Estas reformas contribuyeron al rápido crecimiento de la economía colombiana en la década de 1920 y al enorme aumento en los flujos de capital extranjero hacia el país, especialmente norteamericano,. Kemmerer también dirigió una misión en Colombia en 1930 que buscó mitigar los efectos de la Gran Depresión, aunque esta segunda asesoría fue menos influyente. La documentación primaria consultada por los autores, como por ejemplo los diarios personales de Kemmerer, acerca de las misiones de 1923 y 1930 les permitió conocer en detalle la mecánica de trabajo de los asesores norteamericanos, su percepción sobre la economía colombiana y sus principales actores, además de la naturaleza y objetivos de las reformas que se realizaron. Buena parte de la información primaria utilizada se publicó posteriormente en el libro Kemmerer y el Banco de la República, 1994. Otro aspecto a resaltar acerca de la historia del Banco de la República es que los autores se adentraron en la historia bancaria de Colombia en las décadas finales del siglo XIX, un tema que estaba completamente inexplorado en la historiografía económica colombiana. De ese análisis se desprendió una valoración positiva de la experiencia de la banca libre en el país en el breve lapso de su existencia, 1870-1880, acorde con la literatura internacional en la cual se ha encontrado que , salvo algunos casos donde la legislación fue inadecuada, como en Estados Unidos, las experiencias de banca libre fueron en general exitosas. 7 Hasta esa fecha la existencia de la banca libre en Colombia ni se mencionaba en los estudios sobre historia económica del país.

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El archivo personal de Edwin Walter Kemmerer se encuentra en la Princeton University Manuscript Library y está debidamente organizado por países, temas y años. 7 Kevin Dowd, editor, The experience of Free Banking, Routledge, London, 1992.

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Finalmente , se debe señalar que para la historia del Banco de la República se construyeron las series de los principales agregados monetarios, año a año y utilizando promedios de la información mensual (la oferta monetaria, la base, reservas, el circulante en poder del público, los depósitos a la vista, las reservas internacionales), información que aunque estaba disponible en las fuentes primarias aun no había sido publicada en forma consolidada. Por varias razones el libro editado por Fabio Sánchez en 1994, con el título Ensayos de historia monetaria y bancaria de Colombia, constituye el reflejo más claro de la consolidación de los estudios sobre este tema en nuestro medio. Se deben destacar una serie de aspectos de esta obra colectiva. El primero de ellos, es que todos los autores son economistas con maestría o doctorado, con excepción de Eduardo Posada Carbó, quien fue el coautor de uno de los capítulos y es un historiador profesional con doctorado en ese campo. Ello constituye una de las manifestaciones de la tendencia que se ha visto en los últimos años, en el sentido de que los estudios de historia económica de Colombia los realizan los economistas, especialmente aquellos con formación posgraduada. La razón es que los trabajos en este campo están cada vez más influidos por la Nueva Historia Económica, para la cual es esencial el uso explícito de la teoría económica y los métodos cuantitativos rigurosos. Por tal razón, se ha vuelto necesario contar con un sólido entrenamiento en economía para hacer investigación sobre historia económica. De los siete artículos incluidos en la recopilación realizada por Sánc hez, tres son sobre historia monetaria y cuatro sobre historia bancaria. En el caso de los artículos en el campo monetario, se debe destacar que cubren un amplio período, pues en su conjunto se extienden de 1850 a 1939, es decir,

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prácticamente un siglo. Esos tres ensayos se ajustan bastante bien al tipo de investigaciones promovidas por la Nueva Historia Económica, ya que los tres hacen uso de métodos cuantitativos para someter a prueba las hipótesis que investigan: mínimos cuadrados ordinarios en el caso de Ocampo y Sánchez, y análisis de cointegración en el caso de Meisel. Además, se debe señalar que los ensayos superan una de las principales limitaciones de buena parte de la historiografía económica colombiana, que adolece a menudo de una perspectiva comparativa y de una amplia familiaridad con la literatura teórica pertinente. En el caso del ensayo de Sánchez se puede ver que el autor utilizó la literatura internacional acerca de las “reglas de juego” dentro del patrón oro y el comportamiento de los bancos centrales en ese contexto; por su parte, Meisel se basó en la literatura internacional acerca de las hiperinflaciones para el análisis de la experiencia inflacionaria durante la Guerra de los Mil Días; Echeverri, se fundamentó en los aportes de los principales estudiosos contemporáneos acerca de la banca libre como Richard Timberlake, Kevin Dowd, Lawrence White, George Selgin, David Glasner y Hugh Rockoff. En el caso de los trabajos sobre historia bancaria incluídos en el libro en discusión, se debe resaltar, en primer lugar, que los autores han utilizado una amplia documentación primaria, como los libros gde actas de las juntas directivas, que no se conocían por parte de los historiadores económicos de las generaciones anteriores. Otro aspecto importante es haber rescatado la dimensión regional de la banca privada colombiana antes de 1923, ya que después de esa fecha , debido a la creación del Banco de la República, la expedición de una nueva legislación bancaria con la asesoría de la Misión

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Kemmerer y de la mayor integración económica del país, la banca se concentró crecientemente en Bogotá.

La historia fiscal ha sido un campo con una escasa bibliografía en Colombia. Recientemente los economistas Roberto Junguito y Hernán Rincón publicaron una completísima revisión de la experiencia fiscal del país en el siglo XX. Ambos autores son economistas con una amplia trayectoria en investigación y el hecho de que Junguito es gran conocedor de la economía política colombiana, ya que ha sido ministro de hacienda dos veces, ministro de agricultura y miembro de la junta directiva del banco central, contribuyó para que los aspectos centrales de las finanzas del Estado Colombiano en el siglo XX, fueran tratados con rigor académico y con comprensión de las restricciones institucionales y políticas en las cuales se desarrollaron. Además, los autores realizaron una revisión completa de todas las memorias de los ministros de hacienda durante el siglo estudiado. Ello les permitió construir series completas de recaudos tributarios por parte del gobierno nacional central y sus componentes, calcular la carga fiscal como porcentaje del PIB (entre 1905 y el 2000 la carga fiscal se elevó del 4% al 14% del PIB), el gasto total del gobierno, el déficit fiscal, y la deuda pública. Con respecto a la deuda pública, llama la atención que mientras en el período 1923 y 1995 ésta fue en promedio del 10% del PIB, en los últimos años ha tenido un aumento sin precedentes en la historia económica del país alcanza ndo a ser del 54% del PIB en el 2003. A diferencia del importante aporte de Junguito y Rincón para el siglo XX, en el caso del siglo XIX, especialmente para la segunda mitad de ese siglo, hay una escasísima producción y prácticamente nada se ha escrito en la última década.

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En contraste , para el período colonial se han empezado a publicar trabajos sobre las finanzas públicas de la Nueva Granada haciendo uso de las magníficas fuentes documentales disponibles para ello en el Archivo General de Indias en Sevilla, España. En 1999 Hermes Tovar publicó las cartas cuentas de las cajas reales de la Audiencia de la Nueva Granada en el siglo XVI (El imperio y sus colonias, Las cajas reales de la Nueva Granada en el siglo XVI, Archivo General de la Nación, Bogotá, 1999). En las cartas cuentas se contabilizaban todos los ingresos (el llamado cargo) y egresos (la llamada data) fiscales en forma desagregada, de tal forma que se puede reconstruir la evolución de la actividad agrícola, mineral y comercial, en la medida que los impuestos guardaran una relación mas o menos estable con la producción. Usando ese mismo tipo de información, Adolfo Meisel Roca estudió el comportamiento de los ingresos fiscales de Cartagena de Indias entre 1751 y 1810.8 El autor encontró que el dinámico crecimiento de este puerto en las seis décadas que precedieron a la independencia se basó en las transferencias que recibió la ciudad (situado) del resto del Virreinato de la Nueva Granada y de la Audiencia de Quito para construir y mantener sus fortificaciones así como para pagar la tropa que albergaba. Por esa razón, después de la independencia la ciudad entró en un declive económico por más de cincuenta años ya que al desaparecer el imperio colonial español su importancia militar desapareció y con ello la fuente de su crecimiento durante el siglo XVIII. En el 2004 se publicó el libro de José Manuel Serrano, Fortificaciones y tropas, El gasto militar en Tierra Firme, 1700-1788, donde se estudian diferentes aspectos del gasto militar en Cartagena, Santa Marta, Riohacha, Portobelo y 8

Adolfo Meisel Roca, “Crecimiento a través de los subsidios: Cartagena de Indias y el situado, 17511810”, en Miguel Sebastián, editor, Ensayos sobre Colombia y América Latina, BBVA, Madrid, 2002.

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Panamá. La enorme importancia de Cartagena se hace evidente al constatar que los recursos que recibía por transferencias eran siempre más elevados, en términos absolutos y relativos, que los de los demás puertos de Tierrafirme. En la actualidad Adolfo Meisel Roca prepara la publicación de un estudio sobre las finanzas públicas del Virreinato de la Nueva Granada entre 1760 y 1800, utilizando información proveniente del Archivo General de Indias acerca de los ingresos de las 37 cajas reales existentes en su territorio en ese período. Entre los principales resultados de esa investigación hay que resaltar el enorme aumento de la presión fiscal, incluso mayor que el que se dio en el Virreinato de Nueva España, la cual fue fruto de las reformas borbónicas. Dicho aumento de la presión fiscal fue un elemento importante para la creciente animadversión de los criollos hacia España, lo cual preparó el terreno para el movimiento de independencia. A primera vista parece un poco sorprendente que en las décadas de 1960 y 1970 el tema de la deuda externa no hubiera atraído mucha atención, ya que fue época en la cual el marxismo y el dependentismo gozaban de gran influencia entre los científicos sociales que estudiaban la historia económica de Colombia, y en esos enfoques las relaciones de dominación económica internacional son de crucial importancia. Salvo para 1923-1929, cuando el país recibió por primera vez en su historia un gran flujo de financiación externa, prácticamente no se escribió nada sobre el tema en ese periodo.9 Probablemente la razón sea que los escasos flujos de financiamiento internacional que recibió Colombia entre 1825 y 1923, hicieron que en este país 9

Los pocos trabajos al respecto se concentraron en la década de 1920 y comienzos de la de 1930; por ejemplo, Juan José Echavarría, “La deuda externa colombiana durante los 20´s y 30´s: Algunas enseñanzas para el presente”, Coyuntura económica, julio, 1982 y Alfonso Patiño Roselli, La prosperidad a debe y la gran crisis, 1925-1935, Banco de la República, Bogotá, 1981.

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el tema haya sido poco atractivo. En efecto, entre 1800 y 1905 la única etapa en la cual Colombia participó en forma importante en el endeudamiento externo fue cuando hizo parte de la Gran Colombia. Esta última recibió entre 1822 y 1825 un total de 6.8 millones de libras esterlinas para consolidar la defensa militar contra España. Estos créditos representaron el 15% de los créditos otorgados por los británicos a los gobiernos extranjeros entre 1822 y 1825.10 Al dividirse la Gran Colombia en 1832, a Colombia le correspondió el 50% de su deuda externa en ese momento (9.8 millones de libras esterlinas).11 La historia posterior de la deuda colombiana en el siglo XIX es la historia de los repetidos incumplimientos, refinanciaciones y nuevos incumplimientos, tal como ha sido relatado por Roberto Junguito en su libro de 1995 sobre este tema. En la tesis doctoral de Mauricio Avella en la Universidad de Glasgow en 1994 se analizó la historia de la deuda externa colombiana desde comienzos del siglo XIX hasta 1950. La principal virtud de esta investigación es que ilustra muy bien el contexto internacional en la cual se desarrolló la deuda externa colombiana, enfatizando cómo el acceso del país a las fuentes de financiamiento externo dependió en buena medida de la actividad de los mercados internacionales de crédito .

Historia empresarial

A partir de la década de 1990, especialmente desde mediados de la misma, se empezaron a publicar numerosos estudios sobre empresarios colombianos o

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Mauricio Avella, “Antecedentes históricos de la deuda externa colombiana: La Paz Británica”, Revista del Banco de la República, LXXVI, No. 906, abril, 2003, p. 70. 11 Ibid., p. 72.

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extranjeros que actuaron en Colombia y también sobre empresas individuales, pero en este último caso en menor proporción. Uno de los cambios más evidentes en esa nueva literatura es que se han estudiado las élites empresariales de varias regiones del país, como el Cauca, Santander, Caldas, la Costa Caribe, y el Valle del Cauca. Una de las características principales sobre los estudios empresariales en Colombia hasta fines de la década de 1980 fue la virtual hegemonía de Antioquia y los antioqueños como objeto de investigación. Tanto así, que a menudo las supuestamente singulares capacidades empresariales de los antioqueños se exaltaban como la causa por la cual a comienzos del siglo XX esa región se industrializó y superó en sus niveles de crecimiento económico al resto del país. Un reflejo claro del avance logrado por los estudios empresariales a partir de los noventa fue la realización en Medellín en octubre del 2002 de un seminario organizado por la Universidad de Antioquia y Eafit en el cual se hicieron diferentes balances sobre las investigaciones en este campo en la última década en Colombia, así como a nivel regional en Antioquia, la Costa Caribe, Valle del Cauca y el Antiguo Caldas. También es un magnifico ejemplo de la consolidación de este área el proyecto iniciado en 1999 por Carlos Dávila L. de Guevara para recopilar los trabajos que sobre historia empresarial colombiana se estaban realizando en el país y en el exterior. El resultado se publicó en el 2003 en dos tomos: Empresas y empresarios en la historia de Colombia. Siglos XIX y XX. Una colección de estudios recientes. La recopilación realizada por Dávila consta de dos artículos teóricos y treinta y seis empíricos. Las profesiones de los autores son variadas (historia,

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economía ,

sociología,

antropología,

ingeniería

y

derecho),

aunque

predominaron los historiadores (17 entre 42 autores). Esto corresponde al carácter claramente interdisciplinario de los estudios empresariales. Sin embargo, llama la atención la ausencia de administradores de empresas entre los autores, a pesar de que en las principales facultades de administración del país se ha incluido como uno de los cursos obligatorios la cátedra de historia empresarial. Uno de los aspectos a resaltar sobre este libro es que se incluyen investigaciones acerca de experiencias empresariales en la Costa Caribe (seis ensayos), Santander, Bogotá, Cauca, Cali, y no solo sobre Antioquia y sus áreas de colonización. Los estudios que Dávila incluyó sobre la Costa Caribe, además de muchos otros que aparecieron en la última década, muestran que en esa región había una élite empresarial con gran capacidad para innovar, integrada a los mercados externos, con buena formación comercial y técnica, espíritu de asociación, y que el rezago de la región en el siglo XX no fue el resultado de la ausencia de un grupo empresarial dinámico. 12 Vale la pena mencionar, que muchos de los trabajos utilizaron fuentes primarias hasta ahora desconocidas o poco utilizadas. Muchas estaban en poder de las familias o empresas, como por ejemplo el archivo contable de Rafael del Castillo y Compañía, que se extiende de 1861 a 1960, los diarios de caja de la Empresa Minera del Zancudo, que conserva la familia Mora Echavarría y los de la United Fruit Company, que nunca había n sido consultados por un investigador. 12

Adolfo Meisel Roca, “Bajo el signo del cóndor: Empresas y empresarios en el Caribe colombiano”, Aguaita, No. 8, diciembre, 2002.

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También se utilizaron los archivos notariales, prensa, archivos epistolares (como el de Carlos E. Restrepo) y genealógicos, y los informes de cónsules norteamericanos, ingleses y franceses. Una rica variedad de fuentes primarias que contribuye para ampliar nuestro conocimiento de la mentalidad, trayectoria y estrategias de los empresarios colombianos y de los ext ranjeros que actuaron en el país . Una de las características sobresalientes del avance en los estudios sobre historia económica de Colombia es que casi toda la reciente producción ha sido realizada por investigadores colombianos. En campos como la historia monetaria, y la historia económica regional el aporte de los extranjeros ha sido nulo o marginal (a diferencia de lo que ha sucedido en otros países de América Latina como México y Argentina). En contraste, en el área de la historia empresarial el aporte de los extranjeros ha sido significativo y ello se evidencia en la compilación realizada por Carlos Dávila , donde se incluyen trabajos de cinco historiadores extranjeros: Malcom Deas, Thomas Fischer, Hernan Horna, Pierre Raymond y Frank Safford. Durante la segunda mitad del siglo XIX y primeros años del siglo XX, la principal empresa productiva de Colombia fue la empresa minera el Zancudo, dedicada a la minería y fundición de oro en Antioquia. El ensayo de Luis Fernando Molina estudia su evolución entre 1848 y 1920. Molina argumenta que la experiencia empresarial en el Zancudo sirvió para desarrollar los conocimientos y habilidades técnicas y administrativas de la élite antioqueña, quien a comienzos del siglo XX lideró el proceso de industrialización colombiano con la creación de empresas fabriles en Medellín. La detallada información acerca de las vicisitudes, organización, problemas laborales y

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técnicos del Zancudo son de gran importancia ya que permiten entender más las características de la minería del oro, que fue el sector exportador más importante del país hasta la consolidación del café a fines del siglo XX. También se incluyó en esta recopilación un trabajo de María Mercedes Botero sobre la Compañía Minera de Antioquia (1875-1882), basado en archivos familiares y empresariales en poder de la familia Restrepo en Medellín, de la Fundación Antioqueña para los Estudios Sociales (FAES) y de la Biblioteca Pública Piloto de Medellín. Al igual que el Zancudo, la Compañía Minera de Antioquia fue una escuela empresarial para los antioqueños. Es bueno resaltar que de los 35 ensayos incluidos en la recopilación publicada por Carlos Dávila sólo uno se refiere al período colonial. Se trata del ensayo de Jairo Gutiérrez Ramos sobre tres empresarios coloniales en la Sabana de Bogotá entre 1538 y 1790. Ello refleja una tendencia general ya que la inmensa mayoría de los trabajos recientes sobre historia económica y empresarial colombiana se concentran en el período que va de 1870 a 1950. Se podría pensar que la escasez de fuentes primarias para el período colonial determina ese vacío. Sin embargo, ello no es cierto ya que por lo menos para los siglos XVII y XVIII la información es probablemente superior a la de casi todo el siglo XIX, pues hay excelentes fondos documentales en el Archivo General de la Nación en Bogotá y en el Archivo General de Indias que pueden ser usados para ese efecto. Es más probable que sea la necesidad de tener una familiaridad con un ambiente institucional diferente y de tener que dominar técnicas como la paleografía, lo que ha alejado a los economistas, sociólogos, e incluso a algunos historiadores, de la investigación empresarial durante lo s siglos coloniales.

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Sobre esta magnifica recopilación de Carlos Dávila solo señalaría tres limitaciones, y que el mismo compilador mencionó en su prólogo. La primera es la ausencia de una amplia producción sobre la actividad empresarial en la región central del país (Cundinamarca y Boyacá), que ha sido siempre la más poblada del país y la que es hoy la económicamente dominante. La segunda limitación es la falta de una perspectiva comparativa internacional o regional en la mayoría de los trabajos. La tercera es la carencia de una fundamentación teórica en casi todos los ensayos. 13 Superar las tres limitaciones que hemos resaltado sobre este trabajo, así como llenar el vacío existente para el periodo colonial, haría avanzar mucho los estudios empresariales en Colombia.

Población, calidad de vida y distribución del ingreso

El estudio de la demógrafa y economista Carmen Elisa Florez,

Las

transformaciones socio-demográficas en Colombia durante el siglo XX (1999), sobre la población colombiana en el siglo XX, constituye una síntesis muy útil para todos los interesados en este tema. Tiene la ventaja de haber sido escríto con rigor académico, pero a la vez se presenta en forma muy clara, lo cual permite que incluso los que no son especialistas en demografía lo encuentren 13

Al respecto, los aportes de la Nueva Economía Institucional pueden ser un interesante punto de partida para la elaboración formal de hipótesis de trabajo que sean a la vez pertinentes y puedan ser sometidas a pruebas estadísticas rigurosas. La Nueva Economía Institucional surgió de los trabajos de los economistas Ronald Coase, Mancur Olson y Oliver Williamson y pone especial interés en el papel de las instituciones en la reducción de los costos de transacción. Sus orientaciones coincidieron con los de los historiadores económicos Douglas North y Lance Davis, quienes ayudaron a popularizar su aplicación entre los practicantes de la Nueva Historia Económica. Los trabajos de Stephen Haber, Armando Razo, Noel Maurer, Stanley Engerman, y Kenneth Sokoloff, son buenos ejemplos de la aplicación de este enfoque para entender la historia económica de América Latina; véase Stephen Haber, Armando Razo and Noel Maurer, The Politics of Property Rights, Polítical Instability, Credible Commitments, and Economic Growth in Mexico, 1876-1929, Cambridge University Press, USA, 2003 y Stanley L. Engerman, Stephen H. Haber, and Kenneth L. Sokoloff, “Inequality, Institutions, and Differential Paths of Growth Among New World Economies”, Claude Menard, editor, Institutions, Contracts, and Organizations, Perspectives from the New Institutional Economics, Edward Elgar, USA, 2000.

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atractivo. La autora concentra su análisis en la discusión de la transición demográfica que vivió el país durante el siglo XX, en los cambios en la ubicación espacial de la población y en las transformaciones en la estructura del empleo. Se trata de un trabajo analíticamente impecable y ampliamente documentado en los censos de población. La principal falla de este libro, y lo cual limita mucho su utilidad para los demás investigadores, es que buena parte de la información estadística, alguna de ella calculada por la autora, se presenta sólo en los abundantes gráficos que apoyan el texto. La inclusión de unos apéndices con las cifras utilizadas en los gráficos hubiera hecho que este libro le sirviera aun más a quienes quieran estudiar el siglo XX colombiano. A pesar de esto el trabajo de Flórez es útil. En contraste, un vacío historiográfico importante es el hecho de que no se cuenta con un trabajo comparable para el periodo anterior a 1900 y, sobretodo, para antes de 1800, pues a pesar de la gran cantidad de información demográfica parcial existente no hay para el Virreinato de la Nueva Granada en su conjunto una obra de síntesis. En el tema de esta sección, el libro más influyente ha sido el de Juan Luis Londoño , Distribución del ingreso y desarrollo económico (1995), tesis doctoral de economía en la Universidad de Harvard.14 El autor analizó los cambios en la distribución del ingreso en Colombia en el medio siglo transcurrido entre 1938 y 1988. Lo primero que analiza Londoño es cómo fue cayendo la pobreza absoluta en el país a lo largo de los 50 años analizados, midiendo la pobreza con una línea

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Sobre la obra de Juan Luis Londoño, fallecido tempranamente en el 2003, véase José Dario Uribe, “Las contribuciones académicas de Juan Luis Londoño”, Economía Colombiana, Contraloría General de la República, No. 295, marzo-abril, 2003.

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fija. No sucedió lo mismo en términos relativos. En un primer período, 19381964, la disparidad en la distribución del ingreso se aumentó drásticamente a pesar de que el país gozó de un ritmo de crecimiento económico favorable. El coeficiente Gini global pasó de 0.45 en 1938 a 0.56 en 1964. En un segundo período, 1964-1988, la distribución del ingreso mejoró, pasando el Gini global de 0.56 a 0.48, es decir regresando a una situación similar a la existente en 1938. ¿Por qué se comportó la distribución del ingreso en forma tan diferente en los dos períodos estudiados por Londoño? La explicación que da el autor es que la desigualdad global avanzó en forma paralela a la desigualdad laboral ya que la distribución de la remuneración a la tierra y el capital se mantuvo estable en el medio siglo estudiado. Lo que sucedió entre 1938 y 1964 es que los aumentos en el capital físico que tuvo el país debido a la amplia acumulación de capital, que permitió el crecimiento de las exportaciones de café desde comienzos del siglo XX, elevó significativamente la productividad del capital humano. Sin embargo, también se ampliaron las diferencias en la productividad de la mano de obra en los diferentes sectores de la economía . En efecto, un indicador de la dispersión de la productividad laboral entre sectores calculado por Londoño aumentó de alrededor de 0.12 en 1938 a mas de 0.22 hacia mediados de la década de 1950. La razón principal por la cual se aumentó tanto la dispersión en la distribución de los ingresos laborales, y como resultado de la distribución global, fue que en el período 1938-1958 los gastos en educación como porcentaje del PIB bajaron con respecto a su nivel en 1938. Por lo tanto, el nivel de educación de los colombianos, medido en número de años, se estancó y estaba muy por debajo

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de lo que era el nivel esperado para el ingreso per cápita, de acuerdo con las comparaciones internacionales. Esa situación cambió desde finales de la década de 1950 hasta finales de la de 1980 cuando la escolaridad promedio de la mano de obra pasó de menos de dos años a más de seis. Debido al rápido aumento de la inversión en capital humano , la tasa de retorno de éste bajó, ayudando a mejorar la distribución del ingreso entre 1964 y 1988. El trabajo de Juan Luis Londoño es analíticamente sofisticado, utiliza un modelo de Equilibrio General Computable, saca provecho de una perspectiva comparativa internacional basada en trabajos empíricos del historiador económico Simon Kuznets, tiene relevancia desde el punto de vista de las políticas económicas y, en principio, refleja bastante bien lo sucedido con una serie de magnitudes económicas de gran importancia durante el medio siglo estudiado. Es decir, su rigor analítico se traduce en resultados interesantes desde el punto de vista económico y social, y no como ocurre demasiado a menudo en nuestro medio con las investigaciones de algunos economistas con formación avanzada, que son analíticamente impecables pero con resultados que son intelectualmente intrascendentes. Tal vez la principal crítica que se le puede hacer a este trabajo está en el uso de las cifras. El autor presenta al final del libro un apéndice estadístico donde comenta

las

fuentes

utilizadas

y

las

transformaciones

que

realizó.

Infortunadamente, en la medida en que esa información es parcial no es posible en todos los casos hacer una revisión sobre la calidad de las cifras así obtenidas y que son las que el autor utilizó. Por ejemplo, en el caso de la construcción de la serie de salarios departamentales las cifras reportadas por el autor no coinciden con las de las fuentes primarias ya que para llegar a las que

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presenta en el apéndice utilizó varios supuestos que no explica en forma detallada. Por la tanto, sería recomendable al usar sus cifras en otros trabajos someterlas a una rigurosa revisión. En la actualidad Adolfo Meisel y Margarita Vega preparan un libro acerca de la estatura de los colombianos entre finales del siglo XIX y finales del siglo XX (1860-1985), sobre lo cual han publicado ya algunos resultados parciales . 15 Los trabajos realizados por Robert Fogel y sus asociados desde finales de la década de 1970 llamaron la atención de los historiadores económicos sobre la importancia de las medidas antropométricas para el estudio del nivel de bienestar biológico, uno de los componentes más importantes del nivel de vida.16 La razón es que la estatura adulta es un resultado tanto de la situación nutricional neta de la persona durante sus años de crecimiento como del potencial genético con el cual nace. Si durante los años de crecimiento la persona no tiene una buena nutrición o una buena salud, no alcanzará la estatura potencial que contienen sus genes. En las etapas

iniciales del

desarrollo , debido principalmente a los bajos ingresos, buena parte de la población no alcanzaba su estatura potencial. Para el período 1910-1985 Meisel y Vega usaron como fuente de información de las estaturas la información contenida en las cédulas de ciudadanía. Con más de nueve millones de observaciones, ésta es una de las bases de datos más grandes usada hasta la fecha en el mundo en este tipo de estudios, lo cual

15

Véase Adolfo Meisel Roca y Margarita Vega Acevedo, “La estatura de los colombianos: Un ensayo de antropometría histórica , 1910-2003”, Revista del Banco de la República, Vol. LXXVII, No. 922, agosto, 2004. 16

Robert Fogel, “Secular Changes in American and British Stature and Nutrition”, Journal of Interdisciplinary History, Vol. 14, No. 2, 1983.

22

garantiza que los resultados sean representativos desde el punto de vista estadístico. Los autores muestran que entre 1910 y 1985 la estatura promedio de las colombianas aumentó 8.2 centímetros y la de los hombres en 7.5 centímetros. Además, en igual periodo la dispersión en las estaturas, tanto de hombres como de mujeres, medida por el coeficiente de variación, se redujo en forma significativa. Ello indica que en una de las dimensiones del capital humano las desigualdades se redujeron. Así mismo, se redujeron las diferencias en las estaturas promedio entre las diferentes regiones del país.

Análisis globales y sectoriales

El libro de Juan José Echavarría, Crisis e industrialización, Las lecciones de los treinta, 1999, el cual está basado en su tesis doctoral de la Universidad de Oxford, retoma el interés de la CEPAL y la escuela dependentista latinoamericana por el estudio de la industrialización durante las décadas de 1930 y 1940. Centrado en el caso colombiano, Echavarría enfatiza cómo el cambio en los precios relativos, fruto del choque externo y de la devaluación (y habría que señalar, aunque ese autor no lo discute, el ajuste automático del patrón oro vía deflación), fue el principal estímulo a la expansión industrial, que de acuerdo con Echavarria vivió una era dorada, pues nunca antes se había n alcanzado, ni se verían después, tasas de crecimiento tan elevadas. Ello a pesar de que el crecimiento global del PIB no fue muy dinámico en este periodo.

23

En opinión de Echavarría, lo que el país vivió fue una especie de “enfermedad holandesa” al revés, que favoreció la industrialización por sustitución de importaciones. Habría que señalar, sin embargo, que el autor no somete a prueba en forma explícita y sistemática la hipótesis de la enfermedad holandesa “al revés”. De haberlo hecho, tal vez hubiera tenido que explicar porqué durante casi todo el período discutido, la tasa de cambio se revaluó . En efecto, entre 1935 y 1950 la tendencia de la tasa de cambio fue hacia la revaluación, debido a la enorme expansión de las exportaciones cafeteras. Por lo tanto, la experiencia industrial en este período parecería estar impulsada, más bien, por un tardío

crecimiento hacia afuera, que estimuló la

industrialización por sustitución de importaciones en razón del aumento en el ingreso total que se generó. Además, habría que considerar en qué medida las políticas proteccionistas, combinadas con otras políticas usadas para fomentar la industrialización, subsidiaron a ese sector a costa de las exportaciones de origen primario. Aunque el libro de Salomón Kalmanovitz y Enrique López sobre la agricultura colombiana se encuentra en prensa, la mayoría de los capítulos ya se han publicado en la serie de documentos de trabajo del Banco de la República, Borradores de economía. 17 El objetivo de Kalmanovitz y López fué hacer una revisión bastante completa del comportamiento de la agricultura colombiana en el siglo XX, estudiando sus ciclos, términos de intercambio con el resto del mundo y con otros sectores, grado de protección, así como los factores que ayudaron o perjudicaron el

17

Estos documentos están disponibles en www.banrep.gov.co/cgibin/borradores/

24

crecimiento del sector. Para efectuar este análisis construyeron una base de datos muy completa con la producción de los principales cultivos, sus precios, así como las cifras para el sector pecuario, tales como degüello , exportación, natalidad y población. Todos estos datos han sido incluidos a lo largo del texto o en los apéndices. La forma clara como se informa al lector sobre las fuentes, métodos y supuestos utilizados, contribuirá a que en ese aspecto se convierta en una obra de consulta obligada para los investigadores sobre la historia económica colombiana. Además, y esta es quizás la principal fortaleza del libro, Kalmanovitz y López hacen un esfuerzo por relacionar el análisis empírico con el ambiente institucional en el cual se desempeñó el sector, a través de la discusión de temas tales como las reglas del juego y su estabilidad o inestabilidad, la regulación por parte del estado, el proteccionismo, los monopolios y la tributación. El libro preparado por un grupo de investigadores del Banco de la República, GRECO, bajo la dirección de Miguel Urrutia, El crecimiento económico colombiano en el siglo XX, 2002, debe ser un punto de partida para quien estudie la historia económica del país. Su principal limitación es que la redacción es poco clara y a menudo se pierde en una maraña de detalles técnicos que podrían haber sido presentados en los apéndices. En otros casos los temas tratados no parecen muy relevantes pues las preguntas que ayudan a contestar son muy limitadas en su pertinencia para entender el crecimiento en el largo plazo. Su principal mérito, y por esa razón es una obra esencial, es que el grupo de investigadores involucrados en este proyecto construyó con enorme rigor la más completa base de datos que exista en el país para el estudio de su desarrollo económico durante un período de tiempo amplio. Esa

25

base de datos está contenida en un CD ROM que acompaña al libro y está presentada en forma muy conveniente y con todas las explicaciones acerca de fuentes y métodos utilizados para construir las series. La estructura de los capítulos del libro del GRECO pone de presente las limitaciones que he señalado. No hay un capitulo de conclusiones y el breve capitulo introductorio es casi todo descriptivo, limitándose en el análisis a una discusión muy tradicional sobre las fuentes del crecimiento. Solo al final de esa introducción en un párrafo sintético se sugieren algunas respuestas a uno de los interrogantes cruciales acerca de la historia económica colombiana en el siglo XX: ¿Por qué se desaceleró el crecimiento económico en sus postrimerías? Además de la ausencia de preguntas estimulantes acerca de los motores del crecimiento, que hubieran requerido una revisión más imaginativa de las instituciones económicas del país , el libro carece de una perspectiva comparativa sistemática con otros países de América Latina y del mundo. Muchas de las limitaciones que hemos anotado, las tratan de subsanar los principales autores, creo que con acierto,

en el articulo “Un siglo de

crecimiento económico”, que han preparado para el libro sobre la historia económica colombiana en el siglo XX que editará el profesor James Robinson, de la Universidad de Harvard.18

Historia del transporte

18

Véase Miguel Urrutia, et. al., “Un siglo de crecimiento económico”, Revista del Banco de la Republica, Vol. LXXVII, No. 923.

26

En el siglo XIX la economía colombiana fue una de las menos dinámicas de América Latina en razón de las dificultades que tuvo para lograr insertarse en la economía mundial con un producto de exportación que la jalonara. En 1912, sus exportaciones per cápita sólo superaban a las de dos países de la región, Haití y Honduras. 19 La razón principal para ese resultado fue de orden geográfico: Colombia tiene una de las topografías más abruptas del mundo y sus mejores tierras están ubicadas en sus zonas montañosas, alejadas del mar. Todo ello contribuyó para que hasta comienzos del siglo XX el sistema de transporte colombiano estuviera fundamentado en la navegación fluvial y el transporte terrestre por mulas. Los altísimos costos de transporte llevaron a que durante el período colonial y el siglo XIX Colombia tuviera una débil inserción en la economía mundial. Sólo desde finales del siglo XIX , con las exportaciones de café y la construcción de una red de ferrocarriles, el país empezó a superar el obstáculo que representó su geografía para su crecimiento económico. Por las razones anteriores, para entender la historia de Colombia es muy importante conocer sus sistemas de transportes y cómo han ido cambiando a través del tiempo. Desde comienzos de la década de 1990 se han publicado un buen número de trabajos sobre la historia de los diferentes medios de transporte en el país. Esos trabajos suelen ser de corte descriptivo y la calidad es variable (esto se aplica, por ejemplo a los cinco tomos publicados por Bancafé sobre transporte por mulas, cable aéreo, ferrocarriles, vapores y aviación). Sin embargo, en los mejores se encuentra mucha información narrativa basada en fuentes primarias, tales como entrevistas, que nos ayudan a conocer mejor el

19

Victor Bulmer-Thomas, The Economic History of Latin America Since Independence, p. 69.

27

funcionamiento y sobre todo las dificultades para transportar bienes y gente en Colombia hasta épocas muy recientes. Por ejemplo, a comienzos de 1954 el periódico El Heraldo de Barranquilla celebraba que por primera vez había n llegado camiones desde el interior del país a esta ciudad que era en ese momento el principal puerto fluvial y el segundo puerto marítimo. Pero sin lugar a dudas en materia de transporte el trabajo producido a partir de 1990 que más influirá sobre la historia del transporte en Colombia es la tesis doctoral en economía de Maria Teresa Ramírez, “On Infrastructure and Economic Growth”, University of Illinois, 1999. Esta investigación de Ramírez utiliza la metodología del ahorro social, desarrollada por Robert Fogel, para cuantificar el efecto de los ferrocarriles sobre la economía colombiana.20 Lo que hizo ese autor en su célebre estudio sobre los ferrocarriles en Estados Unidos fue comparar el costo del transporte por ese medio con la alternativa más eficiente que era tecnológicamente viable en ese momento. La diferencia es el ahorro social. El aporte principal de Maria Teresa Ramírez en su tesis fue mostrar que los ferrocarriles no jugaron un papel excepcional en el desarrollo de la economía colombiana. La razón fue que en Colombia los ferrocarriles se construyeron demasiado tarde y por esa razón las carreteras los desplazaron rápidamente. El ahorro social calculado por la autora como porcentaje del PIB para 1927 fluctúa entre 7.9% y 3.4%, muy parecido a lo obtenido por Fogel para Estados Unidos (entre 4% y 9%), pero mucho menor que lo obtenido por John Coatsworth para México, que fue de alrededor del en 24% en 1910.

20

Robert Fogel, Railroads and American Economic Growth: Essays in Econometric History, John Hopkins Press, 1964.

28

El trabajo de Maria Teresa Ramírez es un buen ejemplo de la utilidad de los aportes metodológicos de la Nueva Historia Económica. La autora aplicó las metodologías popularizadas por Fogel, realizando para ello un análisis econométrico muy sólido en la cual se hacen explícitos los supuestos, los datos utilizados y las técnicas empleadas. Además, para poder hacerlo Ramírez construyó una enorme base de datos con toda la información pertinente a la actividad económica de los ferrocarriles colombianos. Casi toda esa información se encuentra disponible en los cuadros y apéndices del trabajo. Además, se le informa al lector que los que no están incluidos allí pueden ser obtenidos directamente de la autora. Ese manejo riguroso y transparente de la información es otra de las ventajas de este sólido estudio.

Historia económica regional

Al igual que en los estudios sobre historia empresarial en los estudios recientes de historia económica regional los economistas constituyen una minoría , pues predominan los historiadores. Por tal motivo, y a diferencia de las otras áreas para las cuales hemos hecho este balance historiográfico, la presencia de los métodos y estilos de análisis de la Nueva Historia Económica es muy limitada. La mayoría de los trabajos no son exclusivamente de historia económica, sino que sus autores se interesan también por la historia, social y política (lo cual cuando es hecho con rigor es lo ideal). En ese sentido hay una continuidad en este campo con el tipo de historia económica que se hacía antes de 1990, con algunas diferencias como, por ejemplo, la poca influencia del marxismo y el dependentismo y su sustitución por el tipo de enfoque empírico que domina la

29

historiografía

anglo-sajona.

Sin

embargo,

los

trabajos

mas

recientes

probablemente, y en su conjunto, son de mayor calidad académica, entre otras por no tener los sesgos ideológicos tan marcados que a menudo influía n negativamente en los autores de la generación que les precedió. En un seminario realizado en Medellín en 1980 señalaba Jaime Jaramillo Uribe que casi toda la historiografía regional colombiana se concentraba en el estudio de Antioquia y Cundinamarca, esta última identificada principalmente con Bogotá.21 En el caso de la historia económica regional en las décadas subsiguientes a ese seminario la situación ha cambiado en forma muy clara. Para Cundinamarca, incluido Bogotá, la producción en este campo ha sido muy escasa. En cuanto a Antioquia, aunque se han hecho varios aportes importantes, ya no hay una clara hegemonía de esta región en la producción sobre historia económica regional. Sin lugar a dudas el trabajo más importante en la década de 1990 para la región antioqueña fue la historia de Medellín, editada por Jorge Orlando Melo. Por la amplitud de los temas tratados (geografía, poblamiento, historia política y económica, educación, estructura social, cultura) y por la calidad de las monografías, este trabajo constituye a la fecha la mejor historia urbana disponible en Colombia. Sólo la Historia general de Cartagena (1983)

de

Eduardo Lemaitre, se le podría comparar en la cobertura temporal. Sin embargo, esta última obra se dedica principalmente a la historia política y no trata muy a fondo los temas económicos y sociales. En la historia de Medellín editada por Melo los ensayos que tratan sobre la historia económica de la ciudad en las diferentes épocas estuvieron a cargo de 21

Jaime Jaramillo Uribe, “Visión sintética de la tarea investigativa desarrollada sobre la región antioqueña”, en: Los estudios regionales en Colombia: El caso antioqueño, FAES, Medellín, 1982.

30

Beatriz Patiño, Luis Fernando Molina y Gabriel Poveda, todos ellos experimentados historiadores. Los autores presentaron unas síntesis sobre los estudios disponibles a la fecha, la cual enriquecieron con sus propias investigaciones en fuentes primarias. También en el caso del antiguo departamento del Cauca se hicieron avances en los estudios sobre la historia económica regional. En la década de 1980 fueron muy importantes los trabajos de Germán Colmenares, quien por entonces era profesor de historia en la Universidad del Valle, así como su liderazgo intelectual, lo cual contribuyó para estimular una buena producción de estudios históricos regionales. A partir de 1990 vale la pena destacar la labor de los alumnos de Colmenares, ya como profesores de historia en las universidades del Valle y Popayán, lo cual ha ayudado a mantener, por lo menos parcialmente, la dinámica generada por Colmenares. En 1994, Alonso Valencia Llano publicó por entregas semanales en el periódico Occidente de Cali la Historia del Gran Cauca, la cual estaba dirigida a difundir en un público amplio la historia de la región. A pesar del carácter divulgativo de esta obra, allí se presentó una síntesis bastante completa de los estudios sobre historia de la región caucana. Los capítulos sobre historia económica estuvieron a cargo de Alonso Valencia Llano, Zamira Díaz y Jorge Orlando Melo, y presentan un panorama que resulta muy útil para acercarse al estudio de la evolución económica de esta región del país a través del tiempo. Para la Gobernación de Popayán en el período colonial, y centrados en el tema de la minería, hay que mencionar los trabajos de Guido Barona, La maldición de Midas, (1995), y Zamira Díaz, Oro, sociedad y economía, (1994). Ambos autores fueron alumnos de Germán Colmenares en la década de 1970 en la

31

Universidad del Valle. En cuanto al Valle del Cauca, las investigaciones de Edgar Vásquez son una buena introducción a su historia económica, especialmente su Historia de Cali en el siglo XX, (2001). Sin embargo, en el período que estamos estudiando, la región en la cual los estudios económicos regionales han avanzado más en términos relativos, y es probable que también en términos absolutos, es la Costa Caribe. Los trabajos de los historiadores y científicos sociales costeños

Orlando Fals Borda,

Eduardo Posada Carbó, Gustavo Bell, Adolfo Meisel, Sergio Solano, Alfonso Munera, Adelaida Sourdis, Joaquin Viloria, Maria Teresa Ripoll de Lemaitre, entre otros, así como los de los historiadores españoles de la Universidad de Sevilla , tales como Carmen Borrego, Julián Ruiz, Antonino Vidal y José Manuel Serrano, han transformado por completo la situación anterior a 1980 en la cual prácticamente el único trabajo importante era el de Theodore Nichols, Tres puertos de Colombia, que aunque fue publicado en 1973 era una tesis doctoral en geografía de la Universidad de Berkeley en 1951. Sobre los avances en materia de historia económica regional costeña destacaría dos cosas. La primera es que la mayoría de los trabajos han sido producidos por investigadores oriundos de la región (aunque los sevillanos han hecho aportes importantes estos se concentran en el periodo colonial y en Cartagena). En esta región el creciente rezago económico relativo con respecto al resto del país ha estimulado la investigación histórica en una búsqueda de los orígenes de su atraso. Así mismo, la creciente conciencia de los habitantes de la Costa Caribe de que constituyen una región con una unidad cultural e histórica, aunque por supuesto con mucha heterogeneidad a su interior, ha estimulado

32

los estudios culturales e históricos. Es decir, que los avances en materia historiográfica han sido catalizados por una gran ola de fondo en la percepción de los costeños sobre si mismos y su región. El trabajo más representativo de la reciente producción histórica costeña a partir de 1990 es el libro de Eduardo Posada Carbó, El Caribe colombiano, Una historia regional, 1870-1950, publicado en 1998. En la actualidad la obra de Posada es sin lugar a dudas el trabajo más importante de historia de una región colombiana durante un período largo. Durante muchos años el libro de Roger Brew, El desarrollo económico de Antioquia desde la independencia hasta 1920, (1977), se consideró el estudio histórico más completo que había para una región colombiana. Sin embargo, el trabajo de Posada Carbó lo supera en muchos aspectos. El primero de ellos es en la completísima revisión de fuentes primarias relevantes, especialmente extranjeras, pero también nacionales y regionales. En segunda instancia, Posada se introduce en múltiples facetas de la historia regional como el estado, la política, la religión y las influencias externas, y no sólo en las más tradicionales de los sectores productivos y los transportes. Por último, Posada analiza diferentes aspectos de la economía de la región, por ejemplo, la ganadería , en un gran nivel detalle que supera lo realizado por Brew. Es por tanto comprensible que el libro de Posada haya sido recibido con elogiosas reseñas por parte de reconocidos historiadores del extranjero y de Colombia, tales como David Bushnell, Aline Helg, James Dunkerley, Marco Palacios y Jorge Orlando Melo.22 Más o menos el 75% del libro de Posada esta dedicado a la historia económica, pues sólo en el último capitulo se aparta de esta temática. Su 22

Las reseñas de Bushnell, Helg, Dunkerley, y Palacios aparecieron en 1997 en el volumen 34, No. 45, del Boletín Cultural y Bibliográfico y la de Jorge Orlando Melo en Aguaita, No. 1, marzo, 1999.

33

principal aporte lo constituye el análisis muy detallado de la agricultura y la ganadería , los sectores que constituyeron la base económica de la región durante el período analizado. Hasta el trabajo de Posada ningún autor había estudiado en forma sistemática la evolución y estructura de estos sectores. En ambos casos el autor resalta los condicionantes físicos que limitaron la productividad tanto de la agricultura como de la ganadería en esta región. También es bueno resaltar su análisis

de las influencias externas,

especialmente a través de la inmigración, en razón de que la Costa Caribe ha sido la región de Colombia más influida por ese fenómeno. Se trata, pues, de un libro muy riguroso donde todas las hipótesis y argumentos se sustentan con información empírica, aunq ue en algunos pocos casos esa no sea la evidencia pertinente como veremos más adelante. Además está muy bien escrito y el autor logra no sólo recrear la evolución de la región costeña entre 1870 y 1950 sino el ambiente en que ello ocurrió a través de una gran cantidad de testimonios de contemporáneos de los hechos narrados. ¿Cuales son las limitaciones de este trabajo? Pienso que son principalmente: 1) énfasis exagerado en las virtudes económicas de la ganadería costeña, 2) haber aceptado la tesis esgrimida por muchos ganaderos e industriales de la Costa sobre una supuesta escasez de mano de obra, lo cual implicaría , por lo tanto, la presencia de salarios altos y 3) falta de una visión de conjunto de la economía costeña y de un adecuado entendimiento de su papel dentro de la economía nacional y de las interrelaciones entre ambas. En mi concepto la tercera limitación es la más seria desde el punto de vista analítico y es por ello que dentro del libro no queda claro por qué se rezagó la Costa Caribe en este período.

34

Con respecto a la ganadería tal como se practicó en las llanuras del Caribe colombiano en el período 1870-1950, Posada Carbó ha enfatizado que no era una actividad económica irracional sino la que más se adecuaba a la dotación natural de factores de la región, y en esto considero que tiene razón. Además, también me parece un acierto sus críticas a los tratamientos simplistas de la ganadería que sólo ven sus aspectos extensivos y no estudian los múltiples encadenamientos productivos con el resto de la economía. Sin embargo, y aunque todo eso sea cierto, ni el grado de encadenamientos de la ganadería costeña era favorable para el desarrollo de la región ni las características de demanda de la carne (elasticidad ingreso menor que uno) le permitían ser un vigoroso motor del desarrollo regional. Sobre esto último no se percató Posada, al no haber analizado la economía costeña desde el punto de vista de su producto interno bruto (PIB) total y en términos comparativos con la economía del resto del país. Con respecto a la supuesta escasez de mano de obra y los altos salarios regionales que Posada arguye que fueron un importante obstáculo a la expansión económica costeña debe reconocerse que el autor se fundamenta para ello en las repetidas veces que ganaderos e industriales de la región se refieren al tema. Sin embargo, Posada no presenta ninguna evidencia empírica para los altos salarios. Es más, la información disponible en diversas fuentes primarias muestra lo contrario para la mayor parte de los departamentos costeños, es decir que los salarios eran menores, por lo menos en el siglo XX. Pese a estas limitaciones el libro de Posada constituye a la fecha la más importante historia regional disponible en Colombia y uno de los libros más influyentes en la historiografía colombiana en la última década.

35

Conclusiónes

El anterior repaso de algunas de las principales publicaciones sobre historia económica de Colombia a partir de 1990 nos permite llegar a varias conclusiones. La primera y más importante es que en este campo hubo un avance notable en este período con una abundante y valiosa literatura que amplió nuestros conocimientos sobre la formación de la economía nacional. Una segunda conclusión es que estos aportes son en su inmensa mayoría fruto de investigaciones adelantadas por colombianos. Es más, y a diferencia de lo sucedido en otros países latinoamericanos, el papel de los extranjeros en los aportes a las seis áreas que he analizado fue marginal, con excepción de los estudios empresariales. Tercero, es bueno resaltar la importancia de las tesis de grado, especialmente de doctorado en universidades en el extranjero (casi todas escritas por colombianos) para el avance de los estudios sobre historia económica nacional. Desde 1990 se presentaron por parte de investigadores colombianos

nueve tesis de Ph.D. en este área en

universidades de Estados Unidos e Inglaterra (ocho escritas por economistas y una por un historiador). Sin embargo, esto también apunta a uno de los problemas estructurales para la consolidación de los estudios sobre historia económica en Colombia. La mayoría de los economistas que realizan trabajos sobresalientes sobre historia económica en sus tesis doctorales, una vez se gradúan abandonan este campo para dedicarse a temas con mayor rentabilidad económica o académica. En cuarto lugar, quiero mencionar que la abrumadora mayoría de los trabajos se concentran en el siglo XX y finales del

36

XIX. Aunque en parte ello es resultado de la mayor disponibilidad de fuentes, sobre todo estadísticas, en esos períodos, esa no es toda la explicación. Si bien para las primeras décadas republicanas, por las consecuencias administrativas de la independencia, hay muy poca información cuantitativa sobre la actividad económica, ello no es cierto para los siglos XVII y XVIII, para los cuales los archivos nacionales y extranjeros cuentan con una riquísima información que a ún no ha sido utilizada ampliamente en Colombia. En este contexto es bueno mencionar que por razones que no están del todo claras, el país esta retrasado en sus estudios sobre historia económica colonial (quizá la prematura muerte de Germán Colmenares sea uno de los factores que contribuyó para ese retraso). Quinto, las seis áreas donde hubo una mayor y valiosa producción fueron: la historia monetaria, los estudios empresariales, los estudios regionales, los estudios sectoriales y globales, los transportes y, aunque en términos cuantitativos no es comparable a las anteriores, la distribución del ingreso y el nivel de vida. Sexto, en las áreas discutidas la enorme influencia de los economistas en esta nueva etapa de los estudios de historia económica de Colombia es evidente. Sólo en dos áreas ello no se cumple: los estudios regionales y los estudios empresariales. En ambos casos predominan los historiadores. Pienso que en los próximos años los economistas irán ganando cada vez más influencia en el campo de la historia económica regional, ya que su formación es más acorde con las nuevas tendencias a nivel mundial: el ascenso de la nueva historia económica y la nueva historia institucional. Sin embargo, en el caso de la historia empresarial me inclino a pensar que seguirá siendo una temática donde confluyen múltiples disciplinas intelectuales. En esa medida sus

37

métodos

seguirán siendo

eclécticos,

como

sucede

en

los

estudios

empresariales en la mayoría de los países desarrollados. 23 Por último, habría que señalar que muchos de los avances recientes en nuestros conocimientos sobre historia económica de Colombia han sido presentados en un lenguaje técnico y estadístico que dificulta la difusión de estos resultados entre un público amplio, restringiéndose su circulación a un circulo reducido de especialistas. Por esa razón, es importante que los mismos autores, o incluso otros autores, hagan conocer en una fo rma rigurosa pero sin tecnicismos los resultados principales de los trabajos a públicos mucho más amplios. En ese sentido el libro de Antonio Hernández Gamarra, La moneda en Colombia, 2003, es un ejemplo de cómo presentar los resultados de las investigaciones especializadas, en forma clara y amena. Esto es muy importante ya que parte de la razón por la cual, entre algunos científicos sociales, e incluso economistas, hay la percepción de un estancamiento de los estudios sobre historia económica es que los nuevos trabajos están hechos necesariamente en un lenguaje técnico y matemático, y se fundamentan en análisis econométricos sofisticados,

que pueden crear una barrera para

acceder a sus resultados. Tender esos puentes de comunicación intelectual es uno de los retos principales que deben enfrentar quienes aspiren a escribir la nueva historia económica de Colombia.

23

Franco Amatori and Geoffrey Jones, editors, Business History Around the World, Cambridge University Press, United Kingdom, 2003, p. 7.

38

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47

LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO CON EL FIN DE ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA: LA ÓPTICA DE LA TEORÍA KEYNESIANA* Lic. Héctor Daniel Zacaria

Introducción. El presente trabajo pretende analizar el pensamiento económico de John Maynard Keynes con el objetivo de presentar las ideas de este economista inglés a un público no especialista en el tema, principalmente en estos tiempos donde la crisis internacional lo volvió a poner en boca de todos los gobernantes del mundo.

La teoría de Keynes, el hombre que aportó las recetas para escapar a la gran depresión de los años ´30 del siglo pasado con “La Teoría General de la Ocupación, el interés y el Dinero1”, está nuevamente en vigencia.

Al respecto, vale señalar que las ideas de Keynes tuvieron mucha consideración en el plano económico, transformándose en el pilar fundamental de las políticas económicas en los años ´50 y ´60. Sin embargo, desde la década del ´70 volvieron a predominar las teorías neoliberales que señalaban al libre mercado como la mejor forma de funcionamiento del sistema económico.

Básicamente, para Keynes la causa de las crisis económicas es una disminución en la demanda agregada, principalmente por un desplome en la confianza de los hombres de negocios que afecta la realización de nuevas inversiones privadas. Ante esta situación, se cae la demanda agregada y se genera una paralización de la economía, las empresas enfrentan menores ventas y reducen la producción al mismo tiempo que se generan despidos de *

Licenciado en Economía UNLP, Docente del INCaP. Keynes, John Maynard, “La Teoría General del Ocupación, el Interés y el Dinero”, Fondo de Cultura Económica, Serie de Economía, 1992. 1

1/3

personal. Así se genera un círculo vicioso por el cual el incremento en el desempleo genera una caída en el consumo y la caída en las ventas tornan más pesimistas a los inversores privados profundizando aún más el problema.

Para Keynes, las fuerzas del libre juego del mercado pueden promover la recuperación, pero sólo después de un cierto período de tiempo y a costa de un alto sacrificio social. Ante esta situación propone la ejecución de una política fiscal expansiva de aumento de gasto público y de reducción de impuestos para revertir el círculo vicioso de caída en el nivel de actividad.

El trabajo se estructura de la siguiente manera. Luego de esta breve introducción, se expone una discusión sobre la teoría económica clásica, se presentan el modelo de la economía keynesiana y se brinda la explicación que realiza Keynes de los ciclos económicos. Posteriormente, se evalúan las dificultades que plantea la aplicación de la política de estabilización económica propuesta por Keynes. Seguidamente, se hace mención al desempeño de la economía argentina en materia presupuestaria y a la posibilidad de ejecutar una política fiscal para evitar las crisis económicas. Finalmente, se presentan las conclusiones.

Un Poco de Historia. La economía es una ciencia social que se preocupa por resolver el problema de la asignación de recursos escasos con el objetivo de satisfacer las necesidades ilimitadas2 de la población con el fin último de maximizar el bienestar social.

2

Las necesidades entendidas como la sensación de carencia que conduce al deseo de satisfacerla, son básicas si responden a cuestiones imprescindibles para la vida como alimentación, salud, vivienda, etc. o secundarias que responden a cuestiones de otra naturaleza y varían con el medio cultural, económico y social en que se desenvuelve el individuo. Estas necesidades son ilimitadas porque en principio se busca satisfacer las necesidades básicas y luego las necesidades secundarias, pero a medida que se satisfacen necesidades secundarias surgen nuevas necesidades secundarias o se refinan las anteriores.

2/3

Por esta razón, no debe extrañar que la evolución del pensamiento económico acompañe la evolución histórica del hombre en lo referido a los métodos de producción, distribución e intercambio de los bienes y servicios.

Las ideas que John Mainard Keynes (1883-1946) presenta en “La teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero” publicada en 1936 analizan el funcionamiento

del

capitalismo

que

se

desarrolla

en

una

situación

permanentemente fluctuante de la actividad económica. Estas oscilaciones son conocidas como ciclos económicos y poseen fases en donde hay altos niveles de empleo y otros en donde el desempleo se expande y se generaliza.

Esta teoría surge para dar respuesta a la gran crisis del año 1929 debido a que la corriente de pensamiento predominante en el campo económico hasta ese momento estaba basada en un supuesto muy fuerte y totalmente irreal, la economía se encuentra en una situación permanente de pleno empleo. Ello, lo fundamentan con que el libre funcionamiento del mercado mediante los ajustes vía precio en la oferta y la demanda pueden equilibrar instantáneamente todos los mercados ya sea de bienes, de servicios, de dinero y de trabajo.

Esto es, si hay exceso de demanda de un bien con relación a la oferta disponible del mismo, existe una fuerte presión de la demanda por conseguir los bienes y en consecuencia, subirá inmediatamente el precio, lo cual inducirá por un lado una menor demanda y por el otro, una mayor oferta hasta que se restablezca el equilibrio.

En caso contrario, ante una situación de oferta excedente de un bien en comparación con su demanda se producirá una caída en su precio.

Al respecto, cabe destacar que para la teoría económica clásica, los ajustes son instantáneos y existe plena flexibilidad de precios tanto a la baja como a la suba. Demás, está decir que ambos argumentos son completamente falsos. 3/3

Además, la teoría económica clásica niega la posibilidad de ocurrencia de una crisis económica, es decir, de una situación de sobreproducción generalizada y desempleo de recursos productivos como consecuencia de una insuficiencia en la demanda agregada. Esta negación de las crisis económicas es producto de la Ley de Say3 que postula: “La oferta crea su propia demanda”.

Según la Ley de Say: “... un producto terminado ofrece, desde ese preciso instante, un mercado a otros productos por todo el monto de su valor. En efecto, cuando un productor termina un producto, su mayor deseo es venderlo, para que el valor de dicho producto no permanezca improductivo en sus manos. Pero no está menos apresurado por deshacerse del dinero que le provee su venta, para que el valor del dinero tampoco quede improductivo. Ahora bien, no podemos deshacernos del dinero más que motivados por el deseo de comprar un producto cualquiera. Vemos entonces, que el simple hecho de la formación de un producto abre, desde ese preciso instante, un mercado a otros productos...” (Say, Jean Baptiste, Tratado de Economía Política, 2001, Pág. 124). En síntesis, la Ley de Say considera que el dinero es sólo un velo que permite realizar las transacciones y por lo tanto, todas las personas que producen un bien lo hacen con la intención de obtener dinero (mediante la venta) para comprar otro bien.

Esta Ley, según la cual “la oferta crea su propia demanda” fue unánimemente aceptada por todos los economistas clásicos, de modo que era imposible que sucedieran crisis económicas y en todo caso, las crisis económicas registradas eran atribuidas a la intervención del Estado en el libre funcionamiento de las fuerzas de la oferta y la demanda para equilibrar los mercados.

3

En honor al economista francés Jean Baptiste Say (1767-1832) que la expuso en su “Tratado de Economía Política”.

4/3

Keynes en “La Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero” rechaza estas ideas y afirma que si la Ley de Say fuera cierta, los empresarios incrementarían su producción dado que pueden vender todo lo producido y conduciría siempre a un aumento en la ocupación de los factores productivos hasta el máximo nivel de empleo de factores productivos, de forma que la economía se encontraría en una situación permanente de pleno empleo.

El primer crítico de las ideas de la escuela de la economía clásica y entre ellas la Ley de Say fue el filósofo, sociólogo y economista alemán Karl Marx (18181883).

Siguiendo las ideas de Marx, se puede explicar el funcionamiento de la economía capitalista utilizando las relaciones de intercambio (comerciales y de producción). En el capitalismo existen dos formas de relaciones de intercambio, una para los capitalistas y otra para los trabajadores.

Los capitalistas actuando como tal invierten una determinada cantidad de dinero, con la cual contratan trabajadores o adquieren insumos, materias primas, maquinarias y herramientas, energía, etc. y luego los aplican a un proceso de producción para obtener mercancías que comercializan en el mercado con el objetivo de obtener una cantidad de dinero mayor a la invertida inicialmente, la cual estará disponible para ser reinvertida.

No obstante, el capitalista no sólo se concentra en que la diferencia entre el dinero obtenido y el dinero invertido sea lo más grande posible sino que además considera dicha diferencia con respecto a lo invertido, es decir, la tasa de ganancia.

5/3

Entonces, el parámetro que guía la conducta de los capitalistas es la siguiente: Los capitalistas invierten cuando la tasa de ganancia es superior a un determinado umbral mínimo4.

Por ende, tan pronto descienda la tasa de ganancia por debajo del umbral mínimo, los capitalistas dejarán de reinvertir hasta que los mercados ofrezcan nuevamente condiciones favorables a la inversión (es decir, cuando la tasa de ganancia vuelva a alcanzar al menos el umbral mínimo).

En cambio, los trabajadores utilizan su capacidad de trabajo para obtener ingresos (salarios) con el cual podrán adquirir los productos deseados. Se considera que los trabajadores utilizan sus salarios para consumir aunque un pequeño porcentaje de sus ingresos puede ahorrarse por precaución y/o previsión.

En una economía capitalista, cualquier retención del poder de compra (ya sea una reducción en las inversiones o una caída en el consumo) generará una crisis.

Por el lado de los trabajadores, la crisis puede originarse si en una determinada situación éstos incrementan sus ahorros especulando que los precios bajarán en el futuro, previendo tiempos difíciles o por el simple hecho de atesorar dinero.

Esto, según Marx es posible porque el dinero no sólo es el medio por el cual se efectúa el cambio sino que también es lo que divide a la compra y la venta de dos transacciones distintas y separadas en el tiempo y el espacio. De esta forma, se rechaza la Ley de Say porque podría ocurrir que alguien venda (en nuestro caso, su capacidad de trabajo) y deje de gastar todo su ingreso (o lo

4

Dicho umbral mínimo refleja el menor rendimiento de la inversión aceptado por el capitalista.

6/3

que es lo mismo, ahorre una parte de su ingreso), en cuyo caso se producirá una crisis derivada de las menores ventas.

Pero el principal y más recurrente motivo de las crisis se deriva del accionar del capitalista. Como se mencionó anteriormente, las inversiones se implementarán siempre que ofrezcan una tasa de ganancia superior a un determinado umbral mínimo. Entonces, en un contexto favorable a la inversión, se incrementará la demanda de trabajo, de insumos, de materia prima, de bienes de capital y por lo tanto, subirán sus precios.

De esta forma, el productor deberá enfrentar mayores costos y verá mermada su tasa de ganancia. Sin embargo, continuará reinvirtiendo mientras la tasa de ganancia se mantenga por encima del umbral mínimo al mismo tiempo que continuarán incrementándose los costos y cayendo la tasa de ganancia.

El capitalista continuará reinvirtiendo a pesar de los incrementos de costos y la consecuente caída de la tasa de ganancia hasta que la misma se ubique por debajo del mínimo pretendido, momento en el cual dejará de invertir. Con la caída de la inversión, se produce una crisis y la misma persistirá hasta que no se recomponga la tasa de ganancia. Mientras se mantenga la situación de crisis y como consecuencia del proceso de desinversión cae la demanda de las materias primas, insumos, etc. y se incrementan los despidos de trabajadores al mismo tiempo que caen los salarios.

En definitiva, durante la crisis caen los costos de modo que se eleva la tasa de ganancia, pero los capitalistas retendrán su capital en forma de dinero hasta que ésta alcance el umbral mínimo y entonces sea conveniente invertir.

Por todo lo expuesto, resulta evidente que una economía liberal es cíclica por naturaleza. Y de hecho, para el capitalista las crisis son necesarias (pese a las consecuencias sociales y económicas que producen) para recomponer la tasa de ganancia de las inversiones. 7/3

Teoría Keynesiana. En esta sección se analiza el funcionamiento de la economía de acuerdo a la teoría de Keynes5.

Como punto de partida, se deben definir varios conceptos económicos para proveer el herramental necesario para el entendimiento de todos los lectores.

La economía en su conjunto, esto es en términos agregados se encuentra en equilibrio cuando la demanda agregada de bienes y servicios (DA) es igual a la oferta agregada de bienes y servicios (OA).

OA=DA

(1)

La demanda agregada de bienes y servicios está representada por la demanda total de los bienes de producción nacional. O sea, que en la demanda agregada se incluye la demanda de bienes y servicios de consumo y de inversión que realizan el sector privado y el sector público de la economía. Entonces, la Demanda Agregada puede definirse como la sumatoria del consumo privado (C), la inversión privada (I) y el gasto público (G). Por lo tanto, se puede expresar:

DA = C + I + G

(2)

El consumo representa todo el gasto que realizan las economías domésticas para adquirir bienes y servicios. Comprende desde los alimentos hasta el consumo de bienes duraderos como los automóviles o los gastos en servicios

5

En esta sección se presentará un modelo simplificado, que supone que no existen relaciones comerciales con el resto del mundo, es decir, las importaciones y las exportaciones. En el anexo I se expone una versión que contempla el comercio internacional.

8/3

de salud y educación. El consumo es el mayor componente de la demanda agregada y presenta un comportamiento más estable que la inversión o el gasto público a lo largo del tiempo.

Por su parte, la inversión hace referencia al aumento de la cantidad de bienes de capital y comprende a las plantas y equipos de las empresas, las construcciones residenciales y las variaciones de stocks de las empresas. La inversión es sumamente volátil porque depende de las expectativas de ganar dinero. El gasto público contempla todas las erogaciones que realiza el Estado. El gasto público puede clasificarse en función a la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Los gastos clasificados por finalidad permiten determinar los objetivos generales y las acciones a través de las cuales se estima alcanzarlos. En estos términos, la clasificación por finalidades constituye un instrumento fundamental para la toma de decisiones por el poder político.

1.

Gasto Público Primario = a) + b) + c)

a) Gasto en funcionamiento del Estado: comprende las acciones propias del Estado destinadas al cumplimiento de funciones tales como la legislativa, justicia, seguridad, relaciones interiores y exteriores, administración fiscal, control de la gestión pública, etc. b) Gasto público social: comprende las acciones inherentes a la prestación de servicios de salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación, cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda, agua potable, alcantarillado y otros servicios urbanos. c) Gasto en servicios económicos: comprende las acciones de apoyo a la producción de bienes y servicios significativos para el desarrollo económico. Incluye energía, combustibles, minería, comunicaciones, 9/3

transporte, ecología y medio ambiente, agricultura, industria, comercio y turismo. Esta clasificación comprende acciones de fomento, regulación y control del sector privado y público.

2.

Gasto Público Total = a) + b) + c) + d)

d) Gasto en servicios de la deuda: comprende los gastos destinados a atender los gastos e intereses de la deuda pública.

Nótese que en este caso, el gasto público que considera Keynes hace referencia a las erogaciones, que realiza el Estado, destinadas a bienes de consumo o de inversión, es decir, que se contempla en esta definición a las erogaciones que “quedan” dentro de la economía en calidad de salarios, obras públicas, productos y servicios, etc. y que se conoce como gasto público primario. Por lo tanto, la teoría keynesiana excluye el pago de los servicios de la deuda pública que realiza el Estado porque son erogaciones que pueden salir de la economía si los tenedores de la deuda pública son agentes extranjeros. De hecho, el pago de los intereses de la deuda pública es claramente recesivo porque con esta acción, se están extrayendo recursos del sistema económico. Por su parte, la oferta agregada de bienes y servicios (OA) se compone de todos los bienes que están disponibles para el consumo de los agentes económicos nacionales. En este caso, de economía simplificada, la OA es equivalente al PBI, o sea que es el valor monetario de la producción corriente de bienes y servicios finales valorada a precios de mercado en un período de tiempo determinado y en un territorio determinado.

El PBI, que también representa la diferencia entre el valor de la producción de una empresa y el de los bienes intermedios tiene los siguientes destinos: los 10 / 3

trabajadores en forma de salarios, las empresas en forma de beneficios, el Estado en forma de impuestos indirectos, las asignaciones para reposición del capital (amortizaciones) o el propietario de la tierra en forma de renta. De esta forma, se tiene que: OA = PBI = Y

(3)

Reemplazando en (1), con (2) y (3), se obtiene: Y=C+I+G

(4)

Keynes observa que el consumo privado es una variable dependiente del ingreso disponible de los agentes privados. Para Keynes, los individuos consumen una determinada proporción de su ingreso, lo cual se conoce como propensión marginal a consumir (c) pero también existe un nivel mínimo de consumo privado a pesar de que no se posea ingreso. La propensión marginal a consumir indica cual es la proporción del ingreso disponible que se consume. De esta forma, cada incremento en el ingreso disponible produce un incremento en el consumo proporcionalmente menor. Por ejemplo, una propensión marginal a consumir de 0,8 nos indica que los individuos consumen el 80% de su ingreso disponible y en contrapartida, que ahorran el 20% restante. Vale aclarar que por ingreso disponible (Yd) se entiende el ingreso que poseen los individuos para utilizar como consumo o ahorro, luego de que se hayan pagado los impuestos6 (T) correspondientes.

Yd = Y - T

(5)

El valor que asuma la propensión marginal a consumir depende de varias cuestiones y será mayor si los individuos son más pobres, estiman un ingreso

11 / 3

futuro superior al actual, prefieren el consumo presente al consumo futuro. Por el contrario, la propensión marginal a consumir será menor si los individuos tienen interés en formar una reserva para contingencias imprevistas, desean crear un fondo para asegurarse recursos líquidos para enfrentarse a las emergencias, para contar con ahorros para poder efectuar mayores inversiones de capital sin tener que endeudarse, etc. Para Keynes, la propensión marginal a consumir es relativamente estable en el corto plazo de manera que los cambios en el consumo sólo pueden ser ocasionados por cambios en el ingreso. En tanto que el consumo independiente del nivel de ingreso, recibe el nombre de consumo autónomo y hace referencia al consumo que es posible debido al desahorro o al endeudamiento de los individuos. Por lo tanto, la propensión marginal a consumir (c) se toma como dada y el consumo depende del nivel de ingreso disponible:

C = C0 + c Yd

(6)

Reemplazando (5) en (6) se obtiene:

C = C0 + c (Y - T)

(7)

El consumo es creciente con respecto al nivel de ingreso. Gráficamente, puede representarse de la siguiente manera:

6

En esta versión simplificada se está suponiendo que los impuestos son sólo de suma fija, es decir que no dependen del ingreso. En el anexo I se levantará este supuesto.

12 / 3

OA

DA, C, I, G

C=C0 +cY E C0 Y Y0 Con respecto a la inversión, Keynes formula un concepto conocido como la eficiencia marginal del capital (Efmg K). La eficiencia marginal del capital representa la relación entre el rendimiento probable o esperado de un determinado bien de capital (e) y el costo de reposición (Cr K) del mismo. Nótese que la eficiencia marginal del capital se refiere por un lado a las expectativas sobre el rendimiento probable de la inversión, es decir al futuro, siendo por lo tanto independiente de los resultados históricos, en término de rendimiento, de la inversión. Por otro lado, se hace referencia al precio actual o corriente de oferta del bien. Entonces, se puede expresar la eficiencia marginal del capital de la siguiente manera: Efmg K = Efmg K (e / Cr K)

(8)

Un incremento en los beneficios esperados incrementa la eficiencia marginal del capital, en tanto que un incremento en el costo de reposición la disminuye.

Por consiguiente, la inversión se puede expresar así: I = I [Efmg K (e / Cr K)]

(9) 13 / 3

Una elevada eficiencia marginal del capital indica que las condiciones para invertir son favorables ya sea porque los beneficios esperados son grandes o porque es bajo reponer el bien de capital. La inversión, por lo tanto, no depende del nivel de ingreso.

OA

DA, C, I, G

E I0

I0 Y

Y0

Finalmente, vale destacar que los gastos del gobierno son exógenos y pueden ser manejados directamente por el estado. G=G

(10)

OA

DA, C, I, G

E G0

G0 Y0

Y

14 / 3

Por todo lo expuesto, combinando (7), (9) y (10) en (4) resulta que: Y = C0 + c (Y - T) + I [Efmg K (e / Cr K)] + G

(11)

A continuación se realizan varias operaciones para alcanzar el resultado deseado. Mediante pasajes de términos y despejando Y se obtiene que: Y = C0 + c Y - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G

(12)

Y - c Y = C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G

(13)

Y (1 – c) = C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G

(14)

1

Y=

{C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G}

(15)

(1 – c) La ecuación (15) indica que el nivel de producto (o de ingreso) está determinado por la inversión, el gasto público y los impuestos que restan poder adquisitivo para el consumo.

Pero la relación entre estos agregados económicos no es lineal sino que es expandida por el factor 1/(1-c). Este factor es conocido como el multiplicador keynesiano, es mayor que uno y mide el impacto del cambio en los componentes exógenos de la demanda agregada, como la inversión, el gasto público o los impuestos sobre el nivel de producción. La idea básica asociada con el concepto de multiplicador keynesiano es que un aumento en el gasto originará un aumento mayor del ingreso de equilibrio. El multiplicador keynesiano será mayor cuanto mayor sea la propensión marginal a consumir. Intuitivamente, el concepto de multiplicador keynesiano refleja que ante un incremento en la inversión (por ejemplo, la instalación de una planta industrial productora de envases de vidrio) se genera un efecto directo sobre el nivel de 15 / 3

actividad y del empleo resultante de la inversión en cuestión, pero también se produce un efecto derrame, como consecuencia de la mayor demanda de servicios de mantenimiento industrial, de logística de insumos, de materias primas, de energía, entre otros, necesarios para poner en práctica la inversión. Por otra parte, la instalación de una nueva planta industrial puede favorecer el desarrollo de otras empresas, que se denominan “satélites”, que son empresas que cumplen con tres condiciones: a) Poseen fuertes ventajas de localización derivadas de la cercanía con la planta industrial en cuestión. b) Utiliza como insumo principal un producto de la industria instalada o es proveedora de bienes o servicios de ésta. c) Es de menor tamaño que la industria recientemente instalada.

Sin embargo, las inversiones que generan efectos secundarios no se refieren sólo a la instalación de nuevas plantas productoras o maquinarias sino que pueden comprender también la incorporación de tecnologías para mejorar procesos, calidad de los productos o reducir los costos que se derraman al resto de la cadena productiva. En el caso del gasto público en infraestructura se manifiesta una significación mayor debido a que estimula directa e indirectamente el nivel de actividad, pero al mismo tiempo provee facilidades como caminos, comunicaciones o energía, o atiende necesidades sociales como la construcción de hospitales, escuelas, y viviendas. En el mismo sentido, el gasto público en subsidios a personas de bajos recursos o en planes de empleo público también poseen un efecto multiplicador y satisfacen directamente las necesidades de los individuos de alimentos, vestimenta, vivienda, etc. y combaten la marginalidad.

16 / 3

En el gráfico siguiente se presenta la situación de equilibrio entre la demanda y la oferta agregada.

OA

DA, C, I, G

Exceso de oferta

DA=C +I + G E C 0 + I0 + G 0 Exceso de demanda Y Y0 El funcionamiento del multiplicador keynesiano puede explicarse del siguiente modo: En una situación de equilibrio Y=DA.

En esta situación un incremento del algún componente exógeno (por ejemplo, el gasto público) genera un “efecto directo” sobre la demanda agregada haciendo que ésta aumente en la misma cuantía en que ha aumentado el gasto público (DA=G).

Como consecuencia del aumento en la demanda agregada las empresas venden más de lo esperado y ven reducidas sus existencias o incluso pueden verse imposibilitadas de atender los pedidos de sus clientes por lo que los productores deben incrementar su producción.

17 / 3

Por lo tanto, se produce un primer aumento en la producción equivalente al incremento en el gasto público (Y=DA) que da lugar a un aumento en el empleo y en el ingreso de los agentes económicos.

Con el incremento del empleo y del ingreso de los individuos, las familias tienen un mayor ingreso, del cual destinan una proporción a consumir (la propensión marginal a consumir) y el resto lo ahorran (la propensión marginal a ahorrar). De esta forma, se produce un nuevo incremento en la demanda como “efecto indirecto” lo que conduce nuevamente a un incremento en la producción para poder atender la demanda creciente (C=cY= cDA=cG).

Este segundo aumento de la producción y del ingreso afectará de nuevo al ingreso disponible y al consumo, generando nuevos incrementos de la demanda agregada y adicionales incrementos en la producción.

En cada etapa del proceso hacia el nuevo equilibrio, los incrementos en el ingreso producen incrementos en el consumo cada vez menores (como consecuencia que una determinada proporción del ingreso se ahorra) hasta que los cambios en el consumo se aproximen a cero.

De esta forma, sumando los crecimientos en la producción a partir de un incremento en el gasto público se obtiene: Y = G + c G + c2 G + c3 G + c4 G + .................................... + cn G Sacando factor común: Y = G (1 + c + c2 + c3 + c4 +....................+cn) Simplificando y teniendo en cuenta que es una progresión geométrica de infinitos términos de razón inferior a la unidad (c, en este caso) se obtiene:

18 / 3

1 Y =

1

(1 - c)

G = m G

Y/G =

(1 - c)

=m

Está claro que el multiplicador keynesiano (m) es mayor a la unidad y depende de la magnitud de c, es decir de la proporción de cada peso adicional que se destina a consumo. Por ejemplo, una propensión marginal a consumir de 0,8 indica que por cada peso adicional, los individuos destinan el 80% a consumo, de modo que el multiplicador keynesiano es 5, o sea que un incremento en el gasto público induce un incremento de la producción 5 veces mayor. En cambio, si propensión marginal a consumir es de 0,75, el multiplicador keynesiano es de 4. De la misma forma, ante cambios en la inversión se obtiene: 1 Y =

1

(1 - c)

I = m I

Y/I =

(1 - c )

=m

Ante cambios en los impuestos, el cambio en el ingreso puede expresarse de la siguiente manera:

Y = –

1 (1 - c)

c T = - m cT

Y/T = –

1 (1 - c)

c=-cm

En síntesis se tiene que:

Y/G = Y/I > - Y/T

El impacto de incrementos en la inversión y el gasto público sobre el nivel de actividad son iguales, pero mayores que el efecto de una reducción en los impuestos. La explicación se fundamenta en que una reducción en los impuestos incrementa el ingreso disponible de las personas y éstos tienen mayor capacidad para consumir, pero destinan sólo una determinada proporción (la propensión marginal a consumir) de su ingreso adicional al consumo. 19 / 3

En el siguiente gráfico puede representarse el efecto de un incremento en el nivel de actividad resultante de un aumento del gasto público. OA DA, C, I, G

DA´ E´ DA

C0 + I0 +G1 G

E

C0 + I0 +G0 G0 Y Y0

Y1 Y

Los Ciclos Económicos y las Recomendaciones de Política Económica

Keynes, en “La Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero”, define los ciclos económicos de la siguiente manera:

“... Por movimiento cíclico queremos decir que, al progresar el sistema, por ejemplo, en dirección ascendente, las fuerzas que lo empujan hacia arriba al principio toman impulso y producen efectos acumulativos unas sobre otras, pero pierden gradualmente su potencia hasta que, en ciertos momentos, tienden a ser reemplazadas por las operantes en sentido opuesto; las cuales, a su vez, toman impulso por cierto tiempo y se fortalecen mutuamente hasta que ellas también, habiendo alcanzado su desarrollo máximo, decaen y dejan sitio a sus contrarias...” (Keynes, John Maynard, op. cit., pág. 279).

Como se mencionó anteriormente, el nivel de actividad depende de la demanda agregada. Por lo tanto, los movimientos cíclicos se deben a fluctuaciones en los componentes de la demanda agregada, ya sea el consumo, la inversión o el gasto público. 20 / 3

Sin embargo, para Keynes el principio de los ciclos económicos, generalmente, está en las fluctuaciones en la eficiencia marginal del capital (concretamente producto de las variaciones en los beneficios esperados) que afectan a la inversión y de esta forma, a la demanda agregada.

Los beneficios esperados se estiman en base a expectativas precarias dado que se basan en pruebas variables e inseguras y están expuestos a cambios violentos y repentinos. Así, una vez que la duda surge, se extiende rápidamente por toda la economía.

Keynes afirma que cuando la desconfianza se plantea sobre algún mercado o sector de la economía respecto al rendimiento de las inversiones, es común que se propague al resto de la economía y que se derrumben con fuerza violenta y catastrófica, bajo la influencia de los compradores altamente ignorantes de lo que compran y de los especuladores, que están más interesados en hacer previsiones que en una estimación razonable del futuro rendimiento de los bienes de capital.

Bajo estas condiciones, las crisis son consecuencia del desplome en el optimismo de los inversores respecto a sus ganancias. Por lo tanto, se mantendrá la situación de crisis mientras los inversores mantengan su pesimismo.

De esta forma, generalmente debe transcurrir un cierto intervalo de tiempo antes que empiece la recuperación a no ser que el Estado decida intervenir.

De hecho, Keynes justifica el accionar del Estado para alcanzar el máximo nivel de empleo y de actividad económica.

21 / 3

“... El Estado tendrá que ejercer una influencia orientadora sobre la propensión a consumir, a través de su sistema de impuestos, fijando la tasa de interés y, quizá, por otros medios. Por otra parte, parece improbable que la influencia de la política bancaria sobre la tasa de interés sea suficiente por sí misma para determinar otra de inversión óptima. Creo, por tanto, que una socialización bastante completa de las inversiones será el único medio de aproximarse a la ocupación plena; aunque esto no necesita excluir cualquier forma, transacción o medio por los cuales la autoridad pública coopere con la iniciativa privada...” (Keynes, John Maynard, op. cit., pág. 332).

Además, continúa Keynes, existen “... variadas condiciones en que el libre juego de las fuerzas económicas puede necesitar que se las doble o guíe: pero todavía quedará amplio campo para el ejercicio de la iniciativa y la responsabilidad privada...” (Keynes, John Maynard, op. cit., pág. 334).

Ahora, se plantea la incógnita relativa a la manera en que el Estado puede actuar para promover la recuperación económica.

En primer lugar, el Estado no puede tomar medidas efectivas con el objetivo de resucitar la indirigible y desobediente psicología del mundo de los negocios. Todas las medidas que puede implementar el Estado para apuntalar la confianza no serán efectivas dado que los inversores toman sus decisiones sobre la base de expectativas frágiles que forman desde una perspectiva subjetiva o incluso irracional, que no se explican por las variables fundamentales de la economía. En segundo lugar, tampoco puede resultar fructífero un descenso en la tasa de interés para impulsar la reactivación económica porque el colapso de las expectativas puede ser tan profundo que no sea suficiente ninguna reducción factible en la tasa de interés. Sin embargo, cabe destacar que una baja en la tasa de interés será de gran ayuda para la recuperación y probablemente, condición necesaria de la misma. 22 / 3

Por todo esto, para Keynes se requiere la participación activa del Estado en la economía mediante la administración de la inversión pública, para estabilizar el nivel de actividad evitando las fluctuaciones.

En “La Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero”, Keynes lo justifica así:

“... En condiciones de laissez-faire, quizá sea imposible evitar las fluctuaciones amplias en la ocupación sin un cambio trascendental en la psicología de los mercados de inversión, cambio que no hay razón para esperar que ocurra. En conclusión, afirmo que el deber de ordenar el volumen actual de inversión no puede dejarse con garantías de seguridad en manos de los particulares..” (Keynes, John Maynard, op. cit., pág. 285).

La intervención del Estado, que propone Keynes, es mediante el manejo del gasto público. Así, el Estado puede compensar la caída en la inversión privada con inversión pública, especialmente obras de infraestructura. Además, puede estimularse el consumo vía reducción de impuestos.

Por lo tanto, se plantea la conveniencia de que el Estado ejecute una política de incrementos de gasto público primario y baja de impuestos en una recesión para fomentar la recuperación.

“... El remedio correcto para el ciclo económico no puede encontrarse en evitar los auges y conservarnos así en semidepresiones permanentes, sino en evitar las depresiones y conservarnos de este modo en un cuasi-auge continuo...” (Keynes, John Maynard, op. cit.,, pág. 285).

23 / 3

Todo lo expuesto plantea la necesidad de que las erogaciones del Estado sean superiores a los ingresos del mismo7, es decir, que se incurra en un déficit fiscal.

Un Estado puede incurrir en déficit fiscal si tiene la posibilidad de financiar el exceso de gasto con relación a sus ingresos.

Existen tres fuentes de financiamiento del déficit fiscal:



Emisión monetaria: La emisión de dinero como fuente de financiamiento del déficit fiscal deriva en una mayor tenencia de dinero por parte del público y una gran presión de la demanda para obtener bienes y servicios que deriva en un alza de precios y se produce inflación.



Emisión de deuda pública: El endeudamiento puede ser útil para financiar el déficit, pero presenta varias dificultades. Por un lado, con el endeudamiento se elevan las tasas de interés y el costo de los servicios de la deuda. Por otro lado, la disponibilidad de financiamiento del déficit

7

La diferencia entre los ingresos que percibe el Estado y las erogaciones públicas, es el resultado fiscal.

Este resultado fiscal es deficitario cuando el estado gasta más de lo que recauda, en tanto que es superavitario en el caso contrario, y está equilibrado cuando las erogaciones del Estado son iguales a los ingresos públicos.

Resultado Fiscal = Ingresos Públicos – Gastos Públicos

Posiciones Fiscales: Superávit Fiscal = Ingresos Públicos – Gastos Públicos > 0

Déficit Fiscal = Ingresos Públicos – Gastos Públicos < 0

Presupuesto Equilibrado = Ingresos Públicos – Gastos Públicos = 0

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es restringida en recesión. Finalmente, los países altamente endeudados pierden independencia para manejar su política económica. 

Superávit acumulados en el pasado: Los superávit acumulados en el pasado son la mejor opción de financiamiento del déficit fiscal. Entonces, financiar déficit fiscal con los superávit acumulados en el pasado requiere de gobiernos que deseen ahorrar en la fase expansiva del ciclo económico. Los superávit acumulados son depositados en la Cuenta Única del Tesoro que posee en el Banco de la Nación Argentina, que es operada por el Tesoro General de la Nación, y que está conformada por todos los recursos recaudados, sean los destinados al Tesoro Nacional, propios de organismos (como instituciones de la seguridad social, PAMI o ANSES) o vinculados a algún fondo o programa específico, así como los de créditos externos o fondos de terceros, excluyéndose solamente los recursos de los organismos que por normas legales no se integren a la Cuenta Única8. La evidencia empírica muestra que pocos gobiernos estarían dispuestos a recaudar en exceso frente a las erogaciones para atender futuras contingencias, especialmente si cuando fuera necesario utilizar los recursos ellos pudiesen haber cumplido su mandato y por lo tanto, no hallarse al frente del gobierno. Incluso lo usual es que los países suelen incurrir en déficit fiscal en la fase expansiva del ciclo económico, financiándose con deuda pública. De esta forma, los países cuando comienzan a atravesar dificultades económicas se ven imposibilitados de ejecutar una política de aumento de gasto público y de reducción de impuestos cuando más lo necesitan.

Como conclusión del análisis de las distintas formas de financiamiento del déficit fiscal surge que las opciones de emisión monetaria y endeudamiento son

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nocivas y por lo tanto, deberían descartarse. Por lo tanto, el comportamiento presupuestario más efectivo para estabilizar el nivel de actividad consistiría en la implementación de una secuencia presupuestaria de superávit-déficit para poder ejecutar una política fiscal contracíclica, es decir, superávit en las expansiones para poder acumular los recursos necesarios para poder incrementar el gasto público primario y/o reducir los impuestos (ejecutando déficit fiscales) en las recesiones.

Observaciones a las Recomendaciones de Política Económica La ejecución de una política fiscal contracíclica plantea la necesidad de que el Estado pueda efectuar, en las recesiones, una política de incremento de gasto público primario a pesar de que se esté observando una caída en la recaudación. De esta forma, el Estado debe disponer de los recursos en los momentos necesarios, lo cual sólo es posible si en las épocas de bonanza económica se practicó una administración austera y se han acumulado superávits fiscales.

Sin embargo, una vez reconocida la necesidad de acumular superávit fiscal en las expansiones económicas surgen otros problemas vinculados.

Una cuestión está relacionada con el nivel de superávit fiscal. Superávit fiscal significa que el Estado está desacelerando o contrayendo la actividad económica dado que recauda más impuestos (que quitan poder adquisitivo para el consumo) y mantiene el gasto público bajo (que afecta negativamente a la demanda agregada). Así, la menor tasa de crecimiento del nivel de actividad económica en la expansión se justifica para poder superar una futura crisis. Entonces, es obvio que el nivel acumulado de superávit fiscal debe ser suficiente para poder enfrentar la crisis pero sin ser excesivo ya que genera 8

Para más información sobre el concepto y funciones de la Tesorería General de la Nación y el Sistema de

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contracción económica. No obstante, es difícil estimar con precisión la magnitud de las próximas dificultades económicas por lo que el Estado tiene que decidir el nivel de superávit fiscal considerando que si es excesivo respecto a la futura dificultad económica será contractivo de la actividad económica en exceso a lo necesario y en caso contrario, si es pequeño no será efectivo para contrarrestar la caída en la actividad económica.

Sin embargo, el superávit fiscal no sólo afecta al nivel de actividad sino que también da la pauta que hay recursos disponibles para realizar ciertos gastos públicos con destino social, como salud, educación, vivienda o empleo, pero que no se emplean ya que quedan como respaldo ante alguna eventual crisis.

El Estado, entonces, debe dirimir si ahorra a pesar de que haya necesidades socioeconómicas pendientes o se atienden dichas necesidades. La cuestión no es simple porque la aplicación de recursos en gasto público social promueve un mayor bienestar del conjunto de la población (principalmente de los sectores más desprotegidos y/o vulnerables), pero deja sin capacidad de respuesta a la economía ante una eventual crisis en cuyo caso la caída puede ser muy profunda acarreando consecuencias socioeconómicas muy graves y de larga duración. En caso contrario, si se ahorra para poseer capacidad de acción frente a alguna eventual crisis, el Estado estará ignorando a los sectores más postergados.

El Estado, si quiere llevar a cabo una política fiscal efectiva para estabilizar el nivel de actividad, posee un importante desafío de decidir los niveles óptimos de superávit fiscal teniendo en cuenta que deben ser suficientes para atender la crisis, pero permitiendo que la economía crezca y al mismo tiempo, debe facultar al Estado para atender las necesidades sociales de su población.

Tesorería, consultar http://www2.mecon.gov.ar/tgn/default.asp.

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Por esto, es recomendable que cuando comienza la recuperación en una economía muy deprimida y con altos índices de pobreza, desigualdad, marginalidad, desempleo y carencias habitacionales importantes, entre otras cuestiones, se destinen los recursos a promover el crecimiento y a mejorar la situación de los miembros de la sociedad, pero a medida que continúa el crecimiento y se van saldando las cuentas sociales el Estado debe comenzar a acumular superávit con el fin de utilizarlos posteriormente con un fin de estabilización.

No obstante, esta última reflexión no significa que la consideración de temáticas de corto (por ejemplo, la atención de necesidades sociales) y de largo plazo (la estabilización económica) sean actividades incompatibles, sino que por el contrario, se trata de deberes que se pueden armonizar y por lo tanto, se pretende que el Estado avance al mismo tiempo, en ambos sentidos, pese a que la intensidad puede variar según las circunstancias.

El caso argentino. En esta sección se analizará muy brevemente el manejo de la política económica argentina (concretamente el resultado financiero del sector público) desde el punto de vista la teoría de Keynes.

Históricamente, Argentina se caracterizó por ejecutar una política económica de déficit fiscal, independientemente de la etapa del ciclo económico.

Vale recordar, la distinción entre resultado primario y resultado financiero. Mientras resultado primario hace referencia a la relación entre ingresos públicos y el gasto público primario (es decir, el gasto público que queda dentro de la economía bajo la forma de obras de infraestructura, bienes y servicios o salarios, etc.), el resultado financiero calcula la diferencia entre los ingresos

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públicos y el gasto público total (que incluye el gasto público primario y los intereses de la deuda pública).

También cabe señalar nuevamente que el déficit primario es el que impulsa la expansión económica ya que incluye los gastos públicos que quedan dentro de la economía y que por el contrario, los intereses de la deuda pública pueden extraer recursos del sistema y contraen la actividad económica.

En la tabla precedente, se presentan los resultados fiscales primarios y totales desde el año 1961 hasta el 2008.

Resultado Fiscal del Sector Público (Período 1961-2008) En porcentajes del PBI Año 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984

Resultado Primario -3,17 -6,08 -5,46 -4,96 -2,93 -3,79 -1,11 -1,27 -0,95 -1,11 -3,55 -4,75 -6,51 -6,62 -12,67 -8,49 -2,26 -2,77 -3,07 -3,72 -5,37 -3,73 -6,41 -5,12

Resultado Financiero -4,04 -7,18 -6,48 -6,20 -3,86 -4,72 -2,02 -2,18 -1,73 -1,87 -4,40 -5,80 -7,49 -7,75 13,84 -10,26 -3,96 -5,22 -5,57 -6,48 -11,27 -11,36 -10,38 -8,73

Año 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Resultado Primario -0,52 -0,97 -4,08 -5,15 -3,66 -3,08 0,03 1,69 1,42 -0,17 -0,93 -1,24 0,80 0,22 -1,11 0,76 -1,96 1,84 3,95 5,19 3,02 3,61 3,14 3,15

Resultado Financiero -4,95 -4,09 -7,04 -7,93 -7,81 -4,73 -1,42 -0,45 -0,01 -1,67 -2,89 -3,16 -1,50 -2,42 -4,51 -3,30 -7,03 -0,81 1,59 3,54 1,01 1,41 0,90 1,42

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto, Subsecretaría de Presupuesto, Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía de la Nación. Los datos de la Oficina Nacional de Presupuesto dependiente de la Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía de la Nación reflejan que desde el año 1961 hasta el año 2003, el Estado no registró un resultado financiero positivo (o sea superávit fiscal). 29 / 3

De esta forma, el Estado recurría a financiar su exceso de gasto público (respecto a los ingresos públicos) con emisión monetaria y con endeudamiento.

Como consecuencia de esta política de déficit fiscal permanente, el país experimentó grandes problemas inflacionarios (principalmente, hasta principio de la década del ´90) e importantes incrementos en el nivel de endeudamiento (fundamentalmente, desde mediados de la década de ´70).

El desempeño durante la década del ´90 merece mención especial por lo nefasto. Durante este período, se emprendió un proceso privatizador de todas las empresas, hasta ese momento públicas. De esta forma, el país se descapitalizaba, obtenía ingresos extraordinarios por la venta de las empresas públicas pero al mismo tiempo, continuaba endeudándose.

En los años 1991, 1992 y 1993, el país experimentó un superávit fiscal primario de 0,03; 1,69 y 1,42 respectivamente. Sin embargo, el resultado financiero total fue deficitario (de –1,42%; -0,45% y –0,01% para 1991, 1992 y 1993, respectivamente.

De

esta

forma,

no

obstante

los

ingresos

públicos

extraordinarios derivados de haber efectuado las privatizaciones de Fábricas Militares, Gas del Estado S.E., Sociedad Mixta Siderurgia Argentina SOMISA, Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires – SEGBA, Agua y Energía Eléctrica S.E., Establecimientos Altos Hornos Zapla, entre otras9, el Estado gastaba (incluyendo el pago de intereses de la deuda pública) excesivamente.

Peor fue el desempeño presupuestario de otros años, donde el déficit financiero total pese a las privatizaciones fue de -3,16% del PBI en 1996 o de –4,51% del PBI en 1999.

9

Un listado completo de las empresas privatizadas, concesionadas, liquidadas y/o disueltas puede obtenerse de la página Memoria de las Privatizaciones del Ministerio de Economía de la Nación (http://mepriv.mecon.gov.ar).

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El país que dependía fuertemente del endeudamiento entra en recesión y ve restringida la posibilidad de financiamiento. Argentina perdió independencia para manejar su política económica, no pudiendo ejecutar un incremento de gasto público primario ni de reducción de impuestos, incurriendo en déficit fiscal, para estimular la actividad económica debido a que no había capacidad para financiar dicho déficit.

Por un lado, la economía no podía recurrir a la emisión monetaria porque estaba prohibida10 por la Ley de Convertibilidad que establecía una relación cambiaria fija entre la moneda nacional y el dólar ($1 = U$S1) y que exigía la existencia de respaldo en reservas de la moneda circulante, por lo que se restringía la emisión monetaria al aumento del Tesoro Nacional, el cual no tenía los recursos suficientes para estimular el nivel de actividad, precisamente por su desempeño fiscal.

Por otro lado, los capitales desconfiaban de la posibilidad de repago de la deuda argentina y por lo tanto, no estaban dispuestos a prestar dinero para financiar el déficit fiscal.

Por último, las reservas internacionales venían cayendo a pasos agigantados ante el pronóstico de que se iba a abandonar la Ley de convertibilidad.

En esta situación, la posición tomada fue la de hacer recorte de gasto público primario (el que reactiva la economía), cumplimiento del pago de los servicios de la deuda (que extrae recursos del circuito económico) y de incrementos de impuestos, a pesar de que ello profundizaba aún más la crisis, con la intención de lograr apoyo externo para pasar a más largo plazo los vencimientos de las deudas y así no caer en default (cesación de pagos) y restaurar la confianza de los capitales. Sin embargo, la historia es conocida, esta política económica fracasó, se cayó en una profunda recesión y se abandonó la convertibilidad. 10

Además en caso de que se hubiera podido financiar el déficit fiscal con emisión monetaria, no se hubiera logrado ningún resultado real, sólo inflación.

31 / 3

A modo de ejemplo en el año 2000 en plena recesión, se registró un superávit fiscal primario que es totalmente recesivo y un déficit financiero total. Por todo lo expuesto, lo óptimo habría sido ejecutar una política de déficit fiscal primario para incrementar la demanda agregada y generar empleo y renegociar el pago de los servicios de la deuda que implica una salida de recursos de la economía.

Desde el año 2003 la economía argentina experimenta una recuperación económica muy significativa. No obstante, más importante aún es que el crecimiento se derrama al conjunto de la sociedad y se traduce en menos pobreza, más igualdad y justicia social, más empleo y de mejor calidad, menos marginalidad y exclusión social, más educación y salud, o sea que en definitiva la sociedad tiene una mejor calidad de vida.

Este crecimiento de la economía, está acompañado por un desempeño fiscal consistente en superávit. Por primera vez, desde que hay datos disponibles relativos al resultado presupuestario del Estado, Argentina obtiene superávit fiscal.

El superávit fiscal favorece la creación de un fondo de maniobra que podría aplicarse con un fin anticíclico en caso que la economía así lo requiera.

Vale destacar que se observa que, durante este período, el desempeño fiscal es planificado, teniendo en cuenta que en primer lugar se procedió a atender las necesidades socioeconómicas presentes pero a medida que se continúa creciendo y resolviendo dichas necesidades se fue pensando más en el largo plazo con un fin de estabilización económica.

De esta forma, en los últimos años, el Estado desempeña la primordial tarea de procurar la satisfacción de las necesidades actuales de la población, pero con una visión de largo plazo ya que se encuentra en condiciones de enfrentar y sortear con éxito algunas turbulencias que se podrían llegar a plantear. 32 / 3

Conclusiones. La teoría keynesiana generó una revolución en el campo de la economía aplicada. A partir de la misma, se comenzó a debatir respecto a la conveniencia de la intervención del Estado y de que forma debía hacerse.

Keynes señala que la economía presenta falencias que desembocan en crisis económicas que acarrean grandes costos en términos socioeconómicos y que pueden persistir durante un prolongado período de tiempo antes que el libre juego de las fuerzas del mercado restablezcan el equilibrio y se resuelvan las cuestiones sociales y económicas.

Por esta razón, Keynes propone que el Estado intervenga en la economía para evitar, o al menos remediar en un período de tiempo corto, las crisis económicas.

Para Keynes, la demanda agregada determina el nivel de actividad económica y por lo tanto, del empleo. De esta forma, las dificultades que enfrenta la economía son resultantes de una merma en alguno de los componentes de la demanda agregada aunque usualmente las fluctuaciones en la inversión privada inician las crisis. La razón se halla en que las inversiones se basan en expectativas sobre los beneficios esperados, las cuales son irracionales, subjetivas y altamente volátiles.

Ante una situación de crisis, el Estado debe compensar la caída en la inversión privada con un incremento en la inversión pública y demuestra que el efecto del gasto público sobre el nivel de actividad es similar al efecto que produce la inversión privada.

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Sin embargo, para poder incrementar el gasto público, el Estado debe poder ser capaz de hacerlo. Para ello, debe poseer los recursos suficientes, los cuales debieron haber sido acumulados en los tiempos de bonanza económica.

Entonces, el mayor desafío del Estado está en poder acumular los recursos suficientes para superar una eventual dificultad económica, pero sin dejar de atender las necesidades actuales de la población.

Desde el punto de vista teórico, estas recomendaciones son generalmente aceptadas y pocas veces son objeto de discusión. En la práctica, no obstante, el Estado rara vez posee una visión de largo plazo que incentive a tener en cuenta estas recomendaciones de política económica.

De hecho, los gobiernos muchas veces sólo se enfocan en el presente sin tomar los recaudos para el futuro dado que las contingencias podrían tener lugar cuando ya hubieran cumplido su mandato. Es más, Argentina por primera vez desde el año 1961 (primer registro de resultado presupuestario) posee una visión de largo plazo y está obteniendo superávits fiscales que le brindan una fortaleza para afrontar una eventual crisis económica.

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Anexo I.

Modelo Keynesiano Completo.

En este anexo se analiza el funcionamiento de una economía con relaciones comerciales con el resto del mundo.

La economía en su conjunto, esto es en términos agregados se encuentra en equilibrio cuando la demanda agregada de bienes y servicios (DA) es igual a la oferta agregada de bienes y servicios (OA).

OA=DA

(a)

La demanda agregada de bienes y servicios está representada por la demanda total de los bienes de producción nacional con destino de consumo, de inversión privada, de gasto público y la demanda del resto del mundo de nuestros bienes, es decir, las exportaciones (X). Por lo tanto, se puede expresar:

DA = C + I + G + X

(b)

Por su parte, la oferta agregada de bienes y servicios (OA) se compone de todos los bienes que están disponibles para los agentes económicos nacionales, ya sea los bienes producidos internamente como los importados.

OA= PBI + M

(c)

Recordar que PBI=Y

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De esta forma, se tiene que:

OA = Y + M

(d)

Reemplazando en (a), con (b) y (d), se obtiene:

Y+M=C+I+G+X

(e)

Reordenando, se concluye que:

Y=C+I+G+X-M

(f)

El nivel de actividad (y de ingreso nacional) está determinado por los componentes de la demanda agregada, es decir, por el consumo, la inversión, el gasto público y las exportaciones neto de las importaciones. El consumo privado es una variable dependiente del ingreso disponible de los agentes privados. En este caso, el ingreso disponible es el ingreso total menos los impuestos pagados, los cuales pueden ser de suma fija (T) o sea, independientes del nivel de ingreso o proporcionales al ingreso (t Y, donde t representa la alícuota impositiva).

Yd = Y - T - t Y

(g)

El consumo entonces puede expresarse como

C = C0 + c Yd = C = C0 + c (Y - T - t Y)

(h)

La inversión es: I = I [Efmg K (e / Cr K)]

(i)

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El gasto público es:

G=G

(j)

Las exportaciones (X) son exógenas del ingreso de nuestro país:

X=X

(k)

Se supone que una determinada proporción (m) del ingreso nacional se destina a productos importados. Esta proporción es conocida como la propensión marginal a importar. Por lo tanto, las importaciones (M) pueden expresarse de la siguiente forma:

M=mY

(l)

Combinando (h), (i), (j), (k) y (l) en (f) resulta que: Y = C0 + c (Y - T - t Y) + I [Efmg K (e / Cr K)] + G + X - m Y

(m)

Mediante pasajes de términos resulta que Y es: Y = C0 + c Y (1 - t) - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G + X - m Y

(n)

Y - c Y (1 - t) + m Y = C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G + X

(ñ)

Y [1 - c (1 - t) + m] = C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G + X

(o)

1 Y=

{C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G + X}

(p)

[1 - c (1 - t) + m]

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En este modelo, el nivel de producto (o ingreso) también está determinado por la inversión privada, el gasto público y los impuestos que quitan poder adquisitivo para el consumo.

La diferencia principal se encuentra en el multiplicador keynesiano 1/[1 - c (1 - t) + m], que ahora no es influenciado sólo por la propensión marginal a consumir sino que también dependerá de la alícuota impositiva y la propensión marginal a importar.

El multiplicador keynesiano será mayor cuanto mayor sea la propensión marginal a consumir por la lógica expuesta en sección de “La Teoría Keynesiana”.

Por el contrario, a mayor alícuota impositiva y propensión marginal a importar, el multiplicador keynesiano es menor como consecuencia que ante un incremento en algún componente de la demanda agregada (por ejemplo, el gasto público) se genera un incremento en el nivel de actividad económica y en el ingreso de las familias como efecto directo. Sin embargo, el efecto indirecto o secundario es bajo porque si las familias enfrentan altas tasas impositivas, percibirán sólo un pequeño incremento en su ingreso disponible y por lo tanto, el consumo se incrementará poco.

Del mismo modo, en el caso que la propensión marginal a importar sea alta, el incremento en el ingreso de las familias se destinará en alto porcentaje a consumir bienes importados y por lo tanto, el efecto indirecto sobre el nivel de actividad será de pequeña magnitud.

El efecto de cambios en el nivel de gasto público es: 1 Y/G = [1 - c (1 - t) + m] Del mismo modo, ante cambios en la inversión se obtiene: 38 / 3

1

Y/I =

[1 – c (1 - t) + m] Y ante variaciones en los impuestos de suma fija:

Y/T = –

1

c

[1 - c (1 - t) + m]

En síntesis se tiene que:

Y/G = Y/I > - Y/T

Nuevamente, el impacto de las variaciones positivas en la inversión privada y el gasto público sobre el nivel de actividad son iguales pero más efectivos que la reducción de impuestos.

La igualdad del efecto de la inversión privada y el gasto público sobre el nivel de actividad justifica la propuesta de Keynes de incrementar el gasto público para compensar una caída en la inversión privada.

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Nueva historia económica de Colombia Salomón Kalmanovitz (editor) Con la colaboración de Edwin López Rivera, Enrique López Enciso, Carlos Brando, Carlos Alberto Jaimes, y José Vidal Castaño.

Presentación. Hemos llamado a este libro Nueva historia económica de Colombia por varias razones. La primera es que combina los métodos de la historia cuantitativa - que no es nueva pues cumple más de 50 años en buen estado de salud - con el estudio de las instituciones políticas, legales y de creencias. Las instituciones las entendemos como sistemas de incentivos que guían el comportamiento de los agentes económicos, enfoque que si es novedoso. Hacemos uso también, aunque en menor medida, del análisis de la nueva economía política. Hemos seguido algunas pautas de la nueva historia económica, como la definen Della Paolera y Taylor en una obra colectiva sobre la Argentina: “ofrecer el estado actual de la investigación, focalizando en las características de largo plazo de la economía, los desarrollos más importantes en política económica y los cambios más profundos en las instituciones y en las ideas” (Della Paollera, Taylor, 2003, 1). La Nueva economía institucional fue liderada por las influyentes obras de Douglass North y de Ronald Coase y ha sido aplicada a la historia de la América Latina por autores como John Coatsworth, Stanley Engerman y Kenneth Sokoloff, Stephen Haber, Luis Bértola y otros. Hay que anotar que esta vertiente ha tenido una fuerte resistencia en el medio colombiano, primero porque viene de la academia anglosajona y porque además sugiere que el legado absolutista y religioso colonial es una de las razones del secular atraso económico del país, tocando la fibra sensible de las raíces nacionales. Algunos de los autores citados hacen comparaciones entre la trayectoria latinoamericana y el modelo económico liberal de América del Norte, lo cual despierta antipatía entre los locales. Eso nos sugiere que el liberalismo filosófico y económico obtuvo un desarrollo incompleto en la América española y que no alcanzó a orientar las instituciones que se fueron construyendo después de la Independencia, demostrando que, en efecto, existe una senda dependiente del pasado. La nueva economía política ha sido desarrollada, entre otros, por el grupo de Daron Acemoglu, Simon Johnson y James Robinson y utiliza premisas institucionales y de la ciencia política formalizada por medio de la teoría de juegos. Es una escuela que está redefiniendo la ciencia política como tal, con un enfoque más duro y cuantitativo y que se viene enseñando en las universidades de elite norteamericanas. Robinson viene frecuentemente a Colombia y fue coeditor con Miguel Urrutia de Economía colombiana del siglo XX: un enfoque cuantitativo. Un tercer elemento importante en nuestro texto es el recurso a la historia comparada, la cual contempla “que los procesos económicos pueden ser entendidos mejor comparando sistemáticamente experiencias en el tiempo, por regiones y, sobre todo, por países” (Hatton, et al, 2007, 3). El análisis comparativo permite una perspectiva global y regional que nos revela nuestras peculiaridades y arroja luces sobre nuestro comportamiento, evitando el estrecho pensamiento parroquial. De hecho, los cálculos

sobre el PIB de la Nueva Granada en 1800 y de Colombia en el siglo XIX que aquí presentamos fueron posibles y adquirieron solidez porque surgieron de la comparación con los resultados de estudios sobre otros países de desarrollo similar o mayor en la América Latina, de Estados Unidos u otros países, consultando la importante y ambiciosa obra de Angus Maddison. Como constatará el lector que conoce mi obra anterior, hay implícito en este texto una autocrítica a mi obra de 1985, Economía y nación. En esta me apegué al análisis de las relaciones sociales de producción, haciendo abstracción de las instituciones políticas, ideológicas y legales que ciertamente marcaron el rumbo de la historia económica del país y continúan influyendo el presente. Veinte y tantos años más tarde, recapacito y presento un cuadro más complejo de relaciones sociales, evolución de la economía y de sus sectores, y de los arreglos políticos y constitucionales que caracterizaron cada período. El enfoque adoptado es diferente al que surgiera en los años sesenta en el opúsculo de Álvaro Tirado, Introducción a la historia económica de Colombia, muy influido por el trabajo de Mario Arrubla y Estanislao Zuleta, quienes desarrollaron una interpretación dependentista de la historia. Recuérdese la sonora afirmación de Arrubla: “No hay una historia nacional, sólo una historia de la dependencia”. Así mismo, hay diferencias notables frente a la obra colectiva más densa pero también ecléctica compilada por José Antonio Ocampo, Historia económica de Colombia, que aplica, en la parte que le correspondió escribir, un enfoque también cuantitativo, organizado por una teoría estructuralista, afín de algún modo con la visión de la CEPAL, siguiendo una organización cronológica en esta importante obra. También es distinto el enfoque nuestro al de Hermes Tovar en su obra general sobre la historia de la sociedad colombiana que asume la inexistencia de progreso material y político en la historia colombiana (Tovar, 2006). Nosotros buscamos medir, en la medida de lo posible, el crecimiento del producto a través de la historia, que encontramos como positivo buena parte del tiempo, en especial durante el siglo XX. Así mismo, entendemos que la Independencia dio inicio a un largo y arduo proceso de construcción de unas instituciones democráticas que continúan siendo imperfectas pero que también reflejan cierto progreso de las libertades para la población colombiana por épocas, como también retrocesos y favorecidas por el desarrollo de la vida urbana del país. La historia económica en Colombia tuvo un fuerte despliegue en los años setenta del siglo pasado y constituía el eje central de lo que se denominó como la Nueva Historia en Colombia (Jaramillo Agudelo, 1992). Los fundadores de la profesión – Jaime Jaramillo Uribe, Germán Colmenares, Jorge Orlando Melo, Hermes Tovar y Luis Ospina Vásquez – le prestaron una gran importancia a las relaciones económicas dentro sus enfoques y la generación posterior (José Antonio Ocampo, Jesús Bejarano, Marco Palacios, Adolfo Meisel, entre otros) continuó con el empeño. En 1975 se publicó la Historia económica de Colombia de William Paul McGreevey que tuvo un recibimiento muy hostil por los historiadores, incluyendo a los economistas, a quienes nos parecía exagerado el uso de las herramientas cuantitativas en la conformación de hipótesis de trabajo. Bejarano criticó no sólo el enfoque de McGreevey sino que decretó que toda la historia cuantitativa estaba en crisis, algo bastante contra evidente como lo testifica mínimamente la monumental obra de Robert Fogel. Aunque el trabajo de McGreevey tenía sus problemas de rigor en las estadísticas

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generadas y algo de ingenuidad en su hipótesis básica, probó con el tiempo validar varias de sus hipótesis sobre los costos de transporte y el desarrollo (Meisel, 2007). Sin embargo, la obra no se volvió a editar y las nuevas generaciones de estudiantes la desconocen. La historia profesional con su énfasis económico y social perdió audiencia a partir de los años ochenta. Tradicionalmente, la historia en las universidades colombianas tenía una orientación radical, por lo menos en el lenguaje. Todavía hoy en día quedan algunos que conciben la historia como una herramienta de lucha contra la dominación (del imperio, del capital, de las elites, de género o de raza) sacrificando objetividad y rigor. La historia académica tuvo un auge importante en los años noventa en términos de programas y estudiantes; proliferaron nuevos enfoques y escuelas que atacaron problemas como el de las mentalidades, la vida cotidiana, la historia de la ciencia, la salud, la vida intelectual y la misma historia de la historia. Muchos de los trabajos publicados en esta nueva ola confían en las premisas posmodernas que informan que todos los puntos de vista son relativos, que los saberes populares son tan ciertos como las ciencias, y de que las ciencias sociales no existen como tales. Se acogen a los enfoques novedosos de Darrida, Bordieu y otros que tienen una concepción de sujeto histórico omnipotente y dominante de todos los grupos subordinados, algo que no requiere, para ellos, datos, hechos ni verificación. Niegan, por lo tanto, el enfoque riguroso de la historia cuantitativa que construye series estadísticas y organiza los hechos por medio de teorías que arrojan resultados que pueden ser verificados y contrastadas por hipótesis alternativas a las utilizadas. En contrario, Michael Foucault uno de los autores más influyentes en el posmodernismo, tiene la noción de que la ciencia representa el poder, lo que de alguna manera extraña la falsifica. “Las ciencias son construcciones sociales y por ello similares al mito o a la ficción” (Archila, 1999, 265) dirá Foucault, aunque tampoco afirmará que son idénticas. Habrá entonces, según él, muchos metarelatos que mostrarán como las distintas teorías sociales sirven al poder sin consultar su coherencia, sus bases empíricas, la calidad de sus hipótesis y de sus demostraciones. Esta forma de pensar está asociada, según Elster, al funcionalismo primitivo en ciencias sociales y a la idea de que existen fuerzas obscuras (o resplandecientes) detrás de todos los fenómenos que siniestra (o milagrosamente) regulan la existencia. En el marxismo y otras teorías radicales, todos los resultados que favorecen a la burguesía (o al imperio) son ejecutados por la misma (el mismo) aunque no se sabe de qué manera. No hay posibilidad de que los eventos estén desconectados entre sí, de que sean expresión desordenada de intereses contrapuestos y carentes de significado, de que existan equilibrios políticos o empates de intereses económicos y políticos o de retrocesos contra los fines de la historia. Sobre todo, los analistas que encuentran la siniestralidad en las estructuras sociales no se preocupan por establecer los mecanismos de transmisión entre los eventos y sus consecuencias. Existen fines que se auto cumplen, sin sujetos que los lleven a cabo. Se le podría aplicar esta crítica también a algunas variantes de historia cuantitativa que confunden las correlaciones econométricas con las causas de los fenómenos sin entrar a especificar el mecanismo de transmisión que las conecta. En gracia: el aumento de la oferta monetaria causa la inflación, sí, pero a través de cual mecanismo. ¿Será el crédito privado, el gasto público, las expectativas de los agentes, la puja salarial?

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Mauricio Nieto, historiador de la ciencia, dice que el investigador debe advertir cuál es su punto de vista político desde el cual interpreta la historia, lo cual parece válido porque lo que se pretende construir como futuro sesga la interpretación del pasado (Nieto, 2003, 52). Así, la historia económica marxista estaría orientada a criticar el capitalismo y sus relaciones sociales, preludiando el socialismo; la visión conservadora, por el contrario, diría que el capitalismo es el mejor sistema posible y pasaría a resaltar sus logros, algo que entre otras cosas puede demostrar o no mediante el uso de la antropometría histórica. La Academia Colombiana de Historia glorificaba a dirigentes políticos y militares y defendía el papel de la Iglesia en la historia nacional, algo que en este trabajo se cuestiona. Habría proyectos nacionalistas que insistirían en la inexistencia de progreso espiritual y material de la sociedad colombiana y también los que buscarían una verdadera independencia del poder dominante de los Estados Unidos. Una visión política liberal aceptaría algunas de las virtudes del capitalismo, pero insistiría en que debe ser regulado para poder beneficiar a las mayorías de la población; criticaría un sistema político como el colombiano, por su alejamiento de las estructuras que dividen el poder y permiten el ejercicio de la democracia, pero le reconocería los límites que le impuso al caudillismo y las reglas que han permitido la sucesión del poder. En este trabajo, la última es la visión que tiene el editor, aunque pueda no ser compartida por todos sus colaboradores. El ambiente adverso a la historia cuantitativa comenzó a cambiar con los trabajos del CEDE de la Universidad de los Andes y de Fedesarrollo en los años ochenta que reactivaron la investigación, en especial de historia del siglo XX. Los trabajos de José Antonio Ocampo, Santiago Montenegro y Eduardo Lora mostraron aspectos nuevos de la industrialización, la protección y de los equilibrios macroeconómicos más recientes. En 1994 el libro de Fabio Sánchez, Ensayos sobre Historia monetaria y bancaria de Colombia, marcó un quiebre al especializar la investigación en historia de la banca y de las relaciones monetarias. Así mismo, desde el Banco de la República, Adolfo Meisel venía desplegando un amplio esfuerzo en torno a la historia económica de la costa caribe y de Cartagena y también en la historia del propio banco central. La situación se reversó plenamente cuando desde el Banco de la República Miguel Urrutia acometió un importante proyecto de producir una historia económica del siglo XX. A la fecha se han editado 5 libros sobre el crecimiento económico, la demografía, la calidad de vida biológica, la agricultura y el transporte; bajo la iniciativa de James Robinson, se armó un sexto volumen comprehensivo de la historia económica de Colombia en el siglo XX, bajo el título, citado atrás, Economía colombiana del siglo XX: Un enfoque cuantitativo en 2007. El libro fue un gran suceso y se prepara un volumen similar para el siglo XIX, ahora impulsado por José Darío Uribe. La obra que entregamos hoy al público disemina muchos de los hallazgos que este equipo de economistas e historiadores ha producido sobre el devenir colombiano. Se puede afirmar que la historia económica está muy bien en el medio colombiano: se enseña en el bachillerato y hace parte del pensum universitario de economía acogido nacionalmente, gracias a que los exámenes de estado para los graduandos (ECAES) incluyen temas de historia económica, algo que está sucediendo cada vez menos en los Estados Unidos. Por lo demás, la historia empresarial, una hija predilecta de la historia económica, está presente en los programas de administración de empresas de las universidades líderes. La razón es simple: la historia es el laboratorio de la economía o de casos empresariales en que se tomaron ciertas decisiones. Frente a las nuevas

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orientaciones que pretenden conducir la historia por diversos e inciertos caminos, lo mejor que podemos hacer los economistas y administradores interesados es ofrecer nuestras alternativas, reafirmar la importancia de los temas sociales, hacer uso de modelos adecuados y de datos verídicos, continuar con la búsqueda de la objetividad y del rigor; en fin, elaborar trabajos que demuestren su utilidad para entender mejor el presente. Y vencer también una tendencia inconveniente que comparten muchos economistas, que es su falta de interés por hacerse entender de un público más amplio, para sumergirse en un lenguaje complejo de comunidad cerrada. El libro está organizado en forma más temática que cronológica permitiendo aplicar de mejor manera diversas teorías económicas a los datos organizados por el crecimiento económico, la historia fiscal, la historia del comercio internacional, la evolución de los sectores fundamentales (industria y agricultura), historia laboral, economía política, salud pública y antropometría, y una breve historia de las ideas económicas en Colombia. El libro se organiza de la siguiente manera: Un primer capítulo que cubre la economía precolombina, la conquista y la colonia con sus bases y la evolución demográfica para terminar con el cálculo del PIB de la Nueva Granada en 1800. El segundo capítulo trata la mayor parte del siglo XIX, resaltando las consecuencias económicas de la Independencia, presentando la evolución del PIB durante el siglo, la evolución de la minería y de la agricultura, con un análisis constitucional y de la organización política federal. El tercer capítulo cubre el final del siglo XIX, analizando el proceso de centralización política de La Regeneración y el retroceso económico que produjo. Se pregunta entonces por las condiciones políticas que permitieron el importante crecimiento que tuvo la economía colombiana durante el siglo XX, condiciones que tuvieron que ver con las reformas de facto de la constitución de 1886 que hizo la administración Reyes (1905-1909) y las reformas constitucionales de 1910 que consolidaron la paz entre los partidos y crearon un medio ambiente propicio para la acumulación de capital, el fomento del comercio exterior y de la inversión extranjera. Se analizan también las reformas económicas que permitieron un crecimiento ordenado dentro de unos relativos equilibrios macroeconómicos durante el nuevo siglo. El cuarto capítulo parte del análisis de la población durante el siglo XX, para complementarlo con el crecimiento económico. El quinto capítulo se concentra en el comercio internacional que terminó siendo insuficiente para profundizar el desarrollo del país. El capítulo sexto analiza la política fiscal y el endeudamiento externo, mientras que el séptimo da una visión de pájaro sobre la política monetaria. Los capítulos 8 y 9 tratan de la industria y de la agricultura respectivamente, introduciendo además las relaciones laborales y la economía política del conflicto interno, con claras raíces en una cuestión agraria nunca resuelta. El décimo capítulo analiza tres temas afines: la pobreza, la distribución de la renta y elementos de salud pública cuyos indicadores mejoraron notablemente durante el siglo XX, pero que todavía no son los mejores. El onceavo capítulo traza el recorrido del

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pensamiento económico en el siglo XX y elabora una breve historia de la planificación estatal. El capítulo 12 analiza las políticas económicas con que se enfrentó el período 1900-2008 y se concentra en la crisis de 1999-2002, su superación y el intenso auge con que se recuperó ampliamente la economía entre 2003 y 2007, culminando con la gran crisis mundial que se inicia en 2008 para trazar algunas perspectivas hacia el siglo XXI. Esta nueva historia económica de Colombia, como se expuso atrás, se nutre en especial del esfuerzo desplegado por algunos economistas que hemos trabajado en el Banco de la República, que en esta obra se simplifican y se exponen para un público de no iniciados, aunque algún conocimiento mínimo de economía es requerido. Los temas de historia colonial y el cálculo del PIB de la Nueva Granada fueron elaborados por mi persona cuando fui invitado a la Universidad de Harvard por el Centro David Rockefeller de Estudios Latinoamericanos, en el otoño del 2005, donde tuve el privilegio de ser huésped de su director John Coatsworth; pude absorber allí, de un solo tajo, el enorme trabajo condensado en la historia económica de la América Latina que coeditó John para la Universidad de Cambridge. He recibido todo el apoyo de la Universidad Jorge Tadeo Lozano para emprender esta obra colectiva el cual agradezco. Igualmente quiero reconocer el trabajo de Edwin López Rivera no sólo en la redacción de algunos capítulos sino en la edición del texto y también al resto de colaboradores en la elaboración de esta Nueva historia económica de Colombia que se ha querido hacer accesible a un amplio público. Salomón Kalmanovitz.

Colaboradores: El editor de la obra, Salomón Kalmanovitz, es candidato al PHD por el New School University, decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Jorge Tadeo Lozano y presidente de la Asociación Colombiana de Historia Económica. Autor de Economía y nación: una breve historia de Colombia, Las instituciones y el desarrollo económico de Colombia, Ensayos sobre banca central en Colombia: comportamiento e historia, publicados por Editorial Norma y es coautor de La agricultura colombiana en el siglo XX, editado por el Fondo de Cultura Económica y el Banco de la República. Carlos Brando: Es Master y Candidato a PhD en Historia Económica del London School of Economics (LSE) donde actualmente es profesor asistente de América Latina y la Economía Mundial desde la Independencia. Es miembro activo de la Asociación Colombiana de Historia Económica y de la Economic History Society del Reino Unido. Áreas de interés investigativo: industrialización en América Latina y Asia, economía política del desarrollo económico y la financiación industrial, e historia empresarial. Carlos Alberto Jaimes. Magister en economía de la Universidad Nacional de Colombia y profesor de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. Edwin López Rivera: candidato a la Maestría en Economía de la Universidad Nacional de Colombia y profesor de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. Coautor del “Ingreso Nacional de Colombia en el siglo XIX” a ser publicado en Adolfo Misil (ed.), Economía Colombiana del siglo XIX, Bogotá: Fondo de Cultura

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Económica y Banco de la República. Es secretario de la Asociación Colombiana de Historia Económica. Enrique López Enciso: Diploma de Estudios en Profundidad (D.E.A.) del Doctorado en Análisis y Política Económica programa conjunto Escuela de Altos Estudios, ENSAE y Escuela Normal Superior de Francia, DELTA. Investigador del Banco de la República. Coautor de La agricultura colombiana en el siglo XX, Bogotá, Fondo de Cultura Económica, Banco de la República, 2006. José Vidal Castaño: candidato a la Maestría en Historia de la Universidad Nacional de Colombia y profesor de la Universidad Jorge Tadeo Lozano.

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GUÍA DE PROYECTO

 SEMANA 1 Proyecto Analizarlas políticas económicas de los últimos cuatro gobiernos

Para la primera entrega contemplar solo la política fiscal, monetaria y de precios, y de salarios, Para la segunda entrega las políticas: exterior (comercial y cambiaria) y social.

Información General del proyecto Resultados del Desempeño

1



Identificar las políticas económicas y sociales, su importancia y su incidencia en el desarrollo económico.



Identificar las principales políticas económicas y sociales en Colombia y hacer un análisis crítico de las mismas.



Reconocer claramente las políticas económicas y sociales y ser capaz de contribuir al análisis y la opinión crítica sobre las mismas.

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO ]

INSTRUCCIONES Primera entrega Resumen, análisis y conclusiones de los cuatro últimos gobiernos con respecto a: A. Política fiscal a) Presentar cuadros y análisis de resultado fiscal (ingresos versus gastos del Estado) b) Frente a los resultados anteriores, confrontar con: el PIB (principales rubros), el empleo y el desempleo, (endeudamiento externo) y el análisis del crecimiento económico frente a los niveles de pobreza. c) Determinar, de esos ingresos recibidos, cuántos se destinaron a inversión social, a endeudamiento externo y a financiar el déficit fiscal. B. Política monetaria: a) Presentar un análisis de los agregados monetarios, comportamiento de las tasas de interés, OMAS y encajes bancarios (conclusiones). b) Análisis del manejo de la inflación durante cada gobierno (cuadros, gráficos, análisis de los mismos y conclusiones). C. DE PRECIOS Y SALARIOS a) De los cuatro últimos gobiernos, presentar comportamiento de los principales ítems (como la gasolina, el petroleo, el dólar, el café, etc., análisis y conclusiones en cada gobierno, análisis de subsidios e impuestos a los principales productos agrícolas en cada gobierno, beneficios y desventajas). Entrega final del proyecto de aula 2. Resumen, análisis y conclusiones de los cuatro últimos gobiernos con respecto a: A. Política exterior 

Política comercial. Presentar un análisis de los TLC firmados, ventajas, desventajas y resultados de su aplicación, análisis de las balanzas de pagos, comportamiento de los principales ítems en cada gobierno, gráficos y cuadros comparativos de exportaciones e importaciones (conclusiones).

[ POLÍTICA ECONOMIA ]

2

B. Política cambiaria 

Análisis de la TRM, comportamiento de la devaluación y la revaluación y políticas aplicadas por cada gobierno para enfrentar las anteriores situaciones cambiarias (conclusiones).

C. Política social

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

Frente al análisis del presupuesto nacional, evaluar qué porcentajes se dedicaron a: educación, salud, manejo del conflicto armado; relacionar el comportamiento del PIB con el desarrollo económico, la disminución del desempleo, disminucón de la pobreza, ¿qué sectores lograron desarrollo, cualés no y por qué?



Es importante ver un análisis histórico de los rubros destinados a los principales sectores sociales, cuya financiación del Estado mejoró o por descuido desmejoró su condición.



De acuerdo al coeficiente de Gini, comparar la pobreza de Colombia con países de América Latina, Asía y África.



Análisis y conclusiones.

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO ]

POLÍTICA

ECONÓMICA Definición de políticas económicas y sociales

 DEFINICION DE POLITICAS ECONÓMICAS Y SOCIALES

DEFINICIONES

POLITICA Es todo criterio o directriz de acción que se elige en todo proceso para la toma de decisiones al poner en práctica estrategias, programas y proyectos específicos en cualquier institución. POLITICA ECONÓMICA: Los gobiernos para poder conducir la economía de los países manejan un sin número de estrategias con el fin de obtener unos objetivos o resultados económicos determinados y esto es lo que se conoce como POLITICA ECONOMICA.

La POLITICA ECONOMICA, son la directrices y lineamientos mediante los cuales el Estado regula y orienta el proceso económico de los países, así mismo define todos los criterios generales que

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[ POLITÉCNICO GANCOLOMBIANO]

sustentan, los ámbitos fundamentales e instrumentos correspondientes al sistema financiero de una nación, al gasto público, a las empresas públicas, a la vinculación de un país con el resto del mundo y a la capacidad productiva1.

Los diferentes problemas a los que están enfrentadas las economías de los diferentes países como: Inflación, desempleo, devaluación o revaluación, déficit fiscal, distribución desigual de los recursos y la pobreza, como consecuencia del bajo crecimiento económico, se pueden controlar con la implementación adecuada de diferentes estrategias conducentes a propiciar condiciones, para la solución de los citados problemas. Las políticas económicas se diseñan a partir de un profundo análisis de la problemática socioeconómica de los países y persiguen fundamentalmente el logro de tres objetivos básicos:  Estabilidad Económica  Crecimiento Económico  Y Eficiencia en la distribución de los Ingresos

Aunque existen corrientes, que prefieren la no intervención del Estado, esta se hace necesaria para mantener un equilibrio, o con el fin de lograr ciertos resultados, así es como la intervención del Estado se puede dar en cinco sentidos a saber: A. POLITICA FISCAL. Referida al conjunto de normas que los gobiernos establecen para regular los ingresos y los egresos de un país, para ello determina las políticas de gasto público, para funcionamiento del estado, para inversión social, o servicio de la deuda, financiando los gastos con los ingresos producto de impuestos, venta de servicios, venta de empresas estatales o ingresos por concepto de endeudamiento.

Por lo anterior la política fiscal es la política determinada por el sector público, cuyo objetivo es facilitar e incentivar el buen desempeño de la economía de los países y así

1

Diccionario de Economía, http://www.gestiopolis.com/recursos/documentos/fulldocs/eco/diceconomiams-1.htm

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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lograr niveles aceptables o sobresalientes de crecimiento, controlando la inflación y mejorando el empleo, para evitar las fluctuaciones de la economía. B. POLITICA MONETARIA: Determinada por el conjunto de normas que regular la masa monetaria dentro de la economía, estas decisiones adoptadas por las autoridades monetarias dentro de un país buscan estabilizar el valor del dinero y evitar desequilibrios permanentes en la balanza de pagos, ejerciendo una fuerte influencia en las tasas de interés y en la inflación.

Cuando escuchamos hablar de política monetaria , se está hablando de temas relacionados con el dinero, particularmente la moneda, todas las medidas de política monetaria afectan directamente la oferta monetaria que es el volumen de dinero que se encuentra a disposición de la economía de un país en determinado momento, en su forma más simple corresponde a lo que todos conocemos como el efectivo en poder del público y a los depósitos en cuentas corrientes de la banca, los cuales son transferibles por medio de cheques. Es importante señalar que la oferta monetaria tiene fuerte influencia sobre la inflación y además puede generar desequilibrios o desaceleración en la economía. C. POLITICA DE PRECIOS Y SALARIOS: El gobierno se vale frecuentemente de esta política, para controlar algunos precios de los bienes y servicios, las autoridades encargadas de la política económica, justifican este tipo de intervención aduciendo dos razones: una la de evitar la generación de monopolios y la otra es de de mejorar la distribución del ingreso.

Colombia tiene una estructura económica mixta y por ello los precios de muchos productos se establecen por la acción de las fuerzas del mercado, mientras otros dependen de lo que deciden las autoridades.2 D. POLITICA CAMBIARIA: Se define como el conjunto de directrices, que ejerce la autoridad monetaria con el propósito de regular el comportamiento de la moneda nacional (TRM), respecto a las monedas extranjeras y controlar el mercado de divisas, o sea, implementar acciones tendientes a fijar o administrar la paridad del tipo de cambio.

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BANCO DE LA REPUBLICA, Introducción al Análisis Económico, El caso Colombiano, bogotà”, 1999, PÁG, 390.

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E. POLITICA EXTERIOR: Todos los países tienen un cierto margen para maniobrar y disponer de opciones de política para mantener y manejar apropiadamente las relaciones económicas con el resto del mundo. La política exterior está basada en la capacidad de respuesta que tienen los países frente a las coyunturas suscitadas en el ámbito internacional, una premisa que deben seguir los gobiernos frente a la política exterior es tener un buen manejo de la misma defendiendo y negociando políticas que no olviden la prioridad del interés nacional.

Es importante señalar que la política exterior incluye la política comercial y la política cambiara, está fundamentada en la regulación del comercio internacional con los otros países, y la cambiaría se centra en el tipo de cambio y las medidas para regularlo.

F. POLITICA SOCIAL: La política social es la intervención del estado en la sociedad civil, con el fin de lograr algún tipo de justicia dentro de la sociedad acorde al modelo de desarrollo definido por el mismo país.

En América Latina, las políticas sociales fueron incorporadas debido a los altos niveles de pobreza existente. En las regiones en vías de desarrollo, las políticas sociales de salud, vivienda, educación y seguridad social, constituyen un instrumento importante para el mantenimiento de la paz social y son el mejor instrumento para mejorar la equidad y la justicia social dentro del sistema capitalista. (Profundizaremos en esta política en el capitulo siete)

LAS POLITICAS PUEDEN SE EXPANSIVAS O RESTRICTIVAS POLITICAS EXPANSIVAS: Cuando una política busca expandir la economía en casos de recesión o depresión, cuando hay poco circulante o cuando la demanda agregada esta contraída, las autoridades encargadas de la Política económica se valen de instrumentos fiscales o

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monetarios que permitan que el púbico tenga más dinero con el fin de adquirir más bienes y servicios, que obligan a incrementar la producción y a generar empleo.

POLITICA CONTRACCIONISTA Contraria a la anterior en casos de Inflación o Demanda agregada excesiva, las autoridades aplicaran políticas fiscales o monetarias que reduzcan el circulante. En el capitulo tres y cuatro se explicaran las herramientas contraccionistas empleadas en cada situación.

expansionista y

DISEÑO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA :

El artículo 339, del capítulo 2, de LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, establece que el gobierno está obligado a elaborar un Plan Nacional de Desrrollo –PND-, conformado por un plan general y un plan de inversiones. En este se deben consignar los fundamentos y líneamientos de la Política económica y social del gobierno de turno.

“EL consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, es la entidad encargada de tomar decisiones claves sobre la Política Económica y social del gobierno. Encabezado por el presidente de la República, incluye a los ministros del área económica y a los gerentes del Banco de la República y la Federación Nacional de Cafeteros . La secretaría el CONPES sigue básicamente tres pasos : a. El presidente y el DNP definen el tema a tratar b. El DNP elabora un documento técnico en coordinación con las entidades ejecutoras de la política específica, aunque en últimas le compete la responsabilidad técnica de las recomendaciones de política puestas a consideración del CONPES y c. Se discute el documento en el seno del CONPES y se determinan las políticas a seguir “3

3

GARAY, Luis Jorge,” Colombia: estructura industrial e internacional- Diseño de la Politica Económica, BANCO DE LA REPUBLICA, 1996,

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[ POLITÉCNICO GANCOLOMBIANO]

Es importante señalar que los problemas de desigualdad , han generado un conflicto en tèrminos de crecimiento y equidad. Para los que tienen a cargo el diseño de la política económica , no les ha quedado fácil la priorización entre grandes problemas que aquejan nuestra economía, como son: la inlfación , las bajas tasas de ahorro, los altos níveles de pobreza, el desempleo, el déficit fiscal, y sobre todo la desiguadad por los altos grados de concentración de la riqueza .

CONCLUSIONES “Las políticas monetaria y fiscal pueden ser utilizadas, en teoría, para estabilizar la economía, pero en la práctica existen obstáculos importantes para poner las políticas en práctica”4

El inconveniente real al aplicar políticas fiscales y monetarias, es que los efectos nunca se verán en el corto plazo, la economía se tarda en hacer los ajustes necesarios, por ejemplo la política monetaria modifica la demanda agregada al disminuir la tasa de interés, esto afecta el gasto de los hogares y la inversión que realizan las empresas, pero, tanto las empresas como los hogares hacen planeación de sus gastos con anticipación. Basados en lo anterior toma tiempo ver los resultados de la política monetaria. También es importante destacar que las políticas macroeconómicas se ven afectadas por el entorno de la globalización, debido a la influencia de los flujos financieros, que afectan directamente el tipo de cambio, y condicionan las posturas fiscales y monetarias de los países. BIBLIOGRAFÍA Bernal, Joaquín, "La Política fiscal en los años ochenta", Ensayos Sobre Política Económica, No.19, junio, 1991. Cuadrado, Juan. Politica Economica: Objetivos e Instrumentos. Segunda Edición. McGrawHill, Madrid, España, 2000. Fernández. Parejo. Rodríguez. Política Económica. Tercera edición. Editorial Mc Graw Hill, España, 2002. Froyen, Richard. Macroeconomía: Teorias Y Politicas. Edición. Prentice HallHispanoamericana, México, 1997.

Quinta

Parkin, Michael. Economía. - 6 ed.- Pearson Educación, México, 2004 4

MANKIW, N. Gegrory, “Principios de Economía “, 5ta, edición, Cengaje learning, 2009, pág, 830.

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"Política Fiscal", Introducción a la Economía Colombiana, Tercer Mundo y Fedesarrollo, Bogotá, 1993.

http://es.wikipedia.org/wiki/Econom%C3%ADa_de_Colombia http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ayudadetareas/economia/econo19.htm http://www.youtube.com/watch?v=TEpzUK7kg6Y

http://webs.uvigo.es/xgzlez/teaching_archivos/TEMA1EyL.pdf

http://www.hacer.org/pdf/Mises00.pdf

http://www.bnm.me.gov.ar/cgibin/wxis.exe/opac/?IsisScript=opac/opac.xis&dbn=BINAM&src=link&tb=tem&query=POLITICA+ ECONOMICA

https://www.google.com.co/search?q=libros+de+pol%C3%ADtica+econ%C3%B3mica&tbm=isch &tbo=u&source=univ&sa=X&ei=j1c6Up3tDY_S8wSd54HwAQ&ved=0CG4QsAQ&biw=1111&bih= 597&dpr=1

http://www.casadellibro.com/libro-politica-economica-4-ed/9788448174767/1774592 http://www.youtube.com/watch?v=TEpzUK7kg6Y

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[ POLITÉCNICO GANCOLOMBIANO]

PERFIL ECONÓMICO Y COMERCIAL DE COLOMBIA Ministerio de Relaciones Exteriores

INFORMACIÓN GENERAL Población: 47.044.260 habitantes (09 de mayo de 2013) PIB nominal: USD 327,6 miles de millones para 2011. 365,4 miles de millones para 2012.* PIB per cápita: USD 7.114 para 2011. USD 7.841 para 2012.* Tasa crecimiento real del PIB: 4% para el 2012. Tasa de inflación anual: 2,02% (variación de mayo 2012 a abril de 2013) Desempleo: 10,2% (marzo de 2013) Déficit fiscal: 2,8% para 2011. Total deuda pública: 40,4% del PIB diciembre 2011 y 38,7% del PIB para diciembre de 2012. Deuda externa/PIB: 21,56% del PIB o (78.642 millones de dólares) para diciembre 2012. Perspectiva de crecimiento del PIB a 2013: 4,41% de acuerdo con el FMI y 4,8% de acuerdo con MinHacienda. Principales productos de exportación: Petróleo, carbón, aceites de petróleo, oro, café, flores, ferroníquel, gas de petróleo, azúcar, propileno, bananas, medicamentos y cloruro de vinilo. Fuente: Banco de la República, DANE, Ministerio de Comercio, Fondo Monetario Internacional (FMI). *Estimado DANE /FMI cifras provisionales/

COLOMBIA – MUNDO Millones de dólares FOB

Balanza Comercial Exportaciones totales Importaciones totales Balanza Comercial total

2009 32.853 31.188 1.665

2010 39.820 38.351 1.469

2011 56.954 51.998 4.955

Fuente: DANE, MinComercio.

COMERCIO EXTERIOR

Fuente: DIAN; Cálculos: DANE – COMEX.

2012 60.274 58.632 4.915

2013 – Ene y feb. 9.452 9.229 222

Principales destino de exportaciones Dólares FOB Enero y febrero 2013

Estados Unidos China Países Bajos Venezuela España Ecuador Chile Reino Unido Brasil Perú

3.120.197 995.448 408.494 336.200 307.882 305.932 283.923 214.910 213.886 186.918

Fuente: DIAN; Cálculos: DANE – COMEX.

Principales sectores de exportación - Enero y febrero 2013 Millones de dólares - FOB Combustibles y productos de industrias extractivas 6.296 Manufacturas 1.581 Agropecuarios, alimentos y bebidas 1.057 Otros sectores 548 9.452 Total exportado al mundo

Participación (%)

66,6% 16,7% 10,9% 5,8% 100%

Fuente: DANE.

Principales destino de importaciones Millones de dólares CIF Enero y febrero 2013

Estados Unidos China México Brasil Francia Argentina Alemania Japón Corea Italia

Fuente: DIAN; Cálculos: DANE – COMEX.

2.851.423 1.612.329 826.487 459.469 339.148 319.753 316.815 217.822 204.271 158.977

Principales sectores de importación – Ene y feb. 2013 Millones de dólares - CIF Manufacturas 7.343 Combustibles y productos de industrias extractivas 1.254 Agropecuarios y bebidas alimenticias 1.089 Otros sectores 13 Total importado del mundo 9.698

Participación (%) 75,7% 12,9 % 11,2% 0,1% 100%

Fuente: DANE, MinComercio.

Flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) (millones de dólares) 2008 2009 2010 2011 Flujo de IED en Colombia 10.619 7.137 6.899 13.234 Flujo de IED de Colombia al mundo 2.486,0 3.348,1 6.841,7 8.279,7 Total de IED acumulado en Colombia 67.287 74.424 81.323 94.557

2012 15.823 -247,9 110.380

Fuente: BanRep, UNCTAD.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

Países que más invirtieron en Colombia durante 2012 CHILE PANAMA INGLATERRA ANGUILLA ESTADOS UNIDOS BRASIL LUXEMBURGO CANADA AUSTRIA ALEMANIA SUIZA ESPAÑA FRANCIA PERU BELGICA ISLAS CAYMAN VENEZUELA OTROS PAÍSES SUECIA BARBADOS JAPON BAHAMAS ISLAS VIRGENES URUGUAY ARGENTINA Demás países Subtotal (Inversión Nueva menos Reembolsos de Capital) Reinversión de Utilidades Sector Petrolero

1

Millones de dólares 3.073,9 699,4 573,5 480,7 472,3 346,3 242,4 212,0 203,9 193,6 172,4 160,1 124,7 120,1 95,2 76,4 72,8 64,5 57,3 31,7 28,4 26,0 23,5 21,6 18,3 -2.1231

Participación (%) 19,4% 4,4% 3,6% 3,0% 3,0% 2,2% 1,5% 1,3% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 0,8% 0,8% 0,6% 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 13,4%

5.467,2

34,6%

4.979,0 5.376,8

31,5% 34,0%

Nota: El valor negativo de la inversión indica que se retiraron flujos de capital de Colombia durante 2011.

TOTAL

15.823

100%

Fuente: BanRep

Crecimiento real del PIB (%)

Fuente: DANE, Cepal, Fondo Monetario Internacional.

TURISMO

Fuente: Migración Colombia, reporte de marzo de 2013.

ECONOMÍA DEL PAÍS Y POLÍTICA ECONÓMICA La política económica de Colombia para el 2013 se basa en los siguientes principios: Política Monetaria ↘ El Banco de la República es la autoridad monetaria en Colombia. ↘ Éste, por mandato Constitucional, debe mantener el índice de inflación en niveles aceptables con el fin de garantizar un adecuado desempeño de la actividad económica. ↘ La Junta Directiva del Banco de la República acordó que la meta de inflación para el año en curso será del rango entre 2% y 4%. Para el 2012 la inflación cerró en 2,44%.

Actualidad: Durante su última reunión el pasado 26 de abril de 2013, la Junta del Banco de la República decidió mantener sus tasas de interés en 3,25% (luego de haberla reducido 50 puntos básicos en marzo pasado), esta decisión estuvo basada en los siguientes factores: En el ámbito internacional, los indicadores de las principales economías muestran un crecimiento modesto en Estados Unidos, recesión en Europa y una pequeña desaceleración en China. A nivel nacional, se espera que la actividad comercial con los principales socios del país disminuya un poco dadas las condiciones internacionales. Adicionalmente a nivel de la actividad económica nacional, se espera (de acuerdo con los indicadores) un crecimiento menor durante el I semestre que el presentado en el mismo trimestre del 2012. En resumen, la economía colombiana crece actualmente por debajo de su potencial y la inflación se sitúa por debajo del 3%. Las acciones de política monetaria y fiscal adoptadas contribuirán a que en 2013 el producto se sitúe cerca de la capacidad productiva de la economía y a que la inflación vaya convergiendo a la meta de largo plazo. Esta decisión confirma el carácter preventivo de la política monetaria que busca imprimir confianza a los agentes económicos y demostrar la capacidad de las autoridades monetarias para estimular la economía en un entorno internacional altamente volátil y un entorno local que muestra signos de moderación.

Política fiscal ↘ El Ministerio de Hacienda y Crédito Público es el encargado de la política fiscal del país. ↘ La política fiscal le apunta a la adopción de instrumentos que eleven el ahorro público en los momentos de auge (gracias a los procesos de racionalización de beneficios tributarios y la presentación del proyecto de regalías) y una mayor expansión del gasto en momentos en que la economía presente situaciones de desaceleración. Esto se denomina política fiscal contracíclica. ↘ De igual forma, entró en vigor en enero de 2012 la Regla fiscal, norma por medio de la cual se busca una reducción gradual del déficit fiscal del Gobierno nacional y que éste último no supere cierto porcentaje del PIB2. ↘ Con esta medida, el gobierno se compromete a un manejo sostenible de las finanzas públicas, lo cual buscará garantizar la estabilidad macroeconómica del país. ↘ El Banco Mundial aprobó el pasado mes de noviembre un préstamo por 200 millones de dólares a Colombia para consolidar la recuperación económica y la sostenibilidad fiscal en Colombia. Este préstamo es el segundo de dos de Políticas Públicas de Desarrollo (DPL - por sus siglas en inglés), diseñado para apoyar el programa presupuestario del Gobierno colombiano que lidera el presidente Juan Manuel Santos. ↘ El crédito busca, entre otros objetivos, mejorar la predictibilidad y estabilidad del presupuesto nacional, apoyando la implementación de reformas claves como la tributaria de 2010. También busca fortalecer la gestión en el sector social,

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http://www.minhacienda.gov.co/MinHacienda/haciendapublica/politicafiscal/informacionfiscal/marcofiscalmedianoplazo

particularmente en el área de la salud y disminuir la vulnerabilidad fiscal ante riesgos de desastres naturales. ↘ La regla fiscal fortalece la capacidad del Gobierno para buscar una política contra cíclica, incluyendo la implementación de programas sociales que puedan proteger a los más vulnerables en tiempos de desaceleración económica. ↘ El sólido marco institucional aprobado en años recientes ha permitido que Colombia se acerque al equilibrio fiscal. Para el año 2012 se espera que el déficit del sector público consolidado sea de -0.5% del PIB, y que se reduzca hasta alcanzar un superávit de 0.2% del PIB en 2016. Últimas cifras y datos claves de la economía colombiana ↘ Para el año 2012 la economía colombiana creció 4%. Cabe resaltar en el 2011 el país creció un total de 6,6%; mientras que la estimación del FMI del crecimiento mundial para ese mismo año fue de 3,9% ↘ El FMI calificó la economía colombiana como “saludable y prometedora”, gracias a las políticas macroeconómicas que le han proveído estabilidad. El pasado mes de abril de 2013 en el informe del FMI “Perspectivas Económicas Globales”, se mencionaron las políticas de control de la inflación en Colombia, las cuales lograron que el país tenga la tercera tasa más baja de América Latina en este año, tiene el potencial de traducirse en una mayor estabilidad y más espacio de maniobra ante una crisis. El FMI en su más reciente estimación prevé que el país crezca 4,1% para el 2013. ↘ El pasado mes de agosto de 2012 Standard & Poor’s elevo la perspectiva de calificación del país a Positivo. Lo anterior gracias a la efectiva implementación de las reformas fiscales y la continuidad en las políticas económicas las cuales serán la clave para sostener el crecimiento en el mediano plazo. Adicionalmente, la misma agencia el pasado mes de abril de 2013, elevó la calificación de deuda soberana de Colombia pasando de BBB- a BBB, lo anterior gracias a la consolidación de la economía colombiana y la implementación de un proceso de consolidación fiscal, del crecimiento del mercado de capitales, al igual que las políticas a favor de la inversión que ha implementado el Gobierno Nacional. ↘ Por otra parte en pasado mes de marzo de 2013, la firma calificadora Fitch Ratings cambió su perspectiva de estable a positiva en la calificación de deuda soberana de Colombia. Adicionalmente la firma calificadora, en su análisis considera que la economía colombiana tiene una amplía resistencia a los choques externos y que mantiene una dinámica favorable en la deuda del Gobierno. ↘ DANE y Min Hacienda esperan que en el 2013 el país alcance un crecimiento económico de 4,8%. Se espera que durante el I trimestre la economía crezca un 4%. ↘ La IED del 2012 fue la más alta de los últimos años con 15.823 millones de dólares. ↘ A principios del mes de abril se lanzó oficialmente el programa anunciado por el Gobierno Nacional para impulsar la productividad y el empleo (PIPE), el cual tiene como fin impulsar el sector industrial colombiano y así poder mitigar los efectos negativos de la crisis internacional, sobre todo en sectores como el industrial y el agrícola. Se espera que el plan de estímulos aumente en un 1% el PIB del país para el 2013.

↘ PIPE, es el Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo, el cual cuenta con $5 billones de pesos para generar hasta 350.000 empleos y se espera sea el trampolín para poder alcanzar el crecimiento económico de 4,8% que se propuso para este año. El programa contempla medidas transversales y sectoriales. De los $5 billones, $2,1 billones se destinarán a la vivienda; $1,2 billones, a las medidas arancelarias; $711.000 millones, a la infraestructura; $545.000 millones, a la agricultura; $287.000 millones, a la competitividad; $100.000 millones, al comercio y a la industria, y $40.000 millones, a la lucha anti contrabando. ↘ En resumen estas son las principales áreas de trabajo del PIPE:3 1. Se crearán hasta 350.000 empleos. El Pipe tiene por objetivo generar entre 300.000 y 350.000 empleos durante el periodo de la ejecución. Programas como el de la segunda fase de las 100.000 viviendas impactarán positivamente a la generación de empleo. Dentro del Pipe se contemplan recursos por $50.000 millones para el programa de ‘Empleo de Emergencia’, para personas de bajos ingresos y especialmente de las zonas de frontera. 2. Alivio para clase media en créditos. Las familias de clase media que compren casa nueva entre $80 millones y $200 millones tendrán un alivio de $600.000 en las cuotas mensuales de su crédito hipotecario. En un acuerdo entre el Gobierno y los bancos, se logró que la tasa de interés pase del 12,5% al 7% anual; los bancos la bajarán a 9,5% y el Gobierno subsidia 2,5%. 3. Subsidios a familias de estratos bajos. Las familias con ingresos entre uno y dos salarios mínimos serán beneficiarios de un segundo programa de 100.000 viviendas con subsidios, de las cuales 86.000 son urbanas y 14.000, rurales. Para las viviendas urbanas de $41,3 millones habrá un subsidio directo entre $13 millones y $14,7 millones. El subsidio a la tasa de interés sería de $8 millones. La cuota del deudor no superará el 30% de sus ingresos. 4. Se electrificarán zonas rurales. Dentro de los planes de infraestructura, se van a destinar $86.600 millones para la electrificación de zonas rurales y la normalización de redes eléctricas. Estos proyectos están encaminados a mejorar la calidad de vida de las personas con la prestación de un mejor servicio de energía. Este presupuesto sale de los recursos que se destinarán para infraestructura, por un total de $711.000 millones. 5. Menores tarifas de energía. Una de las apuestas del Gobierno es bajar los costos de la energía a los industriales, lo cual se espera que en el mediano y largo plazo se traduzcan en menores tarifas para los usuarios. El Ministerio de Minas y la CREG han tomado decisiones en materia regulatoria, que apuntan a reducir los sobrecostos de restricciones del sistema que han generado sobre aumentos de las tarifas en los últimos años. 6. Más seguridad con 2.500 policías. La seguridad sigue siendo una gran preocupación para los ciudadanos. Para esto, dentro del Plan Pipe se acordó destinar $187.000 millones para incrementar el pie de fuerza de la Policía Nacional en 2.500 nuevos efectivos, que permitirán continuar generando un clima de seguridad y confianza tanto para las empresas como para los ciudadanos.

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Fuente. La República.

7. Precios más competitivos. Las medidas sectoriales que se le otorgaron a la industria y a la agricultura, así como las transversales como las cambiarias van a hacer que en el mediano y largo plazo hayan precios más competitivos. Por ejemplo, con el alivio de $1,2 billones por cuenta de la prórroga que se mantiene de cero arancel para bienes no producidos en el país significará un mayor ahorro y mejores precios al consumidor final. ↘ Durante la primera semana del mes de mayo de 2013, el país solicito la renovación la línea de crédito que tiene con el FMI, la cual está destinada a la contingencia contra riesgos externos. Esta línea de crédito busca sustituir un anterior programa de dos años por US$6.000 millones, el cual finaliza en mayo de 2013. Aunque la línea de crédito busca proveer al país de liquidez en caso de sufrir estos riesgos externos, estos fondos nunca han sido utilizados.

Producido por: Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales.

La globalización y el marco de política económica colombiana Por José Darío Uribe E. I. Introducción En los últimos años, la fuerte expansión de la economía mundial ha contribuido al buen desempeño de la actividad productiva en Colombia y ha generado nuevos y diversos retos para la política económica. Entre estos quisiera destacar los siguientes: • •

Continuar reduciendo la inflación y mantener el crecimiento de la economía en un nivel sostenible.. Facilitar el ajuste de la economía a la fuerte apreciación real del peso y a los cambios mundiales en los precios relativos.

Todos estos fenómenos están interconectados y se relacionan con un período de fuerte crecimiento de la economía mundial, así como con la incorporación de China, India y los países de Europa Oriental al mercado global. Buena parte de los retos de política surgen de la incertidumbre sobre la duración de la expansión mundial, y de las dificultades sectoriales o individuales relacionadas con los cambios fuertes y rápidos de algunos precios relativos importantes. A continuación describo brevemente los principales efectos de la globalización sobre la economía colombiana. Luego analizo cómo, en el pasado, movimientos favorables en los términos de intercambio y en los flujos de capital han llevado a fuertes ciclos de crecimiento económico. Finalmente, identifico los principales elementos de un marco de política económica que ayude a suavizar los ciclos económicos, con especial énfasis en el papel de la política monetaria en este proceso. II. Algunos efectos económicos de la globalización La economía mundial, como es bien conocido, ha tenido en los últimos cuatro o cinco años una expansión económica no vista desde hace varias décadas. Esta expansión, además, tiene (al menos) dos elementos que la diferencian de experiencias pasadas. Primero, que China −y en menor medida India− han contribuido fuertemente al crecimiento global. Estos países tienen abundancia de mano de obra y escasez de recursos naturales. Segundo, que el crecimiento ha sido prácticamente generalizado a todos los países y regiones y −a diferencia de lo ocurrido a comienzos de los años 70−, hasta el momento no ha venido acompañado de fuertes presiones inflacionarias. Esto puede contribuir a que la actual expansión de la economía mundial sea más duradera que la de esa época (Krueger, 2007). En cuanto a Colombia, al igual que muchos otros países se ha beneficiado fuertemente del incremento del producto mundial y de la mayor interdependencia comercial y financiera entre los países. La gran expansión de la economía mundial, en combinación con la ya mencionada de la producción en China, India y las economías de Europa del Este, han llevado a un aumento substancial en la demanda de petróleo, carbón y ferroníquel, los tres principales productos de exportación del país. En contraste, y debido en parte a un traslado hacia una mayor cantidad de importaciones provenientes de países como China que tienen bajos costos salariales y de producción, los precios de los bienes manufacturados importados han caído o crecido a tasas relativamente bajas por varios años consecutivos. Este es el caso, por ejemplo, de los precios del vestuario, los electrodomésticos, los automotores y los computadores, entre muchos otros. En consecuencia, los precios de los bienes importados han caído en relación con los precios de los bienes exportados. Así, los términos de intercambio han mejorado y la economía colombiana ha recibido un choque positivo de ingreso y riqueza real. Esto último ha facilitado el crecimiento del gasto de los consumidores, las empresas y el Estado.

Además, con altos precios del petróleo, la economía venezolana, el segundo socio comercial de Colombia, ha crecido a tasas altas y demandado en nuestro país grandes cantidades de alimentos y productos manufacturados. De igual manera, el mayor crecimiento de la economía mundial ha llevado a que las exportaciones a destinos diferentes a Estados Unidos y Venezuela hayan crecido más de 60% en los últimos cuatro años. Por su parte, la inversión extranjera directa neta ha aumentado de niveles anuales promedio de US $2.873 millones en 2004, a más de US$ 5.365 en 2006. Esta inversión ha ido a incrementar la producción de bienes básicos, ingresando a actividades exportadoras y, en algunos sectores, ha aprovechado las oportunidades de negocios creadas por el propio crecimiento interno. Este es el caso, por ejemplo, de la inversión extranjera en los sectores de comercio y servicios financieros, actividades en las cuales, además, se ha observado un importante incremento en la productividad. La mejora en los términos de intercambio y la entrada de capitales en forma de inversión extranjera directa han resultado en una fuerte apreciación del peso, tanto con respecto al dólar como frente a una canasta de monedas. Con el aumento en los precios internacionales de nuestros principales productos de exportación, la mayor demanda de exportaciones y la mejora en los niveles de confianza y seguridad, los crecimientos de la inversión y del consumo de los hogares se han acelerado, como también lo ha hecho el crecimiento real de la economía. Después de dos años consecutivos en que la economía se expandió a tasas anuales cercanas al 5%, en 2006 la tasa fue 6.8%, y en el primer semestre de este año, 7.5%. En cuanto a la inflación, la expansión de la demanda ocasionada por la mejora en los términos de intercambio ha contribuido a la existencia de presiones moderadas sobre la capacidad productiva. Además, los precios del combustible han subido y el reciente aumento de las exportaciones de alimentos a Venezuela ha presionado al alza el precio interno de algunos alimentos. Todos estos son cambios en precios relativos y lo que pase en el futuro con el nivel general de precios dependerá de las decisiones de política monetaria. Un fenómeno más estructural, el incremento de la competencia proveniente de economías con abundante cantidad de mano de obra barata, ha implicado que muchos productores nacionales encuentren que se ha limitado su capacidad de aumentar precios, aún en un ambiente de fuerte de crecimiento de la demanda. Así mismo, en algunos sectores productivos la intensificación de la competencia ha moderado el crecimiento de los salarios, ha presionado a la baja los costos de otros insumos, y ha incentivado mejoras en la eficiencia productiva. Esto puede llevar, eventualmente, a que la inflación en Colombia se vuelva menos sensible a los cambios en las brecha de producto del país y algo más a la brecha de producto mundial. En síntesis, la mejora en los términos de intercambio y los flujos de capital en forma de inversión extranjera directa han contribuido a que se haya dado un período de fuerte expansión de la economía. Fenómenos similares, sin embargo, han ocurrido en el pasado −incluso antes de la intensificación del proceso de globalización− y en todos ellos a los años de auge siguieron épocas de bajo crecimiento o crisis. Por lo tanto, uno de los retos fundamentales de la política económica actual es contribuir a que estos ciclos de bonanza y recesión no se repitan y a que la economía colombiana puede extraer el mayor beneficio del proceso de globalización. Para este fin es importante entender las causas de estos fenómenos en el pasado, tema de la siguiente sección. III. Términos de intercambio, flujos de capital y ciclos económicos El gráfico 1 muestra cuatro ciclos económicos desde 1970, descritos por la evolución de la tasa de crecimiento del PIB real. Como se mencionó, parece que altas tasas de crecimiento siempre son seguidas por una disminución de estas mismas tasas. El PIB per capita cayó por lo menos en un año en cada ciclo. Por otro lado, cuando miramos la fuente de estos ciclos se observa que los términos favorables de intercambio y los flujos de capital actúan como impulsos para cada año. De hecho, el gráfico 2 muestra los términos de intercambio en relación con el crecimiento del PIB. Antes de 1990, el café fue el principal producto de exportación; entre 1977 y 1986, incrementos en su precio internacional estimularon la demanda aproximadamente un año después. Estudios recientes del Banco de la

Republica confirman una correlación de 0.6 entre los términos de intercambio, rezagados tres trimestres, con el ciclo del PIB, para datos desde 1994. (Parra 2007)

Gráfico 1. Cuatro ciclos económicos desde 1970 10%

7%

4%

1%

-2%

-5% -3

-2

-1

0

1

1975-1985 1969-1977

2 1991-2001 1983-1992

3

4 2004-2007:I

5

6

7

Years relative to peak in growth

Fuente: GRECO y cálculos propios

Gráfico 2. Términos de intercambio y crecimiento del PIB 10

Percentage

Terms of Trade (RHS) GDP growth (LHS)

8 6

0 -2 -4

2.2 2 1.8

4 2

1970=1

1.6 coffee price boom I

1.4 coffee price boom II

1.2 1

-6 0.8 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006

Por su parte, el gráfico 3 muestra la cuenta financiera y los flujos netos de inversión extranjera directa en relación con el crecimiento del PIB en Colombia. Las fluctuaciones en la financiación internacional coinciden con las fluctuaciones del crecimiento del producto en los años ochenta. A final de los noventa, los flujos de inversión extranjera directa fueron atraídos principalmente por el sector petrolero.

Gráfico 3. Cuenta financiera, flujos de IED y crecimiento del PIB 10

Percentage

8

FDI inflows % GDP (RHS) GDP growth (LHS) Financial account % GDP (RHS)

4

5

2

-2 -4

8 7 6

6

0

9

Bank lending debt crisis, Baker plan

4 FDI in petroleum and utilities

3 2 1

-6 0 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006

Este gráfico también muestra que los términos de intercambio y los flujos de préstamos internacionales a Colombia han sido volátiles. En general, han actuado primero como impulso a los períodos de auge y luego han actuando como detonadores para exponer la vulnerabilidad que se ha acumulado con los años. Por ejemplo, en 1998 un incremento en los márgenes de los mercados internacionales de deuda, asociado con la crisis asiática, inició una crisis en nuestro país. La literatura confirma que este patrón es común a las naciones en vía de desarrollo. El consenso es que los choques de los términos de intercambio son una fuente importante de los choques al crecimiento en los mercados de los países emergentes (Mendoza, 1995). Otros han encontrado evidencia de que los flujos de capital son pro-cíclicos (Reinhart, Végh and Kaminsky, 2004). La pregunta que era y sigue siendo relevante es: si las fluctuaciones en los términos de intercambio y en los flujos de capital son tan volátiles, ¿Por qué no se ahorra en los buenos días para los malos? Para entender esto, Lavan Mahadeva, en el Banco de la Republica, me ha ofrecido un esquema simple para diferenciar los papeles de distintos actores en el drama de los ciclos económicos. Él ha clasificado las variables en impulsos, amplificadores, síntomas y detonadores. Véase el gráfico 4. Los impulsos desencadenan el ciclo, los amplificadores son aquellos factores que generan un resultado no sostenible ante lo que debería ser un impulso favorable, los síntomas son las variables que revelan la vulnerabilidad del crecimiento, y llamamos detonadores a aquellas que inician una crisis, exponiendo esas vulnerabilidades. El punto es que los impulsos y los detonadores, que como hemos visto son factores típicamente internacionales, siempre van a estar ahí. Un país en vía de desarrollo como Colombia no puede desprenderse de ellos por sí solo. Por otro lado, aunque los síntomas de la enfermedad, como un déficit no sostenible en la cuenta corriente o una apreciación de la tasa de cambio, pueden ser tratados, algunas veces el tratamiento es peor que la enfermedad. Por lo tanto, nuestro enfoque lleva a que nos concentremos en los amplificadores, en donde creemos que hay una clara responsabilidad para la política económica doméstica. ¿Qué podría ser un amplificador? La teoría del consumo intertemporal nos da una respuesta sencilla. Un amplificador es cualquier factor que impide la suavización de la respuesta del consumo a un impulso favorable del ingreso. El gráfico 5 compara el crecimiento del consumo real privado con el del ingreso privado real disponible. Se ve claramente que hay una falla en la suavización del consumo ya que las dos series se siguen de cerca la una a la otra. Si en Colombia operara la suavización del consumo, ahorraríamos en los días buenos para los malos. Solo así podríamos beneficiarnos de las ventajas del desarrollo internacional. Otros

amplificadores pueden exacerbar los cambios en la inversión fija o en el consumo permanente que se originan en eventos externos.

Gráfico 4: Anatomía de un ciclo económico

Impulsos

Síntomas

Detonadores

Amplificadores

Gráfico 5. Consumo privado e ingreso disponible privado Percentage change Private consumption

8 6 4 2

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004-2 Private disposable -4 income -6 -8

Fuente: DANE y cálculos propios Una razón para que el consumo en Colombia no se haya suavizado es que en nuestro país las empresas se enfrentan con una incertidumbre muy alta y no pueden asegurar un pago estable a los prestatarios; lo podemos constatar al observar la alta prima de riesgo y las fricciones en el crédito doméstico. La teoría nos indica que altas tasas de interés para préstamos y altas tasas de descuento llevan a que los consumidores no suavicen los flujos de ingresos temporales. El comportamiento pro-cíclico del crédito financiero también amplifica los ciclos de la inversión y del consumo de bienes durables. Naturalmente esto concuerda con la evidencia de que los precios de los activos

(sobretodo los precios de la vivienda) son pro-cíclicos. Véase el gráfico 6, también basado en un estudio reciente del Banco de la Republica (Tenjo, Charry, López, Ramírez, 2007).

Gráfico 6. Precio de activos y crecimiento del PIB 60%

10% Asset prices (LHS)

50%

8%

40%

6%

30%

4%

20%

2%

10%

0%

0% -10%1970

-2% 1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005 -4%

GDP growth (RHS) -20%

-6%

Fuente: Tenjo , Charry, Lopez y Ramírez (2007) Otra razón por la cual la suavización del consumo puede estar fallando en Colombia es que una proporción mayoritaria de los choques al ingreso son permanentes y no temporales. Aguiar y Gopinath recientemente reportaron que ello es típico de las economías en los mercados emergentes y sugieren que probablemente se debe a los cambios en los regímenes políticos y a la volatilidad de las tasas de interés. Aunque es más difícil comprobarlo, también parecería que el consumo ha sido pro-cíclico porque las políticas económicas, sean la monetaria, la fiscal o la de estabilidad financiera, han sido excesivamente procíclicas. Si los consumidores o las firmas enfrentan bajas tasas de interés y obtienen crédito con facilidad durante los auges creados por términos favorables de intercambio y flujos externos, naturalmente reciclarán aquellas ganancias y las convertirán en demanda de bienes de consumo y en inversiones riesgosas, y no tanto en más ahorro ni en mayor inversión eficiente. IV. El papel de las políticas macroeconómicas para el ajuste ante los cambios La experiencia colombiana sugiere entonces que las dificultades para suavizar el consumo después de que se registran choques externos, explican parte importante de los ciclos económicos. Además, es altamente probable que las políticas monetaria, fiscal y financiera estén en el centro de la explicación del comportamiento pro-cíclico del gasto. ¿Cómo pueden estas políticas contribuir a suavizar los ciclos económicos y a que Colombia se beneficie al máximo de la globalización? En relación con la política monetaria, la política de la Junta Directiva del Banco de la República se orienta a alcanzar y mantener una inflación baja y estable. Para ese propósito, la política monetaria es simétrica. El Banco está dispuesto a permitir reducciones en el crecimiento de la demanda cuando las perspectivas apuntan a que la inflación superará las metas, y facilita una mayor expansión del gasto con menores tasas de interés cuando la inflación proyectada se encuentra por debajo de las mismas. La inflación baja y estable ayuda a que las personas y las empresas lean de mejor manera las señales de precios y a que no se presenten grandes desequilibrios entre la oferta y la demanda agregada. Con esto se evita, por ejemplo, que en períodos de auge causados por condiciones externas favorables se realicen inversiones

improductivas o se generen burbujas en los precios de activos que eleven el riesgo financiero en la economía y comprometan la sostenibilidad de su crecimiento. Adicionalmente, si las metas de inflación se cumplen y se acercan al objetivo de mediano y largo plazo (3% , más −o menos− un punto porcentual), la credibilidad de la política monetaria se fortalece y se anclan las expectativas de inflación. Esto tiene varios efectos positivos, entre los cuales quisiera destacar los siguientes: •

•

Inflaciones bajas y estables reducen la incertidumbre en las decisiones de inversión de largo plazo y las primas de riesgo demandadas por los inversionistas. Esto disminuye el nivel y la volatilidad de las tasas nominales de interés de largo plazo, al igual que reduce la volatilidad de la inflación y del crecimiento. La menor volatilidad macroeconómica y las menores tasas de interés de largo plazo promueven la inversión que se necesita para ajustar las economías ante cambios en las condiciones externas. En economías con expectativas ancladas a las metas de inflación y con bancos centrales creíbles, se limita la transferencia de presiones alcistas de la tasa de cambio a los precios. Esto lleva a que la política monetaria no tenga que ser pro-cíclica cuando la economía recibe choques que deprecian la moneda local y reducen el crecimiento. Más aún, con expectativas ancladas y metas de inflación creíbles, la política monetaria puede ser contra-cíclica.

Un elemento central del esquema de inflación objetivo es la flexibilidad de la tasa de cambio. La Junta Directiva del Banco de la República no tiene una meta o un nivel preferido de tasa de cambio. Pero el Banco intervino entre septiembre de 2004 y mayo de 2007, siempre de manera esterilizada, en el sentido de que la tasa de interés de corto plazo se mantuvo la mayor parte del tiempo en el nivel considerado coherente con el logro de las metas de inflación. La fuerte apreciación real del peso en los últimos cuatro años se ha dado a través de la apreciación nominal, con una tasa peso - dólar que alcanzó cerca de $3.000 en el primer trimestre de 2003 y hoy está alrededor de los $2.020. En un contexto en el cual los términos de intercambio mejoran, la inversión extranjera directa y las remesas de colombianos en el exterior crecen, y el dólar tiende a devaluarse frente al resto de monedas del mundo, una tasa de cambio fija habría obstaculizado las señales de precios y el ajuste de la economía habría tenido lugar a través de mayor inflación. Ello hubiera impuesto a la economía los costos asociados con una innecesaria variabilidad del producto y el empleo. Así mismo, el fuerte crecimiento de la inversión en maquinaria y equipo en distintos sectores de la economía sugiere que las empresas que operan en el país están aprovechando la apreciación del peso (la cual reduce el precio en pesos de las importaciones de bienes de capital) para incrementar su productividad y mejorar su competitividad. Se observa también que muchas empresas industriales están aprovechando el bajo costo de bienes intermedios importados y que algunas de ellas están concentrando su atención en producción de mayor valor agregado. En sectores como la industria, la construcción y el comercio, el empleo y la producción han crecido, aprovechando el incremento en el ingreso y la fortaleza de la demanda interna. Desde el punto de vista sectorial, sin embargo, la apreciación del peso y los cambios en los precios relativos han señalado la necesidad de ajustes ante modificaciones en la economía mundial. En particular, estos fenómenos han intensificado la presión en algunos sectores productores de bienes agrícolas y manufactureros, bien sea porque la apreciación ha venido acompañada por bajos precios internacionales de sus productos o por barreras comerciales, o porque han debido enfrentar la fuerte competencia de productores de otras economías emergentes. Todo esto ha reducido los ingresos por exportaciones en algunos sectores y ha reducido los precios de las importaciones que compiten con la producción nacional. En ciertos casos, como en la producción de flores, calzado y algunas confecciones, se han cerrado plantas o ha disminuido notablemente el empleo La flexibilidad cambiaria no significa, sin embargo, que los movimientos de la tasa de cambio no se tengan en cuenta en la formulación de la política monetaria; por el contrario, esos movimientos juegan un papel central en las discusiones sobre el tema. La tasa de cambio afecta la demanda agregada al cambiar los precios relativos y modificar la demanda de bienes y servicios transables y no transables. De esa manera

incide en los pronósticos de inflación y crecimiento que sirven para la toma de decisiones sobre tasas de interés. Una sana política fiscal, que en lo macroeconómico se concentre en reducir y mantener bajo el nivel de deuda pública como proporción del PIB, también contribuye a estabilizar la economía y a que ésta pueda absorber apropiadamente los choques externos. Esta tarea la cumple a través de tres canales (Uribe, 2006): •

• •

Reducir la razón deuda/PIB incrementa la robustez de la economía y le permite responder a choques externos negativos, tales como cambios en la liquidez internacional o en las tasas de interés externas. Esta relación es uno de los principales factores que tienen en cuenta las agencias de riesgo cuando asesoran sobre las respuestas de las economías a choques. Una razón deuda/PIB baja permite que el gobierno opere bajo políticas fiscales contra-cíclicas. Un razón deuda/PIB baja reduce la exposición del sector publico al riesgo del tipo de cambio externo y la del mercado financiero al riesgo del mercado domestico. Esto fortalece la estabilidad financiera.

Finalmente, la flexibilidad de la economía mejora con un sistema financiero eficiente. Como es bien conocido, el sistema financiero nacional amplifica y propaga los choques externos en los mercados de las economías emergentes, en lugar de contribuir a suavizar los efectos de esos choques. La acumulación de desequilibrios internos y externos, y las subsecuentes recesión y crisis financiera de los años noventa en Colombia, muestran el riesgo de un comportamiento pro-cíclico en el sistema financiero. V. Conclusiones Concluyo con cuatro puntos claves. • • • •

Colombia se ha beneficiado por el crecimiento económico global de los años recientes. En el pasado, choques positivos de los términos de intercambio y flujos de capital hacia Colombia han devenido en periodos de bajo crecimiento y recesiones. Son primordiales buenas políticas macroeconómicas para maximizar el beneficio de la globalización, minimizando el riesgo. Nuestra estructura de política monetaria (esquema de inflación objetivo) con tasa de cambio flexible, ha mitigado los efectos de los choques y ha facilitado el ajuste de la economía a nuevas circunstancias externas.

Referencias Aguiar, M., and G. Gopinath, “Emerging market business cycles: the cycle is the trend,” Journal of Political Economy 115, 2007 Reinhart. Parra, J (2007) Stylized facts and the Colombian business cycle, Banco de la República . Próxima publicación. Mendoza E (1995). “The terms of trade, the real exchange rate, and economic fluctuations”. International Economic Review 36 (Feb 1995): 101-137. Tenjo, F, L. Charry, M. López y J. Ramírez (2007) “Acelerador financiero y ciclos económicos en Colombia: un ejercicio exploratorio”, Banco de la República, Borrador No.

GUÍA DE OBJETIVOS Y ACTIVIDADES

 SEMANA 3 TEMA(S): POLITICA FISCAL

Objetivos Semanales de Aprendizaje:

1. Comprender el significado de la Política Fiscal 2. Entender la aplicación de la Política Fiscal en el contexto económico 3. Identificar los instrumentos de la Política Fiscal para contrarrestar la inflación o la deflación 4. Identificar los logros y desaciertos de la Política Fiscal Bienvenidos estudiantes, a la unida dos En esta unidad se desarrollarán los temas relacionados con la Política Fiscal y la Política Monetaria. Nos centraremos en:  Definiciones de Política Fiscal  Aplicación de la Política Fiscal  Instrumentos de Política Fiscal  Logros y desaciertos de la Política Fiscal Y nuestros propósitos serán:  Comprender el significado de la Política Fiscal  Entender la aplicación de la Política Fiscal en el contexto económico  Identificar los instrumentos de Política Fiscal para contrarrestar la inflación o la deflación  Identificar los logros y desaciertos de la Política Fiscal

1

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

ACTIVIDAD

SEMANA

INSTRUCTIVO

Primera entrega del proyecto grupal

Tres

Realizar resumen, análisis y conclusiones de las políticas fiscales, monetarias y de precios y salarios de los últimos cuatro gobiernos

Objetivos de la unidad

Tres

Leer y hacer la planeación necesaria para el logro de los objetivos

Capitulo tres: Política fiscal

Tres

Leer y construir conocimiento

Video cápsulas y videos

Tres

Leer, analizar y presentar conclusiones

Recursos adicionales Proyecto de aula

Tres

Hacer las lecturas adicionales

Tres

Primera entrega

Teleconferencia

Tres

Ver y analizar la teleconferencia

[ POLITICA ECONOMICA ]

2

 SEMANA 4 TEMA(S): POLITICA MONETARIA Objetivos Semanales de Aprendizaje:

1. Comprender el significado de la Política Fiscal 2. Entender la aplicación de esta Política en el desarrollo de la economía. 3. Identificar los instrumentos de Política Fiscal y su acertada aplicación 4. Analizar aciertos y desaciertos de la Política Fiscal dentro del contexto económico colombiano Apreciados estudiantes en esta cuarta semana nos centraremos en:  Definición de Política Monetaria  Aplicación de la Política Monetaria en Colombia  Herramientas de Política Monetaria en Colombia  Logros de la Política Monetaria en Colombia. Y nuestros propósitos serán:  Comprender el significado de la Política Fiscal  Entender la aplicación de esta Política en el Desarrollo de la economía  Identificar los instrumentos de la Política Fiscal y su acertada aplicación  Analizar los aciertos y desaciertos de la Política Fiscal dentro del contexto económico colombiano

3

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

ACTIVIDAD

SEMANA

INSTRUCTIVO

Evaluación parcial

Cuatro

Estudiar los temas vistos y desarrollar el parcial en los tiempos y términos establecidos en el aula

Objetivos de la unidad

Cuatro

Leer y hacer la planeación necesaria para el logro de los objetivos

Capitulo cuatro: politica monetaria

Cuatro

Leer y construir conocimiento

Video cápsulas y videos

Cuatro

Leer, analizar presentar conclusiones

Recursos adicionales

Cuatro

Hacer la lectura juiciosa de las lecturas adicionales

Proyecto de aula

Cuatro

Iniciar la preparación de la segunda entrega

Teleconferencia

Cuatro

Ver y analizar la teleconferencia

Actividad de repaso

Cuatro

Realizar la actividad de repaso para fortalecer los aprendizajes

Video resumen

Cuatro

Ver el resumen de la segunda unidad

[ POLITICA ECONOMICA ]

4

POLÍTICA

ECONÓMICA Política Fiscal

 POLÍTICA FISCAL

“La política fiscal es la política de gobierno relacionada con el nivel de compras del Estado , el nivel de transferencias y la estructura impositiva 1 La Política Fiscal es el conjunto de normas que regulan los ingresos y gastos del Estado, “la política fiscal es la política que sigue el sector público respecto de sus decisiones sobre gasto, impuestos y endeudamiento”2. En Colombia esta política está en cabeza del Ministerio de Hacienda. Esta política económica es una de las que el Estado participa activamente. “Colombia viene de una tradición centralista y de una inconveniente unidad de Iglesia y Estado que sólo se han fracturado recientemente. El centralismo implicaba una tributación sin representación que era férreamente resistida por los ciudadanos con subterfugios de evasión y elusión. En este sentido, el Estado colombiano no ha ganado históricamente el monopolio de la fiscalidad, ilustrado, entre otros, por organizaciones diversas que imponen contribuciones forzosas, la evasión generalizada de impuestos o por la administración del impuesto cafetero por su gremio (Salomón Kalmanovitz)”3(ver, documento adjunto lecturas adicionales ) 1

DORNBUSH,Rudiger ,FISCHER, Stanley;STARTZ,Richard, Macroeconmía, editorial Mc Graw Hill, pág 207. 2 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP). Temas didácticos sobre asuntos económicos. DNP.

Bogotá. 1997. Volumen 2. Pág 35.

, Salomón Kalmanovitz LA POLITICA FISCAL COLOMBIANA EN UN CONTEXTO HISTÓRICO Versión 18/1/99 (documento Pdf material didáctico de apoyo, pág 3 3

2

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Para comprender mejor la política Fiscal, analicemos la conformación de los ingresos y gastos del Estado: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto/1996/decreto_0111_1996.html

INGRESOS A. Ingresos Corrientes: 

Impuestos



Ventas de servicios



Venta de empresas (privatizaciones)

B. Otros Ingresos C. Ingresos por endeudamiento La política fiscal expansionista sugiere que los impuestos disminuyan con el fin de aumentar la propensión marginal al consumo y al ahorro, las reformas tributarias tienen la tendencia de ser recesivas, por cuanto disminuyen la capacidad de compra de los consumidores. GASTOS: A. Gastos de Funcionamiento B. Gastos de Inversión C. Servicio de la deuda 

Intereses



Amortización a capital.

El gasto Público, conocido como inversión pública, se refiere a lo que gasta el Estado en pagar los proyectos públicos, como carreteras, escuelas, hospitales, y toda construcción de carácter público y demás gastos realizados por el gobierno en bienes y servicios para el buen desarrollo de la infraestructura del país.

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

3

Dentro del contexto de la política fiscal se considera que entre más obras desarrolle el gobierno, más empleo se genera, y entre más materias primas compra el Estado, los empresarios tendrán que aumentar la producción, o sea, que se obtendrá un incremento del Producto Interno Bruto.

Por eso algunos aseguran que el déficit fiscal (gastar más de lo que ingresa) no siempre es malo, por cuanto se hace necesario para que la economía crezca.

DISTINCIÓN ENTRE DÉFICIT FISCAL, PRESUPUESTAL Y DE TESORERIA:

DEFICIT FISCAL: Muestra la diferencia entre ingresos y gastos, pero es de aclarar, que estos ingresos se contabilizan cuando efectivamente ingresan a Caja, mientras los gastos se registran por el método de causación, esto quiere decir, cuando el compromiso se adquirió.

Además es importante tener en cuenta que este déficit arrastra el déficit acumulado de vigencias anteriores. Por ende suele definirse como la diferencia entre activos corrientes y pasivos corrientes.

DÉFICIT FISCAL Y DEUDA PÚBLICA:

Muchas veces se pueden confundir estos dos términos, como ya se anotó el déficit fiscal se refiere a las pérdidas del Estado, mientras que la deuda pública se refiere a la deuda que este, asumió frente a sus acreedores en varios periodos de tiempo, o sea es el déficit que ha acumulado, al existir el déficit, el Estado para pagar esa diferencia negativa, debe recurrir a la deuda pública en la mayoría de los casos .

El Estado hace una proyección de sus gastos para cada vigencia fiscal, o sea un presupuesto de gastos estimado, para ello debe utilizar unos ingresos estimados, pero puede suceder que esos ingresos no sean suficientes para cubrir los gastos, por que el recaudo real no fue acorde al estimado, esto es entonce el DÉCIFIT FISCAL.

4

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Aquí es cuando aparece el concepto de DEUDA PÚBLICA, porque el estado tiene que entrar a hacer frente a sus acredores, puede incurrir en dos clases de deuda: Interna: Si la contrae con los particulares, esto lo puede hacer a través de Bonos, o títulos del tesoro. Externa: Si lo hace solicitando préstamos a otros países.

Según el plazo estas deudas pueden ser:

Corto plazo: Cuando se adquieren para suplir el déficit fiscal de una vigencia fiscal dada Largo plazo: Destinada principalmente a cubrir inversiones no inmediatas.

DÉFICIT PRESUPUESTAL:

A diferencia del anterior, este déficit muestra la diferencia entre ingresos y gastos durante una vigencia presupuestal. En otros términos se presenta cuando los ingresos recibidos en tesorería son inferiores a los gastos causados. Soluciones: partiendo de la base que este déficit se refiere a la diferencia entre las previsiones de gastos y la previsiones de ingresos en el presupuesto, por parte de los agentes económicos encargados de su proyección, se pueden plantear dos soluciones: primero: disminuir el nivel de gastos hasta acomodarlo al nivel de los ingresos corrientes que se preveen, o segundo: plantear como alternativa conseguir préstamos suficientes para suplir el déficit presupuestal . DÉFICIT DE TESORERIA: Muestra la diferencia entre las disponibilidades de recursos y las exigibilidades pendientes de pago.

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

5

ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA FISCAL El principal exponente de esta política es el economista John Maynard keynes, a diferencia de los clásicos y los monetaristas él considera que el Estado debería controlar la Demanda Agregada utilizando la política fiscal.

El papel del sector público, afecta de dos maneras la determinación de la renta de equilibrio. Una forma es a través delas compras gubernamentales de bienes y servicios, G, son una componente de la demanda agregada. Otra forma es con los impuestos y las transferencias, que afecta la relación entre la producción y la renta,”Y”.

CLASES DE POLÍTICA FISCAL a. Expansiva En épocas de recesión o depresión de la Economía, la política fiscal expansiva busca estimular la Demanda Agregada, los instrumentos que se utilizan son: aumentar el gasto público para motivar la inversión pública y aumentar el empleo, o disminuir los impuestos, con el fin de aumentar la capacidad de compra de los consumidores, pero tiene como agravante que puede que incrementa el déficit fiscal e incluso puede provocar procesos inflacionarios. Expansión fiscal Modelo clásico: Políticas de demanda: Un aumento del gasto publico (G), o dismimución de los impuestos (T), desplaza la curva de demanda (DA), a la derecha: precios Oferta A

DA Producció n

6

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Se produce un aumento de los precios, mientras que el nivel de producción permanece constante. Expansión Fiscal Modelo Keynesiano:

precios

DA

oferta

Producción

Incremento del gasto público (G), o disminución de impuestos (T), produce un desplazamiento de la demanda agregada(DA) a la derecha, lo que produce un aumento de la producción y del nivel de empleo y los precios permanecen constantes

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

7

Ejemplo de política fiscal expansiva:

La Política Fiscal expansiva produce un desplazamiento hacia derecha de la curva IS, como se ve en el siguiente gràfico.

i

is ”

IS ” Y

Una expansión Fiscal, eleva la renta y el tipo de interès is de equilibrio, en la figura anterior se muestra el efecto de un desplazamiento de la curva “IS”. En todos los niveles de interés, Y debe aumentar la renta de equilibrio, por ejemplo si el gasto aumenta en 100 mm y el multiplicador fuera 2, la renta de equilibrio debe aumentar en 200mm en todos los niveles de interés.

Para entender mejor lo dicho anteriormente, recordemos el concepto ya visto en macroeconmía del multiplicador del gasto público de acuerdo a un presupuesto equilibrado: Un crecimiento igual en el gasto gubernamental y en los ingresos netos por impuestos eleva el nivel de equilibrio del ingreso y una reducción igual lo rebaja.

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Multiplicador del gasto, K, suponemos que un cambio en el gasto autónomo del gobierno produce un incremento en el ingreso.

Debemos tener en cuenta que la tasa impositiva forma parte del multiplicador, en ese caso tendríamos:

Por lo tanto el gasto público y el impuesto afectarían la curva “IS”. Por tanto es importante, incluir dentro del multiplicador el efecto de los impuestos:

Como se observa en la fórmula , los impuestos sobre la renta reducen el multiplicador , porque reducen el incremento del consumo inducido por las variaciones de la renta ( siendo para este caso una política restrictiva de (tipo fiscal) Ejemplo: Supongamos que en una economía el pleno empleo se logra con un nivel de ingresos de $600mm, el ingreso de equilibrio actualmente es de $500mm y la propensión marginal al consumo es de 0.80. a. ¿Cuál es el cambio que se necesita desde el punto de vista del gasto gubernamental para lograr el pleno empleo? b. ¿Cuáles son los ingresos netos por impuestos? c. ¿Cuáles son los gastos gubernamentales y los ingresos netos por impuestos?

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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RESPUESTA a. Primero conozcamos el multiplicador Ka :

El gasto gubernamental debe crecer en $20mm. Si queremos lograr el pleno empleo.

b. Si queremos saber cual es el cambio neto en los impuestos utilizamos el multiplicador Kc

Si la política es expansionista desde el punto de vista fiscal, debemos disminuir los ingresos netos por impuestos en $25mm c. El aumento en los ingresos es de $100mm

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Lo anterior produce una expulsión de la inversión, debido a que al desplazarse la curva “IS” hacia la derecha, la renta aumenta , esto implica que la cantidad de demandada de dinero es mayor , al haber un exceso de demanda de saldos reales , sube la tasa de interés, teniendo en cuenta que el gasto planeado es igual a la producción, pero, el mercado de activos no se comporta de la misma manera , debido al incremento en la tasa de interés, el gasto de inversión planeado por las empresas disminuye, por lo cual desciende la demanda agregada. POLITICA FISCAL Y EL EFECTO EXPULSIÓN Existe un efecto expulsión cuando una política fiscal expansiva provoca una subida de los tipos de interès y reduce así el gasto privado, especialmente la inversión.

i n i1 t e r io e s

Inversiòn Se pueden presentar varias situaciones debido al efecto expulsión : Cuando la expansión fiscal eleva la demanda , las empresas tienen la opción de elevar el nivel de producción contratando más trabajadores, pero: a) En economías de pleno empleo, un aumento de la demanda provoca una subida de los precios y una subida del precio reduce los saldos reales, desplazando la curva “LM”, hacia la izquierda, elevandolos tipos de interès , hasta que la demanda agregada es totalmente expulsada. b) No obstante, en economías , donde hay recursos desempleados , no se produce un efecto expulsión en forma total, ya que la curva “LM” no es vetical , por ende una expansión fiscal, eleva los tipos de interés , pero la renta también aumenta , por tanto el efecto expulsión tendríauna moderación de grado. El aumento de la DA, eleva la renta y, al incrementarse la renta “Y”, aumenta el nivel de ahorro . Este aumento del ahorro permite , financiar el mayor dèficit presupuestario sin desplazar totalmente el gasto privado.

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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c) Otra situación es aumentar la producción cuando hay desempleo , los interéses no tendrían porque subir cuando se incrementa el gasto público ya que las autoridades monetarias , acomodarían la expansión fiscal , elevando la oferta monetaria y así no tendría porque producirse un efecto expulsión.

b. Restrictiva Se utiliza en caso contrario al anterior, o sea, en situación de expansión económica, cuando el flujo nominal de la economía es mayor, por ende hay inflación, se crearían más impuestos o se aumentarían los existentes, y el gasto público se reduciría, esto permite obviamente una reducción del déficit fiscal. Como se anoto en el ejercicio anterior el multiplicador ,Kc, reduce la capacidad adquisitiva del consumidor, por ende la tasa impositiva se constituye en una restricción en el consumo, y por ende en una disminución de la demanda agregada. Además la política fiscal restrictiva produce una desplazamiento hacia la izquierda de la curva IS, como se ve en el siguiente gràfico:

i

is Is”

Y

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Ejercicio: Si una economía está en pleno empleo y el gobierno aplica una política restrictiva, de disminución de los gastos , pero, si no desea que esa política sea deflacionaría, ¿Què reducción harìa en los ingreos de impuestos con el fin de manter el pleno empleo?

Respuesta:

Si

,

suponiendo una reducción igual en G y Tn

Siendo G = gastos del gobienro Siendo Tn= Ingreso por impuestos autónomos

Una reducción igual en G y en Tn, mientras lo demás sigue constante, o sea .

Entonces tendríamos:

De aquí deducimos :

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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OBJETIVOS DE LA POLÍTICA FISCAL



Control de la Demanda Agregada



Mayor nivel de Empleo



Regular el déficit Fiscal

POSIBLES DEFICIENCIAS DE LA POLITICA FISCAL

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

La política fiscal no logra explicar el fenómeno conocido como Estanflación, referido a un aumento de la inflación acompañado de una disminución en el PIB, con disminuciones en el empleo.



En caso de recesión la aplicación de una política fiscal expansiva, en lugar de mejorar la inversión la perjudica, generando un efecto expulsión de la misma, como se vio en macroeconomía la política fiscal expansiva desplaza la curva “IS” a la derecha, generando un aumento de la tasa de interés lo que trae como consecuencia una expulsión de la inversión.



Otro grave problema que trae la política fiscal expansionista como lo vimos anteriormente, por el desplazamiento de la curva “IS” a la derecha, motiva la inversión golondrina, y esto hará que en el interior del país se presente una revaluación de la moneda, lo que produciría un déficit comercial, o sea un déficit de la balanza comercial debido a que las exportaciones bajan en valor, frente a las importaciones.



Algunas veces se aplican políticas fiscales restrictivas con el fin de financiar el déficit fiscal, pero si esto coincide con una recesión, la política resultará ser un total fracaso, por cuanto conocer la situación real de los ciclos económicos no es una tarea fácil.



La aplicación de las políticas fiscales no siempre coinciden con el porcentaje que gastan los consumidores de su renta, atendiendo a que la propensión marginal al consumo no es constante

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

CONCLUSIONES

Los logros obtenidos por la política fiscal generalmente varian de acuerdo a la estructura de las políticas de cada gobierno de acuerdo a los objetivos de política económica que persigue el Gobierno de turno. Lo ideal es que los responsables de la Política Económica busquen una adecuada coordinación entre las políticas monetaria y fiscal, para lograr los resultados esperados, sobre las diferentes variables económicas: como el ingreso nacional, hacer menos drásticos los ciclos económicos, redistribuir mejor la renta, lograr un desarrollo en la infraestructura del país, aumentar el empleo, disminuir el déficit fiscal, etc.

Durante la historia colombiana la política fiscal, basada en el contexto del intervencionismo del Estado con grandes dilemas por el continuo déficit fiscal y la sostenibilidad de la deuda pública van a depender más de los factores institucionales y políticos que de la dependencia normativa de reducir el déficit fiscal. Los invito a ver el enlace en internet sobre el comportamiento de la política fiscal en Colombia (www.eumed.net/cursecon/ecolat/co/mabu.htm)

Es importante señalar que la política fiscal de tipo keynesiano depués de las crisis del 29 resulto apropiada, pero, con el paso de los años, el incremento del peso del Estado en las economías occidentales en los años sententa resulto ineficiente frente s los grandes problemas del desempleo y la inflación.

Como se verà el el siguiente capítulo , se hace muchas veces necesario combinar las politicas fiscales con las monetarías, con el fin de lograr superar la crisis fiscal, a la par con una inflación y desempleo que hoy en día hacen parte del escenario mundial.

En el capítulo 5 de esta càtedra se podrá observar como la política fiscal puede contribuir en el logro del equilibrio de los mercados, mediante el manejo del MODELO MUNDELL FLEMING. EJERCICIOS: Ejercicio 1: Si el ahorro en una economía es : S = -125 + 0.25 Y y la I = 2000, queremos llegar a un PIB de pleno empleo de Y = 10.000 mm , cual debe ser la inversión a realizar par alcanzarlo, que tipo de brecha se presenta y qué política aplicarías para lograrlo?

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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Ejercicio 2:. Una economía presenta la siguiente información: C = 0.8 Y ; I = 40-i ; G=26, t = 0.10 a.

Hallar la curva “IS”

b.

Tabule dando valores alternativos a la tasa de interés, donde

i =4.6.8 y 10 %, desarrolle gráfico

Ejercicio 3

Si el gobierno desea incrementar en $15mm los gastos, en una economía de pleno empleo. El ingreso de equilibrio es en la actualidad de $500mm , la propensión marginal al consumo es de 0.75 y los ingresos netos son autónomos. ¿Qué aumento en impuestos se necesita para evitar un excesivo gasto agrgado y, por consiguiente , manetener la estabilidad de precios?

Ejercicio 4 Determine el multiplicar el gasto público, para los siguientes ejercicios: a) b) c) d)

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

La Política fiscal de Colombia en el siglo XX por Roberto Junguito y Hernán Rincón Comentario de Salomón Kalmanovitz Universidad Jorge Tadeo Lozano Bogotá, 15 de agosto de 2007

Los aportes del trabajo „ Ordenamiento y análisis de las series estadísticas de recaudo

tributario y de gasto para todo el siglo XX de manera consistente metodológicamente, lo que es un trabajo pionero y referencia imprescindible para investigadores y estudiantes. „ Da cuenta de los principales inconvenientes y desequilibrios que se presentaron y de las soluciones que se dieron. „ Análisis por tipo de impuesto recaudado: directo e indirecto, internos y externos. „ Déficit fiscal y su financiamiento con deuda o con emisión primaria permite entender el recurso a la deuda externa e interna y la relación entre gobierno y banco central.

Se especifican las causas de los desequilibrios fiscales. „ “Un denominador común de las dificultades fiscales

de la Nación durante el siglo XX fueron los factores exógenos al manejo económico, como los conflictos internos y externos y la situación económica internacional.” „ “También aparecen como importantes los acontecimientos políticos internos y, en general, las condiciones en que se ha desarrollado el proceso de decisiones políticas”.

Análisis de las reformas tributarias „ Se esclarece el alcance de la importación de

conocimiento a través de misiones de académicos extranjeros y las dificultades para poner en práctica sus recomendaciones. „ Se especifica las veces que las reformas tributarias fueron aprobadas por decreto ejecutivo y no por la representación de los contribuyentes (el congreso). „ Se analizan también las leyes de presupuesto que permitieron racionalizar un tanto el gasto público.

Comparaciones internacionales „ Otro aporte es la comparación de Colombia

con otros países latinoamericanos que comparten su legado institucional y con países avanzados en torno al tamaño de la tributación, del Estado y de la seguridad social. „ En casi todos los países latinoamericanos, excepto por Chile y Brasil, el Estado es bastante pequeño. Colombia es intermedio.

Las fuentes utilizadas: „ Memorias del Ministro del Tesoro al Congreso,

Informes del Ministro de Hacienda al Congreso. „ Memorias de Hacienda, en los Informes de las Misiones Fiscales a Colombia (misiones Kemmerer, de 1923 y 1930; Misión Currie de 1950; Misión Taylor de 1964; Misión Musgrave de 1969; Misión BirdWiesner de 1981; misiones de Gasto Público de 1985 y 1995; Misión Alesina, de 2002. „ Misión del Ingreso Público de 2002 y misiones del Fondo Monetario Internacional, de 2003-2004, „ Más una amplia bibliografía especializada.

El análisis arranca de 1898 „ Se analizan las vicisitudes de la baja de precios de

café de 1895 y el impacto del gasto para la guerra que fuera financiado con emisión. „ Pero no hay una visión sobre la estructura del Estado que venía siendo desafiada por la insurgencia liberal. Una visión de más largo plazo hubiera tenido en cuenta que se venía de un sistema federal que fuera desplazado por un sistema centralista de carácter extremo. „ Los excesos serían acotados por las reformas de Reyes (el voto incompleto) y las constitucionales de 1910.

Mi primera crítica es entonces la carencia de una visión de la organización del estado. „ El centralismo fue una de las determinantes de dos „ „ „ „

características del Estado colombiano: Su tamaño muy pequeño (carencia de consenso sobre tributos y desconfianza del uso que se les diera). Su gestión ineficiente obedeciendo al principio de la falta de control político en tanto mayor la distancia entre contribuyente y gasto. Muy escasa autonomía municipal. El trabajo tiene un gráfico al final donde muestra la participación de las administraciones regionales en el total y anotaciones al margen sobre regímenes de transferencias. Carencia de análisis de la célula política municipal y de los departamentos.

Para los siglos XIX y XX la evolución fue mas o menos esta:

En términos de fases „ La Regeneración no logró centralizar tanto el sistema „ „ „ „

político. Fueron más los liberales (1930-1945) y el Frente Nacional los que propiciaron el centralismo. La nueva constitución de 1991 reversó un poco el proceso pero no mucho. Situado fiscal y transferencias mantuvieron aplastadas las autonomías municipales y departamentales. Atrofia del departamento y algo revive el municipio.

Segunda crítica: no hay un análisis del impacto macroeconómico „ Se analiza el impacto de la emisión primaria y del

señoreaje sobre la inflación. „ No se pregunta si la política fiscal fue contra o pro cíclica y propició el crecimiento económico de largo plazo. „ Sin embargo, el análisis descriptivo de la primera parte que periodiza de acuerdo con cada presidencia deja entender que se tendió a hacer políticas procíclicas en la mayor parte de ellas. Excepciones: tardíamente años 30, López Pumarejo II, López Michelsen y Belisario Betancur.

El gráfico insinúa que las políticas de financiamiento generaron algo de inflación

Junguito-Rincón analizan el señoreaje „ “No hay necesariamente una relación directa

entre inflación y señoreaje fiscal. En primer lugar, por definición, el segundo existe sin necesidad de que exista inflación. En segundo lugar, independientemente de lo que pase con la inflación, si otros destinos del señoreaje disminuyen simultáneamente, como la acumulación de reservas internacionales, el señoreaje fiscal no necesariamente disminuye o aumenta”;

Y que las políticas son más pro que anti cíclicas.

Encuentro desbalance entre la parte descriptiva y la analítica. „ El detalle de la primera parte ha podido ser

sacrificado por un análisis más prolijo de la parte final que toma los agregados. „ Hubiera podido hacer varias pruebas de correlación entre política fiscal, impacto monetario, cambiario y sobre el crecimiento económico.

Tercera crítica: falta más economía política en temas como los siguientes: „ Impuesto cafetero: la Federación logra que el

gobierno cobre un impuesto a la exportación pero se lo devuelve a las regiones cafeteras donde se gastan (Bates). Impuestos corporativos no entran al cofre común. „ Aportes de la nómina que son manejados sin responsabilidad fiscal por las Cajas de Compensación. „ ¿Por qué la tendencia a colgarle impuestos a la nómina y no al ingreso? Resistencia política y facilidad de recaudo, poca evasión en el sector formal cuando se trata de la nómina.

Los aportes y gastos de la seguridad social no son analizados „ Se mencionan en las comparaciones

internacionales. „ Se podría hacer un análisis del impacto en la cobertura de salud y pensional. „ Los datos insinúan ineficiencia. „ ¿Qué tanto estado del bienestar ha existido?

Hay poco detalle sobre el gasto público. „ Hay escaso análisis sobre las aplicaciones

del gasto: seguridad, justicia, educación, salud, administración. „ Si se analiza la inversión pública pero también hubiera podido ser más detallada (¿concesiones privadas?) „ Empresas públicas de servicios domiciliarios y otros activos públicos no son analizados; también esa parte del Estado ha desaparecido.

Volviendo al tema de centralismo „ Demandas por mayor autonomía local

culminan en la elección popular de alcaldes, dentro del proceso de negociación con la insurgencia de la administración Betancur. „ El miedo a la elección popular: primero períodos de 3 años y no a la elección popular de gobernadores. „ Se tarda bastante hasta que se normalicen de acuerdo con el período presidencial.

Preguntas de economía política: „ ¿Por qué aumenta tanto el tamaño del Estado „ „ „ „ „ „

después de la constitución del 91? Apertura democrática + crisis de justicia y de seguridad. Aumenta gasto social y gasto en seguridad. Más transferencias a las regiones y sobre todo a los municipios. Tesis de Urrutia de por qué no hubo populismo en Colombia. Discusión de Robinson para quien el clientelismo pudo salir más costoso que el populismo. El clientelismo dificulta políticas contra-cíclicas, sobre todo cuando se requieren ajustes.

Aumentan mas las transferencias a municipios que a departamentos Tranferencias a departamentos y municipios 10 9 8 TOTAL

% PIB

7 6

TRANSFERENCIAS MUNICIPIOS

5 4 DEPARTAMENTOS

3 2 1 1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Se incentivan los tributos locales pero la mayor parte la pone Bogotá

Los últimos 15 años son de parafiscalidad „ Muchas regiones se distancian del centro. „ Se apoyan grupos ilegales para enfrentar la

insurgencia. „ Se recurren a para-tributos para frenar las vacunas y secuestros de las FARC. „ Para-estado desvalija a los municipios y departamentos de sus ingresos fiscales que crecieron mucho. „ ¿Se puede hablar de Estado fallido?

Conclusiones „ Contamos con un trabajo conciso de historia fiscal.

Quizás por mantener ese carácter no abordó los problemas que yo planteé. „ Hubiera esperado una parte analítica más amplia, aún a costa de la descriptiva. „ Deja la puerta abierta para indagar los temas del impacto de la política fiscal en la inflación, en la tasa de cambio y en el crecimiento económico. „ Falta por analizar problemas de economía política en torno a la relación centro-municipios-regiones y de los desafíos al monopolio legítimo de los medios de violencia y de la fiscalidad por parte del Estado.

LA POLITICA FISCAL COLOMBIANA EN UN CONTEXTO HISTÓRICO Versión 18/1/99 Salomón Kalmanovitz1 INTRODUCCION Colombia se comprometió en los noventa con una serie de reformas estructurales y de redistribución del poder político, en la dirección de reducir la discriminación contra las importaciones y de tasar las actividades más en sentido de su contribución o freno al crecimiento económico, al tiempo que ocurría una descentralización del gasto. Lo anterior debía acompañarse con un aumento de los impuestos internos al valor agregado, en forma abierta y no subrepticia, donde todos los bienes serían ajustados según criterios objetivos y no de origen nacional. El fin era permitir que se manifestaran mejor las ventajas comparativas que tenía el país frente al mundo y que canalizara hacia ellas el grueso de su ahorro. El Estado debía aumentar de tamaño y proveer eficientemente los bienes públicos, descentralizando sus funciones. Los resultados del decenio fueron, como se verá, distintos a los propuestos. Lo que haré en esta ponencia es plantear unas características básicas del estado colombiano frente a un modelo abstracto de un Estado democrático que se financia con los impuestos de sus ciudadanos. Después expondré las reglas de juego del proteccionismo con relación al tema fiscal y que llevó a que se cambiaran esas reglas. Haré entonces un balance de la situación fiscal colombiana y finalmente concluiré. ANTECEDENTES HISTORICOS Y MODELO BASICO Colombia viene de una tradición centralista y de una inconveniente unidad de Iglesia y Estado que sólo se han fracturado recientemente. El centralismo implicaba una tributación sin representación que era férreamente resistida por los ciudadanos con subterfugios de evasión y elusión. En este sentido, el Estado colombiano no ha ganado históricamente el monopolio de la fiscalidad, ilustrado, entre otros, por organizaciones diversas que imponen contribuciones forzosas, la evasión generalizada de impuestos o por la administración del impuesto cafetero por su gremio.2 La segunda característica implicaba la ausencia de libertad de conciencia, y por lo tanto, de expresión. Además, sí el Estado era legitimado por la religión, entonces no aparecía como terreno y sometido a la racionalidad, sino como lejano, eterno, intocable y aún milagroso. Por último, fuera de que los impuestos era pocos y resistidos, recaían en buen parte sobre las importaciones o sea sobre los productores extranjeros y sobre los consumidores domésticos de sus bienes. Era una forma oportunística de obtener tributos que no recaían sobre el excedente doméstico. El modelo democrático básico idealizado podría ser el siguiente: una comunidad que alcanza a generar excedentes y en vez de apropiarlos todos privadamente decide imponerse tributos proporcionales a la riqueza de cada cual y con ellos organiza su seguridad, su salud, su educación, se dota de servicios públicos y construye las obras que lubrican el crecimiento de su riqueza. Todas estas actividades las vigila la comunidad cuidadosamente con instituciones, como un poder judicial, para garantizar los derechos de propiedad y la seguridad, impedir desvíos, malgastos y apropiaciones personales. La 1

Codirector del Banco de la República. Los puntos de vista expresados son del autor y no de la Junta Directiva del Banco de la República. 2 El mpuesto cafetero invertido en la misma región refleja una mejor y más eficiente asignación de los recursos públicos como lo reflejan sus altos indicadores sociales y sería bueno ver el esquema repetido, por ejemplo, con un impuesto bananero, ganadero, etc.

2 asamblea de la comunidad decide sobre los tributos, controla a los ejecutores de las políticas y les impone un equilibrio fiscal. En últimas, el Estado es la gente organizada, contribuyendo todos a financiar sus necesidades. Frente a este modelo simple hemos tenido una realidad muy distinta. La comunidad local no tenía nada que decir sobre su propia organización, ni de su tributación, ni de su gasto, ni de sus servicios públicos. Apenas se consolidó históricamente el gobierno central en 1886, procedió a despojar de soberanía a los poderes municipales y a los estados otrora soberanos, nombrándole a sus mandatarios. El poder central alejaba al ciudadano de la función pública, al impedirle elegir sus mandatarios e intervenir en las decisiones de cuanto tributar y de cómo gastar el recaudo. Los tributos se imponían en las aduanas y los prediales eran escasos. Los consejos municipales eran cuerpos atrofiados, dominados por los propietarios de tierras quienes rehusaron siempre tributar.Todo el gasto era decidido en forma arbitraria por el acceso que pudieran tenerlos distintos agentes, ya fueran representantes de intereses gremiales o regionales, al poder central. Los políticos tenían una cubierta para llevar a cabo el gasto y no era infrecuente que apropiaran para sí una parte importante de este. Es un régimen que es poco transparente, por decir lo menos. Los asuntos fiscales nunca vuelven a ser escuchados en cabildos abiertos. Desde la Colonia, el país se ha acostumbrado a que el gobierno apropia para si todas las oportunidades de negocios y mercantiles y para ello está la tradición de los estancos y monopolios del tabaco, el aguardiente y la sal, cuando estos eran de los pocos productos transables que existía en una economía organizada en forma servil, o las concesiones de comercio exterior con sus alcabalas correspondientes. Está también el legado de la propiedad de la Corona de todas las minas y del subsuelo, lo que se prolonga hasta el presente como propiedad pública. En el ámbito municipal rural hoy en día tenemos sistemas de fincas que obtienen excedentes pero que no tributan y sistemas parcelarios que obtienen muy pocos excedentes y que pueden tributar algo, pero tampoco lo hacen. No es de sorprender que no exista prácticamente inversión pública en el campo pues esta siempre debe venir del nivel central que obviamente desconoce las necesidades de más de 1000 municipios y cientos de miles de veredas. En general y contra la visión paternalista, todos los ciudadanos, incluyendo a los menos ricos, deben tributar algo, de acuerdo con sus ingresos, para que el Estado pase a ser una responsabilidad de todos los ciudadanos y todos participen en la elección de los funcionarios y en las decisiones importantes de la vida local y nacional. 3A veces se dicen cosas como “no hay presencia del Estado” en ciertas regiones, incluyendo zonas como el Urabá o municipios de la Costa, cuando lo que está sucediendo es que las fuerzas sociales locales que pueden y deben tributar no lo hacen, esperando que sus necesidades de seguridad, justicia, salud, educación, servicios domiciliarios e infraestructura sean financiadas con dádivas del gobierno central o con transferencias que se supone atienden un problema de equidad. La evasión contra el gobierno central es tolerada pues tiene como castigo sólo ciertas multas pero no existe el encarcelamiento. En otras regiones, el agente recaudador de impuestos violento es la guerrilla o el grupo paramilitar y la evasión se castiga con el incendio de los activos, la vida o el secuestro. En este último caso, la vida de contribuyente queda de colateral mientras los familiares reunen el tributo dictado y lo entregan. En esas regiones el Estado es otro y es antagónico con el gobierno central. Ciertamente es una pretensión de estado muy despótico y los ciudadanos colombianos lo 3

Por ejemplo, el programa de las Farc afirma que la tributación correrá por cuenta exclusivamente de los ricos. Se deduce que la representación de todos los demás la ejercerá directamente este ejército que les ganó el derecho a no pagar tributos.

3 entienden perfectamente. Es claro que al estado colombiano le faltan los dos atributos fundamentales en el desarrollo exitoso de los países avanzados como son los monopolios de la violencia y de la fiscalidad.4 Alguna vez decía que había mucha alienación en la forma en que mucha gente en Colombia cree en el Estado de la misma forma como cree en Dios, de que providencialmente se va a aparecer y va a redimir una región, va a enfrentar una tragedia, beneficiará a un grupo, a un individuo le va otorgar una corbata a otro una beca, y a todos beneficiará casi que por azar con los precarios servicios de salud, de educación, etc. 5No hay una concepción de que el Estado es una hechura social, resultado de la voluntad y sacrificios de sus ciudadanos y, por lo tanto, permeable al cambio. Entonces hay muchas rogativas y fatalismo - los billares de los pueblos pasan llenos - pero no hay la disposición de racionalidad laica de organizar, constituirse como parte del Estado, contribuir y enfrentar los problemas colectivos. Los ciudadanos desarrollan de esta manera una actitud redistributiva y no cooperativa, la que tiende a ser conflictiva. Se lucha por apropiar el presupuesto pero no para aumentarlo, como sucede con las universidades públicas que denuncian el autofinanciamiento como un pecado mortal, pero no argumentan de que disponen de un poder productivo que no ponen al servicio de la sociedad o contra que es racional y socialmente justo que exista la mayor contribución posible de parte de quien recibe un servicio del Estado. La burocracia central estaba lejos y todavía lo está de la vigilancia de otros poderes delegados por los ciudadanos porque tiene influencia en el nombramiento de personeros, contralores, veedores, jueces, procuradores y fiscales. Estos se dedican a empapelar a los mandatarios locales y en particular a aquellos que no comparten con ellos los beneficios del poder. Una de las conquistas que lograron los abogados en la Constitución de 1991 fue multiplicar abrumadoramente todos estas instituciones de control legal, aumentando en el proceso los costos de transacción de la economía y contribuyendo más a la corrupción que a combatirla. El carácter del Congreso era y sigue siendo un cuerpo que sobrerepresenta a los propietarios de tierras, a las burocracias partidistas, en sonadas ocasiones ha representado intereses ilegales, y no a los contribuyentes que somos todos urbanos lo que lo presiona en la dirección de menoscabar todas sus funciones principales: aprobar los impuestos, garantizar que se gasten sabiamente y ver que el gasto público no exceda el ingreso del gobierno. De estas funciones, el Congreso pupitrea la primera, actúa en contravía de la segunda y se desentiende de la tercera. Es notable la predisposición del Congreso a aprobar aumentos tributarios para sus electores, pues la ampliación del Estado les entrega más poder sobre la nómina y los contratos públicos. Esto es así porque su elección se logra a base de trueques con una clientela cautiva y no consultando los intereses de los que se supone representan. Por lo tanto, sus intereses tienden a ser distintos al de los contribuyentes. Se excepcionan los grupos económicos que cada vez que lo requieren influyen decididamente sobre el Congreso. Se ha visto que los comerciantes del contrabando - que obviamente evaden el arancel y los impuestos en general - y de las mafias de la droga adquirir cierta representación política. En este sentido los gremios tienen menos influencia que tales grupos. Continua habiendo tributación sin representación.

4

Norbert Elías, El proceso de civilización, Fondo de Cultura Económica, México,. Salomón Kalmanovitz, La encrucijada de la sinrazón y otros ensayos, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1989, p. 36. 5

4 Ahora por constitución una buena parte del recaudo que es extraído de las ciudades es transferido a las regiones y municipios del país, de acuerdo con el grado de sus necesidades, entendiendo las contribuciones nuevamente como milagrosas, caídas del cielo, sin requerir esfuerzo de su parte, lo cual conduce a que cuiden poco los recursos y tiendan a despilfarrarlos en obras faraónicas y en corrupción. El sistema de incentivos desata el oportunismo de los políticos regionales que no tienen que responder por los recursos que reciben y distribuyen. Lo mismo sucede con la repartición de las regalías del petróleo que se han desperdiciado sistemáticamente por los que las capturan, atendiendo criterios políticos y de apropiación personal. El sistema de incentivos no es el adecuado para obtener un gasto eficiente y dirigido a las necesidades más importantes de cada comunidad. Sin embargo, cuando sus propios recursos son extraídos penosamente de los ciudadanos locales, lo que sucede en todas las ciudades del país, entonces los cuidan y los invierten con mejor conocimiento de sus necesidades de lo que solía hacerlo el lejano poder ejecutivo. Esto nos revela que los más cerca esté el ciudadano del gasto, este se vuelve más productivo para el que los paga y para toda la comunidad. Ello informaría que una mayor autonomía tributaria en los municipios y una exigencia de que las transferencias se harán sólo contra esfuerzos tributarios propios, fortalecerá las finanzas regionales y hará más equitativo y eficiente su gasto, y dejará de parasitar sobre el recaudo de las ciudades grandes que tributan, y en particular de Bogotá6, hacia los propietarios y los políticos locales de cada municipio que evaden impuestos. Tenemos propietarios de extensiones mayores de 4.000 has. que no pagan ningún impuesto por su propiedad. Es notoria la resistencia de los propietarios contra los impuestos de valorización que tratan de que devuelvan al Estado parte de la plusvalía que les otorga la construcción de una obra pública. Tenemos también municipios oportunistas que capturan los impuestos vehiculares de las ciudades de las que son aledaños por el simple hecho de hacer un trámite rápido, lo que no impide que los vehículos rueden y desgasten las vías de la ciudad en cuestión. Muchos municipios del país son pobres porque los excedentes locales son todos apropiados privadamente e incluso parte de las transferencias de los impuestos extraídos en otras partes de la sociedad lo son también. LAS REGLAS DE JUEGO DEL PROTECCIONISMO Y DEL CENTRALISMO El eje del programa proteccionista es obviamente un alto arancel contra las importaciones. Los impuestos a las importaciones tienen la ventaja de ser ocultos, el contribuyente ignora que los está pagando, mientras que el sector de producción doméstica discriminado favorablemente se le entrega un mercado cautivo en el que puede imponer precios altos por medio del racionamiento del producto, patrones tradicionales de tecnología y de organización, baja calidad de sus mercancías, poca variedad de modelos, etc. El contribuyente no está en condiciones entonces de exigir servicios del gobierno por sus impuestos a las importaciones o sea vuelve a existir tributación sin representación. De hecho, el arancel es una atribución del ejecutivo y no del Congreso. Al mismo tiempo, el sector protegido paga impuestos muy bajos y entonces gana por todos los lados: Sus impuestos los pagan los productores extranjeros, tiene un mercado de vendedores y altas utilidades. Yo creo que el racionamiento de bienes y servicios es la característica distintiva del modelo proteccionista e interventor y ello lo hace muy proclive a la inflación y al contrabando. Las rentas que surgen de este 6

Luis Yesid Sandoval y Walfa Constanza Téllez, “La presencia territorial y la capacidad financiera, institucional y de gestión del Estado”, en Libardo Sarmiento (director), Municipios y regiones de Colombia, Fundación Social, Bogotá, 1998, p. 160.

5 racionamiento son capturadas por los productores, sus sindicatos y por los políticos y trabajadores del sector público quienes también racionan y segmentan los servicios públicos. El problema que comienza a crear el proteccionismo es que se aísla cada vez más del entorno internacional: no puede exportar y no puede competir adecuadamente contra productos que son cada vez mejores y más baratos, que pueden incluso pagar el arancel y ser más baratos y mejores que los domésticos, de tal modo que va a exigir cada vez más altos niveles arancelarios o restricciones cuantitativas a las importaciones, para compensar por su deterioro competitivo creciente. En un país como Colombia, donde hay mucho contrabando financiado por las exportaciones de droga, la estrategia tenía menos campo de acción que en otros países latinoamericanos que pudieron llegar más lejos en el proceso, como Brasil. Los defensores originales de la protección la entendieron estrictamente como apoyo temporal a su industrialización. Se trata del argumento de la protección a la industria infantil que como todo proceso de crecimiento de cualquier organismo debe ser dosificada y abandonada en la medida en que el infante pasa por la adolescencia y alcanza la adultez. Así como la sobreprotección malcría a los hijos, los aranceles excesivos y mantenidos en forma indefinida socavarían la salud de las economías que escogieran esos rumbos. Alemania y Estados Unidos en el siglo XIX y Japón, Corea y otros países del este asiático en el siglo XX lo entendieron así y fueron reduciendo la protección u obligando todo el tiempo a las empresas protegidas a exportar, para medir adecuadamente si los subsidios que les estaban siendo otorgados estaban beneficiando a la economía nacional. Esta exposición a la endiablada competencia externa los obligaba a utilizar la tecnología de punta en cada industria, a reducir costos y precios, y con ello se beneficiaba indirectamente el consumidor doméstico.7 La protección en la América Latina fue entendida en forma distinta y condujo en muchos casos a consolidar la pereza tributaria, a la atrofia misma del desarrollo industrial por sobredosis y por no imponer condicionantes exportadores al otorgamiento de los subsidios. La industria en tales circunstancias no alcanzó la edad adulta sino que tuvo un desarrollo deformado. Al igual que se malentendió el activismo keynesianismo como un perpetuo motor del desarrollo económico, y no como una receta especial para economías en depresión y sometidas a la trampa de liquidez, la heterodoxia monetaria sumada a la protección excesiva dio lugar al peor de los mundos o sea una industria que no podía crecer por encima del mercado interno y que producía en forma atrasada bienes indeseados por los ciudadanos, arrastrada por una política monetaria hiperexpansiva que intentaba proveerla de una fuerte demanda agregada que estalló frecuentemente en inflaciones muy altas y expropiatorias de los ingresos de la población más pobre de cada país. Las buenas intenciones resultaron en una pérdida total de la estabilidad de precios y junto con ello naturalmente también de la estabilidad de la tasa de cambio. El consumidor local era tratado como un ciudadano de segunda, lo cual continua una ya larga tradición histórica, que debe pagar por la incompetencia de la producción 7

Esto no es exactamente cierto como se puede colegir de la estructura de precios en el Japón donde el sector protegido tienen precios muchos más altos que los internacionales y aún el exportador no entrega sus productos a los consumidores japoneses a precios similares a los internacionales sino más altos. The Economist, número especial, Japón.

6 doméstica que es una creación del sistema de incentivos que resultan de la negociación política. No había competencia real entre las empresas y por lo tanto “no existía la información provista por la comparación del desempeño de ellas, lo cual es crítico para el diseño de los incentivos y su selección”. 8 Se podían producir, por ejemplo, carros de baja calidad y alto precio, sin tener que comparar sus atributos con los patrones internacionales. El problema era que resultaba muy difícil exportarlos. Los industriales y sus sindicatos hacían alianzas para perpetuar sus intereses, junto con los políticos que administraban un aparato de Estado cada vez más grande y dotado también de empresas productivas que requerían de inversiones arriesgadas que los empresarios privados no estaban dispuestos a emprender. Se trata de un escenario de riesgo moral perpetuo: Los riesgos para el Estado pagado por el contribuyente, quien no sabe nada al respecto, pero pasado el riesgo los activos se privatizan y la utilidad asegurada quedaba para el empresario. A veces los activos así financiados no encontraban nunca rentabilidad y debían ser abandonados totalmente. Es frecuente escuchar que la apertura neoliberal fue fraguada en un conventillo del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la burocracia del Tesoro norteamericano en los ochenta y se le llama el “Consenso de Washington”, como un plan siniestro que se fue imponiendo contra los verdaderos intereses nacionales de los países de América Latina. Es el familiar argumento de la asociación para delinquir, sin preguntarse por qué no se impuso antes el model liberal y ahora sí, sobre las ruinas financieras y económicas que legó el intervencionismo y el proteccionismo a la mayor parte del continente. En un trabajo reciente sobre el Brasil, el país con el más grande mercado interior de América Latina y donde la estrategia proteccionista obtuvo su mayor éxito y profundidad, el institucionalista J. Peter Ferderer, 9 se pregunta las razones que tuvo este para salir del más profundo intervencionismo instaurado en los años 40 hacia un mayor liberalismo en los noventa. La respuesta que ofrece es que las reglas del juego intervencionista que se seguían habían conducido a dos problemas serios y crecientes: 1.Al aislamiento internacional de su economía que se expresaba en una fuerte caída de su comercio externo como proporción en el comercio mundial, lo que a su vez le traía problemas al financiamiento de sus importaciones de bienes de capital y de tecnología y frenaba la acumulación de capital. La devaluación permanente no incentivaba las exportaciones en especial, aunque fuera mayor que la inflación doméstica, porque la calidad de la oferta brasileña era deficiente y sus competidores iban muy delante de ella. Lo que se estaba perdiendo era algo sumamente importante: “la habilidad de la economía para adaptarse a las circunstancias cambiantes” internacionales. 10 El primer impulso industrializador del Brasil entre 1945 y 1980 fue muy exitoso y logró construir una industria pesada que producía acero, autos y aviones. Y como lo observa Stiglitz, la industria pesada se adapta bien a los controles centralizados, su tecnología es sencilla y tiene grandes economías de escala. Pero la evolución de las economías tomaron un curso distinto y más complejo en los últimos 50 años con una estructura industrial más especializada (por ejemplo, muchas plantas pequeñas de acero, cada una especializada en una aleación distinta), un intenso cambio técnico y un enorme desarrollo de los 8

Joseph Stiglitz, Wither Socialism? The MIT Press, Boston, 1996, p. 203 J. Peter Ferderer, “Rules and outcomes: Brazil in transition during the 1990s” Congreso de Economía Neo-institucional, Paris, 1998 en http://isnie.org 10 Stiglitz, p 204. 9

7 servicios de la información, todos elementos que abarataron las mercancías y que exigían estructura flexible y descentralizadas. Al estar cerrada la economía brasileña, mantenía su industria pesada congelada en el tiempo y no permitía que las nuevas fuerzas irrumpieran y le dieran la mayor productividad que estaba siendo obtenida bajo el patrón internacional de desarrollo tecnológico. 2. La hiperinflación, surgida de políticas monetarias siempre expansivas con el argumento de que la manipulación monetaria de la demanda agregada producía necesariamente crecimiento, creó un profundo malestar entre todas las clases de la sociedad distintas a los beneficiados de tales políticas (bancos, trabajadores del Estado y políticos). Lo cierto era que producía un nublamiento de las señales de mercado, a malas decisiones de inversión que generaban enormes pérdidas sociales y a un deterioro del ahorro y de la inversión. Con los precios variando locamente no había una contabilidad que pudiera ser una aproximación de la realidad de cada empresa ni planes de largo plazo que pudieran acometerse y cumplirse. Al estar tapadas las señales de mercado, no se percibían los problemas que se estaban creando en la producción o en el comercio y cuando estallaban, por ejemplo con un exceso de inventarios, era muy tarde para resolverlos. Además se daba una expropiación masiva de los ingresos fijos de la población y se generaba una incertidumbre permanente sobre el valor de los bienes, de los servicios y de los activos. Las antiguas reglas de juego se basaban en una percepción atávica de que la economía elaborada en los países ricos no aplicaba al caso de las economías subdesarrolladas. Es el argumento de que la química no funciona en el trópico. De esta manera, se afirmaba que la inflación no era el resultado de una creciente emisión monetaria sino, más importante, de una pugna distributiva y de factores estructurales, como los monopolios sobre la propiedad agraria e industrial. En otras palabras, la emisión monetaria acomodaba la pugna distributiva, algo que no sucede en ningún país civilizado, donde el banco central es riguroso con su emisión y no acomoda a ningún sector avezado, para lo cual requiere de independencia política y precisamente de estar por fuera de esa pugna distributiva. Se habla en especial que en los países en donde se está lejos del pleno empleo no existe la neutralidad del dinero – o sea que la expansión monetaria sólo afecta positivamente a la producción - y esto permite manipular tanto la oferta monetaria como la tasa de cambio.11 Yo no creo tampoco que toda expansión monetaria se va enteramente a los precios y nada se va al producto, pero estoy seguro que una expansión monetaria muy por encima de las requeridas por la capacidad productiva en uso y por cierto crecimiento moderado de la economía va a tensionar los mercados y a generar inflación. Eso era lo que sucedía en gran medida en Brasil y en regular medida en Colombia: la emisión monetaria financiaba desequilibrios fiscales, la extensión de crédito subsidiado y dirigido y además la tasa de cambio cuando se trató de darle un giro exportador a la economía. Se pensaba también que la tasa de cambio había que administrarla para subsidiar el desarrollo industrial o para contrarrestar el deterioro permanente de los términos de intercambio y no que había que permitirle cierta flexibilidad para que las exportaciones se equilibraran con las importaciones. De esta manera, se perpetuaba la inflación porque la tasa de cambio se ajustaba con la inflación en un juego reiterativo de nunca acabar y

11

Eduardo Sarmiento, Alternativas a la encrucijada neoliberal, Ecoe Ediciones, Bogotá, 1998, p. 45

8 además se obtenían déficit crónicos en la cuenta corriente, generados por el exceso de gasto. Al fracasar las reglas de juego intervencionistas determinadas verticalmente por el centro político, la sociedad comenzó a buscar unas nuevas reglas que corrigieran los enormes desequilibrios producidos por las anteriores y por ello apoyó crecientemente el programa anti-inflacionario y de rigor fiscal de Enrique Cardozo.12 Las reglas que siempre había propuesto la ortodoxia económica como la de abrir la economía, se aplicaron aunque en forma limitada pasando por la creación de un mercado regional como antesala a una apertura mayor al mundo, una vez consolidado un mercado entre los países australes, el llamado Mercosur. Se instauró un banco central independiente y riguroso, y se acogio un sistema de banda o sea una tasa de cambio que se devalúa con una pendiente pequeña para que sirviera como ancla anti-inflacionaria. Se descentralizaron funciones y tributos que deberían dar lugar a un régimen fiscal más democrático y más vigilado por los ciudadanos. Reglas ortodoxas similares habían sido implantadas previamente en Chile con un buen suceso, como fue un crecimiento económico promedio del 7% entre 1987 y 1997, año este en el que el desempleo en Chile fue de sólo 4.5% de su población activa, 13 logrando una ampliación considerable de su comercio internacional basado en sus ventajas comparativas que no eran precisamente la gran industrialización pesada soñada por los ideólogos de la dependencia, sino vinos, productos de mar, productos de la madera, frutas y servicios de capital y financieros. Posteriormente se aplicaron medidas ortodoxas en Perú, desvastado por la política económica de Alan García,14 y en Argentina, de nuevo con resultados espectaculares en cuanto a estabilidad de precios y crecimiento económico. En 1997 Argentina tuvo inflación de 0 y crecimiento económico del 9%. Ellos fueron la viva prueba de que son los factores reales del ahorro, la inversión, la tasa de cambio, las ganancias esperadas, el cambio técnico y los aumentos sistemáticos de productividad los que conducen al desarrollo económico. No menos importante, un clima estable de precios y tasa de cambio, más unas reglas de juego permanentes, justas e iguales para todos, son los que impulsan el crecimiento económico en forma sostenible en el tiempo. Brasil y América Latina toda reconocieron que se habían 12

Cardozo fue uno de los mejores exponentes de la teoría de la dependencia en los años 70, que proponía radicalizar las políticas proteccionistas y antiimperialistas practicadas por los gobiernos latinoamericanos. Cfr. Enrique Cardozo, Enzo Falleto, Dependencia y desarrollo en América Latina, Editorial Siglo Veintiuno, México, 1978. 13 Sebastián Edwards, Crisis and Reform in Latin America, Oxford, 1995. Hay que anotar que la aplicación acrítica de las fórmulas de Chicago y un laseferismo excesivo hizo que Chile perdiera varios años de desarrollo, entrara en una crisis cambiaria y financiera en los 80 y que sólo después de 1985 obtuviera el fuerte despegue anotado, bajo regulaciones públicas rigurosas tanto en el campo cambiarío como en el bancario. 14 Examinando las propuestas de Eduardo Sarmiento para Colombia del siglo XXI pareciera que él hubiera sido el ministro de economía de Perú en los años ochenta pues todas fueron implementadas por Alan García: banco central al servicio irrestricto del gobierno, tasa de interés controlada, tasa de cambio controlada, aranceles altos, control de la deuda externa, etc. El resultado fue una contracción del producto del 25% y una inflación del 7.000% anual. Su propuesta para Colombia de crecer al 9% anual es simplemente hiper-inflacionaria.Ver su libro reciente citado junto con el artículo de Ricardo Lago, “La ilusión de una redistribución por medio de la política macroeconómica: La experiencia heterodoxa del Perú”, en Rudiger Dornbush, Sebastián Edwards, Macroeconomía del populismo en la América Latina, FCE, México, 1992, p. 301 y ss.

9 equivocado en grande al tirar por la borda la estabilidad de los precios, que habían desaprovechado una enorme expansión del comercio internacional de tres décadas, que habían perdido la oportunidad de profundizar y normalizar los mercados monetarios y de todos los factores y que habían terminado en un activismo irreflexivo que los había conducido al estancamiento económico. En Colombia el esquema intervencionista se profundizó en los noventa como se verá a continuación, aunque la economía se liberalizó bastante. Los elementos que llevaron a un mayor grado de descentralización fueron presionados por el cambio de política hacia la subversión que intentó la administración Betancur con su proceso de paz. El primer paso fue la elección popular de alcaldes por períodos de 2 años que en la Constituyente de 1991 fue prolongado a 3 años, reflejando el gran miedo a la democracia local que sienten los políticos de ambos partidos, al impedir que fuera por lo menos igual a todos los puestos electivos que es de 4 años. La Constituyente impuso el traslado hacia los municipios y regiones de más de la mitad del recaudo por el impuesto al valor agregado, que es el más importante con que contaba la administración central, pero sin buscar una mayor responsabilidad del gasto que continuo centrado en el ejecutivo. EL DEFICIT FISCAL COLOMBIANO Con la reforma tributaria de 1991 se redujo el arancel efectivo de 20.2% del valor CIF de las importaciones para el período 1985-1990 al 7.2% de las mismas para el período 1992-1997 y se sustituyó con el impuesto al valor agregado (IVA) que se ajustó hacia arriba, mientras que se daba una fuerte expansión de las importaciones que compensaron un tanto la baja del arancel. El haber obtenido unos buenos ingresos con el aumento del IVA y de los aportes pensionales y de salud condujo a que todos los gastos del gobierno se dispararan y a que se requirieran nuevas reformas tributarias que llevaron de nuevo el impuesto de la renta de 30% en 1990 a 37.5% en 1994 o sea que se gravó también el ahorro y se frenaron las inversiones. El aumento del gasto de la administración Samper y un déficit del gobierno central que alcanzó a 5.1% del PIB en 1998 obligó a una nueva reforma tributaria en 1998, la sexta desde 1991. El desplazamiento de impuestos debía estar acompañado de una reducción del tamaño del gobierno central, una transferencia grande de sus ingresos a las regiones, un fin a su tradicional corrupción y una imposición de parámetros de eficiencia estricta en su funcionamiento. Mientras se liquidaron muchos de los activos públicos, estos no fueron substituidos por otros activos más líquidos del Estado que hubieran servido como ahorro del país, sino que sirvieron para financiar un creciente déficit fiscal causado por un incremento de las transferencias y muchos otros nuevos gastos de funcionamiento que se impuso el propio gobierno central. Se logró el peor de los mundos: una venta de activos que de alguna manera eran productivos por unas nóminas que no producen nada sino que consumen los activos aludidos y recursos extraídos penosamente de los bolsillos de los contribuyentes. Para empeorar las cosas, las privatizaciones fueron

10 GRAFICO 1 GASTO GOBIERNO CENTRAL 19

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% DEL PIB

15

13

11

9

7 1970

1975

1980

1985

1990

1995

AÑO

financiadas con deuda externa fresca y su servicio explica buena parte del enorme déficit en cuenta corriente que hoy tiene el país. El aumento del gasto público se destinó, según Juan Camilo Restrepo, “una tercera parte..por el cúmulo de obligaciones adicionales en materia de transferencias territoriales...otra tercera parte ... ha obedecido a gastos relacionados con la provisión de servicios fundamentales como la justicia, la defensa y la seguridad ciudadana...el último tercio se explica por el creciente servicio de la deuda pública que..ha pasado de representar 1.4% del PIB en 1990 a 2.3% en 1997 y cerca del 3% en 1998”. 15 Ello significa que el incremento de las acciones bélicas de la subversión y de la criminalidad, esta asociada con el narcotráfico, se han constituido en una pesada carga para la sociedad, mientras que el creciente gasto al debe constituye de por sí otra enorme carga. Hay siempre una buena excusa para tener déficit fiscales sistemáticos que consiste en endilgarles el mote de estructurales. Así, Eduardo Sarmiento afirma que “el déficit fiscal no es tanto una decisión de los gobiernos como un fenómeno estructural generado por un sistema fiscal regresivo por serias fallas en la planeación y gestión del Estado”. 16 Para él, la baja de los aranceles y el alza de impuesto al valor agregado es lo regresivo. Infortunadamente existen las responsabilidades y ciertos gobiernos son mucho más 15

Juan Camilo Restrepo, Prólogo al libro de Sergio Clavijo, Política fiscal y Estado en Colombia, Ediciones Uniandes, Bogotá, 1998, p xxi. Habría que agregar que el aumento del servicio de la deuda interna es una costumbre sana, ya que el gobierno no se financia con emisión monetaria primaria sino con emisión de deuda y el costo del gasto público es aproximadamente igual al de cuaquier inversión en el sector privado. Ello introduce restricciones presupuestales y limita el ímpetu del gasto público. 16 Sarmiento, op. cit. p. 23.

11 manirrotos que otros: la administración Turbay permitió un déficit fiscal consolidado del 7.8% del PIB, financiado externamente y generando una cuantiosa revaluación del peso, y Samper uno de 3.3% del mismo, mientras que la del presidente Betancur lo redujo radicalmente y ni los gobiernos de Barco ni de Gaviria permitieron que aumentara. Cada uno de los excesos requirió un penoso proceso de ajuste para poder continuar con el financiamiento externo de esos déficit. Si uno compara los déficit del gobierno central, mientras en el primer gobierno liberal era de 4% del PIB en 1982, en el de la administración Samper terminó con el 5.1% del PIB. Lo anterior significa que el ajuste que hizo Robert Junguito, ministro de hacienda en 1985, fue relativamente más fácil que el actual, porque en aquel entonces corría por cuenta de grandes inversiones de las empresas del Estado y podían corregirse una vez terminadas esas inversiones, pero en el caso actual se tiene un faltante por financiar de pura nómina del gobierno central y de las transferencias que financian las hinchadas burocracias regionales. Dada la estrechez del mercado de capital colombiano, el gobierno depende de los bancos e inversionistas extranjeros para la financiación de su déficit, lo cual ha sido ameliorado un poco por los sobrantes del ISS y, en los últimos dos años, por una profundización del mercado de títulos de deuda pública.17 La facilidad de financiar externamente el déficit fiscal, a las bajas tasas que permiten los profundos mercados internacionales, induce excesos de inversión pública, mientras que el muy llano mercado financiero doméstico sólo permite una financiación pequeña pero creciente, a los verdaderos costos que tiene el capital en Colombia. La estructura de este financiamiento es contraproducente en otros dos sentidos: aumenta la vulnerabilidad de la economía frente al exterior y genera presiones revaluacionistas muy inconvenientes, como las que produjo la administración Turbay.

17

Ello explica el por qué el gobierno debe comportarse juiciosamente frente a los financistas internacionales de su exceso de gasto e impedir que este exceda ciertos límites prudenciales.

12 GRAFICO 2 DEFICIT GOBIERNO CENTRAL

1.982

1.984

1.986

1.988

1.990

1.992

1.994

1.996

1.998

% del PIB

1.980

La eficiencia del Estado no mejoró mucho y durante la administración Samper tuvo un franco deterioro en su productividad. Los casos de corrupción florecieron por doquier, en todos los niveles y envolvió además al sector financiero cooperativo. Las transferencias sirvieron para elevar los gastos de funcionamiento de municipios y departamentos y en especial los sueldos de sus ejecutivos y de sus legisladores. Las contrapartidas prometidas llegaban con los retrasos usuales, mientras los departamentos y municipios preparaban grandes proyectos financiados por los bancos, a la espera de la partida nacional, proceso que culminó en una quiebra masiva de estos niveles de gobierno. Las universidades públicas elevaron remuneraciones de sus profesores y administradores, se ampliaron irresponsablemente al debe pero no mejoraron su calidad y mucho menos su productividad. El sector de educación pública logró aumentar sus salarios reales en 24% con movilizaciones permanentes que deterioraron la calidad del sistema y exigieron que los padres de familia mantuvieran a sus hijos en casa mientras sus maestros estaban en la protesta callejera. Fecode no admitió implantar la jornada única que corregiría la calidad de la educación primaria y secundaria, e impediría que los jóvenes se dediquen a mirar televisión, a la vagancia o al vicio en la segunda la jornada que los maestros oficiales cumplen en el sistema privado, donde se cuidan de no hacer paros. Tampoco ayudó lo anterior a ampliar la cobertura de la secundaria, aunque Fecode siempre se hizo portavoz del interés público que dijeron defender.

13 GRAFICO 3 DEFICIT SPNF 1950-1998 2,00

1,00

0,00 1950

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-2,00

% del PIB

-3,00

-4,00

-5,00

-6,00

-7,00

-8,00

-9,00

Los sindicatos públicos impidieron la privatización de entes tan ineficientes como el Sena, Telecom, Ecopetrol y otros, siempre con el argumento de que defendían al pueblo de las altas tarifas o de que sus servicios tenían un profundo sentido social. La razón fundamental para no aceptar un patrón privado es que el público no les exige trabajar intensamente y, dados sus intereses, les concede muchas prebendas cuyo costo desconoce, incluyendo unas pensionales que debe pagar el consumidor de los servicios públicos y frecuentemente el propio presupuesto. Defienden los esquemas enredados de otorgamiento de subsidios que tienden a golpear los balances de tales empresas e inclusive a destruirlas, como ha sucedido varias veces con las empresas públicas en la Costa Atlántica en los que se dio una verdadera canibalización de los activos públicos. Entre tanto los sindicatos de trabajadores del sector privado y de los grupos financieros se mantienen poco desarrollados y contribuyen poco a una nivelación entre los ingresos del capital y los del trabajo. El nuevo gobierno que entró en agosto de 1994 aceptó hacer el ajuste del gasto total de la economía que venía presentando un déficit en cuenta corriente mayor de 5% del producto, pero se cuidó de que lo pagara el sector privado, aduciendo que el balance de este último estaba en desequilibrio mientras el balance fiscal era neutro. A partir de ahí continuó ampliando el gasto por encima del recaudo tributario, optando primero por elevar más los impuestos, seguidamente consolidando las privatizaciones y después recurriendo de nuevo al endeudamiento externo para financiar la brecha fiscal, todo lo cual, en mi modo de ver, hizo desplazamiento de la actividad privada, ejerció fuerte presión revaluacionista e intensificó los efectos recesivos de las altas tasas de interés

14 requeridas por el ajuste monetario. El déficit en cuenta corriente logró cambiarse de curso, pero no suficientemente - en 1998 alcanzará alrededor de 6.3% del PIB y en 1999, en plena bonanza petrolera, se proyecta alguna disminución - porque el gobierno entró a ser financiado en parte con endeudamiento externo y con las privatizaciones, nuevamente financiadas desde afuera. CUADRO 1 GOBIERNO CENTRAL INGRESOS TRIBUTARIOS

NACIONAL

%PIB CONCEPTO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

TOTAL INGRESOS 9,32 TRIBUTARIOS Renta 3,81 Ventas internas 1,91 Ventas externas 0,97 Gravamen arancelario 0,89 Sobretasa a las 0,65 importaciones CIF Gasolina 0,70 Otros tributarios 0,39

10,60 11,18 11,51 11,61 11,09 11,45 12,10 4,98 2,22 1,08 0,72 0,54

5,20 2,52 1,29 0,99 0,10

5,38 2,05 1,85 1,16 0,00

4,85 2,91 1,86 1,24 0,00

4,60 2,79 1,85 1,19 0,00

4,34 3,56 1,77 1,03 0,00

4,92 3,53 1,85 1,14 0,00

0,71 0,36

0,78 0,30

0,73 0,34

0,70 0,04

0,63 0,02

0,72 0,03

0,59 0,09

Fuente: CONFIS.

Si examinamos el cuadro 1 con algún cuidado podremos sacar en conclusión los siguientes hechos y no ideologizaciones económicas que tanto daño le hacen a la profesión: 1. En 1990 los aranceles, la sobretasa a las importaciones y el IVA externo alcanzaban a 2.51% del PIB. En 1997, ya liquidada la sobretasa en 1993, el gravamen a las importaciones alcanzó 3 % del PIB. No hubo pues ningún colapso del recaudo sino que aumentó con el IVA y con el volumen de importaciones en casi medio punto del PIB. El IVA interno aumentó de 1.91% del PIB a 3.53% del mismo o sea que fueron gravados relativamente más los productos domésticos y pudieron competir entonces en pie de mayor igualdad que antes, pero aún con la gran ventaja que le daba un arancel efectivo del 20% a la producción doméstica. 2. En 1990 el impuesto a la renta alcanzó 3.81% del PIB mientras que en 1997 llegó al 4.92% del PIB. Tenemos entonces un impuesto regresivo que aumenta 1.6% del PIB pero otro supuestamente progresivo aumenta 1.11% del PIB. 3. En 1990 el recaudo total alcanzaba 9.32% del PIB y en 1997 12.1% del PIB, 2.8% adicionales, pero el gobierno central aumentaba su gasto en 7 puntos del PIB, para generar el enorme déficit que enfrenta hoy la sociedad colombiana.

15

4. El gráfico 4 del arancel medio colombiano desde 1950 muestra niveles iniciales del 40% que se han elevado considerablemente en cada amenaza de crisis cambiaría como las de 1965 y 1985. En la actualidad se mantiene en el 18%.18 GRAFICO 4 ARANCEL NOMINAL MEDIO 70 60 50 40 30 20 10

19 50 19 52 19 54 19 56 19 58 19 60 19 62 19 64 19 66 19 68 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94

0

Según Eduardo Sarmiento, en Colombia se sacrificó el arancel con la apertura, que de alguna manera extraña le parece un impuesto progresivo, 19y redujo los demas impuestos, lo cual es muy inexacto como acabamos de ver y conociendo además que la tarifa del mismo subió 7.5% entre 1990 y la actualidad. Además en 1993 se duplicaron como proporción del PIB las cotizaciones para el seguro social, a cargo en proporción mayor de los empresarios, sin quitar los disparatados impuestos que recaen sobre la nómina que incluyen uno para el adiestramiento de los trabajadores que los empresarios consideran como poco útil y otro destinado al bienestar familiar de toda la población: Ambos gastos deberían salir, por el contrario, de los impuestos generales. No debe sorprender que si hay tributos tan fuertes contra el empleo, este deje de crecer.

18

Para una historia de cómo se fijaron aranceles tan altos en 1948, ver de Eduardo Sáenz Rovner, La ofensiva empresarial, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1994. 19 Por ejemplo, todos los aranceles a las materias primas y a los insumos de cadena alimentaria, en especial de la avicultura, que son relativamente altos se van a recargar los precios de la carne de pollo y al de los huevos o sea que constituyen un impuesto contra los salarios.

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CUADRO 2 INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES Ingresos por cotizaciones * (% PIB)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

0,69 0,71 0,74 0,93 1,34 1,36 1,53 1,46

El Cuadro 2 muestra también el salto que dieron las cotizaciones del ISS pues pasan de 0.69% del PIB en 1990 a 1.46% en 1997, poniendo a disposición de esta institución unos recursos muy importantes que le fueran prestados forzosamente al gobierno por medio de operaciones de adquisición de bonos del gobierno nacional. Hay que recalcar la total imprevisión bajo la que caían anteriormente los trabajadores colombianos en general y los del sector público en particular por un sistema pensional que estaba totalmente desfinanciado y que castigaba a los ancianos. En esto ha habido una franca mejora, aunque el ahorro así logrado se destinó a financiar más gasto público y ningún proyecto de inversión privado. El sistema privado se ha desarrollado también con base en el ahorro pensional, contribuyendo al conjunto de recursos financieros disponibles para la inversión privada, pero ha enfrentado una gran competencia publicitaria de parte del ISS, donde el ente público ofrece mejores y claro más costosos beneficios.20 El sobrante del ISS ha financiado una parte del déficit del gobierno central y explica la diferencia entre el déficit del gobierno central y el del sector público no financiero. En la medida en que desaparezca ese sobrante, lo cual está sucediento efectivamente, se requerirán recursos adicionales o sea que la dirección del déficit es explosiva. Sarmiento agrega que no hay planeación del gasto y este es apropiado por los políticos y que lo único que se requiere es un planificador honesto. Él ha asesorado a varios sindicatos públicos donde estos aparecen como portadores del bien general y las privatizaciones como regalos a los empresarios y atentados tarifarios contra el desprotegido público. Cabe agregarle que todos los agentes cercanos a los mecanismos del gasto de las empresas públicas están en posición de apropiar una parte del mismo: los contratistas que venden suministros y elaboran proyectos, los sindicatos que han logrado buenas alzas de salarios y han defendido exitosamente sus prebendas y sus regímenes especiales de abultadas pensiones, los administradores politizados de las 20

Esto hace pensar que la simple imposición de la competencia sobre el sector público puede no ser una panacea pues el administrador del bien público tiene un interés temporal en el aumento de su clientela y no le preocupa hacer compromisos que puedan comprometer la viabilidad de la institución a un plazo más largo.

17 empresas públicas que no tienen ningún incentivo para pelear contra los sindicatos ni contra la corrupción, los políticos que logran controlar la nómina de esas empresas pues ponen al gerente, etc. En cambio, el sindicato en una empresa privada se enfrenta todo el tiempo contra la voluntad de sus propietarios de defender ferreamente sus ganancias y mantener a raya sus aspiraciones salariales, a menos que la empresa tenga la capacidad de trasladarle enteramente a sus consumidores las alzas de costos. Eso nos lo informaría la más elemental teoría sobre el comportamiento colectivo,21 pero se nos tapa de la vista que en el caso de los trabajadores oficiales es un agente social más en disputa del excedente (las rentas de las empresas y los impuestos que pagamos todos) que concentra el Estado. No es cierto tampoco que las decisiones del gasto no tengan influencia en el déficit generado o que este sea fatalmente estructuralista. A pesar de que los nuevos impuestos y cotizaciones entregaron casi 4 puntos del PIB al gobierno, este aumentó su gasto en más de 7 puntos del PIB, mientras que el sector público no financiero lo aumentaba en otro punto para darnos un déficit de este último de 3.3% del PIB. La administración Samper no se caracterizó por una posición de defensa firme del presupuesto público y nunca se le vio dar una pelea con ningún grupo de presión que se le enfrentó, fueran sindicatos, gremios, militares, etc. Esto condujo a una soltura del gasto tanto de funcionamiento como de inversión, que podemos apreciar claramente en el gráfico 1 que muestra una serie larga de los déficit del gobierno central desde 1980 y muestra que el reciente es el más grande conocido. Si se observa la gráfica 3 que muestra el tamaño del gobierno central desde 1970 se encontrarán dos expansiones significativas, ambas durante administraciones liberales, pero sin dudas la que se inicia en 1990 es la más intensa en toda la historia colombiana contemporánea. Si bien es cierto que el gobierno debió enfrentar las transferencias comprometidas por la Constitución de 1991, lo que debió hacer y no hizo fue reducir su gasto en las áreas que estaba trasladando y reducir en términos absolutos su tamaño mientras crecía el tamaño de los gobiernos regionales. Al no hacerlo, provocó el enorme hueco fiscal que le correspondió enfrentar a las próximas administraciones y a los ciudadanos, no sólo en la forma de mayores impuestos, sino también con tasas de interés más altas porque el gobierno requerirá financiarse también en el mercado doméstico de capital. Por lo demás, se ha causado una duplicación de gastos y funciones que nos lanzan a la más absurda asignación de recursos públicos. Frente a la ocurrencia del keynesianismo vulgar que lo que hay que hacer es financiar ese déficit con pura emisión monetaria y así saldríamos del lío porque después de todo el dinero no es neutral, sería agregar una demanda adicional muy fuerte sobre el producto que habría que repetir año tras año, porque no se enfrentarían las causas del problema fiscal, y se desataría la presión inflacionaria en la medida en que se aumentara la ocupación de la capacidad productiva de la economía y se volvería entonces hiper-inflacionario. En otras palabras, un déficit fiscal financiado con emisión es un monstruo que crece mucho más rápidamente que la economía y la frenará eventualmente con una inflación creciente e imparable. Si se piensa además que con la economía postrada tenemos un déficit en cuenta corriente mayor de 6% del PIB, es claro que con la economía activada ese déficit se iría a más de los 10 puntos del PIB y

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Ver Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1971.

18 significaría simplemente que no somos una economía viable para el resto del mundo que necesitamos para financiarla. LA CRISIS DEPARTAMENTAL La reordenación del gasto hacia los niveles antes exangües departamental y municipal, con unas expectativas mayores que las realidades de las transferencias y sobre todo de su falta de puntualidad, ha generado un déficit fiscal departamental que fue del 0.5% del PIB en 1997, cuando históricamente este nivel se mantenía en equilibrio, precisamente porque los recursos y gastos eran escasos. Así mismo, el endeudamiento de los departamentos aumentó considerablemente de 0.45% del PIB en 1990 a 1.4% del mismo en 1997, donde el colateral está constituido por las transferencias del gobierno central.22. Según Armando Rodríguez, el nivel departamental aparenta una “insostenibilidad que se anuncia en forma de contratación de nuevos créditos para pagar los intereses de la deuda, y se manifiesta en un crecimiento de la deuda sistemáticamente mayor que el crecimiento de la economía”. De hecho ningún endeudamiento es viable si el recipiente no está creciendo más rápido que la tasa de interés y esto es muy evidente en el caso departamental y en el mayor deudor de todos que el Departamento del Valle. Los déficit están subvaluados porque varios departamentos han impuesto préstamos forzosos a empleados y contratistas, al no hacer los pagos correspondientes. En una muestra de 16 departamentos, Rodríguez encuentra que los ingresos tributarios propios aumentaron 2.1% al año (mermados por el contrabando de cigarrillos y licores), pero sus inversiones crecieron al 33% anual y los pagos corrientes al 30.9% anual, lo cual revela que las transferencias eran inferiores a las esperadas y que de alguna manera los mandatarios departamentales y banqueros que abultaron las deudas esperaban que el gobierno central (los contribuyentes nacionales) asumiera el enorme endeudamiento en que se comprometieron. Es enorme el desgreño con que se manejan el presupuesto, las loterías y los gastos de funcionamiento que incluyen contralorías bien gordas, diputados y gobernadores bien pagos, siendo todos desproporcionados a las funciones que tienen los departamentos. Falta según Rodríguez a este nivel como en los demás, “difusión pública de la información sobre las acciones de los gobernantes, la rendición de cuentas y la participación ciudadana” que podrían reducir las malas políticas y la corrupción.

CONCLUSIONES Las conclusiones sobre la cuestión fiscal colombiana pueden ser las siguientes: 1. El déficit surge de un nuevo pacto político que le entrega recursos a las regiones pero sin exigirle responsabilidades de sustituir el gasto del gobierno central. Se sacrifica parte de los impuestos a las importaciones pero se compensa por un nuevo recaudo tributario bastante mayor que eleva las tarifas de todos los impuestos y las

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Jorge Armando Rodríguez, “Crisis fiscal departamental: Razones y proporciones”, Ponencia presentada en el IV Encuentro de Profesores de Derecho Tributario y Hacienda Pública, Universidad de los Andes, noviembre de 1998.

19 contribuciones a la seguridad social. Los contribuyentes urbanos subsidian el gasto de las regiones. 2. Se intentan cambiar las reglas de juego proteccionistas pero estas no obtienen ninguna profundidad y quedan en su lugar reglas anteriores y confusas, combinadas con las nuevas y con un estado mucho más grande con que comenzó la liberalización de la economía. 3. Tenemos un estado que tiene una mayor cobertura de salud, que ha previsto juiciosamente la provisión de pensiones – con las grandes excepciones de los regímenes especiales de las Fuerzas Armadas, Ecopetrol y Telecom que no son viables – que ha avanzado ligeramente en la provisión de justicia y de seguridad y que ha aumentado su productividad en puertos y en los servicios domiciliarios privatizados donde son presionados por la competencia. Sin embargo, el aumento del tamaño del gobierno central no justifica ni explica las bondades aludidas y se constituye, por el contrario, en una equivocada asignación de recursos y en un sistema de incentivos perversos para la acumulación de capital productivo. La solución del déficit pasa por reducir el gasto del gobierno central en más de 2 puntos del PIB, aunque hay necesidad también de aumentar el recaudo efectivo de impuestos. 4. Los gobiernos departamentales y municipales han tenido una expansión de sus rentas y de su endeudamiento que también ha generado un déficit fiscal departamental que agrava el nacional en 1997. Los gobiernos municipales entretanto han mantenido su endeudamiento constante, en alrededor de 1.8% del PIB, mostrando quizás el mayor avance en materia de gestión, de alcaldes elegidos que se empeñan en una gestión que favorezca a sus electores y que ha incluido la modernización de la administración, con la privatización de los servicios públicos y una mejora sustancial de las infraestructuras urbanas. Este nivel ha aumentado los impuestos prediales, de la gasolina y la valorización para financiar mejores obras y los ciudadanos colaboran porque se sienten representados y no robados. Ambos niveles requieren de mayor autonomía tributaria que contribuya a que su gasto sea aplicado en beneficio de la comunidad.

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20 Lago, Ricardo. “La ilusión de una redistribución por medio de la política macroeconómica: La experiencia heterodoxa del Perú”, en Rudiger Dornbush, Sebastián Edwards, Macroeconomía del populismo en la América Latina, FCE, México, 1992. Olson, Mancur. The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1971. Rodríguez, Jorge Armando. “Crisis fiscal departamental: Razones y proporciones”, Ponencia presentada en el IV Encuentro de Profesores de Derecho Tributario y Hacienda Pública, Universidad de los Andes, noviembre de 1998. Sandoval, Luis Yesid y Walfa Constanza Téllez. “La presencia territorial y la capacidad financiera, institucional y de gestión del Estado”, en Libardo Sarmiento (director), Municipios y regiones de Colombia, Fundación Social, Bogotá, 1998. Sáenz Rovner, Eduardo. La ofensiva empresarial, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1994. Sarmiento, Eduardo. Alternativas a la Bogotá, 1998.

encrucijada neoliberal, Ecoe Ediciones,

Stiglitz, Joseph. Wither Socialism? The MIT Press, Boston, 1996.

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APENDICE GOBIERNO NACIONAL: INGRESOS POR ARANCEL Y ARANCEL EFECTIVO DE ADUANAS (Millones de Pesos y Porcentajes)

AÑO

RECAUDO 1/

TARIFA 2/

1985 1986 1987 1988 1989 1990 Promedio 1985/90

102.639,3 158.495,9 240.893,8 325.733,0 387.198,7 476.329,2

17,5 21,2 23,5 21,8 20,2 17,0 20,2

1992 1993 1994 1995 1996 1997

337.007,4 557.066,9 748.238,9 878.529,6 904.261,7 1.346.824, 0

7,5 7,2 7,6 7,0 6,4 7,7

Promedio 1992/97

EFECTIVA

7,2

Fuente: Departamento Nacional de Planeación, Banco de la República. 1/ Incluye gravamen arancelario+bonos rentas+sobretasas (Ley 68/83 + Ley 50/84 + timbre + tasas y multas). 2/ Corresponde al valor del recaudo como proporción de las importaciones CIF.

En la serie Documentos del Instituto de Estudios Económicos del Caribe (IEEC), la Universidad del Norte publica investigaciones y ensayos sobre temas y problemas económicos desde la perspectiva del Caribe colombiano. Las opiniones expresadas son responsabilidad exclusiva de los autores.

Universidad del Norte Instituto de Estudios Económicos del Caribe (IEEC) Apartado Aéreo 1569 Barranquilla, Colombia

Una realización de Ediciones Uninorte, 2008

Impreso y hecho en Colombia Javegraf Santafé de Bogotá Printed and made in Colombia

1. Introducción Con resultados cuantitativos y descriptivos, este trabajo busca estudiar el problema de si la política fiscal en Colombia ha sido procíclica o anticíclica en los periodos 1950-2004 para el caso del déficit del Sector público No Financiero, y 1962-2004 para el caso del déficit del Gobierno Nacional Central. Antes de definir lo que significa una política fiscal procíclica y anticíclica, debe quedar claro el concepto de ciclo económico. El ciclo económico es la fluctuación de la producción, los ingresos y el empleo en el conjunto de la economía. Dicho ciclo posee fases recesivas y expansivas. En las primeras, la producción, los ingresos y el empleo disminuyen. En la segunda, todas estas variables aumentan. Por ejemplo, cuando en 1999 la economía colombiana padeció la recesión más fuerte de su historia, la producción disminuyó en un 4.2% y la tasa de desempleo mostró un aumento cercano al 20%. Ahora, la política económica será procíclica o anticíclica según la reacción que tenga con respecto a la tendencia que exhiba el ciclo económico. Para el presente trabajo, la política económica de referencia es la política fiscal, se relaciona con las decisiones de gasto público e impuestos por parte del Gobierno. Por ejemplo, si el ciclo económico es recesivo y el Gobierno decide reducir el gasto público o aumentar los impuestos, en este caso, la política fiscal será procíclica. Es decir, a medida que la producción, los ingresos y el empleo disminuyen, el aumento de los impuestos, por ejemplo, reduce el ingreso disponible, lo que refuerza la caída de estas variables. En otras palabras, una política fiscal procíclica acentúa la tendencia, en este caso recesiva, del ciclo económico. En 1998, durante la administración del gobierno Pastrana, se redujo el gasto público mediante políticas de ajuste fiscal (Ley 617) y aumentos en los tributos con la aprobación de una nueva reforma tributaria, una vez que la producción había caído y el desempleo alcanzaba niveles sin precedentes. Este caso muestra la orientación procíclica de la política fiscal. Por otro lado, si el ciclo económico es recesivo y el gobierno decide aumentar el gasto público y reducir los impuestos, en este caso, la política fiscal será anticíclica. Entre 1980 y 1982, durante la administración de Turbay, el déficit del sector público no financiero aumentó (más en 1980 y en 1981) en un momento en que la economía se encontraba por debajo de su potencial, es decir, en una fase de desaceleración del ciclo económico.

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

En sendos ejemplos anteriores se habló de fases recesivas en el ciclo económico y de la reacción de la política fiscal tanto del caso procíclico como del anticíclico. Sin embargo, la reacción procíclica o anticíclica de la política fiscal se da de igual forma en las fases expansivas del ciclo económico. Es anticíclica, cuando se reduce el gasto público o se aumentan los impuestos mientras la producción, los ingresos y el empleo aumentan. Es procíclica, cuando se aumenta el gasto público o se recortan los impuestos mientras la producción, los ingresos y el empleo aumentan. En el trabajo se plantea la estimación de dos modelos econométricos tipo VAR, que referencian por un lado, al déficit del Sector Público No Financiero (DSPNF), y por otro al déficit del Gobierno Nacional Central (DGNC). El DSPNF y el DGNC se incluyen en el modelo junto con la tasa de inflación (INF) y el Producto Interno Bruto (PIB). La estimación del modelo VAR nos permite hacer uso de las funciones de impulso-respuesta. Este análisis permitirá darnos cuenta de qué tanto reaccionan la actividad económica (PIB) y la inflación ante un impulso en el término de error del déficit fiscal, ya sea del SPNF o del GNC. Los datos fueron tomados del Banco de la República y del Departamento Nacional de Planeación. Las series que incluyen al DSPNF van desde 1950-2004 mientras que las del DGNC son desde 1962-2004. Se presentó un problema con los datos de la tasa de desempleo: solo se obtuvieron cifras trimestrales a partir de 1976 hasta 2004. Esto no nos permitió realizar una descripción completa y sustentar que durante las fases de desaceleración en la actividad económica, cuando la política fiscal fue anticíclica, el desempleo exhibió niveles bajos; pero cuando fue procíclica, el desempleo tuvo niveles altos. Los resultados obtenidos evidencian porqué la utilidad de la política fiscal, al menos en el corto plazo, puede ejercer un papel estabilizador de la actividad económica en el caso colombiano. Esto fortalece y cambia la visión dominante de reducir el déficit presupuestario, incluso, en medio de una recesión. El trabajo consta de siete partes sin incluir los anexos. En la primera parte, se incluye esta introducción. La segunda y tercera parte corresponden a la revisión literaria y los antecedentes teóricos, respectivamente. En la cuarta parte, se expone un análisis descriptivo que busca identificar en que períodos la política fiscal fue anticíclica y procíclica. En la quinta parte, se muestran las estimaciones econométricas de los dos modelos VAR y el análisis de las funciones de impulso-respuesta. En la sexta parte, se destacan las conclusiones del trabajo y en la séptima parte, y última, se muestran al lector las referencias bibliográficas. En los anexos, el lector podrá consultar sobre las pruebas que se usaron para la robustez econométrica del modelo.

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2. Revisión de la literatura En la revisión de la literatura relacionada con la política fiscal anticíclica detectamos que algunos autores se concentran en el aspecto del crowding out1 y los procesos inflacionarios que dicha política trae como consecuencia. Otros autores esgrimen argumentos a favor de una política fiscal anticíclica de tal forma que se promueva el pleno empleo y la estabilidad de precios. La literatura consultada recoge tanto analistas nacionales como internacionales. Los autores que no comparten la adopción de políticas fiscales anticíclicas esgrimen argumentos como: 1) consecuencias sobre la inflación, 2) efecto expulsión de la inversión privada dado un incremento del gasto público y 3) el rol de la política fiscal como instrumento estabilizador es menos poderoso frente a la política monetaria. Un trabajo bajo los preceptos anteriores para el caso colombiano es el de Easterly (1991). Este autor obtiene resultados que mostraron la presencia de crowding out. Explícitamente, demuestra que el capital público tiene un efecto negativo sobre la inversión privada. Por otro lado, sorprende que la contribución de la inversión pública al crecimiento sea incierta. Es decir, no es contundente ni posible hacer inferencias dada la evidencia disponible. Este mismo trabajo concluye que un incremento en un 1% del Producto Interno Bruto (PIB) financiado con deuda se traduce en un incremento de la tasa de interés real de 3% a 5%, y en un aumento de la inflación en 15 puntos porcentuales. Bajo el concepto de equivalencia ricardiana, la demanda agregada no se verá afectada, pues los movimientos en el ahorro público se ven compensados por los movimientos en el ahorro privado. Sin embargo, en Easterly (1991) se concluye que el ahorro público no es un determinante significativo del consumo privado. Un trabajo que pide mesura a la hora de aplicar medidas anticíclicas, elaborado por Echeverry (1999), explica que antes de llevar a cabo una medida de este corte se debe evaluar la magnitud de los flujos en los componentes de la demanda agregada

1 El concepto de crodwing out, se refiere a la expulsión de la inversión privada por parte del gasto público. Concretamente, el ahorro nacional es la oferta de fondos prestables en el mercado financiero. Como el ahorro nacional está conformado tanto por ahorro privado y público, el gobierno al incurrir en un déficit fiscal (gasta más de lo que recauda) reduce el ahorro público cuyo efecto es la disminución del ahorro nacional. Al disminuirse el ahorro nacional escasean los fondos prestables en el mercado financiero elevando las tasas de interés y, por lo tanto, se desincentiva al crédito de inversión privada.

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

y su efecto sobre los balances de los hogares, empresas y del mismo Gobierno. Esto le permite concluir que no tiene sentido realizar políticas anticíclicas cuando los balances de los agentes de la economía están en desequilibrio, es decir, cuando sus flujos de fondos (ingresos frente gastos) son negativos y cuando sus pasivos superan a sus activos, pues una inyección de ingreso disponible adicional por una política fiscal anticíclica incrementaría sus gastos y sus pasivos, dando más inestabilidad antes que dinamismo a la actividad económica. La mayoría de los trabajos que estudian la política fiscal en Colombia se focalizan en detectar la naturaleza estructural del déficit fiscal, y en su análisis acerca de ha sido procíclica o anticíclica pero de manera descriptiva o empírica, y solo bajo juicios positivos que dejan a un lado el análisis normativo. En este tipo de trabajos encontramos a Lozano y Aristizábal (2003) que examinan el impacto de la política fiscal sobre la actividad económica desde 1990 hasta 2002 por medio de ejercicios de impulso respuesta. Estos ejercicios permitieron demostrar que un incremento de los gastos de consumo del Gobierno se traduce en un aumento positivo y significativo del PIB. Por otro lado, los autores concluyen que la política fiscal fue procíclica durante los noventa. Por su parte, luego de estimaciones econométricas Cuddington y Urzúa (1987) concluyen que la carga de la política fiscal anticíclica en Colombia recae sobre la renta pública y no sobre el gasto público, pues en la primera, los movimientos cíclicos del PIB presentan un impacto positivo, mientras que en el gasto público es imposible realizar inferencia alguna ya que no hay presente significación alguna desde el punto de vista estadístico. El mismo resultado se da para el caso del gasto de inversión pública. Un aumento cíclico del PIB resulta insignificante para explicar el gasto en inversión pública. El resto del trabajo expone que el crecimiento del gasto ha sido secular y superior al ingreso, confirmando el carácter estructural del déficit fiscal. Del lado de los autores que consideran a la política fiscal como un medio eficaz para alcanzar el pleno empleo y la estabilidad de precios, es decir, entre los autores que abogan por una política fiscal anticíclica es común encontrar el rechazo a la idea de que el crowding out es inevitable. Arestis y Sawyer (2003) resumen bien los cuatro argumentos (y contraargumentos) a favor de la idea: el crowding out es inevitable. Primero, bajo el modelo IS-LM la oferta monetaria es exógena. Por tanto, un aumento del gasto público repercute en un repunte de la tasa de interés lo que

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reduce la inversión ocasionándose el crowding out. Pero, si suponemos que el dinero es endógeno y la tasa de interés esta fijada por el banco central, la única forma para que el crowding out ocurra, se restringe a la acción deliberada de este. Lo clave aquí es que el crowding out dependerá de la respuesta de la autoridad monetaria y no de ajustes del mercado. Chirinko (1993) y Fazzari (1993,1994 - 95) argumentan que el impacto de la tasa de interés sobre la inversión es modesto en su mayoría. Consideran que las variables dominantes sobre la inversión son el efecto acelerador (incremento en las ventas) y el efecto flujo de efectivo. De igual forma, las variables de actividad (por ejemplo, el producto) poseen un impacto sustancial sobre la inversión. En conclusión, aunque la política fiscal eleve la tasa de interés, el crowding out no se materializará. Para el caso colombiano, Ramos y Rodríguez (1995) estudian la relación que existe entre el Déficit del Sector Público No Financiero y el del Gobierno Nacional Central con la tasa de interés de mercado. Bajo las pruebas de causalidad de Granger-Sims resulta que ni con los cambios del déficit del Sector Público No Financiero ni con los del Gobierno Nacional Central se causan movimientos en la tasa de interés. Gómez (2000) en sus estimaciones encuentra que no existe una relación estadísticamente significativa entre el déficit fiscal en términos reales y la tasa de interés real de colocación. Esto le permite concluir que no es posible sostener que el déficit fiscal tenga efectos sobre la tasa de interés real de colocación y, en consecuencia, efectos negativos sobre la inversión privada. En el segundo argumento, se considera que el déficit del Gobierno absorbe ahorros de los mercados financieros por lo cual se reduce la inversión. Esta forma de justificar el crowding out se basa en considerar al ahorro doméstico como exógeno. Pero, si consideramos al ahorro como endógeno notamos que su tamaño responde al gasto gubernamental. En conclusión, un incremento en el gasto público estimula la generación de ingresos e inversión, con lo cual aumentan los niveles de ahorro de una economía más que reducir la inversión2. Como tercer argumento, si tenemos en cuenta que el crowding out se produce por la noción del equilibrio del lado de la oferta, dicho equilibrio está vinculado a conceptos como la NAIRU (Not Accelerating Inflation Rate of Unemployment) y la tasa natural de desempleo. Esto garantiza que la demanda agregada siempre se ajuste para ser consistente con dicho equilibrio del lado de la oferta. Dentro del contexto donde el efecto del déficit del Gobierno sobre la tasa de interés depende de la reacción del banco central. 2

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

Es posible entonces que la demanda agregada pueda influenciar el equilibrio del lado de la oferta. Una mayor demanda agregada incentiva una mayor inversión de tal manera que se amplían las existencias de capital y por ende, la capacidad productiva de una economía. En otras palabras, ahora la economía cuenta con mayor capital instalado y un mejor nivel de empleo. El cuarto y último argumento, bajo la concepción de la equivalencia ricardiana, alega que la política fiscal es inútil pues el efecto expansivo que debería causar sobre la demanda agregada se ve contrarrestado por aumentos en el ahorro privado, es decir, los agentes deciden consumir menos para ahorrar más. Si enfocamos el manejo de la política fiscal bajo los preceptos de la functional finance3 el déficit presupuestario en el que incurre el Gobierno se debe a las diferencias que hay entre el nivel de ahorro y la inversión al nivel de ingreso deseado. Es decir, el déficit fiscal es un instrumento que permite estabilizar las fluctuaciones del ciclo económico. Ante esto, la teoría de la equivalencia ricardiana se hace escasamente relevante. Arestis y Sawyer (1997) hacen claridad sobre las políticas fiscales de tipo keynesianas que tienden a estar asociadas con políticas de manejo de la demanda y definen la política keynesiana como de ajuste agresivo de la demanda. En otras palabras, el Gobierno usa los déficits de tal manera que logren apalancar el nivel de demanda agregada suficiente para la generación de altos niveles de empleo que sean sostenibles. De igual forma, establecen los rasgos que inspiran la adopción de dichas políticas: i) las economías de mercado no generaran el pleno empleo porque exhibe elementos de inestabilidad y ii) una mejor distribución de poder de mercado, ingreso y riqueza para incrementar la prosperidad general. También es posible conocer las propuestas que establecen los proyectos públicos de empleo. Esto simplemente es identificar que el problema es el elevado desempleo, y que el Gobierno puede garantizar la oportunidad de acceder a un empleo en fases recesivas4. El reciente trabajo de Kaboub (2007) expone el funcionamiento y la viabilidad financiera de estos programas públicos de empleo, con el estudio de los casos de Argentina, Suecia, India, Francia y Estados Unidos. Otros autores que han trabajado en defensa de este tipo de medidas anticíclicas son Mitchell y Wray (2005) y Juniper y Mitchell (2005).

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En la siguiente sección se aclara más el concepto de Functional Finance. La literatura los define como: Public service employment, Buffer Stock Employment ó Employer of last Resort.

Vickrey (2000) sostiene que el déficit no es un pecado económico sino una necesidad económica. Stiglitz (2004) deja claro cuándo es aceptable la ejecución de una política fiscal expansiva. En resumen, las expansiones del gasto que se traducen en déficits se justifican cuando es necesario corregir la falta de demanda. Aquí el déficit es útil. Un contexto en el cual el déficit puede resentir la demanda es cuando esta ya es suficiente, es decir, la economía se encuentra en su pleno empleo. Taylor (2000) pide revalorar el papel discrecional de la política fiscal ya que en el caso de los Estados Unidos los estabilizadores automáticos, comprendidos como el componente cíclico del déficit presupuestal del Gobierno, han perdido poder para restaurar la actividad económica. Por esta razón, los déficits estructurales del Gobierno son llamados a actuar discrecionalmente para estimular la actividad económica ante una desaceleración de esta. Cuando se toma el tema de las políticas fiscales expansivas desde la perspectiva de los países en desarrollo, Taylor L. (1986) expone: “Es posible que el Gobierno se vea obligado a incurrir en un déficit fiscal precisamente porque la inversión sea baja y el ahorro externo (SF) sea muy grande. Por supuesto, el déficit estimula la demanda agregada y mantiene elevado el empleo. En tales circunstancias, un valor negativo del ahorro del gobierno (SG) dista mucho de ser ‘financiamiento inflacionario’ del que a menudo se habla”5. Además, Taylor L. (1986) muestra dos hechos estilizados en los países en desarrollo: “i) las autoridades fiscales operan a través del banco central y no emiten obligaciones al sector privado y ii) de igual modo, un déficit en la balanza de pagos en cuenta corriente deberá ‘financiarse’ mediante una disminución de las reservas del Gobierno (…)”. Por esta razón: “los déficits del Gobierno, en países con mercado de capitales subdesarrollados, generan casi automáticamente incrementos iguales en la base monetaria; las pérdidas de reservas de divisas tienen el efecto contrario”. Aquí, queda en evidencia que, la misión del banco central es la de intervenir en el comportamiento 5 Taylor L. (1986) deriva la siguiente ecuación con procedimientos algebraicos: (el lector interesado puede consultar las referencias bibliográficas para mayor ampliación sobre el tema) SP+SC+SF+SG=P+PΔs, donde SP es el ahorro privado, SC es el ahorro corporativo, SF es el ahorro externo, SG es el ahorro del Gobierno y PI es el valor de la formación bruta de capital fijo y PΔs es el valor de los cambios de montos ó inventarios. Nos interesa saber que: SF = PMC + P0MNC – PE , donde PMC es el valor de las importaciones tan similares a los bienes nacionales que pueden llamarse competitivos, P0MNC es el valor de las importaciones no competitivas usadas para fines de la producción, y PE es el valor de las exportaciones. Es decir, cuando el ahorro externo es positivo significa déficit comercial y cuando es negativo significa superávit comercial, según nuestra ecuación que define el ahorro externo. Ahora si este es mayor, provoca que S>I. Por tanto, existe el margen para que la política fiscal actúe de tal manera que estabilice el ciclo económico.

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

de la base monetaria, mediante el drenaje de reservas para mantener una tasa de interés acorde a la estabilidad de precios. Para el caso colombiano, quien ha insistido en el manejo anticíclico de la política fiscal es Sarmiento (2002). En este autor encontramos advertencias como: “Los enfoques tradicionales siempre suponen que la economía trabaja en pleno empleo”. Además, deja claro el fin de una política anticíclica: “La política fiscal aparece como un elemento central de un manejo anticíclico para moderar las fluctuaciones de la producción y para superar estados depresivos críticos”. Por último, ve en la emisión no una medida inflacionaria, sino la posibilidad de combatir el desempleo, dado que representa un ingreso potencial. 3. Antecedentes teóricos La política fiscal anticíclica está inspirada en Keynes. Él consideró que ante situaciones de alto desempleo y notable ociosidad en el capital instalado, el Estado podría estimular la demanda efectiva para revitalizar la actividad productiva, jalonando el empleo. Empero, advirtió que las expansiones fiscales más allá del potencial de la economía resultarían en inflación. Y cuando afirmó que a largo plazo todos estaremos muertos, aclaró que el futuro es incierto y lo único que se sabe de él, es que moriremos (Keynes, 1943 [1936]). Cuando se duda de la política fiscal expansiva como elemento estabilizador, se está sosteniendo una crítica sobre los supuestos de modelos de pleno empleo que mejor describen el largo plazo y no el contexto del corto plazo. De igual forma, Kalecki (1977) propone que las ganancias son el resultado de la suma de la inversión privada, el consumo de los capitalistas, el déficit presupuestal y el excedente de las exportaciones. Bajo esta concepción un aumento del déficit fiscal, si se mantienen costumbres las demás variables, causaría un incremento de las ganancias por encima de la inversión privada, y el consumo de los capitalistas. Kalecki afirma que el déficit presupuestal permite a los capitalistas obtener ganancias por encima de sus compras de bienes y servicios. Pero ¿cómo hacemos política fiscal anticíclica? Lerner (1943) nos propone el enfoque de la functional finance postulando dos preceptos: i) la responsabilidad financiera del Gobierno es mantener el gasto total de una economía en un nivel de precios estables y ii) los impuestos y los bonos no son para financiar el gasto sino para controlar la cantidad de dinero en manos del público6. Por esta razón, Lerner aboga por la emisión 6

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De igual forma, para mantener la tasa de interés en un nivel afín con la inversión. El Gobierno lo hace de

de dinero de tal forma que el Gobierno cumpla con sus obligaciones. Ahora, esto es solo aplicable en una sociedad que use el dinero como un elemento importante en el mecanismo económico y esté dada la condición de soberanía monetaria. Wray (1999) expone la definición de dinero soberano (fiat money), como el dinero decretado por el Gobierno y que utiliza para sus gastos7. Y este mismo dinero es el que recauda del pago de impuestos. Dado que el Gobierno es el único que puede generar dinero soberano, para percibir sus tributos puede y debe gastar antes de recaudarlos. Aquí estamos ante una economía con soberanía monetaria. Es posible notar que una economía con soberanía monetaria es aquella donde el Gobierno controla la oferta del dinero que ha decretado como moneda de uso legal, sin estar atado a regímenes monetarios como: tipos de cambios fijos, currency board, patrón oro, etc. El Gobierno que tiene soberanía monetaria, a decir de Kaboub (2007), “no necesita gravar a su población en orden que le permita financiar su gasto, sino más bien que el público demande su moneda decretada para darle valor”. Hagamos un análisis de cómo el Gobierno gasta sin necesidad de recaudar impuestos o vender bonos. Pero antes definamos los supuestos de nuestra teoría: i) se posee moneda soberana, ii) es posible la coordinación entre la políticas monetaria y fiscal, iii) se persigue el pleno empleo y la estabilidad de precios, y iv) se actúa en una economía monetaria, es decir, es una economía donde el sistema financiero y el dinero son relevantes. No existe una economía de trueque. Ahora es posible comenzar con nuestra explicación. Primero que todo, cualquier Gobierno posee una cuenta en el banco central desde la cual ordena el gasto y, por supuesto, impacta al sistema financiero. Una vez el Gobierno ha gastado lo hizo por medio del giro de cheques, depositándolos en las cuentas donde le correspondía consignar los pagos. Es así que, desde esta cuenta el Gobierno pone en circulación su dinero soberano. Esta situación causa un efecto de ampliación de la base monetaria (efectivo más reservas), mediante un incremento de las reservas en el sistema bancario llamado el efecto reserva (Bell, 2002-03).

la siguiente manera: cuando desea que las personas tengan poco dinero y el gasto es muy elevado, incrementa los impuestos y vende bonos. En la situación donde desea que las personas tengan más dinero y el gasto sea muy bajo, reduce los impuestos y estimula la compra de bonos. 7 Para compra de bienes y servicios, activos, transferencias para aportes en salud y educación, ó partidas para obras públicas, etc.

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

Por ley, a los bancos comerciales se les exige mantener un porcentaje de los depósitos totales congelados como reservas. Por lo tanto, cuando el Gobierno gasta y los pagos correspondientes los deposita en los bancos comerciales se amplía la base monetaria mediante el efecto reserva, debido a que las reservas se incrementan. Una vez se empiezan a recaudar los impuestos en las cuentas del Gobierno en los bancos comerciales, estos fondos son transferidos a la cuenta de éste en el banco central. Se podría pensar que los impuestos consignados en los bancos comerciales incrementarían las reservas bancarias pues no. Cuando estos fondos son transferidos al banco central es la misma autoridad monetaria que ha intervenido para drenar el exceso de reservas en la base monetaria con el ánimo de mantener estable la tasa de interés adecuada para niveles sostenibles de inversión y que, de igual forma, procure una estabilidad de precios y pleno empleo. Hasta ahora, queda claro que el gasto público aumenta las reservas y los impuestos las reducen. Empero, el anterior ejemplo muestra el caso en que el Gobierno gasta antes y recauda los impuestos después, en la misma cuantía del gasto; como son transferidos a su cuenta en el banco central, no se ve afectada la base monetaria por el efecto reserva. En el ejemplo anterior vale la pregunta: ¿cómo se financia el gasto antes de recaudar impuestos o vender bonos de deuda pública? Pues, el Gobierno puede venderle un bono al banco central, y ejecutar el gasto desde su cuenta y luego, el banco central interviene para drenar los excesos de reservas que genera esa operación fiscal. Lo anterior es lo mismo que imprimir dinero. Pero, la mayoría de los bancos centrales en el mundo no pueden conceder préstamos al mismo banco central. En el caso colombiano, la Constitución lo imposibilita y solo se puede dar bajo la decisión unánime y en última instancia de la junta del Banco de la República. Entonces, ¿cómo gastar antes de recaudar? Se sabe que el Gobierno tiene cuentas donde recauda los impuestos en los distintos bancos comerciales. Con esto, el Gobierno puede ofrecer nueva deuda vendiendo bonos con una especificación que les permita adquirir toda o parte de la deuda acreditándola sobre dichas cuentas y debitándose de la(s) cuenta(s) de el(los) comprador(es). Un comprador que desee adquirir un bono con estas especificaciones, notifica a su banco, debita contra su cuenta la cantidad necesaria para obtener el bono y a su vez la cuenta donde el Gobierno recauda los impuestos se acredita. En esta operación no se da ningún aumento de reservas, pues estas permanecen inalteradas.

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De esta manera, el Gobierno transfiere estos fondos a su cuenta en el banco central y, posteriormente, gira cheques que deposita de nuevo en el sistema financiero pero en las cuentas donde le corresponde hacer el pago, que puede ser la nómina de los educadores, trabajadores de la salud, pensionados, etc. Así, es como se puede gastar antes de recaudar. Los recaudos toman tiempo y tienen fechas específicas para cancelarse. Sin embargo, es posible que los recaudos tributarios no alcancen el monto fijado. En este caso, estaríamos ante un exceso de reservas dentro del sistema financiero. Este aumento de reservas es indeseado para los bancos comerciales y, además, lleva a una caída de la tasa de interés. Ante esto, el banco central entra en escena y mediante el drenaje de reservas ofrece bonos con una mejor tasa de interés, por el exceso de reservas causado por el gasto del gobierno, para que a su vez procure una tasa de interés y nivel de precios estables8. Esta es la forma por la cual el Gobierno podría incurrir en déficit fiscal y puede utilizarlo como instrumento estabilizador de las fases recesivas del ciclo económico. Ahora se sabe que la política fiscal es una decisión de gasto, por lo tanto, es una decisión sobre cuánto dinero soberano circulará en el sistema financiero y estimulará el gasto de la economía. Enseguida se explica el papel de la política fiscal desde el enfoque keynesiano de la demanda. En primera instancia se supone una economía cerrada y luego una economía abierta9. 3.1 Enfoque keynesiano de la demanda Los supuestos serán: el sector de los hogares ahorra y el sector empresarial invierte. También, que el endeudamiento neto del sector empresarial es exactamente compensado por la riqueza financiera neta del sector de los hogares. Se debe tener en cuenta que en cualquier momento del tiempo, el público desea tener algún flujo de ahorro. El otro sector de la economía será el Gobierno. Por lo pronto, se supone que el sector externo no opera.

Bell (2000) expone el manejo técnico de la operación de mantenimiento de reservas una vez que el gasto público se ejecuta dentro de una economía monetaria. Es interesante para el lector ver el funcionamiento de una economía monetaria mediante técnicas de asientos contables. 9 Los conceptos fueron extraídos de Wray (1999). El manejo de las ecuaciones fue añadido por el autor. 8

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

La identidad que relaciona nuestra economía será: S>I+(G–T), donde S es el ahorro deseado de los hogares, I es la inversión de los empresarios, T los impuestos, y G, el gasto público. Como pudimos ver en nuestra ecuación anterior, se nota que los hogares desean ahorrar más de lo que los empresarios desean invertir. También vemos que el lado derecho de la ecuación representa al ahorro actual, que es producto del déficit presupuestario en el que se incurra. Esto permite que el déficit del Gobierno pueda proveer el ingreso extra que los hogares no desean gastar. Por ejemplo, consideremos dado el gasto público y la inversión, una eventual disminución de los impuestos que se traducirá en un aumento del déficit fiscal. Este elevará los ingresos disponibles, y por tanto se incrementará el ahorro actual de los hogares hasta un punto donde el ahorro actual supera al ahorro deseado. Luego, el ahorro deseado se incrementa ya que el ingreso crece por encima de lo que crece el consumo hasta el punto en el que se iguala al ahorro actual. Blanchard (2000) plantea que una contracción fiscal disminuye la renta, esto disuade el nivel de consumo menos de lo que la renta se reduce, lo que deteriora el ahorro privado. Vemos pues que si el ahorro privado disminuye más de lo que se reduce el déficit público, el ahorro nacional se contrae, aumentan las tasas de interés y procura una caída en la inversión. Que es, precisamente, lo que la contracción fiscal no busca porque es la expansión fiscal la que provoca este resultado (es decir el crowding out). No se debe olvidar que el ahorro es afectado por la orientación que toma la política fiscal. El ahorro responde de manera endógena a los cambios en la política fiscal. Para el caso de una economía abierta,10 la ecuación descrita anteriormente funciona bien, solo basta sumarle las exportaciones netas. La implicación de esto, es que ahora un incremento de las exportaciones netas puede llevar al ahorro actual a igualarse con el ahorro deseado. Podemos ver que el ahorro actual es el que se causa por un déficit del Gobierno ó un superávit comercial. Los déficits fiscales pueden ser muy grandes o muy pequeños. El déficit fiscal es grande cuando el ahorro actual es mayor que el ahorro deseado, lo que genera presiones En una economía abierta, si el ahorro es mayor que la inversión, las exportaciones netas son positivas, es decir, que la economía local puede acumular riqueza neta del extranjero. Cuando el ahorro es menor que la inversión, las exportaciones netas son negativas y significa que la economía local se endeuda con el extranjero, probablemente con una economía superavitaria. 10

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inflacionarias. El déficit fiscal es pequeño cuando el ahorro actual es menor que el ahorro deseado, con lo cual genera presiones deflacionarias. En ambos casos, el ingreso nominal se ajusta hasta que el ahorro deseado sea igual al ahorro actual. Otro asunto a considerar es si el ahorro nominal neto es igual a la diferencia entre el ahorro y la inversión. En una economía cerrada, el ahorro nominal neto está en forma de dinero soberano ó bonos gubernamentales, pero en una economía abierta puede incluir obligaciones de extranjeros. Si el público desea tener ahorro nominal neto positivo, el Gobierno deberá incurrir en déficit ó la economía deberá generar superávit comercial. Si sólo consideramos el déficit del Gobierno, tenemos que entender que este es necesario para permitir al público tener ahorros nominales netos positivos. 3.2 ¿Populismo económico? El populismo económico fue definido por Dornbusch y Edwards (1992) como “un enfoque de la economía que destaca el crecimiento y la redistribución del ingreso y menosprecia los riesgos de la inflación y el financiamiento deficitario, las restricciones externas y la reacción de los agentes económicos ante las políticas agresivas ajenas al mercado”. Es posible que cuando proponemos la aplicación de políticas fiscales expansivas se argumenta en su contra, el concepto de populismo económico. Claramente, la propuesta sobre el uso del déficit fiscal como una herramienta para contrarrestar el ciclo económico recesivo, expuesta en los antecedentes teóricos, se enfoca más en la coordinación entre el banco central y el Gobierno (Banco de la República–Ministerio de Hacienda, para el caso colombiano) antes que proponer una excesiva emisión primaria que deteriore la estabilidad de precios. Lo anterior, es muestra de un programa macroeconómico que concibe la estabilidad de precios y el pleno empleo como concepto de estabilidad macroeconómica. Por otro lado, la teoría ortodoxa entiende por estabilidad macroeconómica controles a la inflación y al principio de la austeridad fiscal por parte del Gobierno. Esto, en desgreño de un verdadero programa macroeconómico que se preocupe por el pleno empleo, crecimiento económico estable, estabilidad de precios y equilibrios fiscal y externo sostenibles (Ocampo, 2004). Esto último se aleja del tinte populista y de la actual concepción dominante de estabilidad macroeconómica que defiende una baja inflación y la austeridad fiscal, y que, además, ignora el pleno empleo. Es decir, no considera una eventual coordinación entre el banco central y el Gobierno sino, más bien, les asigna tareas exclusivas a ambas autoridades. Al banco central se le confía mantener la inflación baja y al Gobierno buscar el equilibrio fiscal.

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

La teoría convencional nos enseña que la credibilidad en las autoridades macroeconómicas radica en su independencia y sometimiento a reglas de política económica que limitan su discrecionalidad. Ocampo (2004) plantea que “la renuncia a la autonomía y discrecionalidad en materia de políticas dista de ser la solución a este dilema”. Es cierto que se necesitan instituciones e instrumentos claros que realcen la credibilidad en las autoridades macroeconómicas. Pero esto no debe afectar la coordinación macroeconómica entre la política fiscal y la política monetaria que garantice una amplia noción de estabilidad macroeconómica que es el pleno empleo, estabilidad de precios, crecimiento económico estable, y equilibrios fiscal y externo sostenibles. Las medidas económicas populistas de décadas anteriores en América Latina se tradujeron en extendidos fenómenos de hiperinflación. Se cree que las hiperinflaciones son causadas por el Gobierno al imprimir demasiado dinero. La verdadera, quiebra del sistema tributario es la que crea hiperinflación. Cuando el sistema tributario quiebra, el dinero soberano del Gobierno es de poco valor, lo que acentúa aún más su deterioro. Por lo tanto, los agentes no desean dinero soberano para pagar sus tributos. Concretamente, la demanda por dinero soberano se contrae. Si el Gobierno emite moneda soberana en la que ningún agente cree, la emisión de éste se traducirá en inflación11. A decir de Wray (1999) se cree que “las hiperinflaciones son causadas por el Gobierno al ‘imprimir demasiado dinero’, las impresiones a alta velocidad capturan únicamente el efecto, no la causa del problema. Usualmente, la quiebra del sistema tributario, más que la sola velocidad de la impresión, es la que crea la hiperinflación”. 4. La política fiscal entre 1950 y 2004 Para este análisis descriptivo del comportamiento de la política fiscal se utilizaron cifras que corresponden al Déficit del Sector Público No Financiero (DSPNF) y al

El lector puede consultar el texto de macroeconomía de Mankiw (2000). En el capítulo siete, cuando se toca el tema de la hiperinflación en el caso de Bolivia, queda claro el rechazo al peso y el afán por obtener dólares. Claramente esto evidencia la pérdida de soberanía monetaria. De igual forma, el caso muestra cómo la producción minera disminuyó, lo que demuestra poca oferta o, en otras palabras, poca producción para vender. Así, las posteriores emisiones de dinero se traducen en presiones inflacionarias debido a una alta demanda frente a una escasa oferta. De hecho, el protagonista de esta historia cobraba su salario, le daba una parte a su esposa para adquirir los bienes para un mes (incrementando así la demanda), mientras cambiaba el resto a dólares. Este es un ejemplo sencillo pero que muestra, de igual forma, los efectos agregados de las quiebras del sistema tributario que causa hiperinflación. 11

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Déficit del Gobierno Nacional Central (DGNC). El primero de estos se define como la suma de los balances del Gobierno Nacional Central y del sector descentralizado, que está conformado por las empresas de propiedad estatal y los entes territoriales. En tanto, el DGNC encierra la diferencia entre los ingresos y gastos exclusivamente del Gobierno Central. Para el DSPNF los datos van desde 1950 hasta 2004, y para el DGNC, se cuentan con datos desde 1962 hasta 2004. La periodicidad de los datos es anual y se expresan en proporción al PIB. Por ejemplo, el déficit sea del SPNF o GNC con respecto al Producto Interno Bruto (PIB). Por otro lado, se estimó la brecha del PIB mediante el filtro de Hodrick-Presscot. Dicho filtro nos permite eliminar la tendencia de la serie del PIB que luego se resta del PIB observado obteniendo así la brecha del PIB. Una vez definidas las series de datos procederemos a ver su comportamiento en las siguientes gráficas. Antes se debe aclarar que el déficit fiscal se define como la resta de los gastos menos los ingresos (G-T). Esto nos dejará ver el déficit fiscal con valores positivos y los valores negativos representarán el superávit fiscal. La brecha del PIB se define como la diferencia entre el PIB observado y el PIB potencial. Cuando sea positiva significa que la economía crece por encima de su potencial, y cuando sea negativa significa que la economía crece por debajo de su potencial. Ahora para identificar los periodos en que la política fiscal fue procíclica o anticíclica debemos tener en cuenta la siguiente regla de interpretación: cuando tanto la serie de la brecha del PIB y el déficit fiscal se mueven en la misma dirección es evidencia de comportamiento procíclico de la política fiscal. En caso contrario será evidencia de comportamiento anticíclico en la política fiscal. Por otro lado, no olvidemos que la política fiscal puede ser anticíclica tanto expansiva como contractiva. Será expansiva cuando la brecha del PIB se reduzca y el déficit fiscal se aumente. Será contractiva cuando la brecha del PIB aumente y el déficit fiscal disminuya. De igual forma, la política fiscal procíclica puede ser expansiva ó contractiva. Será expansiva cuando la brecha del PIB se incremente y el déficit fiscal igualmente lo haga. Será contractiva cuando la brecha del PIB se reduzca y el déficit fiscal de igual forma lo haga. En resumen, la anticíclica busca estabilizar las fluctuaciones del ciclo económico. La procíclica profundiza dichas fluctuaciones. Antes de seguir se pone en evidencia que la política fiscal anticíclica cumple un papel estabilizador mientras la procíclica, un papel amplificador de los ciclos económicos. Se recurrió a referenciar el trabajo de Junguito y Rincón (2004) que

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

describe específicamente los cambios de la política fiscal en Colombia durante el siglo XX. Para cada década la política fiscal se analizará describiendo primero la política fiscal con base en el DSPNF y luego con el DGNC. Para este primer caso no se puede hacer el análisis para el DGNC debido a que las cifras solo están disponibles a partir de 1962.

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DSPNF

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), Banco de la República y cálculos del autor.

Gráfico 1. Brecha del PIB vs. DSPNF: 1950-1959

En la gráfica se puede observar el comportamiento procíclico de la política fiscal entre 1950 y 1953. Entre 1954 y 1955 fue anticíclica. Sin embargo, en 1954 el DSPNF fue anticíclico, pero de forma contractiva porque la caída de 1.12% del PIB a 0.17% del PIB implicó medidas que redujeron el gasto o elevaron los impuestos mientras la brecha del PIB fue positiva. Entre tanto, en 1955 el DSPNF presentó una reacción anticíclica pero expansiva ya que la economía presentaba crecimientos por debajo de su potencial. En 1956 el comportamiento fue procíclico. Entre 1956 y 1957, se registró otra reacción anticíclica de corte expansiva del DSPNF frente a una caída de la economía con respecto a su PIB potencial. Entre 1957 y 1958, se llevó a

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cabo un ajuste fiscal que redujo el DSPNF desde 3.4% del PIB hasta un 0.29% del PIB frente a una brecha negativa del PIB, lo que nos permite aseverar la orientación procíclica entre las variables.

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DSPNF

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), Banco de la República y cálculos del autor.

Gráfico 2. Brecha del PIB vs. DSPNF: 1960-1969

Los años que van desde 1960 hasta 1962 pertenecen al Gobierno de Lleras Camargo. Precisamente en este período se presentó un aumento del DSPNF de un superávit del orden de -0.13% del PIB a un déficit de 4.23% del PIB en 1962. En 1960 a 1962 la brecha del PIB presentó valores positivos. Así es posible afirmar que el DSPNF fue procíclico entre 1960 y 1962. En 1960, se aprobó la Ley 81/60 cuyo efecto general fue la reducción de los recaudos. También la caída en el precio internacional del café impactó negativamente las finanzas públicas. De igual forma, se crearon incentivos a la industria básica, y se crearon compensaciones por pérdidas en el sector agrícola y reserva de fomento (Junguito y Rincón, 2004). Entre 1963 y 1964 la política fiscal fue procíclica. En 1963 fue procíclica de manera contractiva. Mientras la brecha del producto era negativa el DSPNF se redujo de un 4.23% del PIB en 1962 a un 1.9% del PIB en 1963. En 1965 la política fiscal fue anticíclica de orientación expansiva. En 1966 fue anticíclica de forma contractiva.

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

El Gobierno de Lleras Restrepo (1966-1970) fue un período netamente anticíclico y de corte expansivo, con excepción del año 1968, cuando el déficit se redujo mientras la economía crecía, y la brecha del producto fue menos negativa. Este Gobierno optó por la lucha contra la evasión y la adopción del régimen de retención en la fuente antes que en nuevos impuestos ó en el control del gasto (Junguito y Rincón, 2004). Es en este Gobierno donde se formalizan las transferencias a los entes territoriales lo que se llamó el situado fiscal.

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DGNC

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), Banco de la República y cálculos del autor.

Gráfico 3. Brecha del PIB vs. DGNC: 1962-1969

Si se compara esta gráfica con la anterior notamos que el DSPNF en magnitud supera ampliamente al del DGNC. Ahora si recordamos que la suma de los balances del DGNC y los entes descentralizados conforman el DSPNF, resulta plausible que el mayor gasto durante el Gobierno de Lleras Restrepo se recarga en los entes descentralizados explicando el mayor impacto de la política fiscal en la actividad económica debido a las transferencias. Esta gráfica, de igual forma, coincide con la anterior, que en 1965 y 1967 la política fiscal fue anticíclica de corte expansivo, pero refiriéndonos esta vez al DGNC.

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DSPNF

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), Banco de la República y cálculos del autor.

Gráfico 4. Brecha del PIB vs. DSPNF: 1970-1979

Entre 1972 y 1973 el DSPNF se mantuvo estable. Sin embargo, entre 1970 y 1971 el DSPNF se incrementó expansivamente de 2.2% del PIB a un 3% del PIB mientras la brecha del PIB se reducía. Entre 1974 y 1975 mientras la brecha del PIB se hizo negativa, el DSPNF se incrementó. Esto es, la política fiscal fue anticíclica de manera expansiva. Para 1976, el DSPNF se redujo y la brecha del PIB crecía hacia valores positivos. En el corto período de 1977 a 1979 la política fiscal fue anticíclica. Empero, en 1977 y en 1979 fue de corte expansivo mientras en 1978 fue de índole contractivo.

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

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DGNC

BPIB

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), Banco de la República y cálculos del autor.

Gráfico 5. Brecha del PIB vs. DGNC: 1970-1979

El DGNC en los setenta tampoco tuvo un gran aporte en el DSPNF. Los Gobiernos de Pastrana Borrero y de López Michelsen procuraron aumentar los ingresos y restringir los gastos de las entidades descentralizadas. El DGNC, al igual que el DSPNF, presentó el mismo comportamiento anticíclico expansivo durante los años 1974, 1975, 1977 y 1979. 0,1000 0,0800 0,0600 0,0400 0,0200 0,0000 1980

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DSPNF

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), Banco de la República y cálculos del autor.

Gráfico 6. Brecha del PIB vs. DSPNF: 1980-1989 20

Entre 1980 y 1982, durante la administración de Turbay Ayala se lleva a cabo una expansión del DSPNF frente a un crecimiento de la economía por debajo de su potencial. Lo anterior se explica debido a que el Gobierno decidió adelantar una política fiscal anticíclica basada en la ejecución de un programa de inversión pública cuidadosamente seleccionado y diseñado12. Entre 1984 y 1986, bajo la administración de Betancur, se implementó una política de austeridad fiscal en el gasto público (Junguito y Rincón, 2004). Dicha austeridad se dio mientras la brecha del PIB pasó de un valor negativo (-0.58%) a un valor positivo (1.8%). Es decir, la política fiscal fue anticíclica de corte contractivo. Entre 1987 y 1989, en la gráfica se puede observar, se dio estabilidad en el DSPNF. Durante estos años la política fiscal estuvo orientada a mantener la disciplina adecuando el gasto a la evolución de los ingresos. En esto, la brecha del PIB disminuía.

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DGNC

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), Banco de la República y cálculos del autor.

Gráfico 7. Brecha del PIB vs. DGNC: 1980-1989

12 El programa se fundamentaba en el Plan Nacional de Integración (PIN). Básicamente se puede caracterizar el programa así: i) aunque existía la dificultad en la generación de ingresos, no se planteaba elevar la tributación y ii) la estrategia fiscal era disminuir la tasa de crecimiento de los gastos de funcionamiento y las transferencias para liberar recursos ordinarios para inversión. Otro dato importante es que la inversión pública creció en promedio 53.4% entre 1979 y 1982 (Junguito y Rincón, 2004).

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

En la gráfica 7 se muestra que en los períodos 1980-1982 y 1988-1989, el DGNC fue anticíclico en términos expansivos. Con respecto al último período referenciado, el DGNC contribuyó mucho más que el DSPNF. El primero presentó un déficit fiscal de 1.66% del PIB por encima del déficit fiscal del sector descentralizado. Esto nos permite concluir que el Gobierno Central asumió el mayor rol en el manejo anticíclico de la política fiscal.

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

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DSPNF

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), Banco de la República y cálculos del autor.

Gráfico 8. Brecha del PIB vs. DSPNF: 1990-2004

En el período 1990-1994, la política fiscal estuvo orientada a reducir el déficit fiscal con el objetivo de bajar la inflación (Junguito y Rincón, 2004). Esto explica el comportamiento estable del DSPNF desde 1990 hasta 1994. Entre 1995 y 1996, la política fiscal tuvo una orientación anticíclica expansiva. Para el breve período de 1997-1998, el comportamiento fue procíclico13. En 1997, este fue de corte expansivo pero en 1998 fue de tipo contractivo. Para 1999, la economía colombiana presentó un ciclo recesivo en el cual la producción en la mayoría de sus sectores retrocedió. En ese año el DSPNF se incrementó representando un 6.25% del PIB. Se podría pensar en una 13 El Gobierno de Samper (1994-1998) tenía como premisas: i) el gasto público debe contribuir a la equidad social mediante la prestación de bienes meritorios como la educación básica, ii) la política fiscal debe tener un papel determinante en el crecimiento económico y iii) políticas sociales activas (Junguito y Rincón, 2004). En palabras más sencillas, la política fiscal del Gobierno Samper era virtualmente expansiva.

22

reacción anticíclica expansiva del DSPNF, pero no. El incremento del DSPNF se explica por la caída de la actividad económica que mermó la generación de ingresos y con ello, los recaudos del Gobierno. Viendo el comportamiento de la discrecionalidad de la política fiscal en los noventa podemos afirmar que su tendencia procíclica coincide con las conclusiones del trabajo de Lozano y Aristizábal (2003). Entre 1999 y el año 2000, el Gobierno Pastrana adelantó la Ley 617/2000 que disciplinó el gasto gubernamental y la reforma transitoria a las transferencias mediante el acto legislativo 01/2000. Lo anterior se vio reflejado de inmediato en un menor déficit tanto del SPNF y GNC. El fuerte ajuste fiscal se reflejó en una disminución del DSPNF desde 6.25% del PIB a 3.49% del PIB, y del DGNC desde 7.72% del PIB a 5.54% del PIB. Ahora, en los años 2001 y 2002, el SPNF incrementó de manera sutil su déficit fiscal de 3.49% del PIB a un 3.84% del PIB, al tiempo que la brecha del PIB se reducía de 0.63% a un -0.36%. Como podemos observar, el déficit jugó un papel reactivador en el crecimiento económico entre el período 2000-2002 del Gobierno Uribe. 0,1000 0,0800 0,0600 0,0400 0,0200 0,0000 -0,0200

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

-0,0400 -0,0600 -0,0800 BPIB

DGNC

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), Banco de la República y cálculos del autor.

Gráfico 9. Brecha del PIB vs. DGNC: 1990-2004

El movimiento del DGNC se muestra procíclico desde 1990 hasta 1994. Recalquemos que el comportamiento procíclico se identifica como expansivo. En esta gráfica

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

se aprecia que el DGNC respondió expansivamente de manera anticíclica entre 1995 y 1996. Lo inmediatamente anterior, también aplica en el período 1997-1998. Al igual que la situación del DSPNF referenciada en la gráfica anterior para el año 1999, en la cual aparentemente se dio un manejo anticíclico de la política fiscal, la respuesta a la caída de la actividad económica se refleja en menores recaudos tributarios y un mayor déficit fiscal. Entre 2003 y 2004, el DSPNF registró una disminución notable de 3.84% del PIB a 1.40% del PIB, mientras el DGNC de 5.46% del PIB pasó a un 5.3% del PIB en el mismo período. Esto confirma que el gasto del Gobierno Central es el aporte a la expansión de la economía con respecto a su potencial (aumento de la brecha del PIB de 1.35% a un 2.04%) mientras que el del DSPNF se ha ajustado. Tabla 1 Resumen de los resultados de la política fiscal Período 1950-1953 1954-1955 1956 1957 1958 1959 1960-1962 1963-1964 1965 1966 1967-1970 1971 1972-1973 1974-1975 1976

Política Fiscal Procíclico Anticíclica Procíclico Anticíclica Procíclico Procíclico5 Procíclico Procíclico Anticíclica1 Anticíclica Anticíclica1 Anticíclica1 Procíclico5 Anticíclica1 Anticíclica

Período 1977 1978 1979 1980-1982 1983 1984-1986 1987 1988-1989 1990-1994 1995-1996 1997-1998 1999 2000 2001-2002 2003-2004

Política Fiscal Anticíclica1 Anticíclica Anticíclica1 Anticíclica1 Anticíclica4 Anticíclica4 Procíclico Anticíclica1,2 Procíclico Anticíclica Procíclico Anticíclica3 Anticíclica4 Anticíclica1 Anticíclica2

Fuente: Elaboración propia. (1) Política Fiscal anticíclica de forma expansiva, es decir, reaccionó de forma expansiva frente a una desaceleración del Producto Interno Bruto (PIB); (2) mayor contribución del déficit del Gobierno Nacional Central en la expansión fiscal; (3) esta reacción anticíclica se debe más a la desaceleración del PIB y su consecuente disminución de los recaudos tributarios; (4) periodos de ajuste fiscal y (5) periodos donde el déficit fiscal se mantuvo en niveles estables pero orientados por una política fiscal de ajuste fiscal.

¿Qué pasó con el desempleo cuando la política fiscal fue anticíclica ó procíclica? El interés de este trabajo se centra en ver las políticas fiscales expansivas anticíclicas,

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es decir, cuando estas reaccionan contra la tendencia decreciente del ciclo económico y, exactamente, para el caso de la política fiscal procíclica contractiva o mejor, cuando esta reacciona en el mismo sentido de la tendencia decreciente del ciclo económico, qué pasó con los niveles de desempleo. De manera que para el primer caso (política fiscal anticíclica), debió haber disminuciones de la tasa de desempleo y para el segundo caso (política fiscal procíclica), incrementos en los niveles de desempleo. Para evaluar en materia de desempleo los efectos de ambas políticas se contó con cifras trimestrales de desempleo desde 1976 para el total nacional. Este hecho influye, dentro de ciertos límites, en nuestro análisis porque quedan excluidos los años 1953,1957-195814, 1963 y 1973. Estos años presentaron disminuciones de la actividad económica y la autoridad fiscal dispuso de medidas contractivas. Por esto, fue imposible evaluar lo que sucedió con la tasa de desempleo durante estos periodos y desde luego ante la escasez de datos, los períodos anticíclicos se evaluarán a partir de 1976 hasta 200415. Pese a los problemas de disponibilidad de datos, sí se referencia la tendencia del crecimiento del empleo industrial para el periodo 1960-1966. Entre 1960 y 1965, que fue un periodo dominado por la tendencia procíclica de la política fiscal, la tasa de empleo industrial solo creció en un 2%. Es decir, se evidenciaron bajos niveles de generación de empleo durante este periodo, en el cual el Producto Interno Bruto creció por debajo de su potencial en la mayoría de los años de este periodo (19601965). Es posible afirmar que la política fiscal procíclica acentuó la fase descendente del ciclo (Gaviria, 1989). Por otro lado, entre 1966–1970, la tendencia de la política fiscal fue anticíclica. Precisamente, entre 1966 y 1970, la tasa de empleo industrial se incrementó en un 3.8% casi dos puntos por encima de la generación de empleos industriales con respecto al periodo 1960–1965, que estuvo dominado por la política fiscal procíclica (Gaviria, 1989). El único período procíclico de corte contractivo que cobija la disponibilidad de datos fue durante 1983-1985, cuando la economía creció por debajo de su potencial

Para los primeros periodos (1953,1957-1958) la variable fiscal que le corresponde es el DSPNF. Quedan excluidos del posible análisis los años de: 1955-1957, 1965-1971, y 1973-1975 en el caso en que la variable de referencia en cuanto al manejo de la política fiscal es el DSPNF. Para el caso del DGNC los años excluidos son: 1965, 1967, 1974 y 1975. Lo anterior si se tiene en cuenta que las series de datos del DANE cuentan con datos a partir de 1976. 14 15

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

y se dio una política fiscal de ajuste en las finanzas públicas. Como se esperaría, las tasas de desempleo pasaron en el primer trimestre de 1983 de un 11.09% a un 14.15% en el segundo trimestre de 1985. Durante el periodo que data desde el primer trimestre de 1983 hasta el cuarto trimestre de 1985, la tasa de desempleo promedio fue del 13.03%. Dentro de este periodo, entre el primer trimestre de 1984 hasta el tercer trimestre de 1985, la tasa de desempleo presentó cifras por encima de dicho promedio16. La evidencia señala que éste fue un período de alto desempleo. Ahora evaluemos el éxito de la política fiscal anticíclica de corte expansiva. En 1977, la tasa de desempleo muestra una disminución notable a lo largo del año. En su primer trimestre registró una tasa de desempleo de 10.22% que llegó al último trimestre a un nivel del 7.85%. Además, se debe decir que dicha caída fue sostenida. En el primer trimestre de 1979 hasta el cuarto trimestre de 1981, la tasa de desempleo promedio fue de 8.83%. De los doce trimestres que hay entre 1979 y 1981, sólo cuatro presentaron tasas de desempleo por encima de la tasa promedio17. Otra anotación es que la tasa de desempleo siempre disminuyó a lo largo del año en cada uno de los años de este período. En 1982, la tasa de desempleo se incrementó con un nivel promedio entre trimestre de 9.30%, que se superó en el primer trimestre y tercer trimestre del año. Seguramente la tasa desempleo cedió poco a lo largo del año, por la desaceleración de la economía mundial y la caída de los precios internacionales del café. Y desde luego vemos que la tasa de desempleo del año sólo se redujo en 0.39 puntos entre el primer trimestre (9.52%) y el cuarto trimestre (9.13%). Sabemos que entre 1988 y 1989 la expansión anticíclica de la política fiscal la lideró el Gobierno central. Durante estos años la tasa de desempleo presentó reducciones importantes como en 1988, cuando se redujo de 12.76% en el primer trimestre a 10.39% en el cuarto trimestre. Para el año 1989, se redujo de un 10.98% en el primer trimestre a un 9.35% en el cuarto trimestre. Con respecto al promedio de la tasa de desempleo del periodo comprendido entre el primer trimestre de 1988 y el cuarto trimestre de 1989, fue de un 10.61%. Sólo el primer y segundo trimestre de 1988 (12.76% y 11.91, respectivamente) y el primer trimestre de 1989 (10.98%) superaron dicho promedio. Las cifras son: 13.74; 13.56; 13.25; 13.10; 14.13; 14.15 y 13.93. Los trimestres corresponden a: primer trimestre de 1980 (10.79%), tercer y cuarto trimestre de 1980 (9.15%) y (9.47%), respectivamente. Por último, el primer trimestre de 1981 (9.28%). 16 17

26

En los noventa se evidenció la política fiscal expansiva en 1996 y 1998. El año de 1999, quedó descartado porque el aumento del déficit fiscal en ese periodo se debió al debilitamiento de los recaudos del Gobierno por la caída general de la producción en cada uno de sus sectores. El desempleo en 1996 registró un incremento a lo largo del año y pasó de un 10.21% a un 11.30% entre el primer y cuarto trimestre. Lo mismo sucedió en 1998: subió de un 14.41% a un 15.63%. Podríamos concluir que la expansión fiscal dirigida a enfrentar la desaceleración de la actividad económica no fue efectiva en materia de creación de empleos. Sin embargo, este periodo refleja el golpe de la apertura económica sobre el sector productivo nacional y, por supuesto, su respectivo impacto en la creación de empleos. Como pudimos ver, la tasa de desempleo tiende a disminuirse bajo la presencia de expansiones fiscales de corte anticíclico, y cuando esta ha sido procíclica de forma contractiva se experimentaron altas tasas de desempleo. Lamentablemente, la limitación de cifras no nos permitió hacer un análisis para todo el conjunto de datos disponibles.

16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1983:I - 1986: IV

1977:I - 1977: IV

1988:I - 1989:IV

1980:I - 1982:IV

1979:I - 1979:IV

Fuente: Elaboración propia. Datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Gráfico 10. Tasa de desempleo

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

Por ejemplo, cuando la política fiscal fue procíclica pese a una desaceleración de PIB como en el período 1983:I-1985:II, la tasa de desempleo se incrementó de forma sostenida. Cuando la política fiscal fue expansiva, como en los períodos 1977:I-1977: IV; 1979:I-1981:IV; y 1988:I-1989:IV, la tasa de desempleo se vio disminuida en forma sostenida (ver gráfico 10). 5. Estimación econométrica En esta sección procedemos a estimar un modelo VAR que pretende explicar el comportamiento de un conjunto de variables (en nuestro caso: DSPNF, DGNC y la inflación) únicamente por sus rezagos. Para nuestros fines nos concentraremos en el análisis de impulso respuesta. Este análisis nos permitirá evaluar el efecto expansivo que puede tener un incremento del déficit fiscal en la actividad económica y ver el efecto simultáneo sobre el comportamiento del nivel de precios de la economía. La estimación de un modelo VAR implica que las series de datos sean estacionarias es decir, que no tengan presencia de raíz unitaria. Otra condición para proceder hacia un modelo VAR es que las variables no deben estar cointegradas, por lo cual se aplica el test de cointegración de Johansen. La presencia de cointegración, en el sentido económico estricto, significa que las variables tienen una relación de equilibrio de largo plazo. El orden del rezago del modelo VAR a estimar, será elegido de acuerdo con el número de rezago que minimice los criterios de información de Akaike (AIC) y el de Schwarz (SC). El modelo es sometido a las pruebas multivariadas de autocorrelación residual (Test de Pormanteu Ajustado) y de normalidad residual (Test de Jarque-Bera) con el fin de escoger el rezago óptimo de acuerdo con lo que propone Zuccardi (2002) al citar a Dserres y Guay (1995) quienes “consideran que para una mejor estimación, se debe escoger el máximo de rezagos donde se encuentre ruido blanco y normalidad de los errores”. Se estimó un VAR que incluya el DSPNF, tasa anual de crecimiento del PIB (PIB) y la tasa de inflación (INF). Este modelo recoge datos que van desde 1950 hasta 2004. El otro modelo incluye el DGNC e igualmente las variables del PIB y la INF con cifras que datan de 1962 a 2004. Las pruebas de raíz unitaria utilizadas fueron la Dickey-Fuller (DF) y la PhillipsPerron (PP). El criterio de decisión de si la serie presenta ó no raíz unitaria, se fundamentó a partir del modelo menos restringido (que incluye tendencia e intercepto) hasta el modelo más restringido (que no incluye componentes determinísticos). Si no se rechaza la hipótesis nula, tanto para la prueba DF y PP de existencia de raíz unitaria, se decide que la serie es no estacionaria. Para que la serie se considere estacionaria

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deberá rechazar la hipótesis nula en cada uno de los modelos. De lo contrario, se decide que la serie presenta raíz unitaria. Los resultados obtenidos para cada una de las series del DSPNF, el DGNC y la tasa de crecimiento del PIB y la tasa de inflación, tanto para las series de 1950-2004 y 1962-2004 son no estacionarias en niveles para ambas pruebas. Una vez diferenciadas, todas las series son estacionarias, es decir, I (1) tanto en la prueba DF y la PP. Todas las series fueron incluidas en el modelo VAR en diferencias (ver tablas en anexos: desde A1 hasta A12). Como se dijo antes, la cointegración se probó con el test de Johansen. El criterio utilizado para verificar la hipótesis nula de no cointegración fue el “Criterio de Pantula”, según el cual el investigador debe comenzar la prueba secuencial desde el modelo más restringido (en este caso el modelo 2), compara el resultado de la traza con su valor crítico, y va trasladándose por los modelos hasta llegar al modelo menos restringido y con el mayor número de vectores de cointegración (en este caso el modelo 4). El investigador se detendrá en el momento en que no exista evidencia para rechazar la hipótesis nula de r vectores de cointegración (Zuccardi, 2002). Para el caso del DGNC, PIB e INF, bajo las pruebas de la traza y el máximo valor propio, en el modelo 2 se encontró evidencia para no rechazar la hipótesis nula de no cointegración (r=0). Para el DSPNF, PIB e INF, bajo la prueba de la traza se encontró evidencia en el modelo 4 para no rechazar la hipótesis nula de no cointegración (r=0). Aplicando la prueba del máximo valor propio se encontró evidencia en el modelo 2 para no rechazar la hipótesis nula de no cointegración (r=0). Todos los casos al 1% y 5% de significancía estadística (ver tablas en anexos: desde A13 hasta A16). 5.1 Modelo VAR con el déficit del Gobierno Nacional Central Por los criterios de Akaike y Schwarz el rezago óptimo resultó ser uno. Este modelo superó las pruebas multivariadas de autocorrelación residual y normalidad en los errores. Además, el modelo cumple la condición de estabilidad ya que ninguno de sus valores propios es mayor que uno. Por lo tanto, todos los valores propios se encuentran dentro del círculo de raíz unitaria (ver tabla: A17 y gráfico: B1, en anexos). La especificación formal del modelo es la siguiente18:

18

Para observar la estimación del modelo, el lector deberá remitirse a los anexos.

29

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

  α α α x π y   ∆x   ∆x t −1  εx          ∆π  = β x β π β y  ⋅ ∆π t −1 + επ   ∆y  ε  ∆y   ϕ ϕ ϕ   t −1   y  π y  x 

Δx = Déficit del Gobierno Nacional Central (primeras diferencias) Δπ = Tasa de inflación (primeras diferencias) Δy = Producto Interno Bruto (primeras diferencias)

€

Se debe advertir que la interpretación de los coeficientes de un modelo VAR es muy compleja y, además, el objetivo del presente trabajo se encuentra en la interpretación del análisis de impulso-respuesta. Empero, en la tabla 2 evidenciamos que el déficit fiscal rezagado tiene un aparente efecto positivo sobre la inflación aunque que el valor t nos muestra que no existe significancia estadística. En el caso del PIB, el déficit fiscal tiene un efecto negativo, es decir, un mayor déficit fiscal de un periodo anterior posee efectos adversos sobre la actividad económica pero, igualmente este resultado no es significativo desde el punto de vista estadístico. Tabla 2 Resultados econométricos. Modelo VAR con DGNC

∆x ∆π ∆y

αx∆xt-1

απ∆πt-1

αy∆yt-1

-0.253 (-1.349) 0.638 (0.932) -0.007 (-0.023)

0.043 (1.444) -0.459 (-4.226*) 0.008 (0.180)

0.068 (0.599) 0.284 (0.680) -0.337 (1.798*)

Fuente: Elaboración propia. Cálculos del autor. (*) Significativo al 5%.

5.2 Modelo VAR con el Déficit del Sector Público No Financiero Por los criterios de Akaike y Schwarz el rezago óptimo resultó ser uno pero, con esta longitud del rezago, el modelo cumple con la no autocorrelación residual multivariada sin ser normales los residuos bajo la prueba multivariada de normalidad. Por lo tanto, se buscó el máximo número de rezago posible donde se cumplan los supuestos de no autocorrelación y normalidad residual multivariada. Este número de rezago correspondió a cuatro. De igual forma, el modelo cumple con la condición

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de estabilidad pues todos los valores propios están dentro del círculo de raíz unitario (ver tabla: A18 y gráfico: B2, en anexos). La especificación formal del modelo es la siguiente19: ∆x  α x α π    ∆π  = β x β π ∆y  ϕ x ϕ π α x α π  +β x β π ϕ x ϕ π

€

α y   ∆x t−1  α x α π     β y  ⋅ ∆π t−1 + β x β π ϕ y   ∆y t−1  ϕ x ϕ π

α y   ∆x t−3  α x α π     β y  ⋅ ∆π t−3  + β x β π ϕ   ∆y t−3  ϕ x ϕ π

α y  ∆x t−2     β y  ⋅ ∆π t−2  ϕ y  ∆y t−2 

α y  ∆x t−4  εx       β y  ⋅ ∆π t−4  + επ  ϕ y  ∆y t−4  εy 

Δx = Déficit del Sector Público No Financiero (primeras diferencias) Δπ = Tasa de inflación (primeras diferencias) Δy = Producto Interno Bruto (primeras diferencias) En la tabla 3, podemos observar que el déficit fiscal para el primer y segundo rezago tiene un efecto positivo sobre la actividad económica y en forma estadísticamente significativa. Para el tercer y cuarto rezago, la influencia sigue siendo positiva pero sin significancia estadística. Por otro lado, la relación del déficit fiscal del SPNF tiene efecto negativo sobre la inflación en tres rezagos que corresponden a los rezagos 1, 2 y 4. Lo anterior quiere decir que un aumento del déficit fiscal en el período t-1, t-2 y t-4 reduce en promedio la inflación en 0.675, 0.785 y 0.172, respectivamente. Se debe guardar cautela con estos resultados ya que no cuentan con evidencia significativa desde el punto de vista estadístico. Una vez más, el interés del presente trabajo radica en analizar los resultados de las funciones impulso respuesta. Tabla 3 Resultados econométricos Modelo VAR con DSPNF

Δx Δπ Δy 19

αxΔxt-1

απΔπt-1

αyΔyt-1

αxΔxt-2

απΔπt-2

αyΔyt-2

-0.009 (-0.046) -0.675 (-0.982) 0.429 (1.848*)

0.031 (0.721) -0.551 (-3.561*) -0.023 (-0.441)

-0.067 (-0.455) 0.875 (1.649**) -0.7041 (-3.923*)

0.107 (0.548) -0.785 (-1.118) 0.433 (1.828*)

0.002 (0.046) -0.145 (-0.839) -0.065 (-1.114)

-0.051 (-0.292) 0.891 (1.403) -0.426 (1.984*)

Para observar la estimación del modelo el lector deberá remitirse a los anexos.

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La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

Δx Δπ Δy

αxΔxt-3

απΔπt-3

αyΔyt-3

αxΔxt-4

απΔπt-4

αyΔyt-4

-0.023 (-0.121) 0.383 (0.565) 0.101 (0.441)

0.008 (0.171) 0.150 (0.881) -0.068 (-1.192)

-0.205 (-1.253) 0.713 (1.215) -0.250 (-1.261)

-0.182 (-1.039) -0.172 (-0.274) 0.037 (0.175)

-0.015 (-0.391) 0.094 (0.652) -0.094 (-1.933*)

0.031 (0.224) 0.988 (1.972*) -0.229 (-1.358)

Fuente: Elaboración propia. Cálculos del autor. (*) Significativo al 5%. (**) Significativo al 1%.

5.3 Análisis de impulso-respuesta Una función de impulso-respuesta se centra en estudiar la respuesta de la variable dependiente en el modelo VAR ante choques en los términos de error de la ecuación. Por ejemplo, sean dos variables x e y. Digamos que una innovación sobre el término de error en la ecuación de x aumenta en una desviación estándar. Ese impulso modificará a la variable x tanto en el período actual como en períodos futuros. Pero dado que x también aparece en la regresión de y, el cambio en el término de error en la ecuación de x, de igual forma, impactará a la variable y. Recordemos que en los modelos VAR las variables se explican cada una por sus rezagos y por los de las demás variables. Para el propósito de este trabajo, los impulsos se efectuarán sobre los errores del déficit fiscal del GNC y del SPNF en una magnitud de una desviación estándar. Aquí evaluaremos el efecto de un impulso ó choque en los errores de las ecuaciones del DGNC y del DSPNF sobre la actividad económica (PIB) y, de igual manera, su efecto sobre la inflación (INF). En seguida vemos los resultados del ejercicio de impulso respuesta para el caso del DGNC. Un impulso en el término de error correspondiente al DGNC se traduce en un impacto positivo sobre el PIB en el primer período. Dicho aumento en el PIB se empieza a disminuir a partir del segundo período y luego se estabiliza hasta diluirse. Esto permite concluir que la política fiscal puede ejercer un efecto estabilizador del ciclo económico en el corto plazo, entendido este como un año, tal como se aprecia en el gráfico 11. Es un resultado clave para comprender que un Gobierno puede comprometerse con un programa macroeconómico que procure el pleno empleo y la estabilidad en los precios.

32

0,016 0,014 0,012 0,01 0,008 0,006 0,004 0,002 0 -0,002

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

9

10

-0,004 -0,006

Gráfico 11. Respuesta del PIB ante un choque en el DGNC

0,01 0,008 0,006 0,004 0,002 0 -0,002

1

2

3

4

5

6

7

8

-0,004 -0,006 -0,008

Gráfico 12. Respuesta de la INF ante un choque en el DGNC

Ahora se puede observar (ver gráfico 12) que en el primer año, cuando la política fiscal logra estimular la economía, los niveles de inflación que corresponden a igual período no varían en forma ascendente y pronunciada. En nuestra gráfica no vemos

33

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

un comportamiento de la inflación que alcance un pico, por el contrario, esta alcanza su máximo en el segundo período indicándonos que opera con rezago de un año frente al impulso sobre el error en la ecuación del déficit fiscal. Además, es claro que el efecto inflacionario se diluye a partir del segundo período. Teniendo en cuenta los preceptos ortodoxos de que el déficit fiscal es un elemento inflacionario, el hecho de que la inflación aumente entre el primer y segundo periodo sin reflejar un ascenso indeseable de esta, muestra que el déficit fiscal como instrumento estabilizador no es tan inflacionario como se cree. Tal inflación no llega a los niveles que se consideran bajo las versiones monetaristas y permite, una vez más, afirmar que el déficit fiscal no es un elemento exclusivamente inflacionario, ya que la evidencia revalida su papel anticíclico y estabilizador de la actividad económica.

0,014 0,012 0,01 0,008 0,006 0,004 0,002 0 -0,002

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

-0,004

Gráfico 13. Respuesta del PIB ante un choque en el DSPNF

En el caso de un choque sobre el error en la ecuación del déficit fiscal, pero esta vez se usa como variable fiscal al DSPNF, sucede, al igual que en el caso del DGNC, que el impacto sobre la actividad económica (PIB) se traduce en un mayor dinamismo, viéndose un aumento del PIB en el primer período aunque este empieza a disminuir hasta caer en el segundo periodo. A partir de ahí, se disipa el efecto expansivo que pueda tener el déficit fiscal del SPNF. Una vez más, la política fiscal posee argumentos estabilizadores sólo en el corto plazo.

34

0,02

0,015

0,01

0,005

0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

-0,005

-0,01

Gráfico 14. Respuesta de la INF ante un choque en el DSPNF

Sabemos que el déficit fiscal del SPNF posee efectos sobre la actividad económica (PIB) en el corto plazo. Sin embargo, se debe revisar su efecto sobre la inflación. El efecto expansivo de la política fiscal tiene una leve respuesta en los niveles de inflación. Observemos que antes y después del cuarto período los efectos inflacionarios están diluidos. Se evidencia que en el cuarto periodo la reacción de la inflación ante el impulso sobre el déficit fiscal es el más alto sin ser dicha reacción inflacionaria. Lo anterior confirma que la inflación se activa luego de cuatro períodos, técnicamente, al cuarto rezago, pero luego se diluye. Del análisis de impulso respuesta se puede concluir que la política fiscal tiene un efecto estabilizador potencialmente anticíclico en el corto plazo, y que los efectos inflacionarios se vislumbran en caso de choque sobre el término de error de la ecuación del DGNC con un período de rezago y en el caso del DSPNF con cuatro períodos de rezago. Esto último, muestra el margen de maniobra que posee el banco central para operar manteniendo estable los excesos de reservas, lo cual evita que la tasa de interés caiga demasiado y mantenga el comportamiento de los precios estables. Por otro lado, si en un gráfico de dispersión confrontamos los datos que corresponden al déficit fiscal tanto los del SPNF como GNC con los de inflación, constataremos que el déficit fiscal no es inflacionario. Específicamente para el caso del SPNF se obtuvo en

35

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

dicha correlación una nube de puntos dispersos por tanto, no es posible concluir que el déficit fiscal es generador de presiones inflacionarias (ver gráfico 15 y ver gráfico 16 para el caso del GNC). Este último resultado coincide con los hallazgos del análisis de impulso-respuesta y que se mantiene si le incluimos un mayor número de rezagos a la inflación20. Igualmente, podemos ver un resultado paradójico pues resulta que cuando el déficit fiscal del GNC es mayor, la inflación es menor. Estos hallazgos en los datos, en cierta forma nos pueden ilustrar que la inflación no es una consecuencia exclusiva del déficit fiscal. Por otro lado, el lector podrá notar que los R cuadrado de cada uno de los casos no son muy altos lo que puede indicar una falta de relación entre estas variables.

0,350

R2 = 0,0088 0,300 0,250 0,200 0,150 0,100

Inflación 1 lag

0,050 0,000 -0,02

-0,01 0 -0,050

0,01

0,02

0,03

0,04

0,05

0,06

0,07

0,08

0,09

DSPNF

Fuente: Elaboración propia. Datos del Departamento Nacional de Planeación.

Gráfico 15. DSPNF vs. Inflación (1950-2004)

20 Fueron incluidos uno y dos rezagos para cada déficit fiscal (SPNF y GNC). El lector podrá consultar en los anexos el resto de gráficos que confrontan la inflación sin rezago y con dos rezagos frente al déficit fiscal.

36

0,350

R2 = 0,1768 0,300 0,250 0,200 0,150

Inflación 1 lag

0,100 0,050 0,000

-0,04

-0,02

0

0,02

0,04

0,06

0,08

0,1

DGNC Fuente: Elaboración propia. Datos del Departamento Nacional de Planeación.

Gráfico 16. DGNC vs. Inflación (1962-2004)

6. Conclusiones Este trabajo nos permite concluir que cuando la política fiscal fue anticíclica en forma expansiva frente a una caída en el producto por debajo de su potencial (brecha del producto negativa) se presentaron menores tasas de desempleo. Esto nos llama a reflexionar sobre el verdadero compromiso que tiene el Gobierno en la implementación de la política fiscal para estabilizar la actividad económica frente a situaciones de desaceleración. Los dos modelos VAR estimados a través de las funciones de impulso-respuesta permiten concluir que un incremento del déficit fiscal es clave para estimular la actividad económica y, además, resulta que dicha expansión del gasto o reducción de los impuestos se traduce en variaciones de la inflación por debajo de lo esperado bajo los preceptos de la teoría ortodoxa y con un tiempo de rezago de un año para el DGNC y de cuatro años para el DSPNF. Si entendemos que la economía se mueve en un ámbito monetario se podría entender que la presencia de desempleo se debe a que el Gobierno ha restringido mucho

37

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

la oferta de dinero soberano. A decir de Wray (1999, 84): “por ello, si el Gobierno es el único oferente de dinero soberano, y dado que el dinero soberano es esencialmente un recurso potencialmente ilimitado en oferta, tiene poco sentido restringir la oferta de dinero soberano sabiendo que esto causa desempleo, a menos que el desempleo sirva a un útil propósito”. Esto fortalece las recomendaciones de Bonilla et al. (2003) que se sintetizan en que “las políticas redistributivas combinadas con un paquete de políticas macroeconómicas contracíclicas, en general, pueden mejorar el funcionamiento de los mercados laborales y reducir la desigualdad”. Refuerzan lo anterior los estudios consultados por Bonilla et al. (2003) cuando confirman que: “países ricos con Estados de Bienestar generosos no solo disfrutan de un ambiente con menor desigualdad, sino que también tienen tasas de desempleo más bajas”. Para resumir en una frase: la política social contra la pobreza se fortalece con la lucha contra el desempleo. También debe quedar claro que el banco central entra ha de operar en un plan macroeconómico que vela por el pleno empleo y la estabilidad de precios. El banco central no se debe concentrar exclusivamente en la dirección de una política monetaria basada en la baja inflación y en dictar reglas sobre austeridad fiscal. Igual debería garantizar el pleno empleo en franca coordinación con el Gobierno. La noción de la independencia del banco central es superada bajo una economía monetaria y nos enseña que no es la clave para una inflación baja. En Colombia, por orden constitucional, el banco central no está habilitado para conceder préstamos al Gobierno. Una decisión contraria solo es posible por decisión unánime por parte de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. Por lo tanto, la creación de nueva deuda podría hacerse mediante la acreditación por la cuantía de la nueva deuda en la cuenta donde recauda los impuestos el Gobierno, y que a su vez sea debitada en la cuenta del comprador. Vale aclarar que el concepto de emisión no la debemos definir como impresión de dinero. La emisión es secundaria, es inside money dado que el Gobierno la acredita en un asiento contable en una cuenta del banco central, a partir de la cual realiza sus pagos, irriga dinero por todo el sistema financiero y provoca el incremento de las reservas y el posterior aumento de la base monetaria. Las razones que trazan una meta con respecto al óptimo déficit fiscal/PIB, no poseen alta significancia si entendemos que el déficit fiscal es un instrumento de política económica que puede incrementar el empleo, y en coordinación con el banco

38

central, los bajos niveles de precios. En el periodo estudiado, Colombia ha coexistido con desequilibrios en sus finanzas públicas. Cuando han existido los superávits presupuestarios, estos han sido irrisorios y de corta duración21. En Colombia, debemos avanzar hacia una noción más pragmática que nos permita disponer de la política fiscal y su potencia en el corto plazo. El concepto teórico expuesto durante este trabajo dista de ser un ejemplo de populismo económico. Más que un ejercicio populista lo que garantiza el éxito de la política fiscal anticíclica es la soberanía monetaria. El camino hacia ella se fundamenta en el cambio de deuda externa por deuda interna. Es válido reconocer que alcanzarla no es tarea fácil, casos como los de Argentina, Brasil y Uruguay muestran apenas el deseo de sus Gobiernos de recuperar soberanía monetaria. Tal vez China sea uno de los pocos países en desarrollo que ha logrado avanzar de manera considerable en cuanto a soberanía monetaria. ¿Por qué la soberanía monetaria es necesaria? Pues porque garantiza que no exista ningún régimen (patrón oro, tipo de cambio fijo, currency borrad, etc.) que amarre a la moneda local. No se podría incurrir en déficit fiscal si este se sustenta en moneda que posee características que la limitan. Por ejemplo, bajo un régimen como el patrón oro usar el déficit fiscal como elemento estabilizador llevaría a cuestionar a los agentes su sostenibilidad, esto es, si el dinero con que se financia dicho déficit posee el respaldo suficiente en oro. De lo contrario, el dinero es limitado y pronto empezarán corridas en contra de la moneda local y los agentes perderían credibilidad buscando respaldo en otras (Tcherneva y Wray, 2005). Si no existe credibilidad en la moneda local, la quiebra del sistema tributario es posible y como consecuencia se presentaría un proceso inflacionario. Que lo anterior resulta lesivo en términos de deuda interna debido a que ejerce presiones sobre las tasas de interés, es una afirmación clave para modelos que operan con pleno empleo. La lógica de nuestro análisis descansa sobre supuestos de no equilibrio general. Por tanto, no se acepta el hecho de que el Gobierno deba pagar mayores intereses por la deuda dado que no es atractivo para los inversionistas una tasa menor. En la operación de mantenimiento de reservas el banco central les ofrece una tasa de interés que reditúa algo frente a la tasa que se presenta antes que el mismo banco central intervenga para drenar los excesos de reservas. El Banco de la 21 De 1950 al 2004, Colombia solo presentó superávit fiscal en el Sector Público No Financiero (SPNF) en: 1950, 1959, 1960, 1991,1993 y 1994. De 1962 al 2004, Colombia solo presentó superávit del Gobierno Nacional Central (GNC) en: 1966, 1967, y de 1974 a 1978.

39

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

República puede lograr su cometido de estabilizar los excesos de reservas y la tasa de interés al procurar una estabilidad de precios que evita pagar más intereses por los bonos del Gobierno. Muy seguramente, la estructura imperfecta del mercado donde se adquieren los bonos del Gobierno colombiano es la explicación del pago de mayores tasas de interés. La carencia de competencia en la provisión de liquidez al Gobierno les permite gozar a unos pocos agentes, poseedores de exceso de liquidez, del poder de mercado. La política fiscal debe ser anticíclica en Colombia. Los supuestos de pleno empleo están más allá de nuestro contexto. El déficit es un instrumento clave para levantar la economía frente a ciclos económicos recesivos y no cuando se opera en el verdadero pleno empleo sin olvidar, por supuesto, el objetivo de la estabilidad de precios. El concepto de soberanía monetaria debe primar para adelantar un programa macroeconómico que dé la clave para el pleno empleo y mantener el nivel de precios estables. 7. Referencias Bibliográficas Arestis, Philip and Malcolm, Sawyer (1997): “Reasserting the Role of Keynesian Policies for the New Millennium,” Working paper, 207, The Levy Economics Institute. Arestis, Philip and Malcolm Sawyer (2003): “Reinventing Fiscal Policy,” Working Paper, 381, The Levy Economics Institute. Blanchard, Oliver (2000). Macroeconomía. Madrid: Pearson Education. Bell, Stephanie and Randall Wray (2002-03): “Fiscal Effects on Reserves and the Independence of the FED,” Journal of PostKeynesian Economics, 25, 23-271. Bell, Stephanie (2000): “Do Taxes and Bonds Finance Government Spending?,” Journal of Economics Issue, 3, 603-620. Bonilla, Ricardo et al. (2003): “Macroeconomía y Bien-Estar,” Economía Colombiana, 296, 8-60. Carrasquilla, Alberto y Hernán Rincón (1990). “Relaciones entre Déficit Público y Ahorro Privado: Aproximaciones al Caso Colombiano,” Ensayos sobre Política Económica, 18, 7598. Cuddington, John y Carlos Urzua (1987): “Tendencias y Ciclos del PIB Real y el Déficit Fiscal de Colombia,” Ensayos Sobre Política Economía, 42, 41-58. Chirinko, R. S. (1993): “Business Fixed Investment Spending: A Critical Survey of Modeling Strategies, Empirical Results, and Policy Implications”, Research Working Paper, 93-01, Federal Reserve Bank of Kansas City. Deserres, Alain; Alain Guay and Pierre St-Amant (1995): “Estimating and Projecting Potential Output Using Structural VAR Methodology: The Case of the Mexican Economy,” Working Paper, 95-2, Bank of Canada.

40

Dornbush, Rudiger y Sebastián Edwards (1992). Macroeconomía del Populismo en La América Latina. México D.F.: Fondo de Cultura Económica. Easterly, William (1991).”La Macroeconomía del Déficit del Sector Público: el Caso De Colombia,” Ensayos sobre Política Económica, 20, 107-144. Echeverry, Juan Carlos (1999): “La Recesión Actual en Colombia: Flujos, Balances y Política Anticíclica,” Archivos de Macroeconomía, 113, Departamento Nacional de Planeación. Fazzari, S. M. (1993): “Working Capital and Fixed Investment: New Evidence in Financing Constraints.” Rand Journal of Economics, 24, 328-342. –––. (1994-95): “Why Doubt the Effectiveness of Keynesian Fiscal Policy,” Journal of PostKeynesian Economics, 17, 231-248. Gaviria, Juan Felipe (1989): “La Economía Colombiana: 1958-1970,” en Nueva Historia de Colombia. Vol. V. Bogotá: Planeta, 167-188. Gómez, Wilman A. (2000). Política Fiscal y el Efecto Desplazamiento sobre la Inversión Privada en Colombia 1950-1997. Bogotá: Esfera editores. Junguito, Roberto y Hernán Rincón (2004): “La Política Fiscal en el Siglo XX en Colombia,” Borradores de Economía, 318, Banco de la República. Juniper, James and William Mitchell (2005): “Towards a Spatial Keynesian Macroeconomics,” Working Paper, 05-06, Center for Full Employment and Equity. Kaboub, Fadhel (2007): “Employment Guarantee Programs: A Survey of Theories and Policy Experiences,” Working Paper, 498, The Levy Institute. Kalecki, Michael (1977). Teoría de la Dinámica Económica. Bogotá: Fondo de Cultura Económica. Keynes, Jhon Maynard (1943). Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero. México D.F: Fondo de Cultura Económica. Lozano, Luis Ignacio y Carolina Aristizabal (2003): “Déficit Público y Desempeño Económico en Los Noventas,” Borradores de Economía, 261, Banco de la República. Mitchell, William and Randall Wray (2005): “Full Employment Trough Job Guarantee: A Response to Critics,” Working Paper, 39, Center for Full Employment and Equity. Ocampo, José Antonio (2004). Reconstruir El Futuro. Globalización, Desarrollo y Democracia en América Latina. Bogotá: Norma-Naciones Unidas. Ramos, Jorge y Norberto Rodríguez (1995): “Déficit Fiscal y Tasas de Interés en Colombia,” Ensayos sobre Política Económica, 27, 39-61. Stiglitz, Joseph (2004):“The Parties’ Flip-Flops on Deficit Spending: Economics or Politics,” The Economists’ Voice, article 2. Taylor, John B. (2000): “Reassessing Discretionary Fiscal Policy”. The Journal of Economic Perspectives, 3, 21-36. Taylor, Lance (1986). Modelos Macroeconómicos para Los Países en Desarrollo. México D.F.: Fondo de Cultura Económica. Tcherneva, Pavlina and Randall Wray (2005): “Is Argentina’s job creation project Jefes de hogar a true Employer of Last resort Program?,” Working Paper, 43, Center for Full Employment and Price stability.

41

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

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42

Anexos Anexo 1: Pruebas de raíz unitaria A1. Pruebas de raíz unitaria: PIB 1962-2004 Variable: PIB (1962-2004) Conclusión: No estacionaria

Dickey-Fuller

v.c (5%)

P-value

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-4.063

-3.520

0.0139

Δyt=a0++δ·yt-1+ut

τµ=-3.524

-2.933

0.0121

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-1.504

-1.948

0.1226

v.c (5%)

P-value

Variable: PIB (1962-2004) Conclusión: No estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-4.063

-3.520

0.0139

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-3.535

-2.933

0.0117

Δyt=δ·yt-1+ut

ττ=-1.289

-1.948

0.1789

v.c (5%)

P-value

Fuente: Cálculos del autor.

A2. Prueba de raíz unitaria: DGNC 1962-2004 Variable: DGNC (1962-2004) Conclusión: No estacionaria

Dickey-Fuller

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-3.157

-3.520

0.1069

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-1.652

-2.933

0.4476

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-1.095

-1.948

0.2435

v.c (5%)

P-value

Variable: DGNC (1962-2004) Conclusión: No estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-3.239

-3.520

0.0907

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-1.774

-2.933

0.3878

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-1.137

-1.948

0.2282

Fuente: Cálculos del autor.

43

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

A3. Prueba de raíz unitaria: INF 1962-2004 Variable: INF (1962-2004) Conclusión: No estacionaria

Dickey-Fuller

v.c (5%)

P-value

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-3.019

-3.520

0.1393

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-3.090

-2.933

0.0350

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-1.144

-1.948

0.2260

v.c (5%)

P-value

Variable: INF (1962-2004) Conclusión: No estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-3.203

-3.520

0.0976

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-3.294

-2.933

0.0215

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-0.870

-1.948

0.3330

Fuente: Cálculos del autor.

Si evaluamos la hipótesis nula considerando que las series de datos tienen raíz unitaria (no estacionaria), tanto para la prueba Dickey-Fuller y Phillips-Perron como para el modelo menos restringido y hasta el más restringido, debemos asegurarnos de que la prueba concluye a favor de estacionariedad cuando es rechazada la hipótesis nula en los tres modelos. De lo contrario, no existirá evidencia estadística para rechazar la hipótesis nula y se concluirá que la serie presenta raíz unitaria. Por ejemplo, en la tabla A1 para la serie PIB bajo los dos primeros modelos, la hipótesis nula se rechaza a un 5% de significancia. Pero, en el tercer modelo (el más restringido) no se rechaza la hipótesis nula por lo cual se concluye que la serie de datos del PIB presenta raíz unitaria: el estadístico τ=-1.137 correspondiente a un valor crítico de -1.948 a un nivel del 5% de significancia. En las tablas A4, A5 y A6, se encuentran las pruebas correspondientes a las series de datos para el DPIB, DDGNC y DINF, que son nuestras mismas series pero ahora con primeras diferencias. El criterio para decidir si una serie de datos es o no es estacionaria es el mismo descrito en el ejemplo anterior. Las tablas de la A7 hasta la A12, incluyen las pruebas para las series de datos del periodo 1950-2004 tanto en niveles (que resultaron no estacionarias) como en primeras diferencias (que resultaron estacionarias).

44

A4. Pruebas de raíz unitaria: DPIB 1962-2004 Variable: DPIB (1962-2004) Conclusión: Estacionaria

Dickey-Fuller

v.c (5%)

P-value

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-8.915

-3.523

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-9.031

-2.935

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-9.148

-1.949

0.0000

v.c (5%)

P-value

Variable: DPIB (1962-2004) Conclusión: Estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-9.396

-3.520

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-9.520

-2.933

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-9.659

-1.948

0.0000

v.c (5%)

P-value

Fuente: Cálculos del autor.

A5. Pruebas de raíz unitaria: DGNC 1962-2004 Variable: DDGNC (1962-2004) Conclusión: Estacionaria

Dickey-Fuller

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-7.621

-3.523

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-7.595

-2.935

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-7.660

-1.949

0.0000

v.c (5%)

P-value

Variable: DDGNC (1962-2004) Conclusión: Estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-7.596

-3.520

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-7.570

-2.933

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-7.626

-1.948

0.0000

Fuente: Cálculos del autor.

45

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

A6. Pruebas de raíz unitaria: DINF 1962-2004 Variable: DINF (1962-2004) Conclusión: Estacionaria

Dickey-Fuller

v.c (5%)

P-value

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-13.639

-3.523

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-13.815

-2.935

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-13.855

-1.949

0.0000

v.c (5%)

P-value

Variable: DINF (1962-2004) Conclusión: Estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-12.080

-3.520

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-12.051

-2.933

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-12.046

-1.948

0.0000

v.c (5%)

P-value

Fuente: Cálculos del autor.

A7. Pruebas de raíz unitaria: PIB 1950-2004 Variable: PIB (1950-2004) Conclusión: No estacionaria

Dickey-Fuller

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-5.064

-3.495

0.0007

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-4.635

-2.916

0.0004

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-1.605

-1.946

0.1014

v.c (5%)

P-value

Variable: PIB (1950-2004) Conclusión: No estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-5.076

-3.495

0.0006

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-4.746

-2.916

0.0003

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-1.303

-1.946

0.1754

Fuente: Cálculos del autor.

46

A8. Pruebas de raíz unitaria: DSPNF 1950-2004 Variable: DSPNF (1950-2004) Conclusión: No estacionaria

Dickey-Fuller

v.c (5%)

P-value

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-3.215

-3.495

0.0923

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-3.286

-2.916

0.0204

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-1.961

-1.946

0.0484

v.c (5%)

P-value

Variable: DSPNF (1950-2004) Conclusión: No estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-3.215

-3.495

0.0923

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-3.286

-2.916

0.0204

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-1.961

-1.946

0.0484

v.c (5%)

P-value

Fuente: Cálculos del autor.

A9. Pruebas de raíz unitaria: INF 1950-2004 Variable: INF (1950-2004) Conclusión: No estacionaria

Dickey-Fuller

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-3.231

-3.495

0.0893

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-3.307

-2.916

0.0194

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-1.437

-1.946

0.1388

v.c (5%)

P-value

Variable: INF (1950-2004) Conclusión: No estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-3.269

-3.495

0.0824

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-3.258

-2.916

0.0219

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-1.074

-1.946

0.2522

Fuente: Cálculos del autor.

47

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

A10. Pruebas de raíz unitaria: DPIB 1950-2004 Variable: DPIB (1950-2004) Conclusión: Estacionaria

Dickey-Fuller

v.c (5%)

P-value

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-10.698

-3.4969

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-10.790

-2.917

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-10.890

-1.947

0.0000

Variable: DPIB (1950-2004) Conclusión: Estacionaria

Phillips-Perron

v.c (5%)

P-value

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-11.580

-3.496

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-11.675

-2.917

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-11.813

-1.947

0.0000

Fuente: Cálculos del autor.

A11. Pruebas de raíz unitaria: DDSPNF 1950-2004 Variable: DDSPNF (1950-2004) Conclusión: Estacionaria

Dickey-Fuller

v.c (5%)

P-value

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-7.782

-3.496

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-7.825

-2.917

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-7.901

-1.949

0.0000

v.c (5%)

P-value

Variable: DDSPNF (1950-2004) Conclusión: Estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-7.785

-3.496

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-7.829

-2.917

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-7.906

-1.947

0.0000

Fuente: Cálculos del autor.

48

A12. Pruebas de raíz unitaria: DINF 1950-2004 Variable: DINF (1950-2004) Conclusión: Estacionaria

Dickey-Fuller

v.c (5%)

P-value

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-12.030

-3.496

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-11.965

-2.917

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-12.082

-1.949

0.0000

v.c (5%)

P-value

Variable: DINF (1950-2004) Conclusión: Estacionaria

Phillips-Perron

Δyt=a0+a1·t+δ·yt-1+ut

ττ=-12.439

-3.520

0.0000

Δyt=a0+δ·yt-1+ut

τµ=-12.897

-2.933

0.0000

Δyt=δ·yt-1+ut

τ=-13.034

-1.948

0.0000

Fuente: Cálculos del autor.

49

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

Anexo 2: Test de cointegración de Johansen El criterio utilizado para verificar la hipótesis nula de no cointegración fue el “criterio de Pantula”. Este criterio considera que el investigador debe comenzar la prueba secuencial desde el modelo más restringido (en este caso el modelo 2), para luego comparar el resultado de la traza con su valor crítico y trasladarse después por los modelos hasta llegar al menos restringido y con el mayor número de vectores de cointegración (en este caso el modelo 4). El investigador se detendrá en el momento en que no exista evidencia para rechazar la hipótesis nula de r vectores de cointegración (Zuccardi, 2002). Definamos los modelos. El modelo 2 permite la presencia de un intercepto en el vector de cointegración. El modelo 3 permite la presencia tanto de intercepto como de tendencia en el vector de cointegración. Finalmente, en el modelo 3 se permite la inclusión de intercepto y tendencia. Seguramente podemos notar que el modelo más restringido es el número 2 y el menos restringido es el número 4. A13. Prueba de la traza (DGNC-PIB-INF)

Ho r=0 r=1 r=2

Ha r≥1 r≥2 r≥3

Traza 27.67 6.13 1.90

Modelo 2 (5%) 34.91 19.96 9.24

(1%) 41.07 24.60 12.97

Traza 26.67 5.69 1.64

Modelo 3 (5%) 22.00 15.67 9.24

(1%) 26.81 20.20 12.97

Traza 38.02 16.01 3.36

Modelo 4 (5%) 42.44 25.32 12.25

(1%) 48.45 30.45 16.26

Fuente: Cálculos del autor.

A14. Prueba del máximo valor propio (DGNC-PIB-INF) Modelo 2 Ho

Ha

r=0 r=1 r=2

r≥1 r≥2 r≥3

Valor propio 21.54 4.22 1.90

Fuente: Cálculos del autor.

50

Modelo 3

(5%)

(1%)

22.00 15.67 9.24

26.81 20.20 12.97

Valor propio 20.97 4.05 1.64

Modelo 4

(5%)

(1%)

20.97 14.07 3.76

25.52 18.63 6.65

Valor propio 22.01 12.64 3.36

(5%)

(1%)

25.54 18.96 12.25

30.34 23.65 16.26

A15. Prueba de la traza (DSPNF-PIB-INF)

Ho r=0 r=1 r=2

Ha r≥1 r≥2 r≥3

Traza 37.45 16.96 7.13

Modelo 2 (5%) 34.91 19.96 9.24

(1%) 41.07 24.60 12.97

Traza 37.28 16.90 7.11

Modelo 3 (5%) 29.68 15.41 3.76

(1%) 35.65 20.04 6.65

Traza 41.36 16.93 7.13

Modelo 4 (5%) 42.44 25.32 12.25

(1%) 48.45 30.45 16.26

Fuente: Cálculos del autor.

A16. Prueba del máximo valor propio (DSPNF-PIB-INF) Modelo 2 Ho

Ha

r=0 r=1 r=2

r≥1 r≥2 r≥3

Valor propio 20.48 9.82 7.13

Modelo 3

(5%)

(1%)

22.00 15.67 9.24

26.81 20.20 12.97

Valor propio 20.38 9.78 7.11

Modelo 4

(5%)

(1%)

20.97 14.07 3.76

25.52 18.63 6.65

Valor propio 24.42 9.80 7.13

(5%)

(1%)

25.54 18.96 12.25

30.34 23.65 16.26

Fuente: Cálculos del autor.

Veamos como funciona el “criterio de Pantula”. Por ejemplo, en el caso de la tabla A15, los modelos 2 y 3 rechazan la hipótesis nula de no cointegración, mientras que el modelo 4 no rechaza la hipótesis nula de no cointegración. Por lo tanto, hasta ese punto se lleva a cabo la prueba, y se concluye que no existe evidencia para rechazar la hipótesis nula de no cointegración tanto al 1% y 5% de significancia estadística. En tal caso, se puede proceder a estimar nuestro modelo VAR en diferencias.

51

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

Anexo 3: Criterios de información para elección de la longitud del rezago óptimo Según los criterios de información de Akaike (AIC) y Schwarz (SC), el investigador debe escoger la longitud del rezago en el modelo donde dichos criterios sean menores. Según el criterio de AIC y SC el modelo VAR que incluye al DGNC debe tener un rezago, mientras que el modelo VAR que incluye al DSPNF debe tener, igualmente, un rezago. Pero, dado que este último modelo presentó problemas de normalidad, se buscó el máximo rezago donde se encuentre que los errores sean ruido blanco y normalidad de acuerdo con Dserres y Guay (1995). El máximo rezago resultó ser cuatro. A17. Criterios de información (DDGNC, DPIB y DINF) Longitud del rezago 1 2 3 4

Akaike (AIC) -13.98660* -13.82516 -13.44944 -12.91026

Schwarz (SC) -13.61045* -13.06517 -12.29774 -11.35886

Fuente: Cálculos del autor.

A18. Criterios de información (DDSPNF, DPIB y DINF) Longitud del rezago 1 2 3 4 Fuente: Cálculos del autor.

52

Akaike (AIC) -12.88069* -12.69400 -12.28303 -11.93960

Schwarz (SC) -12.54611* -12.01857 -11.26030 -10.56295

Anexo 4: Pruebas multivariadas y estabilidad Para probar la presencia de no autocorrelación residual multivariada y normalidad multivariada en los errores, se procedió a usar el test de Pormanteu y el test de JarqueBera, respectivamente. Ambos modelos superaron las dos pruebas. El modelo VAR que incluye al DSPNF, como lo mencionamos líneas arriba, cumple la condición de normalidad al cuarto rezago. A19. Test de Pormanteu. Modelo VAR con DGNC Ho: No autocorrelación residual Rezago 1 2 3

Ljung Box 2.463056 10.54873 21.09733

P - Value NA* 0.3079 0.2745

Ljung Box Ajustado 2.524632 11.02496 22.40635

P - Value NA* 0.2740 0.2144

Fuente: Cálculos del autor. (*)La prueba es válida solamente para rezagos superiores al orden del rezago del VAR.

A20. Test de normalidad. Modelo VAR con DGNC Ho: Los residuos siguen una distribución normal Componente Curtosis Asimetría Conjunta

Jarque-Bera 0.379078 1.339825 3.966416

P - Value 0.8273 0.5118 0.6812

Fuente: Cálculos del autor.

53

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

A21. Test de Pormanteu. Modelo VAR con DSPNF Ho: No autocorrelación residual Rezago

Ljung Box

P - Value

1 2 3 4 5 6 7 8

0.973860 3.534890 5.585930 6.887453 12.54786 18.72269 25.46982 31.28092

NA* NA* NA* NA* 0.1842 0.4091 0.5482 0.6925

Ljung Box Ajustado 0.993735 3.661475 5.843431 7.258131 13.54747 20.56433 28.40982 35.32780

P - Value NA* NA* NA* NA* 0.1394 0.3020 0.3901 0.5004

Fuente: Cálculos del autor. (*)La prueba es válida solamente para rezagos superiores al orden del rezago del VAR.

A22. Test de normalidad. Modelo VAR con DSPNF Ho: Los residuos siguen una distribución normal Componente Curtosis Asimetría Conjunta

Jarque-Bera 1.543407 5.083728 9.270831

P - Value 0.4622 0.0787 0.1589

Fuente: Cálculos del autor.

Con respecto a si los modelos cumplen con la condición de estabilidad, podemos ver que los valores propios no son mayores que uno. En el caso del modelo VAR que incluye al DGNC, sus valores propios son: 0.434335, 0.434335 y 0.125202. Para el caso en que el modelo VAR que incluye al DSPNF, sus valores propios son: 0.839652, 0.839652, 0.764087, 0.764087, 0.706412, 0.706412, 0.658781, 0.658781, 0.639559, 0.639559, 0.588724 y 0.588724, lo que garantiza que cada uno estos se ubiquen dentro del círculo de raíz unitaria y nos permite concluir que ambos modelos VAR cumplen con la condición de estabilidad.

54

B1. Círculo de Raíz unitaria. Modelo VAR con DGNC 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1.0 -1.5 -1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

B2. Círculo de Raíz unitaria. Modelo VAR con DSPNF 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1.0 -1.5 -1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

55

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

Anexo 5: Resultados de la estimación de los modelos VAR Modelo VAR con el déficit del Gobierno Nacional Central  -0.253431 0.043048 0.068631  (-1.34991) (0.93209) (-0.02358) ∆x      0.638791 - 0.459742 0.284119 ∆π  =  ∆y  (1.44475) (-4.22677) (0.18077)  -0.007259 0.008831 - 0.337449  (0.59983) (0.68023) (-1.79878) 

     ∆x  ε    t−1   x   ⋅ ∆π t−1 + επ   ∆y  ε   y t−1     

Δx = Déficit Gobierno Nacional Central (primeras diferencias) Δπ = Tasa de inflación (primeras diferencias) Δy = Producto Interno Bruto (primeras diferencias)

€

Los valores críticos que corresponden al 1%, 5% y 10% de significancia estadística son: 1.64, 1.96 y 2.57. El lector podrá notar que son pocos los coeficientes significativos, pero el fin de nuestro trabajo se centra en el análisis de impulso-respuesta.

56

Modelo VAR con el Déficit del Sector Público No Financiero -0.0090  ∆x  (-0.046)   -0.6757 ∆π  = (-0.982) ∆y   0.4295  ( 1.848) -0.0230  (-0.121) 0.3833 + ( 0.565)  0.1010  ( 0.441)

€

 0.1074 0.0312 -0.0675    (0.721) (-0.455) ∆x  ( 0.548) t−1 -0.5519 0.8757    -0.7850 ⋅ ∆π t−1 +  (-1.118) (-3.561) (1.649)  -0.0231 -0.7041  ∆y t−1   0.4337   (-0.441) (-3.923)  (1.828)

-0.1826 0.0081 -0.2053    ( 0.171) (-1.253) ∆x  (-1.039) t−3 0.1502 0.7133    -0.1728 ⋅ ∆π t−3 +   (-0.274) ( 0.881) (1.215)   ∆y   0.0373   t−3 -0.0686 -0.2503   (-1.192) (-1.261) ( 0.175)

0.0022 -0.0518   (0.046) (-0.292) ∆x  -0.1451 0.8918   t−2  ⋅ ∆π t−2 (-0.839) ( 1.403)  -0.0651 -0.4262  ∆y t−2   (-1.114) (-1.984)

-0.0157 0.0314   (-0.391) ( 0.224) ∆x  ε  0.0942 0.9881   t−4   x  ⋅ ∆π t−4  + ε π  ( 0.652) ( 1.972)    -0.0944 -0.2299  ∆y t−4  εy   (-1.933) (-1.358)

Δx = Déficit Gobierno Nacional Central (primeras diferencias) Δπ = Tasa de inflación (primeras diferencias) Δy = Producto Interno Bruto (primeras diferencias)

Los valores críticos que corresponden al 1%, 5% y 10% de significancia estadística son: 1.64, 1.96 y 2.57. El lector podrá notar que son pocos los coeficientes significativos, pero el fin de nuestro trabajo se centra en el análisis de impulso-respuesta.

57

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

Anexo 6: Déficit fiscal frente a la inflación

0,350

R2 = 0,0069

0,300 0,250 0,200 0,150

Inflación

0,100 0,050 0,000

-0,02

-0,01 0 -0,050

0,01

0,02

0,03

0,04

0,05

0,06

0,07

0,08

0,09

DSPNF

Fuente: Elaboración propia. Datos del Departamento Nacional de Planeación.

Gráfico B3. DSPNF vs. Inflación (1950-2004)

0,350

R2 = 0,1624 0,300 0,250 0,200 0,150

Inflación 2 lag

0,100 0,050 0,000

-0,04

-0,02

0

0,02

0,04

0,06

DGNC

Fuente: Elaboración propia. Datos del Departamento Nacional de Planeación.

Gráfico B4. DGNC vs. Inflación (1962-2004)

58

0,08

0,1

0,350

R2 = 0,0042

0,300 0,250 0,200 0,150

Inflación

0,100 0,050 0,000

-0,02

-0,01 0 -0,050

0,01

0,02

0,03

0,04

0,05

0,06

0,07

0,08

0,09

DSPNF

Fuente: Elaboración propia. Datos del Departamento Nacional de Planeación.

Gráfico B5. DSPNF vs. Inflación (1950-2004)

0,350 R2 = 0,1683 0,300 0,250 0,200 0,150 Inflación 2 lag

0,100 0,050 0,000

-0,04

-0,02

0

0,02

0,04

0,06

0,08

0,1

DGNC

Fuente: Elaboración propia. Datos del Departamento Nacional de Planeación.

Gráfico B6. DGNC vs. Inflación (1962-2004)

59

Serie Documentos ieec n. ° 27

•

Diciembre de 2007

•

ISSN 0121-2346

La política fiscal en Colombia: ¿Procíclica o anticíclica?

William R. Baca Mejía*

William R. Baca Mejía es profesor-investigador del Instituto de Estudios Económicos del Caribe, Universidad del Norte. Este trabajo fue elaborado como requisito para optar al título de Economista en la Universidad del Norte. [email protected] Agradezco a mi asesor, profesor Jairo Parada Corrales, por su valiosa guía y comentarios durante la elaboración del trabajo, y por haberme enseñado alternativas teóricas en los cursos básicos de economía. Dedico este estudio de manera especial a mis padres, William Baca Orozco y Betty Mejía Camargo, por sus amplios y abnegados apoyos a lo largo de mi formación en la universidad. Hago extensiva esta dedicatoria a mi tío, Fernando Baca Orozco, por aquel libro que avivó mi interés por la ciencia económica. Cualquier error u omisión es de mi exclusiva responsabilidad.

La serie Documentos, del Centro de Estudios Económicos del Caribe (IEEC) de la Universidad del Norte, publica investigaciones y ensayos sobre temas y problemas económicos desde la perspectiva del Caribe colombiano. Las opiniones expresadas son responsabilidad exclusiva de los autores.

Universidad del Norte Centro de Estudios Económicos del Caribe (IEEC) Apartado Aéreo 1569 Barranquilla, Colombia

Una realización de Ediciones Uninorte, 2007

Impreso y hecho en Colombia Cargraphics Santafé de Bogotá Printed and made in Colombia

CONTENIDO

1. Introducción ..............................................................................................................1 2. Revisiónde la literatura ..........................................................................................3 3. Antecedentes teóricos ............................................................................................8 4. La política fiscal entre 1950 y 2004 ......................................................................14 5. Estimación econométrica .......................................................................................28 6. Conclusiones ............................................................................................................37 Bibliografía ...................................................................................................................40 Anexos ...........................................................................................................................43

Resumen En este trabajo se trata de identificar en qué momento la política fiscal en Colombia fue anticíclica o procíclica. Los períodos de estudio son 1950-2004 y 1962-2004. Para el primer período se considera el Déficit del Sector Público No Financiero (SPNF) y para el segundo periodo, el Déficit del Gobierno Nacional Central (GNC). Cuando la economía presenta desaceleraciones o recesiones, se logra identificar que los periodos anticíclicos estuvieron acompañados con bajas tasas de desempleo, y los periodos procíclicos por altas tasas de desempleo. Las estimaciones econométricas, mediante modelos tipo VAR, muestran que el déficit fiscal, tanto del SPNF como del GNC, generan efectos reales positivos en el corto plazo sin desestabilización de precios. Se concluye que la política fiscal debe tener discrecionalidad para reactivar la economía cuando se desacelere y el sector externo no tenga restricciones como la devaluación de la moneda local originada por desbalances externos negativos. Igualmente, la soberanía monetaria representa la clave para un programa macroeconómico que garantice el pleno empleo y la estabilidad de precios. Palabras clave: Política fiscal, pleno empleo, estabilidad de precios, déficit fiscal, ciclo económico y soberanía monetaria. Clasificación JEL: B22, E12, E63.

Abstract The purpose of this paper is to identify time periods during which fiscal policy in Colombia has been countercyclical or pro cyclical. Two overlapping periods are examined: 1950-2004 and 1962-2004. For the first period we studied the Non-Financial Public Sector Deficit (SPNF) and for the second period we examined Central Government Deficit Spending (GNC). We found that countercyclical fiscal policy periods have been accompanied by low unemployment rates and that pro cylcical periods were correlated with high unemployment rates. Econometric estimation using VAR models shows that budget deficits in SPNF or GNC have real positive effects on output and employment in the short run without price destabilization. Against orthodox claims, we found that fiscal policy should be discretionary to reactivate the economy when GNP growth is lagging and the external sector is not restricted by, for example, currency devaluation originated in external negative imbalances. Likewise, we argue that an independent monetary management is the key to having a macroeconomic program that guarantees full employment and price stability. Key words: Fiscal policy, full employment, price stability, budget deficits, business cycles, fiat money. JEL Classification: B22, E12, E62.

LA POLITICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA∗ Roberto Junguito Hernán Rincón∗∗ Agosto 6 de 2004 Resumen El documento analiza la política fiscal a lo largo del Siglo XX en Colombia, con énfasis en los factores económicos y de economía política que determinaron los aciertos y las dificultades fiscales que experimentó el país. Desde el punto de vista de las estadísticas, se construyen series fiscales consistentes metodológicamente para el gobierno para el período 1899 a 2003. Después de observar niveles promedio de la carga tributaria (impuestos nacionales) del alrededor del 5% del PIB durante el siglo, se presentó un cambio positivo significativo desde mediados de los noventa (la carga alcanzó un nivel del 14% en 2003). Sin embargo, el cambio se logró a través de reformas sucesivas e incompletas que dieron lugar a una estructura tributaria inadecuada e ineficiente. El gasto del gobierno se encuentra hoy en día en el nivel más alto del siglo, con una tendencia creciente desde inicios de los noventa, que se explica principalmente por las transferencias (territoriales, pensionales y otras) y los intereses de la deuda. Se destaca que las reformas presupuestales que han buscado flexibilizar y reducir el gasto no han tenido el éxito esperado. Los desbalances fiscales durante el siglo fueron seguidos de ajustes por el lado de los ingresos y de los gastos, que hicieron posible el cumplimiento de la restricción intertemporal del gobierno, como lo muestra el comportamiento del nivel de la deuda. El desbalance fiscal acumulado del gobierno, reflejado en un nivel de la deuda sin precedentes en el siglo (54% del PIB), demanda reformas estructurales y ajuste fiscal adicional que la hagan sostenible. En general, el gobierno ha tenido más éxito en alcanzar ajustes fiscales por aumentos en los ingresos que a través de recortes en los gastos. Clasificación JEL: N16; N46; E62; H2; H5; H6; H7 Palabras clave: Política fiscal; Siglo XX; Colombia; Finanzas públicas; Impuestos; Gastos; Balance fiscal; Crédito; Deuda; Economía política; Ejecutivo; Congreso.

∗

Documento preparado para el seminario “Investigaciones recientes sobre historia económica colombiana”, Bogotá, agosto 4 y 5 de 2004, el cual se publicará en un libro que recogerá las ponencias del seminario. Se agradece la colaboración de Aarón Garavito del Banco de la República y María Fernanda Rosales de Fedesarrollo en la construcción de las estadísticas. Asimismo, los comentarios e ideas de Gabriel Rosas Vega. Las opiniones, errores u omisiones contenidos en el documento son responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen a las entidades para las cuales laboran. Cualquier comentario favor dirigirlo a: [email protected] o [email protected]. ∗∗ Investigadores de FEDESARROLLO y Banco de la República, respectivamente.

1

TABLA DE CONTENIDO I. II.

INTRODUCCION .................................................................................................................................... 4 LA GUERRA DE LOS MIL DIAS Y LA CRISIS FISCAL (1898-1903) ............................................... 7 A) Situación fiscal en la antesala de la guerra ...................................................................................... 7 B) El presupuesto de 1898 y la administración Marroquín .................................................................. 8 C) La guerra de los mil días y el presupuesto de 1899 a 1900 ........................................................... 10 D) Evolución fiscal de 1901 a 1902 ................................................................................................... 11 E) Las finanzas públicas en 1903...................................................................................................... 12 F) Implicaciones económicas del déficit fiscal de 1898 a 1903........................................................ 13 III. REYES Y LAS FINANZAS PÚBLICAS (1904-1910) ..................................................................... 14 A) La situación fiscal en 1904: óptica de la administración Marroquín ............................................. 14 B) La administración Reyes y la situación fiscal en 1904.................................................................. 14 C) La asamblea constituyente y el programa de ajuste fiscal de Reyes de 1905 y 1906 .................... 17 D) Comportamiento fiscal entre 1905 y 1909 .................................................................................... 22 IV. EL IMPACTO DE LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL (1910-1919)........................................... 25 A) Las finanzas públicas en 1910....................................................................................................... 25 B) Las finanzas públicas en el período de 1911 a 1913 ..................................................................... 27 C) La primera guerra mundial y su impacto fiscal ............................................................................. 28 D) La política fiscal al finalizar la guerra ........................................................................................... 32 E) Economía política y resultados fiscales entre 1910 y 1919................................................................ 34 V. LA PROSPERIDAD AL DEBE Y DANZA DE LOS MILLONES (1920-1930).................................. 36 VI. LA ECONOMIA COLOMBIANA Y LA CRISIS DE LOS AÑOS TREINTA (1930-1940) ........... 41 VII. LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LOS AÑOS CUARENTA (1940-1950) ..................................... 45 VIII. LA POLITICA FISCAL EN LOS AÑOS CINCUENTA (1950-1960) ............................................. 52 A) Sobre el crecimiento económico y la estrategia de desarrollo....................................................... 52 B) Sobre la política fiscal ................................................................................................................... 52 C) Sobre la política tributaria ............................................................................................................. 54 IX. LA POLITICA FISCAL EN LOS AÑOS SESENTA (1960-1970)................................................... 57 A) El comportamiento fiscal a inicios de los sesenta ......................................................................... 57 B) Ajuste fiscal a comienzos de los sesenta durante la administración Valencia............................... 58 C) Recomendaciones de la Misión Taylor ......................................................................................... 59 D) La política fiscal en la administración Lleras Restrepo (1966-1970) ............................................ 60 X. LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LOS AÑOS SETENTA (1970-1980).............................................. 65 A) La situación inicial ........................................................................................................................ 65 B) Informe Musgrave ......................................................................................................................... 65 C) La política fiscal en la administración Pastrana ............................................................................ 68 D) La política fiscal de la administración López ................................................................................ 72 XI. LA POLITICA FISCAL EN LOS OCHENTA (1980-1990)............................................................. 76 A) La administración Turbay ............................................................................................................. 76 (1). La política económica entre 1978 y 1980 ................................................................................. 76 (2). El Plan de Integración Nacional (PIN) ..................................................................................... 76 (3). La política económica y las finanzas públicas entre 1981 y 1982 ............................................ 77 (4). La política y los resultados fiscales .......................................................................................... 77 (5). Propuestas de reforma fiscal de la administración Turbay ....................................................... 78 (6). La estrategia de endeudamiento................................................................................................ 79 (7). El informe de la Misión Bird-Wiesner de 1981........................................................................ 80 B) La administración Betancur (1982-1986)...................................................................................... 82 (1) Los dos primeros años....................................................................................................................... 82 (2) El programa económico entre 1984 y 1986....................................................................................... 84 C) La administración Barco (1986-1990)........................................................................................... 87 (1) Directrices generales de la política económica.................................................................................. 87 (2) La política fiscal ................................................................................................................................ 88 XII. LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LOS AÑOS NOVENTA (1990-2003)........................................ 91

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A) B)

Diagnóstico.................................................................................................................................... 91 La administración Gaviria (1990-1994) ........................................................................................ 92 (1) La política fiscal entre 1990 y 1992 .................................................................................................. 93 (2) La política fiscal entre 1992 y 1994 .................................................................................................. 94 C) La administración Samper (1994-1998) ........................................................................................ 96 (1) La situación inicial ............................................................................................................................ 96 (2) El Salto Social (Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998) ................................................................ 97 (3) La política fiscal entre 1994 y 1995 .................................................................................................. 98 (4) El programa económico entre 1996 y 1997....................................................................................... 99 (5) Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas ............................................... 101 (6) La Economía política de las reformas estructurales: lecciones de la experiencia colombiana entre 1989 y 1999 ............................................................................................................................................ 95 D) La administración Pastrana (1998-2002)..................................................................................... 101 (1) La política económica y fiscal entre 1998 y 1999 ........................................................................... 101 (2) La crisis económica de 1999 ........................................................................................................... 103 (3) La política fiscal entre 2000 y 2001 ................................................................................................ 104 (4) La política fiscal y la economía al final de la administración Pastrana ........................................... 106 (5) Misión del Ingreso Público (MIP)................................................................................................... 107 E) La administración Uribe (2002-2006).............................................................................................. 108 (1) La situación inicial .......................................................................................................................... 108 (2) Los cambios y la situación fiscal en 2003 ....................................................................................... 109 XIII. LA POLITICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: LA VISION GLOBAL................ 113 A) LA TRIBUTACIÓN EN COLOMBIA ....................................................................................... 113 (1). La carga tributaria en Colombia 1904-2004 (Gráfico XIII-1)...........¡Error! Marcador no definido. (2) La Estructura Tributaria: Impuestos Directos e Indirectos (Gráfico XIII-2) .................................. 114 (3). La Estructura Tributaria: Impuestos Internos y Externos (Gráfico XIII-3) .................................... 115 (4). Las Reformas tributarias en Colombia ( recuadro 1)...................................................................... 116 (5). Emergencia Económica y Tributación: Experiencia Histórica (recuadro 2) .................................. 119 (6). La Estructura Tributaria por niveles de Gobierno 1930-2003 (Gráfico XIII-5) ............................. 121 Gráfico XIII-5)...................................................................................................................................... 121 (7). La carga tributaria en Colombia en Perspectiva Internacional (Gráfico XIII-6) ............................ 122 B) EL GASTO PÚBLICO EN COLOMBIA ................................................................................... 123 (1). El tamaño del Gobierno Nacional en Colombia 1904-2004 (Gráfico XIII-7)................................ 123 (2). Historia de las reformas presupuestales en Colombia (recuadro 3 y Gráfico XIII-8) .................... 124 (3). La Estructura del Gasto Público del GNC 1980-2004 (Gráfico XIII-9 y Gráfico XIII-10) ........... 126 (4). Decisiones Constitucionales y Legales sobre Transferencias Públicas (recuadro 4)...................... 128 (5). El Tamaño Relativo del Sector Público en Perspectiva Internacional............................................ 129 C) EL BALANCE FISCAL DURANTE EL SIGLO XX ................................................................ 130 (1). El Déficit Público del Gobierno Nacional 1904-2004 (Gráfico XIII-17)...................................... 130 (2). El Balance fiscal del SPNF y su estructura de gastos 1980-2003 (Gráfico XIII-13, Gráfico XIII-14 y Gráfico XIII-15)................................................................................................................................. 132 D) LA DEUDA PÚBLICA EN COLOMBIA .................................................................................. 134 (1). Manejo de la Deuda Pública 1905-2003 (recuadro 5) .................................................................... 134 (2). Evolución de la Deuda Pública del Gobierno Nacional 1923-2003 (Gráfico XIII-18) .................. 135 Gráfico XIII-18).................................................................................................................................... 135 (3). Composición de la Deuda Pública: Endeudamiento Externo e Interno (gráfica 11) ...................... 136 (4). Comparaciones Internacionales de Endeudamiento Público .......................................................... 137 E) LAS MISIONES FISCALES INTERNACIONALES Y NACIONALES....................................... 138 XIV. CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 142 XV. BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................... 142

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I.

INTRODUCCION

El objetivo del documento es analizar la política fiscal a lo largo del Siglo XX, con énfasis en los factores económicos y de economía política que determinaron los aciertos y las dificultades fiscales que enfrentó el país. Desde el punto de vista de las estadísticas, se construyen series fiscales consistentes metodológicamente para todo el Siglo con el fin de ponerlas a disposición de la literatura. El documento contribuye a una mejor y más completa comprensión de la situación y manejo fiscal durante el siglo pasado, sobre los principales inconvenientes que se presentaron y sobre las soluciones que se dieron. Esto deberá redundar en un mejor entendimiento de la situación fiscal actual y cómo enfrentarla. Con el fin de cumplir su objetivo, el documento analiza en forma cronológica los siguientes períodos y episodios de la historia fiscal colombiana: (1) la crisis fiscal durante la Guerra de los Mil Días (1898-1903); (2) el ajuste y desajuste fiscal durante la administración Reyes (1904-1910); (3) el período de la Primera Guerra Mundial (1910-1920); (4) la situación fiscal de los años veintes (1920-1930); (5) las finanzas públicas y la Gran Depresión (19301939); (6) el fisco durante y después de la Segunda Guerra Mundial (1939-1949); (7) la evolución fiscal en los años cincuenta; (8) la crisis y recuperación fiscal de los sesenta (1960-1970); (9) la Misión Musgrave y la Reforma Tributaria de los setenta (10) la crisis Latinoamericana de la deuda y el ajuste fiscal (1980-1990); (11) la Constitución de 1991 y el desempeño fiscal (1990-1999); y, finalmente, (12) la política fiscal de finales del Siglo XX e inicios del Siglo XXI (1999-2003). Para cada uno de los períodos y episodios identificados se explica el origen de los logros o de las dificultades fiscales, su naturaleza y la envergadura de las reformas que se emprendieron para solucionarlas. Como se podrá concluir del documento, un denominador común de las dificultades fiscales de la Nación durante el Siglo XX fueron los factores exógenos al manejo económico, como fueron los conflictos internos y externos y la situación económica internacional. También aparecen importantes los acontecimientos

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políticos internos y, en general, las condiciones en que se ha desarrollado el proceso de decisiones políticas. Con el fin de llevar a cabo la cuantificación de la situación fiscal del gobierno nacional central a lo largo del siglo, denominamos indistintamente en el documento al gobierno como gobierno central, gobierno nacional central, GNC, gobierno nacional o simplemente gobierno, se recogieron y depuraron las estadísticas fiscales disponibles y se construyeron series consistentes metodológicamente de ingresos, gastos, déficit y deuda, algo que no existe en la literatura especializada en Colombia. Hasta donde resultó factible, esto mismo se adelantó para las entidades territoriales. Algunos de los indicadores construidos fueron los ingresos, gastos, balance fiscal y deuda como porcentajes del PIB, tasas de crecimiento real de estas mismas variables, carga y estructura tributaria y comparativo del balance fiscal y la variación de la deuda. Como complemento a las cifras fiscales se reportan o construyen series de las principales variables macroeconómicas (PIB real, base monetaria, inflación, tasa de cambio nominal, exportaciones, importaciones y términos de intercambio). Algunas de las preguntas que pretende responder el documento son: ¿Cuáles fueron los episodios fiscales más complejos del siglo y cómo se resolvieron? ¿Cuáles son los principales elementos del manejo económico, fiscal y político del pasado que explican la situación fiscal actual? ¿En qué momento se pasó de ser un país en el que su balance fiscal dependía de los impuestos indirectos a uno en el que dependía de impuestos directos? ¿El cambio del tipo de tributación tuvo algún impacto sobre el crecimiento de la economía? ¿Cuándo y por qué se originaron las exenciones tributarias y las rentas de destinación específica? ¿Cuál ha sido el papel jugado por las misiones internacionales en el análisis y formulación de propuestas sobre reformas tributarias y gasto para el país? ¿Qué cambios fiscales estructurales tuvo el país durante el siglo y que efectos han tenido sobre el resto de la economía? ¿Cuál ha sido la evolución del gasto público y el tamaño del estado colombiano durante el siglo? ¿Cuál fue el papel desempeñado por diferentes factores exógenos (guerras y variables externas) en la evolución fiscal durante los períodos identificados? ¿Ha habido un cambio relativo en la dependencia del fisco sobre las variables externas y cuál es su naturaleza? ¿Cuáles han sido sus efectos macroeconómicos?

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¿Qué le pasó al país cuando dejó de atender oportunamente sus obligaciones? ¿Cuáles fueron los episodios más importantes de financiamiento monetario del gobierno y cuáles sus consecuencias? ¿Se presentaron problemas de sostenibilidad de la deuda durante el siglo, en que épocas y cómo se resolvieron? ¿Qué tan ‘buen’ deudor ha sido el gobierno? ¿Qué tan centralizado o descentralizado desde el punto de vista político y fiscal ha sido el país? ¿Cuál fue el papel del Congreso en la evolución del gasto público y en las decisiones de reforma fiscal y el tema del manejo por parte del ejecutivo de las facultades extraordinarias? El trabajo se fundamenta en el análisis de las Memorias del Ministro del Tesoro al Congreso, Informes del Ministro de Hacienda al Congreso y de las Memorias de Hacienda, en los Informes de las Misiones Fiscales a Colombia (Misiones Kemmerer de 1923 y 1930: Misión Currie de 1950; Misión Taylor de 1964; Misión Musgrave de 1969; Misión BirdWiesner de1981; Misiones de Gasto Público de 1985 y 1995; Misión Alesina del 2002, Misión del Ingreso Público de 2002 y Misiones del Fondo Monetario Internacional 20034), así como de una amplia bibliografía especializada. Después de esta introducción, el documento se divide en doce capítulos. Los capítulos II a XI hacen un análisis de la política fiscal en cada uno de los periodos y episodios identificados de la historia fiscal del país. El capítulo XIII hace una discusión global de los determinantes de la política fiscal a lo largo del siglo. El capítulo finaliza con el estudio del papel jugado por las distintas misiones internacionales en la dinámica de los ingresos y gastos del gobierno. El capítulo XIV resume las conclusiones.

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II.

LA GUERRA DE LOS MIL DIAS Y LA CRISIS FISCAL (1898-1903)

A)

Situación fiscal en la antesala de la guerra

Los principales elementos de la situación fiscal en la antesala de la Guerra eran los siguientes: primero, se destaca que desde años atrás las finanzas públicas venían en deterioro al punto que el presidente Miguel Antonio Caro le tuvo que hacer frente en 1895, entre otras, estableciendo un gravamen a las exportaciones de café. Segundo, está el hecho que la política fiscal de Caro fue blanco de una crítica política tanto por parte de los liberales como de los conservadores disidentes (históricos). Tercero, se encuentra que desde 1896 se inició una caída en los precios del café que repercutió negativamente en la capacidad de importar y en los tributos de aduanas. Estas circunstancias se unieron para presentar a las administraciones Carrasquilla y Sanclemente un difícil panorama de manejo en 1898 y 1899. En efecto, una de las grandes diferencias entre los partidos políticos en la última década del siglo giró en torno al manejo económico y a la política fiscal de la Regeneración, especialmente la adelantada por Caro. Como parte del esfuerzo de los reformadores liberales para ganar la elección de 1897 establecieron en su plataforma la derogatoria del impuesto a la exportación de café establecido por Caro. Buscaban también el regreso al patrón oro; una reducción de las tarifas arancelarias y la abolición de los monopolios del gobierno y el restablecimiento del servicio de la deuda externa (Bergquist, 1981, p. 59). La política fiscal de Caro fue también motivo de rechazo por parte de un segmento del conservatismo quienes publicaron un manifiesto, titulado “Motivos de Disidencia” (Ibid., p. 66)1, en el cual criticaban los altos aranceles los que calificaban como “monstruosamente desproporcionados”; el monopolio de la sal, por los altos precios y la ausencia de mejoras; las indemnizaciones a contratos de ferrocarriles y el uso de emisión. Al respecto, argumentaban que estaba perdida toda esperanza que Colombia saliera del régimen del

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El documento “Motivos de Disidencia” fue publicado en Repertorio Colombiano, Vol. XVI, No. 1 de junio de 1897, Bogotá. También es conocido como “manifiesto de los veintiuno”.

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papel moneda inconvertible. También rechazaban las prioridades de gasto público, caracterizadas por insuficiente gasto en educación y demasiado en lo militar. Igualmente, argumentaban que “ni un paso serio se ha dado para el arreglo de nuestra deuda extranjera”. Esta posición señalaba una convergencia con los reformadores liberales, especialmente en torno a la supresión de los impuestos a la exportación; la abolición de los monopolios, la baja de aranceles y la conveniencia de prohibir las emisiones como mecanismo de financiamiento público. Ambos grupos encontraban conveniente el recorte de gastos oficiales, la amortización de la moneda y a reasumir el servicio de la deuda externa (Ibid., p. 75). Ante las críticas adelantadas y el deterioro de las finanzas públicas, la posición de Caro hasta la última parte de su administración fue la de hacer mayores esfuerzos por subsanar la situación financiera, optándose por incrementar las tarifas del monopolio de fósforos y cigarrillos y la del tabaco. De igual manera, el presidente hizo una defensa de su política fiscal en su última presentación ante el Congreso (Caro, 1991). Argumentaba, primero, que las críticas adelantadas contra su política fiscal y las reformas propuestas eran, ante todo, métodos de oposición dirigidos a estimular el interés revolucionario y de estrecharle y reducirle los medios de acción al poder ejecutivo. Defendía a los monopolios delegados al sector privado como fuente de recursos fiscales ejercidos en bien de la sociedad y otros, como los privilegios para explotación de caminos y ferrocarriles, como fuentes de progreso nacional. B)

El presupuesto de 1898 y la administración Marroquín

Es bien conocido que los problemas fiscales de la Nación fueron una de las principales barreras que enfrentó el presidente Marroquín en 1898 y que la dificultad de resolverlos adecuadamente fue uno de los principales motivos que llevó al entonces Vicepresidente a cargo de la jefatura del Estado a resignar de su encargo como presidente ejecutivo. Al ingresar la administración existían significativos atrasos en los pagos, incluyéndose algunas mesadas de los empleados públicos.

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Se argumentaba, entonces, que la deuda del Tesoro alcanzaba siete millones de pesos, y que, dado que el gobierno no había podido obtener los recursos requeridos mediante tributos o préstamos, éste se había visto en la necesidad de acudir al Congreso con el fin de obtener autorización de emitir para subsanar los faltantes. Se tiene información que el gobierno solicitó un cupo de emisión de $8 millones y el Congreso autorizó $10, pero sobre la base que se hicieran algunas reformas, notoriamente la derogatoria de la denominada “Ley de caballos” que daba autorizaciones amplias al ejecutivo para la emisión en caso de conmoción interior, así como la eliminación de algunos monopolios, reforma ésta última que fue aprobada por el Congreso (Bergquist, op. cit., p. 86-88). Al inaugurarse la administración Marroquín en 1898, las emisiones de papel moneda alcanzaban cerca de $40 millones de pesos, la deuda de la Tesorería, proveniente mayoritariamente de sueldos atrasados, era de unos $8 millones, el déficit mensual era superior a $400.000 y los ingresos eran insuficientes para el sostenimiento del ejercito, “que era lo primordial necesidad del Gobierno” (Mejía, 1901, p. 1-7). Estas circunstancias llevaron a que se presentaran varios proyectos de ley dirigidos a elevar los ingresos y a disminuir los gastos, que aún antes de ser discutidos en el Senado encontraron el rechazo de los congresistas. En estas circunstancias fue que se solicitó al Congreso y se aprobó la emisión de $10 millones de pesos. El descalabro del régimen fiscal se atribuía, particularmente, a la centralización implícita en la Constitución de 1886. Se anota que aunque la Constitución había previsto lograr centralismo político con descentralización administrativa, lo cierto era que se había dado un “centralismo administrativo tan exagerado, que no vacilamos en atribuir a él la mayor parte de la bancarrota fiscal que sobrevino al mismo tiempo que se ponía en práctica la nueva forma de Gobierno” (Ibid.). La culpa correspondía a las leyes y prácticas que interpretaron mal el pensamiento constitucional, por lo que se proponía que se estableciera la descentralización fiscal, para lo cual sería necesario dotar de una mayor capacidad fiscal y responsabilidades de gasto a los departamentos y municipios (Ibid., p. 10-11).

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Según el Informe de la Junta de Emisión de 1904, la expansión monetaria en 1898 fue de $4.2 millones y las incineraciones de $0.3 millones para una expansión neta de $3.9 millones, que sirvió en alta proporción para atender los gastos militares no cubiertos con ingresos corrientes (Torres, 1904, p. 67). Esto indica que, de manera independiente a las autorizaciones del Congreso para emitir dinero, el ejecutivo estaba en capacidad de hacerlas cuando el motivo era el financiamiento de gastos militares, o sea con base en la “Ley de Caballos”, tan criticada por los liberales. Así, el mayor peso del desequilibrio fiscal no estuvo relacionado con los ingresos, sino con los gastos, específicamente, de los gastos militares. C)

La guerra de los mil días y el presupuesto de 1899 a 1900

Ante la renuncia del vicepresidente a cargo de las funciones del presidente ejecutivo, Sanclemente, presidente titular, se vio obligado a regresar a Bogotá a tomar su cargo y a hacer frente a la situación económica y política de crisis que enfrentaba la Nación. En cuanto a las condiciones económicas del país cabe tener en cuenta, en primer término, que en 1899 se registró un significativo descenso en el precio internacional del café que alcanzó US$8.6 centavos por libra. Igualmente, se redujo la producción del grano, que se estima fue de 387 mil sacos frente a 531 mil en 1898; de tal suerte que el valor de la exportación de café en dólares alcanzó $4.4 millones, frente a $8.1 millones el año anterior. La situación cafetera se agudizó en 1900 (Junguito, 1995, p. 241), por lo que la capacidad de importar del país se vio significativamente reducida en esos dos años, alcanzándose niveles de importaciones totales de $13.7 y $9.0 millones de dólares en 1899 y 1900, respectivamente (McGreevey, 1975, cuadro XXVII, p. 214). La baja del café fue uno de los principales factores que repercutieron negativamente en la situación fiscal del país, por la reducción que causó en los ingresos de aduanas. Se tiene conocimiento, por la correspondencia cruzada entre Sanclemente y Carlos Calderón, su ministro del Tesoro, que para junio de 1899 la situación fiscal era calificada como de “aterradora”. El ministro estimaba que los ingresos corrientes solo alcanzaban a

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cubrir dos terceras partes de los gastos corrientes y anunciaba hacia el mes de septiembre que los ingresos corrientes no daban siquiera para pagar al ejército. Lo anterior lleva a analizar otro aspecto de la situación fiscal de la época y es la preponderancia que adquirieron los gastos militares. Medido en términos del porcentaje de los giros totales incorporados en las cifras fiscales, los militares habrían alcanzado en ese período un 60.3%, mientras que en 1898 éstos estuvieron entre el 16.4 y el 26%2. De suponerse, sin embargo, como parece haber sido el caso, que las emisiones en su totalidad estuvieron dirigidas al financiamiento del gasto militar, se encontraría que entre 1899 y 1900 se habría dado un déficit adicional que no se contabilizó. El gráfico XIII-13 muestra la profundidad del desequilibrio fiscal de la época, una vez hechas las contabilizaciones necesarias por encima de la línea del mayor gasto militar financiado con emisión. D)

Evolución fiscal de 1901 a 1902

Los aspectos más sobresalientes de los acontecimientos políticos durante estos años fueron, en primer término, el hecho que desde 1901 comenzó a visualizarse como necesario y casi inevitable el fin del conflicto armado. Es de esta manera como puede interpretarse la decisión de los conservadores históricos de reestablecer en el poder al vicepresidente Marroquín, en lo que se vino a conocer como el golpe del 31 de julio de 1901. No obstante, se siguieron presentando enfrentamientos en las diversas regiones del país que dilataron el acuerdo de paz, el cual ocurrió solo hacia el mes de octubre de 1902, como resultado del denominado acuerdo de Winsconsin mediado por los Estados Unidos. En el convenio no solo se pactaron los términos militares y las reformas políticas que permitirían el fin del conflicto, sino inclusive las reformas económicas que emprendería el gobierno, notablemente la estabilización de la moneda.

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Las cifras del 16.4% corresponde a gastos militares reconocidos de $1.8 millones sobre unas rentas reconocidas de $11 millones. El monto superior presume que se pagaron en total $6.6 millones de gastos militares sobre unas rentas corrientes de $20.7 millones y de emisión de $4.8 millones.

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Desde el punto de vista fiscal, en el período entre 1901 y 1902 se busco elevar los ingresos al extender la concesión del Canal de Panamá y se logró cierta recuperación de la renta de aduanas que se vio reflejada en una reducción del déficit fiscal (gráfico XIII-13). De manera infructuosa, se buscó adelantar un empréstito forzoso entre los bancos locales el cual fue enfáticamente rechazado. Esto indica las dificultades que enfrentaba el país en ese momento para contratar deuda externa. E)

Las finanzas públicas en 1903

A pesar de que entre octubre y noviembre de 1902 había terminado el conflicto, la desastrosa situación en que se encontraba la economía nacional hizo que 1903 fuese otro año de penurias fiscales (Bergquist, op. cit., p. 235). De igual manera se dice que existían atrasos en los pagos militares y en cancelación de contratos del gobierno. Esto obligó al entonces recién nombrado ministro de hacienda Aristides Fernández, destacado líder militar triunfante, a intentar poner orden las finanzas del gobierno. Presentó un programa de ajuste que incluía la elevación de los derechos de aduana “en un nivel entre nueve y doce veces mayor”, lo que implicaba restablecer su valor en términos de oro (Ibid., p. 238). Asimismo pretendía adoptar un presupuesto austero y equilibrado, para lo cual suspendería nuevas emisiones. Estas medidas acompañaban la reducción del límite legal del pie de fuerza aprobado en 1902, con lo cual se esperaba contribuir a la reducción de los gastos. La aceptación de la renuncia de Fernández hacia el mes de junio dejó en medio camino la ejecución de su programa. Por lo tanto, el gran cambio en la orientación de la política económica no comenzó a darse sino más tarde en ese año a raíz de los acuerdos en el seno del Congreso para estabilizar la moneda, en lo que se conoció como la Ley 33 de 19033.

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“La gran virtud de la reforma monetaria plasmada en la Ley 33 de 1903, fue la de fortalecer la confianza en le ajuste de las variables macroeconómicas fundamentales” (López, 1990, p. 112). Por ejemplo, “la Ley 33 prohibió cualquier nueva impresión de moneda fiduciaria y adicionó en Decreto 217 de febrero de 1903, que había suspendido las emisiones de papel moneda como recurso fiscal” (Ibid.).

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A pesar de ser un año de paz, los gastos militares continuaron siendo el elemento predominante del gasto público al punto que no se alcanzaron a cubrir la totalidad de las obligaciones pendientes con los militares. Del análisis realizado también se concluye que en 1903 se utilizaron las “emisiones preventivas” hechas entre 1901 y 1902, las cuales se dirigieron a cubrir gastos militares. El desbalance fiscal para este año, aunque menor que en el año anterior, siguió siendo significativo. Implicaciones económicas del déficit fiscal de 1898 a 1903 En resumen, entre 1898 y 1903 se frenó el crecimiento económico y se derrumbó la inversión privada en el país. La crisis fiscal que sobrevino condujo a financiar el gobierno con emisiones monetarias, principalmente para financiar los gastos militares. Como se discutió, las consecuencias macroeconómicas fueron negativas: el déficit fiscal, medido en términos reales, fue el más alto del Siglo XX, la inflación alcanzó niveles por encima del 300% en 1902 y la devaluación promedio alcanzó un 166% en este mismo año (gráfico XIII-13 y anexos 2 y 3).

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III.

REYES Y LAS FINANZAS PÚBLICAS (1904-1910)

Con la terminación de la Guerra de los Mil Días, los esfuerzos inmediatos de las autoridades

económicas

bajo

la

Presidencia

de

Rafael

Reyes

se

dirigieron

fundamentalmente a buscar la estabilización monetaria y la recuperación general de la economía. En el ámbito fiscal ello implicó esfuerzos por elevar la tributación y racionalizar el gasto público, reduciendo los gastos militares y buscando elevar la inversión pública en infraestructura. No obstante, a partir de 1908 se volvieron a presentar dificultades fiscales a raíz del estancamiento de los ingresos y de un acelerado crecimiento del gasto público. Estas circunstancias coincidieron con la crisis política que condujo al retiro de la presidencia del general Reyes. A)

La situación fiscal en 1904: óptica de la administración Marroquín

A raíz de la suspensión de las emisiones monetarias en virtud de la Ley 33 de 1903, el manejo fiscal se veía dificultado en ausencia de un incremento de los “ingresos corrientes” (Torres, 1994, p. III a XVI). Sin embargo, se reconoce que en 1902 se habían adelantado algunas emisiones en exceso de los requerimientos del año que, no obstante, se habían agotado en 19034. Se afirmaba también que reducido el ejército al mínimo requerido y recaudados los impuestos, “la próxima administración no encontrará las mismas dificultades de orden económico y fiscal que tan penosa ha hecho a la presente” (Ibid., p. LIX). B)

La administración Reyes y la situación fiscal en 1904

Reyes resultó elegido como presidente de la república para el período de 1904 a 1910. En su discurso inaugural dejó muy en claro que además de cimentar la paz, la prioridad debería ser la obra de reconstrucción del país, para lo cual su programa de gobierno se caracterizaría por mucha administración y poca política. Como hombre práctico y

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Esta aseveración confirma la hipótesis sobre la existencia de “emisiones preventivas”. El ministro Torres anota que tales emisiones habían alcanzado un monto de $60 millones.

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conocedor del país, él visualizaba que el progreso de la Nación debía estar vinculado con la cuestión económica, el avance del transporte, la necesidad de vías, la industrialización y el aumento de los capitales privados (Lemaitre, 1981, cap. XXII) Todo ello hizo que entre los primeros proyectos de ley presentados al Congreso estuvieran relacionados con la estabilización monetaria y con la política fiscal. El mensaje del presidente al Congreso del 27 de agosto de 1904 anunciaba “el penoso deber de informaros acerca del desastroso estado fiscal en que se halla el país” y resaltaba el desorden “que hay en las oficinas públicas de lo que el Tesoro Nacional debe al poder judicial; al ejército, por sueldos, raciones y material; a la instrucción pública y demás empleados civiles; a los establecimientos de caridad; a las comunidades religiosas; a reclamaciones de extranjeros; intereses atrasados de la deuda exterior, etc.”5. Agregaba que “el estado fiscal de algunos departamentos, especialmente de aquellos que arrendaron su renta de licores cuando el papel-moneda principiaba a depreciarse es tan crítico como el de la nación”. También se quejaba de la incidencia negativa de la crisis monetaria y su impacto sobre las elevadas tasas de interés y sobre la actividad económica general. Toda su exposición estaba dirigida a proponer un proyecto de ley “sobre Unidad Monetaria, Conversión del Papel Moneda y Bancos”, con base en la cual él consideraba que se desarrollarían “las medidas legales convenientes para aliviar el desastre fiscal y para conjurar la crisis económica y monetaria”. El segundo aspecto al cual hace referencia tanto el texto del Mensaje Presidencial como la relación de obligaciones pendientes del Tesoro se refiere a las obligaciones con el exterior. La prioridad otorgada por Reyes era la cancelación de los intereses atrasados, lo cual está vinculado, como se verá más adelante, con la recuperación del crédito externo y la realización de su plan de obras públicas. El último aspecto de la presentación inaugural de Reyes era su visión sobre la forma y urgencia de solucionar la crisis fiscal y económica y su vínculo con la estabilización de la moneda y la aprobación del proyecto de ley sobre Unidad Monetaria, Conversión del Papel

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Diario Oficial 12158 de septiembre 5. Este discurso se analiza también en Torres (1980, p. 231-234)

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Moneda y Bancos. Aunque en el Mensaje Presidencial el énfasis central era la situación fiscal del país, las soluciones que visualizaba Reyes “para aliviar el desastre fiscal y para conjurar la crisis económica y monetaria” eran las medidas que “encontrareis en el proyecto de ley sobre unidad monetaria, conversión del papel moneda y bancos”. No obstante, de la lectura del proyecto correspondiente se deduce que éstas eran de tipo monetario antes que fiscal. Por esto, seguidamente el gobierno de Reyes sometió al Congreso otros dos proyectos de ley de tipo fiscal, uno de ellos sobre autorizaciones para elevar los ingresos y equilibrar el presupuesto y el otro relativo al presupuesto para la vigencia de 1905 y 1906. El proyecto de rentas solicitaba la autorización al presidente para elevar hasta en un 80% la tarifa de aduanas vigente, lo mismo que el impuesto predial. De igual manera buscaba convertir en ingresos nacionales algunas asignadas a los departamentos, tales como la de degüello y proponía la elevación y extensión del impuesto al tabaco (Lemaitre, op. cit., p. 273-275). Considerando que ninguno de los proyectos de ley de tipo económico presentados por la administración Reyes venía siendo aprobado en el curso de las sesiones ordinarias del Congreso, el ejecutivo se vio obligado, luego de una reunión con los parlamentarios a mediados de noviembre, a reunir en un solo proyecto de autorizaciones las diferentes leyes6. Al llegar el 30 de noviembre sin que se hubiese expedido la ley se optó por citar al Congresos a sesiones extraordinarias. Para estas sesiones el presidente decidió retirar el proyecto de autorizaciones y someter dos proyectos: uno sobre créditos adicionales y otro sobre arbitrios fiscales (Lemaitre, op. cit., p. 279; Sanín, op. cit., p. 54). La convocatoria a sesiones extraordinarias tampoco surtió efecto. Con fecha 12 de diciembre el presidente de la Cámara informaba al presidente de la república que “desde hace algunos días no ha sido

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Al respecto, en su Mensaje Presidencial de diciembre 13 de 1904 Reyes comentaba que en una reunión a mediados de noviembre había aceptado la iniciativa “que se reunieran en un solo proyecto de Autorizaciones al Poder Ejecutivo los diferentes proyectos que habían sido recomendados al Congreso” (Sanín, sin fecha, p. 51-52).

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posible cerrar el segundo debate de ningún proyecto de esta honorable Cámara por falta de quórum requerido para tal efecto”. Ante este hecho, el gobierno anunció el retiro de los proyectos de ley tanto de arbitrios fiscales como de créditos adicionales, a pesar de que el proyecto de arbitrios fiscales había sido aprobado por el Senado después de tres debates. Terminaba así el año de 1904 sin que la administración Reyes pudiese resolver el problema fiscal de la Nación. C)

La asamblea constituyente y el programa de ajuste fiscal de Reyes de 1905 y

1906 Con fecha 1 de febrero de 1905 y mediante el Decreto Legislativo Número 29, el presidente convocó una Asamblea Nacional en sustitución del Congreso. La consideración básica de tal decisión fue precisamente de tipo fiscal. El primer considerando establecía “que el último Congreso no expidió la Ley de Presupuesto de Rentas y Gastos, indispensable para el funcionamiento de los poderes y que la armonía entre el Ejecutivo y el Legislativo no pudo establecerse a pesar de los persistentes esfuerzos que para obtenerla hizo el Jefe de la Nación”. Más adelante se agregaba que “el Gobierno, acatando la voluntad popular y en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución ha expedido los decretos de carácter legislativo indispensables para salvar de la amargura la Administración Pública y a la Nación de los graves peligros a que la dejó expuesta el último Congreso”. A esto se agregaba otro considerando en el cual se anotaba la conveniencia que estos decretos fuesen revisados por la asamblea que se estaba convocando (Sanín, op. cit., p. 61 a 62)7. La primera tarea de la Asamblea luego de su solemne inauguración en marzo de 1905 fue la de estudiar y aprobar los decretos-leyes dictados por el ejecutivo en materia económica y presupuestal. Primero que todo se ratificó el presupuesto que Reyes había aprobado apenas expirado el Congreso y luego se aprobaron otras disposiciones de tipo administrativo como

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Un buen recuento sobre las reacciones políticas, incluyendo el tema del manifiesto denominado “Explicación Necesaria” de los anti-Reyistas, así como el decreto de Reyes confinando a sus signatarios en Mocoa y Orocué, se presenta en Lemaitre (op. cit. Cap. XXXIII).

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la supresión de los plazos que regían para la entrada en vigencia de nuevos tributos y se modificó el sistema vigente sobre expropiaciones por razón de utilidad pública con el find de facilitar la construcción de ferrocarriles (Lemaitre, op. cit., p. 292 a 293). En cuanto a la política fiscal propiamente dicha se dijo que “el único impuesto cuya rata fue preciso aumentar fue el impuesto de Aduanas, recargado con el 70%”. También se buscó elevar los recaudos del gobierno a través de la nacionalización de algunos tributos como licores y degüello (Ley 15 de 1905), que pertenecían a los departamentos, comprometiéndose el gobierno a entregarles una suma igual a la recaudada por ellos el año anterior y a participar en sus incrementos. Cabe anotar que la renta de degüello se reemplazó por una renta sobre las pieles, que efectivamente se convertía en un gravamen a la exportación lo que, dada su oposición, tuvo que retornar a su antigua forma de percepción. Otra renta que se transfirió el gobierno fue la renta del tabaco, que también se comprometió rembolsar a los departamentos en el producido del año anterior y en un cincuenta por ciento del exceso. Como se verá más adelante, el gobierno procedió, una vez nacionalizadas los ingresos territoriales, a entregárselas para su recaudo y administración a una entidad privada, lo que redundó en un incremento de los recaudos. La renta de salinas marítimas, que no pertenecía a los departamentos, también fue incluida para su administración al sector privado (Sanín, op. cit., p. 106-114). Una segunda área de legislación en el campo económico y, más particularmente, en el tema monetario y del crédito, aunque también con repercusiones fiscales, estuvo vinculada con la fundación del Banco Central. La propuesta de extender la facultad de emitir billetes se había presentado desde agosto de 1904 y había quedado inscrita dentro del proyecto de ley sobre Unidad Monetaria. Ahora bien, según los informes de la época se tiene conocimiento que la intención original de la administración Reyes fue la de buscar un acuerdo con los bancos locales (Colombia, Bogotá, Exportadores, Internacional y del Comercio) para conseguir un crédito interno por el equivalente a tres millones de pesos-oro, que a juicio de la administración eran necesarios para atender gastos urgentes e inmediatos. Esto a cambio de una serie de privilegios y ventajas, entre las cuales figuraban la entrega en administración por cinco años de los ingresos tributarios del gobierno y el encargo a los

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bancos de la conversión de los billetes viejos. Los bancos, sin embargo, dieron una respuesta negativa a la petición del crédito. En tales circunstancias el ejecutivo recurrió directamente a algunos de los más destacados empresarios de la época, quienes constituyeron inicialmente una compañía para la Administración de las Rentas Nacionales, creadas por el Decreto 41 de 1905 y, más tarde, el llamado Banco Central, “entidad dotada con el poder del monopolio de la emisión por 30 años” (Ocampo, 1994, p. 36)8. Este se constituyó con capital de $8 millones de pesos-oro y se comprometió, adicionalmente, a adelantar la conversión de la moneda, a extender los créditos al gobierno y a buscar las rebajas en las tasas de interés. En febrero de 1906 la comisión de la Asamblea Constituyente dio parte positivo de cumplimiento de las obligaciones del nuevo Banco9. Una tercera área de reforma económica comprendió el régimen presupuestal. En primer término, se expidió la Ley 61 de 1905 sobre contabilidad pública mediante el cual se buscaba determinar mensualmente y con precisión cuál era el monto de los ingresos percibidos. Por su parte, desde octubre de 1904 se había organizado por decreto la formación de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro. Su principal disposición establecía que “no habrá créditos suplementales ni extraordinarios votados por el Poder Ejecutivo”. De igual manera se procedió también en 1905, mediante el Decreto 416 sobre corte y limitación de urgencias fiscales, al establecimiento de un período anual de ejecución en vez del bienio y de un sistema de operaciones efectivas (gestión) en vez del de vigencia. Su implicación más importante fue, sin duda, la de poder sujetar los gastos a los recaudos que se fueran produciendo. En resumen, “el Ministro de Hacienda, después de adquirir conocimiento del estado de las rentas en cada semana y de las entradas que anunciaban las

8 Se estableció que “los billetes que se emitieran debían ser convertibles en oro, para lo cual el banco debía mantener una reserva en metales del 30%” (Ibíd.) 9 El detalle sobre los antecedentes, el proceso de constitución y el desarrollo de las labores del Banco Central, incluyendo todos los decretos y acuerdos pertinentes, se presenta en Sanín (op. cit., cáp. VII).

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diversas oficinas daba conocimiento a cada ministro de las sumas que podía girar de acuerdo con el Presupuesto General” (Groot, sin fecha, cap. XX)10. El cuarto campo de reforma a las finanzas públicas tuvo que ver con el restablecimiento del crédito externo. Se destaca el énfasis otorgado por el presidente Reyes al arreglo de las deudas pendientes con el exterior. En 1905 Colombia suscribió con los tenedores de bonos el denominado convenio HolguínAverbury, por medio del cual se ratificaba formalmente el acuerdo realizado en 1896, en cuanto a la deuda por concepto del principal (2.7 millones de libras esterlinas) y su plazo, y las tasas de interés y formas de amortización. El convenio también dispuso que la mitad de los intereses atrasados se pagarían en efectivo antes del 30 de junio de 1907 y de lo restante, el 20% dependería de que Colombia obtuviese posesión de las acciones de la Nueva Compañía del Canal de Panamá y el 30% estaría sujeto a que Colombia fuese indemnizado por Estados Unidos a raíz de las reclamaciones hechas por la separación de Panamá. Finalmente, se convenía que el pago de intereses ordinarios se restablecería desde junio de 1905 y se extendían garantías sobre los ingresos tributarios de aduanas para asegurar su servicio, lo que era una de las principales modificaciones frente al acuerdo de 1896 (Sanín, op. cit., p. 265-266)11. Respecto a la amortización del capital se sabe que, mediante modificación introducida en 1906, se acordó que la amortización semestral se efectuaría a partir de enero 1 de 1910. La firma del convenio en 1905 llevó a un largo debate sobre su conveniencia y su aprobación formal por parte del Congreso sólo se dio en 1911. La administración Reyes dio un estricto cumplimiento al convenio y que en gran medida debido a ello el país volvió a

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Esta es una buena discusión del tema presupuestal y su incidencia sobre el arreglo de las finanzas públicas en la época de Reyes. 11 En la Memoria del Tesoro de 1911 (Informe de la Sección de Crédito Público, Páginas XI y XII) se dice textualmente que “todas las mensualidades por servicio de intereses desde el 1 de Julio de 1905 hasta la correspondiente al mes de octubre de 1909 fueron remitidas puntualmente aquí a Londres” y se anunció que en diciembre 31 de 1909 se pagaron los correspondientes a noviembre y diciembre.

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tener acceso al crédito externo, especialmente para el financiamiento de los ferrocarriles, como se analiza más adelante12. Otro tema al cual se debe hacer referencia por su importancia y su incidencia indirecta en la cuestión fiscal es el relativo a la conversión de la moneda. La sustitución de la Ley 33 de 1903 se dio con la aprobación de la Ley 59 de 1905, mediante la cual se fortalecieron los recursos fiscales para la conversión de la moneda al asignar el 25% y 50% de los ingresos tributarios de licores nacionales y extranjeros, degüello, tabaco, cigarrillos y fósforos. Además, la ley estableció la reorganización del crédito público; su principal contribución, a juicio de los historiadores, era la de buscar anclar a través de la ley la cotización de la moneda: “el Gobierno de Reyes lo que hizo en definitiva fue cotizar el papel moneda por su valor efectivo en oro en el momento de la estabilización” (Torres, op. cit., p. 233-235). Desde el punto de vista monetario la ley mantenía la restricción de la emisión establecida en la Ley 33 de 1903. Por último, cabe destacar que si bien la administración Reyes hizo grandes esfuerzos por elevar los ingresos, rescatar el crédito interno y externo, también ésta dio un inmenso énfasis al gasto público, principalmente de infraestructura, al punto que para fines de su gobierno las finanzas públicas comenzaron a debilitarse. En efecto, una de las principales preocupaciones de Reyes desde el inicio de su administración fue la de adelantar obras de infraestructura, en particular, la recuperación de las vías de navegación y la construcción de ferrocarriles, para lo cual no solo era necesario corregir el desajuste fiscal y obtener de nuevo acceso al crédito interno y externo, sino disponer del apoyo político y crear las instituciones adecuadas para adelantarlo. Es dentro de esta perspectiva que se pueden visualizar dos iniciativas de Reyes: la constitución en 1906 de la denominada Junta de Comisionados del Comercio, la Agricultura y la Industria de los Departamentos y la creación del Ministerio de Obras Públicas (Groot, op. cit., cap. XIII; Lemaitre, op. cit., cap. XXXVI). Reyes dio principio al Ferrocarril de Puerto Wilches, organizó un consorcio para

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Un recuento detallado del convenio y de sus antecedentes, así como del debate económico y político que siguió a su aprobación, se presenta en Junguito (Op. cit., p. 250-276).

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mejorar la navegación por el río Magdalena, aceleró las obras de los ferrocarriles del Pacífico y de Girardot y dio subsidios a las exportaciones y protección para la creación de empresas industriales, de la minería y de la agricultura. D)

Comportamiento fiscal entre 1905 y 1909

El simple proceso de terminación de la guerra y el ordenamiento de la administración tuvo como resultado la recuperación de los ingresos y del desbalance fiscal; que se vió reflejado en le resultado de 1906 en razón de la elevación de la tarifa de aduanas y por el traslado de los ingresos especiales originalmente dirigidos a los departamentos (anexo 3). Para finales del decenio, se produjo un debilitamiento de los ingresos tributarios debido a la rebaja introducida a los aranceles y la amenaza de un déficit por el incremento de los gastos por encima de los ingresos (gráficos III.1 y anexo 3). De otro lado, se encuentra que el crecimiento de los gastos totales a partir de 1907 fue muy superior al de los ingresos, de tal suerte que en términos contables se tradujo en presiones sobre el balance fiscal (gráficos III.2 y III.3). Esto significa que el verdadero ajuste fiscal se dio únicamente hacia el año de 1906. En efecto, aunque este se había iniciado en 1905, en dicho año se emitió deuda interna para cancelar obligaciones de la guerra. Por su parte, a partir de 1907 el crecimiento del gasto estuvo vinculado, ante todo, con la inversión pública en carreteras y ferrocarriles, para lo cual se emitieron libranzas y se contrataron créditos externos, mediante la colocación de bonos. Ya para 1908 y 1909 se comenzaron a presentar algunas dificultades en el financiamiento, ya que se debilitaron los ingresos y el gobierno tuvo que hacer frente a la amortización de la deuda interna emitida en los años anteriores; inclusive en 1909 se presentaron faltantes para financiar el presupuesto. El financiamiento del déficit fiscal en el período entre 1905 y 1909 tuvo una naturaleza muy diferente del ocurrido durante la Guerra de los Mil Días. En efecto, durante la administración Reyes no se utilizó la emisión monetaria para financiar al gobierno e inclusive se dirigieron recursos fiscales para la conversión de la moneda, tema que se analiza más adelante. De otra parte, se hizo un uso amplio tanto del crédito interno, como del externo. Del lado del crédito interno hacia 1905 se emitieron Vales de la Guerra de

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1899, a tasas de interés comerciales, para cubrir las reclamaciones de la Guerra de los Mil Días así como Vales y Pagarés del Tesoro para cubrir los faltantes heredados de la administración anterior. De igual manera, en 1907 se extendieron Vales por Recompensas Militares y Vales por Ceses Militares para facilitar la reducción del Ejército. Por su parte, en ese mismo año se emitieron vales por primas de exportación para promover dicha actividad. También se registró entonces, como crédito interno flotante, la emisión de libranzas para la construcción de los ferrocarriles de Antioquia, Occidente y la Sabana. Con relación al crédito externo y, en particular a la deuda consolidada, cabe destacar que a raíz del Convenio Holguín-Averbury el gobierno se comprometió a pagar los intereses corrientes desde 1906, lo que adelantó cumplidamente durante la administración Reyes. No obstante, como se comentó anteriormente, por el debate que surgió en el país a raíz del Convenio éste no vino a ratificarse por el Congreso sino en la siguiente administración. Con la terminación de la guerra y a raíz del ajuste fiscal de Reyes, como de su decisión de reanudar el servicio de la deuda pública, el país recuperó su acceso al crédito internacional. De acuerdo con las prioridades de Reyes se consiguieron empréstitos externos para la construcción del Ferrocarril de Girardot (£1.480.00, equivalente a $7.400.000) y de la Sabana (£300.000 libras, equivalente a $1.500.000).

Gráfico III-1 Carga tributaria 1905-1910* 1/ (Ingresos tributarios del GNC % del PIB)

Gráfico III-2 Gasto total del GNC 1905-1910* 1/ (% del PIB)

9,0

22 8,0

20 18

7,0

16

6,0

14 5,0

12 4,0

10

3,0

8 6

2,0

4 1,0

2

0,0

0 1.905

1.906

1.907

1.908

1.909

1.910

1.905

1.906

1.907

1.908

1.909

1.910

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Gráfico III-3 Balance total del GNC 1/ 1905-1910* 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5 1.905

1.906

1.907

1.908

1.909

1.910

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

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IV.

EL IMPACTO DE LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL (1910-1919)

A)

Las finanzas públicas en 1910

El ministro de hacienda José Cadavid (Cadavid, 1910) plantea la problemática fiscal de 1910 y formula propuestas que resultaron claves para la corrección del déficit fiscal en los años subsiguientes. Con respecto a la situación fiscal para 1910, presentaba varios indicadores que señalaban un inminente desequilibrio. Al tomar las cifras presupuestales mostraba que existía un déficit de $1.1 millones (0.5% del PIB), resultado de ingresos por $10.7 millones (5.5% del PIB) y gastos por $11.8 millones (6% del PIB). A su vez, agregaba que al presupuesto de gastos había que sumarle los “créditos explícitos e implícitos decretados por las leyes de 1909” que estimaba, respectivamente, en $5.0 y $0.4 millones. Dadas las normas presupuestales entonces vigentes, que venían desde 1892 y 1894, anunciaba que el gobierno se vería obligado a establecer contra créditos, o sea

recortes al presupuesto, para

restablecer el equilibrio presupuestal. En todo caso, también insistía que inclusive la proyección de ingresos estaba sobrestimada en cerca de un millón de pesos, con lo cual concluía que el déficit no resultaría siendo inferior “a dos millones de pesos” (Cadavid, ibid., p. 1-5)13. La principal crítica del ministro a la política fiscal estaba relacionada con la legislación vigente, así como con las decisiones de gasto público del Congreso y del ejecutivo. Señalaba que por vía constitucional (Artículo 208) se facilitaba al ejecutivo a efectuar adiciones presupuestales cuando se encontraban en receso las cámaras. En segundo lugar, adelantaba críticas al Congreso de 1909 por la prodigalidad con la cual venía aprobando leyes que implicaban créditos adicionales y, finalmente, aludía al hecho que el ejecutivo había abusado del crédito.

13

Los datos mostrados en el anexo 2 indican que el déficit de caja fue la mitad del déficit presupuestal reportado por Cadavid.

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Del análisis realizado por el ministro, su recomendación al Congreso fue inequívoca, en el sentido que se tendría que adelantar un significativo recorte del gasto público: “es necesario que se reduzca el personal del servicio público” así como “la asignación de los empleados públicos” (Ibíd.). Respecto a otras alternativas de ajuste opinaba que proceder a aumentar los tributos era difícil tanto por su incidencia negativa en la actividad económica, como por motivos de “justicia social”. Por otro lado, calificaba la emisión “como generadora de los peores desastres económicos y fiscales”, y al crédito externo como no aconsejable, por el tamaño que ya había adquirido la deuda. Finalizaba su exposición criticando a la administración Reyes al agregar que “el Tesoro no es una caja de beneficencia” (Ibíd., p. 10). De las recomendaciones hechas logró que el Congreso aprobara las Leyes 59 y 85 de 1910 (Diario Oficial 14297), mediante las cuales se ordenó la reducción de los sueldos. La filosofía y el precedente del ajuste fiscal hecho aparecen importantes para la historia de la política fiscal del país. Otro campo de preocupación del ministro del tesoro fue el del servicio de la deuda pública. En primer término, precisaba que el presupuesto para el servicio del la deuda en 1910 absorbía más del 20% de los ingresos del gobierno. Destacaba, así mismo, que a raíz de la falta de recursos el Tesoro se había tenido que endeudar de manera permanente con los bancos locales. También anotaba que con el fin de facilitar la colocación de la deuda interna se habían venido comprometiendo para su amortización unidades de los recaudos de aduanas que prácticamente agotaban su disponibilidad líquida para gastos presupuestales. Finalmente, al comentar la información sobre el proceso de endeudamiento externo público del gobierno criticaba severamente el proyecto más consentido por Reyes, el del Ferrocarril de Girardot, sobre el cual opinaba que era “un poderoso sector de ruina fiscal y constituye la representación de uno de los mayores errores administrativos en que se haya podido incurrir” (Cadavid, 1910, p. 12). Agregaba que a pesar del enorme endeudamiento emprendido, todavía estaban haciendo falta recursos para terminar la obra. Ante la evolución de la deuda pública colombiana, particularmente la externa, el ministro veía necesario la contratación de un préstamo de £500 mil libras, el cual fue autorizado por el Congreso, para la solución del pago de obligaciones con el exterior (Ibid., p. 23).

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B)

Las finanzas públicas en el período de 1911 a 1913

Martínez (1911), ministro del tesoro, juzgaba que contrario a lo previsto, la situación fiscal era manejable: “no hallo exagerado afirmar que la situación del Tesoro es, hasta cierto punto satisfactoria”. Su posición se fundamentaba en los siguientes hechos: primero, porque el desbalance fiscal de 1910 a la postre, resultó ser inferior a lo proyectado por su antecesor, ya que los ingresos tributarios, principalmente de aduanas, fueron superiores a lo previsto en $1.0 millón de pesos y porque se recortó el presupuesto de gastos, entre ellos los salariales.; y segundo, porque en ese año se pudieron resolver problemas tanto del crédito externo como interno. Respecto a la deuda es importante anotar que en 1911 el Congreso finalmente aprobó el Convenio de 1905 con los Tenedores de Bonos de la Deuda Exterior Antigua con la argumentación que como él no estableció innovación al Convenio Roldán-Passmore de 1895, éste ya había surtido el efecto de aprobación del Congreso, todo ello para formalizar el arreglo de la administración Reyes, sin darle a ésta el reconocimiento de lo negociado. La formalización del Convenio también facilitó al ministro la contratación de un empréstito de £300 mil libras que califica, no obstante, como “recurso doloroso el de acudir a un empréstito para pagar intereses”, y explica que dicha necesidad de recurrir al crédito externo no se debía a su administración, sino por “la casi duplicación de la deuda exterior y al desequilibrio con que 1910 vino a cerrarse” (Ibid, p. 14-18). De esa época también dató el arreglo de la deuda departamental de la época de Reyes (anterior a 1908) En 1911 se logró reducir el desbalance fiscal, como se muestra en el gráfico IV.3 y el anexo 3; no obstante, las presiones fiscales continuaron en 1912 (Rosales, 1913). En cuanto al desajuste fiscal, la medida más importante adoptada fue la elevación en la tarifa de aduanas llevada a cabo en 1913. Mediante la Ley 110 de 1912 se aprobó un nuevo Código Fiscal, al cual Rosales (1914) hace dos grandes críticas. En primer término, anotaba que el cambio de las normas de 1892 sobre presupuestos equilibrados empeoraba la situación fiscal, en la medida que bajo las nuevas disposiciones el ejecutivo no podía contra-acreditar (cancelar) los gastos menos urgentes con lo cual el tamaño del déficit recaía en el Congreso (Ibid., p. 5-10). De igual 27

manera destacaba que el Código no limitó la capacidad de emitir deuda interna, como era la norma en el pasado. En el área del crédito público y particularmente de la deuda externa, el principal acontecimiento lo constituyó la refinanciación de las obligaciones del Ferrocarril de Girardot. Para tal efecto en enero de 1913 se consolidó un préstamo mediante la emisión de bonos del 6%. Para fines de ese año se habían logrado colocar £1.2 millones de libras de un crédito total de £1.5 millones y, posteriormente, en mayo de 1914, se contrató en París un empréstito con los señores Perier y Compañía por £275.000, con un interés del 5% anual (Vélez, 1915, p. 16-17). En cuanto a la deuda interior flotante, no parece haber tenido mayores cambios en el período. Esta (incluyendo lo correspondiente a Ferrocarriles de Occidente, Cauca y Antioquia) era de $3 millones de pesos. A mayo de 1912 su valor total alcanzó $2.7 millones, en tanto que a julio de 1914 se calcula en $2.4 millones14. Esto significa que se siguieron adelantando remates para su amortización de manera lenta pero sostenida durante el período y la evolución de su saldo es consistente con la recuperación fiscal (gráfico IV.3 y anexo 3). C)

La primera guerra mundial y su impacto fiscal

Para fines de 1914, “el Estado de Guerra que existía entre varias naciones de Europa había ya transformado todos los negocios y perturbado, como consecuencia, la normalidad fiscal” (Vélez, 1915). Esa situación excepcional determinó que a iniciativa del gobierno el Congreso aprobara la Ley 126 de facultades extraordinarias para hacer frente a la situación económica. En el año de 1914 las finanzas públicas efectivamente sufrieron un grave deterioro (gráfico IV.3). Al analizar lo sucedido se encuentra que el impacto inmediato del conflicto internacional fue una caída en la renta de aduanas en virtud de la restricción a las

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Las cifras a 31 de Mayo de 1912 se tomaron de Rosales (1912, c. sobre situación de los documentos de deuda interior flotante), mientras que el saldo a julio de 1914 de Rosales (1914), donde se informa sobre la situación de la cuenta general de crédito público.

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importaciones y una caída de los términos de intercambio (Anexo 3). Además, a la luz del conflicto internacional el panorama de las finanzas públicas para 1915 se proyectaba como fatal. De una parte el presupuesto de gastos aprobado por el Congreso mas las adiciones alcanzaba $17.6 millones. De otra la estimación de los recaudos, dada la caída de la renta de aduanas, era inferior a $9.8 millones. Esta situación exigía, por lo tanto, de medidas urgentes de ajuste fiscal. En esas circunstancias fue que se aprobó a fines de 1914 la Ley 126, la cual extendía al ejecutivo facultades extraordinarias para buscar el equilibrio fiscal a través de recortes de gasto y mecanismos para aumentar los ingresos. La estrategia para incrementar los ingresos se fundamentó en el establecimiento de nuevos tributos sobre consumos suntuarios y el “vicio”; gravámenes a la exportación de oro, maderas y pesca y el producto de la acuñación de moneda de plata por $2 millones con recursos del Fondo de Conversión. También autorización para obtener financiamiento a través de crédito hasta por $3 millones y el acceso condicional a préstamos de la Junta de Conversión por la diferencia entre los recaudos mensuales totales y los mínimos requeridos de $1.25 millones. La acuñación de moneda de plata se dispuso mediante el Decreto 1544 de 31 de diciembre; el gravamen a la exportación de oro en polvo, barras y monedas se fijó en el 2% advalorem; el impuesto al consumo se reglamentó mediante el Decreto 161 de 1915; y estableció que se utilizara el sistema de estampillas de pago de impuestos aplicables a productos como cigarrillo, tabaco, licores, vinos, alcoholes, perfumes, naipes, etc. Por su parte, a pesar de la autorización de contratar créditos y de la capacidad del país para hacerlo, dado que el servicio de la deuda externa se venía pagando cumplidamente y que éste era inferior al 10% de los ingresos corrientes del gobierno, la realidad es que este tipo de endeudamiento estaba cerrado debido a la situación internacional. Inclusive, el gobierno Británico había establecido controles a la suscripción de bonos en el mercado inglés15.

15

En declaraciones del gobierno inglés se decía textualmente que “el Ministro del Tesoro juzga que en la actual crisis todo debe subordinarse a la necesidad suprema de aprovechar los recursos financieros del país para la acertada administración de la Guerra” (Ibid., p. 24).

29

Del lado de los gastos, el programa de ajuste dispuso dos medidas fundamentales. De una parte, se procedió a reducir los sueldos, suprimir empleos y reorganizar las oficinas públicas. El Decreto 23 de enero de 1915 estableció una reducción del 5% de sueldos a todos los empleados públicos. De otra parte, mediante Decreto 215 reglamentario de las Facultades, se procedió a modificar el Código Fiscal de 1912 en lo atinente a la capacidad del Ejecutivo para contra-acreditar gastos y reducir el presupuesto. Finalmente, el tema más controversial del programa de ajuste fiscal tuvo que ver con el acceso a los recursos del Fondo de Conversión si los recaudos fiscales no eran los proyectados. Este tema llevó a un interesante debate en el Congreso sobre la incidencia que ello podría tener en la tasa de cambio, dado que este actuaba como Caja de Conversión y mecanismo de estabilidad cambiaria. En el debate el gobierno convenció al Congreso que el acceso a tales recursos no tendría impacto cambiario alguno. Hasta su publicación, se habían trasladado recursos del Fondo por $1.4 millones de pesos (Vélez, op. cit.). A comienzos de 1916 se consideraba que la situación de guerra mundial hacía que no vislumbraran cambios en las condiciones fiscales frente a las observadas en el año anterior. Blanco (1917) encuentra una visión algo más optimista de las finanzas públicas, ya que se anotaba que “la situación fiscal comenzó a mejorar desde la segunda mitad de 1916” y se destaca que la situación de operaciones corrientes, medida en términos de la diferencia entre recaudos y pagos, era positiva. Como lo registramos en el Anexo 3, la situación fiscal si mejoró en 1916 y el superávit fiscal del gobierno alcanzó un 0.2% del PIB. Posteriormente, la situación fiscal registró un grave deterioro. Según Blanco (1918) anotaba que los ingresos de aduanas comenzaron a descender en los primeros meses de 1917. Se argumenta que las dificultades del comercio se acentuaron “desde que los Estados Unidos se declararon en Estado de guerra con el Imperio Alemán”, lo cual ocurrió en el mes de abril de 1917. Dicha declaración se vio precedida por la decisión de Alemania de utilizar los submarinos para frenar el comercio con Inglaterra, lo cual fue el detonante del freno al comercio exterior y del alza de los precios de bienes importados (tanto las importaciones como los términos de intercambio cayeron 14%).

30

La evolución de los ingresos tuvo como respuesta buscar una racionalización de los gastos y un mayor esfuerzo por elevar la tributación y el crédito. Desde el punto de vista del gasto, la Ley 51 de 1917 le dio al gobierno facultades para reorganizar servicios administrativos; reducir auxilios y subvenciones; rebajar partidas de obras públicas y delegar algunos gastos de educación y mantenimiento de cárceles a los departamentos. El recorte adelantado en el presupuesto de 1917 fue muy bajo, sin embargo, y solo alcanzó $83 mil pesos frente un presupuesto de gasto de $19 millones. Con el objeto de mejorar la disponibilidad de financiamiento, se hicieron gestiones para contratar crédito externo a través de Lazard Brothers; pero su respuesta fue de nuevo negativa en razón de las prohibiciones establecidas por el gobierno inglés debido a la guerra. Por su parte, la autoridad fiscal destaca que también resultaron infructuosos los esfuerzos por contratar empréstitos internos a través de los bancos en virtud de la iliquidez provocada por la disminución del numerario a raíz del éxodo de oro. Al final, en 1917 los ingresos de caja disminuyeron su participación en cerca de 2 puntos del PIB y los gastos en cerca de 1.8 puntos del PIB, no tan bajos como se argumenta desde el punto de vista presupuestal, lo que se reflejo en un déficit fiscal del 0.5% del PIB (gráficos IV.1-3 y anexo 3). El gobierno preveía un deterioro fiscal significativo para 1918, que se relacionaba con el papel del Congreso en el incremento del gasto público. Blanco, ministro del tesoro del momento, destacaba que la crisis fiscal tenía como una de sus causa principales el crecimiento inadecuado de los recaudos, principalmente de aduanas, por motivos de la guerra, pero también de insistía en el papel del Congreso y las administraciones anteriores en el incremento del gasto. Vinculado con estos factores, se encontraba el tema de las finanzas departamentales. A este respecto, el ministro de hacienda en su Informe del Ministro de Hacienda al Congreso de 1918 (Surí, 1918) daba también una importancia fundamental como causas de la crisis fiscal a la dependencia del país de los ingresos de aduanas y a la asunción por parte del gobierno de gastos departamentales en 1912 y 1913. Los resultados fiscales y el comportamiento de las principales variables macroeconómicos para 1918 se reportados en el Anexo 3.

31

D)

La política fiscal al finalizar la guerra

El estado de la economía en 1918 y sus perspectivas para 1919 y, en particular, los problemas fiscales de la Nación a finales de la guerra está descrito en Jaramillo (1919). Aquí se justifica y detalla su programa fiscal, monetario y cambiario para hacer frente a los desequilibrios de la economía. Con relación al panorama fiscal anota que “lo que va corrido de la actual administración [presidente Marco Fidel Suárez] marca el período fiscal más agitado, difícil y peligroso que haya registrado la República” (Ibid., p. IV). Atribuía como causa principal del descalabro fiscal a la guerra mundial, a consecuencia de lo cual se había frenado el comercio exterior y con ello se había producido una reducción de los ingresos de aduanas por la baja de las importaciones. A título ilustrativo señalaba que el recaudo mensual de aduanas se había reducido de un promedio de $780 mil pesos a mediados del año de 1918 a $300 mil pesos algunos meses más tarde En términos de las medidas de ajuste fiscal y de financiamiento público que se habían adoptado destaca principalmente dos: la adopción por parte del Congreso de 1918 del impuesto a la renta de los ciudadanos y la autorización para colocar deuda interna mediante la emisión de los denominados “bonos colombianos”. Respecto al impuesto a la renta es bien conocido que el ministro Jaramillo había sido su principal promotor, al punto de haber escrito en 1918 un libro (Jaramillo, 1918) sobre las virtudes del gravamen y su conveniencia de establecerlo en Colombia. Antes que atribuirse la paternidad de la medida16, el ministro felicitaba al Congreso al decir que éste “con gran visión y alto sentido patriótico sentó las bases de la regeneración fiscal de Colombia estableciendo el impuesto a la renta de los ciudadanos”. Respecto al impuesto destacaba su potencial de recaudo dada su elasticidad y porque no estaba subordinado al curso del comercio exterior. En el año 1919 se recaudaron $189 mil pesos por cuenta del impuesto de renta, 1.7% del total de tributos de ese año (Jaramillo, 1920, p. III). En cuanto a otros tributos, la Ley 69 de 1918 estableció un gravamen a las ventas de medicamentos, fósforos y bebidas (gaseosas y cervezas).

16

De hecho, en 1916 Manuel Esguerra en el artículo “Finanzas”, Revista Moderna, Número 32, había propuesto el tributo directo a los ingresos del capital, utilidades y salarios.

32

Respecto a los “bonos colombianos” autorizados mediante la Ley 23 de 1918, aprobada con anterioridad al ingreso de Jaramillo como ministro del Tesoro, se anota que de un total autorizado a emitir de $8 millones, se emitieron inicialmente $4 millones; que la tasa de interés fijada para los bonos era del 10% y que su objetivo era el de arbitrar recursos para el financiamiento del déficit de 1918, la conversión de la deuda interna y la provisión de recursos de inversión para el siguiente año fiscal (Jaramillo, 1919). Con la aprobación de los nuevos bonos se sustituiría el financiamiento mediante Vales de Tesorería. Al colocarse el bono se vino abajo su precio al venderse en el mercado secundario con descuento del 15%, lo que no hacía promisoria su futura colocación. Atribuía el fracaso de su colocación a la falta de circulante y a la novedad del papel. Al final, el problema fiscal de 1918 fue muy superior al registrado a lo largo del decenio, si bien nunca de las magnitudes registradas durante la Guerra de los Mil Días (gráfico IV.3 y anexo 3). En tales circunstancias, y como consecuencia de la imposibilidad de obtener empréstitos con el sistema bancario, el ministro Jaramillo optó por contratar directamente un empréstito interno para lo cual se ideó un nuevo instrumento de crédito interno que denominó las Cédulas de Tesorería. Mediante su emisión y colocación se propuso obtener recursos por $4 millones de pesos para financiar parte de los faltantes proyectados para el presupuesto de 1919. Es de anotar que Pedro Blanco, el anterior ministro, había objetado las Cédulas por que consideraba que constituían una manera de incrementar la emisión monetaria a favor del Estado, sin la correspondiente autorización de emitir dinero para financiar al Gobierno. El aspecto económico más importante de las Cédulas de Tesorería fue la disposición en el sentido que todas las Cédulas que se recibieran en la administración de Hacienda para el pago de tales impuestos quedarían de hecho amortizadas. Otra característica clave de las Cédulas era el hecho que se emitieran en billetes de pequeñas denominaciones (de $1 hasta $50). Estas condiciones hacían muy atractivas las Cédulas frente al esquema de “bonos colombianos” que regían anteriormente y no corrían el riesgo de su difícil colocación. Pasando a las perspectivas fiscales para 1919, según el gobierno la situación fiscal había justificado la emisión de las Cédulas de Tesorería. Cuando se comparan las cifras

33

proyectadas por la autoridad fiscal en 1919 con los resultados financieros efectivos de ese año, se concluye que la situación fiscal registrada fue bastante mejor a la prevista (anexo 3). Se puede estimar que el financiamiento de los faltantes se cubrió principalmente con los saldos de las Cédulas de Tesorería, cuya emisión estaba autorizada. E)

Economía política y resultados fiscales entre 1910 y 1919

En cuanto a la economía política del manejo fiscal en el período analizado cabe recordar como antecedente que éste cubrió la administración transitoria que completó el período de Reyes, el gobierno de Carlos E. Restrepo de 1910 a 1913, la administración Concha de 1914 a 1918 y los primeros años de Marco Fidel Suárez. En cada una de éstas se denota un esfuerzo inicial por corregir el desbalance fiscal mediante medidas de racionalización de gastos e incremento de impuestos. Los principales esfuerzos por incrementar los ingresos se dieron entre 1913 y 1914. En 1913 se elevó el impuesto de aduanas y en 1914, a raíz de la iniciación de la guerra mundial, se extendieron autorizaciones extraordinarias al ejecutivo para adoptar medidas tendientes a conjurar una eventual crisis fiscal, que incluyeron el establecimiento de nuevos tributos. En torno al control del gasto se observa que en situaciones de apremio fiscal a comienzos de las administraciones se hace un esfuerzo serio por recortarlo, aunque de manera modesta. Ante las presiones del Congreso por incrementar el presupuesto la respuesta de las administraciones es buscar recortar las partidas para ajustarse a los recursos disponibles. El esfuerzo de la administración por controlar el gasto tiende a disminuir con el paso del ciclo mismo de ésta. Un aspecto muy importante del manejo fiscal en el período analizado tuvo que ver con el uso de emisión como medio de financiar al gobierno. La experiencia con las grandes emisiones durante la Guerra de los Mil Días, junto con la prohibición explícita que existía por la Constitución de 1910 de financiar al gobierno con recursos de emisión, hicieron que se tuviera especial cuidado con tales recursos optándose, más bien, por el crédito no monetario. En los primeros años del decenio el crédito externo jugó un papel importante como fuente de financiamiento; no obstante, cerrado su acceso en razón de la guerra la

34

fuente de financiamiento cambió hacia el interno, principalmente mediante la emisión de bonos de deuda flotante.

Gráfico IV-1 Carga tributaria 1/ 1910-1920 % del PIB*

Gráfico IV-2 Gasto total del GNC 1/ 1910-1920 % del PIB* 7

9,0 8,0

6

7,0 5 6,0 5,0

4

4,0

3

3,0 2 2,0 1

1,0 0,0

0 1.910

1.911

1.912

1.913

1.914

1.915

1.916

1.917

1.918

1.919

1.910

1.920

1.911

1.912

1.913

1.914

1.915

1.916

1.917

1.918

1.919

1.920

Gráfico IV-3 Balance total del GNC 1/ 1910-1920 % del PIB* 1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

-2,0

-2,5 1.910

1.911

1.912

1.913

1.914

1.915

1.916

1.917

1.918

1.919

1.920

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

35

V.

LA PROSPERIDAD AL DEBE Y DANZA DE LOS MILLONES (1920-1930)

Con la terminación de la primera guerra mundial se inició un período de recuperación de la economía colombiana, a pesar de que las dificultades fiscales perduraron hasta el año 1922 debido al desbalance que existía entre los gastos autorizados en los presupuestos y la efectividad de las ingresos nacionales (Jaramillo, 1921). Se argumentaba que “en el mundo entero las crisis fiscales se resuelven por el crédito, por los impuestos o por el papel moneda” (Ibíd.)17. Se descartaba el papel moneda por el abuso que se hizo de él y por la prohibición de utilizarlo según la Carta Fundamental y abogaba a favor de los impuestos, al considerar que era la opción más “adecuada”. A pesar de ello, su solución al financiamiento del gobierno y a la escasez de numerario se centró en el diseño y colocación de títulos de deuda pública interna, como fueron sus famosas Cédulas de Tesorería. El cambio en la situación económica de la Nación tuvo lugar en 1922 a raíz de la indemnización de Panamá en un monto de US $25 millones. Los primeros cinco millones de dólares fueron recibidos en el segundo semestre del año, recién iniciada la administración de Pedro Nel Ospina. Contados iguales ingresarían hasta el segundo semestre de 1926. Estos recursos eran muy cuantiosos y se considera que representaban 10 veces las reservas internacionales del país y equivalían al 50% de las exportaciones anuales (Patiño, 1981)18. Además de los recursos propios de la indemnización y, en parte, como consecuencia de estos, se presentaron otros factores que motivaban la prosperidad. La reforma financiera de la administración Ospina, la cuál estuvo fundamentada en las recomendaciones de la Misión Kemmerer (Kemmerer, 1923), tuvo como eje la creación del banco central (Banco

17

Esta afirmación muestra claramente la concepción de equilibrio presupuestal que manejaron las autoridades fiscales por la mayor parte del siglo. Los ingresos, independientemente de su naturaleza, tributaria o de financiamiento, se trataban y entendían de la misma manera. Desde finales del siglo, esta concepción cambió por la del bance fiscal donde el crédito hace parte de las operaciones de financiamiento.

18

De acuerdo con la metodología de operaciones efectivas de caja que usamos en el documento en el tratamiento de las cifras fiscales, los ingresos por “indemnización de Panamá” se clasificaron por debajo de la línea.

36

de la República) en 1923 (Ley 25 de 1923) y el establecimiento en el país de un régimen de moneda única, de billete convertible, de apoyo de liquidez al sistema bancario y de estabilidad cambiaria a través de su intervención en el mercado19. La propiedad del Banco de la República quedó distribuida en 50% en del gobierno y 50% de los bancos comerciales del país y el extranjero y el público. También se aprobó legislación creando la Superintendencia Bancaria, la Contraloría General de la República (Ley 42 de 1923) y se elaboraron proyectos de ley reformando el régimen impositivo y el régimen presupuestal. Unido a lo anterior, que le dio confianza al sector privado, se produjo un proceso de normalización de las relaciones con Estados Unidos en virtud del arreglo con Panamá, lo que desembocó en nuevo acceso del gobierno al crédito externo. También resultaba favorable al país el auge de la economía mundial y el consiguiente aumento de las exportaciones. Al respecto cabe anotar que a partir de 1919 se dio un aumento continuo de los precios internacionales del café que se prolongó hasta 1923, lo que permitió al país aumentar las importaciones en ese periodo y de paso los ingresos tributarios (anexos 2 y 3). El resultado fue una aceleración sin precedentes en el ritmo de crecimiento económico del país. Según nuestros estimativos, la economía creció en promedio 7% real y el PIB per capita 4.9% entre 1920 y 1928. De acuerdo con el Presidente Abadía Méndez, la prosperidad fue tal que “de un día para otro Colombia pasó de la economía del déficit, que vivió durante un siglo, a la del superávit”. En su posesión dijo “estamos viviendo una revolución creadora que habrá de transformar a la Nación” (Patiño, 1981). Hacia 1928 se comenzaron a destacar los riesgos del creciente endeudamiento externo, el cuál había sobrepasado de lejos los montos recomendados por la Misión Kemmerer20. Fue, en ese entonces, cuando el futuro presidente Alfonso López acuñó el término de

19 Antes de 1923 “la oferta de dinero estaba determinada por la acuñación de monedas de oro y plata, y por los flujos de oro. En ausencia de billetes, se utilizaban bonos y cédulas de los bancos comerciales y del Tesoro como medio de cambio, para economizar el costo de usar especie” (Sánchez, 1994, p. 60). 20 Kemmerer fue llamado de nuevo dos años más tarde por el presidente Olaya Herrera para dirigir una segunda misión internacional conocida como la Misión Kemmerer (1930). Sobre los detalles de las misiones, véase, Kemmerer y el Banco de la República: Diarios y documentos, Banco de la República, 1994.

37

“prosperidad al debe”, con lo que significaba una prosperidad hecha sobre la base de los recursos del crédito. El saldo de la deuda del gobierno alcanzó 6.9 puntos del PIB en 1928, de los cuales 5.6 puntos eran por deuda externa (gráfico IV.4 y anexo 3). A esta crítica el ministro Jaramillo contra-argumentaba diciendo que el servicio de la deuda solo representaba el 7.7% del presupuesto y “que no había habido país alguno que no haya tenido que recurrir al crédito en gran escala para desarrollar sus riquezas” (Ibid.) Una de las principales críticas de la comunidad al uso extensivo del crédito externo tuvo que ver con el uso de los recursos provenientes de los créditos. Francisco de Paula Pérez, destacado economista de la época, y quién posteriormente se desempeño como ministro de hacienda, criticaba la dispersión de inversiones, y Laureano Gómez, entonces senador y líder del partido conservador, se pronunciaba a favor del crédito externo sólo si este era utilizado para inversiones productivas pero no para gastos generales como se había utilizado (Ibid.). El otro gran problema derivado del crédito externo tuvo que ver con la inflación: “la expansión de la moneda y el crédito bancario han servido al desarrollo. Han dado también origen a la especulación en valores de toda clase. Lo más grave de ello han sido las alzas en los precios que hemos presenciado” (Jaramillo, 1928). Las estadísticas muestran que la inflación anual promedio entre 1923 y 1928 fue cercana al 10% (anexo 3). El Banco de la República a través del gerente Félix Salazar explicaba el fenómeno inflacionario de 1926 como atribuible al verano, mientras su sucesor Julio Caro en 1928 decía que “el Banco ha cumplido con éxito la función estabilizadora de cambio”, y se defendía ante los críticos que esta se había adelantado a costa de los aumentos de precios diciendo que el problema monetario se originaba en los empréstitos externos y agregaba que no había habido crédito del Banco de la República al Tesoro. Jaramillo se unía a los críticos de la política monetaria en 1928 argumentando que el Banco de la República había apoyado con liquidez a los bancos a través del redescuento, lo que se había traducido en la expansión monetaria, y añadía que “el Banco no ha querido elevar las tasas de interés para frenar el crédito” (Patiño, ibid.).

38

Ya para julio de 1928 se comienza a evidenciar una restricción al crédito externo motivado por el alza en las tasas de interés de la Reserva Federal a Estados Unidos y dificultades para colocar bonos oficiales de deuda pública en el mercado internacional, como era el objetivo del Banco Agrícola Hipotecario. Los Estados Unidos expresaron en el momento a través de Circular 305 del Departamento de Comercio los temores sobre la capacidad de los departamentos y municipios colombianos para atender los créditos externos contratados y resaltaron la importancia de la Ley 6 de 1928, por medio de la cual el gobierno pretendía controlar la contratación de créditos por parte del las entidades territoriales. El ministro Jaramillo controvirtió esta situación diciendo que el servicio de la deuda externa de Colombia sólo representaba el 7.7% de las rentas ordinarias de 1928, mientras el de otras naciones Latinoamericas como Argentina, Brasil, y Chile representaba mas del 20% (Patiño, 1981, p. 133). Mientras todo esto ocurría en el país, el mercado internacional de capitales comenzaba a derrumbarse. En el otoño de 1929 se presentó el gran “crash” en la Bolsa de Nueva York.

39

Gráfico V-1 Carga tributaria del GNC 1/1920-1930 % del PIB* 5,0

Gráfico V-2 Gasto total del GNC 1/ 1920-1930 % del PIB* 7

6

4,5 5 4,0 3,5

4

3,0 3 2,5 2

2,0 1,5

1 1,0 0

0,5

1.920

1.921

1.922

1.923

1.924

1.925

1.926

1.927

1.928

1.929

1.930

0,0 1.920

1.921

1.922

1.923

1.924

1.925

1.926

1.927

1.928

1.929

1.930

Gráfico V-3 Balance total del GNC 1/ 1920-1930 % del PIB*

Gráfico V-4 Deuda total del GNC 1/ 1920-1930 % del PIB* 10 9

1,5

8 1,0 7 6

0,5

5 0,0 4 -0,5

3 2

-1,0 1 -1,5

0 1.920

1.921

1.922

1.923

1.924

1.925

1.926

1.927

1.928

1.929

1.930

-2,0 1.920

1.921

1.922

1.923

1.924

1.925

1.926

1.927

1.928

1.929

1.930

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

40

VI.

LA ECONOMIA COLOMBIANA Y LA CRISIS DE LOS AÑOS TREINTA

(1930-1940) El año de 1929 marcó el inicio de la gran depresión mundial. En el panorama económico de Colombia el año registró desde sus inicios gran incertidumbre no sólo por el acontecer internacional sino también por los cambios al interior del país. Internamente, el primer cambio se dio con la renuncia del ministro Jaramillo y el nombramiento de Francisco de Paula Perez para sucederlo en el cargo. Este fue también un año preelectoral en el cuál la discusión económica y política se hizo muy intensa. El primer síntoma del impacto adverso de la situación económica mundial sobre el país fueron los descensos en el valor de los títulos colombianos en Wall Street y las dificultades encontradas por el gobierno en la contratación de nuevos empréstitos externos. De manera paradójica fue en ese año cuándo se fundó la Bolsa de Bogotá. A finales de octubre se protocolizó la crisis mundial con la estrepitosa caída de la Bolsa de valores de Nueva York. En Colombia el año terminó con dificultades económicas internas, mientras el gobierno saliente no consiguió la aprobación del presupuesto de 1930 por parte del Congreso y los indicadores económicos comenzaron a evidenciar desaliento, con bajas en los precios internacionales del café, reducción de las reservas internacionales, bajas en los recaudos de impuestos y caída en el volumen de los negocios y en los precios internos (Patiño, op. cit.); lo cual se corrobora con nuestras cifras (anexo 3). En febrero de 1930 se eligió a Enrique Olaya Herrera como presidente de la república. La discusión económica en el país en el período de transición del gobierno fue extremadamente difícil y el debate giró en torno a las políticas que se deberían seguir en situación de depresión. En agosto se posesionó el nuevo presidente y anunció como sus prioridades en materia económica la recuperación del crédito externo, el restablecimiento del equilibrio presupuestal, el estímulo a la actividad petrolera y al café y el desarrollo de un programa de obras públicas y la convocatoria de la segunda Misión Kemmerer (1930). Esta propuso una serie de reformas, incluyendo nuevos cambios al régimen del Banco de la República, que en el período de depresión siguió una política monetaria mas amplia con bajas continuadas en las tasa de redescuento y grandes préstamos al gobierno (Banco de la República, 1994).

41

Las iniciativas de la Misión se presentaron al Congreso en 1931. Hacia fines de este año el gobierno estableció un nuevo plan económico que incluía la ampliación del apoyo del emisor al gobierno, el fortalecimiento de algunos impuestos indirectos como cigarrillos, timbre, y gaseosas y, sobretodo, una modificación sustancial en la estrategia de manejo de la deuda externa. La estrategia postergaba las amortizaciones de la deuda externa de departamentos y municipios emitiéndose un “scrip”, o pagaré de deuda externa, con intereses del 6% y atendiéndose exclusivamente el pago de intereses. A lo largo de 1933 se siguieron adoptando medidas de apoyo oficial a la actividad económica como el establecimiento de una prima a favor de los exportadores financiada mediante la emisión de bonos del gobierno. A raíz del conflicto con el Perú, el gobierno solicitó facultades extraordinarias en materia administrativa y fiscal, lo que le permitió adoptar nuevos tributos para respaldar el empréstito otorgado por el Banco de la República y los bancos privados. También se aprobó un gravamen denominado ¨cuota militar¨ basado en el patrimonio de los colombianos. En dicho año tomó posesión de la presidencia de Estados Unidos F. D. Roosevelt, quién estableció su política del “New Deal”, dirigida a la recuperación de la actividad económica a través de una mas activa intervención del Estado en la economía. Del lado colombiano el Congreso tomó una posición mas agresiva en el frente de la deuda exterior y virtualmente consagró la moratoria de la deuda, que naturalmente fue criticada por el Comité de Tenedores de Bonos colombianos. La decisión sobre la moratoria tuvo dos etapas. La primera decisión ocurrió en 1933, cuándo los departamentos y municipios rehusaron seguir atendiendo sus obligaciones. Más tarde en ese año, y como resultado del impacto fiscal replanteado por la situación peruana, el gobierno extendió la moratoria al Gobierno Nacional (Patiño, op. cit.). Alfonso López Pumarejo fue elegido presidente en febrero de 1934 y tomó posesión el 7 de agosto. En su última alocución como presidente, Olaya destacó que la crisis económica había sido conjurada y que a pesar de las restricciones su gobierno había podido adelantar un vasto programa de obras públicas. Los ingresos del gobierno aumentaron su participación en el PIB en 1.1 puntos entre 1930 y 1933, mientras los gastos lo hicieron en 1.5 puntos.

42

En septiembre la nueva administración detalla su nuevo programa económico y social. Del lado fiscal el ministro Soto del Corral critica el presupuesto sometido al Congreso por la administración saliente por encontrarse desequilibrado y presenta proyectos sobre incremento en los impuestos, que consagraron definitivamente en Colombia el impuesto progresivo a la renta. La reforma se complementó con otros dos impuestos directos como el de exceso de utilidades y de patrimonio. Esta tríada de impuestos no sólo fortalecieron el recaudo sino que reorientaron la estructura tributaria a favor de los impuestos directos, relegando los ingresos tributarios de aduanas a un segundo plano (gráfico VI.1 y anexo 3). Los decretos tributarios se promulgan bajo la figura del Estado de Sitio, lo que llevó a inmensa controversia nacional que se prolongó a lo largo de 1935. La Corte declaró inexequibles los decretos legislativos sobre impuestos y estos tuvieron que ser sometidos al Congreso como legislación ordinaria. Del lado social, el Presidente López hizo énfasis en la necesidad de adelantar una reforma agraria (López, 1937). En cuánto al manejo de la deuda pública, cabe destacar que desde el momento en que López fue electo presidente, los tenedores de bonos a través del Foreign Bondholders Protective Council contactaron en Nueva Cork al entonces presidente electo con el fin de quejarse sobre la virtual moratoria vigente en las obligaciones. A los pocos días de tomar el cargo de presidente le enviaron una comunicación recordándole de su compromiso de estudiar la capacidad de pago del país para atender sus obligaciones externas, proponiéndole que el informe se adelantara conjuntamente con ellos y expresándole el sentimiento adverso de los tenedores de bonos sobre el manejo que Colombia venía dando a su deuda exterior. La respuesta de López fue tajante en el sentido de rechazar la propuesta y las presiones y estableciendo que las autoridades emprenderían un estudio independiente sobre la situación fiscal y la capacidad de reanudar el servicio de obligaciones (gráfico VI.4). Desde 1936 la economía entra en franca recuperación que se mantiene durante el resto del decenio, como lo expresó el presidente López en su alocución presidencial a las cámaras en 1936. Del lado fiscal los recaudos aumentaron ese año y los gastos disminuyeron ligeramente, lo que se reflejó en un superávit fiscal del gobierno de 1.1% del PIB y en una caída en el nivel de la deuda de 2.8 puntos del PIB respecto al año anterior (gráficos VI.1-4 43

y anexo 3). Para el total de la década, los ingresos del gobierno tuvieron un crecimiento real promedio de 1.3%, mientras que los gastos crecieron 5.4% (anexo 2).

Gráfico VI-1 Carga tributaria del GNC 1/ 1930-1940 % del PIB* 6,0

Gráfico VI-2 Gasto total del GNC 1/ 1930-1940 % del PIB* 7

6

5

5,0

4

4,0

3 3,0 2 2,0 1 1,0 0 1.930

1.931

1.932

1.933

1.934

1.935

1.936

1.937

1.938

1.939

1.940

0,0 1.930

1.931

1.932

1.933

1.934

1.935

1.936

1.937

1.938

1.939

1.940

Gráfico VI-3 Balance total del GNC 1/ 1930-1940 % del PIB*

Gráfico VI-4 Deuda total del GNC 1/ 1930-1940 % del PIB* 25

3,0 2,5

20

2,0 1,5 1,0

15

0,5 0,0 -0,5

10

-1,0 -1,5 -2,0

5

-2,5 -3,0 -3,5

0 1.930

-4,0

1.931

1.932

1.933

1.934

1.935

1.936

1.937

1.938

1.939

1.940

-4,5 1.930

1.931

1.932

1.933

1.934

1.935

1.936

1.937

1.938

1.939

1.940

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

44

VII.

LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LOS AÑOS CUARENTA (1940-1950)

El primer y principal impacto de la Segunda Guerra Mundial sobre la economía colombiana fue en el mercado cafetero y, como consecuencia, en el valor de las exportaciones y en las reservas internacionales. Hacia 1940 las exportaciones totales del país se caen 5.2% y los términos de intercambio 19% (anexo 3). Lleras (1939), ministro de hacienda, dispuso de inmediato medidas de apoyo a la actividad cafetera con el argumento que al hacerlo se estaba protegiendo a la economía nacional y no simplemente apoyando a un gremio privado. El gobierno precedió a apoyar, mediante créditos del Banco de la República a la Federación Nacional de Cafeteros para sus gestiones de intervención en la comercialización interna del grano, y a través del establecimiento de la denominada prima de exportación cafetera, por medio de la cuál se sustentaba el precio al productor por encima del internacional por medio de una transferencia del gobierno cuyo costo para el primer año se cifraba en $3 millones de pesos (Ibid.). Para asegurarse que el producto del valor en moneda extranjera de las exportaciones cafeteras efectivamente ingresara al país se estableció la obligación de un reintegro mínimo de exportación. Por lo demás, el Congreso extendió facultades extraordinarias al presidente para tomar las medidas de emergencia que fuesen necesarias para salvaguardar la industria cafetera y para negociar a nivel internacional un convenio de defensa de los precios que desembocó en el Pacto Interamericano de cuotas de 1940. Como resultado de todo ello se consiguió reversar la tendencia declinante de los precios internacionales registrada entre 1939 y 1940 y su recuperación gradual a partir de 1941. El segundo gran efecto del conflicto internacional se dio en el frente de las importaciones, que se vieron restringidas no sólo por los controles impuestos por los Estados Unidos a sus exportaciones, sino también por la menor disponibilidad de divisas para importar resultante de las menores exportaciones y del cierre del crédito internacional al país, que venía de atrás en virtud de la moratoria declarada desde los años treinta (la importaciones caen 19% en 1940). El impacto adverso sobre las importaciones desalentaba la economía nacional y afectaba adversamente las finanzas públicas de manera directa e importante a través de la caída de la renta de aduanas que era la principal entrada del fisco nacional. De manera indirecta se concebía también que el freno a las importaciones desalentaba la producción 45

nacional y de esta manera los ingresos del fisco por concepto de otros impuestos La economía disminuyó su tasa de crecimiento real en cerca de 4% entre 1939 y 1940. Los ingresos tributarios cayeron en 1 punto del PIB, los gastos aumentaron en 1.5 puntos y el balance fiscal pasó de un superávit de 0.8% del PIB en 1939 a un déficit de 1.5% del PIB en 1940 (gráfico VII.1-3 y anexo 3). Esta situación llevó a la administración Santos a adoptar un programa de ajuste fiscal que involucraba tanto los impuestos como el presupuesto nacional. Por el lado de los impuestos se procedió a eliminar el gravamen a los giros, a prorrogar otros impuestos, tales como el de la defensa nacional y a crear nuevos como el de la retención para financiar las cuotas cafeteras y aquellos para atender la deuda del Tesoro, entre los cuáles figuraron impuestos al consumo de algunos artículos (Lleras, 1939; 1940). Desde el punto de vista de la política fiscal, lo más interesante del programa no fue tanto la modificación en la estructura fiscal guiada a compensar el impacto del conflicto internacional sobre el sector cafetero y el debilitamiento de la renta de aduanas, sino la forma como se adelantó la reforma tributaria. Esta se hizo por la vía de facultades extraordinarias, lo que llevó de nuevo a un intenso debate en el Congreso y en el país. Desde 1938 sucesivas leyes invistieron al presidente de facultades para actuar en diversos campos de la vida financiera y de la hacienda del país y estas representaban un voto de confianza del parlamento, teniendo en cuenta que la problemática planteada por el conflicto internacional (Lleras, 1939). Se argumenta que el artículo 16 de la ley 128 de 1941 revistió al presidente para adoptar “todas las medidas económicas y fiscales que fuesen necesarias para conjurar un eventual desequilibrio fiscal” (Ibíd.). Según Lleras, basado en la teoría constitucional de las facultades extraordinarias se defendió ante los críticos el uso de las facultades para crear nuevos tributos; además, señala que el uso del instrumento de excepción estaba en la tradición legislativa como las leyes 126 de 1914 y la 69 de 1917, las cuáles establecieron impuestos con el uso de facultades extraordinarias. También se mencionan las leyes 99 y 119 de la administración Olaya. En cuanto al control del gasto público, en el año de 1940 se hicieron algunos recortes del presupuesto para acomodar el presupuesto a los menores ingresos por concepto de las

46

aduanas. Nótese que según nuestras cifras reportadas anteriormente, dichos recortes al presupuesto no se vieron reflejados en caja, ya que el gasto aumentó en 1940. Debe mencionarse además, que el gasto público en años posteriores se incrementó por otros motivos, como fueron los recursos dirigidos a fortalecer la Caja Agraria y el Banco Agrícola Hipotecario y para respaldar la creación de una serie de instituciones públicas de fomento a la actividad privada como fueron el Instituto de Fomento Industrial (IFI), el Fondo Nacional de la Ganadería y el Banco Central Hipotecario (BCH). El gobierno también extendió algunas exenciones tributarias para la creación de industrias básicas y estableció rentas de destinación específica para el Fondo de Fomento Municipal, buscando así canalizar de manera transparente a las regiones auxilios regionales. Hacia fines de la administración Santos en 1943, el gobierno mostró una gran preocupación por el control del gasto público y la necesidad de adelantar una reforma presupuestal, tema que el Congreso abordó en años posteriores (Ibid.). Otra de las prioridades del ministro Lleras desde inicios de la administración Santos fue el reestablecimiento del crédito. El gobierno anunció su firme propósito de regularizar la situación de la deuda pública (el gráfico VII.4 indica que deuda del gobierno era de 13% del PIB en 1940), de poner fin a la moratoria que desde hacia varios años venía afectando el crédito interno y externo del país, y de introducir un manejo mas adecuado de esta rama de las finanzas nacionales. Reconocía el ministro que el crédito había adquirido inmensa importancia al nivel internacional. En el empeño de restablecer el crédito, se reanudó el servicio de la deuda interna. Mediante el Decreto 139 de 1940 se procedió a convertir y unificar la deuda interna mediante la sustitución de los bonos vigentes por otros con menores tasas de interés y plazos más largos. Con similares propósitos adelantó la conversión de la deuda de Salinas y mas tarde mediante decreto 1361 de 1942 consolidó la deuda de Tesorería (Lleras, 1939; 1940). En cuánto al crédito externo, el gobierno a través de la embajada en Washington estableció contactos con el Consejo Protector de Tenedores de Bonos con el cuál inició conversaciones y consolidó un arreglo provisional. Este estaba dirigido fundamentalmente a restablecer el servicio de los empréstitos de 1927 y 1928, suspendido desde 1933. El acuerdo provisional preveía que la conversión de los bonos debería contemplar una tasa de

47

interés que no debería superar el 3%, así como la condonación de una porción importante de los intereses atrasados. En el acuerdo definitivo la condonación alcanzó el 50% de los intereses atrasados y se convino capitalizar y adicionar a la deuda vigente la otra mitad de los intereses atrasados. Si bien no se convino condonar el principal si se acordó limitar el servicio, de acuerdo a la capacidad de pago del país, al fijar topes para el servicio de intereses más amortizaciones. También se procedió a restablecer el servicio de otras obligaciones externas del gobierno nacional, aunque el servicio de la deuda externa departamental continuó suspendido hasta 1945. El resultado inmediato del acuerdo provisional fue el de mejorar las cotizaciones de los bonos de los empréstitos de 1927 y 1928 en el exterior y, más importante aún, desde la perspectiva del gobierno, de obtener un nuevo empréstito externo para apoyar el programa de inversión pública a través del ExportImport Bank de los Estados Unidos. Aunque en el período de 1942 a 1946 el gasto público continuó aumentando, lo que obligó al ministro Sanz de Santamaría a proseguir una política de mayor endeudamiento público, la realidad es que, al mismo tiempo, la economía mostró una recuperación (crecimiento real promedio de 4.3%) de tal suerte que el gasto se incrementó al paso de la economía sin conllevar a incrementos del gasto del gobierno con respecto al PIB; inclusive nuestra cifras registran una disminución del indicador en ese período (gráfico VII.3 y anexo 3). No obstante, la realidad es que el crecimiento continuado del gasto llevó al Congreso la discusión de una reforma al sistema presupuestal colombiano. La propuesta según la Misión del Banco Mundial, conocida como la Misión Currie (1950), tenía algunos elementos positivos como era la creación de la Dirección de Crédito Público en el Ministerio de Hacienda y la limitación tanto a la iniciativa del gasto del legislativo como del ejecutivo. También pedía que se eliminaran las adiciones presupuestales cuándo el Congreso estuviera en receso y que se abandonara la regla rígida para calcular el presupuesto de ingresos tributarios, el cual consistía en calcularlos con base en el promedio aritmético de los tres años anteriores. Otra área de análisis de la Misión tuvo que ver con la estructura tributaria hacia fines de los años cuarenta. Esta se encontraba fundamentada tanto en la tributación directa, a través del impuesto a la renta, el gravamen al exceso de utilidades y el impuesto al patrimonio, como 48

en la tributación indirecta, que comprendía principalmente la renta de aduanas y los impuestos al consumo. La Misión conceptuó que en líneas generales el país disponía de una estructura tributaria balanceada y adecuada. Para entonces el impuesto a la renta era el principal tributo, doblando el recaudo de aduanas, y el que mayor crecimiento había registrado a lo largo de la década. La carga tributaria del gobierno central ascendió del 4% en 1940 del PIB al 5% en 1947 (gráfico VII.1). No obstante su visión positiva sobre la tributación, la Misión adelantó algunas sugerencias de reforma, entre las cuáles sobresalió la de la ampliación de la base tributaria del impuesto a la renta de las personas y la unificación de las tarifas, eliminando las sobretasas. Ante el debate que había surgido en torno a la tributación a las sociedades y que había conducido a un enfrentamiento en 1946 entre el ministro Pérez y el sector privado representado por el Presidente de Coltejer, la Misión se mostró conforme con las tasas vigentes de impuesto a la renta de las sociedades y con el gravamen al exceso de utilidades. La principal conclusión a este respecto por parte de la Misión era la de que no existían bases para afirmar que la tributación había producido una tendencia a disminuir el nivel general de inversión en Colombia. Un tema que dejó para estudio futuro la Misión era el de si se debía establecer una doble tributación a las empresas al gravar le renta tanto en cabeza de estas como de los accionistas. La Misión también adelantó un importante ejercicio para precisar la evolución del déficit de caja del gobierno central a lo largo de la década y de compatibilizarlo o hacerlo consistente con la evolución de las finanzas públicas de la Nación según la evolución del endeudamiento. Las medidas de control de los gastos públicos y de incremento de los ingresos adoptadas redundaron en un superávit fiscal del gobierno central de 0.1% del PIB hacia 1945, posteriormente se observó un déficit de 0.5% del PIB en 1946 y hacia el final de la década se logró un superávit de 0.6% del PIB (gráfico VII.3 y anexo 3). Otros dos temas fiscales de gran importancia analizados por la Misión fueron los relacionados con las finanzas públicas departamentales y municipales y el de la situación y manejo general de la deuda pública durante los años cuarenta. Con relación a las finanzas territoriales destaca, en primer término, que la importancia relativa de los ingresos tributarios departamentales y municipales venía en descenso desde los años veinte. La

49

Misión también hizo un detallado análisis de la estructura y evolución de los ingresos y gastos de los departamentos y municipios en los años cuarenta. Sobre las finanzas departamentales, muestra que los gastos se triplicaron durante el decenio en consonancia con el incremento de los ingresos, es decir, sin convertirse en fuente adicional de déficit público. Esto no debe sorprender en la medida que el largo período de moratoria que se prolongó hasta 1945 frenó el acceso de los departamentos al crédito y que, desde entonces, una porción importante de los ingresos tuvo que orientarse al servicio de ésta. Señala, asimismo, que los ingresos dependían principalmente del monopolio de licores y de gravámenes a otros bienes de consumo y que los gastos estaban orientados con prelación a los servicios de higiene y salud pública. Con relación a los gastos su principal comentario fueron las altas disparidades encontradas entre los diversos departamentos. Frente a las finanzas municipales destaca que estas se encontraban equilibradas, que la importancia relativa de los ingresos tributarios era muy baja dentro del total nacional, que los impuestos municipales constituían cerca del 45% del total de los recursos, los ingresos por servicios públicos contribuían en un 20%, en tanto que las transferencias de la nación y de los departamentos. En ese sentido anotaba que el gobierno nacional auxiliaba de manera diferencial a los municipios a través de participaciones de la explotación de recursos naturales como la sal, oro y petróleo, de auxilios provenientes del presupuesto nacional a través del Congreso y de los recursos del Fondo de Fomento Municipal. Todo esto hacía que el cumplimiento de las muy diversas responsabilidades de gasto asignadas a los municipios fuese altamente variable. En fin, dicho análisis de la situación fiscal de departamentos y municipios llevó a la Misión a recomendar una mayor racionalización de las relaciones financieras entre la Nación y los departamentos y municipios al considerarse que al paso que la importancia relativa de las ingresos tributarios departamentales venía en declinación, las responsabilidades de gasto en importantes áreas como salud, asistencia social, educación y suministro de servicios públicos presentaba un rápido aumento (una mirada global a los ingresos tributarios de los territorios en comparación con los del gobierno central está en el gráfico XIII.5 en el último capítulo).

50

Gráfico VII-1 Carga tributaria GNC) 1/ 1940-1950 % del PIB* 6,0

Gráfico VII-2 Gasto total del GNC 1/ 1940-1950 % del PIB* 7

5,0 6 4,0 5 3,0 4 2,0

3

1,0

2

1

0,0 1.940

1.941

1.942

1.943

1.944

1.945

1.946

1.947

1.948

1.949

1.950 0 1.940

Gráfico VII-3 Balance total del GNC 1/ 1940-1950 % del PIB* 1,0

1.941

1.942

1.943

1.944

1.945

1.946

1.947

1.948

1.949

1.950

Gráfico VII-4 Deuda total del GNC 1/ 1940-1950 % del PIB* 16

0,5

14 0,0 12 -0,5 10

8

-1,0

6 -1,5 4 -2,0 1.940

1.941

1.942

1.943

1.944

1.945

1.946

1.947

1.948

1.949

1.950

2

0 1.940

1.941

1.942

1.943

1.944

1.945

1.946

1.947

1.948

1.949

1.950

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

51

VIII. LA POLITICA FISCAL EN LOS AÑOS CINCUENTA (1950-1960) A)

Sobre el crecimiento económico y la estrategia de desarrollo

Los años cincuenta fueron de prosperidad económica (el PIB creció a una tasa real promedio del 4.3%). Las altas tasas de crecimiento, así como su volatilidad y tendencia obedecieron al comportamiento del sector cafetero. En ese período la economía era altamente dependiente de las exportaciones del grano que entonces representaban el 70% de las totales. Los precios internacionales del café registraron un período de bonanza durante el primer quinquenio, destacándose el año de 1954 cuándo el precio promedio por libra exportada ascendió a US80 centavos, nivel nunca antes alcanzado (los términos de intercambio aumentaron 24% es este año). Durante la segunda mitad del decenio las cotizaciones comenzaron a disminuir y llegaron a un precio promedio de US 42 centavos por libra en 1959 (los términos de intercambio disminuyeron 15% es este año). La estrategia de crecimiento económico de la Nación en el período estuvo guiada al estímulo de la industria manufacturera, a través de un inmenso esfuerzo de sustitución de importaciones. La base de ese esfuerzo de sustitución fue la reforma arancelaria y de protección introducida en 1951. Se presentó una sustitución de tarifas específicas por ad valorem y un aumento significativo de las tarifas promedio. También se establecieron controles cuantitativos mediante listas de prohibida importación y licencia previa. Para fines del decenio se juzgaba que dicho esquema de protección había sido el elemento clave del desarrollo industrial y del crecimiento económico. B)

Sobre la política fiscal

Los ingresos totales del gobierno central ascendieron de 6.4% del PIB en 1950 a 7.9% en 1960. Este incremento fue, ante todo, jalonado por un incremento de los impuestos y, particularmente de los impuestos directos. Mientras los impuestos directos en 1950 representaban un 2.9%, para 1960 ya habían alcanzado el 4.1%. En efecto una de las principales características del período fue el fortalecimiento relativo de los impuestos directos en todos los niveles de gobierno (gráfico VIII.1 y anexos 2 y 3).

52

Por su parte, los ingresos tributarios del gobierno central ascendieron de 5.7% del PIB al 7.1% entre 1950 y 1960. Los recaudos de aduanas se incrementaron significativamente en 1951 como resultado del alza en las tarifas (aumentaron de 1.2% del PIB a 2.4%), lo que condujo a duplicar las entradas y mostraron debilitamiento a partir de 1956, como resultado de la restricción a las importaciones. La continuada alta dependencia en los ingresos de aduanas aparecía como fuente de volatilidad. El gasto público también registró aumentos a lo largo de la década. Entre 1950 y 1955 el gasto del gobierno creció su participación en 4.4 puntos del PIB, ya que en virtud de la caída de los precios del café las autoridades tuvieron que ejercer un severo control del gasto desde 1956 que conllevó a una disminución de 3.3 puntos del PIB en el gobierno nacional (gráfico VIII.2). Al analizar el gasto del gobierno nacional es importante destacar que a lo largo del decenio se dio un sostenido cambio de composición a favor de la inversión pública frente a los gastos corrientes (Plan Decenal de Desarrollo, 1961). El balance fiscal del gobierno registró un superávit durante toda la década, excepto en 1956 debido a las menores exportaciones de café y la consecuente restricción a las importaciones. Sin embargo, como veremos, se presentó un deterioro severo a comienzos de los años sesenta. El Plan Decenal de Desarrollo de 1961 señala que la política fiscal fue expansiva y pro cíclica durante el primer quinquenio de los cincuenta, de ajuste en los años 1957 y 1958 y contra cíclica a fines del decenio (gráfico VIII.2-3). Esto indica que el gasto público se mostró flexible y pudo darse un ajuste en el período de contracción de la economía. Los análisis de las finanzas departamentales y municipales señalan que tanto los ingresos tributarios municipales como los departamentales se mantuvieron relativamente estables durante el decenio. Se estima que los impuestos municipales ascendían a cerca de un uno por ciento del PIB, mientras que sus ingresos no tributarios, originados principalmente en los ingresos de empresas públicas, tendieron a crecer y alcanzando un 2% del PIB. Los ingresos tributarios departamentales también se mantuvieron estables con cerca del 1.5%; pero otros ingresos, por su estructura, tendieron a debilitarse (gráfico XIII.5).

53

Como resultado equilibrio que presentaron las finanzas públicas a lo largo de los cincuenta se encuentra que el saldo de la deuda pública mantuvo relativamente estable su participación en el PIB en alrededor del 6%. En términos de su composición, la deuda se distribuyó en promedio 60% interna y 40% externa, la interna originada principalmente en obligaciones con el Banco de la República. La información tomada del Informe de la Misión Taylor (1965) permite analizar la evolución del endeudamiento público al nivel departamental y municipal. La Misión reporta que la participación de la deuda municipal y departamental dentro de la deuda pública total se mantuvo en cerca del 30%. C)

Sobre la política tributaria

Con relación a los aspectos de política tributaria durante el decenio, sin duda el cambio más importante que se dio fue la modificación de la base y elevación de las tarifas de aduanas en 1951 y 1959. Aunque estos cambios tenían como fin el estímulo a la sustitución de importaciones, tuvieron también un impacto profundo en la estructura tributaria de la Nación y en la base de tributación. A la luz de los resultados de la economía durante el decenio y del éxito aparente de la política de sustitución de importaciones, el gobierno en 1959 decidió acentuar la elevación de las tarifas de aduanas. También, se estableció un impuesto del 15% ad valorem a las exportaciones mayores como café y banano y otro a los giros de divisas por importaciones. La reforma tributaria de 1953 estableció la doble tributación a las empresas, al gravar tanto las utilidades de las empresas como los dividendos en cabeza de los accionistas que los perciben. Un aspecto de debate sobre la legislación de impuestos adoptados en 1953 es que la reforma tributaria de ese año estableció tributos de carácter permanente mediante atribuciones legales en estado jurídico de excepción. También se adelantó un gran esfuerzo en la administración tributaria, ya que elevó de manera significativa el número de declarantes del impuesto a la renta tanto de personas como de sociedades. El número de personas naturales contribuyentes del impuesto a la renta pasó de 79 mil en 1950 a más de 400 mil en 1960, año para el cuál los declarantes de renta alcanzaron más un millón. Otro indicador del buen esfuerzo administrativo es el

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hecho que, al comparar las cifras de los recaudos de impuestos del gobierno nacional frente a los reconocimientos se encuentra que alcanzaron un 98%. Del lado del gasto público se identificó un cambio fundamental de política durante el decenio. Este correspondió a la adopción de un nuevo Estatuto Orgánico del Presupuesto, adoptado en 1950 mediante el Decreto 164/50, por el cuál se organizaba el manejo del presupuesto y que surgió como recomendación de la misión fiscal nombrada para tal efecto por el gobierno (Cruz, 1963). El nuevo estatuto, entre otras disposiciones, estableció que no habría rentas de destinación especial, aspecto que no fue obedecido en los presupuestos públicos de años posteriores y que hoy en día es una de las mayores inflexibilidades del manejo presupuestal. También modificó la legislación entonces vigente al establecer que el cálculo de las ingresos en el proyecto anual de presupuesto debería basarse en los recaudos del año inmediatamente anterior, pudiéndose incrementar hasta en un 10% y reducirse hasta en un 30%, abandonando así la regla rígida. El Decreto cubrió también el tema de las reservas presupuestales, que se permitieron cancelar en los tres primeros meses del siguiente año fiscal, y la reglamentación del régimen de traslados. Otro desarrollo importante de la época ocurrió en 1957, a raíz de la reforma constitucional adoptada mediante plebiscito, al establecerse que a partir de 1958 “el Gobierno invertirá no menos del 10% de su presupuesto general en gastos de educación pública”, en lo que constituyó el principio de un esquema formal de transferencias del gobierno nacional. También cabe anotar que en razón del Estado de Sitio en que se encontraba el país desde 1949 hasta 1956, el Congreso no expidió el presupuesto en estos años y la responsabilidad fue asumida exclusivamente por el ejecutivo. Asimismo, desde 1959 se comenzó a incorporar en el presupuesto de la Nación el correspondiente a los institutos descentralizados del orden nacional. El Plan Decenal de Desarrollo (1961) destaca dos aspectos de la política presupuestal de la época: el primero es que el gasto público era flexible y que este se pudo controlar en la segunda parte del decenio cuándo se presentó la contracción de la economía (gráfico VIII.2). El segundo es que la obligación de tener un presupuesto equilibrado en conjunto con la regla entonces vigente de no poder incrementar los cálculos de los ingresos en el

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presupuesto más de un 10% anual evitaba la inflación de los ingresos característica del pasado. Se preceptuaba que dicho equilibrio debería ser real. En resumen, el decenio de los cincuenta, si bien resultó exitoso desde el punto de vista del crecimiento económico y del comportamiento fiscal, terminó con problemas crecientes originados en la caída estrepitosa de los precios internacionales del café que advertían problemas en la balanza de pagos, en la situación fiscal y en el crecimiento económico del país, como quedaron expresados en la caída de los términos de intercambio (anexos 2 y 3). Ello motivo a la administración saliente del presidente Lleras Camargo (1958-1962) a proponer el Plan Decenal de Desarrollo, a tomar medidas de urgencia en el frente fiscal en 1959, en aduanas, y en 1960 en el impuesto a la renta, y a solicitar al BID-OEA una misión fiscal para revisar la situación colombiana a la luz de la nueva situación de la economía. Gráfico VIII-1 Carga tributaria GNC 1/ 1950-1960 % del PIB*

Gráfico VIII-2 Gasto total del GNC 1/ 1950-1960 %del PIB* 12

9,0 10

8,0 7,0

8 6,0 6

5,0

4,0 4 3,0 2

2,0 1,0

0 1.950

0,0 1.950

1.951

1.952

1.953

1.954

1.955

1.956

1.957

1.958

1.959

1.951

1.952

1.953

1.954

1.955

1.956

1.957

1.958

1.959

1.960

1.960

Gráfico VIII-3 Balance total del GNC 1/ 1950-1960 %del PIB* 2,5

Gráfico VIII-4 Deuda total del GNC 1/ 1950-1960 % del PIB

2,0 8 1,5

7

6

1,0

5 0,5 4 0,0

3

2

-0,5 1.950

1.951

1.952

1.953

1.954

1.955

1.956

1.957

1.958

1.959

1.960 1

0 1.950

1.951

1.952

1.953

1.954

1.955

1.956

1.957

1.958

1.959

1.960

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

56

IX.

LA POLITICA FISCAL EN LOS AÑOS SESENTA (1960-1970)

A)

El comportamiento fiscal a inicios de los sesenta

Durante los primeros cinco años de la década, las finanzas públicas tuvieron como determinante de fondo una economía con severas restricciones de balanza de pagos, como resultado de la alta dependencia en las exportaciones de café. Los precios continuaron su ritmo descendente registrado desde 1956 y que se prolongaron hasta 1967, no obstante la adopción de un convenio internacional de cuotas en 1962 (la variación promedio de los términos de intercambio fue de -4% entre 1960 y 1966). El debilitamiento del sector externo llevó a las autoridades a establecer un severo control a las importaciones en 1962 y a adelantar significativas devaluaciones de la tasa de cambio en 1962, 1963, 1965 y 1966, que muy rápidamente perdieron su impacto cambiario al reflejarse en incrementos en los precios internos. La devaluación ascendió de 4% en 1960 a 33% en 1983, mientras la inflación aumentó de 7% a 33% en los mismos años (anexo 3). Luego de la devaluación de 1965 (17%) se adelantó un esfuerzo frustrado de liberalización de importaciones con un rápido retorno al esquema de controles. Estas condiciones adversas se vieron reflejadas también en una desaceleración en la tasa de crecimiento de la economía motivada en una reducción en el coeficiente de inversión en la economía. Tanto la crisis de balanza de pagos, como la situación general de la economía y las finanzas públicas, registraron una significativa corrección y mejoría entre 1967 y 1970, como resultado del conjunto de políticas adoptadas bajo la administración Lleras Restrepo (Díaz-Alejandro, 1976). Hay que notar que de acuerdo a nuestras cifras esto es cierto para el comercio exterior y el producto, pero no para el balance fiscal (gráficos IX.1-4 y anexo 3). El análisis de los resultados macroeconómicos durante el primer quinquenio de los sesenta muestra una plena consistencia con lo descrito arriba con relación al comportamiento general de la economía (anexo 3). Respecto a las cifras fiscales, como dijimos anteriormente, se presentan algunas diferencias. La carga tributaria del gobierno se mantuvo en descenso durante la primera mitad de la década. La explicación más ampliamente compartida es que la Ley 81/60 redujo los recaudos, ya que redujo apreciablemente las tarifas para los ingresos del trabajo (Cruz, 1963). La Ley erosionó los recaudos porque redujo las tarifas a ingresos inferiores, permitió dividir los ingresos con 57

cónyuges, aumentó la deducción de costos a pagos de ejecutivos, creó mayores incentivos tributarios a industrias básicas, exportaciones menores e insumos paz del río y creó compensaciones por pérdidas de agricultores y reserva de fomento (Espinosa, 1970). Sanz de Santamaría (1964) también destacó el debilitamiento de las ingresos y atribuyó el déficit de 1962 a los resultados negativos de la Ley 81/60, la reducción de los ingresos provenientes del impuesto de aduanas por restricción de las importaciones, como también a factores de aumento en los gastos como la nacionalización de los sueldos del magisterio, y la necesidad de recursos para atender el orden público (gráfico IX.1). De acuerdo con nuestras cifras, los gastos aumentaron 1.1 puntos del PIB entre 1960 y 1962 (gráfico IX.2). Luego de una recuperación transitoria en 1964 como resultado de mayores recaudos sobre el nuevo impuesto de ventas adoptado y de un nuevo año de déficit en 1965 debido a la disminución del crecimiento de la economía en ese año, las finanzas públicas registraron en 1966 un superávit (gráfico IX.3). El financiamiento de los crecientes déficit fiscales condujo a una elevación significativa del endeudamiento del gobierno. Las cifras indican que mientras el endeudamiento público en los cincuentas se mantuvo alrededor de 6% del PIB, entre 1960 y 1965 fluctuó entre un 7% y 15%. El aumento en el endeudamiento público se dio tanto en la deuda externa, pero principalmente en la interna (gráfico IX.4 y anexo 3). B)

Ajuste fiscal durante la administración Valencia (1962-1966)

La difícil situación de las finanzas del gobierno durante los dos primeros años de la década llevó a las autoridades a adoptar medidas de urgencia dirigidas especialmente a elevar los ingresos para compensar los efectos adversos de la Ley 81/60. Lo primero que se hizo en 1962 fue establecer un diferencial cambiario sobre las exportaciones de café y petróleo. La Ley 21/63 aprobó un impuesto general a las ventas que exceptuó únicamente alimentos, medicinas, y textos escolares, y fijó una sobretasa temporal descendente en el impuesto sobre la renta entre 20,1% y 5% para el período de 1963 a 1965. Otra reforma importante en términos fiscales fue la adopción de un nuevo Estatuto Orgánico del presupuesto. Al respecto, cabe recordar que el presidente Alberto Lleras

58

mediante el ejercicio de las facultades extraordinarias de la ley 19 de 1958 había dictado el Decreto Legislativo 1016 de 1960, mediante el cuál se fijaron los procedimientos para la programación del presupuesto. Este fue modificado con el Decreto 1675/64 con el argumento principal que era importante introducir una mayor flexiblilidad al gasto público con la introducción de la presupuestación por programas (Santos, 1963). C)

Recomendaciones de la Misión Taylor

La Misión Taylor (1965) confirmó que el recaudo de los impuestos directos se habían debilitado como resultado de la Ley 81/60 y que este hecho se buscó corregir con la sobretasa de renta establecida en la Ley 21/63. De otro lado, destacó que Colombia disponía de una estructura de impuestos directos, conformada por el trípode de impuesto a la renta, al exceso de utilidades y al patrimonio, que era importante mantener y reforzar. Recomendó unificar las tarifas de renta a las sociedades sin diferenciar por tipo de sociedad, dejando solo dos tarifas. Criticó el régimen de exenciones a renta entonces vigente y sugirió el establecimiento de retención en la fuente. La Misión discutió en detalle la situación de la agricultura y propuso el establecimiento de un impuesto presuntivo a las ingresos del agro aplicando una tarifa del 10% sobre el valor de los predios. Respecto a la tributación indirecta exaltó los esfuerzos del gobierno en el establecimiento del impuesto a las ventas con tasas, según el producto, de 3%, 5%, 8% y 10%, aspecto en el cuál la Misión venía haciendo énfasis. Sin embargo, criticó también la destinación especial de algunos tributos. A la vez anotó que la volatilidad observada en los recaudos de aduanas obedecía a la política de importaciones y que la estructura arancelaria debía ser moderada y estructurada con base en impuestos ad valorem; además, que la protección industrial no debía fundamentarse en la protección arancelaria. Sugirió eliminar controles cuantitativos a las importaciones indicando una preocupación por el creciente contrabando. La Misión también analizó en detalle las finanzas de las entidades descentralizadas, incluyendo el monto de las transferencias que les hacía el gobierno y recomendó que sus presupuestos anuales se aprobaran por el ejecutivo e incorporarse al Presupuesto General de la Nación. Finalmente, se sugirió trasladar a los departamentos la participación del gobierno en los impuestos a licores y tabaco y fortalecer el impuesto a la gasolina. Frente a la

59

tributación municipal hizo énfasis en la conveniencia de suprimir los gravámenes de pesos y medidas, así como el de degüello. D)

La política fiscal en la administración Lleras Restrepo (1966-1970)

No obstante la recuperación registrada en los recaudos de impuestos, la situación fiscal continuó siendo muy frágil hasta 1965 (gráfico IX.3 y anexo 3). La estrategia fiscal que se adoptó, inspirada en alguna medida por la Misión Taylor, se fundamentó en dos áreas principales: la lucha contra la evasión y la adopción del régimen de retención en la fuente, antes que en nuevos impuestos o en el control del gasto público. Las normas contra la evasión se crearon mediante el Decreto 1366/67, expedido en el último día de vigencia de las facultades de emergencia fundamentada en la Ley 28/67. Las normas incluyeron aspectos como la repatriación de capitales, el control a las utilidades en enajenación de activos, la no deducibilidad de ingresos vitalicios, la deducción de intereses solo cuándo había causalidad, un límite a deducciones en prestación servicios profesionales y la deducción de costos de servicios contra el número de identificación tributaria. La reacción a la expedición del decreto fue negativa, al punto que el gobierno tuvo que convenir con el Congreso un conjunto de enmiendas, que lo terminaron por debilitar. Las modificaciones al Decreto se consolidaron en la Ley 63/67, que hizo deducibles los aportes a pensiones y todos los gastos reparaciones locativas, la limitación a la causalidad de intereses se amplió al conjunto de actividades utilizadas para generar el ingreso, se eliminó el límite a pago intereses de vivienda, se modificaron las normas exigidas a profesionales, a la iglesia y la contabilidad para agricultores, se introdujo, a iniciativa del Congreso, dos amnistías: una en la mora en pago de impuestos y otra sobre pasivos no incluidos en declaraciones, y finalmente, se establecieron nuevas rentas exentas sobre ingresos percibidos en el extranjero y para la reforestación El segundo gran pilar de la estrategia fiscal fue el establecimiento del sistema de retención en la fuente sobre los ingresos, recomendación que había sido formulada por la Misión Taylor. Para respaldar jurídicamente el Decreto sobre retención en la fuente se utilizó inicialmente legislación anterior que daba la potestad al gobierno de establecer retenciones

60

y anticipos y que no se había instrumentado como eran el artículo 134 de la Ley 81/60 y el 99 del Decreto Ley 1651/61 (Espinosa, 1970). El Consejo de Estado falló dos veces en contra del respaldo jurídico dado a los Decretos sobre retención, lo que nuevamente exigió al ejecutivo a someterlo al Congreso. Finalmente, la retención en la fuente fue aprobada mediante el artículo 2 de la Ley 38/69. Este sistema fue uno de los factores que contribuyó a la significativa elevación de los ingresos tributarios del gobierno en ese período (anexo 3). Cabe destacar que durante la administración Lleras fueron muy pocos los nuevos tributos introducidos y que todos ellos tuvieron una destinación específica. Estos se limitaron a un impuesto ad valorem a la gasolina y el ACPM con destino específico al Fondo Vial Nacional; una sobretasa a las importaciones del 1.5% con destino al Fondo al Fondo de Promoción de Exportaciones, PROEXPO; y la sustitución del esquema de diferencial cambiario sobre las exportaciones de café por un impuesto ad valorem equivalente del 26%. Se convino que solo cuatro puntos estarían destinados al gobierno y el resto al Fondo Nacional del Café para protección de la industria cafetera. El buen comportamiento de los ingresos tributarios del gobierno registrado en ese período no solo le evitó tener que emprender reformas tributarias de significación sino que permitió establecer las rentas de destinación especial. Mediante la Ley 27/69 se procedió a elevar las exenciones sobre las ingresos de personas naturales y prolongar por tres años el criticado apoyo a las industrias básicas, aunque se dispuso que este se iría marchitando en los tres años. También se prorrogaron las exenciones a las empresas que utilizaran materiales de Paz del Río como a la empresa aérea Avianca, a la que se le extendió la exención por diez años. El comportamiento de los recaudos del impuesto a la renta mostraron una significativa recuperación en el período 1967-1970, destacándose la retención en la fuente como el factor fundamental de esa recuperación en los dos años finales del decenio (Espinosa, ibid.). Este tuvo un importante incremento en 1964, a raíz de la sobretasa y un incremento constante en los años entre 1967 y 1970. Con relación a los impuestos indirectos (ventas y aduanas), la administración Lleras procedió a modificar el impuesto a las ventas mediante el Decreto 1595/66. El aspecto mas importante introducido fue la obligatoriedad por parte de los contribuyentes de dar 61

información sobre el monto de IVA pagado en sus compras (esto facilitaría años más tarde el establecimiento del impuesto al valor agregado). Una medida de notable repercusión en ese momento y en la actualidad fue la decisión del gobierno de transferir a los departamentos, Distrito Especial y municipios una porción creciente de su producido, alcanzando un 10% en 1969, 20% en 1970 y 30% de 1971 en adelante. Esta transferencia, conocida en la literatura fiscal colombiana como la Cesión de Ventas, se aprobó mediante la Ley 33/68. En términos de las aduanas, el gobierno emitió el Decreto 2886/68 sobre su reorganización administrativa y dispuso algunas exenciones al tributo, notablemente a las compras del sector público y se estableció la sobretasa referida anteriormente. Con relación a los recaudos de aduanas, Espinosa (Op. cit.) advierte una gran volatilidad vinculada con los diversos episodios de liberalización de importaciones. En el año 1966, por ejemplo, se triplicó el recudo a raíz del esfuerzo frustrado de liberalización adelantado en el año inmediatamente anterior (gráfico IX.1 y anexo 3). Por el lado de los gastos del gobierno, hubo dos cambios institucionales excepcionalmente importantes. El primer lugar, a través de los cambios introducidos al proceso presupuestal en la reforma constitucional de 1968, se le eliminó totalmente la iniciativa presupuestal de gasto al Congreso. En segundo lugar, la reforma constitucional estableció los principios para la transferencia de recursos del gobierno a los gobiernos regionales para el financiamiento de la educación y la salud, en lo que se vino a llamar el situado fiscal. El artículo 53 del Acto Legislativo, que se convirtió en el 182 de la Constitución Nacional, estableció que la ley determinaría los servicios a cargo de las entidades territoriales y señalaría el porcentaje de los ingresos que deba ser distribuido entre los departamentos, intendencias, comisarías y el Distrito Especial de Bogotá para la atención de sus servicios y el de sus respectivos municipios. Más aún, el artículo establecía una fórmula de transferencia mediante la cuál el 30% de la asignación se haría por partes iguales y el 70% según la población. En los últimos años, y más a partir de la Constitución de 1991 con la nueva legislación sobre transferencias territoriales y “gasto social”, el tema de las transferencias territoriales es uno de los más debatidos y se las señala como una de las principales causas del desequilibrio fiscal actual.

62

Otro hecho relevante por el lado del gasto fue lo que sucedido con la inversión pública. En el período de crisis entre 1962 y 1963, las autoridades se vieron forzadas a frenarla, por lo que tuvo un crecimiento negativo, inclusive en términos nominales. Por el contrario, a finales de la década con el auge en los ingresos, los gastos de inversión aumentaron su participación dentro del total del gasto público. La inversión pública en el presupuesto nacional pasó de representar el 25.5% en 1965 al 39.3% en 1969. Los gastos totales de caja de la Nación entre 1960 y 1970 aumentaron del 6.7% del PIB al 10% (gráfico IX.2 y anexo 3), representando un crecimiento real promedio durante la década de 11% (anexo 2). En cuánto a la evolución de la deuda pública durante los sesenta corresponde hacer varios comentarios. La deuda pública del gobierno central, según se ilustra en el gráfico IX.4, se duplicó frente al PIB durante los sesenta. Cabe destacar, además, que el gobierno extendió garantías a créditos externos contratados por los gobiernos territoriales y, muy especialmente, por las empresas públicas municipales. Durante la década, sin embargo, se mejoraron los plazos y tasas de interés, ya que el endeudamiento se originó fundamentalmente en créditos de largo plazo del BIRF, BID y AID (Espinosa, op. cit.)21. Con relación a las relaciones con el Fondo Monetario Internacional, se hizo uso de sus recursos de apoyo a la balanza de pagos, no obstante un severo enfrentamiento del gobierno a la condicionalidad que dicho organismo quiso imponer con relación a la depreciación de la tasa de cambio. El gobierno procedió, más bien, a establecer un estricto control de cambios y a introducir un esquema de devaluación gradual o “crawling-peg”. Por su parte, el endeudamiento interno entre 1966 y 1970 se adelantó mediante colocación de bonos de desarrollo económico de mercado y otros bonos forzosos.

21

El énfasis del AID fueron créditos atados a compras en Estados Unidos de programa y de apoyo a la balanza de pagos. Los créditos sectoriales del AID se dirigieron especialmente a la agricultura. El IBRD en un inicio le dio énfasis al transporte y la energía eléctrica, pero posteriormente a la infraestructura y el sector industrial.

63

Gráfico IX-1 Carga tributaria del GNC 1960-1970 % del PIB*

Gráfico IX-2 Gasto total del GNC 1960-1970 % del PIB* 12

10,0 10 9,0 8,0

8

7,0 6

6,0 5,0

4 4,0 3,0

2

2,0 0

1,0

1.960

1.961

1.962

1.963

1.964

1.965

1.966

1.967

1.968

1.969

1.970

0,0 1.960

1.961

1.962

1.963

1.964

1.965

1.966

1.967

1.968

1.969

1.970

Gráfico IX-3 Balance total del GNC 1960-1970 % del PIB* 1,5

Gráfico IX-4 Deuda total del GNC 1960-1970 % del PIB 18 16

1,0

14 0,5 12 0,0

10

-0,5

8 6

-1,0 4 -1,5

2

-2,0

0 1.960

1.961

1.962

1.963

1.964

1.965

1.966

1.967

1.968

1.969

1.970

1.960

1.961

1.962

1.963

1.964

1.965

1.966

1.967

1.968

1.969

1.970

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

64

X.

LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LOS AÑOS SETENTA (1970-1980)

A)

La situación inicial

No obstante la buena marcha de la situación fiscal a fines de los sesenta, la opinión colombiana venía reclamando un nuevo estudio a fondo del régimen fiscal (Espinosa, op. cit.). El gobierno decidió emprender esa tarea para realizarla escogió a la Universidad de Harvard y al Profesor Richard Musgrave para dirigir una misión encargada de estudiar y hacer propuestas de fondo para la reforma del sistema fiscal del país. La misión, que incluyó también a reconocidos economistas colombianos, se creó por medio del decreto 472 de abril 4 de 1968, en uso de facultades conferidas por Ley 65 de 1967. Según los términos de referencia convenidos, la misión debería hacer recomendaciones para adaptar el sistema tributario de la Nación, los departamentos y los municipios a las necesidades del desarrollo económico del país. El informe y sus recomendaciones se entregaron en 1969 a finales de la administración Lleras y se constituyeron en la base para el diseño de la política fiscal en los años setenta. B)

Informe Musgrave

El propósito de la reforma, según el informe, era fortalecer el potencial de ingresos, remover inequidades, eliminar incentivos inefectivos y eliminar las causas de las distorsiones en la economía. Para tal efecto, contempló la necesidad de elevar los ingresos fiscales anualmente en un monto de por lo menos 3.3 miles de millones de pesos para cubrir el déficit proyectado. Para justificarlo, adelantó algunas comparaciones internacionales de carga tributaria para ilustrar que esta era relativamente baja en Colombia. Calculó la carga tributaria en 11.5% del PIB entre 1963 y 1965 y en 12.0% entre 1966 y 1968 y señaló que con la reforma la carga tributaria ascendería por lo menos al 13.822. Mostró que la carga tributaria en el período entre 1963 y 1965 había sido cercana al

22

Hay que notar que, de acuerdo a nuestros estimativos de la carga tributaria, calculada separadamente para

los impuestos nacionales y territoriales (anexo 3 y el gráfico XIII.5), era de 8.2% en promedio entre 1963 y 1965 y de 11% entre 1966 y 1968.

65

20% en Brasil, Chile y Argentina. Solo en México aparecía inferior a Colombia, pero destacó que si bien era inferior al promedio de los países de América Latina, esta norma no se cumplía para todos los tributos. Un resultado positivo interesante identificado por la misión era que Colombia ocupaba el primer lugar en términos a la tributación directa y el último en la indirecta. También hizo cálculos que ilustraban que la distribución del ingreso en Colombia era muy desigual y concluyó que el sistema fiscal no contribuía a mejorar la distribución. Sobre el impuesto a la renta se señaló que la base no era amplia y que predominaban algunas exenciones que no se justificaban. Respecto a las rentas exentas, en ese momento comprendían los aportes a la seguridad social, recomendó gravarlas cuándo se recibieran; otras como viáticos, pago de vacaciones, primas de servicio y cesantía, propuso su eliminación. El informe de la misión hizo propuestas para racionalizar otras exenciones y deducciones; por ejemplo, se dijo que los intereses pagados no debían deducirse sino cuándo hubiese causalidad. Con relación al impuesto sobre la renta de las sociedades o empresas, el informe estableció que éste comprendía un conjunto de impuestos no coordinados que cubría la renta y exceso de utilidades y que presentaba grandes disparidades en la carga tributaria entre los diversos tipos de sociedades. Propuso remplazar la multiplicidad de tasas vigentes por un solo impuesto a las empresas basado en la renta líquida. Sugirió la adopción de una tarifa única proporcional entre el 40% y el 45% a todos los tipos de sociedades, sin distingos por clase o tamaño. Consideraba que el tributo al exceso de utilidades de las empresas debía suprimirse y lo criticaba porque había conllevado a tasas marginales elevadas. Con relación a los incentivos propuso dar fin a la vigencia de la Ley 81/60 y consideró que no era oportuno dar incentivos fiscales para la inversión; sin embargo, sugirió mantener los incentivos tributarios para las exportaciones a través del CAT y Plan Vallejo. Sobre el impuesto al patrimonio consideró que era importante en términos de recaudos y que mejoraba la equidad y el uso eficiente del capital. Juzgó que se le debían eliminar exenciones a dicho gravamen como las dispuestas sobre bienes improductivos y los situados fuera del país. También propuso eliminar todas las exenciones especiales para el desarrollo del país, tales como maquinaria agrícola, vivienda, la industria de la madera, etc. 66

La misión recomendó fortalecer significativamente los impuestos indirectos. Señaló la conveniencia de coordinar los impuestos a las ventas, los aranceles y los impuestos a los consumos suntuarios, cuyas tasas sugirió elevar. La principal recomendación adelantada fue la de elevar las tasas básicas del impuesto a las ventas del 3% al 6%. También se hizo recomendaciones específicas para modificar los impuestos a los automotores, al consumo de gasolina y el de timbre. También abordó el tema de los impuestos departamentales y municipales, así como los aspectos más generales y más complejos de las finanzas intergubernamentales. Con relación a los impuestos municipales criticó por anacrónico el impuesto de industria y comercio y propuso sustituirlo con un impuesto a las ventas del 2% sobre las actividades gravadas. Le otorgó especial importancia a la actualización de los avalúos catastrales como medio fundamental de elevar los recaudos de los impuestos prediales. Por otro lado, centró su atención sobre las funciones que se deberían desempeñar a cada nivel de gobierno. Consideraba que la educación primaria, como en los Estados Unidos, debería ser una responsabilidad fundamental del nivel municipal. Propuso destinar el producido de los recaudos prediales a la educación primaria y considerar este aporte como la contribución subnacional al financiamiento de la educación. Por su parte, el gobierno nacional debería dar una subvención a aquellos municipios dónde el producido del predial no fuese suficiente para garantizar niveles mínimos de educación. Estos aportes aparecían necesarios cuándo se consideraban las inmensas disparidades de ingresos y de capacidad fiscal entre las diversas regiones del país. Con relación a la educación secundaria propuso establecer un sistema de becas. Respecto a los servicios de salud, señaló que se debían hacer aportes nacionales para asegurar un gasto per cápita uniforme en todas las regiones del país. Por lo demás visualizaba que la salud requería mayor nacionalización. Por último sugería reforzar la contribución de valorización. Este era, en síntesis, el conjunto de propuestas que encontró la administración Pastrana.

67

C)

La política fiscal en la administración Pastrana (1970-1974)

Uno de los aspectos fiscales más importantes de la administración Pastrana fue la aprobación de la Ley 46 de 1971 que desarrolló el mandato de la Constitución de 1968 sobre las transferencias a los territorios, específicamente sobre el situado fiscal. En este punto cabe destacar que la administración Lleras había presentado un proyecto reglamentario de la Constitución dónde se proponía la asignación de recursos ordinarios (ingresos corrientes menos las rentas de destinación específica) percibidos por el GNC a los territorios para situado fiscal entre los años 1971 y 1974, en porcentajes que iban del 8.6% al 11.6% y proponía que el 80% se dedicaran a la educación y el 20% a salud. El proyecto hizo tránsito en la Cámara y pasó a segundo debate durante la administración Pastrana. El proyecto fue reformado en la discusión del Senado y se aprobó como Ley 46 de 1971. El principal cambio introducido frente la propuesta original al Congreso se refirió al porcentaje de los ingresos ordinarios del gobierno nacional que serían transferidos anualmente a las regiones para el financiamiento de la educación y la salud. Estos fueron del 13% (1973), 14% (1974) y del 15% desde 1975. Más aun, la ley aprobada advirtió que si los ingresos ordinarios se incrementaban en más del 15% frente al promedio de los tres años anteriores, el porcentaje transferido podría aumentar hasta 2%. Esto representaba un incremento muy significativo frente a las transferencias que venía haciendo el gobierno a las regiones, el cuál había alcanzado cerca del 7.2% entre 1964 y 1971 (Llorente, 1973). La distribución del situado fiscal entre educación primaria y salud se convino sería del 74% y 26%, respectivamente. Un segundo tema con incidencia fiscal que se abordó en estos años fue la eliminación de dólar petrolero, cuya tasa era de $9 frente a $20 del mercado. Otros temas fiscales sobre los cuáles se adelantó legislación fueron la expedición de una nueva Ley Marco de Aduanas, que elevó las tarifas aduaneras entre 5 y 10% y redujo el período de redención de los certificados de abono tributario (CAT) entregados a los exportadores con los cuáles podían pagar impuestos, lo que aumentó su costo fiscal. No obstante, la intención prioritaria del gobierno giró alrededor de lo que denominó instrumentos para una nueva política fiscal. Entre tales instrumentos sobresalía la tasa

68

educativa, el impuesto presuntivo a la agricultura y la reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto. Inspirada, sin duda, en las recomendaciones de la Comisión Musgrave y en los estudios sobre las tasas de retorno de la educación primaria en Colombia, la administración Pastrana presentó un Proyecto de Ley de la tasa educativa, considerado como el más importante, mediante el cuál se buscaba elevar los impuestos prediales en un punto porcentual con destinado a los municipios para el financiamiento de la educación primaria, y como una muestra del esfuerzo fiscal local. Como se analizará más adelante, esta propuesta no fue aprobada y su establecimiento fue también tema de consideración sin pleno éxito durante la administración López en 1974. Otras dos iniciativas formuladas tanto por la Misión Taylor como por la Comisión Musgrave encontraron eco en la administración Pastrana que presentó los proyectos de ley correspondientes. Una fue la de establecer un impuesto presuntivo a la agricultura. La otra fue la reforma a la tributación a la renta de las sociedades, dónde se propuso elevar las tasas para las sociedades limitadas y disminuir la dispersión frente a las anónimas, a la vez que se eliminaría el impuesto al exceso de utilidades. No obstante, la realidad fue que poco hizo esa Administración para enfrentar los problemas de fondo que afectaban la estructura tributaria propuestos por la Comisión Musgrave (1969) El gobierno buscó darle énfasis al régimen presupuestal mediante la reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para llevarla a cabo se solicitaron facultades para actualizar las normas del Decreto 1675 de 1964. Entre los objetivos más importantes de la reforma estaban el control más severo del gasto de las entidades descentralizadas, el fortalecimiento de la coordinación en materia presupuestal entre el DNP encargado del prepuesto de inversión según el mandato constitucional de 1968 y el Ministerio de Hacienda con la responsabilidad general del presupuesto y del

control del gasto público. Entre las

modificaciones propuestas se encontraban la de establecer sesiones conjuntas de las comisiones para primer debate, ampliar las normas de emergencia para la contratación de créditos en situaciones de estado de sitio, la inclusión del presupuesto de entidades descentralizadas nacionales dentro del presupuesto del GNC, la expedición del acuerdo mensual de obligaciones por parte del Consejo de Ministros, las reglas para la expedición

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del presupuesto en caso que no fuese aprobado por el Congreso y el fortalecimiento del control del gasto por parte de la Contraloría23. En cuánto al contenido del Estatuto, lo primero que cabe destacar es que mantuvo el sistema de competencia que caracterizaba el Decreto anterior. El gobierno defendió el sistema de competencia en cuanto representa de mejor manera la política presupuestal como son los ingresos que se esperan recaudar y no han entrado a la caja. Reconoce que el sistema de competencia tiene defectos como es el recurrir al Congreso para legislar mas impuestos, cuando los reconocimientos indican que hay ingresos por recaudar. En la evaluación y defensa del nuevo estatuto se destaca la clarificación del principio del presupuesto anual para el ejercicio fiscal con un ejercicio que no va más allá de abril del año siguiente. Indica que el Decreto 273 mantiene el principio de unidad presupuestal, pero haciendo amplias excepciones a destinaciones específicas como el situado fiscal, el Fondo Vial y el Plan Vallejo (Palacios, 1973). Respecto a entidades territoriales, el Decreto señala normas para acercar el proceso presupuestal al de la Nación. Frente a las entidades descentralizadas destaca que los establecimientos públicos deben presentar su presupuesto en paralelo con el Presupuesto Nacional del gobierno y que el conjunto se denomina Presupuesto General de la Nación. Modifica y busca agilizar los trámites ante el Congreso al exigir la deliberación conjunta de las comisiones presupuestales de ambas cámaras. El Estatuto pone en operación el sistema de obligaciones de gastos, con lo cuál se busca acoplar mejor los contratos sobre apropiaciones con las disponibilidades de caja. El Estatuto, no obstante, le otorga al ejecutivo facultades amplias para contratar sobre vigencias futuras con el compromiso de hacer las apropiaciones. Una de las principales modificaciones es la autorización al ejecutivo para limitar compromisos en situación de

23

Palacios (1973) comenta que el Estatuto de 1973 es un Decreto Ley expedido en uso de las facultades que otorgó el Congreso al presidente hasta el 28 de febrero de 1973 (según la Ley 17 de 1972). Destaca que por su estructura y materia el Estatuto tiene la característica de ser Ley Orgánica que tiene un alcance distinto y superior a las leyes comunes ordinarias, pues estas deben ceñirse a las prescripciones del Estatuto. Informa que el Decreto 1675 de 1964 fue sustituido por el 294 de 1973, manteniéndose el régimen de competencia del antiguo Decreto.

70

crisis fiscal. El Estatuto también permite que el ejecutivo haga adiciones presupuestales sin el concurso del Congreso, cuándo este no este operando, pero condicionado a la disponibilidad de recursos adicionales que no afecten el equilibrio presupuestal. Si se procede a hacer adiciones se le da notificación al Congreso y se aprueban si en el curso de diez días las comisiones permanentes no dan opinión contraria. Cabe terminar el análisis de la política fiscal durante los primeros años de los setenta comentando las cifras presupuestales y de caja de ingresos y gastos. El aspecto mas destacado y de mayor preocupación sucedió con los reconocimientos de ingresos frente a los recaudos de caja, ya que estos últimos casi siempre fueron inferiores (Llorente, 1973). Según se muestra, la relación de recaudos a reconocimientos fue del 65% a comienzos de los setenta, frente a niveles por encima del 80% en los sesenta. Como lo ilustra el gráfico X.1 existía, sin embargo, un deterioro de la carga tributaria en un período de gran crecimiento de la economía. Con relación a los pagos se encuentra que estos se incrementaron en forma importante a comienzos de los setenta y que se dio algún ajuste en los dos últimos años de la administración Pastrana (gráfico X.2). La explicación oficial estaba motivada en los pagos de vigencias anteriores. Esto hizo que de una situación cercana al equilibrio en las finanzas públicas durante la segunda mitad de los sesenta se pasara a una de déficit de caja desde los inicios de la década de los setenta (grafico X.3 y Anexos). Con relación al endeudamiento, el ministro Llorente expresó que, con inmenso esfuerzo político, se consiguieron las autorizaciones para la contratación de los empréstitos externos más cuantiosas que hubiese logrado gobierno alguno y destaca que para mediados de 1971 había utilizado gran parte de las autorizaciones concedidas. Esta política, como se analiza más adelante, fue una de las mas criticadas por la administración siguiente. Consideraba que para el cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo requería mil millones de dólares adicionales de autorizaciones. Anota que el Grupo de Consulta le dio apoyo a tales

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iniciativas24. Destaca, muy especialmente, las gestiones para colocar bonos de deuda pública colombiana en los mercados y la contratación de empréstitos en eurodólares con la banca a través del Manufacturers Hanover y el Chase. Hace un gran énfasis y describe con detalle la contratación de créditos con el AID, BIRF y las gestiones con Alemania y Japón. Las cifras ilustran que el crecimiento del endeudamiento externo en esos años superó con al interno (gráficos X.4 y X.5). Sobre el crédito interno debe destacarse que el principal instrumento fueron los Bonos de Desarrollo Económico clase B, que se colocaban entre el público y gozaban de exención tributaria. No obstante estas ventajas, para ese momento comenzaron a evidenciarse dificultades de colocación. Los Bonos también se colocaban como inversión forzosa entre las entidades públicas descentralizadas. D)

La política fiscal de la administración López

La política económica estaba dirigida a la modificación del modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones fortalecido desde los años cincuenta y se contempla la redistribución del ingreso como fundamental y para ello la baja de la inflación es prioritaria (Botero, 1981). Encuentra que las finanzas públicas estaban desequilibradas y que el déficit previsto para 1975 podría ascender a $3.5 miles de millones. Por ello señaló que era necesario recortar el presupuesto y revisar a fondo el sistema tributario. Insistió en establecer la tasa educativa respaldada en un nuevo impuesto. Consideraba que el sistema tributario había perdido elasticidad, que se reflejaba en una menor presión tributaria. El anuncio oficial sobre la necesidad de una reforma tributaria y el contenido de esta lo hizo el presidente de la república en su discurso de posesión. Comentó, además, que era necesario elevar los ingresos de capital y disminuir los del trabajo. La reforma se expidió con base en facultades extraordinarias del artículo 122 de la Constitución y cubrió la

24

Las autorizaciones para la contratación adicional de crédito externo se obtuvieron mediante la Ley 3 de 1972.

72

reorganización del impuesto a la renta, ventas, y una reforma al régimen de herencias. Hay que notar que se presentó un empate en la votación sobre la constitucionalidad del uso de los mecanismos de emergencia; sin embargo, el Congreso expidió la ley correspondientes (Ley 23 de 1974) Posteriormente, se expidió la denominada Ley 49 de 1975 sobre alivio fiscal que echó para atrás algunas de las reformas previas. Con relación a los impuestos a la renta se procedió a disminuir tarifas de las personas naturales de ingresos medios y bajos, a la vez que se adoptó un mecanismo para corregir el impacto de la inflación. Se buscó compensar la caída de ingresos provenientes de impuestos a los asalariados con incrementos de recaudos al eliminar algunos incentivos fiscales, del impacto de sustituir exenciones con descuentos y mediante el establecimiento de un gravamen a las ganancias ocasionales, el establecimiento de una amnistía tributaria y la puesta en marcha de una renta presuntiva mínima legal del 8% del valor del patrimonio líquido. Además, la reforma incrementó los impuestos a las herencias y donaciones y elevó los impuestos a las ventas ampliando la base tributaria. A juicio de las autoridades, era esta reforma la que contribuiría a elevar los ingresos públicos. A este respecto se disminuyó también la dispersión de tarifas, y, en general, en su operación el impuesto a las ventas dio un paso adelante en su conversión en un gravamen al valor agregado (Perry y Cárdenas, 1986). Con relación a la tributación a la renta de las empresas se siguieron dando pasos para establecer una tarifa única del 40% a las sociedades anónimas, aunque se mantuvo otra del 20% para las limitadas. También se procedió a eliminar las exenciones sobre las ingresos de las empresas industriales y comerciales del estado. El crecimiento de los recaudos entre 1975 y 1976 indica que ascendieron de 7.4% del PIB en 1974 al 8.2% en 1978 (gráfico X.1). Del lado del gasto, la prioridad anunciada por el gobierno fue el apoyo a los grupos de menores ingresos. No se hicieron modificaciones al Estatuto Orgánico del Presupuesto, pero si se procedió a reducir algunos subsidios y apoyos estatales, notablemente a los combustibles y a las importaciones de trigo. En resumen, el

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balance fiscal entre 1974 y 1978 mejoró al pasar de un déficit de 1.2% del PIB a un superávit de 0.3% (gráficos X.2 y X.3). La orientación de la política de crédito también registró modificaciones a mediados de la década. La intención del gobierno fue reducir el endeudamiento externo, el cual consideraba inflacionario, lo que lo llevó en 1974 a rechazar el uso de un crédito externo en eurodólares; sin embargo, se vio obligado a solicitar autorizaciones para contratar crédito externo hasta por US $ 1000 millones, lo que logró mediante la Ley 18 de 1975 (gráfico X.4). A la vez que fortalecía los recaudos fiscales mediante la reforma tributaria, la administración procedió también a introducir modificaciones de fondo a la política de endeudamiento interno. Lo primero fue eliminar la exención tributaria en los bonos de desarrollo económico y, más bien, solicitar autorización de emitir nuevos bonos gravables a la tasa del 24%. Por otro lado, para financiar a corto plazo a la Tesorería se emitieron los Pagarés Semestrales de Emergencia Económica (PAS). La difícil situación en 1975 hizo que el gobierno tuviese que recurrir también al crédito del Banco de la República. Gráfico X-1 Carga tributaria del GNC1970-1980 % del PIB* 12,0

Gráfico X-2 Gasto total del GNC 1970-1980 % del PIB* 12

11,0 10,0

10

9,0 8,0

8

7,0 6,0

6

5,0 4,0

4

3,0 2,0

2

1,0 0,0

0 1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

Gráfico X-3 Balance total del GNC 1970-1980 % del PIB* 1,0

1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

Gráfico X-4 Deuda total del GNC 1970-1980 % del PIB* 18 16

0,5

14 0,0 12 -0,5

10

-1,0

8 6

-1,5 4 -2,0

2

-2,5

0 1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

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Gráfico X-5 Deuda interna versus externa del GNC 1970-1980 % del PIB 12

10

8

6

4

2

0 1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975 Interna

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

Externa

Fuentes: Anexos 1 y 2. Cálculos de los autores. Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

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XI.

LA POLITICA FISCAL EN LOS OCHENTA (1980-1990)

A)

La administración Turbay (1). La política económica entre 1978 y 1980

La situación de la economía colombiana era muy positiva y mostraba un vigoroso crecimiento a comienzos de la administración Turbay (García, 1980). La agricultura estaba respondiendo; la producción industrial crecía a un 7.5% anual; crecía la construcción; se registraba un gran aumento de las ventas que mejoraba el empleo; la situación externa se consideraba impecable; se presentaba una disminución en la tasa de inflación y una elevación en los salarios reales (Ibid.). En términos de las políticas, Garcia (Ibid.) consideraba importante un uso continuado, pero oportuno y prudente del crédito externo, expresaba que debía evitarse la espiral de salarios y precios y que el gobierno estaba empeñado en adelantar un cuidadoso manejo del sector público, con estricta disciplina sobre los gastos de funcionamiento e incrementando los recursos para la inversión a través del Fondo Vial. Destacaba también la intención del gobierno de presentar un proyecto tributario dirigido a aliviar las cargas sobre las ingresos del trabajo y estimular la inversión, pero taponando la evasión tributaria. Dicho proyecto posteriormente se convirtió en la Ley 20/1979, conocida como la Ley de Alivio Fiscal. Mediante ella se elevó del 60% al 100% el ajuste de las tarifas del impuesto a la renta por concepto de inflación, se dio un tratamiento tributario más favorable a las ganancias ocasionales y se crearon estímulos a la inversión por sociedades abiertas y la actividad ganadera. (2). El Plan de Integración Nacional (PIN) La administración Turbay unos meses más tarde expuso su Plan de Integración Nacional 1979-1982. En dicho documento definió que los objetivos de la estrategia de desarrollo eran: (1) la descentralización económica y la autonomía regional; (2) el desarrollo del transporte y de los medios de comunicación; (3) el desarrollo energético y minero; (4) el desarrollo de una nueva estrategia social.

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Como bien se destaca en su introducción, el Plan tenía una estrecha vinculación con la programación presupuestaria. Era, en efecto, un inmenso programa de inversión pública. Para ejecutar el Plan se concluyó que lo primero que tenía que hacer el Plan durante 1979 y 1980 era elevar el nivel de inversión pública a cifras superiores a 1975 en términos reales. Para 1981 y 1982 se proponía aumentar la inversión a un 30% nominal anual. La principal preocupación era asegurar el financiamiento externo e interno requerido. Aunque se reconocía que era necesaria una base mínima interna de recursos fiscales y se identificaban deficiencias de fondo en la capacidad de generar los recursos ordinarios necesarios, no se planteaba la necesidad de elevar la tributación. La estrategia fiscal estaba dirigida a encontrar caminos para reducir la tasa de crecimiento de los gastos de funcionamiento y las transferencias para liberar recursos ordinarios para inversión. (3). La política económica y las finanzas públicas entre 1981 y 1982 El optimismo con que se visualizaba la situación de la economía a comienzos de la administración Turbay muy pronto se vio ensombrecida por la incidencia sobre el país de la situación económica internacional (Wiesner, 1984). Para 1981 las perspectivas de la economía colombiana y la propia situación fiscal habían registrado un cambio fundamental que se atribuía enteramente a la situación económica mundial. Como consecuencia, las circunstancias de la economía colombiana cambiaron radicalmente dando lugar a una nueva etapa de tendencias recesivas de muy difícil manejo. Los efectos recesivos sobre la economía nacional provenían de dos fuentes; a saber, la pérdida por caída en los términos de intercambio y por la disminución de las exportaciones (Ibid.). En el ámbito fiscal se proponía adelantar una política anticíclica sin sacrificar el control de la inflación y sin abandonar las metas de fortalecimiento de la infraestructura económica y social consignadas en el Plan de Integración Nacional. (4). La política y los resultados fiscales La respuesta en el área de la política fiscal frente a las presiones recesivas originadas en la economía mundial era a juicio de las autoridades fiscales la ejecución de un programa de inversión pública cuidadosamente seleccionado y diseñado para hacer una contribución

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decisiva al desarrollo del país en el largo plazo. La inversión tuvo un crecimiento anual promedio del 53.4% entre 1979 y 1982. La estrategia financiera ideada por las autoridades era conseguir una modificación en la estructura del gasto, de tal suerte que la eliminación de los gastos menos prioritarios permitiría proveer los recursos requeridos para los programas del Plan. Se advertían problemas como la inflexibilidad del gasto público en razón de las rentas de destinación especial y las transferencias. Se argumentaba que si bien los gastos de personal y de funcionamiento, especialmente en las entidades descentralizadas, crecieron aceleradamente, las transferencias lo hicieron aún más. El crédito interno y externo se utilizó para complementar los recursos domésticos, ya que el país no estaba en condiciones de posponer la reactivación de la inversión pública (Ibid.). Si se tiene en cuenta que al mismo tiempo que los ingresos con relación al PIB venían en descenso, se comprende porque el gobierno país a comienzos de los ochenta entró en una situación de déficit fiscal creciente. Los ingresos corrientes efectivos, netos de las utilidades de la cuenta especial de cambios, pasaron del 8,4% del PIB en 1978 al 7.1% en 1981 (gráfico XI.1 y Anexos). Aunque se presentaron factores como la Ley de Alivio Fiscal, que erosionaba la base tributaria, la caída de recaudos tuvo como principal determinantes la baja en el crecimiento económico del país, que cayó de niveles superiores al 5% anual a finales de la década al 0.9% en 198225. Como consecuencia de la política adelantada, el gasto del gobierno central ascendió del 8,1% del PIB en 1978 al 9,9% del PIB en 1981 (gráfico XI.2) (5). Propuestas de reforma fiscal de la administración Turbay Tal como se mencionó anteriormente, la propuesta central de reforma fiscal estuvo dirigida a reformar el régimen de transferencias y, en general, las finanzas intergubernamentales.

25

En los cuadros III.10 y III.11 de Wiesner (194) se presentan los resultados fiscales que indican que desde 1980 como se gestó un déficit fiscal, especialmente significativo en términos de resultados de tesorería.

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Para tal efecto se emprendió un estudio dirigido por Richard Bird de la Universidad de Toronto, que se conoció como la Misión de Finanzas Intergubernamentales o Misión BirdWiesner. No obstante, las reformas emprendidas en la administración Turbay fueron pocas y de poca significación. Por el lado del gasto público, se tomaron algunas medidas de procedimiento para mejorar el control del gasto, siendo la más importante de ellas el buscar evitar que se transfiriera a las regiones los incrementos en las utilidades de la cuenta especial de cambios (Wiesner, Ibid.). Por el lado de los ingresos se adoptaron varias medidas dirigidas a mejorar la administración tributaria y a reducir la evasión, tales como el fortalecimiento de los mecanismos de cobro y de control a los retenedores, la extensión de la retención a comisiones y honorarios, la intensificación de la auditoria, etc. Las pocas iniciativas calificadas por las autoridades como de fondo, que comprendían propuestas de legislación de facultades orientada a simplificar la administración tributaria y otros como la indexación de los avalúos catastrales y la modificación del impuesto de industria y comercio, fueron presentados al Congreso sin éxito a fines de la administración26. (6). La estrategia de endeudamiento La contratación de deuda pública y, en particular, la estrategia de endeudamiento externo jugó un papel fundamental en el financiamiento del PIN. Sobre el endeudamiento interno, además de elevarse los cupos de endeudamiento del gobierno nacional mediante la Ley 25 de 1980 y de la consiguiente colocación de papeles del gobierno en especial de los bonos de desarrollo económico, la principal disposición para estimularlo se dio mediante la Ley 7 de 1981 (Wiesner, Ibid.). Dicha Ley reviste especial importancia en cuanto refleja la autonomía fiscal y de gasto que se le quiso dar a las regiones. La ley dio plena autonomía a los gobernadores para autorizar las operaciones de crédito público necesarias para la financiación de los planes de

26

Al final del mandato el ministro de hacienda presentó un celebre discurso argumentando el carácter político de la política fiscal en Colombia, lo que en su momento se interpretó como la explicación de la estrategia adelantada y la excusa de lo que no se pudo realizar.

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desarrollo y se aplicaba a las operaciones de crédito sin garantía de la Nación que quisieran adelantar los departamentos (esta disposición modificaba el régimen del Decreto 1050 de 1955). No obstante, el corazón de la estrategia de financiamiento público estuvo centrado en el endeudamiento externo. Los principios para su contratación fueron aprobados por el CONPES en 1979 y daban énfasis a la contratación directa de endeudamiento por parte de los gobiernos territoriales y las empresas del Estado sin la garantía de la Nación El gobierno de la época reconocía que entre 1978 y 1982 la oferta de crédito externo había sido muy amplia. En consecuencia, con amplia disponibilidad de recursos externos y una política dirigida a estimular su contratación, no es sorprendente encontrar que este se haya incrementado significativamente en ese período. Nuestras cifras indican que la deuda externa del gobierno ascendió de 5.7% del PIB en 1978 a 7.4% en 1982, mientras la total del gobierno pasó de 7.6% del PIB a 8.8%, en el mismo período (Anexos). Dos aspectos son especialmente destacables de ese proceso. El primero es que el endeudamiento se originó tanto a nivel del gobierno nacional como de los municipios y de las entidades oficiales. El segundo tiene que ver con la composición del endeudamiento por tipo de prestamistas. Se destaca, muy especialmente el crecimiento en la participación de la banca comercial, que para junio de 1982 llegó a representar el 43% del endeudamiento externo del país, cuando a mediados de los setenta apenas participaba con el 15%. Antes de continuar, cabe destacar que desde el momento que se formuló la estrategia del PIN y su estructura de financiamiento basada en el crédito externo, surgieron críticas relacionadas con el impacto inflacionario potencial que ello traería consigo (Junguito y Ospina, 1981). (7). El informe de la Misión Bird-Wiesner de 1981 La Misión surgió de las preocupaciones con el crecimiento que venían registrando las transferencias públicas, como se comentó anteriormente, y tenía como objetivo la obtención de un consenso en cuánto al diagnóstico de las finanzas públicas y las alternativas más convenientes para resolver el problema de las finanzas intergubernamentales. Las

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recomendaciones de la Misión son importantes, ya que estaban dirigidas a resolver un problema estructural, que, como se verá más adelante, se ha prolongado hasta los primeros años siglo XXI. En relación con las transferencias sobresalía el crecimiento y la importancia que venían adquiriendo el situado fiscal y la cesión de ventas que se asignaban mediante fórmulas preestablecidas. Esto llevó a la Misión a analizar su incidencia sobre el esfuerzo fiscal, la dependencia de los departamentos y municipios sobre estos recursos y sus implicaciones en la inflexibilidad presupuestal. Esto llevó a hacer propuestas dirigidas a reformular el esquema de transferencias. Proponía modificar la fórmula del situado de tal forma que se incrementara la transferencia cuánto mayor fuera la necesidad de recursos del gobierno receptor y también premiar el esfuerzo fiscal local. Respecto a la cesión de ventas sugería el mismo tipo de criterios. La Misión también abordó el análisis del proceso presupuestal y recomendó dos cambios principales. El primero, que se había propuesto en misiones anteriores, era proceder a adoptar la contabilidad de caja y no de competencia. Lo segundo era limitar el número de adiciones que se le hacían al presupuesto a lo largo del año y sobretodo cuándo el Congreso estaba en receso. Otra área de preocupación y análisis fueron las rentas de destinación especial diferentes de las transferencias, que para entonces abarcaban cerca de la mitad de los impuestos nacionales. Consideraba que estas debían obedecer estrictamente al principio que para su establecimiento debería existir una relación de causalidad entre el origen y destino de las ingresos como, de hecho, ocurría con la tributación cafetera. Proponía suprimir la mayor parte de los ingresos atados, por ejemplo, las destinadas al deporte. Respecto a las finanzas departamentales, además de observar la pérdida de importancia relativa de sus recaudos originada en la baja elasticidad de los tributos a los bienes de consumo gravados, como licores, cerveza y tabaco, la Misión propuso que se le traspasara a los departamentos el gravamen sobre vehículos y se les diera la responsabilidad de construir y mantener carreteras. Sobre la tributación municipal reproponía dar una mayor autonomía fiscal en la fijación de las tarifas de los impuestos prediales dependiendo de la

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categoría de ciudades. También criticaba el régimen vigente de impuestos de industria y comercio y proponía unificar el impuesto sobre ventas brutas27. Sobre las empresas del Estado se recomendaba ejercer un mayor control en el área financiera. B)

La administración Betancur (1982-1986) (1) Los dos primeros años

Edgar Gutiérrez (1997), primer Ministro de Hacienda de la administración Betancur, y Jorge Ospina (1997), director de DNP, describen muy bien el entorno económico nacional e internacional en el período de la transición entre los presidentes Turbay y Betancur y las vicisitudes del manejo económico y fiscal en los dos primeros años de la nueva administración. El ambiente adverso del entorno internacional que enfrentó la administración Betancur había llegado a su punto más crítico, ya que combinaba una recesión mundial y unas tasas de interés internacionales muy elevadas (Gutierrez, ibid.). De hecho el crecimiento económico de los países industrializados fue negativo en 1982. A esto había que agregar que, a raíz de la crisis mexicana de la deuda protocolizada diez días después de tomar posesión el preresidente Betancur, se cerraron los mercados del crédito externo para Colombia. Con relación a la situación económica interna, se anota que si bien había comenzado a debilitarse desde 1980, la experiencia fiscal entre 1980 y 1982 demostraba en forma dramática el grado de erosión que venía registrando el sistema tributario colombiano. Se quejaba que la brecha fiscal había sido cubierta con endeudamiento externo que no era sostenible. Esto, a su juicio, llevó al gobierno a adelantar una reforma fiscal, que tuvo tropiezos en la Corte Suprema de Justicia al haberse adoptado por la vía de la emergencia económica, pero que finalmente se tradujo en legislación. Se destacaba el establecimiento en el país del impuesto al valor agregado, en sustitución del antiguo tributo a las ventas. Precisamente, entre los imperativos de la política económica a mediados de 1982 había

27

Específicamente señalaba que el problema conceptual y administrativo de este impuesto se debía a sus múltiples bases y tarifas y a las características especiales según el municipio.

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aparecido necesario cambiar las bases del sistema impositivo para hacerlo menos vulnerable a variaciones en la situación externa y el IVA aparecía como una buena respuesta (gráfico XI.1). En el mismo sentido Ospina (1997) recalca que a partir de 1980 comenzó la caída fuerte de los precios internacionales del café y que las perspectivas nacionales de producción de hidrocarburos tampoco eran buenas y se pronosticaba que el país se convertiría en importador de hidrocarburos. El efecto contraccionista de la situación cafetera condujo a la administración Turbay a una estrategia intensiva en inversión pública, en presencia de debilitamiento de los ingresos fiscales, lo que desembocó en un incremento de la deuda externa y en déficit fiscal creciente. Este fue el panorama que encontró la administración Betancur. A comienzos Betancur se dieron los primeros pasos de corrección del desbalance fiscal, pero sin efectos inmediatos (Ospina, ibid.). Se instrumentó una reforma al impuesto de renta que recobró la elasticidad del impuesto, se introdujo el sistema de valor agregado en el impuesto de ventas y se reestructuraron y modernizaron los diferentes gravámenes municipales y departamentales; pero, ello no fue suficiente para compensar la baja en los ingresos ocasionada por la desaceleración en la actividad económica motivada por los precios del café (Ibid.). Sobre la reforma al impuesto a las ventas en 1983, Ospina anota que en ese momento se extendió el cubrimiento del impuesto hasta el nivel al detal permitiendo descontar todos los impuestos pagados en las compras, lo que lo convirtió en un tributo al valor agregado. Al respecto, destaca también que el nuevo régimen de IVA se adoptó mediante facultades extraordinarias que le concedió la Ley 9 de 1983. Menciona, asimismo, como en esa primera etapa de Betancur se fortalecieron los sistemas de tributación municipal y departamental, contribuyendo al proceso de descentralización fiscal y administrativa. En desarrollo de las recomendaciones de la Misión Bird-Wiesner, la administración Betancur procedió a aprobar legislación (Ley 14 de 1983) que daba una mayor autonomía fiscal a los gobiernos sub-nacionales.

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(2) El programa económico entre 1984 y 1986 Según lo destaca Ospina (Ibid.), hacia finales de 1983 se agotaron virtualmente las posibilidades de mantener artificialmente los niveles de gasto y consumo de años anteriores, lo que llevó al gobierno Betancur a dar un viraje en la política económica, buscando acelerar el proceso de ajuste tanto en el sector externo como en el frente fiscal. En este último se aprobó un paquete tributario que incrementó los recaudos, junto con una política de incremento en términos reales de las tarifas de servicios públicos. Complementariamente, se instrumentó una política de austeridad en el gasto público En 1985 se incrementaron los sueldos del sector público en 10 puntos por debajo de la inflación. Los gastos de servicios personales del Sector Público No Financiero (SPNF) cayeron de 6.1% del PIB en 1983 a 5.2 en 1986. De igual manera, la inversión pública del SPNF cayó del 7.6% del PIB en 1984 al 5.9% en 1986. Como resultado de las medidas fiscales y de gasto, así como de las políticas de precios de los servicios públicos, de los excedentes de ECOPETROL y del Fondo Nacional del Café y del saneamiento de las finanzas de los gobiernos territoriales, se consiguió reducir el déficit consolidado del sector público, el cual descendió de –5.5% en 1984 a-1.1% en 1986 (las cifras del gobierno se muestran en el gráfico XI.3). Al profundizar en las razones que explican la eficacia del proceso de ajuste en el período 1984 y 1986, se destacan acciones en el frente fiscal como fueron el mantenimiento de niveles relativamente altos de tributación directa y la acción en otros frentes como en el IVA, los impuestos municipales y las tarifas de servicios públicos (Ospina, ibid.) Junguito (1986), quien había tomado el cargo de Ministro de Hacienda a mediados de 1984, destaca algunos factores de índole política que dificultaban por parte del Congreso la adopción de nuevas medidas fiscales, a una administración en su tercer año de gobierno y con participación parlamentaria minoritaria. Para entonces el Congreso ya había legislado en materias fiscales en magnitud casi sin precedentes, habiéndose adoptado una reforma fiscal en 1983 y extendido facultades para el establecimiento del IVA (gráfica XI. 1-4). Para el Congreso, era difícil concebir que, a pesar todos los esfuerzos legislativos, la situación fiscal continuara siendo tan frágil (Ibid.). Se estimaba que el déficit de caja del 84

gobierno central alcanzaba el 6% del PIB y que la situación del resto del sector público era igualmente compleja. Esto exigió a la autoridad fiscal una etapa de explicaciones detalladas y transparentes sobre la verdadera situación económica de la Nación y las medidas que se tendrían que adoptar. En el ámbito fiscal se aprobaron medidas de fortalecimiento de las ingresos públicos mediante la Ley 50 de 1985. Esta comprendió un conjunto de disposiciones que incluyeron la ampliación de la base del IVA, la elevación del impuesto de timbre, el establecimiento de una sobretasa del 8% a las importaciones y la suscripción de bonos forzosos subsidiados expresados como sobretasa del impuesto a la renta, habiendo sido la sobretasa la solicitada por el gobierno. Esto era lo que resultaba políticamente factible obtener del Congreso en el momento, ya que una reforma más estructural tendría que esperar a la siguiente administración y a un momento político más propicio (Ibid.). Por el lado del gasto público se avanzó poco en la legislatura. Como se comentó anteriormente, la principal medida adoptada fue un incremento en los salarios públicos muy por debajo de la inflación, Además de ello se preparó un presupuesto muy austero. No obstante, las medidas más estructurales no tuvieron el apoyo esperado por parte del Congreso. La reforma propuesta al Estatuto Orgánico del Presupuesto había sido un poco desvirtuada en la Cámara de Representantes al proponerse la institucionalización de los auxilios parlamentarios asignándoles un porcentaje del presupuesto (Ibid.). Tampoco tuvo eco en el Congreso la propuesta del gobierno de regresar a un sistema de mayor responsabilidad regional en el manejo y financiamiento de la educación. En el tema de las rentas de destinación especial se avanzó sólo parcialmente al conseguirse que el CONPES pudiese llevar a cabo redistribución de excedentes de empresas públicas, pero sin conseguirse una reforma de fondo. Entre los legados para el futuro, el Ministro de Hacienda anotaba la importancia de abordar la racionalización de las transferencias públicas y su control financiero, en línea con lo recomendado por la Misión Bird-Wiesner. Igualmente consideraba el estudio del financiamiento de las fuerzas armadas como otro tema de gran prioridad.

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No obstante las dificultades políticas encontradas, el proceso de ajuste fiscal fue altamente positivo. El déficit del gobierno central se redujo de 3.6% del PIB en 1982 a 1.4% en 1986. Un aspecto muy sobresaliente de la época fue, sin duda, el manejo del endeudamiento público, particularmente del financiamiento internacional. En lo interno, uno de los motivos de preocupación era la dependencia que se había creado en los préstamos del banco central al gobierno. De hecho, la situación apremiante de escasez de recursos en 1984 había acentuado esa dependencia y el Ministro se congratulaba de haber reducido esos préstamos como resultado de la estrategia de ajuste fiscal. Pero el hecho real era que existían otras dos vías a través de las cuáles se venía apoyando con recursos de emisión al gobierno. Una de estas fuentes de emisión era la garantía de liquidez de los Títulos de Ahorro Nacional emitidos por el gobierno, pero cuyo manejo fiduciario estaba a cargo del Banco de la República. La otra fuente era el traspaso al gobierno de las utilidades por compra-venta de divisas en lo que se conocía como la cuenta especial de cambios. Ambas fuentes de créditos fueron suspendidos como parte integral del programa se saneamiento de las finanzas públicas. De una parte se eliminó la garantía de liquidez sobre los TAN y de la otra se prohibió la transferencia al gobierno por concepto de la cuenta especial de cambios. Dentro del programa económico, talvez lo mas destacado en términos de realizaciones fue la estrategia de ajuste externo y como parte de esta el restablecimiento del crédito internacional para Colombia. Junguito (Op. cit) y Garay (1991) recuentan en detalle el proceso de negociaciones emprendido en ese entonces con el FMI y los bancos multilaterales de crédito (Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo), así como con la banca comercial internacional. Como resultado del exitoso programa de ajuste económico y de una política cambiaria adecuada que recuperó el atraso cambiario, se logró el apoyo a Colombia por parte de los organismos multilaterales y el acceso por parte del país al denominado préstamo Jumbo de mil millones de dólares de la banca comercial, siendo nuestro país el único que salió de la crisis de la deuda Latino Americana sin tener que hacer una reestructuración forzosa de la deuda. Hacia finales de la administración Betancur, se destacan tres aspectos importantes. En primer término, ante la insatisfacción de las autoridades con el curso que había tomado en la Cámara de Representantes la propuesta de reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto, 86

y en razón a que no se había podido adelantar legislación en otras áreas del gasto público como las transferencias y las rentas de destinación especial, se decidió convocar (mediante el Decreto 742 de 1985) la denominada Misión de Gasto Público, constituida enteramente por colombianos y que tuvo la responsabilidad de estudiar el tema y proponer soluciones. El segundo aspecto de inmensa repercusión fiscal ocurrido ese año fue la aprobación por parte del Congreso de Ley 12 de 1986, mediante la cuál se incrementaba la cesión de ventas a los municipios en veinte puntos adicionales. Esto implicaba un alto riesgo fiscal adicional y exigía que se procediera a proponer la asignación de funciones adicionales que tendrían que asumir los municipios, así como la eliminación de institutitos nacionales que desempeñaban dichas funciones. Las propuestas de reasignación de funciones fueron también encomendadas a la Misión. Por último cabe destacar que en 1986 se dio una minibonanza cafetera que mejoró la situación de las finanzas públicas por el superávit generado por el Fondo Nacional del Café. C)

La administración Barco (1986-1990) (1) Directrices generales de la política económica

No obstante que la administración Barco estableció un nuevo régimen político de gobierno y oposición, se puede afirmar que en el área económica y particularmente en la fiscal la política fue de total continuidad con la del gobierno conservador de Betancur. Durante 1986 el manejo económico se orientó a consolidar el proceso de ajuste macroeconómico emprendido en años anteriores y al fortalecimiento de la competitividad de las exportaciones y al mejoramiento del país en la posición de las reservas internacionales (Alarcón, 1987). Asimismo, en el frente fiscal se había mantenido la disciplina adecuando el gasto a la evolución de los ingresos (Ibid.). El Plan de Desarrollo de la nueva administración, denominado Plan de Economía Social, se basó en la concepción de que el crecimiento debía tener una función social y el desarrollo social debía ser factor esencial del desarrollo (Rosas, 1990).

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(2) La política fiscal Con relación a los lineamientos generales de la política fiscal, la corrección del desajuste fiscal era uno de los mecanismos fundamentales del reordenamiento macroeconómico y que en el campo de las finanzas públicas se venía avanzando en el proceso de ajuste con resultados satisfactorios, anotando la reducción continuada que se había logrado en el déficit del sector público consolidado (Alarcón, op. cit.). En el área presupuestal, además de describir las características austeras de los presupuestos para el período entre 1986 y 1988, la autoridad fiscal hacía énfasis en dos temas de política de gran envergadura: la modernización del Estatuto Presupuestal y las implicaciones de la aplicación de la Ley 12 de 1986. Sobre la reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto comentaba que la Dirección de Presupuesto venía trabajando sobre la reforma del establecido en 1973 y que los principales cambios del proyecto consistían en desarrollar el concepto del presupuesto complementario, así como su financiación. Comentaba que el mecanismo consistía en hacer obligatoria la presentación del proyecto de Ley de financiamiento de los faltantes que se hubiesen presentado. También se proponía reemplazar el sistema de competencia vigente por uno mixto que reflejara la situación de caja del lado de los ingresos. Esta propuesta estaba inspirada, sin duda, en las recomendaciones de la Comisión de Gasto Público del gobierno Betancur y representaba también una continuidad en las políticas. Por su parte, con relación a la Ley 12 se decía que constituía un paso fundamental hacia la descentralización política y administrativa y que en desarrollo a lo dispuesto en la Ley de facultades que la creó, la administración había procedido a expedir los Decretos 77-81 de 1987 relacionados con el desmonte de institutos descentralizados del orden nacional, que compensaran las funciones que se le habían asignado a los municipios. Los decretos también asignaron funciones eminentemente locales a los municipios y transformaron las principales entidades ejecutoras de funciones locales como el ICT, INSFOPAL, Fondo de Caminos Vecinales y el DRI (Rosas, 1990) Desde el ámbito puramente fiscal, la administración Barco procedió a pasar la Ley 75/1986, por medio de la cuál se expidieron normas de carácter tributario. Según Alarcón (Op. cit.),

88

esta reforma tuvo efectos positivos en materia de recaudo, de ampliación de la base gravable en el impuesto de renta, de reducción de tarifas, de corrección de distorsiones de equidad y de simplificación del proceso tributario. Anota que se redujeron las tarifas a las personas naturales al establecer una tarifa máxima del 30%, en el caso de las personas jurídicas se unificó en un 30% la tarifa aplicable a la renta y se otorgó una exención parcial a los rendimientos financieros, así como la no deducibilidad del componente inflacionario de los intereses. Las facultades extraordinarias se otorgaron para la introducción del sistema de ajustes por inflación. Rosas (Op. cit) comenta tres aspectos importantes de la Ley 75. El primero es que esta fue una ley expedida en una coyuntura sin angustia fiscal, por lo que el gobierno estaba en capacidad de proponer una legislación estructural de fondo. En segundo término, uno de los objetivos de la ley era imprimirle al impuesto sobre la renta una estructura de mayor equidad y, para tal efecto, se proponían eliminar ciertas exenciones y deducciones. En tercer término, el segundo objetivo de la reforma había sido fomentar el ahorro y la inversión a través de la capitalización empresarial y que, para tal efecto, la ley había dispuesto la eliminación de doble tributación. Quedaba si la incógnita de cuál sería el impacto total en los recaudos.

Gráfico XI-1 Carga tributaria del GNC 1980-1990 % del PIB**

Gráfico XI-2 Gasto total del GNC 1980-1990 % del PIB** 11

9,0 11

8,0 10

7,0

10

6,0

10

5,0

10

4,0

10

3,0

9 9

2,0

9

1,0 9 1.980

0,0 1.980

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985

1.986

1.987

1.988

1.989

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985

1.986

1.987

1.988

1.989

1.990

89

1.990

Gráfico XI-3

Gráfico XI-4 Deuda total del GNC 1980-1990 % el PIB**

Balance total del GNC 1980-1990 % del PIB** 0,0

25

-0,5 20 -1,0

-1,5

15

-2,0 10

-2,5

-3,0 5 -3,5

-4,0

0 1.980

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985

1.986

1.987

1.988

1.989

1.990

1.980

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985

1.986

1.987

1.988

1.989

Gráfico XI-5 Deuda interna versus externa del GNC 1980-1990 % del PIB** 14

12

10

8

6

4

2

0 1.980

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985 Interna

1.986

1.987

1.988

1.989

1.990

Externa

Fuentes: Anexos 1 y 2. Cálculos de los autores. Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

90

1.990

XII.

LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LOS AÑOS NOVENTA (1990-2003)

A)

Diagnóstico

Contrario a lo sucedido en el resto de América Latina, y gracias al programa económico de mediados de los ochenta y de las políticas seguidas en la administración Barco, el país logró mantener un crecimiento positivo del PIB y superior al 4% anual desde 1986 (Junguito, 1997). Esta recuperación permitió una reducción del desempleo abierto en las principales ciudades a niveles cercanos al 10% durante la segunda mitad de la década. La inflación, no obstante, aunque se mantuvo por debajo del 20% anual durante los años de Betancur, tendió, no obstante, a acelerarse más adelante llegando a bordear el 30% anual en 1987. Los logros más sobresalientes se dieron en los frentes externo y fiscal. El déficit en cuenta corriente que ascendió al nivel del 10% del PIB entre 1982 y 1984, con lo que estuvo cerca de protocolizar una crisis cambiaria, se redujo a niveles inferiores al 1% del PIB a partir de 1986, habiéndose podido recuperar gradualmente el nivel de las reservas internacionales. El déficit consolidado del SPNF, que llegó a un nivel cercano al 7% en 1982, descendió a niveles entre el 1% y el 2% del PIB a partir de 1986. La naturaleza del ajuste fiscal adelantado mantuvo sin crecimiento el tamaño del estado, representando el gasto público del gobierno central un nivel alrededor del 10% del PIB. Desde comienzos de los años noventa, sin embargo, el comportamiento fiscal de caja del SPNF colombiano estuvo caracterizado por un rápido crecimiento en el tamaño del estado, medido en términos del gasto público total con relación al PIB, que pasó del 21% en el noventa al 39.3 en 2003. Si se tiene en cuenta que los ingresos públicos también se incrementaron pero a un ritmo inferior al crecimiento de los gastos, ya que ascendieron del 20% del PIB en 1990 a 36.6% en 2003, se concluye que la brecha fiscal se acentuó y que las autoridades mostraron una mayor tolerancia al déficit y al endeudamiento en años

91

recientes. Esta situación fue especialmente notoria en el gobierno central, cuyo gasto de caja ascendió de 9.4% del PIB en 1990 a 21.3% en 200328 (gráficos XII.2-4). En este capítulo se revisan los planes de desarrollo de las administraciones Gaviria, Samper y Pastrana, las memorias de hacienda y la vasta literatura fiscal para precisar los motivos del crecimiento del Estado y el creciente desbalance fiscal y de endeudamiento ocurrido en los noventa. B)

La administración Gaviria (1990-1994)

El plan de desarrollo de la administración Gaviria, conocido con el nombre de La Revolución Pacífica (DNP, 1991), hace especial énfasis en el propósito del gobierno de cambiar el modelo de desarrollo, dando una importancia relativa mucho mayor al funcionamiento de los mercados y a la iniciativa privada como motor del crecimiento de la economía. En la presentación del documento, el presidente Gaviria destaca que el Plan se distingue de los anteriores por el interés sobre lo institucional. Anota que los ministerios se alejarían de la ejecución directa de programas para concentrarse en las funciones de planeación, coordinación y cuándo fuese necesario de regulación. En su introducción, se recalca que el Plan busca promover un ambiente institucional para que el sector privado fuese el actor central del proceso de cambio, en tanto que el Estado tendría que concentrarse en sus obligaciones sociales básicas dejando de intervenir en funciones que no le corresponde. Destaca que en el pasado el énfasis macroeconómico se concentraba en la demanda, en tanto que en el programa propuesto daría mayor importancia relativa al lado de la oferta. Las inversiones del estado se concentrarían en aspectos de beneficio para el conjunto de la economía vías, salud, comunicaciones y no en aspectos verticales como agricultura, industria y vivienda. En términos de la organización del Estado, el Plan aplaude los esfuerzos hechos en 1983 por profundizar la descentralización y posteriormente las leyes 14/1983 y 12/1986 que

28

Según Ocampo (1996), las administraciones Gaviria y Samper no tuvieron el propósito explícito de incrementar el déficit fiscal, sino simplemente elevar el tamaño y rol del estado de manera ordenada.

92

fortalecieron las transferencias del IVA a los municipios. Anota que la reforma constitucional de 1991 consolidó el proceso y menciona que los principales cambios introducidos en esta comprendieron: el establecimiento de un marco para redefinir las funciones de cada nivel de gobierno, el establecimiento de las diversas categorías de departamentos, el fortalecimiento del municipio duplicándoles en un término de diez años la proporción de los ingresos corrientes de la Nación transferidos y la creación de un fondo con las regalías nacionales para inversiones regionales. De especial trascendencia en el proceso de descentralización en la nueva constitución fueron las normas que atañen la distribución de los recursos y las competencias y, particularmente, los artículos 356 y 357, relacionados, respectivamente, con el situado fiscal, dirigido a financiar la educación y la salud, y con la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y la Ley 60 de 1993 que los reglamentó. Se estableció que las transferencias por situado fiscal debían ser del 23% de los ingresos corrientes de la Nación (ICN) en 1994, 23.5% en 1995 y del 24.5% a partir de 1996 (Artículo 10 de la Ley 60/93); mientras que las participaciones de los municipios ascenderían del 14% de los ICN en 1993 hasta alcanzar un mínimo del 22% en 2002 (artículo 357 de la Constitución). Es interesante resaltar que el Plan, al presentar su programa de inversiones públicas, hacía un análisis sobre la evolución y los problemas vigentes del gasto público en Colombia. El documento presenta una comparación del tamaño del gobierno nacional central destacando que este lucía pequeño y notando que la intención del gobierno era mejorar la calidad de la inversión pública y reorientar el gasto hacia sectores con claras externalidades (Ibid., cuadro 1, p. 557). El Plan inclusive daba una nota de precaución sobre la posible incidencia adversa del gasto público sobre el crecimiento cuándo este afectaba adversamente al sector privado. Se decía que en Colombia los períodos de mayor crecimiento en el gasto habían estado asociados con menores crecimientos de la economía (Ibid., p. 562). (1) La política fiscal entre 1990 y 1992 Hommes (1991), para entonces Ministro de Hacienda, señala que en el primer año de la administración Gaviria se adoptaron una importante cantidad de reformas estructurales,

93

destacándose la apertura de la economía, la reforma financiera (ley 45 de 1990), la reforma tributaria (Ley 49/1990), la reforma del endeudamiento (Ley 51/1990) y la reforma cambiaria (Ley 9/1991). Sobre las reformas con impacto en las finanzas públicas y en general sobre la política fiscal, se subraya que la reforma tributaria disminuyó la dependencia del presupuesto sobre los impuestos al comercio exterior y elevó el IVA dos puntos, se eliminaron exenciones y se amplió la base gravable (Ibid.). De otro lado, se obtuvieron facultades extraordinarias para reducir la sobretasa de las importaciones del 13% al 8%. La Ley introdujo una renta de destinación especial al establecer que los municipios deberían asignar un porcentaje del IVA transferido a programas de vivienda. La Ley de endeudamiento amplió los cupos de endeudamiento interno y creó los Títulos de Tesorería (TES). En términos de la política fiscal, además de la reforma tributaria que incrementó la tarifa del IVA del 10% al 12% y que amplió su base, los ingresos del Estado se vieron fortalecidas con las mejoras administrativas en la recaudación y con los ajustes en las tarifas de servicios públicos (Ibid.). Se agrega que la reducción del déficit fiscal buscaba coadyuvar la reducción de la inflación (gráfico XII.1 y Anexoss). (2) La política fiscal entre 1992 y 1994 A raíz de la aceleración del proceso de apertura a mediados de 1991 y de la caída en los recaudos de aduana que traería consigo, el gobierno se vio obligado a recurrir de nuevo al Congreso para solicitar nuevos aumentos en los impuestos (Hommes, 1992). Aunque la autoridad fiscal propuso inicialmente el aumento del IVA en seis puntos, el Congreso convino elevarlo del 12% al 14% y continuar ampliando la base. La reforma tributaria se formalizó mediante la Ley 6 de 1992. De otro lado, los problemas de seguridad interna también llevaron al gobierno a establecer una inversión forzosa mediante Bonos de Desarrollo y Seguridad interna que mas tarde fueron declarados inconstitucionales. Por el lado del gasto público consolidado se registra un crecimiento significativo del indicador del tamaño del Estado al ascender del 20.6% en 1990 al 23.6 en 1993, miestras los del gobierno ascendieron del 9.4% del PIB en 1990 al 12% del PIB en 1993. Este fue el inicio de un proceso de crecimiento del tamaño del Estado que se prolongó en la siguiente 94

administración con la inmensa diferencia a favor de la administración Gaviria de haber sido financiado con ingresos corrientes y sin presiones adicionales de déficit público (gráficos XII.1-3). (3) La Economía política de las reformas estructurales: lecciones de la experiencia colombiana entre 1989 y 1999 Edwards y Steiner (2000) destacan la envergadura del conjunto de reformas estructurales emprendidas

durante

la

administración

Gaviria

y

señalan

algunos

aspectos

complementarios que tuvieron implicaciones fiscales de fondo que vale la pena comentar. Lo primero se refiere al hecho que las reformas no fueron emprendidas a raíz de una situación apremiante de crisis económica nacional. Lo segundo toca con los cambios constitucionales y a la reforma de carácter político que esta trajo consigo. La reforma provocó un cambio en las relaciones de poder entre el Ejecutivo y el Congreso que explican, en parte, lo sucedido con las reformas en años posteriores. Más adelante en el artículo se hará referencia a las implicaciones. El estudio también llama la atención sobre otras reformas aprobadas que tuvieron impactos fiscales de importancia. Con la independencia del Banco de la República aprobada en la constitución y reglamentada mediante la Ley 31/1991 se restringió la capacidad de financiar al gobierno. La constitución prevé que para otorgar créditos al gobierno se requiere el apoyo unánime de la Junta Directiva del Banco, que, como es conocido, solo tiene un representante del gobierno que es el Ministro de Hacienda. Otra reforma de gran importancia aprobada durante la administración fue la Ley 60/1993 que reglamentó los aspectos relativos a las transferencias para la educación y salud previstas en la constitución. Esta Ley estableció la distribución de recursos entre educación y salud y fijó montos crecientes de transferencias de ingresos corrientes para estas actividades. Por su parte, la Ley 100/1993 sobre el régimen de pensiones permitió a los trabajadores escoger entre dos sistemas alternativos de retiro el del Seguro Social manejado por el Estado y el de capitalización ofrecido por nuevos fondos privados. La Ley previó un aumento significativo en las cotizaciones que pasaron del 8% al 13.5% de los salarios. La reforma muy pronto puso en evidencia el hueco fiscal del ISS ya que los aportes al sistema

95

oficial dejaron de ser suficientes para atender los pagos de los pensionados en un sistema dónde las reservas eran bajas. C)

La administración Samper (1994-1998) (1) La situación inicial

El comportamiento general de la economía durante la administración Gaviria fue muy positivo, como resultado de las políticas y reformas adoptadas en una coyuntura internacional que también le fue muy favorable. Para el momento de la transición de la administración Gaviria y Samper la economía registraba un crecimiento económico sostenido de alrededor del 6% anual. Este crecimiento estaba cimentado en un auge en el consumo privado resultante de la apertura comercial, tal como lo predecía la literatura y como se había observado en otros países del área, y de las expectativas revaluacionistas y de mayores ingresos provenientes de la esperada bonanza petrolera, como lo sostienen Villar y Rincón (2000). La política financiera caracterizada por menores tasas de interés y un crecimiento acelerado del crédito bancario respaldaba también el crecimiento de la demanda agregada. La inflación cuyo control era el principal objetivo del nuevo banco central independiente29 mostraba alguna resistencia a descender y se situaba alrededor del 22% anual, que resultaba superior a las metas fijadas pero, no obstante, menor a la que se registraba a inicios del gobierno de Gaviria en 1990. El impacto de la liberalización había estimulado las importaciones, generando un déficit en cuenta corriente que era manejable. Desde el ámbito fiscal se había logrado obtener un significativo incremento en los ingresos al punto de permitir que se elevara el gasto del gobierno central con relación al PIB del 9.4% 1990 al 12.8% en 1994, al tiempo que se consolidaba un superávit en las cuentas del gobierno (gráficos XII.1-4). También es válido mencionar los efectos de las expectativas petroleras, el desarrollo del mandato constitucional de mayores transferencias y la creación de entidades y agrandamiento de las existentes.

29

La constitución de 1991 estableció la independencia del Banco Central. Para tal propósito la figura de la junta monetaria, y el manejo del Banco pasó a manos de la junta directiva del Banco de la República, poniendo fin a la dualidad de funciones, formulación de políticas (Junta Monetaria), y aplicación de las mismas (Junta Directiva). La Junta queda constituida por Ministro de Hacienda, quien la preside; gerente general del Banco; y siete miembros nombrados por el presidente. En 1993 se acuerda que la función primordial del Banco será garantizar la estabilidad de la moneda.

96

De acuerdo al Plan de Desarrollo (1994-1998), la administración Samper recibió una economía con una tradición económica sólida, en su fase alta del ciclo económico, aunque no exenta de dificultades coyunturales, como el deterioro del ahorro privado y la revaluación de la moneda, con el consecuente detrimento de algunos sectores productores de bienes transables. La situación económica encontrada por el nuevo gobierno era favorable; sin embargo, el comportamiento de los diferentes agregados no aseguraba un crecimiento económico de largo plazo y los principales riesgos se encontraban en una excesiva revaluación real, en una dinámica inconveniente del gasto público y en una política monetaria demasiado permisiva (Perry, 1995). (2) El Salto Social (Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998) El plan de desarrollo entre 1994 y 1998 fue denominado El Salto Social. Las bases de la estrategia económica partieron del criterio que el objetivo primordial era lograr mayores niveles de equidad y para ello la política fiscal tenía un papel preponderante. Estableció que la estructura fiscal colombiana era progresiva e inclusive defendía la progresividad del IVA en virtud de sus tasas diferenciales y de la exención de los alimentos dentro de su base. Visualiza entonces que el rol del gasto público debía ser el de contribuir a la equidad mediante la prestación de bienes meritorios como la educación básica. Su segunda consideración tocaba con el papel de la política fiscal en el crecimiento económico. Argumentaba que la mayor restricción al crecimiento económico del país era la escasez de capital social, como la mano de obra calificada y la infraestructura, que requerían gasto público. Un tercer aspecto, en el cuál buscaba distinguir la estrategia con la del gobierno anterior, era la relacionada con la importancia de la intervención del Estado en la economía a través de la implementación de políticas sociales activas. El Plan se fijó objetivos ambiciosos de crecimiento económico con tasas anuales por encima del 5% y argumenta que, en términos fiscales, se proyectaba una situación de ligero superávit del sector público consolidado en los años subsiguientes. Aunque se indicaba alguna preocupación por el crecimiento que venía registrando el gasto público en los últimos años y se destacaba que dicho aumento no solo provenía de iniciativas de gasto del gobierno anterior, sino también de obligaciones legales y

97

constitucionales vinculadas con la descentralización, se concebía que el gobierno estaría en capacidad de desarrollar también uno sólido programa de inversiones públicas. Los ingresos fiscales aumentarían como resultado del crecimiento de la economía y se verían reforzadas con los recaudos de una ley de racionalización tributaria que sería sometida al Congreso. Se consideraba que el Plan era consistente desde el ámbito macroeconómico. (3) La política fiscal entre 1994 y 1995 Aunque las reformas tributarias de 1990 y 1992 habían previsto generar recursos adicionales para compensar la caída de recaudos de aduanas originada en la baja de aranceles y para atender los gastos, la realidad era que entre 1990 y 1994 los ingresos del gobierno nacional habían aumentado en dos puntos del PIB, en tanto que los gastos lo habían hecho en cuatro (Ibid.). El logro del superávit del sector público consolidado se había logrado gracias a los excedentes del sector descentralizado. Había preocupación tanto por el incremento en las apropiaciones de gasto que se habían dado a finales de la administración anterior como, muy especialmente, por el crecimiento de las transferencias públicas (Ibid.). Las cifras presentadas para 1994 mostraban un verdadero desborde del gasto público (gráfico XII.2). Los gastos de funcionamiento para el segundo semestre crecían más de un 40% anual. La situación de las finanzas publicas del gobierno central mostraban un debilitamiento que era financiado con ingresos provenientes de privatizaciones y para 1995 se proyectaba un déficit del 2.7%. Aunque este sería compensado con los excedentes del resto del sector público, estos también se proyectaban menores a los originalmente previstos. En lo que respecta a 1996, los pronósticos fiscales no lucían mejores. El panorama fiscal llevó a las autoridades a introducir algunos recortes en el presupuesto de 1996 y a someter al Congreso un proyecto de reforma tributaria dirigido a racionalizar el sistema tributario y a conseguir recursos adicionales. El proyecto de racionalización no implicaba incrementos de tarifas, pero el conjunto de medidas propuestas, entre las cuáles se incluía el establecimiento de una presunción mínima a la renta con base en el patrimonio y la reforma a la tributación de los combustibles estableciendo un gravamen único que

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sustituiría a los cuatro vigentes, tendría un impacto favorable en el recaudo (Ibid.). El proyecto, sin embargo, tuvo demoras en su tramitación en el Congreso. Ni el director del DNP, ni el ministro de hacienda hicieron hincapié en la urgencia de adelantar una reforma tributaria al inicio de la administración. Fue el propio presidente Samper en su discurso de sanción de la Ley del Plan de Desarrollo en Junio 1995 quién hizo referencia al tema al señalar que de no aprobarse la reforma tributaria en el semestre siguiente, el gobierno se vería abocado a recortar de manera significativa la inversión pública. (4) El programa económico entre 1996 y 1997 Hasta 1995 las autoridades se mostraban satisfechas con el crecimiento económico y atribuían su fortaleza a la incidencia de la mayor devaluación cambiaria sobre las exportaciones y a las menores tasas de interés en la economía (Ocampo, 1997). El menor crecimiento de la economía frente a lo proyectado se comenzó a dar durante el primer semestre de 1996. En el campo fiscal en 1995 se observó un balance fiscal consolidado inferior al previsto, aunque todavía apenas negativo. Las proyecciones para 1996 hacían prever un deterioro mayor en el balance fiscal, no solo porque los ingresos crecerían menos de lo previsto, sino también porque las apropiaciones para 1996 presentaban un crecimiento superior al 30% frente a la definitiva del año anterior (Ibid.). Al discutir la estrategia fiscal, la autoridad fiscal mostraba preocupación por las finanzas del gobierno central y se dispuso a incrementar los ingresos mediante el proyecto de ley sobre racionalización tributaria. Previendo que los problemas fiscales del gobierno tenían elementos estructurales, el gobierno organizo lo que se llamó posteriormente, la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas. La Ley de Racionalización Tributaria (Ley 223/1995) estabilizó la tasa a renta de las sociedades en un 35%, que era inferior al nivel vigente. También exoneró del IVA algunos elementos para la construcción de vivienda. Los aumentos en los ingresos provinieron de amnistías y del mayor control a la evasión que se lograría con el uso de facultades extendidas por el Congreso.

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Tanto los indicadores económicos generales como los propiamente fiscales mostraron deterioro en 1996. En efecto, el SPNF pasó de registrar un superávit de 0.1% del PIB en 1994 a un déficit de 1.7% en 1996. Otro fenómeno que causó inmensa preocupación a las autoridades fue la apreciación de la tasa de cambio originada en mayores flujos de capital. Argumentando el impacto negativo que la apreciación tendría sobre la actividad económica y, en consecuencia, sobre los recaudos tributarios en 1997, el gobierno procedió a declarar una emergencia económica que le permitiría adoptar medidas de control a los flujos de capital e incrementar los ingresos fiscales. La emergencia fue declarada inexequible dos meses más tarde. El principal argumento en contra de la emergencia era que el problema fiscal era de tipo estructural y no un hecho sobreviviente que justificara una declaratoria de emergencia. Ante el veredicto de la Corte, el gobierno sometió una nueva reforma tributaria al Congreso, que se aprobó a mediados de 1997 y cuyo principal ingreso provenía de aumentos al impuesto de timbre. Esta reforma aparecía muy apremiante si se tiene en cuenta que los resultados fiscales del consolidado en 1996 habían sido bastante más negativos de lo previsto y el déficit del gobierno central había ascendido al 3.9% del PIB. La autoridad fiscal reconocía que la situación fiscal del gobierno estaba adquiriendo características verdaderamente alarmantes, en lo que coincidían el ejecutivo y sus críticos (gráfico XII.3). Entre 1990-1996 los ingresos corrientes solo habían incrementado un 2% del PIB, incluyendo el impacto de las reformas tributarias, mientras que los gastos lo habían hecho en un 5.5% (Ibid.). Se atribuyo lo sucedido a tres factores principales: las transferencias públicas vinculada con la Constitución Política de 1991, la incidencia de la Ley 100/1993 que había modificado los regímenes pensionales y la Ley 4/1992 con sus impactos en incrementos de sueldos y remuneraciones a las fuerzas armadas. Durante el primer semestre de 1998 no se adoptaron medidas fiscales y la situación continuó deteriorándose (gráficos XII.1 –4).

100

(5) Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas Con relación al diagnóstico de la situación fiscal, la opinión de la Comisión (Rosas, 1997) coincidía con lo que decía el ministro de hacienda, en el sentido de señalar que el síntoma más claro del problema estructural fiscal del país era el creciente desbalance entre el incremento de los ingresos y los gastos del gobierno (gráficos XII.1-2). La interesante tarea desarrollada por la Comisión fue la de precisar los diversos componentes que explicaban el crecimiento de los gastos. Se estimó que las decisiones constitucionales sobre transferencias del situado fiscal para educación y salud implicaron un aumento en el gasto de 1% del PIB, en tanto que por concepto de las transferencias a los municipios el gasto se incrementó en 0.7% (Rosas, ibid., cuadro 9). Otras decisiones constitucionales relacionadas con el fortalecimiento de la fiscalía, el sector justicia y el subsidio a tarifas de servicios públicos explica otro 0.5% del PIB, para un total de 2.2% del PIB originado en gastos adicionales motivados por la Constitución (gráficos XII.5-6). La Comisión ilustra que el fortalecimiento de la seguridad nacional en esos años creció en 1.3% del PIB, otros gastos en justicia el 0.4% y el apoyo del gobierno a la seguridad social en 1.2% del PIB (Ibid., cuadro 14 y p. 105). El diagnóstico llevó a la Comisión a hacer recomendaciones para mejorar el proceso presupuestal, flexibilizar el presupuesto, desatar las rentas, fortalecer los fiscos territoriales, racionalizar el gasto en salud y en educación básica modificando la fórmula de las transferencias para efectuarlas por estudiante beneficiado (subsidio por el lado de la demanda y no de la oferta). El Informe también estudió en detalle y adelantó recomendaciones en el tema pensional. Muchas de las recomendaciones han venido siendo estudiadas e implementadas en reformas de años posteriores. D)

La Administración Pastrana (1998-2002) (1) La política económica y fiscal entre 1998 y 1999

Restrepo (2000) plantea el camino de la sanidad fiscal como la prioridad central de la política económica. A mediados de 1999 se señala que el año había sido particularmente difícil y los recaudos se habían resentido a causa de la desaceleración en la actividad 101

económica (Restrepo, 1999). A pesar de las dificultades, la decisión firme del gobierno era poner la casa en orden y comprometerse en el logro de un déficit fiscal para el año inferior al 3% del PIB (Ibid.). Se menciona además que los problemas encontrados en el sector financiero y los ataques contra la banda cambiaria eran otros temas económicos de especial preocupación30. Sobre el estado de la economía y, en particular, sobre la situación fiscal, las autoridades resaltan el aumento del gasto público y su ineficiente asignación como uno de los problemas centrales y mencionan que de no haberse tomado los correctivos al inicio de la administración el déficit consolidado del sector publico podría haber alcanzado el 6% del PIB. Se destaca que el endeudamiento público se multiplicó y alcanzó niveles “exageradamente” altos (Ibid.). En efecto la proporción de la deuda sobre PIB pasó de 17.9% en 1997 a 29.6% en 1999. Como se verá más adelante, el nivel de la deuda se convirtió en centro neurálgico de preocupación de los gobiernos, las entidades multilaterales y los mercados (gráfico XII.4). El ministro de hacienda de la época presenta dos memorandos dirigidos al presidente de la república (Restrepo, 1999). El primero (noviembre de 1998) se refiere a la situación fiscal y financiera. Menciona la necesidad de adelantar un ajuste fiscal que asegure que el déficit no sobrepase el 2% del PIB en 1999 y que se equilibren las finanzas en años venideros. También insiste en la necesidad de aprobar antes del fin de la legislatura de 1999 la reforma presentada al Congreso. Más importante aún, con fundamento el hecho sobreviniente de la situación financiera internacional provocada por la crisis rusa de 1997 y sus repercusiones sobre el sector financiero colombiano, plantea la conveniencia de hacer una declaratoria de emergencia económica y aprovechar esta para llevar acabo reformas estructurales y demostrar que el ajuste fiscal era de fondo. De hecho, al inicio de la administración Pastrana (septiembre de 1998), el gobierno había presentado al Congreso un conjunto muy ambicioso de reformas que cubrían una reforma fiscal, la suscripción forzosa de títulos de deuda para crear el Fondo para la Paz, otro para

30

El régimen de banda cambiaria había sido instaurado en el país en 1994, después de mantener desde 1967 un régimen cambiario de minidevaluaciones.

102

fortalecer los fiscos territoriales, un acto legislativo para reforma de las transferencias a las entidades territoriales y una propuesta de modificación del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Estas reformas estaban inspiradas, sin duda, en las recomendaciones de la Comisión de Gasto Público de 1997. La declaratoria de emergencia económica en noviembre de 1998 tuvo como justificación y objetivo detener el deterioro del sector financiero, propender por la viabilidad de los deudores del sistema financiero, en especial los deudores hipotecarios, y proveer recursos al Fondo de Garantías de las Instituciones Financieras (FOGAFIN) para el apoyo de la capitalización de los bancos con problemas debido a la crisis. La medida fiscal central propuesta fue el establecimiento de un impuesto “transitorio” del 2 por cada mil pesos sobre las transacciones financieras. En el segundo memorando (junio de 1999), el ministro destacaba el impacto fiscal adverso originado en la caída de la actividad económica y la necesidad urgente de reforzar el incremento de los ingresos, así como la austeridad presupuestal, incluyendo la virtual congelación de los salarios públicos. Frente a los proyectos a presentar en la legislatura, el ministro destaca el tema pensional y dice que se vislumbra como la mayor bomba de tiempo en el área fiscal. Para entonces, el ministro tenía la esperanza de lograr cierto grado de ajuste en las finanzas nacionales en 1999, lograr un déficit inferior al 3% del PIB; fundamentado en la reforma tributaria aprobada en 1998, en el producido del impuesto a las transacciones financieras y en un recorte al presupuesto. Él reconocía, sin embargo, que este impuesto, de acuerdo a la interpretación de la Corte en el decreto de emergencia, tenía una destinación específica. (2) La crisis económica de 1999 La autoridad fiscal reconoce que el comportamiento de la economía había sido mucho peor de lo pronosticado originalmente (Restrepo, 2000). El PIB había registrado una caída sin precedentes del 4.5% y se había dado en todos los subsectores de actividad económica (Anexos). Se anota, sin embargo, que la caída en el crecimiento también se había dado en toda América Latina. Del lado positivo, se señala la caída de la inflación a niveles inferiores a un dígito, después de tener una inflación promedio por encima del 20% por

103

varios quinquenios. La principal preocupación macroeconómica eran los ataques sobre la banda cambiaria y la conveniencia de eliminarla, lo que se hizo en septiembre de 1999, en paralelo con la adopción de un programa de ajuste con el FMI que le diera credibilidad al programa económico del gobierno. En materia fiscal el desbalance fiscal, el SPNF alcanzó 4.1% del PIB en 1999 y el del gobierno alcanzó el 7.0% (gráfico XII.3). Restrepo indica que como resultado de la recesión se presentó una caída en términos reales en los ingresos fiscales y que, excluyendo los recaudos del nuevo impuesto a las transacciones financieras, la caída fue del 6.4% real. No obstante, se muestra confianza que con la recuperación de la economía y las medidas adoptadas sería posible alcanzar el “criterio de desempeño” para 1999 y la “meta indicativa” para el año 2000, previstas en el acuerdo con el FMI del 3 de diciembre de 1999, lo que llevarían a un déficit consolidado del 6% del PIB en este año y 3.6% en 2000. En el ámbito presupuestal, se había sometido al Congreso un presupuesto austero requerido para cumplir las metas que diminuía en términos nominales, gracias a una disminución real en los salarios públicos y una caída en la inversión. Como aspecto final de este período cabe destacar lo sucedido con las reformas estructurales. La realidad es que estas se habían visto estancadas en la discusión en el Congreso. En lo que respecta a pensiones, no se había perfeccionado el proyecto que se presentaría al Congreso; y el acto legislativo para la modificación de las transferencias, que tenía el doble propósito de suavizar las transferencias en función del ciclo económico y liberar recursos al gobierno, había avanzado poco en los debates. Si se había logrado pasar una Ley para la creación del Fondo de Pensiones Territoriales y avanzaba el debate del tema de lo que se vino a conocer como la Ley 617/2000, la cual establecía mayor disciplina fiscal y de gasto en los gobiernos territoriales. (3) La política fiscal entre 2000 y 2001 El nuevo ministro de hacienda, Juan Manuel Santos, señala que la calma en el frente político había regresado y que la apertura de concertación con el Congreso de la República había permitido al gobierno avanzar en la aprobación de las reformas estructurales (Santos, 2002). Se reconoce que en los primeros años el progreso de aprobación había sido limitado.

104

La autoridad destaca, en primer lugar, la aprobación de la Ley de Ajuste Fiscal Territorial (Ley 617/2000). La ley era un paso fundamental para el saneamiento de las finanzas de los gobiernos territoriales (Ibid.), ya que establecía restricciones al crecimiento de los gastos totales de los entes territoriales y establecía disciplina en el crecimiento del gasto del gobierno central. Una segunda ley aprobada fue la reforma tributaria (Ley 633/2000), mediante la cual se proveía de recursos adicionales al fisco nacional en monto anual del orden de $3.8 billones (Ibid.). Dado que las disposiciones de la reforma hacían poco por mejorar la estructura fiscal de la Nación, la autoridad destacaba la conformación de una Misión de Ingresos Públicos, conformada por expertos nacionales e internacionales, con el fin de sugerir medidas de fondo para mejorar el sistema fiscal colombiano. También se destaca la aprobación del Acto Legislativo 01/2001 modificatorio del régimen de transferencias territoriales. La autoridad anota que, además de reunirlas en un solo concepto denominado Sistema Nacional de Participaciones, se establece que estos recursos se incrementarán en un 2.0% real entre 2002 y 2005 y 2.5% hasta el 2008, para luego convertirse en un porcentaje dado de los ingresos corrientes de la Nación de los cuatro años anteriores. Sin embargo, esta modificación sólo soluciono temporalmente el crecimiento desbordado de las transferencias ya que después vuelven a quedar atadas a los ICN31. Por último, se hace referencia al avance en la concertación del proyecto pensional que, no obstante, no había sido presentado al Congreso. En términos del comportamiento de la economía y de los resultados fiscales, el ministro de hacienda destaca que el crecimiento económico se había recuperado luego de la crisis de 1999, al registrar un crecimiento del 2.8% en 2000, que la inflación continuaba a la baja y que había un equilibrio en la balanza de pagos. Con relación a lo fiscal indicaba que el déficit público consolidado en el año 2000 había descendido al 3.4%, por debajo de la meta

31

Lo que se buscaba inicialmente con la reforma era solucionar el elevado crecimiento de las transferencias al desatarlas del crecimiento de los ICN; sin embargo, como lo corroboran los datos de hoy en día (Rincón, Ramos y Lozano, 2004), solo se dio una solución temporal.

105

convenida en el programa con el FMI32. Este resultado reflejaba la combinación de una recuperación del los ingresos corrientes frente al PIB y de austeridad en el gasto. Un aspecto positivo de la gestión adelantada en ese momento fue la política de endeudamiento público, particularmente el externo. Como resultado de la aprobación de las reformas, la administración estuvo en capacidad de acceder el mercado internacional de capitales a menores costos y colocar bonos tanto en el mercado norteamericano, en euros y en el mercado samurai, además de lograr un importante canje de deuda en el mercado interno que mejoró la duración y los perfiles de vencimientos de la deuda interna (deuda en TES)33. (4) La política fiscal y la economía al final de la administración Pastrana El ministro de hacienda del momento reseña los resultados fiscales en el año 2001, discute las perspectivas para el 2002 y los avances logrados en las reformas estructurales (Santos, 2002). Desde el punto de vista de los resultados fiscales, se señala que se logró reducir el déficit consolidado del sector público al 3.3%, con lo cuál se cumplía con la meta fiscal establecida en el acuerdo con el FMI34. Al revisar el comportamiento de las finanzas del gobierno central en ese año, se ilustra que tuvo un ligero descenso, no obstante un importante aumento en los recaudos resultante de la reforma tributaria a fines del 2000. Esto se debió al incremento del gasto público que prácticamente absorbió todos los recursos adicionales de la reforma. La autoridad fiscal lo atribuyó a los mayores gastos de defensa y de apoyo al ISS, sin embargo, estos no explican totalmente el aumento. Con relación a 2002, se presentan cifras que muestran la intención del gobierno de reducir el déficit consolidado al 2.6% del PIB, tal como lo había acordado con el FMI en su última revisión. No obstante, la actividad económica presentaba una desaceleración que hacía dudar sobre la capacidad del gobierno de lograr las metas previstas (gráficos XII.1-6).

32

El programa con el FMI había sido revisado en agosto de 2000 y se había cambiado el “criterio de desempeño” para el déficit del sector público consolidado de este año a 3.7% y para el año 2001 una meta “indicativa” de 2.8% del PIB. 33 La vida promedio del portafolio de TES se aumentó de 3.4 años a 4.5 años. 34 El programa con el FMI había sido de nuevo revisado en febrero y diciembre de 2001 y la meta cambiada para este último año a 3.3% del PIB.

106

Respecto a las reformas estructurales, se destaca la aprobación de la Ley 715/2001 que derogó la Ley 60/1993 para poner en línea el esquema de las transferencias territoriales con los mandatos del Acto Legislativo 01/2001. Respecto a las pensiones, se logró un consenso dentro del gobierno para su reforma, la cuál se presentó al Congreso e hizo tránsito en una de las Comisiones, que de haberse aprobado hubiera logrado una disminución de la deuda pensional del 208% al 156% del PIB (Ibid.). Se presentó también al Congreso la Ley de responsabilidad Fiscal, cuyo contenido se detalla más adelante. Para finalizar, es bueno agregar que los últimos meses de la administración Pastrana coincidieron con la volatilidad e incertidumbre en los mercados internacionales a raíz de los problemas que se venían presentando Argentina y en alguna medida también en Brazil. (5) Misión del Ingreso Público (MIP) No obstante las reformas aprobadas entre 2001 y 2002, y en particular la tributaria, el gasto público siguió en ascenso y el superávit primario no alcanzaba a frenar el aumento en el endeudamiento, cuyos índices llegaban a niveles que se consideraban insostenibles sin reformas adicionales de gran envergadura. Este fue, en síntesis, el diagnóstico adelantado por la Misión del Ingreso Público (2003), la cual fue convocada al final por la autoridad fiscal, en cabeza del ministro Santos, y que rindió sus recomendaciones con ocasión de la entrada de la administración del presidente Uribe. Al sintetizar su visión sobre el problema fiscal, la MIP establece que las tendencias fiscales actuales no eran sostenibles, que el surgimiento de déficit en los noventa había conducido a un aumento en la deuda bruta del gobierno que había ascendido de 17% del PIB en 1994 al 65% en 2001 y que adelantar un ajuste fiscal suficiente para reducir la deuda pública era importante. Sobre los criterios para adelantar una reforma tributaria estructural estableció un conjunto de principios que tocaban temas de equidad y eficiencia del sistema tributario y de transparencia en el presupuesto. Sus recomendaciones abarcaban aspectos administrativos para el mejoramiento del recaudo y el control de la evasión; el mejoramiento del balance fiscal del sistema público de pensiones; una reforma estructural fiscal intergubernamental, dando mayor autonomía fiscal y mayores responsabilidades de gasto a las regiones;

107

expansión de la base del impuesto a la renta personal; racionalización y simplificación de las contribuciones parafiscales; el fortalecimiento del impuesto de renta empresarial al eliminar exenciones35; la expansión de la base del IVA y el mejoramiento de su administración, con el fin de mejorar los recaudos del impuesto; la reducción del impuesto a las transacciones financieras; en últimas, lograr un ajuste suficiente para generar un superávit primario de las finanzas públicas que permitiera reducir gradualmente la deuda pública. El Informe fue entregado y discutido con el nuevo equipo económico de la administración Uribe. E)

La administración Uribe (2002-2006) (1) La situación inicial

Las prioridades fijadas por el presidente Uribe en su política económica eran el fortalecimiento de la seguridad democrática, el saneamiento de las finanzas públicas y la adopción de un conjunto de reformas estructurales pendientes, entre las que sobresalían la pensional y una Reforma del Estado dirigida a racionalizarlo y reducir su tamaño (Junguito, 2003). Como resultado del conjunto de reformas se buscaba generar un superávit primario de las finanzas públicas que permitiera evitar el proceso acelerado de crecimiento de la deuda pública y estabilizarla y aun reducirla en el curso de la década (Ibid.). En el frente fiscal, no obstante las políticas adelantadas por la anterior administración, se presentaba un desbalance para los años 2002 y 2003 que amenazaban con el incumplimiento de las metas fiscales acordadas con el FMI e indicaba la continuación de un patrón de crecimiento en el gasto y en el endeudamiento de la Nación (gráficos XII.2-4). Existía también un problema de financiamiento en razón del cierre temporal del mercado internacional y de la volatilidad del mercado de crédito interno. Además, dada la naturaleza estructural del problema fiscal, era apremiante la adopción de reformas de fondo (Ibid.). Las primeras medidas de carácter fiscal se adoptaron recién inaugurada la administración y

35

Al respecto, según la MIP las exenciones en el impuesto sobre la renta y los aumentos en su tasa han incidido sobre la productividad del recaudo. En efecto, una de sus recomendaciones al respecto es la eliminación real de las exenciones tributarias con el fin de ampliar la base del impuesto. Dicha eliminación de los tratamientos preferenciales en renta vigentes antes de la reforma de 2002 podría haber generado recaudos por un monto de $371,161 millones, que incluso hubiera hecho innecesario el aumento en la tarifa de renta.

108

estuvieron dirigidas a establecer un impuesto temporal del 1.2% sobre el patrimonio neto de los colombianos cuyo destino era el fortalecimiento de la seguridad democrática y como parte integral de la Declaración del Estado de Conmoción Interior. Con carácter mas estructural y permanente, la autoridad diseñó una estrategia de ajuste fiscal que combinaba la reforma pensional, con la reforma del Estado, la pensional y ajustes de gastos que se darían a través del Referendo, que permitían generar el superávit primario requerido para estabilizar la deuda pública36. Junguito (Ibid.) comenta que en el proceso de empalme el gobierno recibió las recomendaciones de la Misión del Ingreso Público, así como trabajos de la Contraloría y CEPAL que permitieron rápidamente estructurar una propuesta de reforma tributaria que fue discutida con el presidente Uribe. La propuesta inicial estaba fuertemente inspirada en las recomendaciones de la Misión y cubría temas como la ampliación de la base del IVA y el marchitamiento de exenciones a la renta de las sociedades. La reforma, que contó con la participación activa del presidente y del Congreso, fue aprobada en diciembre de 2002 (Ley 788/2002). También se aprobó la reforma pensional (Ley 797/2002) y se avanzó en la Reforma del Estado. Por otro lado, la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal se aplazó un semestre y fue finalmente aprobada en 2003 (Ley 819/2003). La reforma tributaria tendría un incremento permanente en el recaudo cercano al 2% del PIB, y el conjunto de reformas tendría un efecto de cerca de cuatro puntos para el final de la década de 2000, que era lo recomendado por la MIP (Ibid., cuadros 2 y 3).. (2) Los cambios y la situación fiscal en 2003 Varios eventos inesperados llevaron al debilitamiento de las reformas planteadas y exigieron a Carrasquilla, nuevo ministro de hacienda, a presentar al Congreso un paquete de legislación complementaria a finales del 2003. De una parte, la Corte Constitucional declaró inexequible la disposición de la reforma que generalizaba el IVA a partir del 2005. En efecto, una de las disposiciones de la reforma establecía una tarifa del 2% para los

36

El Referendo fue una convocatoria de iniciativa presidencia al constituyente primario, que, desde el punto de vista fiscal, buscaba principalmente la congelación de salarios públicos por dos años en todos los niveles de gobierno y la eliminación de los regímenes privilegiados de pensiones públicas.

109

productos que estaban exentos o excluidos del gravamen. El argumento principal de la Corte es que no había habido suficiente discusión pública sobre el tema, no obstante el voto nominal que se había dado en la Cámara. El otro inconveniente fue la no aprobación del Referendo y sus implicaciones fiscales. En diciembre el Congreso aprobó medidas de ajuste por el equivalente al 0.5% del PIB, mediante dos impuestos subóptimos y distorsionantes a juicio de las mismas autoridades (Ley 863/2003), pero que contribuían al aumento de los ingresos: la elevación del impuesto a las transacciones financieras (del 3x1000 al 4x1000) y la extensión del impuesto al patrimonio (una tarifa de 0.3% sobre los patrimonios líquidos superiores a $3 mil millones). A lo anterior se le suma el hecho que la reforma pensional quedó incompleta y que no se aprobaron modificaciones a las edades de jubilación y la reducción de algunos beneficios. La situación actual al momento de hacer público este artículo es el compromiso del gobierno de continuar profundizando el proceso de reformas y de mejoramiento de la estructura tributaria37, como lo confirmó recientemente el ministro de hacienda (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2004).

37

En el marco fiscal de mediano plazo se presentan estimativos de los principales beneficios tributarios relacionados al impuesto de renta. Se encuentra que el valor máximo estimado de los benéficos tributarios ( rentas exentas y descuentos) es de $1.51 billones ($1.40 billones de las rentas exentas y $102 mil millones de los descuentos). Además, la incorporación de las rentas exentas a la tasa general del 35% implicaría que el valor potencial máximo de ingresos del estado aumentaría en 1,1% del PIB.

110

Gráfico XII-1

Gráfico XII-2 Gasto total del GNC 1990-2003 % del PIB**

Carga tributaria del GNC 1990-2003 % del PIB** 12,0

22

11,0

20

10,0

18

9,0

16

8,0

14

7,0

12

6,0 5,0

10

4,0

8

3,0

6

2,0

4

1,0

2

0,0

0 1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

2.001

2.002

2.003

Gráfico XII-3 Balance total del GNC 1990-2003 % del PIB**

1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

2.001

2.002

2.003

Gráfico XII-4 Deuda total del GNC 1990-2003 % del PIB**

0,0

55 50

-1,0

45 -2,0

40 35

-3,0

30 -4,0 25 -5,0

20 15

-6,0

10 -7,0

5

-8,0

0 1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

2.001

2.002

2.003

Gráfico XII-5 Estructura de los Gastos de funcionamiento del GNC **

1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

2.001

2.002

2.003

Gráfico XII-6 Estructura de las transferencias del GNC ** Territoriales

Pensiones

Resto de transf.

12 16

14

10

12 8

% del PIB

% del PIB

10

8

6

6 4 4

2

2

0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Servicios personales

Transferencias

Gastos generales y otros

0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

111

2002

2003

Gráfico XII-7 Estructura de las transferencias del GNC ** Territoriales

Pensiones

Resto de transf.

12

10

% del PIB

8

6

4

2

0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

112

XIII. FINANZAS PÚBLICAS EN EL SIGLO XX: LA VISIÓN GLOBAL A)

LA TRIBUTACIÓN EN COLOMBIA (1). La carga tributaria en Colombia 1905-2003 (Gráfico XIII-1)

La carga tributaria, usando como medida los tributos del gobierno, en el año 2003 se encuentra en el nivel más alto logrado en un siglo (14% del PIB). Hasta los años treinta, la carga tributaria se mantuvo en un nivel promedio del 4% del PIB. Esta se incrementó en los años treinta con el fortalecimiento de los impuestos directos, particularmente con el impuesto a la renta y, muy especialmente, a finales de los cuarentas e inicios de los cincuentas con la recuperación del crecimiento económico (alcanzó un nivel promedio del 7%). El nivel logrado se mantuvo hasta mediados de los ochentas, con alguna tendencia a la baja a comienzos de los sesenta debida a la Ley 81, que fue rápidamente remediada con la introducción del impuesto a las ventas a mediados de esa década y fortalecida con la reforma tributaria de 1974. Desde mediados de los ochenta la tributación se vio fortalecida con sucesivas reformas tributarias que llevaron la carga fiscal a los niveles vigentes. Gráfico XIII-1 Carga tributaria (impuestos del gobierno) 15 14 13 12 11 10

% del PIB

9 8 7 6 5 4 3 2 1 2.000

1.995

1.990

1.985

1.980

1.975

1.970

1.965

1.960

1.955

1.950

1.945

1.940

1.935

1.930

1.925

1.920

1.915

1.910

1.905

0

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

113

(2)La estructura tributaria: impuestos directos e indirectos (Gráfico XIII-2) Desde comienzos de siglo y hasta entrados los años veinte, cuándo se introdujo el impuesto a la renta en Colombia, la tributación dependió principalmente de impuestos indirectos sobre las aduanas. Desde entonces y, particularmente desde mediados de los treinta cuándo se fortaleció el gravamen a la renta y se introdujeron los impuestos al patrimonio y al exceso de utilidades, la tributación directa adquirió igual importancia relativa que la indirecta. Aunque durante los años cincuenta la tributación indirecta perdió alguna importancia relativa, la introducción del impuesto de ventas a mediados de los sesenta y el impuesto al valor agregado aprobado a mediados de los ochenta, junto con la expansión de su base en las sucesivas reformas tributarias en los noventa, hizo que la tributación indirecta adquiriera de nuevo una importancia relativa mayor y creciente. Hoy en día la tributación indirecta aporta el 57% de los impuestos del gobierno, en tanto que los impuestos directos aportan el 43%. Gráfico XIII-2 Impuestos directos versus indirectos del gobierno 9 8 7

% Del PIB

6 5 4 3 2 1 0 1.905 1.910 1.915 1.920 1.925 1.930 1.935 1.940 1.945 1.950 1.955 1.960 1.965 1.970 1.975 1.980 1.985 1.990 1.995 2.000 Directos

Indirectos

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

114

(3). La estructura tributaria: impuestos internos y externos (Gráfico XIII-3) Cuándo se analiza el comportamiento de la tributación de acuerdo al sector de origen de los recaudos; esto es, si ellos corresponden a gravámenes a la actividad económica interna o externa, se encuentra que hasta los años veinte la tributación era exclusivamente de origen externo y fundamentada en el tributo de aduanas. Desde entonces la tributación a la actividad económica interna ha adquirido una importancia creciente. A mediados de los treinta ya se había logrado que la tributación interna adquiriera una importancia similar a la externa. Para fines del siglo se encuentra que la tributación interna contribuye con 11% del PIB, en tanto que la externa, desde los sesenta se vio también favorecida con impuestos a las ventas sobre los bienes importados, aporta recursos por el equivalente al 3% del PIB. Lo que resulta más interesante de destacar es que, a pesar de la rebaja en las tarifas de aduanas ocurrida a raíz de la liberalización comercial de comienzos de los noventa, los impuestos externos mantuvieron su participación relativamente constante, inclusive han tenido una tendencia moderadamente creciente. Gráfico XIII-3 Impuestos internos versus externos 12 11 10 9

% del PIB

8 7 6 5 4 3 2 1

Internos

2.000

1.995

1.990

1.985

1.980

1.975

1.970

1.965

1.960

1.955

1.950

1.945

1.940

1.935

1.930

1.925

1.920

1.915

1.910

1.905

0

Externos

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

115

(4). Las reformas tributarias en Colombia (Recuadro 1 y Gráfico XIII-4)) El recuadro presenta un listado de las principales reformas tributarias ocurridas a lo largo del siglo. A partir de la elevación de aranceles en la administración Reyes han sido muy frecuentes las reformas tributarias, particularmente en períodos de caída en los recaudos por desaceleración en la actividad económica motivada por choques externos Tal es el caso de la Primera y Segunda Guerras Mundiales, la Gran Depresión de los años Treinta y los problemas en el mercado internacional de capitales de los años ochenta y de fines de los noventa. El recuadro también ilustra la naturaleza e intensidad de las reformas tributarias en los años noventa (resaltadas en el gráfico), lo cuál no había tenido precedente a lo largo del siglo. Aunque no se reportan pruebas empíricas, se puede concluir que las reformas fueron las principales responsables de la duplicación de la carga tributaria registrada desde mediados de los ochenta. No obstante la multiplicidad de las reformas tributarias adoptadas en años recientes, la crítica general discutida por la literatura es que han sido fragmentadas y que la estructura tributaria resultante es deficiente. Esta debe ser modificada con cambios estructurales, ya que se ha dependido de impuestos que introducen grandes distorsiones al sistema fiscal y a la economía como un todo. Como un ejemplo de la multiplicidad de reformas está lo que ha pasado en la actual administración, que entre 2002 y 2003 ha hecho tres reformas tributarias.

Recuadro 1 PRINCIPALES REFORMAS TRIBUTARIAS GOBIERNO AÑO LEYES José Manuel Marroquín Rafael Reyes

1897 1905

Ley 59

José Vicente Concha

1914 y 1917

Marco Fidel Suárez Enrique Olaya Herrera

1918 1931

Leyes 26 y 69 y decreto 2089 Ley 56 Ley 81

Alfonso López Pumarejo Alfonso López

1935

Ley 78

1942

Ley 45

MEDIDAS Aumento impuesto al tabaco, fósforo y cigarrillo Aumento en la tarifa de aduanas y nacionalización de los impuestos departamentales Se crearon los primeros impuestos al consumo suntuario (cerveza, fósforos y naipe) Establece el impuesto de renta Dispuso el gravamen de las rentas de las sociedades, introdujo las deducciones por depreciación y estableció el sistema de retención en la fuente Crea el impuesto sobre el exceso de utilidades y sobre el patrimonio Creó una sobretasa al impuesto a la renta debido a

116

Pumarejo Gustavo Rojas Pinilla

1953

Gustavo Rojas Pinilla

1956

Alberto Lleras Camargo

1960

Ley 81

Guillermo León Valencia

1963

Ley 21

Guillermo León Valencia Carlos Lleras Restrepo Carlos Lleras Restrepo

1963

Decreto 3190 Decreto 2933 Decreto 444 y Ley 64 1967 Leyes 4, 6

1966 1967

Decretos 2317 y 2615

ley

ley

los efectos de la Segunda Guerra Mundial Gravó los dividendos distribuidos por las sociedades anónimas en cabeza de los socios, estableciendo la doble tributación Sobretasa del 20% en el impuesto a la renta debido a la crisis fiscal por los bajos precios del café conduce Gravó las ganancias de capital e incorporó un régimen de presunción de renta sobre la propiedad rural Creó el impuesto a las ventas que sólo entra en vigencia a partir de 1965. Sobretasa de 20% en el impuesto de renta por dos años Estableció la retención en la fuente sobre toda clase de ingresos gravables Estableció una tasa máxima de retención en la fuente de 10% sobre salarios Introdujo el impuesto sobre remesas del exterior. Introduce el impuesto a la gasolina y al ACPM

de

Misael Pastrana Borrero

1973

5y

Alfonso López Michelsen

1974 – 1975

Decretos 2053, 2348 de 1974 y 2247 de 1975 y Ley 49 de 1975

Alfonso López Michelsen Belisario Betancur

1977

Ley 54

1983

Leyes 9 y 14

Virgilio Barco Vargas

1986

Ley 75

Cesar Gaviria Trujillo

1990

Ley 44

Estableció un régimen de renta presuntiva en el agro. Se amplían las exenciones personales, principalmente del sector agropecuario. Modificó el impuesto básico de renta a las personas jurídicas y se establece una tarifa de 4% sobre los primeros $60,000 de renta y 6% sobre el exceso. En renta se modificó el sistema de tarifas y de exenciones personales por uno de descuentos tributarios y se unificó el impuesto. Adicionalmente, se elevó la tarifa marginal máxima del impuesto de renta a 56%. Respecto al IVA, se amplió la base y subieron las tarifas; además se reclasificaron los productos en los distintos niveles tarifarios según los últimos datos de la recomposición del gasto. En IVA también se permitió descontar todos los impuestos pagados en cualquier compra de las empresas, excepto los bienes de capital. Elevó el ajuste por inflación de 8% a 14% en 1977 y a 60% de la tasa de inflación de ahí en adelante. Déficit fiscal agudo. Reducción en las tasas: la tasa marginal máxima del impuesto de renta pasó de 56% a 49%. Estableció el IVA con una tasa única a 10%. Eliminó la doble tributación de las sociedades anónimas. Reducción de las tasas máximas de renta, fijando 4 tasas marginales. La marginal máxima pasó a 30%. Unificación en las tasas para sociedades limitadas y anónimas a 30%. El 90% de los salarios quedó exento de retención en la fuente. Eliminación de la doble tributación. Se autoriza el recaudo de impuestos en Bancos Facultad de los contribuyentes para fijar avalúo del inmueble. Sistema de tarifas flexibles para el

117

Cesar Gaviria Trujillo

1990

Ley 49

Cesar Gaviria Trujillo

1992

Ley 6

Cesar Gaviria Trujillo Ernesto Samper Pizano

1993

Ley 100

1994

Ley 174

Ernesto Samper Pizano

1995

Ley 223

Andrés Pastrana Arango

1998

Decretos 2330 y 2331

Andrés Pastrana Arango

1998

Ley 488

Andrés Pastrana Arango

2000

Ley 633

Alvaro Uribe Vélez

2002

Decreto 1838

Alvaro Uribe Vélez

2002

Ley 788

Impuesto Predial Unificado. Estableció una amnistía tributaria que permite la entrada de capitales colombianos puestos en el exterior. Incremento de la tasa del IVA del 10% al 12%. Reducción del arancel promedio del 16,5% al 7%. Sobretasa de 25% sobre el impuesto a la renta. Aumento de la tasa del IVA del 12% al 14%. IVA de 35-45% para bienes de lujo. Incremento en 10% de los impuestos de nómina. Estableció una renta presuntiva de 1,5% y aumento de la renta presuntiva sobre el patrimonio líquido a 5%. Creó una exención del 30% de los pagos laborales. Aumento de la tasa del impuesto de renta de 30% a 35%. Aumento de la tasa del IVA al 16% e inclusión en su base insumos y materiales para la construcción Emergencia económica. Creó el impuesto a las transacciones financieras (2X1000), por medio del mecanismo de emergencia económica y social. Los nuevos contribuyentes del impuesto a renta son: cajas de compensación familiar y fondos de empleados de asociaciones gremiales. Eliminación de renta presuntiva sobre el patrimonio bruto. La tarifa de IVA se redujo de 16% a 15%. Sobretasa a la gasolina y el ACPM Para efectos del impuesto sobre la renta, se presume que la renta líquida del contribuyente no es inferior a la cifra que resulte mayor entre el seis por ciento (6%) de su patrimonio líquido o el uno por ciento (1%) de su patrimonio bruto, en el último día del ejercicio gravable inmediatamente anterior. La tarifa general del IVA es del 16%, la cual se aplicará también a los servicios, con excepción de los excluidos expresamente. Se crea un nuevo impuesto, a partir del 1 de enero del 2001, el Gravamen a los Movimientos Financieros, a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman. La tarifa será del tres por mil (3x1000). Con base en la declaratoria de Estado de Conmoción Interior (Decreto 1837 de agosto 11 de 2002) se creó un impuesto con el fin de atender los gastos para “preservar la Seguridad Democrática”. Impuesto sobre el patrimonio por una sola vez sobre los declarantes del impuesto de renta y complementarios del año fiscal 2001 con patrimonio bruto superior a $169.5 millones, con una tarifa del 1.2% sobre el patrimonio líquido. Creó una sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar impuesto sobre la renta equivalente al 10% del impuesto neto de renta para el año 2003. Creó tarifas diferenciales del IVA: 2%, 7% para los bienes y servicios gravados,

118

Alvaro Uribe Vélez

2003

estableciéndose que a partir del 1 de enero de 2005 pasan a ser gravados, esta última será del 10%. En el mismo sentido se modifican las tarifas para los vehículos automóviles. Estableció una sobretasa del 10% del impuesto neto de renta durante los próximos 3 años. Creó el impuesto del 0,3% al patrimonio poseído a 1 de enero de 2004 durante los próximos 3 años y cuando dicho patrimonio sea superior a $3.000 millones (base 2004). Determinó una devolución de 2 puntos del IVA para compras con tarjeta de crédito o débito, de bienes o servicios a la tarifa del 16% y, a partir del 1 de enero de 2005 para adquirir bienes y servicios con tarifa del 10%. Excluyó nuevos bienes del impuesto del IVA e incluyó otros a la tarifa del 7%

Ley 863

Gráfico XIII-4 La carga tributaria y las reformas tributarias (resaltado) 16 14

% del PIB

12 10 8 6 4 2

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

1905

0

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

(5). Emergencia económica y tributación: experiencia histórica (Recuadro 2) El recuadro busca llamar la atención sobre la forma o expediente legal utilizado por los gobiernos para adelantar las reformas tributarias y los recortes de gasto público. Como se observa, desde la época de Reyes las diversas administraciones han buscado pasar las reformas por la vía fácil de declarar estados de emergencia económica para no tener que

119

recurrir al Congreso para su aprobación. El análisis histórico señala que en Colombia, que ha sido un país de leyes, no ha sido fácil conseguir la aprobación de reformas tributarias mediante la declaración de estados de excepción. No obstante, ha sido también una constante histórica que en las ocasiones en que la declaratoria de emergencia ha sido inexequible, el Congreso les ha dado posteriormente una expedita aprobación. Recuadro 2 USO DE EMERGENCIAS PARA ADOPCIÓN DE POLÍTICAS FISCALES GOBIERNO

AÑO

LEYES

MEDIDAS

Reyes

1905

Dec. 29; Art. 121

Aduanas. Aumenta arancel 70%

Reyes

1905

Dec. Leg. 24

Impuestos departamentales

Concha

1914

Ley 126

Facultades para manejo situación económica y fiscal

Concha

1915

Dec. 23

Reducción sueldos

Concha

1917

Ley 51

Recorte gastos

Cincha

1917

Ley 69

Facultades Fiscales

Olaya

1933

Leyes 94/114

Facultades Fiscales

López

1934

Santos

1941

Echandía

1944

Orden público económico, establece impuestos

Rojas

1953

Doble tributación y otros impuestos

Lleras

1968

Reforma constitucional establece reglas para su aplicación

López

1974

Ley 23/74

Reforma por emergencia Art 122

Betancur

1983

Dec. 3743/83

Reforma Tributaria Emergencia. Inexequible

Gaviria

1992

Emergencia Salarial

Sentencia C-004 Establece interpretación uso de emergencia bajo la nueva constitución

Gaviria

1994

Emergencia Ecológica

Desbordamiento Río Paez.. Exención Tributaria. Sentencia C-179/94

Gaviria

1992

Apagón

Exequible. Sentencia 447/92

Samper

1997

Emergencia

Establece impuestos. Inexequible. Sentencia C122/97

A. Pastrana

1998

Emergencia

Impuesto a transacciones financieras. Sentencia C122/99

A Pastrana

1999

Emergencia

Terremoto Eje Cafetero. Extensión financiero. Sentencia C-216/99

Uribe

2002

Conmoción Interior

Establece impuesto transitorio al patrimonio

Legisla impuestos patrimonio, utilidades Ley 38

Legislación aumento tributos

impuesto

120

(6). La estructura tributaria por niveles del gobierno 1930-2003 (Gráfico XIII-5) En el período estudiado se dio una gradual y sostenida pérdida de importancia relativa de los gobiernos territoriales frente al gobierno central, a pesar de que a la vez se dio un mayor nivel de gasto a nivel territorial. Esto se originó, como lo describen bien los informes de las diversas misiones fiscales a Colombia, en la naturaleza de los tributos asignados a los departamentos y municipios en Colombia. A pesar de la baja elasticidad-ingreso de la tributación a los departamentos, que dependen de gravámenes como el tabaco, licores y cerveza, y que se buscó compensar en algún grado con participaciones en el impuesto de vehículos y gasolina, la realidad es que estos fueron los que mayor participación perdieron en el conjunto de los ingresos tributarios del sector público. Esta pérdida de participación en la tributación está vinculada también con la organización del Estado y las escasas funciones directas asignadas a los departamentos. Respecto a los municipios también se registra una sostenida, aunque menor pérdida de participación en la tributación nacional. Varias de las reformas tributarias descritas anteriormente dieron mayor autonomía fiscal municipal en la fijación de los impuestos prediales y se incrementó notablemente su participación en los impuestos a la gasolina. Como consecuencia se observa cierta recuperación en la participación municipal en los impuestos totales en los últimos años. Sin embargo, los niveles de recaudo no son consistentes con lo que sería un país descentralizado (Rincón, Ramos y Lozano, 2004).

121

Gráfico XIII-5 Tributación por niveles de gobierno N ac io n a l

D e p a rta m e n ta l

M u n ic ip al

1 00 90 80 70

%

60 50 40 30 20 10 2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

0

Fuente: Misión sobre las finanzas gubernamentales en Colombia (1980) Misión sobre la descentralización y federalismo fiscal (1986)

(7). La carga tributaria en Colombia en una perspectiva internacional (Gráfico XIII-6) La evidencia disponible presentada en el cuadro indica que hasta comienzos de los noventa la carga tributaria total en Colombia era baja en el contexto internacional y aún Latinoamericano. Esto fue resaltado desde la Reforma Musgrave a finales de los años sesenta y reiterado en otras misiones fiscales, notablemente en la Misión de Finanzas Intergubernamentales de 1981. Como resultado de las sucesivas reformas tributarias adelantadas a lo largo de la década de los noventa y primeros años de 2000, la carga tributaria colombiana se incrementó en más de un cincuenta por ciento al pasar del 10% del PIB en 1990 al 16% en 2001. Esto situó a Colombia por encima del promedio de América Latina. Cuando se toman en las contribuciones parafiscales y a la seguridad social se identifica que Colombia dispone ya de niveles de ingresos tributarios consistentes con su nivel de desarrollo económico y social.

122

Gráfico XIII-6 La carga tributaria: una comparación internacional 40 35

% del PIB

30 25 20 15 10

Nueva Zelanda

Suecia

Suiza

Canadá

USA

Perú

México

Chile

0

Colombia

5

Fuente: Rincón, Ramos y Lozano (2004).

B)

EL GASTO PÚBLICO EN COLOMBIA (1). El tamaño del gobierno nacional en Colombia 1905-2003 (Gráfico XIII-7)

Durante los primeros cincuenta años del Siglo XX, el gasto público total del gobierno se mantuvo en un nivel promedio de alrededor del 5% del PIB, excepto a finales de la administración Reyes y del gobierno de Abadía, a raíz de la contratación de empréstitos externos, así como en el período de la bonanza cafetera de mediados de los cincuenta. Una segunda etapa de crecimiento gradual del gasto, con altibajos originados en las prioridades del desarrollo económico y en el papel del gasto público, se dio entre 1960 y 1990. En este lapso de treinta años el gasto público pasó a un nivel promedio cercano al 10% del PIB. Se destacan incrementos continuos de gasto, con excepción del ajuste realizado y durante la administración López a mediados de los setenta y del programa de ajuste de mediados de los ochenta en las administraciones Betancur y Barco. La tercera etapa de crecimiento acelerado del gasto público en Colombia se dio a lo largo de los noventa y los primeros

123

años del Siglo XXI. En este período, de algo más de diez años, el gasto público del gobierno se duplicó y pasó a un nivel sin precedentes de más del 20% del PIB. Gráfico XIII-7 Gasto total del GNC (% del PIB)

22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1.905 1.910 1.915 1.920 1.925 1.930 1.935 1.940 1.945 1.950 1.955 1.960 1.965 1.970 1.975 1.980 1.985 1.990 1.995 2.000

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

(2). Historia de las reformas presupuestales en Colombia (recuadro 3 y Gráfico XIII-8) El recuadro presenta un listado de las principales reformas presupuestales adelantadas a lo largo del siglo (resaltadas en el gráfico), algunas de ellas logradas mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al ejecutivo por parte del Congreso. Del análisis de lo sucedido en esos años con el gasto público se colige que aunque al gobierno le fueron otorgadas facultades para ajustar el gasto público y para reformar el Estatuto Orgánico del Presupuesto su impacto fue menor, en términos de reducir el tamaño del Estado.

124

Recuadro 3 REFORMAS PRESUPUESTALES GOBIERNO Reyes Restrepo Restrepo Concha

AÑO 1905 1910 1912 1915

LEYES Dec 426

Ospina Concha Santos Santos Santos Gómez A. Lleras Valencia C. Lleras

1923 1930 1940 1942 1942 1950 1960 1964 1968

M. Pastrana

1973

Betancur Betancur Barco

1985 1985 1987

Barco Gaviria

1989 1991

Gaviria Samper

1992 1995

A. Pastrana

2000

Ley 617

Uribe Uribe Uribe

2002 2003 2004

Ley 819/03

Código fiscal Reforma Código Fiscal Ley 34

Dec. 164/50 Dec. 1016 Dec. 1675 Art. 53 Constitución Ley 17/72; Dec. 294/73 Dec. 742/85 Ley 38 de 1989 Ley 31. Banco de la República. Ley 4

MEDIDAS Establece contabilidad de caja Recorte de gastos Impide contracréditos (recortes del presupuesto) Establece contracréditos (recortes del presupuesto) Sobre la formación del presupuesto No se aprobó presupuesto Recorte de Gastos Recorte de Gasto Propuesta de Reforma Presupuestal Nuevo Estatuto Orgánico Nuevo estatuto orgánico Nuevo Estatuto Orgánico Establece cesión de ventas Nuevo Estatuto Orgánico Propuesta de Estatuto Orgánico Constitución de Comisión de Gasto Público Decreto de desmonte de institutos descentralizados del orden nacional Nuevo Estatuto Orgánico del Presupuesto Limitación crédito al Gobierno Aumento sueldos Ejército, Magisterio, Salud Creación de Comisión de Racionalización del gasto público Impone restricción al gasto, Ley de Ajuste Fiscal Territorial Reforma Pensional Ley de Responsabilidad Fiscal Propuesta de Reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto

125

Gráfico XIII-8 Impacto de las reformas presupuestales (resaltado) 25

% del PIB

20

15

10

5

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

1905

0

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

(8).

(3). La estructura del gasto público del gobierno 1980-2003 (Gráfico XIII-9 y Gráfico XIII-10)

El Gráfico XIII-9 muestra que, contrario a lo sucedido en las administraciones Reyes, Abadía y Turbay, cuándo el gasto del gobierno estuvo jalonado por la inversión en infraestructura, desde mediados de los ochenta el aumento ha estado originado en los gastos de funcionamiento, así como en la creciente carga de los intereses de la deuda pública. En efecto, los gastos de funcionamiento han aumentado más del doble desde 1990. El crecimiento de los gastos de funcionamiento se explica en buena parte por la evolución de las transferencias, que pasaron de 4% del PIB en 1990 a 10.7% en 2003, lo cual se debe al incremento tanto de las transferencias territoriales constitucionales (de 2.4% a 5.6%) como de las pensiones (de 0.8% a 3.1%) y otras transferencias ( Gráfico XIII-10). Adicionalmente, el servicio de la deuda también ha crecido drásticamente de 1.1% del PIB en 1990 a 4.6% en 2003.

126

Gráfico XIII-9 Estructura de gasto del GNC: 1980-2003 1/ INTERESES

Transferencias

Otros gastos de funcionamiento

INVERSION

25

20

% del PIB

15

10

5

0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

Gráfico XIII-10 Evolución reciente de las transferencias del GNC 1/ Territoriales

Pensiones

Resto de transf.

12

10

% del PIB

8

6

4

2

0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

127

Fuente: 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

(9).

(4). Decisiones constitucionales y legales sobre transferencias públicas (Recuadro 4 y Gráfico XIII-11) Gráfico XIII-11

El recuadro hace un recorrido histórico de las principales decisiones legales y constitucionales relacionadas con las transferencias del gobierno central a los gobiernos territoriales y, de manera más general, sobre las políticas de descentralización. El origen del actual sistema de transferencias territoriales se encuentra en la reforma constitucional de 1958 que estableció una transferencia del 10% de los ingresos corrientes de la Nación para la educación. Más tarde con la Constitución de 1968 se creó el situado fiscal y en 1969 la cesión de ventas a los municipios. A comienzos de los setenta se aprobó la ley que fijó las reglas y porcentajes del situado fiscal y que elevó significativamente las transferencias frente al pasado. En 1975 se nacionalizó la educación y se absorbieron obligaciones por parte del gobierno y a mediados de los ochenta se incrementó la cesión de ventas. La decisión con mayor impacto en las transferencias territoriales fue la Constitución de 1991. El Acto Legislativo 01 de 2001 buscó romper la automaticidad de las transferencias frente a los ingresos corrientes; sin embargo, generó algunos inconvenientes, como se discute en Rincón, Ramos y Lozano (2004). El Gráfico XIII-11 resalta las decisiones sobre transferencias y hace evidente el papel que estas han jugado en el incremento del gasto. Recuadro 4 TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS TERRITORIALES Y FINANZAS REGIONALES GOBIERNO Marroquín Reyes Restrepo A. Lleras

AÑO 1898 1904 1910 1958

C Lleras

1968

C Lleras M Pastrana

1969 1971

LEYES Decreto Decreto Reforma Constitucional Reforma constitucional. Ley 35/68 Ley 46/71

MEDIDAS Propone descentralización fiscal Centralización de los ingresos departamentales Descentralización de ingresos departamentales Establece transferencia del 10% para eduación Reforma constitucional. Situado fiscal Cesión de ventas Fija reglas de distribución del situado fiscal

128

A. Michelsen

1975

Ley 43

Betancur Betancur Betancur Gaviria

1983 1985 1986 1991

Gaviria Gaviria A Pastrana A Pastrana

1993 1993 2000 2001

A Pastrana

2001

Ley 14 Ley 50 Ley 12 Reforma Constitucional Ley 60/93 Ley 100/93 Ley 617/2000 Acto Legislativo 01 Ley 75

Nacionalización del gasto en educación. Detrimento de las finanzas públicas territoriales e incluso del Gobierno Nacional Fortalecimiento fiscal territorial Fortalecimiento fiscal territorial Incrementa cesión de ventas 20 puntos Reforma e incrementa transferencias Reglamenta transferencias dispuestas por constitución Reforma pensional. Asume obligaciones territoriales Ajuste Fiscal Territorial Modifica Transferencias Esquema acorde con Acto Legislativo 01 de 2001

Gráfico XIII-11 Impacto de las transferencias a gobiernos territoriales sobre el gasto del gobierno (en amariilo) 1/ 25

% del PIB

20

15

10

5

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

1905

0

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

(5). El tamaño relativo del gobierno en una perspectiva internacional (Gráfico XIII-14) El gráfico muestra el tamaño del gobierno para 2001 en algunos países emergentes y desarrollados de acuerdo al Banco Mundial. El gasto público del gobierno colombiano se sitúa en niveles cercanos a los de otros países Latinoamericanos como Perú y Chile, y ligeramente superior a México. El nivel también es similar al de países desarrollados como 129

Estados Unidos y Canadá. Por otra parte, el nivel de gasto del gobierno colombiano es inferior al de Suiza y Suecia, países catalogados como Estados de bienestar.

Gráfico XIII-12 Tamaño del gobierno central: una comparación internacional 2001 40 35

% del PIB

30 25 20 15 10

Suecia

Suiza

Canadá

USA

Perú

M éxic o

Chile

0

Colombia

5

Fuente: World Development Indicators, 2004, The World Bank.

C)

EL BALANCE FISCAL DURANTE EL SIGLO XX (1). El déficit del gobierno entre 1899 y 2003 (Gráfico XIII-14) y entre 1905 y 2003 (Gráfico XIII-14)

El análisis del balance fiscal a lo largo del Siglo XX evidencia cuatro períodos de grandes déficit: el primero se dio como consecuencia de la Guerra de los Mil Días, que como se aprecia en el Gráfico XIII-14, no tiene precedentes históricos. Desafortunadamente no contamos con información sobre el comportamiento del PIB entre 1899 y 1904 que permita calcular el indicador del desbalance fiscal del gobierno como porcentaje del PIB y compararlo con otros períodos de grandes problemas fiscales. El Gráfico XIII-14 indica que hacia finales de la administración Reyes, quién había realizado inmensos esfuerzos de ajuste fiscal al inicio de su administración, y como consecuencia de un ambicioso programa 130

de obras públicas (carreteras y ferrocarriles), se presentó un nuevo desajuste fiscal del gobierno que alcanzó el 3% del PIB. El siguiente gran episodio de déficit fiscal se presentó hacia finales de la administración Turbay a comienzos de la década de los ochentas, como consecuencia del efecto combinado de un programa deliberado de gasto en infraestructura (transporte, energía y minas), financiado con crédito externo, y de un bajo crecimiento económico. El cuarto período corresponde a lo ocurrido durante la segunda mitad de los noventa, cuándo el déficit del gobierno adquirió niveles sin precedentes en el Siglo XX, por aumentos en el gasto por encima de los ingresos, especialmente relacionados con gastos de funcionamiento e intereses de la deuda. Gráfico XIII-13 El déficit del gobierno, 1899-2003 (Billones de pesos de 1994) 1 -1 -3 -5 -7 -9 -11 -13 -15 -17 -19 1899-1900

1.911

1.921

1.931

1.941

1.951

1.961

1.971

1.981

1.991

2.001

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

También se presentaron otros tres períodos de déficit de menor envergadura que correspondieron al final de los años veinte, el comienzo de los sesenta y los inicios de los

131

setenta. Lo sucedido en los veintes y setentas obedeció a programas deliberados de inversión pública financiados con crédito externo. Existieron durante el siglo cinco períodos de ajuste fiscal exitoso, los cuales corresponden a los años treinta, cincuentas, sesentas, setentas y comienzos de los ochentas. Salvo el período de los años treinta que fue de bajo crecimiento, los otros coincidieron con medidas de política importantes por el lado de los ingresos, auges de crecimiento económico y bonanzas del sector cafetero. Gráfico XIII-14 El déficit del GNC 1904-2003 (% del PIB) 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 -5,0 -6,0 -7,0 -8,0 1.905 1.910 1.915 1.920 1.925 1.930 1.935 1.940 1.945 1.950 1.955 1.960 1.965 1.970 1.975 1.980 1.985 1.990 1.995 2.000

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

(2). El balance fiscal del gobierno versus el del Sector Público No Financiero (Gráfico XIII-15) El gráfico muestra la evolución del balance fiscal del gobierno comparado con el del Sector Público No Financiero (SPNF) para el periodo 1967-2003. Un hecho interesante es la recomposición de estos balances fiscales: desde finales de los sesenta a mediados de los

132

ochenta, el SPNF presentaba una tendencia deficitaria superior a la del gobierno y posteriormente este comportamiento se revirtió. En efecto, en 1970 el déficit del SPNF era del orden del 7% del PIB y el del gobierno del 0.7%, lo que implicaba que el sector descentralizado (establecimientos públicos, empresas del Estado y entidades territoriales) presentaba un déficit de 6.3% del PIB. En 2003, el SPNF registró un déficit efectivo de caja de 2.7% del PIB, compuesto por un déficit del gobierno de 6% del PIB y un superávit del sector descentralizado de 3.3% del PIB. Gráfico XIII-15 Comparación: balance fiscal del gobierno versus el del SPNF

SPNF

GNC

4

2

0

%del PIB

-2

-4

-6

-8

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

1969

1968

1967

-10

Fuente: DNP, CONFIS y Banco de la República.

Varios argumentos explican el deterioro de las finanzas del sector descentralizado en la década de los sesenta y setenta38. En promedio, en los años sesenta se crearon 43 entidades

38

La Misión Bird-Wiesner resaltó la creciente importancia del sector descentralizado desde 1950.

133

y empresas nacionales y en 1978 existían 129, excluyendo ministerios y departamentos administrativos. En segundo lugar, los gastos de los niveles departamentales y su sector descentralizado aumentaron como consecuencia del aporte de los gastos en educación, y salud (fondos educativos regionales, servicios seccionales de salud, SSS). Finalmente, entre 1967 y 1978 se produjo una caída en la importancia relativa de los impuestos departamentales y municipales. En este contexto, la preocupación por el saneamiento de las finanzas públicas llevó al gobierno de Betancur a adoptar medidas de autonomía fiscal y racionalización de gasto que, junto con los excedentes de ECOPETROL y del Fondo nacional del Café y del saneamiento de las finanzas territoriales, redujeron drásticamente el déficit del SPNF. Posteriormente, a finales de la década de los ochenta, el gobierno tuvo que asumir la crisis del sector eléctrico; es decir, grades obligaciones del sector descentralizado quedaron en cabeza del gobierno. En los años noventa, el sector descentralizado entró en una etapa de saneamiento, privatizaciones y acumulación de excedentes de la seguridad social (pensiones) y del sector petrolero, mientras el gasto del GNC aumentó dramáticamente los gastos como consecuencia de la constitución de 1991, los pagos de intereses de la deuda y, al final, por transferencias para pagos de pensiones. Desde entonces, los gastos del GNC comenzaron a aumentar dramáticamente. D)

LA DEUDA PÚBLICA EN COLOMBIA (1). Manejo de la deuda pública entre 1905 y 2003(Recuadro 5)

A comienzos de siglo Colombia había heredado ya una deuda pública externa significativa resultante de los empréstitos contratados a través de bonos desde la independencia; además de obligaciones internas derivadas de colocaciones de bonos, así como de un inmenso retraso en el pago de obligaciones con contratistas del gobierno, cuyo listado fue motivo de justificación de una reforma fiscal por parte de Reyes al Congreso (Ley 59 de 1905). Hasta los años veinte desde cuándo se tiene información continua sobre la deuda del gobierno se conoce que en 1911 el gobierno aprobó el Convenio Holguín Averbury sobre la deuda externa republicana y que esta, al igual que la deuda interna, se sirvió continuamente desde la administración Reyes. A finales del segundo decenio y comienzos de los años veinte se

134

dio un proceso de endeudamiento interno del gobierno significativo. Otros grandes episodios de endeudamiento se dieron en los veinte con la contratación de deuda externa, en los treinta con la moratoria, a partir de los sesenta con el crédito multilateral, en los setenta con el crédito de la banca comercial internacional, en los ochenta con la crisis de la deuda Latinoamericana y a partir de los noventa con el crecimiento sin precedentes de la deuda interna y externa. Recuadro 5 Manejo de la deuda pública GOBIERNO Reyes Reyes Reyes Restrepo Restrepo Suarez Suarez Suarez Ospina Concha Olaya Olaya y A. López P. Santos Santos A. Lleras C. Lleras M. Pastrana A. López M. Turbay Turbay Betancur Gaviria A. Pastrana

AÑO 1905 1905 1906 1911 1912 1918 1919 1920 1925 1928 1930/3 1933/42 1940 1942 1945 1969 1970/2 1975 1980 1981 1985 1990 2001

MEDIDAS Renegociación deuda externa, convenio HolguinVales y pagarés de Deuda Interna Créditos externos para ferrocarriles Renegociación deuda externa. Aprueba convenio H-A Deuda departamental. Gobierno repaga obligaciones Emisión vales de Deuda Interna Cédulas tesorería Bonos de tesorería Endeudamiento externo Endeudamiento territorial. Endeudamiento externo Préstamos Gobierno de Emisor Moratoria de deuda externa Reestructuración deuda interna Arreglo deuda externa de Gobiernos Territoriales Deuda externa departamental Créditos BIRF, BID Apertura crédito banca comercial Ley 18/75. Reducción de Endeudamiento Externo Ley 25/80. Ley de autorización endeudamiento externo Ley 7/81. Ley autorización endeudamiento interno y territorial Renegociación internacional. Crédito Jumbo Reforma al endeudamiento Ley 51/1990 Liability Managent (Interna)

(2). Evolución de la Deuda Pública del Gobierno Nacional 1923-2003 (Gráfico XIII-16) Como se advierte en el gráfico, la deuda del gobierno registró un período de crecimiento durante la segunda mitad de los años veintes y a lo largo de los treintas. Si bien el endeudamiento externo se originó en los veinte, las decisiones de no atender las amortizaciones, la capitalización de intereses y la posterior moratoria, junto con los créditos del banco central al gobierno, incrementaron la deuda. Luego de un período de reducción 135

del endeudamiento que se prolongó hasta fines de los cincuenta, el endeudamiento registró un auge durante los sesentas y comienzos de los setenta. El ajuste del endeudamiento durante la administración Lopez Michelsen (1974-1978) fue sucedida por un nuevo endeudamiento durante la administración Turbay (1978-1982), lo que se constituyo en una nueva ola de endeudamiento público. Luego de la etapa de ajuste bajo las administraciones Betancur (1982-1986), Barco (186-1990) y Gaviria (1990-1994), se inició desde mediados de los noventa un proceso de endeudamiento sin precedentes en el siglo que ha conducido a niveles superiores al 50% del PIB, después de tener niveles promedio de alrededor del 10% del PIB por setenta años. Los esfuerzos recientes por generar un superávit primario que estabilice la deuda a mediano plazo apenas comienza a evidenciarse. Gráfico XIII-16 Deuda total del gobierno (% del PIB) 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1.923 1.928

1.933 1.938 1.943

1.948 1.953

1.958 1.963 1.968

1.973 1.978

1.983 1.988 1.993

1.998 2.003

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

136

(3). Composición de la deuda del gobierno: endeudamiento externo e interno Gráfico XIII-16) El aspecto más destacable del comportamiento de la deuda pública del gobierno, según sus componentes de deuda interna y externa, es que han tenido desde los años veinte no solo una importancia relativa similar, sino que sus fluctuaciones a lo largo del siglo se han dado simultáneamente. Es cierto, no obstante, que el endeudamiento externo tendió a adquirir cierta predominancia en los años sesentas con el acceso a créditos de entidades multilaterales y en los setenta y ochenta con la apertura al crédito internacional privado. Sobre el endeudamiento interno cabe destacar que ha tenido tres componentes principales, con cambio de importancia relativa a través del tiempo: créditos con emisión del banco central, que fueron significativos en la guerra de los mil días y en períodos de dificultades de acceso al crédito externo, bonos forzosos y/o subsidiados y colocación voluntaria de deuda interna. Desde comienzos de los noventa se abrió paso el crédito interno luego del desarrollo del mercado de los Títulos de Tesorería TES y de inversionistas institucionales como los bancos y los fondos privados de pensiones. Gráfico XIII-17 Deuda interna versus externa del GNC (% del PIB) 1/ 30

25

20

15

10

5

0 1.923 1.928

1.933 1.938 1.943

1.948 1.953

1.958 1.963 1.968 Interna

1.973 1.978

1.983 1.988 1.993

1.998 2.003

Externa

137

Fuentes: Anexos 1 y 3. Cálculos de los autores.

(4). Comparaciones internacionales de endeudamiento público (Gráfico XIII-18) El gráfico muestra una comparación de los saldos de la deuda pública neta del SPNF para varios países emergentes. A finales de la década de los noventa, las crisis económicas sufridas por estos países llevaron a aumentos significativos en su déficit fiscal lo que implico también incrementos en sus niveles de endeudamiento, que habían disminuido después de grandes picos durante la crisis de la deuda en los ochenta. El gráfico indica que el nivel de endeudamiento público colombiano a diciembre de 2002 era relativamente menor al de países como Brasil, Argentina y Uruguay. Esto no quiere decir, sin embargo, que nuestro nivel de deuda sea sostenible, ya que estudios recientes han mostrado que los niveles actuales son fiscalmente inviables (Banco Mundial, 2004; Clavijo, 2004; Mora, 2004). Gráfico XIII-19

China

Rusia

Venezuela

Mexico Peru Poland

Colombia

Ecuador

Thailand

Bolivia

Uruguay

Brazil

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

Argentina

% del PIB

Deuda pública: una comparación internacional para 2002

Fuente: FMI.

138

E)

LAS MISIONES FISCALES INTERNACIONALES Y NACIONALES

(Recuadro 6) Este último recuadro tiene el objeto de detallar la cronología de las misiones internacionales y de expertos nacionales en materia fiscal que se organizaron y presentaron informes y recomendaciones a lo largo del siglo. La primera de estas misiones fue la dirigida por Edwin Kemmerer en 1923 y 1930, que contribuyo con la organización institucional financiera y fiscal que hoy en día dispone el país. Otras Misiones de importancia fueron las de Currie (1950), Taylor (1965), Musgrave (1969), Bird (1981), y otras mas recientes citadas allí. El punto importante de destacar es que estas tuvieron un gran impacto en materia de dar las recomendaciones sobre reformas tributarias, pero poca incidencia en las modificaciones del lado del gasto público y las transferencias, que es claramente el problema que se ha acentuado en los últimos años. El tema de la economía política de las reformas institucionales es central para el entendimiento de lo sucedido. Recuadro 6 MISIONES FISCALES INTERNACIONALES COLOMBIANOS EN MATERIA FISCAL AÑ O

TITULO MISION

DIRECTOR

1923

Misión de Expertos Financieros

Edwin Kemmerer

Walter

1930

Comisión Financiera Consultiva Colombia

Edwin Kemmerer

Walter

para

• • • • • • •

• • Bases de un Programa de Fomento para Colombia: Informe de una Misión

Lauchlin Currie

DE

EXPERTOS

RECOMENDACIONES

•

1950

Y

• • • • • •

Ley creación Banco de la República Ley creación Superintendencia Bancaria Ley creación Contraloría Ley de Reforma Presupuestal Ley de reforma Fiscal Ley Orgánica de reforma al Banco de la República. Proyecto de Ley sobre Administraciones de Impuestos Proyecto de Ley sobre Tributación, impuesto a la exportación de banano e impuesto predial Proyecto de Ley sobre presupuesto Enmiendas a la Ley sobre Organización Bancaria Identifica disminución tamaño del Estado Recomienda creación Dirección de Crédito Público Apoya propuesta de reducción de iniciativa parlamentaria Conceptuó que estructura tributaria era balanceada Sugiere ampliación base tributaria imporrenta Estudia debilitamiento finanzas

139

1965

Fiscal Survey of Colombia: Joint Tax Program

Milton Taylor

1969

Bases de una Reforma Tributaria para Colombia

Richard Musgrave

1981

Finanzas Intergubernamental es en Colombia: Informe Final de la Misión

Richard Bird

1986

Misión de Público

Mauricio Carrizosa

1992

Descentralización y Federalismo Fiscal: Informe Final de la Misión por la Descentralización

Eduardo Wiesner

1995

Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas

Gabriel Rosas

Gasto

departamentales • Recomienda mejoramiento de relaciones financieras intergubernamentales • Estima déficit de caja en 3% del PIB • Critica Ley 81/60 por debilitar base tributaria • Recomienda unificar tarifa de renta entre sociedades • Sugiere retención en la fuente • Propone impuesto presuntivo al agro • Critica régimen de exenciones • Sugiere reducir protección arancelaria • Sugiere incluir presupuesto entidades descentralizadas en presupuesto nacional • Propone trasladar a departamentos participación ingresos departamentales y fortalecer impuesto vehículos • Ampliación base imporrenta personal • Gravar pensiones • Impuesto único a sociedades sobre renta líquida • Suprimir tributo exceso de utilidades • Eliminar exenciones Ley 81/60 • Eliminar otras exenciones a renta sociedades • Fortalecer tributación indirecta. Ventas al 6%. • Sustitución industria y comercio por ventas • Educación primaria como responsabilidad municipal • Muestra preocupación con diseño y crecimiento de las transferencias públicas asignadas por fórmula • Propone modificación cesión de ventas para reflejar necesidad y esfuerzo fiscal municipal • Propone modificaciones al proceso presupuestal, en especial, contabilidad de caja. • Rentas de destinación especial solo cuando exista relación entre origen y destino de los ingresos • Traspaso a departamentos impuesto vehículos • Mayor autonomía fiscal municipal • Unifica industria y comercio sobre ventas brutas • Propone modificaciones al Estatuto Orgánico del Presupuesto • • • • • •

Finanzas territoriales Transferencias constitucionales Distribución de competencias Regalías y desarrollo regional Planeación y desarrollo regional Identifica problema estructural en el desbalance entre crecimiento de los ingresos y gastos del gobierno • Atribuye 1% del PIB a cambio constitucional en educación y salud y 0.7% a municipios

140

2002

Reformas Institucionales Colombia

Alberto Alesina en

2003

Misión del Ingreso Público: Informe del Consejo Directivo

Richard Bird, James Poterba, Joel Slemrod

2004

Ayuda Memoria: La Descentralización Fiscal en Colombia

FMI

• Propone modificaciones régimen presupuestal, rentas atadas y fiscos municipales • Propone modificación fórmula transferencias • Descentralización en Colombia • Reformas al proceso presupuestal en Colombia • Propuestas sobre recursos públicos para la educación • Propuestas sobre gasto público en asistencia social • Propone reforma fiscal estructural • Medidas de control de evasión • Generalización del IVA • Expandir base impuesto de renta • Marchitamiento exenciones renta sociedades • Reforma pensional • Reducir impuesto transacciones financieras • Distribución de competencias • Sistema tributario territorial • Recomendaciones sobre transferencias intergubernamentales • Control del endeudamiento

141

XIV. CONCLUSIONES El documento analizó en forma cronológica la política fiscal en Colombia a lo largo del Siglo XX, con énfasis en los factores económicos y de economía política que determinaron los aciertos y las dificultades fiscales que ha experimentado el país. A nuestro juicio, el documento contribuye a una mejor y más completa comprensión de la situación y manejo fiscal durante el siglo pasado, sobre los principales inconvenientes que se presentaron y sobre las soluciones que se dieron. También contribuye a la literatura al poner a disposición estadísticas fiscales metodológicamente consistentes del gobierno para el período 1899 a 2003. Respecto a la tributación, se encuentra que la carga tributaria del gobierno se sitúa en el nivel más alto en un siglo (14% del PIB), después de presentar promedios de 4% del PIB entre 1905 y 1949 y 6% del PIB entre 1950 y 1984. Para el período posterior a 1985 se observa una tendencia creciente, explicada por sucesivas reformas de los impuestos nacionales que, a pesar de ser incompletas, fueron sumando a la carga tributaria. Se identifica, no obstante, que las reformas de los últimos años han creado una estructura tributaria inadecuada e ineficiente, lo que confirma la discusión reciente de la literatura fiscal colombiana. También se encuentra que la tributación regional (departamentos y municipios) perdió aceleradamente importancia dentro de la tributación total del país. Entre 1930 y 2000 su participación disminuyó del 45% a cerca del 20%. Los gastos del gobierno, que son un buen reflejo de su tamaño, se encuentran en su nivel más alto del siglo (21% del PIB). El promedio entre 1905 y 1960 fue de 5% del PIB y entre 1960 y 1990 fue del 9% del PIB. El crecimiento de la participación estuvo relacionado con las transferencias a las regiones y en algunos años por grandes inversiones en infraestructura (transporte, energía y minas). Entre 1990 y 2003 su participación en el PIB ha aumentado, lo cual es explicado principalmente por el comportamiento de las transferencias (territoriales, pensiones y otras) y los intereses sobre la deuda. Se destaca que las reformas presupuestales no ha tenido el éxito esperado, en términos de flexibilizar y reducir el gasto público en Colombia.

142

Los desbalances fiscales mayores a lo largo del siglo estuvieron relacionados principalmente con gastos de la guerra (1899-1903) y en infraestructura (1907-1909; 19791985), excepto aunque los más recientes tuvieron que ver más con el crecimiento en los gastos de funcionamiento (transferencias territoriales, pensiones y otras transferencias) y pago de intereses de la deuda. Se resalta el hecho que los periodos de déficit fiscal fueron seguidos de grandes ajustes tanto por el lado de los ingresos como de los gastos. Estos ajustes hicieron posible el cumplimiento de la restricción presupuestal intertemporal del gobierno, como lo indica el comportamiento del nivel de la deuda. El promedio de la deuda del gobierno entre 1923 y 1995 fue de alrededor de 10% del PIB. Esta no ha sido la experiencia en años recientes. Los desbalances fiscales del gobierno en los últimos años se han reflejado en un nivel de la deuda sin precedentes históricos (54% del PIB en 2003), los cuales demandan reformas estructurales efectivas y un ajuste fiscal que la hagan sostenible. Otro resultado interesante del trabajo que se debe destacar es que, a diferencia de lo comúnmente sostenido en la literatura, en el sentido que los recursos de financiamiento externo compensan las ausencias de endeudamiento interno (o viceversa), en Colombia se ha evidenciado que los dos tipos de endeudamiento han seguido tendencias y fluctuaciones similares (co-movimientos) a lo largo del siglo. El documento identifica que las misiones fiscales internacionales y nacionales convocadas con el fin de realizar diagnósticos y recomendaciones en épocas de dificultades han tenido gran impacto en términos de reformas tributarias, pero poca incidencia sobre el gasto, especialmente en transferencias y pensiones. Finalmente, desde el punto de vista de economía política, se encuentra que el ejecutivo utilizó a lo largo del siglo instrumentos excepcionales para lograr sus objetivos de ingreso y gasto en momentos fiscales críticos y en cuya aprobación no quería pasar por el Congreso. Esta decisión, fue más exitosa en términos fiscales con los ingresos que con los gastos.

143

XV.

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150

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151

Anexo 1: fuentes y notas metodológicas Series fiscales: Fuentes: -

1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro al Congreso (varios volúmenes); Memoria de Hacienda (varios volúmenes); Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes); Revista del Banco de la República (varios volúmenes); Principales Indicadores Económicos, 1923-1997, Banco de la República, 1998; Jorge García y Lía Guterman, “Medición del déficit del sector público colombiano y su financiación: 1950-1986”, Ensayos Sobre Política Económica, 14, 1988.

-

1980-2003: CONFIS y Banco de la República.

Notas metodológicas: -

Las series fiscales fueron construidas de acuerdo a la metodología de operaciones efectivas de caja (OEC) tal y como se establece en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas, FMI, 1986.

-

Las utilidades del Banco de la República, el crédito del Banco de la República, los ingresos por "ventas" de activos monetarios y no monetarios, los ingresos monetarios de la Cuenta Especial de Cambios (CEC) y los ingresos por la "Indemnizacion Americana" por Panamá van por debajo de la línea.

-

1960-1963: las cifras corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC.

-

1963-1973: los ingresos totales son tomados de la Revista del Banco de la Republica, cuadro de OEC del gobierno central. La desagregación de los ingresos tributarios se obtiene a partir de sus respectivas participaciones en los reconocimientos.

-

1974-1979: los ingresos totales, tributarios y no tributarios son tomados de la Revista del Banco de la Republica, cuadro de OEC del gobierno central. Se descuentan los ingresos monetarios de la CEC. El desagregado de tributarios se obtiene a partir de sus respectivas participaciones en los reconocimientos.

-

Para los períodos 1898-1927, 1933-1939 y 1941-1944, tanto el gasto como el balance fiscal se refieren a los primarios, ya que no se contó con cifras de intereses.

Series macroeconómicas: -

PIB real y deflactor implícito del PIB: 1905-1989: GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1990-2003: DANE.

152

-

Base monetaria: 1899-1904: cálculos propios con base en el Informe del Ministro del Tesoro al Congreso (varios volúmenes) y la Memoria de Hacienda (varios volúmenes); 1905-1983: construida retrospectivamente a partir del dato de 1984 reportado por la SGEE del Banco de la República y usando las tasas de crecimiento de la serie de GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1984-2003: SGEE del Banco de la República.

-

Índice de Precios al Consumidor: 1898-1905: construida retrospectivamente a partir del dato de 1906 calculado por GRECO (Urrutia et. al., 2002) y usando la variación de la serie “índice de precios 1” reportado por Meisel (1994); 1906-1953: GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1954-2003: SGEE del Banco de la República.

-

Tasa de cambio nominal promedio ($/dólar): 1900-1904: construida retrospectivamente a partir del dato de 1905 calculado por GRECO (Urrutia et. al., 2002) y usando las tasas de crecimiento de la tasa de cambio $/libra por Meisel (1994). Se supone que la tasa de cambio del dólar/libra se movió en la misma dirección y tamaño que la tasa de cambio $/dólar; 1905-1989: GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1990-2003: SGEE del Banco de la República.

-

Exportaciones e importaciones: 1905-1969: GRECO (Urrutia et. al., 2002); 19702003: SGEE del Banco de la República (no incluye las llamadas "operaciones especiales de comercio exterior").

-

Términos de intercambio: 1900-1969: construido retrospectivamente a partir del dato de 1970 calculado por las SGEE del banco de la República y usando las tasas de crecimiento del índice reportado por GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1970-2003: SGEE del Banco de la República.

153

Anexo 2: crecimientos reales promedio de los ingresos y gastos del gobierno Rubro

Período 1901-03 1904-10 1910-19 1920-30 1930-40 1940-50 1950-60 1960-70 1970-80 1980-90 1990-00 2000-03

Ingresos Gastos primarios

-68,7 -65,7

-5,3 -9,7

4,2 0,5

13,9 8,1

1,3 5,4

6,3 6,0

8,9 9,4

7,2 10,8

4,8 6,8

5,6 4,8

6,9 8,4

8,3 3,8

Fuentes: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes), Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes) y Revista del Banco de la República (varios volúmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones con el fin de tener una aproximación a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

Anexo 3: principales indicadores fiscales del gobierno y macroeconómicos Las cifras del período 1899-1903 1899 1900 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

1.901

1.902

1.903

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

ND ND ND

ND ND ND

ND ND ND

ND ND ND

ND ND ND

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

ND ND ND ND ND ND

ND ND ND ND ND ND

ND ND ND ND ND ND

ND ND ND ND ND ND

ND ND ND ND ND ND

ND 120,7 186,5 158,0 ND ND ND

ND 109,2 318,0 165,8 ND ND ND

ND 117,4 168,6 33,4 ND ND ND

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria (nominal) IPC (Inflación) Tasa de cambio nominal promedio Exportaciones (dólares) Importaciones (dólares) Términos de intercambio

ND ND ND ND ND ND ND

ND ND 37,8 142,7 ND ND ND

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

154

Las cifras del período 1904-1910 1904 1.905 1.906 1.907 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

1.908

1.909

1.910

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

ND ND ND

-0,9 -0,9 ND

0,2 0,2 ND

-2,7 -2,7 ND

-2,7 -2,7 ND

-3,3 -3,3 ND

-0,3 -0,3 ND

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

ND ND ND ND ND ND

4,0 0,0 4,0 5,4 5,4 ND

5,6 0,0 5,6 6,6 6,6 ND

6,4 0,0 6,4 10,5 10,5 ND

5,0 0,0 5,0 9,2 9,2 ND

4,2 0,0 4,2 8,5 8,5 ND

4,6 0,0 4,6 5,9 5,9 ND

5,6 -4,7 11,2 6,9 -3,1 4,5 -8,7

5,3 1,4 6,4 -2,8 8,6 -15,4 -16,6

5,7 8,0 -4,6 -7,6 21,6 69,3 31,6

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC (Inflación) Tasa de cambio nominal promedio Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

ND 28,0 14,1 2,4 ND ND ND

ND 1701,9 17,4 2,5 ND ND ND

2,8 0,0 -8,4 1,9 16,4 -15,2 ND

6,6 17,1 -13,2 -4,7 4,0 19,6 10,2

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

Las cifras del período 1910-1919 1910

1.911

1.912 1.913 1.914 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

-0,3 -0,3 ND

-0,1 -0,1 ND

-0,3 -0,3 ND

0,5 0,5 ND

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

4,6 0,0 4,6 5,9 5,9 ND

4,1 0,0 4,1 5,3 5,3 ND

4,0 0,0 4,0 5,0 5,0 ND

5,3 0,0 5,3 5,6 5,6 ND

1.915

1.916

1.917

1.918

1.919

-0,5 -0,5 ND

-0,2 -0,2 ND

0,2 0,2 ND

-0,5 -0,5 ND

-2,1 -2,1 ND

-0,8 -0,8 ND

4,3 0,1 4,3 5,6 5,6 ND

3,0 0,0 3,0 4,1 4,1 ND

5,2 0,1 5,2 6,3 6,3 ND

3,3 0,1 3,2 4,5 4,5 ND

2,3 0,1 2,3 5,1 5,1 ND

2,6 0,1 2,5 4,0 4,0 ND

4,6 4,4 14,5 3,8 -6,8 -18,1 -13,5

5,1 10,9 -4,9 -3,7 18,4 72,7 -14,3

4,1 6,0 1,7 -2,9 5,1 -14,1 -14,2

5,6 4,1 0,7 -6,9 9,5 -5,4 -4,0

8,3 19,5 11,2 -0,6 112,2 119,1 46,5

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC (Inflación) Tasa de cambio nominal promedio Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

5,7 8,0 -4,6 -7,6 21,6 69,3 31,6

5,0 7,0 9,5 2,1 23,3 2,1 16,5

4,9 6,5 19,6 2,0 41,2 29,7 -8,5

4,4 13,8 -5,7 1,0 5,4 17,9 -1,2

3,8 -2,8 -8,6 2,0 -6,7 -27,9 -6,0

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

155

Las cifras del período 1920-1930 1920

1.921

1.922 1.923 1.924 1.925 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

0,4 0,4 ND

-1,6 -1,6 ND

-0,7 -0,7 ND

0,6 0,3 6,9

0,8 0,5 5,0

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

4,1 0,2 3,9 4,4 4,4 ND

2,1 0,1 2,0 4,7 4,7 ND

2,9 0,2 2,8 4,7 4,7 ND

3,9 0,2 3,7 5,2 4,8 0,4

3,3 0,2 3,1 4,4 4,1 0,3

1.926

1.927

1.928

1.929

1.930

1,2 1,0 3,7

0,1 0,0 2,6

-0,6 -0,6 4,7

-0,4 -0,4 6,9

0,7 0,4 7,5

0,7 0,3 9,5

4,1 0,2 3,9 4,6 4,4 0,2

3,9 0,2 3,7 5,4 5,3 0,1

4,2 0,2 4,0 6,4 6,4 ND

4,0 0,3 3,7 6,2 6,2 ND

4,4 0,3 4,1 5,9 5,6 0,3

3,4 0,4 2,9 4,9 4,5 0,5

5,4 12,7 10,1 0,9 -2,4 54,8 5,7

9,5 20,3 12,5 0,1 31,6 27,4 4,1

9,0 6,8 11,9 0,7 -3,1 11,5 -3,6

7,3 16,4 7,3 -0,2 22,9 17,0 4,9

3,6 -23,3 -11,7 1,1 -6,1 -13,8 -12,6

-0,9 -20,9 -21,7 0,2 -10,8 -50,4 -11,3

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC (Inflación) Tasa de cambio nominal promedio Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

6,8 19,5 16,2 20,3 -25,3 58,6 -27,0

5,8 19,5 -9,2 4,1 -14,7 -64,9 -9,8

6,8 18,6 -0,9 -6,6 -11,5 35,8 -7,6

6,4 3,5 7,2 -4,0 20,3 49,0 13,1

5,7 3,4 9,0 -4,0 49,0 -3,5 47,8

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

Las cifras del período 1930-1940 1930

1.931

1.932 1.933 1.934 1.935 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

1.936

1.937

1.938

1.939

1.940

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

0,7 0,3 9,5

0,7 -0,2 11,9

0,1 -0,8 17,6

-0,4 -0,4 19,6

0,2 0,2 17,7

1,3 1,3 20,6

1,1 1,1 17,8

1,4 1,4 18,4

0,5 0,5 15,9

0,8 0,8 14,5

-1,3 -1,5 13,2

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

3,4 0,4 2,9 4,9 4,5 0,5

3,7 0,4 3,3 6,0 5,2 0,9

4,0 0,3 3,6 6,1 5,1 0,9

4,5 0,4 4,2 6,4 6,4 ND

3,8 0,3 3,5 4,8 4,8 ND

4,3 0,5 3,8 4,1 4,1 ND

4,8 1,1 3,7 4,6 4,6 ND

5,3 1,3 4,0 5,1 5,1 ND

4,5 1,3 3,2 4,9 4,9 ND

4,8 1,3 3,5 4,6 4,6 ND

3,9 1,4 2,5 6,1 5,8 0,2

5,3 9,1 10,2 -1,8 12,4 14,3 6,1

1,6 13,1 12,4 0,9 15,8 25,1 3,9

6,5 2,1 0,9 1,1 -12,4 -7,2 -6,7

6,1 7,2 4,4 -2,0 10,7 17,6 19,1

2,2 2,9 -3,1 0,0 -5,2 -19,2 -19,1

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC (Inflación) Tasa de cambio nominal promedio Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

-0,9 -20,9 -21,7 0,2 -10,8 -50,4 -11,3

-1,6 -6,2 -13,4 0,0 -13,1 -34,7 3,1

6,6 15,8 -19,6 1,4 -29,7 -26,3 -14,8

5,6 22,2 -1,3 18,6 -11,9 36,6 -12,9

6,3 17,0 16,9 30,6 59,0 35,0 33,7

2,4 -3,6 -2,2 9,7 -14,6 11,3 -29,7

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

156

Las cifras del período 1940-1950 1940

1.941

1.942 1.943 1.944 1.945 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

1.946

1.947

1.948

1.949

1.950

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

-1,3 -1,5 13,2

0,0 0,0 15,2

-1,5 -1,5 14,1

-0,7 -0,7 14,1

-0,2 -0,2 12,4

0,4 0,1 11,3

-0,2 -0,5 10,4

0,6 0,2 9,5

0,3 -0,1 8,8

0,9 0,5 7,5

1,1 0,9 6,4

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

3,9 1,4 2,5 6,1 5,8 0,2

4,6 1,4 3,1 5,2 5,2 0,0

3,9 1,7 2,2 6,0 6,0 0,0

4,0 2,1 1,9 5,2 5,2 0,0

3,8 2,0 1,8 4,5 4,5 0,0

4,0 1,9 2,1 4,5 4,2 0,3

4,3 2,1 2,2 5,2 4,9 0,3

5,0 2,5 2,5 5,8 5,4 0,4

4,8 2,6 2,2 5,5 5,1 0,4

4,6 2,6 2,0 5,0 4,6 0,4

5,7 2,9 2,7 5,6 5,3 0,3

9,6 12,3 9,3 0,0 43,2 43,4 16,0

3,9 9,8 18,2 0,2 37,3 58,2 10,5

2,8 18,1 16,4 0,3 14,8 -8,1 0,3

8,7 16,5 6,7 11,3 5,2 -24,7 14,0

1,1 14,9 20,1 0,0 21,7 44,8 34,7

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC (Inflación) Tasa de cambio nominal promedio Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

2,2 2,9 -3,1 0,0 -5,2 -19,2 -19,1

1,7 8,9 -1,4 0,1 4,8 14,6 31,3

0,2 21,3 8,7 -0,1 9,1 -38,2 -17,5

0,4 28,9 15,9 -0,3 14,3 40,1 -7,9

6,8 38,2 20,3 -0,1 4,0 19,2 5,0

4,7 14,6 11,3 0,3 8,0 60,5 0,6

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

Las cifras del período 1950-1960 1.950

1.951

1.952

1.953 1.954 1.955 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

1,1 0,9 6,4

2,3 2,1 5,9

1,8 1,6 5,7

1,6 1,3 5,3

1,4 1,3 5,5

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

5,7 2,9 2,7 5,6 5,3 0,3

6,5 3,2 3,3 5,2 5,1 0,1

6,2 3,3 2,9 5,6 5,4 0,2

6,8 3,6 3,3 6,4 6,1 0,3

7,4 3,5 3,9 6,7 6,6 0,1

1.956

1.957

1.958

1.959

1.960

1,0 0,7 4,6

0,1 -0,2 5,0

1,6 1,4 6,5

1,9 1,7 6,6

2,3 2,0 5,8

1,4 1,2 7,2

7,7 4,1 3,6 10,0 9,8 0,3

7,1 4,0 3,0 7,7 7,4 0,3

6,2 3,7 2,5 5,9 5,7 0,2

6,9 3,7 3,2 6,1 5,9 0,3

6,7 4,0 2,8 6,0 5,7 0,3

7,1 4,1 3,0 6,7 6,5 0,2

4,8 11,5 7,8 0,0 -7,1 -1,8 -1,4

3,4 29,7 20,2 53,0 -5,4 -26,6 -5,2

1,9 16,0 8,1 66,9 -9,3 -17,1 -24,5

7,2 14,7 7,9 -0,2 2,8 3,9 -15,1

4,0 3,0 7,2 3,9 -1,5 24,8 2,1

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC Tasa de cambio nominal Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

1,1 14,9 20,1 0,0 21,7 44,8 34,7

2,8 -2,6 9,3 21,9 17,9 14,9 -2,7

6,3 22,8 -2,4 5,0 0,5 -0,9 1,5

5,1 10,8 7,4 0,0 25,4 31,6 0,8

7,2 18,9 8,7 0,0 10,5 22,9 24,2

4,0 -0,4 2,2 0,0 -10,8 -0,4 -10,8

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

157

Las cifras del período 1.960-1.970 1.960

1.961

1.962

1.963 1.964 1.965 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

1,4 1,2 7,2

-1,3 -1,5 8,7

-1,3 -1,6 14,8

-1,0 -1,7 13,9

-0,6 -1,1 13,1

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

7,1 4,1 3,0 6,7 6,5 0,2

6,2 3,7 2,5 8,6 8,4 0,2

5,6 3,5 2,1 7,8 7,4 0,3

5,5 3,7 1,8 8,6 7,9 0,7

6,7 4,7 2,1 8,1 7,7 0,5

1.966

1.967

1.968

1.969

1.970

-0,3 -0,6 15,2

0,5 0,1 15,3

0,2 -0,2 15,8

0,4 0,0 16,2

-0,1 -0,5 17,0

-0,2 -0,7 16,7

5,2 3,1 2,1 7,0 6,6 0,4

7,7 3,5 4,1 8,0 7,5 0,5

7,5 3,8 3,7 8,2 7,8 0,4

8,6 4,3 4,3 8,9 8,6 0,4

8,4 4,5 3,9 9,2 8,8 0,4

8,9 4,4 4,5 10,0 9,5 0,5

5,6 15,5 13,0 28,6 -6,0 48,7 -21,9

3,7 14,8 7,3 7,7 0,3 -26,3 20,8

6,3 35,8 6,5 12,0 9,4 29,5 -0,5

6,3 28,8 8,6 6,3 8,6 6,5 -2,5

6,7 21,3 6,8 6,5 25,9 16,2 19,7

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC Tasa de cambio nominal Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

4,0 3,0 7,2 3,9 -1,5 24,8 2,1

5,1 9,6 5,9 0,8 -6,5 7,4 -0,6

5,2 22,8 6,4 1,2 6,4 -3,0 -8,6

3,2 9,8 32,6 32,7 -4,1 -6,3 -12,0

6,0 24,8 8,9 0,0 22,6 15,9 20,5

4,0 18,5 14,6 16,7 -1,9 -22,7 -8,7

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

Las cifras del período 1.970-1.980 1.970

1.971

1.972

1.973 1.974 1.975 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

-0,2 -0,7 16,7

-0,4 -1,0 16,2

-1,2 -1,7 16,9

-0,5 -1,1 16,3

-0,6 -1,2 15,9

0,3 -0,5 14,6

1,2 0,6 12,2

1,0 0,5 9,2

0,7 0,3 7,6

-0,3 -0,7 7,7

-1,7 -2,2 8,0

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

8,9 4,4 4,5 10,0 9,5 0,5

9,0 4,7 4,2 10,3 9,7 0,5

8,2 4,0 4,2 10,3 9,8 0,5

7,9 4,0 3,9 9,4 8,8 0,6

7,4 3,7 3,7 8,8 8,2 0,6

8,7 4,4 4,3 9,4 8,6 0,8

8,5 4,1 4,3 8,0 7,5 0,5

8,0 3,2 4,8 7,7 7,2 0,5

8,2 4,2 4,0 8,1 7,8 0,4

6,6 2,3 4,3 8,6 8,1 0,4

7,2 2,8 4,4 9,6 9,1 0,5

5,4 40,5 25,7 12,2 29,3 16,9 60,5

4,9 49,4 28,4 6,0 20,8 19,0 -3,6

9,1 42,4 18,8 6,3 20,4 29,6 -20,9

6,0 28,9 28,8 8,9 9,2 16,7 10,1

4,8 37,1 26,0 11,1 22,2 43,8 -17,4

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC Tasa de cambio nominal Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

6,7 21,3 6,8 6,5 25,9 16,2 19,7

6,2 11,0 13,6 8,1 -4,4 12,1 2,5

8,0 20,0 14,0 9,7 29,2 -5,5 2,8

7,0 33,4 23,5 8,1 28,9 15,8 6,8

6,4 22,1 26,0 10,2 17,7 53,9 -1,1

3,1 21,6 17,7 18,7 17,7 -5,8 0,7

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

158

Las cifras del período 1.980-1.990 1.980

1.981

1.982

1.983 1.984 1.985 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

-1,7 -2,2 8,0

-2,2 -2,8 8,5

-2,9 -3,6 8,8

-2,5 -3,1 10,8

-2,6 -3,3 15,5

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

7,2 2,8 4,4 9,6 9,1 0,5

6,9 2,5 4,4 9,9 9,4 0,6

6,8 2,4 4,4 10,6 10,0 0,6

6,8 2,9 3,9 10,2 9,6 0,6

6,7 2,8 3,9 10,3 9,6 0,7

1.986

1.987

1.988

1.989

1.990

-1,5 -2,4 19,3

-0,5 -1,4 20,2

0,7 -0,4 18,9

-0,1 -1,3 17,9

-0,3 -1,4 17,3

0,3 -0,7 16,7

7,7 2,9 4,8 10,5 9,6 0,9

7,8 2,9 5,0 9,8 8,9 0,9

8,3 3,1 5,2 9,7 8,6 1,1

8,2 3,1 5,1 10,3 9,1 1,2

8,1 3,1 4,9 10,3 9,1 1,2

7,8 3,2 4,6 9,4 8,3 1,1

6,3 28,1 20,9 36,5 41,0 -7,2 -15,7

6,0 30,2 24,0 24,9 -1,5 11,3 -4,8

4,9 27,8 28,1 23,3 1,7 19,0 -2,1

3,9 28,1 26,1 27,9 12,9 0,9 -24,4

7,6 27,5 32,4 31,3 17,4 12,1 27,9

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC Tasa de cambio nominal Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

4,8 37,1 26,0 11,1 22,2 43,8 -17,4

3,2 23,0 26,3 15,2 -20,9 10,4 -6,8

1,6 19,3 24,0 17,6 -3,4 13,3 -2,0

2,4 11,6 16,6 23,0 -4,1 -16,7 11,9

3,7 10,4 18,3 27,8 15,1 -9,8 -8,8

3,7 28,0 22,5 41,2 4,4 -8,8 23,3

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

Las cifras del período 1.990-2.000 1.990

1.991

1.992

1.993 1.994 1.995 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

0,3 -0,7 16,7

1,0 -0,2 14,5

-0,6 -1,6 16,1

0,4 -0,7 14,2

-0,2 -1,4 12,5

-1,1 -2,3 13,8

-2,0 -3,9 14,4

-1,9 -3,9 17,9

-2,3 -5,2 22,2

-3,7 -7,0 29,6

-2,4 -6,5 38,8

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

7,8 3,2 4,6 9,4 8,3 1,1

8,9 4,2 4,7 10,4 9,2 1,2

9,4 4,4 5,0 12,2 11,2 1,0

9,7 4,5 5,1 12,0 10,9 1,1

10,0 4,2 5,8 12,8 11,6 1,2

9,7 4,0 5,7 13,6 12,3 1,2

10,1 3,8 6,3 15,7 13,8 1,9

10,8 4,4 6,4 16,3 14,2 2,0

10,6 4,3 6,2 17,0 14,0 2,9

10,6 4,2 6,4 19,3 16,0 3,3

11,2 4,1 7,2 19,3 15,3 4,1

2,1 5,8 21,6 13,6 3,8 -1,1 1,4

3,4 25,0 17,7 10,1 9,4 12,2 17,8

0,6 -16,5 16,7 25,1 -5,2 -4,8 -7,4

-4,2 40,7 9,2 23,2 5,8 -27,3 9,2

2,9 10,0 8,8 18,7 13,3 7,6 -5,4

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC Tasa de cambio nominal Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

7,6 27,5 32,4 31,3 17,4 12,1 27,9

2,4 53,3 26,8 26,0 6,0 -11,0 -14,6

4,4 44,7 25,1 7,4 -3,3 32,6 -2,9

5,7 33,4 22,6 15,7 2,3 50,7 -0,3

5,1 27,5 22,6 5,1 15,0 21,9 26,2

5,2 11,2 19,5 10,4 18,8 16,5 -12,9

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

159

Las cifras del período 2.000-2.003 2.000 2.001 2.002 Principales indicadores fiscales 1/ (Porcentaje del PIB)

2.003

Balance primario Balance total Saldo de la deuda

-2,4 -6,5 38,8

-3,0 -7,4 46,1

-2,0 -6,3 53,1

-1,3 -6,0 54,3

Carga tributaria Impuestos Directos Impuestos Indirectos Tamaño del gasto Primario Intereses

11,2 4,1 7,2 19,3 15,3 4,1

13,2 5,1 8,1 21,9 17,5 4,4

13,4 5,6 7,8 21,2 16,9 4,3

14,1 5,8 8,2 21,3 16,7 4,6

Principales indicadores macroeconómicos (Tasas de crecimiento anual en porcentaje) PIB real Base monetaria IPC Tasa de cambio nominal Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

2,9 10,0 8,8 18,7 13,3 7,6 -5,4

1,4 8,8 7,6 10,2 -6,6 11,0 -12,0

1,6 21,1 7,0 9,1 -3,6 -1,5 10,8

3,7 16,5 6,5 14,7 8,1 9,8 -2,0

Fuentes: Anexo 1. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de operaciones efectivas de caja.

160

Política Fiscal en el Siglo XX Roberto Junguito Hernán Rincón

Seminario Investigaciones recientes sobre historia económica Colombiana Banco de la República Agosto 5 de 2004 1

Contenido I. II. III. IV. V. VI. VII.

Introducción Tributación Gasto público Balance fiscal Deuda Misiones fiscales Reflexiones finales

2

1. Introducción • Objetivos: – Analizar la política fiscal a lo largo del Siglo XX – Énfasis en los factores económicos y de economía política – Identificar las dificultades y aciertos fiscales que enfrentó la Nación – Construir series fiscales consistentes metodológicamente para todo el Siglo 3

Episodios de la historia fiscal 1. La Guerra de los Mil Días (1898-1903) 2. La administración Reyes (1904-1910) 3. La Primera Guerra Mundial (1910-1920) 4. Los años veintes (1920-1930) 5. La Gran Depresión (1930-1939) 6. La Segunda Guerra Mundial (1939-1949) 4

Episodios de la historia fiscal 7. Los años cincuenta (1950-1960) 8. La crisis y recuperación (1960-1970) 9. Musgrave y la Reforma Tributaria (1970-1980) 10. La crisis de la deuda y ajuste (1980-1990) 11. La Constitución de 1991 y el fisco (1990-1999) 12. Finales del Siglo XX e inicios del XXI (1999-2004) 5

Interrogantes sobre la política fiscal • Episodios fiscales y sus soluciones • Elementos del pasado que explican la situación fiscal actual • Transito de la tributación indirecta a la directa • Tributación por niveles de gobierno • Reformas tributarias y el Congreso • Impacto del crecimiento en los tributos • Origen de exenciones tributarias y rentas de destinación específica

6

Interrogantes sobre la política fiscal • Misiones fiscales • Evolución del gasto y el tamaño del Estado • Las transferencias • Factores exógenos (guerras y choques externos) • Resultados fiscales y efectos macroeconómicos • Estructura de financiamiento público • Evolución y manejo de la deuda pública 7

Contenido I. II. III. IV. V. VI. VII.

Introducción Tributación Gasto público Balance fiscal Deuda Misiones fiscales Reflexiones finales

8

La carga tributaria del GNC 16 14

10 8 6 4 2

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

0 1905

% del PIB

12

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) , Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes) y Revista del Banco de la República (varios volúmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 9 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

La carga tributaria del GNC • Se encuentra en el nivel más alto en un siglo (14% del PIB) • 1905-1949: promedio 4% del PIB • 1950-1984: promedio 6% del PIB • 1985-2003: tendencia creciente explicada por sucesivas reformas tributarias 10

La carga tributaria y las reformas tributarias

16 14

Años donde se aprobaron reformas tributarias

% del PIB

12 10 8 6 4 2

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

|1910

1905

0

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) , Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes) y Revista del Banco de la República (varios volúmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 11 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

Recuadro 5 USO DE EMERGENCIAS PARA ADOPCIÓN DE POLÍTICAS FISCALES GOBIERNO AÑO LEYES MEDIDAS Reyes 1905 Dec. 29; Art. 121 Aduanas. Aumenta arancel 70% Reyes 1905 Dec. Leg. 24 Impuestos departamentales Concha 1914 Ley 126 Facultades para manejo situación económica y fiscal Concha 1915 Dec. 23 Reducción sueldos Concha 1917 Ley 51 Recorte gastos Cincha 1917 Ley 69 Facultades Fiscales Olaya 1933 Leyes 94/114 Facultades Fiscales López 1934 Legisla impuestos patrimonio, utilidades Santos 1941 Ley 38 Legislación aumento tributos Echandía 1944 Orden público económico, establece impuestos Rojas 1953 Doble tributación y otros impuestos Lleras 1968 López 1974 Ley 23/74 Reforma por emergencia Art 122 Betancur 1983 Dec. 3743/83 Reforma Tributaria Emergencia. Inexequible Gaviria 1992 Emergencia Sentencia C-004 Establece interpretación uso de emergencia Salarial bajo la nueva constitución Gaviria 1994 Emergencia Desbordamiento Río Paez.. Exención Tributaria. Sentencia CEcológica 179/94 Gaviria 1992 Apagón Exequible. Sentencia 447/92 Samper 1997 Emergencia Establece impuestos. Inexequible. Sentencia C-122/97 A. Pastrana 1998 Emergencia Impuesto a transacciones financieras. Sentencia C-122/99 A Pastrana 1999 Emergencia Terremoto Eje Cafetero. Extensión impuesto financiero. Sentencia C-216/99 Uribe 2002 Conmoción Establece impuesto transitorio al patrimonio Interior

12

La estructura tributaria: impuestos directos versus indirectos

9

la tributación dependió en gran parte de impuestos indirectos sobre las aduanas

8 7

Se fortalece el Imporenta y complementarios

5 4 3 Indirectos

2

Directos

1

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

0 1905

% del PIB

6

Se introduce el impuesto a las ventas

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) , Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes) y Revista del Banco de la República (varios volúmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 13 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

La estructura tributaria: impuestos externos versus internos

12

La tributación interna contribuye con 11% del PIB

La tributación era casi exclusivamente

10

de origen externo y fundamentada en las rentas de aduanas

% del PIB

8

6 Externos Internos

4

2

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

1905

0

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) , Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes) y Revista del Banco de la República (varios volúmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 14 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

Tributación por niveles de gobierno Nacional

Departamental

Municipal

100 90 80 60 50 40 30 20

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

0

1935

10 1930

%

70

Fuente: Misión sobre las finanzas gubernamentales en Colombia,1980 Misión sobre la descentralización y federalismo fiscal, 1986

15

La carga tributaria total: comparación internacional 2001 40 35

25 20 15 10 5

Fuente: Rincón, Ramos y Lozano (2004)

Nueva Zelanda

Suecia

Suiza

Canadá

USA

Perú

México

Chile

0 Colombia

% del PIB

30

16

Tributación: conclusiones • Ha aumentado significativamente desde 1990 • Reformas tributarias – Incompletas pero que fueron sumando – Principalmente al nivel del GNC – Estructura inadecuada e ineficiente

• Pérdida de importancia de la tributación regional 17

Contenido I. II. III. IV. V. VI. VII.

Introducción Tributación Gasto público Balance fiscal Deuda Misiones fiscales Reflexiones finales

18

Evolución histórica del tamaño del GNC

25

15

10

5

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

0 1905

% del PIB

20

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) , Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes) y Revista del Banco de la República (varios volúmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 19 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

Gasto del GNC • Se encuentra en el nivel más alto en un siglo (21% del PIB) • 1905-1960: promedio 5% del PIB • 1960-1990: promedio 9% del PIB • 1990-2003: tendencia creciente explicada principalmente por transferencias (territoriales, pensiones y otras) e intereses 20

Estructura del gasto GNC: 1980-2003 Intereses

Transferencias

Otros gastos de funcionamiento

Inversión

25

% del PIB

20 15 10 5

Fuente: 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

0

21

Evolución reciente de las transferencias del GNC Territoriales

Pensiones

Resto de transf.

1,8

9 8 7

3,1

6 5 5,6

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

2,4

1992

1 0

0,7 0,8

1991

4 3 2

1990

% del PIB

12 11 10

Fuente: 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores.

22

Decisiones sobre transferencias territoriales y gasto del GNC

25

Años donde se aprobaron medidas relacionadas con las transferencias

20

15

10

5

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

0 1905

% del PIB

y finanzas territoriales

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) , Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes) y Revista del Banco de la República (varios volúmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 23 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

Recuadro 2 TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS TERRITORIALES Y FINANZAS REGIONALES GOBIERNO AÑO LEYES MEDIDAS Marroquín 1898 No aprobada Propone descentralización fiscal Reyes 1904 Decreto Centralización de rentas departamentales Restrepo 1910 Acto Legislativo Autonomía administrativa y Descentralización de rentas 3 y Decreto departamentales A. Lleras 1958 Reforma Establece transferencia del 10% para educación Constitucional C Lleras 1968 Reforma Reforma constitucional. Creación del Situado Fiscal. constitucional. C Lleras 1969 Ley 35/68 Cesión de ventas M Pastrana 1971 Ley 46/71 Fija reglas y pocentajes de distribución del situado fiscal Betancur 1985 Ley 50/85 Fortalecimiento fiscal territorial Betancur 1986 Ley 12/86 Incrementa cesión de ventas 20 puntos Gaviria 1991 Reforma Reforma e incrementa transferencias Constitucional Gaviria 1993 Ley 60/93 Reglamenta transferencias dispuestas por constitución Gaviria 1993 Ley 100/93 Reforma pensional. Asume obligaciones territoriales A Pastrana 2000 Ley 617/2000 Ajuste Fiscal Territorial A Pastrana 2001 Acto Legislativo Modifica Transferencias A Pastrana 2001 Ley 715/01 Esquema acorde con Acto Legislativo 24

Reformas presupuestales y gasto del GNC

25

Años donde se aprobaron reformas presupuestales

15

10

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

0

1910

5

1905

% del PIB

20

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) , Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes) y Revista del Banco de la República (varios volúmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC). 25

GOBIERNO Reyes Restrepo Restrepo Concha

AÑO 1905 1910 1912 1915

Ospina Concha Santos Santos Santos Gómez Valencia C. Lleras

1923 1930 1940 1942 1942 1950 1964 1968

M . Pastrana

1973

Betancur Betancur Barco

1985 1985 1987

Barco Gaviria

1989 1991

Gaviria Samper A. Pastrana Uribe Uribe Uribe

1992 1995 2000 2002 2003 2004

Recuadro 3 REFORMAS PRESUPUESTALES LEYES M E D IDAS Dec 426 Establece contabilidad de caja Recorte de gastos Código fiscal Impide contracréditos Reforma Código Establece contracréditos Fiscal Ley 34 Sobre la formación del presupuesto N o se aprobó presupuesto Recorte de Gastos Recorte de Gasto Propuesta de R eforma Presupuestal Dec. 164/50 Nuevo Estatuto Orgánico Ley 1675 Nuevo Estatuto Orgánico Art. 53 Establece cesión de ventas Constitución Ley 17/72; Dec. Nuevo Estatuto Orgánico 294/73 Propuesta de Estatuto Orgánico Dec. 742/85 Constitución de Com isión de Gasto Público Decreto de desmonte de institutos descentralizados del orden nacional Dec. 294 Nuevo Estatuto Orgánico del Presupuesto Ley 31. Banco de Lim itación crédito al Gobierno la República. Ley 4 Aumento sueldos Ejército, Magisterio, Salud Creación de Comisión de Racionalización del gasto público Ley 617 Impone restricción al gasto, Ley de Ajuste Fiscal Territorial Reforma Pensional Ley 819/03 Ley de Responsabilidad Fiscal Propuesta de Reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto

26

Tamaño del GNC: una comparación internacional 2001 40 35

25 20 15 10 5

Fuente: 2004, World depelopment indicators. Banco Mundial

Suecia

Suiza

Canadá

USA

Perú

México

Chile

0 Colombia

% del PIB

30

27

Tamaño del SPNF 45 40 35

25 20 15 10 5

Fuente: 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

28

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

0 1981

% del PIB

30

Concepto

Cuadro 2-3 Gasto del Sector Público No Financiero 1/ % del PIB 1993

Servicios personales 2/ Gastos generales Transferencias al sector privado Desde el gobierno nacional central Desde la seguridad social Desde agencias descentralizadas Desde gobiernos locales Desde empresas públicas nacionales Otros (deuda flotante y otros ajustes causación) Inversión 3/ Total gasto primario Intereses Tamaño del Estado

2003

Variación

5,7 2,8 4,8 1,4 1,8 0,4 0,7 0,5 0,0 7,7

7,5 3,3 10,0 1,1 7,0 0,4 0,9 0,6 -0,1 8,6

1,8 0,5 5,2 -0,4 5,2 0,0 0,3 0,1 -0,2 0,9

20,9

29,2

8,2

2,7

4,9

2,2

23,6

34,1

10,5

Fuente : FMI. 1/ Corresponde a la clasificación de operaciones efectivas de caja más ajustes por causación. Los cálculos son netos de transferencias. 2/ No incluye los servicios personales de las empresas. Van incluidos dentro del neto de operación comercial en los ingresos. 3/ Incluye la inversión de las empresas.

29

Gasto público: conclusiones • Se mantuvo en niveles inferiores al 10% del PIB hasta 1990 • Crecimiento desde 1960 – Transferencias territoriales – Recientemente, también por pensiones e intereses

• Posteriormente creció sin precedentes 30

Gasto público: conclusiones • Las reformas presupuestales no han tenido efecto en flexibilizar y reducir el gasto • El tamaño del GNC explica el crecimiento del tamaño del SPNF – 20% del PIB en 1981 a 37% del PIN en 2003

31

Contenido I. II. III. IV. V. VI. VII.

Introducción Tributación Gasto público Balance fiscal Deuda Misiones fiscales Reflexiones finales

32

Balance del GNC 1905-2003 3 2 1 0

-2 -3 -4 -5 -6 -7 2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

-8 1905

% del PIB

-1

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) , Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes) y Revista del Banco de la República (varios volúmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 33 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

Balance del GNC • Cuatro períodos de grandes déficit: – 1899-1903: Guerra de los Mil Días – 1907-1909: Admon. Reyes (3% del PIB) – 1979-1985: Crisis de la deuda (3% - 4% del PIB) – 1995-2003: Crisis de los noventa ( 5% - 7% del PIB)

34

Balance del GNC • Periodos de ajuste fiscal más exitoso (% del PIB): – 1934-1939: Ajuste post gran depresión (-0.4 ? 0.8) – 1949-1960: Postguerra y bonanza cafetera (-0.1 ? 2.1) – 1966-1969: Ajuste y retención en la fuente (-0.6 ? 0) – 1976-1978: Ajuste y bonanza cafetera (-0.5 ? 0.3) – 1984-1987: Ajuste de los ochentas (-3.3? -0.4) 35

Balance real total del GNC (Billones de pesos de 1994) 5 0 -5 -10 -15

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) e Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes). Entre 1960 y 1979 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

36

2,001

1,996

1,991

1,986

1,981

1,976

1,971

1,966

1,961

1,956

1,951

1,946

1,941

1,936

1,931

1,926

1,921

1,916

1,911

1,906

1899-1900

-20

Balance del SPNF versus GNC 4 2

% del PIB

0 -2 -4 GNC

-6 SPNF

-8

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) e Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes). Entre 1960 y 1979 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

37

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

-10

Balance fiscal: conclusiones • Los desbalances observados estuvieron relacionados principalmente con gastos en infraestructura • Los periodos de déficit fueron seguidos de grandes ajustes – Tanto por el lado de ingresos como de gastos 38

Balance fiscal: conclusiones • El desbalance reciente está relacionado con gastos de funcionamiento – Transferencias y pensiones

• El mayor esfuerzo tributario se ha visto sobrepasado por el crecimiento del gasto • A lo largo del siglo se cumplió la restricción presupuestal, excepto en el último periodo 39

Contenido I. II. III. IV. V. VI. VII.

Introducción Tributación Gasto público Balance fiscal Deuda Misiones fiscales Reflexiones finales

40

Deuda del GNC 1923-2003 60

50

30

20

10

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) e Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes). Entre 1960 y 1979 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

41

2003

1998

1993

1988

1983

1978

1973

1968

1963

1958

1953

1948

1943

1938

1933

1928

0 1923

% del PIB

40

Deuda del GNC • Se encuentra en el nivel más alto en un siglo (54% del PIB)

• 1923-1995: promedio alrededor de 10% del PIB

42

Deuda del GNC • Cinco períodos de gran endeudamiento: – 1898-1903: Financiamiento Guerra con emisión – 1928-1935: alrededor del 15% del PIB • Reactivación del crédito externo fines de los 20s y posterior moratoria • Mayor endeudamiento con el BR

– 1962-1972: alrededor del 13% del PIB • Auge del crédito externo multilateral y privado • Bonos en el mercado interno (forzosos y con exenciones)

43

Deuda del GNC – 1984-1986: alrededor del 15% del PIB • Nueva ola de endeudamiento externo (créditos banca comercial)

– 1995-2003: alrededor del 50% del PIB • Acceso al mercado externo de bonos • Desarrollo mercado interno (TES) 44

Deuda del GNC • Los periodos de reducción: – 1923-1926: Indemnización Panamá – 1935-1956: Crecimiento postguerra y bonanza cafetera – 1973-1978: Crecimiento y ajuste fiscal – 1987-1994: Ajuste, bonanza y reformas estructurales

45

Composición de la Deuda Pública: Endeudamiento Externo e Interno

35 30

Interna GNC

20 15

Externa

10 5

Fuente: 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volúmenes) e Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes). Entre 1960 y 1979 los datos corresponden a la ejecución presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximación a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

46

2003

1998

1993

1988

1983

1978

1973

1968

1963

1958

1953

1948

1943

1938

1933

1928

0 1923

% del PIB

25

GOBIERNO Reyes Reyes Reyes Restrepo Restrepo Suarez Suarez Suarez Ospina Concha Olaya A. López P. Santos Santos A. Lleras C. Lleras M. Pastrana A. López M. Turbay Turbay Betancur Gaviria A. Pastrana

MANEJO DE LA DEUDA PÚBLICA AÑO MEDIDAS 1905 Renegociación deuda externa, convenio Holguin-Averbury 1905 Vales y pagarés de Deuda Interna 1906 Créditos externos para ferrocarriles 1911 Renegociación deuda externa. Aprueba convenio H-A 1912 Deuda departamental. Gobierno repaga obligaciones 1918 Emisión vales de Deuda Interna 1919 Cédulas tesorería 1920 Bonos de tesorería 1925 Endeudamiento externo 1928 Endeudamiento territorial. Endeudamiento externo 1930/3 Préstamos Gobierno de Emisor 1938 Moratoria de deuda externa 1940 Reestructuración deuda interna 1942 Arreglo deuda externa de Gobiernos Territoriales 1945 Deuda externa departamental 1969 Créditos BIRF, BID 1970/2 Apertura crédito banca comercial 1975 Ley 18/75. Reducción de Endeudamiento Externo 1980 Ley 25/80. Ley de autorización endeudamiento externo 1981 Ley 7/81. Ley autorización endeudamiento interno y territorial 1985 Renegociación internacional. Crédito Jumbo 1990 Reforma al endeudamiento Ley 51/1990 2001 Liability Managent (Interna)

47

China

Rusia

Venezuela

Polonia

Peru

Mexico

Colombia

Ecuador

Thailand

Bolivia

Uruguay

Brazil

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

Argentina

% del PIB

Saldo de la deuda pública: una comparación internacional 2002

Fuente: IMF

48

Deuda: conclusiones • La deuda interna y externa han seguido tendencias y fluctuaciones simultáneas • A lo largo del siglo, cada episodio de endeudamiento fue corregido • El nivel actual requiere de reformas que la hagan sostenible 49

Contenido I. II. III. IV. V. VI. VII.

Introducción Tributación Gasto público Balance fiscal Deuda Misiones fiscales Reflexiones finales

50

Las misiones internacionales, sus recomendaciones y sus efectos

A Ñ O 1 9 2 3

1 9 3 0

T IT U L O M IS IO N M isió n d e E x p e rto s F in a n c ie ro s

C F C C

o m isió n in a n c ie ra o n s u ltiv a p a ra o lo m b ia

D IR E C T O R E d w in W a lte r K e m m e re r

E d w in W a lte r K e m m e re r

• • • • • • • • • •

1 9 5 0

B ases de un P ro g ram a d e F o m e n to p a r a C o lo m b ia : In fo r m e d e u n a M is ió n

L a u c h lin C u rrie

• • • • • • •

1 9 6 5

F is c a l S u rv e y o f C o lo m b ia : J o in t T a x P ro g ram

M ilto n T a y lo r

• • • • • • • • •

R E C O M E N D A C IO N E S L e y c re a c ió n B a n c o d e la R e p ú b lic a L e y c re a c ió n S u p e r in te n d e n c ia B a n c a ria L e y c re a c ió n C o n tra lo ría L e y d e R e fo rm a P re s u p u e s ta l L e y d e re fo rm a F isc a l L e y O rg á n ic a d e re fo r m a a l B a n c o d e la R e p ú b lic a . P r o y e c to d e L e y s o b re A d m in istra c io n e s d e I m p u e s to s P r o y e c to d e L e y s o b re T r ib u ta c ió n , im p u e s to a la e x p o r ta c ió n d e b a n a n o e im p u e s to p re d ia l P r o y e c to d e L e y s o b re p re s u p u e s to E n m ie n d a s a la L e y s o b r e O rg a n iz a c ió n B a n c a r ia I d e n tific a d is m in u c ió n ta m a ñ o d e l E s ta d o R e c o m ie n d a c r e a c ió n D ire c c ió n d e C r é d ito P ú b lic o A p o y a p ro p u e s ta d e re d u c c ió n d e in ic ia tiv a p a r la m e n ta ria C o n c e p tu ó q u e e s tru c tu r a trib u ta r ia e ra b a la n c e a d a S u g ie re a m p lia c ió n b a s e trib u ta ria im p o rre n ta E s tu d ia d e b ilita m ie n to fin a n z a s d e p a r ta m e n ta le s R e c o m ie n d a m e jo r a m ie n to d e re la c io n e s fin a n c ie ra s in te r g u b e r n a m e n ta le s E s tim a d é fic it d e c a ja e n 3 % d e l P I B C r itic a L e y 8 1 /6 0 p o r d e b ilita r b a s e trib u ta ria R e c o m ie n d a u n ific a r ta rifa d e re n ta e n tre s o c ie d a d e s S u g ie re re te n c ió n e n la fu e n te P r o p o n e im p u e s to p r e s u n tiv o a l a g r o C r itic a ré g im e n d e e x e n c io n e s S u g ie re re d u c ir p ro te c c ió n a ra n c e la ria S u g ie re in c lu ír p re s u p u e s to e n tid a d e s d e s c e n tra liz a d a s e n p re s u p u e sto n a c io n a l P r o p o n e tra s la d a r a d e p a r ta m e n to s p a r tic ip a c ió n r e n ta s d p ta le s .y fo r ta le c e r im p u e s to v e h íc u lo s

51

Las misiones internacionales, sus recomendaciones y sus efectos AÑO 1969

TITULO MISION Bases de una Reforma Tributaria para Colombia

DIRECTOR Richard Musgrave

1981

Finanzas Intergubernamental es en Colombia: Informe Final de la Misión

Richard Bird

1986

Misión de Gasto Público

Mauricio Carrizosa

1992

Descentralización y Federalismo Fiscal: Informe Final de la Misión por la Descentralización

Eduardo Wiesner

RECOMENDACIONES • Ampliación base imporrenta personal • Gravar pensiones • Impuesto único a sociedades sobre renta líquida • Suprimir tributo exceso de utilidades • Eliminar exenciones Ley 81/60 • Eliminar otras exenciones a renta sociedades • Fortalecer tributación indirecta. Ventas al 6%. • Sustitución industria y comercio por ventas • Educación primaria como responsabilidad municipal • Muestra preocupación con diseño y crecimiento de las transferencias públicas asignadas por fórmula • Propone modificación cesión de ventas para reflejar necesidad y esfuerzo fiscal municipal • Propone modificaciones al proceso presupuestal, en especial, contabilidad de caja. • Rentas de destinación especial solo cuando exista relación entre origen y destino de rentas • Traspaso a departamentos impuesto vehículos • Mayor autonomía fiscal municipal • Unifica industria y comercio sobre ventas brutas • Propone modificaciones al Estatuto Orgánico del Presupuesto • • • • •

Finanzas territoriales Transferencias constitucionales Distribución de competencias Regalías y desarrollo regional Planeación y desarrollo regional

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Las misiones internacionales, sus recomendaciones y sus efectos AÑO 1995

TITULO MISION Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas

DIRECTOR Gabriel Rosas

• • • •

2002

Reformas Institucionales en Colombia

Alberto Alesina

• • • •

2003

Misión del Ingreso Público: Informe del Consejo Directivo

Richard Bird, James Poterba, Joel Slemrod

• • • • • • •

2004

Ayuda Memoria: La Descentralización Fiscal en Colombia

FMI

• • • •

RECOMENDACIONES Identifica problema estructural en el desbalance entre crecimiento de rentas y gastos del Gobierno Nacional Atribuye 1% del PIB a cambio constitucional en educación y salud y 0.7% a municipios Propone modificaciones régimen presupuestal, rentas atadas y fiscos municipales Propone modificación fórmula transferencias Descentralización en Colombia Reformas al proceso presupuestal en Colombia Propuestas sobre recursos públicos para la educación Propuestas sobre gasto público en asistencia social Propone reforma fiscal estructural Medidas de control de evasión Generalización del IVA Expandir base impuesto de renta Marchitamiento exenciones renta sociedades Reforma pensional Reducir impuesto transacciones financieras Distribución de competencias Sistema tributario territorial Recomendaciones sobre transferencias intergubernamentales Control del endeudamiento

53

Misiones fiscales • Se han convocado para realizar diagnostico y recomendaciones en épocas de dificultades • Han tenido gran impacto en términos de reformas tributarias, pero poca incidencia sobre el gasto, especialmente en transferencias y pensiones

54

Reflexión final • La sostenibilidad de la deuda actual requiere consolidar un ajuste fiscal significativo – Diversos cálculos indican que el superávit primario requerido es de 3% - 4% del PIB

55

POLÍTICA

ECONÓMICA Política Monetaria

 POLITICA MONETARIA

Actualmente la política monetaria requiere de esquemas de credibilidad y estabilidad por lo cual se requiere de la independencia de la Banca Central La Política Monetaria, es el conjunto de normas que las autoridades monetaria para el caso de Colombia , EL BANCO DE LA REPÚBLICA, adopta con el fin de buscar estabilidad del circulante (dinero), y así evitar posibles desequilibrios de la economía, tales como regular la inflación, con el fin de evitar desequilibrios en la ECONOMÍA. Cuando las personas en un país disponen de más dinero o circulante, para adquirir bienes y servicios, o sea, que la demanda de bienes y servicios es mayor a la capacidad productiva de un país, presentándose, una escasez de bienes y servicios, que da origen a un aumento generalizado y continúo de precios, se daría lugar a lo que se conoce como INFLACIÓN. Sí la cantidad de dinero en circulación en la economía no es suficiente para que la gente pueda adquirir bienes y servicios, esto quiere decir que el público demanda una cantidad menor que la que puede ofrecer la capacidad productiva del país, en ese caso las empresas se verán en serias dificultades para vender sus productos y el mercado presentará una abundancia de bienes y servicios, lo que enseguida producirá una baja de precios, y la economía mostrará un desequilibrio, denominado DEFLACIÓN.

2

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

OBJETIVOS DE LA POLITICA MONETARIA 1. Busca estabilizar el valor del Dinero: Este objetivo es fundamental, dentro del contexto de la política Monetaria, el lograr un nivel adecuado de dinero en la economía, evita los excesos o defectos del circulante y así evitar la formación de mayores desequilibrios entre la demanda agregada y la oferta agregada real de bienes y servicios.

No obstante lo anterior es de señalar que en el largo plazo, cambios en la cantidad de dinero no tiene efectos permanentes sobre el nivel de actividad económica, sino que se refleja completamente en cambios proporcionales de precios.1

2. Mayor nivel de empleo posible: El principal objetivo de la política monetaria es alcanzar y lograr mantener una tasa de inflación baja y estable, para que el producto crezca en el largo plazo, y así lograr un crecimiento sostenido que genere empleo para poder elevar el nivel de vida de la población. 3. Evitar desequilibrios permanentes en la Balanza de pagos: Esta es considerada como una política estabilizadora o coyuntural. ANTECEDENTES DE LA POLITICA MONETARIA

Economistas Como Irving Fisher, Friedrich Hajek y Milton Friedman, desarrollaron la política monetarista fundamentadas en la economía clásica, que sugiere que el Estado no debe intervenir activamente en la economía y que sólo debe limitarse a controlar el dinero.

Por el contrario el economista John Maynard Keynes, sugiere que el Estado debe participar de manera activa aumentando el gasto público y reduciendo los impuestos. Los Keynesianos defienden la intervención del Estado, dándole más importancia a la Política Fiscal.

1

INTRODUCCIÓN AL NÁLISIS ECONOMICO EL CASO COLOMBIANO, Banco de la República; 1999,pág386

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

3

En la actualidad sigue el debate entre estas dos corrientes de pensamiento económico. Aunque la popularidad del intervencionismo en el siglo XX disminuyó considerablemente, la crisis del 2008-2009, llevo a que los gobiernos se inclinarán más por la corriente Keynesiana que en la de los monetaristas. MONETARISTAS: El monetarismo o escuela Monetarista, centra su análisis en la oferta monetaria, ellos consideran que esta es un elemento esencial para explicar la determinación del nivel general de precios. Consideran que la política monetaria tiene efectos a corto plazo sobre la producción.

“Ellos consideran que el dinero es una parte de la riqueza de las personas, analizan en conjunto la demanda total de dinero y la oferta monetaria. El ajuste entre oferta y demanda. Si, por ejemplo, se crea demasiado dinero, la gente intentará eliminar el exceso comprando bienes o activos (ya sean reales o financieros).

Si la economía está en una situación de pleno empleo, el aumento del gasto o bien incrementará los precios de los productos nacionales o bien provocará un déficit de la balanza de pagos, que hará que el tipo de cambio se deprecie, aumentando así el precio de los bienes importados.

Los Monetaristas consideran que los cambios en los precios y en los ingresos nominales, obedecen, a alteraciones en la OFERTA DE DINERO, este es el punto de partida de la tesis de Friedman según la cual la INFLACIÓN es solo una respuesta monetarista del dinero.

TEORIA CUANTITATIVA DEL DINERO Irving Fisher en 1911 planteo la teoría cuantitativa del dinero, que muestra una relación entre la circulación del dinero y el funcionamiento de un sistema económico, situación representada a través de la siguiente ecuación:

4

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

MxV=QxP

Donde: M : Cantidad de dinero circulando en la economía V : Velocidad de rotación del dinero en un tiempo dado Q : Cantidad de bienes y servicios transados en un tiempo dado P

: Precio de estos bienes y servicios

El punto básico de esta teoría consiste en que un desequilibrio entre oferta y demanda de dinero crea alteraciones en la movilización de recursos internos. Supongamos, dado el caso que aumente la oferta de dinero en la economía sin que la demanda de dinero (que depende de la actividad económica real), se modifique, genera excedentes de liquidez en manos de los diferentes agentes económicos. Ante esta situación, estos agentes trataran de incrementar sus transacciones, esto quiere decir, a demandar más productos de los que el sistema está en capacidad de producir. Así, esa mayor demanda de producto enfrenta una oferta real de bienes y servicios que no responde con la misma rapidez, lo que finalmente conduce a la aparición de un incremento de precios. (INFLACIÓN)2 KEYNESIANOS

Ellos critican estas ideas, por cuatro razones: a. Keynes señala que en casos de recesión y con tipo de interés muy bajo, puede suceder que la demanda de dinero sea totalmente inelástica. Por lo tanto, una política expansiva que aporte dinero al mercado no hará cambiar el tipo de interés, lo cual permite concluir que la política aplicada no es efectiva. b. Para Keynes, el hecho de bajar el tipo de interés no implica necesariamente un aumento en las inversiones, él consideraba que el incremento de la inversión depende más de las necesidades y expectativas que de los intereses. c. Si la circulación del dinero se supone constante en la ecuación (MxV = QxP), para los keynesianos de hecho aumenta cuando hay expansión y se reduce cuando hay recesión. 2

Ibíd., pág. 388.

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

5

d. Para los Keynesianos la política Monetaria es más efectiva para restringir la demanda agregada que para expandirla, por: 

Lo anterior porque a las autoridades les resulta más fácil ejercer presión para un incremento de las tasas de interés que lograr lo contario, o sea, una disminución.



A los Bancos Centrales se les facilita aumentar la oferta monetaria por medio de préstamos pero no pueden obligar a los empresarios a invertir cuando se enfrentan a expectativas negativas.



Por lo anterior se les posibilita racionalizar el crédito, pero les es difícil lograr el efecto contrario que es forzar a las empresas a que soliciten más créditos si no lo desean.

INSTRUMENTOS DE POLITICA MONETARIA En situaciones de recesión esto quiere decir cuando hay poco dinero circulante en la economía, las autoridades monetarias, en nuestro país ( Banco de la República) puede adoptar una política monetaria expansiva para aumentar la cantidad de dinero en circulación, o una política contraccionista para disminuir el circulante, esto lo puede lograr a través de tres instrumentos: a. LA TASA DE INTERÉS: Puede reducirlos, con el fin de hacer más atractivos los préstamos bancarios (política expansiva), y subirla en casos de Inflación, con el fin de lograr una disminución de los préstamos y así presionar a una disminución en el circulante. b. EL COEFICIENTE DE CAJA O ENCAJE BANCARIO : Definido como un coeficiente fijado por El Banco de la República (Autoridad Monetaria) para fijar un límite a los préstamos de las entidades del Sector financiero , con relación a los fondos que han recibido en calidad de depósitos ya sea de cuentas corrientes, ahorros y demás. Con este coeficiente se puede lograr expandir o contraer el volumen de la masa de dinero en la economía.3

http://www.banrep.gov.co/es/contenidos/publicacion/el-encaje-bancario-en-colombiaperspectiva-general 3

6

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

c. OMAS , (Operaciones de Mercado Abierto): Para aumentar la liquidez , el Banco central decide comprar títulos o papeles financieros en el mercado y así logra inyectar dinero a la economía y sí lo que se quiere es disminuir el circulante, entonces, venderá títulos , para recoger el dinero en circulación. Son el principal instrumento que tiene el Banco de la República para aumentar o disminuir la cantidad de dinero en circulación. POLITICA MONETARIA EXPANSIVA: Modelo Clàsico: Produce un desplazamiento a la derecha de la curva de oferta monetaria (OM) causado fundamentalmente por un disminusciòn en las tasas de interés , lo que generà por tanto una aumento en la inversiòn. Esto a su vez produe que la curva de demanda agregada se desplace a la derecha. Esta escuela sostiene que la OFERTA AGREGADA (OA) ES VERTICAL, por lo cual la producciòn de equilibrio permance constante, pero se produce un aumento de los precios.

En la gráfica se puede observar que al bajar la tasa de interés de r1 a r2, la oferta monetaria será mayor.

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

7

EXPANSIÓN MONETARIA MODELO KEYNESIANO Esta teoría señala que al haber aumento del dinero,, se desplaza la curva “DA” a la derecha, al desplazarse esta curva , aumenta la producción, con precios constantes a corto plazo.

i

oferta DA Produciòn

Lo interesante de esta teorìa es que para cubrir el aumento de la DA, la producción crecería, lo que haría que se aumente el empleo ,( en esta teoria el paro por ende es involuntario) , los precios a corto plazo dice Keynes se mantendrían constantes.

8

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

EFECTOS DE LAS POLITICAS EXPANSIVA EN LA CURVA LM:

Lo anterior hace que la política Monetaria expansiva desplaza la curva LM hacia la derecha como se observa en el siguiente gráfico:

i

LM LM”

Y

Recordemos lo visto en macroeconomía sobre la curva “LM”, que nos muestra el equilibrio en el mercado de dinero .

EJEMPLO:

Si tuvieramos un equilibrio en el mercado de mercancias (IS) : Y = $1250-30i Y un equilibrio en el mercado de dinero (LM): Y = $750 + 20i Supongamos que oferta de dinero M= $150 y L = 0.20Y -4i a. ¿Qué pasaría si hubiese un incremento en la oferta de dinero de $10mm?

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

9

Igualamos : LM = IS

El equilibrio en el economía se da cuando el ingreso nacional es de $950 a una tasa de interés del 10% Si la oferta de dinero aumenta en $10mm, tendríamos que: M pasaría de $150 a $160. Esto daría una nueva curva LM

(

)

Esto demuestra que un aumento de la oferta monetaria teniendo constante el nivel de ingresos en $950mm hace descender la tasa de interés de 10% a 7.5%

POLITICA MONETARIA RESTRICTIVA Cuando en el mercado circula un exceso de dinero , la entidad encargada de la política monetaria en este caso EL BANCO DE LA REPUBLICA , tomarà cualquiera de las siguientes decisiones:  Aumentar la tasa de interés , para que los créditos se hagan más costosos, y la personas disminuyan los préstamos que hacen al sector financiero.  Aumentar el coeficiente de encaje bancario, para que los bancos dispongan de menos circulante  Vender bonos de deuda pública, como por ejemplo TES, que son títulos de deuda Pública y que al colocarlos en manos de las personas , recogen dinero circulante de la economía.

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Cuando el tipo de interés sube de ro a r1, La oferta monetaria disminuye de OMo a OM1.

La Política Monetaría contraccionista , produce un desplazamiento en la curva LM, hacia la izquierda como se observa en el siguiente gráfico:

i

LM”

LM

Y

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

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EFECTO MULTIPLICADOR DE UN CAMBIO EN LA OFERTA DE DINERO EN EL MODELO IS_LM Los crèditos generan un efecto multiplicador sobre la base monetaría, cuando el sector fianciero hace crèditos al publico por la disminución en la tasa de interés esto facilita el acceso al crèdito, por lo cual el dinero circulante se aumenta, esto es lo que conocemos como emisión secundaría del dinero (ver vídeo: https://www.youtube.com/watch?v=PNbDZr2TFgE)

Conociendo que : K= multiplicador del gasto , visto en el capitulo anterior b = La sensibilidad respecto del interés del gasto de inversiòn h= la sensibilidad resecto del interés de la demanda de dinero K1= deseo de conservar saldos para transacciones .

Sabemos que el equilibrio en el mercado de dinero se logra cuando:

Para obtener el efecto multiplicador

Concluimos:

12

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

1. Un valor mayor para el multiplicador del gasto K, y la sensibilidad del interés del gasto de inversión b, eleva el efecto multiplicador de un cambio de la oferta d dinero sobre el ingreso de equilibrio. 2. Un incremento de h, y el deseo de conservar saldos para transacción en este caso K1, reduce el efecto multiplicador de un cambio en la oferta de dinero sobre el ingreso de equilibrio. 3. La “IS” se vuelve más plana cuando un aumento del multiplicador del gasto para este caso k, o también un aumento de b, , puede disminuir la pendiente de la “IS”. Esto quiere decir que si la oferta de dinero cambia , se produce un efecto multiplicador mayor sobre el ingreso de equilibrio cuando “IS”, tiene una pendiente reducida. 4. Un aumento en h, o en k1, vuelve más plana la “LM” o en otros términos reduce la pendiente de “LM”, esto nos demuestra finalmente que un cambio en la oferta de dinero produce un cambio menor en la tasa de interés.

NOTA. “El efecto de multiplicación de un cambio en la oferta de dinero sobre el ingreso de equilibrio se reduce por una curva “LM con pendiente pequeña”4

EFECTO TRANSMISIÓN DE LA POLÍTICA MONETARIA Este efecto de transmisión monetaria , obedecen a una variación en la oferta de dinero , que se traduce en variaciones del empleo , los precios , la producción y la inflación.

Veamos como los cambios de la política monetaría afectan la DEMANDA AGREGADA, “DA”:  UN incremento de los saldos reales provoca un desequilibrio en las carteras( esto quiere decir, que al tipo de interés y nivel de renta existentes, el público tiene más dinero del que desea , lo que llevará a los tenedores de carteras a intentar reducir sus tenencias de dinero comprando otros activos y alterando , así los precios y los rendimientos de los activos5. 4

Eugene A. Diulio, MACROECONOMIA, MacGrawHill, 2da. Edición

5

Eugene A. Diulio, MACROECONOMIA, MacGrawHill, 2da. Edición

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

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 Por último la variación de los tipos de interés produce una variación en la demanda agregada6.

La teorìa Keynesiana y neokeykesiana señala que un incremento de los tipos de interès nominal en el sector financiero , teniendo en cuenta que los precios en cualquier economía no se ajustan de manera inmediata, lo que genera que en el corto y largo plazo los interes reales se aumenten , afectando directamente la inversión de las empresas y los gastos de las familias , esto traducido en un desestimulo , que generà una disminución de la demanda agregada, del producto real y de los precios. (ver documento adjunto recursos del aula informe del Banco de la Republica sobre este efecto en la eocnomía por regiones). COMBINACIÓN DE POLITICAS FISCALES Y MONETARIAS En el capítulo anterior y en este, se mostraron por separado las políticas fiscal y monetaria. Pero en la vida económica práctica los gobiernos suelen aplicar las dos de manera simultánea.

Por ejemplo para anular un efecto negativo que produce una política fiscal contraccionista en la demanda de bienes , se utiliza a la vez una política monetaria de tipo expansionista.

6

14

ibid

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Veamos las siguiente gràfica:

Tipo de interes

LM1 LM” E1

IS2 IS1

Y2

Y1

Producció n

Inicialmente el equilibrio IS =LM, en el punto “E1”, ahora supongamos que el gobierno aplica una política fiscal contraccionista,, que hará que la curva “IS1”, se desplace a la izquierda , hasta “IS2”, esto obvimanete reduce la producción de “Y1” a “ Y2”, por lo cual el Banco Central considera que una forma de contrarrestar este efecto negativo, es aplicando política Monetaria expansionista que desplaza la curva “LM1” a “LM2”, miremos que se puede volver a la producción inicial “Y1”.

CONCLUSIONES Con respecto a la Política Monetaria, se ha señalado que la autoridad monetaria se centra mucho en el control de la inflación, desconociendo aspectos importantes del empleo. Los objetivos de la política Monetaria buscan fundamentalmente la estabilidad de precios y no solo debería concentrarse en este aspecto sino en mantener un crecimiento sostenido de la producción que permita generar empleo http://www.banrep.gov.co/es/politica-monetaria

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

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EJERCICIOS PRÀCTICOS 1. Si C= $100 +0.80Y , e, I= $150-6i Si L=0.20Y-4i, la oferta de dinero es = $150 a. Trace la curva IS, LM, b. Halle el equilibrio simultáneo para los dos mercados c. Trace una nueva curva LM, para un incremento de $20 en la oferta de dinero d. Saque conclusiones . 2. Construya los gráficos para una economía de dos sectores donde las ecuaciones de “IS “ y “LM”, sean las siguientes:

a) Si la oferta de dinero es de $150 y L=0.25Y-8.75i, ¿qué le ocurre al ingreso de equilibrio si la oferta de dinero sube en $20? 3. Si: L= 0.20Y y L = $200; C= $100+0.80Y; I= $140 -5i a) Hallar el equilibrio LM=IS b) Un alza en la $100 en LM c) ¿A subir LM en $100, que pasó con i, Y, C, I,?

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https://www.youtube.com/watch?v=lkbzmyAz0DY http://www.banrep.gov.co/es/politica-monetaria http://www.unebcolombia.org/index.php?option=com_content&task=view&id=682

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Análisis Económico

• El entorno económico global está mejorando por las menores tensiones financieras en Europa, el acuerdo para evitar el llamado “abismo fiscal” en Estados Unidos y la resistencia de las economías emergentes. • La economía colombiana acelerará su tasa de crecimiento en 2013 y 2014 a 4,1% y 5,0%, respectivamente, después de haber tocado fondo a finales del año pasado. El consumo privado será el principal determinante de la expansión, conjuntamente con una expectativa positiva de la ejecución de obras de infraestructura en los dos años. • La inflación se mantendría por debajo del punto medio del rango meta en 2013 y convergería al 3% en 2014. El Banco Central mantendría su postura expansiva en 2013 e iniciaría aumento de tasas en el segundo trimestre de 2014.

Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Índice 1. Resumen..........................................................................................................................3 2. Mejora la percepción del escenario económico global.........................4 3. Colombia acelerará su crecimiento en 2013 y 2014...........................5

Recuadro 1. Gasto de los hogares en vehículos y vivienda . ..........................................................8



Recuadro 2. Estimación del PIB potencial en Colombia: brecha negativa del producto durará hasta 2015...................................................................................................................11



Recuadro 3. ¿Qué podemos esperar de la recién aprobada reforma tributaria?..............................15

4. Banco central mantendrá una postura expansionista en 2013..........................................................................................................................16 5. Los retos de política económica en 2013-2014....................................19 6. Tablas...............................................................................................................................21

Fecha de cierre: 12 de febrero de 2013

VER INFORMACIÓN IMPORTANTE EN LA PÁGINA 22 DE ESTE DOCUMENTO

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

1. Resumen La percepción del escenario económico global ha mejorado en el último trimestre con la continuada caída de las tensiones financieras globales. El crecimiento mundial repuntará desde el 3,2% en 2012 hasta el 3,6% en 2013 y el 4,1% en 2014. Sin embargo, la continuidad de la recuperación necesita de la implementación de políticas apropiadas en EEUU y el área del euro. En Colombia, el PIB entró en una fase de moderación, la cual tocó fondo en el último trimestre de 2012. En línea con lo esperado, la demanda privada pasó de crecer 9,4% a 4,9% entre 2011 y 2012. No obstante, los cuellos de botella en minería y la baja inversión pública determinaron que en el segundo semestre se profundizara el menor dinamismo del PIB, más allá de lo esperado. En total, la economía se habría expandido 3,7% en 2012. La economía crecería 4,1% y 5,0% en 2013 y 2014. El resultado será sostenido por la aceleración del consumo desde un 4,3% en 2012, a 4,7% en 2013 y 4,8% en 2014. Las obras civiles tendrán una expansión anual de 10% en promedio en 2013-14. La inversión privada moderará su crecimiento desde 6,9% en 2012 a un promedio de 5,3% anual en 201314. Las exportaciones estarán sostenidas por el sector minero-energético. La demanda privada crecerá en promedio 4,9% anual entre 2013 y 2014 gracias a la reducción de la tasa de interés, las mejoras en el mercado laboral y los elevados niveles de confianza que se mantienen en el país. El desempeño de la inversión no residencial será contingente al proceso de recuperación industrial, el cual no se consolidará antes de 2014. La brecha de crecimiento se habría vuelto negativa (en 0,3% del potencial) al final de 2012. En 2013 esta brecha se ampliaría hasta -0,8%. La brecha se cerrará por completo al final de 2015. El déficit de la cuenta corriente habría terminado por encima del 3% del PIB en 2012. La expectativa de BBVA Research es de un cierre gradual del déficit de la cuenta corriente durante los dos próximos años, llegando a 2,7% del PIB en 2013 y a 2,3% del PIB en 2014. La principal fuente de financiamiento del déficit externo será la inversión extranjera directa, la cual se estabilizará alrededor del 4% del PIB. La revisión de la actividad y los precios más bajos del petróleo implicaron una revisión al alza en nuestro pronóstico de déficit fiscal en 2013 y 2014. Para 2013 esperamos un nivel similar al de 2012, pero éste se ampliaría en 2014 a 2,6% con el menor recaudo causado en 2013 y la entrada en vigencia de los recortes a los impuestos de las empresas en la reforma tributaria. En el mediano plazo mantenemos nuestra perspectiva de consolidación fiscal. La inflación al consumidor sorprendió a la baja al final de 2012, motivando una revisión de la misma en 2013 y 2014 por las menores presiones de demanda, los más bajos precios del petróleo y la menor probabilidad de choques de oferta (fenómeno de El Niño). La inflación se mantendría por debajo del punto medio del rango meta (3%) en 2013, con un retorno lento a partir del segundo semestre de 2013 y una convergencia al 3% en 2014. A su vez, los excesos de liquidez global y el menor impuesto al flujo de capitales offshore, mantendrán presionado a la baja al tipo de cambio en 2013. El emisor mantendrá sus intervenciones cambiarias durante el año, con una efectividad limitada sobre el transcurso de mediano plazo de la moneda. El Banco Central tomó un tono expansivo al final de 2012, que conservaría en 2013. El espacio inflacionario permitirá por lo menos un recorte adicional en el primer trimestre, con una pausa monetaria expansiva durante el resto del año. Posteriormente, en el segundo trimestre de 2014 cambiaría su postura monetaria, cuando la actividad local y externa regresen al crecimiento de mediano plazo. La incertidumbre del escenario económico global sigue sesgada a la baja, hacia un crecimiento global que oscilaría en 2013 y 2014 entre el 2,5% y el 3,0%. Este escenario de riesgo es menos probable y de menor impacto hoy que lo estimado hace tres meses, dados los avances ya logrados en la definición e implementación de políticas en las áreas más desarrolladas y la resistencia mostrada por el crecimiento de las emergentes.

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

En los próximos años, Colombia mantendrá una posición sobresaliente en América Latina, pero deberá resolver algunos tópicos de política pública e institucional para que el país aumente su potencial de crecimiento. Se deben afrontar temas como las conversaciones de paz, mejoras institucionales (políticas, sociales y económicas), consolidación e irrigación del auge minero-petrolero, hacer avances significativos en la dotación de infraestructura, el fortalecimiento de la industria y la formalización de la economía.

2. Mejora la percepción del escenario económico global La percepción del escenario económico global ha mejorado en el último trimestre con la continuada caída de las tensiones financieras globales, particularmente en Europa, y con el acuerdo para evitar por ahora el llamado “abismo fiscal” en EEUU. Han repuntado los indicadores de confianza en las principales áreas económicas y los datos de actividad y gasto siguen siendo consistentes con una expansión global moderada. Europa lleva ya seis meses de caídas de las tensiones financieras, con una paulatina apertura, aun incompleta, de los mercados de financiación a empresas, financieras y no financieras, de algunas economías de la periferia del área del euro. El sentimiento en los mercados financieros en los países desarrollados ha mejorado sostenidamente en los últimos meses, debido en gran medida a tres factores: (i) los datos muestran que China no sufrirá una fuerte desaceleración, como algunos analistas preveían; (ii) en EEUU se evitó el llamado “abismo fiscal” y, de hecho, su economía mantiene un crecimiento razonable a pesar de la incertidumbre existente, y (iii) incluso en Europa se continuaron realizando avances en la unión bancaria, lo que refuerza el compromiso de las autoridades con la unión monetaria ya mostrado con las acciones del BCE en la segunda mitad de 2012. Con todo, la mejora de la percepción de mercado no altera demasiado los fundamentos, y el crecimiento mundial seguirá siendo lento en los países desarrollados. Así, el crecimiento mundial repuntará desde el 3,2% en 2012 hasta el 3,6% en 2013 y el 4,1% en 2014, casi la misma estimación de hace tres meses (Gráfico 1). En 2013 se compensan la revisión a la baja del crecimiento brasileño y el mantenimiento en el área del euro y EEUU con las mejores previsiones de China, México o algunas economías latinoamericanas (Gráfico 2). La continuidad de la recuperación necesita de la implementación de políticas apropiadas en EEUU y el área del euro. En EEUU deben ir más allá de amortiguar transitoriamente subidas inminentes de impuestos y deben evitar incertidumbres sobre el pago de la deuda y el reparto de la carga de la consolidación fiscal. En el área del euro, han de seguir los avances en la gobernanza, en particular en lo relativo a la unión bancaria, tanto con acuerdos adicionales como con la implementación efectiva de los alcanzados sobre la supervisión y procedimientos de resolución bancaria. Sin descartar la posibilidad de sorpresas positivas, la incertidumbre del escenario económico global sigue sesgada a la baja. Crecimientos globales más bajos resultarían de un aumento de las tensiones financieras y del deterioro de la confianza si resurgen las dudas sobre el compromiso de las autoridades europeas con el fortalecimiento del euro, por ahora bien acotadas tanto por el anuncio del BCE de julio pasado como por los acuerdos de los países de la zona en apoyo de la moneda única. En caso de producirse estas tensiones, que requerirían de nuevos acuerdos de salvaguarda financiera, el área del euro seguiría en recesión en 2013. En EEUU, el riesgo sería que al contagio del riesgo europeo se sumara el efecto de desacuerdos para lograr la consolidación fiscal o ampliar el techo de deuda. El PIB global, con el soporte de las economías emergentes, oscilaría en 2013 y 2014 en este escenario de riesgo entre el 2,5% y el 3%. Este escenario de riesgo es menos probable y de menor impacto hoy que lo estimado hace tres meses, dados los avances ya logrados en la definición e implementación de políticas en las áreas más desarrolladas y la resistencia mostrada por el crecimiento de las emergentes. Página 4

Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Gráfico 1

Gráfico 2

Crecimiento del PIB global

Tasa de crecimiento del PIB por regiones 6

5,1

4 3

4,1 3,9 2,8

3,2

3,6

5 4 3

2

2

1

1

0

0

-1

-0,6

-1 -2

-2 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 (p) (p) (p) Economías emergentes Economías avanzadas Crecimiento del PIB Fuente: BBVA Research

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014

6 5

China

Eagles*

Zona euro

América Latina

EEUU

* Eagles: Emerging and Growth-Leading Economies. China, India, Brasil, Indonesia, Corea, Rusia, Turquía, México, Taiwán. Fuente: BBVA Research

3. Colombia acelerará su crecimiento en 2013 y 2014 Cierre de 2012 con una desaceleración mayor a la prevista En 2012, la economía colombiana entró en una fase de moderación, la cual ayudó a evitar excesos inflacionarios y desbalances financieros de hogares y empresas (Gráfico 3). En línea con lo esperado, la demanda privada pasó de crecer 9,4% a 4,9%(e) entre 2011 y 2012, explicado principalmente por la desaceleración de la inversión privada de 20,5% a 6,9% (e) en estos años. El consumo de los hogares redujo su crecimiento de forma más gradual, desde 6,5% a 4,3%(e), principalmente por el ajuste que tuvieron los bienes durables recientemente, compensado parcialmente por la mayor dinámica del consumo de servicios (Ver Recuadro 1). Sin embargo, algunos factores temporales determinaron que en el segundo semestre se profundizara el menor dinamismo del PIB, más allá de lo esperado. En particular, se tuvieron algunos cuellos de botella logísticos en el sector minero y una baja ejecución de la inversión pública en infraestructura. Como resultado, mientras que en la primera parte del año el crecimiento del PIB se ubicó en 4,8%, la estimación del segundo semestre es de un 2,6% anual. Esto reflejó una elevada volatilidad de la inversión pública, pues el PIB de las obras civiles pasó de crecer 6,4% en el primer semestre, a 0,7% al corte de septiembre (Gráfico 4). En total, la economía se habría expandido 3,7% en 2012, provocado por una desaceleración más intensa en algunos sectores (Gráfico 5).

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Gráfico 3

Demanda privada: consumo e inversión. Variación interanual

Gráfico 4

16

8

PIB total y sin obras civiles. Variación interanual

14,8

14

12,7

13,4

7

12

6

10

5 6,3

6

4

5,6 4,0 4,0 3,8

4

3,1

3,4

3 2

2

2,1

1

0

Fuente: DANE y BBVA Research

Inversión Privada

0 dic-12

jun-12

mar-12

dic-11

dic-12

sep-12

jun-12

mar-12

dic-11

Consumo Privado

sep-12

-0,9

-2

sep-01 mar-02 sep-02 mar-03 sep-03 mar-04 sep-04 mar-05 sep-05 mar-06 sep-06 mar-07 sep-07 mar-08 sep-08 mar-09 sep-09 mar-10 sep-10 mar-11 sep-11 mar-12 sep-12

8

PIB total

PIB sin obras civiles

Fuente: DANE y BBVA Research

Desaceleración habría tocado fondo en el último trimestre de 2012 Los indicadores líderes al cierre de 2012 mostraron un retorno de la minería a los niveles máximos de actividad, muy cerca de la meta del millón de barriles de petróleo que se logró finalmente en enero de 2013 (Gráfico 6). Asimismo, señalaron un regreso de las exportaciones de carbón a los promedios observados antes del tercer trimestre, lo cual sin embargo estaría afectado de nuevo por la anormalidad en la actividad de las principales empresas carboníferas del país durante el mes de febrero. Por su parte, el consumo de los hogares habría terminado su ajuste gracias al impulso monetario y los buenos resultados en materia laboral que se tuvieron en la primera parte del año. Este comportamiento dejó abierta la posibilidad de una recuperación del gasto de los hogares en 2013, en línea con nuestras previsiones de crecimiento (Ver Recuadro 1). Igualmente, las edificaciones privadas debieron tener un mejor desempeño en el cuarto trimestre, en la medida que en este período se finalizaron muchos de los proyectos licenciados un año atrás, cuando se registraron los máximos niveles en los permisos de construcción. No obstante, la mayor fuente de incertidumbre siguieron siendo las obras civiles, pues aunque algunos indicadores de ejecución fiscal muestran una aceleración de los recursos de inversión del Gobierno Nacional al final del año, no se conocen cifras actualizadas del avance de las obras de los Gobiernos regionales y locales. De acuerdo con este panorama, estimamos un crecimiento bajo para el cuarto trimestre, de alrededor de 3%.

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Gráfico 5

Gráfico 6

Crecimiento sectorial: primer semestre y año corrido. En Porcentaje

Exportaciones de carbón y producción de petróleo. En millones de dólares y miles de barriles diarios

8,0 10,8 7,2

0,6

Sectores de desaceleración moderada o aceleración

6,0 5,5 4,8 4,3 4,4 4,2 4,1 3,8

400

Carbón (Millones de Dólares)

dic-12

sep-12

15

jun-12

10

Año corrido

mar-12

5

Fuente: DANE y BBVA Research

536

600

Dic-12*

0 1S12

701

684

0 4,8 3,9

-5

725

200

1,2 2,1

PIB

800

sep-12

0,0 0,0

3,8 4,3

929 942 933 972

1000

jun-12

S. sociales Industria Financiero Transporte Comercio Energía Agro

Sectores de elevada desaceleración

mar-12

Construcción Minas

Petróleo (Miles de Barriles diarios)

* Promedio octubre-noviembre. Fuente: DANE, ANH y BBVA Research

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Recuadro 1. Gasto de los hogares en vehículos y vivienda La moderación en el gasto de los hogares durante 2012 fue generalizada en todos los tipos de consumo. Sin embargo, en los sectores automotor y vivienda se puede resumir gran parte de la desaceleración del gasto privado, pues comprenden las decisiones de más largo plazo en las familias, aquellas que sólo están dispuestas a efectuar en escenarios optimistas. En el primer caso, las ventas de automóviles, que crecieron 28% en 2011, se contrajeron 2,7% en 2012. Sin embargo, visto por componentes, la desaceleración fue mayor cuando excluimos los automóviles comerciales, los cuales crecieron más del 20%. El restante, relacionado con compras particulares, presentó una caída de 13%. Este comportamiento fue una muestra del bajo crecimiento del consumo de bienes durables, el cual sólo aumentó 0,4% entre enero y septiembre, en comparación con un incremento de 24,7% en 2011 (Ver: Situación Automotriz Colombia Año 2012, disponible en la sección de Colombia de BBVAResearch.com) Por su parte, las ventas de vivienda pasaron de crecer 12,7% en 2011 a una caída de 3,8% en 2012. Las dinámicas menos positivas se evidenciaron en Bogotá (caída de 24,1%) y Cartagena (16,1%). La desaceleración pudo asociarse con la incertidumbre en la renovación de algunos incentivos de política económica y la menor entrada al mercado de compradores inversionistas. (Ver: Situación Inmobiliaria Colombia Año 2012, disponible en la sección de Colombia de BBVAResearch.com) Las perspectivas en los dos sectores son moderadamente optimistas, aunque se diferencian positivamente en el caso del sector automotor. En este último, se espera que las ventas se ubiquen en 315 mil y 325 mil en 2013 y 2014, respectivamente. Nuestra perspectiva de ventas incluye una recuperación de las transacciones de autos particulares, pero sin alcanzar los niveles máximos observados en 2011. Al mismo tiempo, esperamos que

se reduzca ligeramente el mercado de vehículos de carga, dados los niveles elevados de capacidad instalada que ha logrado el sector en los años recientes. Colombia va a incrementar su parque automotor en 3,5 millones de vehículos entre 2010 y 2020, lo cual implica duplicar su stock actual. Las ventas de automóviles en Colombia, conjuntamente con algunos países asiáticos, tienen una elevada elasticidad ingreso, lo cual es común en los países que se encuentran en una etapa de expansión. De otro lado, las perspectivas del sector residencial son de una continuidad del ciclo de expansión, aunque mucho más moderado que en episodios anteriores. De hecho, mientras que en los noventas las edificaciones generaron una brecha positiva de crecimiento superior al 7% respecto al nivel potencial, entre 2013 y 2016 el sector crecerá sólo ligeramente por encima de su nivel de largo plazo. Este comportamiento garantiza una mayor sostenibilidad del sector cada vez que disminuye los riesgos de sobreoferta y presiones de costos en la cadena de valor. Las estimaciones puntuales de BBVA Research para la inversión en edificaciones son de un crecimiento de 3,8% anual en el período 2013-2016. Esta proyección incluye una desaceleración de las ventas de vivienda de elevado valor, compensada por el comportamiento al alza de la demanda comercial y de la vivienda de interés social. Los factores que apoyarán el desempeño de los sectores automotor y residencial son comunes a los dos. La reducción de las tasas de interés del Banco de la República aumentará la penetración del sistema bancario en el financiamiento de la compra de bienes durables y vivienda y estimulará la demanda por crédito. Asimismo, la observada mayor confianza de los consumidores, en términos de expectativas del país y el hogar, permitirá la toma de decisiones de compra de los hogares, aunque contingente al desempeño del mercado laboral.

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Recuperación gradual a lo largo de 2013 se consolidará en 2014 El principal catalizador de la recuperación económica será el consumo de los hogares, el cual tomará los mayores réditos de la reducción de la tasa de interés. Para medir esto, realizamos un ejercicio estadístico donde calculamos el efecto de una disminución de 75 puntos básicos en la tasa de intervención del BanRep entre finales de 2012 e inicios de 2013, manteniéndose baja hasta el segundo trimestre de 2014. Los resultados mostraron que las menores tasas tienen un efecto positivo de 0,2 y 0,5 puntos porcentuales en la tasa de crecimiento del consumo privado en 2013 y 2014, respectivamente, con respecto a un escenario que no contemplaba reducciones en la tasa. Los indicadores de confianza de los consumidores y los comerciantes confirman la expectativa de un consumo privado más fuerte en los dos años. Los hogares vienen mejorando su valoración de la situación futura (a 12 meses) desde agosto, mes en que se registró el valor mínimo de la confianza ajustada por estacionalidad. A su vez, los comerciantes, perciben una elevada demanda, equivalente a más del doble del promedio histórico de este indicador (Gráfico 7). A este panorama positivo del consumo, se suman las perspectivas alcistas del sector de la construcción, tanto pública como privada. En el primer caso, los proyectos de infraestructura que se encuentran en marcha, conjuntamente con el mayor avance de las iniciativas regionales y locales en el segundo y tercer año de gobierno (2013 y 2014) y las nuevas licitaciones nacionales, tendrán un papel preponderante en la creación de empleo y el eslabonamiento con otros sectores productivos, tales como cemento, hierro, vidrio y cerámica. En el segundo caso, a pesar de la desaceleración nacional de la edificación residencial, se tendrá un impulso sobresaliente de las obras comerciales y logísticas y de la vivienda de interés social, principalmente en 2014 (Ver Recuadro 1). El desempeño de la inversión no residencial será contingente al proceso de recuperación industrial, el cual no se consolidará antes de 2014, según anticipan los bajos niveles de expectativas que mantienen los empresarios del sector. De esta forma, durante el primer semestre de 2013 continuará la senda de ajuste de la inversión fija, sostenida por la actividad minero-energética, pero limitada por el menor dinamismo del sector manufacturero. A partir de este momento, el mejor balance industrial se sumará al impulso proveniente del sector extractivo sobre la inversión, apoyado en el impacto positivo que tiene la apreciación cambiaria sobre los costos de importación de maquinaria y equipo y en las menores tasas de interés de la economía. De esta forma, Colombia logrará aumentar nuevamente su tasa de inversión en 2013 y 2014, incluso a un ritmo mayor que en 2012, por el aporte de las obras de infraestructura. Así, se pasará de una tasa de 26,6% del PIB en 2011 a una de 27,9% en 2014 (Ver Recuadro 2). Los sectores económicos que liderarán el crecimiento de 2013 y 2014, además de la infraestructura, serán minería, transporte y comercio. La producción diaria de petróleo llegará en 2014 hasta 1,15 millones de barriles diarios y las exportaciones de carbón crecerán entre un 14% y un 16% acumulado este y el próximo año, según sean duraderas o cortas, respectivamente, las inactividades parciales en las empresas del sector. Por su parte, el transporte se beneficiará del mayor comercio exterior. Y el comercio interno tendrá una dinámica de recuperación, en línea con el panorama del consumo privado.

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Situación Colombia

0

-25

-2

Comerciantes

PIB

Consumidores

Fuente: Fedesarrollo y BBVA Research

2013

-15

2012

2

2011

-5

2010

4

2009

5

2008

6

2007

15

2006

8

2005

25

2001

10

dic-01 jun-02 dic-02 jun-03 dic-03 jun-04 dic-04 jun-05 dic-05 jun-06 dic-06 jun-07 dic-07 jun-08 dic-08 jun-09 dic-09 jun-10 dic-10 jun-11 dic-11 jun-12 dic-12

35

2004

Previsiones de crecimiento: PIB y demanda interna. En variación anual

2003

Gráfico 8

Confianza de los consumidores y comerciantes. Balance ajustado por estacionalidad

2002

Gráfico 7

2014

Primer Trimestre 2013

Demanda Interna

Fuente: DANE y BBVA Research

En consecuencia, la economía crecería 4,1% y 5,0% en 2013 y 2014 (Gráfico 8). Esta senda de crecimiento supera al promedio de LatAm, donde se tendrán variaciones de 3,6% y 3,7%, respectivamente. De hecho, la aceleración que tendrá Colombia en 2014 implicará destacarse como la segunda economía regional con mayor expansión, sólo por detrás de Perú (Gráfico 9). La previsión incluye una revisión a la baja en 2013, desde 4,4% de nuestro anterior Situación Colombia, en línea con los indicadores líderes recientes, los cuales muestran una menor tracción de la inversión privada. En efecto, esta última moderará su crecimiento desde 6,9% estimado en 2012 a un promedio de 5,3% anual en 2013 y 2014. Al contrario, el consumo privado se acelerará desde un 4,3% estimado para 2012, hasta 4,7% en 2013 y 4,8% en 2014. Asimismo, las obras civiles se activarán notablemente, desde una ligera contracción en 2012, hasta una expansión anual superior al 10% en promedio en 2013-14. Las exportaciones estarán sostenidas por el sector minero-energético, con una recuperación muy gradual de las ventas de otros sectores. Estas últimas, incluidas las de la industria, tendrán mayor dinamismo a finales de 2013, momento en el cual Europa mostrará mayor fortaleza en su proceso de recuperación y Estados Unidos consolidará tasas superiores al 2%. Gráfico 9

Crecimiento del PIB en LatAm. Variación anual 7 6 5 4 3 2 1 0 Argentina 2013

2014

Brasil

Chile

Colombia

México

Perú

Promedio

Fuente: BBVA Research

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Recuadro 2. Estimación del PIB potencial en Colombia: brecha negativa del producto durará hasta 2015 Crecimiento de mediano plazo y PIB potencial En los pasados 30 años la economía colombiana creció en promedio 3,5% anual. Esto se tradujo en un incremento acumulado del PIB per cápita real de 84% en el mismo período (a razón de 1,9% anual). Desde 2003, el ritmo de crecimiento se aceleró, a un promedio de 4,6% en los siguientes diez años, en línea con los mejores fundamentales de la economía. Además, se redujo la variabilidad del crecimiento a la mitad, desde una desviación relativa (desviación estándar / crecimiento promedio *100) de 61% en todo el período a una de 35%. Generalmente, los países que tienen menor volatilidad son aquellos que lograron una etapa mayor de desarrollo (Tabla 1). En efecto, haciendo una comparación entre economías emergentes y desarrolladas se muestra cómo estas últimas han logrado tasas de expansión un poco más estables en el tiempo. Por lo tanto, garantizar una tasa de crecimiento elevada y estable deben ser dos objetivos conjuntos en la economía colombiana. Para lograr esto, el país debe hacer sostenible su expansión en el mediano plazo mediante el incremento del PIB potencial, de tal forma que el crecimiento de la demanda se convierta en mayor crecimiento y no redunde en presiones de inflación ni en fuertes movimientos cíclicos. Tabla 1

Crecimiento promedio y volatilidad por grupo de países Indicador

G7

45 Emergentes

Colombia

Crecimiento promedio

2,1

4,2

3,5

Desviación relativa*

98

119

61

* (Desviación estándar/crecimiento promedio) * 100 Fuente: BBVA Research

Cálculo del PIB potencial en Colombia: estado del arte y nuestros resultados Varios estudios han estimado el PIB potencial en Colombia. Las metodologías han incluido series de tiempo (VAR y VAR estructural), métodos de filtrado (Hodrick y Prescott, Paso de Banda, Kalman, entre otros) y modelos estructurales (Tabla 2). Las estimaciones de PIB potencial de estos artículos se ubican en un rango entre 3,8% y 4,7%, dependiendo del período de tiempo incluido en la estimación. También es evidente, en ellos, un aumento del PIB potencial hasta mediados de los noventa, un retroceso a finales de siglo hasta una tasa anual menor al 4% y un retorno a la parte superior del rango estimado a finales de la década anterior. La metodología que seguimos en BBVA Research es estructural, mediante una función de producción

tipo Cobb-Douglas. Nuestros resultados muestran un incremento progresivo del PIB potencial a lo largo de la década anterior, desde un promedio de 3,0% después de la crisis de 1998 hasta un 4,7% estimado para 2013 y un 5,3% que será alcanzado en 2017 (Gráfico 10). Las contribuciones por factor de producción cambiaron a lo largo del tiempo, según los resultados de nuestro modelo. El componente que más aportará al crecimiento del PIB potencial hasta 2017 será el capital, gracias a las elevadas tasas de inversión que se lograron en el pasado reciente y por los esfuerzos en infraestructura que hará el Gobierno en los próximos años. Este factor aportó el 43% del total de la variación en la década pasada, y ahora tendrá una contribución cercana al 50%. PIB potencial exigente en términos de crecimiento de la productividad El logro de un PIB potencial superior al 5% exige aumentar la tasa de crecimiento de la productividad a un promedio de 1,1% entre 2013 y 2017 (comparado con 0,5% entre 2005 y 2012), pues el mercado laboral reducirá progresivamente su aporte al potencial, dado que las bajas adicionales en la tasa de desempleo urbana serán marginales. En este sentido, la productividad deberá aportar cerca del 20% del crecimiento potencial, mientras que el empleo aportará el 30%. En la década anterior, estos porcentajes fueron 12% y 45%, respectivamente. Algunas de las medidas necesarias para aumentar el crecimiento de la productividad son: consolidar el desarrollo de la infraestructura de transporte, tener un eslabonamiento del auge minero-energético con algunas ramas industriales nacionales (para garantizar un crecimiento más homogéneo entre sectores económicos), seguir en la senda de ampliación de la tasa de inversión y modificar la estructura de exportaciones para reducir la dependencia de los bienes primarios. Brecha de crecimiento negativa se cerrará más rápido que en ocasiones anteriores La brecha de crecimiento se habría vuelto ligeramente negativa (en 0,3% del potencial) en el segundo semestre de 2012, dado el bajo crecimiento del PIB en este período. En 2013 esta brecha se ampliaría hasta -0,8%, dado que la actividad seguirá ubicándose por debajo del potencial. A partir de 2014 el PIB observado empezará su recorrido hacia el potencial, cerrando la brecha por completo al final de 2015 (Gráfico 11).

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

En términos históricos, estas brechas se ubican en niveles bajos. Por ejemplo, en la década de los ochenta la brecha negativa fue de un promedio de 1,3% y en la crisis de finales de los noventa se registró una brecha negativa de más 5%. Por lo tanto, al contrario de esta última crisis, cuando la brecha duró en cerrarse siete años, esta vez se cerrará en poco más de tres años.

De esta forma, la política monetaria debería empezar a retirar el estímulo monetario desde 2014, anticipando el cierre de la brecha al siguiente año y las posibles presiones de inflación que se deriven de este hecho (Ver en Tabla 2, en Misas y López 1998, el texto resaltado).

Tabla 2

Estimaciones del PIB potencial y la brecha de producto en Colombia Autor

Metodología

Resultados

Birchenall (1997)

Periodos cíclicos de sistema de indicadores líderes. Variable categórica por cada ciclo y productividad como regresores.

Fases económicas son extremas y no se les puede determinar con exactitud inicio y fin. PIB potencial promedio: 4,5% (1964 a 1995)

Melo y Riascos (1997)

Filtro Hodrick y Prescott y curva de Philips con expectativas. Generalización de filtro por VAR estructural. Se escogió la parametrización que mejor ajusta la inflación.

El impacto de los choques de demanda cambió notablemente en los años 85 y 89.

Misas y López (1998)

VAR estructural desarrollado por Shapiro y Watson y Blanchard y Quah. Se identifican los choques que definen el comportamiento de la economía en el largo plazo.

Presiones de inflación no simétricas en el ciclo. Cuando es negativa, presión inicia antes del cierre total. Estima 4,7% (1993 a 1996)

Rodríguez- Perilla y Reyes (2004)

Trimestralmente, relación entre empleo y producto y entre capital y producto. Anualmente, Cobb-Douglas y CES.

Rendimientos constantes a escala. Brecha negativa en 2004. PIB potencial entre 3,8% y 4,4% (2004).

Campos (2006)

VAR estructural para datos trimestrales (1994-2005).

Leve brecha negativa en 2006. PIB potencial entre 4,0 y 4,1% (2005).

Torres (2007)

Evalúa validez de metodologías (función de producción, VAR estructural, filtro de Kalman, componentes principales) con pronósticos fuera de muestra de la inflación básica de bienes no transables en una curva de Philips híbrida.

Brecha obtenida con filtro Hodrick y Presscott da peores pronósticos para todos los horizontes que las demás metodologías.

Márquez (2011)

Con datos anuales (1950-2010) se estima un filtro de Hodrick y Presscot. Usando datos trimestrales, se estima una función de producto tipo Cobb-Douglas.

Se encontraron resultados similares usando las dos metodologías: 4,3%

Fuente: BBVA Research

Gráfico 10

Descomposición del PIB potencial. Contribución a la variación anual

Gráfico 11

Brecha de crecimiento. En porcentaje del PIB potencial 4%

6 5

2%

4 3

0%

2 1

-2%

0 -1

Fuente: BBVA Research

Capital PIB potencial

2017

2012

2007

2002

1997

1992

1987

1982

Trabajo Productividad

-6%

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

-4%

-2

Fuente: BBVA Research

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Cierre gradual de la cuenta corriente en 2013 y 2014 El déficit de la cuenta corriente habría terminado por encima del 3% del PIB en 2012, pues se tuvo una fuerte desaceleración de las exportaciones mineras en el tercer trimestre. Durante 2013 y 2014, los menores cuellos de botella en el sector minero determinarán un aumento del superávit en la balanza comercial, profundizado por la desaceleración de las importaciones de bienes de capital, según lo estimado para la inversión. Asimismo, el balance empresarial estuvo en 2012 por debajo de los niveles récord de un año atrás, tendencia que no debería revertirse antes de 2014. Por lo tanto, los envíos de dividendos al exterior serán menores en 2013 y 2014, generando una menor presión deficitaria en el balance de la renta de factores. De este modo, la expectativa de BBVA Research es de un cierre gradual del déficit de la cuenta corriente durante los dos próximos años, llegando a 2,7% del PIB en 2013 y a 2,3% del PIB en 2014. No obstante, una prolongación de las dificultades en el sector carbonífero durante todo el primer trimestre podría incrementar el déficit de la cuenta corriente hasta 2,9% en 2013. La inversión extranjera directa se estabilizará alrededor del 4% del PIB en los próximos años, gracias a los proyectos mineros (ronda Colombia), el crecimiento del sector minorista y el repunte de la infraestructura, facilitándose este flujo de recursos por los elevados volúmenes de liquidez vigentes en el mundo (Gráfico 12). De esta manera, la economía colombiana continuará acumulando reservas internacionales, a razón de 1,4% del PIB cada año, hasta llegar a un nivel de reservas superior al 11% del PIB en 2014. Por lo tanto, el Banco de la República tendrá espacio para intervenir en el mercado cambiario hasta un máximo de USD 5.500 millones durante 2013 (1,4% del PIB), de los cuales ya anunció que comprará USD 3.500 (0,9% del PIB) entre enero y mayo.

Cuentas fiscales se ajustarán paulatinamente en 2013 y 2014 hasta alcanzar un superávit primario En 2012 las cuentas fiscales continuaron en su senda de consolidación, aunque con un menor impulso frente a lo observado en 2011. Las continuas mejoras en el recaudo interno fueron compensadas por los menores ingresos de la actividad minero-energética y por la moderación generalizada y no anticipada de la producción agregada. De esta forma el déficit fiscal del Gobierno Central debería finalizar 2012 en 2,3%(e), cifra menor a la observada en 2011 de 2,8%, pero bastante menor a la observada después del episodio de crisis internacional en 2010 de 3,9% Para 2013 y 2014 anticipamos una leve moderación en la consolidación fiscal. Para 2013 la revisión a la baja de la actividad, así como en el precio y producción de petróleo serían compensadas por un mayor recaudo derivado de la reforma tributaria, permitiendo una estabilidad en el déficit fiscal en 2,3%. Por su parte para 2014 el déficit se ampliaría marginalmente a 2,6% tras el menor recaudo causado en 2013 por el discreto crecimiento de la actividad, y potenciados por el efecto negativo que tendría para ese año la entrada en vigencia de la reducción del impuesto a la renta a personas jurídicas contenido en la reforma tributaria (Ver Recuadro 3). A partir de 2015 esperamos una consolidación fiscal en línea con la dinámica de la actividad, acompañada sin embargo por un superávit primario que reflejaría la fortaleza de las cuentas fiscales en Colombia (Gráfico 13). La posición fiscal para 2013 y 2014 es sólida frente a la lenta recuperación de la actividad. Su espacio fiscal es el mismo al observado durante la crisis de 2009-2010, el cual le permitiría asumir una posición contracíclica en caso de que la actividad lo requiera. No obstante, un impulso a la actividad estaría limitado por la capacidad de ejecución del Gobierno Central. Una moderación mayor, bien sea local o externa, sería apoyada en buena parte por los desembolsos

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

de regalías del Gobierno Central a los gobiernos locales, considerando que buena parte de los proyectos de infraestructura del Gobierno se realizarían en 2014 y teniendo presente que los gobiernos locales ya cumplen dos años en su mandato, con lo cual ya estarían en capacidad para ejecutar con agilidad los recursos de inversión en infraestructura local. Gráfico 12

Gráfico 13

Déficit en cuenta corriente e IED. En porcentaje del el PIB

Déficit total y primario GNC. En porcentaje del PIB

4,5

4,2

4,1

3,6 3,0

2

3,9

3,8

3,1

1 0

2,7

2,7

2,3

-1 -2

1,8

-3 0,9

-4

Déficit en cuenta corriente Fuente: BanRep y BBVA Research

IED

Total

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2014

2008

2013

2007

2012

2006

2011

2005

-5

0,0

Primario

Fuente: MinHacienda y BBVA Research

Página 14

Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Recuadro 3. ¿Qué podemos esperar de la recién aprobada reforma tributaria? El Congreso de la República aprobó una nueva Reforma Tributaria, que incluyó modificaciones a la estructura impositiva de las empresas y las personas naturales. Sus principales objetivos fueron ampliar la equidad del estatuto tributario y reducir algunas inflexibilidades del mercado laboral. De manera paralela se incluyeron otros asuntos como la simplificación de los impuestos al valor agregado (IVA) y el recorte a los impuestos a los flujos de portafolio offshore de 33% a 14% (25% para países que se consideran paraísos fiscales), entre otros. En materia de flexibilidad laboral, la reforma recortó en 13,5% los impuestos a la nómina, buscando reducir de esta forma la informalidad y el desempleo estructural de la economía. La reducción en los impuestos a la nómina fue compensada en recaudo por una modificación a los impuestos a las utilidades de las empresas. El impuesto a la renta a las empresas se redujo de 33% a 25%, creando un nuevo impuesto de 8% llamado “CREE” cuya basa de recaudo no mantiene las exenciones que aplican al tradicional impuesto a la renta. De esta forma las empresas pagan un 25% de impuesto a la renta bajo unas deducciones tradicionales, pero pagan en adición un impuesto de 8% sobre sus utilidades, pero sin poder hacer sobre dicha tributación las mismas deducciones que tradicionalmente hacen sobre el impuesto a la renta. En materia de progresividad, la reforma creó dos tasas de tributación para el impuesto a la renta de las personas naturales. La primera, el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN), establece una tasa mínima de tributación para los asalariados, que deberán pagar como mínimo al ser comparada con el valor derivado del impuesto de renta ordinario (o bajo el esquema actual de declaración de renta bajo las deducciones y exenciones tradicionales). Por otro lado se crea el Impuesto Mínimo Alternativo Simplificado (IMAS), que corresponde a una tasa de tributación de alto valor que las personas naturales (empleados con ingresos inferiores a COP 20 Millones por mes) podrán tributar y que sería fiscalizada de manera simplificada por la dirección de impuestos Colombiana (DIAN). De igual forma la reforma restringe en un 30% y por $102mill.de 2013 por año las deducciones aplicables al impuesto a la renta relacionadas con los aportes pensionales obligatorios y voluntarios, y a las cuentas de ahorro para la compra de vivienda (AFC). Igualmente aumenta de 5 a 10 años el tiempo de permanencia mínimo para que los ahorros en pensiones voluntarias y

cuentas AFC puedan ser retirados en libre disposición y no pierdan el actual beneficio tributario. Esta figura era comúnmente usada por las personas de ingresos altos, destinando una porción de su salario al ahorro más por asuntos tributarios que por ahorro pensional. La reforma fue aprobada con un impacto neutro en recaudo, contabilizando en conjunto los años 2013 y 2014 (Ministerio de Hacienda). Para 2013 el Gobierno espera recaudar 1,2 bn COP adicionales como resultado de la reforma, explicados en buena parte por las mayores retenciones a los impuestos a la renta de las personas naturales. Para 2014 el menor recaudo en impuestos a la renta de personas jurídicas sería parcialmente compensado por el mayor recaudo del impuesto a la renta a personas naturales, generando una reducción de 1,3 bn COP en la recaudación de impuestos que al agregarse con el mayor recaudo de 2013, se obtiene una neutralidad tributaria. La reforma tributaria se enfocó en un espectro particular de la tributación— equidad y flexibilidad laboral. Sin embargo dentro de los problemas de redistribución dejó de lado algunos aspectos para reforzar aún más la progresividad del estatuto. En materia de equidad impositiva, la reforma mantuvo las deducciones de ganancias por dividendos de los rentistas de capital. Colombia ha mantenido exentos los impuestos a los dividendos, que resulta razonable por asuntos de eficiencia económica de doble tributación (ver Atkinson y Stiglitz, 1976), pero que en la política pública y en la práctica tributaria internacional se ha aceptado como eficiente si se considera el bienestar social agregado y como mecanismo de redistribución (Ver Piketty y Saez, 2012) en un país con un alto grado de desigualdad por ingresos como Colombia (GINI=0,57 en 2011). En el plano laboral, la reforma mantuvo el impuesto a la nómina destinado a las Cajas de Compensación Familiar. Su contribución equivale a 3% del salario mensual, destinadas a financiar servicios de recreación, educación, crédito, y salud, que fácilmente podrían ser ofrecidos por el sector privado, o incluso financiados de una manera menos regresiva. De igual forma, si bien la reforma redujo los impuestos a la nómina, la inflexibilidad laboral continuará siendo problemática en la medida en que el salario mínimo continúe siendo elevado (54% de la productividad media laboral), que podría ser restrictivo en el mediano plazo de continuar su mecanismo de indexación creciente en términos reales.

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Los riesgos de cola de la economía global han disminuido Como vimos, en un escenario de mayor volatilidad global, con baja probabilidad de ocurrencia, el crecimiento global oscilaría entre 2,5% y 3,0% en 2013 y 2014. Este crecimiento sería diferencial entre los principales socios comerciales de Colombia, con mejores desempeños en las economías emergentes y con algunas dificultades mayores en Estados Unidos. Así, el país enfrentaría una reducción de los términos de intercambio y una disminución de la demanda por productos industriales. En este panorama, Colombia podría tener también un choque de confianza externo, aunque amortiguado por las mejores condiciones estructurales del país, tanto en términos de política económica, como en condiciones financieras del sector privado. Por lo tanto, la economía colombiana mantendría un crecimiento superior al 3%, incluso en este escenario más adverso.

4. Banco central mantendrá una postura expansionista en 2013 Cierre de la brecha del producto y espacio inflacionario permiten profundizar política monetaria expansionista El Banco de la República profundizó su postura expansionista en la última parte de 2012. La primera ronda de recortes realizada entre julio y agosto de 2012, respondieron a la moderación de la demanda local, pero fueron cautas con respecto a la incertidumbre permanente de la actividad externa. En efecto, el emisor llegó a condicionar sus recortes de acuerdo al desarrollo de la turbulencia externa, que se manifestaba en unas tensiones financieras elevadas pero que localmente se mantuvieron bastante limitadas (Gráfico 14). La turbulencia global se transmitió por la canal real en lugar del financiero, manifestada en una sorpresa en el producto del tercer trimestre, que se correspondió inmediatamente con una ronda de recortes de interés por parte del Banco Central. Los recortes recientes han sido relativamente más anticipados por el mercado que en la primera parte del segundo semestre, apoyados a su vez por el amplio espacio inflacionario tras las sorpresas positivas en ese frente en los últimos meses del año. De esta forma el Banco central acumuló durante 2012 cuatro recortes de 25 pbs, afianzados en la primera parte de 2013 con recortes adicionales para estimular la actividad. El gráfico 15 muestra la forma en que se han ido ajustando las expectativas expansivas del mercado, reflejado en la probabilidad de que la tasa de intervención se recorte en 25 pbs implícita en la tasa interbancaria a 3 meses. El gráfico muestra la forma en que el mercado ha ido anticipando en meses recientes (en particular enero y febrero) el mayor estímulo monetario a la actividad, ante el dato sorpresivamente bajo del PIB en el tercer trimestre (publicado el 21 de Diciembre) y las sorpresas a la baja en la inflación.

Previsiones de inflación dentro del rango meta para 2013 y 2014 sin expectativas de sorpresas alcistas En los últimos meses de 2012, la inflación sorprendió a la baja como consecuencia de unas menores presiones de oferta en los precios de los alimentos y de los bienes regulados, finalizando el año en 2,4%. Los cambios intermensuales de los meses recientes han estado apoyados a su vez por la apreciación cambiaria y por la reducción permanente en los impuestos a la gasolina. No obstante, en consistencia con la moderación de la actividad, la inflación ha advertido a su vez menores presiones de demanda frente a los observados doce meses atrás, reflejadas en la reducción de los indicadores de inflación básica.

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Gráfico 15 Gráfico 14

Índice de tensiones financieras en Colombia

Tasa de intervención y probabilidad de recorte de 25 pbs implícita en tasa interbancaria a 3 meses 5,25

14

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

5,00

12

4,75

10

4,50 4,25

6

4,00

4

3,75

2

3,50

0

3,25

-2

3,00 ene-06 jul-06 ene-07 jul-07 ene-08 jul-08 ene-09 jul-09 ene-10 jul-10 ene-11 jul-11 ene-12 jul-12 ene-13

-4

Fuente: BBVA Research

2-ago 18-ago 3-sep 19-sep 5-oct 21-oct 6-nov 22-nov 8-dic 24-dic 9-ene 25-ene 10-feb

8

Probabilidad (eje der.)

BR

Fuente: BBVA Research

Para 2013 esperamos que la inflación se mantenga en la parte inferior del rango meta, bordeando en algunos meses el límite inferior inflacionario. Para los primeros meses del año, las presiones de demanda deberían continuar afectando la evolución de los precios, mientras que los factores de indexación (tras finalizar 2012 con una inflación baja) y el menor incremento de los salarios frente al año anterior, deberían favorecer a la baja la dinámica de los precios. Los principales riesgos al alza radican en una reversión de los factores de oferta que han apoyado el descenso de la inflación (alimentos y regulados), que para el caso de los alimentos resultan ahora menos probables tras el menor riesgo e incidencia de que se presente el fenómeno del niño. Para 2014 la inflación convergería al punto medio del rango meta, en línea con mayores presiones de demanda frente a las observadas en 2013 y apoyadas a su vez por menores precios base del mismo año (Gráfico 16).

Medidas cambiarias y disminución de tasas contribuyen a los esfuerzos para contener la apreciación del peso colombiano El tipo de cambio se mantuvo durante el año presionando a la baja, apoyado por la disminución del riesgo global y los excesos de liquidez provenientes de los países desarrollados. En efecto, el tipo de cambio se apreció en un 9% en 2012 (fdp), con indicios de continuar con una presión similar en 2013.El Banco de la República estuvo atento durante el año interviniendo en el mercado cambiario, buscando contener (parcialmente) las presiones apreciativas del tipo de cambio. El intervencionismo del emisor se manifestó en programas de compras diarias, ampliados periódicamente de acuerdo a las expectativas del mercado y totalizando USD 4,8 mM que significaron el mayor nivel de compras anual desde 2000. Los programas de compras diarias estuvieron acompañados por intervenciones verbales por parte del Ministro de Hacienda y el Banco Central, compras de dólares de la tesorería de la nación, y recortes en los tipos de interés, que si bien fueron como respuesta a la moderación de la actividad, pudieron marginalmente haber contribuido para evitar una mayor apreciación, Las compras récord de reservas internacionales fueron parcialmente esterilizadas con la emisión de 6 bn COP en bonos de control monetario, emitidos por el Gobierno Central y depositados en el Banco Central. Esta herramienta se puso en uso como lo habíamos anticipado tres meses atrás, facilitando el cumplimiento del mandato cambiario con la estabilidad de precios.

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Para 2013 y 2014 los amplios niveles de liquidez internacional seguirán presionando la apreciación del tipo de cambio. Lo anterior, apoyado por la expectativa de un mayor flujo de inversión en portafolio tras la reducción de los impuestos a las inversiones offshore de 33% a 14% (25% si el país de origen es considerado como paraíso fiscal), con un espacio acotado de intervención (que estimamos en USD 5,5 mM durante el año) acompañado por una efectividad limitada sobre el comportamiento regular del tipo de cambio. En efecto, si bien el Banco Central y el Ministerio de Hacienda continuarán asumiendo el costo cuasi-fiscal de las intervenciones, su efectividad parece ser menor, con el riesgo de exacerbar el comportamiento del mercado de crédito y los precios de los activos en caso de no ser adecuadamente esterilizados (ver Vargas, González y Rodríguez. 2013).Con la reducción de los diferenciales en los intereses y el retiro de la liquidez internacional, el tipo de cambio retornaría depreciándose lentamente a su valor de largo plazo cercano a los 1800 COP/USD (Gráfico 17). Gráfico 16

Inflación anual y tasa de intervención del Banco Central. En porcentaje

Gráfico 17

5,5

1900

Tasa de cambio peso-dólar

5,0 1860

4,5 4,0

1820

3,5 3,0

1780

2,5 1740

2,0

Fuente: DANE, BanRep y BBVA Research

dic-17

dic-16

jun-17

dic-15

jun-16

dic-14

jun-15

dic-13

jun-14

Tasa Banrep

1700 dic 12 mar 13 jun 13 sep 13 dic 13 mar 14 jun 14 sep 14 dic 14 mar 15 jun 15 sep 15 dic 15 mar 16 jun 16 sep 16 dic 16 mar 17 jun 17 sep 17 dic 17

Inflación

jun-13

dic-12

dic-11

jun-12

dic-10

jun-11

1,5

Fuente: BanRep y BBVA Research

BanRep iniciaría ciclo de normalización monetaria en el segundo trimestre de 2014 Los recortes recientes en los tipos de interés se han ido transmitiendo lentamente a la actividad. La transmisión más expedita se ha dado en el mercado interbancario y en el de deuda pública, respondiendo e incluso anticipando los movimientos en los recortes del emisor. La tasa promedio de los depósitos bancarios a 90 días (DTF) ha sido más inflexible a la baja, lo cual sin embargo es típico de la fase expansiva del ciclo monetario e históricamente se ha observado en los ciclos del pasado. De esta forma el Banco Central tendrá tiempo para esperar a que su impulso monetario se transmita al mercado crediticio, cuya transmisión total debería completarse en cerca de seis meses después de realizado el último recorte. Posteriormente esperamos que el emisor mantenga una postura expansiva durante 2013, manteniendo sus tasas estables después de los recortes realizados en el primer trimestre del año. El mantenimiento de una brecha de producto negativa (ver Recuadro 2) y una baja inflación, permitirán que el emisor pueda mantener su tasa por debajo del nivel neutral, facilitando que la demanda doméstica pueda retornar a su crecimiento potencial. Posteriormente, anticipando el paulatino cierre de la brecha del producto y previendo algunos rebrotes inflacionarios, el Banco Central revertiría su postura monetaria en el segundo trimestre de 2014, respondiendo a su vez a la normalización de la actividad externa y a la moderación de la incertidumbre fiscal de los países desarrollados. De manera local, los resultados más contundentes de recuperación de los últimos meses de 2013 y del primer trimestre de 2014,

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

deberían motivar al emisor a revertir lentamente su postura monetaria expansiva, siendo sin embargo prudente ante la incipiente recuperación de la actividad (Gráfico 17). Los incrementos en la tasa de política son consistentes con la dinámica de los demás banco centrales de la región, los cuales iniciarán su senda de incrementos en la primera parte de 2014, sin embargo previendo para el caso de Colombia que se encuentra en una fase anterior en el ciclo de la actividad y por lo tanto su postura monetaria se revertiría después de los demás países de la región que siguen un esquema de inflación objetivo. El ciclo de incrementos en la tasa de política finalizaría en un nivel de 5,25%, valor que consideramos neutral bajo una inflación de largo plazo de 3%.

5. Los retos de política económica en 2013-2014 Colombia se seguirá diferenciando positivamente en América Latina pero no consolidará un liderazgo económico si no avanza en algunos temas claves durante 2013-14 Colombia tiene unas perspectivas de crecimiento positivas para los próximos años, como lo hemos presentado en las secciones anteriores. Los números que esperamos mantendrán al país en una posición sobresaliente a nivel de América Latina pero consideramos que la manera como se resuelvan algunos temas de política pública en los próximos años determinará que Colombia aumente su potencial de crecimiento y consolide un liderazgo económico en la región. En varios campos, estos años son los de las grandes definiciones donde pondremos a prueba cambios institucionales, políticos y económicos que hemos realizado en los últimos años y se evidenciará la necesidad de realizar algunos adicionales. Los avances en las conversaciones de paz son un tema que estará en la agenda pública durante 2013-14 y sus resultados podrán afectar el rumbo de algunos elementos de política pública en los próximos años. También en estos años surgirán discusiones sobre las necesidades institucionales en términos políticos, sociales y económicos de un país con mayor capacidad de crecimiento. Sin embargo, aunque entendemos la importancia de todos estos aspectos concentraremos nuestro análisis en los retos de política económica.

Reversión de la desaceleración del crecimiento a corto plazo y fortalecimiento de las fuentes de expansión Nuestras estimaciones muestran que la desaceleración de la economía colombiana habría tocado fondo a finales de 2012 y que gradualmente el crecimiento se acelerará durante el 2013. Esta previsión asume que se logran cerrar los cuellos de botella de los sectores de minero petrolero y de obras públicas y edificaciones privadas ocasionaron una baja aportación de los mismos al valor agregado durante el segundo semestre de 2012. En el caso del minero-petrolero, el reto es mantener niveles estables de producción y que no se repitan los choques de oferta del año pasado. Grandes temas relacionados con el transporte y la explotación de productos básicos deben ser subsanados en los próximos años para que los choques transitorios de oferta no se conviertan en permanentes y demoren la materialización las buenas perspectivas del sector. Tenemos una visión moderadamente optimista sobre la capacidad de superar este reto y en la medida en que se materialicen conflictos laborales o problemas de transporte como los que se han dado recientemente en sectores como el carbón le imprimirán un sesgo negativo a nuestra proyección.

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

En el campo petrolero el reto es retomar estables y elevados niveles de producción y solventar las necesidades de infraestructura que los mismos plantean. Avances importantes en las obras de construcción de los oleoductos y el diseño de los nuevos es un tema que ocupará la atención de las autoridades durante 2013-2014. A nivel de obras públicas durante los próximos años se probará la nueva institucionalidad en materia de concesiones de cuarta generación (4G) y la capacidad de ejecución a nivel local y departamental de los recursos de las regalías. En lo que tiene que ver con las nuevas concesiones, los avances que se logren en la primera etapa del proyecto, que las autoridades han llamado “victorias tempranas” y representan cerca del 10%, mostrará si el nuevo diseño institucional es el adecuado. En particular la capacidad de atraer constructores de gran capacidad y calidad y la financiación necesaria son algunos de los temas que están a prueba. Los efectos de las nuevas concesiones sobre el valor agregado de la economía será marginal en estos años pero lo más importante para el futuro es que si las cosas funcionan adecuadamente se convertirán en una importante fuente de expansión para la economía colombiana en los años siguientes. El corto plazo es necesario aumentar el ritmo de ejecución de los proyectos de obras públicas en camino y cambiar la metodología de registro de los mismos en las cuentas nacionales de tal forma que se disminuya la incertidumbre que el mismo está imponiendo sobre el PIB. En esta línea luego de los cambios en la legislación acerca de las regalías, el reto es que los municipios, departamento y/o regiones inicien su proceso de ejecución durante el 2013 y contribuyan a dinamizar el sector de obras públicas.

Fortalecimiento de la industria eficiente y productiva El crecimiento esperado para la industria manufacturera en 2013 es bajo aun partiendo de un crecimiento casi nulo durante el 2012. Este comportamiento impone retos para fortalecer su desempeño y preparar al sector para competir eficiente y productivamente en el marco de los nuevos tratados de libre comercio y los desafíos que impone un peso colombiano fuerte. En particular, en línea con algunas decisiones del Ministerio de Hacienda, se debe revisar todo el esquema de costos del sector para lograr aumentar su capacidad competitiva. Ya ha habido avances en temas como la eliminación del sobrecosto de energía que pagaba el sector productivo, pero se pueden hacer reducciones adicionales en los costos de otros energéticos usados por la industria. Adicionalmente y ligado al reto anterior las mejoras en la infraestructura de carreteras y puertos y en la logística del comercio exterior favorecerá el sector para que vuelva a contribuir de manera positiva en el crecimiento de Colombia y en la creación de empleos de calidad.

Mejoras adicionales en el mercado laboral Relacionado con el tema del empleo, la reforma tributaria pone a prueba el esperado beneficio sobre la contratación de empleo formal de la disminución de parte de los cargos a la nómina y contribuye a la disminución de costos laborales. Todo esto con esperados beneficios sobre la industria. El reto de la economía en materia laboral es la generación de empleo de buena calidad que logre incorporar cada vez más fuerza laboral y que evite la reducción de la misma. La política del Gobierno va encaminada en esa dirección, prueba de ello son la Ley de Formalización y Primer Empleo y la reciente reducción en los costos no salariales incluida en la Reforma Tributaria, las cuales buscan precisamente crear empleos formales. El estimativo del Gobierno sobre la creación de empleo formal producto de la reforma tributaria es de entre 400 mil y 1 millón de empleos. Nosotros, con base en Botero (2011) y Modragón, Peña y Wills (2010) consideramos que los efectos de la eliminación de los parafiscales son un poco más bajos entre 350 mil y 800 mil empleos.

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Situación Colombia Primer Trimestre 2013

6. Tablas Tabla 3

Previsiones macroeconómicas anuales 2010

2011

2012

2013

2014

4,0

5,9

3,7

4,1

5,0

Consumo Privado (% a/a)

5,0

6,5

4,3

4,7

4,8

Consumo Público (% a/a)

5,5

2,6

4,5

5,0

4,8

Inversión Fija (% a/a)

4,6

16,7

4,6

6,2

6,9

3,2

3,7

2,4

2,6

2,9

1926

1934

1768

1760

1765

PIB (% a/a)

Inflación (% a/a, fdp) Tasa de Cambio (vs. USD, fdp) Tasa de Interés (%, fdp)

3,00

4,75

4,25

3,75

5,00

Balance Fiscal (% PIB)

-3,9

-2,9

-2,3

-2,3

-2,6

Cuenta Corriente (% PIB)

-3,1

-3,0

-3,1

-2,7

-2,3

Fuente: Ministerio de Hacienda, Banco de la República, DANE y BBVA Research Tabla 4

Previsiones macroeconómicas trimestrales PIB (% a/a)

Inflación (% a/a, fdp)

Tasa de Cambio (vs. USD, fdp)

Tasa REPO (%, fdp)

T1 11

5,1

3,2

1884

3,50

T2 11

4,9

3,2

1783

4,25

T3 11

7,5

3,7

1836

4,50

T4 11

6,2

3,7

1934

4,75

T1 12

4,7

3,4

1766

5,25

T2 12

4,9

3,2

1793

5,25

T3 12

2,1

3,1

1803

4,75

T4 12

3,0

2,4

1768

4,3

T1 13

3,3

2,2

1775

3,75

T2 13

3,4

2,3

1745

3,75

T3 13

5,2

2,4

1755

3,75

T4 13

4,4

2,6

1760

3,75

T1 14

4,8

2,7

1745

3,75

T2 14

5,1

2,7

1740

4,25

T3 14

4,7

2,9

1750

4,50

T4 14

5,5

2,9

1765

5,00

Fuente: DANE, Banco de la República y BBVA Research

Página 21

Situación Colombia Primer Trimestre 2013

AVISO LEGAL Este documento, así como los datos, opiniones, estimaciones, previsiones y recomendaciones contenidas en el mismo, han sido elaborados por Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, S.A. (en adelante “BBVA “), con la finalidad de proporcionar a sus clientes información general a la fecha de emisión del informe y están sujetas a cambio sin previo aviso. BBVA no asume compromiso alguno de comunicar dichos cambios ni de actualizar el contenido del presente documento. Ni el presente documento, ni su contenido, constituyen una oferta, invitación o solicitud de compra o suscripción de valores o de otros instrumentos o de realización o cancelación de inversiones, ni pueden servir de base para ningún contrato, compromiso o decisión de ningún tipo. El inversor que tenga acceso al presente documento debe ser consciente de que los valores, instrumentos o inversiones a que el mismo se refiere pueden no ser adecuados para sus objetivos específicos de inversión, su posición financiera o su perfil de riesgo ya que no han sido tomadas en consideración para la elaboración del presente informe, por lo que debe adoptar sus propias decisiones de inversión teniendo en cuenta dichas circunstancias y procurándose el asesoramiento específico y especializado que pueda ser necesario. El contenido del presente documento se basa en informaciones que se estiman disponibles para el público, obtenidas de fuentes que se consideran fiables, pero dichas informaciones no han sido objeto de verificación independiente por BBVA por lo que no se ofrece ninguna garantía, expresa o implícita, en cuanto a su precisión, integridad o corrección. BBVA no asume responsabilidad alguna por cualquier pérdida, directa o indirecta, que pudiera resultar del uso de este documento o de su contenido. El inversor debe tener en cuenta que la evolución pasada de los valores o instrumentos o los resultados históricos de las inversiones, no garantizan la evolución o resultados futuros. El precio de los valores o instrumentos o los resultados de las inversiones pueden fluctuar en contra del interés del inversor e incluso suponerle la pérdida de la inversión inicial. Las transacciones en futuros, opciones y valores o instrumentos de alta rentabilidad (high yield securities) pueden implicar grandes riesgos y no son adecuados para todos los inversores. De hecho, en ciertas inversiones, las pérdidas pueden ser superiores a la inversión inicial, siendo necesario en estos casos hacer aportaciones adicionales para cubrir la totalidad de dichas pérdidas. Por ello, con carácter previo a realizar transacciones en estos instrumentos, los inversores deben ser conscientes de su funcionamiento, de los derechos, obligaciones y riesgos que incorporan, así como los propios de los valores subyacentes a los mismos. Podría no existir mercado secundario para dichos instrumentos. BBVA o cualquier otra entidad del Grupo BBVA, así como sus respectivos directores o empleados, pueden tener una posición en cualquiera de los valores o instrumentos a los que se refiere el presente documento, directa o indirectamente, o en cualesquiera otros relacionados con los mismos; pueden negociar con dichos valores o instrumentos, por cuenta propia o ajena, proporcionar servicios de asesoramiento u otros servicios al emisor de dichos valores o instrumentos, a empresas relacionadas con los mismos o a sus accionistas, directivos o empleados y pueden tener intereses o llevar a cabo cualesquiera transacciones en dichos valores o instrumentos o inversiones relacionadas con los mismos, con carácter previo o posterior a la publicación del presente informe, en la medida permitida por la ley aplicable. Los empleados de los departamentos de ventas u otros departamentos de BBVA u otra entidad del Grupo BBVA pueden proporcionar comentarios de mercado, verbalmente o por escrito, o estrategias de inversión a los clientes que reflejen opiniones contrarias a las expresadas en el presente documento; asimismo BBVA o cualquier otra entidad del Grupo BBVA puede adoptar decisiones de inversión por cuenta propia que sean inconsistentes con las recomendaciones contenidas en el presente documento. Ninguna parte de este documento puede ser (i) copiada, fotocopiada o duplicada en ningún modo, forma o medio (ii) redistribuida o (iii) citada, sin el permiso previo por escrito de BBVA. Ninguna parte de este informe podrá reproducirse, llevarse o transmitirse a aquellos Países (o personas o entidades de los mismos) en los que su distribución pudiera estar prohibida por la normativa aplicable. El incumplimiento de estas restricciones podrá constituir infracción de la legislación de la jurisdicción relevante. Este documento será distribuido en el Reino Unido únicamente a (i) personas que cuentan con experiencia profesional en asuntos relativos a las inversiones previstas en el artículo 19(5) de la ley de servicios y mercados financieros de 2000 (promoción financiera) de la orden de 2005, (en su versión enmendada, en lo sucesivo, la “orden”) o (ii) entidades de grandes patrimonios sujetas a lo dispuesto en el artículo 49(2)(a) a (d) de la orden o (iii) personas a las que legalmente se les pueda comunicar una invitación o propuesta para realizar una inversión (según el significado del artículo 21 de la ley de servicios y mercados financieros de 2000) (en adelante, todas estas personas serán “personas relevantes”). Este documento está dirigido únicamente a las personas relevantes y las personas que no sean personas relevantes no se deberán basar en el mismo ni actuar de conformidad con él. Las inversiones o actividades de inversión a las que hace referencia este documento sólo están disponibles para personas relevantes y sólo se realizarán con personas relevantes. Ninguna parte de este informe podrá reproducirse, llevarse o transmitirse a los Estados Unidos de América ni a personas o entidades americanas. El incumplimiento de estas restricciones podrá constituir infracción de la legislación de los Estados Unidos de América. El sistema retributivo del/los analista/s autor/es del presente informe se basa en una multiplicidad de criterios entre los cuales figuran los ingresos obtenidos en el ejercicio económico por BBVA e, indirectamente, los resultados del Grupo BBVA, incluyendo los generados por la actividad de banca de inversiones, aunque éstos no reciben compensación basada en los ingresos de ninguna transacción específica de banca de inversiones. BBVA no es miembro de FINRA y no está sujeta a las normas de revelación previstas para sus miembros. “BBVA está sometido al código de conducta de los Mercados de Valores del Grupo BBVA, el cual incluye, entre otras, normas de conducta establecidas para prevenir y evitar conflictos de interés con respecto a las recomendaciones, incluidas barreras a la información. El Código de Conducta en los Mercados de Valores del Grupo BBVA está disponible para su consulta en la dirección Web siguiente: www.bbva.com / Gobierno Corporativo”. BBVA es un banco, supervisado por el Banco de España y por la Comisión Nacional del Mercado de Valores, e inscrito en el registro del Banco de España con el número 0182.

Situación Colombia Primer Trimestre 2013

Este informe ha sido elaborado por la Unidad de Colombia: Economista Jefe de Colombia Juana Téllez [email protected] Mauricio Hernández [email protected]

María Claudia Llanes [email protected]

Julio César Suárez [email protected]

Estudiante en práctica profesional María Camila Franco [email protected]

Lizeth Fernanda Fúquene [email protected]

BBVA Research Economista Jefe del Grupo Jorge Sicilia Economías Emergentes: Alicia García-Herrero [email protected] Análisis Transversal Economías Emergentes Álvaro Ortiz Vidal-Abarca [email protected]

Economías Desarrolladas: Rafael Doménech [email protected]

Market & Client Strategy: Antonio Pulido [email protected]

España Miguel Cardoso [email protected]

Equity Global Ana Munera [email protected]

Asia Stephen Schwartz [email protected]

Europa Miguel Jiménez [email protected]

Crédito Global Javier Serna [email protected]

Coordinación Latam Juan Ruiz [email protected]

Estados Unidos Nathaniel Karp [email protected]



Argentina Gloria Sorensen [email protected] Chile Alejandro Puente [email protected] Colombia Juana Téllez [email protected] Perú Hugo Perea [email protected] Venezuela Oswaldo López [email protected]

Sistemas Financieros y Regulación: Santiago Fernández de Lis [email protected] Sistemas Financieros Ana Rubio [email protected] Pensiones David Tuesta [email protected] Regulación y Políticas Públicas María Abascal [email protected] Áreas Globales:

México Carlos Serrano [email protected]

Escenarios Financieros Sonsoles Castillo [email protected]

Análisis Macro México Carlos Serrano [email protected]

Escenarios Económicos Julián Cubero [email protected] Innovación y Procesos Clara Barrabés [email protected]

Interesados dirigirse a: BBVA Research Colombia Carrera 9 No 72-21 Piso 10 Bogotá, Colombia Tel: 3471600 ext 11448 E-mail: [email protected]

Tipos de Interés, Divisas y Materias Primas Luis Enrique Rodríguez [email protected]

Seminario macroeconomico y sectorial anif – fedesarrollo

Juan Pablo Zárate Perdomo* Medellín, Miércoles 6 de marzo de 2013

*

Opiniones personales. No comprometen a la Junta Directiva del Banco de la República

Agenda

• El Marco de política • Qué explica la política monetaria en 2012 y 2013?

• Perspectivas • Política cambiaria, competitividad y sector transable

El marco de política El Banco de la República trabaja con un esquema de “inflación objetivo ampliado”. Principales objetivos: 1. Mantener la inflación alrededor del 3%. 2. Lograr la plena utilización de los factores productivos (empleo y capital), sin que esto genere presiones inflacionarias. 3. Evitar la conformación de desequilibrios externos o de mercados de activos que pongan en riesgo la sostenibilidad de la inflación y el crecimiento.

Agenda

• El Marco de política • Qué explica la política monetaria en 2012 y 2013?

• Perspectivas • Política cambiaria, competitividad y sector transable

La situación a finales de 2011 • Tasas de interés reales históricamente bajas • Alto crecimiento de la demanda interna y excesos en la utilización de la capacidad instalada. • Indicios de formación de vulnerabilidades financieras a niveles bajos pero crecientes.

0,0 01/10/2011

01/06/2011

01/02/2011

01/10/2010

01/06/2010

01/02/2010

01/10/2009

01/06/2009

01/02/2009

01/10/2008

01/06/2008

01/02/2008

2,0

01/10/2007

4,0

01/06/2007

6,0

01/02/2007

8,0

01/10/2006

10,0

01/06/2006

Tasa de Intervención

01/02/2006

12,0

01/10/2005

2008.04 2008.06 2008.08 2008.10 2008.12 2009.02 2009.04 2009.06 2009.08 2009.10 2009.12 2010.02 2010.04 2010.06 2010.08 2010.10 2010.12 2011.02 2011.04 2011.06 2011.08 2011.10 2011.12

A pesar de los incrementos del 2011 la tasa de intervención aun se encontraba en niveles inferiores a sus promedios históricos. Desviacion con respecto a la media

2,5 2 1,5 1 0,5 0 -0,5 -1 -1,5 -2 -2,5 -3

Se presentaba un elevado crecimiento de la demanda interna privada que estaba impulsando el crecimiento del PIB 12,0% 10,0%

PIB

8,0% 6,0%

4,0% 2,0%

0,0% -2,0%

Fuente: DANE, cálculos propios.

Demanda Interna

Fuente: Banco de la Republica 2011Q4

2011Q3

2011Q2

2011Q1

2010Q4

2010Q3

2010Q2

2010Q1

2009Q4

2009Q3

2009Q2

2009Q1

2008Q4

2008Q3

2008Q2

2008Q1

2007Q4

2007Q3

2007Q2

2007Q1

2006Q4

2006Q3

2006Q2

2006Q1

2005Q4

2005Q3

2005Q2

2005Q1

2004Q4

2004Q3

2004Q2

2004Q1

2003Q4

2003Q3

2003Q2

2003Q1

Generando excesos de demanda agregada Brecha del producto

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%

-1,0%

-2,0%

-3,0%

Incipientes evidencias de desbalances macroecónomicos… 2

Indice de Desbalance Macroeconomico

1,5 1 0,5

0 -0,5 -1

-1,5 -2 -2,5

Fuente: Banco de la República.

Probabilidad de Boom de Crédito (Datos al III Trimestre de 2012)

La respuesta de política fue continuar con los incrementos en la tasa de intervención en Enero y Febrero

Tasa de intervención 6,0 5,0

4,0 3,0 2,0 1,0 0,0

La transmisión de las tasas 2011.02 Tasas Nominales Intervencion Comercial Consumo Hipotecaria Tasas Reales Intervención Comercial Consumo Hipotecaria

2012.03

Diferencia

3,0% 8,6% 17,5% 12,8%

5,3% 10,8% 19,4% 13,5%

2,3% 2,3% 1,9% 0,8%

0,4% 5,8% 14,5% 9,9%

2,2% 7,6% 15,9% 10,2%

1,8% 1,8% 1,3% 0,3%

Los choques de 2012 y lo que va corrido del 13

• El ambiente externo • El ciclo de los bienes durables • La demanda pública • El bono inflacionario

El débil crecimiento de la economía mundial se reflejó en las exportaciones de los países emergentes. Crecimiento de exportaciones 18,0%

LAC 5

16,0% 14,0%

CPC

12,0% 10,0%

Colombia

8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% -2,0% 2011 I

2011 II

2011 III

2011 IV

2012 I

2012 II

2012 III

En Colombia desde el segundo trimestre afectó las exportaciones de manufacturas 60,0% 50,0%

Totales

40,0% 30,0%

20,0% 10,0% 0,0% -10,0%

Manufacturas

Lo que se reflejó en la disminución en el crecimiento de la producción industrial Crecimiento Producción industrial 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% -1,0% -2,0% -3,0%

Y en un flojo desempeño de la confianza de los empresarios del sector Índice de confianza industrial 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6

Después de altos crecimientos de la demanda de bienes durables durante una década, en los últimos trimestre se desaceleró

Crecimieto demanda privada durables

25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0%

0,0% -5,0%

sep-12

feb-12

jul-11

dic-10

may-10

oct-09

mar-09

ago-08

ene-08

jun-07

nov-06

abr-06

sep-05

feb-05

jul-04

dic-03

may-03

oct-02

mar-02

-10,0%

Se acabó esta fuente de demanda? Demanda Privada de bienes durables 30,0%

% Demanda Interna

25,0%

% PIB potencial

20,0% 15,0% 10,0% 5,0%

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

0,0%

En el tercer trimestre se presentaron disminuciones en la demanda pública, específicamente en inversión 40,0% 30,0%

Demanda Pública

20,0%

Consumo

10,0%

Obras civiles

0,0% -10,0% -20,0%

-30,0%

Con estos choques inicialmente se desacelero el sector transable y luego se generalizo a otros sectores de la economía 12% PIB transable PIB no transable

10% 8% 6% 4% 2% 0% -2%

sep-12

sep-11

sep-10

sep-09

sep-08

sep-07

sep-06

sep-05

sep-04

sep-03

sep-02

sep-01

-4%

2012Q3

2012Q1

2011Q3

2011Q1

2010Q3

2010Q1

2009Q3

2009Q1

2008Q3

2008Q1

2007Q3

2007Q1

2006Q3

2006Q1

2005Q3

4,0%

2005Q1

2004Q3

2004Q1

2003Q3

2003Q1

Con lo que se llegó a excesos de capacidad instalada Brecha del producto

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%

-1,0%

-2,0%

-3,0%

En los últimos meses se ha presentado un fenómeno de desinflacion…. 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

Inflación

Inflación Basica

Medidas de expectativas 5,00 4,50 4,00

3,50 3,00 2,50 2,00 1,50

Expectativas de inflación total a diciembre de cada año. BEI 5 años

Respuesta de política nominal y real Tasas de interés de intervención 6,0%

2,5%

5,0%

2,0%

4,0% 1,5%

3,0% 2,0%

Nominal Real (eje izquierdo)

1,0% 0,0%

1,0% 0,5% 0,0%

Tasas de interés reales

2012.07 (1) Tasas Nominales Intervencion Comercial Consumo Hipotecaria Tasas Reales Intervención Comercial Consumo Hipotecaria

2012.09 (2)

2012.12 (3)

2013.02 (4)

(2) - (1)

(3) - (2)

(4) - (3)

5,25 10,46 19,34 13,01

4,75 10,20 18,50 13,26

4,25 10,01 18,05 13,07

3,75 9,15 18,44 12,22

-0,50 -0,25 -0,84 0,25

-0,50 -0,20 -0,45 -0,19

-0,50 -0,85 0,39 -0,85

2,14 7,20 15,81 9,68

1,54 6,83 14,87 9,79

1,41 7,01 14,84 9,99

1,13 6,40 15,45 9,38

-0,60 -0,37 -0,94 0,11

-0,13 0,18 -0,04 0,20

-0,28 -0,61 0,62 -0,61

Agenda

• El Marco de política • Qué explica la política monetaria en 2012 y 2013?

• Perspectivas • Política cambiaria, competitividad y sector transable

Elementos principales del escenario central de pronóstico • Débil recuperación del mundo desarrollado y crecimientos altos en el mundo emergente (especialmente China). • Persistencia de bajas tasas de interés mundiales y flujos de capitales hacia emergentes en el horizonte de política (Dudas última minuta de la FED). • Recuperación moderada de la demanda interna. • Precios de alimentos y regulados sin choques negativos.

Inflación "Fan Chart" Inflación total 6 5

4 3 2

1 0 2010 T4

2011 T4

2012 T4

2013 T4

2014 T4

PIB "Fan Chart" crecimiento del PIB anual

7 6 5

4,5 3,9

4 3

3,3 2,5

2 1 0

2009

2010

2011

2012

2013

Qué sigue para la política. • El punto inicial de la política es expansionista (bajas tasas de interés) debido a la baja inflación (observada, proyectada y expectativas) y excesos de capacidad instalada. • Mientras no existan choques, el sesgo va a seguir siendo expansionista…

• Reducciones más fuertes dependen de consolidaciones de expectativas de inflación por debajo de la meta, el comportamiento del sector real y los mercados de activos…

Buenas (o no tan malas) noticias en algunos sectores (especialmente no transables) Indice de Situación económica de los comerciantes (actual + esperada)

60 50 40 30 20 10 0 -10 -20

Balance_SA

ene-13

ene-12

ene-11

ene-10

ene-09

ene-08

ene-07

ene-06

ene-05

ene-04

ene-03

ene-02

ene-01

ene-00

ene-99

ene-98

-30

Tendencia

La encuesta de comerciantes sigue dando buenos resultados y la de industriales mejora levemente.

Algunas encuestas señalan un ambiente económico normal. 100,0

Situación actual Expectativas

80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 -20,0 -40,0

ago-12

mar-12

oct-11

may-11

dic-10

jul-10

feb-10

sep-09

abr-09

nov-08

jun-08

ene-08

ago-07

mar-07

oct-06

may-06

dic-05

-60,0

Tanto le encuesta del consumidor de Fedesarrollo como la regional del BR muestran normalidad y/o mejora.

Los capitales siguen llegando con fuerza a América Latina Cuenta de capitales/PIB 7,00%

LAC 5

6,00%

CPC

Colombia

5,00% 4,00% 3,00%

2,00% 1,00% 0,00%

ago-12

abr-12

dic-11

ago-11

abr-11

dic-10

ago-10

abr-10

dic-09

ago-09

abr-09

dic-08

ago-08

abr-08

dic-07

ago-07

abr-07

dic-06

ago-06

abr-06

dic-05

-1,00%

La amplia liquidez internacional y la afluencia de capitales puede impulsar la demanda privada hacia el segundo semestre del año 8,0%

CCAP/PIB

7,0%

Crec PIB

6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0%

III-2012

I-2012

III-2011

I-2011

III-2010

I-2010

III-2009

I-2009

III-2008

I-2008

III-2007

I-2007

III-2006

I-2006

III-2005

I-2005

III-2004

I-2004

III-2003

I-2003

0,0%

Exportaciones Industria a Lat. Amer. 45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% -5,0% -10,0%

En sentido opuesto pueden jugar la continuación del declive en el ciclo de transables y la desaceleración en el comercio industrial con América Latina

Índice de vulnerabilidad IDM 1 0,8 0,6 0,4 0,2

0 -0,22005 -0,4 -0,6 -0,8

-1

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Balance S-I de cuentas nacionales sectorial 8,0% 6,0%

4,0% 2,0% 0,0% -2,0% -4,0% -6,0%

Sector privado

Sector público

Total

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

-8,0%

Deuda hogares y total Deuda Hogares/ Ingreso Disponible 40,0% 35,0% 30,0%

25,0% 20,0% 15,0% 10,0%

5,0%

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

0,0%

IPVN DANE IPVU

sep-12

sep-11

sep-10

sep-09

sep-08

sep-07

sep-06

sep-05

sep-04

sep-03

sep-02

sep-01

sep-00

sep-99

sep-98

sep-97

sep-96

sep-95

sep-94

sep-93

sep-92

140

sep-91

sep-90

sep-89

sep-88

1998=100

Precio de activos.

Precio de la vivienda relativo al IPC

130

120

110

100

90

80

70

60

Results applied to the ratio IPV/Rent index. Bubbles detected on 1996 (07-10), 2007(01-03) and 2012 (07-12)

Agenda

• El Marco de política • Qué explica la política monetaria en 2012 y 2013?

• Perspectivas • Política cambiaria, competitividad y sector transable

La competitividad y el sector transable. (Ilusiones y decisiones). • Hay elementos comunes a buena parte del mundo emergente y productor de bienes básicos.

• Hay evidencia de una moderada revaluación real con respecto a lo que sería consistente con nuestro nivel de ingreso. • Y reciente evidencia de desalineamiento de la tasa de cambio nominal.

La revaluación nominal ha sido un fenómeno global. Indice de Tasa de Cambio Nominal 2001=100 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Colombia Chile Noruega

Brasil Australia

Peru Neuva zelanda

Lo importante para la competitividad es nuestra tasa de cambio real comparada con el resto del mundo…

•Fuente: FMI, cálculos Banco de la República.

Contexto en el que Colombia muestra una ligera sobrevaluación Muy Sobrevaluados >20% Suiza

Sobrevaluados 20%>X>5% Brasil

Levemente Sobrevaluados Levemente subvaluados 5% Honduras

Noruega Nigeria Australia Indonesia Dinamarca Venezuela Nueva Zelanda

Uruguay Guatemala Filipinas Japon Suecia Paraguay Emiatos Arabes Unidos Italia Francia Canada

Colombia

España India Portugal Panama Surafrica Argentina Vietnam Hungria Luxemburgo Corea Bolivia Polonia Jamaica Singapur Israel Republica Dominicana Peru Nicaragua Mexico Tailandia Estados Unidos

China

Reino Unido Grecia Islandia Holanda Alemania Irlanda

Muy Subvaluados >20% Ecuador

Buena parte de los efectos indeseables de la apreciación también son globales, como el caso del bajo desempeño industrial.

Indice de PIB industrial. 2003=1 1,8

Brasil

1,7

Chile

1,6

1,5 1,4

1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8

Mexico Peru Colombia

Siendo generalizado para buena parte del mundo.

Y puede tener que ver con la demanda mundial de bienes industriales y su relación con la economía mundial 30%

10% 8%

20%

6% 10%

4%

0%

2%

-10%

0% -2%

-20%

-4% -30%

-6%

-40%

-8% Demanda externa

PIB Industrial

La política cambiaria En el corto plazo se han conjugado factores: - “leve” sobrevaluación real. - Alguna evidencia de desalineamiento del tipo de cambio nominal. - Utilidad de mayores niveles de reservas. - Fase expansiva de la política monetaria.

La política cambiaria Estas condiciones han permitido que se incremente el ritmo de intervención, sin tener un objetivo de tasa de cambio nominal o real, por dos razones: i) No incurrir en posibles contradicciones con los objetivos centrales de política y ii) Mantener la flotación como un elemento central para prevenir descalces cambiarios.

La política cambiaria El ritmo de la intervención se ha venido incrementando: Compras diarias promedio Junio – Julio (2012)

US$ 20 millones

Septiembre (2012)-Enero(2013)

US$ 27 millones

Febrero – Mayo (2013)

US$37 millones

Sin embargo, la efectividad de la política es incierta, dificilmente es permanente y no ataca las disyuntivas estructurales….

La revaluación es la contraparte de ingresos de divisas (bienes primarios y capitales) que suelen producir efectos positivos para la economía

La utilidad de la explotación minero/energética. Inversión. El Estado del bienestar.

La disyuntiva minero energética Muy Sobrevaluados >20% Suiza

Sobrevaluados 20%>X>5% Brasil ???

Noruega Nigeria Australia Indonesia Dinamarca Venezuela Nueva Zelanda

Uruguay Guatemala Filipinas Japon Suecia Paraguay Emiatos Arabes Unidos Italia Francia Canada

La disyuntiva minero energética Respuesta de la tasa de cambio ante un choque de petróleo 0,002

0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

Desv. Estándar (%)

-0,002

-0,004

-0,006

Prociclica Neutra

-0,008

Contraciclica

-0,01

-0,012

• Nuestras simulaciones indican que la mejor regla es ahorrar el ingreso transitorio a traves de un mejor balance fiscal. • Sin embargo, independientemente de la política fiscal se presentan apreciaciones duraderas y posibles reasignaciones de recursos(aunque varian en intensidad).

Los incrementos fuertes en la inversión

140,00

29,0%

ITCR(eje izquierdo)

130,00

Tasa de Inversión

27,0%

25,0% 120,00

23,0%

110,00

21,0% 19,0%

100,00

17,0% 90,00

15,0%

2012 II

2011 II

2011 IV

2010 II

2010 IV

2010 IV

2009 II

2008 II

2008 IV

2007 II

2007 IV

2006 IV

2006 II

2005 II

2005 IV

2004 II

2004 IV

13,0%

2003 IV

80,00

Aumentos estructurales en la gama de proyectos rentables usualmente requieren ahorro externo, en la medida en que el ahorro interno es menos flexible.

2012 II

2011 IV

2011 II

2010 IV

2010 II

2010 IV

2009 II

2008 IV

2008 II

2007 IV

2007 II

2006 IV

10,0%

2006 II

15,0%

2005 IV

2005 II

2004 IV

2004 II

2003 IV

Como corrobora la experiencia reciente de Perú.... 35,0% 110

30,0%

105

25,0% 100

20,0% 95

Tasa de Inversión 90

5,0%

85

0,0% 80

ITCR

El estado del bienestar a la colombiana Consumo Público/PIB Brasil 0,195 Mexico 0,092 Colombia 0,161 Perú 0,092 Chile 0,117

La variable fiscal más fuertemente relacionada con la apreciación es el consumo público por su alta composición de no transables. En Colombia es alto desde la constitución del 91.

A manera de conclusión…. 1.

Dentro del marco de “inflación objetivo”, la coyuntura actual de niveles de inflación proyectados y esperados por debajo del punto medio del rango meta y excesos de capacidad instalada indican la conveniencia de mantener una postura expansionista de la política monetaria.

2. Este hecho junto con la existencia de posibles desalineamientos del tipo de cambio nominal y la utilidad de incrementar el acervo de reservas han permitido un mayor ritmo de intervenciones. 3. Los movimientos de precios relativos tienen como trasfondo profundos determinantes institucionales y disyuntivas complejas para el bienestar. En este contexto la sociedad debe pensar en las decisiones de fondo y los agentes acomodarse a un marco de precios relativos volatiles.

4. En el diseño de la política monetaria y de la política cambiaria se deben tener en cuenta las implicaciones sobre la estabilidad financiera. Especialmente el apalancamiento de hogares, bancos y empresas y los posibles descalces cambiarios que se puedan generar, porque algún día las tasas de interés externas subirán…..

LA POLÍTICA MONETARIA: TEORÍA Y CASO COLOMBIANO Blanca Zuluaga

APUNTES DE ECONOMIA

ISSN 1794-029X Primera edición, marzo de 2004

Editor Julio Cèsar alonso [email protected]

Asistente de Edición Carolina Lasso Quintero

Gestión Editorial Departamento de Economía - Universidad ICESI

www.icesi.edu.co tel: 5552334 ext: 398. Fax: 5551441 Calle 18 #122-135 Cali, Valle del Cauca - Colombia

2

LA POLÍTICA MONETARIA: TEORÍA Y CASO COLOMBIANO Blanca Zuluaga1 Marzo de 2004

Resumen Este documento tiene como objetivo analizar los instrumentos, la orientación y los responsables de la política monetaria en Colombia desde la década de los noventa. Está dirigido principalmente a estudiantes de pregrado de economía, pero por la sencillez del lenguaje, puede ser de utilidad para cualquier estudiante o profesional interesado en la política económica.

Palabras claves: Política monetaria, Banco de la República, inflación objetivo.

Apuntes de Economía es una publicación del Departamento de Economía de la Universidad Icesi, cuya finalidad es divulgar las notas de clase de los docentes y brindar material didáctico para la instrucción en el área económica a diferentes niveles. El contenido de esta publicación es responsabilidad absoluta del autor.

1

/ Profesora tiempo completo del Departamento de Economía en la Universidad Icesi. El objetivo de estas notas es brindar al estudiante una compilación de los principales conceptos en el estudio de la política monetaria, incluyendo ejemplos para el caso colombiano.

3

Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

1. INTRODUCCIÓN

La política monetaria es uno de los principales medios de intervención del Estado en la Economía, dados los efectos de las modificaciones en la cantidad de dinero sobre la actividad económica. El mecanismo de transmisión monetaria, que ha sido puesto en duda e incluso negado por algunos teóricos de la nueva escuela clásica (Argandoña (1999)), afecta la economía a través de su impacto sobre las tasas de interés y la demanda agregada.

En Colombia, el Banco de la República es la autoridad en política monetaria, cuyo objetivo fundamental en el largo plazo es el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda2, coordinado con una política macroeconómica general orientada al crecimiento del producto y el nivel de empleo. En efecto, la estrategia reciente (desde octubre de 2000) de la Junta directiva del Banco consiste en fijar anualmente una inflación objetivo y establecer valores de referencia para el nivel de los agregados monetarios necesarios y compatibles con los objetivos para el crecimiento del producto, con el nivel de déficit fiscal y otras variables económicas consideradas en la programación macro concertada con la autoridad económica.

“La orientación de política monetaria en Colombia está determinada entonces por la meta de inflación, el panorama general de la economía y el comportamiento de los agregados

monetarios”3.

Adicionalmente,

la

estrategia

actual

contempla

el

establecimiento de una senda de crecimiento de la base monetaria o "línea de referencia", dada la relación estable en el mediano y el largo plazo entre la inflación y la base monetaria.

2

/ Para cumplir con este objetivo, la junta del Banco de la República establece cada año metas de inflación, con tendencias decrecientes desde 1991. La prioridad que se le ha dado a la inflación como objetivo de política económica ha sido duramente criticada por algunos analistas quienes opinan que estas medidas son contraproducentes en épocas de alto desempleo y bajo crecimiento económico. 3 / Informe al Congreso de la República, marzo 2001. 4

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2. APLICACIÓN DE LA POLÍTICA MONETARIA EN COLOMBIA

2.1.

Entre junio de 1997 y octubre de 2002

El objetivo final de la política monetaria en Colombia es controlar la inflación (desde la Constitución de 1991 especialmente), pero dado el rezago entre las acciones de la política monetaria y este objetivo final, se decidió establecer un objetivo intermedio, que en el caso de Colombia durante el período en mención, era la base monetaria (desde junio de 1997). Esta variable cumple las condiciones de un objetivo intermedio adecuado: relación estable y predecible con la inflación, rezago no significativo entre las acciones del banco y el nivel deseado de la variable y factibilidad de que la autoridad monetaria controle su evolución4.

Una vez determinado el objetivo intermedio, se elegía cada año un instrumento de política monetaria que llevara la base monetaria al nivel deseado de acuerdo a su relación con la inflación (objetivo final); en Colombia el instrumento más utilizado para suministrar liquidez son las Operaciones de Mercado Abierto (OMA)5; así, cuando se requiere aumentar la liquidez, el Banco compra títulos de deuda pública en el mercado interbancario y cuando se requiere disminuir la liquidez, el Banco vende estos títulos (OMA de Expansión y contracción respectivamente).

La teoría económica denomina esta manera de aplicación de la política como "control monetario en dos niveles". En primer lugar se determina y es aceptada la relación entre el objetivo último y el objetivo intermedio, de tal manera que si éstos son logrados, se alcanzan también los finales Cuando se elige la variación deseada de la variable objetivo intermedio, se escoge una variable operativa sobre la que se influirá a través de los instrumentos monetarios. El Gráfico 1 ilustra el caso colombiano: a través de las 4

/ Como se verá en los párrafos siguientes, las bondades de la base monetaria como meta intermedia se redujeron considerablemente, lo cual motivó el cambio de estrategia del banco. 5 / A partir de octubre de 2002, la tasa de interés empezó a ser el instrumento más empleado para regular la liquidez en la economía. 5

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OMA principalmente, el Banco influye en la variable operativa elegida (base monetaria) para por medio de ella alcanzar el objetivo intermedio y por ende el objetivo final.

Gráfico 1. Política monetaria en dos niveles.

Objetivo último: Estabilidad de precios

Objetivo intermedio: Agregados monetarios Base monetaria, M1 y M3

Variable operativa: Base monetaria

Instrumentos: OMA´s

1.2. Desde octubre de 2002 hasta hoy

El uso de los agregados monetarios como meta intermedia, empezó a presentar serias dificultades debido a distintos factores que llevaron a una brusca variación del efectivo y las reservas bancarias (componentes de la base monetaria). Entre estos factores se puede mencionar la imposición del llamado 2 por mil (hoy tres por mil), con el fin de salvar el sistema financiero; las crisis internacionales desde Asia y Rusia hasta Brasil y Argentina, también contribuyeron parcialmente a la distorsión del uso de la base monetaria como objetivo intermedio6. Por esta razón, ahora se usan los agregados

6

La razón por la que las crisis internacionales distorsionan el uso de la base monetaria como objetivo intermedio, es que éstas influyen en las preferencias de liquidez de los individuos, por lo 6

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monetarios como líneas de referencia y no como metas intermedias7. Esto es, los agregados dejaron de ser la herramienta primaria de la política monetaria para convertirse en la guía secundaria.

Como se mencionó, a partir de octubre de 2002, el Banco de la República optó por la estrategia de fijar una “inflación objetivo8”, con lo cual el mecanismo de operación de la política monetaria dejó de concentrarse en fijar la trayectoria de los agregados monetarios en unos “estrechos corredores”, para orientarse más bien hacia la fijación de las tasas de interés de referencia, nuevo instrumento primario de la política. Para la fijación de dichas tasas de interés, el banco central evalúa el entorno macroeconómico y las metas de inflación, comparándolas con el promedio móvil de 20 - 45 días de los agregados monetarios, los cuales se han ido convirtiendo gradualmente en una herramienta interna del Banco, más que en una señal para el mercado, papel que están asumiendo cada vez con más fuerza las tasas de interés. Se cambió entonces de un esquema de señales vía cantidades (agregados monetarios), a un esquema de precios vía tasas de interés. Este cambio implica una relativa estabilidad de la tasa de interés frente a la variación de los agregados monetarios.

Incluso antes de la adopción de la inflación objetivo en el 2002, desde finales del año 2000, el Banco anuncia mensualmente las tasas de interés de referencia; el sistema funciona de tal manera que las tasas “repo” de expansión o contracción, marcan la senda de la tasa interbancaria (ver el significado de estos instrumentos más adelante).

Además de este sistema de tasa centrales (repos de expansión y contracción), el Banco cuenta con las llamadas tasa lombardas de expansión o contracción (también llamadas tasas punitivas), dirigidas a las entidades con necesidad de cantidades extraordinarias que se dificulta la capacidad de predicción de las tenencias de efectivo por parte del público y de reservas por parte de los bancos. 7 Según Clavijo (2003), incluso dichas líneas de referencia han perdido relevancia por las innovaciones financieras y por el 3 por mil. 8 La decisión también estuvo influenciada por la mayor conveniencia que el cambio representaba para el acuerdo con el FMI, que durante el 2001 y 2002 incluyó la tasa de inflación dentro de los criterios de desempeño o metas exigidas, a través del establecimiento de rangos para esta variable. 7

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de liquidez. Con este mecanismo el Banco otorga o restringe la liquidez en forma ilimitada.

Mas recientemente, la estrategia del Banco se ha orientado a la fijación de un rango de inflación objetivo, en vez de una tasa única. En el año 2002 la meta de inflación no se cumplió, debido principalmente a la devaluación- que encarece los bienes e insumos importados – y por el aumento en los precios de la papa. El riesgo de no cumplir la meta en el año 2003 es muy alto, dados lo resultados anunciados por el Dane para el primer trimestre del año. El Banco decidió que era más sano para la economía, y para proteger la credibilidad en los anuncios de la institución, establecer rangos de inflación. Con esta medida se permite cierto margen de movilidad a la tasa de inflación anunciada, protegiendo el cumplimiento de la meta de las posibles perturbaciones – como las de la papa en el año 2002– imposibles de prever y controlar por parte del Banco. Para el 2003 el rango está fijado entre 5% y 6%, y para el año 2004 entre 3.5% y 5.5%9.

3. ALGUNOS

APUNTES

TEÓRICOS:

LA

OFERTA

MONETARIA

Y

EL

MULTIPLICADOR DEL DINERO

El dinero es un instrumento financiero de alta liquidez aceptado como medio de pago, es una unidad de cuenta y se considera un depósito de valor, esto es, una reserva de valor que permite efectuar pagos futuros. El efectivo en poder del público (billetes y monedas en poder del público) (E) y los depósitos bancarios en cuenta corriente (D) conforman la oferta monetaria (M) o medios de pago, la cual es controlada por el Banco Central principalmente a través de la base monetaria10 (B). La base se compone a su vez del efectivo en poder del público y de las reservas sobre depósitos que los bancos deben mantener bien sea en el Banco Central o en sus cajas fuertes (R). Esto es:

9

M=E+D

(1)

B=E+R

(2)

La meta de inflación de largo plazo establecida por el banco es de 3%. / También llamada dinero de alta potencia, dinero primario o expansión primaria de dinero.

10

8

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El efectivo es un pasivo del Banco Central y los Depósitos son un pasivo de los bancos comerciales. Las reservas son un porcentaje de los depósitos de los individuos y las empresas, y actúan como el respaldo de dichos depósitos. La relación entre la oferta y la base monetaria es el multiplicador del dinero.

M E+D = B E+R Dividiendo cada uno de los términos del lado derecho de la ecuación por los depósitos se obtiene:

M =

Donde e =

e +1 B e+r

(3)

R E y r = . La base monetaria corresponde entonces, a los pasivos D D

monetarios que utilizan los intermediarios financieros como base para multiplicar la oferta monetaria por medio del crédito. La ecuación (3) representa la oferta monetaria o medios de pago en términos de sus principales determinantes. El multiplicador ( m ) es entonces:

m=

e +1 e+r

Este multiplicador indica la cantidad de unidades de dinero que se genera ante un incremento en una unidad de base monetaria. A mayor coeficiente de reservas menor es el multiplicador, y cuanto mayor sea el cociente efectivo - depósitos, menor será el multiplicador. El cociente entre efectivo y depósitos ( e ) depende de las preferencias y costumbres de pago del público, y no es directamente determinada por el Banco Central; depende básicamente de la relación costo - beneficio de poseer efectivo11.

11

/ Las teorías de la demanda de dinero asocian los costos de poseer efectivo con la tasa de interés, el tiempo empleado en ir al banco o a la disponibilidad de cajeros automáticos, entre otros; y los beneficios se refieren a la facilidad para realizar transacciones y al hecho de que el dinero es una activo seguro (en economías sin hiperinflación). 9

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En cuanto al coeficiente de reservas, el Banco Central determina su nivel de acuerdo a las necesidades de control de la oferta monetaria, lo disminuye para aumentar el multiplicador y por esta vía la oferta o lo aumenta para obtener el efecto contrario. Además de las reservas exigidas por el Banco Central, en algunas ocasiones los bancos mantienen exceso de reservas para responder a situaciones imprevistas como pánicos financieros en los cuales los depositantes retiran masivamente sus depósitos. Este exceso de reservas depende inversamente de los tipos de interés de mercado, a mayor tipo de interés, menor incentivo tienen los bancos para mantener reservas, las cuales no rinden intereses.

3.1.

Creación primaria de dinero

La creación de la oferta monetaria o medios de pago se realiza en dos etapas, una de ellas corresponde a la llamada emisión primaria que realiza el Banco de la República al contraer obligaciones monetarias con los individuos y los bancos comerciales; (compra de divisas que aumentan las reservas internacionales y el nivel necesario para transacciones, crecimiento del PIB) la otra etapa se denomina creación secundaria de dinero y es llevada a cabo por los bancos comerciales otorgando créditos al público. Como se verá más adelante esta creación de dinero secundario depende del multiplicador monetario. La primera etapa de la creación de dinero se puede ilustrar a través del análisis del balance del Banco de la República que se muestra en el cuadro 1.

Cuadro 1. Resumen de activos y pasivos del Banco de la República. Diciembre 2001.

ACTIVOS

1. Reservas

MM de $

PASIVOS

23.178,6 1. Pasivos no monetarios3

10

MM de $

162,7

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internacionales

de

caja (netas) 4.226,9 2. Base Monetaria 2. Crédito interno

11.647,9

1

1.241,7 3. Otros pasivos

581,8

3. Otros activos netos2 28.647,2 TOTAL PASIVOS

12.392,4

TOTAL ACTIVOS Patrimonio

16.254,8

PASIVOS + PATRIMONIO

28.647,2

Notas: 1/ Incluye crédito al Gobierno Nacional Tesorería, Resto del sector público, Bancos, y otros intermediarios financieros 2/ Incluye otros activos y pasivos sin clasificar. 3/ Corresponde a las OMA, Certificados de Cambio y otros títulos. Fuente: Banco de la República.

Las reservas internacionales son el componente más importante de los activos del Banco de la República, pues éste es el principal comprador y vendedor de divisas en el país. Las reservas pueden ser usadas para financiar pagos al exterior (por ejemplo por importaciones) o para intervenir en el mercado cambiario y defender la tasa de cambio cuando sea necesario12. Las reservas internacionales son el resultado de las transacciones que un país realiza con el exterior: las que producen ingresos de divisas son las exportaciones, los créditos de bancos extranjeros, las transferencias hechas por colombianos en el exterior, y la inversión extranjera en el país, entre otras; las 12

/ A finales de 1999 el Banco de la República elimina el mecanismo de la banda cambiaria para controlar la fluctuación de la tasa de cambio; de ahí en adelante el Banco tiene como política intervenir lo menos posible en el mercado cambiario, y controla la volatilidad de la divisa a través del sistema de subastas de derechos de compra o venta de dólares cada vez que la tasa representativa del mercado esté por lo menos 5% por encima o por debajo de su promedio móvil de los últimos 20 días. 11

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transacciones que disminuyen las divisas son las importaciones, los pagos de intereses de las deudas contraídas en el exterior, y los giros de colombianos desde el interior hacia el exterior, entre otras. Las variaciones en las reservas internacionales afectan la base monetaria, por ejemplo, cuando el Banco debe emitir nuevas obligaciones monetarias para cubrir la diferencia entre las divisas que compra y vende (cuando la compra es superior a la venta).

Otro componente es el crédito interno, el cual está estrictamente regulado en Colombia. La ley prohibe al Banco otorgar préstamos a particulares; los denominados préstamos de descuento a las entidades financieras son permitidos en casos de problemas en la liquidez del sistema financiero (el Banco Central es prestamista de última instancia del gobierno y del sistema financiero); por su parte, los préstamos al gobierno sólo se permiten en caso de extrema urgencia. Como se verá más adelante, el Banco Central puede afectar la base monetaria, afectando el volumen de préstamos de descuento otorgados a las entidades financieras, a través de la modificación de la tasa de descuento.

En cuanto a los pasivos, aparece la base monetaria como la principal obligación del Banco de la República para con el resto de agentes económicos. Los pasivos no monetarios representan menos del 1% del total; este bajo porcentaje, comparado con el correspondiente a años anteriores,

se debe a una reclasificación elaborada por el

Banco a partir de 1995, en la cual muchos de los pasivos que se consideraban no monetarios, pasaron a formar parte de la Base, pues las transformaciones e innovaciones del sistema financiero los convirtieron en pasivos líquidos13.

Resumiendo, en el lado izquierdo del balance (activos) se encuentran las reservas internacionales (RI) y los créditos otorgados por el Banco de la República (CR), y en el lado derecho (pasivos) aparecen los pasivos no monetarios y los pasivos monetarios o 13

/ Se empezaron a clasificar como pasivos monetarios el encaje de los depósitos fiduciarios y los depósitos de las CAV en el Banco de la República, antiguos títulos de encaje considerados anteriormente pasivos no monetarios. Tenga en cuenta que éste fue solamente un aumento estadístico y no representa un aumento en la liquidez de la economía. 12

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base monetaria (efectivo y reservas). Así, podemos deducir que la base monetaria equivale a:

B = RI + CR + Otros activos − PNM − Patrimonio − Otros pasivos

(4)

El Banco de la República crea base monetaria mediante el incremento de sus activos o mediante la reducción de sus pasivos no monetarios. La base monetaria aumenta cuando el Banco Central compra divisas, otorga crédito o disminuye el nivel de las Operaciones de Mercado abierto (OMA - Pasivos no monetarios), y viceversa.

En algunos casos, las variaciones en los componentes del balance se compensan sin causar modificación alguna en la base monetaria; por ejemplo, cuando los cambios en las RI provienen de variaciones en la tasa de cambio, no afectan la base, pues no implican emisión de nuevas obligaciones financieras y se compensa con ajustes de ciertos pasivos no monetarios denominados en dólares, tales como los certificados de cambio y los títulos canjeables. En el caso de los créditos otorgados, éstos se pueden modificar sin alterar la base monetaria cuando la causa de la variación es la necesidad de realizar un pago al exterior; el gobierno hace un retiro de su cuenta corriente con el Banco de la República (lo que es equivalente a un incremento en el crédito al gobierno), pero éste se ve compensado por una disminución de las reservas internacionales.

En síntesis, los cambios en la base monetaria ocurren solamente con la participación del sector privado (individuos y bancos comerciales) o las entidades públicas diferentes al Gobierno Central. Las transacciones entre el Gobierno Central (a través de movimientos en su cuenta corriente del Banco Central), el sector externo y el Banco de la República se compensan entre sí.

3.2.

Creación secundaria de dinero: el multiplicador monetario

Ahora bien, la creación secundaria del dinero que llevan a cabo los bancos comerciales, se origina en los préstamos que realizan estas entidades al público en general, con el

13

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dinero proveniente de los depósitos de los agentes económicos. Los bancos conservan como reservas parte de dichos depósitos, (encaje) de acuerdo a la reglamentación del Banco Central, y el resto lo ofrecen para crédito. El M3 es el medio de pago más amplio de la economía colombiana y está compuesto por el efectivo más la totalidad de pasivos sujetos a encaje en poder del sistema financiero, es decir, el dinero utilizado para emisión secundaria, de ahí su relación con el crecimiento de la cartera y el portafolio de inversiones del sistema financiero.

Suponga que en una economía los depósitos iniciales son de $6.000, y el Banco Central ha establecido un porcentaje sobre reservas (encaje bancario) del 30%. Para estimar la creación secundaria de dinero, es útil emplear el esquema del balance simplificado de los bancos comerciales, así:

Activos

Pasivos

Reservas $1.800 Depósitos $6.000 Créditos $4.200

La oferta monetaria aumenta en $4.200 cuando el banco comercial otorga el crédito al público, pues los medios de pago antes del préstamo eran $6.000 (depósitos iniciales), pero ahora el público tiene además $4.200 en efectivo. Adicionalmente, si el prestamista no convierte en efectivo la totalidad del préstamo, sino que los deposita nuevamente en el sistema financiero, la creación de dinero continúa. Los bancos ahora cuentan con $4.200 más de depósito para otorgar préstamos, deduciendo obviamente el valor de las reservas. Ahora tendríamos: Activos

Pasivos

Reservas $1.260 Depósitos $4.200 Créditos $2.940

Los pasos siguientes son:

14

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Activos

Pasivos

Activos

Reservas $ 882 Depósitos $2.940 Créditos $2.058

Pasivos

Reservas $617,4 Depósitos $2.058 Créditos $1.440,6

El proceso de creación secundaria de dinero continúa hasta que se agota la capacidad de otorgar créditos adicionales a partir de los depósitos iniciales. Esto es:

Depósito Inicial: Primer préstamo: Segundo préstamo: Tercer préstamo: Cuarto préstamo:

6.000 (1-r) x 6.000 (1-r) x [(1-r) x 6.000] (1-r) x { (1-r) x [(1-r) x 6.000]} (1-r)4 x 6.000 . . .

Oferta total de dinero = [1+ (1 - r) +(1 - r)2 + (1 - r)3 … ] x 6.000 = [ 1 / r ] x 6.000

Los bancos han creado $14.000 adicionales de medios de pago.

Esta operación corresponde a la solución para una serie geométrica infinita: Sea Z = 1+(1-r) + (1-r)2 + (1-r)3…. Multiplicando ambos términos de la ecuación por (1-r) tenemos: (1-r)Z = (1-r) (1-r)2 - (1-r)3 - (1-r)4 ... Restando la segunda ecuación a la primera: Z - [(1-r)Z ] = 1 Z [1 - (1-r) ] = 1 Z = 1/ 1-(1-r) Entonces, 15

Z = 1/r

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16

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4. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA MONETARIA

Existen diferentes instrumentos que el Banco Central puede emplear para controlar la oferta monetaria e intervenir en las fluctuaciones económicas. Las Operaciones de Mercado Abierto (OMAS) son el instrumento más común empleado en Colombia y la mayoría de países del mundo; el Banco también cuenta con el coeficiente de reservas mencionado en el apartado anterior - y con la tasa de descuento, que corresponde a la tasa de interés establecida para los préstamos y captaciones de los excesos de liquidez del Banco Central a los bancos comerciales.

4.1.

Operaciones de Mercado Abierto – OMAS

Las OMAs son consideradas como el mejor instrumento para modificar la oferta monetaria. Cuando el Banco Central desea suministrar liquidez en forma temporal o permanente a la economía compra títulos de deuda pública en el mercado, ampliando así la base monetaria; si por el contrario percibe un exceso de liquidez en la economía, el Banco vende títulos de deuda en el mercado (política monetaria restrictiva).

Son varias las ventajas que hacen de este instrumento, uno de los favoritos para el manejo de la política monetaria14. En primer lugar el Banco Central puede tener completo control sobre la cantidad de OMAs en el mercado; dada su flexibilidad y precisión, se pueden amoldar fácilmente a las necesidades del mercado tanto de mayor liquidez como de contracción monetaria. Las OMAs permiten al Banco realizar operaciones de gran tamaño fácilmente reversibles, en caso de errores en la predicción. A diferencia de la tasa de descuento o los encajes, este instrumento no implica trámites administrativos, ni impuestos o subsidios. Finalmente, por responder a criterios de mercado, agilizan y diversifican el mercado monetario.

a. Las OMAs de expansión

Son las empleadas por el Banco para aumentar la cantidad de dinero, comprando títulos para inyectar la liquidez que sea necesaria. Este tipo de intervención tiene dos formas: 14

/ Tomado de Revista Banco de la República, enero 2001. 17

Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

a.1. Las OMAs transitorias (REPO): corresponden a la compra temporal de papeles financieros con pacto de reventa, la cual tiene vigencia durante un determinado período corto de tiempo (un día, siete días, etc.). Cuando se cumple el período establecido, el Banco de la República debe revender de nuevo los títulos a las entidades a las cuales se los compró.

En algunas ocasiones el Banco quiere destinar sólo una cantidad limitada a la compra de títulos (cupo), y en otros no establece ningún límite. En el primer caso, el Banco realiza una subasta, en la que el cupo establecido se reparte entre las entidades financieras que ofrezcan mejores tasas. En el segundo caso, el Banco define la tasa a la cual presta sus recursos.

a.2. Las OMAs permanentes: la compra de títulos de deuda pública del gobierno (TES) por parte del Banco es definitiva y la liquidez queda en poder del público de manera permanente.

b. Las OMAs de contracción

El Banco de la República hace estas operaciones para disminuir la cantidad de dinero, vendiendo títulos al público. Existen dos formas de realizar esta intervención:

b.1. Las OMAs transitorias (REPO en reversa): consiste en la venta temporal de papeles financieros con pacto de recompra, que tiene vigencia durante un determinado período de tiempo. Al cabo del período establecido, el Banco de la República debe comprar de nuevo los títulos a las entidades a las cuales se los vendió.

b.2. Las OMAs permanentes: la venta de títulos de deuda pública es definitiva.

4.2.

Tasa de descuento

Cuando el Banco desea aumentar la oferta de base monetaria, disminuye el precio de los préstamos que le otorga a los intermediarios financieros, (tasa lombarda de

18

Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

expansión) los cuales se denominan préstamos de descuento. Por el contrario, si el Banco aumenta la tasa de descuento, disminuye la cantidad de préstamos a las entidades financieras. En Colombia, el Banco de la República no acostumbra el uso de la política de descuento como herramienta de política monetaria, debido a que ésta puede dificultar el control de la oferta monetaria, en la medida en que los préstamos no son totalmente controlados por el Banco y dependen básicamente de la demanda de las entidades de crédito. Así pues, este instrumento es conveniente sólo en situaciones de urgente auxilio de liquidez a los bancos comerciales. La preferencia es controlar la cantidad y no el precio.

4.3.

Requerimientos de Reserva

Como se mencionó, los bancos comerciales deben dejar congelados (no utilizar para crédito) parte de los depósitos que reciben del público; pueden mantener estas reservas, bien sea en efectivo en sus cajas, o bien en sus cuentas en el Banco Central. El porcentaje de encaje no es el mismo para todos los tipos de depósito (cuentas de ahorros, cuentas corrientes, CDT, etc.), sino que varía dependiendo de su grado de liquidez; por ejemplo, las cuentas corrientes tienen un encaje más alto que los CDT, pues los depositantes pueden disponer de su dinero en cualquier momento y sin restricciones.

El Banco Central puede utilizar el encaje para aumentar o disminuir la cantidad de dinero que circula en la economía. Cuando el encaje sube, las entidades financieras cuentan con menos recursos para prestar, por lo tanto entra menos dinero a circular y se disminuye la liquidez en la economía por intermedio de la creación secundaria. Por el contrario, cuando el Banco de la República baja los porcentajes de los encajes, los intermediarios financieros tienen más dinero disponible para préstamos, por lo cual la cantidad de dinero en circulación implícita en el M3 aumenta.

Al modificar el encaje o requerimientos de reserva, el Banco Central está afectando el multiplicador monetario. Recuerde la ecuación (3), la cual implica que un incremento en el encaje (mayor “r”) ocasiona una contracción de la oferta monetaria y viceversa.

19

Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

Aunque su efectividad como herramienta de política es alta, este instrumento presenta una serie de desventajas tales como: •

No puede utilizarse para realizar pequeñas modificaciones de la oferta monetaria, pues un ligero cambio en el encaje ocasiona una considerable variación en la oferta de dinero.

•

Puede ocasionar problemas inmediatos de liquidez a entidades financieras que no cuentan con las suficientes reservas y deben disminuir rápidamente la cantidad de créditos otorgados, encareciendo el precio (i).

•

Encajes fluctuantes generan incertidumbre y pueden afectar la competitividad del sector financiero; además son fuente de inestabilidad jurídica.

Por estas desventajas, el encaje es más un instrumento para garantizar a los depositantes la disponibilidad de sus recursos, que uno para regular la cantidad de dinero o la liquidez en la economía.

5. EL BANCO CENTRAL DE COLOMBIA - EL BANCO DE LA REPÚBLICA

El Banco de la República fue creado en 1923. Desde su creación hasta nuestros días ha sufrido numerosos cambios, el más reciente de los cuales se remonta al año 1991, donde se le otorga la independencia como autoridad monetaria con funciones específicas orientadas a la estabilidad cambiaria y de precios. La independencia del Banco limita la capacidad de señoreaje (emitir para financiar gasto) por parte del gobierno. En esta medida, la independencia implica que, si bien las acciones del Banco deben estar obligatoriamente coordinadas con las metas macroeconómicas del gobierno, no están supeditadas a las necesidades de financiamiento del mismo.

Esta medida ha recibido críticas y alabanzas. Las críticas están encaminadas a señalar el Banco Central como un organismo alejado del compromiso de obtener el crecimiento y desarrollo; la independencia impide emplear una herramienta que eventualmente podría ayudar a resolver los problemas de baja demanda causantes del alto desempleo: la emisión. Los defensores de esta medida arguyen que si ésta se toma por una sola

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Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

vez y en una medida adecuada, podría funcionar sin alterar a niveles preocupantes la inflación.

Por otro lado, los defensores de la independencia del banco, exponen que esto evita la tentación al gobierno de emplear el señoreaje para resolver problemas de financiamiento, con consecuencias nocivas hasta el punto de alcanzar niveles hiperinflacionarios. La posibilidad del señoreaje podría incentivar a los gobiernos a no resolver los problemas fiscales de raíz, con lo cual el problema de desequilibrio fiscal persistiría.

Funciones del Banco de la República15 La principal función del Banco es la de emitir moneda legal. Antes de 1992, el Banco podía otorgar créditos fácilmente tanto a privados como al gobierno. Después de la ley en mención, se prohibe categóricamente al Emisor otorgar créditos a entidades privadas. Esta prohibición no incluye los créditos de apoyo transitorio de liquidez a los establecimientos de crédito en cumplimiento del papel de prestamista de última instancia. En cuanto al crédito del Banco de la República al Gobierno, aunque el nuevo régimen no lo prohibe, sí establece condiciones muy rigurosas para su concesión. En efecto, se establece que este tipo de crédito debe limitarse a casos de extrema necesidad, y se requiere la aprobación unánime de todos los miembros de la Junta Directiva. No obstante, es importante señalar que la Constitución dejó abierta la posibilidad de que el Banco pueda continuar adquiriendo en el mercado secundario títulos de deuda emitidos por el Gobierno (Operaciones de Mercado Abierto). De esta forma no es el Banco el que financia directamente al Gobierno, sino los particulares que han comprado estos títulos. La idea es que las transacciones de títulos de deuda pública que realice el Banco de la República respondan a las necesidades de liquidez de la economía y al cumplimiento del nivel deseado de los agregados monetarios para cumplir el objetivo de inflación establecido anualmente, y no que se realicen para responder directamente a 15

Consultado en documentos oficiales del Banco de la República publicados en la página web www.banrep.gov.co. 21

Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

las necesidades de financiación del gobierno; con ello se evita ir en detrimento de la independencia del Banco Central. Adicionalmente, el Banco de la República recibe los dineros que le consignan las entidades financieras para cumplir con el requisito de reserva bancaria que sirve para regular la capacidad de crédito del sistema y para respaldar la liquidez de la economía16. Así mismo, el Banco de la República ejerce un seguimiento de la operación bancaria con base en la información que obtiene de las actividades de todas las entidades que conforman el sistema financiero, y en su permanente contacto con la Superintendencia Bancaria. Ello le permite al Emisor ejercer permanente evaluación de las operaciones del sector, con lo cual amplía su capacidad para establecer las políticas de control y orientación de la actividad de intermediación financiera. Además de ser la autoridad monetaria, el Banco es la autoridad cambiaria, por lo cual participa en el diseño y definición de la política en materia de tasa de cambio y movimiento de capitales internacionales. Al Banco de la República le corresponde administrar las reservas internacionales del país incluyendo el manejo, inversión, depósito de custodia y disposición de los activos de reserva.

16

/ El Banco de la República también agiliza las operaciones y el manejo bancarios a través de la llamada "Cámara de Compensación". Ésta Cámara permite establecer rápidamente en cuánto

22

Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

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colombiana. Tercer mundo editores. •

Mankiw G. (2000). Macroeconomics. Worth publishers. Fourth edition.

quedan los depósitos de las entidades financieras en el Banco Central al final de cada día, después de realizar el intercambio de cheques entre ellas. 23

Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

ANEXOS Anexo 1. Evolución de los agregados monetarios en Colombia. CreciFecha

Base

Creci- Efecti Creci-

miento Monetaria miento

M1

vo

miento

M3

Creci-

2/

miento

2,270. 1994

6,419.0

5,634.4

0

24,623.9

2,873. 1995

7,717.8

20.2%

6,267.1

11.2%

3

26.6% 31,900.8

29.6%

12.8% 41,299.2

29.5%

26.6% 52,334.7

26.7%

12.2% 56,456.7

7.9%

31.4% 60,147.6

6.5%

20.6% 61,762.0

2.7%

14.4% 68,278,5

10.6%

3,240. 1996

8,992.8

16.5%

6,627.6

5.8%

10,948. 1997

0

4,102. 21.7%

8,287.1

25.0%

10,526. 1998

5

8

-3.9%

6,923.1 -16.5%

9

22.1%

9,739.6

40.7%

0

1 7,293.

30.4%

10,710.4

10.0%

3 8,349.

18,737. 2001

5 6,049.

16,768. 2000

3 4,603.

12,856. 1999

1

11.7%

11,647.9

8.8%

Fuente: Banco de la República

24

4

Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

Anexo 2. Principales Activos financieros. Colombia, 2001. Total Activos Financieros

78.438,7

1. Cuasidineros

43.437,0

55.4%

Depósitos de ahorro

19.192,2

44.2%

CDT sistema financiero

24.244,8

55.8%

2. Otros activos

33.025,9

42.1%

50,2

0.2%

0,0

0%

32.619,2

98.8%

356,4

1.0%

1.975,9

2.5%

Aceptaciones bancarias en circulación CEV TES 1

Otros títulos

3. Bonos Notas:

1/ Incluye Títulos de ahorro de la FEN, TER y Títulos de ahorro cafetero. Fuente: Banco de la República.

25

Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

Anexo 3. Oferta monetaria ampliada. Colombia, 2001. M1 = (1) + Depósitos en cuenta

18.737,0

corriente

(1) Efectivo

8.349,4

(2) Pasivos Sujetos a encaje (PSE)

59.680,5

Depósitos en cuenta corriente

10.387,5

Cuasidineros

43.437,0

Otros1

5.856,0

M2 = M1 + Cuasidineros

62.173,9

M3 = (1) + (2)

68.278,5

Notas: 1/ Incluye depósitos fiduciarios, otros depósitos a la vista, aceptaciones

bancarias

después

del

plazo,

negociaciones de cartera, cédulas del BCH, bonos del sistema financiero y operaciones de recompra de títulos realizados entre el sistema financiero y entidades no financieras. Fuente: Banco de la República.

Las siguientes ecuaciones resumen e indican la relación entre los diferentes agregados monetarios: M1 = E + D

(1)'

M2 = M1 + Cuasidineros

(2)'

M3 = E + PSE

(3)'

R = α PSE

(5)' 26

Apuntes de Economía No. 1__________________________________________ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

B = E + α PSE

(4)'

La ecuación (1)' corresponde a los medios de pago, que es equivalente al efectivo mas los depósitos en cuenta corriente. Si le sumamos a M1 el valor de los cuasidineros obtenemos M2. La ecuación (3)' representa un agregado monetario más amplio que es igual a la suma del efectivo y los pasivos sujetos a encaje. Las reservas por su parte (ecuación (5)') se refieren al encaje monetario que mantienen los intermediarios financieros con relación al conjunto de pasivos sujetos a encaje. Incorporando la ecuación (5)' a la mencionada definición de base monetaria (Efectivo mas reservas), resaltamos que la base está asociada a M3, un agregado más amplio que M1.

27

GUÍA DE OBJETIVOS Y ACTIVIDADES

 SEMANA 5 TEMA (S): POLITICA DE PRECIOS Y SALARIOS Objetivos Semanales de Aprendizaje:

1. Identificar los diferentes aspectos de la política de precios y salarios en el desarrollo económico. 2. Reconocer los aciertos y desaciertos de esta política en Colombia. Bienvenidos, estudiantes, a la unidad tres. En esta unidad se desarrollarán los temas relacionados con:  Política de precios y salarios  Política exterior En esta semana nos centraremos en:  Definición de política de precios y salarios  Aplicación de esta política en el contexto económico colombiano. Nuestros principales propósitos serán:  

Identificar los diferentes aspectos de la política de precios y salarios en el desarrollo económico. Reconocer los aciertos y desaciertos de esta política en Colombia. ACTIVIDAD

1

SEMANA

INSTRUCTIVO

Foro Objetivos de la unidad

Cinco Cinco

Capitulo cuatro: política de precios y salarios Video capsulas y videos Recursos adicionales Proyecto de aula

Cinco

Desarrollar los temas del foro Leer y hacer la planeación necesaria para el logro de los objetivos Leer y construir conocimiento

Cinco Cinco Cinco

Leer, analizar y sacar conclusiones Hacer la lectura juiciosa de las lecturas adicionales Avanzar en la preparación de la segunda entrega

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO ]

 SEMANA 6 TEMA (S): POLITICA EXTERIOR. Objetivos Semanales de Aprendizaje:

1. Identificar todos los aspectos de la política exterior (política comercial y cambiaria) en nuestro país. 2. Analizar las herramientas de política exterior. 3. Comprender la influencia de la política exterior en el crecimiento de la economía colombiana. En esta semana nos centraremos en:  Definición de la política cambiaria (devaluación y revaluación).  Política exterior y crecimiento económico. Nuestros principales propósitos serán:  Identificar todos los aspectos de la política cambiaria y exterior en nuestro país.  Analizar las herramientas de política cambiaria .  Comprender la influencia de la política exterior en el crecimiento de la economía colombiana.

ACTIVIDAD

SEMANA

INSTRUCTIVO

Foro Objetivos de la unidad

Seis Seis

Capitulo seis: Política exterior Video capsulas y videos

Seis

Desarrollar los temas del foro Leer y hacer la planeación necesaria para el logro de los objetivos Leer y construir conocimiento

Seis

Leer, analizar y sacar conclusiones

Recursos adicionales

Seis

Hacer la lectura juiciosa de las lecturas adicionales

Proyecto de aula

Seis

Avanzar en la preparación de la segunda entrega

Teleconferencia

Seis

Ver y analizar la teleconferencia

Actividad de repaso

Seis

Realizar la actividad para reforzar los aprendizajes

Video resumen

Seis

Ver el resumen de la tercera unidad

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

2

POLÍTICA

ECONÓMICA Política de precios y salarios

 POLÍTICA DE PRECIOS Y SALARIOS

Los mercados rara vez están libres de la intervención del Estado Cuando se busca el desarrollo de la economía y la asignación adecuada de los recursos escasos, los agentes económicos tienen que tomar decisiones entre las cuales los precios son un determinante fundamental en la regulación de las economías.

La pregunta sería, por qué los precios? La respuesta dentro el contexto económico es sencilla en las economías monetarias, los precios expresan el reconocimiento que los participantes de la actividad económica hacen de cada recurso, bien o servicio, además son los precios los que valoran e informan sobre la escasez o la abundancia de un recurso o un producto en relación con lo que necesita la sociedad.

2

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

En general los recursos y productos disponibles para los individuos, dentro de una organización social, tienen un precio. Esto sucede porque son limitados y resultan escasos en relación con lo que de ellos demanda una sociedad.

Las preferencias de los individuos en economías como Colombia, están representadas en términos del precio, los cuales obedecen al libre juego de la demanda y la oferta en un mercado. PRECIOS DEL MERCADO El mercado, con sus múltiples acciones decisorias, lleva a la determinación de una forma de organización económica, dentro de la cual la libre expresión de las preferencias de los individuos, que se manifiesta por el juego de la oferta y demanda, es la que define las equivalencias para el intercambio que se conoce como precios de mercado.

DEMANDA Referida al comportamiento de los compradores OFERTA Expresa el comportamiento de los vendedores. EL PRECIO Al cual logran ponerse de acuerdo los oferentes y los demandantes, es lo que conocemos como precio de mercado.

LOS CONTROLES DE LOS PRECIOS:

Cuando un producto se vende en un mercado competitivo que no está regulado por el Estado, su precio se ajusta de acuerdo a las fuerzas de demanda y oferta, no obstante esto no quiere decir que todos estén contentos con este libre mercado, y que los productores o los sonsumidores NO se sientan afectados por ese precio de equilibrio que de alguna manera no los beneficie. A veces resulta obvio que los compradores de un artículo consideren que deban pagar menos, o los vendedores sientes que pueden cobrar un precio más alto.

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

3

Cuando los dos grupos vendedores y compradores entran en conflicto , es cuando el gobiernop puede entrar a regular el precio con precios mínimo o máximos. PRECIOS MÁXIMOS Cuando hay desequilibrios económicos , en algunos mercados los precios se pueden ver alterados y generar especulación y acaparamiento, es así como en casos de guerras, situaciones coyunturales en que los gobiernos buscan estabilización , se ven obligados a imponer leyes que ponen topes máximos al crecimiento de algunos precios de bienes o servicios.

Podríamos afirmar que un precio máximo es el límite superior para el precio de un producto, que no puede superar el punto de equilibrio, y que corresponde al precio fijado por el gobierno cuando este decide intervenir un sector productivo, con el fin de favorecer a los consumidores de sectores de primera necesidad o permite frenar la especulación en determinados sectores, desafortunadamente esta debe ser una medida transitoria, porque de lo contrario se generarían mercados negros. La política de precios máximos es un instrumento de control de corto plazo, que las autoridades encargadas de la política económica aplican en casos de desajustes especiales, donde el tiempo de aplicabilidad es determinante en el logro de los resultados esperados.1

Es importante señalar que los gobiernos fijan precios máximos a diversos productos, cuyos precios pueden pensar que están siendo artificialmente elevados, lo que genera inmediatamente su escasez, por cuanto este precio máximo establecido por los Estados, incrementa también de manera artificial la cantidad demandada y una disminución en la cantidad ofrecida, bajo estas condiciones surgen mercados negros, por lo cual estas medidas gubernamentales deben darse en el corto plazo.

Banco de la República, “Introducción al Análisis Económico el Caso Colombiano”, Bogotà, edit, banco de la República ,pág. 270. 1

4

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

P PE

O E1

escasez D

Q

(Gráfico uno) Los Estados generalmente toman medidas sobre todo en el control de los precios de los medicamentos, por debajo del punto de equilibrio, cuando el mercado de medicamentos se deja a la libre competencia, las farmacéuticas acostumbran a subir sin regulación los precios lo que va en detrimento de los consumidores. La gráfica uno, muestra un punto de equilibrio a precios elevados E1, con un mercado regulado el precio bajaría hasta la zona punteada.

Un ejemplo habitual de precios máximos es el control de los arrendamientos o alquileres . El gobierno limita los incrementos de estos alquileres con un porcentaje máximo, el objetivo de esta política es ayudar a los pobres haciendo que la vivienda sea más asequible Mercados Negros:

Los mercados negros resultan muchas veces como consecuencia de una política de control de precios a largo plazo por parte del Estado, como se observó anteriormente, el preció màximo genera escasez del producto, lo que conduce a que algunos propietarios del bien lo vendan de manera clandestina evadiendo el fisco, y colocando precios por encima del margen de la legalidad ( divisas, fármacos, alcohol, etc.). Esto aplica también para mercancias prohibidas o robadas, por cuanto la autoridad impide el libre funcionamiento de estos mercados como es el caso de las drogas alucinógenas .( ver vídeo: http://www.youtube.com/watch?v=UvEbnL3Cfbw)

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

5

También se conocen estos mercados negros como economía subterránea , tèrmino conocido especialmente para describir la venta ilegal de bienes y servicios . Cuando el gobierno coloca precios máximos a algún producto, y esto genera escasez , los vendedores con el fin de obtener mayores ganancias se saltarían las leyes impuestas y ofrecen a mayor precio de lo reglamentado , situación permitida por los consumidores, debido a la necesidad del bien o servicio . PRECIOS MINIMOS Aquel que se coloca por encima del precio de equilibrio, como se ve en la gràfica número dos O

P1

E

Po

D

qo (Gráfico dos) Denominados también precios piso, y corresponde al tope mínimo al que se debe vender un bien o servicio, una vez implantado por la ley, resulta ilegal pagar por debajo de lo establecido.

6

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Generalmente esta política se emplea por parte del gobierno para proteger los ingresos de algunos oferentes, tales como: a. Proteger el nivel de salarios o precios del trabajo b. Proteger a algunos agricultores que actúan en mercados con gran inestabilidad. A. Un importante ejemplo de esta situación es EL SALARIO MÍNIMO (gráfico 3), este fue establecido históricamente por primera vez en Australia en 1894.

salario Oferta de trabajo Salario mínimo

Demanda de trabajo

Cantidad de trabajo (Gráfico 3)

TEORÍAS ECONÓMICAS DEL SALARIO Y LA FIJACIÓN DE SU MONTO:

TEORIA DE LA SUBSISTENCIA: Esta teoría analizada por Cantillón y turgot, ambos intentaron explicar la tendencia de los salarios hacia el nivel de subsistencia.

En este orden de ideas Mandeville: “…En una nación libre, en la que no se permite la esclavitud, la riqueza más segura consiste en una multitud de pobres laboriosos “2 TEORIA CLÁSICA DEL SALARIO. Esta teoría señala que todos los mercados alcanzan el equilibrio gracias a los ajustes que se hacen en precios y salarios, o sea estos son flexibles, para absorber los excesos presentados si hay por ejemplo un exceso de fuerza de trabajo o de productos, el salario o el precio se ajustará al punto tal que anule ese exceso. Bernard Mandeville(1977) “La fábula de las abejas o los vicios Privados hacen la Prosperidad Pública”, Fondo de Cultura Económica de España, 1977, pág. 125 2

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

7

La teoría clásica supone que no existe desempleo involuntario, porque ante un ajuste en los salarios, los desempleados buscarán otro empleo, como los trabajadores necesitan satisfacer las necesidades básicas, aceptarán trabajos peor pagados.

Modelo Neoclásico: Algunos economistas suponen que el salario mínimo genera desempleo, por cuanto cualquier precio fijado por encima del punto de equilibrio genera distorsiones en el mercado y alguna forma de ineficiencia que se traduce en un desempleo.

En las teorías modernas sobre el desempleo dentro de un contexto social del mercado, : 1. El tamaño del desempleo dependerá de que tan lejos o cerca del punto de equilibrio se fije el salario mínimo 2. También hay que tener en cuenta las elasticidades de las curvas de oferta y demanda de mercado. 3. El ritmo de crecimiento de una economía puede influir en la demanda de trabajo, y si la economía tiene un buen ritmo de crecimiento la expansión de la curva de demanda de trabajo absorbería este aumento del salario, sin influir en el desempleo. B. Para analizar la segunda situación posible en caso de precios mínimos como por ejemplo, mantener el precio de un producto agrícola para evitar afectar a los productores, supongamos que en Estados Unidos , el gobierno decide comprar parte de la cosecha con el fin de mantener el precio, veamos un ejemplo: Suponemos que la oferte a 2001 era Qs = 1.800 +240P Y la demanda

era Qd = 3.550 – 266 P

Igualamos oferta y demanda :

Si se quiere colocar un precio mínimo de P= $3,70 dólares El estado debe comprar la cantidad Qf:

8

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

o P

QF $3,70 $3,46

D Q

2630unid

Averiguemos a cuanto asciende la “Qf”, que es la que debe comrar el estado:

igual a Esta ecuación nos ayudará a encontrar la cantidad de producto agrícola que debe comprar el Estado “Qf”, en función del precio de mantenimiento deseado P = $3,70, entoces

(

)(

)

Otros precios:

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

9

La política económica se encamina a establecer controles sobre ciertos precios de algunos bienes y servicios, dependiendo de:

a) Sí algunas de esas empresas o industrias pasan por costos unitarios mucho más altos a la demanda, los estados pueden entrar a intervenir para corregir esta situación y evitar grandes pérdidas en la industria nacional. b) Otro caso es el de las tarifas de servicios públicos, con objetivos de redistribución del ingreso.

c) El control sobre los precios de la gasolina, las tasas de interés, como lo vimos en el capitulo cuarto de esta cartilla, el precio de las cosechas , los canon de arrendamiento y el porcentaje de aumento en pensiones de colegios.

(gràfico 5) En la (gráfica 5) se observa un exceso de oferta cuando se fija un precio mínimo, y un exceso de demanda cuando se fija un precio máximo.

10

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

OTROS CONTROLES QUE HACE EL ESTADO SOBRE LOS MERCADO El Estado desde las administración central hasta los municipios y departamantos , utiliza los impuestos para recaudar ingresos con el fin de financiar la obras públicas, pero estos de alguna manera influyen en los mercados como veremos a continuación

LOS IMPUESTOS : Un impuesto aplicado al productor, produce un desplazamiento de la curva de oferta a la izquierda, ejemplo:

P

O

O”

P1 Po

D

Q

Q1

Qo

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

11

Si el impuesto desplaza la curva de oferta a la izquierda podemos ver que el precio se aumentaría, el conocer quién asume el impuesto, depende de la elasticidad de la demanda, para una demanda con elasticidad unitaria , es probable, que el impuesto se lo repartan por partes iguales consumidor y productor, como se observa en el siguiente ejercicio:

(

)

Para curvas de demanda inelásticas, es posible que el impuesto se incorpore en su totalidad al consumidor, entre más elástica la demanda, el efecto sustitución permitirá, que el consumidor al ver una subida del precio por el impuesto decida sustituirlo, lo que hace que el productor corra con la totalidad del impuesto.

12

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

SUBSIDIOS Caso contrario ocurre si el gobierno interviene el mercado con un subsidio, este hará desplazar la curva de oferta a la derecha(gràfico 6), haciendo que los precios del producto disminuyan, así: preci os

O O”

P1 P2 D

(Gràfico 6)

cantidad es

Veamos el siguiente ejercicio que ilustra la intervención del estado con un subsidio en el mercado de la papa.

Supongamos la misma demanda y la misma oferta del ejercicio anterior pero ahora en lugar de aplicar un Tx, apliquemos un Sb de $1=

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

13

Ahora si la demanda es la misma y el subsidio es para el productor Tendriamos: ( (

)

)

tendriamos una nueva ecuación de oferta:

ahora igualamos la misma ecuación de demanda con la nueva ecuación de oferta:

Como se puede observar el subsidio hace eque el precio baje y aumenten las cantidades a consumir, gracias al subsidio de la papa

14

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

CONCLUSIONES : Los controles que los Estados hacen sobre precios no deben ser de carácter permanente, esto puede llevar a deterioro de la calidad de los bienes objeto de estos controles, adicionalmente se puede incrementar el déficit fiscal del gobierno debido a los costos en los que se incurren por la cantidad de personal que el gobierno podría necesitar e incluso da lugar al aumento de la corrupción. Ejercicios: 1. En un mercado se sabe que la demanda tiene la siguiente función: Q= 18 -0.2p, y el comportamiento de la oferta esta dada por la función P= 8,75P -20 a. Determine el punto de equilibrio del mercado, precio y cantidad b. Si el gobierno decide como control , asignar a este mercado un precio de $80, señale que clase de política de precios es?, es un precio mínimo o máximo, se presenta abundancia o escasez, a cuanto asciende esta? Ejercicio 2. Si el gobierno decide intervenir el mercado del medicamento “X” , con un precio máximo. a. Se produce un exceso de oferta en el mercado b. Se produce un exceso de demanda en el mercado c. No se afecta ni la cantidad demanda ni la ofrecida d. Se desplaza la curva de demanda hacia la derecha e. Ninguna de las anteriores Ejercicio 3. La curva de demanda del medicamento “Z”, viene dada por : Q =20 –P. El gobierno estableció un precio máximo de $10y a este precio existe un exceso de oferta de 10 unidades. La cantidad demandada y ofrecida de equilibrio en este mercado es 15 unidades. Determine dos puntos sobre la curva de oferta. a. b. c. d. Ejercicio

P=5, Q=15 y P = 10,Q = 10 P =5, Q = 15 y P = 10, Q = 20 P = 10, Q = 15 y P = 5 , Q =10 P = 5, Q =20 y P = 10 , Q = 15

4. El efecto de un salario mínimo fijado por el Gobierno superior al de equilibrio del mercado de trabajo producirá: a. Un exceso de oferta b. Un exceso de demanda c. Desempleo d. Son a) y c)

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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Ejercicio 5. Si el gobierno establece un precio para el producto “M”, menor al precio de equilibrio, el comportamiento del mercado será? a. Existe exceso de demanda b. Existe exceso de oferta c. La cantidad demanda es la de equilibrio d. La cantidad ofrecida es la de equilibrio

Ejercicio 6: Si las funciones de oferta y demanda son las siguientes : Q = P-200 y Q= -2p +1300, si se asume que el gobierno interviene este mercado con un impuesto de $3= , por favor encuentre el equilibrio inicial, el equilibrio después de impuestos, analice que sucede con el consumo y la producción, desarrolle los gráficos correspondientes. Ejrcicio 7: El gobierno ha llegado a la conclusión de que el precio de libre mercado de la papaya, es demasiado bajo. a) Suponga que impone un precio mínimo relevante en el mercado de papaya, muestre por medio de un gráfico de oferta y demanda , el efecto que produce esta política en el precio del producto y en la cantidad vendida. ¿Hay escasez o excedente? b) Los agricultores ahora se quejan de que el precio mínimo ha reducido sus ingresos totales ¿ Será posible? Explicar esta situación.

c) En respuesta a las quejas de los cultivadores , el gobierno acuerda comprar el excedente, ¿ quién se beneficia de esta política? ¿Quién resulta perjudicado?

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Ejercicio 8:

De acuerdo a la siguiente tabla : PRECIOS DEL ARTICULO X $ 11 10 9 8 7 6

CANTIDAD DEMANDADA 1 2 4 6 8 10

CANTIDAD OFRECIDA 15 12 9 6 3 1

A) ¿Cuál es el equilibrio , precio y cantidad del articulo x? B) El Gobierno con preocupación decide colocar un precio que es superior en $2= al del equilibrio. ¿Cuál sería el nuevo precio del mercado? ¿Cuántos productos de “x” se vende?¿Analiza a quién beneficia y a quién no y por qué? BIBLIOGRAFIA Parkin, Michael. Economía. - 6 ed.- México: Pearson Educación, 2004. Case, Karl E. Principios de microeconomía.-- 4 ed.- México: Prentice Hall Hispanoamericana, 1997. Hirshleifer, Jack. Microeconomía. Teoría del precio y sus aplicaciones.-- 6 ed- , 2000. Nicholson. Microeconomia Intermedia. Octava edición. McGraw Hill, Colombia, 2001.

http://datateca.unad.edu.co/contenidos/101110/EnLinea/leccin_1_formacin_de_precios_y_sal arios_en_colombia.html

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

17

http://datateca.unad.edu.co/contenidos/107010/107010/leccin_38_el_salario_y_sus_elemento s_constitutivos.html

http://www.usta.edu.co/otras_pag/revistas/r_cife/cife13/RC13_18.pdf

http://www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/6/25626/P25626.xml&xsl=/argentina/tpl/p9f.xsl

http://www.youtube.com/watch?v=r_lKRW7ImRc

http://books.google.com.co/books?id=9kuFd0Hb8T0C&pg=PA92&lpg=PA92&dq=politicas+de+p recios+minimos+y+maximos&source=bl&ots=CJl3zj-euv&sig=bsOL-P4fRuWNFYUxa30KK_kGo0&hl=en&sa=X&ei=Fk86Uo7QD4_o8gTJyYGIAw&ved=0CIoBEOgBMAk#v=onepage&q =politicas%20de%20precios%20minimos%20y%20maximos&f=false

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Se ha documentado que, en economías muy diferentes, ante los cambios no esperados de la política monetaria se obtiene una respuesta rápida y transitoria de la actividad real. En los precios, por el contrario, la reacción es lenta y permanente. En la mayoría de los países de América Latina es muy poco lo que se ha profundizado acerca de esta evidencia y no se ha podido precisar si la lenta respuesta en los precios se debe a la presencia de rigideces originadas en la formación de salarios, un entorno poco competitivo, las regulaciones en los precios u otras restricciones en la fijación de estos, aspectos que serán tratados en este libro. Durante las dos últimas décadas la reducción de la inflación junto con la adopción de un régimen de inflación objetivo en varios países han renovado el interés por el estudio de las rigideces salariales, debido al impacto que estas podrían tener sobre el mercado laboral. Por lo tanto, el libro abarca temas como el mecanismo de formación de los salarios y el comportamiento y evolución de los salarios en la economía colombiana. También se analizan las instituciones laborales desde una perspectiva histórica y se estudian la influencia del salario mínimo sobre los precios y su impacto redistributivo, el mercado de trabajo en el ámbito regional y la sensibilidad de los salarios al desempleo regional.

Ensayos

sobre POLÍTICA ECONÓMICA

Tomo I

Enrique López Enciso María Teresa R amírez Giraldo (Editores)

El presente libro sobre la formación de precios y salarios en Colombia tiene como objetivo principal llenar los vacíos que existen en esta área del conocimiento, la cual es de la mayor importancia para el diseño de la política monetaria y la política económica en general.

Formación de precios y salarios en Colombia Tomo I

Formación de precios y salarios en Colombia

Enrique López Enciso se graduó de economista en la Universidad Nacional, con una tesis meritoria intitulada Investigación y cambio tecnológico en la agricultura colombiana. Hizo estudios de especialización en París en la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales, la Escuela Normal Superior y la Escuela Nacional Superior de Administración y Estadística (Ensae). Es titular de un DEA en Análisis y Política Económica otorgado por esas universidades. Además, fue asesor de la Misión de Estudios del Sector Agropecuario y del Consejo Superior de Comercio Exterior. En la actualidad se desempeña como investigador principal de la Unidad de Investigaciones del Banco de la República. Es coautor de varios libros, entre ellos Estrategia industrial e inserción internacional (Fescol, 1992), La academia y el sector rural (CIDUniversidad Nacional, 2004). Con Salomón Kalmanovitz publicó La agricultura colombiana en el siglo XX (FCE, 2006), libro por el cual recibieron una mención de honor de la Fundación Alejandro Ángel Escobar. Ha publicado numerosos artículos sobre temas sectoriales y de macroeconomía en revistas nacionales e internacionales. Por uno de esos artículos recibió el primer premio del concurso anual convocado por el Banco Central de Guatemala (2009). Fue profesor de cátedra en las áreas de macroeconomía, economía computacional y política monetaria en las universidades Externado de Colombia y Javeriana, y actualmente dirige un seminario sobre dinero y mercados financieros en la Universidad Nacional.

Ensayos sobre

Enrique López Enciso María Teresa R amírez Giraldo (Editores) POLÍTICA ECONÓMICA

María Teresa Ramírez Giraldo es economista de la Universidad de los Andes con maestrías en Economía de la Universidad de los Andes y la Universidad de Illinois y cuenta con un doctorado en Economía de esta última institución. En la actualidad se desempeña como investigadora principal de la Unidad de Investigaciones del Banco de la República. Sus investigaciones se han centrado en el crecimiento económico, la historia económica, el desarrollo económico y el mercado laboral. Es coautora, con Álvaro Pachón, del libro La infraestructura de transporte en Colombia durante el siglo XX (FCE, 2006) y ha contribuido con capítulos en varios libros, entre ellos Economía colombiana del siglo XX: Un análisis cuantitativo (editado por M. Urrutia y J. Robinson, FCE, 2007). Con Adolfo Meisel editó el libro Economía colombiana del siglo XIX (FCE, 2010), por el cual recibieron una mención de honor de la Fundación Alejandro Ángel Escobar en 2011. También ha publicado varios artículos en libros y revistas nacionales e internacionales, y fue editora de la revista Ensayos sobre Política Económica del Banco de la República.

Formación de precios y salarios en Colombia

Enrique López Enciso María Teresa Ramírez Giraldo (Editores)

Formación de precios y salarios en Colombia

Tomo I

sayos

POLÍTICA ECONÓMICA

Primera edición Diciembre de 2011 ISBN: 978-958-664-244-6 Edición, corrección de estilo, diseño gráfico editorial, armada electrónica y finalización de arte Proceditor Impresión Editora Géminis Ltda. Bogotá, D. C., Colombia. Derechos reservados Banco de la República

vii

Contenido



Agradecimientos

ix



Prólogo

xi

1.

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

2.

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia



Juan José Echavarría, Norberto Rodríguez y Luis Eduardo Rojas

3.

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general dinámico y estocástico



Pietro Bonaldi, Andrés González y Diego Rodríguez

Juan José Echavarría S., Enrique López E. y Martha Misas A.

1

45

71

4.

Rigideces de precios al consumidor en Colombia



Juan Manuel Julio, Héctor Manuel Zárate y Manuel Darío Hernández

5.

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP



Juan Manuel Julio y Héctor Manuel Zárate

6.

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos: evidencia a partir de los modelos de duración con microdatos del índice de precios del productor



Héctor Manuel Zárate

101

153

189

viii

Formación de precios y salarios en Colombia

7.

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano



Juan Manuel Julio

8.

Heterogeneidad en la fijación de precios en Colombia: análisis de sus determinantes a partir de modelos de conteo



Juan Carlos Parra A., Martha Misas A. y Enrique López E.

9.

La formación de precios en las empresas colombianas: evidencia a partir de una encuesta directa



Martha Misas A., Enrique López E. y Juan Carlos Parra A.

10.

Algunos hechos estilizados sobre el comportamiento de los precios regulados en Colombia



Enrique López Enciso

11.

Precios de los combustibles e inflación



Hernán Rincón

12.

Formación de las tarifas eléctricas e inflación en Colombia



Ignacio Lozano y Hernán Rincón

215

249

295

377

419

443

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Agradecimientos Queremos expresar nuestros agradecimientos a las personas que hicieron posible el presente libro, el cual es el resultado de la agenda de investigación del Banco de la República del año 2007. Agradecemos al gerente general, José Darío Uribe, al gerente técnico, Hernando Vargas, al subgerente de Estudios Económicos, Jorge Toro, y a la Junta Directiva del Banco de la República por el apoyo brindado a las investigaciones que conforman el libro. Extendemos nuestros agradecimientos a Melanie Triana, de la Gerencia Técnica del Banco de la República, por su gestión en el proceso editorial del libro.

xi

Prólogo

I. INTRODUCCIÓN El presente libro sobre la formación de precios y salarios en Colombia es el resultado de una ambiciosa agenda de investigación propuesta por las directivas del Banco de la República en el año 2007. El objetivo principal de la obra es llenar los vacíos que existen en esta área del conocimiento, la cual es de la mayor importancia para el diseño de la política monetaria y de la política económica en general. El libro consta de dos partes principales. La primera compila las investigaciones correspondientes a la formación de precios en el país. Se ha documentado que, en economías muy diferentes, ante los cambios no esperados de la política monetaria se obtiene una respuesta rápida y transitoria de la actividad real. En los precios, por el contrario, la reacción es lenta y permanente. En la mayoría de los países de América Latina es muy poco lo que se ha profundizado acerca de esta evidencia y no se ha podido precisar si la lenta respuesta en los precios se debe a la presencia de rigideces originadas en la formación de salarios, un entorno poco competitivo, las regulaciones en los precios o en otras restricciones en la fijación de estos, aspectos que serán tratados en el presente libro. En la segunda parte se presentan los estudios relacionados con la fijación y el comportamiento de los salarios en la economía colombiana. Esta parte del libro comienza con un análisis de las instituciones laborales desde una perspectiva histórica; y continúa con el estudio de los mecanismos de formación de salarios a nivel de firma, la influencia del salario mínimo sobre los precios y su impacto redistributivo, el mercado de trabajo en el ámbito regional y la sensibilidad de los salarios al desempleo regional.

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Formación de precios y salarios en Colombia

II. FORMACIÓN DE PRECIOS Aspectos generales Un mejor conocimiento de la forma como se fijan los precios tiene implicaciones muy importantes tanto en la política económica de orden estructural como en la política monetaria. En el orden estructural, si las rigideces de precios se originan en la competencia imperfecta, una política adecuada podría desarrollar un componente de reformas estructurales que mejore la competencia en los mercados de bienes y servicios en el nivel de los productores y de los consumidores. Con ello se reduciría la rigidez en los precios y se facilitaría el ajuste de los precios a las condiciones económicas. Un efecto similar se podría lograr con la eliminación de rigideces en los mercados laborales, tales como la supresión de las cláusulas de indexación en los contratos laborales o el aumento en la flexibilidad en los salarios. En la política monetaria, conocer cómo se fijan los precios debe conducir a una mejor precisión acerca del objetivo de inflación óptima. Al respecto se pueden mencionar varias posibilidades: a) un conocimiento de la persistencia de la inflación es esencial para medir y entender la tasa de sacrificio que requiere una economía para reducir la inflación, b) si las rigideces a la baja predominan sobre las rigideces al alza se justificaría una inflación objetivo más alta con el fin de facilitar un ajuste de precios relativos, c) el conocimiento de una posible heterogeneidad sectorial en la persistencia en los precios puede llevar a redefiniciones con relación al índice de precios que observa la autoridad monetaria y d) el perfeccionamiento de los modelos de análisis y pronóstico de los bancos centrales, como consecuencia de las mejores especificaciones que se obtendrían para las ecuaciones de precios y salarios de los modelos.

Dinámica de la inflación Uno de los objetivos de la investigación realizada es el de la comprensión de la dinámica de la inflación. En particular, el estudio de la velocidad y el patrón del ajuste de la inflación en respuesta a choques de diferente naturaleza. Un segundo objetivo es el estudio de los patrones de ajuste de los precios que tienen las firmas colombianas. En relación con el examen de la dinámica de la inflación, el libro incluye tres trabajos. El primero, de Echavarría, López y Misas, se concentra en la estimación de la persistencia de la inflación. Una variable económica es persistente si muestra

Prólogo

xiii

una tendencia a permanecer cerca de donde se ha encontrado recientemente, en ausencia de otras fuerzas económicas que la desvíen de su nivel actual1. En el caso de la inflación, la persistencia se refiere a la tendencia de la variación del índice de precios al consumidor (IPC) de responder gradualmente a choques o de permanecer cerca de su nivel histórico reciente. El trabajo de Echavarría, Rodríguez y Rojas se enfoca en el estudio de la meta de inflación del banco central y en su credibilidad, como elementos explicativos de la persistencia de la inflación. Para su análisis los autores proponen un modelo que estima la senda de inflación esperada por los agentes en el largo plazo. El tercer documento, de Bonaldi, González y Rodríguez, estudia las causas del lento ajuste de las variables agregadas de la economía colombiana ante choques macroeconómicos. Para esto, los autores utilizan un modelo de equilibrio general dinámico y estocástico (DSGE, por sus siglas en inglés), el cual permite replicar la dinámica de la economía colombiana.

Patrones de ajuste de los precios Otro aspecto que aborda el libro son los patrones de ajuste de los precios. Al respecto, los resultados de los estudios empíricos llevados a cabo a nivel de firmas (microeconómico) provienen de dos tipos diferentes de análisis: a) Julio y Zárate hacen varios trabajos utilizando los microdatos o registros individuales del índice de precios al productor (IPP) o los del IPC y b) López, Misas y Parra emplean información de una encuesta en la cual se interrogó directamente a los empresarios sobre la forma como fijan sus precios. Utilizando microdatos es posible calcular la frecuencia de los cambios en los precios y las medidas implícitas de duración de estos y de la encuesta también se puede extraer información relacionada con dicha frecuencia y duración. Sin embargo, la principal propiedad de las encuestas es que brindan la posibilidad de explorar las razones de los empresarios para determinar los precios. De esa forma, si se presentan conjuntamente los resultados sobre los patrones de ajuste de los precios obtenidos con las dos técnicas, se pueden explotar las sinergias potenciales a partir de los diferentes ángulos desde donde se examina el mismo fenómeno. Con la información obtenida mediante la encuesta es posible examinar un aspecto particular de la formación de precios de las empresas colombianas y es el referente



1

Fuhrer, J. C. (2009). Inflation persistence (Working Papers Nº 14). Federal Reserve Bank of Boston.

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Formación de precios y salarios en Colombia

a que la rigidez de precios no es constante entre productos sino variable. El principal aporte del trabajo de López, Misas y Parra es profundizar en el examen del fenómeno conocido como heterogeneidad en las rigideces de precios, para lo cual utilizan los modelos de conteo aplicados a los resultados de la encuesta cualitativa.

Persistencia de la inflación entre sectores En la inercia o persistencia de la inflación entre sectores existen diferencias que reflejan las prácticas de fijación de precios, las cuales dependen, a su vez, de las estructuras de mercado en las que operan las firmas colombianas. Según López, se puede encontrar una gran discrepancia si los precios no son determinados por el mercado sino administrados, como es el caso de los precios regulados en Colombia. En una sección del libro se examinan los precios regulados desde dos puntos de vista: en un primer enfoque se encuentran los hechos estilizados del comportamiento de los precios regulados (López); en el segundo grupo de trabajos se hace un estudio de caso de la formación de precios de la gasolina y otro de la energía (Rincón, Rincón y Lozano). Con base en la construcción de un índice de los precios regulados se pudo establecer que los precios de estos bienes tienen cambios menos frecuentes, aunque en mayor magnitud, que el resto de bienes de la canasta (con la excepción de los precios de los alimentos no procesados). En la gran mayoría de los casos el cambio de esos precios es al alza y los aumentos son superiores a los del resto de la canasta (nuevamente con la excepción mencionada). En el caso particular del mercado de distribución minorista de los combustibles, Rincón encuentra que dicho mercado puede caracterizarse como competitivo y con un precio de venta libre, en el caso del régimen de libertad vigilada, o controlado, en el régimen de libertad regulada. En contraste, en otro nivel de la cadena existe una estructura altamente concentrada en cabeza de una empresa. Los precios de los combustibles son regulados en cada una de las etapas de su formación, excepto en el precio final de venta al público. Desde finales de la década de los noventa, los precios de los combustibles dependen fundamentalmente de los cambios en su precio internacional, de la tasa de cambio y de la política de precios del gobierno. En cuanto a la cuantificación del impacto inflacionario de un choque a sus precios, con el fin de que sirva de marco de referencia para los pronósticos de inflación y las decisiones de política monetaria, se estima que un choque del 10% a los precios de la gasolina y del ACPM aumenta la inflación del IPC en 0,85%.

Prólogo

xv

El trabajo elaborado por Rincón y Lozano describe el mercado colombiano de la energía eléctrica, analiza el proceso de formación de las tarifas, caracteriza su comportamiento y cuantifica el impacto inflacionario de un choque a la tarifa. Se encuentra que durante la última década las tarifas registraron cambios mensuales asimétricos y que frente a un choque del 10% en este precio la inflación anual aumenta en 0,78%.

El papel de las expectativas Se espera que en aquellas economías en donde los bancos centrales han adoptado objetivos de inflación explícitos las expectativas de inflación se sitúen cerca de la meta de largo plazo. Si para formar sus expectativas de inflación los agentes no miran hacia atrás sino hacia adelante, los choques sobre la inflación tienden a ser menos persistentes. En ese contexto los cambios en la política monetaria pueden transmitirse de manera diferente a la economía, según como se formen las expectativas. En tal sentido, el libro contiene dos trabajos que dan luces sobre ese tema central de la política monetaria. En el primero, González, Jalil y Romero se preguntan por el poder predictivo de las expectativas de inflación reportadas en las encuestas de opinión (trimestrales y mensuales) del Banco de la República. También, se interrogan sobre la racionalidad de las expectativas y la existencia de aprendizaje en su formación. Con respecto a la capacidad de pronóstico, se puede concluir que las medidas de las expectativas de inflación empleadas contienen información relevante para pronosticar la inflación, pero no proyectan eficazmente la inflación futura por sí solas. Al evaluar de una manera general la racionalidad, se encontraron resultados mixtos acerca de su existencia. En cuanto al aprendizaje y la manera como los analistas forman sus expectativas, es posible concluir que los agentes que generan la información disponible de expectativas presentan cierta persistencia y emplean la información de inflación pasada. No obstante, se encuentra que la meta de inflación fijada por el Banco de la República es importante en la formación de expectativas, en especial para la encuesta mensual. Por su parte, Melo y Granados proponen una medida alternativa del break even inflation2, que permitiría una mejor descomposición de la información de los rendi-



2

Esta medida de las expectativas de inflación se define como la diferencia entre el retorno de un bono público nominal y uno indexado de igual madurez.

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Formación de precios y salarios en Colombia

mientos de los TES, en dos factores: las expectativas promedio de la inflación y la prima por riesgo inflacionario.

III. FORMACIÓN DE SALARIOS Evolución de las instituciones laborales en Colombia Esta parte del libro comienza con un estudio de Avella sobre la evolución de las instituciones laborales en Colombia durante 1905-1990. En particular, se analiza el surgimiento de dichas instituciones, remontándose al estudio de la legislación protectora del trabajo a finales del siglo XIX y comparando los desarrollos en Colombia en esta materia con los ocurridos en Estados Unidos y Europa. El artículo documenta los avances en la legislación laboral, en especial los que se refieren a la jornada de trabajos, los contratos, los acuerdos entre empleados y empleadores y los sindicatos. También presenta las diferentes reformas laborales y finaliza con una discusión sobre las leyes 50 de 1990 y 100 de 1993.

Formación de salarios a nivel de firma Durante las dos últimas décadas la reducción de la inflación junto con la adopción de un régimen de inflación objetivo en varios países han renovado el interés por el estudio de las rigideces salariales, debido al impacto que estas podrían tener sobre el mercado laboral3. Estas rigideces determinan, en parte, la persistencia y volatilidad de la inflación, al ser uno de los principales componentes del costo marginal; por lo tanto, es importante entender cuáles son las causas de dichas rigideces y explorar la manera como se forman los salarios en las empresas. Para tal fin, el libro incluye dos artículos que exploran los mecanismos de fijación de los salarios a nivel de las firmas. El primero, de Iregui, Melo y Ramírez, emplea una base de datos proveniente de las empresas que reportaron sus estados financieros a la Superintendencia de Sociedades durante el período 1999-2006, y el segundo, de las mismas autoras, usa una encuesta directa aplicada a 1.305 empresas colombianas durante el primer semestre de 2009. Este tipo de análisis contribuye a entender el comportamiento de las firmas y del mercado laboral, y aporta elementos para las



3

Véase European Central Bank (2009). Wage dynamics in Europe: Final report of the Wage Dynamics Network (WDN), diciembre.

Prólogo

xvii

decisiones de política monetaria. Además, provee evidencia para la microfundamentación de los modelos de precios y salarios del banco central, al incorporar las rigideces nominales y las reales. Los resultados de estos estudios apoyan la presencia de rigideces a la baja de los salarios nominales y reales en Colombia. Al analizar la encuesta se encuentra que las razones más importantes para no reducir los salarios en una época de difícil situación económica están asociadas, principalmente, con la teoría de salarios de eficiencia. Con información de la misma encuesta, en un tercer artículo Iregui, Melo y Ramírez analizan los diferenciales salariales tanto intersectoriales como intrasectoriales. Los resultados confirman la existencia de diferenciales salariales importantes entre sectores y puestos de trabajo en el país.

Salario mínimo y precios Por otro lado, para investigar el efecto del salario mínimo sobre la pobreza y los precios, y en este último caso, para poder explorar el canal de costos en la inflación, el libro incluye tres artículos. El primero, elaborado por Posso, analiza los costos y beneficios que tiene el incremento del salario mínimo para los hogares colombianos, utilizando la matriz insumo-producto para el año 2006 y la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del mismo año. Los resultados del ejercicio muestran que una alta proporción de los hogares más pobres no recibe ningún beneficio de los incrementos del salario mínimo, mientras que todos los hogares afrontan los costos que esto genera al aumentar los precios de los bienes y servicios. Se estima que un incremento del 10% en el salario mínimo legal produce un aumento de 1,44% sobre el IPC. Adicionalmente, los resultados sugieren que, a nivel agregado, el incremento del salario mínimo no tiene ningún efecto sobre la desigualdad y la pobreza de los hogares colombianos. El segundo artículo, realizado por Lasso, estudia el impacto redistributivo del cambio del salario mínimo en los precios relativos al consumidor, con información de la encuesta de hogares. El documento encuentra que, para las trece áreas metropolitanas, un incremento del 10% del salario mínimo produce un aumento anual de 0,61% en el nivel de precios al consumidor, con una baja incidencia del salario mínimo en la población ocupada. Por último, Arango, Gómez y Ardila estudian el efecto del cambio del salario mínimo en el precio de las comidas fuera del hogar utilizando datos mensuales de precios a nivel de producto-establecimiento entre 1999 y 2008. Los resultados sugieren que un aumento del 10% en el salario mínimo produce un aumento

xviii

Formación de precios y salarios en Colombia

contemporáneo de 1,33% en el precio de la comida fuera del hogar y de 3,07% si se consideran anticipos y rezagos. En conclusión, los anteriores trabajos muestran que un incremento en el salario mínimo tiene un efecto importante sobre los precios relativos en Colombia.

Mercado de trabajo regional Otro de los intereses de la obra es el mercado de trabajo en el ámbito regional. En particular, se pretende responder dos preguntas importantes. La primera, si existen diferenciales significativos en los salarios regionales y, de ser así, evaluar cómo han evolucionado en el transcurso del tiempo. Para contestar este interrogante, el trabajo de Galvis estudia la convergencia regional de los salarios reales de los empleados del sector privado, empleando información de la encuesta de hogares para el período 1984-2009. Allí se encuentra que no existe convergencia en los salarios reales de las principales ciudades del país; es decir, los diferenciales salariales entre regiones no se han reducido a lo largo del tiempo. El segundo interrogante se centra en si los salarios son sensibles al desempleo regional. Para responder esto, Arango, Obando y Posada estiman una curva de salarios para Colombia, la cual estima la elasticidad de los salarios individuales ante cambios en la tasa de desempleo regional, para lo cual se utiliza información de la Encuesta Nacional de Hogares (1984-2000), de la ECH (2001-2006) y de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (2006-2009). Los autores encuentran que el salario real depende inversamente de la tasa de desempleo de la región o del grupo ocupacional al cual pertenece el individuo, lo cual indica que en Colombia sí existe una curva de salarios que se ajusta al modelo de salarios de eficiencia. En conclusión, los resultados sugieren una flexibilidad imperfecta de los salarios reales en el país.

C A P Í T U L O

La persistencia estadística de la inflación en Colombia* Juan José Echavarría S.** Enrique López E.*** Martha Misas A.****

*

Los puntos de vista consignados en este documento no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva. Los autores agradecen la colaboración de Leonardo Bonilla M., Andrés Giraldo P., Norberto Rodríguez N. y Luis Eduardo Rojas D.

** Banco de la República. *** Banco de la República. **** Pontificia Universidad Javeriana.

1

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

3

I. INTRODUCCIÓN La persistencia de la inflación es un concepto asociado a la inercia en física: entre más inercia presente un cuerpo, mayor fuerza se requiere para que su aceleración retorne al estado previo a un choque cuando su masa es alta (Fuhrer, 2009). En la misma forma, entre más persistencia inflacionaria, mayor caída del producto y del empleo se requiere para que la inflación regrese al estado anterior. La persistencia alta obliga a las autoridades a actuar anticipadamente para evitar los efectos duraderos de los choques y a elevar más y durante un período más prolongado la tasa de interés para reducir la inflación, mientras que la persistencia baja permite reacciones moderadas a choques de costos y la adopción de programas de rápida desinflación1. Relacionado con lo anterior, las variaciones en la persistencia de la inflación pueden explicar los cambios en la capacidad de la curva de rendimientos de predecir el ciclo económico, lo que implica que la alta persistencia inflacionaria lleva a mayores reducciones del producto interno bruto (PIB) cuando se adopta una política monetaria contraccionista2. Finalmente, niveles similares de persistencia facilitan la integración monetaria entre países, pues llevan a un impacto similar de choques comunes (Franta, Saza y Smidkova, 2007). La persistencia estructural contempla los factores económicos estructurales que producen la persistencia estadística (o de forma reducida), la cual ocurre cuando la inflación permanece lejos de su tendencia de largo plazo luego de una perturbación3. Buena parte del programa de investigación reciente sobre persistencia inflacionaria ha estado referido a la relación entre la persistencia estadística y los factores económico-estructurales que la determinan. En cuanto a los factores estructurales, cabe preguntarse: ¿Puede una curva de Phillips microfundamentada producir persistencia inflacionaria cuando existen expectativas racionales? ¿Cuál es la importancia relativa de la curva de Phillips y



Véanse Rudd y Whelan (2005) y Altissimo, Ehrmann y Smets (2006).



Bordo y Haubrich (2004) y Kang, Kim y Morley (2009).



Ello es, siempre que la serie sea estacionaria; si la serie no fuese estacionaria, el choque sería permanente. Véase Sección III.A.

1

2

3

4

Formación de precios y salarios en Colombia

de la regla de Taylor en la explicación de la persistencia? ¿Cuál es la importancia de la credibilidad de los bancos centrales y de la evolución de las metas de inflación? ¿Qué características de la política monetaria producen persistencia? La medición correcta de la persistencia estadística constituye un primer paso en la comprensión del fenómeno. Además, permite a las autoridades realizar pronósticos acertados sobre la inflación futura, un objetivo importante en un esquema de inflación objetivo (denominado por Svensson, 2005, como “esquema de meta de inflación proyectada”). Unos niveles altos de incertidumbre sobre la persistencia estadística harían recomendable evitar los cambios abruptos en los instrumentos de política económica (Brainard, 1967), a menos que ello afecte adversamente las expectativas. La Sección II de este capítulo analiza los factores estructurales posiblemente asociados con la persistencia estadística. La Sección III discute aspectos metodológicos relacionados con su medición y presenta un breve resumen de la evidencia empírica internacional. La Sección IV aplica algunas de las metodologías al caso colombiano. En particular, evalúa el nivel de integración y la suma de coeficientes autorregresivos en subperíodos determinados mediante la metodología Markovswitching o de cambio de régimen y estima una medida de persistencia cambiante en el tiempo para la brecha, definida como el diferencial entre la inflación observada y la meta de inflación. La Sección V concluye.

II. FACTORES ESTRUCTURALES: UN PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN PARA COLOMBIA En esta sección se evalúa el posible impacto de distintas variables estructurales en la persistencia estadística de la inflación, cuya evolución será evaluada en la Sección IV para Colombia. La tarea es compleja, pues las variables interactúan en equilibrio general y su importancia relativa puede depender del régimen monetario (Angeloni, Aucremanne, Ehrmann, Gali, Levin y Smets, 2005). La incertidumbre sobre la importancia relativa de los factores hace relevante evaluar los costos y beneficios de utilizar el modelo “incorrecto”4. Las preguntas planteadas en la sección deberían sugerir un programa de investigación de largo plazo para Colombia.

4

Para el caso de la curva de Phillips, véase Sbordone (2007).

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

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A. Factores estructurales que explican la persistencia Se parte de la versión de la economía planteada en las ecuaciones (1) a (4), con dos modelos alternativos de la curva de Phillips: a) Curva de Phillips neokeynesiana: πt = βEt πt +1 + φx xt + ut , con β ≈ 1.

(1)

b) Curva de Phillips híbrida: πt = (1 − β) πt −1 + βEt πt +1 + φx xt + ut ;

(2)

Curva Ahorro-Inversión (IS): xt = σ x −1 xt −1 + (1 − σ x −1 ) Et xt +1 − σ r ( Rt − Et πt +1 ) + εt ;

(3)

Regla de Taylor de política: Rt = ρ( L) Rt −1 + (1 − ρ)  r * − ( τ π − 1) π* + τ π πt + τ x xt  ;

(4)

donde pt es la tasa de inflación,  el factor de descuento, xt la brecha del producto, ut y et corresponden a choques de oferta (i. e., un choque en el precio internacional del petróleo) y de demanda; Rt es la tasa de interés nominal y r la tasa de interés real;  es un parámetro de suavización en la fijación de tasas de interés nominales por parte del banco central; el superíndice * indica la meta de la variable, la cual coincide en buena parte de la literatura con su nivel natural, de equilibrio o de estado estacionario de largo plazo5. La ecuación (1) corresponde a la llamada curva de Phillips neokeynesiana, con agentes racionales que maximizan intertemporalmente, suponiendo una proporción aleatoria (1 −  ) de firmas que puede ajustar precios cada período (Calvo, 1983)6. Se asume, además, que existe una relación constante entre los costos marginales reales y la brecha del producto, que el mark-up es constante a lo largo del ciclo y que la inflación en el estado estacionario es igual a cero p* = 0 .

(

)



Más precisamente, en varios casos se trata de la desviación entre la variable y su estado estacionario. Véase Sección II.B.1.a.



La evidencia empírica tiende a apoyar el modelo de Calvo sobre otros modelos de precios rígidos, como el de Taylor (1979). Véanse Angeloni et al. (2005).

5

6

6

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Como veremos, no existe persistencia inflacionaria (o es muy baja) cuando la curva de Phillips es como (1), lo cual indica que las rigideces de precios (implícitas en el modelo de Calvo) no explican la persistencia de la inflación7; se trata de dos rigideces diferentes. La curva de Phillips alternativa representada en la ecuación (2) es conocida como “híbrida” y adiciona la inflación rezagada pt −1 . La evidencia empírica encuentra un peso significativo para dicha variable y hoy se discuten ampliamente sus implicaciones en la validez de los modelos teóricos en que los agentes poseen expectativas racionales (Sección II.B). La ecuación (3) corresponde a la curva IS y la (4) a una regla de Taylor con suavización de tasas de interés por parte del banco central (Clarida, Gali y Gertler, 2000). El llamado principio de Taylor ( τ π > 1) es condición necesaria para la estabilidad del sistema. Significa que cuando la inflación crece, las autoridades deben subir la tasa de interés nominal más que proporcionalmente, lo cual garantiza un incremento en la tasa de interés real, una caída de la brecha del producto (en la IS) y una reducción de la inflación (en la curva de Phillips) a su nivel anterior. El principio de Taylor garantiza que la serie de inflación es I(0), pues las autoridades la obligan a regresar al nivel anterior y el choque desaparece en algún momento8. ¿Cuál es la relación entre los parámetros de las ecuaciones (1) a (4) y la persistencia estadística de la inflación? Para comprender el impacto de algunos de los parámetros centrales en el sistema anterior, Fuhrer (2009) reduce las ecuaciones del modelo estructural a un modelo mínimo, representado por las ecuaciones (5) a (7): πt = πt −1 + φx xt curva de Phillips,

(5)

xt = − r rt IS,

(6)

rt = τ π πt regla de Taylor.

(7)



Formalmente, en el modelo de Calvo se cumple que pt = pt −1 + (1 − ) pt* , donde pt* es el precio óptimo fijado por las firmas que pueden reoptimizar. Existen precios rígidos, con pt - 1 en el lado derecho, pero no existe persistencia inflacionaria.



Formalmente, el principio de Taylor garantiza la existencia de un equilibrio estacionario único en el sistema (Walsh, 2004, p. 247). En un trabajo clásico, Clarida, Gali y Gertler (2000) sugieren que el principio de Taylor no se cumplió en Estados Unidos en las administraciones anteriores a Volcker, pero sí bajo las administraciones de Volcker y Greenspan.

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Desaparecen en este modelo mínimo las expectativas de inflación y los choques de oferta en la curva de Phillips, al igual que el producto rezagado y los choques de demanda en la IS, y se supone que el único objetivo de las autoridades es controlar la inflación, con p* = 0 en la regla de Taylor. Sustituyendo (6) y (7) en (5), se tendrá πt = πt −1 + φx ( − σ r )( τ π πt ). De acá se deduce: πt = a πt −1 con a =

1 . 1 + τ π σ r φx

(8)

La ecuación (8) indica que la persistencia inflacionaria es baja para valores altos de τ π,  r y x . Además, la forma particular de la curva de Phillips (5) sugiere que la variable pt −1 es importante en la explicación de la persistencia (véase abajo). Intuitivamente, para que la persistencia inflacionaria sea baja se requiere que las autoridades incrementen las tasas de interés reales cuando se presenta un choque inflacionario (principio de Taylor, τ π > 1)9, que ese incremento en las tasas de interés reales reduzca la brecha del producto en (6), lo cual depende de  x en la curva IS, y que esta caída en xt reduzca la inflación en la curva de Phillips a través del parámetro x. El modelo mínimo permite capturar algunos de los rasgos centrales que llevan a la persistencia de la inflación. Fuhrer (1995) plantea un modelo un poco más complejo que, sin embargo, requiere soluciones numéricas, aun cuando varios de los resultados son similares. El ejercicio también muestra la evolución de la brecha del producto y la tasa de sacrificio (TS) en Estados Unidos10.



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10

Además, en la Sección II.B.3 se argumenta que un valor bajo de t p (i. e., un valor alto de tx) lleva a una mayor persistencia a través de las expectativas, cuando estas no son racionales. Un banco central activista, preocupado excesivamente por la brecha del producto, puede retardar el proceso de aprendizaje de los agentes e incrementar la persistencia de la inflación. Beechey y Osterholm (2009) plantean algunas de las razones que podrían llevar a las autoridades a un alto tx, o en otras palabras, a una menor reacción a la inflación. Entre las principales razones se encuentran el aumento del peso relativo de nuevos miembros con esa visión en la junta del Banco Central, la presión política o la evidencia empírica sobre los altos costos en cuanto a la reducción del producto para disminuir la inflación. Se define como tasa de sacrificio (TS) el costo que la sociedad debe pagar reduciendo porcentualmente el producto por debajo de su potencial, para disminuir en un punto porcentual la inflación. Véanse también los ejercicios de calibración que presentan Beechey y Osterholm (2009).

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El autor contrasta el nivel de persistencia que producen las curva de Phillips (1) y (2), la regla de Taylor con y sin suavización de las tasas de interés, y la regla de Taylor cuando se incrementa el parámetro t x (se reduce el parámetro τ π ). En los ejercicios numéricos se supone, adicionalmente, que τ π = 1, 5 y t x = 0, 5, un supuesto estándar en las evaluaciones empíricas. Además, Fuhrer (1995) le asigna igual peso a pt −1 y a Et pt +1 en la curva de Phillips híbrida. Se muestra que la curva de Phillips desempeña un papel central y que es imposible explicar la persistencia del sistema de ecuaciones sin la inclusión de pt −1 en dicha curva. Entre mayor es pt −1 , mayor el desempleo necesario para reducir la inflación. Muestra también el autor que la curva de Phillips neokeynesiana (1) lleva a una desinflación inmediata, sin persistencia, y a una desinflación con poca persistencia cuando simultáneamente existe suavización en las tasas de interés nominales en la regla de Taylor. Ello sugiere que la persistencia en la política monetaria (suavización de tasas) no es suficiente para explicar un valor alto en la persistencia de la inflación. Se observa poca persistencia inflacionaria para la curva de Phillips neokeynesiana con expectativas racionales (1), pues las expectativas son enteramente flexibles y pt puede modificarse inmediatamente ante cambios en la brecha del producto. Esta flexibilidad también se observa en los modelos tipo stock, útiles para explicar el comportamiento del dólar o de las acciones en la Bolsa, en los que las expectativas futuras desempeñan un papel preponderante. En cambio, la persistencia es alta cuando la curva de Phillips es híbrida, ya que pt no puede fluctuar libremente ante cambios en la brecha del producto (por depender parcialmente de pt −1 , una variable que ya ocurrió). Las rigideces de precios y salarios incrementan el impacto de la política monetaria sobre la producción, pero no explican la persistencia de la inflación o los efectos persistentes de la política monetaria sobre la producción. Mankiw (2001) hace una analogía de la relación entre el comportamiento del stock de capital y el de la inversión en los modelos de crecimiento. En el modelo de Calvo (1983), un mayor , correspondiente a una mayor rigidez de precios, solo afecta el coeficiente de la brecha del producto en la curva de Phillips11. Intuitivamente, cuando las oportu-

Se cumple que φx =

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(1 − θ )(1 − θβ) . Un mayor , correspondiente a una mayor rigidez,

θ produce un valor menor x. Sbordone (2007) muestra que el coeficiente x desciende aún más cuando existen complementaridades estratégicas entre firmas. Cogley y

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

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nidades para cambiar precios ocurren pocas veces, las firmas dejan de interesarse en la demanda corriente y concentran más su atención en la inflación futura como determinante de la inflación actual. Entonces, le conceden poca importancia a la brecha del producto ( bajo x ) y la curva de Phillips resulta menos empinada. En segundo lugar, se produce overshooting desinflacionario cuando la curva de Phillips es como (1) y, más aún, cuando existe suavización de las tasas de interés en la regla de Taylor. Si el Banco Central sube las tasas de interés para reducir la inflación, se produce una brecha negativa en (1) con pt < Et pt +1, no propiamente una desinflación. La única forma para que esto suceda es que la inflación salte hacia abajo inmediatamente y luego alcance el nivel de largo plazo (0%) desde abajo. La desinflación produce bonanzas en algunos subperíodos. Además, en este caso es negativa la correlación entre la inflación y la brecha del producto, un resultado paradójico12. Los costos de la desinflación resultan nulos o muy bajos para la curva de Phillips (1), con una tasa de sacrificio (TS) igual a cero, si no existe suavización de las tasas de interés13, e igual a 0,7 cuando existe suavización. Por el contrario, para la curva de Phillips híbrida se encuentran tasas de sacrificio de 2,0 y de 4,1 (con y sin suavización de tasas), más cercanas a las que se observan en la realidad14.

Sbordone (2005) también consideran el caso en que el capital no puede ser reasignado instantáneamente entre firmas. 12

El fenómeno de overshooting desinflacionario se produce debido al supuesto de expectativas racionales y no ocurre cuando las expectativas presentan persistencia. Una forma de entender la relación negativa que se presenta entre inflación y brecha del producto es la siguiente: rezagando la ecuación (1) con el supuesto de que  = 1 , y sumando pt en ambos lados, se tendrá que pt = pt −1 − kxt −1 − Et −1pt + pt . Ello implica que πt − πt −1 = − kxt −1 + εt , donde εt = πt − Et −1πt. Así, la brecha negativa del producto llevará a una inflación creciente. Ball (1992) y Mankiw (2001) lo explican de manera simple. Si la desinflación anunciada es creíble, las firmas que pueden ajustar sus precios reducirán la magnitud de los incrementos, aun antes de que se reduzca la dinámica de la oferta monetaria. Los balances reales (M/P) crecerán y también el producto.

En el modelo de Calvo se asumen expectativas racionales y se encuentra una curva de Phillips como (1). Se muestra que las autoridades pueden mantener la inflación bajo control, sin costos, sosteniendo el producto cerca de su potencial.

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Ball (1993), por ejemplo, encuentra una tasa de sacrificio en Alemania de 2,93 y en Estados Unidos de 2,39, con valores más bajos en Francia (0,75) o el Reino Unido (0,79). Véanse

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Buena parte de la discusión reciente sobre el tema analiza la importancia de las diferentes componentes en el lado derecho de la ecuación (2). ¿Cuál es el papel de la brecha del producto xt (persistencia heredada o extrínseca), cuál el de las expectativas de inflación ( Et pt +1 ), el de pt −1 (persistencia intrínseca) y el de los choques de oferta (persistencia en el error)? La conclusión central es que la curva de Phillips híbrida tiene el papel determinante. Fuhrer (2009) plantea un modelo de equilibrio general dinámico y estocástico y concluye: • La inercia inflacionaria guarda relación estrecha con la presencia de la variable pt −1 en la curva de Phillips (persistencia intrínseca). La inflación cae inmediatamente y la inercia inflacionaria es mínima cuando φπ−1 = 1 − β = 0 en (2). • La persistencia heredada proveniente de xt en la curva de Phillips difícilmente tiene un papel importante. El patrón de inflación es relativamente similar cuando varía x desde 0,10 hasta 0,02515. Además, la volatilidad de los choques de oferta ut disminuye la persistencia generada por xt. Finalmente, la persistencia de xt no se ha reducido en el tiempo, por lo que parece difícil explicar las reducciones en la persistencia inflacionaria, en discusión, a partir del comportamiento de xt. • El patrón de inflación es relativamente similar cuando cambia la varianza de ut (el choque de oferta en la curva de Phillips) desde 0,5 hasta 0,1, o cuando cambia el parámetro  x−1 en la curva IS desde 0,5 hasta cero. • Las características de la política monetaria difícilmente explican la persistencia inflacionaria. Ni siquiera un valor de τ π igual a 5 en la regla de Taylor logra reducir sensiblemente la persistencia de la inflación.

B. La inclusión de t – 1 en la curva de Phillips Es difícil explicar la alta persistencia estadística de la inflación, un debate en marcha, u obtener un ajuste empírico exitoso en la curva de Phillips si no se

también Cecchetti y Rich (2001). Gómez (2002) encuentra una tasa de sacrificio promedio de 1,34 para Colombia en los años noventa. 15

Además, algunos autores como Williams (2006) y Mishkin (2007) afirman que x ha descendido en el tiempo. Por el contrario, Dupuis (2004) y Linde (2005) encuentran parámetros relativamente estables en la curva de Phillips.

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incluye pt - 1. Así, para el modelo trípode, en el cual se adiciona el precio internacional del petróleo a la ecuación (2), en el caso de los Estados Unidos (Fuhrer, 2009) la inclusión de pt −1 eleva el coeficiente R2 desde 0,24 hasta 0,74 en el período 1966:Q1-1984:Q4, desde 0,09 hasta 0,79 en el período 1985:Q1-2008:Q4, desde 0,39 hasta 0,77 en 1966:Q1-1984:Q4 y desde 0,16 hasta 0,72 en 1985:Q1-2008:Q4. En la misma dirección, Rudd y Whelan (2005) encuentran que solo un pequeño porcentaje del buen ajuste de la curva de Phillips híbrida estimada para Estados Unidos proviene de las expectativas futuras de inflación o de la brecha del producto. Y Estrella y Fuhrer (2002) concluyen que los modelos que incorporan pt - 1 tienden a ser más estables en el tiempo que aquellos que solo utilizan las expectativas de inflación16. Con base en modelos que permiten alguna “irracionalidad”, Gali y Gertler (2000) y Smets (2004) encuentran en su ejercicio para Estados Unidos un peso de 0,25 y 0,52 para pt - 1, respectivamente, y Paloviita (2004) encuentra que pt - 1 contribuye significativamente a la explicación de pt cuando utiliza como proxy de expectativas las proyecciones de inflación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Sin embargo, no es necesario suponer expectativas adaptativas para explicar la importancia de pt - 1 en la curva de Phillips. Para algunos autores la importancia de pt - 1 es espuria, como se desprende del modelo de Calvo con expectativas racionales pero con metas de inflación diferentes a cero o con funciones hazard no aleatorias, mientras que para otros obedece a procesos de aprendizaje y a la falta de credibilidad del Banco Central. Los trabajos empíricos muestran que la importancia de pt - 1 en la curva de Phillips es baja cuando las expectativas de inflación se encuentran ancladas (Altissimo, Ehrmann y Smets, 2006). Por la misma razón hoy parece ser menor el impacto de otros choques diferentes a la brecha del producto (Mishkin, 2007).

1. Modificaciones al modelo de Calvo (con expectativas racionales) a. Meta de inflación diferente a cero Para algunos autores no es necesario sacrificar la hipótesis de expectativas racionales ni las implicaciones de política a que conduce la curva de Phillips microfun16

Véase también Rudebusch (2002).

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damentada. Basta con eliminar el supuesto de que la meta de inflación es igual a cero para producir la curva de Phillips alternativa representada en (9)17. ∞

j −1  t = φ  π  π      π πt +1 + ut , πt −1 ,t  t −1 − g t  + φx ,t x t + φπt +1 ,t E t πt +1 + bπt + j E t ∑ φt   j=2 *

(9)

 t = pt donde p* corresponde a la meta de inflación (o a la inflación tendencial), p p* es la relación entre la inflación y la meta, igual a uno en el estado estacionario, y p* p*  t = ln  pt  . g t = *t corresponde a la tasa de crecimiento de la meta; finalmente, p  p*  pt −1 t * φ La ecuación neokeynesiana (1) coincide con (9) cuando pt = 0 o cuando πt −1 ,t = 1 (indexación completa). El supuesto de meta de inflación igual a cero es aún menos apropiado para un país como Colombia que para los Estados Unidos o Europa. Como se ilustra en el Gráfico 1, las metas de inflación en Colombia han sido elevadas y solo se han reducido muy gradualmente. La ecuación (9) presenta tres características radicalmente diferentes a la ecuación (1). En primer lugar, los coeficientes son ahora variables en el tiempo, aun para parámetros fundamentales constantes en el modelo de Calvo. En segundo lugar, el parámetro x ,t es bajo (la tasa de sacrificio es alta) cuando la meta de inflación es alta. En otras palabras, una meta de inflación alta hace más costoso reducir la inflación y podría inducir a las autoridades a no hacerlo. Finalmente, el valor esperado de la inflación futura en (9) podría estar correlacionado con pt - 1, por lo que la inclusión exitosa de esta última variable en las estimaciones empíricas podría ser errónea (obedece a variables omitidas). Altissimo et al. (2006) y Cogley y Sbordone (2006) muestran, en efecto, que la persistencia intrínseca (debida a pt - 1) es moderada cuando se incluyen los valores de largo plazo de la inflación. Por todo lo anterior, algunos autores consideran que la curva de Phillips microfundamentada (1) continúa siendo una buena aproximación en el diseño de la política monetaria óptima. b. Funciones hazard variables El modelo de Calvo asume que los cambios en precios son aleatorios, pero Goodfriend y King (1997) y Wolman (1999) trabajan con un supuesto más realista, según el cual la probabilidad de cambios en precios es mayor cuando ha transcu Véanse Cogley y Sbordone (2006) y Cecchetti et al. (2007).

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La persistencia estadística de la inflación en Colombia

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rrido un período largo sin cambios. Woodford (2007) muestra que en este caso se llega a la siguiente ecuación para la curva de Phillips: πt − γπt −1 = βEt [ πt +1 − γπt ] + φx Et (1 − γL−1 ) −1 xt  ,

(10)

donde 0 <  < 1 para el caso de una función hazard creciente ( = 0 en el modelo de Calvo). Nuevamente, la relevancia de la variable pt - 1 es espuria y la política monetaria óptima coincide con la que se deriva de la curva de Phillips microfundamentada (1)18.

2. Procesos de aprendizaje El supuesto de expectativas adaptativas explicaría adecuadamente la existencia de pt - 1 en la curva de Phillips, en la forma planteada originalmente en los modelos de inflación sugeridos por Phelps (1967) y Friedman (1968), pero parece inadecuado a la luz de la llamada crítica de Lucas (Mankiw, 2001). De todas formas, algunos trabajos empíricos recientes abandonan el supuesto de racionalidad perfecta. Christiano, Eichenbaum y Evans (2005), por ejemplo, asumen que las firmas que no reoptimizan en el modelo de Calvo (1983) indexan sus precios con la inflación del período anterior. Formalmente, las firmas que no reoptimizan mantienen constante pt (i ) − pt −1, donde  corresponde al nivel de indexación de precios, pt (i ) es el logaritmo del precio del bien i, y pt −1 el logaritmo del nivel agregado de precios en t – 1. Se llega así a la siguiente curva de Phillips híbrida: πt − γπt −1 = φx xt + βEt [ πt +1 − γπt ] (Woodford, 2007, p. 204). El supuesto de Christiano et al. (2005) parece inconveniente a la luz de la evidencia empírica, que muestra que los cambios en precios son poco frecuentes19. Por otra parte, Gali y Gertler (2000) justifican la inclusión de pt −1 en la curva de Phillips asumiendo que las firmas que aleatoriamente deciden reoptimizar sus precios en el modelo de Calvo (1983) siguen una rule of thumb (regla del pulgar),

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No obstante, Rudd y Whelan (2006) afirman que el signo esperado para pt −1 en ese modelo es negativo, contrario al que se obtiene en las estimaciones empíricas.

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Véanse Sbordone (2007) y Woodford (2007). Sobre los esquemas de fijación de precios, véanse Blinder (1991) para Estados Unidos, y Julio, Zárate y Hernández (2010) y Zárate (2010) para Colombia.

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Formación de precios y salarios en Colombia

con precios que representan un promedio ponderado de los precios óptimos fijados en el período anterior más un ajuste por la inflación pasada. Desviaciones pequeñas con respecto al supuesto de expectativas racionales pueden cambiar drásticamente los resultados del modelo. Angeloni et al. (2005) señalan dos ejemplos: la información imperfecta sobre las características del choque (e. g., temporal versus permanente) puede producir persistencia y una respuesta gradual de los agentes; algo similar sucede cuando existen procesos de aprendizaje de los agentes y las autoridades los obstaculizan al preferir un alto valor de t x (o un bajo valor de τ π) en la regla de Taylor20. Erceg y Levin (2001), Collard y Dellas (2004) y Milani (2005) incorporan dinámicas de aprendizaje, con diferencias transitorias con el modelo de expectativas racionales. Nuevamente, como en casos anteriores, resulta espurio el coeficiente asociado a pt −1 en la estimación empírica de la curva de Phillips, pues obedece a la correlación entre la inflación rezagada y las proyecciones de inflación.

3. Credibilidad del Banco Central Svensson (1999) menciona la incertidumbre del modelo (e. g., incertidumbre sobre el valor de la tasa de interés natural o sobre el proceso de suavizamiento de tasas por el Banco Central) como un factor adicional que crea persistencia, aun cuando la literatura reciente sobre el tema ha concentrado sus esfuerzos en la incertidumbre relacionada con las políticas actuales y futuras de los bancos centrales. Se supone en los modelos anteriores que los agentes que toman decisiones sobre precios saben con total certidumbre que el Banco Central contraerá la demanda para reducir la inflación y continuará haciéndolo en el futuro. Si los agentes esperan una tasa de interés real de corto plazo alta en el futuro, también será alta la tasa de interés real de largo plazo, y ello reducirá la demanda agregada y la inflación. Fuhrer (1995) considera la inercia proveniente de la credibilidad imperfecta del Banco Central como un tercer factor de persistencia, además de la inercia proveniente de los contratos de precios y salarios o de un ajuste lento en las expectativas. Simplemente, los agentes podrían dudar que el Banco Central lleve a cabo la política económica requerida para bajar la inflación. Erceg y Levin (2001), por ejemplo,

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Véanse también Orphanides y Williams (2005).

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muestran que la falta de credibilidad al comienzo de la era Volcker podría explicar el patrón de desinflación en Estados Unidos, si se considera que las expectativas estaban inicialmente desancladas (Mishkin, 2007) y que los agentes aprendieron lentamente sobre la nueva política. Si la persistencia se origina en el proceso de fijación de precios y salarios, el banco tendrá que aceptar los costos de la desinflación. Por el contrario, si la persistencia se origina en la falta de credibilidad del Banco Central, debe determinarse cómo y cuándo puede incrementarse la credibilidad. La comunicación de los bancos centrales podría ser un determinante fundamental de dichas expectativas y de la manera en que los agentes aprenden (Woodford, 2005).

III. PERSISTENCIA ESTADÍSTICA: METODOLOGÍA Y EVIDENCIA EMPÍRICA INTERNACIONAL La literatura sobre la medición de la persistencia suele dividirse en dos grandes grupos. Un primer grupo investiga el nivel de integración de las series, mientras que el segundo considera la evolución de las diferentes medidas de persistencia propias de modelos autorregresivos válidos para series I (0). La Sección III.A sugiere que la suma de coeficientes autorregresivos y las funciones de impulsorespuesta constituyen las mejores medidas en series I (0). La Sección III.B presenta la evidencia empírica internacional para diferentes indicadores. La persistencia de la inflación cae cuando las expectativas de inflación logran ser ancladas por el régimen monetario (i. e., el patrón oro o el esquema de inflación objetivo), pero aún se discute si los niveles de persistencia en los países desarrollados son menores hoy que en el pasado.

A. Metodologías de medición Para un proceso inflacionario πt = a πt −1 + εt , en el que et corresponde a un choque en el período t, se cumple que πt = εt + a εt −1 + a 2 εt − 2 + a 3 εt − 3 + ... Un coeficiente a elevado equivale a más persistencia, ya que refleja un mayor impacto relativo de los choques pasados sobre pt . Además, cuando la serie posee raíz unitaria (a = 1), la varianza de la inflación es ilimitada y la persistencia es infinita pues todos los ∞   choques del pasado afectan la inflación actual  πt = ∑ εt − i  .   i=0

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Formación de precios y salarios en Colombia

Un primer paso en la determinación de la persistencia estadística consiste en establecer el nivel de integración de la serie de inflación, un área cuyos resultados han sido poco concluyentes. Buena parte de la literatura internacional encuentra que las series de largo plazo son I(1), aun cuando se rechaza más frecuentemente la raíz unitaria al estudiar períodos cortos y recientes. Una serie I(1) que se convierte luego en I(0) indica que el proceso inflacionario pasa a ser menos persistente, pues ahora el choque desaparece en algún momento del tiempo. Para algunos autores, la raíz unitaria observada en ocasiones en las series de largo plazo no se debe tanto a la persistencia de la inflación como a la persistencia de las metas. Stock y Watson (2006), por ejemplo, proponen descomponer la inflación observada en sus componentes permanente y transitorio, cada uno de ellos con su propia varianza cambiante en el tiempo. El componente permanente, a su vez, estaría asociado con metas implícitas o explícitas de inflación21. Para otros, las series no son I(1) ni I(0), y más bien presentan niveles de integración fraccionales intermedios22. Ello, a su vez, podría explicar los resultados divergentes observados en la práctica cuando solo se consideran las dos posibilidades extremas. También podría explicar por qué la serie de inflación en Estados Unidos resulta I(1) cuando se utiliza un modelo AR(12) e I(0)cuando se utilizan modelos AR(3) y AR(6) (Kumar y Okimoto, 2007)23. Sin embargo, no es fácil diferenciar los procesos de memoria larga con integración fraccional de los procesos con media cambiante (Altissimo et al., 2006)24.

El modelo es relativamente similar a un proceso integrado con promedio móvil. Véanse también Cecchetti et al. (2007).

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Se trata de un proceso estocástico que se caracteriza por la presencia de un operador de diferencia fraccional. La integración fraccional, o más generalmente, de larga memoria, puede hacer aparecer una serie como estacionaria, pero tener autocorrelaciones altas, demasiado grandes para ser capturadas por un modelo ARMA parsimonioso. Véanse Baillie, Chung y Tieslau (1996), Kumar y Okimoto (2007) y Baum, Barkuolas y Caglayan (2010).

Rose (1988) es uno de los pocos autores que encuentran que la serie de integración es I(0) en la posguerra (concretamente, Rose considera el período 1947-1986).

24

Además, Hassler y Wolters (2010) argumentan que en presencia de integración fraccional la prueba de Dickey y Fuller (1979) aumentada tiene bajo poder para rechazar la hipótesis de que la serie es I(1). Además, si existe integración fraccional, es posible que las

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

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Solo cuando la serie no es I(1) tiene sentido preguntarse por el nivel y las variaciones en indicadores tales como el coeficiente de autocorrelación, la mayor raíz autorregresiva, la vida media, la suma de coeficientes autorregresivos o la función de impulso-respuesta. Además, la literatura tiende a favorecer como indicadores de persistencia la suma de los coeficientes autorregresivos y la función impulsorespuesta, los dos indicadores utilizados en la evaluación empírica del caso colombiano en la Sección IV. Se tiende a favorecer la suma de coeficientes, pues no parece conveniente descartar la información provista por otras raíces o rezagos. Todo lo demás igual, un proceso AR(2) con raíces 0,9 y 0,8 es más persistente que un proceso AR(2) con raíces 0,9 y 0,125. También se favorece la función impulso-respuesta, pues esta puede discriminar entre un proceso con raíz unitaria sujeto a variaciones permanentes y otro sujeto a variaciones transitorias (algo que no sucede, por ejemplo, con la raíz máxima autorregresiva)26. Los dos mejores indicadores están relacionados: la suma de los coeficientes autorregresivos es el indicador recomendado por Andrews y Chen (1994), en parte porque aproxima la función de impulso-respuesta de largo plazo ante un choque unitario. Por otro lado, la vida media ha sido utilizada ampliamente en la evaluación de la paridad del poder adquisitivo (PPA), pero presenta innumerables problemas como indicador de persistencia. Entre otras razones, no se cuenta con un conjunto amplio de estudios sobre las características estadísticas de su distribución. Stock y Watson (2006) proponen una medida diferente de persistencia inflacionaria para la serie de inflación en Estados Unidos27, basada en el coeficiente R2 de los

pruebas de raíz unitaria y las medidas de persistencia basadas en modelos AR lleguen a conclusiones divergentes (Kumar y Okimoto, 2007). Véanse Andrews y Chen (1994). Tampoco la suma de los coeficientes autorregresivos está exenta de problemas. La suma resulta mayor cuando la inflación sube rápidamente a niveles altos y regresa a cero en forma abrupta que cuando la inflación sube poco inicialmente pero regresa a cero en forma lenta. El segundo proceso debería aparecer más persistente (Pivetta y Reis, 2007, p. 3).

25

Véanse Kang et al. (2009).

26

27

No se considera acá el indicador no paramétrico de persistencia propuesto por Robalo Marquez (2004). Dicho indicador no se ve afectado por problemas de especificación errada del modelo.

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Formación de precios y salarios en Colombia

pronósticos a diferentes plazos del modelo utilizado. A manera de ejemplo, para 1960-2006 encuentran que el coeficiente R2 de su modelo de componentes transitorio y permanente (p. 12) pasó de 90% en los años setenta y comienzos de los ochenta a cerca de 50% desde mediados de los años ochenta hasta el final de la muestra, lo que sugiere menor persistencia. Para cuatro trimestres el coeficiente R2 pasó de 50%-75% en el primer período a 15% en el segundo, y para ocho trimestres de 20%-35% a 10%.

B. Evidencia empírica internacional La revisión de la evidencia empírica internacional sugiere una gran incertidumbre sobre el nivel de persistencia de las series, sobre el valor preciso de los estimadores, sobre la sensibilidad a los períodos y enfoques metodológicos adoptados y sobre la conveniencia de las distintas mediciones de persistencia (Altissimo et al., 2006). Con frecuencia se obtienen niveles diferentes de persistencia para distintos índices de precios en un mismo período y las propiedades estadísticas de las series llevan a que la persistencia crezca con el nivel de agregación28. Como se mencionó, la literatura suele dividirse en dos grandes grupos. Un primer grupo investiga el nivel de integración de las series, mientras que el segundo considera la evolución de las diferentes medidas de persistencia propias de modelos autorregresivos válidos para series I(0). Se discute en los siguientes párrafos el caso de Estados Unidos, con referencias ocasionales a otros países desarrollados y América Latina.

• Nivel de integración de la inflación Las series de inflación originales (i. e., sin considerar quiebres estructurales) en la posguerra parecen poseer raíz unitaria. Fuhrer (2009), por ejemplo, muestra que el test de Dickey y Fuller (1979) (ADF aumentado) no permite rechazar la hipótesis de raíz unitaria en 1966-2008 para ninguno de los tres índices de precios utilizados29. Por otra parte, con base en el intervalo de confianza para la mayor

28

29

Los choques idiosincráticos a los subcomponentes de una serie tienden a cancelarse; además, la persistencia de la serie agregada otorga un mayor peso al subcomponente más persistente. Véanse Angeloni et al. (2005) y Altissimo et al. (2006).

Los resultados son menos claros cuando se utiliza el índice de Phillips y Perron (1988).

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

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raíz unitaria, Stock y Watson (2006) no rechazan la hipótesis de raíz unitaria para los períodos 1960-1983 o 1984-2004. Con una metodología similar (que incluye aprioris bayesianos), tampoco lo hacen Pivetta y Reis (2007), para quienes la inflación en Estados Unidos puede asociarse a un proceso con raíz unitaria constante. Levin y Piger (2004, tabla 1) encuentran para Estados Unidos que tres de las cuatro series de precios consideradas son I(1) entre 1984 y 200330. Tampoco rechazan la hipótesis de raíz unitaria los trabajos relativamente recientes de Bai y Ng (2004) y Henry y Shields (2004), ni un subconjunto amplio de los documentos reseñados en Murray, Nikolsko-Rzhevskyy y Papell (2008, tabla 1). Algo similar sucede en América Latina. Para el período 1980:01-2006:06, Capistrán y Ramos-Francia (2007) encuentran que la serie de inflación es I(1) en siete de los diez mayores países de América Latina y solo rechazan (al 5%) la hipótesis de raíz unitaria para Chile, Perú y Venezuela. Como se mencionó arriba, para algunos autores las series no son I(1) ni I(0), y más bien poseen niveles de integración fraccionales intermedios. Baillie, Chung y Tieslau (1996), por ejemplo, aplican simultáneamente las pruebas sugeridas por Phillips y Perron (1988) y por Kwiatkowski, Phillips, Schmidt y Shin (1992) en el período 1948-1990 en Estados Unidos, y encuentran que es posible rechazar tanto la hipótesis de que la serie es I(1) como la de que la serie es I(0) para ocho de los diez países considerados (se exceptúan Alemania y Japón). También Kumar y Okimoto (2007) y Baum, Barkuolas y Caglayan (2010) encuentran apropiado tomar en cuenta las metodologías que permitan considerar niveles de integración fraccionales y Kumar y Okimoto (2007) descubren una reducción permanente en el nivel de integración (grado de persistencia) en Estados Unidos desde mediados de los años ochenta y en los demás países del G7, excepto Italia.

• Nivel de integración de la serie al incorporar cambios estructurales Al incorporar cambios estructurales en las series en 1984-2003, Levin y Piger (2004) descartan la hipótesis de raíz unitaria en los cuatro índices de inflación considerados, con un choque inflacionario que desaparece en unos pocos trimes-

Altissimo et al. (2006) combinan la evidencia presentada por Levin y Piger (2004) con la de otros trabajos y llegan a conclusiones similares.

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20

Formación de precios y salarios en Colombia

tres en la mayoría de los casos. Este resultado contrasta con la raíz unitaria que se halla para tres de las series cuando no se consideran cambios estructurales (véase arriba). Los autores anotan que los cambios estructurales ocurren en la media de la inflación y no en los coeficientes autorregresivos. Utilizando información para 1948-1999, Kim (2000) presenta evidencia de que la serie de inflación en Estados Unidos pasó de ser I(0) antes de 1973 a I(1) en los años posteriores. Con información para el período 1959-2000, Leybourne, Kim, Smith y Newbold (2003) presentan evidencia de que la inflación pasó de tener raíz unitaria antes de 1982 a ser estacionaria en los años posteriores. Murray et al. (2008) consideran la metodología Markov-switching (véase abajo) y encuentran que la inflación presenta una raíz unitaria en la mayoría de los años entre 1967 y 1981 y que es estacionaria antes de 1967 y después de 198131. También en América Latina se reduce considerablemente la persistencia cuando se consideran quiebres estructurales en el análisis y las series resultan ahora I(0) en nueve de los diez países considerados por Capistrán y Ramos-Francia (2007). Paradójicamente, para Colombia no es posible rechazar la hipótesis de raíz unitaria, ni siquiera cuando se consideran quiebres estructurales. Los autores atribuyen este resultado a las fuertes variaciones estacionales en los datos mensuales, pero tampoco rechazan la hipótesis de raíz unitaria cuando incorporan este factor de manera explícita.

• Suma de coeficientes autorregresivos Como sucedía para el nivel de integración, las medidas de persistencia para series I(0) se reducen sensiblemente cuando se consideran cambios estructurales. Altissimo et al. (2006, tabla 3.1), por ejemplo, comparan la suma de los coeficientes autorregresivos para estudios realizados en la Unión Europea con series largas de tiempo, cuya media es cercana a 0,9, con las de otros estudios que consideran períodos cortos de tiempo o cambios en la media, cuya media es cercana a 0,6. Por otra parte, la persistencia parece ser baja cuando se cuenta con un ancla monetaria bien establecida. Así, Benati (2008) encuentra que la persistencia inflacionaria ha sido reducida bajo el patrón oro y con la adopción del euro por parte de algunos

También Evans y Wachtel (1993).

31

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

21

países de la Comunidad Europea y del régimen de inflación objetivo en el Reino Unido, Canadá y Australia. Sin embargo, existe una enorme polémica sobre la existencia (o no) de menor persistencia inflacionaria en las décadas recientes, presumiblemente como consecuencia de los cambios en la política monetaria. Por un lado, Brainard y Perry (2000), Taylor (2000) y Kim, Nelson y Piger (2001) encuentran que la persistencia inflacionaria en la era Volcker-Greenspan fue sustancialmente menor que en las décadas previas. Resultados similares obtienen Evans y Wachtel (1993) y Kang, Kim y Morley (2009), según la metodología Markov-switching. Mishkin (2007) y Fuhrer (2009) también encuentran descensos importantes en la suma de coeficientes autorregresivos en períodos recientes32. Ravenna (2000) documenta una fuerte caída en la persistencia para el período posterior a 1990 en Canadá. Por otro lado, buena parte de los demás trabajos llegan a conclusiones opuestas. Benati (2008, tablas 7 y 8) presenta quizá la investigación más exhaustiva sobre el comportamiento de la persistencia inflacionaria en Estados Unidos desde el período colonial. El autor no encuentra un cambio significativo en la suma de coeficientes autorregresivos entre el período denominado de “alta inflación” y el período de estabilización posterior a Volcker33. Para doce países industrializados en el período 1984-2003 (y cuatro índices de precios), Levin y Piger (2004) hallan cambios importantes en la media, pero no en la suma de coeficientes autorregresivos. O’Reilly y Whelan (2004) no descubren cambios significativos para el área del euro como un todo y concluyen que la suma de coeficientes autorregresivos es

Según Fuhrer (2009), para el índice de precios al consumidor el indicador pasó de 0,89 en 1966-2008 a valores cercanos a cero en 1995-2008 (el descenso es menor para el deflactor del PIB y aún menor para los indicadores de inflación básica). También se encuentra evidencia de cambios significativos en la persistencia para otros indicadores. El coeficiente de autocorrelación pasó de un promedio de 0,5 en los años setenta a 0,8 en 1975-1995, y a valores cercanos a cero en los últimos años. Los autocorrelogramas indican reducciones importantes, con valores que oscilan entre 0,7 y 0,5 para los tres primeros rezagos en el período 1966-1984 y valores cercanos a 0,3 en 1985-2008 (las reducciones en persistencia no son tan claras cuando se consideran indicadores de inflación básica).

32

33

No se encuentran cambios significativos en la persistencia para el deflactor del PIB, para el deflactor del producto nacional bruto (PNB) o para el denominado PCE (personal consumption expenditure); solo se presenta un cambio significativo para el índice de precios al consumidor (IPC).

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Formación de precios y salarios en Colombia

cercana a uno34, mientras que Batini (2002) no encuentra cambios significativos en la persistencia cuando considera diferentes países de Europa. Como se mencionó arriba, tampoco detectan cambios significativos las estimaciones de la mayor raíz autorregresiva efectuados por Stock y Watson (2006) y Pivetta y Reis (2007). Para los diez mayores países de América Latina, Capistrán y Ramos-Francia (2007) encuentran que la suma de coeficientes autorregresivos presenta entre enero de 1980 y junio de 2006 altos niveles en Uruguay y Venezuela, niveles medianos en Argentina, Brasil, Colombia y Ecuador, y niveles bajos en Chile, México y Perú, con resultados mixtos en Bolivia. Pero, nuevamente, algunos de los resultados cambian cuando se consideran los cambios en la media, en cuyo caso se encuentran niveles de persistencia relativamente bajos (frente a los niveles históricos) en al menos cinco de los diez países analizados: Argentina, Brasil, Ecuador, México y Perú, no se encuentran descensos significativos en Chile, Colombia y Venezuela, y existen incrementos en Uruguay y resultados mixtos en Bolivia. Los factores idiosincráticos dominan, especialmente, en Bolivia y México, pero poco en Chile, Perú y Uruguay35. Según los autores, Colombia presenta uno de los mayores coeficientes de autocorrelación para la inflación en niveles, tanto para el período completo (0,91), como para 1980-1989 (0,90), 1990-1999 (0,92) y 2000-2006 (0,85). Los resultados son más favorables (menos persistencia) en términos relativos cuando se considera la suma de los coeficientes autorregresivos, con valores de 0,79 (período completo), 0,59 (1980-1989), 0,62 (1990-1999) y 0,67 (2000-2006), cuando no se consideran quiebres, y de 0,58 (muestra total), 0,58 (1980-1989), 0,58 (1990-1999) y 0,68 (20002006) al incluir quiebres.

34

35

Los autores no encuentran cambios significativos en la suma de coeficientes, y tampoco en la media una vez corrigen la prueba de estabilidad de parámetros propuesta por Andrews (1993).

De todas formas, los factores comunes explican entre el 15% y el 30% (dependiendo de la metodología) de las variaciones en la persistencia en los distintos países. Capistrán y Ramos-Francia (2007) sugieren que en los años ochenta la dominancia fiscal fue un fenómeno relativamente común en todos los países de la región. El comportamiento favorable de la inflación en la última década posiblemente obedece al impacto de unas políticas adecuadas y de la globalización (Rogoff, 2003).

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

23

• Metodología Markov-switching La metodología Markov-switching o modelo switching de cambio de régimen reconoce que la serie temporal es estado dependiente. Es decir, que su comportamiento en lo referente a la media, la varianza y la relación con su historia depende del régimen o estado de la economía, siendo tal estado generado por un proceso markoviano de primer orden. La ventaja de esta metodología para el estudio de la persistencia de la inflación, respecto a los modelos tradicionales, es que permite reconocer de manera endógena los cambios de régimen en el comportamiento del proceso autorregresivo a través del tiempo. En este caso, la persistencia se define como estado dependiente y se mide a través de la suma de los coeficientes autorregresivos asociados a cada estado. Además, el modelo Markov-switching aplicado a la inflación permite analizar la persistencia o duración esperada de la inflación en cada régimen y la frecuencia de cambio de las expectativas por parte de los agentes privados, suponiendo que estos forman sus expectativas mediante reglas sencillas. Si la inflación es altamente persistente, entonces la regla de formación de las expectativas inflacionarias por parte de los agentes privados no cambiará frecuentemente. El supuesto de cambios relativamente abruptos es particularmente relevante debido a que la persistencia inflacionaria está posiblemente atada a cambios en el régimen monetario y a la reputación del Banco Central36.

• Metas de inflación Robalo Marquez (2004) enfatiza que cualquier indicador de persistencia es condicional al supuesto que se haga sobre la inflación de mediano y largo plazo, la cual, además, puede ser variable en el tiempo. En la misma dirección, buena parte de la literatura reciente tiende a asignarle un papel importante a la alta persistencia de la meta de inflación como determinante de la persistencia en la inflación observada (Altissimo et al., 2006). Como se mencionó arriba, Stock y Watson (2006) consideran que la inflación observada resulta de la suma de un componente transitorio y un componente permanente, este último modelado como un paseo aleatorio, con raíz unitaria y asociado

36

Véanse Cogley y Sbordone (2005), Benati (2008) y Kang et al. (2009).

24

Formación de precios y salarios en Colombia

con la meta de inflación implícita en Estados Unidos. Los autores encuentran que la reducción de la varianza de la inflación observada en los últimos años se debe a la reducción en la varianza de ese componente permanente. En la misma dirección, Cogley, Primiceri y Sargent (2009) encuentran una reducción marcada de la persistencia de p − p*, siendo p* la meta de inflación, y Kang et al. (2009) encuentran que p − p*es estacionario en el período completo 1959:Q1-2006:Q2.

IV. PERSISTENCIA ESTADÍSTICA EN COLOMBIA Como se mencionó arriba, la medición de la persistencia estadística constituye un primer paso en el análisis de la dinámica de la inflación y debería servir de base a un análisis posterior sobre el comportamiento y dinámica de las variables estructurales que la determinan, con preguntas sobre la IS, la regla de Taylor y la curva de Phillips, principalmente. En este contexto, resulta central el análisis del orden de integración de la serie. Si la inflación es integrada de orden uno I(1), se dice que es extremadamente persistente, pues todo choque sobre ella es de carácter permanente y no hay reversión a su comportamiento anterior. En el caso en el que la inflación sea estacionaria, I(0), todo choque se diluye y es posible determinar el tiempo necesario para revertir a la media. En caso tal, conviene utilizar los dos mejores indicadores de persistencia: la suma de los coeficientes autorregresivos y la función impulso-respuesta. Finalmente, como se mencionó antes, no solo es importante considerar la dinámica de la inflación, sino también la de la brecha entre la inflación observada y la meta pt − p*t .

(

)

En las Secciones IV.A-B se evalúa el orden de integración de la inflación total en Colombia37, considerando los períodos comprendidos entre: a) 1960:08-2010:06, b) 1980:01-2010:06 y c) 1990:01-2010:06. La evidencia de un comportamiento estacionario de la serie durante el último período permite examinar si esta es gober37

Se utiliza la inflación mensual anualizada 1200 * ln ( Pt / Pt −1 ), donde Pt es el IPC desestacionalizado. La desestacionalización se lleva a cabo mediante el procedimiento X11. Esta serie difiere de aquella utilizada en las discusiones de política económica en Colombia, definida como 100 * ln ( Pt / Pt −12 ), la cual suaviza los choques que duran menos de doce meses y muestra, por lo tanto, una mayor persistencia (Payaa, Duarteb y Holdenc, 2010).

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

25

nada o no por un proceso autorregresivo Markov-switching; es decir, si la inflación exhibe en dicho período diferentes estados de la naturaleza. Se encuentran dos regímenes: el régimen anterior, comprendido entre 1990:01 y 2000:01, y el régimen actual entre 2000:02 y 2010:06, y se investiga el comportamiento de la suma de los coeficientes autorregresivos y la función impulso-respuesta en cada uno de ellos. La Sección IV.C considera el comportamiento de la brecha entre la inflación y la meta (pt − p*t , en lugar de pt ), y construye una medida de persistencia cambiante en el tiempo con base en la combinación de un filtro de Kalman y un procedimiento de optimización no lineal.

A. Examen del orden de integración de las series En la parte superior del Gráfico 1 se presenta la evolución de la inflación mensual anualizada, definida por 1200 * ln ( Pt / Pt −1 ), y de la inflación anual considerada mes a mes, definida por 100 * ln ( Pt / Pt −12 ). Como es de esperar, la segunda serie exhibe menor volatilidad, pues esta suaviza aquellos choques que se diluyen en menos de un año. En la parte inferior del Gráfico se presenta nuevamente la inflación anual y la meta de inflación establecida cada año por el Banco Central. De acuerdo con la Ley del Banco, este propende al cumplimiento de la meta de inflación en diciembre, establecida en noviembre del año anterior. Así, la meta fijada para 1991 fue 22%, pero no se cumplió, porque la inflación observada en diciembre de dicho año fue 23,8%. La junta directiva del Banco Central colombiano estableció metas puntuales en el período comprendido entre 1991 y 2002, y rangos meta en los años posteriores. Además, desde 2001 anunció un rango meta de largo plazo de 3%, más o menos un punto porcentual. Con el propósito de examinar el grado de integración de la serie de inflación, se lleva a cabo la prueba de Enders y Granger (1998), la cual postula, bajo la hipótesis nula, la existencia de raíz unitaria y, bajo la alterna, un ajuste asimétrico del proceso. En el caso particular, la prueba se lleva a cabo utilizando como atractor (intercepto y tendencia lineal) un proceso autorregresivo de orden mayor para garantizar ruido blanco en los residuales de la regresión auxiliar y las especificaciones alternativas: TAR y M-TAR. El Cuadro 1 reporta los resultados de la prueba.

Formación de precios y salarios en Colombia

26

Gráfico 1. Inflación anual (panel superior) y trimestral anualizada

pt pt 1

pt pt  12

pt pt  12 Fuente: DANE y cálculos propios.

Cuadro 1. Pruebas de raíz unitaria Atractor

Función indicadora

Número de rezagos

Ljung-Box



V. C.

TAR

a 0 + a1t

I(t – 1  0)

5

0,207

6,54

 = 0,05: 6,12  = 0,10: 5,18

M-TAR

a 0 + a1t

I(t – 1  0)

4

0,104

9,28

 = 0,05: 6,65  = 0,10: 5,64

Modelo

Fuente: cálculos de los autores.

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

27

Así, la inflación anualizada para el período comprendido entre enero de 1990 y junio de 2010 se considerará sin raíz unitaria y con estados asimétricos de comportamiento alrededor de un atractor. Además, como se mencionó anteriormente, es difícil pensar que en un régimen de inflación objetivo la inflación puede alejarse permanentemente de su nivel de largo plazo38. Es de recordar que el hecho de que una serie sea I(0) implica que todo choque se diluye a través del tiempo. Una variable I(1) será persistente, lo cual significa que los choques que la afecten tendrán efectos duraderos, que evitarán que la serie retorne a un nivel previamente definido. Se ha observado recientemente que las variables macroeconómicas, como la tasa de inflación, pueden tener rasgos de estacionariedad o no estacionariedad dentro de períodos específicos. De esa forma, algunas series pueden pasar de comportamientos I(0) a I(1), o viceversa. Hay un importante número de trabajos que señalan que el régimen monetario en vigor tiene un impacto importante en las propiedades de persistencia de la inflación. Tal podría ser el caso para Colombia, luego de la adopción del régimen de inflación objetivo.

B. Modelo de cambio de régimen (Markov-switching) Dada la estacionariedad de la serie de inflación anualizada en el período 19902010, se procede a analizar en esta sección si el comportamiento de la inflación es régimen dependiente en tal período. En particular, teniendo en cuenta la adopción de un régimen de inflación objetivo en Colombia en 1999 (Vargas, 2007), se considera la posible existencia de dos regímenes o estados de la naturaleza para la inflación39. El régimen actual podría caracterizarse por un objetivo de inflación creíble con expectativas ancladas a las metas, algo que no sucedía en el régimen anterior. Sería de esperar que el índice de persistencia sea menor en el régimen actual. En el ejercicio se utiliza como indicador de persistencia la suma de coeficientes autorregresivos.

38

39

Se mencionó en el Apartado B de la Sección III que Stock y Watson (2006) y Cogley et al. (2009), entre otros, consideran una estrategia diferente. Según estos autores, la serie de inflación puede ser I(1) (algunas de las pruebas estadísticas no permiten descartar dicha hipótesis para Estados Unidos), gracias a la influencia de las metas de largo plazo que implícita o explícitamente adopta el Banco Central. Por ello, los autores proponen analizar las propiedades estadísticas del diferencial entre la inflación y la meta de largo plazo.

Sobre las características de la política monetaria en la década de los noventa, véanse Hernández y Tolosa (2001).

28

Formación de precios y salarios en Colombia

Para caracterizar el proceso generador subyacente de la inflación en Colombia durante los años comprendidos entre 1990 y 2010 mediante un modelo Markovswitching regime o modelo de cambio de régimen, se sigue a Hamilton (1994) y Krolzig (1997). Se encuentra que el modelo describe la inflación como un proceso gobernado por dos regímenes o estados de la naturaleza que cambian entre sí de acuerdo con un proceso markoviano de orden uno. Es decir, donde la probabilidad de estar en un estado o régimen particular tan solo depende del estado del período anterior. La metodología permite explicar la inflación mediante un esquema autorregresivo con parámetros cambiantes a través de los estados. El método Markov-switching utilizado postula que todos los parámetros dependen de una variable no observable St , llamada variable de estado. Tal variable caracteriza el estado o régimen existente en el período t y toma los valores 1 y 2, …, K, siendo K el número de regímenes considerados en el modelo. Cada uno de los estados describe un determinado comportamiento inflacionario. Por ejemplo, si K = 2, un estado o régimen describirá una situación de baja inflación y baja volatilidad, en tanto que el otro describirá una situación de alta inflación y alta volatilidad. De esta manera, el modelo Markov-switching utilizado permite que cada régimen se caracterice por determinada media, varianza y nivel de persistencia. Con base en los resultados de diferentes pruebas estadísticas, se encuentra que la especificación que mejor describe el proceso de cambio de régimen de la inflación en Colombia es la que corresponde al modelo MSIAH40. Esta sigla se debe a Krolzig (1997) y significa que tanto el intercepto (I) como los parámetros autorregresivos (A) y la matriz de varianza-covarianza (H) son dependientes del régimen. Así, se considera que la inflación sigue un proceso autorregresivo estado dependiente en todos los parámetros, planteado en la ecuación (11).

πt = µS (t ) + φ1S (t ) πt −1 +  + φpS (t ) πt − p + εt ,

(11)

donde pt es la inflación y St ∈{0,1} es una variable discreta no observada que representa el estado de la economía. A partir del comportamiento de esta variable, se define el régimen 1, o actual, cuando St = 0, y el régimen 2, o anterior, cuando St = 1. El término de perturbación et sigue una distribución normal con varianza estado dependiente:

Markov switching intercept autoregressive parameters heteroscedasticity.

40

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

(

)

εt ~ N 0, σ 2st .

29

(12)

Es decir, la varianza depende del estado de la naturaleza en el cual se encuentre la economía:

(

)

 2St =  02 1 − St + 12 St 2 0

2 1

 > 0,  > 0

.

(13)

Un comportamiento similar se observa en los diferentes parámetros autorregresivos del modelo:

(

)

 j St =  j 0 1 − St +  j1 St ,

j = 1, , p.

(14)

En las ecuaciones (15) y (16) se presentan las probabilidades de cambio de régimen o de transición de estado. P  st = 0 st −1 = 0 = p P  st = 1 st −1 = 1 = q

(15)

P  st = 1 st −1 = 0 = 1 − p P  st = 0 st −1 = 1 = 1 − q.

(16)

La persistencia será determinada por la suma de los coeficientes autorregresivos en cada régimen: p

αS (t ) = ∑ φiS (t ). i =1

(17)

En el Cuadro 2 se reportan los resultados de la estimación del modelo MSIAH para la inflación total en Colombia en el período 1990:01-2010:06, cuando se consideran dos estados de la naturaleza. El régimen 1 o actual corresponde al período comprendido entre 2000:02 y 2010:06 y se caracteriza por exhibir un nivel bajo y poco volátil de inflación, mientras que el régimen 2 o anterior, comprendido entre 1990:01 y 2000:01, se caracteriza por una inflación alta y muy volátil. Con el propósito de verificar la existencia de cambios estadísticos en los parámetros del modelo para cada régimen, se llevan a cabo pruebas sobre diferencias de: a) interceptos, b) coeficientes asociados a la tendencia determinística y c) nivel de persistencia de la inflación o suma de los coeficientes autorregresivos del modelo. A un

30

Formación de precios y salarios en Colombia

nivel de significancia del 12%, las pruebas señalan que cada estado de la naturaleza presenta interceptos y parámetros de tendencia estadísticamente diferentes. Los resultados también señalan que el régimen anterior exhibe mayor volatilidad y que la varianza asociada al régimen anterior no pertenece al intervalo de varianza estimado para el régimen actual. Sin embargo, no se encuentran diferencias en persistencia entre los dos estados. La suma de coeficientes autorregresivos desciende de 0,336 en el régimen anterior (1990:01-2000:01) a 0,226 en el régimen actual (2000:02-2010:06), pero esta diferencia no es estadísticamente significativa, con un p-value para la diferencia de 0,552. Cuadro 2. Estimación MSIAH: inflación Régimen_1 Actual: (St = 0) Coeficiente

Std.

Estadística t

Const

11,035

2,063

5,34

Infla_1

0,332

0,083

4,02

Infla_2

0,061

0,075

0,82

Infla_3

-0,126

0,072

-1,76

Infla_4

-0,040

0,069

-0,58

Tendencia

-0,038

0,008

-4,75

Error estándar: 1,936. Intervalo de confianza para la varianza: I = [3,45: 5,10]. Suma de coeficientes autorregresivos: 0,2267.

Régimen_2 Anterior: (St = 1) Const

Coeficiente

Std.

Estadística t

16,75

3,339

5,02

Infla_1

0,425

0,100

4,25

Infla_2

-0,056

0,111

-0,51

Infla_3

0,234

0,113

2,10

Infla_4

-0,267

0,103

-2,59

Tendencia

-0,059

0,012

-4,61

Error estándar: 3,68. 2Régimen2  I Suma de coeficientes autorregresivos: 0,336. p-values Diferencia de interceptos: 0,120. Diferencia de tendencia: 0,116. Diferencia de suma de coeficientes: 0,552. Fuente: cálculos de los autores.

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

31

Finalmente, en el Cuadro 3 se presenta la matriz de transición de probabilidades de Markov y se observa que los regímenes son absorbentes: una vez se entra a un régimen particular, se tiene una probabilidad muy baja de salida. En particular, la probabilidad de permanecer en el régimen anterior estando en este es 0,9824 y la de permanecer en el régimen actual es 0,9905. Cuadro 3. Matriz de transición Régimen 1 - Actual

Régimen 2 - Anterior

Régimen 1 - Actual

0,9905

0,0095

Régimen 2 - Anterior

0,0176

0,9824

Fuente: cálculos de los autores.

La alta probabilidad de permanecer en el régimen actual no es garantía, sin embargo, de que no se regrese al pasado. El Gráfico 2 representa la probabilidad de que la inflación en un determinado período de tiempo t esté gobernada por el régimen actual. Allí puede observarse que durante los meses comprendidos entre noviembre de 2007 y octubre de 2008, la inflación cambió temporalmente al régimen anterior, caracterizado por una alta inflación y volatilidad. Durante dicho período, la economía colombiana se vio afectada por un choque internacional de precios de los alimentos y energía, que pudo haber tenido graves consecuencias en el frente inflacionario. Por fortuna, la reacción de las autoridades y la nueva caída en los precios internacionales mitigó el impacto y devolvió la economía al régimen de baja inflación y volatilidad alcanzado desde 2000. Las funciones que se presentan en los Gráficos 3 y 4 sugieren que un choque positivo sobre la inflación se diluye en cuatro meses en el régimen actual y en cinco meses en el régimen anterior. En otras palabras, como se mencionó arriba cuando se comparó la suma de coeficientes autorregresivos, la persistencia inflacionaria parece haber descendido muy poco en Colombia en las últimas dos décadas. Además, el comportamiento poco asimétrico ante choques positivos y negativos entre estados se debe a que el sistema en cada régimen es lineal y la matriz de transición presenta una diagonal principal absorbente.

Formación de precios y salarios en Colombia

32

Gráfico 2. Probabilidad del régimen 1 o actual

Fuente: cálculos de los autores.

Gráfico 3. Análisis de impulso-respuesta. Inflación total, régimen actual negativo

positivo 2,5

0,5

2,0

0,0

1,5

-0,5

1,0 -1,0 0,5 -1,5

0,0

-2,0

-0,5 -1,0

-2,5 5

10

Fuente: cálculos de los autores.

15

20

25

30

5

10

15

20

25

30

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

33

Gráfico 4. Análisis de impulso-respuesta. Inflación total anualizada, régimen anterior Shock negativo

Shock positivo 5

2

4

1

3

0

2 -1 1 -2

0

-3

-1 -2

-4 5

10

15

20

25

30

5

10

15

20

25

30

Fuente: cálculos de los autores.

C. Persistencia de la brecha de inflación La persistencia de la inflación se ha reducido poco en las últimas dos décadas (sección anterior), pero ello podría deberse a que las metas de inflación del Banco Central fueron altamente persistentes en ambos períodos (parte inferior del Gráfico 1). Por ello, siguiendo a Cogley et al. (2009), entre otros, en esta sección se analiza la persistencia de la variable pt − p*t (en lugar de pt ), donde p*t corresponde a la meta de inflación propuesta por el Banco Central cada año. La variable p*t corresponde también a la tendencia de largo plazo cuando las metas del banco son totalmente creíbles. Como se mencionó arriba, Stock y Watson (2006) proponen una estrategia alternativa en la que se estima la tendencia estocástica de largo plazo (y un componente estacionario) y se asocia dicha tendencia con lo que los agentes estiman es la meta de inflación implícita o explícita del Banco Central. Se utiliza un modelo que permite observar cambios en la persistencia a través del tiempo y que se presenta en la ecuación (18).

(

)

11

πt = π*t + ρt πt −1 − π*t −1 + ut + ∑ θi ut − i ,

(18)

i =1

donde t corresponde al parámetro de persistencia (cambiante en el tiempo) de la serie y p*t −1 es la meta de inflación del período anterior. En esta oportunidad la inflación anual pt se define como 100 * ln ( Pt / Pt −12 ), más comparable con la meta anual de inflación fijada por el Banco Central que la inflación mensual anualizada

34

Formación de precios y salarios en Colombia

1200 * ln ( Pt / Pt −1 ) utilizada en los ejercicios anteriores, aun cuando se presentan al final de la sección algunos comentarios que permiten comparar el valor de la persistencia en ambos ejercicios. La modelación a través de un esquema autorregresivo de orden uno introduce en este caso una estructura MA(11) en el término de perturbación. Adicionalmente, la ecuación (19) presenta la ley de evolución del parámetro t : t = t −1 + wt .

(19)

Las ecuaciones (18) y (19) se llevan a una representación estado-espacio formulada en las ecuaciones de medida y de transición (20) y (21): pt = H t' ξt + At

(20)

ξt = F ξt −1 + t ,

(21)

con R y Q en (24) y (25) las matrices de varianza-covarianza de la ecuación de medida y transición y ξ o el vector de estado inicial, el cual debe satisfacer E [vt , ξ 0 ] = 0. Las ecuaciones (22) y (23) corresponden a las ecuaciones de medida y transición de la representación estado-espacio en forma matricial y las ecuaciones (24) y (25) a las matrices de varianza-covarianza correspondientes. El proceso de estimación se lleva a cabo a través del trabajo conjunto de un algoritmo de optimización y el filtro de Kalman sobre la representación anteriormente presentada, procedimiento que posibilita estimar variables y parámetros no observados como el coeficiente t (persistencia). El Cuadro 4 presenta los resultados de la estimación de la representación estado-espacio correspondiente a las ecuaciones (22) y (23).

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

35

(22)



  t  1 0   u  0 0    t    ut −1  0 1 0     1 0  ut − 2  0  ut − 3  0 0 1 0     0 1 0   ut − 4  0  u  = 0  0 1 0  t −5    0 1 0  ut − 6  0 u    0 1 0  t − 7  0  ut −8  0  0 1 0     0 1  ut − 9  0 u   0  0  t −10      ut −11  0

R = 0

 0  0  0   0  0   0  0   0  0  0  0 0 1 0 0  0 1 0

 ρt −1   η ρ  u  u   t −1   t   ut − 2   0       ut − 3   0   ut − 4   0       ut − 5   0  u  +  0   t −6     ut − 7   0  u     t −8   0   ut − 9   0      ut −10   0  u   0   t −11    ut −12   0 

(23)

(24)

36

Formación de precios y salarios en Colombia

  2w  0  Q=      0

0  u2 0

0

 0 0 0

0 0 0

0  0 0  . 0 0  013x13

(25)

El Gráfico 5 presenta los resultados acerca de la evolución de la persistencia representada en la evolución del parámetro t 41. Dicho parámetro se elevó en el período 1992-1995 desde niveles inferiores a 0,72 hasta valores superiores a uno al final del período, y se mantuvo en niveles estables y “altos” entre 1999 y 2007 (valor promedio de 0,88). Luego de una caída pronunciada pero poco duradera en algunos meses de 2008, se elevó en los semestres finales al nivel más alto observado en el período completo. El incremento que se observa al final del ejercicio concuerda con el incremento de la inflación que tuvo lugar en ese período como consecuencia de un choque de oferta producido por los mayores precios internacionales de los alimentos. Los resultados son consistentes con los de la sección anterior, en el sentido de que el valor de t no parece haberse reducido significativamente con la adopción del régimen de inflación objetivo. Por el contrario, tendió a elevarse de manera preocupante durante todo el 2009 y parte de 2010. Nuestro ejercicio termina en marzo de 2010, pero un ejercicio preliminar con nueva información parece sugerir que la persistencia ha bajado nuevamente a los niveles del pasado, en parte gracias a que las autoridades respondieron al choque externo con incrementos significativos en las tasas de interés y a que el choque internacional perdió fuerza durante el resto del año. La inflación se ubicó en niveles sorprendentemente bajos durante el resto de 2010 y podría terminar el año en un nivel inferior a 2,7%. Los valores de la persistencia t obtenidos en esta sección para pt − p*t no son comparables directamente con los de la sección anterior, en parte porque las series de inflación utilizadas son diferentes. En esta sección se empleó la serie 100 * ln ( Pt / Pt −12 ), con lo cual se permite una comparación directa con las metas

41

Es de señalar que la senda de la persistencia resulta robusta a los valores iniciales de los parámetros y del vector de estado.

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

37

anuales de inflación fijadas por el banco central, mientras que en la sección anterior se utilizó la serie 1200 * ln ( Pt / Pt −1 ) (véase la nota del pie de página 38). No obstante, como cabría esperar y como lo sugiere Robalo Marquez (2004), la persistencia que resulta cuando se “descuenta” la inflación de mediano plazo (esta sección) debe ser mucho menor que cuando no se “descuenta” (sección anterior)42. Ello también ocurre en nuestro caso, si se considera que la serie 1200 * ln ( Pt / Pt −1 ) puede expresarse como: mes pt = ln( pt / pt −1 ) + ln( pt −1 / pt − 2 ) + ... + ln( pt −11 / pt −12 ) = ptmes + ptmes −1 + ...pt −11 .

Por ello, el modelo original se puede escribir como: mes πtmes = ( π*t − ρt π*t −1 ) + ( ρt − 1) πtmes −1 + ( ρt − 1) πt − 2 + ... + .

( ρt − 1) π

mes t −11

+ ( ρt − 1) π

mes t −12

(26)

+ ut .

La ecuación (26) corresponde a un AR(12) con tendencia dada por π*t − ρt π*t −1, con ρ − 1) πtmes componente estacional ρt πtmes − j . La suma de coefi−12, y con persistencia ( t cientes será entonces 13 t − 12, cuyo mínimo ocurre cuando ρ= 0,92, un valor relativamente cercano a los que se observan en el Gráfico 5. Gráfico 5. Evolución de la persistencia

Fuente: cálculos de los autores.

42

Se agradece a Luis Eduardo Rojas la sugerencia sobre este desarrollo.

38

Formación de precios y salarios en Colombia

Cuadro 4. Estimación de la representación estado-espacio Resultados del procedimiento de optimización Parámetro

Estimación

Función gradiente

1

0,7367

0,00128

2

0,6311

-0,00016

3

0,7135

-0,00061

4

0,5445

-0,00134

5

0,4131

-0,00087

6

0,5095

7

0,5214

-0,00017

8

0,5621

0,00077

9

0,7133

-0,00041

10

0,6786

0,00034

11

0,5465

0,00076

 u2

0,00020

0,00164

w2

0,1548

0,000009

-0,00064

Valor de la función objetivo: -429,67 Fuente: cálculos de los autores.

V. IMPLICACIONES DE POLÍTICA Y CONCLUSIONES La medición de la persistencia de forma reducida o estadística es un paso esencial en la comprensión de las fuerzas estructurales que la gobiernan. Un primer hallazgo de este trabajo es que la serie de inflación anual es estacionaria alrededor de una tendencia determinística en el período comprendido entre enero de 1990 y junio de 2010, lo que implica que los choques sobre la inflación se diluyen en el tiempo. En segundo lugar, la utilización del método Markov-switching para un esquema autorregresivo encuentra dos estados de la naturaleza. En el período 1990:012000:01 (estado anterior) la inflación era alta y muy volátil, mientras que en el período 2000:01-2010:06 (estado actual) la inflación es baja y menos volátil. Ello

La persistencia estadística de la inflación en Colombia

39

sugiere que el esquema de inflación objetivo adoptado a finales de la década de los noventa tuvo un impacto sobre algunas características de la inflación. Sin embargo, no se presenta una reducción estadísticamente significativa en la persistencia. La suma de coeficientes autorregresivos descendió desde 0,336 en el régimen anterior a 0,226 en el régimen actual, pero esta diferencia no resulta estadísticamente significativa. En la misma dirección, las funciones impulso-respuesta en cada período indican que el choque positivo desaparece en cinco meses en el régimen anterior y en cuatro meses en el régimen actual, mientras que el choque negativo desaparece en un mes en ambos regímenes. En tercer lugar, se presenta poco espacio para la complacencia de las autoridades económicas, pues la persistencia de la inflación retornó en 2007-2008 al régimen anterior caracterizado por alta inflación y volatilidad. Por fortuna, se presentó pronto una descolgada en el precio internacional de los alimentos y las autoridades reaccionaron con prontitud y energía. En cuarto lugar, y en línea con los resultados anteriores, tampoco se observa un descenso importante en la persistencia a partir de 1999, cuando se trabaja con el diferencial entre la inflación observada y la meta. Buena parte del programa de investigación internacional reciente sobre persistencia inflacionaria ha estado referido a la relación entre la persistencia estadística y la persistencia estructural, lo cual sugiere un programa de investigación de largo plazo para Colombia. La persistencia inflacionaria está relacionada cercanamente con los parámetros τ π en la regla de Taylor,  r en la IS y x en la curva de Phillips, pero, sobre todo, con la existencia o no de la inflación rezagada pt - 1 en la curva de Phillips. Esta ha sido quizá la discusión central en macroeconomía durante los últimos treinta años, y continúa vigente.

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C A P Í T U L O

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia* Juan José Echavarría Norberto Rodríguez Luis Eduardo Rojas

* Los puntos de vista de este documento no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva. Los autores agradecen los comentarios de Andrés González y Hernando Vargas y el apoyo de Adolfo Cobo y Édgar Caicedo.

2

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

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I. INTRODUCCIÓN Un nivel alto de persistencia de la inflación obliga a las autoridades a elevar más, y durante un período más prolongado, la tasa de interés para reducir la inflación después de un choque, hace más costoso un proceso de desinflación en términos de empleo y PIB perdidos, y puede conducir a errores de política que finalmente generan niveles altos de inflación. En el campo teórico, la existencia de persistencia en la inflación (de la brecha entre la inflación y su tendencia de largo plazo cuando esta última es diferente a cero) invalida la llamada curva de Phillips neokeynesiana. Por supuesto, el análisis de la inflación es de todas formas útil para pronosticar su evolución. En un documento reciente, Echavarría, López y Misas (2010) analizan el comportamiento de la serie de inflación en Colombia. Encuentran cambios significativos en la media y varianza de las series en los períodos 1990:01-2000:01 y 2000:022010:06, pero no en un indicador de persistencia como lo es la suma de los coeficientes autorregresivos. Un resultado similar se encuentra para los Estados Unidos. Stock y Watson (2007) y Pivetta y Reis (2007), por ejemplo, argumentan que la persistencia de la inflación no ha cambiado en ese país en varias décadas1. ¿Cómo explicar que la persistencia de la inflación no haya caído en los Estados Unidos cuando la literatura señala cambios importantes en la política monetaria después de 1982, bajo la presidencia de la FED de Volker y de Greenspan (Clarida, Gali y Gertler, 2000), y cuando la literatura empírica muestra que la persistencia estadística de la inflación se reduce en forma significativa si el régimen monetario resulta creíble? Benati (2008), en efecto, encuentra que la persistencia inflacionaria ha sido baja en los países que acogieron el patrón oro en algunos períodos, en los



1

Stock y Watson (2007) definen la persistencia como la mayor raíz autorregresiva, y no descartan que la serie tenga raíz unitaria, tanto en 1970-1983 como en 1984-2004. Con base en un modelo bayesiano, Pivetta y Reis (2007) encuentran que la mayor raíz autorregresiva se encuentra cercana a 1 (uno) y es relativamente constante en el período 1947-2001. De todas formas, como mencionan Altissimo, Ehrmann y Smets (2006), la revisión de la evidencia empírica internacional sugiere una gran incertidumbre sobre el nivel de persistencia de las series. Incertidumbre sobre el valor preciso de las estimaciones, sobre la sensibilidad a los períodos y enfoques metodológicos adoptados, e incertidumbre sobre la conveniencia de las distintas mediciones de persistencia. Echavarría et al. (2010) presentan una revisión de la literatura empírica para los Estados Unidos y para otros países.

48

Formación de precios y salarios en Colombia

países que adoptaron el euro como moneda común, y en los países que favorecieron el régimen de inflación objetivo, como el Reino Unido, Canadá y Australia2. El caso de Colombia resulta aún más paradójico. Mishkin (2007) sugiere que durante los años noventa del siglo XX, el país no se comprometió seriamente a reducir la inflación por debajo de 20% - 25%, siendo la estabilidad del producto el objetivo prioritario del Banco Central. La inflación en 1991-1998 (promedio de 22,7%) fue similar a la de los años ochenta (23,6%), y resultó sistemáticamente superior a la meta del Banco entre 1991 y 1996, y nuevamente en 1998. Según el autor, el cambio abrupto se presentó en octubre de 2000, cuando las autoridades adoptaron oficialmente el régimen de inflación objetivo. La recesión de 1999 llevó a una inflación de 10%, un nivel que no se observaba desde la década de los setenta, y las autoridades aprovecharon las circunstancias para reformular a fondo la política monetaria. Las metas de inflación para el 2000, 2001 y 2002 fueron de 10%, 8% y 6%, respectivamente; se otorgó mayor énfasis al cumplimiento de las metas explícitas y a la transparencia del proceso. También se adoptó la tasa de interés como instrumento de política, y se presentó una relativa flotación cambiaria3. La inflación mensual anualizada se redujo desde niveles cercanos a 16% a mediados de 1998, hasta niveles cercanos a 2% durante buena parte del 2010. Robalo Márquez (2004) muestra que la evaluación de la persistencia es condicional al supuesto sobre el comportamiento de la inflación de largo plazo. Su valor resulta diferente si la inflación de largo plazo es una media constante, una tendencia estocástica, o la meta explícita del Banco Central. Ello lleva a Echavarría et al. (2010) a explorar un camino alternativo en la segunda parte de su documento. Siguiendo a Cogley, Primiceri y Sargent (2009), entre otros, los autores sugieren que la reducción paulatina de la meta de inflación podría explicar la persistencia no cambiante de la serie de inflación total. Ellos estiman la persistencia para la brecha de la inflación pt − p*t 4, donde p*t corresponde a la meta del Banco Central; pero, en



Véanse también Levin y Piger (2004).



Véanse Hernández y Tolosa (2001), y Gómez, Uribe y Vargas (2002).



Cogley et al. (2009) argumentan que la persistencia de la brecha de la inflación es relevante cuando se trata de entender la velocidad y efectividad con que el Banco Central revierte la inflación a la meta; mientras que la inflación es el objeto de investigación

2

3

4

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

49

contra de lo esperado, tampoco en este caso encuentran cambios significativos en persistencia con la adopción del régimen de inflación objetivo (aun cuando el valor de la persistencia de pt − p*t es bajo). Vargas et al. (2009) sugieren que la meta del Banco de la República es un determinante importante en la formación de expectativas de los analistas económicos, pero ello no significa que el Banco posea total credibilidad, y menos aún en los primeros años en que actuó como banco independiente. Por ello, en este documento no se asume que la meta de inflación anunciada por el Banco de la República es enteramente creíble5. Siguiendo a Stock y Watson (2007), y a Kang, Kim y Morley (2009), se estima para 1979:I-2010:II un modelo econométrico que descompone la serie de inflación trimestral anualizada entre una tendencia estocástica (componente permanente) y un componente transitorio. En otras palabras, se permite la existencia de choques transitorios y de choques permanentes; estos últimos inducidos quizá por las variaciones en la meta del Banco Central. Luego de esta introducción, la Sección II presenta el modelo empleado, la Sección III evalúa la persistencia de la inflación total en Colombia, la Sección IV la persistencia de algunos rubros utilizados por el Banco de la República en sus pronósticos de inflación, y en la V, las conclusiones.

relevante cuando se considera, por ejemplo, el impacto de las decisiones del Banco Central sobre el precio de los bonos en el mercado.

5

Svensson (1999) menciona la incertidumbre del modelo (e. g., incertidumbre sobre el valor de la tasa de interés natural o sobre el proceso de suavizamiento de tasas por el Banco Central) como un factor adicional que crea persistencia, aun cuando la literatura reciente sobre el tema ha concentrado sus esfuerzos en la incertidumbre relacionada con las políticas actuales y futuras de los bancos centrales. Véanse, en especial, Erceg y Levin (2001), y Kozicky y Tinsley (2005).

Formación de precios y salarios en Colombia

50

II. EL MODELO Con base en Kang et al. (2009)6, se desarrolla un modelo de componentes no observados de inflación que incorpora múltiples cambios de régimen. Se consideran las siguientes tres ecuaciones: πt = τ t + Ct

(1)

τ t = uSt + τ t −1 + ηt

(2)

Ct = β1, S t Ct −1 + β 2, St Ct − 2 + εt ηt  N 0, σ n2, st ; εt  N 0, σ 2ε, st para s = 1, 2, 3

(3)

(

)

(

)

(

)

Donde pt corresponde a la inflación trimestral anualizada 400 * ln ( Pt / Pt −1 ) 7, t representa el componente permanente de la serie, y Ct el componente cíclico-transitorio, derivado de un proceso ARMA (p,q); Ct también corresponde a la brecha de la inflación, definida como el diferencial entre la inflación observada y el componente permanente. t representa a un choque permanente, et un choque transitorio y s el régimen vigente; us , β s ,1 , β 2, St , σ 2η, St y σ 2s , ε son los parámetros del modelo, σ 2η,St y σ 2ε,S cuantifican la volatilidad de los choques permanente y transitorio, respectivamente. Se supone que et y t se distribuyen independientemente8. El análisis univariado de la inflación es interesante en sí mismo, pues permite detectar lo que Fuhrer (2009) denomina persistencia estadística o intrínseca.



Se utilizó como base la rutina disponible en Gauss, en http://www.bepress.com/snde/vol13/ iss4/art1/.



Desestacionalizada. La serie es ligeramente diferente a las que utilizan Echavarría et al. (2010). Dichos autores trabajan con la inflación mensual anualizada 1200 * ln ( Pt / Pt −1 ) (desestacionalizada) en la primera parte del documento y con la inflación anual 100 * ln ( Pt / Pt −12 ) en la segunda parte.

6

7

(

(



8

)

)

Lo cual podría no ser enteramente apropiado cuando el Banco Central revisa sus metas en respuesta a los cambios en percepción sobre la estructura de la economía (Cogley et al., 2009).

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

51

Además, Stock y Watson (2007) encuentran una reducción significativa entre 19601983 y 1984-2004 en el coeficiente que relaciona la inflación futura con la brecha del producto u otras variables diferentes a la inflación (véase también Roberts, 2004). En particular, mientras Stock y Watson (1999) afirman que los pronósticos de inflación producidos por los índices de actividad económica han sido más precisos que aquellos basados en otras variables macroeconómicas, incluyendo las tasas de interés, la cantidad de dinero o el precio de los bienes primarios, una década después Stock (2010) solo encuentra una relación entre la inflación y la brecha del producto en períodos de fuerte recesión. Atkeson y Ohanian (2001) muestran que a partir de 1984, la capacidad predictiva de la curva de Phillips en los Estados Unidos es incluso menor a una proyección simple que iguala la inflación esperada en los siguientes doce meses, con el promedio simple de la inflación en el último año. Como sugieren Stock y Watson (2007), la inflación es cada vez más fácil y también más difícil de pronosticar. Más fácil, pues su volatilidad ha descendido; más difícil, por ser cada vez menor el poder explicativo de otras variables. El modelo planteado por Kang et al. (2009) es similar al que desarrollan Stock y Watson (2006), pero asume un proceso de componentes no observados con cambios abruptos (en lugar de volatilidad estocástica). Ello es consistente con el planteamiento de Levin y Piger (2004) y Benati (2008), confirmado en este documento, según el cual las variaciones en persistencia están asociadas a cambios relativamente abruptos en el régimen monetario. Además, la utilización de un modelo con cambio de régimen y de la función impulso-respuesta para medir la persistencia, hacen relativamente comparables nuestros resultados con los de Echavarría et al. (2010)9. Para calcular una medida escalar de persistencia, los autores transforman el modelo de componentes no observados en su representación ARIMA y encuentran la función de impulso-respuesta acumulada. Así se halla la respuesta de largo plazo esperada ante un error de pronóstico en los distintos regímenes. Dada la estructura de componentes no observados, la persistencia de la inflación depende de la importancia relativa de los choques permanentes y transitorios, así como de la propagación del modelo ARMA en el caso de choques transitorios. El modelo admite cambios discretos en la persistencia de la inflación entre regímenes.

9

Andrews y Chen (1994), y Pivetta y Reis (2007) sugieren utilizar la suma de los coeficientes autorregresivos o la función impulso-respuesta como las mejores medidas de persistencia estadística.

52

Formación de precios y salarios en Colombia

La función impulso-respuesta obtenida, permite discriminar entre un proceso con raíz unitaria sujeto en su mayor parte a variaciones permanentes y un proceso estacionario que obedece en su mayor parte a variaciones transitorias. Además, la función impulso-respuesta resultante permite diferenciar niveles de persistencia en procesos con raíz unitaria (Kang et al. 2009). El número potencial de regímenes se fijó en tres para capturar los cambios esperados a partir de: 1) la Constitución Política de 1991 y 2) la adopción del esquema de inflación objetivo a finales de 199910. Se estimaron los parámetros del modelo y los puntos de corte de cada régimen mediante un proceso de maximización del ajuste. Se encontraron puntos de quiebre que determinan los tres períodos 1979:I-1988:IV, 1989:I-1999:III y 1999:IV-2010:II, los cuales se encuentran relativamente cercanos a los que encuentran Echavarría et al. (2010)11. Para facilitar la identificación de los regímenes, se asume que estos son “terminales” (nunca se regresa a ellos una vez se abandonan) y que el último régimen es “absorbente” (nunca se abandona una vez se llega a él). El modelo es robusto a la posibilidad planteada por Sims (2001), de que el cambio en régimen obedezca a la presencia de heterocedasticidad y no a cambios en la dinámica de la media condicional.

III. LA PERSISTENCIA DE LA INFLACIÓN TOTAL El Gráfico 1 compara la evolución del componente permanente de la inflación (t) con la meta fijada anualmente por la Junta del Banco de la República. El Banco estableció metas puntuales en el período comprendido entre 1991 y 2002, y rangos

10

La evidencia en la muestra respalda la escogencia de tres regímenes. Partiendo del modelo con cuatro regímenes se plantearon los modelos de tres y dos regímenes como versiones particulares del primero. Con el estadístico de razón de verosimilitud se rechaza al 1% la hipótesis nula de que solo existen dos regímenes, mientras que no es posible rechazar la hipótesis nula de tres regímenes. De hecho, la diferencia en el ajuste del modelo bajo tres o cuatro regímenes es mínima.

Kang et al. (2009) realizan un esfuerzo importante para determinar los años que acompañan los cambios de régimen. En nuestro caso, también interesaban las comparaciones con los resultados del trabajo de Echavarría et al. (2010), por lo que se hizo menos énfasis en ese objetivo.

11

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

53

meta en los años posteriores. Además, desde el 2001 se anunció un rango meta de largo plazo de 3%, más o menos un punto porcentual. También se presenta el valor medio del rango, relevante para la negociación de algunos contratos como el salario mínimo. De acuerdo con la ley del Banco, este propende por el cumplimiento de la meta de inflación en diciembre, establecida en noviembre del año anterior. La tendencia de largo plazo estimada sigue las metas de inflación fijadas por el Banco, pero no coincide exactamente con ellas. Se encuentra por encima de la meta entre 1994:I y 1996:III, y por debajo entre 1996:IV y 2001:I. Aparece cerca de la parte superior del rango entre 2004:I y 2007:II, pero cae más rápido entre ese momento y el final de la serie. También se presenta la “meta” de inflación implícita antes de 1991, la cual cayó desde 25,3% en 1979:I a 17,5% en 1984:II, y se elevó desde un mínimo de 18,6% en 1983:I a 26,5% en 1990:IV. Como lo sugieren Dornbusch y Fischer (1991), entre 1973 y 1990 ningún gobierno consideró la reducción de la inflación como objetivo prioritario, y los agentes aprendieron a vivir con ella. Los autores citan a Colombia y a Portugal como los dos únicos países en que la inflación moderada se convirtió en una “forma de vida” durante más de doce años. La meta “implícita” de inflación era alta, pues las autoridades seguramente consideraban que era muy costoso reducir la inflación12. No se percibía que la tasa de sacrificio se eleva cuando la meta de inflación es alta (Cogley y Sbordone, 2006). El Cuadro 1 presenta los parámetros estimados por máxima verosimilitud para los tres regímenes, considerando un proceso AR(2) para el componente transitorio13; y el Gráfico 2 muestra la serie de inflación trimestral anualizada 400 * ln ( Pt / Pt −1 ) y reproduce nuevamente el componente permanente ( t t ) para los tres regímenes. En términos generales, puede describirse cada régimen de la siguiente forma:

(

12

)

Ocampo (2004).

Como en Kang et al. (2009), para los Estados Unidos se encontró que un proceso AR(2) es suficiente para capturar la dinámica del componente transitorio. Suficiente en el sentido de que se encontraron errores no autocorrelacionados con el estadístico Q para los tres regímenes. El test LM multivariado de autocorrelación de los residuos con seis rezagos presenta un p-value de 0,51.

13

54

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 1. Tendencia de largo plazo y las metas del Banco Central, 1979-2010 (Porcentaje) 32 27 22 17 12

Tercer régimen

7 Primer régimen

2 -3

1979

1982

1985

Segundo régimen

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009 2010

Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

• Primer régimen (1979-1989): se caracteriza por una alta volatilidad de los choques permanentes  2n , s y transitorios σ 2ε,s , con choques transitorios de corta duración (cerca de un trimestre). • Segundo régimen (1989-1999): presenta una menor varianza de los choques respecto al primer régimen, con una reducción aún mayor para la varianza de los choques transitorios. El componente permanente t presenta una tendencia u2 negativa y de magnitud importante (reducción de 28 puntos básicos de inflación trimestral anualizada cada trimestre). • Tercer régimen (1999-2010): los choques permanentes presentan una varianza muy cercana a cero, por lo que los choques sobre la inflación resultan ser principalmente transitorios. Además, estos choques transitorios muestran mayor duración14 que en los dos regímenes anteriores. La tendencia resulta prácticamente determinística.

( )

( )

Es posible que la persistencia inflacionaria se reduzca aún más en el futuro, pues el proceso de desinflación terminó y el Banco de la República ha anunciado una meta de inflación para los próximos años coincidente con la meta de largo plazo fijada 14

La duración se asocia más con el valor de  s,1, pues el nivel de  s,2 es generalmente más bajo.

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

55

desde el 2001 (3% + 1 punto). Las variaciones en la meta de inflación inducían una dinámica inflacionaria altamente persistente en el pasado (Cogley et al., 2009).

( )

Como se observa en el Cuadro 1, la varianza de los choques permanentes σ 2η,S resulta mayor en 1989-1999 (2,26) que en 1979-1989 (2,02), y mucho mayor en estos dos períodos que en 1999-2010 (cercana a cero). Por el contrario, la varianza de los choques transitorios σ 2ε,S se ha reducido paulatinamente, desde niveles muy altos en 1979-1989 (19,50), a valores intermedios en 1990-1999 (5,71) y aún menores en el 2000-2010 (2,57). En síntesis, la gran “ganancia” en 1999-2010 fue la fuerte reducción en los choques permanentes; mientras que a partir de 1989 fue la reducción

( )

paulatina en los choques transitorios. La relación entre las desviaciones estándar σ η , St

se elevó de 0,32 a 0,62 entre los períodos 1 (1979-1989) y 2 (1989-1999), y se σ ε , St redujo a cero en el período 3 (1999-2010). Los resultados también arrojan luz sobre las posibles carácterísticas de la curva de Phillips en Colombia. Los coeficientes  s,1 y  s,2 están asociados a las variables Ct −1 y Ct −2 en la ecuación , y capturan la inercia de la “brecha” (componente cíclico o transitorio). El choque se reduce a menos de la mitad durante los dos trimestres siguientes. En otras palabras, la evidencia empírica parece confirmar parcialmente la validez de la curva de Phillips neokeynesiana, en la cual la “brecha” de la inflación resulta poco persistente15. No obstante, la gran importancia de la meta (y de la credibilidad de los agentes) en la determinación de la inflación, lleva a que la curva de Phillips neokeynesiana sea una explicación adecuada de apenas una porción mínima de las variaciones en la inflación total. Por ello, como afirma Woodford (2005, p. 3), “las expectativas sobre la política económica importan y, en las condiciones actuales, casi nada más importa”. El Gráfico 3 presenta la función impulso-respuesta de la inflación y los diferentes intervalos de confianza ante un choque típico estandarizado igual a 1. Se reportan los intervalos al 90%, 80% y 50%, obtenidos mediante la técnica de remuestreo bootstraping con 2.000 réplicas (Shumway y Stoffer, 2006). El choque típico está

15

Véanse Cogley y Sbordone (2008) y Mankiw (2001). Para una revisión de la literatura véanse Echavarría et al. (2010), Sección II.

Formación de precios y salarios en Colombia

56

conformado por un componente del choque permanente y otro del transitorio, con una importancia relativa proporcional a sus varianzas. Cuadro 1. Inflación total, estimaciones de máxima verosimilitud (al 90% de confianza)  

S = 1 (1979:I - 1989:IV)

us,t  

-0,28

-0,13

(-0,053; -0.036)

(-0,29; -0,27)

(-0,14; -0,12)

0,12

0,11

0,53

(0,08; 0.15)

(-0,04; 0,19)

(0,40; 0,70)

-0,16

0,05

-0,07

(-0,19; -0,14)

(-0,03; 0,11)

(-0,23; 0,07)

2,02

2,26

0,00

(1,83; 2,30)

(2,00; 2,70)

(0,00; 0,01)

19,50

5,71

2,57

(18,60; 20,31)

(4,70; 6,44)

(2,00; 3,16)

0,32

0,62

s,2   2n,s   

2

e,s

 

S = 3 (1999:IV - 2010:II)

-0,05

s,1  

S = 2 (1989:I - 1999:III)

n,s / e,s

Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

Gráfico 2. Tendencia de largo plazo e inflación observada, 1979-2010 (Porcentaje) 32 27 22 17 12

Tercer régimen

7 Primer régimen

2 -3

1979

1982

1985

Segundo régimen

1988

1991

Inflación total Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

1994

1997

2000

2003

Tendencia

2006

2009 2010

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

57

La persistencia inflacionaria se define en función del nivel observado para la función impulso-respuesta luego del choque inicial, y en función del número de trimestres que demora el choque en desaparecer. Cuando se consideran esas dos características, puede concluirse que la persistencia inflacionaria se elevó en Colombia entre 1979-1989 y 1989-1999, y se redujo a sus menores niveles en 1999-2010. Gráfico 3. Funciones de impulso-respuesta en los tres regímenes 1,0 0,8 0,6

1989-1999

0,4 0,2

1979-1989

0,0 1999-2010 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

Si se utiliza el nivel de confianza de 50% (área más oscura), se observa que en el período 1979-1989 el choque inicial de 1 se reduce a 0,4 luego de un trimestre, y a un poco más de 0,2 en los siguientes; pero el choque no desaparece enteramente en los diez trimestres considerados en el gráfico. En el período 1989-1999, el choque inicial apenas se reduce a 0,5 luego de un trimestre y se mantiene en ese nivel. El comportamiento no es muy diferente para los trimestres uno-tres en 19791989 y en 1999-2010, pero sí para los demás trimestres: el valor medio de la serie continúa reduciéndose paulatinamente en 1999-2010, y se mantiene en cero a partir del trimestre cinco. Como se mencionó, la función impulso-respuesta obtenida permite discriminar entre un proceso con raíz unitaria sujeto en su mayor parte a variaciones permanentes y un proceso estacionario que obedece en su mayor parte a variaciones transitorias; también permite diferenciar la persistencia de dos procesos con raíz unitaria. Así, el comportamiento de la serie de inflación en el período 1999-2010 es mejor representado por un proceso estacionario, pues el choque desaparece; mientras que el de las otras dos series podría pensarse como no estacionario, pues

58

Formación de precios y salarios en Colombia

el choque no desaparece. También se observa que la serie es más persistente en 1989-1999 que en 1979-1989, ya que los valores observados en la función impulsorespuesta son sistemáticamente mayores. Ambas resultan no estacionarias, pues el choque no desaparece16.

IV. LA PERSISTENCIA DE LOS DIFERENTES COMPONENTES DE LA INFLACIÓN TOTAL Las proyecciones de inflación adelantadas por el equipo técnico del Banco de la República frecuentemente consideran subconjuntos de productos. Específicamente, como se indica en el Gráfico 4, el llamado Modelo de mecanismos de transmisión utiliza diferentes ecuaciones de comportamiento de la inflación para el total, para alimentos y para el total sin alimentos. A su vez, la inflación sin alimentos se descompone entre aquella para el total sin alimentos ni regulados y para regulados. Finalmente, la inflación sin alimentos ni regulados se divide entre la inflación de transables y la de no transables (Hamann, 2004). El gráfico presenta el peso de cada grupo de productos en la canasta de bienes. Los bienes transables (26%), los no transables (30,5%) y los regulados (15,3%) explican el peso del total sin alimentos (71,8%); mientras que los alimentos pesan 28,2%17. La construcción de las catego-

16

Con base en un conjunto amplio de indicadores, Echavarría, López y Misas (2010) concluyen que no existe evidencia contundente sobre el orden de integración de la serie de inflación. La aplicación de la prueba propuesta por Elliott, Rothenberg y Scott (1992) para el período total 1979:I-2010:II no permite rechazar que la serie de inflación total sea I(1); mientras que la prueba propuesta por Kwiatkowski, Phillips, Schmidt y Shin (1992) permite rechazar que la serie sea I(0). La aplicación de las dos pruebas anteriores lleva a conclusiones similares cuando se considera la serie de inflación sin alimentos, la de transables y la de no transables (véase sección IV). Sin embargo, Echavarría, López y Misas (2010) no descartan en su trabajo que la serie de inflación sea I(0): a) así lo indica la prueba ADF (entre otras) y b) resulta poco probable que la inflación se aleje permanentemente de su nivel de largo plazo en un régimen de inflación objetivo. De todas formas, el período total considerado en los dos trabajos es diferente y también es distinta la periodicidad de las series (trimestral frente a mensual). Además, los resultados divergentes para las distintas pruebas podrían obedecer a probables no-linealidades en las series. Como se observa en el Gráfico 3, los resultados parecen diferir para los distintos subperíodos.

Para los cálculos se utilizan las cifras provistas en la revisión metodológica del DANE en 2008, con base en la Encuesta de Ingresos y Gastos del 2006-2007. El DANE considera nueve grandes “grupos de gasto” (alimentos, vivienda, vestuario, salud, educación, cultura,

17

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

59

rías en el gráfico lleva a que los bienes transables no incluyan los alimentos cuyos precios son altamente flexibles. Gráfico 4. Grupos de productos en el modelo de mecanismos de transmisión Total 100%

Alimentos 28,2%

Sin alimentos 71,8%

Sin alimentos y sin regulados 56,5%

Transables 26%

Regulados 15,3%

No transables 30,5%

Fuente: Hamann (2004).

Para las clasificaciones se parte de las 423 “variedades” utilizadas por el DANE en la construcción del índice del IPC (DANE, 2009); 56 de ellas clasificadas como “alimentos”. La categoría de “regulados” incluye diez variedades, con el mayor peso para el combustible, la energía eléctrica y acueducto, el alcantarillado y aseo. La categoría “total sin alimentos ni regulados” (115 variedades) se descompuso en 78 transables y 37 no transables, con base en criterios tales como ¿cuán cerca se mueven los precios locales con los precios internacionales en pesos (incluye el efecto de las variaciones en la tasa de cambio)?; ¿cuál es la importancia relativa de las importaciones y las exportaciones en la producción de esa variedad? Y en variedades que representan sustitutos cercanos, ¿cuál es la importancia de los insumos importados o exportados?

transporte, comunicaciones y otros), los cuales, a su vez, se subdividen en “subgrupos” (34), “clases” (88), “gastos básicos” (181) y “artículos o variedades” (423).

60

Formación de precios y salarios en Colombia

Las variedades con mayor peso en la categoría de “transables” son los vehículos, los servicios de telefonía, la higiene corporal y las medicinas. Y las variedades con mayor peso en la categoría de “no transables” son los arrendamientos, las matrículas y las pensiones. El Gráfico 5 compara el comportamiento del componente permanente y observado para la inflación total (nuevamente), la inflación sin alimentos, la inflación de transables, la inflación de no transables, la inflación de alimentos y de regulados. Las áreas sombreadas reproducen los períodos en que se encontraron cambios importantes para la inflación total. Los Cuadros 2 a 6 muestran los resultados de estimación para cada grupo de productos. En la mayoría de los casos se observa un cambio en el comportamiento de la serie en 1989 y en 1999, excepción hecha de la inflación de transables y regulados, cuyo comportamiento cambia una sola vez a partir de 1989. Además, en el caso de no transables, se observa una línea prácticamente horizontal en un nivel cercano a 4% a partir del 2000.

(

)

Los Cuadros 2 a 6 muestran que la varianza del componente permanente σ 2τ,S se redujo a cero en 1999-2010 en los seis grupos de productos, y que en 1979-1989 (especialmente) y en 1989-1999 fue particularmente alta para no transables y para el total sin alimentos.

( )

La varianza del componente transitorio σ 2ε,S ha descendido período tras período para todas las categorías, excepto para alimentos (con un pico en 1989-1999 en este caso). En términos relativos, resulta mayor para la inflación total que para el total sin alimentos, los transables y los no transables, debido, en buena parte, a la enorme volatilidad de los alimentos. La varianza de este último grupo resulta 3,4 veces la de la inflación total en 1979-1989; 13,1 veces en 1989-1999 y seis veces en 1999-2010. También resulta alta en los tres períodos σ 2ε,S para los bienes regulados. Los coeficientes 1 y  2 están asociados a las variables Ct −1 y Ct − 2 en la ecuación (3), y capturan la inercia de la “brecha” (componente cíclico o transitorio). Se observa que el choque se reduce a menos de la mitad durante el primer trimestre en el caso de total sin alimentos; en dos trimestres en transables, y de manera prácticamente

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

61

inmediata en no transables. Ello significa que la persistencia de la brecha es relativamente similar a la de la inflación total (arriba) para transables, y menor que la de la inflación total para el total sin alimentos y para los no transables.

Gráfico 5. Inflación y tendencia para diferentes grupos de productos

Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

Formación de precios y salarios en Colombia

62

Cuadro 2. Inflación sin alimentos, máxima verosimilitud (90% de confianza) Parámetro

us,t  

S=1

s,2   

2

-0,26

-0,12

(-0,031; -0,011)

(-0,27; -0,24)

(-0,13; -0,10)

-0,3

0,57

0,46

(-0,77; -0,14)

(0,23; 0,82)

(0,26; 0,67)

-0,39

-0,07

-0,01

(-0,68; -0,30)

(-0,35; 0,19)

(-0,22; 0,22)

3,5

1,84

0,00

(2,93; 5,89)

(1,46; 2,60)

(0,00; 0,01)

4,76

1,71

2,02

(1,71; 6,02)

(0,69; 2,46)

(1,45; 2,71)

0,86

1,04

0,00

n,s

  2e,s   n,s / e,s

S=3

-0,02

s,1  

S=2

Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

Cuadro 3. Inflación de alimentos, máxima verosimilitud (90% de confianza) Parámetro

us,t   s,1   s,2   2n,s   2e,s   n,s / e,s

S=1

S=2

S=3

-0,10

-0,18

-0,13

(-0,97; -0,094)

(-0,183; -0,180)

(-0,129; -0,122)

0.26

0,26

0,40

(0,25; 0,268)

(0,256; 0,266)

(0,38; 0,43)

-0,07

-0,01

-0,05

(-0,076; -0,066)

(-0,018; 0,01)

(-0,08; -0,03)

0,00

0,00

0,00

(0,00; 0,01)

(0,00; 0,01)

(0,00; 0,01)

66,60

74,90

15,30

(66,08; 67,20)

(74,4; 75,5)

(14,7; 15,8)

0,00

0,00

0,00

Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

Cuadro 4. Inflación de regulados, máxima verosimilitud (90% de confianza) Parámetro

us,t   s,1   s,2   2n,s   2e,s   n,s / e,s

S=1

S=2

S=3

0,08

-0,31

-0,29

(0,064; 0,082)

(-0,3135; -0,309)

(-0,297; -0,29)

-0,74

0,01

0,55

(-0,78; -0,70)

(-0,004; 0,016)

(0,51; 0,58)

-0,39

0,10

-0,05

(-0,42; -0,36)

(-0,088; 0,108)

(-0,08; -0,016)

1,56

0,00

0,00

(1,45; 1,58)

(0,00; 0,01)

(0,00; 0,01)

11,99

35,01

10,68

(11,24; 12,86)

(34,53; 35,59)

(10,18; 11,18)

0,36

0,00

0,00

Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

Cuadro 5. Inflación de bienes transables, máxima verosimilitud (90% de confianza) Parámetro

us,t   s,1   s,2   2n,s   2e,s   n,s / e,s

S=1

S=2

S=3

0,27

-0,41

-0,25

(0,25; 0,29)

(-0,42; -0,40)

(-0,27; -0,24)

-1,33

0,68

0,65

(-1,38; -1,28)

(0,56; 0,82)

(0,50; 0,84)

-0,72

0,04

0,03

(-0,75; -0,68)

(-0,10; 0,15)

(-0,17; 0,20)

2,68

0,00

0,00

(2,16; 3,24)

(0,00; 0,01)

(0,00; 0,01)

0,00

3,79

2,49

(0,00; 0,01)

(3,18; 4,37)

(1,95; 3,09)

-

0,00

0,00

Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

63

Formación de precios y salarios en Colombia

64

Cuadro 6. Inflación de bienes no transables, máxima verosimilitud (90% de confianza) Parámetro

us,t   s,1   s,2   2n,s   2e,s   n,s / e,s

S=1

S=2

S=3

0,05

-0,2

0,00

(0,02; 0,08)

(-0,70; -0,14)

(-0,03; 0,02)

-1,01

0,94

0,04

(-1,18; -0,26)

(0,60; 1,9)

(-0,26; 0,31)

-0,78

-0,01

-0,01

(-0,98; -0,30)

(-0,98; 0,20)

(-0,26; 0,25)

3,91

3,31

0,00

(2,69; 4,74)

(0,01; 4,37)

(0,00; 0,01)

0,46

0,87

2,5

(0,01; 2,27)

(0,01; 5,08)

(1,71; 3,40)

2,92

1,95

0,00

Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

El Gráfico 6 muestra las funciones impulso-respuesta para cuatro categorías de productos, y el Gráfico 7 considera los casos de alimentos y regulados, con intervalos de confianza de 60% y 90%. En la discusión solo se considera el intervalo al 60% (área oscura). El hecho más destacado reside en que en 1999-2010 los choques desaparecen en algún momento para todos los grupos de productos: hacia el mes 2-3 para no transables y alimentos, hacia el 4 para el total, hacia el 5 para el total sin alimentos, hacia el 7 para regulados y hacia el mes 10 para transables. Por otra parte, en tres de los cuatro paneles del Gráfico 6, se observa mayor persistencia en 1989-1999 que en 1979-1989 y mucho mayor que en 2000-2010. La excepción la constituye el caso de transables, con un enorme nivel de persistencia en 1979-1989, posiblemente debido al régimen de tasa de cambio semifijo vigente en ese período. Ello sugiere que la modificación más importante en el régimen cambiario ocurrió en 1989, cuando se abandonó el crawling-peg (vigente desde 1967) y no en 1999, cuando se abandonó la banda cambiaria. En el Gráfico 7 se observa una persistencia baja y similar en los tres períodos para alimentos, y más baja desde 1979-1989 para regulados.

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

65

La menor persistencia se observa para alimentos. La persistencia de la inflación sin alimentos es mayor que la de la inflación total en 1979-1989 y en 1989-1999, con patrones relativamente similares en 1999-2010. Tampoco se presenta un patrón único cuando se compara la persistencia para transables y no transables. La inflación de no transables es muy persistente en 1979-1989 y en 1989-1999, pero muy poco persistente en 1999-2010; mientras que la inflación de transables ha sido relativamente persistente en los tres períodos (especialmente en 1979-1989, durante el régimen de crawling-peg); en 1979-1989 y en 1989-1999 converge a cero pero lentamente. Debe recordarse que los bienes transables no incluyen los alimentos, cuyos precios son altamente flexibles. Gráfico 6. Función de impulso-respuesta para diferentes grupos de productos Inflación total

Inflación sin alimentos

1,2

1,2

1,0

1,0

0,8

0,8

0,6

0,6

0,4

0,4

0,2

0,2

0,0

0,0

-0,2

-0,2

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

1

2

3

Inflación de transables 1,4

1,4

1,2

1,2

1,0

1,0

0,8 0,6

0,8 0,6

0,4

0,4

0,2

0,2

0,0

0,0

-0,2

-0,2

-0,4

1

2

3

4

5

6

7

4

5

6

7

8

9

10

9

10

Inflación de no transables

8

9

10

-0,4

1

2

Nota: Los diferentes tonos de gris corresponden a niveles de confianza de 60% (oscuro) y 90%. Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

3

4

5

6

7

8

66

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 7. Función de impulso-respuesta para alimentos y regulados Inflación de alimentos

Inflación de regulados

1,2

1

1

0,8

0,8

0,6

0,6

0,4

0,4

0,2 (3)

(2)

0,2

(2) (1) (3)

0

(1) -0,2

0 -0,2

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

-0,4

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Fuente: Banco de la República y cálculos de los autores.

V. CONCLUSIONES La suma de coeficientes autorregresivos para la serie de inflación total, un indicador de persistencia, no cayó en Colombia con la adopción del esquema de inflación objetivo (Echavarría et al., 2010); debido, posiblemente, a la influencia de la meta altamente persistente del Banco Central. No obstante, la meta de inflación no fue enteramente creíble, y es por ello importante considerar un modelo que permita estimar la senda de inflación esperada por los agentes en el largo plazo. Stock y Watson (2006) propusieron un modelo con esas características, y el que se utiliza en este documento mantiene sus recomendaciones generales. Siguiendo a Kang et al. (2009), se estima para 1979:I-2010:II un modelo de componentes no observados de inflación con cambio de régimen (en lugar de la volatilidad estocástica) más acorde con la idea de que los cambios en el régimen monetario producen variaciones relativamente abruptas en el patrón de la inflación. Se muestra que la tendencia de largo plazo estimada sigue las metas de inflación fijadas por el Banco, pero no coincide exactamente con ellas. También se concluye que la persistencia inflacionaria, definida en términos de las funciones impulsorespuesta, se elevó en Colombia entre 1979-1989 y 1989-1999, y se redujo a sus menores niveles en 1999-2010, gracias a la adopción del régimen de inflación objetivo. Es posible que la persistencia inflacionaria se reduzca aún más en el futuro; pues el proceso de desinflación terminó y el Banco de la República ha anunciado

La meta del Banco Central y la persistencia de la inflación en Colombia

67

una meta de inflación para los próximos años coincidente con la meta de largo plazo fijada desde el 2001 (3% + 1 punto). El trabajo reivindica la validez de la llamada curva de Phillips neokeynesiana, pues la “brecha” de la inflación resulta poco persistente. No obstante, la enorme importancia de la meta (y de la credibilidad de los agentes) en la determinación de la inflación, lleva a que la curva de Phillips neokeynesiana sea una explicación adecuada de apenas una porción mínima de las variaciones en la inflación total. El trabajo compara el comportamiento de la inflación para diferentes grupos de productos. Se observa que en 1999-2010 los choques desaparecen en algún momento para todos ellos: hacia el mes 2 para no transables, hacia el 4 para el total, hacia el 5 para el total sin alimentos, y hacia el mes 10 para transables. También se sugiere que la modificación más importante en el régimen cambiario ocurrió en 1989, cuando se abandonó el crawling-peg (vigente desde 1967) y no en 1999, cuando se abandonó la banda cambiaria.

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C A P Í T U L O

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general dinámico y estocástico Pietro Bonaldi Andrés González Diego Rodríguez*

* Departamento de Modelos Macroeconómicos, Banco de la República.

3

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

73

I. INTRODUCCIÓN Este capítulo tiene como objetivo determinar empíricamente cuál combinación de rigideces nominales y reales es necesaria para replicar, con un modelo de equilibrio general dinámico y estocástico (DSGE), el ajuste lento de las variables agregadas de la economía colombiana ante choques macroeconómicos. Para esto, estimamos varios modelos DSGE con distintas combinaciones de rigideces nominales y reales. La estimación se hace usando técnicas bayesianas, pues estas nos permiten comparar fácilmente los distintos modelos mediante sus densidades marginales. Los resultados generales del trabajo indican que los modelos que no incluyen rigideces salariales tienen un menor ajuste que los modelos sin rigidez de precios. Sin embargo, el modelo que tiene ambas rigideces es superior a cualquiera de los modelos con solo una rigidez. Además, las estimaciones de la frecuencia con la cual se ajustan precios y salarios de manera óptima indican que los salarios son más rígidos que los precios, y este resultado se cumple para todos los modelos en los que se estima la rigidez de salarios. Con respecto a las rigideces reales, el ajuste del modelo a los datos está determinado en mayor medida por la existencia de costos de ajuste de la inversión, y la sensibilidad de las respuestas de la inflación y el producto ante un choque de política monetaria depende principalmente de estos costos y de la regla de indexación de precios y salarios. Cabe anotar que los resultados presentados en este capítulo no son fácilmente comparables con los resultados de trabajos sobre la formación de precios realizados con microdatos1. Como lo anotan Mackowiak y Smets (2008), no existe una relación directa entre la frecuencia del cambio de precios y la respuesta de los precios y cantidades ante choques macroeconómicos. De hecho, la respuesta de la inflación ante movimientos del producto, o la pendiente de la curva de Phillips neokeynesiana, no solo depende de la frecuencia de los cambios en precios, sino también de la persistencia de los costos marginales, la cual, en un modelo de equilibrio general, depende también de las rigideces reales (véase Fuhrer, 2009, para una



1

Julio y Zárate (2008) y Julio, Zárate y Hernández (2009) presentan resultados sobre la frecuencia, magnitud y duración de los cambios de precios, usando los datos base para el cálculo del IPC y el IPP en Colombia. Sus resultados muestran que los precios cambian cada 1,8 trimestres en promedio, para el IPP, y cada 2,8 trimestres, para el IPC. Sin embargo, también encuentran gran heterogeneidad en la duración y la frecuencia del cambio de precios a través de los distintos sectores.

74

Formación de precios y salarios en Colombia

discusión detallada). Además, teniendo en cuenta que los DSGE tienen como objetivo empírico capturar la respuesta de las variables agregadas a choques macroeconómicos, se puede argumentar que el mecanismo de fijación de precios presente en el modelo debe explicar cómo responden los precios agregados ante choques y no cómo se fijan los precios a nivel micro. Así, modelos que han mostrado éxito empírico —como los presentados por Gali y Gertler (1999), Smets y Wouters (2003, 2007) y Christiano, Eichenbaum y Evans (2005)— incluyen mecanismos de indexación o componentes backward-looking en las reglas de fijación de precios, que implican que todos los precios cambian en cada período, aunque solo una fracción de estos lo hace de manera óptima. El artículo está organizado de la siguiente forma. En la Sección II se hace una descripción del modelo y se discuten los mecanismos de formación de precios y salarios, así como las reglas de indexación. La Sección III está dedicada a la estimación y se indican las distribuciones prior utilizadas. En la Sección IV se discute la relevancia de las distintas fricciones nominales y reales, mediante una comparación de las densidades marginales de los distintos modelos y de sus respectivas funciones de impulso respuesta. La Sección V concluye.

II. EL MODELO En esta sección se presenta un resumen del modelo propuesto por González, Mahadeva, Prada y Rodríguez (2011) que utilizamos en la estimación. Este es un modelo DSGE neokeynesiano, que incluye un menú de rigideces nominales y reales y que sigue de cerca los trabajos de Smets y Wouters (2003, 2007), Christiano et al. (2005) y Adolfson, Laséen, Lindé y Villani (2007). Las fricciones nominales y reales hacen que las funciones de impulso respuesta de los componentes de la demanda agregada ante movimientos de la tasa de interés nominal sean graduales y tengan la forma esperada. La estructura del modelo se resume en la Figura A1 del Anexo y puede ser descrita, a grandes rasgos, en los siguientes términos. Los hogares rentan capital y trabajo a las firmas, obtienen los beneficios que estas generan, reciben remesas del exterior y se endeudan en el exterior a una tasa de interés que depende del nivel de endeudamiento. En lo concerniente al gasto, adquieren bienes importados y domésticos, unos para el consumo y otros destinados a la inversión, y pagan la deuda previamente adquirida junto con los intereses que esta haya generado. El sector de la

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

75

producción está conformado por firmas en competencia monopolística que contratan capital, trabajo y materias primas importadas para elaborar un bien homogéneo. Este bien doméstico es destinado a distintos usos por medio de una tecnología que lo transforma en bienes aptos para el consumo, la inversión, las exportaciones y los servicios de distribución2. Los usos del producto doméstico son utilizados como insumos, en tres sectores distintos, por firmas en competencia monopolística que combinan, respectivamente, consumo, inversión y exportaciones con servicios de distribución. Igualmente, los bienes importados son combinados con servicios de distribución por firmas con cierto poder de mercado. En general, la distribución permite que los bienes de consumo e inversión, domésticos e importados, sean adquiridos por los hogares y que las exportaciones sean vendidas en el exterior. Una diferencia entre el modelo estimado en el presente capítulo y los modelos DSGE estimados por Smets y Wouters (2003, 2007), Christiano et al. (2005) y Adolfson et al. (2007) es que aquí se incluye explícitamente la distribución de los distintos bienes en la economía. De esta forma, el precio final de los bienes importados está determinado tanto por el precio externo, que sigue un proceso exógeno, como por el costo de su distribución en el mercado doméstico. Así mismo, el precio final de los bienes exportados incluye los costos de distribución. Este mecanismo permite que la transmisión de movimientos de la tasa de cambio a los precios finales sea lenta e incompleta en el horizonte de un ciclo económico. González, Rincón y Rodríguez (2008) y Parra (2008) muestran evidencia a favor de esta hipótesis. La economía que el modelo describe está habitada por un continuo de hogares de medida unitaria. Estos tienen preferencias por consumo y ocio representadas por medio de una función de utilidad instantánea, aditivamente separable, que contiene hábito externo en el consumo. El parámetro asociado a la formación de hábito y el coeficiente de aversión al riesgo, que influye en el incentivo de los hogares a suavizar su consumo a lo largo del tiempo, permiten controlar la persistencia de la serie de consumo agregado que el modelo genera. Además, los hogares adquieren bienes de inversión que utilizan para acumular capital que rentan a las firmas, y en este proceso enfrentan rigideces reales de dos tipos. Por un lado, el modelo incluye costos de ajuste que dependen del cambio en el nivel de la inversión, siguiendo a Smets y Wouters (2007), lo cual permite capturar la forma de joroba (hump shape)



2

En el modelo, los servicios de distribución corresponden al margen de comercialización y transporte.

76

Formación de precios y salarios en Colombia

esperada de la respuesta de la inversión a varios choques. Por el otro, la depreciación del capital es endógena y depende positivamente de su nivel de utilización, que es una variable de control determinada por los hogares de manera óptima. El endeudamiento externo es otra fuente de ingreso de los hogares, el cual está sujeto a una tasa de interés que depende positivamente de la desviación de la razón deudaproducto de su nivel de estado estacionario, como proponen Schmitt-Grohé y Uribe (2003). En lo referente al mercado de trabajo, los hogares ofrecen sus variedades diferenciadas en un mercado en competencia monopolística, por lo cual tienen cierto poder de mercado. Además, siguiendo a Erceg, Henderson y Levin (2000), los hogares enfrentan rigideces a la Calvo (1983), de modo que los salarios nominales que no se determinan de manera óptima en un período se fijan mediante una regla de indexación que depende de la inflación pasada. En consecuencia, aunque los salarios son rígidos en el sentido de Calvo, todos los hogares cobran un salario distinto cada período, por lo cual el parámetro que determina las rigideces no puede ser estimado directamente a partir de la frecuencia observada del cambio en salarios. Este tipo de rigideces nominales también aparece en el modelo en los distintos sectores productivos de la economía. Las firmas que elaboran el producto doméstico a partir de trabajo, capital y materias primas, las que combinan consumo, inversión, exportaciones o bienes importados con distribución, las importadoras de materias primas y las proveedoras de servicios de distribución se encuentran todas en competencia monopolística en sus respectivos mercados y enfrentan rigideces de precios a la Calvo, excepto las que distribuyen las exportaciones. Existe una fracción constante de firmas en cada sector que escoge en cada período el nivel de precios que maximiza sus beneficios. Como ocurre en el mercado de trabajo, las firmas que no fijan sus precios óptimamente los indexan a la inflación pasada. Ahora bien, dada la cadena productiva de la economía, se presenta un encadenamiento de las rigideces nominales. En efecto, las firmas que producen el bien doméstico contratan trabajo y materias primas a salarios y precios rígidos. De manera semejante, las firmas que se encargan de la distribución de otros bienes de la economía, sean estos domésticos o importados, contratan servicios de distribución que también presentan precios rígidos. Dicho encadenamiento tiene implicaciones en la estimación de los parámetros que determinan dichas rigideces, que serán analizadas en la Sección IV. Como consecuencia del mecanismo de formación de precios del modelo (a la Calvo), la inflación en cada mercado resulta ser una función de los costos margi-

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

77

nales presentes, de las expectativas de inflación y de la inflación pasada. Explícitamente, la ecuación

(1− )(1−  (1 + n)(1 + g) ) ˆ =  (1 + (1 + n)(1 + g) ) j

ˆ

j t

1− 

j

1− 

j

1 1 +  (1 + n)(1 + g)

1− 

ˆ tj−1

j t

+

 (1 + n)(1 + g)

1− 

1 +  (1 + n)(1 + g)

1− 

Et ˆ tj+1 +

(1)



muestra la versión loglineal de la curva de Phillips neokeynesiana híbrida correspondiente a cualquiera de los mercados previamente mencionados, denotados por medio del índice j, para el caso en que la indexación depende de la inflación pasada3. En esta ecuación las variables endógenas del modelo son , que representa la desviación de la inflación sectorial con respecto a su nivel de estado estacionario y , la desviación porcentual de los costos marginales con respecto al j estado estacionario. En cuanto a los parámetros, es la proporción de firmas que determinan el precio en forma óptima,  es el factor de descuento intertemporal de los hogares y  es su coeficiente de aversión relativa al riesgo, 1 + n es la tasa de crecimiento de la población y 1 + g es la tasa de crecimiento de la productividad de largo plazo. El modelo tiene dos fuentes de crecimiento exógenas que determinan la senda de crecimiento balanceado en estado estacionario. Estas son la tasa de crecimiento de la población, que se supone constante, y la tasa de crecimiento de la productividad de las horas trabajadas, que sigue un proceso AR(1), con una media correspondiente al valor de la tasa en estado estacionario4.



Si la regla de indexación depende de la meta de inflación en vez de la inflación pasada, como en uno de los modelos alternativos referidos en la Sección IV, desaparece el rezago de la inflación de la ecuación (1) y, en consecuencia, se obtiene la curva de Phillips neokeynesiana tradicional.



En el modelo se supone que ln( At +1 / At = ln Gt y que ln G = ln ( + g ) + − ln G donde At representa la productividad de las horas trabajadas, Gt su tasa de crecimiento y 1 + g el valor de esta última en estado estacionario.

3

4

t

78

Formación de precios y salarios en Colombia

En total, el modelo incorpora quince variables exógenas expuestas a choques estocásticos que explican el comportamiento del ciclo económico en Colombia. Todas estas variables siguen procesos AR(1) sujetos a innovaciones que son independientes y siguen una distribución normal con media cero y varianza constante. Estos choques se pueden clasificar entre internos y externos. Entre los choques externos están la demanda externa por las exportaciones colombianas (c*), la tasa de interés nominal externa z ie , el precio en dólares de las materias primas importadas q mr , el precio en dólares de los bienes importados para consumo e inversión q m , la inflación externa (p*) y el flujo de remesas (tr). A nivel interno, el modelo incluye un choque de política monetaria z i y choques a la utilidad marginal del consumo z u y del ocio z h ; a la productividad en las funciones q rm de producción del bien doméstico z , de las materias primas z , de las expore m taciones z y de los bienes importados z ; a la eficiencia de la inversión en la acumulación de capital z x y a la tasa de crecimiento de la productividad de las horas trabajadas (G).

( ) ( )

( )

( )

( )

( )

( )

( )

( )

( )

( )

En cuanto a la autoridad monetaria, esta fija la tasa de interés nominal siguiendo una regla de política que tiene un componente de suavizamiento, y responde a las diferencias de la inflación anual con respecto a la meta, cuatro períodos adelante, así como a la desviación del PIB anual con respecto a su nivel de largo plazo. López (2004) encuentra que las reglas que responden a la inflación futura son más eficientes, pues tienen en cuenta el retraso en la transmisión de la política monetaria.

III. DATOS Y ESTRATEGIA DE ESTIMACIÓN El modelo presentado en la Sección II se estimó mediante métodos bayesianos, usando catorce variables de la economía colombiana. Las variables empleadas en la estimación fueron: las diferencias logarítmicas del PIB real, del consumo total (público y privado), de la inversión, de las exportaciones, de las importaciones de los bienes de consumo e inversión, de las importaciones de materias primas, del salario real, de la demanda externa y de las transferencias. Así mismo, incluimos entre las variables observables las desviaciones de la inflación del IPC con respecto a la inflación meta, la TIB nominal ajustada por las metas de inflación y las series de inflación externa, de materias primas importadas y de bienes de consumo e inversión. Los datos son trimestrales y la muestra empleada va desde 1996:2 hasta 2009:3.

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

79

La ecuación de medida de la representación estado espacio de la solución del modelo relaciona las variables observadas con su equivalente en el modelo, suponiendo que no hay errores de medida. Así mismo, dados los supuestos de crecimiento del modelo, se imponen en el vector de constantes de esta ecuación las condiciones del crecimiento balanceado. Es decir, las constantes en las ecuaciones de la primera diferencia de las variables reales del modelo se suponen iguales entre ellas5. Por último, las ecuaciones para las inflaciones, los cambios de los logaritmos del salario real y la TIB nominal tienen constantes distintas. Para la estimación del modelo dividimos el vector de parámetros en dos grupos y, de manera consistente, la estimación se hace en dos etapas. El primer grupo incluye todos los parámetros que afectan el estado estacionario y el segundo está compuesto por aquellos que solo afectan la dinámica de corto plazo del modelo. El primer grupo de parámetros es calibrado siguiendo el método presentado en Bonaldi, González, Prada, Rodríguez y Rojas (2009). De esta forma, escogemos un vector de parámetros que minimice la suma de cuadrados de las diferencias entre veintiuna relaciones de estado estacionario del modelo y la media simple de las mismas relaciones calculadas con los datos trimestrales. El Cuadro 1 presenta las distintas relaciones de largo plazo empleadas para la calibración junto con el valor observado en los datos, su equivalente en el modelo y la respectiva desviación porcentual. Como se puede ver, la máxima desviación porcentual es 5,27%, en valor absoluto. Los valores de los parámetros encontrados en este ejercicio se presentan en el Cuadro A1 del Anexo. Para estimar los parámetros en el segundo grupo dejamos constante el estado estacionario, es decir, fijamos los parámetros que afectan el estado estacionario en los valores encontrados durante el proceso de calibración. Idealmente, la estimación de los parámetros debería ser conjunta, pues algunos de ellos afectan el largo plazo del modelo y también las dinámicas de este. Un eventual problema de la estimación conjunta es que la función de verosimilitud no necesariamente nos llevaría a las relaciones de estado estacionario presentadas en el Cuadro 1, ya que para el cálculo

5

En algunas variables es necesario realizar ajustes adicionales, pues crecen en promedio a tasas superiores a las demás variables de la economía. En estos casos, escalamos las primeras diferencias para que se satisfagan los supuestos de crecimiento balanceado. En desarrollos posteriores del modelo sería conveniente permitir tendencias estocásticas distintas, pero con una tendencia estocástica común que volvería estacionario el modelo teórico. Trabajos en esta línea han sido presentados por Andrle (2008), Andrle, Hledik, Kamenik y Vlcek (2009) y Canova (2009).

80

Formación de precios y salarios en Colombia

de esta función incluimos solo un subconjunto de las variables potencialmente observables, mientras que en la calibración del estado estacionario se consideran las razones de largo plazo de un conjunto de variables mayor. Cuadro 1. Resultados de la calibración Razones

Datos

Modelo

Desviación

Consumo / PIB

0,80

0,80

-0,70%

Inversión / PIB

0,23

0,23

-1,27%

Exportaciones / PIB

0,18

0,18

0,37%

Importaciones (sin materias primas) / PIB

0,15

0,15

0,79%

Transferencias / PIB

0,03

0,03

-0,74%

Consumo doméstico / Consumo total

0,89

0,89

-0,26%

Consumo importado / Consumo total

0,11

0,11

2,10%

Inversión doméstica / Inversión total

0,74

0,74

-0,42%

Inversión importada / Inversión total

0,26

0,26

1,21%

Inversión doméstica / PIB

0,17

0,17

-1,68%

Consumo doméstico / PIB

0,72

0,71

-0,96%

Distribución de las importaciones/ Importaciones

0,21

0,20

-4,24%

Import. en puerto / Import. con distribución

0,79

0,78

-1,41%

Inversión importada / Importaciones

0,40

0,40

-0,55%

Consumo importado / Importaciones

0,60

0,60

0,37%

Oferta de trabajo

0,30

0,30

0,59%

Materias primas / PIB

0,10

0,09

-5,29%

Importaciones totales en puerto / PIB

0,21

0,21

-3,71%

Consumo doméstico sin distribución / Consumo doméstico

0,92

0,91

-1,44%

Inversión doméstico sin distribución / Inversión doméstica

0,94

0,94

0,02%

Exportaciones sin distribución / Exportaciones

0,86

0,86

-0,11%

q m , ψ y las varianzas de los quince Los parámetros estimados fueron q choques del modelo. denota la proporción de firmas que no ajustan los precios de manera óptima en cuatro sectores distintos, a saber, en la producción del bien doméstico, en la producción de bienes de consumo, en la producción de bienes

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

81

de inversión y en la producción de servicios de distribución. m es la proporción correspondiente en la distribución de bienes importados para consumo e inversión y de materias primas importadas. w es la proporción de hogares que no ajustan sus x salarios de manera óptima. Por último,  mide la intensidad de los costos de ajuste de la inversión. El Cuadro 2 muestra las distribuciones prior empleadas, junto con los valores de los hiperparámetros, la media y la desviación estándar. Cuadro 2. Distribuciones prior de los parámetros estimados Distribución prior

Límite inferior

Límite superior

Media prior

Desviación estándar prior

q

Uniforme

0,0

1,0

0,5

0,2887

m

Uniforme

0,0

1,0

0,5

0,2887

w

Uniforme

0,0

1,0

0,5

0,2887

x

Uniforme

0,0

1,0

0,5

0,2887

*

Uniforme

0,0

5,0

2,5

1,4434

Parámetros

 representa la desviación estándar de cualquiera de los choques del modelo, que tienen la misma distribución prior.

Dado que el objetivo principal del presente capítulo es determinar la importancia de las distintas rigideces nominales y reales para explicar el comportamiento de las variables económicas, fijamos en 0,5 las persistencias de los procesos estocásticos de las variables exógenas, lo que implica que los choques macroeconómicos se diluyen en más o menos ocho trimestres. De igual forma, mantenemos constantes los valores de los parámetros de la regla de política y de la semielasticidad de la tasa de interés externa con respecto a la razón deuda-PIB. Al fijar estos parámetros nos enfocamos en el impacto que tendría eliminar una rigidez nominal o real sobre el ajuste y la dinámica de corto plazo del modelo. Estas restricciones pueden alterar el valor de los parámetros de interés, dado que los parámetros que se mantienen fijos afectan también la persistencia del modelo. En otras palabras, pueden existir problemas de identificación débil en el modelo, como los reportados por Canova y Sala (2009).

82

Formación de precios y salarios en Colombia

IV. ¿QUÉ RIGIDECES NOMINALES Y REALES SON MÁS IMPORTANTES PARA EL AJUSTE DEL MODELO? El objetivo de esta sección es establecer la importancia de las distintas rigideces nominales y reales para el ajuste empírico del modelo. Para tal fin, comparamos las densidades marginales y las funciones impulso respuesta de seis modelos con las del modelo base presentado en la Sección II. Cada uno de los modelos alternativos presenta una variación frente al modelo base. En el primer modelo suponemos precios domésticos flexibles q 0 ; en el segundo, salarios nominales flexibles w 0 ; en el tercero, flexibilidad de precios en los bienes importados m 0 ; en el cuarto cambiamos la regla de indexación por una en la cual los precios y salarios se ajustan siguiendo la meta de inflación y no la inflación pasada y, por último, en los dos modelos restantes cambiamos las rigideces reales y mantenemos las rigideces nominales. De esta forma, el quinto modelo no tiene costos de ajuste de la inversión ( x = 0) y el sexto no incluye una utilización variable del capital, por lo cual la tasa de depreciación del capital es constante. El Cuadro 3 muestra la media, la desviación estándar, la moda y las regiones HPD (highest posterior density) al 90% de la distribución posterior de los parámetros estimados del modelo base, e incluye también, para fines comparativos, la desviación estándar de las distribuciones prior. Dada la contracción de la desviación estándar de la distribución posterior con respecto a la de la distribución prior, los resultados obtenidos indican que la muestra es informativa sobre los parámetros estimados. Según los resultados de la estimación del modelo base, la probabilidad de no ajustar óptimamente los precios de los bienes producidos domésticamente está entre 0,32 y 0,4, lo que implica que estos precios se ajustan de manera óptima cada 1,6 trimestres, en promedio. La estimación del parámetro de Calvo para los bienes importados está entre 0,25 y 0,34, por lo tanto, los precios se ajustan de manera óptima, en promedio cada 1,4 trimestres. Por último, el parámetro de Calvo para los salarios está entre 0,37 y 0,53, lo que implica que el ajuste óptimo de salarios se da cada 1,8 trimestres6.



6

Los cálculos de la frecuencia del ajuste óptimo se realizan utilizando la media de las distribuciones posteriores de los parámetros.

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

83

Cuadro 3. Distribución posterior de los parámetros estimados en el modelo base Desviación estándar prior

Moda posterior

Media posterior

HPD 90%

Desviación estándar posterior

q

0,2887

0,3636

0,3615

0,3208 - 0,4018

0,0182

m

0,2887

0,4390

0,4547

0,3767 - 0,5333

0,0265

w

0,2887

0,2987

0,3021

0,2554 - 0,3450

0,0172

0,2887

0,3229

0,3326

0,2352 - 0,4304

0,0574

1,4434

0,0052

0,0054

0,0036 - 0,0073

0,0010

g

1,4434

0,0055

0,0057

0,0040 - 0,0075

0,0010

σ π*

1,4434

0,0145

0,0149

0,0125 - 0,0173

0,0014

1,4434

0,0929

0,0963

0,0795 - 0,1123

0,0092

1,4434

0,1545

0,1591

0,1313 - 0,1881

0,0159

1,4434

0,1805

0,1851

0,1558 - 0,2143

0,0174

1,4434

0,0392

0,0402

0,0334 - 0,0466

0,0038

1,4434

0,4280

0,4819

0,3058 - 0,6584

0,0651

1,4434

0,0285

0,0293

0,0246 - 0,0343

0,0029

1,4434

0,0337

0,0346

0,0289 - 0,0406

0,0034

1,4434

0,0925

0,0951

0,0790 - 0,1108

0,0092

1,4434

0,0285

0,0294

0,0227 - 0,0353

0,0033

1,4434

0,4812

0,4938

0,4120 - 0,5743

0,0470

1,4434

0,0902

0,0929

0,0764 - 0,1105

0,0097

1,4434

0,0561

0,0580

0,0467 - 0,0687

0,0065

Parámetros

x 



c*

qm

 qmr 

tr

z

e

z

h

z

i

z

ie

z

m

z z

q

rm

z

u

z

x

Nota: Los momentos de la distribución posterior y la densidad marginal del modelo se calculan usando una muestra aleatoria de la distribución posterior de tamaño 100.000. Para obtener esta muestra usamos el algoritmo random walk Metropolis-Hastings con distribución de propuesta normal multivariada, que es un caso particular del Markov chain Monte Carlo (MCMC). El MCMC se calibró de tal forma que la tasa de aceptación estuviera alrededor del 30%. Para tal fin, se inicializó el MCMC en la moda de la distribución posterior y la varianza de la distribución de propuesta se hizo proporcional al inverso de la matriz hessiana de la distribución posterior evaluada en la moda.

84

Formación de precios y salarios en Colombia

Los valores estimados de los parámetros de Calvo son inferiores a los reportados por Smets y Wouters (2007) para Estados Unidos, así como a los encontrados en Adolfson et al. (2007) para Suecia. Existen varias razones que pueden explicar este resultado. La primera explicación está en la estructura misma del modelo, pues en este las rigideces nominales se amplifican a través de la cadena productiva, toda vez que los precios de los insumos y de los bienes producidos, distribuidos y consumidos están sujetos a rigideces nominales. Este encadenamiento de las rigideces nominales no forma parte de los modelos estimados en los artículos arriba mencionados, los cuales siguen más de cerca el modelo neokeynesiano tradicional. Una segunda explicación la dan Taylor (2000) y Devereux y Yetman (2002), quienes sugieren que la frecuencia con la que las firmas determinan sus precios en forma óptima debe aumentar en función del nivel de la inflación. Así pues, es de esperarse que esta frecuencia sea más alta en Colombia que la reportada para Estados Unidos y Suecia, países con menores niveles de inflación. El Cuadro 4 contiene las medias de las distribuciones posteriores de los parámetros estimados para los siete modelos, junto con la densidad marginal para cada uno de ellos7. Al comparar el valor de la densidad marginal entre modelos, es posible ver cuál es el efecto que tiene eliminar alguna de las rigideces nominales o reales sobre el ajuste del modelo. De acuerdo con esta comparación, la rigidez más relevante es la de los salarios, pues al eliminarla se obtiene el menor valor de la distribución marginal, la cual pasa de 1.404,9, en el modelo base, a 1.317,6. La segunda rigidez nominal más importante resulta ser la de los precios domésticos, con una reducción de sesenta puntos en la distribución marginal frente al modelo base. Al cambiar la regla de indexación para que el ajuste de precios y salarios no óptimo dependa de la meta de inflación y no de la inflación pasada, encontramos que el valor de la densidad marginal se mantiene casi inalterado frente al modelo base: 1.404 frente a 1.404,9. De este resultado se podría concluir que el tipo de indexación es irrelevante para el ajuste del modelo; sin embargo, los valores de los parámetros de las rigideces nominales son más altos en el modelo con indexación a la meta que en el modelo base. Lo anterior sugiere que podría haber problemas de identificación como los expuestos por Canova y Sala (2009), que cuestionan las conclusiones que puedan derivarse de la comparación entre las dos reglas de indexación.



7

La densidad marginal del modelo es proporcional a la probabilidad de que el modelo haya generado los datos.

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

85

Cuadro 4. Medias de las distribuciones posteriores y densidades marginales de los modelos estimados

Parámetros

Modelo base

q

=0

w

=0

m

=0

x = 0

Indexación Depreciación a la meta exógena

q

0,3615

-

0,3770

0,3780

0,2947

0,5163

0,4126

m

0,4547

0,6188

-

0,4411

0,5862

0,5957

0,4903

w

0,3021

0,3435

0,2896

-

0,3173

0,4564

0,3086

x

0,3326

0,2558

0,4225

0,3104

-

0,3742

0,3734

 c*

0,0054

0,0054

0,0053

0,0057

0,0054

0,0055

0,0051

g

0,0057

0,0057

0,0056

0,0055

0,0058

0,0058

0,0060

0,0149

0,0149

0,0149

0,0149

0,0149

0,0149

0,0149

 qm

0,0963

0,1028

0,0987

0,0905

0,0864

0,0937

0,0955

 qmr

0,1591

0,1777

0,1544

0,1081

0,1757

0,1868

0,1612

0,1851

0,1847

0,1855

0,1847

0,1841

0,1849

0,1844

0,0402

0,0385

0,0400

0,0370

0,0400

0,0425

0,0408

0,4819

1,1247

0,1581

0,4588

1,0198

0,9585

0,5737

0,0293

0,0331

0,0333

0,0288

0,0289

0,0238

0,0301

0,0346

0,0311

0,0339

0,0319

0,0386

0,0371

0,0362

0,0951

0,1002

0,0944

0,0850

0,0995

0,1113

0,0964

0,0294

0,0182

0,0334

0,0296

0,0238

0,0485

0,0315

0,4938

0,4594

0,5003

0,4899

0,4810

0,5603

0,5179

0,0929

0,1062

0,0924

0,0902

0,0921

0,0938

0,0854

0,0580

0,0663

0,0613

0,0553

0,0363

0,0596

0,0579

1.404,9

1.345

1.317,6

1.369

1.404

1.357,6

1.400,7

σ

π*



tr

z

e

z

h

z

i

z

ie

z

m

z z

q

rm

z

u

z

x

Densidad marginal

86

Formación de precios y salarios en Colombia

Con respecto a la importancia de las rigideces reales, encontramos que la más importante es la de costos de ajuste a la inversión, con una reducción de 47 en la densidad marginal con respecto a la del modelo base. En cambio, la ausencia de depreciación endógena no afecta significativamente el ajuste del modelo y se reduce en solo 4 la densidad marginal, en concordancia con lo obtenido por Smets y Wouters (2007). Vale la pena resaltar que al eliminar las rigideces reales se obtienen valores más altos para los parámetros de las rigideces nominales. Este resultado concuerda con lo presentado en Mackowiak y Smets (2008) y Fuhrer (2009), según los cuales se puede dar una compensación entre los mecanismos que determinan la persistencia inflacionaria. Por último, encontramos que en todos los casos en los que se estimó la rigidez de salarios, el valor del parámetro correspondiente es mayor que el de los parámetros que determinan las rigideces de precios. Además, los resultados muestran que las rigideces de precios domésticos son mayores que las rigideces de precios de los bienes importados en todos los modelos, excepto en el que no se incluyen costos de ajuste a la inversión, en el cual ambos parámetros valen 0,3 aproximadamente. Los resultados hasta ahora presentados analizan la importancia de las rigideces nominales y reales para el ajuste empírico del modelo. Sin embargo, con estos resultados no podemos juzgar su efecto sobre las dinámicas de corto plazo. Para este fin, comparamos las funciones impulso respuesta de los distintos modelos. El Gráfico 1 muestra las respuestas de la inflación del bien final de consumo, del PIB real y de la tasa de política ante un choque de política monetaria de una desviación estándar. En términos generales, se puede ver que las respuestas de la inflación y el producto dependen en gran medida de las rigideces activas. Como se ve en el Gráfico 1, tanto en los modelos con precios flexibles como en el modelo sin depreciación endógena se observan respuestas similares a las del modelo base. En este último la máxima repuesta de la inflación y del PIB ante el choque monetario es una reducción de 50 pb y de 15 pb, respectivamente, ante un aumento de 60 pb en la tasa de interés nominal. La única diferencia que valdría la pena resaltar es que la inflación cae 30 pb más en el modelo con precios domésticos flexibles que en el modelo base, como es de esperarse.

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

87

Por otro lado, las respuestas de la inflación y del PIB a este mismo choque en los modelos con salarios flexibles difieren significativamente de las del modelo base. En el modelo con salarios flexibles, ante un aumento de 4 pb en la tasa de interés, la respuesta en la inflación y en el PIB es una caída de 170 pb y 20 pb, respectivamente. La sensibilidad de la inflación y el PIB a movimientos en la tasa de interés concuerda con el resultado que se muestra en el Cuadro 4, según el cual este modelo tiene la menor probabilidad de haber generado los datos. Una posible explicación de las diferencias en las dinámicas de los modelos con precios y salarios flexibles es que el precio del bien final de consumo es igual a su costo marginal, el cual es un ponderado de los precios de los factores a lo largo de la cadena productiva. En esta ponderación, el salario recibe el peso más alto y los precios de los insumos importados, el menor, por lo tanto, aunque los precios de la producción doméstica o de los importados sean flexibles, si los salarios no lo son, el costo marginal del bien de consumo final hereda una alta persistencia que se transmite, a su vez, a la inflación. Cuando la indexación se realiza a la meta y no a la inflación pasada, las dinámicas de la inflación y del PIB son significativamente distintas de las del modelo base. En este caso, la inflación se reduce en 20 pb menos que en el modelo base, mientras que el producto cae 10 pb adicionales. Esto se debe a que en la estimación del modelo con indexación a la meta se obtuvieron los valores más altos para los parámetros de las rigideces nominales, lo que implica una mayor respuesta del producto ante el choque monetario. Finalmente, el efecto de eliminar los costos de ajuste de la inversión es una mayor y más rápida contracción del PIB que la que se da en el modelo base. Sin embargo, la reacción de la inflación es similar en los dos modelos. Hay dos explicaciones posibles para este resultado. Primero, el valor de w aumenta, frente al modelo base, x lo que implica una mayor rigidez en los costos marginales. Segundo, al hacer  = 0 , el ajuste por cantidades es menos costoso.

88

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 1. Respuestas a un choque de política monetaria en los siete modelos estimados

Modelo base

eq = 0

(Continúa)

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

89

Gráfico 1. Respuestas a un choque de política monetaria en los siete modelos estimados (continuación)

ew = 0

em=0

(Continúa)

90

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 1. Respuestas a un choque de política monetaria en los siete modelos estimados (continuación)

yx = 0

PIB 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30

Depreciación exógena

0

5

10

15

20

(Continúa)

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

91

Gráfico 1. Respuestas a un choque de política monetaria en los siete modelos estimados (continuación)

PIB 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30

Indexación a la meta

0

5

10

15

20

V. CONCLUSIONES En este capítulo se estimó un conjunto de modelos DSGE con distintas combinaciones de rigideces nominales y reales, con el objetivo de estudiar la importancia relativa en el ajuste empírico y la dinámica de corto plazo de las distintas rigideces. Los principales resultados obtenidos se resumen a continuación. En general, las rigideces nominales y reales resultan relevantes, bien sea para determinar el ajuste empírico del modelo o las dinámicas de corto plazo, excepto la depreciación endógena. En detalle, el ajuste del modelo está determinado, en orden de importancia, por la rigidez de salarios, la rigidez de los precios domésticos, los costos de ajuste a la inversión y la rigidez de precios de importados. Con respecto a las dinámicas, la sensibilidad ante el choque de política depende en mayor medida de las rigideces de salarios, del tipo de indexación de precios y salarios y de los costos de ajuste de la inversión.

92

Formación de precios y salarios en Colombia

REFERENCIAS Adolfson, M., Laséen, S., Lindé, J., & Villani, M. (2007). Bayesian estimation of an open economy DSGE model with incomplete pass-through. Journal of International Economics, 72(2), 481-511. Andrle, M. (2008). The role of trends and detrending in DSGE models (MPRA Paper Nº 13289). University Library of Munich, Germany. Andrle, M., Hledik, T., Kamenik, O., & Vlcek, J. (2009). Implementing the new structural model of the Czech National Bank (Working Papers Nº 2). Research Department, Czech National Bank. Bonaldi, P., González, A., Prada, J. D., Rodríguez, D. A., & Rojas, L. E. (2009). Método numérico para la calibración de un modelo DSGE (Borradores de Economía Nº 548). Banco de la República de Colombia. Calvo, G. A. (1983). Staggered prices in a utility-maximizing framework. Journal of Monetary Economics, 12(3), 383-398. Canova, F. (2009). Bridging cyclical DSGE models and the raw data. Mimeo. Canova, F., & Sala, L. (2009). Back to square one: Identification issues in DSGE models. Journal of Monetary Economics, 56(4), 431-449. Christiano, L. J., Eichenbaum, M., & Evans, C. L. (2005). Nominal rigidities and the dynamic effects of a shock to monetary policy. Journal of Political Economy, 113(1), 1-45. Devereux, M. B., & Yetman, J. (2002). Menu costs and the long-run output-inflation trade-off. Economics Letters, 76(1), 95-100. Erceg, C. J., Henderson, D. W., & Levin, A. T. (2000). Optimal monetary policy with staggered wage and price contracts. Journal of Monetary Economics, 46(2), 281-313. Fuhrer, J. (2009). Inflation persistence. Mimeo, Federal Reserve Bank of Boston. Gali, J., & Gertler, M. (1999). Inflation dynamics: A structural econometric analysis. Journal of Monetary Economics, 44(2), 195-222. González, A., Mahadeva, L., Prada, J. D., & Rodríguez, D. A. (2011). Policy analysis tool applied to Colombian needs: PATACON. Model description. (Borradores de Economía Nº 656). Banco de la República de Colombia. González, A., Rincón, H., & Rodríguez, N. (2008). La transmisión de los choques a la tasa de cambio sobre la inflación (Borradores de Economía Nº 532). Banco de la República de Colombia. Julio, J. M., & Zárate, H. M. (2008). The price setting behavior in Colombia: Evidence from PPI micro data (Borradores de Economía Nº 483). Banco de la República de Colombia.

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

93

Julio, J. M., Zárate, H. M., & Hernández, M. D. (2009). The stickiness of Colombian consumer prices (Borradores de Economía Nº 578). Banco de la República de Colombia. López, P. (2004). Effcient policy rule for inflation targeting in Colombia. Ensayos Sobre Política Económica (ESPE). Mackowiak, B. A., & Smets, F. (2008). On implications of micro price data for macro models (Discussion Papers Nº 6961). CEPR. Parra, A. (2008). Sensibilidad del IPC a la tasa de cambio en Colombia: una medición de largo plazo (Borradores de Economía Nº 542). Banco de la República de Colombia. Schmitt-Grohé, S., & Uribe, M. (2003). Closing small open economy models. Journal of International Economics, 61(1), 163-185. Smets, F., & Wouters, R. (2003). An estimated dynamic stochastic general equilibrium model of the euro area. Journal of the European Economic Association, 1(5), 1123-1175. Smets, F., & Wouters, R. (2007). Shocks and frictions in US business cycles: A Bayesian DSGE approach. American Economic Review, 97(3), 586-606. Taylor, J. B. (2000). Low inflation, pass-through, and the pricing power of firms. European Economic Review, 44(7), 1389-1408.

94

Formación de precios y salarios en Colombia

ANEXO Figura A1. Estructura del modelo Deuda y remesas

Trabajo y capital Hogares

Producción

T Consumo doméstico

Consumo doméstico

Consumo

Consumo importado T Importadoras

T Transformadoras

Inversión doméstica

Inversión doméstica

Inversión

T Exportaciones

Exportaciones

Distribución (T)

Materias primas

Sector externo

Inversión importada

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

95

Gráfico A1. Distribuciones posterior de los parámetros de Calvo y las desviaciones estándar de los choques para el modelo base















(Continúa)

96

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico A1. Distribuciones posterior de los parámetros de Calvo y las desviaciones estándar de los choques para el modelo base (continuación)

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

97

Cuadro A1. Parámetros calibrados, persistencias de los choques y coeficientes de la regla de política

Parámetro

Símbolo

Valor

Coeficiente del valor agregado en la función de producción



0,9421

Coeficiente del capital en la producción del valor agregado



0,5963

Factor subjetivo de descuento



1,0178

Factor subjetivo de descuento del habitante efectivo



*

0,9939



3,4322

Participación de las exportaciones en el consumo mundial Inverso de la elasticidad de Frisch

0,4200

Nivel de endeudamiento de largo plazo Coeficiente de participación del consumo doméstico en el consumo

0,3000



0,9263

cd

0,9289

e

0,8640

Coef. de participación de las importaciones en puerto en las importaciones

m



0,8320

Coef. de participación de la inversión doméstica en la inversión

x

0,6772

xd

0,9547

Coef. de participación del consumo doméstico sin distribución en el cons. dom. Coef. de participación de las exportaciones sin distribución en las export.

Coef. de participación de la inversión doméstica sin distribución en la inv. dom.







Tasa de crecimiento de la productividad

1,0060

hab

0,2572

Tasa de interés bruta externa

i

*

1,0123

Elasticidad de la demanda por exportaciones



1,5131

Hábito en el consumo

Tasa de crecimiento de la población

0,0030

u

0,0296

Elasticidad de sustitución entre consumo doméstico e importado



2,8720

Elasticidad de sustitución entre consumo doméstico y distribución

cd

1,2194

e

0,6768

m

0,2900

Elasticidad de sustitución entre inversión doméstica e importada



x

0,4663

Elasticidad de sustitución entre inversión doméstica y distribución

xd

0,6425

Objetivo de inflación (tasa bruta)

p

1,0074

Inflación externa (tasa bruta)

p*

1,0060

Coeficiente de la desviación de la razón deuda-PIB en la tasa de interés externa

Elasticidad de sustitución entre exportaciones y distribución Elasticidad de sustitución entre importaciones y distribución

 

Parámetro asociado a la depreciación endógena 1

1

0,0051

Parámetro asociado a la depreciación endógena 1

2

0,0273

Media del proceso exógeno asociado con el precio externo de los importados

0,6987 (Continúa)

98

Formación de precios y salarios en Colombia

Cuadro A1. Parámetros calibrados, persistencias de los choques y coeficientes de la regla de política (continuación)

Parámetro

Símbolo

Valor

Media del proceso exógeno asociado con el precio externo de las materias primas

1,0735

Persistencia del proceso exógeno de c*

0,5000

Persistencia del proceso exógeno de g

g

0,5000

Coeficiente de suavizamiento en la regla de política

i

0,7000

Coeficiente de la inflación en la regla de política



2,5000

Persistencia del proceso exógeno de  *

 *

0,5000

Persistencia del proceso exógeno de qm

qm

0,5000

Persistencia del proceso exógeno de qmr

qmr

0,5000

Persistencia del proceso exógeno de tr

tr

0,5000

Coeficiente del PIB en la regla de política

y

0,8000

Persistencia del proceso exógeno

e

0,5000

Persistencia del proceso exógeno

0,5000

Persistencia del proceso exógeno

0,0000

Persistencia del proceso exógeno

0,5000

Persistencia del proceso exógeno

0,5000

Persistencia del proceso exógeno

0,5000

Persistencia del proceso exógeno

0,5000

Persistencia del proceso exógeno

0,5000

Persistencia del proceso exógeno

0,5000

Elasticidad de sustitución entre el valor agregado y las materias primas

q

0,1249

Elasticidad de sustitución entre el capital y el trabajo

q

0,8523

Coeficiente de aversión relativa al riesgo



3,9971

Tasa bruta de participación

TBP

0,5370

Tasa de desempleo

TD

0,1344

Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de producto



2,3969

Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de consumo doméstico



cd

48,3811

Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de bienes para exportar

e

46,2919

Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de bienes importados

m

49,9498

rm

41,9212

Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de materias primas



(Continúa)

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general

99

Cuadro A1. Parámetros calibrados, persistencias de los choques y coeficientes de la regla de política (continuación)

Parámetro Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de distribución Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de trabajo Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de inversión doméstica

Símbolo

3,0365

w

3,0887

xd

43,5115

  

Valor

t

Media del proceso exógeno de las transferencias externas

0,0585

Parámetro asociado a la depreciación endógena



0,6989

Grado de sustitución entre los usos domésticos del producto y las exportaciones



3,6961

Coeficiente de participación del consumo sin distribución en los usos domésticos del producto

c

3,2550

Coeficiente de participación de las exportaciones sin distribución en el producto

e

3,8520

Grado de sustitución entre los usos domésticos del producto

n

1,4865

Coeficiente de participación de los usos domésticos en el producto

nt

0,2614

Coeficiente de participación de la distribución en los usos domésticos del producto

r

3,9827

Coeficiente de participación de la inversión en los usos domésticos del producto

x

36,4170

Parámetro de escala en la producción de consumo doméstico

1,3046

Parámetro de escala en la producción de distribución

1,9752

Media del proceso exógeno asociado con la producción de bienes para exportar

1,3657

Media del proceso exógeno asociado con la utilidad marginal del ocio

104,3463

Media del proceso exógeno asociado con la tasa de interés bruta

1,0000

Media del proceso exógeno asociado con la tasa de interés bruta externa

1,0000

Media del proceso exógeno asociado con la producción de bienes importados

1,0166

Parámetro de escala en la producción de usos domésticos del producto

1,1268

Media del proceso exógeno asociado con la productividad

0,5615

Media del proceso exógeno asociado con las materias primas

2,3405

Media del proceso exógeno asociado con la utilidad marginal del consumo

0,1331

Media del proceso exógeno asociado con la producción de bienes para la inversión

1,0227

Parámetro de escala en la producción de inversión doméstica

1,3376

Nota: Todos los parámetros anteriores, excepto las persistencias de los choques y los coeficientes de la regla de política, fueron calibrados usando razones de largo plazo de la economía colombiana.

C A P Í T U L O

Rigideces de precios al consumidor en Colombia*

Juan Manuel Julio** Héctor Manuel Zárate*** Manuel Darío Hernández****

*

Los autores agradecen a Javier Gómez y a Édgar Caicedo del Banco de la República por sus valiosos comentarios y sugerencias para una versión anterior de este documento; e igualmente a Eduardo Freire, director técnico del Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia (DANE), por su valiosa ayuda al proporcionar la base de datos objeto de análisis. Sin embargo, los resultados y opiniones que contiene este documento son responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen al Banco de la República o a su Junta Directiva.

**

Investigador, Departamento de Modelos Macroeconómicos, Banco de la República. Profesor asociado, Departamento de Estadística, Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: [email protected].

*** Jefe de Estadística, División Estadística, Banco de la República. Profesor titular, Departamento de Estadística, Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: [email protected]. **** División Estadística, Banco de la República. Correo electrónico: [email protected].

4

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

103

I. INTRODUCCIÓN Una de las preguntas cruciales en macroeconomía se relaciona con los efectos de la política monetaria, en el corto y mediano plazo, sobre la actividad económica. La respuesta se basa en las rigideces de precios y salarios. Los precios son flexibles si después de una innovación, satisfacen dos condiciones: a) convergen a los niveles de equilibrio del mercado y b) estos cambios están sincronizados entre las firmas. Si alguna de estas condiciones se incumple, surgen los efectos reales de la política monetaria (véanse Blanchard, 2008 y Taylor, 1999). La evidencia internacional sobre las rigideces de precios es creciente, Means (1995). Estos estudios investigan las rigideces de precios con base en los microdatos utilizados para el cálculo de los índices de precios del productor y al consumidor y son complementados con encuestas sobre las prácticas de fijación de precios de las firmas. La evidencia empírica se resume en los siguientes hechos1: a) después de una innovación de los costos o de la demanda, las firmas mantienen sus precios constantes durante largos períodos de tiempo, b) existe una gran heterogeneidad en la fijación de precios, c) los cambios en los precios no están sincronizados y d) la rigidez de precios se relaciona con la inflación. Este documento tiene tres objetivos. En primer lugar, determinar si las rigideces de los precios están presentes en los precios al consumidor en Colombia. Posteriormente, determinar la validez empírica de las explicaciones y características comunes de las teorías de rigideces de precios en Colombia. Finalmente, establecer algunas implicaciones de los resultados en el diseño de los modelos de contratos escalonados. El primer objetivo está relacionado con la rigidez de los precios como fuente de la falta de neutralidad a corto y mediano plazo de la política monetaria y, por lo tanto, con el efecto sobre la respuesta de las principales variables macroeconómicas a los choques económicos. Véanse Taylor (1980), Rothemberg (1982) y Bils y Klenow (2004).



1

Véanse Blinder (1994), Taylor (1999), Bils y Klenow (2004), Álvarez et al. (2005), Altissimo, Ehrmann y Smets (2006), Dhyne et al. (2006), Nakamura y Steinsson (2008) y las referencias en el Cuadro 1 para la evidencia internacional; así como Jaramillo y Cerquera (1999), Espinosa, Jaramillo y Caicedo (2001), Hofstetter (2008), Julio y Zárate (2008) y Misas, López y Parra (2008) para Colombia.

104

Formación de precios y salarios en Colombia

Específicamente, la respuesta de la inflación a las innovaciones de costo marginal y la respuesta óptima de política monetaria a los choques particulares dependen en gran medida de la flexibilidad de los precios. En efecto, algunos modelos teóricos asocian el grado de rigidez de precios con la pendiente de la nueva curva de Phillips keynesiana y, en consecuencia, la respuesta de la inflación a los choques de costo marginal. Por lo tanto, el estudio de los precios nominales y la fijación de los salarios es un tema clave de la macroeconomía moderna. Véanse Angeloni, Coenen y Smets (2003), Walsh (2003) y Blanchard (2008). El segundo objetivo se relaciona con la validez empírica de las teorías que explican la rigidez de precios. Bajo las expectativas racionales, la rigidez de los precios es la respuesta óptima de las firmas. Por su lado, la teoría de la estructura del mercado propone que las firmas con poder de mercado mantengan sus precios sin cambios durante largos períodos de tiempo, ya que esto les permite implementar políticas para suavizar los precios. Así, por ejemplo, en los modelos de costos de menú, las firmas mantienen sus precios sin cambios hasta que el mark up de ganancia o pérdida sea más grande que los costos. Por otra parte, en la teoría del nivel de producción, la rigidez de los precios de los artículos con más etapas de fabricación es mayor que la de aquellos menos elaborados. Lo anterior, se debe al efecto conocido como “Snake effect en el cual los precios de los factores se transmiten lentamente al intermediario y al precio final del bien” (Blanchard, 1982, p. 2). El tercer objetivo se refiere a las características de los modelos y los hechos empíricos que producen. Los modelos de contratos escalonados se centran en la naturaleza de la decisión del precio en sí misma, y se basan en reglas de fijación de precios simples. Los supuestos de las firmas representativas, de bienes homogéneos y el uso de contratos de Taylor y de fijación de precios de Calvo son comunes en este tipo de modelos. Véanse Taylor (1980) y Calvo (1983). En este documento se analiza la fijación de precios de bienes y servicios de los minoristas en Colombia utilizando una base de datos que contiene 12.052.970 registros de precios mensuales, que cubren el período de marzo de 1999 a mayo de 2008. La comparación con los estudios de otros países se observa en el Cuadro 1. La cobertura del 100% del índice de precios al consumidor (IPC) es solo comparable

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

105

con el estudio realizado en Chile. Con respecto al tamaño (número de registros), esta base de datos supera a la de otros estudios, con excepción de las utilizadas en Francia y Bélgica. Además, el período de tiempo cubierto en este estudio, diez años, es solo comparable con los períodos estudiados en Brasil y México. El tamaño y la cobertura de esta base de datos no tienen precedentes en los estudios de rigideces de precios para Colombia. Jaramillo y Cerquera (1999) utilizaron informes de precios semanales de cinco hipermercados, desde junio de 1991 hasta febrero de 1994, de 39 artículos de alimentos que conforman menos del 20% de la canasta del IPC de Colombia. Espinosa, Jaramillo y Caicedo (2001) revisaron las cotizaciones diarias de precios de 209 productos desde 1989 hasta 1999, reportados por un supermercado en Bogotá. Su muestra abarcó aproximadamente el 30% del IPC. Recientemente, Hofstetter (2008) estudió la rigidez de un conjunto de precios mensuales de periódicos y revistas, que son aproximadamente el 0,25% de la canasta del IPC de Colombia durante el período comprendido entre 1960 y 2005.

Cuadro 1. Cobertura y tamaño de la base de datos del IPC en estudios de otros países País

Referencia

Período

Porcentaje Registros del IPC (millones)

Inflación promedio

Francia

Baudry et al. (2004)

Ene. 1994 - Feb. 2003

Europa

Dhyne et al. (2006)

Ene. 1996 - Dic. 2000

Bélgica

Aucremanne y Dhyne (2004)

Ene. 1999 - Dic. 2001

68

EE. UU.

Bils y Klenow (2004)

Ene. 1995 - Dic. 1997

70

Portugal

Dias, Dias y Neves (2004)

Ene. 1992 - Ene. 2001

95

Chile

Medina, Rappaport, Soto (2007) Ene. 1999 - Jul. 2005

100

Italia

Veronese et al. (2005)

Ene. 1996 - Dic. 2003

20

0,8

2,9

España

Álvarez y Hernando (2004)

Ene. 1993 - Dic. 2001

70

1,6

3,1

Brasil

Gouvea (2007)

Dic. 1996 - Abr. 2006

85

9,0

3,9

México

Gangon (2005)

Ene. 1994 - Dic. 2004

63

6,0

12,0

65

13,2

1,5 1,98

18,5

2,2 2,4

5,5

2,6 2,7

Fuente: estudios individuales de otros países. No obstante, la base de datos no identifica las ventas ofrecidas al público general (en contraste con el conocimiento de la clientela). Este hecho reduce las medidas de duración de las rachas de precios y, por lo tanto, las estimaciones son un límite inferior de la verdadera rigidez de los precios en Colombia.

106

Formación de precios y salarios en Colombia

La base de datos del presente estudio tiene otras características importantes. En primer lugar, abarca el período en el cual Colombia se acercó a la meta de inflación objetivo de largo plazo del 3%. Lo anterior hace que los resultados sean útiles para la fase final del programa de estabilización de la inflación. En segundo lugar, hay un período de disminución de la inflación, entre marzo de 1999 y junio de 2006, y uno de aumento de la inflación, entre junio de 2006 y mayo de 2008. Esta característica provee suficiente variación muestral para explorar la relación entre la inflación y la distribución de la frecuencia de cambio de precios (FCP), a través del tiempo. El resto de este documento está organizado de la siguiente manera. En la Sección II, se describen los datos, la estructura de ponderaciones del IPC y la metodología utilizada. En la Sección III, se resumen los hechos empíricos de la rigidez en los precios del IPC en Colombia. En la Sección IV, se concluye y se presenta una breve discusión para el direccionamiento de futuras investigaciones.

II. METODOLOGÍA Y LA BASE DE DATOS En esta sección se documenta la base de datos y se explica el tratamiento previo de los datos. En la Subsección II.A, se describe la base de datos y las definiciones básicas de nuestro análisis. En la Subsección II.B, se describe la composición de ponderaciones del IPC y se resumen algunas cuestiones metodológicas.

A. El dato individual base del IPC en Colombia Siguiendo a Aucremane y Dhyne (2004) y Julio y Zárate (2008), definimos un artículo particular como un único bien o servicio con una marca, presentación, unidad de medida, junto con otras características, claramente definidas. Una clase mínima es la más pequeña canasta de productos para la cual el IPC es estadísticamente representativo en cada una de las ciudades y niveles de ingreso considerados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Una racha de precios es definida como una secuencia ininterrumpida de reportes de precios asociados con un artículo particular durante la cual el precio permanece

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

107

constante. Así, una racha de precios es un episodio de precios fijos que puede ser descrito a partir de tres elementos: la fecha de la primera cotización, el nivel de precios y la duración de la racha. Una secuencia de precios es una progresión continua de reportes de precios que pertenecen a un artículo particular. La base de datos original está conformada por 9.330.000 reportes de precios recogidos por el DANE para calcular el IPC de Colombia. Estos reportes están distribuidos entre 176 clases mínimas y cubre el período de marzo de 1999 a mayo de 2008. Hay un promedio de 80.431 reportes de precios por mes y siete artículos particulares en cada clase mínima. Además, la cobertura es del 100% de los bienes y servicios del IPC de Colombia. En este estudio, se identificaron 3.252.930 rachas de precios, es decir, en promedio 72 rachas de precios por clase mínima. Cada una de las cotizaciones de precios en la base de datos está acompañada de la siguiente información: el código de clase mínima, un único código que identifica un artículo particular dentro de cada clase mínima, la ciudad en la que se localiza el minorista, la categoría socioeconómica de la zona asignada por el minorista, un código de informante dentro de cada ciudad, la frecuencia de reporte y el tipo de establecimiento. Además, hay variables indicadoras para los siguientes eventos: la imputación de precios no reportados, el cambio de características del artículo, el cambio del producto, y un código para indicar si el registro fue usado en el cálculo del IPC. Basado en la información de la base de datos, se determinaron las secuencias de precios. El Gráfico 1 muestra dos secuencias de precios relacionadas con la papa, en un hipermercado particular y una plaza de mercado. Las cotizaciones de precios recolectadas por el DANE corresponden en su mayoría a precios de transacción y son recogidas con diferentes frecuencias, que se extienden hasta una vez cada cuatro meses. No obstante, el 53,1% de las cotizaciones corresponde a registros recolectados mensualmente. La base de datos final contiene 12.052.970 registros. La distribución de los registros de precios por tipo de registro y frecuencia de reporte se presenta en el Cuadro 2.

Formación de precios y salarios en Colombia

108

Gráfico 1. Secuencia de precios de la papa

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

Cuadro 2. Distribución de registros de precios por tipo de registro y frecuencia de reporte Tipo de registro Precio observado Precio imputado Frecuencia de reporte

Número de registros

Porcentaje

11.384.086

94,5

668.884

5,7

Número de registros

Porcentaje

Mensual

6.400.509

53,1

Bimestral

2.034.677

16,9

Trimestral

2.481.312

20,6

Cuatrimestral

1.136.472

9,4

12.052.970

100

Total

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

Con el fin de obtener estimaciones robustas y confiables, el tratamiento previo de la base de datos se realizó de acuerdo con las directrices de Julio y Zárate (2008). Es decir, los reportes de precios atípicos y precios no usados para el cálculo del IPC se suprimieron del estudio. Al mismo tiempo, un cambio de producto induce nuevas secuencias de precios y los reportes ausentes dentro de las secuencias de producto se prolongaron por tres meses como máximo. No obstante, el grado de esta imputación fue inferior al 1% de la muestra total.

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

109

Cabe destacar que el 44,1% de las cotizaciones de precios pertenecen al grupo de alimentos, lo cual implica un sobremuestreo de alimentos, dado que este grupo es apenas el 30% del IPC de Colombia. Por esta razón, las estimaciones son agregadas de acuerdo con el sistema de ponderación del IPC. El resto de las cotizaciones de precios se distribuye de la siguiente manera: 9% corresponde a vestuario y 46,9% a otros grupos, tales como diversión y cultura, vivienda, salud, educación, transporte y comunicaciones, y otros gastos. La composición de la base de datos final se presenta en la Cuadro 3. Cuadro 3. Composición de la base de datos del IPC en Colombia Grupo

Ponderación

Registros

Porcentaje registros

Secuencias

Alimentos

29,51

5.312.550

44,1

118.786

Vivienda

29,41

2.520.921

20,9

90.290

Vestuario

7,31

1.083.331

9,0

24.864

Salud

3,96

648.147

5,4

10.239

Educación

4,81

947.824

7,9

17.195

Diversión, recreación y cultura

3,60

297.420

2,5

8.077

13,49

286.283

2,4

6.144

7,89

956.494

7,9

17.590

100,00

12.052.970

100,0

293.185

Transporte y comunicaciones Otros gastos Total

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

B. Metodología Las estadísticas presentadas en este documento son similares a las reportadas en los estudios de la red de persistencia de la inflación de otros países. Una descripción detallada de estas estadísticas se puede encontrar en Aucremane y Dhyne (2004). Cada mes, la frecuencia de cambio de precio (FCP) es calculada para cada artículo como el cociente del número de cambios de precios sobre el número de registros de precios válidos. Las medidas agregadas relacionadas con la FCP se calculan con las ponderaciones del IPC y la duración implícita de las rachas de precios se determina como el inverso de la FCP. Una explicación detallada del sistema de ponderación del IPC de Colombia se puede encontrar en DANE (2002).

110

Formación de precios y salarios en Colombia

En este documento se estudia la rigidez de los precios mediante las distribuciones de las FCP a nivel de las clases mínimas. La distribución de las FCP corresponde a la colección de las FCP y las ponderaciones de las 176 clases mínimas del IPC de Colombia. Las distribuciones para cada mes son estudiadas con la media, mediana, cuartiles y percentiles de la distribución de las FCP, teniendo en cuenta las ponderaciones del IPC. Además, se estiman las duraciones implícitas de la FCP para cada clase mínima. La distribución de los registros de precios por tipo de minorista se presenta en el Cuadro 4. Aproximadamente la mitad de los registros de precios, 49,6%, se registran en supermercados y tiendas especializadas, mientras que solo el 2,1% proviene de los hipermercados. Cuadro 4. Distribución de registros por tipo de minorista Tipo de minorista

Número de registros

Plazas de mercado

Porcentaje

607.760

5,0

3.781.217

31,4

Cooperativas

778.809

6,5

Tiendas de barrio no especializadas

891.741

7,4

2.192.481

18,2

523.394

4,3

1.499.011

12,4

138.726

1,2

1.214.555

10,1

Hipermercados

249.960

2,1

Otros

175.316

1,5

Total

12.052.970

100

Supermercados

Tiendas especializadas Farmacias Establecimientos especializados en servicios Restaurantes o expendios de comidas en cadena Otros establecimientos, incluye viviendas en arriendo

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

III. RESULTADOS A. Rigideces de precios Con el fin de determinar la rigidez de los precios al consumidor en Colombia, se calculó la mediana de la frecuencia de cambio de precios (FCP), para las canastas

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

111

agregadas, iniciando con categorías de producto. Las estadísticas agregadas utilizan la estructura de ponderación del IPC en Colombia. Los resultados se resumen en la distribución de FCP y la correspondiente distribución de duraciones de las rachas de precios. Sin embargo, dado que la muestra es heterogénea debido a que la inflación no ha tenido una trayectoria constante, estas distribuciones fueron estimadas para cada período de tiempo en la muestra. Además, debido a que los precios de arriendo imputado y los precios de alquiler de vivienda ocupada por sus propietarios no son tenidos en cuenta en los estudios de otros países, los resultados se presentan excluyendo e incluyendo estos ítems. En la Subsección III.A.1 se presentan los resultados de la muestra agregada y en la III.A.2 se resumen los resultados de las series de tiempo.

1. Resultados de la muestra agregada El Gráfico 2 muestra la distribución de la FPC (panel superior) y la distribución de la duración implícita de las rachas de precios para todos los artículos (panel inferior). Las barras, escala izquierda, indican la ponderación IPC y la línea continua, escala derecha, corresponde a las ponderaciones acumuladas. La distribución de la FCP (panel superior) es sesgada a la derecha, donde se encuentran bajas frecuencias de cambios de precio (altas duraciones implícitas). Esto corresponde a una distribución de duraciones implícitas (panel inferior) sesgada a la izquierda. El 41% del IPC tiene una duración implícita de más de diez meses. La duración implícita del 57% del IPC es más de 6,7 meses y la duración implícita del 65% de este es más de 5 meses. Por lo tanto, solo el 35% del IPC de Colombia tiene una duración implícita de menos de 5 meses. El sesgo a la izquierda en la distribución de las duraciones se relaciona con el exceso de ponderación de artículos con duraciones entre 7 y 13 meses. Estos artículos corresponden, principalmente, a arriendo, alimentos fuera del hogar, vestuario, transporte terrestre, y otros gastos, en ese orden; los artículos que muestran duraciones entre 7 y 13 meses presentan una ponderación sorprendente de 45,5% del IPC.

112

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 2. Distribuciones de la FCP (superior) y duración en meses (inferior) para todos los artículos en el IPC

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

La ponderación combinada de artículos con duraciones que caen en el intervalo de 7 a 12 meses es de 26%, los cuales corresponden a todos los artículos de alimentos fuera del hogar, la mayoría de artículos del grupo vestuario, todos los artículos de transporte terrestre, y algunos artículos de otros gastos, con ponderaciones de 6,45%, 6,30%, 4,5% y 3,2% del IPC, respectivamente. Del mismo modo, la ponderación combinada de artículos que tienen duraciones de rachas de precios que caen en el intervalo de 12 a 13 meses es de 21,6% del IPC, y corresponden a artículos de arriendo y de arriendo imputado, cuyas ponderaciones son 5% y 15,6% del IPC, respectivamente. La normativa vigente en Colombia restringe los incrementos en el alquiler de vivienda a una vez por año, a lo sumo, y en una cantidad no superior a la inflación del IPC. Por lo tanto, los contratos de

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

113

alquiler de vivienda normalmente duran un año, lo cual corresponde a nuestra estimación de la duración para estos artículos. Excepto por el comportamiento de los artículos de arriendo imputado, la forma de la distribución de la duración implícita en el Gráfico 2 es similar a la encontrada en Bélgica. La comparación con otros países es difícil ya que sus estudios presentan la distribución no ponderada, cuya forma refleja los desequilibrios de la muestra con respecto a las ponderaciones del IPC. El Cuadro 5 muestra la distribución de la FCP para los principales grupos de clasificación del IPC. Las distribuciones se describen a través de los percentiles y cuartiles, así como sus medias, desviaciones estándar y duraciones implícitas medianas. La categoría de producto mediana en el IPC cambia sus precios 11,9% cada mes, que corresponde a una duración implícita de racha de precios mediana de 8,4 meses. En otras palabras, el 50% del IPC de Colombia tiene una duración de más de 8,4 meses, mientras el restante 50% muestra duraciones de menos de 8,4 meses. Además, la FCP media para todos los artículos es de 21,1% al mes, con una duración implícita media de 4,7 meses. Los artículos más flexibles son: útiles de vivienda, alimentos perecederos, transporte-combustible y pasaje aéreo, y los menos flexibles: “servicios indexados a relaciones de largo plazo con el cliente” (RLP). Artículos tales como tomates, papas, naranjas, cebollas, etcétera, así como electricidad, suministro de agua, combustible para el transporte y pasaje aéreo tienen duraciones de menos de dos meses. Las duraciones superiores a 1,5 años están asociadas con alquiler de video, otros servicios, servicios de sastrería, alquiler de vestuario, confección de ropa, reparación de prendas de vestir y juegos de azar. Estos resultados se asemejan a los de la zona euro Dhyne et al. (2006) y Estados Unidos Bils y Klenow (2004). El grupo más flexible es alimentos y el menos flexible es educación. En el Cuadro 5 se puede observar que la duración implícita mediana para alimentos es de 3,3 meses, lo cual se explica por el hecho de que el 66% del grupo alimentos corresponde a artículos perecederos y semiprocesados, cuyas duraciones de rachas de precios tienden a ser cortas. La duración implícita mediana para educación es de 16 meses. La educación contiene un conjunto diverso de bienes y servicios relacionados con educación escolar y universitaria. En Colombia, la matrícula en preescolar, primaria, básica secundaria y media se distribuye como una cuota anual y con pagos

Formación de precios y salarios en Colombia

114

mensuales iguales a lo largo del año escolar. Los precios de estos artículos, junto con los uniformes escolares, en conjunto alcanzan un 56% del total del grupo educación y tienen una duración implícita mediana de cerca de 16 meses. Cuadro 5. Distribuciones de frecuencia de cambios de precio

Grupo

Duración Ponderación implícita

P5

Q1

Mediana

Media

Q3

P95

STD

Alimentos

11,5%

17,0%

30,5%

32,8%

38,0%

68,0%

2,4%

3,3

29,5

Vivienda

6,7%

8,0%

8,0%

17,2%

8,0%

77,3%

4,2%

12,5

29,4

Transp. y comunic.

5,2%

11,2%

16,7%

23,3%

23,1%

75,4%

4,5%

6,0

13,5

Otros gastos

5,4%

9,8%

14,2%

14,7%

20,5%

23,0%

1,5%

7,1

7,9

Vestuario

7,8%

9,4%

9,7%

9,7%

10,2%

10,6%

0,4%

10,3

7,3

Educación

5,9%

6,1%

6,3%

7,2%

8,9%

10,1%

0,6%

16,0

4,8

Salud

5,3%

5,4%

7,6%

12,4%

19,9%

19,9%

2,4%

13,1

4,0

Diversión, cultura

2,0%

14,3%

15,0%

14,4%

16,9%

19,5%

1,0%

6,7

3,6

Total IPC

6,1%

8,0%

11,9%

21,1%

29,2%

68,9%

1,5%

8,4

100,0

IPC sin arriendo imp.

5,5%

9,7%

15,7%

23,6%

30,5%

68,9%

1,5%

6,4

84,4

Bienes

7,9%

11,5%

20,5%

24,3%

30,5%

62,1%

1,4%

4,9

51,4

Servicios

5,2%

6,3%

9,8%

22,1%

15,0%

92,6%

3,9%

10,2

48,6

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

No es sorprendente que los precios de los artículos de vivienda y los de salud muestren duraciones cercanas a un año: 12,5 y 13,1 meses, respectivamente. Así, el 70% de vivienda corresponde a artículos de arriendo imputado y arriendo efectivo, que tienen duraciones implícitas de 12 meses. Además, las duraciones de rachas de precios para artículos de salud se distribuyen en un amplio rango de 4,1 a 18,3 meses. Los precios de artículos de transporte y comunicación y los de diversión y cultura tienen duraciones de 6 y 6,7 meses, respectivamente. Cerca del 46% de transporte y comunicación corresponde a combustible de transporte, pasaje aéreo, servicio de telefonía fija y vehículos, que tienen duraciones de 1,3, 2, 2,8 y 4,3 meses, respectivamente. Además, el 72% de diversión y cultura corresponde a televisores, perió-

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

115

dicos, turismo, artículos electrónicos pequeños, equipos de sonido, libros y películas, con duraciones de 5,1, 5,5, 5,7, 5,7, 5,9, 6,4 y 6,7 meses, respectivamente. El resto de artículos de diversión y cultura tienen duraciones que oscilan entre 6,7 a 50,1 meses. La rigidez de precios al consumidor se reduce cuando los artículos de arriendo imputado son excluidos del cálculo. La participación de los artículos de arriendo imputado en el IPC es 15,6%, y los precios de estos artículos tienen duraciones de 12 meses. Excluyendo arriendo imputado, la duración implícita mediana disminuye a 6,4 meses y la duración implícita media baja a 4,25 meses. Por otra parte, los precios son más flexibles para bienes que para servicios y la distribución de duraciones para bienes tiene una dispersión menor que la de servicios. La duración implícita mediana de las rachas de precios de bienes y servicios es de 4,9 y 10,2 meses, respectivamente, y el rango percentílico del 90% de duraciones está en 11 y 18,1, respectivamente. Estos resultados son similares a los de otros países. Véanse Bils y Klenow (2004) para los Estados Unidos, y Dias, Dias y Neves (2004) para Portugal. Las diferencias entre las distribuciones de duraciones de rachas de precios de bienes y servicios se relacionan con la regulación de precios en los servicios, la naturaleza del servicio, la participación de los salarios y del arriendo en la estructura de costos de los proveedores de servicios y la estacionalidad. El sector de servicios contiene una amplia gama de artículos cuyas ponderaciones están distribuidas de forma desigual a lo largo de la distribución de duraciones, como se muestra en el Cuadro 5. La regulación de precios induce una duración corta de racha de precios en servicios públicos y en transporte-combustibles, que también tienen una participación importante de la ponderación IPC. La regulación de precios induce largas duraciones de rachas de precios en transporte terrestre y en educación. Los precios de artículos de alimentos fuera del hogar podrían tener largas duraciones porque la estructura de precios de estos minoristas incluye los salarios y el arriendo, dos ítems con duraciones cercanas a un año. El Cuadro 6 muestra el resumen de resultados de algunos estudios de rigideces de precios. El cuadro incluye resultados para la FCP promedio, heterogeneidad de FCP, rigidez de precios a la baja, sincronización de cambio de precio, el tamaño porcentual de incrementos y disminuciones, y la dependencia de la regla de precios por factores de estado y tiempo.

116

Formación de precios y salarios en Colombia

Cuadro 6. Resumen de resultados de estudios sobre rigideces de precios al consumidor en distintos países y la zona euro

País

FCP promedio

Heterogeneidad FCP

Rigidez a la baja

Francia

20,9

Sí

60/40

Europa

15,1

Sí

60/40

Bélgica

17,6

Sí

No

Estados Unidos

26,1

Sí

Sí

Portugal

21,1

Sí

No

Chile

46,1

Sí

Italia

10,0

Sí

España

13,3

Sí

No

Brasil

37,3

Sí

50/50 Sí

México

30,4

Sí

 

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC. T = tiempo; S = estado.

La cobertura de artículos del IPC en los estudios de cada país no es homogénea, como tampoco lo es la inflación existente durante la muestra. Por lo tanto, la comparación de rigideces de precios entre países es difícil, aunque habitualmente se realiza un indicador de rigidez relativa. Debido a que la inflación se relaciona con la rigidez de precios en Colombia (como se verá en la siguiente subsección), una comparación con países que tienen tasas de inflación bajas es directa, siempre que la cobertura de las muestras en el análisis sean similares. Nuestra base de datos es similar a las estudiadas en Chile y Portugal, que también incluyen vivienda. Los precios al consumidor en Colombia son menos flexibles que los de Chile y Portugal. Los precios al consumidor en Chile son sorprendentemente flexibles, con una FCP media de 46,1% por mes, dada la inflación existente durante la muestra (2,7%). Incluso, después de remover los artículos de arriendo imputado, la FCP media de los precios al consumidor en Colombia (21,1% por mes) sigue siendo inferior a la de Chile. Además, cuando Colombia alcance el mismo nivel de inflación que Chile, la rigidez de precios al consumidor en Colombia será mayor que

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

Sincronización

Tamaño % incr. / % dism.

Dependencia estado/tiempo

Inflación promedio

0,19

8,3/11,0

T/S

1,5

0,18

9,4/11,4

0,18

7,6/7,8

n.d. 0,17

10,1/11

0,37

117

1,98 T

2,2

T/S

2,4

S

2,6

S

2,7

0,24

7,5/8,5

2,9

0,15

8,2/10

T/S

3,1

n.d.

15,9/12,6

N.C.

3,9

n.d.

 

T/S

12,0

la mostrada en el total de la muestra2. Así mismo, la FCP media en Portugal es de 21,1% por mes, resultado que es similar al nuestro. Dado que el estudio de Portugal también incluye arriendo y que la rigidez se relaciona inversamente con la inflación en Colombia, es de esperar que cuando Colombia alcance el nivel de inflación que tiene Portugal, es decir, un promedio de 2,6%, los precios al consumidor en Colombia serán menos flexibles que los de Portugal. La comparación con los resultados agregados de estudios de otros países es difícil debido a las diferencias de cobertura de la muestra. Sin embargo, una comparación con los resultados de Bélgica, Italia, España y la zona euro podría sugerir que los precios al consumidor en Colombia son más flexibles que los de estos países.



2

La sorprendente flexibilidad de los precios al consumidor en Chile podría derivarse del hecho de que, dada la historia de hiperinflación de ese país, el precio de muchos artículos es generalmente vinculado a las unidades de fomento (UF), un índice que depende de la inflación pasada. El precio de arriendos, por ejemplo, puede cambiar trimestralmente y los salarios dos veces al año. La flexibilidad de los precios de arriendos y salarios podría también ser transmitida por la flexibilidad de los precios de otros artículos en la economía, a través de los factores de costos producción (véase Cuadro 6).

118

Formación de precios y salarios en Colombia

2. Resultados de las series de tiempo a. Inflación y localización de la distribución de la FCP En Colombia, las rigideces de precios se relacionan inversamente con la inflación. El Gráfico 3 muestra la relación entre la inflación y las rigideces de precios al consumidor. El panel de la izquierda muestra la relación entre la inflación y la FCP mediana ajustada estacionalmente. El panel de la derecha muestra la relación entre la inflación y la duración implícita mediana de las rachas de precios para cada período de tiempo, ajustada estacionalmente. Cada punto corresponde a un mes particular en la muestra. Gráfico 3. Inflación y rigidez de precios al consumidor

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

Se encontró una correlación estadísticamente significativa de –0,6 entre la inflación del IPC y la duración implícita mediana ajustada estacionalmente. Así, cuando la inflación se redujo de 10% en mayo de 1999 a 4% en mayo de 2006, la duración implícita mediana de las rachas de precios aumentó de 6 a 10 meses. Por su parte, cuando la inflación se incrementó a 5,7% en abril de 2008, la duración implícita mediana de las rachas de precios disminuyó a 9,6 meses. Un análisis similar se observa para la FCP mediana en el panel izquierdo. Por lo tanto, cuando la inflación del IPC en Colombia alcance el objetivo a largo plazo de 3%, la FCP mediana estará probablemente entre 9% y 10% por mes, y la duración implícita mediana entre 10 y 12 meses. Este resultado es consistente con estudios anteriores de rigideces del IPC y del índice de precios al productor (IPP) para Colombia y es un hecho empírico recono-

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

119

cido internacionalmente. En un período en el que la inflación promedio del IPC era de 28%, Jaramillo y Cerquera (1999) encontraron que los precios permanecieron constantes durante dos meses. Espinosa et al. (2001) encontraron que la duración aumentó a 4 meses cuando la inflación promedio del IPC cayó a 25%. Nuestros resultados muestran una duración implícita mediana de 8,4 meses durante un período en el que la inflación del IPC fue de 7% en promedio. Un resultado similar para los precios del productor en Colombia fue encontrado por Julio y Zárate (2008) y resultados similares son presentados en la comparación entre países y estudios individuales de cada país, Golosov y Lucas (2007). El hecho de que la inflación se relacione con la rigidez de precios contradice las reglas dependientes del tiempo. De acuerdo con la fijación de precios del modelo de Calvo, por ejemplo, las firmas actualizan sus precios basadas en un riesgo exógeno constante y la decisión de cambiar precios se basa en el tamaño del cambio de precios. Bajo las reglas dependientes del estado, las firmas cuyos precios están “fuera de línea” son más propensas a cambiar sus precios y, así, el momento de un cambio de precio se relaciona con la inflación. Por lo tanto, esta evidencia sugiere que la dependencia del estado influye en la fijación de precios al consumidor en Colombia. Taylor (1999) identifica la relación entre la inflación y la rigidez de precios como un hecho empírico en economías de mercado, y Golosov y Lucas (2007) argumentan que esta relación es una crítica en contra de la fijación de precios de Calvo en los costos de menú. b. Inflación y la variabilidad de las distribuciones de la FCP y cambios porcentuales de precios La inflación se relaciona directamente con la variabilidad de las distribuciones de la FCP y el cambio porcentual del precio. El Gráfico 4 representa la relación entre la inflación y la variabilidad de la FCP (panel izquierdo) y la inflación y la variabilidad de los cambios porcentuales de precios (panel derecho). La variabilidad es medida con el 90% del rango interpercentílico ajustado por la estacionalidad, esto es, la diferencia entre los percentiles 95% y 5% de la correspondiente distribución. Cada punto corresponde a un mes en la muestra. Según Friedman (1977), cuando la inflación está relacionada con la variabilidad de la inflación, las pérdidas de bienestar disminuyen a medida que la inflación baja.

120

Formación de precios y salarios en Colombia

Se encontró una correlación estadísticamente significativa de 0,44 entre la inflación y la variabilidad ajustada estacionalmente del cambio porcentual de precio. Por lo tanto, cuando se reduce la inflación en Colombia, probablemente también lo hacen las pérdidas de bienestar. Este hallazgo apoya la elección de una inflación baja y estable en Colombia. Véase Partow (1995). Gráfico 4. Inflación y la variabilidad de la FCP y el cambio porcentual de precios

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

La variabilidad de la rigidez de precios disminuye junto con la inflación y, por lo tanto, las duraciones tienden a concentrarse en valores altos. De hecho, se encontró una correlación estadísticamente significativa de 0,47 entre la inflación y la variabilidad ajustada estacionalmente de la FCP. Este hallazgo, junto con la evidencia de que la inflación se relaciona con la rigidez de precios, significa que a medida que la inflación cae, la distribución de las duraciones se concentra alrededor de valores altos. c. Inflación y sesgo de la distribución de la FCP y los cambios porcentuales de precios Con la disminución de la inflación, la asimetría en el cambio porcentual de precio aumenta, pero no sucede lo mismo con la rigidez nominal a la baja. El Gráfico 5 muestra la relación entre la inflación y el sesgo de la distribución de la FCP (panel izquierdo), y la inflación y el sesgo de la distribución de los cambios porcentuales de precios (panel derecho). El sesgo se mide como la diferencia ajustada estacionalmente entre la media y la mediana de la correspondiente distribución. Cada punto en cualquiera de los gráficos corresponde a un mes en la muestra.

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

121

Gráfico 5. Inflación y sesgo de la distribución de la FCP y los cambios porcentuales de precios

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

Debido a que la inflación disminuye, la rigidez de precios, ocasionada por la falta de simetría de la FCP, permanece inalterada. El sesgo de la distribución de la FCP es invariante a variaciones de la inflación, ya que la correlación entre la inflación y el sesgo de la distribución de la FCP no es estadísticamente significativa. Sin embargo, la rigidez de precios a la baja en los cambios porcentuales de precios tiende a disminuir a medida que la inflación disminuye. Existe una correlación estadísticamente significativa de 0,40 entre la inflación y el sesgo de la distribución de los cambios porcentuales de precios. Por lo tanto, con la disminución de la inflación, la distribución de los cambios porcentuales de precios es asimétrica. d. Inflación y FCP de artículos flexibles La duración de las rachas de precios de los artículos flexibles no varía con la inflación. El Gráfico 6 muestra la relación entre la inflación (escala derecha de cada panel) y el ajuste estacional de la FCP de la papa, energía eléctrica y combustibles, en ese orden (escala izquierda de cada panel). La flexibilidad de los precios de estos artículos es independiente de la inflación. Las variaciones de la FCP de la energía eléctrica y combustibles al inicio de la muestra se relacionan con cambios en la regulación. Un resultado similar fue encontrado por Bils y Klenow (2004) para Estados Unidos.

122

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 6. Inflación y FCP con ajuste estacional para algunos artículos flexibles

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

e. Estacionalidad Diferentes grados de estacionalidad están presentes en la FCP mediana de los grupos del IPC en Colombia, lo cual podría sugerir una dependencia del tiempo significativa en las reglas de fijación de precios de los minoristas en Colombia. El Gráfico 7 muestra la FCP mediana (línea continua) y la FCP mediana con ajuste estacional (línea discontinua) para los principales grupos del IPC en Colombia.

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Mar. 2002

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

Mar. 2007 Mar. 2008

Mar. 2006

Mar. 2005

Mar. 2004

Mar. 2007

Diversión, cultura y esparcimiento

Mar. 2008

Mar. 2006

Mar. 2005

Mar. 2004

Vestuario

Mar. 2007 Mar. 2008

Mar. 2006

Mar. 2005

Mar. 2004

Mar. 2003

Mar. 2002

Mar. 2001

Mar. 2000

Mar. 1999

Mar. 2007

Otros gastos

Mar. 2008

Mar. 2006

Mar. 2005

Mar. 2004

Mar. 2003

Mar. 2002

Transporte y comunicaciones

Mar. 2003

Mar. 2002

Mar. 2001

Mar. 2000

Mar. 1999

Mar. 2008

Mar. 2007

Mar. 2006

Mar. 2005

Mar. 2004

Mar. 2003

Mar. 2002

Mar. 20 01

Alimentos

Mar. 2003

Salud

Mar. 2001

Mar. 2000

Mar. 1999

Mar. 2008

Mar. 2007

Mar. 2006

Mar. 2005

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Mar. 2002

Mar. 2008

Mar. 2007

Mar. 2006

Mar. 2005

Mar. 2004

Mar. 2003

Mar. 2002

Mar. 2000

Mar. 1999

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Mar. 2001

Mar. 2003 Mar. 2004

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Mar. 2000

Mar. 1999

Mar. 2008

Mar. 2007

Mar. 2006

Mar. 2005

Mar. 2004

Mar. 2003

Mar. 2002

Mar. 2001

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Mar. 2001

Mar. 2000

Mar. 1999

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Mar. 2001

Mar. 2000

Mar. 1999

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Mar. 2000

Mar. 1999

Rigideces de precios al consumidor en Colombia 123

Gráfico 7. FCP mediana y FCP mediana con ajuste estacional para los principales grupos IPC Vivienda

Educación

124

Formación de precios y salarios en Colombia

La fuerte estacionalidad en la FCP surge en los servicios regulados aumentando la sincronización en el cambio de precios para servicios. Los cambios de precios en la educación relacionados con bienes y servicios se reúnen durante la inscripción al colegio. Alrededor del 85% de los cambios de precios observados cada año en este grupo ocurren durante el primer trimestre, mientras que la mayor parte del resto se produce en agosto y septiembre. De la misma manera, el 37% de los cambios de precios observados en salud relacionados con bienes y servicios durante el año se producen durante el primer trimestre y el otro 63% se distribuye en el resto del año. Un patrón similar resulta para artículos de transporte y comunicaciones. Por lo tanto, una fuerte sincronización en el cambio de precios relacionada con la estacionalidad puede esperarse en estos grupos, especialmente en educación. Patrones estacionales importantes se originan en la FCP en bienes como alimentos. La frecuencia de cambio de precios de artículos de alimentos aumenta suavemente de octubre a marzo y luego vuelve a bajar siguiendo el mismo patrón el resto del año. La estacionalidad leve también aparece en la FCP de otros bienes y servicios, vivienda, vestuario, recreación y cultura, y otros gastos. El aumento estacional en la FCP de estos grupos se produce entre enero y abril de cada año. Además, el aumento estacional en la FCP de artículos de vestuario ha ido cambiando de marzo a abril, mientras que, al mismo tiempo, su tamaño ha ido disminuyendo con el tiempo. Los resultados anteriores se resumen en el Gráfico 8, donde las distribuciones de los cambios porcentuales de precios (panel superior) y las distribuciones de la FCP (panel inferior) se muestran en el tiempo. Cada panel muestra la evolución de los principales cuartiles y percentiles de la distribución correspondiente. Las distribuciones de los cambios porcentuales de precios muestran claramente incrementos estacionales en la variabilidad durante el primer trimestre del año, con un pequeño aumento, y la estacionalidad aumenta algunas veces durante el resto del año. De la misma manera, las distribuciones de las FCP muestran cambios estacionales en su sesgo, mediana y variabilidad durante el primer trimestre del año. Por lo tanto, hay un nivel significativo de dependencia del tiempo en las reglas de fijación de los precios de los minoristas en Colombia.

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

125

Gráfico 8. Distribuciones de cambios de precios (panel superior) y FCP (panel inferior) en el tiempo 100

Porcentaje

80 60 40

Mar. 2007

Sep. 2007

Mar. 2008

Mar. 2007

Sep. 2007

Mar. 2008

Mar. 2006

Sep. 2005

Q3

Sep. 2006

Mediana

Mar. 2005

Sep. 2004

Mar. 2004

Sep. 2003

Mar. 2003

Q1

Sep. 2006

P5

Sep. 2002

Mar. 2002

Sep. 2001

Mar. 2001

Sep. 2000

Sep. 1999

Mar. 1999

0

Mar. 2000

20

P95

8

Porcentaje

6 4 2

P5

Q1

Mediana

Q3

Mar. 2006

Sep. 2005

Mar. 2005

Sep. 2004

Mar. 2004

Sep. 2003

Mar. 2003

Sep. 2002

Mar. 2002

Sep. 2001

Sep. 2000

Mar. 2000

Sep. 1999

Mar. 1999

-2

Mar. 2001

0

P95

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

3. Heterogeneidad de la frecuencia de cambios de precios Según Taylor (1999), un hecho empírico las economías de mercado es la gran heterogeneidad en las reglas de fijación de precios. Nuestros resultados muestran un grado importante de heterogeneidad en las FCP entre las clases de productos y categorías de artículos del IPC. Por ejemplo, el rango interpercentílico del 90% de la duración implícita del IPC es de 15 meses. Esto contrasta notablemente con el de la duración implícita para vestuario de 3,38 meses.

126

Formación de precios y salarios en Colombia

Varias teorías que explican la heterogeneidad de la rigidez de los precios se basan en la estructura del mercado y el nivel de tratamiento de los bienes. Ambas coinciden con nuestros resultados, especialmente para los bienes. Además, la fuente de los bienes también desempeña un papel influyente. Con el fin de explicar la heterogeneidad de la rigidez de los precios, en los precios al consumidor en Colombia, una clasificación que homogeniza la rigidez es construida en la sección III.A.3.a y armonizada en la sección III.A.3.b para las dos teorías mencionadas que explican la heterogeneidad de la rigidez de los precios. a. Clasificación de homogenización de las rigideces Para entender la heterogeneidad de la rigidez en las clases mínimas, se realizó un análisis de conglomerados de la FCP mediana de las clases mínimas. Para esta clasificación, los bienes y servicios se trataron por separado y los bienes se dividieron en artículos de alimentos y no alimentos. Los arriendos se estudiaron por separado porque su duración está claramente influenciada por la duración de los contratos de arriendo. Los conglomerados son estudiados y comparados con grupos a partir de varias clasificaciones. Una vez realizadas las comparaciones, los conglomerados fueron redefinidos. El Cuadro 7 muestra la distribución de la FCP para los grupos resultantes de la redefinición de grupos que surgió del análisis de conglomerados de rigidez de precios. Los artículos de alimentos son clasificados en cuatro grupos: alimentos perecederos, alimentos semiprocesados, alimentos procesados y alimentos fuera del hogar. Los artículos de alimentos perecederos, tales como tomates, papas, naranjas y cebollas, tienen precios flexibles que duran entre 1,3 y 1,9 meses. Los precios de artículos de alimentos semiprocesados, tales como pan, aceite de cocina, azúcar, pollo, pescado, carne, leche y huevos, muestran una duración implícita mediana entre 1,9 y 3,4 meses. Los precios de los artículos de alimentos procesados, tales como maizena y otras harinas, cereales para desayuno, alimentos secos y enlatados y alimentos congelados, chocolate, espaguetis, jugos, refrescos y otras bebidas no alcohólicas, tienen una duración implícita mediana entre 3,4 y 6,6 meses. Por último, las duraciones de las rachas de precios de artículos de alimentos fuera del hogar se agruparon en un rango entre 7,5 a 12,2 meses.

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

127

Cuadro 7. Distribución de la FCP para la clasificación que homogeniza las rigideces de los artículos del IPC Grupo

P5

Q1

Mediana

Alimentos perecederos

52,8%

61,3%

67,0%

64,2% 68,9% 79,0%

1,9%

1,5

4,8

Alimentos semiprocesados

29,2%

29,2%

31,3%

34,2% 38,0%

51,1%

1,5%

3,2

15,3

Alimentos procesados

17,0%

17,0%

23,5%

22,2% 25,2% 29,0%

1,4%

4,2

2,7

Alimentos fuera del hogar

11,5%

11,5%

11,5%

11,6%

11,5% 12,7%

0,4%

8,7

6,7

Bienes consumibles

17,1%

18,7%

19,9%

20,3%

21,7% 24,2%

0,5%

5,0

8,3

Bienes durables

10,9%

14,3%

19,5%

18,5%

23,1%

23,1%

0,8%

5,1

6,9

8,9%

9,5%

9,7%

9,7%

10,4% 10,5%

0,2%

10,3

6,7

35,6%

43,0%

75,4%

65,2%

77,3% 92,6%

9,7%

1,3

6,6

Servicios transporte y comunicaciones

9,2%

11,2%

12,5%

11,6%

12,5% 12,8%

0,6%

8,0

4,6

Otros servicios

9,8%

9,8%

9,8%

11,8%

15,0%

17,7%

1,1%

10,2

5,1

Servicios personales

6,7%

6,7%

6,7%

7,0%

6,7%

7,8%

0,3%

14,9

2,0

Educación y servicios de salud

5,4%

5,9%

6,1%

6,8%

7,6%

8,9%

0,4%

16,3

6,7

Servicios indexados LP

2,0%

5,2%

5,2%

4,9%

5,2%

5,4%

0,3%

19,2

2,9

Arriendos

7,9%

7,9%

7,9%

7,9%

7,9%

7,9%

0,0%

12,7

20,7

Vestuario Servicios indexados a CUP

Media

Q3

P95

STD.

Duración Ponderación

Los artículos del grupo no alimentos se clasifican en tres grupos: de consumo, bienes durables y vestuario. Las duraciones de rachas de precios de artículos de consumo, tales como implementos de aseo del hogar, artículos de cuidado personal, cigarrillos y bebidas alcohólicas, tienden a agruparse en el intervalo de duración implícita entre 0 y 5 meses. Las duraciones de las rachas de precios de artículos durables, por ejemplo, electrodomésticos, ropa, aparatos electrónicos, muebles para el hogar y utensilios domésticos, tienden a concentrarse en el intervalo de duración implícita de 6 meses o más. La duración de rachas de precios de artículos de

128

Formación de precios y salarios en Colombia

vestuario se agrupa muy cerca del intervalo de duración implícita de 8,8 y 12,9 meses. Los servicios al consumidor, excluyendo arriendos, se clasifican en seis grupos claramente diferenciados: servicios indexados al costo unitario de producción, transporte y comunicaciones, otros servicios, servicios personales, educación y salud, y servicios indexados a relaciones de largo plazo con los clientes. Los servicios indexados al costo unitario de producción, como los servicios públicos, combustibles y pasaje aéreo, tienen precios con duraciones de menos de 2,8 meses. La mayor parte de la ponderación de los artículos de transporte y comunicación está concentrada en duraciones de rachas de precios de entre 7 y 10 meses. La duración de las rachas de precios de otros servicios se extiende en un amplio rango de entre 5,7 y 10,8 meses. Los precios de los servicios personales, es decir, correo y paquetería, el servicio doméstico y la fotografía, tienen una duración de entre 11,3 y 15,9 meses. La duración de las rachas de precios para la educación y servicios de salud se extiende en un amplio rango, pero su peso se concentra entre 11 y 18,9 meses de duración. Los precios de los servicios indexados a relaciones de largo plazo con los clientes muestran duraciones de más de 18,9 meses. Arriendo es tratado separadamente de otros servicios, ya que la duración de las medidas de precios de arriendo efectivo (5,05% del IPC) está muy influenciada por la duración de los contratos de arriendo y porque los precios de arriendo imputado (15,6% del IPC) no son observables. b. Explicación de la heterogeneidad de las rigideces de precios en los precios al consumidor en Colombia De acuerdo con la fuente de donde provienen lo bienes, los importados son más flexibles que los de los producidos y consumidos internamente. Además, la heterogeneidad de la rigidez de los precios de los servicios está relacionada fuertemente con la regulación y la rigidez de las innovaciones de los costos. Los resultados del Cuadro 7 sugieren evidencia que está de acuerdo con la teoría del nivel de procesamiento de los bienes. Según esta, la rigidez de los precios está relacionada con el número de pasos de manufactura requeridos para producir los bienes. Este hecho es cierto para los artículos de alimentos, excepto para alimentos fuera del hogar, y parece ser cierto también para los artículos clasificados como no alimentos, tales como bienes durables.

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

129

Al mismo tiempo, de acuerdo con la teoría de la estructura del mercado, la rigidez de precios se relaciona con el poder de mercado de las firmas. Esta explicación parece estar de acuerdo con la clasificación de los artículos en alimentos y no alimentos. Sin embargo, la fuente de los bienes también podría ayudar a explicar la heterogeneidad. Para los artículos clasificados como consumibles y durables, los precios de artículos importados son más flexibles que los precios de los bienes clasificados como producidos y consumidos. De hecho, los artículos consumibles, tales como champú para el cabello, detergente, bebidas alcohólicas diferentes de la cerveza, productos de cuidado oral e insecticida, que son en su mayoría importaciones, muestran duraciones de rachas de precios más bajas que la cera, los periódicos, las revistas y los libros, que son en su mayoría producidos y consumidos. Además, los bienes durables con una gran proporción de importaciones, es decir, automóviles, electrodomésticos y electrónica para el hogar, muestran duraciones de rachas de precios inferiores a las de vestuario, cortinas, muebles para el hogar, muebles, almohadas y colchones, que representan una proporción menor de las importaciones. Del mismo modo, la rigidez de los precios de vestuario parece estar de acuerdo con esta explicación, ya que los artículos de vestuario son en su mayoría producidos y consumidos. Esta evidencia coincide con los resultados obtenidos por Julio y Zárate (2008), en donde las rachas de precios de los bienes industriales importados y los producidos y consumidos fueron 4,05 y 6,50 meses, respectivamente. El Cuadro 8 muestra la FCP mediana de los precios de consumo final del productor según el origen de los bienes. Cuadro 8. Frecuencia de cambio de precio mediana para los precios de consumo final del productor  

 

 

 

Industria

Fuente Importados

Producidos y consumidos

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

2,5

1,4

Manufactura

3,9

8,0

4,1

6,5

Total de consumo final

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPP.

130

Formación de precios y salarios en Colombia

Una comparación de los resultados de los Cuadros 7 y 8 provee evidencia de importantes similitudes entre el comportamiento de los precios del productor y al consumidor en Colombia. La duración implícita mediana de consumibles, de duraderos y de vestuario (todos los cuales contienen artículos importados y también producidos y consumidos) es de 5, 5,1 y 10,3, respectivamente. Estas duraciones, en conjunto, son similares a las duraciones de rachas de precios de artículos de manufactura de consumo final del IPP, que son de 3,9 meses para importados y de 8 para producidos y consumidos. Así mismo, la duración implícita mediana de las rachas de precios para alimentos perecederos, 1,5 meses, es similar a la duración de los artículos producidos y consumidos agrícolas de consumo final en el IPP (1,4 meses). Por otra parte, la heterogeneidad de la rigidez de los precios en los servicios se relaciona fuertemente con la regulación de precios y la rigidez de las innovaciones de costo marginal. Servicios indexados a costos unitarios de producción, por ejemplo, servicios públicos, combustibles y pasaje aéreo, están sujetos a frecuentes cambios en los precios ya que los costos unitarios de producción se actualizan con frecuencia. Los efectos de la regulación y la naturaleza del servicio sobre la rigidez de los precios también se presentan en los servicios de educación, en los cuales los cambios de precios se concentran durante la inscripción al colegio, y en los servicios de transporte y comunicación, donde los cambios de precios están ligados a la regulación. La heterogeneidad de la rigidez de precios de servicios no regulados obedece a varios factores: los servicios indexados a relaciones de largo plazo con los clientes, tales como prendas de vestir a medida, reparación de prendas de vestir, alquiler de prendas de vestir y corte de pelo, pueden tener largas duraciones porque, en estos mercados, el cliente no es anónimo y puede resistirse a los cambios de precios. Véanse Dhyne et al. (2006) y Bils y Klenow (2004) para la evidencia de la zona euro y Estados Unidos.

4. Sincronización en el cambio de precios La sincronización de los cambios de precios, medida con el índice de sincronización de Fisher y Konieczni (2000), revela características importantes de las reglas de fijación de precios utilizadas por los minoristas. En la fijación de precios de Calvo, por ejemplo, la sincronización de los cambios de precios sigue una función hazard constante y, por lo tanto, no sincronizada, es decir, escalonada. En los contratos de

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

131

Taylor, en cambio, los precios varían en longitud determinista del tiempo e inducen perfecta sincronización. El Gráfico 9 muestra la distribución del índice de sincronización de Fisher-Konieczni para las clases mínimas del IPC en Colombia. Las barras verticales y la línea continua indican la ponderación del IPC para cada intervalo y la ponderación acumulada, respectivamente. Gráfico 9. Distribución del índice de sincronización de Fisher-Konieczni

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

El Gráfico 9 muestra una sincronización del cambio de precios en Colombia baja y comparable con estudios de otros países presentados en el Cuadro 6, con excepción de Chile. La mediana de la clase mínima en los precios al consumidor en Colombia tiene un índice de sincronización de 0,147. Además, el 80% del IPC tiene un índice de sincronización que está por debajo de 0,38 y solo el 10% de la canasta tiene uno por encima de 0,463. La notablemente alta FCP en Chile induce un índice de sincronización de 0,44. El Gráfico 10 muestra la distribución del índice de sincronización de Fisher-Konieczni para cada grupo de la clasificación que homogeniza la rigidez. Las barras verticales indican la ponderación del IPC para cada intervalo.

25

20

15

10

3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

0,00 - 0,05 0,05 - 0,10 0,10 - 0,15 0,15 - 0,20 0,20 - 0,25 0,25 - 0,30 0,30 - 0,35 0,35 - 0,40 0,40 - 0,45 0,45 - 0,50 0,50 - 0,55 0,55 - 0,60 0,60 - 0,65 0,65 - 0,70 0,70 - 0,75 0,75 - 0,80 0,80 - 0,85 0,85 - 0,90 0,90 - 0,95 0,95 - 1,00

0,00 - 0,05 0,05 - 0,10 0,10 - 0,15 0,15 - 0,20 0,20 - 0,25 0,25 - 0,30 0,30 - 0,35 0,35 - 0,40 0,40 - 0,45 0,45 - 0,50 0,50 - 0,55 0,55 - 0,60 0,60 - 0,65 0,65 - 0,70 0,70 - 0,75 0,75 - 0,80 0,80 - 0,85 0,85 - 0,90 0,90 - 0,95 0,95 - 1,00

1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0

0,00 - 0,05 0,05 - 0,10 0,10 - 0,15 0,15 - 0,20 0,20 - 0,25 0,25 - 0,30 0,30 - 0,35 0,35 - 0,40 0,40 - 0,45 0,45 - 0,50 0,50 - 0,55 0,55 - 0,60 0,60 - 0,65 0,65 - 0,70 0,70 - 0,75 0,75 - 0,80 0,80 - 0,85 0,85 - 0,90 0,90 - 0,95 0,95 - 1,00

0,00 - 0,05 0,05 - 0,10 0,10 - 0,15 0,15 - 0,20 0,20 - 0,25 0,25 - 0,30 0,30 - 0,35 0,35 - 0,40 0,40 - 0,45 0,45 - 0,50 0,50 - 0,55 0,55 - 0,60 0,60 - 0,65 0,65 - 0,70 0,70 - 0,75 0,75 - 0,80 0,80 - 0,85 0,85 - 0,90 0,90 - 0,95 0,95 - 1,00

0,00 - 0,05 0,05 - 0,10 0,10 - 0,15 0,15 - 0,20 0,20 - 0,25 0,25 - 0,30 0,30 - 0,35 0,35 - 0,40 0,40 - 0,45 0,45 - 0,50 0,50 - 0,55 0,55 - 0,60 0,60 - 0,65 0,65 - 0,70 0,70 - 0,75 0,75 - 0,80 0,80 - 0,85 0,85 - 0,90 0,90 - 0,95 0,95 - 1,00

0,00 - 0,05 0,05 - 0,10 0,10 - 0,15 0,15 - 0,20 0,20 - 0,25 0,25 - 0,30 0,30 - 0,35 0,35 - 0,40 0,40 - 0,45 0,45 - 0,50 0,50 - 0,55 0,55 - 0,60 0,60 - 0,65 0,65 - 0,70 0,70 - 0,75 0,75 - 0,80 0,80 - 0,85 0,85 - 0,90 0,90 - 0,95 0,95 - 1,00

4

2

5 1

0 0

0,00 - 0,05 0,05 - 0,10 0,10 - 0,15 0,15 - 0,20 0,20 - 0,25 0,25 - 0,30 0,30 - 0,35 0,35 - 0,40 0,40 - 0,45 0,45 - 0,50 0,50 - 0,55 0,55 - 0,60 0,60 - 0,65 0,65 - 0,70 0,70 - 0,75 0,75 - 0,80 0,80 - 0,85 0,85 - 0,90 0,90 - 0,95 0,95 - 1,00

0,00 - 0,05 0,05 - 0,10 0,10 - 0,15 0,15 - 0,20 0,20 - 0,25 0,25 - 0,30 0,30 - 0,35 0,35 - 0,40 0,40 - 0,45 0,45 - 0,50 0,50 - 0,55 0,55 - 0,60 0,60 - 0,65 0,65 - 0,70 0,70 - 0,75 0,75 - 0,80 0,80 - 0,85 0,85 - 0,90 0,90 - 0,95 0,95 - 1,00

132 Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 10. Distribución del índice de sincronización de Fisher-Konieczni para cada grupo de la clasificación que homogeniza la rigidez

6 2,5

5 2

3 1,5

1 0,5

1

0 0

6

4 5

3

2

0 1

6

4 5

3

2

3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

(Continúa)

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

133

Gráfico 10. Distribución del índice de sincronización de Fisher-Konieczni para cada grupo de la clasificación que homogeniza la rigidez (continuación)

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

Es de esperar la fuerte sincronización de cambio de precios en los servicios regulados, como en educación y salud y en transporte y comunicaciones. Además, los servicios indexados al costo unitario de producción revelan fuerte sincronización de cambio de precios, debido a una FCP que se ubica entre las más altas de la canasta del IPC. Por otra parte, la sincronización de cambio de precios en artículos de arriendo, alimentos, vestuario, servicios indexados con relaciones de largo plazo

134

Formación de precios y salarios en Colombia

con los clientes. Una sincronización significativa se observa en bienes durables y en otros servicios como automóviles y servicios bancarios. Un contrato de Taylor de un año podría ser una buena aproximación de las reglas de fijación de precios de los servicios regulados, tales como educación, salud, transporte y comunicaciones, y arriendos. Estos bienes y servicios constituyen el 32% de la canasta del IPC.

5. Frecuencia de incrementos y disminuciones de precios Cuando los precios son rígidos a la baja, la política monetaria de reducción de la inflación tiene considerables efectos reales sobre la economía. Con el fin de determinar la presencia de rigidez de precios nominales a la baja, se compara la frecuencia de incrementos de precios con la de disminuciones en el nivel de clases mínimas en el Gráfico 11. Cada punto en el gráfico corresponde a una clase mínima en la muestra. Gráfico 11. Frecuencia de disminuciones de precios y frecuencia de incrementos de precios

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

El Gráfico 11 muestra la existencia de una leve rigidez de precios nominales a la baja en los precios al consumidor en Colombia. La mayor parte de las clases mínimas en el IPC muestran una frecuencia de incrementos cercana, pero ligeramente superior a la frecuencia de disminuciones. Por lo tanto, la mayor parte de la

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

135

nube de puntos está localizada cerca de la línea de 45 grados, que es la referencia para la ausencia de rigideces nominales. Las fuertes rigideces de precios nominales a la baja están en gasolina de automóvil, servicios públicos y pasaje aéreo. Sin embargo, estas clases mínimas muestran ser flexibles y, por ende, los altos costos de reducción de la inflación son compensados con rigideces bajas. Por otra parte, rigideces leves de precios nominales al alza aparecen en electrónicos de casa y cebolla. Los precios al consumidor en Colombia muestran menor rigidez de precios nominal a la baja que los precios al consumidor en varios países. El Gráfico 11 muestra una mayor concentración de puntos alrededor de la línea de 45 grados que las concentraciones de gráficos reportadas en estudios realizados en Bélgica, Francia y Portugal, por ejemplo. Véanse Aucremane y Dhyne (2004, gráfica 6), Baudry, Biham, Sevestre y Tarrieu (2004) y Dias et al. (2004). Finalmente, las reducciones de precio no son infrecuentes. Se encontró que el 40% de los cambios de precios corresponden a reducciones. Resultados similares fueron encontrados por Espinosa et al. (2001) para los precios al consumidor en Colombia, por Baudry et al. (2004) para Francia y por Dhyne et al. (2006) para la zona euro (véase Cuadro 6). Este es un parámetro clave para la calibración de los modelos de costos de menú. Véanse Nakamura y Steinsson (2008).

6. Tamaño de los cambios de precio Una explicación común para la rigidez de los precios es la presencia de los costos de menú. Cuando una firma se enfrenta a costos de menú, mantiene sus precios sin cambios durante largos períodos de tiempo y luego, en ocasiones, los cambia a un nuevo nivel cuando el margen de pérdida (o ganancia) es superior a estos costos. Sin embargo, cuando el costo de cambiar los precios es convexo sobre el cambio porcentual de precios, los minoristas tienden a evitar grandes cambios en los precios y preferir cambios pequeños pero más frecuentes. El Gráfico 12 muestra la relación entre las disminuciones porcentuales de precios y los aumentos porcentuales de precios cuando se producen cambios en los precios. Cada punto en el gráfico corresponde a una clase mínima y la línea de 45 grados corresponde a la falta de simetría de cambio de precio.

136

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 12. Disminución porcentual de precios e incremento porcentual de precios 50

Matrículas colegios 40

Cartas

Incremento porcentual de precios

Pensión colegios Matrícula universidad, técnicos y otros 30

20

10

0 0

10

20

30

40

50

Disminución porcentual de precios Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

Los incrementos porcentuales de precios tienden a ser mayores que las disminuciones porcentuales. Los cambios porcentuales absolutos de tamaño considerable se presentan en la matrícula de colegios (la cuota anual y los pagos mensuales), universidad, técnico y otros tipos de instituciones, y los estudios de posgrado. Esta evidencia es consistente con la larga duración de rachas de precios observada para estos artículos bajo una inflación moderada. La duración implícita mediana de las rachas de precios es de 16 meses para la matrícula de colegios, 11,2 meses para la matrícula de universidad, técnico y otros tipos de instituciones, y 15,9 para los estudios de posgrado. Una leve asimetría de los cambios de precios (cuando el incremento porcentual es superior a la disminución porcentual en un 5%) se presenta en artículos de alimentos perecederos (tomates, cebollas, zanahorias, legumbres y hortalizas frescas, papas y otras frutas frescas), algunos artículos de vestuario (blusas y vestuario para mujer, zapatillas deportivas para mujer, ropa infantil femenina, y jeans y pantalones para mujer), algunos bienes relacionados con educación (libros escolares y otros gastos de colegio) y dispositivos de video diferentes de televisores y libros.

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

137

La asimetría del cambio de precios del consumidor en Colombia es más baja que los precios al consumidor en otros países. Así, por ejemplo, el Gráfico 12 muestra una concentración más alta de cambios de precios en torno a la línea de 45 grados que los cambios correspondientes en Aucremane y Dhyne (2004, gráfica 6) para Bélgica, Baudry et al. (2004) para Francia y Dias et al. (2004) para Portugal. Además, los incrementos porcentuales de precios, que son superiores a las disminuciones porcentuales, y una mayor frecuencia de incrementos de precios que de disminuciones son factores consistentes con una inflación moderada, que está entre 4% y 14% por año en la muestra. El Gráfico 12 también muestra que los cambios porcentuales absolutos de precios son más altos que la inflación mensual promedio para el período muestral (0,54% mensual) para todas las clases mínimas en el IPC. Por último, los grandes cambios de precios (con respecto a la inflación) son comunes, lo cual excluye una función convexa de cambio de precios en los precios al consumidor en Colombia.

7. Dependencia de tiempo y de estado La forma de las reglas de fijación de precios en los modelos de política monetaria tiene un efecto significativo en la comprensión del efecto de los choques de política monetaria. Los modelos de política monetaria se basan en las reglas de fijación de precios que son en general clasificadas como dependientes del tiempo o del estado. En las reglas dependientes del tiempo, los precios cambian en intervalos de tiempo fijo o aleatorio y el efecto de los choques de política monetaria sobre los precios es independiente del estado de la economía. Por su parte, en las reglas dependientes del estado, la probabilidad de una actualización del precio depende del estado de la economía y, por lo tanto, el efecto de los choques monetarios sobre la actividad real y la inflación dependerá de la distribución en el tiempo de las actualizaciones de precios. Las firmas que siguen las reglas dependientes de estado pueden cambiar sus precios, cuando, por ejemplo, el precio está lo suficientemente “fuera de línea” con respecto al precio óptimo. Cabe destacar que la dependencia de estado afecta la velocidad del efecto de las innovaciones de política monetaria. Véanse Dias, Marques y Santos (2005), y Golosov y Lucas (2007). La participación de la dependencia de tiempo en las reglas de fijación de precios se determina generalmente a través de la descomposición de varianza de la inflación de Klenow y Krivtsov (2003). La variación total de la inflación se divide en dos

138

Formación de precios y salarios en Colombia

componentes: uno que se encuentra comúnmente en las reglas que dependen del tiempo en los modelos teóricos y la variación que se debe a la dependencia de estado. El Cuadro 9 muestra el porcentaje de dependencia de estado y el de tiempo en la descomposición de varianza de la inflación de Klenow-Krivtsov, para cada uno de los grupos en la clasificación que homogeniza las rigideces. No es sorprendente que se encuentre un alto porcentaje de dependencia del tiempo en arriendo y en servicios para los cuales las actualizaciones periódicas de precios son establecidas por regulación, tal y como ocurre en servicios del grupo de educación y salud y del de transporte y comunicación. Los contratos de arriendo tienen una duración conocida de 12 meses. Los servicios de educación, debido a su naturaleza, pueden cambiar sus precios cada año o semestre, dependiendo del tipo de colegio. Y en transporte terrestre las regulaciones se determinan por la distribución en el tiempo de las actualizaciones de precios. Cuadro 9. Descomposición de varianza de la inflación de Klenow-Krivtsov para cada uno de los grupos en la clasificación que homogeniza las rigideces

Grupo

Dependencia estado

Dependencia tiempo

Alimentos perecederos

81,6%

18,4%

4,8

Alimentos semiprocesados

38,0%

62,0%

15,3

Alimentos procesados

28,4%

71,6%

2,7

Alimentos fuera del hogar

30,0%

70,0%

6,7

Bienes consumibles

56,0%

44,0%

8,3

Bienes durables

41,9%

58,1%

6,9

Vestuario

39,0%

61,0%

6,7

Servicios indexados a CUP

72,4%

27,6%

6,6

Servicios transporte y comunicaciones

16,9%

83,1%

4,6

Otros servicios

34,2%

65,8%

5,1

Servicios personales

29,6%

70,4%

2,0

Servicios de educación y salud

10,7%

89,3%

6,7

Servicios indexados LP

28,0%

72,0%

2,9

9,0%

91,0%

20,7

34,0%

66,0%

100,0

Arriendos Promedio ponderado

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

Ponderación

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

139

Los servicios cuyas innovaciones de costo marginal dependen en gran medida de los salarios (mínimo), que se reajustan anualmente, también son altamente dependientes del tiempo (70%); por ejemplo, alimentos fuera del hogar, servicios personales, y servicios indexados a relaciones de largo plazo con los clientes. También se encontró fuerte dependencia del tiempo en el grupo otros servicios, debido a la importante ponderación de los servicios bancarios. Un porcentaje influyente de dependencia del tiempo en las reglas de fijación de precios para los artículos durables y para vestuario también se muestra en el Cuadro 9. La dependencia del tiempo en artículos de vestuario podría surgir debido a la estacionalidad de las colecciones de moda, y la dependencia del tiempo en durables podría surgir de las primas salariales pagadas a los trabajadores en Colombia cada mes de diciembre, según lo establecido por la ley. Además, también se observa en el Cuadro 9 un alto porcentaje de dependencia de estado en las reglas de fijación de precios de consumibles: 56%. Se encontró importante dependencia del estado en las reglas de fijación de precios de los artículos de alimentos perecederos, y alta dependencia del tiempo en los artículos de alimentos semiprocesados y procesados. Finalmente, la dependencia del estado en las reglas de fijación de precios al consumidor en Colombia alcanza el 34%. El Cuadro 10 muestra un resumen de los resultados sobre las reglas de fijación de precios en los precios al consumidor en Colombia. Cuadro 10. Distribución de las reglas de fijación de precios Tipo regla

Porcentaje IPC

Contratos Taylor

32

Otra dependencia del tiempo

34

Dependencia del estado

34

IPC

100

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

De acuerdo con los resultados de la sincronización de cambio de precios, los contratos de Taylor pueden ser una buena aproximación para los artículos que

140

Formación de precios y salarios en Colombia

han sincronizado fuertemente los cambios de precios, es decir, educación y salud, transporte y comunicaciones, y arriendos. Todos estos combinados tienen una ponderación de 32%. De acuerdo con la descomposición de varianza de la inflación de Klenow-Krivtsov para todos los artículos, el 34% del IPC se puede predecir con reglas dependientes del estado y el restante 34% del IPC, con reglas dependientes del tiempo.

8. Determinantes de la probabilidad de cambios, incrementos y disminuciones de precios La forma de las reglas de fijación de precios también puede ser estudiada a través de análisis de la estructura estocástica de las secuencias de precios individuales. En esta sección se trata de estimar un modelo agregado para la probabilidad de cambios de precios. Por lo tanto, nuestros resultados son agregados en naturaleza y son simplemente una indicación del peso relativo de la dependencia del estado y del tiempo en las reglas de fijación de precios agregadas. Los modelos agregados también se estiman para los incrementos y disminuciones de precios que se relacionan con los riesgos de competencia en los modelos de duración. La relación entre las reglas de fijación de precios y la probabilidad de un cambio de precio es directa para las reglas de fijación de precios comunes. En la fijación de precios de Calvo, las firmas actualizan sus precios en los períodos de tiempo exógenamente, basadas en una probabilidad incondicional constante de los cambios de precios. En un contrato de Taylor para k períodos de tiempo, la probabilidad incondicional de un cambio de precio es cero dentro de cada racha de precios y se ubica en uno al final del contrato. En las reglas dependientes del estado, la probabilidad incondicional de un cambio de precios varía con el entorno económico que la firma enfrenta en cada período de tiempo. Sin embargo, estos modelos de aproximación y de duración son sensibles a la heterogeneidad. En este estudio, una serie de factores fueron introducidos para reducir el grado de heterogeneidad observada en la muestra y así producir estimaciones confiables del agregado. Estos factores se relacionan con la ubicación geográfica del minorista, el tipo de minorista, el grupo principal del IPC y el grupo en la clasificación que homogeniza las rigideces al cual pertenezcan los artículos. Además, se adicionó el año en que los precios fueron registrados.

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

141

El entorno económico que la firma enfrenta en cada período de tiempo es determinado a través de la brecha del PIB y la devaluación de la tasa de cambio del peso, así como a través de la tasa de inflación, la inflación acumulada desde la última actualización de precios y la diferencia porcentual entre el precio del bien y el precio promedio del mercado. Las tres últimas variables son medidas para la clase mínima en la ciudad donde está localizado el minorista. En los modelos de costos de menú, las firmas mantienen sus precios constantes hasta que la desviación con respecto al precio óptimo es menor que el costo de cambiar los precios. Por lo tanto, en estos modelos, la probabilidad de un cambio de precios se incrementa con la inflación o la inflación acumulada. En los modelos de estructura de mercado, en los que el poder de mercado está relacionado con la rigidez de los precios, la respuesta a la diferencia porcentual del precio con respecto al precio promedio del mercado depende del poder de mercado que mantiene la firma. La respuesta de la firma a esta variable es, por ende, un indicador de su poder de mercado. El Cuadro 11 muestra el análisis de la varianza tipo III de los modelos logísticos para los eventos de cambio de precio (panel izquierdo), de incremento de precios (panel central) y de disminución de precios (panel derecho). Los dos últimos modelos corresponden a riesgos competitivos, los cuales son tratados en la literatura de los modelos de duración. El análisis de varianza tipo III indica el porcentaje de variabilidad de la variable dependiente, que es explicado por un factor particular en el modelo. Por lo tanto, el análisis tipo III mide la importancia relativa de cada factor en la explicación de la ocurrencia de cada evento. Los resultados mostrados en el Cuadro 11 reproducen la magnitud de la heterogeneidad en la reglas de fijación de precios en los precios al consumidor en Colombia encontrados anteriormente. La clasificación que homogeniza la rigidez, la ubicación geográfica del minorista, el tipo de minorista y el grupo principal del IPC explican una parte significativa de la variabilidad de los eventos correspondientes en cada panel.

142

Formación de precios y salarios en Colombia

Cuadro 11. Análisis de varianza tipo III para los modelos logit de cambio de precio, incremento de precio y disminución de precio, respectivamente Frecuencia CP

Frecuencia incrementos

GL

Chi-cuadrado Wald

Pr > ChiSq

13

465.787,80

< 0,0001

Inflación acumulada

1

438.608,85

Inflación

1

Departamento

Efecto Clasificación homog. rigidez

Efecto

 

GL

Inflación

1

< 0,0001

Inflación   acumulada

1

382.169,99

< 0,0001

Clasificación   homog. rigidez

13

12

27.931,11

< 0,0001

Estacionalidad

11

Estacionalidad

11

24.696,07

< 0,0001

Difer. porcentual   precio promedio

1

Clase minorista

9

17.851,37

< 0,0001

Departamento

12

Año

9

6.748,44

< 0,0001

Clase minorista

9

Grupo IPC

6

4.593,14

< 0,0001

Año

9

Brecha del PIB

1

357,11

< 0,0001

Grupo IPC

6

Devaluación tasa de cambio

1

49,95

< 0,0001

Brecha del PIB

1

Difer. porcentual precio promedio

1

0,37

0,5448

Devaluación tasa   de cambio

1

 

 

         

GL: Grados de libertad ChiSq: Chi-cuadrado Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPC.

Los resultados anteriores sobre la importancia de la estacionalidad y los contratos de Taylor (que se deben a la regulación de precios de servicios y a los incrementos estacionales de la FCP) aparecen en el Cuadro 11 como estacionalidad, la cual explica un porcentaje importante de la variabilidad en la probabilidad del correspondiente evento en cada panel. Por lo tanto, en el nivel más agregado, la dependencia del tiempo en la forma de contratos de Taylor y otras formas de dependencia de tiempo emerge en los resultados.

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

Frecuencia incrementos Chi-cuadrado Wald

Pr > ChiSq

437.365,77

< 0,0001

278.055,19

< 0,0001

152.430,30

< 0,0001

22.798,55

< 0,0001

13.320,12

< 0,0001

8.744,18

< 0,0001

6.898,29

< 0,0001

4.163,18

< 0,0001

3.984,92

< 0,0001

110,71

< 0,0001

32,65

< 0,0001

143

Frecuencia disminución Efecto

GL

Chi-cuadrado Wald

Pr > ChiSq

Clasificación homog.   rigidez

13

202.232,71

< 0,0001

Inflación acumulada

1

92.392,30

< 0,0001

Difer. porcentual precio   promedio

1

54.667,88

< 0,0001

Departamento

12

15.962,69

< 0,0001

Clase minorista

9

14.628,87

< 0,0001

Estacionalidad

11

2.183,73

< 0,0001

Grupo IPC

6

2.013,32

< 0,0001

Año

9

928,40

< 0,0001

Brecha del PIB

1

244,31

< 0,0001

Inflación

1

105,39

< 0,0001

1

6,03

0,014

 

 

             

Devaluación tasa de   cambio

Además, hay una leve porción de variabilidad año a año para estas probabilidades que no es contabilizada por los regresores del modelo. No es sorprendente que las variables macroeconómicas, es decir, la devaluación de la tasa de cambio y la brecha del PIB real, expliquen un bajo porcentaje de la variabilidad de las probabilidades para los tres eventos. Este resultado, junto con el hecho de que los cambios de precio son altos con respecto al promedio mensual de inflación durante el período de muestra, parece concordar con Mackowiak y Smets (2008), en el sentido de que los índices de “precios sectoriales responden rápidamente a choques de sectores específicos” y, al mismo tiempo, “los precios

144

Formación de precios y salarios en Colombia

responden lentamente y por pequeñas cantidades a choques macro”, ya que la dependencia de estado de las reglas de fijación de precios afecta la velocidad de respuesta a los choques monetarios. También hay evidencia de riesgos de competencia en la explicación de un cambio de precio. Una comparación en el ordenamiento y la variabilidad explicada por cada factor entre los dos paneles a la derecha muestra evidencia de que la importancia relativa de los factores en los incrementos de precios cambia en las disminuciones. Por ejemplo, al comparar el poder explicativo de la inflación de la clase mínima en la ciudad donde el minorista está localizado en cada panel. Se observa que los minoristas usan la información de forma diferente cuando deciden incrementar el precio que cuando deciden disminuirlo. Los fuertes incrementos de precios varían con la inflación y la inflación acumulada desde el último cambio de precio para la clase mínima en la ciudad donde el minorista está localizado. Sin embargo, los precios varían en menor medida con la diferencia porcentual de precio y el precio promedio de mercado para cada producto, en particular en la ciudad en donde se encuentra localizado el minorista. Las reducciones de precios, por otro lado, son heterogéneas entre los bienes y varían con la inflación acumulada desde el último cambio de precio y con la diferencia entre el precio y el precio promedio de mercado para cada artículo en particular. Estos resultados apuntan a una regla de fijación de precios agregada que tiene elementos de dependencia de tiempo y de estado. Además, la evidencia sugiere que los minoristas usan la información de manera distinta cuando deciden un incremento de precio que cuando deciden una disminución, lo cual podría ayudar a explicar la rigidez de precios a la baja mostrada anteriormente.

IV. CONCLUSIONES Se resumen de la siguiente manera: • La duración implícita mediana de las rachas de precios en los precios al consumidor en Colombia sobre la muestra total es de 8,4 meses. Si el precio del arriendo de las viviendas ocupadas por sus propietarios es excluido, esta duración disminuye a 6,4 meses.

Rigideces de precios al consumidor en Colombia

145

Los grupos de artículos con mayor flexibilidad son: alimentos perecederos, servicios públicos, y transporte de combustibles. Por su parte, los más rígidos son los servicios indexados a relaciones de largo plazo con los clientes. Además, la distribución de las duraciones de rachas de precios muestra una ponderación significativa de artículos con duraciones grandes. Estos corresponden a artículos de arriendo y de alimentos fuera del hogar, vestuario, transporte terrestre, y otros gastos. Sin embargo, cabe destacar que en el período de tiempo de estudio, la inflación no ha estado en una trayectoria constante. • La reducción de la inflación en Colombia está acompañada de un incremento en la duración de las rachas de precios, una mayor concentración en duraciones largas, una reducción en la variabilidad de los cambios porcentuales de precios y una reducción en rigidez de precios a la baja en los cambios porcentuales, pero no en la frecuencia de cambio de precios. Según Taylor (1999), una relación entre la inflación y la FCP es un “hecho estilizado de la fijación de precios en una economía de mercado” y, de acuerdo con Golosov y Lucas (2007), esta evidencia es una crítica importante de la fijación de precios de Calvo bajo los costos de menú. Así, este resultado puede sugerir que los costos de menú pueden estar presentes en los precios al consumidor en Colombia. Además, así como la inflación se reduce en Colombia, también lo hacen los costos de la inflación en el bienestar (Friedman, 1977). Este resultado es la base en la elección de una inflación baja y estable en el largo plazo. Sin embargo, la duración de las rachas de precios de artículos flexibles es invariante a la inflación. • Cuando la inflación del IPC de Colombia alcance su meta de largo plazo del 3%, la duración de las rachas de precios al consumidor estará probablemente entre 10 y 12 meses. Taylor (1999) sostiene que en una economía de mercado “los cambios en los salarios y los cambios de precios tienen aproximadamente la misma frecuencia promedio más o menos un año”, un resultado que puede verse en los precios al consumidor cuando Colombia llegue a su meta de inflación de largo plazo. Sin embargo, la afirmación de Taylor no parece ser cierta en varios países. • Cuando Colombia alcance su meta de inflación de largo plazo del 3%, la mediana de la distribución de la FCP estará probablemente entre 8,3% y

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el 10% al mes, su variabilidad (medida como el rango percentílico central del 90%), entre 55% y 60% al mes, y su sesgo (medido como la diferencia entre las FCP media y mediana), entre el 4% y el 10% al mes. El énfasis en el papel de los tres primeros momentos de la distribución de la FCP surge de los resultados teóricos obtenidos por Carvalho y Schwartzman (2008), quienes concluyen que “para los choques empíricamente plausibles, se encuentra que los tres primeros momentos de tal distribución [de la FCP] son suficientes para caracterizar el grado de no-neutralidad monetaria, de acuerdo con nuestra medida”. Estos autores estudiaron un modelo de contratos escalonados que incluye la rigidez de precios y la heterogeneidad de la información con las reglas de fijación de precios especificados a través de funciones hazard parametrizadas. • Los resultados sugieren que los precios al consumidor en Colombia son menos flexibles que los de Chile y Portugal. Esta comparación tiene en cuenta el efecto del arriendo imputado en la FCP y la covarianza entre la inflación y la FCP. Sin embargo, la comparación de resultados con otros países es difícil, ya que la cobertura de las canastas correspondientes al IPC es heterogénea en los estudios de cada país. Una comparación cruda podría llevar a la conclusión de que los precios al consumidor en Colombia son más flexibles que los de la zona euro y algunos países europeos. • La estacionalidad desempeña un papel importante en la explicación de la variación en el tiempo de la distribución de cambio de precios, lo cual demuestra que la dependencia del tiempo es un factor influyente que afecta las reglas de fijación de precios utilizadas por los minoristas. Diferentes grados de estacionalidad se encuentran en la FCP de todos los grupos del IPC, lo que apunta a una dependencia de tiempo significativa en las reglas de fijación de precios de los minoristas. Por otra parte, las reglas de fijación de precios de alrededor del 32% del IPC pueden ser predichas por contratos de Taylor. • La heterogeneidad de la rigidez de precios está presente en los precios al consumidor en Colombia. Según Taylor (1999), un hecho estilizado de las economías de mercado es la presencia de heterogeneidad en la fijación de precios. Además, la heterogeneidad de la rigidez de precios parece tener un efecto sustancial en el

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comportamiento dinámico de los modelos de contratos escalonados. Así, Carvalho (2006) señala importantes efectos cuantitativos y cualitativos de la heterogeneidad de la fijación de precios sobre el comportamiento dinámico de los modelos de política3. Basados en una clasificación que homogeniza las rigideces y una comparación con resultados previos de rigideces del IPP en Colombia de Julio y Zárate (2008), encontramos que la fuente de los bienes (importados, y los producidos y consumidos), la estructura del mercado y el nivel de las teorías de manufactura pueden explicar la heterogeneidad de rigidez de precios en los bienes al consumidor en Colombia, que son el 58,7% del IPC. La heterogeneidad de la rigidez de precios de los servicios depende de la regulación y las características particulares de la oferta y la demanda de los servicios y de la rigidez de las innovaciones de costos. • Los precios al consumidor en Colombia muestran una leve rigidez a la baja. La leve rigidez nominal a la baja en la FCP se relaciona con los artículos flexibles, y la rigidez nominal a la baja de los cambios porcentuales de precios está relacionada con artículos con largas duraciones de rachas de precios en un ambiente de inflación moderada. • Las disminuciones de precios son comunes debido a que el 40% de los cambios de precios corresponden a disminuciones. Este es un parámetro clave en la calibración de los modelos de costos de menú, como en Golosov y Lucas (2007). • Los cambios de precios son más grandes que la inflación promedio en la muestra agregada y los cambios grandes de precios no son infrecuentes. El hecho de observar actualizaciones de precios mayores que la inflación promedio podría sugerir la existencia de costos de menú; y el hecho de que

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Carvalho (2006) encuentra que “los choques monetarios tienden a tener mayores y más persistentes efectos reales en economías heterogéneas cuando son comparadas con economías de firmas-idénticas con grados similares de rigidez nominal y real”. Además, Carvalho y Nechio (2008) muestran que la introducción de la heterogeneidad de las rigideces ayuda a explicar “la lenta dinámica de la tasa de cambio real observada en los datos” en un modelo para una economía abierta, en comparación con un modelo de contrato escalonado por sectores con el mismo grado de rigidez (véanse también Aoki, 2001 y Benigno, 2004).

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grandes cambios de precios son comunes, excluye las funciones de costo convexas para los cambios de precios. • Sobre la muestra agregada, la sincronización del cambio de precios en el consumidor en Colombia es baja. No obstante, la fuerte sincronización de cambio de precios encontrada en los servicios regulados como educación y salud o transportes y comunicaciones, el grado de sincronización de cambio de precios encontrado es comparable con otros estudios. Hay evidencia de la dependencia tanto del tiempo como del estado de las reglas de fijación de precios de los minoristas en Colombia. Las reglas de fijación de precios del 32% del IPC en Colombia podrían ser aproximadas por los contratos de Taylor, el 34% por otros tipos de contratos dependientes del tiempo –por ejemplo, las reglas de Calvo– y el restante 34% del IPC por las reglas dependientes del estado, que podrían relacionarse con los costos de menú. • Para la decisión de incrementar los precios, los minoristas tienen en cuenta diferente información que cuando deciden disminuir los precios. La decisión de incrementar los precios varía con la inflación y la inflación acumulada desde la última actualización de precios. La decisión de disminuir los precios es muy heterogénea entre los diferentes grupos de bienes y servicios y varía con la inflación acumulada desde la última actualización de precios y con la diferencia porcentual del precio con respecto al precio promedio del mercado.

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C A P Í T U L O

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP*

Juan Manuel Julio** Héctor Manuel Zárate***

* Los autores agradecen los valiosos comentarios y sugerencias del doctor Fernando Tenjo de la Junta Directiva del Banco de la República, e igualmente a Hernando Vargas, gerente técnico del Banco, Andrés González, director del Departamento de Modelos Macroeconómicos, y a Édgar Caicedo, Munir Jalil y Javier Gómez del staff del Banco. De igual manera agradecemos a la División de Estadística por su valiosa asistencia con los datos. Las conclusiones y cualquier error que contenga este escrito son la responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen al Banco de la República, su Junta Directiva ni a la Universidad Nacional de Colombia. ** Departamento de Modelos Macroeconómicos, Banco de la República y Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: [email protected], autor corresponsal. *** División de Estadística, Banco de la República y Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: [email protected]

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I. INTRODUCCIÓN La rigidez de los precios es uno de los supuestos más importantes en el diseño de modelos para la conducción de la política monetaria. En efecto, diversos estudios teóricos han demostrado que el grado de rigidez de los precios afecta la reacción de importantes variables macroeconómicas ante innovaciones de oferta y demanda. En consecuencia, las rigideces de precios son una fuente importante de no neutralidad de la política monetaria1 (véanse Bils y Klenow, 2004; Rothemberg, 1982; Taylor, 1980). Más específicamente, el grado de rigidez de los precios determina la pendiente de la curva de Phillips neokeynesiana. En esta curva el comportamiento dinámico de la tasa de inflación, en respuesta a innovaciones en los costos marginales, es altamente dependiente de la regla de precios utilizada en el modelo. En consecuencia, las rigideces de precios determinan el grado de persistencia de la inflación (y otras variables macro), un elemento importante para la conducción de la política monetaria2 (véanse Angeloni et al., 2006). Reconociendo la importancia de las rigideces de precios, los bancos centrales que siguen el esquema de inflación objetivo realizan grandes esfuerzos para determinar las características y determinantes de las reglas de precios individuales que las estipulan. Estas características y determinantes, a su vez, constituyen los fundamentos microeconómicos para el diseño de los modelos para la política monetaria. La evidencia empírica sobre las rigideces de precios en diferentes países proviene de dos fuentes principales: de estudios cuantitativos sobre bases de datos de precios individuales y de encuestas sobre los aspectos cualitativos de las reglas de precios de las firmas. Los estudios cuantitativos son particularmente convenientes para estudiar la manera como las firmas fijan sus precios, dado que contienen una enorme cantidad de reportes durante un período prolongado de tiempo. Sin embargo, esta evidencia se complementa usualmente con la que proviene de encuestas sobre



Las rigideces de precios tienen que ver con el hecho de que los precios de los bienes y servicios no reaccionan inmediatamente a innovaciones de oferta y demanda.



La persistencia de la inflación se relaciona con el comportamiento dinámico de la tasa de inflación (con respecto a un “equilibrio”), luego de una innovación.

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aspectos cualitativos de las reglas de precios que no se podrían determinar de otra manera3 (véanse Álvarez, Dhyne et al., 2005). Hay varias razones para estudiar la manera como las firmas fijan sus precios. Primero, aunque el objetivo final del banco es la inflación del IPC, varias de las teorías sobre la fijación de precios se relacionan con los precios del productor en vez de los precios al consumidor. Segundo, estudios teóricos han demostrado que las políticas monetarias que no tienen en cuenta la inflación del IPP, o las innovaciones sectoriales en este, tienden a producir pérdidas de bienestar más grandes, en comparación con las políticas que tienen en cuenta las inflaciones del IPC y del IPP (Huang y Liu, 2005). Y tercero, los canales de la política monetaria pueden diferir y ser relativamente más importantes para los precios del productor que para los del consumidor, especialmente si los minoristas usan reglas simples (véanse Basu, 1995; Gautier, 2006). Además, los precios del productor difieren de los precios al consumidor, debido a que los productores tienen relaciones más cercanas con sus clientes, lo cual se transforma en relaciones de largo plazo basadas en contratos explícitos. Además, la falta de anonimato en los mercados del productor genera resistencia en los clientes y, dependiendo del grado de competencia, incrementa la posibilidad de colusión. Así mismo, los costos de menú parecen ser menos importantes que en los precios al consumidor y la jerarquía de los consumidores es más relevante. En consecuencia, la manera como las firmas fijan sus precios puede diferir notoriamente de como lo hacen los distribuidores minoristas. Las rigideces de precios se analizan en modelos estilizados de dos maneras distintas: mediante reglas “dependientes del tiempo” o “dependientes del estado”. En las reglas dependientes del tiempo, los precios permanecen constantes por un período de tiempo de longitud estocástica y predeterminada (contratos de Taylor), o a una fracción estocástica y predeterminada de firmas se le permite cambiar los precios en cada período de tiempo (regla de Calvo). En las reglas dependientes del



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Debido a que las encuestas se aplican con muy poca frecuencia, en períodos de tiempo cuya coyuntura económica difícilmente se repite en la historia, estas se enfocan en características cualitativas invariantes en el tiempo, como el tipo de información que tienen en cuenta las firmas para ajustar sus precios, el grado de competencia al que están expuestas, etc.

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estado, la probabilidad de cambio de precios es endógena al estado de la economía, pero las firmas afrontan costos por el ajuste de sus precios. Diferentes autores plantean que una causa importante de las rigideces es la ausencia de sincronización en los cambios en los precios de productos particulares. En efecto, los productores parecen preferir ajustes relativamente infrecuentes de precios, para evitar movimientos grandes en los precios relativos, cuando confrontan innovaciones nominales no sincronizadas. En las reglas dependientes del tiempo, por ejemplo, los cambios de precios no son sincronizados y esa ausencia de sincronización genera las rigideces (véase Blanchard, 1982). De igual forma, muchos economistas argumentan que los precios son más rígidos a la baja que al alza. En efecto, algunos argumentan que el precio es una señal de la calidad del bien y, en consecuencia, las firmas evitan las reducciones. Otros argumentan que los consumidores no responden eficientemente ante las disminuciones de precios, por lo cual las firmas las evitan. Finalmente, otro grupo propone que las firmas son más cautelosas con las reducciones de sus precios, debido al comportamiento estratégico entre ellas, ante la existencia de innovaciones no sincronizadas. La existencia de “fuertes” rigideces a la baja de los precios se asocia con pérdidas grandes en el bienestar por la política monetaria. Por el contrario, la existencia de leves rigideces a la baja, acompañadas de una inflación pequeña, se asocia con la eficiencia del sistema de precios, ya que permite que los precios reales (relativos) se reduzcan cuando sea necesario, para facilitar la consecución de un objetivo estable en el largo plazo. Además, distintos autores postulan que los costos de cambiar los precios son un ingrediente importante en la determinación de la rigideces de precios. En efecto, si los costos de ajuste de los precios son convexos (con respecto al tamaño del ajuste), los ajustes grandes serían muy costosos para las firmas y, por esta razón, los realizarían con poca frecuencia. En las reglas dependientes del estado, por ejemplo, los costos de ajustar los precios son un ingrediente importante en la determinación de la rigidez de los precios. En este trabajo exploramos el modo en que los productores e importadores colombianos fijan sus precios, con base en los reportes mensuales de precios que se utilizan para el cálculo del IPP, de junio de 1999 a octubre de 2006. De acuerdo

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con la discusión anterior, nos enfocamos en cinco preguntas: a) ¿Los precios son rígidos o flexibles? b) ¿Es más probable un incremento que una disminución? c) ¿Están sincronizados los cambios de precios? d) ¿La regla de fijación de precios es dependiente del tiempo o del estado? e) ¿Son grandes los cambios de precios? Las respuestas a estas preguntas proveen los fundamentos microeconómicos para los modelos de política monetaria en este país. Debido a que este es un trabajo exploratorio, incluimos poca información externa y, en consecuencia, nuestros resultados son incondicionales y descriptivos. Sin embargo, interpretamos nuestros resultados, tanto como fue posible, en función de modelos económicos y sus posibles implicaciones. Aparte de esta introducción, este escrito se divide de la siguiente manera. En la Sección II se resumen las definiciones que utilizaremos en este trabajo (que son comunes a los estudios de rigideces de precios), se describe la base de datos y su tratamiento (el cual tiene un impacto importante sobre las estimaciones) y se describe la metodología y el esquema de ponderaciones del IPP. Al describir las ponderaciones, obtenemos un ordenamiento de la canasta de acuerdo con el grado de manufactura de los bienes a un nivel muy agregado, el cual se utilizará para la interpretación de los resultados que se encuentran en la Sección III. En la IV, concluimos.

II. METODOLOGÍA A. Definiciones Un producto particular es un bien o servicio que se negocia en la economía, el cual tiene un origen definido (producido y consumido, o importado) y cuya marca, presentación, empaque, unidad de medida y contenido, entre otros rasgos, son únicos. Una categoría de producto es un producto particular cuyo precio es reportado por un productor o importador claramente localizado e identificado. Una clase de productos es una canasta o grupo de productos individuales. Hay muchas maneras de agregar productos individuales en las bases de datos del IPP. En el caso colombiano, las clases se refieren a las interacciones, en diferentes niveles, del origen (producidos y consumidos, o importados), de la adaptación local a nueve dígitos del código CIIU y del destino de los bienes (consumo intermedio, consumo

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final, bienes de capital y materiales de construcción). Además, de acuerdo con el Banco de la República (1999), el IPP se puede obtener para muchas otras canastas. Los estudios de rigideces de precios se basan en el concepto de duración, el período de tiempo que el precio de una categoría de producto permanece constante. Definimos, así mismo, una secuencia de precios como una sucesión interrumpida de reportes de precios de una categoría específica de producto. Una categoría particular de producto puede estar asociada con más de una secuencia de precios, debido a la aparición de valores perdidos. Estos valores pueden suceder por distintas razones, como la falta de disponibilidad transitoria de una firma o categoría particular. En estas circunstancias, los administradores del IPP siguen normas muy estrictas para la imputación de los valores perdidos. Cuando la no disponibilidad de la firma o producto es permanente, hablamos de un desgaste de la muestra o de categorías de producto. Un spell de precios es una sucesión interrumpida de reportes constantes de precios asociados a una única categoría de producto. Por ejemplo, el Gráfico A2.1 presenta cinco secuencias de precios que pertenecen a un producto particular medido en cinco ciudades distintas. En este gráfico se puede observar que los precios observados tienden a moverse paralelamente en el largo plazo y que algunas de las secuencias tienen spells más largos que otras. También se puede ver que los cambios de precios no son sincronizados. Finalmente, vale la pena mencionar que los cambios grandes en los precios de este producto son frecuentes, así como lo son las reducciones de precios. En la mayoría de los casos, el inicio de una secuencia particular de precios no coincide con la fecha en que el producto o la firma entraron en la economía. Por lo tanto, el primer spell de cada secuencia es usualmente censurado. De forma similar, el final del último spell no coincide con la fecha en que el producto o firma salió del mercado y, entonces, está truncado. El truncamiento puede ocurrir por el desgaste, voluntario u obligatorio, de la muestra (véanse Baudri, Biham, Sevestre y Tarrieu, 2004). Para una categoría particular y un spellS , las rigideces de precios se estudian a través de la duración del spell Ts , o la frecuencia de cambio de precios FS . La frecuencia de cambio de precios es el porcentaje de la canasta de firmas (que

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pertenecen a una clase de producto particular) que cambia sus precios en un período dado de tiempo. La duración (que es una medida de serie de tiempo) y la frecuencia de cambio de precios (que es una medida de corte transversal), medidas en toda la muestra, se relacionan a través de la formula: 1 T = , (1) F de la cual se puede obtener una estimación indirecta de la duración. Los estimadores directos, no paramétricos, de la duración se basan en muy pocos supuestos, pero solo pueden incluir los spells no censurados. Los estimadores no paramétricos indirectos, aquellos basados en la frecuencia de cambio de precios, pueden utilizar los spells censurados con el costo de suponer que la función hazard es constante4. En los contratos de Taylor, por ejemplo, la función hazard implícita es creciente, dependiendo de la distribución de las duraciones que se suponga. En las reglas de precios dependientes del estado, la función hazard depende de la distribución de las innovaciones y usualmente es creciente. Una función hazard constante, como la que implicaría una regla de Calvo determinística, es difícil de justificar en la práctica.

B. La base de datos Nuestra base de datos se compone de 540.069 reportes mensuales de precios entre junio de 1999 y octubre de 2006, usados para el cálculo del IPP colombiano. En promedio hay 6.178 reportes cada mes, que corresponden al número promedio de categorías de producto muestreadas. La metodología muestral y de cálculo del IPP se encuentra en el Banco de la República (1999).



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La función hazard describe la probabilidad de que suceda un cambio de precios condicional a que este no haya cambiado durante los k períodos anteriores, en función de k. La función de sobrevivencia es análoga a la hazard y determina la probabilidad de que un spell de precios dure más de k períodos.

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En comparación con las bases de datos estudiadas en seis países de la Unión Europea, pertenecientes a la Inflation Persistence Network (IPN), nuestra muestra es modesta, tanto en su tamaño como en el cubrimiento de tiempo. En efecto, de acuerdo con el Cuadro A1.1, el número de registros de nuestra muestra es superior únicamente a la muestra italiana, que contiene 71.000 registros, y al igual que esta cubre solo seis años aproximadamente. Por otro lado, la canasta analizada en nuestro estudio es similar a las de los países de la IPN. Nuestra muestra incluye la totalidad del IPP, al igual que la alemana, la portuguesa y la española, mientras que la italiana y la francesa cubren solo el 44% y el 92% de la canasta, respectivamente (véanse Vermeullen et al., 2007). Una característica única de nuestra base de datos es que los valores perdidos se solicitan y son grabados en la base de datos ex post. Aunque estos reportes de precios no se usan para el cálculo del IPP, reemplazan los valores perdidos correspondientes, lo que reduce su número en la muestra. Cuando el dato ex post tampoco está disponible, el administrador del IPP realiza la imputación hasta por tres períodos, cuando se registra en la base de datos el desgaste de la muestra. La imputación se realiza haciendo un carry over del precio del período anterior, en su denominación, y en cada período de tiempo se actualiza la tasa de cambio correspondiente. La base de datos contiene 32.693 reportes imputados por el administrador del IPP, 6,10% de la muestra original. Sin embargo, la base de datos contiene 1.750 valores perdidos no imputados. Debido a su reducido número, estos fueron imputados siguiendo la misma regla. Todos los países de la IPN reportan el uso de algún tipo de imputación, excepto en Francia y Alemania (véase el Cuadro A1.1). Nuestra base de datos contiene variables indicadoras que describen eventos transitorios como las ventas de saldos de inventario, promociones, devoluciones por descuentos, ventas de productos defectuosos y ventas de compañías en proceso de liquidación. Estos reportes fueron excluidos de nuestro análisis, los cuales equivalen solo al 0,74% de la muestra total. Con respecto a los impuestos, de acuerdo con el Banco de la República (1999), los reportes de precios del IPP excluyen las tasas, al igual que los estudios de la IPN (véase el Cuadro A1.1).

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Finalmente, la mayoría de los informantes reportan sus precios mensualmente. Sin embargo, algunos solicitan que la frecuencia de recolección sea inferior. En estos casos, la recolección se realiza según la frecuencia solicitada, pero continuamente se le pide al informante la actualización de la frecuencia de recolección.

C. Ponderación En el IPP operan dos tipos de ponderaciones. En el nivel más alto de desagregación hay un esquema de ponderaciones flexibles, el cual aplica principalmente para productos agrícolas. A partir del nivel CIIU a siete dígitos hacia abajo rige un esquema de ponderaciones fijas para toda la canasta. En nuestras estimaciones aplicamos las ponderaciones promedio de la muestra para las desagregaciones más altas. Al igual que en otros trabajos sobre la flexibilidad de precios, establecimos la hipótesis de que la forma como las firmas ajustan sus precios se diferencia de acuerdo con el origen de los bienes (importaciones, o producidos y consumidos) y su nivel de manufactura. El primero se relaciona con el efecto de las variaciones de la tasa de cambio sobre los precios de los bienes importados y con la naturaleza de las innovaciones a que está sujeto el importador, en comparación con el productor local de bienes de consumo interno. El segundo se relaciona con el efecto que tienen las innovaciones no sincronizadas sobre los precios de los bienes, en la medida que el número de pasos de manufactura se incremente (véanse Blanchard, 1982; Clark, 1999). El Cuadro A1.5 muestra la distribución de las ponderaciones para cada destino, en cada celda de la interacción entre el código CIIU a un dígito y el origen de los bienes. El cuadro está organizado de forma que enfatice la relación entre el destino de los bienes y su composición, de acuerdo con el código CIIU a un dígito, como proxy del nivel de manufactura de los bienes. De igual modo, se persigue destacar la diferencia en la composición de los bienes importados en comparación con los producidos y consumidos. En el panel superior del Cuadro A1.5, se muestra la distribución de las ponderaciones de cada destino de acuerdo con el origen y código CIIU a un dígito. En el panel inferior se muestra la distribución de las ponderaciones de cada destino y origen de acuerdo con el código CIIU a un dígito5.

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La estructura completa de ponderaciones se halla a partir del Cuadro A1.5, al tener en cuenta que el 38,8% del IPP corresponde al consumo final, 43% al consumo intermedio, 10,2% a bienes de capital y el restante 8 % a materiales de construcción.

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El panel superior muestra que los materiales de construcción, así como los bienes intermedios y de consumo final, tienen un alto componente de bienes producidos y consumidos. En efecto, el 81,5%, 78% y 85,6% de cada destino, respectivamente, corresponden a bienes producidos y consumidos. Sin embargo, solo el 27,8% de los bienes de capital son producidos y consumidos. Además, se destaca que las importaciones colombianas son básicamente manufacturas con un componente pequeño de agricultura y minería. El panel inferior permite establecer un ordenamiento, por lo menos para bienes producidos y consumidos, de acuerdo con el grado de manufactura de los bienes. El ordenamiento se realiza al comparar las ponderaciones de los bienes manufacturados y agrícolas en los diferentes destinos. En efecto, los bienes destinados a consumo intermedio se componen de 56% de manufacturas y 41% de productos agrícolas. Esto coloca a los bienes de consumo intermedio en el nivel más bajo de manufactura. El tercer nivel de manufactura corresponde al consumo final con 83% y 17%, respectivamente. El segundo nivel corresponde a bienes de capital con 94% y 6%, respectivamente, y el primer nivel de manufactura corresponde a los bienes de construcción con 91% de manufacturas y 9% de minería y canteras. Para las importaciones, sin embargo, no se puede establecer un ordenamiento similar debido a las variaciones en la frecuencia de importación de los bienes.

D. Metodología La estimación directa de la duración media de los spells de precios requiere que estos no estén censurados, es decir, no se pueden usar el primer y el último spell de cada secuencia. Sin embargo, los estimadores indirectos de la duración media de los spells, derivados de la frecuencia de cambio de precios, pueden utilizar los spells censurados y, por lo tanto, son menos sesgados y más eficientes que los primeros. Luego de descartar los spells censurados, se identificaron 159.090 spells en la base de datos, 14,5 spells en promedio por cada secuencia de precios En nuestra muestra, una secuencia de precios se identifica como una sucesión ininterrumpida de reportes de precios Pmjkt , donde t = 1, 2, 3,..., T es el período de tiempo y k = 1, 2, 3,..., K mj identifica la categoría de producto reportada por el j = 1, 2, 3,..., J m informante que pertenece a la clase mínima m = 1, 2, 3,..., M . La tripleta (m, j , k ) identifica de manera única la secuencia de precios.

164

Formación de precios y salarios en Colombia

Sea i = 1, 2, 3,..., N mjk el identificador del i-ésimo spell de precios en la secuencia (m, j , k ) y sea Tmjki su duración. Se puede estimar la duración media de la categoría de producto (m, j , k ) como

T mjk =

1 N mjk

N mjk

∑T i =1

.

mjki

(2)

Sin embargo, nuestra base de datos no identifica productos particulares. En lugar de esto, estimamos la duración media de cada clase mínima como: Tm =

J m K mj

1 K

J

∑ j m=1∑ k =mj1 jk

∑∑ j =1 k =1

jk

T mjk ,

(3)

donde  jk es la ponderación promedio del producto particular en la clase mínima. La duración media para agregaciones más amplias se calcula a través de promedios ponderados, con las ponderaciones correspondientes del IPP: Tn =

1 Mn

∑ m =1m

Mn

∑ m =1

m

T m ,

(4)

donde m es la ponderación del IPP asociada a la m-ésima clase mínima. El hecho de que no podamos realizar estimaciones para productos particulares, sino para clases mínimas, afecta la interpretación de las cifras al nivel más desagregado. A este nivel, las duraciones son promedios no ponderados de las diferentes categorías de producto que las componen. Sin embargo, no se espera que existan sesgos ya que las duraciones de los spells se calculan a nivel de cada categoría de producto. Siguiendo el mismo procedimiento se pueden calcular diferentes estadísticas con respecto a la duración. En este trabajo nos enfocamos en la duración mediana, los cuartiles de la distribución y la desviación estándar ponderada.

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

165

Estimaciones indirectas de la duración se pueden obtener de la estimación de la frecuencia media de cambio de los precios (FCP). La FCP promedio corresponde a la proporción de la canasta, en una clase mínima, que cambia sus precios en un período de tiempo particular y es, entonces, una medida de corte transversal6. Para la muestra total se calcula el promedio a lo largo de la muestra. La estimación de la FCP requiere el cómputo del porcentaje de la canasta de la clase mínima que cambia sus precios en un período de tiempo especificado. Para esto, definimos una variable que indica si las ( j, k)-ésima firma de la m-ésima clase mínima cambian el precio en el período t, así:

 1 si pm, j , k ,t ≠ pm, j , k ,t −1 I m , j , k ,t =  en otro caso 0 y en consecuencia, la FCP estimada para la m-ésima clase mínima en el período t se definió como: Fmt =

jm K mj

1

∑ ∑ jm

j =1

km j

W k =1 mjki

∑ ∑W j =1 k =1

I

mjk mjkt

y Fm =

1 T ∑ Fmt T t =1

es la frecuencia estimada de cambio de precios para toda la muestra para la m-ésima clase mínima. Siguiendo el procedimiento anterior, se pueden estimar las estadísticas que caracterizan la distribución de las FCP a cualquier nivel de desagregación. De igual forma se pueden calcular las frecuencias de los incrementos y disminuciones.



6

La estimación no paramétrica de la FCP supone que la función hazard es constante.

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Formación de precios y salarios en Colombia

III. ¿CÓMO FIJAN LAS FIRMAS COLOMBIANAS SUS PRECIOS? A. ¿Los precios son rígidos o flexibles? Para responder esta pregunta se estiman las distribuciones de las duraciones directas y de las FCP, para distintas clases de productos a diferentes niveles de desagregación hasta las clases mínimas. Se estudian igualmente las distribuciones de acuerdo con el origen y destino de los productos a diferentes niveles del código CIIU. Los resultados se muestran en los Cuadros A1.7 y A1.8, al igual que en los Gráficos A2.2a y A2.2b. Los resultados para mayores niveles de desagregación se pueden solicitar a los autores. Los hallazgos con respecto a esta pregunta se resumen en lo siguiente: • La duración promedio ponderada de los spells de precios de la canasta del IPP es de 5,52 meses y 20,2% de la canasta cambia de precio cada mes, pero hay un grado muy alto de heterogeneidad de las duraciones, entre y dentro de diferentes clases de productos, a diferentes grados de desagregación. La desviación estándar estimada de las duraciones es de 4,16 meses (Cuadro A1.7). • La heterogeneidad de las duraciones de los spells de precios se puede explicar, en parte, por el origen de los bienes. Debido a las variaciones de la tasa de cambio, no solo hay una marcada diferencia entre la duración de los bienes importados y de los producidos y consumidos (3,84 y 6,03 meses, respectivamente), sino que también se observan ganancias por homogeneidad en la canasta de importados, dado que la desviación estándar de las duraciones de los importados se reduce a 3,41 meses y el coeficiente de variación de las duraciones de los producidos y consumidos se reduce con respecto al de la canasta total (Cuadro A1.7). • La heterogeneidad de las duraciones de los spells de precios se puede explicar también, en parte, por el grado de manufactura de los bienes. En efecto, para los bienes producidos y consumidos, el ordenamiento de las duraciones promedio es similar al que se obtuvo al analizar las ponderaciones del IPP en la Sección II Apartado C, los materiales de construcción tienen la mayor duración (7,73 meses), el consumo intermedio la más pequeña (5,29) y el consumo final y los bienes de capital están en la mitad, con 6,43 y 6,46 meses, respectivamente. También se observan ganancias de homogeneidad al desagregar la muestra de esta forma, dado

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

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que las desviaciones estándar para el consumo intermedio y los materiales de construcción (3,92 y 2,78 meses, respectivamente) son inferiores a las calculadas para la canasta de producidos y consumidos (4,23 meses). Vale la pena resaltar que el coeficiente de variación para los materiales de construcción se reduce a 2,78, lo que muestra una notable disminución en la heterogeneidad para esta canasta (Cuadros A1.7 y A1.8). • La rigidez de los precios se incrementa a medida que la inflación se reduce. En efecto, si no se tienen en cuenta las diferencias entre las canastas, nuestros resultados son consistentes con trabajos previos para Colombia. Jaramillo y Cerquera (1999) concluyen que, en promedio, los precios de los consumidores permanecen constantes durante dos meses, en un período en el que la inflación del IPC era de 28%. Espinosa, Jaramillo y Caicedo (2001) estiman una duración promedio de cuatro meses, en un período en el que la inflación era de 25%. Nuestros resultados muestran una duración de 5,5 en un período en el que la inflación del IPP es de 7%. Además, el Gráfico A2.2b muestra una tendencia claramente creciente en las duraciones, con una pendiente más grande entre 1999 y 2000, como se esperaba de acuerdo con el gran ajuste luego de la crisis de 1998. Luego de esto, la tendencia es pequeña pero estable, consistente con la continua desinflación que siguió al año 2000. • El análisis de la distribución de la FCP produce resultados similares. Los resultados para Colombia son comparables con los de la IPN. En efecto, la FCP para los seis países de la IPN combinados es de 21% de la canasta del IPP. La mayor flexibilidad se presenta en Francia, donde 25% del IPP cambia cada mes, y la mayor rigidez en Italia, donde solo 15% de la canasta del IPP cambia cada mes. Los resultados colombianos (20% de la canasta del IPP cada mes) están en el rango medio de los seis países. Sin embargo, si se tiene en cuenta que la inflación promedio durante la muestra de los seis países de la Unión Europea (UE) era inferior a 2,5% y que la colombiana era de 7%, se podría concluir que nuestros precios del IPP son más rígidos que los de estos países (véanse Vermeulen et al., 2007). De igual manera, los estudios individuales de los distintos países, así como el del conjunto de los seis, reportan resultados similares a los nuestros con respecto a la heterogeneidad. Vermeulen et al. (2007) informan una relación directa entre la duración de los spells de precios y la cantidad de transformación para producir ítems particulares.

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Formación de precios y salarios en Colombia

El hallazgo de que el comportamiento de los productores de bienes se diferencia por su grado de manufactura ha sido descrito por Blanchard (1982, p. 2). De acuerdo con este autor, “la falta de sincronización implica efectos serpenteantes, es decir, los movimientos en los precios de los factores se transmiten lentamente a los de los bienes intermedios, y estos se transmiten de manera similar a los de los bienes finales”. Así, la rigidez de los precios se relaciona de manera directa con el número de pasos necesarios para su manufactura. En consecuencia, los bienes que están en niveles bajos de manufactura tienen una variabilidad más alta en los precios y beneficios que los que están más altos en esa escala.

B. ¿Un incremento de precios es más probable que una disminución? Para responder a esta pregunta se estimaron las frecuencias de los incrementos y disminuciones de precios, de acuerdo con el origen, destino y código CIIU a un dígito. Los resultados se encuentran en el Cuadro A1.9 y los hallazgos se resumen en los siguientes puntos: • Los incrementos de precios son ligeramente más probables que las disminuciones. En efecto, solo en un caso, las importaciones mineras destinadas al consumo intermedio, la frecuencia de los incrementos de precios es inferior a la de las disminuciones, 10% y 10,8%, respectivamente (Cuadro A1.9). • La razón entre la frecuencia del incremento de precios y la frecuencia de las disminuciones se relaciona con el origen de los bienes. En efecto, esta razón es más grande para los bienes producidos y consumidos que para los importados. Solo en un caso, los productos agrícolas destinados al consumo final, es más grande para las importaciones. Por lo tanto, hay una diferencia clara de comportamiento en la fijación de los precios de acuerdo con el origen de los bienes (Cuadro A1.9). • La razón entre la frecuencia del incremento de precios y la frecuencia de las disminuciones se relaciona con el nivel de manufactura de los bienes. Para los bienes producidos y consumidos, este cociente es más grande para las manufacturas, mediano para la minería y más pequeño para la agricultura (Cuadro A1.9). • Dado el nivel de inflación observado durante la muestra, hay una frecuencia sorpresivamente grande de las disminuciones de precios. Al igual que en la UE, nuestros resultados apuntan a un nivel modesto de rigideces a la baja. En consecuencia, no hay evidencia de que existan fuertes rigideces nomi-

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

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nales a la baja en Colombia. Este resultado es similar, tanto en magnitud como en dirección, a los encontrados en la UE en conjunto, así como en cada uno de los seis países. La existencia de una ligera rigidez nominal a la baja podría explicar, en parte, la existencia de una inflación positiva de la magnitud que se observa durante la muestra. Además, ayuda a justificar que el Banco de la República persiga una meta de inflación positiva y baja en el largo plazo (3%), ya que esta permite que los precios reales (relativos) se reduzcan cuando sea necesario para facilitar la consecución del objetivo en el largo plazo. De igual forma, la no existencia de fuertes rigideces nominales a la baja indica que en Colombia el costo adicional de reducir la inflación, debido a este tipo de rigidez, es comparable con el de los seis países de la UE mencionados.

C. ¿Los cambios de precios están sincronizados dentro de las clases mínimas de productos? Para determinar el grado de sincronización de los cambios de los productos en las clases mínimas del IPP colombiano, calculamos el índice de sincronización propuesto por Fisher y Konieczni (2000). Estos autores proponen usar la razón entre la desviación estándar de los cambios de precios a nivel de las clases mínimas y la desviación estándar teórica que implica la frecuencia de cambio promedio de los precios que se hubiese observado en las clases mínimas bajo el supuesto de perfecta sincronización. Esta razón es uno cuando hay sincronización perfecta, y cero bajo staggering perfecto7 (véanse Aucremane y Dhyne, 2004, Diaz, Robalo, Neves y Santos, 2004).



7

Para una clase mínima dada, sea pt la FCP en el período t. El índice de sincronización T s 2pt ∑ ( pt − p )2 , propuesto por Fisher y Konieczni (2000) se calcula como FK = T1 tp=1(1− p ) = p (1− p ) T ∑ t =1pt 2 donde p = T y s pt son la media y la varianza muestral de pt , respectivamente. Si la sincronización es perfecta, todas las firmas de la clase mínima cambian sus precios en un período de tiempo dado, o ninguna lo hace. Por lo tanto, pt es una variable dummy y

(

)

s 2pt = p 1 − p , lo cual implica que FK = 1. Ahora, si pt = p ∀t , es decir, bajo staggering perfecto, con una proporción fija de firmas pt , que cambian sus precios cada período, FK = 0. Por lo tanto, dado p , FK mide la proximidad de s 2pt a su límite superior.

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Formación de precios y salarios en Colombia

Los resultados se presentan en los Gráficos A2.2 y A2.3 y el principal hallazgo es el siguiente: • Los productores e importadores colombianos tienden a sincronizar muy poco los cambios de sus precios. En efecto, el Gráfico A2.3 muestra la frecuencia de clases mínimas (barras medidas en la escala izquierda), para cada nivel de la razón de sincronización (eje x) y la ponderación acumulada correspondiente (línea medida en la escala derecha), para las clases mínimas. La distribución de la razón de sincronización es altamente sesgada con una única moda alrededor de 0,175, donde la ponderación acumulada alcanza el 80% del IPP. Además, 98% de la canasta tiene un grado de sincronización inferior a 0,3, y solo el 0,15% de la canasta tiene una grado de sincronización superior a 0,95. Sin embargo, el Gráfico A2.2 sugiere la existencia de sincronización estacional a niveles muy agregados (Gráficos A2.2 y A2.3). Este hallazgo es consistente con la afirmación de que la falta de sincronización causa las rigideces de precios. En efecto, los investigadores de Italia encuentran un grado muy bajo de sincronización (acorde con su alta rigidez) y los de Alemania un grado muy alto de sincronización en el sector metalmecánico debido al alto poder de negociación de sus sindicatos (acorde con su menor rigidez). En consecuencia, nuestros resultados sugieren que la rigidez observada en el IPP colombiano se explica, por lo menos en parte, por la ausencia de sincronización.

D. ¿La regla de precios es dependiente del estado o del tiempo? Para responder a esta pregunta presentamos dos tipos de información: un modelo logístico condicional para la decisión de no cambiar el precio, y la descomposición de la varianza de la inflación de Klenow y Krivtsov (2003)8. El primero muestra



8

De acuerdo con Klenow y Krivtsov (2003), la tasa de inflación se puede escribir como el producto de la FCP por el cambio porcentual de precios pt = FPCt D( Pt ), donde Pt es el nivel de precios y D es el operador diferencia. La volatilidad del primer término aparece en muchos modelos dependientes del estado, y la volatilidad del segundo es la única fuente de fluctuaciones en modelos dependientes del tiempo. Al escribir pt = FPCt D( Pt ) + FPCt D( Pt ) + ( FPCt − FPCt )( D( Pt ) − D( Pt )) − FPCt D( Pt ) se encuentra una descomposición exacta de la varianza, V ( pt ) = FPCt2V ( D( Pt )) + V ( FPCt D( Pt ) + ( FPCt − FPCt )( D( Pt ) − D( Pt ))) + 2Covt , donde Covt = Cov( FPCt D( Pt ), FPCt D( Pt ) + ( FPCt − FPCt )( D( Pt ) − D( Pt ))).

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

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los determinantes que influyen en la decisión de cambiar o no cambiar el precio y determina la importancia de estos. La segunda ayuda a determinar la importancia de la dependencia del tiempo y del estado en las reglas de precios de los productores. En el modelo logístico condicional se incorporan, de acuerdo con nuestra discusión previa, el origen de los bienes (source), el código CIIU a un dígito (CIIU1) y factores relacionados con el tiempo, el año y el mes del reporte de precios. Se incluyen también factores de estado como la tasa anual de devaluación, la tasa de inflación y la brecha del producto. Dado que nuestro análisis incluye variables categóricas, la significancia e importancia global de cada factor se estudia a través del análisis de varianza tipo III. El Cuadro A1.10 contiene los resultados de la estimación con todos los factores y variables (panel superior) y los factores que quedan luego de un análisis stepwise para la selección de los factores significantes (panel inferior). Los resultados se presentan en los Cuadros A1.10 a A1.12 y los hallazgos se resumen en los siguientes puntos: • Hay una dependencia clara tanto de los factores de estado como los de tiempo en la decisión de cambiar o no el precio, con una clara dominación de los factores de tiempo. En efecto, los factores relacionados con el tiempo, como el mes y año del reporte, son más significativos que los relacionados con el estado en el modelo logístico condicional. Además, debido a la correlación entre la inflación y la brecha del PIB en la muestra, solo la inflación entra en el modelo (Cuadro A1.10, panel inferior), lo cual muestra que la tasa de inflación observada afecta la decisión de cambiar o no el precio. Sin embargo, al remover la tasa de inflación, la significancia de la brecha del PIB se incrementa notablemente. La dominancia de los factores de tiempo del Cuadro A1.11 se confirma al observar el comportamiento de la descomposición de la varianza de la inflación de Klenow y Krivtsov del Cuadro A1.12. En general, el componente relacionado con la dependencia del tiempo es superior al relacionado con la dependencia del estado. • Así mismo, se observa que en la estimación del modelo logístico condicional los factores más importantes son el origen de los bienes y el código CIIU a un dígito (como proxy del grado de manufactura), resultados que están de acuerdo con la discusión anterior.

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Formación de precios y salarios en Colombia

• Para bienes producidos y consumidos la contribución de la dependencia del estado o del tiempo depende del grado de manufactura de los bienes. En efecto, para manufacturas producidas y consumidas, el componente relacionado con la dependencia del estado se localiza entre el 16,5% y el 34% de la varianza total de la inflación (Cuadro A1.12). Los estudios internacionales hallan evidencia de una fuerte dependencia de los factores de tiempo, con una pequeña y significativa dependencia de los factores de estado. En el caso de Francia, por ejemplo, los factores relacionados con el tiempo determinan el 92,2%, en promedio, de la varianza total de la inflación.

E. ¿Son grandes los cambios de los precios? Para responder a esta pregunta se calcularon los incrementos y las disminuciones porcentuales promedio de los precios. Los resultados se encuentran en el Cuadro A1.13 y los hallazgos se resumen en los siguientes puntos: • Los incrementos/las disminuciones porcentuales promedio no son muy diferentes de la tasa de inflación observada a lo largo de la muestra (Cuadro A1.13). • Sin embargo, esta evidencia implica que una porción grande, teniendo en cuenta la estructura de ponderación de la canasta, realizan cambios absolutos de precios por encima de la inflación. Dicho de otra manera, son frecuentes los cambios absolutos de precios mayores que la inflación, lo cual indica la no existencia de costos convexos (Cuadro A1.13). • La heterogeneidad de los incrementos y las disminuciones porcentuales de precios se relacionan con el origen y grado de manufactura de los bienes. Al analizar la razón entre el incremento porcentual y la disminución porcentual se observa que esta es más grande para bienes producidos y consumidos que para importados, y que se presenta un ordenamiento claro, de acuerdo con el grado de manufactura de los bienes, dentro de los bienes producidos y consumidos (Cuadro A1.14). En concordancia con nuestros resultados, los seis países de la UE considerados encuentran evidencia de que los costos no son convexos.

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

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IV. CONCLUSIÓN En promedio, los productores colombianos (importadores y productores locales de productos consumidos en el país) cambian sus precios con relativa frecuencia: 20,2% de la canasta cada mes. Aunque este resultado es similar al de seis países de la UE, si se tiene en cuenta la inflación durante la muestra, nuestros precios son más rígidos, lo cual implica que, ceteris paribus, nuestros ciclos son más amplios que en la UE. Al explorar las causas de la rigidez de precios en Colombia, se encuentra que la falta de sincronización es un factor muy importante, pero los costos asociados a los cambios de precios no parecen ser convexos. Por lo tanto, no parecen ser relevantes al tomar la decisión de cambiar o no cambiar los precios. Sin embargo, se encontró alguna sincronización estacional, debido posiblemente a las fechas de incremento del salario mínimo y los contratos explícitos. No obstante, se destaca la existencia de una frecuencia sorpresivamente alta de disminuciones de los precios, dado el nivel observado de la inflación (7%) durante la muestra. Así mismo, se encontró que existe una leve rigidez a la baja de los precios, la cual se asocia a la eficiencia del esquema de precios, que permite establecer la meta de inflación de largo plazo en 3%. Además, se destaca la no existencia de fuertes rigideces nominales a la baja, por lo menos con respecto a los seis países de la IPN. Por lo tanto, en Colombia los costos en bienestar de la política monetaria no son excesivos, por lo menos en comparación con los seis países de la IPN. De igual manera, se encontró que la decisión de cambiar los precios depende en su mayor parte de los factores de tiempo, con una pequeña pero significativa contribución de los factores dependientes del estado. Es decir, como en una regla conforme a Taylor. Además, se encontraron fuertes diferencias sectoriales en la manera como las firmas fijan sus precios, diferencias que se relacionan con el origen y el nivel de manufactura de los bienes. En efecto, los precios de los bienes importados son más flexibles, en términos absolutos como a la baja, que los producidos y consumidos. Del mismo modo, los precios de los producidos y consumidos son más rígidos, en términos absolutos como a la baja, a medida que su nivel de manufactura se incre-

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Formación de precios y salarios en Colombia

menta. Además, el componente de dependencia del estado para bienes producidos y consumidos es más grande que para el resto de la canasta. En consecuencia, los bienes importados así como los producidos y consumidos con bajo nivel de manufactura responden más rápido a la política monetaria que los producidos y consumidos localizados más arriba en esa escala. Finalmente, si no se tienen en cuenta las diferencias entre las canastas, nuestros resultados son consistentes con trabajos previos para Colombia. Jaramillo y Cerquera (1999) concluyen que, en promedio, los precios de los consumidores permanecen constantes durante dos meses en un período en el que la inflación del IPC era de 28%. Espinosa, Jaramillo y Caicedo (2001) estiman una duración promedio de cuatro meses en un período en que la inflación era de 25%. Nuestros resultados muestran una duración de 5,5 en un período en que la inflación del IPP es de 7%. Este hecho, de acuerdo con Angeloni et al. (2006), implica que la sensibilidad de la inflación a innovaciones de demanda y de costos, así como a la inflación pasada, se ha reducido con la inflación. Por lo tanto, el nivel de la inflación se relaciona directamente con su persistencia, lo cual ha hecho que el poder que las firmas tienen sobre sus precios se haya reducido. Esto último, de acuerdo con Taylor (2000), contribuyó al mantenimiento de la tendencia decreciente de la inflación. Sin embargo, estos beneficios (inflación baja, con PIB creciente) “pueden desaparecer si la política monetaria o las expectativas cambian” (Taylor, 2000, p. 2).

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176

Formación de precios y salarios en Colombia

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¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

177

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178

Formación de precios y salarios en Colombia

ANEXOS Anexo 1. Cuadros Cuadro A1.1. Estudios de la IPN: aspectos metodológicos País

Precios

Canasta

Tiempo

N

Francia

Transferencia

92% IPP

Ene. 1994 Jun. 2005

1.500.000

Italia

Transferencia

44% IPP

Ene. 1997 Dic. 2002

71.000

Alemania

Transferencia

100% IPP

Ene. 1980 Nov. 2001

España

Transferencia

99,4% IPP

Portugal

Transferencia

100% IPP

Imputación

Censura

Estimación

N

S

NP D/F

N/A

S/N

NP D/F/S

1.300.000

N

S

NP D/F/S

Nov. 1991 Feb. 1999

1.650.000

N/A

S/N

NP D/F

Ene. 1995 Ag. 2002

1.000.000

S

S/N

NP D/F/S/H

Transf = Transferencia; Imput = Imputación; Estima = Estimación; NP: No paramétrica; D: Duración; F: Frecuencia de cambio de precios; S: Función de sobrevivencia; H: Función hazard; N: No; S: Sí; N/A: No disponible. Fuente: Vermeulen et al. (2005) y estudios individuales de países.

Cuadro A1.2. Estudios de la IPN: resultados País Francia

Frecuencia 25%

Rigidez a la baja

Sincronización

Estado/ Tiempo

Tamaño

7

Sí

N/A

S/T

No (I4% D4%) No (I4,5% D4,1%)

Duración

Italia

15%

6

No

Baja

N/A

Alemania

22%

8

Sí

Alta

S/T

No

España

21%

12

Ligera

N/A

S/T

Sí (4,8%)

Portugal

23%

N/A

Ligera

Sí

N/A

Sí

Transf = Transferencia; Imput = Imputación; Estima = Estimación; NP: No paramétrica; D: Duración; F: Frecuencia de cambio de precios; S: Función de sobrevivencia; H: Función hazard; N: No; S: Sí; N/A: No disponible. Fuente: Vermeulen et al. (2007) y estudios individuales de países.

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

179

Cuadro A1.3. Número de reportes de precios Producidos y consumidos Agricultura, ganadería, caza, maderas, pesca

Importados

Total

62.905

11.032

73.937

6.108

1.131

7.239

Industria manufacturera

295.706

163.187

458.893

Total

364.719

175.350

540.069

Minería, canteras

Cuadro A1.4. Número de secuencias de precios Producidos y consumidos Agricultura, ganadería, caza, maderas, pesca

Importados

Total

967

190

1.157

98

18

116

Minería, canteras Industria manufacturera

5.767

3.876

9.643

Total

6.832

4.084

10.916

Cuadro A1.5. Estructura de ponderación Origen

CIIU1 Agricultura, ganadería, caza, maderas, pesca

Producidos y consumidos

Importados

Consumo final

Bienes de capital

Materiales de construcción

31,9%

14,2%

1,6%

0,0%

2,8%

0,7%

0,0%

7,3%

Industria manufacturera

43,8%

70,7%

26,2%

74,2%

Agricultura, ganadería, caza, maderas, pesca

2,0%

0,5%

0,0%

0,0%

Minería, canteras

0,1%

0,0%

0,0%

0,0%

19,4%

13,9%

72,1%

18,5%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

Minería, canteras

Industria manufacturera Total

Consumo intermedio

(Continúa)

180

Formación de precios y salarios en Colombia

Cuadro A1.5. Estructura de ponderación (continuación) Origen

Producidos y consumidos

Consumo intermedio

CIIU1

Bienes de capital

Materiales de construcción

Agricultura, ganadería, caza, maderas, pesca

40,6%

16,6%

5,8%

0,0%

Minería, canteras

3,6%

0,9%

0,0%

9,0%

55,8%

82,6%

94,2%

91,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

Agricultura, ganadería, caza, maderas, pesca

9,2%

3,3%

0,0%

0,0%

Minería, canteras

0,5%

0,0%

0,0%

0,0%

90,3%

96,7%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

Industria manufacturera Subtotal

Importados

Consumo final

Industria manufacturera Subtotal

Cuadro A1.6. Distribución de los spells de precios Importaciones

Producidos y consumidos

Total

Agricultura, ganadería, caza, maderas, pesca

6.007

45.828

51.835

Industria manufacturera

70.443

34.647

105.090

937

1.228

2.165

77.387

81.703

159.090

Minería, canteras Total

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

Cuadro A1.7. Distribuciones de la duración y la FCP, canasta total y por origen Origen

Media

STD

Q1

MED

Q3

Producidos y consumidos

6,03

4,23

2,34

5,37

8,77

Importados

3,84

3,41

1,67

2,88

4,94

Total

5,52

4,16

1,82

4,83

8,13

Media

STD

Q1

MED

Q3

Producidos y consumidos

17,26%

13,82%

5,23%

12,95%

29,48%

Importados

29,76%

13,76%

18,99%

30,21%

41,27%

Total

20,22%

14,79%

5,95%

15,52%

32,70%

Origen

Cuadro A1.8. Distribuciones de la duración por origen y destino Destino Consumo intermedio

Consumo final

Bienes de capital

Materiales de construcción

Origen

Media

STD

Q1

MED

Q3

Producidos y consumidos

5,29

3,92

1,52

4,85

7,61

Importados

3,47

2,79

1,67

2,40

4,67

Producidos y consumidos

6,43

4,51

2,44

6,50

9,63

Importados

4,71

4,32

2,53

4,05

6,01

Producidos y consumidos

6,46

5,27

2,63

5,89

8,60

Importados

3,39

3,11

1,00

2,22

4,05

Producidos y consumidos

7,73

2,78

5,96

6,97

9,12

Importados

5,12

3,59

2,58

4,80

6,88

181

182

Formación de precios y salarios en Colombia

Cuadro A1.9. Frecuencia del incremento y de la disminución de precios Producidos y consumidos Destino

Cambio

Consumo intermedio

Consumo final

Bienes de capital

Materiales de construcción

Agrícola

Manufacturera

Importaciones

Minera

Agrícola

Manufacturera

Minera

Incremento

8,3%

4,2%

11,9%

9,8%

8,0%

10,0%

Disminución

6,0%

1,8%

6,6%

9,2%

7,2%

10,8%

Incremento

9,8%

4,1%

10,3%

7,7%

6,1%

Disminución

8,8%

2,0%

8,9%

6,7%

5,3%

Incremento

10,7%

4,7%

8,4%

Disminución

7,4%

1,1%

8,3%

Incremento

3,3%

1,7%

6,6%

Disminución

1,0%

0,7%

5,9%

299%

180%

Razón promedio incr./decr.

131%

111%

110%

Cuadro A1.10. Análisis de varianza tipo III para regresión logística para la decisión de no cambiar precios

Efecto

DF

Chi-Sq

Pr > Chi-Sq

Origen

1

1.662,38

< 0,0001

CIIU1

2

14.203,74

< 0,0001

Origen*CIIU1

2

9.022,33

< 0,0001

Año

7

1.367,82

< 0,0001

Mes

11

374,90

< 0,0001

PPI_INFL

1

136,04

< 0,0001

DEV_RATE

1

3,71

0,05

OUTP_GAP

1

0,69

0,41

CIIU1

2

14.203,43

< 0,0001

Origen*CIIU1

2

9.022,46

< 0,0001

Origen

1

1.662,32

< 0,0001

Año

7

1.452,64

< 0,0001

Mes

11

412,69

< 0,0001

1

191,24

< 0,0001

PPI_INFL

93%

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

Cuadro A1.11. Estimaciones de los parámetros de la regresión logística Parámetro

DF

Estimación

Std. err.

Wald

PR > CHI SQ

Intercept

1

-0,36

0,02

370,91

< 0,0001

Origen_importados

1

-0,71

0,02

1.662,32

< 0,0001

Origen_prod_cons

1

-0,71

0,02

1.425,56

< 0,0001

CIIU1_AGRIC

1

0,89

0,02

2.562,79

< 0,0001

Origen*CIIU1 AGRIC

1

1,00

0,02

2.786,88

< 0,0001

Origen*CIIU1_MANUF

1

-0,28

0,02

261,15

< 0,0001

Año 1999

1

-0,40

0,02

422,80

< 0,0001

Año 2000

1

0,09

0,01

68,04

< 0,0001

Año 2001

1

0,14

0,01

204,38

< 0,0001

Año 2002

1

0,22

0,01

492,88

< 0,0001

Año 2003

1

0,14

0,01

206,69

< 0,0001

Año 2004

1

0,11

0,01

107,95

< 0,0001

Año 2005

1

0,03

0,01

7,54

0,01

Mes 1

1

-0,08

0,01

30,20

< 0,0001

Mes 2

1

-0,20

0,01

204,52

< 0,0001

Mes 3

1

-0,01

0,01

0,58

0,45

Mes 4

1

0,06

0,01

18,36

< 0,0001

Mes 5

1

0,05

0,01

12,76

0,00

Mes 6

1

0,00

0,01

0,01

0,92

Mes 7

1

0,00

0,01

0,00

0,99

Mes 8

1

-0,09

0,01

48,56

< 0,0001

Mes 9

1

0,04

0,01

11,00

0,00

Mes 10

1

0,03

0,01

3,43

0,06

Mes 11

1

0,05

0,01

11,55

0,00

PPI_INFL

1

-12,52

0,91

191,24

< 0,0001

183

184

Formación de precios y salarios en Colombia

Cuadro A1.12. Descomposición de la varianza de la inflación de Klenow-Kryvtsov

Destino Consumo intermedio Consumo final Bienes de capital

Regla

Producidos y consumidos

Importaciones

Agricultura Manufacturera Minería

Agricultura Manufacturera Minería

Dep. Tiemp.

98,1%

78,2%

94,3%

99,0%

99,6%

99,1%

Dep. Estad.

1,9%

21,8%

5,7%

1,0%

0,4%

0,9%

Dep. Tiemp.

97,8%

75,8%

93,4%

97,9%

98,9%

Dep. Estad.

2,2%

24,2%

6,6%

2,1%

1,1%

Dep. Tiemp.

96,3%

65,9%

98,1%

Dep. Estad.

3,7%

34,1%

1,9%

Materiales Dep. Tiemp. de construcción Dep. Estad.

83,5%

64,5%

95,2%

16,5%

35,5%

4,8%

Cuadro A1.13. Incremento y disminución porcentual promedio Importados Destino Bienes de capital

Consumo final

Consumo intermedio

Cambio

Producidos y consumidos

Agricultura Manufacturera Minería Agricultura Manufacturera

Incremento

4,20%

4,00%

5,70%

Disminución

2,30%

3,10%

4,00%

Minería

Incremento

9,60%

5,70%

14,60%

7,80%

6,60%

Disminución

7,50%

3,70%

10,70%

5,70%

3,30%

Incremento

4,60%

6,50%

4,00%

5,90%

7,70%

9,20%

Disminución

3,00%

3,70%

2,60%

5,30%

5,80%

7,10%

6,50%

7,70%

10,70%

3,50%

5,40%

8,70%

138,7%

150,9%

Materiales Incremento de construcción Disminución Average ratio incr./decr.

140,7%

174,5%

153,8%

125,6%

Fuente: cálculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboración del IPP. Banco de la República.

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

Cuadro A1.14. Lista de variables en la base de datos Precio en su denominación original Precios Precio en pesos (COP) Código de origen, identifica si el producto es importado o producido y consumido Identificación de la categoría de producto

Adaptación local del código CIIU revisión 3 a nueve dígitos Código de cotización (único dentro de cada informante), identifica reportes de categorías particulares de productos

Identificación informante

Ciudad Código de informante, único dentro de cada ciudad Promociones y descuentos Venta de productos defectuosos Cambio de número de unidades, nombre, marca, código interno de referencia o moneda del reporte

Variables indicadoras de ocurrencia de los siguientes eventos:

Inclusión o exclusión de una categoría de producto Inclusión o exclusión de un informante Cambio en la frecuencia de reporte No disponibilidad del informante Imputación Se usó para calcular el IPP

Fuente: metodología del índice de precios del productor. Banco de la República (1999).

185

186

Formación de precios y salarios en Colombia

Anexo 2. Gráficos Gráfico A2.1. Ejemplo de cinco trayectorias de precios $ 350.000

$ 300.000

$ 250.000

$ 200.000

$ 150.000

$ 100.000 Mar. 2002 Sep. 2002 Mar. 2003

Sep. 2003 Mar. 2004 Sep. 2004 Mar. 2005

City 1

City 2

City 3

Sep. 2005 Mar. 2006 Sep. 2006

City 4

City 5

Gráfico A2.2a. Frecuencia estimada de cambio de precios total y por destino 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15

Total

IC

FC

CG

CM

Ag. 2006

Feb. 2006

Ag. 2005

Feb. 2005

Ag. 2004

Feb. 2004

Ag. 2003

Feb. 2003

Ag. 2002

Feb. 2002

Ag. 2001

Feb. 2001

Ag. 2000

Feb. 2000

0,05

Ag. 1999

0,10

Frecuencia

Relación de sincronización

Peso

30%

80%

20% 60%

10% 40%

20%

0% 0%

Porcentaje de peso acumulado

CG

0,95 - 1

0,9 - 0,95

0,85 - 0,9

FC

0,8 - 0,85

0,75 - 0,8

0,7 - 0,75

0,65 - 0,7

0,6 - 0,65

IC

0,55 - 0,6

0,5 - 0,55

0,45 - 0,5

Total

0,4 - 0,45

0,35 - 0,4

0,3 - 0,35

0,25 - 0,3

0,2 - 0,25

0,15 - 0,2

0,1 - 0,15

0,05 - 0,1

0 - 0,05

Sincronización frecuencia

Ag. 2006

Feb. 2006

Ag. 2005

Feb. 2005

Ag. 2004

Feb. 2004

Ag. 2003

Feb. 2003

Ag. 2002

Feb. 2002

Ag. 2001

Feb. 2001

Ag. 2000

Feb. 2000

Ag. 1999

¿Cómo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP

Gráfico A2.2b. Duración estimada total y por destino

11,0

9,5

8,0

6,5

5,0

3,5

2,0

CM

Gráfico A2.3. Índice de sincronización 100%

187

C A P Í T U L O

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos: evidencia a partir de los modelos de duración con microdatos del índice de precios del productor Héctor Manuel Zárate*

* Jefe de estadística, Sección de Estadística, Banco de la República. Profesor del Departamento de Estadística, Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: [email protected].

Las opiniones del autor no coinciden necesariamente con las del Banco de la República ni las de su Junta Directiva. El autor agradece al personal de la Sección de Estadística del Departamento Técnico y de Información Económica por el suministro de la información de los precios. Agradece también la colaboración de Manuel Hernández, Mario Ramos, Norberto Rodríguez y Juan Manuel Julio.

6

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

191

I. INTRODUCCIÓN La forma en que las firmas determinan sus políticas de precios tiene implicaciones importantes en la respuesta de la producción y la inflación a las innovaciones nominales que afectan la economía. Dos hechos empíricos han explicado el comportamiento de las firmas. El primero se relaciona con que, dados los costos de los factores, estos impiden que los precios respondan rápidamente a cambios en la demanda. El segundo indica que la mayoría de las firmas no cambian los precios de sus bienes continuamente, por lo que hay un rezago entre los precios y sus determinantes. Ambos factores han contribuido al ajuste lento del nivel de precios cuando hay variaciones en la demanda agregada. La identificación del tipo de rigidez de precios que caracteriza la economía es un tema crucial, que ha sido estudiado recientemente tanto teórica como empíricamente, debido a las diversas implicaciones de los choques sobre los agregados macroeconómicos (Blanchard y Fisher, 1989). Los modelos teóricos de rigideces de precios sugeridos en la literatura pueden ser clasificados ampliamente en dos categorías: los modelos que dependen del tiempo y aquellos que dependen del estado de la economía. Los efectos de la política monetaria tienen diferentes implicaciones con estos dos mecanismos para ajustar precios. En la primera clase de modelos, la decisión de cambiar los precios es exógena y depende de una regla exógena (véanse Calvo, 1983, y Taylor, 1980); la principal consecuencia es que el efecto de la política monetaria tiene cierto rezago, ya que la reacción de este tipo de agentes a los choques no es inmediata, lo que implica que un cambio permanente no anticipado en la cantidad de dinero tiene un impacto temporal sobre la actividad económica y finalmente se afecta el nivel de precios. Por otra parte, los modelos dependientes del estado se basan en que las firmas deciden cambiar precios endógenamente, con la consecuencia de que los agentes reaccionan de forma inmediata, lo que causa que los efectos dependan de variables que describen el estado de la economía. En este artículo se implementan los modelos de duración con el propósito de identificar los tipos de reglas de precios latentes entre los productores colombianos. Para este análisis, se utilizan los precios individuales recolectados por la Sección de Estadística del Banco de la República para el cálculo del índice de precios del productor (IPP), durante el período comprendido entre junio de 1999 y diciembre de 2006.

192

Formación de precios y salarios en Colombia

El análisis empírico se hace a través de la metodología de la función hazard sobre la duración de precios1, con la cual se estima la probabilidad instantánea de cambiar los precios y, además, se caracteriza el signo y la magnitud de la dependencia en el tiempo y en el estado de las diferentes reglas de fijación de precios. En estos modelos de duración se especifica la función hazard individual como el producto de una función hazard de referencia, cuya forma captura la dependencia en el tiempo, y de un término que depende de variables que cambian a través del tiempo, con el cual se estima la dependencia del estado. Un requisito crucial para la implementación exitosa de los modelos de duración es descontar apropiadamente la heterogeneidad observada en las duraciones de los precios de todos los sectores de la economía2. Además, en estos modelos está presente la heterogeneidad no observada, que resulta principalmente de la omisión de variables relevantes. Un tratamiento inadecuado produce estimaciones inconsistentes de la función hazard. En este trabajo se identifica el tipo de rigidez de precios de los productores a través de los modelos de duración para los cambios de precios, controlando la heterogeneidad observada mediante la conformación de estratos de productos homogéneos y utilizando las ventajas del método flexible bayesiano que elimina la heterogeneidad no observada y permite estimar por tramos la función hazard para cada estrato. Así mismo, se incorpora información a priori de los parámetros y se utiliza la metodología de riesgos en competencia para explicar los determinantes de los incrementos y disminuciones de los precios en la probabilidad de que las firmas cambien los precios. El resto del artículo está organizado de la siguiente forma. En la Sección II se expone la relación que hay entre las principales teorías de rigideces de precios y la función hazard obtenida del análisis de duración. En la Sección III se describen los datos y sus características. En la Sección IV se resumen las consideraciones técnicas y se describe la metodología utilizada. La estimación de los modelos y el contraste de las hipótesis acerca de la dependencia en el tiempo se presentan en la

Formalmente, la función hazard para el mes t es el número de rachas de precios que finalizan durante el mes dividido entre el número de precios cuyas rachas no han finalizado en el comienzo del mes t.



Es un hecho empíricamente probado que las estimaciones de las funciones hazard agregadas tienen un sesgo decreciente cuando se basan en duraciones que provienen de productos heterogéneos. Este hecho es conocido como el efecto mover-stayer (véanse Dias, Marques y Santos, 2005 y Kiefer, 1988).

1

2

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

193

Sección V. Por su parte, en la Sección VI, se verifica de acuerdo con la dependencia del estado, utilizando modelos de riesgos en competencia. Finalmente, en la VII se presentan las conclusiones.

II. PATRONES TEÓRICOS DE LA FUNCIÓN HAZARD PARA EL CAMBIO DE PRECIOS En esta sección se describen los principales modelos que se utilizan en la fijación de precios y se establece la relación con la función hazard del cambio de precios, la cual responde la siguientes pregunta: ¿Es más probable que los precios de los bienes con cambios de precios recientes sean modificados en comparación con aquellos que han permanecido con precios constantes por un largo período de tiempo? Los modelos de economía monetaria de rigideces de precios se pueden clasificar en dos categorías generales: los que dependen del tiempo y aquellos que dependen del estado (Blanchard y Fisher, 1989). En la primera clase de modelos, los productores cambian precios en intervalos de tiempo fijos o aleatorios. El modelo propuesto por Taylor (1980) de contratos escalonados es el principal representante de esta clase y supone que los precios y salarios de las firmas son negociados por períodos fijos. Este modelo refleja la estrategia de los productores de cambiar precios cada cierto período de tiempo y, por consiguiente, la probabilidad de cambiar los precios es cero en los primeros períodos, con picos registrados en el período en que se renueva el contrato. Es de anotar que en el evento de que varias firmas con diferentes contratos coincidan en el período de cambio de precio, la función hazard registra varias modas para la muestra de rachas de precios que se está analizando. Por otra parte, una alternativa a los contratos escalonados surge con el modelo propuesto por Calvo (1983), en el cual cada firma tiene probabilidad instantánea y constante de cambiar los precios sin tener en cuenta el tiempo que ha transcurrido desde el último cambio de precio. La forma de la función hazard que se predice bajo este modelo es plana, debido a que el porcentaje de firmas que ajustan los precios cada mes no cambia a través del tiempo. En este modelo, el tamaño del precio promedio de estos ajustes depende de los choques anteriores. No obstante, los modelos de Taylor (1980) y Calvo (1983) son equivalentes cuando se considera la frecuencia de firmas que cambian los precios en forma agregada.

194

Formación de precios y salarios en Colombia

En la literatura monetaria existen otros modelos híbridos dependientes del tiempo que combinan agentes de Taylor y Calvo. En esta clase se encuentra el modelo de Calvo truncado, en el cual la función hazard es constante hasta un valor máximo y creciente después de este valor. Los modelos que dependen del estado especifican que la duración y el tamaño del cambio de los precios que ajustan las firmas varían de acuerdo con el estado de la economía. Por lo tanto, el efecto de los choques nominales sobre la actividad económica también depende del estado de la economía, ya que el nivel general de precios se forma con el porcentaje de firmas que cambian los precios. Hay varios factores que pueden influir en la decisión de la firma de no cambiar el precio. Por ejemplo, si el beneficio que se pierde por la diferencia con el precio óptimo es menor que el costo fijo de cambiar el precio. En estos modelos la pendiente de la función hazard depende de varios parámetros, como son: la inflación de largo plazo, la forma de la función de demanda de las firmas, la devaluación nominal, entre otros. En este trabajo, en los modelos dependientes del estado, la probabilidad de cambiar precios depende de la distancia del precio actual con respecto al precio óptimo, la cual es función de las variables que describen el estado de la economía. El efecto de estas variables sobre la probabilidad de cambiar los precios depende de si los precios se han incrementado o disminuido. Aunque en principio la función hazard puede tener cualquier forma, en la práctica una característica importante de los modelos citados anteriormente es que esta función no es decreciente. Las funciones hazard crecientes con respecto al precio óptimo son razonables, ya que es improbable que las firmas toleren grandes diferencias con respecto al precio óptimo, de la misma forma que lo hacen con pequeños desvíos.

III. DATOS Para el análisis empírico se utilizan los precios que los productores colombianos (importadores y productores locales de bienes producidos y consumidos en el país) reportaron a la oficina de estadística del Banco de la República, para la elaboración del IPP para el período de junio de 1999 a diciembre de 2006. La base original contiene 540.069 reportes de precios mensuales. Julio y Zárate (2006) describen las características de la base de datos, la estructura de ponderaciones y los correspondientes procesos de imputación que se efectuaron.

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

195

La variable relevante en este análisis es la duración del precio de un producto particular, la cual se refiere a los meses en que una categoría de producto permanece constante. Así, una racha de precios es una sucesión ininterrumpida de reportes de precios constantes asociados a una categoría de producto, la cual puede ser descrita a partir de tres elementos: la fecha de la primera cotización, el nivel de precios y el número de meses sin cambiar el precio. Cabe destacar que las duraciones de los precios se estiman directamente a través de promedios ponderados. Los hechos empíricos, las estadísticas descriptivas, las distribuciones de las frecuencias de cambio de precios y las duraciones de precios para el caso colombiano se encuentran documentadas en Julio y Zárate (2006). Se deben tener en cuenta las características en los datos que a su vez tengan efectos considerables sobre la consistencia de las estimaciones obtenidas del análisis de duración. Primero, el truncamiento, que se refiere a cuando la firma que reporta los precios interrumpe el envío de información y, en consecuencia, la unidad estadística de análisis abandona la muestra antes del final del período de observación. Esto puede suceder porque hay productos que desaparecen del mercado o por liquidación de la empresa. En segundo lugar, el censuramiento sucede cuando el período de observación está restringido por la disponibilidad de los datos.

IV. FACTORES QUE DETERMINAN LA PROBABILIDAD DE OBSERVAR UN CAMBIO DE PRECIO El análisis en esta sección se realiza en varias etapas. En la primera, se presentan algunas consideraciones técnicas que deben ser tenidas en cuenta en la estimación e interpretación de las funciones hazard agregadas. En la segunda, se utiliza la especificación de la función hazard por tramos para probar por la dependencia del tiempo. Posteriormente, se presenta la metodología de riesgos en competencia para investigar la dependencia del estado, teniendo en cuenta las rachas que terminaron subiendo los precios y las que los bajaron.

A. Consideraciones técnicas de la función hazard agregada Si la distribución de las rachas de precios es homogénea entre las firmas, la función agregada no presenta ninguna dificultad y su estimación es directa a través de los métodos tradicionales. No obstante, la frecuencia de cambios de precios difiere entre sectores y firmas y a través del tiempo (véanse Julio y Zárate, 2006,

196

Formación de precios y salarios en Colombia

para Colombia). No tener en cuenta esta heterogeneidad puede causar resultados sesgados de las estimaciones de la función hazard agregada. El sesgo de una dependencia negativa implica que la función hazard siempre tiene un patrón decreciente sin importar la forma de las funciones hazard individuales. Lo anterior sucede debido a que la participación de rachas de corta duración disminuye a medida que el horizonte de tiempo se aumenta y, en consecuencia, la probabilidad de cambiar precios disminuye. De esta forma, una función agregada con pendiente negativa puede ser compatible con funciones constantes individuales predichas por el modelo de Calvo. En este estudio es importante considerar el efecto de la heterogeneidad no observada, la cual se refiere a las diferencias en las distribuciones de la duración después de controlar por las variables explicativas y puede ocurrir por la incorrecta especificación de la forma funcional del modelo o por la omisión de variables fundamentales. Dado que el sesgo ocurre cuando se asumen supuestos paramétricos, la mejor solución es utilizar una especificación flexible de la función hazard mediante la metodología semiparamétrica con estimación bayesiana.

B. Funciones hazard no condicionadas Las funciones no condicionadas, que relacionan la probabilidad de un cambio en los precios con la duración de la racha de precios, se estiman bajo el supuesto de probabilidad de cambio constante a través del tiempo. Los Gráficos 1.1 a 1.3 muestran estas funciones obtenidas por el método de KaplanMeier3 para diferentes clasificaciones del IPP: según la procedencia de los bienes (producidos y consumidos internamente e importados), la actividad económica (agricultura, minería, industria, consumo intermedio) y la concentración del mercado. Se observa que, en general, hay un gran porcentaje de rachas con duraciones de un mes, lo cual explica que las funciones tengan pendiente negativa. Lo anterior, debido a que la participación de artículos con rachas de precios cortas, que



3

El estimador de Kaplan-Meier mide la proporción de rachas que duraron hasta t, dado que no habían en el período anterior (t – 1). Así, la estimación hˆ (t ) = d i ni, donde di es el número de rachas que se terminan en el período t y ni es el número de rachas que duraron hasta el período anterior t – 1.

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

197

pertenecen a reglas más flexibles, disminuye cuando se consideran horizontes de tiempo más amplios. Además, los sectores minero e industrial presentan una estacionalidad marcada cada doce meses, lo que sugiere la presencia de reglas de tipo Taylor en la formación de precios. Por otra parte, en el sector agrícola se percibe que la probabilidad de cambiar los precios desciende lentamente, lo cual podría ser compatible con la predominancia de reglas de tipo Calvo en este sector. Las funciones hazard no condicionadas presentadas en esta sección no sugieren evidencia concluyente del tipo de regla utilizada por los productores. Para distinguir entre las diferentes reglas de formación de precios, utilizando este tipo de metodología, se debe comprobar la estabilidad de varias funciones hazard no condicionales para diferentes períodos de tiempo, lo que es interpretado como dependencia en el tiempo. No obstante, esta alternativa es imposible de implementar dada la limitación temporal de la muestra que se está analizando.

Funciones hazard no condicionadas: Kaplan-Meier Gráfico 1.1. Según la actividad económica de los bienes 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Meses transcurridos desde el comienzo de la racha Agricultura

Minería

Industria

198

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 1.2. Según la concentración del mercado 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 1

2

3

4

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Meses transcurridos desde el comienzo de la racha

1 empresa

2-5 empresas

20 empresas

18 19

50 empresas

Gráfico 1.3. Según la procedencia de los bienes 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11

12 13

14 15

16 17 18 19

Meses transcurridos desde el comienzo de la racha Producidos y consumidos

Importados

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

C. Modelos de hazard proporcionales estratificados El análisis econométrico de la duración tradicionalmente se basa en la condición de separabilidad, la cual considera que los datos son generados por una función hazard condicional, obtenida como el producto de una función de referencia y una combinación lineal de variables aleatorias que varían en el tiempo. El modelo de hazard proporcional analiza estos componentes y especifica la función hazard para el cambio de precios de la siguiente forma: p h(t | x) = h0 (t ) exp(∑ i =1 i xi ) , (1)

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

199

donde h0 (t ) es llamada la función hazard de referencia, que mide la dependencia del tiempo. Esta función es desconocida y se asume constante. Por su lado, xt representa las variables de la economía que varían a través del tiempo y i es el vector de parámetros asociados con las variables xt . Bajo este esquema, los coeficientes y la función de referencia deben ser estimados con los datos de duración de los precios. No obstante, debido a la heterogeneidad en las duraciones de los precios y a la presencia de esquemas de censuramiento en las rachas de precios, el supuesto de hazard proporcional global es difícil de contrastar. La alternativa de solución en este caso es conformar estratos, utilizando para ello la actividad económica y la procedencia de los bienes y posteriormente el modelo de hazard proporcional para cada uno de los estratos. Las firmas en el j-ésimo estrato tienen una función hazard de referencia h0 j (t ) y el efecto de las variables explicativas puede ser representado por el modelo de hazard proporcional en cada estrato de la siguiente forma: p (2) h j (t | x) = h0 j (t ) exp(∑ i =1 i xi ) j = 1,...s estratos. En este modelo, los coeficientes de regresión se asumen iguales en cada estrato, pero las funciones hazard de referencia pueden ser diferentes y completamente no relacionadas. En otras palabras, las variables explicativas tienen efecto similar sobre la función de referencia de cada estrato.

D. ¿Por qué la metodología bayesiana por tramos? En la etapa de estimación de los parámetros y para efectuar las correspondientes pruebas de hipótesis, los métodos semiparamétricos bayesianos ofrecen una estrategia de modelamiento más general, que se basa en menos supuestos y que se ajustan naturalmente a los modelos de duración, ya que estos son particularmente difíciles de estimar debido a que existen diferentes esquemas de censuramiento y truncamiento en las duraciones de precios, los cuales a su vez afectan la varianza de los estimadores. Adicionalmente, el método bayesiano permite incorporar información a priori. En resumen, hay varias ventajas en la flexibilidad y disponibilidad de estas herramientas para analizar datos y modelos, además de las ventajas en la estimación con valores perdidos y con muestras reducidas. El análisis puede ser efectuado en una forma natural y unificada, que elimina la heterogeneidad no observada. Por otro lado, uno de los modelos más convenientes para analizar las duraciones de

200

Formación de precios y salarios en Colombia

las rachas de precios es el modelo de hazard constante por tramos. Las funciones básicas que provienen de estos modelos de duración se describen en Therneau y Grambsch (2000).

V. PRUEBAS DE DEPENDENCIA EN EL TIEMPO UTILIZANDO EL MODELO DE HAZARD CONSTANTE POR TRAMOS A. Especificación y estrategia empírica En esta sección se describe la estrategia empírica para contrastar por la dependencia en el tiempo de los precios que los productores colombianos establecen. Como se ha anotado anteriormente, la heterogeneidad en las reglas de precios hace que las funciones hazard agregadas siempre tengan una pendiente negativa. De acuerdo con Julio y Zárate (2006), esta heterogeneidad se observó en las duraciones de precios para las diferentes clasificaciones que conforman el IPP. Así, según el origen, los bienes producidos y consumidos tienen una duración mediana de 5,37 meses y los importados 2,88 y, según el destino económico de los bienes, el consumo intermedio 4,8, en tanto que los materiales de construcción 6,97. Adicionalmente, la heterogeneidad en la duración también ha sido observada a través del tiempo. Para controlar por estas diferencias en las duraciones y eliminar el efecto de la heterogeneidad, se realizaron los siguientes pasos. Primero, se formaron estratos al nivel de desagregación más detallado con la canasta del IPP, que está conformada por 234 códigos con siete dígitos que identifican la actividad económica de cada producto según la clasificación CIIU y de acuerdo con dos clasificaciones que identifican la procedencia de los bienes (importados o producidos y consumidos en el mercado interno). La interacción entre las dos clasificaciones permitió formar 223 estratos que contienen cada uno más de cien rachas. Segundo, en cada estrato se estimó el modelo por tramos con técnicas bayesianas para las duraciones de precios, con el fin de obtener la función hazard de referencia. En los Gráficos A3.3 y A3.4 del Anexo 3, se muestran las funciones hazard de referencia estimadas con el método semiparamétrico por tramos. Finalmente, para cada estrato se contrastó la hipótesis de que la función es constante y, en consecuencia, que las predicciones del modelo de Calvo son apropiadas

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

201

en caso de que la hipótesis nula sea escogida. En términos estadísticos, esta hipótesis se especifica como: H0 : h1 = h2 = ... = h12. Los resultados de las pruebas acerca de la forma de la función hazard se muestran en el Cuadro 1, en donde se presenta el porcentaje de estratos para los cuales se escoge la hipótesis de hazard constante y creciente. Se destacan los siguientes resultados. 1) El porcentaje de estratos que son consistentes con las predicciones del modelo de Calvo, de hazard constante, alcanza el 36,3%. Además, cabe destacar que de los estratos en donde la hazard no es constante el 32,3% corresponde a patrones con hazard creciente. Es de anotar que el 68,6% de los estratos tienen hazard con patrones no descendientes. 2) Se puede observar que hay heterogeneidad por sectores. La función hazard constante es relevante en sectores de agricultura, especialmente en alimentos procesados, el 34,8% de la industria. En los casos en que la función es constante, como se muestra en el Gráfico 2, hay considerable heterogeneidad en el nivel de la función hazard de referencia. 3) Según la procedencia de los bienes, para los bienes producidos y consumidos hay un porcentaje de 40% en que la función hazard es constante. Por otra parte, en los bienes importados el 41% de los modelos estimados son de riesgo constante. De acuerdo con la actividad económica de los bienes, se destacan los que provienen de la industria, ya que el 43,1% de los modelos tiene función de riesgo constante. Resalta el comportamiento de la agricultura, que registra el 70,6% de los estratos con hazard constante. Cuadro 1. Pruebas de hipótesis para determinar la forma de la función hazard Clasificación económica

Promedio de rachas

Estratos

Dependencia del tiempo

%

Total

1.616

223

81

36,3

72

32,3

Agricultura

3.891

17

12

70,6

2

11,8

645

8

0

0,0

3

37,5

Industria

1.460

198

69

34,8

67

33,8

Producidos y consumidos

1.882

127

40

31,5

55

43,3

Importados

1.265

96

41

42,7

17

17,7

Minería

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

Incremento de la hazard

%

202

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 2. Parámetros de la función hazard para los estratos con dependencia del tiempo 100%

50% 45% 40% 35%

80%

30%

60%

25% 20%

40%

15% 10%

20%

5% 0%

0% (0,05; 0,08]

(0,08; 0,10]

(0,10; 0,12]

Porcentaje (izquierda)

(0,12; 0,14]

(0,14; 0,17]

> 0,17

Porcentaje acumulado (derecha)

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

VI. PRUEBAS DE DEPENDENCIA DEL ESTADO UTILIZANDO MODELOS DE RIESGOS EN COMPETENCIA De acuerdo con Caballero y Engel (1993), para juzgar por la dependencia del estado se deben tener en cuenta dos condiciones. La primera se refiere a que la función hazard depende de la diferencia entre el precio de la firma y un precio “sin fricción”, el cual se aproxima por el precio promedio del mismo grupo al que pertenece el producto particular en el IPP. La segunda hace énfasis en que la función hazard es diferente cuando los precios aumentan que cuando disminuyen, ya que el efecto de algunas variables sobre la probabilidad de cambiar precios varía en ambos casos. Por ejemplo, cuando la inflación acumulada desde el último cambio de precios es positiva, entonces la probabilidad de una reducción de precios disminuye, en tanto que la probabilidad de un aumento de precios aumenta. Lo anterior debido a que las firmas reaccionan de diversas formas cuando los costos de producción o la demanda de sus productos se incrementan o disminuyen. En consecuencia, la metodología de riesgos en competencia para modelos de duración es relevante, ya que tiene en cuenta los aspectos citados anteriormente.

A. Implementación empírica Para verificar por la dependencia del estado, en cada estrato se incluyen variables que cambian a través del tiempo. En primer lugar, la inflación acumulada en cada

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

203

racha dentro de cada sector, definida como la variación del IPP del sector entre el mes en que se acaba la racha y que precede el comienzo de la siguiente. Esta variable es una sustituta de la inflación en los costos de producción en el sector bajo consideración y mide la evolución de los precios de los competidores para productos similares. Además, entre las variables explicativas se incluyen la brecha del producto, la devaluación acumulada de la racha y variables dummy para identificar la región. Un incremento en los precios de los competidores es un incentivo para que la firma incremente el precio. En ambos casos, se espera que una inflación positiva incremente la probabilidad de aumentar los precios y, en consecuencia, disminuya la de bajar el precio. En la base de datos, el final de una racha de precios puede corresponder a cuatro eventos diferentes: un incremento en el precio del artículo, una disminución en el precio del artículo, el reemplazo de un producto o el censuramiento a la derecha (la racha continúa hasta después del período de observación). La reacción de los productores de ajustar precios puede depender de si la racha de precios termina por un aumento de precios o por una disminución. Además, el impacto de algunas variables sobre la probabilidad de cambiar precios es diferente en ambos casos. En este modelo, la función hazard depende del tipo de evento. Debido a que la desviación de precios se aproxima con la inflación acumulada del sector, las estimaciones se interpretan como una indicación de dependencia del estado. Otras variables que se incluyeron en algunos ejercicios fueron la variabilidad de la inflación y algunos indicadores de producción. La hipótesis nula en este caso es: H0 : inf = 0. Así, la escogencia de la hipótesis alternativa significa que la duración de la racha de precios depende de la inflación acumulada del sector y, en consecuencia, hay evidencia de que en este estrato la duración de la racha de precios depende del estado.

B. Resultados de la estimación La estimación se realizó con el modelo de hazard constante por tramos utilizando la estrategia bayesiana para modelos en competencia. Una completa descripción de la metodología se encuentra en Pintilie (2006). Para facilitar este análisis, en el Cuadro 2 se presentan la frecuencia y el porcentaje de estratos para diferentes clasificaciones del IPP, en las cuales el parámetro de inflación tiene efecto sobre la probabilidad de cambiar los precios por parte de las firmas. Los resultados se resumen en el siguiente párrafo.

204

Formación de precios y salarios en Colombia

La dependencia del estado tiene importancia para explicar las reducciones de precios y en la mitad de los estratos el aumento de la inflación acumulada disminuyó la probabilidad de cambiar los precios. Por el contrario, el coeficiente para los incrementos de precios fue importante tan solo para el 11,2%, lo cual refleja una asimetría cuando se ajustan los precios. El Gráfico 3 muestra que hay considerable heterogeneidad en la magnitud del impacto de la inflación sobre la probabilidad de cambiar los precios. Cuadro 2. Pruebas sobre los parámetros asociados con inflación acumulada Clasificación económica

Incremento de precios Parámetros positivos y significativos

Disminución de precios Parámetros negativos y significativos

Total

11,2%

50,2%

Agricultura

52,9%

35,3%

Minería

37,5%

12,5%

Industria

6,6%

53,0%

Producidos y consumidos

9,4%

55,9%

13,5%

42,7%

Importados

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

Gráfico 3. Distribución de los coeficientes estimados de inflación (disminución de precios) 50% 45%

100%

40% 35% 30%

80% 60%

25% 20% 15%

40% 20%

10% 5% 0%

0% (-0,49; -0,25] (-0,25; -0,17]

(-0,17; -0,13] (-0,13; -0,09] (-0,09; -0,05]

Porcentaje (izquierda)

> -0,05

Porcentaje acumulado (derecha)

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

205

Hay evidencia de una significativa heterogeneidad en el impacto de la inflación acumulada. Los resultados de estimación del impacto de la inflación acumulada sobre la probabilidad de cambiar el precio son presentados en el Gráfico 3. El coeficiente es significativo en 54,3% para el total de la muestra y el impacto de la inflación se presenta en producidos y consumidos, en donde de los 235 estratos hay 115 con coeficiente significativo. Lo anterior provee una indicación de la importancia de la dependencia del estado en las decisiones de cambio de precios de los productores.

C. Evidencia cruzada entre las hipótesis de dependencia en el tiempo y en el estado En el Cuadro 3 se presenta el resumen de las pruebas conjuntas de dependencia de la duración y del estado para los incrementos y disminuciones de precios. Según se infiere de este cuadro, la dependencia del estado es más importante para las disminuciones de precios, es decir, para el 57,5% de las rachas que disminuyeron los precios, un aumento de la inflación acumulada sectorial tiene efectos negativos sobre la probabilidad de cambiar los precios. Además, la dependencia del estado es menos frecuente para los incrementos de precios, ya que tan solo para el 12,4% de las rachas de precios que incrementaron precios un aumento en la inflación sectorial causó que la probabilidad de aumentar precios fuera mayor. Esta asimetría, en la que las firmas reaccionan a los diferentes choques, se encuentra documentada en varios estudios basados en encuestas (véanse Misas, López y Parra, 2009). Por otra parte, la ausencia conjunta de la dependencia del estado y de la duración se asocia con reglas de precios de tipo Calvo. Así, según se analiza a partir del Cuadro 3, el 43,3% de los incrementos de precios está dominado por este patrón de comportamiento, en tanto que el 27,2% de las diminuciones de precios se predicen con este modelo. Cabe destacar que hay heterogeneidad en la forma en que los productores fijan sus precios. Así, por ejemplo, el Cuadro 3 indica que hay una considerable proporción, para las disminuciones de precios, en la cual la dependencia del estado y la dependencia de la duración ocurren conjuntamente. Esta evidencia sugiere que la forma en que las firmas ponen sus reglas de precios podría ser caracterizada por una mezcla de varios modelos teóricos.

206

Formación de precios y salarios en Colombia

Cuadro 3. Evidencia cruzada de duración y dependencia del estado Incremento de precios Clasificación económica

Disminución de precios

N = 201

N = 195

No dependencia del estado

Dependencia del estado

No dependencia del estado

Dependencia del estado

No hay dependencia de la duración

43,3%

11,4%

27,2%

24,1%

Hay dependencia de la duración

44,3%

1,0%

15,4%

33,3%

Nota: En la primera fila (no dependencia de la duración) se reportan los modelos para los cuales la hipótesis nula H 0: h1 = … = h12 es escogida. La primera columna reporta los modelos para los cuales la hipótesis nula de no dependencia del estado ( H 0:  inf = 0) es escogida. N es el número de modelos que se estimaron. Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

VII. CONCLUSIONES En este artículo se han analizado las reglas de fijación de precios de los productores colombianos, estimando modelos de duración al nivel más desagregado posible. Tres resultados pueden ser señalados en este estudio. Primero, el supuesto de la función hazard de referencia constante se cumple en aproximadamente una tercera parte de los estratos conformados, lo cual es consistente con las predicciones derivadas del modelo de Calvo. Este resultado muestra que al estimar modelos al nivel más desagregado posible, se evita el problema de agregación de la función hazard decreciente y las estimaciones están acordes con los modelos teóricos. Segundo, tanto la forma de la función hazard de las duraciones de precios como el nivel varían entre las diferentes clasificaciones del IPP. Tercero, hay evidencia de dependencia del estado en aproximadamente la mitad de los casos en los que los precios disminuyeron. Esto es, la probabilidad de cambiar precios disminuye cuando se aumenta la inflación acumulada del sector. Además, se observa una alta heterogeneidad del coeficiente asociado a la inflación acumulada. Cabe destacar que el período de tiempo del estudio se caracterizó por una inflación del productor decreciente, lo que implicó incrementos de precios menos frecuentes y en este caso la evidencia de dependencia del estado no es determinante. No obstante, se percibe una asimetría en la probabilidad de cambios de precios, ya que los determinantes de los incrementos de precios difieren de aquellos que afectan

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

207

las disminuciones de precios. Por otra parte, se encontró que la dependencia del estado es más importante en las disminuciones de precios que en los incrementos. Los resultados de este trabajo sugieren algunas implicaciones prácticas en el modelamiento macroeconómico, debido a que los productores colombianos ajustan los precios utilizando mezclas entre reglas dependientes del estado, reglas dependientes del tiempo y reglas flexibles. Además, los modelos dependientes del tiempo y del estado tienen implicaciones en el tamaño del cambio de precio. La estimación de un modelo conjunto para la duración y el tamaño constituye un tema para investigaciones futuras.

REFERENCIAS Blanchard, O., & Fisher, S. (1989). Lectures on macroeconomics. Cambridge: MA, MIT Press. Caballero, R., & Engel, E. (1993). Microeconomic adjustments hazards and aggregate dynamics. Quarterly Journal of Economics, 108, 359-383. Calvo, G. (1983). Staggered prices in a utility maximizing framework: The frequency of price adjustments. Journal of Monetary Economics, 12, 383-398. Dias, A., Marques, R., & Santos, J. (2005). Time or state dependent price rules? Evidence from Portuguese micro data. Eurosystem Inflation Persistence Network, 511. Ibraim, J. A., Cheng, M., & Sinja, D. (2001). Bayesian survival analysis. Springer. Julio, J., & Zárate, H. (2006). The price setting behavior in Colombia: Evidence from PPI micro data. Ensayos sobre Política Económica, 26(56). Kiefer, N. (1988). Economic duration data and hazard functions. Journal of Economic Literature, 26(2), 646-679. Misas, T., López, E., & Parra, J. (2009). La formación de precios en las empresas colombianas: evidencia a partir de una encuesta directa (Borradores de Economía, 569). Banco de la República. Nakamura, E., & Steinsson, J. (2008). Five facts about prices. Columbia University. Pintilie, M. (2006). Competing risks: A practical perspective. Chichester: John Wiley & Sons. Taylor, J. (1980). Aggregate dynamics and staggered contracts. Journal of Political Economy, 88, 1-22. Therneau, T., & Grambsch, P. (2000). Modeling survival data. Springer.

208

Formación de precios y salarios en Colombia

ANEXOS Anexo 1. Modelo exponencial por tramos para probar por la dependencia del tiempo La verificación de las hipótesis de reglas de precios dependientes del tiempo, por parte de las firmas, se basa en la forma de la función hazard de referencia, que es desconocida y, por lo tanto, debe estimarse con las duraciones de precios observadas. La estrategia econométrica se fundamenta en la implementación de un modelo constante por tramos semiparamétrico con enfoque bayesiano, el cual requiere el desarrollo de varias etapas (véase Ibrahim et al., 2001). Inicialmente, se define la partición del eje del tiempo. La escogencia del número de intervalos es independiente de los datos y representa la frecuencia mensual del IPP. En este caso se escogen doce intervalos, 0 < s1 < s2 < ... < s12. Esto es, se tienen los J = 12 intervalos de la siguiente forma: (0,1], (1, 2], (2, 3],...(11,12]. En este modelo se supone que la función hazard de referencia es constante en cada subintervalo, es decir, h0 (t ) =  j . La estructura de los datos está dada por el siguiente conjunto de información: D = (n, y, ) donde n denota el número de observaciones, y representa los datos de las duraciones de precios observadas con la muestra de estudio y  es la variable artificial, donde  = 1, si el producto particular de un productor cambia de precio y 0 en otro caso. La función de verosimilitud de  para las n observaciones se puede escribir como: n

L( λ / D ) = ∏ i =1

12

∂ij νi

∏[ λ j ] j =1

j −1     EXP  −∂ij  λ j ( yi − s j −1 ) + ∑ λ g ( sg − sg −1 )  , g =1    

(3)

donde ij = 1 si el producto cambia de precios en el j-ésimo intervalo y ij = 0 en otro caso. Cabe destacar que en el enfoque bayesiano la inferencia estadística se realiza sobre la distribución posterior, la cual se obtiene como una proporción del producto entre la verosimilitud, dados los datos, y una distribución a priori sobre el parámetro , de la siguiente forma: π( λ / D) ∝ L( D / λ) p ( λ) .

(4)

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

209

Por su parte, existen diversas distribuciones a priori sobre la función hazard de referencia que se pueden utilizar en este análisis. La distribución más común es la gamma independiente λ j ~ ς α0 j , λ0 j , para j = 1, 2,...,12, donde 0 j y 0 j son parámetros que determinan la media y la varianza de  j . Otras distribuciones a priori son la distribución uniforme (no informativa) y la distribución normal. No obstante, dada la restricción en el número de observaciones, resulta atractivo utilizar algunas clases de procesos correlacionados. Así, la función gamma autorregresiva, que permite correlacionar  en intervalos adyacentes anteriores, es la distribución que mejor se adaptó en el proceso de estimación. La forma de esta función se especifica como:

(

)

α   λk | λ1 , λ2 ,..., λk −1 ∼ ς  αk , k  . λ  k −1 

(5)

El análisis de los resultados consiste en tres etapas. En la primera, se evalúa la precisión de los momentos posteriores, mediante varios diagnósticos sobre la convergencia de la cadena de Markov simulada por la distribución posterior. El primero de ellos se basa en la estadística de Geewke, que compara los valores en la parte inicial de la cadena de Markov con aquellos de la parte final y los valores cercanos a cero indican que no hay evidencia de falta de convergencia. Además, las autocorrelaciones cercanas a cero de la muestra posterior para grandes rezagos indican que no hay duda sobre la convergencia. Una considerable discrepancia entre el tamaño efectivo de la muestra y la muestra que se escoge en la simulación es una clara indicación de una cadena de Markov insatisfactoria. En la etapa de estimación, se observan los intervalos de credibilidad construidos con muestras de la distribución posterior. Finalmente, para decidir si la regla de precios depende del tiempo, se diseñó la prueba de Wald4 sobre la igualdad de los doce coeficientes estimados (véase Kiefer, 1988). En caso de aceptar la hipótesis nula, se acepta la dependencia del tiempo.



4

Esta prueba se basa en que la distribución del estimador de máxima verosimilitud, para grandes muestras, tiene distribución normal. La estadística de Wald se expresa como: .

210

Formación de precios y salarios en Colombia

Anexo 2. Pruebas sobre la dependencia del estado El procedimiento estadístico es similar al descrito en el Anexo 1. Para esta verificación se asume que la función hazard para la i-ésima racha de precios se especifica como: h(t | X i , θ) = h0 (t ) exp( β ' X iτ ) ,

(6)

donde h0 (t ) es la función hazard de referencia, que se asume constante en cada subintervalo, X it es el valor en el tiempo t de un conjunto de variables que varían a través del tiempo y  es el vector de parámetros desconocido asociado con el vector de variables. La función de verosimilitud de ( β, λ) está dada por:

n

J

L( β, λ / D) = ∏ ∏ ( λ j exp( x β)) i =1 j =1

' i

∂ij υi

{

(

)

 −∂ij [ λ j yi − s j −1 +  exp  j −1 ' ∑ λ g ( sg − sg −1 )]exp xi β = 1 g 

   .  

( )

(7)

Especificación del modelo de riesgos en competencia para resultados múltiples Cuando finaliza una racha de precios, los eventos que se observan posteriormente, además de que compiten entre sí, son independientes y pueden corresponder a un incremento o a una disminución del precio del artículo. Con el procedimiento de riesgos en competencia, la duración de la racha (T) para cada cotización de precios puede ser de dos tipos (C). La estructura de datos para los modelos de riesgos en competencia está conformada por (T, C), donde T es continua y C es discreta con los valores 1, 2, que corresponden a los eventos descritos. La función subhazard h* ( j , t ) / h(t ) es la probabilidad condicional de que la terminación de la racha de precios sea por la causa 1, dado que el cambio de precios se observó en el tiempo t. En el Anexo 3 se ilustran con un ejemplo los resultados del modelo y las diferentes etapas en el proceso de estimación bayesiano para el estrato 1, que corresponde a pantalones y chaquetas. Los gráficos presentan varios criterios de convergencia de las cadenas de Markov y describen las autocorrelaciones de las muestras de la distribución posterior. El anterior ejercicio se replicó para los 203 estratos que se conformaron en este estudio.

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

211

Anexo 3. Ejemplo de aplicación Cuadro A3.1. Pruebas sobre la convergencia de la cadena de Markov Geweke

Autocorrelación de la muestra posterior

Tamaño de muestra efectiva

z

Pr > IzI

ESS

Corr. Rezago Rezago Rezago Rezago tiempo Eficiencia 1 5 10 50

Lambda 1

3,9524

< 0,0001

206,5

48,4228

0,0207

0,9587

0,8196

0,6683

0,1382

Lambda 2

3,7673

0,0002

315,4

31,7021

0,0315

0,6639

0,5634

0,4637

0,0832

Parámetro

Lambda 3

3,6626

0,0002

737,5

13,5594

0,0737

0,2886

0,2568

0,1760

0,0397

Lambda 4

7,7377

0,0002

845,6

11,8258

0,0846

0,2603

0,2139

0,1745

0,0231

Lambda 5

3,8961

< 0,0001

1.505,6

6,6420

0,1506

0,1221

0,1234

0,0926

0,0199

Lambda 6

3,1425

0,0017

2.507,5

3,9881

0,2507

0,0844

0,0660

0,0439

0,0034

Lambda 7

3,3639

0,0008

1.836,1

5,4464

0,1836

0,1289

0,0938

0,0819

0,0176

Lambda 8

2,5571

0,0106

4.309,9

2,3203

0,4310

0,0569

0,0330

0,0232

0,0308

Lambda 9

2,6889

0,0072

9.168,2

1,0907

0,9168

0,0206 -0,0011 -0,0001

0,0044

Lambda 10

1,7690

0,0769

9.574,2

1,0445

0,9574

0,0222

0,0196

0,0374 -0,0005

Lambda 11

2,7477

0,0060

9.406,2

1,0631

0,9406

0,0316

0,0129

0,0221

0,0046

Lambda 12

3,4654

0,0005

1.633,5

6,1217

0,1634

0,1618

0,1015

0,0917

0,0132

inflación

1,5625

0,1182

9.034,1

1,1069

0,9034

0,0535 -0,0109 -0,0084

0,0018

Brecha_PIB

1,5178

0,1291

1.918,4

5,2127

0,1918

0,6785

0,0292

0,0010

variación_tasa

0,1424

1,2072

0,2273

6.285,0

1,5911

0,6285

0,1542

0,0016

0,0180

0,0140

R_CARIBE

-3,9568

< 0,0001

248,6

40,2286

0,0249

0,7752

0,6694

0,5508

0,1268

R_ANDINA

-4,0304

< 0,0001

206,2

48,5083

0,0206

0,9543

0,8093

0,6578

0,1491

R_ORINOQUIA -4,0734

< 0,0001

459,5

21,7609

0,0460

0,3803

0,3308

0,2726

0,0835

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

212

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico A3.1. Ejemplo de aplicación. Inspección visual sobre la convergencia de la cadena de Markov. Ejemplo de una cadena de Markov que no converge

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

Gráfico A3.2. Característica de una cadena de Markov que converge

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

Reglas de fijación de precios de los productores colombianos

Cuadro A3.2. Etapa de estimación. Estadísticas de la distribución posterior Parámetro Lambda 1

Cuantiles

Media

Desviación estandard

25%

50%

0,72

0,06

0,67

0,72

75% 0,76

Lambda 2

1,45

0,15

1,34

1,44

1,55

Lambda 3

0,43

0,07

0,39

0,43

0,48

Lambda 4

0,56

0,10

0,49

0,55

0,62

Lambda 5

0,34

0,08

0,28

0,34

0,39

Lambda 6

0,23

0,07

0,18

0,23

0,28

Lambda 7

0,55

0,14

0,45

0,53

0,63

Lambda 8

0,24

0,10

0,17

0,23

0,30

Lambda 9

0,09

0,06

0,05

0,08

0,12

Lambda 10

0,10

0,07

0,05

0,08

0,13

Lambda 11

0,07

0,05

0,03

0,06

0,09

Lambda 12

0,18

0,04

0,15

0,18

0,20

inflación

-0,01

0,00

-0,01

-0,01

-0,01

Brecha_PIB

-1,93

0,99

-2,59

-1,94

-1,26

variación_tasa

-0,02

0,00

-0,02

-0,02

-0,02

R_CARIBE

0,01

0,10

-0,06

0,01

0,07

R_ANDINA

0,07

0,09

0,01

0,07

0,13

R_ORINOQUIA

0,22

0,14

0,12

0,22

0,31

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

213

214

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico A3.3. Estimación semiparamétrica de la función hazard de referencia, según el origen de los bienes

1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Producidos y consumidos

11

12

13

14

15

Importados

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

Gráfico A3.4. Estimación semiparamétrica de la función hazard de referencia, según la actividad económica de los bienes

1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0

1

2

3

4 Industria

5

6

7

8

9

10

Minería

Fuente: precios reportados para el cálculo del IPP, Banco de la República, cálculos del autor.

11

12

Agricultura

13

14

15

C A P Í T U L O

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano* Juan Manuel Julio**

* El autor agradece los comentarios de Édgar Caicedo a una versión anterior de este trabajo y la invaluable colaboración de Eduardo Freire, director técnico del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), y a Héctor Zárate del Banco de la República, por proveer la base de datos bajo análisis. Cualquier error, junto con las conclusiones y opiniones contenidas en este trabajo, son responsabilidad exclusiva del autor y no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva. ** El autor es investigador del Departamento de Modelos Macroeconómicos del Banco de la República y profesor asociado del Departamento de Estadística de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: [email protected].

7

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

217

I. INTRODUCCIÓN Los modelos para el análisis e implementación de la política monetaria se clasifican en aquellos que se basan en contratos asíncronos (staggered contract models) y los que no. Los modelos de contratos asíncronos enfatizan el papel de la formación de los precios y los salarios en el análisis y diseño de la política monetaria, mientras que los modelos de contratos sincronizados resaltan la persistencia del efecto de la política monetaria sobre la inflación y los salarios, dejando de lado algunos elementos de la microfundamentación de los precios (véase Taylor, 1999, por ejemplo). A pesar de las ventajas de los modelos de contratos asíncronos, su utilización para el análisis y diseño de la política monetaria en bancos centrales es limitada, debido a la falta de persistencia en el efecto de las innovaciones monetarias sobre la inflación y los salarios. Para solucionar este problema, los modelos de contratos sincronizados utilizan reglas de fijación de precios con indexación a la inflación pasada (véanse Eichembaum y Fisher, 2003, Fuhrer y Moore, 1995 y Taylor, 1999). Más precisamente, los modelos de contratos asíncronos reproducen adecuadamente los siguientes hechos estilizados de los precios de las economías de mercado. Primero, los precios tienen movimientos escalonados. Segundo, la sincronización de los cambios de los precios es baja. Y tercero, la heterogeneidad en la fijación de los precios entre y dentro de distintas variedades de bienes y servicios es alta (véanse Golosov y Lucas, 2003 y Taylor, 1999). Por el contrario, los modelos de contratos sincronizados no reproducen estas características de los precios. Bajo una inflación positiva, si el 30% de las firmas (escogidas al azar en cada período) indexan sus precios a la inflación pasada y el 70% restante cambia sus precios al nivel que aclara los mercados, los cambios de los precios presentarán una sincronización total, los precios no mostrarán el comportamiento escalonado estilizado y la heterogeneidad en la manera como las firmas fijan sus precios será muy baja. Estudios recientes enfatizan la importancia de la heterogeneidad en la formación de los precios para la explicación del efecto real de la política monetaria. Carvalho (2006), en su trabajo galardonado con el premio Arrow de macroeconomía, encuentra que el problema de la falta de persistencia del efecto real de la política monetaria en modelos de contratos asíncronos podría solucionarse al

218

Formación de precios y salarios en Colombia

introducir heterogeneidad en la rigidez de los precios. De igual forma, Carvalho y Schwartzman (2008) muestran que para choques empíricamente plausibles el efecto real de los choques monetarios se puede caracterizar a través de los tres primeros momentos de la distribución de las rigideces de los precios. Además, Carvalho y Nechio (2008) revelan la importancia de introducir la heterogeneidad de las rigideces de precios para reproducir el efecto persistente de los choques monetarios sobre la tasa de cambio real. En modelos de contratos asíncronos la heterogeneidad de las rigideces de precios se puede especificar a través de la función hazard. La hazard es la probabilidad instantánea de un cambio de precio, condicional al tiempo transcurrido desde el último cambio de precio1. Por esta razón, tanto el trabajo de Carvalho y Schwartzman (2008) como el de Carvalho y Nechio (2008) se basan en formulaciones generales de la función hazard para modelar la heterogeneidad de las reglas de precios. Las reglas de precios se clasifican globalmente como dependientes del tiempo o dependientes del estado. En las reglas dependientes del tiempo la duración de los precios sigue un proceso estocástico o determinístico exógeno al ambiente económico que enfrenta la firma. Por ejemplo, en un contrato de Taylor de duración T, la función hazard es distinta de cero para todo k = nT ; n = 1, 2, 3,…, y cero en cualquier otro plazo. En la regla de Calvo (1983), la función hazard es constante igual a 1 −  en todos los plazos. En una regla de Calvo truncada en el plazo T, la función hazard es 1 −  en todos los plazos hasta T, donde se incrementa a la unidad, y es cero luego de este plazo. En las reglas dependientes del estado la duración de los precios depende del ambiente económico que enfrenta la firma. Bajo costos de menú, por ejemplo, la duración de los precios depende de la inflación sectorial y, en consecuencia, la hazard se incrementa con esta (véanse Calvo, 1983, Golosov y Lucas, 2003 y Taylor, 1980). La principal diferencia entre los precios del productor y los precios al consumidor es que en los primeros el cliente no es anónimo y dependiendo del tamaño de su negocio puede resistirse a los incrementos de precios o negociar contratos explí

1

Si la duración de los precios tiene función de densidad f D (d ), la función de sobrevivencia de los precios es la probabilidad de que estos permanezcan constantes más de k períodos de tiempo, S D (k ) = P[ D > k ] = 1 − FD (k ), y la función hazard es la probabilidad de que el precio cambie en un período infinitesimal de tiempo después de k, dado que los precios f (k ) han permanecido constantes hasta el período k, hD (k ) = D . S D (k )

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

219

citos o implícitos sobre la duración de los precios. En los precios al consumidor, por el contrario, el cliente es anónimo y, en consecuencia, es tomador de precio. Esto elimina la posibilidad de tener contratos explícitos o implícitos para la duración de los precios al consumidor, excepto para los servicios que los especifican. Este trabajo caracteriza las reglas de precios de los minoristas colombianos de bienes y servicios a través de la función hazard. Para realizar este trabajo se cuenta con una base de datos que contiene 12.052.970 reportes mensuales de precios de todas las variedades de bienes y servicios considerados en el cálculo del índice de precios al consumidor (IPC) colombiano, desde marzo de 1999 hasta mayo de 2008. Una característica que hace especial a esta base de datos, en comparación con las de trabajos similares de otros países, es que contiene un período de inflación decreciente, de marzo de 1999 a junio de 2006, y otro de inflación creciente, de junio de 2006 a mayo de 2008, los cuales proveen suficiente variación muestral para estudiar la presencia de costos de menú. Dado que es ampliamente reconocido que las estimaciones de las funciones hazard son sensibles a la heterogeneidad en las duraciones, en este trabajo se hace énfasis en modelar adecuadamente su efecto. La heterogeneidad de las duraciones sesga la hazard estimada y el efecto de variables de estado sobre esta (véanse Heckman y Singer, 1984 y Meeker y Escobar, 1998). La heterogeneidad de las duraciones en los precios del IPC se descompone en heterogeneidad observada y no observada. La heterogeneidad observada se relaciona con eventos identificables en los datos, como las diferencias de comportamiento de las duraciones entre: a) distintas variedades de bienes y servicios, b) diferentes tipos de minoristas, c) distintos períodos de tiempo debido al estado cambiante de la economía y d) incrementos y disminuciones de precios. La heterogeneidad no observada se refiere a diferencias en el comportamiento de las duraciones debidas a factores no observados, como las características propias de la oferta o demanda de cada minorista y, en nuestro caso particular, a la marca o calidad de la variedad específica del bien o servicio. El efecto de la heterogeneidad observada se reduce de manera correspondiente estimando la hazard a) a niveles muy desagregados como la variedad del bien o servicio, b) estratificando o estimando la hazard de acuerdo con el tipo de minorista, c) incluyendo el efecto de variables de estado como la inflación, la deva-

220

Formación de precios y salarios en Colombia

luación y la brecha del producto interno bruto (PIB) y d) estimando la hazard para incrementos y disminuciones de precios. La heterogeneidad no observada se modela a través de un factor de efectos aleatorios denominado fragilidad ( frailty), que les permite a ciertos minoristas tener rachas de precios más cortas que otros del mismo tipo. En total se estiman más de 4.500 modelos de duración para este trabajo. Los coeficientes estimados de estos modelos de duración son la materia prima para los resultados. El resto del escrito se organiza de la siguiente manera. En la Sección II se detalla la base de datos y se puntualizan algunas definiciones preliminares para el análisis. En la Sección III se describe la estrategia econométrica para la estimación de las diferentes funciones hazard. En la IV se resumen los resultados y en la V se concluye.

II. DEFINICIONES Y LA BASE DE DATOS El IPC colombiano se compone de 176 gastos básicos, las canastas mínimas de bienes o servicios para las cuales el IPC es estadísticamente representativo para cada ciudad y grupo de gasto2. El grupo de gasto es un indicador del nivel de ingresos de los hogares. Cada gasto básico contiene en promedio de tres a cuatro variedades, siendo una variedad un bien o servicio claramente definido por su cantidad, envase, contenido, presentación, etc., para los bienes, y por la cantidad de insumos, la forma de prestación, el tipo de instrumentos y de equipos y el sitio de prestación, etc., para los servicios. Sin embargo, la variedad no identifica la marca ni la calidad del bien o servicio. Por ejemplo, el gasto básico arroz se compone de tres variedades: arroz para sopa, arroz para seco y arroz integral. La variedad arroz para seco, a su vez, se compone de diversas marcas y calidades no identificadas en la base de datos. Una secuencia de precios es una sucesión interrumpida de reportes de precios de una variedad que tiene una marca específica (no observada) ofrecida por un minorista particular en una ciudad determinada. Cada secuencia de precios se compone de rachas sucesivas de precios, que son reportes ininterrumpidos de precios constantes. La longitud de cada racha se denomina duración de los precios.



2

La muestra se refiere a los reportes de precios del IPC 98 del DANE (1999).

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

221

El Gráfico 1 muestra cinco secuencias de precios de una variedad de detergente para ropa, reportadas por sendos informantes de una ciudad colombiana. Gráfico 1. Secuencias de precios de una variedad de detergente distribuido por cinco minoristas del mismo tipo en una ciudad colombiana

3.100

Pesos/unidad

2.700

2.300

1.900

Minorista 1

Minorista 3

Jul. 2008

Ene. 2008

Jul. 2007

Jul. 2006

Minorista 4

Ene. 2007

Jul. 2005

Ene. 2006

Ene. 2005

Jul. 2004

Ene. 2004

Jul. 2003

Jul. 2002

Minorista 2

Ene. 2003

Ene. 2002

Jul. 2001

Ene. 2001

Jul. 2000

Ene. 2000

Jul. 1999

Ene. 1999

1.500

Minorista 5

Fuente: cálculos del autor.

En el Gráfico 1 se puede observar el efecto del tipo de minorista y entre distintos períodos de tiempo. El primer minorista mantiene el precio del detergente constante por períodos cortos, a lo sumo seis meses, mientras que el segundo presenta duraciones hasta de dieciséis meses. Esto es consistente con el hecho de que el primer minorista sea un hipermercado y el segundo un supermercado, lo cual revela la heterogeneidad observada entre las duraciones de diferentes tipos de minoristas. La heterogeneidad observada dentro de cada secuencia se debe a la dependencia de las duraciones del estado cambiante de la economía en que opera el minorista. Esto es claro en el Gráfico 1 para el período julio de 2001-julio de 2003, cuando las rachas presentan duraciones extendidas en comparación con otros períodos. Esta heterogeneidad parece tener relación con factores de estado como la inflación, el crecimiento de la economía y la tasa de devaluación, las variables de estado consideradas en este trabajo.

222

Formación de precios y salarios en Colombia

En este gráfico también se puede observar que la primera racha de precios del primer minorista consiste en dos reportes de 2.083,6 pesos colombianos por unidad de detergente, la segunda consiste en seis reportes consecutivos de 2.465 pesos, la tercera de dos reportes de 2.052,5 pesos, la cuarta de cuatro reportes de 1.882,5 pesos, y así sucesivamente. De esta forma, la duración de la primera racha de precios es dos meses, la de la segunda es seis meses y la de la tercera y cuarta es dos y cuatro, respectivamente. Sin embargo, es ampliamente reconocido que la primera y última rachas están truncadas, ya que no se conoce el inicio de la primera ni el final de la última. Por esta razón, se elimina la primera racha de cada secuencia y se modela el truncamiento de la última, la cual se reconoce como censurada en el lenguaje de modelos de duración. La segunda racha del primer minorista inicia en el segundo período de observación de la muestra y termina en el séptimo, la tercera inicia en el octavo y termina en el noveno, la siguiente inicia en el décimo y termina en el decimotercero, etc. La última racha del primer minorista inicia en el período 110 y termina en el 114 y es la única censurada en esta secuencia. La anterior descripción enfatiza el hecho de que este no es un problema ordinario de modelos de duración, sino uno de eventos recurrentes o de rachas múltiples en cada secuencia. Otro elemento importante que se debe tener en cuenta es la heterogeneidad observada en la decisión de reducir o incrementar precios. Para el IPC colombiano, Julio, Zárate y Bejarano (2009) encontraron ligeras rigideces nominales a la baja, las cuales apuntan a la existencia de este tipo de comportamientos diferenciados. De la misma manera, Misas, López y Parra (2009) reportan comportamientos diferenciados a nivel de las firmas en Colombia. Este tipo de análisis se denomina de riesgos competitivos en la literatura de modelos de duración.

III. ESTRATEGIA ECONOMÉTRICA De la discusión de la sección anterior concluimos que la muestra se compone de: a) múltiples rachas de precios en cada secuencia, b) heterogeneidad observada entre secuencias debido a comportamientos diferenciados de los distintos tipos de minoristas, c) heterogeneidad observada dentro de cada secuencia debido a cambios en las variables de estado, d) heterogeneidad observada debido a comportamientos

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

223

diferenciados en la decisión de reducir o incrementar precios, o a riesgos competitivos y e) heterogeneidad no observada entre las duraciones de diferentes secuencias de precios de la misma variedad, debido a condiciones particulares de la oferta o demanda de los minoristas y en este caso particular a diferencias (no observadas) entre marcas o calidades del bien o servicio de la misma variedad.

A. El modelo de funciones hazard proporcionales de Cox En este trabajo se utiliza el modelo de Cox, una estrategia semiparamétrica que no impone supuestos sobre la distribución de las duraciones pero que es suficientemente flexible para la inclusión de covariables (variables de estado), cuyos valores cambian con el tiempo, la fragilidad y la estratificación, y se extiende de manera natural al caso de múltiples rachas en cada minorista del estrato (véanse Dias, Marques y Santos, 2005, y Fougere, Le Bihan y Sevestre, 2005). Dentro de cada estrato (tipo de minorista) se supone que la función hazard de la i-ésima racha de la j-ésima secuencia tiene la siguiente forma: λij (t ) = λ0 (t )e

XTij ( t ) β + Z j

,

(1)

donde t > 0 es el período de tiempo transcurrido desde un cambio de precio y 0 (t ) es una función positiva que se conoce como hazard de base, la cual es única para todas las rachas de precios del estrato y no depende de las covariables. El factor T X ij ( t )  = ∑ k xijk ( t ) es una combinación lineal de un vector de parámetros desconocidos k  y el vector de las covariables X ij (t ), las cuales pueden variar a lo largo del tiempo. Este último factor es el componente sistemático de la hazard y determina el efecto de las covariables sobre la probabilidad de un cambio de precio, dada la sobrevivencia del precio hasta el período t. Un incremento de una unidad en xijj (t ) incrementa la hazard en e k . El término final, Z j , es una variable aleatoria positiva con distribución gamma que representa fragilidad para mantener los precios constantes por períodos extendidos de tiempo. Cuanto más grande la realización de esta variable, Z j , más alta la probabilidad de cambiar precios, es decir, más flexibles los precios. Se supone adicionalmente que la fragilidad es común a todas las rachas de una secuencia, pero distinta entre secuencias (véase Vaida y Xu, 2000).

224

Formación de precios y salarios en Colombia

En resumen, las rachas de un mismo estrato comparten la hazard de base del ∑ xijk k XT ( t )  =ek estrato. Bajo dependencia del tiempo, el componente sistemático e ij es uno, lo cual implica que  = 0. Por el contrario, si  ≠ 0, los cambios en el valor de las covariables afectan la probabilidad de cambiar los precios y, en consecuencia, la duración de los precios depende del estado. Un incremento de una unidad en xijj (t ) incrementa la hazard en e k . Las variables de estado son la inflación del gasto básico y la tasa de devaluación del peso, ambas acumuladas desde el último cambio de precio, y la brecha desestacionalizada del PIB. De esta forma, un incremento de cien pbs en una variable de estado incrementa la hazard en e k /100 − 1%. Finalmente, en el modelo de Cox descrito anteriormente, el evento que determina la finalización de la racha es el cambio de precio. Si este se substituye, por ejemplo, por un incremento o una disminución de precio, se generan dos modelos que permiten determinar asimetrías en la forma como los agentes fijan la duración de sus precios. Más específicamente, se quiere determinar si inflaciones y devaluaciones acumuladas positivas, así como brechas positivas, incrementan la probabilidad de un aumento del precio, y si inflaciones y devaluaciones acumuladas negativas, así como brechas negativas, incrementan la probabilidad de una reducción de los precios. A este tipo de modelos se les reconoce como de riesgos competitivos. Una manera simple de estudiar este problema es separar las dos muestras de duraciones de acuerdo con el evento en que terminan y estimar las funciones hazard bajo el supuesto de hazard independientes (véanse Vaida y Xu, 2000 y Dias et al., 2005).

IV. RESULTADOS Con el fin de ilustrar el procedimiento econométrico y la interpretación de los resultados, se estudia en el Apartado IV.A el caso de la variedad arroz para seco. Esta exposición facilita la interpretación de los resultados para toda la muestra, que se resumen en el Apartado IV.B.

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

225

A. Heterogeneidad observada y no observada en los precios del arroz para seco 1. Modelo simple de duración El Gráfico 2 muestra la función hazard estimada para las 16.224 duraciones de las correspondientes rachas de precios del arroz para seco. Para esta estimación se hizo caso omiso de la heterogeneidad observada y de la no observada, se eliminó la primera racha de precios de cada secuencia y se modeló la censura de la última racha en cada secuencia de precios. La hazard estimada del Gráfico 2 revela que los precios del arroz para seco son flexibles. Luego de un cambio de precio, durante el primer mes el 50% de las rachas cambian de precio. Dado que los precios han durado un mes, durante el segundo mes 40,5% de las rachas restantes cambian de precio, lo cual genera un acumulado de 70,4% = (50 + (40,5 * 50))% de rachas que cambian de precio antes del segundo mes. Dado que los precios han durado dos meses, durante el tercer mes el 33% de las rachas restantes de precios termina, para un acumulado de 80,2% = (50 + (40,5 * 50) + (33 * 29,6))% de cambios de precios antes del cuarto mes. Realizando este procedimiento sucesivamente observamos que el 95% de las rachas cambia de precio antes del décimo mes y el 99% antes de dos años. La hazard del Gráfico 2 no es monótona creciente ni decreciente sino a trozos. Esta decrece monótonamente desde el final del primer mes (0,50), hasta el final del mes 13 (0,10). Luego crece no monótonamente hasta un máximo localizado al final del mes 24 (0,57), para luego decrecer y permanece en un valle, luego de lo cual crece de nuevo produciendo una forma de W. Es ampliamente reconocido que las funciones hazard decrecientes, es decir, la probabilidad de cambiar de precios reduciéndose a lo largo del horizonte, no son sensatas. En datos de duración de precios se espera que la función de hazard sea constante o preferiblemente creciente, cuando no se compone de picos. La forma de W del Gráfico 2 indica la presencia de heterogeneidad en las duraciones de las rachas de precios del arroz para seco.

226

Formación de precios y salarios en Colombia

Gráfico 2. Función hazard estimada para la variedad arroz para seco 1,0

Hazard

0,8 0,6 0,4 0,2 0,0

0

5

10

15

20 Meses

25

30

35

Fuente: cálculos del autor.

2. Modelo estratificado de funciones hazard proporcionales Para eliminar el efecto del tipo de minorista sobre la forma de la hazard, se realiza la estimación estratificada de las funciones hazard, en la que cada estrato es un tipo distinto de minorista. Si se supone que las funciones hazard son proporcionales, los regresores de la ecuación (1) son dummies que indican el tipo de minorista al que pertenece la duración. Para evitar la colinealidad, se toma como base el tipo plazas de mercado y mercados móviles y, en consecuencia, su hazard es la hazard de base. La hazard de los demás tipos de minoristas es e i veces la hazard de base, donde i es el coeficiente que acompaña la indicadora del tipo de minorista correspondiente para i = 1, 2,…, m − 1, donde m = 6 es el número de distintos minoristas que expenden esta variedad. El Gráfico 3 muestra las funciones hazard estimadas para los tipos de minoristas que expenden esta variedad. Los precios del arroz para seco son más flexibles en los hipermercados que en las cajas de compensación. Los precios de estos dos tipos de minoristas son a su vez más flexibles que los de los almacenes o tiendas especializados. Finalmente, los precios más rígidos se encuentran en las tiendas de barrio no especializadas3.

3

Este resultado se explica mediante la teoría de las rigideces de información. La información para realizar los reprecios llega con cada carga de arroz al minorista. Los

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

227

Gráfico 3. Función hazard de base estimada para la variedad arroz para seco para cada tipo de minorista que lo expende

1,0

Hazard

0,8 0,6 0,4 0,2 0,0

0

5

10

15

20

25

30

35

Meses Supermercados y almacenes privados (almacenes de cadena) Cajas de compensación, cooperativas, comisariatos, fondos de empleados Tiendas de barrio no especializadas Almacenes o tiendas especializadas Hipermercados Plazas de mercado. Incluye mercados móviles Fuente: cálculos del autor.

El Cuadro 1 muestra los coeficientes estimados del modelo de funciones hazard proporcionales de Cox a partir del cual se obtuvieron las hazard de los demás tipos de minoristas del Gráfico 3. Los valores de la columna Exp(Coef) del Cuadro 1 revelan que la hazard de las tiendas de barrio no especializadas es el 89% de la hazard de las plazas de mercado, la hazard de las tiendas de barrio especializadas es 134% de la hazard de las plazas de mercado, la hazard de hipermercados es 209% de la hazard de las plazas de mercado, etc. El Cuadro 1 evidencia una fuerte heterogeneidad en la rigidez de los precios del arroz para seco entre distintos tipos minoristas. Dado que la hazard para los precios del arroz en las plazas de mercado es de 37,5% para el primer mes, se puede observar que estos son muy flexibles en los hipermercados. Luego de un cambio de precio, 2,09 * 37,5% = 77,6% de los precios del arroz para seco cambia durante el primer mes en estos distribuidores. De manera equivalente, solo 0,89* 37,5% = 33,4% de los precios de este producto cambia durante el primer mes en las tiendas tradicionales de barrio no especializadas. Durante el primer mes este valor es de hipermercados tienen sistemas sofisticados de manejo de inventarios que permiten optimizar los costos de bodegaje, incrementando las oportunidades de reprecio de este tipo de bienes con mucha frecuencia. Las tiendas tradicionales de barrio no especializadas, a su vez, no tienen estos costos de bodegaje y, entonces, la información necesaria para los reprecios llega con poca una crecencia más baja para este tipo de bien.

228

Formación de precios y salarios en Colombia

1,34 * 37,5% = 50,25% para las tiendas especializadas de barrio, 1,54 * 37,5% = 57,75% para los supermercados y almacenes de cadena y de 1,62 * 37,5% = 60,75% para las cajas de compensación, cooperativas, comisariatos y fondos de empleados. Cuadro 1. Estimación modelo de funciones hazard proporcionales de Cox para las duraciones de los precios del arroz para seco

Coef.

Exp. (coef.)

SE (coef.)

z

Pr(> |z|)

Lower 0,95

Upper 0,95

Supermercados + almacenes de cadena

0,43

1,54

0,05

8,15

0,00

1,39

1,71

Cajas de compensación, cooperativas, comisariatos, fondos de empleados

0,48

1,62

0,06

8,50

0,00

1,45

1,81

Tiendas tradicionales de barrio no especializadas

-0,12

0,89

0,06

-2,12

0,03

0,80

0,99

Tiendas especializadas de barrio

0,30

1,34

0,07

4,07

0,00

1,17

1,55

Hipermercados

0,74

2,09

0,07

11,11

0,00

1,84

2,38

Tipo de minorista

Fuente: cálculos del autor.

Las diferencias en las rigideces de precios entre los minoristas del arroz para seco son también significativas. La columna Pr(>|z|) muestra el p-valor, Pr(>|z|), de la prueba de igualdad de la hazard del minorista correspondiente con la de base. Un p-valor inferior a 0,05 indica que la hazard del minorista respectivo difiere significativamente de la de las plazas de mercado, resultado que se obtiene para todos los tipos de minoristas del arroz para seco. Otra manera de verificar las diferencias en la rigidez de los precios del arroz para seco entre distintos tipos de minoristas es comprobar si se traslapan los intervalos de confianza para e k de las dos últimas columnas. Se concluye que el comportamiento de las duraciones de los precios en los hipermercados es distinto al de cualquier otro tipo de minorista. Además, se rechaza la hipótesis de proporcionalidad de las funciones hazard de distintos minoristas. La prueba de Grambsch y Therneau (1994) para la nula de funciones hazard proporcionales tiene una estadística chi-cuadrado de 17,83 con un p-valor de 0,002, lo que indica que se cruzan las hazard de distintos tipos de minoristas del arroz para seco.

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

229

3. Modelo de Cox estratificado El resultado de la prueba de Grambsch y Therneau (1994) indica que las funciones hazard de cada estrato no son proporcionales. En esta estimación, cada uno de los estratos tiene su hazard propia, no necesariamente proporcional a la de los demás estratos, lo cual corresponde a estimar una hazard de base distinta para cada tipo de minorista. El Gráfico 4 muestra las hazard estimadas para cada tipo de minorista de arroz para seco. Las hazard de los diferentes minoristas se entrecruzan a distintos plazos y, en consecuencia, no son proporcionales. Sin embargo, se mantiene el hecho de que los precios del arroz para seco son más flexibles en los hipermercados que en las tiendas de barrio no especializadas, los almacenes y tiendas especializadas, y los supermercados y almacenes privados. Gráfico 4. Funciones hazard estimadas para los diferentes tipos de minoristas de arroz para seco

Plazas de mercado. Incluye mercados móviles Hipermercados Supermercados y almacenes privados (almacenes de cadena) Cajas de compensación, cooperativas, comisariatos, fondos de empleados Tiendas de barrio no especializadas Almacenes o tiendas especializadas Fuente: cálculos del autor.

Es importante resaltar que las hazard estimadas tienen forma de U, lo cual indica que parte de la heterogeneidad se redujo, pero la que se debe a otros factores persiste. En la siguiente estimación se modela la posible heterogeneidad observada debido a cambios en el ambiente económico que enfrentan los minoristas del arroz para seco.

230

Formación de precios y salarios en Colombia

4. Modelo de Cox estratificado con covariables que cambian con el tiempo Con el fin de reducir el efecto de la heterogeneidad de las duraciones causada por los cambios en el estado de la economía, se estima un modelo de Cox estratificado con covariables, cuyo valor cambia a lo largo del tiempo. El Cuadro 2 contiene los resultados de la estimación del modelo estratificado de Cox para las duraciones de los precios del arroz para seco, donde se incluye el efecto de las covariables que indican el estado de la economía. En esta estimación, los coeficientes que acompañan las variables de estado son comunes para los diferentes estratos, pero las hazard de base de distintos tipos de minoristas son diferentes. Las variables de estado son: DEV_ACUM, la devaluación acumulada desde el último cambio del precio; BRECHA_PIBS, la brecha del PIB real desestacionalizado; e INF_ACUM, la inflación acumulada del gasto básico desde el último cambio del precio. En esta estimación se espera que incrementos en las variables de estado incrementen la probabilidad de un cambio de precios. En consecuencia, se espera que los coeficientes sean positivos. Cuadro 2. Estimación modelo de funciones hazard proporcionales de Cox para el arroz para seco estratificado por tipo de minorista y con covariables

Coef.

SE (coef.)

z

Pr(> |z|)

Exp. (coef.)

Lower 0,95

Upper 0,95

DEV_ACUM

-0,83

0,11

-7,80

0,00

0,44

0,35

0,54

INF_ACUM

-6,29

0,22

-28,04

0,00

0,00

0,00

0,00

BRECHA_PIBS

-3,97

0,42

-9,50

0,00

0,02

0,01

0,04

Variable

Fuente: cálculos del autor.

En el Cuadro 2 se observa que el orden de las magnitudes de los coeficientes es el adecuado, pero el signo es contrario al esperado. El efecto más importante es el de la inflación, seguido por el de la brecha del PIB y, por último, el de la devaluación acumulada. Además, los cambios en las variables de estado afectan significativamente la hazard de los precios del arroz para seco, como lo revela la columna Pr(>|z|). Sin embargo, incrementos en las variables de estado reducen la probabilidad condicional de cambio de los precios del arroz. Los resultados del Cuadro 2 son insensatos y apuntan a la existencia de otras fuentes de heterogeneidad. Para explicar estos resultados, contamos con dos tipos de hete-

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

231

rogeneidad: aquella que se debe a comportamientos diferenciados de la duración hasta un incremento o hasta una disminución del precio y la heterogeneidad no observada.

5. Heterogeneidad no observada y riesgos competitivos En esta sección se modela simultáneamente la heterogeneidad no observada, frailty, y las diferencias en el comportamiento de las duraciones hasta un incremento o una reducción de los precios. La principal fuente de heterogeneidad no observada en nuestros datos surge de la no identificación de la marca o calidad del bien o servicio dentro de cada variedad. En el caso del arroz para seco, la muestra contiene arroces de diferentes marcas y calidades que pueden afectar el comportamiento de las duraciones y, por ende, sesgar las estimaciones. Así mismo, estudios previos sugieren que en la decisión de incrementar o reducir los precios los minoristas tienen en cuenta diferente información y, en consecuencia, el comportamiento de las duraciones hasta una disminución es diferente al de las duraciones hasta un incremento de precios (véanse Julio et al., 2009, para resultados del IPC colombiano, y Misas et al., 2009, para resultados a nivel de firmas colombianas). Para ilustrar el efecto de estos dos tipos de heterogeneidad se realiza la estimación de la hazard para incrementos y, separadamente, para las disminuciones de precios del arroz para seco en los supermercados y almacenes privados. El Cuadro 3 contiene los resultados de la estimación de modelos de Cox para los incrementos y disminuciones de los precios del arroz para seco en supermercados y almacenes privados. Estos modelos incluyen covariables que varían con el tiempo y un término de fragilidad. El efecto de la heterogeneidad no observada, fragilidad, no solo es significativo sino también cuantitativamente importante. El p-valor, del término de fragilidad es prácticamente cero, lo cual indica que el efecto de la heterogeneidad no observada es muy significativo. En general, los signos de los efectos de las variables de estado son los esperados. Un incremento de cien pbs en la inflación acumulada incrementa la hazard de un 6.29 /100 − 1)%. Una disminución de cien pbs en la aumento del precio en 6, 5% = (e inflación acumulada incrementa la hazard de la reducción del precio en 8,6%. Para el caso de la devaluación, estas cifras son 0,1% y 1,4%, respectivamente; pero el

232

Formación de precios y salarios en Colombia

efecto sobre la hazard del incremento no parece ser estadísticamente significativo. De igual manera, el efecto de un incremento de cien pbs en la brecha del PIB incrementa la hazard de un alza de los precios en 5,7% y una disminución de cien pbs incrementa la hazard de una reducción de los precios en 5,2%. Al comparar estos resultados con los del Cuadro 2, se concluye que la hazard de incrementos de precios es marcadamente distinta a la de disminuciones. La diferencia entre los resultados de los Cuadros 2 y 3 se debe principalmente al hecho de que los minoristas exhiben comportamientos diferenciados hasta un incremento o una disminución de los precios. El efecto de una reducción de la inflación sectorial sobre la probabilidad de una disminución del precio es más grande que el de un incremento similar de esta sobre la probabilidad de un incremento de precios. Lo mismo sucede con la devaluación y la brecha de PIB. Cuadro 3. Riesgos competitivos de aumento y disminución de los precios en modelo de Cox para el arroz para seco en los supermercados y almacenes privados, con covariables y fragilidad

Efecto

Incrementos

Disminuciones

Coef.

P_Valor

Exp. (coef.)

Coef.

P_Valor

Exp. (-coef.)

INF_ACUM

6,29

0,00

536,46

-8,26

0,00

3.866,09

DEV_ACUM

0,13

0,48

1,14

-1,40

0,00

4,06

BRECHA_PIBS

5,54

0,00

254,68

-5,05

0,00

156,02

Fragilidad

0,00

0,00

Fuente: cálculos del autor.

Estos resultados no implican, sin embargo, que la frecuencia de cambio de los precios del arroz para seco sea más alta para disminuciones que para incrementos, ya que los niveles de la hazard de base pueden diferir.

6. Resumen de los resultados para el arroz para seco De los resultados anteriores se concluye lo siguiente con respecto al comportamiento de las duraciones de los precios del arroz para seco. En primer lugar, se observa un alto nivel de heterogeneidad en las duraciones de los precios de diferentes tipos de minoristas. Los precios de los hipermercados tienden a ser significativamente más flexibles que los de las cajas de compensación, los de estas son más flexibles que los de los supermercados y los más rígidos son los de las tiendas

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

233

tradicionales de barrio no especializadas. Segundo, hay fuerte evidencia de que el comportamiento de los minoristas de arroz para seco es diferente cuando deciden un incremento que cuando deciden una disminución del precio. Tercero, hay fuerte evidencia a favor de la dependencia del estado en las reglas de precios de los expendedores de arroz para seco. El hecho que las duraciones de los precios dependan de la inflación sectorial acumulada es, de acuerdo con Taylor (1999) y Golosov y Lucas (2007), evidencia de costos de menú. Sin embargo, los efectos de los cambios en las variables de estado son moderados, lo cual puede tener que ver con el hecho de que este es un bien con precios flexibles. Cuarto, la heterogeneidad no observada (marca o calidad de la variedad) tiene un efecto muy significativo y cuantitativamente importante sobre la hazard de los precios del arroz para seco. Finalmente, se descartan los contratos explícitos o implícitos, así como los precios al estilo de Calvo o los contratos de Taylor para los precios del arroz para seco.

B. Resultados para toda la muestra Con el fin de garantizar que los estimadores de las funciones hazard de cada variedad y los resultados de las pruebas de hipótesis posean propiedades adecuadas, se eliminó la información de los tipos de minoristas que contienen menos de doscientas rachas de precios dentro de cada variedad. Esto corresponde a una reducción del 4,02% del IPC en nuestro análisis. Para cada variedad el procedimiento es el siguiente. En primer lugar, se estima un modelo con funciones hazard proporcionales, estratificado por tipo de minorista, y se prueba la hipótesis de igualdad de las hazard entre los diferentes estratos. Segundo, dependiendo del resultado del punto anterior, se estima un modelo con hazard proporcionales, no proporcionales o iguales, introduciendo simultáneamente las covariables que varían con el tiempo y el término de fragilidad para los incrementos y, separadamente, para las disminuciones de precios. En este paso se obtiene la significancia del término de fragilidad tanto para la hazard de los incrementos como para la de las disminuciones. Tercero, si el efecto de las variables que varían con el tiempo es significativo, concluimos la dependencia del estado de la regla de precios del bien. Si la hazard depende de la inflación sectorial acumulada, de acuerdo con Taylor (1999) y Golosov y Lucas (2007), hay evidencia de costos de menú. Cuarto, si las variables de estado no afectan significativamente la hazard, se prueba la hipótesis de que esta es constante, es decir, si corresponden a una regla de Calvo. Quinto, si se rechaza la hipótesis anterior, se determina si la hazard es creciente o si corresponde a un contrato de Taylor, es decir, con picos.

234

Formación de precios y salarios en Colombia

1. Heterogeneidad observada: comportamiento de los distintos tipos de minoristas Distintos tipos de minoristas pueden presentar comportamientos diferentes al establecer la duración de los precios de la misma variedad de bien o servicio. En esta subsección se estudia si las hazard de distintos minoristas de cada una de las variedades de bienes y servicios del IPC son iguales o diferentes. El 44,4% del IPC es distribuido por un solo tipo de minorista, lo cual ocurre principalmente para servicios y para algunos bienes muy específicos. Sobre estas variedades no es necesario realizar la prueba de igualdad de funciones hazard. El 51,6% del IPC es distribuido por más de un tipo de minorista y sobre estos se realiza la prueba. Para el 85% de estos últimos se rechaza la prueba de igualdad y para el 15% restante no se puede rechazar. Las variedades para las que no se rechaza la hipótesis de igualdad se concentran en el grupo de transporte y comunicaciones, que tienen en promedio dos tipos de minoristas que reportan la información de sus precios. El Cuadro 4 resume los resultados de la prueba de igualdad de las hazard de los distintos tipos de minoristas dentro de cada variedad, de acuerdo con los grupos de la clasificación homogenizadora de la rigidez de Julio et al. (2009). En la primera columna se muestra el número promedio de minoristas que distribuyen las variedades del grupo y aparecen por separado las variedades que tienen solo un tipo de minorista. Las siguientes columnas muestran respectivamente la ponderación del IPC para las variedades en que se rechaza, no se rechaza y total para la hipótesis de igualdad de las hazard de los diferentes tipos de minoristas. La heterogeneidad de las duraciones por comportamientos diferenciados por tipo de minorista se relaciona directamente con el número de tipos de minoristas de la variedad. Los alimentos (perecederos, semiprocesados y procesados) que son distribuidos por el mayor número de tipos de minoristas, presentan un comportamiento altamente heterogéneo por tipo de minorista. A estos les siguen los bienes industriales (consumibles, durables y vestuario) y finalmente aparecen los servicios que tienen el menor número de distribuidores. Para los alimentos se encuentra, en general, que los precios más flexibles se hallan en los hipermercados, seguidos por los precios de las cajas de compensación y supermercados, siendo los más rígidos los precios de las tiendas tradicionales de

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

235

barrio no especializadas. Este patrón es marcado para los alimentos semiprocesados y para los procesados, y aparece levemente en los alimentos perecederos. Cuadro 4. Heterogeneidad observada: igualdad de las funciones hazard de base de los tipos de minoristas para cada grupo de la clasificación homogenizadora de la rigidez

Número promedio de minoristas

Diferente

Alimentos perecederos

6,3

Alimentos semiprocesados

Clasificación que homogeniza la heterogeneidad

Alimentos procesados

Bienes consumibles

Bienes durables

Vestuario

Alimentos fuera del hogar

Servicios indexados inflación Servicios indexados LP Servicios indexados a CUP

Servicios otros

Servicios personales Servicios de transporte Fuente: cálculos del autor.

Igual

Total

4,7

0,1

4,8

5,4

13,7

1,1

14,7

5,2

2,6

0,6

3,2

0,1

0,1

0,5

8,1

1,0

1,0

4,1

5,6

1,3

1,3

0,9

6,4

0,9

0,9

1,0 3,8

7,7

1,0 2,4

1,5

1,0 2,0

5,5

1,0 2,0

6,6

1,0 2,0

6,6 0,1

0,1

0,1 0,1

1,0

25,6

25,6

1,0

0,8

0,8

2,0

1,1

1,0 2,0

1,1 5,5

0,5

1,0

5,5 0,5

4,4

4,4

0,6

0,7

1,0

3,8

3,8

1,0

0,8

0,8

2,7

0,0

236

Formación de precios y salarios en Colombia

Se concluye que las duraciones de los precios de los bienes son heterogéneas por tipo de minorista, excepto para los durables. Las duraciones de los precios de los servicios son muy homogéneas, excepto para los alimentos fuera del hogar. La homogeneidad de los precios de los servicios se debe principalmente a que estos son distribuidos por pocos tipos de minoristas, en comparación con el número de los que distribuyen bienes.

2. Heterogeneidad observada: heterogeneidad por los cambios en los valores de las variables de estado a lo largo del tiempo y riesgos competitivos Para determinar el grado de heterogeneidad observada que se debe al efecto de los cambios en los valores de las variables de estado a lo largo del tiempo, estudiamos los coeficientes estimados en un modelo de Cox para los incrementos y disminuciones de los precios. a. Inflación acumulada El Cuadro 5 contiene la comparación de los coeficientes promedio estimados que acompañan la inflación sectorial acumulada en la función hazard para los incrementos y, separadamente, para las reducciones de precios para los grupos de la clasificación que homogeniza la rigidez de los precios del IPC. El efecto de la inflación acumulada sobre la hazard de incrementos y disminuciones de precios de alimentos es inversamente proporcional a su perecibilidad. El efecto de la inflación acumulada sobre la duración de los precios de los alimentos perecederos es moderado. Un incremento de cien pbs en la inflación acumulada de los gastos básicos de los alimentos perecederos aumenta la probabilidad de incremento del precio en solo 1%, y el efecto de una disminución de cien pbs de la inflación sectorial acumulada incrementa la probabilidad de una reducción del precio en 0,7%. Esto contrasta con el efecto de los incrementos/disminuciones de la inflación acumulada del gasto básico sobre la duración de los precios hasta su incremento/disminución para los alimentos procesados. Un incremento de cien pbs de la inflación del gasto básico de una variedad de alimentos procesados incrementa la hazard de un incremento de precios en 17%, mientras que una disminución de cien pbs incrementa la hazard de una disminución del precio en 14,1%.

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

237

Cuadro 5. Heterogeneidad observada: efecto de la inflación sectorial acumulada sobre la hazard de incrementos y disminuciones

Clasificación que homogeniza la heterogeneidad Alimentos perecederos

Efecto de la inflación hazard Incremento

Efecto de la inflación hazard Disminución

1,1

-0,7

Alimentos semiprocesados

10,4

-9,3

Alimentos procesados

15,7

-15,3

Bienes consumibles

15,9

-15,0

9,3

-7,7

Vestuario

12,5

-10,5

Alimentos fuera del hogar

24,3

-27,8

Servicios indexados inflación

20,8

-30,0

Servicios indexados LP

9,1

-10,2

Servicios indexados a CUP

6,0

-7,9

Servicios otros

11,0

-12,8

Servicios personales

15,5

-16,5

Servicios de transporte

11,4

-5,9

Bienes durables

Fuente: cálculos del autor.

El efecto de la inflación es muy moderado para las variedades que tienen precios flexibles. Efectos muy pequeños de la inflación sectorial acumulada ocurren para las variedades de alimentos perecederos y de servicios indexados al costo unitario de producción (CUP). Para estas variedades, que son muy flexibles, los precios cambian con mucha frecuencia independientemente de la inflación acumulada desde el último cambio de precio. No es sorpresa que el efecto de los cambios de la inflación acumulada desde el último cambio de precios sea muy grande para los servicios indexados a la inflación y los alimentos fuera del hogar. Por el contrario, el efecto de los cambios en la inflación es moderado para las duraciones hasta el incremento o disminución de los precios de los servicios indexados a relaciones de largo plazo (LP) y de los bienes durables.

238

Formación de precios y salarios en Colombia

El efecto de incrementos en la inflación sectorial acumulada sobre la hazard de los aumentos de precios es más alto para los bienes que para los servicios y el efecto de las disminuciones de la inflación sectorial acumulada sobre la hazard de las reducciones de precios es más alto para los servicios que para los bienes. En consecuencia, una expansión monetaria acelera su efecto sobre los precios a través de los precios de los bienes, mientras que una contracción acelera su efecto sobre los precios a través de los precios de los servicios. El Gráfico 5 muestra la distribución de las ponderaciones del IPC en diferentes rangos de valores del coeficiente de la inflación acumulada sobre la hazard de los incrementos de precios del IPC. En el eje horizontal se encuentran los rangos de valores del coeficiente de la inflación. Las barras indican la ponderación del IPC en cada rango. Gráfico 5. Distribución de los valores del coeficiente de la inflación para la explicación de la probabilidad de un incremento de los precios

8 6 4

59_60

54_55

49_50

44_45

39_40

34_35

29_30

24_25

19_20

14_15

9_10

4_5

-1_0

0

-6_-5

2

-11_-10

Ponderaciones del IPC

10

Fuente: cálculos del autor.

Este gráfico revela una distribución sesgada a la derecha con una alta concentración de las ponderaciones del IPC en valores con efectos moderados, entre 4 y 20. Sin embargo, 3,71% del IPC presenta coeficientes estimados negativos, que tienden a ser no significativos. Las barras correspondientes a coeficientes superiores a 42 corresponden a las cinco diferentes variedades de arrendamiento. Para estas, un incremento de cien pbs de la inflación acumulada sectorial incrementa la hazard de un incremento del precio del arriendo en 57%, por lo menos. Las barras correspondientes a los coeficientes

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

239

inferiores a cero contienen un grupo reducido de alimentos perecederos, vestuario y durables. El Gráfico 6 muestra la distribución de las ponderaciones del IPC en diferentes rangos de valores del coeficiente de la inflación acumulada sobre la hazard de las disminuciones de precios del IPC. En el eje horizontal se encuentran los rangos de valores del coeficiente de la inflación. Las barras indican la ponderación del IPC en cada rango. El Gráfico 6 revela una distribución sesgada a la izquierda con 11,8% de la ponderación del IPC en valores positivos. En este grupo se encuentra un grupo de variedades de alimentos perecederos, vestuario, durables y algunas variedades de servicios. Aunque su efecto es contrario al esperado, este tiende a no ser significativo. La ponderación de las variedades cuyos coeficientes asociados a la inflación tienen valores por debajo de –40 es de 22,26% del IPC y se compone de variedades de arrendamiento y servicios de transporte. Para estos, una disminución de cien pbs en la inflación acumulada sectorial incrementa la hazard de una disminución del precio en casi 50%. Gráfico 6. Distribución de los valores del coeficiente de la inflación para la explicación de la probabilidad de una disminución de los precios

8 6 4

12_13

8_9

4_5

0_1

-4_-3

-8_-7

-12_-11

-16_-15

-20_-19

-24_-23

-28_-27

-32_-31

-36_-35

-40_-39

-44_-43

0

-48_-47

2

_-52

Ponderaciones del IPC

10

Fuente: cálculos del autor.

b. Devaluación acumulada El Cuadro 6 contiene la comparación de los coeficientes promedio de respuesta de la hazard de incrementos y, separadamente, de disminuciones de precios del

240

Formación de precios y salarios en Colombia

IPC de acuerdo con los grupos de la clasificación que homogeniza la rigidez de los precios. Los efectos de la devaluación acumulada tienden a ser muy moderados y por la misma razón algunos son en promedio no razonables, negativos para la hazard de incrementos y positivos para la de disminuciones. Estos efectos tienden a ser también poco significativos en promedio. Cuadro 6. Heterogeneidad observada: efecto de la devaluación sobre la hazard de incrementos y disminuciones

Clasificación que homogeniza la heterogeneidad Alimentos perecederos

Efecto de la devaluación hazard Incremento

Efecto de la devaluación hazard Disminución

-0,8

0,5

Alimentos semiprocesados

0,6

-0,3

Alimentos procesados

0,7

-0,1

-0,2

0,7

Bienes durables

1,6

-1,2

Vestuario

2,4

-1,9

Alimentos fuera del hogar

2,1

-2,2

Servicios indexados inflación

2,6

-11,7

Servicios indexados LP

2,8

-2,3

Servicios indexados a CUP

0,6

2,3

Servicios otros

1,4

-5,9

Servicios personales

2,0

-1,5

Servicios de transporte

3,6

-1,6

Bienes consumibles

Fuente: cálculos del autor.

Sin embargo, las magnitudes podrían relacionarse con diferencias en transabilidad entre los bienes. En efecto, la sensibilidad de la hazard de los aumentos de los precios de los alimentos a los incrementos en la devaluación es inversamente proporcional a la perecibilidad (como inverso de la transabilidad) de estos. De igual manera, este efecto es menor para bienes consumibles que para bienes durables y este es, a su vez, más pequeño que el de vestuario.

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

241

De igual forma, los grupos que tienen precios flexibles registran coeficientes moderados o negativos, pero no significativos, de respuesta a cambios en la devaluación acumulada. El Gráfico 7 muestra la distribución de las ponderaciones del IPC en los diferentes rangos de valores del coeficiente asociado a la devaluación acumulada sobre la hazard de un incremento de los precios. Los coeficientes de respuesta de la probabilidad de un incremento de precio a un incremento en la devaluación están concentrados en valores muy moderados. El 80% del IPC tiene un coeficiente de respuesta entre 0 y 5, y el 18,31% muestra valores no razonables, menores que cero, con alta concentración entre –1 y 0. Esta concentración es consistente con efectos moderados y no significativos. A este grupo pertenecen la mayoría de los alimentos perecederos y semiprocesados, los servicios indexados al costo unitario de producción, varios bienes consumibles y algunas variedades de bienes durables. Gráfico 7. Distribución de los valores del coeficiente de la devaluación para la explicación de la probabilidad de un incremento de los precios

20 15 10

6_7

5_6

4_5

3_4

2_3

1_2

0_1

-1_0

-4_-3

-5_-4

0

-2_-1

5

-3_-2

Ponderaciones del IPC

25

Fuente: cálculos del autor.

Las variedades con coeficientes entre 3 y 5 incluyen la gasolina para transporte y algunos servicios de transporte, el pasaje aéreo, el servicio de energía eléctrica y algunos bienes consumibles y durables que son importados. El Gráfico 8 muestra la distribución de las ponderaciones del IPC en los diferentes rangos de valores del coeficiente asociado a la devaluación acumulada sobre la hazard de reducción de los precios de las variedades del IPC.

242

Formación de precios y salarios en Colombia

Al igual que la distribución de los coeficientes asociados a un incremento de precios, esta distribución esta altamente concentrada en valores muy moderados, entre –5 y 5. Sin embargo, 23,4% del IPC presenta coeficientes no razonables, mayores que cero, con una alta concentración alrededor de cero, lo cual indica que su efecto no es significativo. A este grupo pertenecen la mayoría de los alimentos, servicios indexados al costo unitario de producción, bienes consumibles y bienes durables no importados. Además, el 12,8% del IPC presenta coeficientes inferiores a –5, los cuales corresponden a un conjunto de variedades de otros servicios y pasaje aéreo, principalmente. Gráfico 8. Distribución de los valores del coeficiente de la devaluación para la explicación de la probabilidad de una disminución de los precios

20 15 10

11_12

9_10

7_8

5_6

3_4

1_2

-1_0

-3_-2

-5_-4

-7_-6

0

-9_-8

5

_-11

Ponderaciones del IPC

25

Fuente: cálculos del autor.

c. Brecha del PIB El Cuadro 7 contiene los coeficientes promedio de respuesta de las hazard de incrementos y, separadamente, de disminuciones de los precios a cambios en la brecha del PIB, para los grupos de la clasificación que homogeniza la rigidez de los precios del IPC.

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

243

Cuadro 7. Heterogeneidad observada: efecto de la devaluación sobre la hazard de incrementos y disminuciones

Clasificación que homogeniza la heterogeneidad

Efecto de la brecha del PIB hazard Incremento

Efecto de la brecha del PIB hazard Disminución

Alimentos perecederos

7,9

-8,5

Alimentos bajo proceso

7,0

-9,0

Alimentos procesados

9,9

-12,5

Bienes consumibles

21,9

-23,0

Bienes durables

27,0

-25,2

Vestuario

37,0

-38,2

Alimentos fuera del hogar

19,7

-33,7

Servicios indexados inflación

34,9

-151,1

Servicios indexados LP

50,1

-46,2

7,8

-14,5

Servicios otros

32,5

-56,6

Servicios personales

37,5

-42,4

Servicios de transporte

29,9

-44,9

Servicios indexados a CUP

Fuente: cálculos del autor.

La hazard de las reducciones de los precios tiende a ser más sensible a las disminuciones de la brecha del PIB que la hazard de los aumentos a incrementos similares de la brecha del PIB. Dicho de otra manera, el incremento en la frecuencia de las reducciones de precios debido a una reducción de cien pbs de la brecha del PIB es más grande que el aumento en la frecuencia de los incrementos debido a un incremento de cien pbs de la brecha del PIB. Sin embargo, vale la pena anotar que las sensibilidades son muy moderadas para alimentos, moderadas para bienes diferentes a alimentos y pronunciadas para servicios, excepto para los indexados al costo unitario de producción. Además, los bienes y servicios flexibles tienen poca sensibilidad a las variaciones de la brecha del PIB. La sensibilidad de las hazard de incrementos y disminuciones de los precios de alimentos en el hogar y de servicios indexados a costo unitario de producción a cambios en la brecha del PIB es bastante moderada.

244

Formación de precios y salarios en Colombia

3. Heterogeneidad no observada La heterogeneidad, no observada, entre las reglas de precios de distintos minoristas de la misma variedad de bien o servicio obedece a diversos factores. Como se mencionó anteriormente, la marca o calidad del bien o servicio no está identificada en la muestra y existen otras condiciones, no observadas, de la oferta o demanda del bien o servicio que enfrenta el minorista particular. El Cuadro 8 contiene la ponderación total de las variedades para las que se encontró heterogeneidad no observada dentro de cada grupo de la clasificación que homogeniza la rigidez de los precios. Cuadro 8. Heterogeneidad no observada: ponderación total de las variedades en las que la fragilidad fue significativa

Clasificación que homogeniza la heterogeneidad

No fragilidad

Fragilidad

Alimentos perecederos

0,1

4,7

Alimentos semiprocesados

0,1

14,7

Alimentos procesados

0,1

3,1

Bienes consumibles

0,6

8,5

Bienes durables

3,6

3,2

Vestuario

4,8

2,5

Alimentos fuera del hogar Servicios indexados inflación

6,7 24,7

0,9

Servicios indexados LP

0,8

0,0

Servicios indexados a CUP

3,7

3,0

Servicios otros

3,4

1,4

Servicios personales

3,1

1,3

Servicios de transporte

0,4

0,4

Fuente: cálculos del autor.

En total, el 50,5% del IPC registra heterogeneidad no observada. Esto corresponde principalmente a las variedades de los grupos de alimentos (perecederos, semiprocesados y procesados), bienes consumibles y alimentos fuera del hogar. El 45,5% del IPC no registra heterogeneidad no observada, lo cual corresponde principal-

Heterogeneidad observada y no observada en la formación de los precios del IPC colombiano

245

mente a las variedades de servicios indexados a la inflación, vestuario, servicios indexados a los costos unitarios de producción, y otros bienes y servicios de diferentes grupos. Para el restante 4% del IPC no se realizaron los cálculos por falta de muestra. Estos resultados no son sorpresivos. Los alimentos contienen distintas calidades y marcas, mientras que los servicios indexados a la inflación tienden a tener comportamientos muy homogéneos por la regulación. Los servicios indexados al costo unitario de producción, por su parte, son heterogéneos por diferencias entre diferentes ciudades o municipios.

V. CONCLUSIÓN El objeto de este trabajo era el de estudiar las “reglas de precios” de los minoristas colombianos de bienes y servicios, a través de la forma de la función hazard. Los resultados muestran evidencia en favor de: • Dependencia de estado. El efecto de los cambios de la inflación sectorial acumulada y de la brecha del PIB sobre las hazard de incrementos y disminuciones de precios tiende a ser significativo. Los cambios en la tasa de devaluación acumulada tienen efectos muy moderados sobre las hazard. • Sin embargo, la dependencia de las duraciones de los precios del estado de la economía es más fuerte para variedades cuyos precios son rígidos, en comparación con la de las variedades que tienen precios flexibles. La sensibilidad de las hazard de alimentos en el hogar y de servicios indexados al costo unitario de producción es comparativamente baja. • Hay evidencia muy fuerte de riesgos competitivos entre incrementos y disminuciones de precios. Las hazard estimadas para el evento cambio de precio presentan signos que no son razonables con respecto a los cambios de las variables de estado. Al estimar el modelo de riesgos competitivos para incrementos y disminuciones, los coeficientes toman sus signos esperados para la mayor parte del IPC. • Además, el efecto de incrementos de la inflación sectorial acumulada sobre la hazard de un incremento de los precios es más alto para bienes que para servicios. De manera similar, el efecto de reducciones de la inflación sectorial acumulada sobre la hazard de una disminución de los precios es más alto para servicios que para bienes.

246

Formación de precios y salarios en Colombia

• Sin embargo, la sensibilidad de las hazard a cambios en la tasa de devaluación acumulada es muy moderada. • Hay poca evidencia de contratos explícitos o implícitos sobre la duración de los precios, excepto por servicios regulados como arriendos, transporte, salud y educación, un no despreciable 26,5% del IPC. La hazard de estos servicios es multimodal con modas en plazos específicos de tiempo. • Los resultados apuntan a una fuerte heterogeneidad que se debe al tipo de minorista que distribuye el ítem. Para alimentos perecederos y semiprocesados, los hipermercados tienen precios muy flexibles y las tiendas tradicionales de barrio no especializadas tienen precios rígidos. • Finalmente, se encontró una fuerte heterogeneidad no observada en las duraciones de los precios del IPC. Esta heterogeneidad se debe a la marca o calidad, no observada, de la variedad específica de bien o servicio, o a condiciones particulares de la demanda u oferta del minorista particular.

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La Droga

teoría del mercado negro BERNARDO GARCIA*

a

"mano invisible" interviene con tanta frecuencia en los mercados, como los funcionarios públicos. Esa es una realidad de las economías mixtas. Múltiples son las formas de intervención del Estado en los mercados, sobre todo enlos casos de excesos oligopolísticos industriales o de excesos de competencia estacional o agrícola. Al límite, nos encontramos con fenómenos problemáticos de mercados negros locos con elevadas penalizaciones y fantásticas remuneraciones, con países socialistas de inflación reprimida y desempleo disfrazado o, por el contrario, con sectores regulados con base en cálculos econométricos y órdenes eficazmente impartidas que logran sustituir al mercado con bastante perfección, quizás sin igualarlo en calidad, por falta de competencia mercantil. No obstante, estos logros recuerdan ciertas excelencias productivas y distributivas de la sociedad patriarcal de clásica sabiduria o de las disciplinadas economías de guerra.

L

Segmentos Una economía que obligue a producir y a vender ciertas cantidades mínimas, así como una oferta sin precio determinado, afecta al mercado hasta que se haya alcanzado la cantidad obligatoria. De manera semejante, un consumo obligatorio determinará la elevación de la curva de demanda en cierta cantidad hasta donde lo permitan los ingresos y

• Profesor de Economía Universidad Nacional.

52

la fuerza de la ley. Las órdenes imponiendo el empleo de ciertos métodos de producción, así como los subsidios o impuestos sobre ciertos procedimientos en la producción, surten el mismo efecto que un cambio por innovaciones tecnológicas. En fin, los conocidos efectos ingreso e inversión debido a la manipulación de las tarifas. Las regulaciones de los mercados son más complicadas de lo que puede sugerirse aquí. No es posible lograr efectos similares tratándose de mercados segmentados, cuyas reacciones según su nivel de ingresos, grado de sindicalización, poder político y social, regional, internacional, etc. son muy diferentes, frente al poder coercitivo del Estado. Puede además tratarse de medidas prohibitivas cuya conveniencia para la comunidad sea tan evidente que cree consenso por motivos éticos, doctrinarios, nacionalistas, etc. En esos casos, habría una desviación del comportamiento probabilístico del homo economicus quien tan sólo calcula beneficios probables máximos con riesgos-costo mínimos. No obstante, cuando se trata de mercados intervenidos cuyas normas oficiales sean calificadas de inadecuadas, simultáneamente por algunos productores, mercaderes y consumidores, se produce el nacimiento de un mercado negro. Bastaría que faltara uno de los tres sujetos porque juzgara que las normas prohibitivas son benéficas, para que ese mercado no naciera, o bastaría que existieran crecientes contigentes de los tres actores para que el mercado negro fuera muy fuerte y problemático .

La función

En el caso de productos sustitutos o de innovación, los consumidores (suponiendo incrementos de su nivel de ingresos) tienden a desplazarse hacia los nuevos consumos por efecto de demostración y por influjo de las modas. Las prohibiciones suelen lograr por vía de la publicidad, un refuerzo de los dos efectos al mismo tiempo; aunque pesa un riesgo adicional al costo, por penalización. . Es de suponer entonces que el volumen de transacciones en un mercado negro (V.MN)como el de la cocaína, es función de la probabilidad de lograr un diferencial costobeneficio (P.CB o sea el premio) menos la probabilidad de soportar una penalización por un monto determinado, (P.PM) o sea el castigo). El análisis de coyuntura y los análisis de tendencia (ode fases de desarrollo) de ese mercado dependen de las cuatro variables independientes. Se presume que las probabilidades de coronar o de perder son complementarias y que están ponderadas por magnitudes diferentes: 100%en caso de caída y 30%ó 300% en caso de éxito, según sea la rentabilidad (ver cuadro No. 1).Más aún, se podría suponer que aunque complementarias, esas probabilidades resultantes, (premio/castigo) son función a su turno, de la capacidad represiva del Estado, del tipo de solidaridad de la ciudadanía y de las habilidades para evadir controles, o sea, tres grados de libertad. El cuadro No. 1 ilustra cómo en el mercado negro (hipótesis para la Unión Soviética, 1960), las cámaras

fotográficas permitían correr riesgos de perder muy elevados (hasta del 70%), debido a que los precios artificialmente altos ofrecían recompensas muy elevadas (300%); por el contrario, en el caso de la mantequilla, con una esperanza matemática del 20%como riesgo de perder, la esperanza de ganancia probable ya es muy baja (4%),porque los precios de ese· mercado negro no proporcionan altas recompensas (30% apenas en caso de ganancia vs 100% en caso de pérdida ...). La moraleja de este caso sencillo, es que si la inelasticidad precio e ingreso de un producto prohibido es muy elevada, (vecina a la inelasticidad de la sal), los aumentos de la oferta provocan una caída de los precios que eliminan los altos beneficios pagados al riesgo delictivo. Ese seria el efecto de liberar su comercio. No obstante, como sucede con el tabaco y el alcohol, si el Estado establece un control sobre el producto, la franja de ganancias extraordinarias de mercado negro pueden convertirse en ingresos del Estado por concepto de impuestos. (ver gráfico No. 1). Lógica logistica

Se puede presumir, por analogía con los mercados de artículos nuevos o de punta, que la curva de oferta-demanda total, es decirV.MN, tiende a desarrollarse con el perfil de la curva logística de Verhulst. Ese desarrollo clásico y rutinario en forma de S mayúscula suavizada, recorre sinembargo fases con premios y castigos de diversa intensidad. Si se colocan en forma arbitraria a través del tiempo y según la información empírica, nos va a reflejar los espasmos de la coyuntura. Si se ordenan con alguna lógica histórica y de tendencia, nos puede proporcionar un modelo de desarrollo de ese mercado: nacimiento (P.CB.y P.PM. en alza ambos); crecimiento acelerado (P.CB.en alza y P.PM. a la baja); madurez (P.CB. a la baja y P.PM. a la alza) y decadencia (P.CB. a la baja y P.PM. también a la baja). Los costos totales son crecientes porque se presume que no se benefician de las economías de escala debido a su clandestinidad productiva y con costos de "evasión" crecientes. Siguiendo la lógica clásica

del modelo de Verhulst, en la primera fase, la demanda se expande por efecto de demostración y por impulso de la moda. La publicitada prohibición puede reforzar lo uno y lo otro, en algunos segmentos del mercado (altos ejecutivos, juventud adolescente, etc.), para producir un nacimiento óptimo. El rezago normal con que va respondiendo la oferta, puede sufrir un retardo mayor con relación al crecimiento de la demanda por razones de represión de la producción y del mercadeo. Ese rezago aumenta los precios

y por tanto el diferencial costobeneficio, permitiendo pasar a una fase de crecimiento acelerado. Las mayores ganancias logradas por los traficantes les permiten aumentar su capacidad de evasión y de soborno a los controles (o sea baja de la probabilidad de fracasar). Esta fase de expansión sinembargo tiene dos frenos: la oferta le da caceria a la demanda y empieza a superarla, con la consiguiente baja de precios y reducción del margen de ganancias. El Estado constata además la insuficiencia de sus controles. Tien-

CUADRO 1 Mercado Negro. Distribución

probable de ganancias y pérdidas (en ru blos) según las mismas probabilidades de perder el 100%del capital; pero para dos contrabandos de rentabilidades muy distintas: mantequilla (30%) cámaras fotográficas (300%). PROBABILIDADESP&G Porcentajes de rublos Cámaras Mantequilla

PROBABILIDADESEN Porcentajes de chances DE PERDER DE GANAR

+ + +

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

O

10 20 30 40 50 60 70 80 20 100

O

+ + + + + + + +

30 17 4 7 22 35 48 61 74 87 100

Fuente: F. Zeuthen "EconomlC Theory and Metod". Ed Harvard Univ. Press.Cambridge,

GRAFICO

300 260 220 180 140 100 60 20 20 60 100 1960. Pág. 403.

1

Perfil del crecimiento del voIúmen de transacciones de cocaína (V.MN) según curva IogIstica autolrenada de Verhulst y evolución proboble del oosto total (C.T) y del OO5to total mas penalizaciones

o ¡mpuestoe

(CT.T)

US $ rnd¡ones (CT.T)

~---'~-(V.MN) VMN-f(~) . ,+c'e-1f

(C.T)

madurez

53

de entonces a intensificar la disciplina y a aumentar la severidad de los castigos y penas. Esas dos fuerzas son concomitantes y sacan de la moda al producto, situándose en zona de baja rentabilidad. Por motivos del alto costo de oportunidad social de la represión, se pasa a un régimen de consumo sometido a controles indirectos (prevención, educación, no publicidad, rehabilitación, impuestos, monopolio de Estado ...).

Farmacodependencia O abuso de drogas

Decadencia

Aunque este esquema fue aplicable a muchos productos de mercado negro en los países socialistas, por lo cual esta teoría probabilística hizo algún furor en su momento y se presta para hacer ejercicios econométricos y pronósticos acabados, lo cierto es que la posibilidad de que sea "naturalmente" así, como cualquier ley económica, depende finalmente de los medios y de la voluntad que el Estado ponga en juego. Sin entrar a evaluar ese complejo juego político, complicado además por los efectos sobre las balanzas de pagos ni introducir los elementos ético-médicos que comporta este mercado, lo que se puede saber es que los gobiernos toman su decisión final haciendo un análisis costo-beneficio social, comparando el mal que se pretende evitar contra el costo que cuesta evitarlo. Este balance no se puede hacer a priori, aunque se están produciendo suficientes datos para intentar una estimación de ese costo social de oportunidad. Lo que sí es pensable como pronóstico en su tendencia histórica es que el mercado negro de la cocaína está en la fase de madurez,llegando a su fase final de mercado en decadencia de productos estimulantes, como ya lo están el alcohol, el tabaco, el café y otros menores como la marihuana. Habría que disponer de datos confiables para verificar o impugnar este pronóstico hipotético. Fuentes: Verhulst, Recherches mathematiques sur la 10i d'acroissement de la popu1acion (Memoire de l'Academie Roya1ede Belgique, 1844). Corbian, P.E. La function logistique et la description des phénomene deve10ppement economiques et sociauxBull IRES, Louvain, 1947.

64

RAMSES HAKIM MURAD Ph.D.*

l

abuso de drogas se ha incrementado en Colombia hasta constituir un verdadero problema de salud pública. En los últimos diez años, se pasó de un consumo relativamente bajo de las sustancias prohibidas y que no constituían realmente un problema de magnitud, al consumo de los tiempos actuales, que se acerca al consumo de países desarrollados como los Estados Unidos. El análisis comparativo de los datos de diferentes estudios nacionales y extranjeros, arrojan resultados equiparables en el consumo de alcohol, tabaco y tranquilizantes menores, sustancias de uso lícito; y en el grupo de sustancias ilícitas, nos estamos acercando a los niveles de consumo de marihuana, bazuco y cocaina en dichos países. Sólo estamos detrás de ellos en el consumo de los opiáceos: morfina, heroína y derivados y en algunos compuestos de síntesis química como el LSD, la metanfetamina y la fenciclidina. Pero ésta última situación es transitoria, pues ya en Colombia se está cultivando la amapola o adormidera con fines a la obtención del opio, y una vez haya disponibilidad del producto en el mercado interno, su consumo es cuestión de poco tiempo, como ha

E

* Profesor titular y ex-Rector de la Universidad Nacional.

ocurrido con la producción y el consumo de marihuana, cocaína y bazuco. En cuanto a las sustancias de síntesis, cada vez aumenta la capacidad y el conocimiento para producir estas drogas en un mercado negro y con fines de exportación y de consumo interno. Por ello, la disponibilidad que habrá de estas sustancias llevará fatalmente al consumo. Es una falacia pensar que en Colombia podemos ser solo productores de estas drogas y no consumidores. El riesgo del abuso de ellas va en razón directa con la disponibilidad del producto. Sustancias producidas en abundancia y relativamente baratas, poseen cierto magnetismo para atraer a los curiosos, a los desadaptados y a todas aquellas personas susceptibles de abusar de ellas, lo que hará que su consumo aumente. Este es uno de los grandes riesgos del cultivo y procesamiento de drogas en nuestro país. De otra parte, nuestra infraestructura hospitalaria y de salud no está preparada para prevenir y tratar esta enfermedad epidémica de nuestro siglo y, por ello, la mejor alternativa de prevención en esta lucha es, en primer lugar, el control de los cultivos, su destrucción y sustitución por otros cultivos de relativa rentabilidad que permitan a los campesinos y trabajadores apartarse de esta actividad que, aunque lucrativa, es lesiva para la salud de la población. Esto puede lograrse

SALARIO MÍNIMO, MERCADO LABORAL Y POLÍTICA ECONÓMICA

Salario mínimo, mercado laboral y política económica* Minimum wage, Labor market and Economic policy

Gustavo Hernández Díaz1

Resumen La evidencia empírica muestra que los efectos del incremento en el salario mínimo sobre el mercado laboral son: i) incrementar el nivel salarial, sin embargo los efectos sobre cada decil de la distribución del ingreso son distintos, y existe un «efecto faro» sobre el sector informal, y ii) disminuir el empleo, pero en el caso los jóvenes puede tener efectos positivos, esto es incrementar el nivel de empleo de ellos, aunque la evidencia es muy débil. Esto nos lleva a que el efecto sobre el mercado laboral sea confuso, por tanto, es importante seguir profundizando en el estudio de los jóvenes en el mercado laboral para el direccionamiento de las políticas del gobierno. Ahora bien, las relaciones entre salario mínimo y política económica nos muestran que hay una clara indexación sobre los precios, acentuados por los fallos de la Corte Constitucional, y los efectos sobre pobreza y el sistema pensional no se han analizado con mayor profundidad, por tanto es muy interesante ahondar en el futuro sobre estos cuestiones. Palabras clave: salario mínimo, distribución del ingreso, política económica, mercado laboral * Este trabajo fue realizado por medio del crédito TAL del Banco Mundial concedido al Viceministerio Técnico del Ministerio de la Protección Social. Se agradecen los comentarios de Cesar Merchán del Viceministerio Técnico. Los comentarios y errores son responsabilidad única del autor y no comprometen a la · entidad. Economista, Magíster en Economía Universidad nacional de Colombia, Master of Arts in Economics University of Colorado. Consultor del Viceministerio Técnico, Ministerio de la Protección Social. Correo electrónico: [email protected]

1

Fecha de recepción: 10 de julio de 2008; fecha de aceptación: 2 de septiembre de 2008

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GUSTAVO HERNÁNDEZ DÍAZ

Abstract The empirical evidence shows that the effects of the increase in the minimum wage on the labor market are: i) to increase the wage level, nevertheless the effects on every decile of the income distribution are different, and there exists a «effect lighthouse» on the informal sector, and ii) to diminish the employment, but in the case the young people it can have positive effects, this is to increase their employment rate, although the evidence is very weak. This takes us that the effect on the labor market is confused, therefore, it is of importance to keep on studying in depth the study of the young people on the labor market for the addressing of the politics of the government. Now then, the relations between minimum wage and economic policy show us that there is a clear indexation on the prices accentuated by the mistakes of the constitutional court, and the effects on poverty and the system pensional have not been analyzed by major depth, therefore it is very interesting to deepen in the future on these questions Key words: minimum wage, income distribution, economic policy, market. Clasificación JEL: J23, J30

Introducción Las discusiones para tomar directrices de política económica sobre el salario mínimo, en cualquier parte del mundo, son muy complicadas por dos razones: cuál es su objetivo de política económica y la falta de claridad en la evidencia empírica sobre el mercado laboral, esto es, si hay efectos positivos o negativos sobre el empleo o los ingresos, en particular. En cuanto al primer punto, esto depende de las características particulares de cada país; en la mayoría de los países latinoamericanos se ha utilizado como una herramienta para atenuar los efectos la inflación, dados los periodos de hiper-inflación que enfrentó la región en los años ochenta. Mientras que en Estados Unidos y Europa, éste se ha utilizado más como una herramienta para mejorar la distribución del ingreso o como un elemento de la red de seguridad social para combatir la pobreza. En cuanto a los efectos sobre el mercado laboral, la evidencia empírica para Colombia muestra que incrementos en el sala-

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rio mínimo aumentan los salarios, pero su efecto es diferente según donde se encuentre el individuo en la distribución de salarios. Sin embargo, el efecto sobre el empleo es algo mas confuso, ya que sobre el total de empleo, un incremento en el salario mínimo lo disminuye, pero al analizar grupos particulares, concretamente el caso de los jóvenes, hay evidencia, aunque muy débil, de un aumento en el empleo ante incrementos en el salario mínimo. El principal objetivo de este trabajo es presentar la evidencia que existe acerca de los efectos del salario mínimo sobre el mercado laboral en Colombia. De esta manera, se crea una base sobre la cual la investigación sobre esta materia pueda construirse de aquí en adelante. Adicionalmente, puede ser una referencia acerca de cuáles son los efectos del salario mínimo en el mercado laboral y, a partir de allí, cuáles consideraciones debe tomarse en cuenta cuando se tomen decisiones de política económica que involucren el salario mínimo.

SALARIO MÍNIMO, MERCADO LABORAL Y POLÍTICA ECONÓMICA

El trabajo está dividido de la siguiente manera: en primer lugar, se presenta la evolución del salario mínimo en Colombia y posteriormente se hace una comparación con Latinoamérica. Después se analizan los efectos del salario mínimo en el mercado laboral en dos secciones, la primera enfocada en los ingresos salariales y la segunda sobre empleo. Finalmente, se hace una reseña acerca de tres temas de política económica relacionados directamente con el salario mínimo: la indexación sobre los precios, como una herramienta para disminuir la pobreza y su efecto sobre la política fiscal. Por último, se presentan las conclusiones.

reducido a la mitad del nivel registrado en 1963, se decidió aumentarlo en 23.6%, en términos reales. De otra parte, se puede observar como el salario mínimo desde principio de los noventa ha sido constante y su incremento ha sido muy leve. Como se puede apreciar en el Anexo 1, durante el último quinquenio de los cincuenta el salario mínimo se mantuvo constante, igualmente fue estable de 1963 a 1969. Sin embargo, en algunos años ha sido más volátil, cambiado al menos dos veces en el mismo año, como sucedió en 1977. Pero en general, los incrementos nominales se hacen anualmente Gráfica 1. Evolución del salario mínimo real

La evolución del salario mínimo El salario mínimo lo define la ley colombiana como el salario "que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y a las de su familia, en el orden material, moral y cultural"2. La determinación del nivel del salario mínimo existe en Colombia desde 1950, donde sus ajustes tienen como principio establecer un piso para la evolución del salario real, siguiendo parámetros tales como la meta de inflación, la productividad acordada para el siguiente año, la contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del Producto Interno Bruto (PIB) y la evolución del Índice de Precios al Consumidor (IPC), a través de la comisión de concertación laboral, reglamentada en la Ley 278 de 19963, y coordinada por el Ministerio de la Protección Social. La legislación en materia de salario mínimo ha venido cambiando desde entonces. Ha pasado desde estructuras en las cuales se hace una diferenciación del salario mínimo según el tamaño de la empresa (en los sesenta), pasando por una distinción entre zonas rural y urbana (en los setenta), hasta que en julio de 1984 se llega a la unificación del salario mínimo, y, de aquí en adelante, es uno sólo de cobertura nacional. En la Gráfica 1 se presenta la evolución del salario mínimo en términos reales y nominales, como se puede observar, el valor del salario mínimo de 1963, en términos reales, estaba 20% por encima del registrado en 2000, por lo cual se mantuvo constante en los siguientes seis años, disminuyendo de esta manera su poder adquisitivo. En 1969, cuando éste se había

Año base del índice 2000 Fuente Ministerio de la Protección Social y Banco de la República Cálculos del autor.

Desde finales de los años ochenta la evolución del salario mínimo se puede dividir en dos etapas. La primera va desde 1989 hasta 1998, en la cual creció en términos reales por debajo de la inflación promedio y, la segunda, a partir de 1999 en la que ha existido un aumento real desde entonces. Una de las explicaciones para esta depreciación del salario mínimo real fue la lucha contra la inflación, ya que el pronunciado incremento de la inflación de principios de los años noventa llevó a mediados de la década a lanzar la estrategia del "Pacto de Productividad, Precios y Salarios", a partir de 1994. Donde uno de los ejes fundamentales era que el aumento del salario mínimo legal se hiciera con base en la inflación esperada para el año siguiente. Esto tenía el objetivo de no · 2

Artículo 145 del Código Sustantivo del Trabajo.

Anteriormente, la fijación del salario mínimo estaba a cargo del Concejo Nacional Laboral, que fue creado en 1987. 3

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GUSTAVO HERNÁNDEZ DÍAZ

ejercer una presión inflacionaria por el lado de los costos laborales y por tanto reducir la inflación. Gráfica 2. Crecimiento del salario mínimo real y la inflación

Comparación internacional Para poder hacer una comparación del nivel del salario mínimo en Latinoamérica, se tomó la base de la OIT sobre salario mínimo en dólares corregidos por paridad de poder adquisitivo (PPA) para 2005 en valores constantes de 2003. Como lo muestra la Gráfica 3, el salario mínimo en Latinoamérica es muy heterogéneo, fluctúa entre los US$164 PPA para Bolivia y los US$694 PPA para Paraguay, siendo el salario mínimo promedio de US$343 PPA. Colombia se encuentra en el cuarto puesto de los países que pagan un salario mínimo más alto, siendo este de US$483 dólares PPA, US$140 PPA por encima del promedio. Gráfica 3. Salario mínimo en Latinoamérica 2005

Fuente Ministerio de la Protección Social y Banco de la República Cálculos del autor.

Posteriormente, uno de los hechos fundamentales para la determinación del salario mínimo fue el fallo de la sentencia C-815 de 1999, que estableció que el salario mínimo no podría ser inferior a la inflación causada, mientras que la inflación esté disminuyendo. Esto fue consecuencia de la pérdida de poder adquisitivo del salario mínimo desde comienzos de los años noventa. Los efectos de este fallo asociado con el peor desempeño en materia de crecimiento en 1999, donde una de las principales consecuencias fue la disminución de la inflación por debajo de un digito, condujo a que los asalariados tuvieran las mayores ganancias en poder adquisitivo, siendo estas de seis puntos porcentuales por encima de la inflación para el año. Esta evolución del poder adquisitivo del salario mínimo se muestra en la Gráfica 2; desde 1989 hasta 1998, las ganancias en poder adquisitivo fueron negativas (1.3 puntos porcentuales por debajo de la inflación), explicados por una inflación creciente, donde el peor año fue 1991, cuando alcanzó un incremento de 30.4%. Mientras que posterior al fallo de la Corte Constitucional, las ganancias en poder adquisitivo han sido 2,34% en promedio, para el periodo 1999-2006.

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Fuente: OIT (2005) http://www.ilo.org/travaildatabase/servlet/minimumwages

De otra parte, para observar como las condiciones del mercado laboral con respecto al salario mínimo cambian en un momento en el tiempo, se observa la relación entre salario mínimo y salario promedio. En la Gráfica 4 se puede apreciar cómo la razón entre salario mínimo y salario promedio no ha cambiado demasiado en América Latina en los últimos cinco años, con excepción de Argentina, Uruguay y Venezuela. Ahora bien, como se observa en el Cuadro 1, donde se encuentra una muestra de 18 países latinoamericanos, la heterogeneidad del salario mínimo en cuanto a normatividad es también muy amplia. Las características institucionales son muy diversas aunque se pueden observar ciertas tendencias. Se aprecia que para 14 países existe más de un salario mínimo, siendo Ecuador,

SALARIO MÍNIMO, MERCADO LABORAL Y POLÍTICA ECONÓMICA

Guatemala, Paraguay y Venezuela los que tienen más de cien salarios mínimos distintos, en donde éste cubre a los trabajadores por sector y ocupación, entre otros. Gráfica 4. Razón del salario mínimo al salario promedio

De otra parte, el salario mínimo se paga de forma mensual en la mayoría de países de América Latina, y en algunos se fracciona para pagarlo por días, hora o tarea realizada. La cobertura del salario mínimo en América Latina es nacional o sectorial, aunque existen otras posibilidades; hay que tener en cuenta que para algunos países es combinada de acuerdo con el número de salarios mínimos que tenga el país. Otra característica importante es, que para muchos países, los procesos de negociación de los salarios del sector público están desligados del salario mínimo, ya que este sector tiene un régimen propio, particularmente con una fuerte presencia sindical en el sector.

Se toma la razón entre el salario mínimo reportado y las remuneraciones reales de la industria. Fuente: OIT (2006), con base en datos oficiales. Cálculos del autor.

La iniciativa de la fijación del incremento del salario mínimo se hace por parte del gobierno o de forma tripartita (donde

Cuadro 1. Características institucionales del salario mínimo en América Latina

/1 (M) mensual, (W) semanal, (D) diario, (H) hora, (T) por tarea, (O) por producto. /2 (N) nacional, (R) regional, (S) sectorial, (O) ocupación, (T) por tarea, (W) tamaño de la firma. /3 (G) Gobierno, (T) Comité tripartito. En orden de dominancia.

· de los trabajadores y familia, (L) costo de /4 (I) inflación, (N) necesidades vida, (D) desarrollo, (M) condiciones de mercado. (C) capacidad de pago de la firma, (E) equidad, (O) otra, no clara, política n. d no disponible. Adaptado de Kristensen y Cunningham (2006).

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toma asiento el gobierno), lo cual acata el Convenio 131 de la OIT para fijar el salario mínimo, en el que se recomienda que la determinación de éste deba realizarse consultando a los diferentes grupos de interés involucrados. Sin embargo, no hay una norma general de quién tiene la última palabra a la hora de la determinación, si la comisión de consulta o el gobierno. En cuanto a las variables que deben determinar los incrementos del salario mínimo, éstas varían según el país y sus características particulares. No obstante, las variables que se tienen más en cuenta, son: la inflación, las necesidades de los trabajadores y la familia y el costo de vida. También se puede observar cómo en América Latina existe un periodo determinado sobre el cual el salario mínimo es válido,

que es anual, semestral, o por periodos mayores de un año. Lo más recomendable es que no sea discrecional, esto es, que se establezca por un determinado período de tiempo, puesto que si no se fija de esta forma, como sucede en Argentina, México, Paraguay y Perú, puede llevar a que se magnifiquen los efectos negativos del salario mínimo, como consecuencia de que las firmas no tienen un periodo de ajuste en su estructura de costos En el Cuadro 2 se presentan los grupos en los cuales el salario mínimo tiene un mayor peso relativo sobre la población. En el cuadro, una razón de uno equivale a que el grupo está sobre-representado con respecto a la fuerza laboral total. Por ejemplo, en el caso de los jóvenes (entre 16-19 años) es, la participación de los jóvenes que ganan el salario mínimo rela-

Cuadro 2. Razón de la participación de cada subgrupo cubierto por el salario mínimo relativo a la participación en la fuerza laboral total (trabajo de tiempo completo solamente)*

* Las variables omitidas son: 20 -54 años, secundaria o más, sector formal, género masculino. «n.d» indica que no fue posible obtener las estadísticas. Un valor mayor que uno representa que el grupo de referencia está sobre-representado en la población que gana el salario mínimo. Cada fila, en el encabezado de la columna, es calculada como: (el numero de personas en el grupo x que gana el salario mínimo/ numero de personas en x+y que gana el salario mínimo)/ (numero de personas en el grupo x/ numero de personas en grupo x+y); donde x es un grupo listado en la primera fila del cuadro y y es el complemento de x en los ocupados Fuente: Kristensen y Cunningham (2006)

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tivo a la participación de los jóvenes en los ocupados. En general, los grupos más afectados por el salario mínimo son los jóvenes y personas con un menor grado de calificación, pues tienen una razón mayor que la unidad en la mayoría de los países latinoamericanos. También se puede constatar esta tendencia entre las mujeres, lo cual se explica por la gran cantidad de mujeres que tienen como única alternativa de trabajo el servicio doméstico. La evidencia empírica para los países latinoamericanos se centra en su mayoría en la economía brasileña4, como señala Neumark y Wascher (2006). Las razones para esto han sido: la confianza en el salario mínimo; la extrema desigualdad en el país; el papel del salario mínimo en la política inflacionaria de los ochenta y principios de los noventa; y los recientes esfuerzos para incrementar el salario mínimo de manera sostenible. Mientras que para el resto de países latinoamericanos, se encuentran pocos estudios que se refieran al tema. Los artículos de Maloney y Núñez (2004) y Kristensen y Cunningham (2006), tienen unas reseñas muy completas acerca de los efectos del salario mínimo para América Latina5. También se encuentra una reseña de estudios para América Latina en Neumark y Wascher (2006), pero ellos se centran en una extensa recopilación de la evidencia empírica para Estados Unidos. En estos artículos se presenta evidencia de que el salario mínimo tiene un efecto positivo sobre los ingresos salariales y, por tanto, sobre la distribución de ingreso del sector formal. De otra parte, en el sector informal, el salario mínimo sirve como un salario de referencia, ya que ante incrementos en éste, se ve afectada la distribución del ingreso de los trabajadores del sector.

El efecto del salario mínimo sobre los ingresos salariales Cuando se habla de salario mínimo y su efecto sobre los salarios la literatura nos dice que incrementos en el salario mínimo implica que los ingresos salariales se aumenten y, por tanto, se reduzca la desigualdad en el ingreso. En un país como Co-

lombia, donde el salario mínimo afecta a una gran proporción de la población, alrededor del 58.0% (Hernández y Pinzón, 2006), se espera que los impactos sean significativos ante incrementos del salario mínimo. Encontramos en la literatura colombiana diversos artículos sobre este tema. En primer lugar, se puede mencionar el articulo de López (1990), que a partir de la información de la Encuesta Nacional de Hogares (ENH) muestra cómo el ingreso medio de los trabajadores independientes fluctúa con el ciclo económico y los ciclos de oferta y demanda de los bienes que ellos producen. De hecho, hace una estimación de la elasticidad con el ciclo económico de 1.11 y una elasticidad con el salario mínimo de 0.70, con respecto a los ingresos medios. Entonces, el ingreso medio de estos trabajadores se puede incrementar, aumentando la oferta y demanda de tales bienes, y no cambiando el salario mínimo. Otro trabajo es el de Parra (1998), analizando la evolución de los ingresos salariales en Colombia, encuentra que los cambios de los trabajadores no calificados, dependen en gran medida de factores puramente institucionales como es el salario mínimo, más que de variaciones en la oferta y la demanda del mercado de trabajo. Robbins, Mosquera y Ruiz (2003), utilizando la Encuesta Nacional de Hogares entre 1976-1999, estiman los salarios nominales de los no calificados respecto al salario mínimo nominal y al IPC y concluyen que hay una clara indexación de los salarios con el salario mínimo. Más recientemente están los trabajos de Maloney y Núñez (2004) y Arango y Pachón (2004). En el primero, Maloney y Núñez muestran que un fuerte efecto ingreso resulta de cambios en el salario mínimo afectando la distribución de los asalariados, y que este efecto disminuye a medida que va aumentando el nivel de ingresos. Encuentran que la elasticidad del salario por hora al salario mínimo está entre 1.3% para

·

Para una reseña de los artículos para Brasil se puede ver Carneiro (2001). De otra parte, Lemos (2004, 2005, 2006) tiene una gran variedad de artículos sobre el tema desde distintas ópticas. 4

Para distintas reseñas de países en particular se puede ver Chacaltana (2006) para Perú, Marinakis y Velasco (2006) para Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. 5

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trabajadores que ganan la mitad del salario mínimo, y 0.13% para trabajadores que ganan más de cuatro veces el salario mínimo. De otra parte, señalan que hay un «efecto faro» sobre el sector informal de la economía, esto es, los datos muestran que el salario mínimo afecta la distribución salarial del sector informal. Por tanto, es posible concluir que el salario mínimo sirve como una referencia para la determinación de los salarios en el sector, a pesar de no ser de cumplimiento obligatorio. Arango y Pachón muestran que el salario mínimo es regresivo, es decir, que para los sectores de ingresos medios y altos, las condiciones de vida mejoran ante aumentos del salario mínimo, mientras que para los ingresos más bajos hay pérdidas netas de sus salarios. Urdinola (2004), muestra cómo, en el periodo entre 1995 y 1999 sin observar los efectos sobre el empleo, un incremento de 6.3% en el salario mínimo ayudó a reducir la desigualdad entre las ganancias. De otra parte, Urdinola y Wodon (2004), utilizan un modelo de simulación para 1999 en Colombia, en el cual incrementan el salario mínimo y observan el impacto sobre la desigualdad, empleando el índice de Gini6. Ellos encuentran que incrementos en el salario mínimo aumentan el salario de los trabajadores menos calificados y, por tanto, la desigualdad se reduce. Sin embargo, la probabilidad de quedar desempleado, para este grupo de trabajadores, puede aumentar, reduciendo entonces el impacto sobre la desigualdad. Más recientemente, se encuentra el trabajo de Hernández y Pinzón (2006), donde constatan que el efecto del salario mínimo depende de la posición donde se encuentre el individuo en la distribución del ingreso, esto es, para las personas en los primeros deciles de ingreso no se encuentra evidencia de que un aumento en el salario mínimo lleve a cambios en sus ingresos, dado que hay una gran proporción de personas que no tienen contrato de trabajo o son informales, mientras que para el 50.0% de la población que gana por encima del ingreso promedio hay efectos positivos y significativos, ya que dentro de este segmento se encuentra la mayor proporción de empleados asalariados con un contrato a termino indefinido.

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En el Cuadro 3 se aprecia un resumen de los trabajos más recientes del efecto del salario mínimo sobre los salarios. Como se puede observar, existe un efecto marginal positivo del salario mínimo sobre los ingresos salariales, en la mayoría de los trabajos, independiente del periodo de estimación utilizado, con excepción del trabajo de Urdinola y Wodon (2004) y Arango y Pachón (2004). De otra parte otra de las características en los trabajo realizados para Colombia, es que existe un efecto de spillover sobre la distribución del ingresos, sin embargo, no es tan claro lo que sucede en cada uno de los puntos de la distribución del ingreso, en algunos trabajos el salario mínimo es progresivo mientras que en otros es regresivo. Por otro lado, los métodos de estimación en su mayoría de los trabajos han sido no paramétricos con excepción del trabajo de Hernández y Pinzón (2006) y Robbins, Mosquera y Ruiz (2003), lo cual debe tenerse en cuenta en el momento de comparar los resultados de las investigaciones.

Los efectos del salario mínimo sobre el empleo Los efectos sobre el empleo del salario mínimo tienen dos puntos de vista claramente opuestos en el artículo de Card y Krueger (1994). El primero, muestra cómo un incremento del salario mínimo produce una reducción en el empleo de la economía, lo cual está basado en una teoría competitiva del mercado laboral. Sin embargo, es claro que los mercados laborales pueden presentar rigideces en los salarios o distorsiones por parte de los oferentes y de los demandantes de trabajo, esto implicaría que un incremento en el salario mínimo no lleve necesariamente a una disminución del empleo, sino por el contrario a un aumento de éste, el cual se explica principalmente desde una óptica de mercados no competitivos (monopsonio, salarios de eficiencia,...)7. En la literatura acerca del tema para Colombia podemos referenciar el artículo de Bell (1997). En este se evalúa el efecto El mismo ejercicio se hizo para Brasil en 1999 con base en la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD) llevada a cabo por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.

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En Card y Krueger (1995) se encuentra una reseña sobre los distintos enfoques con que se ha analizado el salario mínimo y los efectos esperados en cada uno de los casos. 7

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Cuadro 3. Efecto del salario mínimo sobre los salarios

Cálculos del autor.

del salario mínimo sobre el mercado laboral en la década de los ochenta, particularmente en el sector industrial. En una primera instancia, Bell establece que un incremento en el valor relativo del salario mínimo en Colombia en el período 1977 a 1987, aproximadamente el 15.0%, tiene un efecto negativo sobre el empleo industrial reduciéndolo en un 5.0% sobre este mismo período. Sin embargo, esto tiene como inconveniente el hecho de que la variación en el salario mínimo (medido como la razón del salario mínimo al salario promedio de las firmas) viene de las variaciones de los salarios entre las firmas y no de la variación en el salario mínimo. Para solucionar este problema, utilizan un sistema de ecuaciones de demanda de trabajo para trabajadores calificados y no calificados. En este caso, encuentran que el salario mínimo ha afectado sustancialmente el empleo industrial en Colombia. El tamaño del efecto es robusto a través de las diferentes especificaciones y cuando se usan valores rezagados e información contemporánea del salario mínimo. La elasticidad del empleo con respecto al salario mínimo está en el rango de -0.15 y -0.33 en el caso de los trabajadores no calificados, y -0.03 a -0.24 el de trabajadores calificados, dependiendo de la estructura de rezagos y la especificación de los parámetros.

Hernández y Lasso (2003), descubren que el efecto del salario mínimo sobre las demandas de trabajo es ambiguo si se mira en un modelo de competencia perfecta. Al analizar la elasticidad encontrada en un sistema de demanda de trabajo, en el cual se toman en cuenta las elasticidades cruzadas entre jóvenes y adultos, además de los efectos precio e ingreso, la elasticidad del empleo de los jóvenes con respecto al salario mínimo es de 0.15, mientras que para los adultos es de –0.22. Es decir, una política de reducción del salario mínimo en 10%, tendría como efecto una reducción del trabajo de los jóvenes del 1.5%, mientras que el trabajo para los adultos aumentaría en un 2.2%. En el mismo orden de ideas, pero tomando las ecuaciones de demanda para no calificados y calificados, tendríamos como efecto de la misma política, una reducción nula en la demanda de trabajo no calificado y un aumento en la demanda de trabajo calificado del 5.0%. Es importante anotar que las elasticidades para cada uno de los grupos no fueron significativas el 5.0% pero si al 20.0% de significancía, por tanto la evidencia es muy débil. · En el estudio realizado por Robbins, Mosquera y Ruiz (2003), se estiman regresiones «pooled» por ciudad, adicionalmente se toma en cuenta la endogeneidad del salario mínimo al empleo

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y el desempleo, por esta razón usan variables instrumentales para controlarlo. Ellos encuentran que, con diferentes medidas del salario mínimo hay efectos negativos sobre el empleo, pero al instrumentarlo no hay evidencia tan categórica de un efecto negativo del salario mínimo. Maloney y Núñez (2004), encuentran que la elasticidad del empleo es de -2.7%, para las personas que ganan la mitad del salario mínimo, mientras que las personas que tienen uno s ingresos por arriba de los cuatro salarios mínimos mensuales, su elasticidad es de -1.3%. Ahora bien, en el trabajo de Hernández y Pinzón (2006), se encuentra para el periodo 2000-2005, que hay un efecto negativo sobre la probabilidad de estar empleado para los trabajadores más calificados, donde su probabilidad se reduce en 0.2% ante un incremento de 10.0% en el salario mínimo, pero es mucho menor ésta reducción que la encontrada para el caso de los trabajadores no calificados, la cual es de -2.4%. Sin embargo, si se analiza por grupo etáreo se encuentra que los resultados son totalmente diferentes, ya que en el caso de los adultos se reduce la probabilidad estar empleado en 8.1% pero la probabilidad de los jóvenes se incrementa en 15.9%, esto último puede explicarse por un efecto de sustitución entre jóvenes y adultos.

En el Cuadro 4 se hace un resumen de los efectos del salario mínimo sobre el empleo con base en los artículos mencionados Entonces, la evidencia muestra que las elasticidades del empleo con respecto al salario mínimo están entre el -2.0% y -12.0%. Sin embargo, cuando nos enfocamos en los grupos más vulnerables, es decir, aquellos que tienen una mayor cobertura del salario mínimo, observamos cómo ésta puede ser mucha más alta, como es el caso de los trabajadores no calificados y, en algunos casos, cambiar de signo, como es el caso de los jóvenes.

Salario mínimo e inflación En Colombia los incrementos en el salario mínimo fueron usados como una herramienta macroeconómica para luchar contra la inflación, al tratar de reducir las presiones inflacionarias de los incrementos salariales durante los años ochenta y noventa, dejando de lado su papel en contra de la desigualdad y la pobreza. Tal vez por esta razón se encuentran diversos estudios sobre este tema en Colombia durante la década de los noventa, en donde la lucha contra la inflación, que estaba incrementándose por encima del 25.0% por año, fue un tema de gran importancia.

Cuadro 4. Efecto de un incremento de 10.0% en el salario mínimo

Cálculos del autor.

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Según los estudios realizados existe una clara tendencia a que el salario mínimo siga la inflación de los años anteriores, en especial, a partir de comienzos de la década de los ochenta. Esto se debe a la negociación concertada por parte del gobierno y los diferentes estamentos de la sociedad, como los gremios empresariales y sindicatos, dado que esta se basaba en el incremento en la inflación pasada. Diferentes estudios han estimado esta relación, dentro de ellos se encuentra el de Rubio (1991), en donde se muestra que la elasticidad del salario mínimo con respecto a la inflación fue de un 1.05 y que existe una relación positiva entre el salario mínimo y la tasa de desempleo. En Jaramillo, Gutiérrez y Steiner (1998), se presenta un cálculo de la indexación, en el cual, el salario mínimo está indexado un 1.10 con respecto a la inflación, para el período 1970-1990. El trabajo de la Contraloría General de la República (1993), argumenta que no existe relación entre la productividad y salarios industriales. Además, considera que la inflación rezagada es un determinante importante del crecimiento de los salarios nominales en los sectores de la construcción, agropecuario, industria y el gobierno; en el caso del salario mínimo, éste resultó significativo sólo para los sectores industrial y agropecuario. Por último, el estudio estableció mediante la utilización de impulsos-repuesta de un sistema VAR, que un choque en el salario mínimo no repercute en un aumento de la inflación, sino que la desaceleraba en el segundo período pero con un efecto positivo sobre los salarios industriales. De otro lado, un choque positivo de la inflación, aumenta el desempleo y luego se desvanece rápidamente, causando un incremento de los salarios industriales.

Hofstetter (2006). En el primero, utilizando dos distintos tipos de modelos para la determinación de los salarios, se encuentra que el costo de bajar la inflación es mucho mayor a partir del fallo de la Corte. De otra parte, Hofstetter (2006), muestra en un modelo macroeconómico con una rigidez externa al ajuste de los salarios, como el fallo de la Corte Constitucional de 1999, hace que la política monetaria tenga efectos importantes sobre la actividad real, ya que el proceso desinflacionario es mucho más lento. En general, la evidencia presentada por los estudios muestra que la inflación tiene una elasticidad muy cercana a uno con respecto al salario mínimo, por tanto, el salario mínimo fue utilizado, por muchos años e inclusive aún, como una variable de política para poder reducir las presiones inflacionarias a través del ajuste de los salarios de los trabajadores. Adicionalmente, las simulaciones de política monetaria concluyen que es un proceso mucho más largo y costoso el reducir la inflación, dada la indexación de los salarios introducida por la Corte Constitucional en 1999.

El salario mínimo como herramienta para aliviar la pobreza Cuando se habla de salario mínimo y pobreza inmediatamente se piensa que incrementos en el salario mínimo ayudan a reducir la pobreza. Sin embargo, esto no es tan cierto, especialmente para los países en vía de desarrollo, como lo argumentan Lustig y McLeod (1997) y Saget (2001).

A partir del fallo de la Corte Constitucional de 1999, en el que establece que la inflación causada es una base para la determinación del salario mínimo, se empezó a examinar el tema de inflación y salario mínimo como un proceso de indexación de la inflación por parte de los salarios. Como señala Clavijo (2001), la indexación salarial, en conjunto con un alto déficit fiscal y choques sorpresivos de algunos componentes de la inflación, puede producir una espiral inflacionaria

Lustig y McLeod argumentan que: i) el salario mínimo sólo cubre al sector formal y si éste es pequeño con respecto al sector informal, entonces es difícil que el salario mínimo se cumpla, ii) las líneas de pobreza son muy bajas en los países en desarrollo y, por tanto, las personas que se benefician de un incremento en el salario mínimo no son los más pobres, y iii) una gran parte de los pobres trabajan por cuenta propia o en el sector informal y, por ende, no son cubiertos por el salario · mínimo.

El análisis de los efectos sobre la inflación del fallo de la Corte Constitucional se puede ver en los trabajos de Gómez (2003) y

De otra parte, Saget (2001), señala que hay cuatro efectos teóricos del salario mínimo sobre la pobreza, los cuales deben REVISTA CIFE No 13

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ser tomados en conjunto: i) algunos trabajadores cubiertos por el salario mínimo pierden el empleo y pueden dejar de recibir ingresos, por tanto, la pobreza puede incrementarse ii) algunos trabajadores en el sector cubierto por el salario mínimo consiguen trabajo en el sector no cubierto, y dependiendo del diferencial salarial entre los dos sectores, pueden caer en la pobreza, iii) algunos trabajadores se ven beneficiados al incrementar sus salarios, y una proporción de ellos sale de la pobreza, de acuerdo con el tamaño del ajuste del salario mínimo, y iv) una familia puede reaccionar participando en el mercado laboral al haber pérdidas en su ingreso por un incremento en el salario mínimo y salir de la pobreza. Tomando en conjunto estos factores, los efectos del salario mínimo sobre la pobreza no son muy claros y de hecho ambiguos, ya que dependen de cuál es el valor de diferentes elasticidades que pueden llegar a ser difíciles de calcular o estimar. Sin embargo, se puede afirmar que si los efectos del salario mínimo sobre el empleo son pequeños, esto es, una pérdida de empleos muy poco considerable, los efectos sobre la pobreza pueden ser positivos al incrementar el ingreso de los trabajadores. Existen diferentes formas para evaluar los efectos del salario mínimo sobre la pobreza. De una parte se puede medir directamente, haciendo una estimación del efecto del salario mínimo sobre indicadores de pobreza (Saget, 2001 y Lustig y McLeod, 1997) o de forma indirecta mediante incremento de los precios (Lemos 2004a). La evidencia sobre este punto es muy poca para Colombia, únicamente se encuentra el trabajo de Arango y Pachón (2004), el cual utiliza la ENH para el período 1984 -2001. Ellos encuentran que para Colombia el salario mínimo es regresivo, esto es, para las personas que están en la cola inferior de la distribución del ingreso, los más pobres, un incremento en el salario mínimo disminuye sus salarios.

Salario mínimo y política fiscal El salario mínimo impacta de dos maneras las finanzas de la nación. De una parte, un efecto de corto plazo, a través de los

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salarios de los servidores públicos y, de otra, por medio de las mesadas pensionales a cargo del gobierno, el cual es más de mediano o largo plazo, ya que estas se encuentran indexadas totalmente al salario mínimo.

Salario mínimo y salarios públicos Como se mencionó anteriormente, incrementos en el salario mínimo afectan los salarios del sector público, para los empleados que no son cobijados por las convenciones colectivas pactadas. Durante los últimos años en Colombia, este incremento para los trabajadores ha sido de manera ponderada, esto es, para las personas que ganan muy cerca del salario mínimo el incremento es equivalente al salario mínimo pactado en el año, si esta gana mucho más que el mínimo, tres o cuatro veces, a esta persona se le incrementa el salario en un porcentaje menor al que fue pactado el salario mínimo. Encontramos en Guzmán, Lizardo y Lora (2003), un cálculo del incremento de los salarios públicos para cinco países latinoamericanos, entre ellos Colombia. Dos simulaciones son presentadas: i) en la primera, panel superior del Cuadro 5, se incrementan los salarios de los servidores públicos al nuevo salario mínimo, sólo para los que ganan por debajo del nuevo salario mínimo, pero no para los que ganan por encima del nuevo salario mínimo, y ii) para la segunda, panel inferior del Cuadro 5, se simuló un aumento general de los salarios ante un incremento del salario mínimo. Se puede observar entonces, en el Cuadro 5, cómo un incremento del 20.0% del salario mínimo hace que los salarios públicos en Colombia crezcan en 7.1%, en el caso de que solo se suban los salarios de las personas más cercanas al salario mínimo, o 10.3%, en el caso de un aumento general de los salarios. Hay que anotar que los autores creen que este efecto esta sobre-estimado, al compararlo con los otros países de Latinoamérica para los cuales se realiza el ejercicio, y es explicado por el mecanismo de aumento de los salarios en el sector público adoptado por el gobierno colombiano.

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Cuadro 5. Incremento de los salarios públicos ante un incremento de 20% en el salario mínimo

Fuente: Guzmán, Lizardo y Lora (2003). Cuadro 6. Incremento del pago de pensiones por encima de la inflación 2007 (miles de millones de pesos)

Salario mínimo y pensiones Desde la reforma pensional de 1993, las reservas del Instituto de Seguro Social han estado disminuyendo hasta casi agotarse, en gran parte por una reducción de sus afiliados, y en este momento una parte de ellas están a cargo de la nación. Como señala Acosta, Pombo y Guerra (2004), la participación de los gastos en seguridad social, que incluyen los pagos por pensiones, se incrementó de 6.0% a 23.0% entre 1990 y 2003. Además, se espera que el pasivo pensional en manos del Estado siga incrementándose. De otra parte, es de mandato constitucional que las pensiones pagadas no deterioren su poder adquisitivo, por esta razón se encuentran indexadas al salario mínimo. Entonces, cualquier aumento del salario mínimo por encima de la inflación conlleva a un incremento importante en el gasto del gobierno, y repercute en las necesidades de financiamiento del Estado. En el Cuadro 6 se presenta el impacto sobre el pago de pensiones ante incrementos por encima de la inflación, los cálculos fueron hechos con el modelo pensional del Departamento Nacional de Planeación8. Como se puede observar, un incremento de un 1.0% por encima de la inflación, para 2007, hace que el pago de pensiones aumente en 21.000 millones de pesos. Por tanto, con un aumento del salario mínimo para el 2007 de 1.81%, en términos reales, lleva a que el pago de pensiones sea de 38.000 millones de pesos.

Fuente: DNP -DEE

Entonces, un aspecto muy relevante para el país en el largo plazo es el tema de las mesadas pensionales, las cuales están íntimamente ligadas con el salario mínimo, ya que están completamente indexadas a este. Por tanto, es importante profundizar sobre este tema para responder preguntas como: ¿cuál es el efecto del aumento de un punto porcentual real del salario mínimo sobre las pensiones en el largo plazo? ¿Hay alguna alternativa de que las pensiones, sin dejar de perder el poder adquisitivo, sean indexadas por otro factor?

Consideraciones para incrementar el salario mínimo La discusión debe enfocarse en cuáles son las consideraciones para incrementar ·el salario mínimo y qué factores deben observarse para tomar la determinación, puesto que esto conVéase Osorio, Martínez y Rodríguez (2005) para un descripción detallada del modelo pensional. 8

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lleva consecuencias importantes sobre el mercado laboral y sobre consideraciones de política económica. En el Cuadro 7 se presenta un resumen de los posibles costos y beneficios en el mercado laboral, que deberían tenerse en cuenta al incrementar el salario mínimo. Sin embargo, no hay que olvidar que estos incrementos puede tener incidencia en la política monetaria y fiscal del país, esta última vía las relaciones que hay entre salario mínimo y las mesadas pensiónales, en particular. Los efectos de pérdida en el empleo y aumento de los ingresos, de los trabajadores con menores salarios y más pobres, no son muy claros en la evidencia empírica en Colombia. Con respecto al primer aspecto, se puede mencionar que los estudios muestran que hay una reducción en el empleo entre 2.0% y 10.0% ante incrementos en el salario mínimo. Ahora, en cuanto a los ingresos salariales, hay un consenso de que incrementos en el salario mínimo incrementa el nivel de ganancias de los trabajadores, pero esto no necesariamente se traduce en reducciones en el coeficiente Gini o aumentos en los ingresos de los más pobres. Por tanto, es muy difícil argumentar qué sucede en el mercado laboral en conjunto, dado que para esto se deben tener en cuenta elasticidades que pueden llegar a ser muy difíciles de calcular. Sin embargo, Rutkowsky (2003), afirma que incrementos moderados del salario mínimo pueden llevar a pocas pérdidas en el empleo y un aumento moderado de las ganancias de los trabajadores con menos ingresos.

Ahora bien, como argumentan Marinakis y Velasco (2006), el salario mínimo no es un buen instrumento de política para una cuestión especifica, sino que debe estar acompañada de otros instrumentos, ya que: i) el contar con salario mínimo no implica necesariamente que todos los trabajadores cubran sus necesidades básicas, ii) el salario mínimo no cubre, en algunos casos, a las personas que más lo necesitan (trabajadores menos calificados en el sector informal , por ejemplo). Otro punto que señalan varios autores (Foguel, Ramos y Carneiro, 2001, Marinakis y Velasco, 2006, Saget, 2006), es como el efecto del salario mínimo sobre las finanzas públicas es importante de tener en cuenta. Entonces, el gobierno se puede desviar del objetivo principal del salario mínimo, mantener un salario "digno" para los trabajadores, ya que este puede ser utilizado como un instrumento de política fiscal, para ayudar en la reducción del déficit fiscal.

Comentarios finales Aunque es muy difícil tener un consenso acerca de los efectos del salario mínimo sobre el mercado laboral, podemos llegar a observar que, para Colombia, los efectos sobre los salarios son positivos, es decir, incrementos en el salario mínimo afectan de manera positiva los salarios de los trabajadores, pero no se puede concluir que tengan efectos positivos en el alivio de la pobreza. De otra parte, la generación de empleo se ve afectada de manera negativa, sin embargo, si tomamos grupos particulares, particularmente el de los jóvenes, se puede ver cómo incrementos en el salario mínimo tiene efectos positivos sobre la contratación de este grupo.

Cuadro 7. Costos y beneficios para el mercado laboral de incrementos en el salario mínimo Costos Un posible efecto sobre el empleo, es decir, se incrementa la probabilidad de perder el trabajo y disminución de las posibilidades de salir del desempleo para los trabajos sin experiencia y de baja calificación. Perdidas en el ingreso de los más pobres vía incremento de los precios o aumento del desempleo.

Adaptado de Rutkowsky (2003).

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Beneficios Mayores ganancias para los trabajadores con menos ingresos. Menor desigualdad e incremento de la incidencia sobre los trabajadores con menos ingresos. Incremento en las ganancias de los pobres que tienen ingresos determinados por el salario mínimo. Efecto positivo sobre la oferta, ya que hace participar más a las personas en el mercado laboral (en contraste con algunas programas que pueden desincentivar la búsqueda de empleo).

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En particular, un tema que no debe ser descuidado es el efecto del salario mínimo sobre los jóvenes, ya que muchas veces este ha sido utilizado como un instrumento de política para la generación de empleo, esto es, se cree que al reducir el salario mínimo se incrementa el empleo de los jóvenes, sin embargo, parece que ha sido una estrategia que no ha rendido muchos frutos.

consecuencia de esto, puede existir una ajuste lento de los precios como respuesta de la política monetaria del Banco Central por incrementos exagerados en el salario mínimo. De otra parte, uno de los tópicos más importantes del salario mínimo es su efecto sobre la pobreza, pues como se mencionó anteriormente, el aumentar el nivel de ingreso no implica necesariamente una disminución de los indicadores de pobreza.

De otra parte, es importante profundizar más en los efectos de equilibrio general del salario mínimo, pues a pesar de que es claro que el salario mínimo produce un incremento del poder adquisitivo de las personas, a su vez, en el agregado lleva a una disminución del empleo, con lo cual sus efectos pueden ser ambiguos.

Finalmente, vemos como el salario mínimo tiene un efecto importante dentro de los componentes del gasto de la nación, mediante el aumento en los salarios públicos y las mesadas pensiónales. En este último punto, es muy importante tener en cuenta cuál es el objetivo del salario mínimo, ya que en un futuro, si existen problemas con el sistema pensional o en el pago de pensiones, se puede utilizar como un herramienta de la política fiscal y desligarlo de su objetivo principal, servir como una herramienta para que los trabajadores tengan un salario digno.

Ahora bien, sobre las implicaciones del salario mínimo sobre la política económica hay un claro consenso en que existe una indexación que los precios ante el salario mínimo, y como

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Anexo 1. Salario mínimo e inflación

Fuente: Ministerio del Protección Social y DANE

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El salario mínimo: aspectos generales sobre los casos de Colombia y otros países Luis Eduardo Arango, Paula Herrera y Carlos Esteban Posada*

Resumen Este artículo presenta una revisión sumaria de la literatura sobre los efectos del salario mínimo, tanto en Estados Unidos como en Colombia, y de las experiencias colombiana e internacional en lo referente a instituciones y prácticas de fijación del salario mínimo. El repaso de las experiencias desde la perspectiva de la literatura mencionada conduce a algunas reflexiones sobre la inflexibilidad relativa de las instituciones latinoamericanas frente a lo que es usual en Estados Unidos y Europa Occidental. A pesar de la alta incidencia del salario mínimo en Colombia, se hace evidente la carencia de estudios de mayor trascendencia sobre sus efectos. Se sugiere que ha habido un excesivo uso del mismo por fuera del mercado laboral como mecanismo de indexación. Abstract This paper surveys the economics literature on the minimum wage effects in the United States and Colombia, and the Colombian and international experiences regarding to the institutions and practices related to the setting of the minimum wage. The review of the experiences from this perspective leads to some conjectures about the relative inflexibility of the Latin American institutions with respect to the United States and Western Europe´s norms and procedures. Regardless of the high incidence of the minimum wage in Colombia, there is a shortage of research about its effects on some crucial dimensions. It seems that the minimum wage has been used, may be in excess, outside of the labor market as indexation mechanism.

Clasificación JEL: J31, J64, K31. Palabras claves: salario mínimo, equilibrio, empleo, desempleo, pobreza, legislación.

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Las opiniones de los autores no necesariamente coinciden con las del Banco de la República ni su Junta Directiva. Paula Herrera es profesora-investigadora de la Universidad Javeriana. Luis Eduardo Arango y Carlos Esteban Posada son investigadores de la Unidad de Investigaciones Económicas del Banco de la República. Se agradecen los comentarios y sugerencias de José Leibovich, Mario Nigrinis y Ángela Olarte y la asistencia de Fernando Arias.

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1. Introducción De manera sistemática, al finalizar cada año, se reabre en Colombia la discusión sobre el incremento del salario mínimo. El arreglo institucional en Colombia hace que tres jugadores, líderes de sindicatos de trabajadores, representantes de los gremios de la producción y gobierno, se sienten a negociar un incremento cuyos efectos en materia de empleo, pobreza y bienestar son una incógnita para todos ellos1. Un jugador pide aumentos sustanciales del salario mínimo para reducir la pobreza afirmando que “…es un poderoso mecanismo de redistribución”, mientras que los otros ofrecen aumentos moderados con otro argumento: “…se debe pensar en los desempleados (en particular, en las posibilidades de empleo de los jóvenes), los informales2, la inserción de Colombia en la economía internacional, etc.” Cada uno de los jugadores en la negociación desempeña un papel sin tener estimativos robustos sobre los efectos sociales de sus pedidos, sus ofrecimientos o sus acuerdos. Es posible que para reducir la pobreza el mecanismo óptimo no sea, como plantean los representantes de los trabajadores, aumentar el salario mínimo al doble de lo que proponen los empresarios o el gobierno en cada apertura de las rondas de negociación anual3. Incluso, es posible que el salario mínimo no sea el mecanismo adecuado para aumentar el bienestar de la población. Pero es posible que la solución no sea, tampoco, recurrir a la eliminación del salario mínimo sino, más bien, buscar otras alternativas utilizadas en otros países como veremos más adelante. En Colombia se han hecho importantes contribuciones para lograr el entendimiento de los efectos del salario mínimo; sin embargo, aún faltan muchos estudios que den respuestas en materia de pobreza estructural, empleo, bienestar, crecimiento económico de largo plazo, formación de capital humano, grado de informalidad de la economía, sistema pensional, etc. a cambios en el salario mínimo. De igual forma, sería importante estudiar los efectos de eliminarlo o fijarlo en un nivel en el cual estemos seguros de que no induce desequilibrios globales en el mercado laboral4, o de tasarlo por hora, como ocurría antes, en lugar de por mes, y de introducir salarios mínimos diferenciales para jóvenes o según otros criterios o que su revisión no se tenga que realizar anualmente5. Contribuciones previas al análisis del caso colombiano como la de Lora y Herrera (1993) mostraron una serie de efectos del salario mínimo en materia de desempleo, ingresos, precios, balanza de pagos, ciclo económico, informalidad y distribución del ingreso. En su modelo de equilibrio general existe un salario mínimo para los trabajadores urbanos no calificados que origina desempleo e informalidad. Bell (1997), quien analizó no solo el caso de Colombia sino 1

El literal d) del artículo 2° de la Ley 278 de 1996 establece que la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Laborales y Salariales, a que se refiere el artículo 56 de la Constitución Política, tiene la función de: "Fijar de manera concertada el salario mínimo de carácter general, teniendo en cuenta que se debe garantizar una calidad de vida digna para el trabajador y su familia". Recientemente en Colombia se ha logrado incrementar el salario mínimo de manera concertada en los años 2001, 2004 y 2006. 2 Por sector informal se entiende aquella fracción de las firmas que no cumple con las normas. Se incluyen también los trabajadores “cuenta-propia”. 3 Parece que ni el bajo cumplimiento de la norma del salario mínimo que denuncian permanentemente los representantes de los trabajadores ni la escasa capacidad de enforcement del Estado importaran a quienes promueven estas alzas “sustanciales”. 4 Se trataría de fijar un salario que esté por debajo de lo que presumiblemente sea el salario de equilibrio del mercado para los trabajos de poco nivel de exigencia en materia de adiestramiento y conocimiento. 5 Desde al menos 1963 en Colombia existían salarios mínimos diferenciales por edad (experiencia), ciudad, sector, tamaño de empresa, etc. Con la unificación del salario rural y urbano se dio término a la práctica de diferenciar el salario mínimo.

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también el de México, utilizó la Encuesta Anual Manufacturera para señalar que en nuestro país el salario mínimo tiene efectos importantes en materia de desempleo. Núñez y Bonilla (2001) estimaron la probabilidad de estar empleado encontrando que el salario mínimo tenía un efecto negativo sobre el empleo, especialmente en el caso de trabajadores que ganan menos del mínimo. Utilizando las etapas rotativas de la encuesta de hogares del DANE (1997 y 1998), encontraron que la probabilidad de perder el empleo era mayor cuanto más cerca estaba el salario de un individuo del mínimo. Para el período analizado estimaron la elasticidad del empleo al salario mínimo en -0.23. Hernández y Lasso (2003) estimaron ecuaciones de demanda de trabajo para adultos y jóvenes y para trabajadores calificados y no calificados durante el periodo 1984-2000. Encontraron que el salario mínimo no es un determinante de la demanda de trabajo en ningún caso, mientras que el ciclo económico sí lo es. Adicionalmente encontraron que aumentos en el salario mínimo tendrían un efecto positivo en el empleo de los jóvenes y un efecto negativo en los adultos. Sin embargo, estos resultados no tienen en cuenta el efecto sustitución entre trabajo de jóvenes y adultos y el efecto ingreso ante cambios del salario mínimo, por lo que los autores usaron otras ecuaciones. En este último caso, encontraron que un aumento del salario mínimo de 10% disminuye la demanda de trabajo de los jóvenes en 1,3% y la de los adultos en 0,9% por el efecto sustitución. No obstante, el efecto escala (el efecto positivo del crecimiento económico) compensa con creces el efecto sustitución, haciendo que el efecto total de un aumento del salario mínimo sobre la demanda de trabajo de los jóvenes y de los adultos sea positivo. Sin embargo, dado que el análisis se elabora con base en una parametrización particular y unos parámetros carentes de significancia estadística, sus resultados son bastante débiles. Arango y Pachón (2004) concluyeron que el salario mínimo mejora los percentiles superiores de la distribución en perjuicio de los inferiores. Es decir, que el salario mínimo tiene efectos regresivos al desmejorar las condiciones de vida de las familias cuyos ingresos se ubican en la parte baja de la distribución. Encuentran, así mismo, que el salario mínimo tiene un efecto negativo sobre la probabilidad de ser empleado máxime si es mujer, joven o posee escaso capital humano. Hernández y Pinzón (2006) utilizan la metodología “pooled panel” con la Encuesta Continua de Hogares (DANE) entre 2000 y 2004 para estimar la probabilidad de estar empleado. A diferencia de lo encontrado por investigaciones anteriores, encuentran que el salario mínimo tiene un efecto positivo sobre el empleo de las personas entre 18 y 25 años, así: un incremento de 10% del salario mínimo incrementa el empleo en 15.9%. Los autores explican que este resultado se puede deber a la existencia de una sustitución entre jóvenes y adultos, debido a que los costos de contratación de jóvenes son menores que los de adultos. Sin embargo el estudio analiza ingresos y no salarios y no controla por el número de horas trabajadas, lo que puede estar afectando los resultados. Por último, en su estudio sobre la remuneración de los servidores públicos en Colombia Arango y Posada (2006) no encontraron evidencia alguna de movimientos conjuntos de largo plazo entre el salario mínimo y la remuneración de los funcionarios públicos ni tampoco entre el salario real del sector privado y el salario mínimo. Como se observa, la evidencia sobre el impacto del salario mínimo en Colombia es mixta6. En tal sentido, creemos que en Colombia se deben realizar nuevos estudios sobre los determinantes y efectos del salario mínimo en vista del mayor nivel educativo alcanzado por la 6

Se registran también las contribuciones de Rubio (1991) y la Contraloría General de la República (1993) cuyos resultados son contrarios entre sí en cuanto al efecto sobre el desempleo.

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población, la irrupción de la mujer en el mercado laboral, la relevancia de los costos laborales distintos del salario, los altos niveles de informalidad de la economía, la poca y lenta reacción de los salarios del mercado ante situaciones de desempleo como las ocurridas al finalizar el decenio anterior y las altas tasas de subempleo las cuales merecen una especial atención pues pueden entenderse como resultados sub-óptimos dadas las múltiples rigideces que identifican el mercado laboral colombiano. El objetivo de este documento es contribuir marginalmente a un mayor entendimiento del origen y naturaleza de la institución del salario mínimo, de sus posibles efectos y, sobre todo, de las características de esta figura en el nivel internacional. La recopilación que llevamos a cabo tiene como propósito mostrar básicamente las distintas formas en las que la institución del salario funciona en distintos países para compararlo con el caso nuestro. El presente trabajo no pone a prueba ninguna hipótesis. Se limita a describir algunas de las características de esta figura tanto en el país como en el exterior, repasar la literatura académica sobre los determinantes y los efectos del salario mínimo, a poner de manifiesto algunas carencias para el caso de Colombia y ofrecer algunas conjeturas susceptibles de someterse a un futuro examen riguroso. Nuestro interés en sugerir la realización de nuevos estudios está en la diversidad de temas que restan por abordar y en la alta incidencia del salario mínimo en nuestro país. En efecto, en Colombia una proporción relativamente alta de asalariados del sector formal, 35% aproximadamente, tiene un ingreso laboral igual al salario mínimo. El documento consta de seis secciones, siendo esta la primera. La sección dos hace una breve reseña sobre la historia del salario mínimo. Antes de presentar las características distintivas en Colombia y en el ámbito internacional, nos detenemos en sus posibles efectos. Tanto los modelos de competencia y monopsonio como el de búsqueda ofrecen predicciones diferentes en cuanto a los efectos del salario mínimo en materia de empleo por grupos de población, formación de capital humano, tamaño del sector informal y crecimiento económico, entre otros. Por tanto, la sección tres resume la literatura referente a los posibles efectos de los cambios del salario mínimo y los modelos teóricos requeridos para interpretar los hallazgos de los economistas sobre tales efectos. La sección cuatro discute su evolución en Colombia y presenta algunas estadísticas elementales. La sección cinco da una mirada rápida a la institución del salario mínimo en diversos países. Por último, la sección seis ofrece unas reflexiones finales.

2. Reseña del surgimiento del salario mínimo Nueva Zelanda fue el país pionero en materia de salario mínimo. Su origen estuvo motivado por la huelga marítima de 1890, una de las más importantes ocurridas en ese país7. Como consecuencia, fue expedida la Ley de Arbitramento y Conciliación Industrial en 1894. Esta fue la culminación de los esfuerzos de los sindicatos para asegurar un status legal y obtener la protección de un salario mínimo obligatorio y mejores condiciones de empleo (Department of Labour, 1966). Posteriormente, durante la primera posguerra, los movimientos obreros avanzaron en la construcción de las bases institucionales del salario mínimo, teniendo en cuenta las difíciles condiciones sociales. Los gobiernos liberales en Gran Bretaña de finales del siglo XIX y 7

También se cuentan las huelgas general de 1913 y portuaria de 1951. Según cita de Hammond (1916, p.411), Collier (p. 1.963) señalaba: “…the maritime strike of 1890 (was) the only strike of far-reaching effect in which New Zealand has ever engaged”. El libro publicado por Paul Stanley Collier, en 1915, se titula “Minimum Wage Legislation in Australasia”.

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comienzos del XX efectuaron importantes reformas que tuvieron entre sus líderes al ministro, primero de comercio y después de hacienda, David Lloyd George. Entre dichas reformas sobresalieron la Ley de la Marina Mercante, mediante la cual se mejoraron las condiciones de trabajo de los marineros, y la Ley de Pensiones para la Vejez, que estableció una pensión de 5 chelines para todos los mayores de 70 años cuyos ingresos no llegaran a las 32 libras semanales. En 1911 se introdujo la Ley de Seguros Nacionales que creó los seguros de enfermedad y desempleo financiados conjuntamente por empleados y empleadores. Pese a ello, el ambiente laboral en Gran Bretaña continuaba siendo difícil. Fue así como se presentaron las huelgas mineras de Gales en 1910, de estibadores, marineros y trabajadores ferroviarios en 1911, y de mineros, un año después, en pro del establecimiento de un salario mínimo. Con la conferencia de Berna de 1919 se elaboró la “Carta del Trabajo” y se crearon los espacios de diálogo entre obreros y patronos conducentes a una fijación de salarios concertada. Adicionalmente esta reunión jugó un papel fundamental en la creación de la Organización Internacional del Trabajo8 (OIT). El objetivo fundamental de esta institución es el establecimiento de instituciones formales que mejoren las condiciones de los trabajadores; uno de los mecanismos para lograr ese objetivo es, supuestamente, la fijación del salario mínimo. Desde 1928 hasta 1970 la OIT logró la ratificación de muchos de sus convenios haciendo que un importante número de países incorporaran dentro de sus políticas sociales el salario mínimo. Sin embargo, además del salario mínimo, para la OIT también son importantes la forma y condiciones con las cuales éste se fija. El artículo 4 del convenio vigente (1970) dispone que: “…entre los elementos que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de los salarios mínimos deberían incluirse, en la medida en que sea posible y apropiado, de acuerdo con la práctica y las condiciones nacionales, los siguientes: a) las necesidades de los trabajadores y de sus familias teniendo en cuenta el nivel general de salarios en el país, el costo de vida, las prestaciones de seguridad social y el nivel de vida relativo de otros grupos sociales, y b) los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo.” El salario mínimo es una figura de amplio arraigo internacional. Las secciones 4 y 5 presentan las características del mismo tanto en Colombia como en un conjunto de países seleccionado. Pese a las directrices de la OIT, en ambas secciones se podrá observar la heterogeneidad de la figura en las dimensiones consideradas.

3. Efectos del salario mínimo La legislación sobre el salario mínimo usualmente es justificada por el objetivo de contrarrestar el poder de los empleadores sobre el salario y garantizar las necesidades básicas del trabajador y de su familia. Por medio de normas estatales muchos países fijan el salario que, como mínimo, deben pagar las empresas a sus trabajadores. Sin embargo, el salario mínimo es fuente constante de debate: los partidarios de aumentarlo sustancialmente consideran que es una forma de elevar los ingresos de los trabajadores pobres mientras que quienes se oponen sugieren que aumentos del salario mínimo real, que superen ciertas cotas, conllevan reducciones en la tasa de ocupación de la población joven9. No existe, pues, un consenso acerca de los efectos del salario mínimo sobre temas tan fundamentales como el empleo, la formación de capital humano y el bienestar de la población. 8

Ver parte XIII, artículos 387 al 399, del Tratado. Aumentos o disminuciones de la masa salarial dependen de la elasticidad del empleo (del empleo remunerado con el salario mínimo: empleo de jóvenes y mano de obra no calificada) al salario mínimo.

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Por ello, antes de reseñar las particularidades institucionales del salario mínimo en algunos países, esta sección discutirá de manera breve los principales enfoques teóricos utilizados para examinar los efectos del salario mínimo. No se pretende hacer una revisión exhaustiva de la literatura sino más bien ilustrar algunas de las ideas y los hallazgos más importantes. Inicialmente presentamos un resumen de la literatura más sobresaliente con respecto a los temas de empleo y desempleo y posteriormente clasificamos tales hallazgos y explicamos su posible sentido en términos de los principales modelos teóricos alternativos. Los estudios empíricos acerca de los efectos del salario mínimo sobre el empleo han tomado dos direcciones opuestas. De un lado están los resultados del estudio de Brown, Gilroy y Kohen (1982), en el cual se realiza un sondeo de la evidencia y las conclusiones de distintos análisis hechos para Estados Unidos. En particular, los autores encuentran que existe un consenso en estudios previos que afirman que aumentos en el salario mínimo tienden a reducir el empleo, especialmente de la población joven. De otro lado está la línea marcada por Card y Krueger (1994), quienes, mediante un “experimento natural”, compararon los niveles de empleo en restaurantes de comida rápida de New Jersey y Pennsylvania antes y después del aumento del salario mínimo que se dio en New Jersey en 1992. Ellos encontraron un resultado sorprendente: el aumento del salario mínimo no solo no afectó negativamente el empleo en New Jersey sino que éste aumentó. Este descubrimiento desató una nueva serie de estudios sobre el salario mínimo. Recientemente, Neumark y Wascher (2006) realizaron una revisión muy completa de lo que ellos denominan la “nueva investigación sobre salario mínimo” de los últimos 15 años10. Según los autores existen cerca de 90 estudios sobre el salario mínimo que cubren 15 países. Para el caso de Estados Unidos, dividen la literatura existente en dos categorías generales. La primera incluye los resultados de investigaciones de tipo panel que utilizan datos específicos de los estados de Estados Unidos a través del tiempo. La segunda agrupa una serie de investigaciones basadas en estudios de caso correspondientes a distintos estados de Estados Unidos acerca de los efectos de los aumentos del salario mínimo sobre el empleo. Dentro de los segundos se encuentra el estudio de Card y Krueger (1994). Las conclusiones de ambas categorías difieren con respecto a los efectos de aumentos del salario mínimo sobre empleo y desempleo. Para explicar estas diferencias los autores aducen que todavía hay algunas preguntas sin resolver acerca de la forma como se especifica el modelo, la medición de las variables y los criterios para seleccionar los grupos de control en los estudios de caso. Por otro lado, pocos han sido los estudios que analizan la forma y los criterios con los cuales se fija el salario mínimo en distintos países comparando sus niveles y tendencias pero, sobre todo, sus efectos en distintas dimensiones. La OECD (1998) hizo un estudio de este tipo para un grupo de países pertenecientes a dicha organización. Desafortunadamente, no existe un estudio similar para Latinoamérica. A continuación se discuten algunos de los efectos del salario mínimo sobre algunas variables fundamentales del mercado laboral. 3.1. Salario mínimo y empleo En la literatura económica se reconocen, al menos, cuatro enfoques para abordar el efecto del salario mínimo sobre el empleo: el modelo competitivo de oferta y demanda, el modelo de monopsonio [Stigler, (1946) hace una primera referencia a estos modelos en el contexto del

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Se destacan Card y Krueger (1994, 1995, 2000), Neumark y Wascher (2000) y Laroque y Salanié (2002) entre otros.

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salario mínimo], el de salarios de eficiencia y el de búsqueda. A continuación se presenta de manera sintética la intuición que se deriva de cada uno de ellos. El modelo competitivo En un mercado laboral competitivo el salario es determinado por la interacción de la demanda y la oferta (Diagrama 1). El resultado es un salario uniforme (wo) pagado por todas las firmas y recibido por todos los trabajadores (suponiendo que estos tienen la misma dotación de capacidades/habilidades). A este salario, el número de personas que desean trabajar es exactamente igual al número de trabajadores que los empleadores quieren contratar (Lo). Diagrama 1. Determinación del salario en un mercado competitivo y salario mínimo w S

wm wo

D

L2

Lo

L1

L

Al introducir un salario mínimo (wm) por encima del salario de mercado la cantidad ofrecida aumenta (a L1) mientras que la demandada disminuye (a L2), por lo que se crea un exceso de oferta (L1 – L2). El salario mínimo establecido no permite que exista un equilibrio ya que no es posible eliminar el exceso de oferta a dicho salario, wm. El resultado, entonces, de la introducción de esta rigidez es la generación de desempleo involuntario. El salario mínimo en una economía con dos sectores bajo el modelo competitivo El análisis de los efectos del salario mínimo se puede extender a una economía con dos sectores productivos: uno que se ajusta a toda la normatividad, denominado “sector cubierto” (que puede asimilarse al “formal”), y otro que no cumple con las disposiciones (o en el cual estas no rigen, como fue usual en varias actividades en Estados Unidos11) y que denominamos “sector no cubierto”. Por ejemplo, si una de las normas es el pago de un salario mínimo por período de tiempo (wm), habrá unas empresas que lo hagan y otras que no. Estas últimas son las que, en este esquema simple, identifican el sector no cubierto (Welch, 1974; Mincer, 1976). De acuerdo con lo anterior, es de esperarse que algunos trabajadores que pierden su trabajo en el sector cubierto, como consecuencia de la introducción del salario mínimo, sean 11

Por ejemplo, hasta finales de los años setenta, 14% de la población que trabajaba en el sector privado de Estados Unidos permanecía legalmente descubierta por la institución del salario mínimo (Brown, 1999, Tabla 1).

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absorbidos por el sector no cubierto, reduciendo así el salario en éste último. Esta situación se representa en el Diagrama 2 por medio de un desplazamiento de la curva de oferta de trabajo en el sector no cubierto lo cual causa una caída en el salario que se paga en dicho sector y un aumento en el empleo. Sin embargo, estos pueden no ser los efectos: la dirección en la cual se mueve el trabajo entre los sectores, el nivel de desempleo y el diferencial de salarios dependen de la elasticidad de la demanda de trabajo de los dos sectores, de la elasticidad de la oferta de trabajo total, de la cobertura del salario mínimo y de la tasa de vacantes en el sector formal (Mincer, 1976).

Diagrama 2. Efecto del salario mínimo en una economía de dos sectores Sector cubierto

Sector no cubierto

w

w Si

S wm

Si´

wo

wo w1i Di

D

L2

Lo

L1

L

Loi L2i L1i

Li

El salario mínimo en un modelo de monopsonio Un caso diferente al modelo competitivo es el de monopsonio (un solo demandante de mano de obra; Stigler, 1946). Un monopsonio ejerce su poder de mercado pagando un salario menor al que se pagaría en un mercado competitivo. Un monopsonista no puede adquirir una cantidad ilimitada de un insumo a un precio uniforme; el precio que debe pagar por cada unidad adquirida viene dado por una curva de oferta del mercado del insumo; es decir, el precio que tiene que pagar el monopsonista es función creciente de la cantidad que adquiera [w = w(L); w’>0]. A diferencia del caso competitivo, en el cual la firma se enfrenta a una curva de oferta horizontal, la curva de oferta que enfrenta un monopsonio tiene pendiente positiva. Es decir, mientras que una empresa en competencia perfecta puede contratar todos los trabajadores que quiera a un salario de mercado, que es dado para ella, el monopsonio no puede hacerlo; si desea contratar un trabajador adicional debe pagar un salario mayor para atraerlo. Debido a que el monopsonio debe pagar el mismo salario a todos los trabajadores –incluyendo los que ya tenía contratados- el costo marginal del último trabajador contratado (CM) es mayor que el salario que recibe este trabajador (Diagrama 3). El monopsonio maximizador de beneficios contrata trabajo hasta el nivel en el cual la curva de CM corta la curva de demanda por trabajo (D); dado esto, el salario es determinado por la curva de oferta (W). Si se compara este resultado con el de un equilibrio competitivo, se encuentra que la cantidad de trabajo contratado y (probablemente) los salarios son menores en un mercado monopsónico.

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Al introducir un salario mínimo (wm) en un mercado monopsónico, el empleador se convierte en un tomador de precios y cualquier trabajador que contrate gana un salario igual al mínimo. Es decir, el costo marginal de contratar un trabajador se vuelve constante. Si el salario mínimo es fijado por encima del salario de monopsonio, pero por debajo del de competencia perfecta, el nivel de empleo aumenta y el salario también. Sin embargo, si el salario mínimo es fijado por encima del salario de competencia perfecta el empleo se puede reducir a un nivel inferior al del caso competitivo.

Diagrama 3. Efecto del salario mínimo con un monopsonista w

CM w

wo wm w1

D

L1

Lo

L

Brown, Gilroy y Kohen (1982) señalaron que el modelo de monopsonio no había dado lugar a muchas investigaciones. Sin embargo, al analizar los efectos del aumento del salario mínimo federal en 1991 sobre el empleo de la industria de comidas rápidas en Texas, y del aumento del salario mínimo en julio de 1988 sobre el empleo de baja calificación en California, respectivamente, Katz y Krueger (1992) y Card (1992) acudieron a la posibilidad de que sus resultados estuvieran indicando la existencia de poder de monopsonio en el mercado de trabajo de baja calificación 12. El salario mínimo y la teoría de salarios de eficiencia La teoría de salarios de eficiencia afirma que, dados unos altos costos de monitoreo del esfuerzo de los trabajadores, una manera de incrementar la productividad y combatir la actitud elusiva de estos en materia de esfuerzo laboral consiste en establecer un salario superior al de equilibrio. Bajo esa perspectiva, mayores salarios traerán como resultado mayor empleo13. Un salario más alto mejora el esfuerzo de los trabajadores y reduce el riesgo moral; por tanto, cuanto más alto sea el salario, mayor será el costo para un trabajador de ser despedido (Rebitzer y Taylor, 1995). El empleador encuentra que la fuerza laboral existente ya no requiere una supervisión tan intensa para asegurar un comportamiento no evasivo. Esto libera recursos de las actividades de 12

Aumentos en el empleo tanto en Texas como en California; en este último caso, en el comercio al por menor entre 1987 y 1989. 13 Como en el caso de monopsonio, aumentos adicionales del salario por encima de un cierto nivel específico tendrán efectos negativos en el empleo.

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supervisión y permite a la firma contratar un mayor número de trabajadores sin incrementar los salarios para los trabajadores intra-marginales. Como resultado, un salario mínimo escogido adecuadamente podría introducir una mejora paretiana. El Diagrama 4 ilustra el efecto en el modelo y hace evidente el supuesto de que la firma enfrentaría una curva de oferta laboral de pendiente positiva con respecto al salario excepto si rige por ley un salario mínimo (un caso similar al del monopsonista).

Diagrama 4. Efecto del salario mínimo bajo salarios de eficiencia w

CM

Condición de no evasión-elusión

wo wm w1

D

L1

Lo

L

El salario mínimo y el modelo de búsqueda El efecto del salario mínimo sobre el empleo depende, en este contexto, de manera crucial del salario de reserva, del esfuerzo de búsqueda y de las propiedades de la función de distribución de los salarios ofrecidos. Van den Berg y Ridder (1998), apoyados en Burdett y Mortensen (1998), presentan un modelo de búsqueda de equilibrio en el cual la distribución de ofertas salariales es endógena. Ello resulta de una determinación de salarios por parte de las firmas que toma en cuenta las respuestas de los buscadores de trabajo y de las otras firmas. Los hallazgos de Van den Berg y Ridder (1998) sugieren que en un mercado de trabajo segmentado14, con suficiente heterogeneidad en el flujo de ingresos de un trabajador empleado, un salario mínimo uniforme que exceda el nivel de productividad de algún segmento puede fácilmente causar desempleo ya que las firmas, en ese segmento, dejarían de ser rentables. Por otro lado, Cahuc y Zylberberg (2004) sugieren que ante un aumento del salario mínimo la diferencia entre las ganancias esperadas de un empleado y un desempleado aumenta. Esto genera un incentivo para que estos últimos hagan una búsqueda más intensa de trabajo y se incremente la tasa de salida de desempleo; esto reduce la tasa de desempleo. Sin embargo, el salario mínimo también ejerce una influencia adversa sobre el empleo ya que los costos laborales se incrementan. El efecto final sobre el empleo es ambiguo.

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Los segmentos del mercado de trabajo identifican tramos asociados con diferentes niveles de productividad de los trabajadores.

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3.2. Salario mínimo y formación de capital humano Para analizar los efectos del salario mínimo sobre la formación de capital humano hay que diferenciar los efectos sobre escolaridad y entrenamiento en el puesto de trabajo (on-the-job training). La pregunta básica es si el salario mínimo aumenta o reduce la tasa de retorno de la educación entre los jóvenes. A priori, se advierte que ante un aumento del salario mínimo, permaneciendo los demás salarios constantes, la rentabilidad relativa de la educación cae y con ella la tasa de vinculación a programas educativos (Mincer y Leighton, 1980). En cuanto al entrenamiento, éste debe ser financiado al menos parcialmente por el trabajador (aprendiz) usualmente bajo la forma de un salario inicial reducido a menos que se trate de un entrenamiento específico; esto es, solo útil para la empresa en la que el aprendiz se encuentra laborando. Lo anterior significa que, aún si la productividad potencial de algunos de los empleados más jóvenes sugiriese que estos deberían recibir el mínimo, el entrenamiento (excepto el específico) estaría excluido para ellos ya que su productividad efectiva caería mientras reciben el entrenamiento; por lo tanto, deberían recibir como contraprestación un salario inferior al mínimo (un sub-mínimo). Mattila (1979, 1982) encuentra que la mayor educación formal (escolaridad) de los jóvenes está positivamente correlacionada con el salario mínimo mientras que los efectos son contrarios para el caso del entrenamiento. Los resultados empíricos de Mincer y Leighton (1980) también sugieren que el entrenamiento se ve afectado negativamente por el salario mínimo. Ehrenberg y Marcus (1982) verifican que el salario mínimo tiene efectos asimétricos sobre las decisiones educativas. Así, para aquellos pertenecientes a familias de bajos ingresos la figura del salario mínimo reduce sus niveles de escolaridad mientras que para los pertenecientes a familias de mayores ingresos aumenta sus logros educativos. La evidencia empírica provista por Neumark y Wascher (2001) sugiere que un salario mínimo alto reduce el entrenamiento en el trabajo. Previamente, Neumark y Wascher (1995) habían presentado evidencia indicando una influencia negativa de un mayor salario mínimo en la vinculación a la educación formal. Finalmente, Caparrós y Navarro (2001) valoran la influencia del salario mínimo en las decisiones sobre acumulación de capital humano. Estos autores, utilizando índices de Kaitz15, presentan evidencia que sugiere que jóvenes pertenecientes a hogares de altos ingresos de áreas en las cuales el índice se ubica por encima de la media tienen un mayor incentivo para seguir en el sistema educativo (y fuera del mercado laboral) que el resto de los jóvenes. 3.3. Salario mínimo, pobreza, desigualdad y bienestar16 Uno de los principales objetivos de la política de salario mínimo es aumentar los ingresos de las familias pobres que tienen algunos de sus miembros en la fuerza laboral (Neumark y Wascher, 1997; Neumark, Cunningham y Siga, 2006). Por ello, aspectos relativos a la distribución de 15

Se trata de un índice de salario mínimo relativo al promedio de la industria, ponderado por cubrimiento, comúnmente utilizado en la literatura de series de tiempo. Este índice, desarrollado por Hyman Kaitz en los años 70, cuando los datos para trabajadores jóvenes y otros de bajos ingresos eran muy limitados, se define como IKSMt = Σifit (smt / wit) cit donde fit es la fracción de empleo joven en la industria i en el año t, smt es el salario mínimo en el año t, wit es el promedio de salario en la industria i en el año t, y cit es la fracción de trabajadores en la industria i cubiertos por el salario mínimo en el año j. 16 Cuando se analizan los aspectos relativos a pobreza, desigualdad y bienestar se debe tener en cuenta que se está haciendo alusión a dos distribuciones: las de ingresos laborales y totales. De igual manera, debe tenerse en cuenta que aunque los aspectos relativos a la distribución (desigualdad) de los ingresos son de alguna trascendencia, en especial si el argumento de discusión es el de la eficiencia, el elemento relevante es el de la pobreza. Es decir, lo importante, finalmente, es reducir el componente estructural de la pobreza.

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ingresos laborales, pobreza y bienestar han sido también considerados por la literatura que analiza los efectos del salario mínimo17. Sus resultados indican que el aumento del salario mínimo incrementa la probabilidad de que unas familias salgan de la condición de pobreza en tanto que aumenta la probabilidad de otras ingresen a ella. Incluso, esta última proporción de familias es superior a la primera. Por otro lado, una nota de prensa difundida recientemente por el Economic Policy Institute 18 sugiere que (en Estados Unidos) “…el salario mínimo es también un instrumento que ayuda a combatir la pobreza”. Así, este es un punto tan controversial como el relativo al empleo. Según Brown (1999) el aumento del salario mínimo afecta la distribución de ingresos laborales de muchas maneras. Por ejemplo: i) algunos de quienes ganan por debajo del mínimo tendrán una menor probabilidad de ser empleados; esta pérdida de trabajos hará más igual la distribución de salarios de quienes logran conservar su empleo; ii) algunos de quienes ganan por debajo del mínimo serán impulsados hasta el salario mínimo produciendo un pico en la distribución de salarios en el entorno del salario mínimo; iii) los salarios de quienes no están cubiertos por el salario mínimo pero ganan un bajo salario podrían aumentar o disminuir; iv) el incremento de los salarios de los trabajadores directamente afectados hará que sus sustitutos sean más atractivos y, por tanto, es probable que aumente la demanda por trabajadores que ganan ligeramente por encima del mínimo; los salarios de estos trabajadores podrían aumentar e inducir a más personas a participar en la fuerza de trabajo; v) los salarios mínimos podrían afectar a aquellos que se encuentran más a la derecha en la distribución, aunque dichos efectos son pequeños. En relación con la distribución, el estudio de la OECD (1998, p. 49) señala que los principales hallazgos de la literatura relacionada sugieren una reducción de la distribución de ingresos laborales como consecuencia de la fijación o el aumento del salario mínimo; la magnitud de la compresión en la dispersión de los ingresos depende de lo alto que sea el salario mínimo en relación con el resto de salarios. Países con salarios mínimos mayores en relación con la mediana, señala el estudio, exhiben tanto una menor dispersión como una menor incidencia de pagos bajos (OECD, 1998, p.49; Brown 1999, p. 2150). Swinnerton (1996), utilizando un modelo de búsqueda, plantea el problema de forma distinta al señalar que el análisis se debe centrar en el bienestar. En su modelo, las firmas tienen curvas de demanda con pendiente negativa, la productividad varía entre firmas y el empleado tiene información imperfecta y busca un puesto de trabajo de manera secuencial y aleatoria. Una condición necesaria para que un salario mínimo mejore el bienestar es que existan firmas que enfrenten escasez de mano de obra en equilibrio. Debido al aumento de productividad (causado, según su modelo, por el aumento del salario mínimo), efectos positivos de bienestar surgen siempre incluso en aquellos casos en los cuales el efecto sobre el empleo es adverso.

4. El salario mínimo en Colombia El salario mínimo en Colombia fue legalmente constituido mediante la Ley 6ª de 1945, cuyo artículo 4º dispone que “el gobierno podrá señalar, por medio de decretos que regirán por el término que en ellos se indique, los salarios mínimos para cualquier región económica o cualquier actividad profesional, industrial, comercial, ganadera o agrícola de una región 17

Recordemos que el modelo neoclásico plantea que si el salario mínimo constriñe, su aplicación hará que sean despedidos aquellos trabajadores cuya productividad es demasiado baja. 18 El documento se titula “Hundreds of Economists Say: Raise the Minimum Wage“ (octubre 2006) y se encuentra disponible en la página del Economic Policy Institute (www.epi.org.minwage).

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determinada, de conformidad con el costo de la vida, las modalidades del trabajo, la aptitud relativa de los trabajadores, los sistemas de remuneración o la capacidad económica de las empresas, previo concepto de comisiones paritarias de patronos y trabajadores”. Sin embargo, la ley no se hizo efectiva sino en 1949; en ese año, por medio del Decreto 3871, se fijó por primera vez en Colombia el salario mínimo: su valor fue dos pesos diarios. En 1950 el salario mínimo fue definido como “el que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y a las de su familia, en el orden material, moral y cultural”19. Anteriormente y hasta mediados de la década de los 80 existía una amplia gama de salarios mínimos. Por ejemplo, el decreto 236 de 1963 (que reglamentaba la Ley 1ª de 1963) estableció salarios por departamentos, tamaños de empresa; el decreto 240 de ese mismo año reajustó el salario mínimo en el sector agrícola y de los trabajadores menores de dieciséis años. El decreto 577 de 1972 fijó salarios por sector (manufacturero, comercio, servicios, transporte, construcción, primario, etc.), por zona del país y por tamaño de empresa, etc. La unificación del salario mínimo se produjo en 1983 (decreto 3506). Los argumentos que llevaron a dicha medida tuvieron que ver con “la eliminación de una injusta discriminación en perjuicio de los trabajadores del sector rural. El proceso de ajuste culminó el 1º de julio, fecha a partir de la cual hubo un salario mínimo para la totalidad de los trabajadores colombianos que estaban colocados en este nivel de remuneración” (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1983-1984)20. Los ajustes hechos al salario mínimo no necesariamente se aplicaban al inicio de cada año; en ocasiones el ajuste del salario mínimo se estableció para varios años y, en otras, se modificó varias veces en un mismo año. La dinámica de la inflación era el determinante básico de la frecuencia de los ajustes. En 1979 el ajuste del salario mínimo se hizo anual, empezando a regir a partir del primer mes, como se acostumbra actualmente. El artículo 53 de la Constitución Política de 1991, correspondiente al capítulo 2 sobre los derechos sociales, económicos y culturales, señala que la ley laboral deberá tomar en cuenta la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo como uno de sus elementos básicos. En la actualidad, la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Laborales y Salariales es la encargada de proponer el salario mínimo a finales de cada año. Dicha comisión está conformada por igual número de representantes del gobierno, los empleadores y los trabajadores. De ella forman parte: a) en representación del Gobierno: el Ministro de Protección Social o su delegado, quien la presidirá, el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, el Ministro de Comercio Exterior o su delegado, el Ministro de Agricultura o su delegado, el Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado; b) por los empleadores: cinco representantes con sus respectivos suplentes personales, designados por las asociaciones nacionales gremiales más representativas de empleadores de los distintos sectores económicos del país, en forma ponderada y de conformidad con la participación de cada sector en el producto interno bruto y en la generación de empleo. Para ello, el Gobierno se basará en los datos y cifras elaborados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística; c) por los 19

Capítulo II, Art. 145 Código Sustantivo del Trabajo. En la época el Ministerio estaba en cabeza de Guillermo Alberto González Mosquera. En las Memorias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1982-1983, el Ministro Jaime Pinzón López señalaba: “Se adelantará una política de aumento en los niveles de ingreso familiar, en función del incremento en la productividad, básicamente en la familia con altos índices de trabajo infantil y juvenil, por medio de acciones que mejoren la remuneración al trabajo adulto”. El Acta No. 001 del Consejo Nacional de Salarios 1984, don Manuel Felipe Hurtado, en representación de la CTC, agregaba: “…que ninguna de las centrales obreras estaba de acuerdo en volver a establecer diferencias entre salarios mínimos urbanos y rurales, porque las condiciones de los trabajadores del campo eran mucho más difíciles que las que enfrentaban los de la ciudad”. 20

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trabajadores: cinco representantes con sus suplentes personales, designados o removidos por las confederaciones sindicales más representativas del país, determinadas con base en el número de afiliados que cada una de éstas posea al momento de la elección, según censo que en tal sentido elabore el Ministerio de la Protección Social, y dentro de los cuales habrá por lo menos un representante con su respectivo suplente, de los pensionados, que se rotará cada cuatro años entre las dos Confederaciones de Pensionados más representativas. Podemos observar que no forman parte de la Comisión ni representantes de los desempleados, ni del Ministerio de Educación ni del SENA (aún aceptando que esta última entidad está formalmente adscrita al Ministerio de la Protección Social). Su asistencia sería importante por la incidencia que puede tener el salario mínimo en el desempleo de los jóvenes y los menos capacitados, por un lado, y en la formación de capital humano (específico o general), por otro. De acuerdo con la Ley 278 de 1996, “…la comisión debe fijar de manera concertada el salario mínimo teniendo en cuenta la meta de inflación del siguiente año fijada por la Junta del Banco de la República, la productividad acordada por el comité tripartito de productividad que coordina el Ministerio de Protección Social, la contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del producto interno bruto y el índice de precios al consumidor (IPC)”21. La norma establece que las decisiones de la Comisión serán adoptadas por consenso. El voto de cada sector representativo es el de la mayoría de sus miembros. Para la fijación del salario mínimo, la Comisión debe decidir a más tardar el quince de diciembre. Si no es posible concertar, la parte o partes que no estén de acuerdo deben explicar las razones de la salvedad dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes. Las partes tienen la obligación de estudiar esas salvedades y fijar su posición frente a ellas en el término de las siguientes cuarenta y ocho horas. De nuevo, la Comisión debe reunirse para buscar el consenso según los elementos de juicio que se hubieren allegado antes del treinta de diciembre. Cuando no se logre el consenso en la fijación del salario mínimo, para el año inmediatamente siguiente, a más tardar el treinta de diciembre de cada año, el gobierno lo determinará teniendo en cuenta como parámetros la meta de inflación del siguiente año fijada por la Junta del Banco de la República y la productividad acordada por el comité tripartito de productividad que coordina el Ministerio de Protección Social; además, la contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del producto interno bruto, la meta de inflación y la inflación observada. Finalmente, en relación con el enforcement (mecanismos para hacer cumplir la norma del salario mínimo) señalemos, en primer lugar, los aspectos formales. El Ministerio de Protección Social cuenta con la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control de Trabajo entre cuyas funciones se destacan las de “dirigir, coordinar, desarrollar y evaluar las acciones de prevención, inspección, vigilancia y control en todo el territorio nacional, con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y convencionales sobre el trabajo, el empleo y la seguridad social tanto en el sector público como en el privado” (Artículo 29 y posteriores del Decreto 205 de 2003 del Departamento Administrativo de la Función Pública). Sin embargo, no hay estadísticas disponibles sobre el número de quejas y sanciones (ni el monto de estas) correspondientes al incumplimiento de la regulación sobre salario mínimo. De la precariedad y alcance apenas parcial del enforcement es evidencia el hecho de que, en 2005, 28%, aproximadamente, de la fuerza laboral asalariada urbana que trabajaba cuarenta horas o más a la 21

En 1999, a causa de una demanda de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional (Sentencia C-815/99) estipuló la necesidad de adicionar a los criterios de fijación del mínimo la inflación efectiva del año que culmina según el índice de precios al consumidor (IPC).

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semana percibía un salario inferior al mínimo, de acuerdo con cifras de la encuesta de hogares del DANE para trece ciudades. 4.1. El salario mínimo en el sector formal En Colombia existe una alta incidencia del salario mínimo; es decir, una proporción relativamente alta de asalariados del sector formal recibe un salario similar al mínimo. En efecto, de acuerdo con información de la Superintendencia del Subsidio Familiar, a finales de 2006 el número de afiliados al sistema de subsidio familiar (categoría que permite una estimación aproximada al empleo formal) era de 4.656.795, de los cuales 1.612.783 (es decir, 34,6%), ganaban un salario mínimo (Figura 1).

Figura 1. Número de afiliados por rango de ingresos laborales (en salarios mínimos) 1,900,000 1,600,000 1,300,000 1,000,000 700,000 400,000 100,000 Hasta 1 salario

Más de 1 a 2 1994

1999

Más de 2 a 3 2004

Más de 3 a 4

Más de 4

2006

Fuente: Superintendencia del Subsidio Familiar; cálculos de los autores.

Por debajo de dos salarios mínimos se encontraba alrededor de 73% de los asalariados afiliados al sistema22. De igual manera, la Figura 2 presenta evidencia de cómo los trabajadores del sector formal que ganan un salario mínimo han venido incrementado su participación en el conjunto de asalariados formales en desmedro de los trabajadores que ganaban entre uno y dos salarios mínimos. Es posible que los asalariados del mínimo hayan aumentado tanto en valor absoluto como en proporción, entre otras cosas, debido a las modalidades de actualización del salario mínimo en Colombia23. Esto sugiere que en Colombia el salario mínimo no es una variable despreciable y, por tanto, que su análisis es de la mayor importancia. En Colombia el salario mínimo mensual correspondiente a 2007 es $433.700 en términos nominales. Dado un factor aproximado de 1,54 (contribuciones forzosas patronales a la seguridad social y otros conceptos, más los costos denominados “prestaciones legales” a favor de los trabajadores) se deduce que el salario mínimo “integral” por mes es $667.898. Teniendo en 22

Los datos de afiliación al sistema privado de pensiones obligatorias sugieren que cerca de 85% de los afiliados ganan dos salarios mínimos o menos. Esta proporción ha venido en aumento ya que en 1997 era 76% y 79% en el año 2000. 23 Nos referimos tanto a los porcentajes de incremento como a los arreglos institucionales que dan por resultado el nivel del salario mínimo en Colombia.

15

cuenta que, en promedio, un mes equivale a 4,2 semanas, suponiendo una jornada semanal de trabajo de 48 horas, y con la actual tasa de cambio nominal ($2250/US a mediados de marzo de 2007), resulta que el salario mínimo “integral” por hora en Colombia es US $1,47. Figura 2. Distribución de asalariados según ingresos laborales (en salarios mínimos) 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1994 Hasta 1 salario

1999 Más de 1 a 2

2004 Más de 2 a 3

2006 Más de 3 a 4

Más de 4

Fuente: Superintendencia del Subsidio Familiar; cálculos de los autores.

En Estados Unidos el salario mínimo federal es US $5,15 por hora24. Esta cifra equivale a 3,5 veces el actual salario mínimo colombiano. Si suponemos que la productividad laboral media de trabajadores jóvenes y de baja calificación en Estados Unidos con respecto a la de sus pares colombianos es igual a la mitad de la relación entre el PIB per cápita de Estados Unidos y el de Colombia, ambos medidos en dólares corrientes, que es de 12 a 125, resulta que el salario mínimo de Estados Unidos corregido por la productividad laboral de jóvenes es US $0,86 por hora (= 5,15/6) en tanto que el de Colombia corregido por su productividad es US $1,47 (= 1,47/1), es decir, superior al de Estados Unidos. No es de extrañar, entonces, que solo 5%, aproximadamente, de la fuerza laboral de Estados Unidos gane el salario mínimo según información del Economic Policy Institute26, mientras que en Colombia esa proporción sea tan alta. 4.2. Acuerdos sobre el incremento del salario mínimo En Colombia se han logrado acuerdos sobre el aumento del salario mínimo en el seno de Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales en los años 2000 (para el 2001), 2003 (para 2004) y 2005 (para 2006). Teniendo en mente los aspectos que han tenido en cuenta los economistas y tratados brevemente en la sección tres (empleo, tamaño del sector informal, productividad, crecimiento económico de largo plazo, acumulación de capital humano, 24

Sin embargo, 22 estados y el Distrito Columbia tienen salarios mínimos estatales por encima de esa cifra y seis estados más están considerando la adopción de medidas similares. 25 En la actualidad el PIB per cápita de Estados Unidos en dólares corrientes alcanza los US $40.000 y el colombiano es US $3.000 aproximadamente. 26 Ver el sitio www.epi.org.minwage. Por otro lado, en el período 1991-1994, aproximadamente 4% de los trabajadores en Estados Unidos recibían un salario igual o aproximadamente igual al mínimo (Nickell y Layard, 1999, Tabla 9).

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componente estructural de la pobreza, distribución, bienestar, etc.), a continuación se resumen los criterios con el propósito de observar que ninguna de esas variables ha sido privilegiada en el caso de Colombia. Acuerdo para la fijación del salario mínimo de 2001. Además de la cifra relativa al salario mínimo, el texto del acuerdo incluye como compromisos de las partes: i) Realizar, para el próximo año, por parte de la Comisión de Concertación de Políticas Económicas, Laborales y Salariales el seguimiento a la política salarial en aras de mantener el poder adquisitivo de los salarios e iniciar una amplia reflexión sobre una política salarial para el país. ii) Promover reuniones entre el Gobierno Nacional y las organizaciones sindicales de los trabajadores estatales para discutir los incrementos salariales que regirán para el 2001 en el Sector Estatal. iii) Promover entre los alcaldes y gobernadores que las tarifas de los servicios públicos contribuyan al cumplimiento de las metas de inflación. Acuerdo para la fijación del salario mínimo de 2004. Además de la cifra sobre el salario mínimo, el texto del acuerdo incluye como compromisos de las partes: i) Asumir como parte de la concertación el acuerdo logrado en el mes de diciembre por el Ministerio de Agricultura con las centrales de abastos, para que los precios registrados en dicho mes sean los topes para los 80 artículos de primera necesidad de la canasta básica familiar, hasta enero de 2004. Los empleadores y las centrales sindicales participarán en el órgano de seguimiento. Empresarios y trabajadores solicitan al Gobierno propiciar la ampliación de este mecanismo hasta el mes de marzo de 2004. Así mismo, solicitan incluir un monitoreo sobre los insumos para la producción de los bienes finales. ii) El Gobierno buscará que aquellos costos educativos sobre los cuales tiene control directo no crezcan durante el 2004 por encima de 5.5% y promoverá que los componentes de la canasta educativa se mantengan estables. Igualmente, la Comisión solicita a las administraciones territoriales extender los apoyos a componentes de la canasta educativa como el cuaderno escolar popular, el zapato escolar popular, y la sudadera escolar popular. También consideran conveniente, empleadores y trabajadores, la idea del Gobierno de impulsar la unificación de uniformes para el sector oficial y la promoción de la educación pública gratuita hasta el grado noveno. La Comisión de Concertación abocará el estudio sobre la carnetización de estudiantes menores de 18 años y mayores de 60 años, a fin de derivar para estos segmentos los beneficios que se puedan alcanzar. Los empresarios y trabajadores apoyan el compromiso del Gobierno de dotar de libros suficientes de estudio e investigación las bibliotecas de las escuelas y colegios públicos, de tal manera que esto permita mejorar la calidad de la educación. iii) El Gobierno mantendrá constantes, en términos reales, las tarifas de los servicios públicos para los estratos 1 y 2 en sus niveles de diciembre de 2003, incluyendo los correspondientes subsidios. Trabajadores y empresarios consideran muy importante que el Estado mantenga políticas de servicios públicos acordes con la calidad y cobertura de los mismos y con la necesidad de preservar el poder adquisitivo de los salarios.

17

iv) El Gobierno, los empleadores y los trabajadores velarán por el respeto del salario mínimo para todos los trabajadores formales de la economía y harán un seguimiento para evitar la evasión, procurando medidas correctivas y de control para respetar el nivel del salario mínimo legal. En la perspectiva de consolidar la concertación, la Comisión podrá preparar proyectos de ley en las materias de su competencia para que sean presentados al Congreso. v) Los representantes del Gobierno, de la CUT, CGTD, CTC y de las Federaciones Estatales: Fenaltrase, Utradec, Futec y Fecode instalarán el 20 de enero de 2004 una mesa bilateral para discutir el Plan de Reforma del Estado, la implementación de la carrera administrativa, el aumento salarial, el desarrollo de los Convenios de la OIT números 154, 87, 98 y 151 así como la Ley 411 de 1997 y la situación de los maestros. vi) El Gobierno, tal y como lo ha expresado en repetidas oportunidades, pagará, antes del 31 de diciembre de 2003, el aumento salarial adeudado a los funcionarios del Estado, con retroactividad al primero de enero de 2003. vii) Las partes creen necesario darle más dinamismo a la Comisión Permanente de Concertación. Para tal efecto, se instalarán las subcomisiones en Cali, Barranquilla, Medellín, y Bucaramanga durante el primer trimestre de 2004 y mensualmente se tendrán reuniones para contribuir a la paz laboral. Como se observa, en el texto de estos acuerdos no se incluye ninguna consideración sobre aspectos de mayor trascendencia para el país. Se trata de argumentos de poco peso frente a otros que tienen que ver con el empleo de los jóvenes, su capacitación (general y específica), el tamaño del sector informal, el crecimiento de la productividad en el largo plazo, la pobreza estructural, el bienestar de la población, etc. Estos deberían ser los argumentos de las discusiones, aunque se entiende que faltan estudios con estimaciones robustas sobre el efecto del salario mínimo que permitan tratar esos temas a fondo. Sin embargo, la Comisión Permanente de Concertación Salarial y Laboral está creada desde 1996 y no se ha preocupado por realizarlos ni por promoverlos. 4.3. El salario mínimo por fuera del mercado laboral: su metástasis En Colombia el salario mínimo no solo constituye el piso por debajo del cual no debe remunerarse, en derecho, ningún trabajo asalariado sino que además se ha utilizado como numerario o base de indización de muchas variables económicas. Tal es el caso de las multas, tarifas de servicios, pensiones, etc. A manera de ejemplo, se presenta a continuación una lista (no exhaustiva) de variables atadas a la evolución del salario mínimo. i) Decreto 827 de 2003. Subsidio al desempleo; reglamentación de la Ley 789 de 2002: el subsidio al desempleo es un apoyo otorgado por las Cajas de Compensación Familiar por una sola vez a las personas que hayan perdido su empleo, equivalente a 1,5 (uno y medio) salarios mínimos mensuales legales vigentes (para el año 2007 es de $650.550), pagaderos en seis cuotas mensuales iguales ($108.425 cada una), representado en bonos alimenticios, salud o educación. En ningún caso se entregará dinero a los favorecidos por el subsidio al desempleo, de acuerdo con lo estipulado por la Ley. ii) Artículo 131 de la Ley 769 de 2003. Código Nacional de Tránsito Terrestre. Multas: los infractores de las normas de tránsito pagarán multas liquidadas en salarios mínimos legales diarios vigentes. iii) Artículo 29 de la Ley 142 de 1994. Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios. Amparo policivo: … La autoridad respectiva ordenará el retiro de los ocupantes del inmueble o el cese de la perturbación, o de la amenaza de ella, conminando a los perturbadores con multas

18

de uno (1) a cinco (5) salarios mínimos mensuales, por cada semana o fracción de demora transcurrida desde la fecha de la respectiva resolución, y sin perjuicio de otras medidas previstas en las leyes. En todo caso, en ejercicio de tales procedimientos, se respetará el principio del debido proceso garantizado por el artículo 29º de la Constitución Política. iv) Artículo 63, parágrafo 5, de la Ley 142 DE 1994. Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios. Control social de los servicios públicos domiciliarios: solicitar al Personero la imposición de multas hasta de diez salarios mínimos mensuales a las empresas que presten servicios públicos domiciliarios en su territorio por las infracciones a esta Ley, o a las normas especiales a las que deben estar sujetas, cuando de ella se deriven perjuicios para los usuarios. v) Artículo 81, parágrafo 2, de la Ley 142 de 1994. Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios. Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios: multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa… vi) Artículo 55 del Decreto 951 de 1989. Reglamento general para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en todo el territorio nacional. Plazos para la cancelación de la factura: exceptuando los valores correspondiera los consumos normales, la entidad podrá conceder plazos para la cancelación de las facturas. En dicho caso, podrá cobrar un interés de financiación que no supere el porcentaje del último reajuste del salario mínimo. Existen muchos otros casos en materia de sanciones por publicidad visual exterior, servicios de aseo, Código de Policía, etc. ¿Qué se pretende con la vinculación de estas variables al salario mínimo? ¿Mantener su valor real? Si es así, existen mecanismos menos distorsionantes para realizar la indización (como el incremento en el IPC o unidades de valor real, UVR) ya que debemos tener en cuenta que en Colombia el salario mínimo se ajusta anualmente tomando en cuenta la inflación (pasada y esperada) más unos puntos por aumentos en la productividad de la mano de obra y otros criterios según vimos en la sección 4 arriba. La pregunta concreta es ¿porqué las multas deben aumentarse en los puntos de productividad? ¿Están, a estas alturas, sobrevaloradas las multas? Finalmente, aunque no se trata de un aspecto por fuera del ámbito del mercado laboral, en Colombia existe la garantía de una pensión mínima. El artículo 35 de la Ley 100 señala que el monto mensual de la pensión mínima de vejez o jubilación no podrá ser inferior al valor del salario mínimo legal mensual vigente. En efecto, el artículo 65 de la Ley 797 de 2003 señala que los afiliados al sistema pensional que a los 62 años de edad, si se trata de hombres, o a los 57, si se trata de mujeres, que no hayan alcanzado a generar el derecho a la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos 1150 semanas, tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión. Además, en Colombia las pensiones del sistema público (régimen de prima media) aumentan, en general, con el IPC, excepto si son iguales al salario mínimo; puesto que éste ha aumentado, en los últimos años, más que el IPC entonces ha aumentado también la proporción de pensiones iguales al salario mínimo con respecto al conjunto de pensiones. Este es otro efecto de una política desmesurada en materia de salario mínimo. 4.4. Comportamiento del salario mínimo La Figura 3 muestra la evolución del salario mínimo legal mensual urbano, rural y unificado, en términos reales, entre 1950 y 2006. Su nivel medio anual tuvo, como se observa, períodos de expansión sostenidos. Recientemente, después de haber alcanzado su máximo en 1986 y su valle en 1996, ha tenido un crecimiento continuo.

19 Figura 3. Salario real mínimo legal mensual 450,000

400,000

350,000

300,000

250,000

200,000

150,000

Rural

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

1968

1966

1964

1962

1960

1958

1956

1954

100,000

Urbano

Fuente: Ministerio de la Protección Social y División de Programación e Inflación Banco de la República. Diciembre de 2006=100.

Las Figuras 4a y 4b muestran el comportamiento del salario real total y por ciudades desde 1979 hasta 2006. Se observa cómo los asalariados que ganan el mínimo (o un salario en su entorno) en las ciudades de Bogotá, Bucaramanga y Pasto se han visto favorecidos por la evolución del nivel general de precios ya que el salario mínimo allí ha tenido un mayor poder de compra. Por su parte, en Cali y Manizales se ha registrado un salario mínimo real más bajo que el promedio nacional. Finalmente, los salarios mínimos reales de Medellín y Barranquilla se han ubicado muy cerca del promedio nacional. Lo anterior significa que el valor presente de la diferencia entre el salario mínimo de Pasto y Cali, entre 1979 y 2006, es superior a $35 millones mientras que entre Bucaramanga y Cali el valor presente de la diferencia es superior a $28 millones. En este punto cabe la pregunta sobre los beneficios y costos para el país de fijación de salarios mínimos nominales diferentes por ciudades o regiones. La Figura 5 muestra la relación entre el salario mínimo y el salario promedio de los asalariados que trabajan 40 horas o más a la semana entre 1978 y 2005. El comportamiento de esta relación sugiere que su promedio durante este período fue 55,2% y que el crecimiento del mínimo en los últimos años la ha ubicado en 65,7%. Las Figuras 6, 7 y 8 presentan las combinaciones observadas entre el salario mínimo real y tres variables fundamentales del mercado laboral (tasas de desempleo, participación y ocupación) entre 1984 y 2006, en frecuencia trimestral, tanto para el conjunto de las siete principales ciudades del país como para cada una de estas. Las Figuras 6, 7 y 8 muestran que las relaciones entre el salario mínimo y las grandes variables del mercado laboral no son predecibles empíricamente; tampoco son evidentes a la luz de los diferentes modelos teóricos lo cual contribuye sin duda a explicar el hecho de que no exista, aún, un consenso entre los académicos con respecto a los principales efectos del salario mínimo en el mercado laboral colombiano como se vio en las referencias presentadas en la Introducción. A nuestro juicio, las Figuras 6 a 8 también sugieren que es necesario tener en cuenta, simultáneamente, otros factores, además, del salario mínimo real, para entender la determinación de las variables del mercado laboral.

20

Figura 4a. Salario mínimo legal mensual, en términos reales, por ciudad

420,000 400,000 380,000 360,000 340,000 320,000 300,000

Total

Bogotá

Barranquilla

Bucaramanga

2006

2003

2000

1997

1994

1991

1988

1985

1982

1979

280,000

Pasto

Fuente: Ministerio de la Protección Social y División de Programación e Inflación Banco de la República. 2006=100.

Figura 4b. Salario mínimo legal mensual, en términos reales, por ciudad

420,000 400,000 380,000 360,000 340,000 320,000 300,000

Total

Medellín

Cali

2006

2003

2000

1997

1994

1991

1988

1985

1982

1979

280,000

Manizales

Fuente: Ministerio de la Protección Social y División de Programación e Inflación Banco de la República. 2006=100.

21

A primera vista, los gráficos correspondientes al conjunto de las siete ciudades principales sugieren (aunque no prueban) la existencia de relaciones positivas entre el nivel real del salario mínimo y la tasa de desempleo (desocupados/población económicamente activa), por una parte, y la tasa global de participación (población económicamente activa/población en edad de trabajar), por la otra, y relaciones negativas entre el salario real mínimo y la tasa de ocupación (ocupados/población en edad de trabajar).

Figura 5. Salario mínimo legal sobre salario medio de asalariados que trabajan 40 horas o más a la semana

0.70 0.65 0.60 0.55 0.50 0.45 2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

0.40

Fuente: Arango y Posada (2006) y DANE-ENH-ECH

En la Figura 6 se observan relaciones positivas entre el salario mínimo y la tasa de desempleo –como lo predicen algunas teorías- en Medellín, Barranquilla, Bucaramanga y Manizales y negativa –como lo predicen otras- en Pasto. En cuanto a la tasa de participación, una relación positiva se observa en Cali, Barranquilla y Manizales, y negativa en Pasto, Bucaramanga y Bogotá (Figura 7). Finalmente, relaciones negativas con la tasa de ocupación se observan en Bogotá, Medellín, Bucaramanga, Manizales y Pasto. Se destaca la relación positiva de Cali (Figura 8).

22 Figura 6. Salario mínimo en términos reales y tasa de desempleo Datos trimestrales. 1984-2006. Siete ciudades

Bogotá

0.25

0.25

0.20

0.20

0.15

0.15

0.10

0.10

0.05

0.05

0.00 340,000

350,000 360,000

370,000

380,000

390,000 400,000

410,000

0.00 340,000

350,000 360,000

370,000

Medellín 0.25

0.20

0.20

0.15

0.15

0.10

0.10

0.05

0.05

0.00 330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000

0.00 300,000

320,000

Barranquilla

410,000

340,000

360,000

380,000

400,000

Bucaramanga

0.25

0.25

0.20

0.20

0.15

0.15

0.10

0.10

0.05

0.05

0.00 330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000

0.00 360,000

370,000

Manizales

380,000

390,000

400,000

410,000

390,000

400,000

410,000

Pasto

0.25

0.25

0.20

0.20

0.10

390,000 400,000

Cali

0.25

0.15

380,000

0.15 0.10

0.05 0.05 0.00 320,000 330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000

Fuente: DANE-ENH-ECH; cálculos de los autores.

0.00 360,000

370,000

380,000

23 Figura 7. Salario mínimo en términos reales y tasa global de participación Datos trimestrales. 1984-2006. Siete ciudades

Bogotá

0.70

0.70

0.66

0.66

0.62

0.62

0.58

0.58

0.54

0.54

0.50 340,000

350,000 360,000

370,000

380,000

390,000 400,000

410,000

0.50 340,000

350,000 360,000

370,000

Medellín

380,000

390,000 400,000

410,000

Cali

0.66

0.74 0.70

0.62 0.66 0.58

0.62 0.58

0.54 0.54 0.50 330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000

0.50 300,000

320,000

Barranquilla

340,000

360,000

380,000

400,000

Bucaramanga

0.64 0.72 0.60

0.68 0.64

0.56 0.60 0.52

0.56 0.52

0.48 0.48 0.44 330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000

0.44 350,000

360,000

Manizales

370,000

380,000

390,000

400,000

410,000

Pasto

0.68

0.72

0.64

0.68

0.60 0.64 0.56 0.60 0.52 0.56

0.48 0.44 320,000

340,000

360,000

380,000

400,000

Fuente: DANE-ENH-ECH; cálculos de los autores.

0.52 360,000

370,000

380,000

390,000

400,000

410,000

24 Figura 8. Salario mínimo en términos reales y tasa de ocupación Datos trimestrales. 1984-2006. Siete ciudades

Bogotá

0.60

0.64

0.56

0.60

0.52

0.56

0.48

0.52

0.44 340,000

350,000 360,000

370,000

380,000

390,000 400,000

410,000

0.48 340,000

350,000 360,000

370,000

Medellín

380,000

390,000 400,000

410,000

Cali

0.60

0.64

0.56

0.60 0.56

0.52 0.52 0.48 0.48 0.44

0.44

0.40 330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000

0.40 310,000

330,000

Barranquilla

350,000

370,000

390,000

410,000

Bucaramanga

0.56

0.64

0.52

0.60 0.56

0.48 0.52 0.44 0.48 0.40

0.44

0.36 330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000

0.40 350,000

360,000

Manizales

370,000

380,000

390,000

400,000

410,000

Pasto

0.56

0.64 0.60

0.52

0.56 0.48 0.52 0.44

0.40 320,000

0.48

340,000

360,000

380,000

400,000

Fuente: DANE-ENH-ECH; cálculos de los autores.

0.44 360,000

370,000

380,000

390,000

400,000

410,000

25

5. Las experiencias internacionales: instituciones y estadísticas relativas al salario mínimo La figura del salario mínimo es familiar tanto en países de América Latina como en Estados Unidos y Europa. La Tabla 1 resume información institucional sobre salario mínimo en una muestra de 37 países. La muestra es bastante representativa en vista de que varias naciones asiáticas y africanas no han adoptado la institución del salario mínimo. Sin embargo, de acuerdo con la información de la Tabla 1, la legislación sobre el mismo varía de país a país. Esta es una de las razones por las cuales los efectos del salario mínimo pueden ser diferentes de una economía a otra.

País y Legislación

Argentina Ley Nº 24.013 de 1991.

Australia Acta de relaciones del sitio de trabajo 1996

Tabla 1. Compendio breve sobre legislación relativa al salario mínimo Organizaciones Unidad Cobertura Procedimiento y Frecuencia de revisión salariales de tiempo criterios para determinación del salario mínimo Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil. Está integrado por 16 representantes de los empleadores y 16 de los trabajadores. El salario mínimo es fijado con las primas y decisiones tomadas por la Comisión de Relaciones Industriales ya sea federal o estatal.

Mensual

Acuerdo colectivo y Acta de comités conjuntos 1968.

Acuerdos colectivos.

Necesidades de los trabajadores y de sus familias. Datos sobre la situación socioeconómica.

Semanal

Una prima es una decisión que ha sido tomada por la Comisión de Relaciones Industriales en respuesta a una disputa industrial.

Bélgica

Salario mínimo general.

Mensual

Únicamente los trabajadores que están cubiertos por las primas federales estarán cubiertos automáticamente por el salario mínimo federal. Aquellos trabajadores que no están cubiertos pueden ser incluidos en la prima estatal. Las primas se fijan de acuerdo con las ocupaciones y el sector industrial. Los acuerdos colectivos solo aplican a los trabajadores del sector privado. Existen diferentes tasas para los menores de 21 años.

Productividad; nivel de empleo e inflación.

Costo de vida.

La legislación no especifica con que frecuencia se debe ajustar el salario mínimo. Sin embargo, el monto del salario mínimo, vital y móvil se podrá modificar a petición de cualquiera de los sectores representados en el Consejo. Los ajustes del salario mínimo federal son válidos por 12 meses al menos.

El salario mínimo está indexado al costo de vida. Cada dos años se llega a un acuerdo nacional intersectorial entre las partes, en el cual se fija el margen máximo en el que puede aumentar los costos laborales.

26 Mensual

Salario mínimo general.

Mensual

Salario mínimo general.

Excepciones para los menores de 18 años.

Nivel de salarios.

Código laboral 1985

En Manitoba y Ontario es diario.

Chile

Mensual

Existe un salario mínimo para los trabajadores entre los 18 - 65 años de edad y otro para los trabajadores menores de 18 y mayores a los 65 años de edad. Salario mínimo general.

La legislación no especifica los criterios bajo los cuales se debe establecer el salario mínimo.

Bolivia Ley general del trabajo 1942

No hay una institución salarial como tal. El salario mínimo es fijado por el Ministerio del Trabajo.

Brasil Decreto 2162 de 1940

Canadá

Cada provincia fija el salario mínimo.

Código del trabajo 1931

Colombia Código sustantivo del trabajo 1961

Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales. Está integrada por cinco representantes del gobierno, cinco representantes de empleadores y cinco representantes de trabajadores (confederaciones sindicales).

Mensual

La ley establece que el Ministerio de Trabajo cuando fija el salario mínimo, también debe determinar los principios y los métodos. Se toman en cuenta las necesidades de los trabajadores y sus familias, el costo de vida y los beneficios de seguridad social.

Fijar de manera concertada el salario mínimo de carácter general, teniendo en cuenta que se debe garantizar una calidad de vida digna para el trabajador y su familia. Cuando no se logra consenso, el gobierno lo determina teniendo en cuenta la meta de inflación del siguiente año fijada por la Junta del Banco de la República, la productividad acordada por el comité tripartito de productividad que coordina el Ministerio de Protección Social, la contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del producto interno bruto (PIB) y el aumento del índice

La legislación no especifica con que frecuencia debe ser ajustado el salario mínimo.

La legislación establece que cada tres años se deben llevar a cabo los ajustes al salario mínimo. Sin embargo, en la práctica se ha fijado anualmente. La legislación no especifica con que frecuencia debe ser ajustado el salario mínimo. La legislación no especifica con que frecuencia debe ser ajustado el salario mínimo.

El salario mínimo se ajusta cada año, antes del 30 de diciembre.

27 de precios al consumidor (IPC) del año que termina. Costa Rica Código de trabajo 1943

Corea del Sur Acta No. 3927 de 1986

Ecuador Código del trabajo 1997

El Salvador Código laboral 1972

Consejo Nacional de Salarios. Está integrado por nueve miembros directores, nombrados por el poder ejecutivo así: tres en representación del Estado, tres en representación de los patronos y tres de los trabajadores. El Consejo de Salario Mínimo está integrado por 27 miembros: nueve en representación de los trabajadores, nueve en representación de los empleadores y nueve en representación de los intereses públicos El Consejo Nacional de Salarios está integrado en forma tripartita. Acuden el Subsecretario de Trabajo y representantes de las Federaciones de Cámaras de la Producción y de las Centrales Sindicales. El Consejo Nacional de Salario Mínimo está integrado por tres representantes del gobierno, dos de los trabajadores y dos de los empleadores. El Consejo Nacional de Planeación y de Coordinación Económica debe dar su opinión para el ajuste del salario

Diario y mensual.

Hay tres salarios mínimos: general, sectorial y ocupacional.

Los criterios básicos son el costo de vida, el desarrollo económico y la inflación.

El salario mínimo se ajusta cada año, antes del 1º de noviembre.

Por hora, diario, semanal y mensual.

El salario mínimo aplica a todos los trabajadores excepto a los que trabajan en el mar. Los trabajadores de menos de 18 años que son empleados por menos de 6 meses reciben el 90% del salario mínimo por hora.

Los criterios básicos son el costo de vida, el nivel de los salarios, la productividad y la categoría del negocio también se debe considerar.

El Ministro del Trabajo el 5 de agosto de cada año determina el salario mínimo.

Por hora y mensual.

Salario mínimo por sector.

Las necesidades de los trabajadores y sus familias y el costo de vida.

El salario mínimo se ajusta cada año.

Por hora, diario y mensual.

Salario mínimo por sector.

Necesidades de los trabajadores y sus familias, el costo de vida y el desarrollo económico.

El salario mínimo debe ser ajustado al menos cada tres años.

El salario mínimo puede variar de acuerdo al tipo de función desempeñada.

28 mínimo España Real Decreto legislativo 1º. de 1995 Art. 27

Estados Unidos Acta de estándares laborales justos de 1938

Francia Código Laboral 1950

Guatemala Código Laboral 1995

Grecia Acta 1976

Lo fija el gobierno con previa consulta de organizaciones sindicales y asociaciones empresariales más representativas.

Por hora, diario y mensual.

Salario mínimo general.

Cada Estado puede fijar su propio salario mínimo, sin embargo no puede ser inferior al salario mínimo federal.

Por hora.

Comité Nacional de Acuerdos Colectivos integrado por cuatro representantes del gobierno, cuatro de los trabajadores y cuatro de los empleadores. Comisiones Paritarias del Salario Mínimo y la Comisión Nacional del Salario. Cada comisión paritaria se integra con un mínimo de dos patronos, dos trabajadores y un inspector de trabajo. El salario mínimo se establece en un Acuerdo Colectivo Laboral.

Por hora y mensual.

Salario mínimo federal (no obligatorio en algunas actividades privadas). Un empleador le puede pagar un salario mínimo inferior a los trabajadores menores de 20 años durante los primeros 20 días calendario consecutivo de trabajo. Hay salario mínimo general con excepciones para: aprendices, trabajadores menores a los 17 años de edad y discapacitados.

El índice de precios al consumo, la productividad media nacional, el incremento de la participación del trabajo en la renta nacional y la coyuntura económica general. La legislación no especifica los criterios bajo los cuales se establece o se ajusta el salario mínimo federal.

El salario mínimo es ajustado una vez al año, aunque la legislación provee un ajuste cada mitad del año.

Necesidades de los trabajadores y sus familias, el costo de vida, el nivel de los salarios y los ingresos del país y el desarrollo económico.

El salario mínimo se ajusta al menos una vez al año.

La legislación no especifica con que frecuencia el salario mínimo debe ser ajustado.

Por hora y diario.

El salario mínimo es fijado por sector (rural y el urbano) y por ocupación.

Según las necesidades de los trabajadores y sus familias, el costo de vida, el nivel de empleo y la capacidad de los empleadores para pagar.

El salario mínimo se debe ajustar cada año.

Diario. Mensual.

El salario mínimo puede variar por sector, región y por años de experiencia del trabajador.

La legislación no establece criterios.

Los acuerdos colectivos pueden concluir por un término fijo no menor a un año o por un periodo indefinido.

29 Haití Código laboral 1961

Holanda

El salario mínimo es fijado por el gobierno, de acuerdo al reporte hecho para el Ministro de Asuntos Sociales y el Alto Comité de Salarios. En adición, el Comité de Consulta y de Arbitraje debe hacer recomendaciones acerca del salario mínimo. Este último comité esta integrado por tres representantes del sector público, seis representantes de los trabajadores y seis representantes de los empleadores. El gobierno fija el salario mínimo.

Diario.

Salario mínimo general.

Costo de vida y tasa de inflación.

El salario mínimo se debe ajustar de acuerdo a las variaciones del costo de vida y debe ser incrementado cuando la tasa de inflación oficial aumenta al menos en un 10% en un año fiscal.

Diario, semanal y mensual.

Nivel de los salarios y de los ingresos del país, beneficios de seguridad social y nivel de empleo.

El salario mínimo se revisa dos veces al año.

La Comisión Nacional de Salarios es una institución tripartita integrada por tres representantes del gobierno, tres representantes de los empleadores y tres representantes de los trabajadores. En el caso en que la Comisión no logre llegar a un acuerdo durante el periodo requerido, el ejecutivo tiene la autoridad para incrementar el salario mínimo.

Diario.

Existe un salario mínimo general para los trabajadores mayores a 23 años y diferentes salarios mínimos para los trabajadores menores de esa edad. Un salario mínimo es fijado para los siguientes sectores: 1. Agricultura, pesca, caza, silvicultura. 2. Manufactura, construcción, comercio, restaurantes, hoteles y servicios sociales y personales. 3. Transportes, almacenamiento, comunicaciones, finca raíz y otras industrias dedicadas al servicio. 4. Servicios generales prestados a compañías. En algunos sectores el salario

Según las necesidades de los trabajadores y sus familias, costo de vida, desarrollo económico, productividad, nivel de empleo, capacidad de los empleadores para pagar e inflación.

Los salarios mínimos son ajustados en diciembre de cada año. A petición ya sea de los empleadores o de los trabajadores el nivel del salario mínimo puede ser revisado en junio si la inflación ha aumentado más de 12%.

Acta No. 657 de 1968

Honduras Código Laboral 1959

30 mínimo varía de acuerdo con el número de empleados.

Hungría Código Laboral 1992

Japón Ley 137 de 1959

Luxemburgo

El Consejo Nacional del Trabajo es consultado por el gobierno para la determinación del salario mínimo.

Mensual.

Salario mínimo general.

Los salarios mínimos son fijados ya sea por el Ministro de Trabajo o por el Jefe de la Oficina del Trabajo, de acuerdo con las recomendaciones hechas por el Consejo de Deliberación Central del Salario Mínimo y el Consejo de la Prefectura de Deliberación del Salario Mínimo. EL gobierno fija el salario mínimo.

Por hora, diario, semanal y mensual.

Salario mínimo general.

Mensual.

Comisión Nacional integrada por representantes de los trabajadores, los patronos y el gobierno. Puede auxiliarse de comisiones especiales de carácter consultivo que considere indispensables para el mejor desempeño de sus funciones.

Diario.

Salario mínimo general. Los trabajadores entre 15 y 16 años tienen el derecho al 75% del salario mínimo, y los trabajadores entre los 17 y 18 años al 80%. Salario mínimo por diferentes ocupaciones y por área geográfica.

Acta del 23 de diciembre de 1973

México Ley federal del trabajo de 1970

Según necesidades de los trabajadores y sus familias, costo de vida, nivel de los salarios, seguridad social, desarrollo económico, nivel de empleo, calidad de vida relativa de otros grupos sociales. Los criterios son el costo de vida, el nivel de salarios e ingresos en el país y la capacidad de los empleadores para pagar.

Los salarios mínimos deben ser revisados regularmente. La legislación no establece exactamente con que frecuencia.

El costo de vida, el nivel de los salarios e ingresos del país y el desarrollo económico.

El salario mínimo es indexado automáticamente. También es examinado por el gobierno y la Cámara de Diputados bianualmente.

Según la situación económica general del país, los cambios de mayor importancia que se hayan observado en las diversas actividades económicas, las variaciones en el costo de vida por familia y las condiciones del mercado de trabajo y las estructuras salariales.

Los salarios mínimos se fijan cada año y comienzan a regir el primero de enero del año siguiente.

En la legislación no se precisa el tiempo límite para los ajustes, sin embargo en la práctica los salarios mínimos son ajustados cada año.

31 Nicaragua Código laboral de 1996.

Nueva Zelanda

La Comisión Nacional de Salarios Mínimos está compuesta por: el Ministro de Trabajo, un representante del Ministerio de Economía y Desarrollo, un representante de los empleadores elegido por el Ministerio del Trabajo y un representante de cada uno de los sindicatos más importantes elegido por el Ministerio de Trabajo. El gobierno fija el salario mínimo.

Por hora, diario y mensual.

No existe un salario mínimo general ya que este varía dependiendo del sector.

Según las necesidades de los trabajadores y sus familias y el desarrollo económico.

Los salarios mínimos se ajustan periódicamente al menos una vez cada seis meses.

Por hora, diario y mensual.

Salario mínimo general.

La legislación no específica los criterios para fijar el salario mínimo.

La legislación establece que el Ministro de Trabajo debe revisar cada año el salario mínimo.

Tienen una Comisión Nacional de Salario Mínimo integrada por representantes de trabajadores, empleadores y gobierno.

Por hora.

No existe un salario mínimo unificado puede variar según la región, el sector, la ocupación o el tamaño de la compañía.

El salario mínimo es fijado periódicamente; por lo menos cada dos años.

El Consejo Nacional de Salarios Mínimos está integrado por tres representantes del Estado a propuesta del poder ejecutivo, tres de los empleadores y tres de los trabajadores

Por hora y mensual.

El salario mínimo se fija según la ocupación y el sector. Para los aprendices y los menores de edad el salario no puede ser inferior al 60% del salario mínimo.

Se toman en cuenta las diferencias regionales en el costo de vida, la política económica y social general del país, en los aspectos del desarrollo nacional integral y sostenido, la política de empleo y de destinación de ingresos, la naturaleza y el riesgo del trabajo, las condiciones, el tiempo y el lugar en que se realice el trabajo. Cuando es procedente, también se tienen en cuenta las diferencias entre profesiones y oficios. Los criterios básicos son el costo de vida de la familia obrera, según el tiempo y lugar, en sus elementos fundamentales. De igual manera, se toman en consideración el nivel general de salarios en el país, o región

Acta del Salario Mínimo 1983 Panamá Código del Trabajo

Paraguay Ley 213 de 1993

El salario mínimo fijado tiene una vigencia de dos años. Este plazo se prorroga automáticamente por períodos de igual duración, a no ser que la Autoridad Administrativa del Trabajo o las partes interesadas soliciten una revisión por una o más de las siguientes razones: i) profunda alteración de las

32

Perú Ley 27711 de 2002

Polonia Código Laboral 1974

El Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo integrado por un representante del gobierno, uno de los trabajadores y uno de los empleadores. Existe una Comisión Tripartita integrada por representantes del gobierno, de los trabajadores y de los empleadores.

Diario y mensual.

Salario mínimo general.

Mensual.

Salario mínimo general. Para los empleados que no trabajan tiempo completo el salario mínimo se reduce proporcionalmente al número de horas trabajadas y los trabajadores que ingresan por primera vez en el mercado laboral tienen derecho a un salario menor que el mínimo estipulado.

donde se realice el trabajo, las condiciones económicas de la rama de actividad respectiva, la naturaleza y rendimiento del trabajo, la edad del trabajador, en la medida que influya sobre su productividad, y cualesquiera otras circunstancias que fuesen congruentes a la fijación del salario mínimo. Según necesidades de los trabajadores y de su familia y el desarrollo económico.

condiciones de la zona o industrias, motivadas por factores económicofinancieros; ii) variación del costo de vida, estimada en un 10% (diez por ciento) cuando menos.

Antes de las negociaciones concernientes al salario mínimo el gobierno le debe presentar a la Comisión Tripartita la siguiente información: 1. Un indicador de la participación del salario y el número de personas en promedio que dependen del empleado (cabeza de familia). 2. El índice de precios y el índice de precios proyectado. El salario mínimo debe ser fijado a un nivel tal que el aumento promedio del salario mínimo en el año sea igual a la tasa proyectada del índice de precios. 3. El gasto familiar en los años anteriores. 4. Información acerca del costo de vida de

Cuando el índice de precios proyectado es mayor al 5%, el nivel del salario mínimo es ajustado dos veces al año: el 1 de enero y el 1 de junio. Cuando el índice de precios es menor al 5%, el salario mínimo es ajustado una vez al año el 1 de enero.

La legislación no especifica con que frecuencia el salario mínimo debe ser ajustado.

33

Portugal Código Laboral 2003

Reino Unido Acta Nacional de Salarios Mínimos 1998 Capítulo 39

República Checa Código Laboral de 1965

El gobierno fija el salario mínimo el cual es evaluado por el Comité para la Consulta Social del Consejo Social y Económico.

Por hora, diario y semanal.

Salario mínimo general. Los practicantes, aprendices y personas en proceso de entrenamiento pueden ganar un 20% menos del salario mínimo.

El secretario de estado y la Comisión de Baja Remuneración la cual está integrada por nueve miembros donde se encuentran empleadores, empleados y académicos.

Por hora.

Salario mínimo distinto para el sector rural, para los trabajadores entre los 22 - 26 años y para los menores a los 22 años.

El gobierno fija el salario mínimo en un decreto oficial. Debe consultar los sindicatos y empleadores.

Por hora y mensual.

El gobierno fija 12 tarifas mínimas de acuerdo con la complejidad, intensidad y responsabilidad. La norma da los ejemplos respectivos.

diferentes grupos. 5. Indicador de los salarios promedio de los años anteriores de acuerdo con la categoría de la actividad económica y el indicador promedio de los salarios pronosticados. 6. El estado de la economía, incluyendo la situación presupuestal del gobierno. 7. Información de la productividad laboral. 8. Información sobre el nivel de empleo. Según las necesidades de los trabajadores y sus familias, el costo de vida, el desarrollo económico, la productividad, la estabilidad financiera y económica y el efecto acumulativo de estos factores en el desarrollo. La Comisión revisa y hace recomendaciones en tres aspectos relacionados con el salario mínimo: i) la tasa para las personas entre los 16 y 17 años de edad; ii) la interacción de los beneficios en especie con el salario mínimo; y, iii) la compensación de alojamiento. Según el costo de vida.

El salario mínimo es ajustado una vez al año.

La legislación no especifica que tan frecuente se debe ajustar el salario mínimo.

Cada año.

34 República Dominicana Código Laboral de 1992

Turquía Acta del Trabajo de 2003

Uruguay Ley 10.449 de 1943

Venezuela Ley orgánica del trabajo

Comité Nacional del Salario Mínimo esta conformado por el Director General y dos miembros regulares designados por el Ejecutivo, un representante de los trabajadores y un representante de los empleadores. Junta del salario mínimo compuesta por 15 miembros. Tiene igual número de representantes del gobierno, organizaciones de trabajadores y de organizaciones de empleadores. El Consejo de Salarios está constituido por siete miembros: tres designados por el poder ejecutivo, dos por los patronos y dos por los obreros, e igual número de suplentes. Desde 1992 el ejecutivo no ha llamado al Consejo de Salarios.

Por hora diario, mensual.

No hay un salario mínimo general pues este es fijado de acuerdo con la ocupación y el sector.

Según necesidades de los trabajadores y sus familias, el desarrollo económico y las productividad.

La Comisión Nacional del Salario Mínimo ajusta el salario mínimo al menos una vez cada dos años.

Mensual.

Hay dos niveles de salarios mínimos: uno para los trabajadores mayores de 16 años y otro para los menores.

Se toman en cuenta las condiciones de vida de los trabajadores y la situación económica del país.

La legislación establece que el salario mínimo se debe determinar cada dos años. En la práctica el salario mínimo ha sido ajustado entre cada 6 y un año.

Por hora, diario y mensual.

Hay tres salarios mínimos: uno general, otro para los trabajadores rurales y otro más para el servicio doméstico.

La legislación no especifica con que frecuencia el salario mínimo debe ser ajustado.

Diario y mensual.

Salarios mínimos obligatorios de alcance general o restringido según las categorías de trabajadores o áreas geográficas.

Según las condiciones económicas del lugar o del país, el poder adquisitivo de la moneda, la capacidad o calificación del trabajador, la peligrosidad, para su salud, de la explotación industrial, o comercial y el rendimiento de la empresa o grupo de empresas. Según costo de vida y desarrollo económico.

La Comisión Tripartita Nacional está integrada por la organización sindical de trabajadores más representativa, la organización más representativa de los empleadores, el ejecutivo nacional.

Por pieza producida.

Los salarios se deben revisar al menos una vez al año.

Fuente: Base legal OIT.

A partir de la Tabla 1 se pueden observar diferencias notables entre países. Por ejemplo, no todos los países cuentan con una organización para concertar la fijación del salario mínimo. En los países en donde existe aquella figura, se encuentra conformada generalmente por igual número de representantes de trabajadores y patronos, elegidos por los gremios o sindicatos, y representantes del gobierno.

35

¿Cuáles son los criterios para la fijación del salario mínimo? Las respuestas son variadas. En el caso de Brasil, por ejemplo, el criterio jurídico para el establecimiento del salario mínimo hace referencia únicamente a las necesidades materiales cuando dice que el salario mínimo es “aquel capaz de atender las necesidades vitales básicas del trabajador y las de su familia como vivienda, alimentación, educación, salud, descanso, vestido, higiene, transporte y seguridad social”27. Por su parte, en Uruguay, la norma jurídica dice que el salario mínimo debe satisfacer las necesidades personales al establecer que “es aquel que se considera necesario, en relación con las condiciones económicas que imperan en un lugar, para asegurar al trabajador un nivel de vida suficiente, a fin de proveer a la satisfacción de sus necesidades físicas, intelectuales y morales”28. Por otro lado, la definición temporal del salario mínimo (por hora, diario, semanal o mensual) también varía mucho, aunque en la mayoría de los casos es mensual. Esto podría ser una medida de cuán flexibles son los sistemas en estos países. Así mismo, es importante resaltar que en algunos países el salario mínimo es general; en otros se encuentra diferenciado por edades o por grupos (sectores, regiones, ocupaciones). Además, algunos países no cuentan con criterios explícitos para la fijación del salario mínimo, mientras que en otros un criterio explícito es el costo de vida, como es de esperarse. Un factor sobresaliente, al respecto, es el de intentar elevar o preservar los niveles de vida de los trabajadores; otros factores que, nominalmente al menos, son tenidos en cuenta son la situación económica del país, la productividad y el nivel de salarios, entre otros. Por último, la frecuencia con la que se ajusta el salario mínimo es distinta. En el caso de Brasil el salario mínimo se ajusta cada tres años. Los 37 países de la muestra se pueden clasificar, sin cometer un gran error, así: quince de alto nivel de desarrollo (Australia, Bélgica, Canadá, Corea del Sur, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Holanda, Gran Bretaña29, Japón, Luxemburgo, Nueva Zelanda, Polonia y Portugal), seis de nivel intermedio de desarrollo (Argentina, Chile, Hungría, México, República Checa y Turquía) y dieciséis de nivel de desarrollo bajo (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, el Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela). De los quince países de alto nivel de desarrollo, once establecen salarios mínimos diferenciados según edad o experiencia (menores salarios para jóvenes o personas con poca experiencia laboral), en tanto que solo cuatro (Australia, España, Japón y Nueva Zelanda) establecen un salario mínimo independiente de edad o experiencia. De los seis países de nivel intermedio de desarrollo dos (Chile y Turquía) fijan salarios mínimos diferenciales según los criterios de edad o experiencia, mientras que 4 (Argentina, Hungría, México y República Checa) no. 27

Art. 7 de la Constitución Federal de Brasil de 1988, Parágrafo IV. Art. 1 Ley 10.449 de 1943. 29 Desde 1909 en el Reino Unido los Concejos de Salario (Wage Councils) fijaban el salario mínimo legal que debía ser pagado a los trabajadores dentro de su jurisdicción. Cada concilio estaba integrado por igual número de trabajadores y empleadores, junto con un número máximo de tres miembros independientes nominados por el gobierno. Los concilios se reunían anualmente para fijar el salario mínimo. Generalmente, fijaban un conjunto de salarios mínimos por horas para diferentes tipos de trabajo. Sin embargo, en 1986 la Ley de Salarios (Wages Act), restringió a los Concejos para que fijaran un único salario mínimo, y removió a la población menor de 21 años de su cubrimiento. Más tarde, durante las elecciones de 1992, se abrió un debate sobre los efectos del salario mínimo en el empleo. El Partido Laborista propuso la introducción de un salario mínimo unificado, mientras que el victorioso Partido Conservador decidió la abolición del mismo luego de que en 1993 se realizara la Reforma a los Sindicatos y Empleo de Salario Mínimo (Trade Union Reform and Employment of Minimum Wages) (Machin y Manning, 1994). 28

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De los dieciséis países de nivel de desarrollo bajo solo uno, Paraguay, establece salarios mínimos diferenciados por edad o experiencia; los quince restantes no. Por lo tanto, parecería sensato contemplar como verosímil (sujeta a una posterior verificación rigurosa) la siguiente conjetura: en los países desarrollados han tenido mayor impacto y presencia, al menos en épocas recientes, aquellas “fuerzas” sociales y aquellas consideraciones inclinadas a estimular, por la vía de una diferencia salarial, la demanda relativa de trabajadores jóvenes o inexpertos o, al menos, tratar de atenuar los efectos depresivos de un (nivel excesivo del) salario mínimo sobre dicha demanda y, simultáneamente, evitar el surgimiento de un incentivo salarial conducente a sacar jóvenes del aparato educativo encaminándolos de manera precoz al mercado laboral. En cambio, en los países latinoamericanos han predominado las “fuerzas” sociales y las consideraciones en favor de mantener un salario mínimo único a riesgo de eventuales pérdidas de oportunidades educativas o laborales para jóvenes o inexpertos. La conjetura anterior se apoya tanto en las observaciones de la Tabla 1 como en el hecho de que los modelos teórico competitivo y de búsqueda/emparejamiento sugieren que un nivel excesivamente alto del salario mínimo tiene efectos negativos sobre la demanda que ejercen las empresas por fuerza laboral juvenil o inexperta, amén de su efecto deprimente sobre la rentabilidad de la inversión en educación formal. Si la conjetura anterior tuviese validez, se podría afirmar que, al menos en los últimos años o decenios, las instituciones y políticas relativas al salario mínimo en los países desarrollados (principalmente en Estados Unidos y Europa Occidental) han reflejado, en parte, preocupaciones y conclusiones correspondientes a los modelos teóricos de la sección tres y a la teoría del capital humano. La Figura 9 parece dar soporte a la conjetura anterior. En efecto, las relaciones entre los salarios mínimos y los salarios medios en los países mas desarrollados (sobretodo en Estados Unidos y Europa Occidental a excepción de Francia) con posterioridad a 1985 han permanecido constantes o declinado, lo cual parece sugerir que las autoridades responsables de la fijación del salario mínimo han procurado la moderación al respecto buscando evitar o atenuar los efectos predichos por los modelos más convencionales (el competitivo, el de búsqueda y el de capital humano) con respecto a la demanda de fuerza de trabajo juvenil y demanda de educación.

6. Algunas reflexiones finales Las secciones anteriores conducen a algunos comentarios y conjeturas generales. Una primera es la siguiente: la institución del salario mínimo, como tal, puede no ser un factor causante de desempleo; es más, en determinados países o regiones, probablemente, ha podido ser útil para combatir situaciones de pobreza o de explotación de trabajadores no calificados. Con todo, lo que tiene la máxima importancia es la magnitud real o nivel del salario mínimo deflactado tanto por los precios al consumidor como al productor, teniendo en cuenta, además, la productividad laboral. Son estas magnitudes, más que los aspectos propiamente institucionales (salarios diferenciales, frecuencia de actualización, cobertura, etc.), las que tienen en mente los académicos al examinar los posibles efectos del salario mínimo sobre la situación y la dinámica del mercado laboral, la formación de capital humano y el bienestar de la población. No obstante, se puede conjeturar que los aspectos institucionales pueden incidir en las magnitudes reales del salario mínimo. En aquellos países en los cuales la informalidad es un problema sobresaliente, la discusión de los efectos del nivel del salario mínimo debería hacerse teniendo en cuenta la

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existencia de tal fenómeno y, entonces, la posibilidad de que fijaciones del salario mínimo en niveles que superen cierta cota pueden conducir a la pérdida (al menos en términos relativos) de empleo en las actividades que sí acatan las normas y a reducciones de la productividad del conjunto de la economía. Así, la gran limitación de los modelos teóricos que examinan los efectos del salario mínimo basados en la hipótesis de salarios de eficiencia es la abstracción de la existencia de un sector informal. Probablemente tal abstracción se justifica, hasta cierto punto, cuando se los utiliza para entender tales efectos en los casos de algunos países que, como Estados Unidos, tienen un bajo grado de informalidad. Y no es de extrañar, entonces, que sea en Estados Unidos en donde los académicos han contribuido más a desarrollar los modelos teóricos sobre salarios de eficiencia.

Figura 9. Razón de salario mínimo a mediana salarial 0.8

0.8

0.7

0.7

0.6

0.6

0.5

0.5

0.4

0.4

0.3

0.3

0.2

0.2

0.1

0.1 1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

Australia

Canadá

Japón

Belgica

Francia

Reino Unido

México

Nueva Zelanda

Estados Unidos

Irlanda

Luxemburgo

Holanda

0.9

2003

0.8

0.8

0.7

0.7

0.6 0.6

0.5 0.5

0.4 0.4

0.3

0.3

0.2

0.2

0.1

0.1 1970

1973

1976

España

1979

1982

1985

1988

Grecia

Fuente: OECD Base de datos sobre salarios mínimos.

1991

1994

Portugal

1997

2000

2003

Turkía

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

República Checa

Hungría

Polonia

Eslovaquia

1991

1994

1997

Corea

2000

2003

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Estados Unidos y los países desarrollados de Europa Occidental han mostrado, al menos en términos relativos, una cierta flexibilidad en materia de salario mínimo. De un lado, su institucionalidad se caracteriza por el establecimiento de salarios mínimos diferenciados: uno para adultos (supuestamente con mayor nivel de experiencia) y otro para jóvenes, inexpertos y, eventualmente, usuarios de programas de entrenamiento laboral; la fijación de un salario mínimo para jóvenes en un nivel inferior al del salario mínimo “general” permite suponer que el correspondiente a los jóvenes puede tener un efecto modesto sobre la rentabilidad de las inversiones individuales (y familiares) en capital humano. De otro lado, desde 1985 las cifras referentes a la proporción alcanzada por el monto del salario mínimo con respecto al salario medio indican que sus autoridades han procedido con cautela temiendo, probablemente, los efectos negativos de una fijación demasiado agresiva del salario mínimo sobre la demanda empresarial por fuerza laboral joven y la demanda de los jóvenes por educación impartida en niveles intermedios y superiores. En cambio, en la mayoría de los países latinoamericanos la institucionalidad relativa al salario mínimo parece inflexible con respecto a los problemas de alto desempleo juvenil en las ciudades y gran informalidad. Y en el caso colombiano, las cifras sobre los niveles del salario mínimo real y su proporción frente al salario medio de la economía indican que no parece ser predominante la preocupación por tales problemas. En Colombia es notoria la falta de estudios que vinculen el salario mínimo con la acumulación de capital humano, el empleo de los jóvenes, el crecimiento económico de largo plazo, la productividad, el componente estructural de la pobreza, el bienestar de la población, el tamaño de la informalidad, etc. Todos estos argumentos han estado ausentes en las decisiones sobre incremento del salario mínimo. La actividad de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales ha sido prácticamente nula en cuanto a la realización o promoción de estudios que produzcan estimaciones robustas que permitan verificar la utilidad de la figura del salario mínimo dada la alta incidencia del mismo en el sector formal (más precisamente, en el sector cubierto por el subsidio familiar). Tampoco se conocen estudios de la Corte Constitucional conducentes a revisar o reafirmar la sentencia proferida en 1999 en materia de reajuste del salario mínimo. Finalmente, en Colombia parece que se ha sobreutilizado la figura del salario mínimo como mecanismo de indización de multas, tarifas, pensiones, etc., y sus efectos tampoco han sido estimados aún.

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Política

Económica Política exterior

 POLÍTICA EXTERIOR

Cada país, maneja de manera libre su Política Exterior, buscando lo que le sea más conveniente y utiliza las estrategias que le den mejores resultados. En el caso de los países Latinoamericanos esta política se orienta hacia los objetivos y tiene en cuenta las capacidades que cada país posee frente al entorno internacional.

La Política Exterior hace parte de las estrategias de crecimiento y desarrollo económico y está destinada a mejorar la estructura del Comercio de las exportaciones e importaciones, así mismo se busca disponer de políticas de corto y largo plazo para asegurar la estabilidad y el desarrollo del sector externo, teniendo en cuenta factores tales: “ como las diferencias en la dotación de factores de producción, las imperfecciones y eventualidades en los diferentes mercados, los cambios en las condiciones de producción y comercialización en el país y en el exterior”.1

BANCO DE LA REPÚBLICA, “Introducción al Análisis Económico, el caso colombiano,“ Ediotrial Banco de la República, pág. 354. 1

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

PRINCIPIOS DE UNA POLITICA EXTERIOR ACERTADA: a. Los objetivos que rigen la Política exterior deben estar basados en el interés nacional b. La posición frente a otros países debe estar fundamentada en el grado de respuesta de los otros países, siempre verificando que tan fuerte es su contrincante. c. Siempre se debe tener una posición conciliadora, esto quiere decir, que siempre debe haber una disposición sana a negociar con el resto de países. d. Las Fuerzas armadas nunca deberán estar involucradas en la Política Exterior. La Política Exterior es muy importante para alcanzar o mantener la estabilidad y una dinámica adecuada en las operaciones de un país con el resto del mundo y que en ningún momento se constituyen en fuente generadora de desequilibrios internos.

El expandir el comercio para abrir mercados ayuda en el desarrollo económico de un país, aprovechando así mismo las ventajas comparativas que se tienen frente al resto del mundo. El tener buenas relaciones y un sector externo equilibrado permite un desarrollo económico sano, al compartir bienes y servicios a otros países, y recibir de esos países productos, que sería muy costoso producir en el interior. Dentro de las políticas del sector externo destacamos La Política Comercial y la Política Cambiaria:

POLITICA COMERCIAL El objetivo fundamental de toda Política Comercial es el de reducir los costos domésticos de producción, hacer más competitivo el aparato productivo, ayudar en el desarrollo y transformar al país en un lugar atractivo para producir, ampliar los mercados de destino y diversificar las exportaciones.

La Política Comercial está orientada a la promoción de las exportaciones y además busca atraer inversiones. Por el lado de las exportaciones busca acceso a otros mercados tanto en el ámbito Multilateral como regional.

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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Las transacciones comerciales que realiza nuestro país con el resto del mundo se pueden apreciar en LA BALANZA DE PAGOS de cada paíshttp://www.banrep.gov.co/sites/default/files/paginas/I-Trim-2013.pdf La Balanza de Pagos, maneja dos grandes rubros o cuentas, a saber ( ver vídeo: http://www.youtube.com/watch?v=TEpzUK7kg6Y):

1. CUENTA CORRIENTE: A.

Balanza comercial: En la cual se registran todas las operaciones comerciales fruto de las exportaciones e importaciones que se realizan de mercancias o bienes tangibles.

B.

Balanza de Servicios: En la cual se registran todas las operaciones que realiza el país con el resto del mundo fruto de exportaciones e importaciones de servicios, como por ejemplo: prestación de servicio turisticos, fletes, servicio de a deuda, etc.

C.

Balanza de Transferencias: En esta cuenta se registan todas las entradas y salidas de dinero sin contraprestación, como por ejemplo una donación y hay que resaltar que la cuenta más representativa dentro de este rubro son las REMESAS.

2. CUENTA DE CAPITAL: En está cuenta se registran todo los flujos de entradas y salidas de capital, como por ejemplo: los desembolsos de empréstitos, o los flujos de dinero por concepto de inversión directa. En el siguiente link por favor consultar la BALANZA DE PAGOS DE COLOMBIA: http://www.banrep.gov.co/es/series-estadisticas/see_s_externo.htm Entidades relacionadas con el Comercio Exterior en Colombia http://wsp.presidencia.gov.co/portal/Gobierno/Ministros/Paginas/MinComercio.aspx

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

(ver:

 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo  Proexport (  Bancoldex  Fiducoldex  DIAN MINISTERIOR DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Su misión es dar apoyo a todo el grupo empresarial, para mejorar su competitividad, para que consoliden su participación a nivel local e internacional. www.mincomercio.gov.co

PROEXPORT Es la entidad encargada de la promoción comercial de las exportaciones no tradicionales colombianas. Brinda apoyo y asesoría integral a los empresarios nacionales, en sus actividades de mercadeo internacional, mediante servicios dirigidos a facilitar el diseño y ejecución de su estrategia exportadora, buscando la generación, desarrollo y cierre de oportunidades de negocios. Promueve la inserción efectiva de las empresas colombianas en los mercados internacionales y fomenta la realización de negocios internacionales a través de:  Identificación de oportunidades de mercado  Diseño de estrategias de penetración de mercados  Internacionalización de las empresas  Acompañamiento en el diseño de planes de acción  Contacto entre empresarios tanto en actividades de promoción comercial como de inversión  Servicios especializados a empresarios extranjeros interesados en adquirir bienes y servicios colombianos  www.proexport.com.co BANCOLDEX Sociedad anónima, de economía mixta, vinculada al Ministerio de Comercio Industria y Turismo, que inició operaciones en 1992, siendo el Gobierno Nacional su mayor accionista. Opera en Colombia como un Banco de Redescuento, que ofrece productos y servicios financieros a las empresas que forman parte de la cadena exportadora de bienes y servicios colombianos. En el exterior suministra, por conducto de bancos previamente calificados, financiación para el importador de bienes y servicios colombianos y sirve de instrumento financiero del estado colombiano para respaldar el Plan Estratégico Exportador. www.bancoldex.gov.co

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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FIDUCOLDEX Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior, S.A. Sociedad de servicios financieros de economía mixta indirecta del orden nacional, adscrita al Ministerio de Comercio Exterior y filial del Banco de Comercio Exterior BANCOLDEX. www.fiducoldex.com.co

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se constituyó como Unidad Administrativa Especial, mediante Decreto 2117 de 1992, cuando el 1º de junio del año 1993 se fusionó la Dirección de Impuestos Nacionales (DIN) con la Dirección de Aduanas Nacionales (DAN). Mediante el Decreto 1071 de 1999 se da una nueva reestructuración y se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). ¿Para qué existe la DIAN? Para coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad. www.dian.gov.co

BANCO DE LA REPUBLICA El Banco de la República es el Banco Central de Colombia y está organizado como una persona jurídica de derecho público con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio, según lo expresado en la Constitución Política de Colombia de 1991. www.banrep.gov.co SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO La Superintendencia de Industria y Comercio es un organismo de carácter técnico, cuya actividad está orientada a fortalecer los procesos de desarrollo empresarial y los niveles de satisfacción del consumidor colombiano. www.sic.gov.co

SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Superintendencia de Sociedades es un organismo técnico, adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio,

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

mediante el cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles, así como las facultades que le señala la Ley en relación con otras personas jurídicas o naturales. www.supersociedades.gov.co

ICONTEC Organismo privado, sin ánimo de lucro, fundado en 1963. Cuenta con más de 1300 empresas afiliadas. Es el organismo Nacional de Normalización y Certificación por decreto gubernamental. Presta servicios de normalización, certificación, sistemas de información, formación y laboratorios de metrología. www.icontec.org.co ARTESANÍAS DE COLOMBIA S.A. Empresa de economía mixta, adscrita al Ministerio de Comercio Industria y Turismo, que contribuye al progreso del sector artesanal, mediante el mejoramiento tecnológico, la investigación, el desarrollo de productos y la capacitación del recurso humano, impulsando la comercialización de artesanías colombianas. www.artesaniasdecolombia.com.co

FONDO NACIONAL DE GARANTÍAS S.A. Es una entidad de economía mixta vinculada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que ha evolucionado para contribuir con el desarrollo sostenible del país otorgando garantías que permitan a la mi pyme (personas naturales o jurídicas) de todos los sectores económicos (excepto del sector agropecuario), el acceso al crédito ante los intermediarios financieros, para proyectos viables y que requieran financiación y no cuenten con garantías suficientes. www.fng.gov.co

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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ASOCIACIONES Y GREMIOS NOMBRE Asociación Nacional de Industriales - ANDI Asociación Colombiana de Exportadores de Tabaco ASOTABACO Asociación Nacional de Exportadores - ANALDEX Asociación Colombiana Popular de Industriales - ACOPI Asociación Colombiana de Exportadores de Flores ASOCOLFLORES Asociación Colombiana de Industriales del Cuero ASOCUEROS Asociación Nacional de Exportadores de Café de Colombia Asociación de Bananeros de Colombia Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia ASOCAÑA Asociación Colombiana de Productores Textiles ASCOLTEX Asociación Colombiana de Porcicultores Asociación Colombiana de Productores y Proveedores de Caña de Azúcar - PROCAÑA Asociación Nacional de Acuicultores de Colombia Confederación Colombiana del Algodón Federación Colombiana de Industrias Metalúrgicas FEDEMETAL -

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

WEB o TELÉFONOS CONTACTO http://www.andi.org.co 6160890 2187422 / 2185616 http://www.analdex.org/ http://www.acopi.org http://www.colombianflowers.com

341 8995

3478427 http://www.augura.com.co http://www.asocana.com.co

2115887 http://www.porcicolombia.org http://www.procana.org http://fis.com/acuanal/ [email protected] http://www.fedemetal.com

Federación Nacional de Cafeteros de Colombia Federación Nacional de Avicultores de Colombia FENAVI Federación Colombiana de Productores de papa Federación Nacional de Ganaderos Federación Nacional de Arroceros - FEDEARROZ Sociedad de Agricultores de Colombia - SAC -

http://www.cafedecolombia.com http://www.fenavi.org http://www.cevipapa.org.co http://www.fedegan.org.co http://www.fedearroz.com.co/ http://www.sociedadagricultures.org.co

Asociaciones, Federaciones y Otros Red Colombia Compite - RCC Es un esquema de trabajo integrado entre las entidades del sector público y de estas con el sector privado y académico, para mejorar la competitividad del país. Está compuesta por 10 Redes Especializadas, 41 Convenios de Competitividad Exportadora y 32 Comité Asesor Regional de Comercio Exterior - CARCEs; la RCC es coordinada por el Ministerio de Comercio Exterior. Para mayor información visite nuestra página web www.colombiacompite.gov.co

La Política comercial, se vale de todos los mecanismos necesarios para influir en el intercambio comercial entre países y esta a su vez puede ser: a. Proteccionista: Cuando se afecta en forma selectiva el volumen de las importaciones y exportaciones de un país con restricciones que pueden ser de dos tipos 

Arancelarias: Cuando se aplica un impuesto ad-valorem, a un porcentaje del volumen de las importaciones o exportaciones, impuesto que deberá ser pagado

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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al gobierno en el momento en que las mercancías pasan las fronteras de los diferentes países. 

No arancelarias: Son las que no generan ingresos fiscales, solo se palian por medio de licencias otorgadas por los gobiernos para aprobar o autorizar un operación comercial.

b. LIBRE MERCADO: En Colombia, desde mediados del siglo, se había adoptado un modelo proteccionista, como política para promover un desarrollo económico, pero a partir de 1990, se inicio un proceso conocido como apertura económica, donde las bases fundamentales fueron. 

Eliminación de restricciones cuantitativas



Disminución y homogenización de los aranceles



Reformas institucionales(donde aparecen muchas de las entidades mencionadas anteriormente)



Tratados de Comercio Internacional.

POLITICA CAMBIARIA

Es un conjunto de normas, directrices o estrategias, encaminadas a regular el comportamiento de la moneda nacional respecto a las monedas extranjeras y controlar el mercado de divisas. La Política Cambiaria, busca controlar el tipo de cambio, el cual es un instrumento para corregir desequilibrios del sector externo. Además incide de manera directa en el manejo de la inflación, las exportaciones e importaciones y los flujos de entradas de capitales, también hay que tener en cuenta que el futuro de la balanza de pagos, algunas veces juega un papel en la determinación del tipo de cambio.

La causalidad económica básica, muestra como la Política Fiscal y la Monetaria determinan la tasa de inflación, y esta última a su vez juega un papel muy importante en la determinación del tipo de cambio.

10

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

TIPO DE CAMBIO FLEXIBLE: Cuando se permite la libertad en el mercado de divisas, esto quiere decir que son las fuerzas de la oferta y la demanda las que determinan el tipo de cambio. TIPO DE CAMBIO FIJO Cuando la autoridad Monetaria , en nuestro país el Banco de La República, interviene en el mercado de divisas, comprando o vendiendo dólares con el fin de logar disminuir la revaluación o la devaluación, según sea el caso para beneficiar el mercado interno y favorecer las exportaciones con el fin de evitar desequilibrios en la Economía nacional.

DEVALUACIÓN: Es el menor valor de la moneda nacional frente a otras monedas, cuando tenemos que dar muchos pesos por un dólar estamos enfrentados a un problema de subvaluación de la moneda.

REVALUACIÓN:

Es el mayor valor de la moneda nacional frente a otras monedas, cuando tenemos que dar menos pesos por dólar, estamos enfrentados a un problema de sobrevaluación de la moneda.

RESULTADOS DE LA POLITICA CAMBIARIA Un subvaluación de la moneda nacional, se verá reflejada en el superávit de la Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos, lo cual unido a una política monetaria expansiva de bajas tasas de interés y ampliación de los créditos, puede ofrecer resultados favorables en la actividad productiva del país. Si por el contrario la moneda nacional está sobrevaluada, esto motivará el incremento de las importaciones y desestimulará las exportaciones, haciendo menos competitivos los productos domésticos en el exterior

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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CONCLUSIONES: Resolver los problemas causados por el tipo de cambio dentro de un país, es una situación bastante complicada, que entrar a decidir si se revalúa o se devalúa la moneda nacional, atendiendo a que el tipo de cambio depende de muchas variables, y a la vez influye en muchos factores que interactúan dentro de la dinámica de una economía de mercado.2 EQUILIBRIO EN LOS MERCADOS DE DINERO Y DE MERCANCIAS EN UNA ECONOMIA ABIERTA:

MODELO IS – LM –BP Y LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS

El Modelo Mundell-Fleming, nos ayuda a visualizar como a través de políticas fiscales y monetaria un país puede lograr el equilibrio interno y externo, sin alterar el tipo de cambio. Recordemos cada una de las curvas implícitas en el MODELO:

2

12

http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/industrilatina/022.htm

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

CURVA IS: La curva “IS”, muestra el equilibrio en el mercado de Bienes y servicios, donde la inversión y el ahorro son iguales, en otros términos muestra que a cada tasa de interés le corresponde una demanda de equilibrio . Tiene pendiente negativa, porque si el interés disminuye la inversión aumenta , y viceversa , generando a su vez un descenso o aumento de la producción. CURVA LM: Atendiendo al Mercado de dinero, la oferta y la demanda del mismo son iguales, cuanto mayor es el nivel de renta y de producción, mayor es la demanda de dinero , y al ser mayor la demanda de dinero, mayor es la tasa de interés , por ende, la curva LM tiene pendiente positiva . “La curva LM, muestra en conclusión las diversas combinaciones de tasa de interés (i) e ingreso nacional (Y), donde la demanda de dinero es igual a la oferta de dinero dada, de manera que el mercado de dinero se halla en equilibrio”3 Curva BP : Muestra las diversas combinaciones de tasa de Interés (i) e ingreso nacional (Y) en las cuales se halla en equilibrio la balanza de pagos con un tipo de cambio dado. Recordemos que La balanza de pagos , es un registro de todas las transacciones que realizan los países con el resto del mundo, en un período determinado que generalmente puede ser un año, en ella se registran las exportaciones de bienes, de servicios y las transferencias , lo que se denomina la CUENTA CORRIENTE y la CUENTA DE CAPITAL, que registra los flujos de capital que entran y salen del país. La BP, tiene pendiente positiva, porque a tasas de interés altas, los flujos de capital extranjero, son más altos y viscerversa. EL MODELO DE MUNDELL FLEMING Modelo desarrollado por Marcus Fleming, basado en una economía abierta, que muestra una relación entre el tipo de cambio y la producción de un país , por su parte el modelo IS _LM, está basado en una economía cerrada , donde se presenta una relación entre la tasa de interés y la producción de un país Cuando hablamos de economías cerradas , se analiza el equilibrio de la economía en el modelo IS_LM, donde se muestra una relación entre la tasa de interés y la producción de un país . Para analizar el equilibrio de una economía abierta, Marcus Fleming, desarrolló un modelo donde la relación es entre el tipo de cambio y la producción, el modelo IS-LM-BP.

3

SALVATORE, Dominick, ECONOMIA INTERNACIONAL, Prentice hall, sexta edición, pág :579

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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EJEMPLOS DE POLITICAS ECONÓMICAS DENTRO DEL MODELO: 1. Equilibrio de los mercados de bienes y de dinero y de la balanza de pagos :

i

B P

BP LM

E

IS Y En el gráfico anterior vemos todos los mercados en equilibrio, tanto el de bienes y servicios (CURVA IS) mercado de dinero (CURVA LM) Y hay un equilibrio externo (curva BP), en el punto “E”, las curvas IS_LM_BP muestran las diferentes combinaciones de tasas de interés (i) e ingresos nacional (Y), con los cuales los mercados internos y la balanza de pagos de un país están en equilibrio. 2. Ejemplo de aplicación de Políticas Fiscales y Monetarias para disminuir el desempleo, manteniendo el equilibrio externo: i

LM”

P

B P

LM

i” i

M

IS” is 200

14

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

250

Y

El anterior gráfico muestra claramente desempleo de 50 unidades y equilibrio externo en el punto “M”, podemos lograr un pleno empleo de 250 unidades de ingreso nacional , aplicando una política Fiscal expansionista que pemitiría un desplazamiento de la CURVA “IS” A LA DERECHA , y si se aplica al mismo tiempo una política Monetaría de tipo contraccionista, que desplace la curva “LM”, manteniendo el tipo de cambio fijo , se lograría el equilibrio con pleno empleo en el punto “ P” 3. Ejemplo de aplicación de políticas fiscales y monetarias para disminuir el desempleo y el déficit externo:

i

B P

LM” LM

Z F

IS ” IS Y

200

250

En el punto “F”, vemos un desempleo doméstico de 50 unidades y un déficit externo, si queremos lograr el pleno empleo en 250 unidades para el Ingreso nacional, con equilibrio externo, aplicariamos una POLITICA MONETARIA CONTRACCIONISTA, que desplace la curva LM, a la izquierda nueva curva LM”, con tipo de cambio fijo, y aplicamos una política Fiscal expansionista, que desplace la curva IS a la derecha, curva IS”, así se logrará de nuevo equilibrio en “Z”

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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Ejercicio Si se tienen los siguientes datos : (

)

Vamos a determinar el ingreso y la tasa de interés de equilibrio: Hallemos la curva “IS”

(

)

Hallemos la curva “LM”

Equilibrio de los dos mercados IS = LM

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Si existe movilidad del capital con una tasa de if = 5%, entonces tendriamos también equilibrio en la Balanza de Pagos. Ahora hallemos el valor de la Balanza de Pagos :

Al reemplazar tendríamos : (

)

Lo que indica que la economía tiene un déficit en cuenta corriente de $25. Si decimos que existe equilibrio en la Balanza de pagos, es por que debe haber un superavit en la cuenta de capital de $25. CONCLUSIONES Las Políticas económicas, definidas en el MODELO MUNDELL FLEMING, de ajuste para lograr el equilibrio interno y externo, entendiendo como interno lograr el pleno empleo con estabilidad de precios y el externo referido a la balanza de pagos. De los ejemplos anteriores se concluye que las Políticas fiscales expansionistas desplazan la CURVA “IS” hacia la derecha y la Política Monetaria contraccionista desplaza la CURVA “LM” hacia la izquierda ,más deja inalterada la CURVA BP, siempre y cuando el tipo de cambio se mantenga fijo.

Por otra parte si el tipo de cambio fuera flexible, la política Fiscal es ineficaz y solo sería eficiente utilizar políticas monetarias . Ejercicio de Análisis: En un plano cartesiano por favor trace un equilibrio IS-LM_BP, una vez realizado el gràfico, suponga que la tasa de interés baja , desplazando la curva Bp de manera horizontal hacia abajo.

a) ¿Qué le sucede al valor de la moneda de ese país? b) ¿Qué le ocurre a las curvas IS_LM? c) ¿Qué política económica debe seguir este país en cuestión, para restablecer el equilibrio interno y externo?

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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BIBLIOGRAFIA Ramírez, Socorro (2011). El giro de la política exterior colombiana. Nueva Sociedad No 231, pp. 79-95. Friedrich Ebert Stiftung. Ardila, Martha (2011). Prioridades e instrumentos de la inserción internacional de Colombia. Colombia: una política exterior en transición. Cardona Ed. Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol).) http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ciencias/sena/cursos-decapacitacion/politicanal/politica16.htm http://www.banrep.gov.co/politica_cambiaria http://www.portafolio.co/opinion/blogs/ciclos-economicos/politica-cambiaria http://www.youtube.com/watch?v=TEpzUK7kg6Y https://www.youtube.com/watch?v=bZrRxn_LcD0 https://www.youtube.com/watch?v=W2a_k6iEpbw https://www.youtube.com/watch?v=W0dc9Qq8o54 https://www.youtube.com/watch?v=vrTP6hLiB6g https://www.youtube.com/watch?v=PEgV54K61Fk http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ayudadetareas/poli/poli721.htm http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ciencias/sena/cursos-decapacitacion/politicanal/politica16.htm http://www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra358.pdf http://www.elespectador.com/noticias/economia/julio-exportaciones-no-se-recuperan-y-caen66-articulo-444873 http://es.wikipedia.org/wiki/Econom%C3%ADa_de_Colombia http://www.slideshare.net/crisangel0505/politica-de-comercio-exterior-y-cambiaria http://www.productosdecolombia.com/main/guia/TLC_Paises_Libre_Comercio_Colombia.asp

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Evolución de la Balanza de Pagos Enero - Marzo 2013

38.000 32.000 26.000

14.000 8.000 2.000 -4.000 -10.000

Reservas Internacionales

Cuenta Corriente

Cuenta de Capital y Financiera

SUBGERENCIA DE ESTUDIOS ECONÓMICOS SECTOR EXTERNO Bogotá, D.C. Junio de 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

-16.000 1994

Millones de dólares

20.000

BALANZA DE PAGOS DE COLOMBIA EVOLUCIÓN A MARZO DE 2013

RESULTADOS GLOBALES La balanza de pagos del país en lo corrido de 2013 hasta marzo 1 registró un déficit en la cuenta corriente por US$ 3.038 millones (m) (3,3% del PIB acumulado a marzo2), un superávit en la cuenta de capital y financiera de US$ 5.410 m (5,9% del PIB trimestral), una estimación de errores y omisiones3 por US$ -305 m, y una acumulación de reservas originadas en transacciones de balanza de pagos de US$ 2.068 m (Cuadro 1). Cuadro 1 BALANZA DE PAGOS DE COLOMBIA (ene-mar)

2012 US$ millones % del PIB

2013 US$ millones % del PIB

Variación (US$ millones)

Cuenta Corriente

-1.680

-1,9%

-3.038

-3,3%

1.358

Cuenta de capital y financiera

2.205

2,5%

5.410

5,9%

3.205

Errores y omisiones

309

-305

Variación de reservas internacionales brutas Originadas en transacciones de balanza de pagos Valorizaciones por tipo de cambio y precio

827

1.865

1.039

834 -7

2.068 -202

1.234 -195

Fuente: Banco de la República, Subgerencia de Estudios Económicos

i)

Al comparar los resultados del déficit de la cuenta corriente registrados en el primer trimestre de 2013 con los observados el año anterior (US$ 1.680 m), se observa un incremento en US$ 1.358 m. Como proporción del PIB, el déficit corriente pasó anualmente de 1,9% a 3,3%.

ii)

En lo corrido del año, la cuenta de capital y financiera registró un superávit de US$ 5.410 m, superior en US$ 3.205 m al observado un año atrás cuando se ubicó en US$ 2.205 m. En términos del PIB trimestral, este superávit se elevó anualmente de 2,5% a 5,9%.

iii)

En el período de análisis, la acumulación de reservas internacionales brutas fue de US$ 1.865 m, originadas en transacciones de balanza de pagos por US$ 2.068 m y en desvalorizaciones por tipo de cambio y precio por US$ 202 m. La variación de reservas internacionales brutas durante 2013 a marzo fue superior en US$ 1.039 m a la observada en 2012.

CUENTA CORRIENTE Por componentes de la cuenta corriente de la balanza de pagos, el déficit del país en el primer trimestre de 2013 (US$ 3.038 m) se explica por el balance deficitario de los rubros de renta de los factores (US$ 3.509 m) y del comercio exterior de servicios (US$ 1.223 m), que fue compensado parcialmente por los ingresos netos por transferencias corrientes (US$ 1.012 m) y el superávit obtenido en la cuenta de bienes (US 683 m) (Cuadro 2).

1

Consulte información adicional en http://www.banrep.gov.co/series-estadisticas/see_s_externo.htm#pagos Cifra sujeta a revisión, corresponde a la estimación del PIB acumulado a marzo en dólares corrientes elaborada por el Banco de la República con base en la información preliminar del DANE del PIB en pesos. 3 El rubro errores y omisiones netos de la balanza de pagos registra transacciones por identificar en la cuenta corriente y en la cuenta de capital y financiera. 2

2

En comparación con lo observado un año atrás, el déficit corriente de 2013 se amplió en US$ 1.358 m, y como proporción del PIB trimestral dicho déficit aumentó anualmente de 1,9% a 3,3% (gráfico 1). El incremento del déficit fue resultado principalmente del menor superávit registrado en el rubro de bienes (US$ 1.571 m), dinámica que refleja el efecto sobre el comercio exterior colombiano de la reducción en los términos de intercambio y de los menores volúmenes exportados de ciertos productos. En efecto, los resultados durante el primer trimestre de año frente al mismo período de 2012, indican una mayor desaceleración en las tasas de crecimiento de los ingresos frente al de los egresos corrientes4, lo cual ha originado la ampliación del déficit. Gráfico 1 CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS Acumulado enero-marzo como porcentaje del PIB trimestral 2001 - 2013 0,0% -0,5% -1,0%

-1,0% -1,5%

-1,5% % del PIB

-2,0%

-2,0%

-2,0% -2,0%

-1,9%

-1,9%

-1,9% -2,3%

-2,5%

-2,6% -2,8%

-3,0% -3,5%

-3,3%

-4,0% -4,5%

-4,4% 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

-5,0%

Fuente: Banco de la República, Subgerencia de Estudios Económicos

Los ingresos corrientes externos del país ascendieron a US$ 17.916 m registrando una disminución anual de US$ 1.452m (-7,5%). El 80% de estos ingresos correspondió a exportaciones de bienes, 7% a transferencias corrientes, 8% a servicios no factoriales, y 5% a ingresos por renta factorial. En cuanto a los egresos corrientes, estos ascendieron a US$ 20.954 m, con una disminución anual de US$ 94 m (-0,4%). El monto de los egresos se originó principalmente en los pagos por importaciones de bienes (65%), renta factorial (21%) e importaciones de servicios (12% del total). Los menores ingresos corrientes (US$ 1.452m) en el primer trimestre de 2013, se explican principalmente por el menor valor exportado de bienes (US$ 1.368 m, 8,7%). Por su parte, la caída de los egresos corrientes frente un año atrás (US$ 94 m), es resultado principalmente de la disminución de los egresos por renta factorial en US$ 504 m (10,2%), compensado parcialmente por el incremento de:  

4

Importaciones de bienes en US$ 203 m, cuyo incremento anual fue 1,5%. Importaciones de servicios, US$ 145 m, (5,9%).

Mientras los ingresos entre enero y marzo de 2013 cayeron en 7,5%%, los egresos lo hicieron en 0,4%.

3

Cuadro 2 BALANZA DE PAGOS DE COLOMBIA CUENTA CORRIENTE US$ Millones

Variación (USD)

2012

2013

Ene-Mar(p)

Ene-Mar(p)

CUENTA CORRIENTE (A+B+C) Ingresos Egresos

-1.680 19.368 21.048

-3.038 17.916 20.954

1.358 -1.452 -94

A.

1.152 2.255 15.734 13.479 2.416 15.394 12.978

-540 683 14.366 13.683 779 13.952 13.173

-1.692 -1.571 -1.368 203 -1.637 -1.441 195

-161 340 501

-96 413 509

-65 73 8

Servicios no factoriales Ingresos Egresos

-1.102 1.349 2.452

-1.223 1.374 2.596

121 24 145

a.

Exportaciones Transporte Viajes Comunicaciones, información e informática Seguros y financieros Empresariales y de construcción Otros servicios

1.349 376 614 90 13 183 73

1.374 416 621 77 11 183 66

24 40 7 -13 -3 0 -7

b.

Importaciones Transporte Viajes Comunicaciones, información e informática Seguros y financieros Empresariales y de construcción Otros servicios

2.452 839 588 89 199 551 185

2.596 768 672 129 258 556 213

145 -71 84 39 59 5 28

-3.949 977 4.926

-3.509 912 4.421

-439 -65 -504

Ingresos 1. Intereses Sector Público Sector Privado

977 240 126 114

912 209 127 82

-65 -30 1 -32

2 3

728 10

689 13

-38 3

4.926 910 623 287 4.004 11

4.421 1.026 714 312 3.381 14

-504 116 90 25 -623 3

1.116 1.307 961 347 191

1.012 1.265 952 313 254

-105 -42 -8 -34 63

Bienes y servicios no factoriales 1. Bienes Ingresos Egresos a. Comercio general i. Exportaciones ii Importaciones FOB b.

2.

B.

Operaciones especiales de comercio exterior i. Exportaciones ii. Importaciones

Renta de los Factores Ingresos Egresos

Utilidades y dividendos Remuneración de empleados

Egresos 1 Intereses Sector Público Sector Privado 2 Utilidades y dividendos 3 Remuneración de empleados C.

Transferencias corrientes Ingresos 1. Remesas de trabajadores 2. Otras transferencias Egresos

Fuente: Banco de la República - Subgerencia de Estudios Económicos. pr : Provisional.

4

-

-

Balanza Comercial La balanza comercial de bienes incluyendo las operaciones especiales5 registró en lo corrido hasta marzo de 2013, un superávit de US$ 683 m, originado en ingresos por exportaciones de US$ 14.366 m y egresos por importaciones de US$ 13.683 m. Este superávit fue inferior en US$ 1.571 m al registrado un año atrás, debido a los menores ingresos por exportaciones (US$ 1.368 m) y el aumento de los egresos por importaciones (US$ 203 m). Gráfico 2 Exportaciones, Importaciones y Balanza Comercial Millones de dólares Balanza Com ercial Millones de dólares 2008 - 2013

18.000

2.500

15.000

2.000

USD Millones

USD Millones

Exportaciones e Im portaciones de bienes* Millones de dólares 2008 - 2013

12.000 9.000 6.000 3.000

1.500 1.000 500 0 -500 -1.000

0

-1.500 I

II

III IV

2008

I

II

III IV

2009 Exportac iones

I

II

III IV

2010

I

II

III IV

2011

I

II

III IV

2012

I

I

2013

II

III IV

2008

I

II

III IV

2009

I

II

III IV

2010

I

II

III IV

2011

I

II

III IV

2012

I 2013

Importac iones

Fuente: Banco de la República, Subgerencia de Estudios Económicos *Incluye operaciones especiales de comercio

Exportaciones de bienes6: el valor de estas exportaciones (US$ 13.952 m) entre enero y marzo de 2013 disminuyó anualmente 9,4%, cifra inferior en US$ 1.441m a la de 2012 (cuadro 3). Exportaciones Principales7: Las ventas al exterior totalizaron US$ 11.016 m, monto inferior en 12,3% (US$1.551 m) al valor registrado un año atrás (cuadro 3). Este resultado se explica principalmente por los menores volúmenes despachados de carbón y ferroníquel, y la reducción generalizada en los precios de exportación destacándose los descensos registrados en petróleo y derivados y café. A nivel de productos, sobresalen los siguientes hechos: i)

En 2013 a marzo las exportaciones de carbón sumaron US$ 1.199 m, registrando una caída anual de US$ 977 m (44,9%). Esta disminución se originó en los menores volúmenes exportados, y en menor medida por sus menores precios de exportación8. Sus principales destinos fueron Reino Unido (17%), Holanda (16%), Chile (10%) y Turquía (9%).

ii)

El valor de las exportaciones de petróleo y sus derivados (US$ 7.910 m), registró una caída anual del 4,0% (US$ 330 m) en el periodo de análisis. Esta disminución se originó en el menor precio de exportación, parcialmente compensado por el incremento de los volúmenes exportados9. El principal mercado de destino de estos productos

5

Incluye, principalmente, las transacciones de comercio exterior de las zonas francas y las reexportaciones de maquinaria y equipo originadas básicamente en operaciones de comercio exterior bajo modalidad de arrendamiento financiero. 6 No incluye operaciones especiales de comercio 7 Incluye Café, Flores, Banano, Petróleo y Derivados, Carbón, Ferroníquel y Oro. 8 El precio de exportación del carbón disminuyó 10,0%, y las cantidades despachadas 39,1% como resultado principalmente de la huelga de trabajadores que afectó la producción. 9 El precio promedio implícito de exportación del crudo disminuyó anualmente 7,9%, al pasar de US$ 111,9/barril a US$ 103,1/barril entre 2011 y 2012 a marzo. Los volúmenes despachados de petróleo crudo aumentaron 6,2% en términos anuales.

5

fueron los Estados Unidos, concentrando cerca del 45% del valor exportado. Otros destinos de importancia fueron América Central y el Caribe (21%), y Asia (21%). iii)

Las ventas externas de café verde que totalizaron US$ 465 m de enero a marzo de 2013, fueron inferiores en US$ 110 m (19,1%) frente al año anterior. La evolución de las ventas del café fue afectada tanto por la disminución de su precio de exportación (30,1%)10 como por la caída en el volumen del grano exportado (15,2%). Las exportaciones del grano se destinaron principalmente hacia los mercados de los Estados Unidos (40%), Europa (36%) y Japón (11%).

iv)

Las ventas de ferroníquel totalizaron US$ 181 m, disminuyendo 31,4% (US$ 83m) frente a lo ocurrido en el año anterior, como consecuencia de los menores volúmenes vendidos (20,6%) y de la disminución en el precio (13,1%). Cerca del 50% de las exportaciones de ferroníquel se despacharon hacia China, seguido de Holanda con 19%.

v)

Las exportaciones de oro no monetario sumaron US$ 787 m en lo corrido de 2013 a marzo, registrando un aumento anual de US$ 17 m (2%). Los principales destinos de exportación fueron los Estado Unidos y Suiza. Cuadro 3 EXPORTACIONES DE BIENES ¹ - BALANZA DE PAGOS Millones de dólares - Porcentaje US$ m 2012 2013 Ene-Mar(p) Ene-Mar(p)

I. Exportaciones Totales de Bienes (A+B) A.Principales Exportaciones Petróleo y derivados Carbón Ferroniquel Oro no monetario Café Flores Banano B. Resto de Exportaciones (clasificación CIIU) Sector Agropecuario Sector Industrial Sector Minero Otros

Part (%)

Variación US$ m % Anual

15.394

13.952

100%

-1.441

-9,4%

12.567

11.016

79%

-1.551

-12,3%

8.240 2.176 264 770 575 387 155

7.910 1.199 181 787 465 327 147

56,7% 8,6% 1,3% 5,6% 3,3% 2,3% 1,1%

-330 -977 -83 17 -110 -60 -7

-4% -45% -31% 2% -19% -16% -5%

2.827

2.937

21%

110

3,9%

88 2.693 14 32

179 2.723 6 28

1,3% 19,5% 0,0% 0,2%

92 29 -7 -3

104,7% 1,1% -53,5% -10,7%

Fuente: DANE-DIAN. Banco de la República, Sector Externo. ¹ No incluye operaciones especiales de comercio

Resto de Exportaciones: en lo acumulado de enero a marzo de 2013, las ventas al exterior del resto de productos sumaron US$ 2.937 m, de las cuales el 92,7% correspondió a exportaciones industriales, y el restante 7,3% se originó en los despachos de productos agropecuarios y mineros no tradicionales. Este grupo de exportaciones aumentó anualmente 3,9% (US$ 110 m), jalonado por el crecimiento del valor exportado de los productos agropecuarios (US$ 92 m) e industriales (US$ 29 m). Por países de destino de estas exportaciones, se destacan los mayores despachos hacia Argentina, Venezuela, México, China y Estados Unidos, que compensaron el menor valor despachado a otros mercados, entre ellos Ecuador, Italia y Chile. En cuanto al mercado venezolano, el valor de estas exportaciones en el primer trimestre de 2013 (US$ 441 m), registró un aumento de 14% impulsado en su orden por los despachos de productos agropecuarios y alimenticios.

10

El precio implícito de exportación del café se redujo de US$ 2,6/libra en 2012 a US$ 1,8/libra en 2013.

6

Las exportaciones industriales totalizaron US$ 2.723 m en 2013 a marzo, aumentando 1,1% (US$ 29 m) en términos anuales. Los productos químicos y los alimentos y bebidas son las principales exportaciones de este grupo de bienes, participando con el 42% del total. A nivel de productos, los mayores incrementos se originaron principalmente en las ventas al exterior de productos de la industria automotriz (US$ 165 m, 156%), productos de caucho y plástico (US$ 23 m, 13.6%), y metalúrgicos básicos (US$ 22 m, 12%). Por su parte, las mayores disminuciones se registraron en las ventas externas de productos alimenticios, minerales no metálicos y papel y cartón. Importaciones de bienes11: en lo acumulado a marzo de 2013, las compras externas de la economía colombiana ascendieron a US$ 13.173 m, superiores en US$ 195 m con un aumento del 1,5% en relación a 2012 (cuadro 4). La tasa de crecimiento anual de 2013 evidencia la desaceleración en el ritmo de crecimiento de las compras externas del país, observada desde el año pasado en respuesta a un menor dinamismo de la demanda interna. En lo corrido del año, el crecimiento importador en dólares se originó por el incremento de los precios, y en menor medida por mayores volúmenes de importación. De acuerdo con la clasificación internacional de comercio por uso o destino económico (CUODE), del total de las compras externas efectuadas en el período de análisis, el 43,3% correspondió a bienes intermedios, el 35,8% a equipo de capital y el 20,9% a importaciones de bienes de consumo (cuadro 4). Es de destacar que de manera generalizada en los distintos bienes, se observa una desaceleración en el crecimiento importador frente a lo observado en períodos previos, con excepción de equipo de transporte (bienes de capital) cuyas compras externas aumentaron anualmente 11% tras dos trimestres consecutivos de caídas. Cuadro 4 IMPORTACIONES DE BIENES - BALANZA DE PAGOS Millones de dólares - Porcentaje US$ m 2012 2013 Ene-Mar(p) Ene-Mar(p)

I. Importaciones Totales FOB

Part (%)

Variación US$ m % Anual

12.978

13.173

100%

195

A. Bienes de Consumo

2.622

2.754

20,9%

132

5,1%

B. Bienes Intermedios

5.841

5.708

43,3%

-133

-2,3%

C. Bienes de Capital

4.515

4.711

35,8%

196

4%

1,5%

Fuente: DANE-DIAN. Banco de la República, Sector Externo. No incluye operaciones especiales de comercio

Los principales hechos a nivel de productos fueron:

11

i)

Bienes intermedios: El valor importado de este grupo de productos entre enero y marzo de 2013 fue de US$ 5.708 m, del cual el 66% fueron bienes destinados a la industria, 27% a combustibles y lubricantes y el 7% a bienes para la agricultura. Las compras externas de bienes intermedios registraron una disminución de 2,3% (US$ 133 m) frente a un año atrás, resultado principalmente de la reducción en el valor importado de insumos para la industria (químicos, farmacéuticos y mineros). Lo anterior fue compensado parcialmente por las mayores compras de combustibles y lubricantes de empresas del sector minero con el fin de atender la demanda interna. Los principales países de compra de Colombia de estos productos fueron los Estados Unidos, México, Panamá y China.

ii)

Bienes de capital: Las compras externas de equipo de capital en el primer trimestre de 2013 fue de US$ 4.711 m, de las cuales el 53% correspondió a equipo para la industria, 37% a equipo de transporte, y 8% a materiales de construcción. Las importaciones de

No incluye operaciones especiales de comercio.

7

bienes de capital aumentaron en términos anuales 4,3% (US$ 196 m). A nivel de productos, se destacan las mayores importaciones de equipo de transporte que aumentaron en términos anuales alrededor de 11% (principalmente aeronaves y vehículos para transporte de mercancías). Los bienes de capital para la industria aumentaron 0.7% frente al primer trimestre de 2012, impulsados por la mayor adquisición de equipo fijo y aparatos de oficina que compensó el menor valor importado de maquinaria industrial. Los principales países de compra de Colombia de estos productos fueron los Estados Unidos, China y Chile. iii)

Bienes de consumo: El valor importado de bienes consumo en lo corrido de 2013 fue de US$ 2.754 m, del cual el 51% correspondió a bienes duraderos y el restante a bienes no duraderos. El valor importado de este grupo de bienes registró un aumento anual del 5,1% (US$ 132 m), jalonado principalmente por las mayores importaciones de vestuario y confecciones y productos farmaceúticos y de tocador. En cuanto a las compras externas de vehículos, estas importaciones registraron 1.5% de caída frente al año anterior. Los Estados Unidos, Panamá, Corea del Sur y China fueron los mayores proveedores de estos productos.

En cuanto a las operaciones especiales de comercio exterior, en 2013 a marzo se registró un déficit de US$96 m, teniendo en cuenta que las exportaciones sumaron US$ 413 m mientras las importaciones totalizaron US$ 509 m. Las operaciones especiales son efectuadas principalmente por empresas en las zonas francas que intercambian con el resto del mundo, básicamente bienes de industria liviana, equipo de capital y materias primas. Balanza de servicios, renta de los factores y transferencias El balance deficitario del comercio exterior de servicios en lo corrido del año a marzo (US$ 1.223 m) fue superior en US$ 121 m al registrado un año atrás, resultado principalmente de mayores egresos netos de viajes (US$ 77 m), servicios financieros y de seguros (US$ 62 m), y servicios informáticos y de comunicaciones (US$ 53 m). El valor global de servicios (exportaciones e importaciones) en lo corrido del año fue de US$ 3.970 m, sobresaliendo por su participación las actividades relacionadas con transporte, viajes y servicios empresariales, al generar el 81,0% de este comercio. En el período de análisis, el balance deficitario de la renta de los factores (US$ 3.509 m), fue inferior en US$ 439 m (11,1%) en comparación con el valor registrado el año anterior. El déficit de dicho rubro se explica principalmente por los giros netos de utilidades (US$ 2.692 m), y en menor medida por los pagos netos de intereses (US$ 816 m) .(Gráfico 2). Gráfico 2 Renta neta de los factores y cuenta corriente Millones de US$ - Acumulado enero-marzo

0 -500 -1.000 -1.500 -2.000 -2.500 -3.000 -3.500 -4.000 -4.500 2004

2005

2006

Renta neta de los factores

2007

2008

Utilidades netas

2009

2010

2011

Pago neto de intereses¹

2012

2013

Cuenta corriente

Fuente: Banco de la República, Subgerencia de Estudios Económicos. ¹ Incluye el pago por remuneración a empleados.

8

En 2013 hasta marzo, el pago neto de US$ 3.509 m por renta de los factores se originó en egresos por US$ 4.421 m e ingresos por US$ 912 m: i)

Del total de egresos (US$ 4.421 m), el 76,5% se originó en la generación de utilidades de las empresas con inversión extranjera directa (US$ 3.381 m), y en menor cuantía por el pago de intereses por concepto de la deuda externa (US$ 1.026 m). Cabe señalar que en el período analizado, los egresos por utilidades disminuyeron anualmente US$ 623 m (15,5%). Este resultado se explica principalmente por las menores ganancias de las firmas con capital extranjero, que operan en la actividad carbonífera, de transporte y comunicaciones e industria manufacturera.

ii)

Por su parte, los ingresos por US$ 912 m, se originaron por el rendimiento de las inversiones colombianas en el exterior, principalmente de las utilidades obtenidas por inversiones directas en actividades minero-energéticas y financieras. El monto de los ingresos durante el primer trimestre de 2013 fue superior en US$ 65 m al registrado un año atrás.

Con relación al rubro de transferencias corrientes, se registraron ingresos netos de US$ 1.012 m, inferior en US$ 105 m al registrado en 2012 a marzo. Se destacan los siguientes resultados: i)

Las remesas de trabajadores provenientes del exterior totalizaron US$ 952 m entre enero y marzo de 2013 (1,0% del PIB), registrando una disminución anual del 0,9% (US$ 8 m). Estos recursos representaron el 5,3% de los ingresos corrientes de la balanza de pagos. Principalmente disminuyeron los giros provenientes de España, compensados parcialmente con el aumento de las remesas originadas en los Estados Unidos.

ii)

Los ingresos de transferencias diferentes a remesas, sumaron US$ 313 m, equivalente a una caída en términos anuales de 9,7%. Estos recursos fueron principalmente de giros destinados hacia organismos no gubernamentales e instituciones sin ánimo de lucro.

iii)

Egresos por transferencias al exterior por US$ 254 m, equivalente a un crecimiento anual de 32,7%.

CUENTA DE CAPITAL Y FINANCIERA En lo corrido del presente año hasta marzo, la cuenta capital y financiera registró un superávit de US$ 5.410 m, superior en US$ 3.205 m al observado un año atrás. El superávit observado este año se origina en ingresos de capital extranjero por US$ 7.634 m y salidas de capital colombiano para constituir activos en el exterior por US$ 2.224 m (Cuadro 5). A continuación se resumen los principales resultados obtenidos durante el primer trimestre del año en la cuenta de capital y financiera: 1. Ingresos de capital extranjero Los ingresos de capital extranjero en el país obtenidos durante este año hasta marzo (US$ 7.634 m), aumentaron 39,1% en relación con los registrados en el mismo periodo un año atrás (Cuadro 5). Dicho aumento fue resultado principalmente del incremento en los montos de las inversiones de portafolio en Colombia (139,3%). También aumentaron aunque en menor medida los flujos por préstamos y otros créditos externos (46,7%), e inversión extranjera directa (IED) (2,5%). Del total 9

de los ingresos de capital extranjero, la IED participa con el 49%, la inversión de portafolio representa el 40% y 11% los préstamos y otros créditos externos. Cuadro 5 BALANZA DE PAGOS DE COLOMBIA CUENTA DE CAPITAL Y FINANCIERA US$ Millones 2012 Ene-Mar(p)

2013 Ene-Mar(p)

Variación (USD)

2.205

5.410

3.205

5.487

7.634

2.147

A. Inversión extranjera directa

3.617

3.706

89

B. Inversión extranjera de portafolio (i+ii)

1.279

3.061

1.782

i. Sector público Largo Plazo (Bonos) Corto Plazo (T.E.S)

-461 20 -481

1.506 750 755

1.967 731 1.236

ii. Sector privado Largo Plazo Corto Plazo

1.740 0 1.740

1.555 1.000 555

-185 1.000 -1.185

591

868

276

i. Sector público Préstamos Largo plazo Corto plazo Otros

1.033 1.027 1.186 -159 6

-16 -15 21 -36 0

-1.049 -1.043 -1.165 -123 -6

ii. Sector privado Préstamos Largo plazo Corto plazo Crédito Comercial Otros

-442 -580 55 -635 107 32

883 634 -762 1.396 -131 380

1.325 1.214 -818 2.032 -238 348

3.282

2.224

-1.058

A. Inversión directa en el exterior

148

314

166

B. Otras inversiones en el exterior

3.134

1.911

-1.224

i. Sector público Inversión de portafolio Préstamos Otros

1.954 1.915 24 15

101 120 35 -53

-1.852 -1.795 11 -69

ii. Sector privado Inversión de portafolio Préstamos Crédito Comercial Otros

1.181 747 19 16 399

1.809 789 290 56 674

629 42 271 41 275

CUENTA DE CAPITAL Y FINANCIERA (I-II) I. Ingresos de capital extranjero (Pasivos) (A+B+C)

C. Préstamos y otros créditos externos (i+ii)

II. Salidas de capital colombiano (Activos) (A+B)

Fuente: Banco de la República, Subgerencia de Estudios Económicos. pr : Provisional

A.

Inversión Extranjera Directa. Entre enero y marzo de 2013, el flujo neto de IED en el país sumó US$ 3.706 m (4,0% del PIB a marzo), cifra superior en US$ 89 m al mismo periodo del año anterior. Los recursos por IED fueron absorbidos principalmente por sucursales de las actividades de petróleo y minería (44,7%), seguido de industria manufacturera (23,6%), 10

establecimientos financieros (10,6%), transporte y comunicaciones (9,6%) y comercio (8,1%). (Gráfico 3). Gráfico 3 Distribución Sectorial del Flujo de IED en Colombia enero - marzo 2013 Industria manufacturera 23,6%

Electricidad 0,3%

Comercio 8,1%

Petróleo y minería 44,7%

Establecimientos financieros 10,6% Otros 3,1%

Transporte 9,6%

Fuente: Sector Externo, Banco de la República

El flujo neto de IED12 (US$ 3.706 m) por componentes corresponde ingresos brutos por US$ 7.028 m y egresos por reembolsos de capital por US$ 3.322 m (Cuadro 6). En relación al primer trimestre de 2012, los rembolsos de capital cayeron 3,8% debido a los menores giros de capital que las empresas filiales hacen a sus casas matrices, en tanto que los ingresos brutos disminuyeron 0,6%. Cuadro 6 FLUJO NETO DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN COLOMBIA - BALANZA DE PAGOS Millones de dólares

Variación 2012 Ene-Mar(p)

2013 Ene-Mar(p)

US m

% Anual

I. Flujo neto de Inversión Extranjera Directa en Colombia (A-B)

3.617

3.706

89

2%

A. Ingresos por inversión extranjera directa bruta en Colombia

7.070

7.028

-43

-1%

B. Egresos por reembolsos de capital

3.454

3.322

-132

-4%

Fuente: Banco de la República, Sector Externo.

B.

Inversión extranjera de portafolio en Colombia: en lo acumulado de enero a marzo de 2013 las transacciones de inversiones netas de portafolio se estimaron en US$ 3.061 m, US$ 1.782 m superiores a la cifra registrada en el mismo periodo de 2012. Estas inversiones se originaron principalmente por colocaciones de títulos de deuda externa de largo plazo en el mercado internacional por parte del sector público y privado (57%). El restante de los ingresos netos de portafolio (43%) correspondió a operaciones de corto plazo de inversionistas extranjeros en el mercado bursátil local. A continuación se presentan los principales hechos a nivel sectorial: i)

12

El sector privado recibió ingresos por inversiones de portafolio por US$ 1.555 m, de los cuales US$ 1.000 m correspondieron a ingresos por concepto de bonos de largo plazo en los mercados internacionales por parte del sector financiero, y US$ 555 m a ingresos por venta de acciones en el mercado local a

El flujo neto de IED corresponde a la diferencia entre los ingresos brutos por aportes de capital y los egresos por reembolsos de capital girados por las filiales extranjeras hacia sus casas matrices en el exterior. 11

inversionistas extranjeros. Cabe destacar la disminución de las operaciones en el mercado local en US$ 1.185 m en relación con el mismo periodo de 2012 (Cuadro 5). ii)

C.

El sector público recaudó recursos por US$ 1.506 m, originados por colocación de títulos de deuda de largo plazo en los mercados externos (US$ 750 m), e inversiones extranjeras de portafolio en el mercado local por US$ 755 m. Las compras de títulos del sector público durante 2013 a marzo sigue la tendencia observada desde el segundo semestre de 2012.

Préstamos y otros créditos externos: Durante el primer trimestre del año en curso, el país registró ingresos netos por concepto de préstamos y otros créditos externos (US$ 868 m), en su mayoría efectuados por empresas financieras del sector privado. A nivel sectorial los principales resultados fueron: i)

Sector Privado: en el periodo de análisis, los desembolsos netos (US$ 883 m), se originaron por préstamos netos de US$ 634 m y otros créditos externos por un monto de US$ 249 m. En el caso de los préstamos, el sector privado recibió recursos de deuda de corto plazo por un monto de US$ 1.396 m y efectuó pagos netos de préstamos de largo plazo por US$ 762 m.

ii) Sector Público: en lo corrido del presente año hasta marzo, las entidades públicas efectuaron pagos netos (US$ 16 m), monto que contrasta con los desembolsos netos recibidos en el mismo periodo del año anterior (US$ 1.033 m). 2. Salidas de capital colombiano para la constitución de activos en el exterior En lo corrido del año de enero a marzo de 2013, se estimaron US$ 2.224 m por salidas de capital colombiano para la constitución de activos en el exterior, flujo inferior en US$ 1.058 m a las inversiones observadas por este concepto en el mismo periodo del año anterior. A continuación se describen los aspectos más relevantes: A.

Inversión Directa de Colombia en el exterior, IDCE13: En el acumulado de enero a marzo de 2013, el flujo neto de IDCE totalizó US$ 314 m, cifra superior en US$ 166 m al monto registrado en el mismo periodo del año anterior (cuadro 7). En el periodo de análisis, el flujo neto de IDCE correspondió a salidas de capital colombiano destinadas a inversiones directas por US$ 900 m y reintegros de capital por US$ 586 m. Las constituciones mayoritariamente las efectuaron empresas del sector minero-energético y financiero, mientras que los reintegros de capital los efectuaron principalmente empresas del sector real (industria y comunicaciones). Cuadro 7 FLUJOS NETOS DE INVERSIÓN DIRECTA DE COLOMBIA EN EL EXTERIOR - BALANZA DE PAGOS Millones de dólares

Variación 2012 Ene-Mar(p)

2013 Ene-Mar(p)

US m

% Anual

148

314

166

112%

A. Egresos por constitución de inversiones de Colombia en el exterior

616

900

284

46%

B. Ingresos por reembolsos de capital de Colombia en el exterior

468

586

118

25%

I. Flujo Neto de Inversión Directa de Colombia en el Exterior (A-B)

Fuente: Banco de la República, Sector Externo.

13

El flujo neto de IDCE corresponde a la diferencia entre los egresos de capital colombiano por la compra de activos productivos en el exterior y los ingresos por reintegros de capital girados por las filiales colombianas en el exterior a sus casas matrices en el país. 12

B.

Activos externos diferentes a inversiones directas: durante enero y marzo de 2013, estos flujos de capital hacia el exterior totalizaron US$ 1.911 m, cifra inferior a las inversiones realizadas en el exterior en igual periodo de 2012 cuando se ubicaron en US$ 3.134 m. El 52% de estos flujos se relacionan con la constitución de depósitos y préstamos en el exterior, y el 48% restante con la adquisición de inversiones de portafolio realizadas particularmente por entidades públicas y empresas del sector privado (Cuadro 5).

RESERVAS INTERNACIONALES Entre enero y marzo de 2013, por transacciones de balanza de pagos se acumularon US$ 2.068 m de reservas internacionales brutas, resultado de compras netas de divisas a los intermediarios cambiarios por US$ 2.113 m, ingresos por rendimiento neto de las reservas internacionales por US$ 116 m y egresos netos por otras operaciones del Banco de la República por US$ 161 m. (Cuadro 8). Al considerar las desvalorizaciones por precios y tipo de cambio, US$ 202 m, la variación del saldo de reservas brutas asciende a US$ 1.865 m. El saldo de las reservas internacionales brutas en poder del Banco de la República ascendió a US$ 39.339 m, equivalente a 3,1 veces el saldo de la deuda externa de corto plazo según el vencimiento original y 2,2 veces las amortizaciones de la deuda externa que tienen vencimiento residual en un año14.

CUADRO 8 VARIACIÓN DE LAS RESERVAS INTERNACIONALES BRUTAS - BALANZA DE PAGOS Cifras en millones de Dólares ene-mar

Concepto

2012

2013

VARIACIÓN TOTAL RESERVAS BRUTAS (A+B)

827

1.865

A. Por transacciones de Balanza de Pagos

834

2.068

1. Rendimiento neto portafolio de inversión

107

116

2. Compras netas de divisas (a-b): a. Compras Opciones put Para acumulación de reservas internacionales Para el control de volatilidad Subastas de compra directa Intervención discrecional

780 780 0 0 0 780 0

2.113 2.113 0 0 0 2.113 0

b. Ventas Opciones call- control de volatilidad Intervención discrecional Ventas al Gobierno Nacional

0 0 0 0

0 0 0 0

3. Otras operaciones Banco de la República

-53

-161

B. Variaciones no incluidas en Balanza de Pagos Variación por precio Variación por tasa de cambio Monetización de oro

-7 -86 79 0

-202 -76 -126 0

33.130

39.339

Memo Item (cifras en millones de dólares) SALDO DE RESERVAS INTERNACIONALES BRUTAS

p: preliminar Fuente: Cálculos Sector Extreno DTIE- Banco de la República

14

Se incluye el saldo total de las obligaciones contratadas a un año o menos y las amortizaciones de las deudas adquiridas a un plazo mayor a un año. 13

ANEXO BALANZA DE PAGOS DE COLOMBIA US$ Millones

I.

CUENTA CORRIENTE (A+B+C) Ingresos Egresos A.

B.

C.

II.

Bienes y servicios no factoriales Ingresos Egresos 1. Bienes Ingresos Egresos 2. Servicios no factoriales Ingresos Egresos Renta de los Factores Ingresos Egresos Transferencias Ingresos Remesas de trabajadores Otras transferencias Egresos

CUENTA DE CAPITAL Y FINANCIERA (A+B) A. Cuenta Financiera ( 1 + 2 ) 1. Flujos financieros de largo plazo ( b + c - a ) a. Activos i. Inversión colombiana en el exterior Directa De cartera ii Préstamos iii Crédito comercial iv Otros activos b. Pasivos i. Inversión extranjera en Colombia Directa De cartera ii Préstamos iii Crédito comercial iv Arrendamiento financiero v. Otros pasivos c. Otros mov. financieros de largo plazo 2.

B.

Flujos financieros de corto plazo ( b - a ) a. Activos i. Inversión de cartera ii. Crédito comercial iii. Préstamos iv. Otros activos b. Pasivos i. Inversión de cartera ii. Crédito comercial iii. Préstamos iv. Otros Pasivos

Flujos especiales de capital

2012

2013

Ene-Mar(p)

Ene-Mar(p)

-1.680

-3.038

19.368

17.916

21.048

20.954

1.152

-540

17.083

15.739

15.931

16.279

2.255

683

15.734

14.366

13.479

13.683

-1.102

-1.223

1.349

1.374

2.452

2.596

-3.949

-3.509

977

912

4.926

4.421

1.116

1.012

1.307

1.265

961

952

347

313

191

254

2.205

5.410

2.205

5.410

4.694

4.677

148

314

148

314

148

314

0 0 0

0 0 0

0

0

4.852

4.992

3.636

5.456

3.617

3.706

20

1.750

1.241

-742

-39

-15

15

292

0

0

-10

-1

1.358 -1.452 -94 -1.692 -1.344 348 -1.571 -1.368 203 121 24 145 -439 -65 -504 -105 -42 -8 -34 63 3.205 3.205 -17 166 166 166 0 0 0 0 140 1.820 89 1.731 -1.983 -25 277 0 -9

146

-116

-794

1.360

33

88

3.222 -1.225 -1.753 41 283 205 1.998 51 -262 2.154 55

0

0

0

-2.490

733

3.134

1.910

2.662

909

16

56

42

325

415

620

645

2.642

1.260

1.310

III. ERRORES Y OMISIONES NETOS

309

IV. VARIACION RESERVAS INTERNACIONALES BRUTAS

834

14

Variación (USD)

(305) 2.068

51 4. El gobierno colombiano debe enviar un mensaje tajante sobre su compromiso con el tema de los derechos humanos, y no puede condicionar su éxito o fracaso en esta materia a la lucha contra el terrorismo global o a la lucha contra las drogas. 5. En materia de seguridad con Estados Unidos, el gobierno colombiano debe buscar un entendimiento menos marcado por lo ideológico, una diversificación de la estrategia antidrogas y una mayor autonomía doméstica e internacional. El gobierno no debe seguir enmarcando el conflicto colombiano en los términos de la guerra antiterrorista con el objetivo de obtener ayuda militar estadounidense. 6. El gobierno colombiano debe establecer mecanismos para evaluar el desarrollo del acuerdo de cooperación militar con Estados Unidos. Estos mecanismos deben abarcar al menos dos dimensiones: el diseño de un instrumento que permita hacer seguimiento en el ámbito doméstico a los objetivos del acuerdo, que cuente con una participación amplia de la academia y la sociedad civil, y que tenga entre sus propósitos evitar que dicho acuerdo condicione la política exterior el país; la implementación de las medidas de confianza acordadas en el Consejo de Defensa Suramericano, que establecen garantías como la entrega del texto integral y la ratificación de que el acuerdo no atentará contra la soberanía, seguridad, estabilidad e integridad territorial de otros Estados, ni tendrá efectos de ninguna naturaleza en el territorio y el espacio de otro miembro de Unasur. Estas medidas se deben acompañar de un compromiso análogo de los demás países miembros de Unasur de hacer públicos los acuerdos militares que hayan suscrito con terceros. 7. Puesto que los estudios sobre la política estadounidense en Colombia son escasos y poco sistemáticos, y que esta ausencia se hace más problemática en la medida en que uno de los énfasis más claros en materia de política exterior colombiana es el alineamiento con Estados Unidos, las universidades colombianas, en conjunto con varios de los centros de pensamiento independientes que han emergido recientemente en Colombia, deben promover el estudio de la política estadounidense y de su impacto en nuestro país.

III.E.2.

a)

Fronteras terrestres, países vecinos e integración

Agudización de la problemática fronteriza

Las zonas fronterizas de Colombia, que se extienden a lo largo de 6.342 kilómetros de líneas limítrofes terrestres, no son homogéneas. Conforman distintos ámbitos según las interacciones de distinta naturaleza que mantienen con el respectivo país colindante. Buena parte de esos territorios no son de fácil acceso desde el interior del país y están poco poblados, salvo tres puntos de conos urbanos –uno con Venezuela, otro con Brasil y uno más con Ecuador–. A esas zonas se encuentra ligado aproximadamente el 14% de los habitantes de Colombia, la mayoría de los cuales mantiene nexos cotidianos con sus vecinos o son miembros de comunidades indígenas y afrodescendientes que habitan a ambos lados del límite.

52 La mayor parte de las zonas fronterizas colombianas han permanecido relegadas a la condición de periferias de la nación, lo que también ha sucedido en los países vecinos. El caso colombiano se hace más complejo por ser uno de los países andinos más extensos, con grandes áreas limítrofes, y por ejercer un menor control territorial sobre ellas. Esa falta de presencia estatal hizo que las actividades extractivas que generaron bonanzas fugaces y atrajeron masas empobrecidas o expulsadas del interior del país fueran creando un escenario favorable para la implantación de los tres grandes ejes de la confrontación armada contemporánea: las guerrillas, los paramilitares y el narcotráfico. Desde mediados de la década de los años noventa esa presencia se agravó con la agudización de la confrontación armada, en particular en las zonas fronterizas colindantes con Ecuador, Venezuela y Panamá. Algunos de esos ámbitos sirven de refugio a fuerzas y redes ilegales y han sido convertidos por guerrillas y paramilitares en corredores estratégicos en disputa. Varias iniciativas estatales han tratado de hacer frente a la problemática fronteriza. En la década de los años ochenta se conformó una Consejería presidencial que proyectó una ley con pocos desarrollos. La Constitución de 1991 otorgó a varios territorios fronterizos la condición de departamentos; hasta entonces eran clasificados como comisarías e intendencias, y hacían parte de unos indefinidos “territorios nacionales”. A vastas extensiones de frontera se les asignó un manejo especial, acorde con su calidad de territorios de comunidades indígenas o negras y de reservas ambientales. Pero el Estado no ha acompañado sustantivamente la consolidación de ese proceso, que enfrenta múltiples interferencias. Después de la Constitución se formuló una ley (191 de 1995), se establecieron unos regímenes especiales para esos territorios (Zonas Especiales de Exportación), un mecanismo operativo (Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo, creado en el 2001) y una política (Documento Conpes 3155 de 2002). La ley y los regímenes fueron pensados a partir de los tres ámbitos fronterizos más poblados, ya con un relativo desarrollo, pero no fueron de utilidad ni siquiera para esas zonas. La Comisión diseñada para orientar la ejecución de la política de fronteras, y una multiplicidad de entidades que tienen incidencia en ellas, han tenido un funcionamiento irregular e irrelevante. Con el fin de aplicar la política, la Cancillería concibió en el año 2003 el “Plan fronteras”, que contempla visitas y acciones sociales con el fin de reforzar las relaciones con las comunidades y fortalecer el tejido social y la gobernabilidad fronteriza. El Plan, hasta ahora, no ha arrojado muchos resultados. Por otra parte, el primero de los seis objetivos de política exterior del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 es el desarrollo integral en las fronteras. Tales iniciativas son importantes, pero, ante la magnitud de la problemática, insuficientes; y aún no configuran una política estatal e integral para las fronteras. b)

Relaciones de vecindad

Fuera de los nexos fronterizos y de los flujos migratorios colombianos hacia Venezuela, primero, y luego hacia Ecuador y Panamá, las relaciones entre Colombia y sus vecinos

53 terrestres carecieron de contenido económico y político significativo durante la mayor parte del siglo XX. En cambio, se vieron constreñidas por las tensiones que había dejado la delimitación fronteriza y por la débil articulación de las zonas de frontera con el resto de la nación. Sólo en la década de los años noventa, con motivo de la reactivación de la integración andina, aumentaron los flujos comerciales y los contactos entre los gobiernos centrales de esos países. Desde finales del siglo, los efectos de la agudización de la confrontación armada en los países vecinos y los cambios políticos que éstos experimentaron han tenido importantes consecuencias en las relaciones de vecindad.

En la primera década de los años 2000 se lograron importantes acuerdos en materia de seguridad con Brasil, Perú y Panamá, pese a las divergencias con el primero y gracias a una mayor convergencia política con los otros dos. No obstante esas coincidencias, en Panamá ha venido creciendo el malestar de amplios sectores de la población por el aumento de la migración de colombianos, por la actuación de guerrillas y paramilitares, que provoca desplazamientos, y por lo que perciben como una presión colombiana por el destaponamiento del Darién.

Las relaciones con Venezuela y Ecuador han estado marcadas en el pasado reciente por grandes divergencias y tensiones. En la última década de la relación colombo-venezolana han predominado las tensiones por la permanencia de la lógica dicotómica de la Guerra Fría, de ruptura total o alineamiento absoluto con Estados Unidos por parte de los gobiernos de los dos países. Las tensiones se han derivado también del interés del gobierno de Hugo Chávez de incidir en el conflicto de Colombia, país al que considera decisivo para la consolidación del proceso bolivariano, por ser su mayor vecino, el más grande país andino y el más cercano a Washington. Entre tanto, desde Colombia se ha querido preservar la condición de gran exportador a Venezuela, haciendo caso omiso al hecho de que en ese país el comercio está fuertemente atravesado por la política. En la relación entre Colombia y Venezuela es posible diferenciar tres fases. La primera, de 1999 al 2002, de tensiones marcadas por la declaración de neutralidad del gobierno bolivariano ante la confrontación armada, y por la resistencia colombiana a aceptar los cambios en Venezuela. Esto condujo a la suspensión de las reuniones entre presidentes y cancilleres, comisiones civiles y militares, a los retornos de los embajadores a sus capitales, y a la sustitución de una verdadera diplomacia por la incierta “diplomacia del micrófono”. La segunda, del 2004 a noviembre del 2007, luego de la superación del caso Granda, fue de acercamiento cooperativo mutuamente ventajoso. Se revivieron proyectos fronterizos y se formularon megaproyectos como el gasoducto binacional, inaugurado el 12 de octubre del 2007, y el poliducto de Venezuela hacia el Pacífico y Asia por Colombia, que no llegó a concretarse. Esa etapa incluyó mutuos guiños electorales, acuerdos de seguridad y, finalmente, el que el presidente Chávez se involucrara como facilitador del acuerdo humanitario en agosto del 2007. La tercera fase, de agudo enfrentamiento, comenzó con el retiro del papel que el presidente Uribe le había asignado a su homólogo Chávez, quien respondió otorgándole beligerancia a las guerrillas y amenazando con intervenir a favor de Nicaragua en su disputa con Colombia. Continuó con la decisión adoptada por el

54 presidente venezolano de aprovechar el bombardeo al campamento guerrillero en territorio ecuatoriano el 1 de marzo del 2008, para expulsar al Embajador colombiano, cerrar la Embajada venezolana en Bogotá, cancelar las relaciones diplomáticas y comerciales, y movilizar batallones a la frontera con Colombia. Tuvo una breve y frágil distensión luego de la cumbre del Grupo de Río en Santo Domingo el 7 de marzo del 2008, que permitió el restablecimiento de las relaciones diplomáticas y un acercamiento débil con una agenda mínima controlada por los dos presidentes, pero retomó un nuevo impulso con la congelación de la relación por parte de Venezuela, las amenazas de guerra y la polarización de la región, motivadas por las negociaciones militares del gobierno colombiano con Estados Unidos.

La relación colombo-ecuatoriana, que fue buena durante el siglo XX –en la última década se diversificaron la agenda y los mecanismos de vecindad en el marco de la reactivación de la integración andina– vivió dos grandes momentos hacia finales de la década del 2000. En el primero, del 2001 a marzo del 2008, las migraciones, los desplazamientos, la presencia guerrillera en zonas fronterizas, el Plan Colombia y las fumigaciones fueron ampliando las divergencias. Los ocasionales acercamientos –a mediados del 2002, finales del 2005 y enero del 2007– no lograron revertir las tensiones. En un segundo momento, de marzo del 2008 en adelante, tras el bombardeo colombiano a un campamento guerrillero instalado en territorio ecuatoriano, el gobierno de ese país rompió relaciones, impuso la condición del pasado judicial apostillado para el ingreso de colombianos, aplicó sanciones económicas, instauró demandas internacionales, amenazó con respuesta militar, y la fiscalía llamó a juicio al ex Ministro de Defensa y al Comandante del Ejército colombiano por el bombardeo. Las tensiones se hicieron personales y fueron escalando de nivel hasta que la presión social y fronteriza, la OEA y el Centro Carter ayudaron a encauzar, desde agosto del 2009, la normalización de las relaciones diplomáticas.

En suma, los gobiernos colombianos que han coincidido con la agudización de la confrontación armada se han limitado a exigirle a los vecinos que actúen, sobre la base de que la seguridad de Colombia es su propia seguridad, pero desconociendo sus percepciones y necesidades, que no son del todo coincidentes. Además, al involucrar a Estados Unidos en el conflicto, al haber adoptado el discurso antiterrorista y antidrogas de la administración Bush, Bogotá no logró hacerles más comprensible la evolución del conflicto interno y contribuyó a enajenar la voluntad y la confianza de los países limítrofes, en medio de las fracturas políticas e ideológicas que vive la región.

Por su parte, Venezuela y Ecuador, aunque han hablado de paz y han asumidos acciones humanitarias, han movilizado tropas a la frontera con Colombia, bien sea por afinidad política con la guerrilla o por el deseo de escapar a mayores costos, y en ocasiones han asumido una cierta neutralidad frente al conflicto, equiparando así a las guerrillas con el Estado, no han aceptado acciones conjuntas con Colombia ante problemas de seguridad transfronteriza o han tomado posiciones contrarias a las del gobierno colombiano. Al mismo tiempo, se han opuesto al Plan Colombia, a las fumigaciones y a la PSD por discrepancias frente a ella.

55 Con los tres países con los que ha logrado acuerdos en materia de seguridad –Brasil, Perú y Panamá–, o con los dos con los que han primado las tensiones –Venezuela y Ecuador–, las relaciones de vecindad se han vuelto cruciales para que Colombia pueda resolver la confrontación armada, para que propicie el desarrollo de las zonas fronterizas y se inserte en el contexto regional. c)

Integración, concertación y cooperación

Colombia ha asumido compromisos y obligaciones en todas las agrupaciones subregionales que corresponden a sus múltiples pertenencias nacionales como país andino, caribeño, amazónico, del Pacífico, suramericano y latinoamericano. Esa participación no ha correspondido a una política nacional coherente que aproveche la especificidad de cada uno de esos procesos y evite la adopción de compromisos que no siempre se complementan.

En materia de integración, la Comunidad Andina se ha visto afectada por realidades nacionales de naturaleza política y económica distintas, por las diferentes concepciones sobre la integración y la inserción internacional, por los TLC de Perú y Colombia con Estados Unidos, por la salida de Venezuela de la CAN, así como por las vacilaciones de Bolivia y las amenazas de retiro de Ecuador, y por el deterioro de las relaciones entre sus miembros. La crisis de la CAN pone en riesgo cuatro décadas de esfuerzos en la construcción de instituciones y regímenes que, si bien no siempre han funcionado, o han funcionado mal, en muchas ocasiones como las actuales, de divergencias y ruptura de relaciones diplomáticas, han permitido a los gobiernos de la subregión gestionar asuntos fronterizos, sociales, comerciales o ambientales, y podrían ayudar a mejorar las condiciones de una negociación nada fácil con Brasil y el Mercosur.

La concertación política entre los Estados de la región venía sufriendo una crisis por el exceso de retórica, por la incapacidad para definir prioridades, por la imposibilidad de convertir lo concertado en actuaciones en organismos multilaterales o en negociaciones internacionales. Sin embargo, el escenario del Grupo de Río posibilitó un cierto acercamiento entre los presidentes de Colombia, Venezuela y Nicaragua en un momento de grave tensión. Más recientemente, Unasur, cuyo dinamismo había sido más notorio en conflictos como el boliviano, es atravesada ahora por agudas divergencias sobre el acuerdo de uso de bases militares colombianas por fuerzas de Estados Unidos.

En la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, por su parte, la cooperación no ha sido muy dinámica: más que un espacio de actuación conjunta en defensa de la selva tropical, parece un instrumento de la relación bilateral de Brasil. La cooperación tampoco ha sido significativa en la Asociación de Estados del Caribe, que ha ido decayendo por la concentración del interés de la mayoría de sus miembros en Petrocaribe. En cambio, en las nuevas agrupaciones han cobrado una mayor importancia el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica y la Iniciativa de la Cuenca del Pacífico Latinoamericano.

56 d)

Amenazas y oportunidades para Colombia

El contexto global y regional, sumado al colombiano, pone de manifiesto las serias amenazas que se ciernen sobre Colombia y las numerosas oportunidades de avance en el acercamiento a sus fronteras internacionales, en las relaciones de vecindad y en la integración regional. Colombia debe hacer un gran esfuerzo, cuidadoso pero decidido, para desactivar muy pronto esas amenazas. 1. La ausencia del Estado, no sólo militar sino en su función promotora y reguladora del desarrollo, las alianzas de dirigentes políticos con mafias y grupos irregulares y las violaciones a los derechos humanos estimulan una confrontación armada en los ámbitos fronterizos que representa una amenaza para Colombia, las naciones vecinas y las poblaciones locales. 2. La reducción de la agenda de relaciones con los vecinos a la problemática de la seguridad y de ésta a la sindicación recíproca entre sus gobiernos de complicidad con grupos irregulares, y la persistencia en estrategias como las fumigaciones, que no eliminan los cultivos de coca sino que provocan su traslado, termina por debilitar los lazos positivos con los países colindantes, aumenta las tensiones intergubernamentales y posterga el tratamiento de otros asuntos esenciales incluso para hacer frente a la inseguridad. La parálisis de los mecanismos de vecindad, que elimina canales institucionales para la tramitación tanto de las discrepancias como de los problemas de seguridad, desarrollo e integración, contribuye también a la inseguridad. Las disputas, entonces, se trasladan directamente a la persona del presidente respectivo, se agota la máxima instancia de mutuo entendimiento, y después de esto los conflictos escalan sin posibilidad de conciliación. 3. Las tensiones suramericanas surgidas a propósito de la decisión de Colombia de permitirle a Estados Unidos el uso de bases militares, aéreas y navales, amenazan con un creciente aislamiento del país en materia de seguridad, eje de la política exterior colombiana en la primera década del 2000. 4. En el contexto actual, caracterizado por la desconfianza, por la percepción del vecino como enemigo y por la incomunicación entre las fuerzas armadas de los distintos países, el deterioro de las relaciones con los gobiernos vecinos afecta a las poblaciones fronterizas y al intercambio comercial, multiplica las demandas internacionales, refuerza hipótesis de conflicto con Colombia, incita al aumento de la capacidad bélica de la región y puede desencadenar incidentes armados.

Siempre y cuando Colombia profundice su riguroso examen para entender los cambios en curso y fortalecer las opciones nacionales, y en la medida en que avance hacia una solución definitiva a la confrontación armada, el contexto también ofrece oportunidades.

1. Las fronteras no son sólo fuente de problemas de seguridad: al compartir poblaciones, ecosistemas estratégicos, posibilidades de desarrollo e integración, son una posibilidad de oportunidades conjuntas. 2. Dos procesos suramericanos en curso –la política andina de integración fronteriza y los proyectos de IIRSA– ofrecen la posibilidad de generar una nueva dinámica de desarrollo y

57 seguridad en las fronteras. El primero permitiría la puesta en marcha de las zonas de integración fronteriza con municipios de Venezuela, Ecuador y Perú. El segundo, si articula la infraestructura al desarrollo local, puede facilitar la articulación de zonas marginales y la construcción de regiones transfronterizas. 3. Colombia tiene la oportunidad de convertirse en un factor estabilizador si declara y aplica un respeto irrestricto al derecho internacional, y si diferencia claramente los intereses nacionales de los intereses de Estados Unidos frente a cada país colindante y a la región como un todo. 4. Colombia tiene la oportunidad de contribuir a definir el sentido de cada uno de sus organismos en los procesos de integración latinoamericana y caribeña. Ese esfuerzo es también una oportunidad para involucrar a los sectores nacionales vinculados con cada proceso específico. e)

Colombia-Brasil: una relación en proceso de descubrimiento

La relación de Colombia con Brasil le ofrece al país la posibilidad de desarrollar un vínculo positivo que trascienda lo bilateral y contribuya a mejorar su inserción internacional. Como ya se mencionó, en los últimos años Brasil ha dado pasos importantes en su propósito de ostentar un liderazgo regional con aspiraciones a convertirse en un poder emergente global, circunstancia que no puede pasar inadvertida para Colombia. Esto no significa que la relación esté exenta de conflictos, pero los intereses comunes pueden superar las dificultades si se desarrolla adecuadamente una relación que aún es joven y que ha dado algunos pasos promisorios. Fuera de los nexos entre poblaciones fronterizas de Colombia y Brasil, los dos países se han comportado en el pasado como vecinos distantes. En algunos temores recíprocos ha pesado más el desconocimiento. En los últimos años se ha dado una paulatina exploración mutua por las necesidades que impuso la agudización de la confrontación armada colombiana, las interacciones que con ella se tejen desde Brasil, y el narcotráfico y la delincuencia transfronteriza. En esta década Colombia y Brasil han empezado a acercarse, motivados, del lado colombiano, por los problemas de seguridad y, del lado brasileño, por el interés geopolítico global; además, por el interés de ambos en el comercio y la inversión recíproca. Aunque entre los dos países han existido significativas discrepancias en materia de seguridad, las cancillerías han puesto en marcha una Comisión de Vecindad e Integración que ha ayudado al acercamiento mutuo y a la construcción de una agenda binacional. Las reuniones de presidentes, ministros de Defensa y altos mandos militares han generado acuerdos que muestran un compromiso de cooperación fronteriza y de combate al crimen organizado. Tales acuerdos han facilitado el funcionamiento de la comisión mixta antidroga y de mecanismos de cooperación judicial, aérea y militar, de intercambio de información en tiempo real, y de la conversión de Embraer en proveedor de la Fuerza Aérea colombiana. También en ámbitos multilaterales ha habido interés de ampliar la interacción. A pesar de esos acercamientos, las dificultades subsisten. El gobierno brasileño ve el acuerdo de uso de bases colombianas por parte de Estados Unidos como una posible

58 obstrucción al mayor espacio que el gobierno de Obama parece haberle dejado para desarrollar su liderazgo en la región, a su proyección de poder y a las aspiracionessuramericanas de mayor autonomía. Brasil ve el acuerdo, además, como un riesgo de monitoreo de su proyecto político por fuerzas estadounidenses, de fortalecimiento de unas fuerzas armadas colombianas que ya ocupan el segundo lugar en la región después de las brasileñas, y de suspensión a la venta de armas de Brasil a Colombia. En el imaginario brasileño, por otra parte, sigue existiendo el temor a una internacionalización de la Amazonia, o incluso a intervenciones militares en ella. Un permanente diálogo bilateral al más alto nivel se hace imprescindible para reencauzar la relación. A Colombia y a Brasil les conviene que no haya una carrera armamentista en la región, y así poder pensar en la consolidación de una Suramérica en paz. Colombia necesita reequilibrar la relación con Estados Unidos, y los Consejos Suramericanos de Defensa y Narcotráfico pueden ayudar en ese sentido. A partir de los acuerdos con Brasil, Colombia puede avanzar en la disolución de percepciones venezolanas de amenaza de Colombia. En este sentido sería útil la incorporación plena de Colombia en las dinámicas suramericanas y la ayuda de Brasil a la búsqueda de soluciones al conflicto. Sin embargo, para que este propósito sea alcanzable, es necesario que el gobierno brasileño asuma una posición más ecuánime y definida que la que ha tenido hasta el momento sobre temas de gran sensibilidad para Colombia, como las amenazas militares del gobierno venezolano y su posición ambigua frente a las guerrillas de las FARC. Entre los factores que pueden fortalecer los lazos bilaterales sobresalen los intereses económicos. Las relaciones comerciales entre Colombia y Brasil han sido escasas. En el nivel fronterizo prevalecen economías de subsistencia y los intercambios comerciales entre los dos países apenas sobrepasan el 1% de las exportaciones de cada lado. Hace unos años, los dos países pasaron de ser fuertes competidores como exportadores de café, a buscar oportunidades comerciales con el Acuerdo de Complementación Económica N° 59 CAN – Mercosur, que desde el 2005 liberó el comercio para el 24% de los productos colombianos y despertó el interés en alianzas estratégicas, inversiones cruzadas, ruedas de negocios, y la creación en el 2003 de un mecanismo bilateral para acercar a inversionistas y exportadores. Los resultados de los esfuerzos en el campo comercial muestran que entre el 2004 y el 2008 Brasil aumentó sus exportaciones a Colombia un 200% –en el 2008 llegaron a 650 millones de dólares–, casi todas de origen industrial. Por su parte, las ventas colombianas a Brasil, en su mayoría de productos primarios, se duplicaron a partir del 2007. Aunque el déficit comercial se dobló para Colombia, éste se ha visto parcialmente compensado por el aumento de las inversiones brasileñas en la industria aérea, energética, minera, siderúrgica y metalmecánica. La inversión colombiana en Brasil ha crecido en la interconexión eléctrica y la producción azucarera. En el desarrollo regional se pueden abrir posibilidades binacionales. En el marco de las cumbres presidenciales suramericanas convocadas por Brasil y de los proyectos de integración física de la Iniciativa de Integración Regional Suramericana (IIRSA) se ha propuesto la interconexión fluvial e interoceánica, y un corredor intermodal Belem-do Pará – Tumaco. Aunque este plan no se ha desarrollado, podría ayudar a comunicar zonas

59 fronterizas con limitadas alternativas productivas y débil presencia institucional. El tema amazónico también ofrece grandes oportunidades que hasta el momento no han sido aprovechadas. A pesar de la existencia desde 1978 del Tratado de Cooperación Amazónica y de su transformación en Organización en 1995, más parece un instrumento de relación bilateral de Brasil que de acción conjunta.

f)

Recomendaciones

1. Colombia debe convertir en prioridad nacional el esfuerzo por revertir la problemática fronteriza, afectada por la agudización de la confrontación armada y la economía de las drogas, mediante acciones persistentes como las que a continuación se enumeran. 1.1. Actualizar la ley y la política de fronteras, las instituciones para manejarlas y los programas para desarrollarlas en forma concertada con los sectores implicados, y tomando en consideración las realidades de sus diferentes ámbitos. 1.2. Procurar que toda acción hacia las fronteras tome en consideración tales especificidades y las repercusiones que causa su intervención en cada uno de los ámbitos fronterizos. 1.3. Construir una presencia integral y democrática del Estado. Para ello es importante concertar con las autoridades locales un plan de emergencia dirigido al fortalecimiento de instituciones públicas capaces de garantizar la seguridad ciudadana y la administración de justicia; a la creación de infraestructura social, vial y de comunicaciones; al apoyo a proyectos productivos, de prestación de servicios y de conservación de las reservas ambientales. 1.4. Impulsar los planes de desarrollo concertados entre ambos lados de las fronteras para poner en marcha las zonas de integración fronteriza. 1.5. Acompañar a las comunidades indígenas y negras en la defensa, conservación y aprovechamiento sostenible de sus territorios, amenazados por el conflicto.

2. El gobierno debe buscar, a corto plazo, la reconstrucción de las relaciones de vecindad con definiciones y acciones como las que a continuación se ejemplifican. 2.1. Reconocer que la problemática transfronteriza ligada a la confrontación armada, a las drogas ilegales y a la delincuencia organizada genera problemas entre vecinos, y promover un reconocimiento análogo en la región. Adoptar una generosa disposición al entendimiento de las preocupaciones de los países vecinos, tramitar sus peticiones con respecto a asuntos comunes y multiplicar iniciativas de efectiva cooperación. 2.2. Eliminar la sindicación a gobiernos vecinos a través de medios de comunicación y tramitar las denuncias por canales diplomáticos bilaterales; sólo si éstas no logran resultados positivos, apelar a instancias multilaterales, en primer lugar de carácter regional. 2.3. Reafirmar el respeto por el derecho internacional, tramitar los conflictos a través de vías negociadas y ejercer una convivencia pacífica con las divergentes opciones políticas y económicas regionales.

60 2.4. Propiciar en la región una mejor comprensión del conflicto colombiano y de las políticas para resolverlo, así como la concertación de mecanismos de acción conjunta para enfrentar la inseguridad ciudadana. 2.5. Servirse de los acuerdos alcanzados con Perú y Brasil, y del apoyo de otros países suramericanos, para negociar con Ecuador y Venezuela formas de manejo de la seguridad fronteriza y transfronteriza que atiendan las necesidades de los sectores involucrados. 2.6. Precisar estrategias diplomáticas diferenciadas con los países colindantes. 3. El gobierno debe reafirmar frente a Venezuela que Colombia respeta la decisión soberana de su pueblo y garantiza que desde suelo nacional no habrá jamás interferencia al proyecto bolivariano. Al mismo tiempo, debe reafirmar que exige que el gobierno venezolano no interfiera en los asuntos internos de Colombia, no incida en el conflicto interno, ni trate de imponer su proyecto en el país. En caso contrario, y ante el cierre de los canales binacionales, el gobierno colombiano se vería obligado a acudir a organismos regionales o internacionales. Aplicar las medidas de confianza definidas en noviembre del 2009 por Unasur puede abrir un camino más certero que el del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para evitar los riesgos militares, verificar la situación fronteriza, dar y obtener garantías de seguridad. El gobierno debe buscar acompañamiento regional e internacional para establecer canales de diálogo y de negociación sobre la situación fronteriza y la agenda binacional. Una vez se normalicen las relaciones diplomáticas, se debe explorar una agenda de integración más comprensiva que permita convivir en medio de las diferencias e interesar a Venezuela en temas como, por ejemplo, los energéticos, la infraestructura vial, el intercambio educativo, el control del narcotráfico y la movilidad urbana.

4. Colombia debe comprometerse frente a Ecuador y pedirle que asuma también el compromiso de persistir en la normalización de las relaciones diplomáticas y en la reconstrucción de la confianza. El compromiso se debe hacer extensivo a la firme voluntad de superar todas las dificultades que surjan en la aplicación de la hoja de ruta acordada. 5. Colombia debe prevenir el deterioro de las relaciones con la sociedad panameña y proponerle a su gobierno construir un programa conjunto de protección de las comunidades indígenas y de la biodiversidad del Darién, y de búsqueda de alternativas sustentables de interconexión física y eléctrica. 6. El gobierno debe consolidar las convergencias con Perú y avanzar a partir de su experiencia en la inserción en el Pacífico.

7. Colombia puede proponerle a Brasil la creación de un mecanismo bilateral de concertación que contemple asuntos fronterizos y de seguridad, y temas de la agenda multilateral como la reforma de Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad. También podría buscar el apoyo de Brasil en el mejoramiento de las relaciones con Venezuela. Colombia puede aprender del éxito de la política exterior brasileña, éxito derivado de una agenda nacional alejada de posturas

61 partidarias. Colombia podría, a mediano plazo, trabajar con Brasil en proyectos de biocombustibles y biocomercio, por su capacidad de producir energía limpia y eficiente, así como en la transferencia de tecnología para la siembra de maíz y soya en la altillanura colombiana.

8. El Estado colombiano tiene que ampliar su precaria presencia en los ámbitos fronterizos y concretar con todos los países vecinos acciones conjuntas ante el crimen organizadoligado al tráfico ilegal de personas, al contrabando de armas y de especies protegidas, y al narcotráfico.

9. La sociedad colombiana puede contribuir a fortalecer la relación con los países vecinos en distintos niveles. Se pueden estrechar nexos entre autoridades y fuerzas locales de los ámbitos fronterizos como fuente de conocimiento mutuo y refuerzo de interdependencias positivas. En torno a la protección de la biodiversidad y el biocomercio puede haber una convergencia de sectores de países andino-amazónicos. Los partidos políticos pueden darle contenido al parlamento amazónico, y los ámbitos académicos pueden consolidar proyectos conjuntos educativos y de investigación.

10. Colombia puede, a mediano plazo, impulsar un eje de convergencia y cooperación latinoamericano y caribeño con iniciativas como las siguientes: 10.1. Promover el respeto por las opciones políticas divergentes y evitar la polarización ideológica en la región. 10.2. Procurar constituirse en un factor estabilizador y de conciliación en momentos críticos de la región y ayudar a consolidar espacios de acercamiento regional. 10.3. Propiciar la identificación de temas de interés común y de áreas de intereses compartidos que permitan la acción conjunta con otros países. 11. Colombia tiene la oportunidad de participar en la redefinición y reestructuración de la integración, la concertación y la cooperación regional con aportes como los siguientes: 11.1. Reconocer la diversidad de opciones de integración e inserción internacional, propiciar el funcionamiento de organismos flexibles de integración, concertación y cooperación, y el rescate del patrimonio de los grupos de integración existentes. 11.2. Ayudar al establecimiento de prioridades y metas realistas en los distintos organismos con participación de actores locales y regionales. 11.3. Enfatizar la prioridad de la integración física del continente, del desarrollo regional y la protección ambiental.

III.E.3.

Relaciones con el Gran Caribe

Entre las diferentes subregiones donde el Estado colombiano ha interactuado por su ubicación geográfica, el Caribe ha sido una de las que menos atención ha recibido, a pesar de que sobre ese mar posee una zona económica equivalente a la mitad de su territorio

62 continental, y aunque esa región ha sido históricamente un espacio crucial para la consolidación de la Independencia y formación de la nacionalidad. El Gran Caribe constituye hoy un espacio geopolítico complejo compuesto por veinticinco estados independientes, con una gran variedad de culturas, etnias, lenguajes, religiones, ideologías y economías, cuyo proceso de integración regional se ha debilitado en los últimos años por el surgimiento de nuevas realidades políticas. La principal característica del Gran Caribe es entonces una amplia variedad de actores, intereses económicos y problemas de todo orden que en él confluyen. En el área está presente la influencia geopolítica de distintos actores. El presidente Chávez le ha dado un vigoroso impulso a la tradicional presencia de Venezuela en la cuenca, con la bandera del socialismo y la iniciativa del Acuerdo de Cooperación Energética, Petrocaribe, del que hacen parte dieciocho países del área, y que aglutina a buena parte del Caribe insular. Mediante este mecanismo de cooperación, Chávez está ejerciendo un evidente liderazgo en la región que podría incrementarse con la ausencia de Fidel Castro. En lo que respecta a Cuba, la apertura democrática que se anunciaba con el ascenso de Raúl Castro a la jefatura del Estado no se ha materializado. No obstante, cualquiera que sea la suerte de Cuba en el corto o mediano plazo, su proyección en la Cuenca del Caribe será importante y un referente obligado para los destinos de la región por su tradición y su peso en los campos de la cultura, la medicina, la investigación científica y los deportes. Por otra parte, el Caribe sigue siendo un área vital para la seguridad nacional de Estados Unidos, sobre la cual ejerce una atenta vigilancia, como lo corroboró la decisión de reactivar la IV Flota, a partir del 1º de julio del 2008, destinada a patrullar las aguas del Caribe y de Latinoamérica. La Flota, basada en la Florida, responderá al Comando Sur ubicado en Miami. El Gran Caribe tiene apremiantes necesidades de diversa índole. Los niveles de desarrollo siguen siendo dispares, especialmente en los países insulares, cuyas principales fuentes de ingresos provienen del turismo, las remesas de sus emigrantes y los dividendos que deja el narcotráfico. Además, la cuenca del Caribe es una región extremadamente vulnerable al calentamiento global. En particular, el incremento de los huracanes en la zona tropical se presenta cada año como una amenaza letal. Pero el factor más amenazante para la estabilidad de los países del Gran Caribe es el narcotráfico y sus actividades ilícitas conexas, como el tráfico de armas y el lavado de dinero, que se han expandido en toda el área. A pesar de la gran heterogeneidad de facetas y problemas que caracterizan el Gran Caribe, alrededor de diferentes manifestaciones culturales se ha ido construyendo un dinámico entramado de organizaciones de la sociedad civil e instituciones de educación superior que comparten una visión Caribe y que constituye una promisoria plataforma de impulso.

63 a)

Colombia ante el Gran Caribe

Desde finales del Frente Nacional, Colombia empezó a aproximarse al Caribe: primero, para asegurarse los límites territoriales y marítimos y sus respectivas zonas fronterizas con aquellos países de la región con los que linda; y luego, en la década de los años ochenta del siglo pasado, a través del Grupo Contadora –junto a México, Venezuela y Panamá–, para promover conjuntamente la paz en Centroamérica.

La política exterior de Colombia hacia el Caribe, sin embargo, daría un viraje especial a partir de 1994, con la creación en Cartagena de la Asociación de Estados del Caribe. Sin embargo, la crisis política que acompañó al gobierno de Ernesto Samper Pizano (19941998) limitó la presencia del país en esa Asociación, y en la región en general.

Posteriormente, durante el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), se retomó un componente del plan Escaribe –creado en el gobierno de Samper– que pasó a denominarse Plan Caribe, y cuya primera línea de trabajo era “Generar procesos de integración al interior de la región (Caribe colombiana) y de ésta hacia el Gran Caribe”. Entre las iniciativas más relevantes estuvo el incluir ese propósito en la agenda internacional del país, y proponer una política de Estado para llevarlo a cabo. La política le asignaba a la región Caribe colombiana un papel central en su ejecución, sobre la base de sus lazos históricos, culturales y económicos con muchos de los países del Gran Caribe. Sin embargo, estos avances se interrumpieron en el gobierno del presidente Uribe, pues las prioridades de política exterior se desplazaron a la seguridad y al conflicto interno. Esas vicisitudes, y la falta de objetivos estratégicos hacia el Gran Caribe, le han impedido al país adoptar una política exterior coherente y sistemática hacia la región. Si Colombia asume integralmente su condición de país Caribe, tendría en el Gran Caribe un espacio para desarrollar una imaginativa política exterior con muchos réditos políticos. Colombia no percibe ninguna amenaza seria proveniente de alguno de los Estados de la región, como tampoco es percibida como tal por ninguno de ellos. Por el contrario, la mayoría de los países del Gran Caribe, especialmente los insulares del oriente, tienen grandes carencias en sectores en los que Colombia tiene fortalezas que podrían ser “exportadas” a través de acuerdos de cooperación internacional. Mediante ellos, Colombia podría ejercer en la región una especie de “soft power” del que sólo podría reportar ganancias. Paradójicamente, las discontinuidades de su política exterior hacia el Gran Caribe podrían generarle a Colombia desconfianza en la región. Es preciso tener claro que una cosa son los programas de cooperación técnica de carácter coyuntural y otra es una política exterior de Estado. La política implica una voluntad real de involucrarse en los asuntos más relevantes del Gran Caribe. En este sentido, es importante que se organicen estrategias de cooperación, pero como instrumentos de afirmación de esa política. La validación de ésta le corresponde al Presidente de la República, al Canciller y a los embajadores.

64 Para el diseño y desarrollo de una política exterior hacia el Gran Caribe, el país tiene en la región Caribe colombiana su gran activo. Sobre todo porque en ella se viene impulsando un proceso de fortalecimiento e integración que tiene que ver con la mayor inserción de sus ocho departamentos en el Gran Caribe, de donde deviene parte de su identidad cultural. Promover esa inserción es, además, parte esencial del denominado Compromiso Caribe, suscrito recientemente por todos los actores relevantes de la región: “Estimular, a través de una estrategia nacional de acercamiento, el fortalecimiento de nuestros vínculos sociales, culturales y comerciales con el Gran Caribe”. Éste es un elemento invaluable de Colombia para su política en el Gran Caribe, en la que la comunidad raizal del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina debe jugar un papel central.

b)

Recomendaciones

1. Colombia debe asumir en su integridad su condición de país Caribe mediante el cumplimiento de sus obligaciones en la Asociación de Estados del Caribe, y el desarrollo de todas las cláusulas de cooperación contempladas en los tratados de delimitación marítima con los países de la región. 2. El gobierno colombiano debe prestar apoyo financiero y logístico a la Estrategia de Cooperación en la Cuenca del Caribe del Ministerio de Relaciones Exteriores, como muestra de compromiso con la Presidencia de la Asociación de Estados del Caribe en 20092010. Esa estrategia se debe divulgar, en especial en la región Caribe, por la cooperación que varios de sus sectores pueden ofrecer a los países del Caribe insular con apoyo de las alcaldías y gobernaciones. 3. Más allá de esa estrategia coyuntural, que permite desvirtuar cualquier prevención y persuadir a la comunidad caribeña del interés de integrarse a ella y contribuir a su desarrollo, Colombia debe diseñar e impulsar una estrategia de comunicación con el apoyo de instituciones públicas y privadas de la región Caribe y los medios de comunicación, que dé mayor visibilidad a su pertenencia a la región, a la vez que dé a conocer mejor a los colombianos los países que la conforman. 4. Colombia debe convertirse en el principal impulsor del eje temático de la Asociación de Estados del Caribe en cultura, ciencia y tecnología, salud y educación. Con este fin puede ofrecer como subsede del respectivo Comité a Cartagena o Barranquilla. En el mismo marco de la AEC, Colombia debe liderar estrategias de prevención de desastres naturales en razón de la experiencia acumulada en otros ámbitos multilaterales. 5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe actualizar el documento “Propuesta de una política de Estado para la inserción de Colombia y el Caribe colombiano en el Gran Caribe”, e implementar sus recomendaciones. En su ejecución debe darle un papel especialmente preponderante a la región Caribe colombiana y a sus instituciones, continentales e insulares.

65 6. El archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina requiere una política de desarrollo particular: debe centrarse en su identidad cultural Caribe; su propia comunidad e instituciones deben diseñarla y ejecutarla, y debe ser, a su vez, central en la proyección de Colombia en el Gran Caribe. 7. En concordancia con la Declaración de Ministros de Turismo del Gran Caribe, expedida recientemente en Barranquilla, el Ministerio de Relaciones Exteriores, junto con el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, las alcaldías y gobernaciones de los departamentos, los gremios económicos y profesionales y las agencias de viajes, deben impulsar el diseño de una agenda integral que responda a las diversas modalidades de turismo –de salud, ecológico y cultural– que cada vez tienen mayor demanda en el mundo. 8. Algo parecido, con el apoyo del ICFES, se debe hacer con las instituciones de educación superior y formación tecnológica. Se deben fomentar alianzas con sus pares en el Gran Caribe, en particular con la West Indies University. Universidades públicas como la del Atlántico, Cartagena y la sede de la Nacional en San Andrés deberían asumir la coordinación de esta estrategia.

9. El Ministerio de Cultura, en concertación con las secretarías distritales y departamentales de cultura de los departamentos de la región Caribe, y con instituciones culturales privadas, debe definir, como lo contempla el documento “Compendio de políticas culturales” del 2009, una estrategia de integración social y cultural con el Gran Caribe, que tenga apoyo financiero y logístico del Ministerio de Relaciones Exteriores. 10. Anticipándose a la sentencia que en materia de delimitación de fronteras marítimas emita la Corte Internacional de Justicia de La Haya sobre la reclamación de Nicaragua con respecto a San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe diseñar una intensa campaña de pedagogía sobre los posibles escenarios que se presenten con aquel pronunciamiento, enfatizando las bondades de zanjar las diferencias con ese país por la vía jurídica y su contribución a la seguridad de la región. 11. Los colombianos deben familiarizarse con todos los aspectos relacionados con los océanos. El Ministerio de Relaciones Exteriores, en asocio con la Comisión Colombiana del Océano, debe impulsar la divulgación de la “Política nacional del océano y de los espacios costeros”, expedida en el 2007. En esa misma línea, Colombia debe participar más activamente en la Comisión del Mar y cumplir los compromisos adquiridos en los tratados y convenciones relativos al mar Caribe. 12. Colombia debe “exportar” innovación y compromiso en materia de colaboración interestatal, y no técnicas represivas para homologar y profundizar una fallida “guerra contra las drogas”. Para la política exterior colombiana representa un gran reto el adecuado manejo del narcotráfico, de modo que en lugar de generar un desgaste político, represente una oportunidad para ofrecer cooperación. Las asesorías que actualmente presta Colombia a algunos países del Caribe en la lucha contra el narcotráfico y el lavado de dinero deberían articularse en una estrategia integral.

66 13. Colombia debe impulsar una asertiva política comercial con los países del denominado Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras), con los cuales se firmó recientemente un tratado de libre comercio. Debe hacer lo mismo con los países de CARICOM, aprovechando las inversiones que han hecho empresas colombianas en República Dominicana y en algunas islas del Caribe Oriental. En el plano político, Colombia, como uno de los países con mayor peso en la región, debería impulsar conjuntamente con México y Venezuela un espacio de consulta sobre los temas más relevantes del Gran Caribe, como lo fue en su inicio el Grupo de los Tres. Colombia debe jugar un papel protagónico en los proyectos de apoyo a la población de Haití, la reconstrucción de su infraestructura y el fortalecimiento de sus instituciones.

III.E.4.

Relaciones con Asia

Asia ha sido una de las regiones más desatendidas por Colombia desde el punto de vista diplomático y económico. Esta omisión constituye un inmenso error estratégico, sobre todo si se tiene en cuenta que el escenario internacional está cambiando, y que ese cambio se caracteriza, precisamente, por una redistribución de poder de Occidente a Oriente. En ese nuevo contexto, Asia podría convertirse en la región más influyente del mundo en el siglo XXI. Tanto los países asiáticos más avanzados –los llamados “tigres asiáticos”, por ejemplo, cuyo desarrollo dio un salto hace más de tres décadas–, como aquellos que ahora empiezan a registrar altísimas tasas de crecimiento –China e India–, son y serán referentes obligados de las relaciones internacionales en el siglo XXI. Colombia no puede ignorarlos.

El rezago de las relaciones de Colombia con Asia es aún más grave si se considera que varios países vecinos han estrechado sus lazos políticos y económicos con esa región. La presencia diplomática colombiana en Asia, comparada con la de otros países de América Latina, es muy pobre. Mientras que Brasil tiene trece embajadas en Asia, México once, Argentina diez y Chile nueve, Colombia sólo tiene siete. Este número es incluso inferior a las ocho embajadas de Perú en Asia, y sólo supera a las de Ecuador. Este desequilibrio también se refleja en el campo económico. El mercado asiático es el destino de más del 10% de las exportaciones de países como Chile, Perú y Argentina; para Colombia, en cambio, ese mercado representa menos del 3% de sus ventas externas. Colombia también es uno de los países latinoamericanos que menos inversión ha recibido de las economías asiáticas.

Los últimos años, el gobierno y el sector privado colombianos han empezado a dar pasos para recuperar el terreno perdido. Éstos, sin embargo, aún son muy incipientes. Colombia fue el único país invitado a participar como observador en la Cumbre de APEC (Foro de Cooperación Económica de Asia-Pacífico), celebrada en noviembre del 2008 en Perú. Este foro constituye un eje fundamental de la integración de la región Asia-Pacífico, y Colombia aspira a ser parte de él en el futuro próximo. Entre tanto, el gobierno colombiano ha negociado acuerdos de promoción y protección a la inversión con China, India y Corea del

67 Sur, y actualmente está negociando otro con Japón. También está en curso la negociación de acuerdos para evitar la doble tributación con India y Corea del Sur, y con este último se está iniciando la negociación de un acuerdo de libre comercio. Para avanzar como es debido en el fortalecimiento de las relaciones con Asia, Colombia debe trabajar simultáneamente en los ámbitos bilateral y regional. En el campo de las relaciones bilaterales hay un gran potencial en China, Corea, Japón, Australia y Singapur. El creciente peso de China en la economía mundial, y su rol de eje articulador en AsiaPacífico se hace sentir en APEC y en todas las decisiones asiáticas. Además, China está avanzando rápidamente en el fortalecimiento de sus relaciones con América Latina, donde tiene intereses especiales en los sectores de recursos naturales e infraestructura. Japón es la principal fuente de cooperación tecnológica con que cuenta América Latina en AsiaPacífico. Corea del Sur es un actor decisivo en el mundo asiático, fundamental para el equilibrio entre Japón y China y, por tanto, una estrategia de aproximación al Asia no podría obviar los acercamientos con este país. Colombia tiene vínculos significativos con Australia en educación, tema crucial en el proyecto australásico. Singapur se caracteriza por su orientación de liberalización del comercio, los servicios y las inversiones. En el ámbito más amplio de la Cuenca del Pacífico, también es fundamental fortalecer los lazos con Rusia. Después de la disolución de la Unión Soviética, la Federación Rusa ha avanzado en la recuperación de su rol como potencia económica, militar y energética, posicionándose como un actor estratégico en el escenario mundial y regional. Con el propósito de enfrentar estos cambios, Colombia creó mecanismos para la implementación

de relaciones con la Federación Rusa. Estos mecanismos incluyen la Comisión Mixta Intergubernamental para la Cooperación Económica, Comercial y Científico Técnica, las consultas periódicas de viceministros, consultas en el ámbito multilateral, y el diálogo político y de cooperación CAN-Rusia. A pesar de que la agenda de interés común es bien amplia –entre sus temas están el comercio, la seguridad y la defensa, la cooperación técnica y científica, las relaciones con Asia-Pacífico y el ingreso al APEC–, la relación es pobre y estos mecanismos están subutilizados. La prioridad de Colombia en el ámbito regional es lograr su ingreso al APEC, el principal foro económico en el Asia-Pacífico. El objetivo de sus 21 países miembros es el crecimiento económico y la prosperidad de la región. Para tal fin, el foro busca la promoción del libre comercio y la inversión mediante la facilitación de los procesos de integración económica en la región, el estímulo a la cooperación, el aumento de la seguridad humana y la mejora del entorno de negocios. El trabajo reciente del APEC incluye el análisis de modelos que faciliten los procesos bilaterales y subregionales de liberalización comercial, y el examen de las perspectivas de un posible tratado de libre comercio del Asia-Pacífico. Este foro tiene un significado especial para Colombia: además de permitirle diversificar su comercio, es una fuente de promoción de nuevas inversiones y facilita su acceso a nuevas tecnologías. Los últimos países que ingresaron a APEC fueron Rusia y Vietnam, en 1998. Desde entonces se declaró una moratoria que se ha extendido varias veces y que vence en el año 2010. A este club exclusivo pertenecen los dos protagonistas principales de la

68 economía mundial –Estados Unidos y China–, y tres países latinoamericanos –Chile, México y Perú. Existen otras instancias regionales de cooperación y concertación relevantes para Colombia: el P-4, el Focalae y el Arco del Pacífico Latinoamericano, que pueden servir de plataforma para potenciar su ingreso al APEC. El P-4, o Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica, abarca a Nueva Zelanda, Singapur, Brunei, Darussalam y Chile. Entró en vigencia en el año 2006. Como parte del proceso de implementación, las negociaciones de inversiones y servicios financieros están actualmente en curso, y se espera su pronta conclusión. El Acuerdo dispone de una cláusula de adhesión que permite que se puedan sumar terceros países, promoviendo los principios de una mayor integración regional orientada a la liberalización del comercio y las inversiones. Hacia fines del 2008, y por intermedio de su representante de comercio (USTR), el gobierno de Estados Unidos anunció la decisión de negociar el ingreso de ese país al P-4. La política comercial de Colombia coincide con los principios del P-4, lo que lo convierte, junto a otras economías como la de Australia, Vietnam y Perú, que ya han planteado su interés, en un potencial socio de este acuerdo estratégico. El Focalae promueve la cooperación, el diálogo y el entendimiento político y económico entre 33 países de Asia del Este y América Latina, con el fin de alcanzar objetivos compartidos y resguardar intereses comunes. Focalae constituye una instancia de encuentro para Colombia desde el punto de vista de una aproximación latinoamericana conjunta al Asia.

El Arco del Pacífico Latinoamericano busca consensuar una acción conjunta de los países de América Latina para fortalecer las relaciones comerciales con las economías del AsiaPacífico respecto a convergencia comercial e integración, promoción y protección de inversiones, infraestructura, logística y facilitación de comercio, y cooperación económica y técnica para mejorar la competitividad.

a)

Recomendaciones

Colombia debe diseñar una política de Estado de mediano y largo plazo, con metas específicas y cuantificables, para profundizar los lazos con Asia en los campos político, diplomático y económico. 1. El ingreso del país al APEC debe ser uno de los objetivos prioritarios de esa estrategia. Para llegar allá es necesario adelantar de manera consistente acciones bilaterales y regionales como las que se mencionan a continuación. 1.1. Colombia debe disponer de embajadas, consulados y oficinas comerciales en las principales capitales y ciudades de la región asiática. Ninguna de las iniciativas que se puedan emprender tendrá los efectos deseados si no se acompañan de un decidido

69 fortalecimiento de la presencia diplomática de Colombia en la región, con personal técnico y profesional ajeno a intereses políticos, que aplique una estrategia de mediano plazo que trascienda los objetivos de gobiernos específicos y construya confianza. 1.2. Colombia debe realizar permanentemente misiones empresariales y académicas que permitan desarrollar vínculos e iniciativas de interés común. Las organizaciones gremiales y los consorcios académicos son instancias apropiadas para patrocinar y organizar estas actividades. Una amplia agenda de contactos empresariales y académicos vale poco si no está incorporada en un activo intercambio de visitas presidenciales y ministeriales 2. El gobierno colombiano, con el Presidente a la cabeza, debe buscar una relación de mayor profundidad y calidad con China, que además de tener un obvio valor intrínseco, contribuirá a lubricar otras opciones de acercamiento con distintos países del AsiaPacífico. En este sentido es fundamental desarrollar una asertiva ofensiva diplomática y económica con China mediante acciones como las siguientes: 2.1. El déficit de información entre los dos países es fuerte, de modo que Colombia debe difundir los progresos en su situación económica y de seguridad. 2.2. La experiencia colombiana de cooperación internacional en la lucha contra el tráfico de drogas y el secuestro es muy útil para China. 2.3. Colombia debe promover centros de estudios de Asia y el Pacífico no sólo en universidades, sino también en centros de pensamiento. Además, debe darle continuidad a los lazos construidos durante la III Cumbre Empresarial China-América Latina, celebrada en Bogotá en noviembre del 2009. 2.4. El gobierno colombiano debe avanzar en un acuerdo comercial y de protección de inversiones con China. En materia comercial puede haber enormes beneficios para el sector agrícola colombiano. 3. El gobierno colombiano debe avanzar en la negociación de un tratado de libre comercio con Corea del Sur. Este acuerdo permitiría, además, buscar el apoyo coreano en la estrategia de inserción de Colombia al Asia-Pacífico, empezando por su apoyo para el ingreso al APEC. Los lazos históricos que existen entre las dos naciones, tras la participación del país en la Guerra de Corea, deben ser aprovechados. 4. El gobierno colombiano debe avanzar en las negociaciones de un tratado de libre comercio con Japón. Para aprovecharlo plenamente conviene explorar más a fondo sus programas de cooperación en las áreas de interés de Colombia, así como potenciar planes de intercambio académico y tecnológico, tarea en la cual las universidades y los centros académicos podrían hacer un gran aporte. 5. El gobierno debe buscar un acercamiento comercial con Singapur, un país sin agricultura y especializado en exportación de servicios. Singapur puede facilitar el vínculo con Asia, y convertirse en otro punto de apoyo para la postulación al APEC.

70

6. El gobierno colombiano podría buscar también el apoyo de Australia, aprovechando los lazos de intercambio educativo entre los dos países. Con la colaboración de figuras nacionales que hayan estudiado en ese país, la estrategia consistiría en desarrollar un “Plan Australia” de contactos e iniciativas de cooperación más robustas en educación, innovación y negocios tecnológicos, como un paso además para contar con el apoyo australiano en el ingreso al APEC. 7. Además de estas iniciativas de carácter bilateral, Colombia debe dinamizar su participación en los mecanismos del P-4, Focalae y el Arco del Pacífico. 7.1. En el Arco del Pacífico Latinoamericano, Colombia debe aprovechar distintas instancias de trabajo para encontrar aliados en su estrategia de inserción en la cuenca del Pacífico. Estas instancias incluyen su responsabilidad de coordinar el grupo de trabajo sobre promoción y protección de inversiones, así como una decidida participación en los grupos de acumulación de origen y modernización de los sistemas aduaneros, obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, cooperación en ciencia, tecnología, innovación y transformación productiva, e identificación de proyectos de inversión de impacto regional, en particular en áreas de infraestructura. La falta de un decidido apoyo político a este proyecto ha hecho que el avance en los grupos de trabajo sea muy lento. Es urgente, en consecuencia, definir un cronograma de trabajo con fechas y responsables. 7.2. Colombia debe expresar su intención de adherir al P-4, donde seguramente contaría con el apoyo de Chile, país que se beneficiaría con un aliado cercano en el Pacífico. 7.3. En el Focalae Colombia debe proponer una agenda específica de trabajo que permita a los países más interesados avanzar con propuestas y proyectos concretos para no depender de la voluntad y velocidad de todo el grupo.

III.E.5.

Relaciones con la Unión Europea

La creciente concentración de la política exterior colombiana en el vínculo con Estados Unidos ha redundado en una menor atención a la Unión Europea (UE), una región gravitante en el proceso de transición del escenario internacional. A pesar de estar en un segundo plano en la política, las relaciones con la UE tienen gran relevancia para el país, como lo muestra el volumen de la inversión europea en la economía colombiana en los últimos lustros, la magnitud de sus flujos de cooperación, su participación –no siempre bien informada y en algunos casos no coincidente con los intereses del gobierno– en distintos aspectos relacionados con la resolución del conflicto interno. Estos temas y el rol de la UE en la actual coyuntura internacional ponen de relieve la necesidad de ajustar y fortalecer la política de Colombia hacia la región.

La importancia de la UE en el entorno global se ha ido consolidando con su proceso de expansión. La UE abarca 27 países, tiene 500 millones de habitantes, su Producto Interno Bruto (PIB) es de 13.200 billones de euros y su participación en el comercio mundial es del

71 19%. La reciente ratificación del Tratado de Lisboa por parte de Irlanda significa un importante avance hacia la superación de la crisis generada por el rechazo al Tratado Constitucional. Las especificidades de la política exterior de la UE, por la manera como opera y por los temas que privilegia, son importantes en la relación con Colombia. El Tratado de Maastricht (1993) le dio solidez institucional a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), y más adelante, los tratados de Ámsterdam y Niza afinaron la Estrategia de Seguridad Europea (ESE). Mediante estos instrumentos, la UE identifica los principios que rigen tanto la política como la estrategia: el multilateralismo, el respeto al derecho internacional, el apoyo a la ONU, la solución negociada de los conflictos, la promulgación, defensa y materialización de los derechos humanos y la cooperación. Igualmente, se identifican como principales amenazas el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, los conflictos armados locales y regionales, y los Estados fracasados y el crimen organizado. Se percibe con particular preocupación la posibilidad de un vínculo entre el terrorismo y la proliferación de armas nucleares. Las relaciones de la UE con América Latina no han estado exentas de dificultades. La Unión tiene que atender una compleja problemática relacionada con sus propias asimetrías, especialmente en lo que se refiere a Europa Central y del Este, y la relacionada con los países en desarrollo que fueron sus colonias. Entre tanto, América Latina como actor internacional no representa una unidad. Es una región fracturada con países y grupos de países con orientaciones, visiones y estrategias distintas. En ese contexto, la UE ha privilegiado el desarrollo de una relación entre regiones, representado en el diálogo América Latina y Caribe – Unión Europea (ALC-UE); en segunda instancia busca el relacionamiento con subregiones, y finalmente con países. Las relaciones en los dos primeros ámbitos, regional y subregional, han entrado en crisis por las diferencias y tensiones que caracterizan hoy a América Latina y a los diferentes procesos de integración subregionales.

En este acercamiento, la UE tiene propósitos muy definidos: el desarrollo de un mercado eurolatinoamericano, basado en el regionalismo abierto, que busque la liberalización de bienes, servicios e inversiones; la cooperación hacia América Latina para una mejor inserción en el sistema internacional; la cooperación para superar problemas internos relacionados con la fortaleza de las instituciones democráticas, el Estado de derecho, la superación de conflictos, la cohesión social y la gobernabilidad. En este contexto, las relaciones con Colombia se desarrollan en tres ámbitos: diálogo político, cooperación, y comercio, inversión y turismo. La agenda tradicional del diálogo político incluye: buen gobierno, derechos humanos, lucha contra las drogas y delitos relacionados, y terrorismo. Últimamente se ha desarrollado una nueva agenda que contempla energías alternativas, medio ambiente, migración y cooperación triangular. La cooperación es importante para la implementación de proyectos relacionados con el conflicto armado interno, como los laboratorios de paz, el desarrollo alternativo y el

72 desplazamiento. Colombia ha avanzado en la modalidad de cooperación triangular. En cuanto al comercio y la inversión, la relación se consolida con el Sistema General de Preferencias – Plus (SGP-PLUS) y la negociación en curso del Acuerdo Comercial Multipartito (TLC). Además se han celebrado acuerdos de promoción y protección recíproca de inversiones y de doble tributación que profundizan la relación de país a país. a)

Recomendaciones

1. El gobierno debe fijarse como meta la firma e implementación del Acuerdo Multipartito con la Unión Europea (UE), y debe asegurar la entrada en vigor del Acuerdo de Diálogo Político y de Cooperación suscrito en el 2003. 2. El gobierno nacional debe diseñar herramientas para que el mecanismo de diálogo en derechos humanos, creado con la Unión en el 2009, contribuya al cumplimiento de los estándares internacionales en la materia. 3. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe promover un programa de visitas a Colombia de miembros de los parlamentos europeos, de las ONG, de la academia y de los centros de pensamiento. 4. El gobierno nacional, con la coordinación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, debe trabajar porque el acuerdo comercial con la UE, que está a punto de cerrarse, se aplique lo más pronto posible. 5. El Estado, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, debe hacer presencia en los países del centro de Europa, especialmente en República Checa, Eslovaquia, Hungría, Rumania y Bulgaria, puesto que existe una relación directa entre las decisiones de la UE como tal, y el nivel de relacionamiento bilateral con sus miembros. 6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe desarrollar la cooperación triangular a partir de la UE. De esa manera, el país serviría como eje para canalizar recursos de cooperación que pueden potenciar su labor en este frente en la región.

III.E.6.

Relaciones con África y Medio Oriente

África no ha ocupado un lugar importante en la política exterior colombiana. Esta realidad no se compadece con la importancia de la población afrodescendiente en Colombia, que representa un poco más del 10% de la población nacional, esto es, el tercer grupo más grande del hemisferio, originario de ese continente, después de la población afro de Estados Unidos y Brasil. La población de afrocolombianos cultiva vínculos con África, lo que hace aún más paradójico que esa región sea marginal en la política exterior del Estado colombiano.

73 Paralelamente, y al contrario, muchos países están revalorando las relaciones con el continente africano. Este proceso se ha gestado por diversos intereses en temas económicos, sociales y geopolíticos, frente en el que África cuenta con un número importante de votos en los foros internacionales. Estas circunstancias explican el renovado interés de potencias emergentes como China, India y Brasil en las relaciones con África. Es evidente que Colombia debe hacer grandes esfuerzos para recuperar el terreno perdido en sus relaciones con África. Abriría así posibilidades de nuevas alianzas bilaterales y multilaterales, y se le daría reconocimiento a la diversidad cultural del país en las relaciones internacionales, lo que propiciaría esquemas de interlocución más efectivos con países que valoran el respeto por esa diversidad, como Canadá, Francia y Estados Unidos. Para avanzar en estas relaciones existen caminos regionales y bilaterales. En el ámbito regional, la Cancillería ha manifestado la importancia de aprovechar instancias como la Cumbre América del Sur-África para estrechar los vínculos entre las naciones. Hasta el momento ese foro ha tenido el protagonismo de Brasil y Venezuela, lo que subraya la necesidad de que Colombia mejore las relaciones con sus vecinos para poder aprovecharlo. La Unión Africana también ofrece oportunidades para los vínculos de Colombia con la región. La Unión es la organización supranacional africana dedicada a incrementar la integración económica y política, y a reforzar la cooperación entre sus Estados miembros. En el ámbito bilateral sobresale el interés de estrechar relaciones con Sudáfrica, uno de los países que busca un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, y uno de los grandes promotores de la reforma del organismo. Además, Sudáfrica es uno de los promotores del desarme mundial, y ha tenido un papel importante en el control del tráfico de drogas y armas pequeñas y ligeras. De otro lado, Colombia estudia la posibilidad de fortalecer la cooperación técnica y científica para el desarrollo con Kenia, que a su vez desea beneficiarse del conocimiento colombiano en materia de políticas de seguridad. Para Colombia es fundamental también estrechar lazos con el mundo árabe, no sólo por la importancia que han tenido los migrantes de ese origen en la cultura nacional, sino como estrategia en un entorno internacional en el que la cuestión árabe juega un papel cada vez más importante. El mundo árabe, además, se ha mostrado interesado en comprar productos colombianos, y Proexport ha identificado el ánimo de empresarios colombianos en trabajar con esta región.

En el proceso de acercamiento a los países árabes se han registrado avances y oportunidades. Colombia fue aceptada en julio del 2009 como País Observador de la Liga Árabe, que cuenta con 22 miembros y busca fortalecer los vínculos entre los Estados árabes, coordinar políticas comunes y promover intereses mutuos.

De otro lado, el gobierno colombiano ha decidido abrir una embajada en los Emiratos Árabes Unidos para acercarse a los países del Golfo Pérsico. En el marco del Consejo de Seguridad, el país comparte con Egipto la política de lucha por el desarme mundial,

74 específicamente en el tema de las armas de destrucción masiva. El gobierno de Argelia considera que sería conveniente reabrir la Embajada de Colombia en Argel, por la importancia que ese país tiene por ser a la vez africano, mediterráneo y árabe. Finalmente, en el 2008 se llevó a cabo una reunión con la Embajada de Marruecos para acordar una agenda de trabajo y puntos clave, y consolidar las relaciones existentes, en especial en el tema de cooperación comercial. a)

Recomendaciones

1. El Estado y la sociedad deben hacer un esfuerzo para que haya un mejor conocimiento en el ámbito nacional de la realidad geográfica, política, social, económica, y cultural de África y de los vínculos étnicos e históricos que existen con nuestro país. 2. El Estado debe procurar la incorporación de la población colombiana afrodescendiente en la preservación y desarrollo de esos vínculos. 3. El Estado y la sociedad deben reconocer la creciente relevancia de África en aspectos de la agenda internacional prioritarios para Colombia: la preservación del medio ambiente y el cambio climático, seguridad y narcotráfico, entre otros. 4. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe fortalecer las embajadas de Colombia en Sudáfrica, Kenia y Egipto. Debe tener especialmente en cuenta que desde éstas también se atienden nuestros intereses en muchos países donde no existen embajadas o consulados. 5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe reabrir las embajadas en Argelia y Marruecos. 6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe desarrollar las relaciones con los organismos multilaterales africanos, especialmente con la Unión Africana y la Liga Árabe, y utilizar el espacio político que puede generar la Cumbre América del Sur-África, que se implementa desde Unasur.

III.F. ECONOMÍA, COMERCIO E INVERSIÓN En los últimos años Colombia ha desarrollado una estrategia económica internacional que difiere de lo hecho en el ámbito político y diplomático. Como ya se ha dicho, la política exterior colombiana ha tendido a concentrarse en las relaciones con Estados Unidos y ha hecho énfasis en la seguridad. Esta tendencia le ha valido al país el riesgo de aislamiento de la región. En contraste, en los últimos años Colombia ha desarrollado políticas de comercio e inversión tendientes a avanzar en la inserción económica internacional. Los logros de esa política aún son magros, en parte por su incipiente desarrollo, y en parte porque están empezando a chocar con los límites impuestos por el resto de la política exterior, pero son pasos en el camino correcto que deben ser impulsados siempre que

75 vayan de la mano con una mejora de los indicadores sociales y un manejo sostenible del medio ambiente. Hasta finales de la década de los años ochenta, Colombia mantuvo una política proteccionista. Los acuerdos comerciales se limitaban a la CAN y la ALADI, y la inversión extranjera estaba restringida en varios sectores y no contaba con una política clara para que resultara atractiva. A comienzos de la década de los años noventa, Colombia inició un proceso de apertura que incluyó una importante reducción de aranceles, y la eliminación de la licencia previa y del depósito previo para importar. Paralelamente se firmó el acuerdo comercial del G-3 con México y Venezuela, y uno de alcance parcial con Chile. La inversión extranjera directa se abrió a todos los sectores ––excepto al desecho de sustancias peligrosas––, se otorgó libertad cambiaria para giro de utilidades y de capital, y se inició el desmonte del impuesto de remesas. Con el cambio de siglo se atenuaron los ímpetus de inserción económica internacional del país, pero en los últimos años se ha tratado de recuperar el terreno perdido. Ante la lentitud de las negociaciones de la OMC y la inestabilidad de las preferencias arancelarias unilaterales que otorgan los países desarrollados, el gobierno Uribe reinició la negociación de acuerdos bilaterales y regionales de libre comercio. Hasta el momento se han negociado o están en negociación tratados de libre comercio con Mercosur, Estados Unidos, Cuba, el triángulo norte de Centroamérica, Chile, Canadá, EFTA y la Unión Europea, a la vez que se ha promovido la inversión extranjera con estímulos tributarios y una agresiva campaña de imagen de Colombia en el exterior. A pesar de este esfuerzo, la suma del PIB de los países con los que Colombia tiene acuerdos comerciales vigentes es menor a US$3 billones, mientras que en los casos de Chile o México esa cifra supera los US$35 billones.

III.F.1.

Situación del comercio exterior y la inversión extranjera

Las cifras de comercio exterior en Colombia han mejorado sustancialmente desde el 2003. Entre este año, y el 2008, las exportaciones totales del país pasaron de US$15.000 millones a casi US$40.000 millones. Este crecimiento obedeció, principalmente, al aumento de las ventas no tradicionales a Venezuela y del mayor valor de las ventas de petróleo y carbón. Colombia ha pasado a ser un país cada vez más dependiente del sector minero-energético: esas exportaciones constituyen hoy más de la mitad de las ventas totales del país al exterior. Además de la creciente importancia del sector minero-energético, la canasta exportadora de Colombia aún es poco sofisticada y diversificada, tanto en destinos como en productos. En el 2007, la participación de las exportaciones de Colombia hacia sus tres primeros destinos fue del 57%, frente a un 33% en Brasil, un 35% en Argentina, un 36% en Chile y un 41% en Perú. La baja sofisticación se constata cuando se comparan las exportaciones colombianas con las de los países con un alto nivel de ingreso por habitante. Dos de los productos de mayor sofisticación (según el ingreso de los países que los exportan) son

76 minero-energéticos –petróleo y carbón–, con casi el 50% de las exportaciones totales del país. Salvo los medicamentos y los polímeros de propileno, que suman menos del 2% de las ventas totales al exterior, los demás son productos de baja sofisticación: café, banano, flores y oro. Un sector que merece atención al evaluar el comercio exterior colombiano es el agropecuario. La política comercial del sector agrícola ofrece altos niveles de protección a productos poco promisorios, y generosos apoyos que no están atados a aumentos de productividad. Varios factores muestran la inconveniencia de este sesgo proteccionista. En los últimos años ha aumentado sustancialmente la demanda internacional de productos agrícolas, en gran medida por el crecimiento de China e India, lo que abre posibilidades de ampliar la producción y la exportación de bienes agropecuarios en el futuro próximo. Además, varios países con los que Colombia tiene acuerdos comerciales o está en proceso de firmarlos son exportadores de alimentos –Brasil, Argentina, Canadá o Estados Unidos–, y esto implica mayores retos para el agro colombiano. Todo esto revela la necesidad de promover productos de clima tropical competitivos y reducir la protección de los de clima templado. En el ámbito de la inversión extranjera (IED) las cifras son muy alentadoras. En los últimos años Colombia se ha convertido en el cuarto mayor receptor de IED en América Latina, después de Brasil, México y Chile. El país recibió US$7,9 mil millones en promedio anual entre el 2004 y el 2008, cifra que se compara muy favorablemente con la de los períodos 1994-1998 y 1999-2003, de US$2,8 mil millones y US$2,1 mil millones respectivamente. Los factores que más han impulsado la inversión extranjera han sido la mejora en la seguridad y la confianza en el país. Durante el 2008, la IED en Colombia alcanzó US$10.564 millones, el monto más alto en la historia. Vale la pena destacar el gran aumento de la inversión en el sector de minas e hidrocarburos, que ha suscitado inquietud por el riesgo de que se genere una “enfermedad holandesa” que termine afectando al resto del aparato productivo colombiano de bienes transables.

III.F.2.

Relaciones económicas con los vecinos

A pesar de los esfuerzos para promover negociaciones comerciales, las exportaciones colombianas se siguen concentrando en pocos mercados. En el 2008, el 27% de las ventas al exterior fue a Estados Unidos, el 16% a Venezuela y el 4% a Ecuador. En las exportaciones no tradicionales, la concentración en los vecinos se acentúa. Ese año, Venezuela absorbió el 33% de las ventas no tradicionales y Ecuador el 8%. Esta concentración es aún más preocupante dadas las dificultades que atraviesan las relaciones con los países vecinos, en particular con Venezuela. Venezuela ha sido un mercado muy dinámico para los productos colombianos en los últimos años: entre el 2004 y el 2008, las exportaciones colombianas aumentaron un 400%, y en ese último año la balanza comercial bilateral superó los US$7.000 millones. Ese dinamismo está amenazado por dificultades económicas y por las tensiones políticas entre los dos países. En abril del 2006 Venezuela formalizó su retiro de la CAN, por su inconformidad con las negociaciones comerciales adelantadas por Colombia y Perú con Estados Unidos. Como el retiro de Venezuela de la CAN implica la expiración en el 2011 de sus compromisos con

77 el libre comercio subregional, Colombia presentó en el 2009 un proyecto de acuerdo para generar una nueva base institucional para el comercio, la inversión y el turismo bilaterales. No ha obtenido respuesta. Por su parte, Venezuela espera la aprobación del Congreso de Paraguay a su solicitud para ingresar a Mercosur. Si esa solicitud es aprobada, el Acuerdo de Complementación Económica 059 de la ALADI entre la CAN y Mercosur ofrecería un marco multilateral para las relaciones comerciales con el vecino país, aun cuando en ese caso la oferta exportable de Colombia a Venezuela tendría que competir con la brasileña.

Las dificultades bilaterales van más allá de los problemas de la CAN. Desde el 2007 Venezuela comenzó a aplicar medidas para canalizar los dólares oficiales para la compra de productos prioritarios, lo que significó una restricción o un encarecimiento de las ventas colombianas. Además, en el segundo semestre del 2008, las tensiones políticas empezaron a erosionar las exportaciones colombianas cuando el presidente Chávez anunció que sustituiría todas las compras a Colombia a raíz de su rechazo al acuerdo de cooperación militar suscrito entre Colombia y Estados Unidos. En el mes de octubre, el gobierno venezolano suspendió la inspección fitosanitaria de productos agropecuarios colombianos, lo que en la práctica constituye una medida discriminatoria que viola los principios de la OMC y que ha menguado seriamente las exportaciones nacionales.

Ecuador también ha sido un mercado atractivo para Colombia, y ahora fuente de crecientes preocupaciones. La fuerte expansión de la demanda interna estimulada por el gasto público, sustentado en los altos precios del petróleo, propició un crecimiento del 50% de nuestras exportaciones entre el 2004 y el 2008. En este contexto, el sector energético ha jugado un papel significativo, como lo muestra el hecho de que en el primer trimestre del 2008 Colombia llegó a cubrir el 20% de las necesidades de energía eléctrica de Ecuador. A pesar de que en marzo del 2008 se produjo la ruptura de las relaciones diplomáticas bilaterales, el intercambio comercial siguió fluyendo. Sin embargo, a raíz de la crisis internacional, Ecuador entró en un estado de alta vulnerabilidad y se formularon medidas para hacer frente a la situación: el gobierno ecuatoriano adoptó una salvaguardia por balanza de pagos, y la excepción de la aplicación del programa de liberación andino. Con el reciente restablecimiento de las relaciones diplomáticas, el comercio debería tender a normalizarse. Perú duplicó su comercio con Colombia en los últimos cinco años, pero el promedio de participación de ese mercado en las exportaciones colombianas fue inferior al 3%. La coincidencia en las visiones política y económica ofrece posibilidades para incrementar los flujos comerciales entre los dos países. Brasil ha fortalecido paulatinamente sus relaciones comerciales y financieras con Colombia. El comercio colombo-brasileño se multiplicó por 2,6 entre el 2004 y el 2008, con un saldo deficitario para el país. Esto pone en evidencia la importancia de identificar nichos para los productos nacionales en ese mercado. Además, hay que tener en cuenta

78 que el déficit para Colombia es parcialmente compensado por las crecientes inversiones brasileñas en el país.

Panamá ha representado oportunidades para Colombia, pero a la vez retos en el campo comercial. Entre el 2004 y el 2008 el comercio bilateral se duplicó, y aunque las exportaciones colombianas a ese mercado crecieron, su participación en el total exportado fue del 1%. No obstante el interés de Panamá en ampliar el Acuerdo de Alcance Parcial vigente, en Colombia hay preocupación por el contrabando proveniente de China, vía la Zona Libre de Colón. El desarrollo de proyectos energéticos con proyección al Plan Mesoamérica, el potencial del mercado para nuestras exportaciones y la prestación de servicios son oportunidades importantes para Colombia. La necesidad de afianzar las relaciones económicas con los países vecinos encuentra un punto de apoyo en el sector energético. Colombia exporta gas y energía eléctrica a Venezuela, y cubre un quinto de las necesidades de energía eléctrica de Ecuador. Además se han hecho alianzas energéticas entre grupos colombianos y peruanos, se están ejecutando proyectos de infraestructura eléctrica y transporte de energía con Brasil, y se está evaluando la posible interconexión eléctrica con Panamá. De otro lado, es prioritario mantener en la agenda con los vecinos el desarrollo de proyectos de infraestructura, y seguir avanzando en los de la Iniciativa para la Infraestructura Regional de América del Sur (IIRSA). La crisis que atraviesa la CAN no contribuye a la estabilización de las relaciones con los vecinos. La CAN ha perdido fuerza en los últimos años debido a la salida de Venezuela, a la negociación de los tratados de libre comercio de Perú y Colombia con Estados Unidos, a diferencias ideológicas y tensiones entre los países, y a la inestabilidad política de la región. Para Colombia esta crisis es motivo de preocupación, no sólo por su condición de exportador neto a la CAN, sino por la pérdida de estabilidad de las relaciones con algunos países vecinos.

III.F.3.

Relaciones con Asia-Pacífico

Colombia debe fortalecer sus relaciones económicas con Asia para tener una mayor inserción internacional. Asia-Pacífico es la región más dinámica en la economía mundial en crecimiento, comercio, inversión e innovación. Mientras los países asiáticos han ganado participación en el producto mundial, los países desarrollados la han perdido. Se espera que en el 2040 Asia represente el 66% del PIB mundial. Con esta perspectiva en claro, otros países latinoamericanos han estrechado vínculos con Asia. La participación de las exportaciones a Asia pasó del 26% al 30% en Chile, del 19% al 24% en Perú y del 10% al 14% en Argentina. A pesar de su creciente relevancia, Asia-Pacífico no ha sido un destino importante de las exportaciones colombianas ni de su inversión foránea. La cuota de Asia-Pacífico en las exportaciones totales fue de un 3,5% entre 1995 y 1998; bajó a un 2,3% entre el 2001 y el 2004, y se recuperó hasta un modesto 3,2% entre el 2005 y el 2008. Entre tanto, la

79 inversión de los países asiáticos en Colombia se mantiene baja. Los capitales provenientes de esos países representan menos del 1% de la inversión extranjera total. Japón lleva la delantera y le sigue Corea del Sur. Para entender mejor la situación de Colombia, conviene visualizar el panorama regional. Las exportaciones de América Latina al Asia-Pacífico, incluida India, se concentran en pocos países. Durante el período 2004-2006, cinco países representaban casi el 92% de todas las exportaciones de América Latina al Asia-Pacífico: Brasil (35%), Chile (28%), Argentina (14%), México (9%) y Perú (7%). Los principales importadores de Asia-Pacífico en la región son México y los países del Mercosur, sobre todo Brasil. Sobresale la creciente participación de México, con aproximadamente el 53% de las importaciones totales desde Asia-Pacífico en ese período, frente al 25% registrado a comienzos de 1990. Las exportaciones de América Latina a Asia-Pacífico se caracterizan por la concentración en recursos naturales y manufacturas basadas en ellos. Sin embargo, la canasta exportadora de la región empieza a incluir productos nuevos, como los de la pesca y la carne de cerdo, y manufacturas de alta tecnología como microcircuitos electrónicos y equipos de telecomunicaciones y para procesamiento de datos. Esto sugiere que América Latina está afianzándose gradualmente en las redes de las cadenas de suministro de Asia-Pacífico. De otro lado, el dinamismo de la inversión extranjera asiática todavía no ha incorporado a América Latina y el Caribe. Asia-Pacífico ha sido un inversionista insignificante, con sólo el 2,8% de la IED total en América Latina y el Caribe durante el período 1997-2001, y el 3,5% del 2002 al 2006. Es importante el creciente interés de China por invertir en la región, motivado por el acceso a recursos naturales, la expansión de mercados y la búsqueda de mayor eficiencia en sus procesos productivos. China busca invertir sobre todo en áreas de infraestructura y energía, y ofrece financiamiento para emprendimientos en estas áreas.

III.F.4.

Recomendaciones

1. Colombia se ha convertido en una economía exportadora de productos mineros y energéticos. Éstos representan alrededor del 50% de las exportaciones del país. La gran variabilidad de los precios internacionales de estos productos provoca fuertes oscilaciones en la tasa de cambio. Esto desincentiva proyectos de largo plazo en el sector de los bienes transables. Por ello debe ser prioridad del gobierno nacional: 1.1. Reducir la fluctuación de la tasa de cambio. Esto exige una política fiscal que establezca una regla para generar ahorro público en época de bonanzas de bienes básicos y así permitir un mayor gasto cuando los ingresos por ese concepto caigan. 1.2. Crear un fondo para ahorrar el grueso de los ingresos extraordinarios en épocas de auge, y que ponga recursos a disposición del fisco en la caída. El caso de Chile es un ejemplo a considerar.

80 Es urgente diversificar las exportaciones hacia varios países de destino y con bienes de mayor valor agregado. Con la coordinación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se deben adelantar las siguientes acciones: 2.1. Aprovechar los mercados en los que Colombia ya tiene acceso privilegiado: México, El Salvador, Honduras, Guatemala, Perú, Chile y Mercosur. Entre los productos que se exportan a Ecuador, y especialmente a Venezuela, se debe evaluar cuáles pueden competir en esos mercados. 2.2. Negociar acuerdos comerciales con el resto de la región, así sea de alcance parcial, con Costa Rica, Panamá y República Dominicana. 2.3. El acuerdo con Mercosur, que sólo cubre bienes, se debe hacer extensivo a los servicios. 2.4. Acelerar la armonización de los acuerdos comerciales de los países del Arco del Pacífico Latinoamericano, que lideran Colombia, Chile, México y Perú, y al cual están invitados Ecuador y Centroamérica. La mayoría de estos países tienen acuerdos bilaterales de libre comercio. Al armonizar normas de origen, medidas de defensa comercial y procesos de desgravación, se podría incrementar el comercio y la inversión entre ellos. 2.5. Analizar qué productos con valor agregado exportan países como Chile, México, Perú y Centroamérica con acceso libre a los mercados de Estados Unidos, Canadá, Unión Europea y Japón, para buscar proveer insumos compatibles con las normas de origen de esos acuerdos y en los que Colombia sea competitivo. 2.6. Fomentar el biocomercio, que puede abrir oportunidades de alianzas con Brasil y Perú para exportar nuevos productos –cosméticos y productos homeopáticos– a los países desarrollados. 2.7. Seguir impulsando el programa de transformación productiva lanzado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El programa está orientado a generar nueva oferta exportable. 3. La situación con Venezuela es compleja, pero hay que hacer esfuerzos para lograr un acercamiento que beneficie a ambas partes. Para ello se proponen en el área comercial, con la coordinación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las siguientes opciones: 3.1. Mostrarle a Venezuela que las medidas contra los productos colombianos están alentando el contrabando, generando corrupción en ambos lados de la frontera, y provocándole a los dos países grandes costos en el recaudo impositivo. 3.2. Insistir en la búsqueda de una base institucional, de ser posible multilateral, para las corrientes comerciales con Venezuela ante su retiro de la CAN. 4. Con el liderazgo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se debe buscar el fortalecimiento y la diversificación de las relaciones con los demás vecinos. Para ello se proponen las siguientes medidas: 4.1. Utilizar instrumentos de promoción comercial y complementación económica que contribuyan a ampliar las oportunidades de los productos ecuatorianos en el mercado del país, y consolidar el acceso de los productos colombianos al mercado de Ecuador.

81

4.2. Fortalecer la relación bilateral con Perú y aprovechar más las preferencias andinas para lograr inserciones conjuntas en los mercados con los que este país ya tiene acuerdos comerciales –los de Asia-Pacífico–. 4.3. Trabajar en la construcción de la relación especial ya planteada con Brasil, uno de cuyos aspectos es el incremento de la inversión en Colombia. 4.4. Fortalecer las relaciones comerciales con Panamá, siempre teniendo en la mira la necesaria búsqueda de soluciones concertadas para el control efectivo del contrabando.

5. Si bien la CAN no será fuente de las mayores oportunidades comerciales de Colombia en el futuro, ha probado ser un ámbito que facilita el diálogo cuando surgen las tensiones. Por ello se propone adelantar las siguientes acciones: 5.1. Fortalecer la CAN en aspectos no comerciales que convengan a todos los miembros. 5.2. Consolidar lo logrado en lo comercial con temas como la integración física, energética, el intercambio cultural y de estudiantes, el desarrollo fronterizo y el uso sustentable de la biodiversidad.

6. Asia gana cada vez una mayor importancia en el mundo. Para avanzar en el fortalecimiento de las relaciones económicas con Asia se propone al gobierno nacional: 6.1. Perseverar en el compromiso con la contribución que para el desarrollo representa el libre comercio y la eliminación de los instrumentos que impiden aprovecharlo al máximo. Colombia podría acercarse a los intereses comerciales de las economías asiáticas si mantiene una sólida postura de denuncia del proteccionismo y una estrategia de inserción internacional basada en la defensa de la libertad de mercados. 6.2. Presentar las políticas colombianas de apertura del comercio y las inversiones de manera consistente en las distintas instancias regionales en las que se discutan, incluyendo APEC, el Arco del Pacífico, Focalae y la expansión del P-4. 6.3. Ejercer un mayor liderazgo en el Arco del Pacífico Latinoamericano, que busque concretar planes de acción específicos con cronogramas y responsables. 6.4. Definir una estrategia en la relación económica con los principales países asiáticos, incluidos los de ASEAN, que atienda a las particularidades de cada uno de ellos. 6.5. Ampliar el horizonte de acuerdos comerciales con nuevas alianzas comerciales en el hemisferio, y en Asia y Oceanía. Países como Corea, Australia, Singapur y Japón, que se concentran en manufacturas sofisticadas y servicios, no deberían causar dificultades comerciales. Los acuerdos de protección de inversiones y de doble tributación son insuficientes. 6.6. Hacer un esfuerzo coordinado con Perú, Chile, Colombia y México para ganar visibilidad en Asia. Se pueden buscar encadenamientos productivos con países latinoamericanos para generar exportaciones orientadas a los mercados asiáticos. 6.7. Internacionalizar el sector privado colombiano. Es fundamental el rol de las organizaciones empresariales con sus contrapartes del Consejo Consultivo Empresarial del APEC (ABAC), con el Instituto para la Empresa Internacional (IES) de Singapur y con el Consejo Chino para el Fomento del Comercio Internacional (CCPIT).

82

6.8. Buscar una relación más profunda con China e India. Si bien los temas comerciales son el mayor reto y no hay que eludirlos, es necesario buscar acuerdos de complementación económica que incluyan ciencia y tecnología, por ejemplo, aplicadas a áreas de interés como el uso eficiente del carbón. El sector agropecuario y agroindustrial podría ser un gran ganador de un acuerdo comercial con China. 6.9. Lograr el ingreso al APEC tan pronto termine la moratoria en el 2010. Conviene aprender de la estrategia de Chile. 6.10. Expresar la intención de adherir al P-4 (Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica que abarca Nueva Zelanda, Singapur, Brunei, Darussalam y Chile), en el que seguramente contaría con el apoyo de Chile. 6.11. Puesto que China está dando pasos para mejorar su eficiencia energética, para apoyarse en energías renovables y luchar contra el cambio climático, se debe promover la cooperación energética con ese país. Desde el 2007 China emerge como líder mundial en plantas termoeléctricas –a carbón– más eficientes y menos contaminantes, y lidera la frontera tecnológica y la reducción de costos en esta área.

7. En cuanto al posicionamiento del carbón colombiano y de otros productos mineros en los mercados internacionales, se sugiere: 7.1. Aprender de las nuevas tecnologías del carbón que limitan el efecto contaminante, y que han sido desarrolladas principalmente en China. Buscar la gestación de alianzas empresariales (joint-ventures) y de vínculos binacionales en producción, inversión, tecnología y comercio exterior. 7.2. Buscar diferenciar el carbón colombiano por sus métodos de explotación, transporte y uso de tecnologías de punta cuando sean viables (exportarlo en forma líquida, por ejemplo, pronto deberá ser posible).

7.3. Fomentar la investigación en ciencia y tecnología en los productos en los que Colombia tiene intereses pero que a la vez representan amenazas –carbón, oro, níquel–. En temas que tienen implicaciones internacionales y especificidades locales, como el tipo de mina o las facilidades exportadoras, se deben hallar soluciones propias.

8. El tratado de libre comercio con Estados Unidos es esencial para Colombia en su proceso de apertura. Es fundamental lograr su aprobación. El TLC potenciará la apuesta de Colombia por el Asia-Pacífico y aumentará sus probabilidades de ingreso a APEC. Por ello se recomienda al gobierno nacional lo siguiente: 8.1. Facilitarle a la administración Obama la aprobación del TLC mediante la consolidación y profundización de una política efectiva de defensa de los derechos humanos y sindicales en el país, que de todas maneras se debe hacer, y demostrando una tolerancia nula con la impunidad que nos ubique a la vanguardia en el continente. Si bien se ha avanzado bastante, aún queda camino por recorrer.

83 8.2. Enfocar el cabildeo en los demócratas de línea dura en Estados Unidos para ambientar políticamente la aprobación del TLC. 8.3. Impulsar un avance integral de la agenda de temas y alianzas con Estados Unidos que contribuya a la aprobación del TLC. 9. Es fundamental que Proexport lidere la articulación de alianzas público-privadas para aprovechar las oportunidades comerciales y el desarrollo de una oferta exportadora competitiva y sostenible. 10. Es indispensable mantener la legitimidad de la OMC. La participación activa de los negociadores colombianos en la Ronda Doha, en particular de la misión ante la OMC, abre oportunidades y espacios de diálogo con países con los que Colombia desea profundizar relaciones comerciales y de inversión, como el caso de Brasil y Asia.

III.G. MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS Ante la necesidad que tiene Colombia de reorientar su estrategia de inserción internacional, los temas de medio ambiente y recursos estratégicos son una gran oportunidad para que el país dé un viraje a su política exterior. Esta situación surge de varias circunstancias. La preservación ambiental ha vuelto a dominar la agenda internacional a raíz de las preocupaciones sobre el cambio climático. Paralelamente, el desarrollo de la economía mundial y el crecimiento de países como China e India han producido un notable aumento de la demanda de recursos cada vez más escasos – energéticos y alimentos–. Colombia tiene un gran potencial en esos recursos: desde los combustibles fósiles, pasando por las tierras sin explotar, hasta una inmensa biodiversidad. Siempre que el país diseñe una estrategia idónea de desarrollo sostenible, puede hacer valer esos recursos en el ámbito internacional y convertirlos en eje de una nueva política exterior. La riqueza ambiental colombiana es evidente. Colombia es el segundo país más rico en biodiversidad en el planeta, el primero en especies de aves, el segundo en anfibios, el tercero en plantas vasculares y uno de los diez más ricos en agua dulce. Cuenta también con más de cincuenta parques nacionales, muchos de gran importancia para la biodiversidad mundial; sus grandes resguardos indígenas y parques nacionales en la Amazonía abarcan más del 60% del área cubierta por bosques en la región. En la cuenca del Pacífico y la región Amazónica tiene amplias áreas en relativo estado de conservación. En contraste, la región andina, los valles interandinos y las planicies del Caribe registran un creciente deterioro. La Orinoquia, con sus áreas seminaturales y transformadas, se encuentra en una posición intermedia entre estos dos escenarios. Desde mediados de esta década, la protección ambiental, y por ende su riqueza, volvió a ser una prioridad de la agenda mundial. Dadas las circunstancias, Colombia puede hacer valer su riqueza ambiental en el ámbito global. Luego de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, llevada a cabo en Río de Janeiro en 1992, el tema había quedado relegado a un segundo plano –el gran tema de la agenda

84 internacional había pasado a ser el terrorismo–. Las alarmas que detonó el Cuarto Informe del Panel Intergubernamental de Cambio Climático en el 2007 reposicionaron el tema.

III.G.1.

Acciones ambientales en el ámbito internacional

Desde que se iniciaron las discusiones internacionales sobre el tema ambiental, Colombia ha tenido una participación muy activa. Esta participación se traduciría luego en la suscripción de todos los acuerdos, convenios y tratados relevantes, en particular los de naturaleza global. Colombia respondió a los acuerdos consolidados en la Conferencia de Río (1992) mediante la incorporación de más de cincuenta artículos sobre medio ambiente y desarrollo sostenible en su nueva Constitución (1991), y la creación del Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental. A partir del año 2002, Colombia empezó a retroceder en los frentes nacional e internacional. El declive de la política ambiental se explica en parte por la fusión del antiguo Ministerio del Medio Ambiente y del Ministerio de Desarrollo, en el 2003, para crear el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Hoy en día, Colombia es uno de los pocos países de América Latina que no cuenta con un ministerio especializado en medio ambiente. La menor jerarquía de la institucionalidad ambiental se ha reflejado en la dispersión de responsabilidades entre varias entidades, algunas de las cuales no asumen el tema como prioritario. Con la pérdida de importancia del tema ambiental en la política doméstica, entre el 2002 y el 2006 se notó un declive de la participación de Colombia en los escenarios globales, declive que se viene corrigiendo parcialmente desde el 2007. Así como Colombia ha tenido una actividad importante en los principales foros ambientales globales –Convención de Diversidad Biológica, Convención Marco de las Naciones Unidas de Cambio Climático y Convenio de Viena sobre la Protección de la Capa de Ozono y su Protocolo de Montreal–, en los ámbitos regional y subregional ha sido más limitada, o su participación ha tenido altibajos. El país ha dado mayor importancia al Tratado de Cooperación Amazónica y al capítulo ambiental de la Comunidad Andina, pero la posibilidad de incrementar su participación en ambos casos es restringida por la escasez de recursos y la debilidad de los instrumentos diplomáticos.

La política ambiental con los países limítrofes se ha reducido a manifestar sus intenciones de adelantar programas binacionales para proteger y elaborar listas de daños de los ecosistemas compartidos. Pocos han sido los resultados prácticos. Cabe destacar el proyecto de la carretera del Darién, impulsado por Colombia y rechazado por el gobierno de Panamá. Ante gran parte del movimiento ambientalista, el proyecto representa una amenaza para un ecosistema estratégico. Entre tanto, las políticas conjuntas para la protección del medio ambiente marino compartido con los países limítrofes en la plataforma marina, el Pacífico y el Caribe, son débiles. Esta situación, como la de los ecosistemas terrestres, se explica por la pobre capacidad de estos países –Colombia incluido– para proteger sus territorios marinos.

85

III.G.2.

Amenazas a la biodiversidad

Para aprovechar la riqueza natural como acicate de la política exterior, Colombia debe fortalecer sus instituciones e implementar políticas para conjurar los riesgos que se ciernen sobre la biodiversidad. Los recursos del sistema de parques nacionales, la principal instancia que se ocupa de la conservación de la biodiversidad, son insuficientes frente a las grandes áreas a su cargo y las amenazas que enfrenta la biodiversidad.

Los efectos del cambio climático en la biodiversidad serán muy serios, en particular en las zonas altas y en las regiones costeras. El cambio climático afectará a Colombia de varias formas, pero se manifestará sobre todo en la alteración del régimen hidrológico como consecuencia del rápido derretimiento de los nevados andinos. El 85% de los que existían en Colombia en 1850 ya no están. De mantenerse la tendencia actual, la totalidad de los nevados habrá desaparecido a fines de siglo, con los consiguientes severos efectos en los recursos hídricos. El impacto del cambio climático en la biodiversidad de las zonas altas y de las regiones costeras, incluidos los arrecifes de coral y los manglares, será muy fuerte: los arrecifes de coral sufrirán profundamente el aumento del nivel del mar, de la temperatura y de la frecuencia de los huracanes, así como la acidificación de los océanos.

La biodiversidad también está seriamente amenazada por problemas domésticos. La riqueza natural de Colombia se encuentra en grave peligro por el conflicto interno, es decir, por las estrechas conexiones de los grupos armados con el narcotráfico. Cuando se destruyen las plantaciones de coca, a menudo con herbicidas, se trasladan a nuevas zonas de selva virgen donde la destrucción continúa. Pero los problemas van más allá: incluso si disminuyera el cultivo de coca, probablemente empeorarían los problemas corrientes del campo, como la expansión de las tierras agrícolas hacia los bosques. Por esto es importante que la lucha contra el narcotráfico se acompañe de una estrategia de desarrollo sostenible para el país, que involucre una redistribución de la tierra con sentido productivo y social.

III.G.3.

El reto de los recursos naturales estratégicos

Colombia tiene importantes recursos energéticos fósiles, está fomentando activamente la producción de biocombustibles y aún tres cuartas partes de sus áreas cultivables permanecen vírgenes. Estas condiciones hacen que el país tenga un gran potencial en recursos cada vez más escasos que el mundo demanda con creciente intensidad. Colombia cuenta con recursos energéticos suficientes para cubrir su propio consumo. Más del 60% de la energía del país se deriva del petróleo y del gas, y la energía hidráulica proporciona alrededor de tres cuartas partes de la electricidad. A finales del 2007, las reservas probadas de petróleo eran del orden de 1.358 millones de barriles, con una relación entre reservas y producción equivalente a seis años. El gas está asociado con el

86 petróleo, de manera que la extracción de estos recursos responde a un sistema de producción coordinado. La regulación inadecuada del sector ha redundado en una ausencia de incentivos para que productores y distribuidores desarrollen el negocio en todo su potencial. De otro lado, Colombia tiene las mayores reservas de carbón de América Latina, produce el 1,4% del total mundial y exporta casi el 95% de su producción. Como el quinto exportador de carbón en el mundo, e importante exportador de petróleo y gas, Colombia tiene como productor una huella de carbono nada despreciable. Aunque formalmente las emisiones de carbono se asignan al usuario y no al productor, esta circunstancia, en un entorno global cada vez más restrictivo, es un reto por resolver. El país debe seguir avanzando en proyectos carboníferos sostenibles desde el punto de vista social y ambiental, y capitalizar experiencias pasadas que han sido nocivas en ambos frentes. De otro lado, las emisiones de GEI originadas por el sector eléctrico colombiano, gracias a su gran componente hidroeléctrico, son de las más bajas del mundo. En el mediano plazo el país debe desarrollar tecnologías limpias de producción de energéticos, y convertirse en una economía menos dependiente de la exportación de combustibles fósiles. En este contexto se destaca la decidida política del gobierno colombiano en la promoción de biocombustibles como el biodiesel y el etanol. Esa política incluye generosos subsidios y garantía parcial de una demanda inducida, lo que representa la transferencia de recursos de consumidores a productores. Sin embargo, su bondad aún no ha sido suficientemente evaluada. Aunque las proyecciones sugieren un panorama promisorio de demanda internacional, no existe una estrategia clara para que la producción pueda alcanzar niveles de competitividad adecuados. Tampoco se ha estudiado a fondo el impacto ambiental de la política ni su efecto social, temas que son de la mayor importancia en territorios con comunidades asoladas por los estragos del conflicto.

III.G.4.

Recomendaciones

Colombia tiene la oportunidad de desarrollar una política exterior ambiental y energética que lo identifique globalmente como un país que hace grandes esfuerzos para proteger su patrimonio ambiental y crear nuevas oportunidades de desarrollo sostenible; que lo identifique, por ende, como un país buen ciudadano del mundo.

En relación con el tema ambiental, con el liderazgo del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la coordinación de la Cancillería, el país debe: 1. Fortalecer su actividad en los foros ambientales internacionales con acciones como éstas: 1.1. Tener una activa participación en los tratados globales ratificados por el país, así como en otros instrumentos jurídicamente no vinculantes. Se le debe prestar la mayor atención a la participación de Colombia en la Convención Marco de Cambio Climático y su Protocolo de Kioto, en la Convención de Diversidad Biológica y su Protocolo sobre Bioseguridad, y en otros tratados sobre la biodiversidad.

87 1.2. Incorporar la protección y el uso sustentable de la biodiversidad como uno de los ejes de las relaciones internacionales del país. Colombia debe mantener el nivel actual de participación en la Convención de Diversidad Biológica, y hacerlo con mayor continuidad y coherencia en otros convenios relacionados. 1.3. Prestar especial atención en el corto plazo a las negociaciones relacionadas con el Régimen Internacional sobre Acceso y Distribución de Beneficios y el Régimen Internacional sobre Responsabilidad y Compensación en el marco del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad de la Convención de Biodiversidad. 1.4. Seguir participando activamente en los procesos posteriores a la Conferencia de las Partes de la Convención de Cambio Climático de Copenhague. 2. Establecer una política de largo plazo para el desarrollo del biocomercio. Esta política deberá tener en cuenta los resultados de los programas de mercados verdes del MAVDT – eliminado en 2006–, y el programa de biocomercio que promovió el Instituto Humboldt. 3. Promover una estrategia de largo plazo de promoción del ecoturismo en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que emule la experiencia exitosa que en ese frente han tenido países como Costa Rica. 4. Garantizar que las políticas de atracción de inversión extranjera sean ambiental y socialmente responsables. La política en minería e hidrocarburos debe partir de la exigencia del cumplimiento de la normatividad ambiental existente en el país, y del respeto por los territorios que son propiedad de las comunidades indígenas y afrocolombianas. 5. Desarrollar políticas binacionales y regionales para la protección ambiental mediante las siguientes acciones: 5.1. Hacer más continua la participación de Colombia en el Tratado de Cooperación Amazónica y en los programas ambientales de la Comunidad Andina. Se recomienda que Colombia presente iniciativas para el desarrollo de programas multinacionales amazónicos, tanto en el OTCA como en la CAN, y que promueva campos en los cuales los países amazónicos o andinos puedan presentar posiciones comunes en los foros internacionales de cambio climático y biodiversidad. 5.2. Participar en la Convención de la Comisión Interamericana del Atún Tropical, de la que Colombia hizo parte en el 2009. 5.3. Liderar el fortalecimiento de todas las actividades subregionales conducentes a la adaptación de los países miembros a las consecuencias del cambio climático, en relación con los convenios del Gran Caribe y del Pacífico Sudeste. 5.4. Crear un programa de ordenamiento y protección de las cuencas binacionales para proteger ecosistemas críticos compartidos con Venezuela, Brasil, Perú, Ecuador y Panamá.

88 6. El fortalecimiento de la capacidad institucional es un requisito para consolidar la política internacional ambiental. Para ello se deben adelantar las siguientes acciones: 6.1. Restablecer el Ministerio del Medio Ambiente como muestra del compromiso nacional con la preservación ambiental y para garantizar una mayor coordinación de la política. 6.2. Fortalecer la capacidad de la Cancillería en el campo ambiental internacional. La Cancillería debe coordinar, con el apoyo técnico de las entidades correspondientes, las posiciones internacionales del país en temas ambientales. 6.3. Crear un consejo interministerial que fortalezca la comunicación entre ministerios, que coordine una agenda conjunta y propicie espacios de concertación de prioridades. 6.4. Fortalecer el sistema nacional de información de biodiversidad para su conservación y uso sustentable, así como la investigación sobre los usos de la biodiversidad que le den valor agregado a los diversos componentes de la biodiversidad.

7. La política ambiental colombiana debe tener avances cuantificables. Para ello hay que fijar una meta en el indicador ambiental que elabora la Universidad de Yale (WEF 2008). Colombia ocupa en la actualidad el puesto número 9 entre 149 países; debería proponerse ascender al puesto número 5 en un plazo definido.

8. Reconocer que la dinámica del narcotráfico es funesta para el medio ambiente – deforestación, erosión, herbicidas, agroquímicos, fumigación–, y asumir una posición activa en las esferas internacionales difundiendo y haciendo tomar conciencia de los costos que implica la siembra de una hectárea de coca. Se debe hacer una promoción masiva de cultivos alternativos para apoyar a los agricultores.

9. Hacer más formal y transparente la manera como se solicitan y administran los recursos de cooperación ambiental. Colombia recibe cuantiosos recursos de cooperación para el sector ambiental, pero su gestión y ejecución no responden a una política estratégica. En materia de recursos energéticos, con el liderazgo del Ministerio de Minas y Energía, y la coordinación de la Cancillería, el país debe:

10. Participar activamente en los proyectos de infraestructura y cooperación energética regional. Debe participar, también, en proyectos conjuntos con los vecinos, así como en las iniciativas de Unasur, IIRSA, el Plan Puebla Panamá y el Consejo Energético de Suramérica, incluyendo el desarrollo de infraestructura. Además debe seguir exportando electricidad a Ecuador y a Venezuela, y desarrollar la interconexión con Panamá y eventualmente a Centroamérica.

11. La Agencia Internacional de la Energía afirma que la mejor arma para controlar el cambio climático es la eficiencia en el consumo de energía. El gobierno debe aprovechar las oportunidades de los organismos multilaterales y la cooperación internacional para fortalecer sus esfuerzos en este sentido.

89 12. Si Colombia quiere ser un jugador competitivo a largo plazo en biocombustibles, debe mejorar su productividad hasta alcanzar los niveles internacionales, e iniciar un desmonte concomitante de los subsidios. Para que este sector sea sostenible económica y ambientalmente, el país debe crear alianzas de largo plazo para vincularse más con las experiencias de Brasil y Malasia, y con los académicos que están estudiando nuevas fuentes de biocombustibles. 13. A pesar de la abundancia hídrica, el país debe desarrollar un respaldo termoeléctrico basado en el uso del gas –por encima del carbón o del diesel por su menor impacto ambiental–. 14. Ante la gravedad del calentamiento global, cada vez se cuestionará más el uso de combustibles fósiles y se buscarán alternativas menos contaminantes. Por ello hay que diferenciar productos de exportación como el carbón para prever los requerimientos ambientales y las preferencias de los consumidores. Algunas estrategias en este sentido: 14.1. Posicionar el carbón colombiano como un producto que tiene las técnicas más responsables desde el punto de vista ambiental, así esto implique incurrir en costos adicionales. Tarde o temprano se impondrán certificados energéticos en los productos de exportación, y los consumidores pagarán una prima por los que tengan menor huella de carbono. 14.2. Minimizar la huella colombiana de carbono en el planeta, aprovechando ventajas como la tenencia de la segunda mayor riqueza hídrica del continente. El país debería proponerse que al menos el 95% de la generación de energía eléctrica sea hídrica, solar, eólica y autogenerada por las empresas con base en captura de vapor de sus procesos. 14.3. Estar a la vanguardia del uso de tecnologías que permitan un aprovechamiento energético más eficiente del carbón y del petróleo. Colombia debe tratar de ser el primer país en exportar carbón líquido, tecnología que ya existe pero que aún no logra tener precios comerciales. También hay que promover una mayor eficiencia de las plantas térmicas, para lo cual conviene buscar alianzas con China, cuyas técnicas en extracción de energía con base en carbón son las más avanzadas del mundo.

90

OTROS

TEMAS RELEVANTES RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS

IV.

EN

LA

AGENDA

Y

IV.A. LA MIGRACIÓN INTERNACIONAL COLOMBIANA

En los últimos lustros se ha incrementado la cantidad de colombianos que han migrado al exterior. Esta expansión de la diáspora representa beneficios para el país, pero a la vez dificultades. Así como los emigrantes generan cuantiosas remesas, que son una fuente clave de ingresos para varias regiones, muchos de ellos enfrentan serias dificultades en algunos países con políticas o actitudes hostiles hacia los inmigrantes. A esta realidad se suma el problema que supone para el país la fuga de capital humano calificado, pero también la oportunidad que representa el contar con una vasta red de colombianos en el mundo. Para aprovechar las oportunidades y superar los riesgos se requiere una política integral para los migrantes, un tema central que tardíamente ha empezado a llamar la atención de las autoridades. De acuerdo con el DANE, en el año 2005 había 3.378.345 colombianos residiendo de manera permanente en el exterior. Otras fuentes estiman que el número de emigrantes colombianos oscila entre 3,3 y 6,8 millones. Según el DANE, los destinos elegidos por los migrantes colombianos son Estados Unidos (34,6%), España (23,1%), Venezuela (20%), Ecuador (3,1%), Canadá (2%), Panamá (1,4%), México (1,1%), Costa Rica (1,1%), y con un porcentaje mínimo, Australia, Perú y Bolivia. El envío de remesas es una consecuencia de la diáspora, y tiene un impacto económico significativo para el país. Según el Banco de la República, en el 2008 los ingresos por las remesas de los trabajadores totalizaron US$4.842 millones, equivalentes aproximadamente al 2% del PIB. Se estima que la principal zona geográfica desde donde se remiten los giros es Europa (45%); le siguen Norteamérica (37,8%) y América Latina (15%). Cabe señalar que la migración transfronteriza colombiana ha estado muy ligada al refugio y al desplazamiento forzado hacia la frontera. En los casos de Europa y Estados Unidos, el incremento de las restricciones al ingreso y a la permanencia de inmigrantes ha dado lugar a una emigración por conductos irregulares, operada por mafias que trafican con personas. Los emigrantes colombianos se exponen a toda suerte de problemas: tráfico de personas, inserción laboral precaria, bajo acceso a los sistemas de protección social, dificultad para asociarse, ausencia de mecanismos para generar vínculos entre estudiantes migrantes y el sistema educativo colombiano, falta de información para convalidar títulos, entre otros.

La capacidad de respuesta del Estado colombiano no se ha ajustado con suficiente rapidez y eficiencia al aumento de los flujos migratorios en los últimos años. El Estado cuenta con una Política Integral de Migraciones (PIM) diseñada a partir de las pautas del Plan de Desarrollo 2006-2010 sobre la necesidad de fortalecer la política estatal migratoria. La ejecución del Plan fue asumida por el Ministerio de Relaciones Exteriores por intermedio

91 del Programa Colombia Nos Une. La PIM se implementa a través de los siguientes ejes de trabajo: i) Plan Comunidad en el Exterior, que busca apoyar a la comunidad colombiana en coordinación con los consulados; ii) adecuación de servicios a los colombianos en elexterior, y a sus familias en los lugares de origen, en áreas de pensión, salud, educación y canalización de remesas; iii) promoción de una migración ordenada y regulada; iv) formulación y coordinación del Plan de Retorno Positivo, que apoya el regreso de nuestros connacionales; y v) Observatorio para la Migración Internacional Colombiana. El Ministerio de Relaciones Exteriores se impuso como una meta de la política exterior para el 2010 el diseño de una política que involucrara a todos los actores gubernamentales que inciden en el proceso migratorio. Como parte de esta política fue aprobado un documento Conpes que recomienda iniciativas como éstas: la promoción de la participación política y cívica de los colombianos en el exterior; la inclusión en la agenda de cooperación internacional del tema migratorio; la obligación de adoptar medidas de asistencia consular a connacionales en situación de vulnerabilidad; la generación de instrumentos que faciliten a los colombianos la difusión de su cultura en el exterior y refuercen las relaciones con las nuevas generaciones nacidas fuera del país; la coordinación de la elaboración de un documento Conpes para el diseño de estrategias que permitan la atracción de capital humano extranjero calificado que fortalezca las diferentes líneas de desarrollo del país.

IV.A.1.

Recomendaciones

1. La Cancillería debe ampliar su servicio consular para poder ejecutar los objetivos de la Política Integral de Migraciones (PIM). En la actualidad, en el caso de Estados Unidos, Colombia dispone solamente de nueve consulados, mientras que en El Salvador tiene dieciséis. 2. El Programa Colombia Nos Une debe ascender en la estructura de la Cancillería. Actualmente depende de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al Ciudadano, que a su vez se encuentra subordinado a la Secretaría General. 3. La Cancillería debe acercarse a la comunidad migrante para que pueda identificar dónde está la población colombiana en el exterior y cuál es su perfil. 4. El país debe crear mecanismos para que directamente, o con la cooperación internacional, ayude a los países vecinos en la provisión de atención humanitaria en momentos de fuertes migraciones de colombianos. 5. El Plan Retorno considerado en el documento Conpes debe ser fortalecido de tal forma que ofrezca garantías reales a los colombianos que vuelven al país. 6. Los gobiernos regionales deben evaluar mecanismos para incentivar el envío de remesas de los emigrantes de sus regiones. Conviene evaluar experiencias como la del estado de Zacatecas, en México, que creó un sistema de donaciones de su diáspora en Estados

92 Unidos (por cada dólar que un emigrante aporta a la construcción de un bien público de su interés, el Estado hace un aporte concomitante). 7. De otro lado, teniendo en cuenta el creciente número de extranjeros que han llegado al país, es necesario definir en el mediano plazo una política clara frente a los inmigrantes.

IV.B. COOPERACIÓN INTERNACIONAL

La cooperación internacional en el caso colombiano ha tenido rasgos bien definidos en el pasado reciente: por un lado, el país ha sido ante todo un receptor de cooperación y, por otro, aquélla ha estado principalmente asociada con objetivos de seguridad y lucha contra el narcotráfico. Este panorama está cambiando: Colombia puede convertirse en un oferente importante de cooperación hacia países de similar o menor desarrollo relativo, lo que contribuiría a su mejor inserción internacional.

Esta oportunidad es resultado de varias circunstancias, como la experiencia que ha asimilado el país en ciertas áreas de interés para otras naciones y el vigor que ha adquirido el concepto de cooperación triangular en el ámbito internacional. De acuerdo con esta noción, los países de ingreso medio son considerados como un vértice entre los compromisos de asistencia de países desarrollados y los de ingreso bajo.

La idea de la cooperación triangular no riñe con la posibilidad de que los países menos desarrollados sigan avanzando en proyectos de cooperación Sur-Sur, pero sí implica desafíos. Los países de ingreso medio tienen el reto de evitar que sus acciones triangulares sean confundidas con las de los países desarrollados, por lo que es indispensable conservar su identidad para asegurar legitimidad y evitar subordinación a las normativas impuestas por el Norte. En este contexto, algunos países de ingreso medio comprometidos con la cooperación internacional buscan construir una visión dinámica entre la condición de receptor y la de donante, sin tener que sacrificar ninguno de los dos roles. Es así como las posturas de países como Brasil, Chile y Venezuela, que buscan prescindir de la asistencia internacional, contrastan con las de Colombia y Argentina, interesados en mantenerla.

Colombia tiene fuertes vínculos con la cooperación internacional, primero como receptor y, más recientemente, como oferente. Con todo, la importancia de la cooperación internacional para la economía colombiana es limitada. La ayuda oficial al desarrollo corresponde a menos del 0,5% del PIB. Los mayores donantes son Canadá (30,62%), la Comisión de la Unión Europea (21,2%), Estados Unidos (15,84%) y España (5,86%). Cuando se suma la asistencia para temas de seguridad, Estados Unidos ocupa por mucho el lugar de primer donante. Sin embargo, a partir del 2000 se observa una disminución de la ayuda militar de Estados Unidos a favor de un aumento en la cooperación económica.

93 La presencia de Estados Unidos, Canadá y España se vincula con las necesidades de la realidad colombiana, especialmente la lucha contra el narcotráfico y el conflicto armado. Ésta hizo de la internacionalización del conflicto interno uno de los caminos para fortalecer la lucha contra el narcotráfico y la insurgencia. La experiencia de Colombia corresponde también a un ejemplo de cooperación atada en la que tiene importancia la articulación de los recursos enviados con los intereses del donante –esencialmente Estados Unidos– a partir de una acción concertada con el gobierno colombiano. La superación de la realidad colombiana implicaría la suspensión de su agenda receptora. Sin embargo, el carácter estructural de la violencia y los flagelos humanitarios relativizan la capacidad del país de prescindir del apoyo internacional en el corto y mediano plazo. La dualidad de Colombia entre receptor y donante se refleja en la cooperación Sur-Sur. Hay un gran empeño político del país de expandir sus acciones de cooperación horizontal, especialmente con países latinoamericanos de renta media en áreas como modernización del Estado, desarrollo y población, educación, agua potable y saneamiento básico, medio ambiente y agricultura.

IV.B.1.

Recomendaciones

1. Colombia debe prepararse para lidiar con una reducción de los flujos de asistencia, en particular frente a los cambios de las prioridades estratégicas de Estados Unidos. En ese sentido, el reforzamiento de los vínculos militares con Washington podría tener efectos contradictorios que se reflejarían en el menor acceso a otros flujos de asistencia internacional. El gobierno, por lo tanto, debe ser consciente de que sus opciones de política exterior tienen un efecto en la obtención de ayuda externa. Concentrar las expectativas de la misma en una sola fuente prioritaria es un error. En consecuencia, el gobierno debe evitar estrategias defensivas y diseñar una política activa para lograr cooperación del exterior. 2. El gobierno de Colombia tiene un enorme potencial en el campo de la cooperación horizontal en temas de asistencia humanitaria y combate al tráfico y producción de narcóticos. Se podrían explorar nuevas fuentes de oferta triangular con agencias multilaterales y países del Norte y del Sur en escenarios con fuertes carencias como los que se ven en el Caribe insular y el continente africano. 3. Colombia posee múltiples posibilidades de acciones de cooperación intralatinoamericana: i) se pueden buscar asociaciones con Cuba, Argentina y México en la transferencia de capacidades relacionadas con la educación y la salud; ii) se puede trabajar en temas energéticos con Ecuador y Venezuela y en temas inter-empresariales con Chile y México; iii) la ciencia y la tecnología ofrecen un potencial de acción conjunta con Cuba, Argentina y Venezuela; iv) los vecinos amazónicos –en especial Brasil– son socios naturales para los avances en biodiversidad y desarrollo sustentable.

94 4. Colombia debe posicionarse como donante emergente. La agenda con países como China, Corea, México, Sudáfrica, India, Chile y Brasil le brindan un amplio campo de cooperación en el área de protección ambiental y en la producción de alimentos. 5. Colombia debe desarrollar una política de cooperación internacional independiente del conflicto interno. El proceso de postconflicto demandará una nueva configuración de la demanda de cooperación del país con mayor descentralización de decisión y gestión, en un escenario de democracia, participación social y protección ambiental. Para avanzar en esta dirección es crucial un acercamiento a los países latinoamericanos de renta media en la construcción de un espacio común de intereses y propuestas para incidir en la agenda mundial en materia de cooperación.

IV.C. CIENCIA Y TECNOLOGÍA

Colombia no podrá lograr una adecuada inserción económica internacional si no consigue elevar la sofisticación de sus exportaciones a partir del uso de ciencia y tecnología. Esa certeza existe desde hace tiempo, pero sólo recientemente se han empezado a hacer esfuerzos tímidos para superar el gran rezago que el país tiene en este campo. Hace tres años se comenzó a promover un cambio importante en la estructura del sistema de ciencia y tecnología con la Ley 1286 del 2009, que sacó a Colciencias del Departamento Nacional de Planeación y lo puso al nivel de un ministerio técnico.

En América Latina ocurrió un proceso análogo: en Argentina se creó un Ministerio de Ciencia y Tecnología, en Chile se dedican recursos del cobre para estimular su desarrollo, México aumentó el presupuesto del área a pesar de la crisis actual. Entre tanto, Brasil tiene su Ministerio de Ciencia y Tecnología y una trayectoria que data de antes de la década de los años noventa –las regalías del petróleo también se destinan a inversiones en infraestructura, ciencia y tecnología–. Centroamérica y el Caribe, con la excepción de Cuba, cuentan con sistemas de ciencia y tecnología muy frágiles, lo que ha significado una oportunidad para que Colombia ofrezca cooperación en estos países.

El avance de la globalización y la necesidad de alcanzar una mayor competitividad han puesto los temas de innovación, ciencia y tecnología en el centro de la agenda global. Europa ha fortalecido sus políticas en este sector y aspira a sobrepasar a Estados Unidos en inversión en ciencia y tecnología. China, Corea del Sur, India y Japón apuntan al mismo objetivo. China ha promovido unidades de investigación y desarrollo, y se calcula que en el 2014 superará a Estados Unidos en creación intelectual mediante la producción de patentes y el estímulo a la investigación. Corea del Sur se ha incorporado a esta tendencia con la formación masiva de doctorados y con tecnologías de información y comunicación (TIC). India se ha concentrado en la industria de software y la atracción de empresas extranjeras con una política de incorporación de mano de obra local para absorber su conocimiento.

95 A través de Colciencias, Colombia ha buscado consolidar alianzas con la Unión Europea, y existe la posibilidad de que el país se convierta en su socio estratégico en esta región. También ha llegado a acuerdos de cooperación científica y tecnológica con la National Science Foundation y el Departamento de Estado en Estados Unidos. Canadá y Alemania han expresado un gran interés en explorar alianzas con el país, y el presidente de la DFG alemán –la agencia para el fomento de la investigación– ha firmado una carta de intención. También hay un acuerdo de intercambio de doctores entre China y Colombia. Todo ello demuestra que el país está empezando a ser tomado con mayor seriedad en este campo. Colciencias ha identificado como áreas de investigación competitivas la biodiversidad, el agua, la salud, materiales y electrónica, y los estudios sociales colombianos. El propósito no es sólo buscar recursos de cooperación, sino trabajo conjunto y colaboración binacional. Entre los países prioritarios para establecer dicha cooperación se encuentran los de la Unión Europea, Estados Unidos, China, Corea, Brasil, Chile y Suiza.

IV.C.1.

Recomendaciones

1. El gobierno debe diseñar una política de formación de investigadores colombianos en biodiversidad para atender la vasta agenda de investigación que hay en temas de frontera, Orinoquia, Amazonia y mares. En el tema de la biodiversidad se han empezado a dar pasos para reforzar la relación con Brasil. 2. El gobierno y la academia deben promover el tema de la ciencia y la tecnología como una prioridad para la red de investigación en relaciones internacionales. Además, se debe recoger información de la diáspora científica, así como fortalecer un programa de estímulos y de aprovechamiento de su potencial. 3. Colombia puede seguir el ejemplo de la Ciudad del Saber de Panamá, donde hay una zona franca de educación, ciencia y tecnología con exenciones de impuestos para las fundaciones y centros de innovación e investigación. Estas fundaciones o centros deben tener personal nativo para que puedan absorber el conocimiento y no solamente usar la mano de obra barata.

IV.D. MINORÍAS Las minorías en Colombia, en particular los afrocolombianos y las poblaciones indígenas, juegan un papel central que ha sido ignorado por el Estado y la sociedad. El país no puede soslayar a las minorías en su política exterior, por su condición de ciudadanos colombianos, por su importancia para la idiosincrasia nacional y porque representan una porción muy significativa de la población: 10,3% –afrocolombianos– y 3,4% –indígenas–. Además, las minorías son uno de los grupos más vulnerables frente a la violencia del país. Según la Asociación de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes), el 40% de los desplazados

96 en Colombia son afrocolombianos. Entre tanto, la ONU estima que, en el 2009, los asesinatos de indígenas en Colombia se duplicaron. Adicionalmente, estas poblaciones son las depositarias de la biodiversidad del país, a través de los resguardos indígenas y las propiedades colectivas de comunidades negras. Hay tendencias internacionales que ponen de relieve la importancia que deben tener las minorías en la política interna y externa del país. En el mundo, las minorías raciales y religiosas son un factor fundamental en ciertas áreas de la política de los países, como lo demuestra la elección de un presidente afroamericano en Estados Unidos. La política exterior de los países desarrollados apoya cada vez más los derechos de los pueblos indígenas y aporta cooperación específica para su desarrollo. Además, se está presentando un fenómeno que da mucho poder a las minorías y que algunos denominan la globalización social, consistente en la creación de redes con intereses comunes alrededor del mundo. En el caso que nos ocupa, esto significa una red de apoyo internacional para las comunidades indígenas y las afrocolombianas. En América Latina ha habido en los últimos años una activación de las minorías, particularmente de las comunidades indígenas, que se han convertido en actores estratégicos en la región andina. Las reformas llevadas a cabo durante las décadas de los

años ochenta y noventa abrieron espacios para la declaración de los derechos ciudadanos de las poblaciones indígenas. Sin embargo, lo anterior no se tradujo en una expansión plena del ejercicio de la ciudadanía a las poblaciones indígenas, porque las instituciones políticas no han logrado crear ámbitos de participación real y adecuada. Ahora, la región andina tiene unas poblaciones indígenas empoderadas que están haciendo uso de esos derechos en busca de autonomía y reconocimiento. En Bolivia y Perú ya se han visto disturbios por las protestas de las poblaciones indígenas. La creciente organización y coordinación de estas comunidades con miras a hacer valer sus derechos, así como el ambiente de polarización política en el que esos esfuerzos tienen lugar, configuran un reto y una oportunidad para toda la región latinoamericana y para Colombia.

IV.D.1.

Recomendaciones

1. La política exterior del gobierno colombiano debe buscar una mayor representación de la diversidad del país. De igual forma, el gobierno debe hacer explícita la apuesta del país por la protección y el reconocimiento efectivo de su diversidad. Esto facilita la interlocución con regiones como el Caribe y África, y con países como Canadá, Francia, España y Estados Unidos, que valoran un gobierno que respeta y tiene conciencia de su diversidad. 2. El gobierno colombiano debe fortalecer la diversidad cultural y superar la situación de frágil atención a los grupos raciales y étnicos en el país. Esta iniciativa debe considerar que las poblaciones afrocolombianas e indígenas no son estrictamente locales, sino que tienen una intersección transnacional muy profunda.

97

IV.E. CULTURA La riqueza y diversidad cultural de Colombia representa un enorme potencial para la generación de espacios de relación en el contexto internacional. La promoción de la cultura colombiana genera prestigio, valoración simbólica y puentes de comunicación que tienen impacto en las gestiones que el Estado adelanta en los ámbitos político, económico y comercial. Además, la cultura ayuda a mejorar la comprensión de la realidad del país y a extender redes de relacionamiento. Estas oportunidades surgen en un contexto en el que la globalización, además de económica, es cultural. Hay una mundialización de la cultura que produce transnacionalmente bienes como películas, videos, videojuegos, grabaciones musicales, programas de televisión. Éstos circulan en los lugares más disímiles y apartados del planeta, y crean una familiaridad y aceptación que rebasa los límites nacionales. La política cultural debe buscar la promoción de Colombia en el exterior, lo que significa el intercambio de una amplia diversidad de manifestaciones culturales en el entorno internacional y el reconocimiento de la creatividad de diferentes sectores de la sociedad para representar en forma adecuada al país en el mundo. Aunque una parte fundamental de la política cultural consiste en contribuir al desarrollo de las industrias creativas nacionales, es fundamental que una política cultural internacional estimule aquello que no necesariamente interesa al mercado, pero que son expresiones claves para entender el país. En la idea contemporánea de cultura están comprendidas etnias, lenguas y experiencias relacionadas con procesos de desarrollo comunitario y expresiones de la cultura urbana. También existe un interés por la apropiación social del patrimonio tangible e intangible, y por los significados culturales del patrimonio natural. La política exterior debe considerar la promoción cultural en varias áreas: la diversidad cultural colombiana, en la que confluyen lo indígena, lo español y lo africano; la creatividad que se expresa en la cultura tradicional, en las artesanías y en las formas de expresión de la cultura en las comunidades tradicionales; la creación para la afirmación de pueblos originarios y minorías culturales y étnicas; la nueva cultura urbana con sus matices regionales; y las ricas culturas populares.

IV.E.1.

Recomendaciones

1. Colombia debe priorizar las estrategias, actividades y regiones atendidas por la política cultural de promoción del país en el exterior, por la escasez de los recursos y la amplitud de demandas, y por la necesidad de fortalecer la intervención, integrar los esfuerzos, cumplir los objetivos y lograr la sostenibilidad en el tiempo. 2. La política cultural internacional, ejecutada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, debe establecer una coordinación con el Ministerio de Cultura, con los ministerios de

98 Educación y Comunicaciones, con el Departamento Nacional de Planeación, Colciencias y otras entidades públicas, nacionales, regionales y locales. La promoción de Colombia resulta de la presencia de múltiples actores privados, como los medios de comunicación, gremios, empresas, universidades y organizaciones de la sociedad civil, entre otras.

3. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe diseñar mecanismos para que los aportes culturales de la diáspora colombiana se conozcan en el país. Existe una red importante de artistas colombianos en el exterior. Hay un gran potencial en esta diáspora, ya sea porque ellos mismos son fuente de interpretación de Colombia, o porque pueden ampliar las actividades de promoción llevándolas a lugares remotos.

4. La política de promoción de Colombia en el exterior por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores debe empezar con acciones internas. Las relaciones culturales con las embajadas acreditadas en el país, la atención a los invitados extranjeros que visitan Colombia para participar en congresos, foros, rondas de negocios e intercambios, y la gestión con los organismos internacionales de cooperación son fundamentales para apuntalar la ejecución de esta política.

5. El gobierno debe tener en consideración los desarrollos culturales de las regiones, y establecer conexiones entre ellas y otras zonas del mundo con las que el país construye nuevas relaciones (por ejemplo, la integración de la costa Pacífica colombiana a la región de Asia-Pacífico o la costa Caribe colombiana y el Gran Caribe).

6. Colombia debe atender los procesos culturales que se dan, con gran vitalidad, en el tejido social de las fronteras. Una acción persistente de esta naturaleza ayudará a superar muchos de los conflictos que en éstas se presentan. Se sugiere hacer un mapeo de proyectos culturales en frontera para fortalecerlos y replicarlos. 7. Colombia debe atraer un mayor número de turistas mediante la promoción de la diversidad cultural en el país. Se puede hacer una conexión más fuerte entre la marca país y las culturas de diferentes regiones.

IV.F. EL PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA Aunque la Constitución de 1991 institucionalizó diversos mecanismos de participación democrática, no se crearon instrumentos para la participación de la sociedad civil en la política exterior del país. Esta carencia es aún más delicada si se tiene en cuenta que en los últimos años ha crecido el número de organizaciones no gubernamentales (ONG) que operan en Colombia. Aunque sus actividades son muy diversas, se destacan las ONG que trabajan en los temas de desarrollo, desplazamiento, género, derechos humanos, conflicto armado y

99 construcción de paz. La gran mayoría de las ONG en Colombia mantienen estrechos vínculos con organizaciones no gubernamentales y gobiernos en el exterior. De otro lado, aunque las comunidades indígenas y afrocolombianas y las organizaciones rurales no han desempeñado un papel protagónico en la política nacional, tienen una participación significativa en el ámbito local y fronterizo. En Colombia se observan dos patrones de participación de la sociedad civil en temas internacionales. El primero consiste en el ejercicio de la diplomacia paralela, mediante actividades de redes de defensa en asocio con actores estatales y no estatales, principalmente en el exterior. El segundo canal es de cooperación y acompañamiento, y ha sido usado por el sector empresarial, la Iglesia y la academia (éstos han sido convocados para colaborar con el Estado en el manejo de ciertos temas de la agenda externa). Un ejemplo de la participación de la sociedad civil en los asuntos de política exterior son las negociaciones comerciales de Colombia. En las negociaciones del TLC con Estados Unidos, además de la voluntad política gubernamental, la información, organización y agremiación facilitaron la participación activa del sector empresarial. A la vez, la negociación del TLC generó debates y resistencia entre la sociedad civil, incluyendo gremios de la producción, congresistas, sindicalistas, ONG, académicos y grupos indígenas, entre otros. De otro lado, el conflicto interno y su internacionalización han conducido a una participación creciente de la comunidad internacional, de organismos multilaterales como la ONU y la OEA, y de países amigos. En este caso hay que diferenciar la intervención de la comunidad internacional como mediadora o acompañante de la “diplomacia” guerrillera. La primera se enmarca en la decisión del Estado de solicitar apoyo internacional para resolver el conflicto interno, y la segunda en la búsqueda de alianzas internacionales por parte de los actores armados ilegales. La creciente actividad de la sociedad civil en distintas dimensiones de las relaciones internacionales no siempre ha sido bien recibida por parte del gobierno, que incluso ha llegado a estigmatizar el trabajo de algunas organizaciones. Este rechazo público a la actividad no estatal contraviene los principios constitucionales, ignora las tendencias propias de la globalización y desaprovecha un aliado potencial en la promoción y diversificación de las relaciones internacionales del país.

IV.F.1.

Recomendaciones

1. El Estado debe reconocer las iniciativas de la sociedad civil en materia de política exterior. Para ello debe partir del respeto a la independencia de cada actor, crear canales de diálogo con la sociedad civil y buscar el intercambio de información, el debate y la concertación en el diseño y ejecución de la política exterior del país. 2. La sociedad debe hacer un esfuerzo por organizarse y pasar de la denuncia y la reivindicación a generar una capacidad propositiva. Para ello se requiere de altos niveles de capacitación y promoción que provengan tanto de la sociedad misma como del Estado.

100 3. El Estado y la sociedad civil deben estimular y apoyar el trabajo de la Mesa Nacional de Garantías liderada por el Programa Presidencial para los Derechos Humanos. Éste es un espacio en el que el Estado y las organizaciones multilaterales pueden informar a la sociedad civil sobre su gestión y sus posiciones en el tema de los derechos humanos. Este esquema deberá adoptarse en otros temas de política exterior.

4. El gobierno debe crear un fondo para financiar la participación informada de actores de la sociedad civil en la negociación de tratados de libre comercio. El gobierno debe propiciar mecanismos que permitan a todos los actores involucrados –no sólo los empresarios– hacer estudios que les permitan adoptar posiciones más informadas.

5. El Estado debe respaldar iniciativas domésticas y externas que desde la sociedad civil colombiana promuevan una mirada alternativa del tema de las drogas ilícitas. Una política efectiva en el frente de las drogas debe mancomunar esfuerzos estatales y no gubernamentales. Ello le dará legitimidad y credibilidad a las estrategias a implementar.

6. El Estado y la academia deben contribuir a concitar la atención de los académicos que están fuera del país para que se produzca un conocimiento más comprehensivo de la realidad colombiana. Se debe promover la creación de una masa crítica internacional de expertos en asuntos colombianos. Por ejemplo, se podrían crear versiones de Cátedras Colombia fuera del país, estimuladas por el Estado y organizaciones multilaterales, y se debe apoyar el Grupo Colombia en el Latin American Studies Association (LASA).

7. El gobierno debe fomentar espacios de discusión con miembros de la academia para que ella juegue un papel esencial en la formulación de la política exterior del país.

8. La academia debe incluir más sistemáticamente el papel de la sociedad civil en los programas de las carreras y cursos que ofrece. El objetivo debe ser superar una visión de lo internacional centrada en el Estado, visión que ya no corresponde a la realidad.

9. Los medios de comunicación deben dedicar mayor atención a la política exterior del país y adoptar una actitud más analítica frente a la misma. Su función debe ser la de difundir información, pero también la de educar a la opinión pública.

9.1. El gobierno puede crear un premio de periodismo internacional que reconozca los logros en cubrimiento y análisis de eventos internacionales y de la política exterior.

101 9.2. La Cancillería puede crear un programa radial o televisado para difundir asuntos como los foros internacionales en los que el gobierno va a participar, los temas de la agenda internacional del país, las posiciones que el gobierno adoptará, etcétera.

10. El gobierno debe crear mecanismos para consultar a la sociedad civil sobre el papel del país en las instituciones multilaterales. Estos canales deben facilitar el intercambio de información y propuestas, y deben respetar la autonomía de los actores.

IV.G.

LA CANCILLERÍA Y EL SERVICIO EXTERIOR COLOMBIANO

Para poder avanzar hacia una política exterior de Estado es necesario fortalecer la Cancillería y el servicio exterior colombiano. La Cancillería colombiana tiene limitaciones serias para ejecutar la política exterior actual y para poner en marcha iniciativas como las propuestas en este documento. Buena parte de esta dificultad se deriva de una estructura limitada, resultante de una serie de reformas que se han emprendido sin un criterio orientador claro.

El Ministerio de Relaciones Exteriores presenta en la actualidad un alto grado de disfuncionalidad: el organigrama responde a un esfuerzo por adaptarlo a unos derroteros generales que no necesariamente coinciden con los objetivos de la misma entidad. A ello se suma que la mayoría de las decisiones se concentran en los cuatro cargos superiores de la administración –Ministro, Viceministros y Secretario General–, lo que produce un altísimo grado de congestión en esos despachos. La Cancillería no trabaja, además, siguiendo un módulo de gestión que establezca métodos de trabajo claros y sistemas de reporte y retroalimentación eficientes. Por ejemplo, no hay indicaciones claras sobre la mayoría de las labores que deben llevar a cabo las oficinas y las misiones en el exterior. Por otra parte, en la estructura de la Cancillería no existe una oficina dedicada a elaborar estudios o análisis para orientar la acción de las distintas dependencias y de las representaciones en el exterior. Esta labor la podría desarrollar la academia diplomática, si se le dota de un mandato más amplio y de recursos consistentes.

IV.G.1.

Misiones en el exterior

Colombia cuenta hoy con 47 embajadas, cuatro misiones ante organismos multilaterales, 63 consulados y 33 encargados de funciones consulares –oficinas que funcionan dentro de las embajadas– distribuidos en los cinco continentes. Esto significa que, en plena globalización, la presencia internacional de Colombia es inferior a la que tenía en el período de la Guerra Fría o a principios de la década de los años noventa. El cierre de representaciones ha dado señales confusas sobre el propósito de la política exterior del país, ha interrumpido procesos y ha ahorrado pocos recursos.

102

Las “embajadas regionales” propuestas en la última etapa de cierres han deteriorado la capacidad de relacionarse con varios países. El principal problema de las misiones de Colombia en el exterior es que su organización interna no responde a criterios claros. No existe una categorización que defina el tamaño que debe tener una representación, el número de funcionarios diplomáticos con funciones definidas, la cantidad y las funciones del personal administrativo y de apoyo.

IV.G.2.

Personal

El personal de la Cancillería está conformado por funcionarios de carrera diplomática, de carrera administrativa, de libre nombramiento y remoción –provisionales, cuando ocupan cargos que por definición son de carrera–. Existe también personal vinculado por contrato bajo la figura de asesores. La carrera diplomática es un régimen jerarquizado al que se entra por concurso público y se asciende por el cumplimiento de requisitos que incluyen evaluaciones periódicas, cumplimiento de tiempo y pruebas de ascenso. La carrera diplomática está conformada por 257 funcionarios, distribuidos aproximadamente por mitades entre el servicio exterior y la planta interna que, según la Asociación Diplomática, corresponde al 24% del total del servicio exterior. Aunque las labores sustanciales de la Cancillería están a cargo de ellos, en el primer nivel de dirección no hay funcionarios de carrera. La vinculación de personal provisional carece en la práctica de regulación: si bien se dice que las normas de personal son aplicables también a los funcionarios provisionales, el nivel de exigencia para su vinculación es casi inexistente. Además, en muchos casos el criterio de los nombramientos de los funcionarios es eminentemente político, incluso en cargos en los que semejante tendencia puede afectar de manera grave los intereses del país.

IV.G.3.

El servicio exterior

La representación de Colombia en el exterior está conformada por profesionales especializados, formados en diplomacia y temas internacionales, y por funcionarios que son vinculados sin una evaluación de su capacidad de aporte a la gestión exterior del país.

La Dirección del Talento Humano concentra sus labores en la gestión de nómina, y poco en el desarrollo profesional. La capacitación prácticamente no existe, y la academia diplomática restringe su labor –por razones legales– al personal de carrera diplomática, es decir, a menos de la cuarta parte del personal de la Cancillería.

Además de que la vinculación de personas ajenas a la Cancillería al servicio exterior colombiano es una práctica bien conocida, no hay un equilibrio entre los requisitos para el

103 ingreso a la carrera diplomática y el servicio exterior en su conjunto. La norma que hoy rige el nombramiento de personal provisional tiene tal cantidad de vacíos, que en la práctica no se aplican unas exigencias mínimas. Si bien en ocasiones el personal nombrado en provisionalidad es idóneo, los recursos que el Estado colombiano invierte en ellos terminan perdiéndose, pues no regresan al servicio del Estado. Aunque es evidente que pueden existir aspectos del régimen que merecen ajustes –la evaluación y los cursos de ascenso, por ejemplo–, la discusión no se debe reducir a una cuestión de números, cuando menos de la mitad de los cargos diplomáticos en el exterior son ocupados por funcionarios de carrera y sólo una cuarta parte del total del personal de la Cancillería son diplomáticos de carrera.

IV.G.4.

Comparación con el contexto internacional

El despliegue internacional de Colombia está por debajo del de Perú, país de similar tamaño pero de menor población –casi 20 millones de diferencia–, y sólo es equiparable al de Ecuador, mucho más pequeño que Colombia. Embajadas de países latinoamericanos en el mundo Embajadas de países latinoamericanos en el mundo País

América

Europa

Cercano y Medio Oriente

Asia

África

Argentina 23 26 8 10 8 Brasil 27 28 11 13 25 Chile 21 23 5 9 4 Colombia 21 15 2 5 3 Ecuador 20 12 3 5 1 México 26 24 5 11 7 Perú 21 18 2 8 3 Venezuela 33 24 10 7 8 FUENTE: Páginas en Internet de los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores

Oceanía

2 2 2 1 1 2 2 1

Con la excepción del caso mexicano, y en cierta medida del colombiano, las estructuras de las cancillerías tratan de hacer una clara distinción entre el ámbito político, representado por el Ministro, y la organización en sí misma, cuyo manejo corresponde usualmente a alguien “de casa”, es decir, a un funcionario de carrera. El mensaje que este tipo de estructuras da es que la política de Estado que asumen las cancillerías es independiente de la orientación política de quien ocupe el cargo más alto en la organización.

Otro factor que distingue muy claramente el caso colombiano de otros en el mundo, y en América Latina, es que en éstos la presencia de funcionarios políticos –o por fuera de la carrera diplomática– por debajo del nivel de jefe de misión es prácticamente inexistente.

104

IV.G.5.

Recomendaciones

1. El Ministerio de Relaciones Exteriores, las embajadas, misiones y consulados de Colombia en el exterior deben contar con una estructura clara y funciones definidas para todos sus cargos. 2. Las embajadas, misiones y consulados y la sede principal de la Cancillería deben afinar su coordinación. 3. El Estado debe reconocer la importancia de las comunidades colombianas en el exterior y la atención que éstas reclaman. 4. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe asignar los asuntos consulares al Viceministerio de Relaciones Exteriores. 5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe asignar viceministros y directores generales exclusivamente de carrera. 6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe crear un centro de pensamiento que contribuya al diseño de la política exterior. 7. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe crear una Dirección para el Gran Caribe. 8. El Estado debe evitar la politización del dispositivo internacional con una cuota de personal de carrera cuya proporción debería ser de al menos 2/3 en diez años, hasta llegar al 90% en el largo plazo. 9. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe hacer más estrictos los requisitos para los funcionarios que no son de carrera, y hacer evaluaciones periódicas de los mismos. 10. De acuerdo con los objetivos de la política exterior, la academia diplomática debe implementar sistemas actualizados y eficientes de capacitación que incluyan tanto a los funcionarios de carrera como a los que no hayan ingresado a la misma. 11. El Estado debe garantizar una remuneración adecuada para los funcionarios que conforman la planta externa.

IV.H. LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA EXTERIOR DE ESTADO Para que Colombia pueda aprovechar las oportunidades que ofrecen los cambios de las realidades nacionales y de los contextos regionales y globales, es imprescindible construir una política exterior de Estado. Esta meta supone un sustantivo consenso nacional que haga factible emprender un esfuerzo persistente y de largo plazo dirigido a superar los problemas institucionales de la política exterior y a rodear al dispositivo diplomático de recursos y apoyo, de acuerdos sobre la labor que debe desempeñar, así como para

105 inmunizarlo frente al juego político interno y su utilización con fines partidistas o electorales.

IV.H.1.

Continuidad, integralidad y consenso

Una política exterior de Estado es un bien público que los países construyen y mantienen, puesto que puede representar importantes réditos para una nación. Dicha política está constituida por estrategias, posiciones, acciones y expresiones que se manifiestan ante la comunidad internacional, e interpreta y proyecta los intereses nacionales frente a los principios y normas que rigen las relaciones y la agenda internacional. Si bien una política exterior de Estado evita los quiebres y las fluctuaciones constantes que se derivan de las oscilaciones políticas de los partidos o los gobernantes, no es equivalente a un simple continuismo de la política exterior de un gobierno. La continuidad de valores y principios –democracia e integración, no injerencia en asuntos internos, respeto a las diferencias ideológicas, políticas, étnicas o religiosas, solución pacífica de los conflictos internacionales, respeto del derecho internacional, multilateralidad y corresponsabilidad– y la defensa de los intereses nacionales implica considerar los cambios del contexto regional o global, así como los consensos nacionales: ambos pueden exigir que la política exterior se modifique. Las metas redefinidas sólo se pueden alcanzar con una política de Estado que persista hasta su logro, que sea integral y que cuente con un respaldo mayoritario. Una política exterior de Estado exige un gran esfuerzo para trascender las iniciativas meramente coyunturales, reactivas y fragmentadas; exige una visión integral que precise los fines e intereses nacionales, y los medios y metas de la política exterior; que tome en consideración tanto los cambios del contexto como las nuevas tendencias, actores y desafíos regionales y globales; que seleccione contrapesos y aliados, que establezca prioridades e indicadores de resultados a corto, mediano y largo plazo, todo ello basado en un respaldo mayoritario. Conviene detenerse en los parámetros del respaldo que requiere la adopción y ejecución de una política exterior de Estado. Un amplio respaldo implica un diálogo con los diversos actores del proceso político nacional, y no sólo con las colectividades tradicionales o dominantes. Implica, además, la consideración de los puntos de vista y de las propuestas de los sectores nacionales y regionales –en particular los fronterizos y de la sociedad civil organizada– involucrados en dimensiones de la política exterior. Ese respaldo también se enriquece con la concertación en las instituciones estatales, que participan cada vez más en las relaciones o negociaciones internacionales del país y deben aplicar la política exterior de Estado.

106

IV.H.2.

Actores y dispositivo diplomático

Los elementos aquí descritos sufren, en el caso de Colombia, de notorias vulnerabilidades que una política exterior de Estado puede ayudar a superar. Más que una continuidad basada en amplios acuerdos, en el país prima un continuismo rutinario, una política parcial y coyuntural con poco respaldo. La concertación dentro del Estado es débil, lo que ha causado una marcada fragmentación y la generación de mensajes confusos y ambiguos, cuando no contradictorios –las manifestaciones de las distintas entidades sobre un mismo tema no coinciden–. La construcción de acuerdos es casi nula. Además, una política exterior de Estado depende de la calidad de la preparación y actuación de los principales actores y de la solidez del dispositivo diplomático. Esto, en Colombia, no ocurre. El presidente de la República tiene el mandato constitucional de conducir y representar la política exterior nacional. Esto no significa el monopolio diplomático del poder ejecutivo ni un presidencialismo protagónico, desinstitucionalizador o excluyente. Tampoco significa que pueda usar el dispositivo diplomático como instrumento de política interna para negociar respaldos y atender compromisos electorales. Aunque las fuerzas nacionales tienen que contribuir con su apoyo en momentos en los que están en juego asuntos esenciales o amenazas a la sociedad y al Estado, debe caber la discrepancia y la crítica sobre decisiones y actuaciones. Una Cancillería profesional es decisiva para diseñar y aplicar una política exterior de Estado. Las sucesivas reformas a las que ha estado sometida han quedado reducidas a asuntos coyunturales o formales, han dejado en interinidad la carrera diplomática y la estructura de la organización, y sin resolver los problemas institucionales. Con el peso del tema de la seguridad en la política exterior, la Cancillería ha sido marginada o ha tenido que salir a tratar de remediar actuaciones internacionales equívocas de otros actores. Por lo tanto, es necesario que se tomen decisiones y se emprendan las acciones que haga falta para modernizar y fortalecer la Cancillería. En la siguiente sección se abordan algunas de ellas. Las representaciones diplomáticas bilaterales y multilaterales, así como las oficinas consulares y comerciales, son las encargadas de aplicar la política exterior de Estado. El cumplimiento de tal función se menoscaba cuando los funcionarios no surgen de la meritocracia ni pertenecen a las carreras profesionales, sino que resultan de la negociación de puestos. Así se distorsiona la política exterior, se afecta su ejecución coherente y se convierte a los embajadores en representantes de sus intereses individuales o políticos y no de la nación. El cierre de numerosas representaciones no contribuyó a disminuir el déficit fiscal, y en cambio hizo perder presencia, interlocución, iniciativa y alianzas frente al nuevo mapa de actores regionales y globales, justo cuando un gran número de colombianos estaba migrando, y el país trataba de aumentar las exportaciones. De ahí la necesidad de que el consenso nacional que aquí se propone contemple decisiones obligatorias para el gobierno y el Congreso como las que enseguida se presentan.

107 • • • •

El acuerdo sobre la necesidad de un servicio exterior totalmente profesional, de carrera y ajeno a intereses políticos internos. La formación de un cuerpo diplomático preparado para impulsar la inserción integral de Colombia al campo regional y global. La selección por méritos del personal para el servicio interno y exterior. La consolidación de la carrera diplomática y consular, según los parámetros que se presentan en la siguiente sección.

La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores es el mecanismo institucional que reúne periódicamente a los ex presidentes de la República, a algunos cancilleres y a miembros de la Comisión segunda de Cámara y Senado. Desde el año 2005 debe ser convocada al menos dos veces, una por el presidente, para hacer consultas, y otra por el canciller para rendir informes. Sin embargo, su conformación no refleja la pluralidad del espectro político nacional, ni se abre a la representación de las autoridades fronterizas, decisivas en la consideración de asuntos de la vecindad. A pesar de que su mandato es el de construir consensos y evitar que la confrontación partidista o electoral debilite la posición internacional del país, su propio funcionamiento y operatividad han sido afectados por la polarización política, y hoy resultan insuficientes e ineficientes.

El poder legislativo tendría que convertirse en un instrumento de primera importancia en la construcción de una política exterior de Estado. Para esto es esencial el análisis de la orientación internacional y el control político en el resguardo de los intereses nacionales. Las comisiones segundas del Senado y la Cámara, encargadas de los asuntos internacionales, han quedado limitadas a ratificar acuerdos que firma el gobierno, a ser informados en la Comisión Asesora, a otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo, a hacer viajes sin mayor alcance para el país y a solicitar nombramientos en la planta interna o del exterior. La falta de interlocución con sus representados, y una participación marginal en los organismos parlamentarios regionales no se han traducido en lazos interparlamentarios o en grupos de amistad entre congresos que contribuyan al fortalecimiento de las relaciones de Colombia con otras naciones, y sobre todo con aquéllas con las que se enfrentan mayores dificultades.

La opinión pública y la sociedad civil organizada le dan a la política exterior de Estado un carácter integral y democrático. Un amplio espacio de consulta e intercambio de ideas con la sociedad civil es esencial. La interlocución, sin embargo, que es poco frecuente, se reduce la mayoría de las veces a dar información, y la apertura es poca cuando se trata de considerar las opiniones de sectores sociales o académicos –posiciones que muchas veces hacen contribuciones esenciales– con una perspectiva distinta a la de los gobiernos.

En agosto del 2008, el gobierno colombiano creó el llamado Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales, encargado de coordinar en esta área las actividades estatales y privadas. Del Sistema hacen parte el Consejo de Política Exterior y Relaciones Internacionales, que ejerce sus funciones en el Consejo de Ministros con el fin de articular la posición estatal, y el Grupo para la Coordinación de las Relaciones

108 Internacionales. En el 2009 el Grupo definió dos temas para su agenda: medio ambiente y Asia-Pacífico. Sobre este último tema participó en la elaboración de una estrategia para la inserción del país en esa región. Fue presentada el 20 de noviembre de ese año en el primer Consejo de Política Exterior. El funcionamiento permanente de esos mecanismos y su amplia representatividad podrían ayudar al pacto nacional para construir una política exterior de Estado.

ANEXO 1. DOCUMENTOS DE APOYO ENCOMENDADOS A EXPERTOS Ardila, Martha y Tickner, Arlene. El papel de la sociedad civil en la política exterior colombiana. Domínguez, Jorge. La política exterior de Estados Unidos bajo el Presidente Barack Obama. Girón, Jaime y Coy, Francisco. La Cancillería y el servicio exterior colombiano. Diagnóstico, análisis de las anteriores reformas y propuestas de reforma. Hirst, Mónica. Cooperación internacional, los PRMs latinoamericanos y la inserción de Colombia. Lampreia, Luiz. Análisis para la Misión de Política Exterior de Colombia. Lanxin, Xiang. China and Colombia: A Test for “South-South” Partnership?. Lanzetta, Mónica. Relaciones económicas y comerciales de Colombia con los países vecinos. Millán, Jaime. Recursos estratégicos y fuentes alternativas de energía: elementos para la política exterior de Colombia. Pastrana, Eduardo. Las relaciones de Colombia con la Unión Europea. Rodríguez, Manuel. Perspectivas del tema ambiental en la política exterior de colombiana. Rosales, Osvaldo. Colombia: una estrategia de inserción en el Asía-Pacifico. Ryden, Lars. Strategic Resources and the Environment of Colombia. Sikkink, Kathryn; Frey, Barbara, y Lyon, Amanda. Los derechos humanos y el derecho internacional humanitario y la política exterior colombiana. Carlhed Thomas. Taller presencial de asesoría sobre Imagen país y Diplomacia pública.

ANEXO 2.

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MISIÓN DE POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA

MISIÓN DE POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA Informe Final1 Abril 2010

Miembros de la Misión

Gustavo Bell Sandra Borda Hernando José Gómez Socorro Ramírez Mauricio Reina Camilo Reyes Juan Gabriel Tokatlian Secretaría Técnica Fedesarrollo Secretario Técnico Mauricio Reina

1

El trabajo de la Misión contó con el soporte de dos asistentes de investigación de Fedesarrollo, Carolina Gracia y Sandra Oviedo, y con el apoyo irrestricto de María Mercedes González, Asesora del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia.

Las opiniones y conceptos expresados en este documento son de responsabilidad estricta de sus autores y no comprometen al Gobierno colombiano, ni a las entidades vinculadas a esta iniciativa.

TABLA DE CONTENIDO PRESENTACIÓN ............................................................................................................................................ III RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................................................VI I.

INTRODUCCIÓN................................................................................................................................... 1

II.

ENTORNO GENERAL ............................................................................................................................ 3 II.A. ÁMBITO GLOBAL ............................................................................................................................ 3 II.A.1. Asuntos globales ................................................................................................................... 5 a) b) c) d) e) f) g)

II.A.2. a) b) c) d) e) f) g)

Paz y seguridad .................................................................................................................................... 5 Cambio climático ................................................................................................................................. 7 Crisis del multilateralismo ................................................................................................................... 7 Crisis económica .................................................................................................................................. 8 Intereses de Asia .................................................................................................................................. 9 Seguridad humana - Las metas del milenio ....................................................................................... 10 Migraciones ....................................................................................................................................... 11

Agenda global con importancia para Colombia ................................................................. 12 Crimen organizado, narcotráfico y manejo de las drogas ilegales ..................................................... 12 Derechos humanos ............................................................................................................................ 13 La inserción en la economía mundial................................................................................................. 14 Las reformas al multilateralismo ....................................................................................................... 15 Medio ambiente y recursos naturales estratégicos ........................................................................... 16 Cooperación....................................................................................................................................... 17 La sociedad civil en las relaciones internacionales ............................................................................ 18

II.B. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: UN CONTEXTO CAMBIANTE E INCIERTO ..................................................... 18 II.B.1. El ocaso de la Doctrina Monroe .......................................................................................... 19 II.B.2. Diferenciación de regímenes y frenos a la democracia ...................................................... 20 II.B.3. Revalorización de la fuerza militar y agudización de conflictos de seguridad .................... 21 II.B.4. Fragmentación, más que integración ................................................................................. 23 II.B.5. Espacios para liderazgos regionales ................................................................................... 24 II.C. ÁMBITO NACIONAL ....................................................................................................................... 26 III.

TEMAS IMPORTANTES EN LA AGENDA Y RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS ................................... 29 III.A. SEGURIDAD ................................................................................................................................. 29 III.A.1. El gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010) y su política de seguridad ............................. 30 III.A.2. La desmovilización paramilitar y la Ley de Justicia y Paz ............................................... 30 III.A.3. Los nuevos desafíos ........................................................................................................ 32 III.A.4. Recomendaciones .......................................................................................................... 34 III.B. DROGAS ILEGALES Y NARCOTRÁFICO ................................................................................................. 35 III.B.1. Recomendaciones .......................................................................................................... 37 III.C. DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO ........................................................ 39 III.C.1. La discrepancia entre las normas y la realidad .............................................................. 40 III.C.2. Los dilemas de la justicia transicional ............................................................................ 41 III.C.3. Organizaciones internacionales y Organizaciones No Gubernamentales ...................... 42 III.C.4. Recomendaciones .......................................................................................................... 42 III.D. DIMENSIONES RELEVANTES PARA COLOMBIA DE LAS INSTITUCIONES MULTILATERALES ................................ 44 III.D.1. Recomendaciones .......................................................................................................... 46 III.E. RELACIONES BILATERALES Y REGIONALES ........................................................................................... 47 III.E.1. Relaciones con Estados Unidos ...................................................................................... 47 a) b) c)

III.E.2. a)

La política exterior estadounidense: cambio y continuidad .............................................................. 47 Política exterior hacia Estados Unidos ............................................................................................... 49 Recomendaciones .............................................................................................................................. 50

Fronteras terrestres, países vecinos e integración ......................................................... 51 Agudización de la problemática fronteriza ........................................................................................ 51

ii b) c) d) e) f)

III.E.3. a) b)

III.E.4. a)

III.E.5. a)

III.E.6. a)

Relaciones de vecindad ..................................................................................................................... 52 Integración, concertación y cooperación........................................................................................... 55 Amenazas y oportunidades para Colombia ....................................................................................... 56 Colombia-Brasil: una relación en proceso de descubrimiento .......................................................... 57 Recomendaciones .............................................................................................................................. 59

Relaciones con el Gran Caribe ........................................................................................ 61 Colombia ante el Gran Caribe ............................................................................................................ 63 Recomendaciones .............................................................................................................................. 64

Relaciones con Asia ........................................................................................................ 66 Recomendaciones .............................................................................................................................. 68

Relaciones con la Unión Europea ................................................................................... 70 Recomendaciones .............................................................................................................................. 72

Relaciones con África y Medio Oriente .......................................................................... 72 Recomendaciones .............................................................................................................................. 74

III.F. ECONOMÍA, COMERCIO E INVERSIÓN ................................................................................................ 74 III.F.1. Situación del comercio exterior y la inversión extranjera ................................................... 75 III.F.2. Relaciones económicas con los vecinos .............................................................................. 76 III.F.3. Relaciones con Asia-Pacífico ............................................................................................... 78 III.F.4. Recomendaciones ............................................................................................................... 79 III.G. MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS.................................................................... 83 III.G.1. Acciones ambientales en el ámbito internacional ......................................................... 84 III.G.2. Amenazas a la biodiversidad ......................................................................................... 85 III.G.3. El reto de los recursos naturales estratégicos ................................................................ 85 III.G.4. Recomendaciones .......................................................................................................... 86 IV.

OTROS TEMAS RELEVANTES EN LA AGENDA Y RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS .......................... 90 IV.A. LA MIGRACIÓN INTERNACIONAL COLOMBIANA .................................................................................... 90 IV.A.1. Recomendaciones .......................................................................................................... 91 IV.B. COOPERACIÓN INTERNACIONAL ....................................................................................................... 92 IV.B.1. Recomendaciones .......................................................................................................... 93 IV.C. CIENCIA Y TECNOLOGÍA .................................................................................................................. 94 IV.C.1. Recomendaciones .......................................................................................................... 95 IV.D. MINORÍAS................................................................................................................................... 95 IV.D.1. Recomendaciones .......................................................................................................... 96 IV.E. CULTURA .................................................................................................................................... 97 IV.E.1. Recomendaciones .......................................................................................................... 97 IV.F. EL PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA .................................................. 98 IV.F.1. Recomendaciones .......................................................................................................... 99 IV.G. LA CANCILLERÍA Y EL SERVICIO EXTERIOR COLOMBIANO ...................................................................... 101 IV.G.1. Misiones en el exterior ................................................................................................. 101 IV.G.2. Personal ....................................................................................................................... 102 IV.G.3. El servicio exterior ........................................................................................................ 102 IV.G.4. Comparación con el contexto internacional ................................................................ 103 IV.G.5. Recomendaciones ........................................................................................................ 104 IV.H. LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA EXTERIOR DE ESTADO ....................................................................... 104 IV.H.1. Continuidad, integralidad y consenso .......................................................................... 105 IV.H.2. Actores y dispositivo diplomático ................................................................................ 106

ANEXO 1. DOCUMENTOS DE APOYO ENCOMENDADOS A EXPERTOS ..................................................... 105 ANEXO 2. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA SOBRE LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE COLOMBIA ............... 106

PRESENTACIÓN En las últimas décadas el país enfrentó dificultades domésticas de enorme complejidad que afectaron también su capacidad de maniobra en la política exterior y su reputación internacional. En buena medida por esa situación, nuestra política exterior ha sido tímida y gran parte de la energía y tiempo se ha tenido que dedicar a explicar al mundo esa realidad. Gracias al derrotero fijado en los años recientes para recuperar la seguridad, la confianza inversionista y la cohesión social, la situación interna evolucionó muy positivamente, lo que repercutió de manera favorable en la política exterior y la percepción internacional del país. Sin duda, hay frentes y problemas de gran envergadura por atender, pero el momento que vive Colombia, el lugar de confianza y respeto que se ha ganado, y las nuevas oportunidades que ofrece al mundo, permiten que el país se ocupe de otra manera de su política exterior: de una manera más audaz y sin complejos, con visión más estratégica y de largo plazo. Desde inicios del siglo XX, el gobierno colombiano ha encomendado a misiones de expertos el análisis y diagnóstico de temas puntuales y estratégicos en materia económica como el empleo, la pobreza, el gasto, el manejo fiscal. La experiencia ha resultado ser muy fructífera: han promovido el debate público sobre la manera de abordar esos temas, y ha sido para los distintos gobiernos fuente de insumos, ideas y recomendaciones claves para la formulación de políticas públicas. La Cancillería decidió replicar el modelo de esa experiencia del país en el área de la política exterior y las relaciones internacionales. La consolidación de una política exterior de mediano y largo plazo es justamente uno de los frentes en los que se desarrolla el principio amplio que fundamenta el trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores: el principio de integralidad de la política exterior. Se busca fortalecer la capacidad de gestión del Ministerio y hacerla más eficiente, pero también promover espacios de discusión de alto nivel que apoyen su tarea de elevar el peso específico de la política exterior en la agenda de política interna. En este contexto se inscribe la iniciativa de conformar y consultar una Misión de Política Exterior. Se comisionó a siete expertos de destacada trayectoria en sus diferentes disciplinas con miras a que reflexionaran e hicieran un diagnóstico sobre lo que Colombia puede y debe hacer en el mediano y largo plazo para desarrollar una política exterior más eficaz, teniendo en cuenta las oportunidades y los riesgos del entorno internacional. El grupo de expertos estuvo conformado por Camilo Reyes, Gustavo Bell, Hernando José Gómez, Juan Gabriel Tokatlian, Mauricio Reina, Sandra Borda y Socorro Ramírez. Para nutrir este trabajo con la experiencia de otros países, y enriquecerlo con aportes sobre la percepción que desde fuera se tiene de Colombia y de su entorno, la Cancillería invitó a dos asesores internacionales, el profesor Jorge Domínguez, experto en política latinoamericana y vicerrector de la Universidad de Harvard, y el ex canciller de Brasil, Luiz Felipe Lampreia. Se contó además con la coordinación técnica de uno de

iv los centros de investigación más importantes del país, Fedesarrollo, en cabeza de Mauricio Reina. El grupo de la Misión trabajó de manera rigurosa, exhaustiva, autónoma e independiente, para proponerle no sólo al gobierno, sino también, al Estado y a la sociedad, una serie amplia de recomendaciones. Si bien en relación con el gobierno esas recomendaciones no tienen carácter vinculante y algunas de ellas se refieren a temas de política interna, la Cancillería ya emprendió su estudio y uno de sus retos inmediatos es diseñar, a partir del informe de la Misión, los lineamientos estratégicos de la política exterior de los próximos años. La Cancillería invitó al ex primer ministro de Gran Bretaña, Tony Blair, a que leyera un resumen ejecutivo de este documento. Además de valorar muy positivamente el esfuerzo de la Misión, el ex primer ministro le transmitió a esta Cancillería una idea de especial interés: Colombia tiene una historia exitosa para contar; el mundo reconoce el esfuerzo del país para recuperar la seguridad; ése, sin duda, es un activo que no se puede perder. Por eso, es hora de que el país desarrolle y posicione un tema que, distinto al de la seguridad, lo instale como referente internacional. El medio ambiente, y en particular el cambio climático y la biodiversidad, bien podrían ser ese nuevo referente. Junto con esta sugerencia, el Gobierno acoge las ideas y recomendaciones que hace el informe de la Misión, para avanzar en una agenda sólida que incorpore los activos y propuestas que el país adelanta en esa materia. La Misión de Política Exterior presentó sus conclusiones a la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, en cabeza del Presidente y Vicepresidente de la República, con la presencia de los ex presidentes, algunos ex cancilleres y congresistas; también al gabinete ministerial y al equipo directivo de la Cancillería. Un agradecimiento muy especial a los siete expertos comisionados, por el compromiso, el profesionalismo y la seriedad con que asumieron este reto, y por su disposición para encarar de manera abierta y franca las discusiones, especialmente aquéllas con el equipo de la Cancillería. Muchísimas gracias a Fedesarrollo y a Mauricio Reina por la dedicación, esfuerzo y entusiasmo con que llevaron adelante la coordinación técnica, y a los asesores internacionales por los valiosísimos comentarios recibidos durante el proceso. A todos los consultores, expertos y entidades que fueron convocados por la Misión para elaborar estudios sectoriales, nuestros sinceros agradecimientos. Gratitud especial con los miembros de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores por su respaldo y sus comentarios, y un reconocimiento al ex primer ministro de Gran Bretaña, Tony Blair, y a su grupo de asesores por la generosidad e interés con que se acercaron a este proyecto. Este ejercicio no hubiera sido posible sin el aporte económico de la Corporación Andina de Fomento, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Fiduciario Sueco. Nuestros agradecimientos a los representantes de la CAF y el BID en Colombia, Víctor Traverso y Rodrigo Parot, y al Gobierno de Suecia. El informe de la Misión de Política Exterior es, sobre todo, un aporte esencial para quienes vengan y asuman de aquí en adelante la tarea de contribuir a que la política

v exterior tenga el lugar que merece en la agenda de política interna. Es el momento de aprovechar las condiciones favorables del entorno, y el lugar de respeto y confianza que el país ha logrado recuperar y consolidar, para pensar en una política exterior de Estado para el mediano y largo plazo que, independientemente del gobierno de turno y de las necesidades que impongan las circunstancias, defienda y promueva estratégicamente los intereses de Colombia como nación.

Jaime Bermúdez Merizalde Ministro de Relaciones Exteriores

RESUMEN EJECUTIVO La política exterior colombiana atraviesa una de sus peores crisis en mucho tiempo. El país enfrenta un complejo panorama con algunos de sus interlocutores. En el ámbito regional, la relación con Venezuela se deteriora cada vez más, mientras el vínculo con Ecuador está saliendo de una profunda crisis que aún no ha quedado del todo atrás. Otros países de la región observan con recelo la política exterior colombiana, mientras los más afines a las posiciones nacionales guardan una prudencia que raya en la indiferencia. Entre tanto, las relaciones con Estados Unidos, principal referente internacional de Colombia, han entrado en una etapa de ambigüedad e incertidumbre. Ante este panorama, Colombia debe hacer un replanteamiento de su política exterior. Actualmente el país tiene la oportunidad de formular una nueva estrategia de relacionamiento con el mundo, en la medida en que han cambiado varias de las circunstancias internas que llevaron a la política exterior a esta encrucijada. Para delinear unos nuevos derroteros de las relaciones internacionales del país es necesario examinar cuáles son los factores que determinaron su curso en el pasado reciente, así como las transformaciones globales, regionales y nacionales que ahora permiten buscar un nuevo rumbo.

La política exterior colombiana en el pasado reciente En la última década la política exterior colombiana se ha caracterizado por una profundización del tradicional alineamiento del país con Estados Unidos, así como por haber privilegiado la dimensión militar y el tema de la seguridad en las relaciones internacionales. Esas características no son resultado del azar, sino que surgen de la interacción de condiciones domésticas e internacionales. Uno de los principales determinantes de la manera en que Colombia se ha relacionado con el mundo en el pasado reciente ha sido la lucha contra los grupos armados ilegales. A fines de los años noventa Colombia enfrentaba una seria amenaza existencial encarnada por la guerrilla, los paramilitares y el narcotráfico. Aunque la existencia de esos tres fenómenos data de tiempo atrás, en la década pasada los grupos ilegales alzados en armas se fortalecieron mediante la práctica y el usufructo del narcotráfico, entre otros mecanismos, convirtiéndose en factores que ponían en riesgo la supervivencia misma del Estado y la sociedad. La magnitud de esa amenaza llevó al Estado a poner en el primer lugar de sus prioridades el fortalecimiento de su capacidad militar y la lucha contra los actores ilegales. Esta situación condujo a un distanciamiento de Colombia de la realidad regional. La inevitable dedicación de la atención y los recursos del Estado a la lucha contra los actores ilegales fortaleció el ensimismamiento de Colombia y la desatención a los fenómenos regionales, rasgos que históricamente habían sido característicos de la política exterior del país. Paralelamente, varios países de la región veían con

vii desconfianza los avances del narcotráfico y la subversión en Colombia, al punto de dudar de la capacidad del gobierno para controlar y revertir esos fenómenos. A ello se sumaba una gran inestabilidad en países vecinos como Venezuela y Ecuador, cuyas instituciones estaban amenazadas por el caos político y la ebullición social. De esta manera, la necesaria concentración del Estado colombiano en la construcción de soluciones al conflicto interno, la inestabilidad de algunos vecinos y su desconfianza sobre lo que sucedía en el país redundaron en un escenario que dificultaba la cooperación de Colombia con la región. Esta situación se vio exacerbada con la decisión de Colombia de convertir a Estados Unidos en su principal aliado en la lucha contra el narcotráfico y la subversión, resultado de las necesidades que imponía la coyuntura. Ante la aprehensión y la inacción de distintos países en el ámbito global, el gobierno colombiano decidió estrechar a fines de los años noventa sus lazos de cooperación económica y militar con Estados Unidos a través del Plan Colombia, que buscaba dotar al Estado de recursos y armamento para enfrentar el narcotráfico y la subversión. La incapacidad del gobierno para explicar adecuadamente los propósitos y los alcances del Plan hicieron que aumentara la desconfianza en la región, que no entendía cabalmente lo que estaba sucediendo en el país. El estrechamiento de los lazos de Colombia con Estados Unidos y las molestias de los países vecinos se profundizaron de manera radical después de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. A raíz de ese episodio, el gobierno colombiano decidió sumarse a la cruzada de la administración Bush contra el terrorismo, dándoles ese carácter a los actores ilegales colombianos. Así se profundizó la internacionalización formal del conflicto armado colombiano, con la incorporación del Plan Colombia, iniciado por la administración Pastrana, a la Política de Seguridad Democrática del nuevo gobierno de Álvaro Uribe. La relación del gobierno colombiano con la administración Bush generó mayor prevención entre algunos países vecinos, que estaban optando por gobiernos con posiciones ideológicas distintas. Esa inquietud se vio exacerbada con la concentración de los grupos armados ilegales en algunos ámbitos de las zonas de frontera. La debilidad del Estado colombiano y de los países limítrofes en esas zonas fronterizas las convirtió en caldo de cultivo y a la vez en refugio de guerrillas, paramilitares y narcotraficantes, lo que enrareció aún más las relaciones de Colombia con los vecinos. Este clima regional se complejizó aún más por la suscripción de un acuerdo de cooperación militar entre Colombia y Estados Unidos, que le ha generado al país grandes tensiones con naciones vecinas, incluso con algunas con las que se venían construyendo lazos de confianza como Brasil y Chile.

Los costos y los límites de la política exterior La Política de Seguridad Democrática ha tenido logros muy importantes, aunque incompletos, en su propósito de recuperar el control del territorio nacional por parte del Estado y debilitar la capacidad militar de la guerrilla. Sin embargo, la política exterior que ha acompañado esta estrategia ha tenido costos crecientes que afectan

viii de manera seria las relaciones internacionales de Colombia y que conllevan la necesidad de su replanteamiento. El estrechamiento de los lazos con Estados Unidos, así como el hecho de haber priorizado la seguridad en las relaciones exteriores, han hecho más complejas las relaciones del país con la región. Esta situación ha incidido en la percepción de algunos gobernantes vecinos, que han pasado de ver a Colombia como un Estado promotor de iniciativas regionales (en los años ochenta), a verlo como un foco de problemas (en los años noventa) y un país perturbador (en la presente década). Esta situación no sólo se ha traducido en graves tensiones regionales —que han llegado a generar amenazas militares de gobiernos como el de Venezuela, que pretende expandir su propio proyecto político— sino que además ha restringido significativamente las posibilidades de cooperación con los vecinos, en momentos en que Colombia necesita de ella para terminar de resolver el conflicto interno. La prioridad de la dimensión militar y de la seguridad en las relaciones internacionales del país también ha tenido costos para las instituciones de la política exterior colombiana. En los últimos años se ha fortalecido notablemente el personalismo con que el Presidente de la República ha encarado el manejo de las relaciones internacionales, lo que ha ido de la mano de una participación creciente del Ministerio de Defensa en estos procesos. Ambos fenómenos han restringido el rol de la Cancillería colombiana, lo que ha reducido el margen de maniobra para fortalecer las relaciones internacionales del país y representa una onerosa pérdida institucional en el mediano plazo. Además los costos de la política exterior colombiana han empezado a erosionar algunos de sus logros. Ese es el caso de las relaciones económicas internacionales, una dimensión en que la Administración Uribe ha hecho importantes esfuerzos para recuperar parte del terreno perdido en la internacionalización de la economía colombiana, mediante la búsqueda de una mayor diversificación de las relaciones comerciales y financieras del país. Algunos de esos esfuerzos se han visto frustrados por las dificultades de otras dimensiones de las relaciones internacionales, como lo muestra el estancamiento del proceso de ratificación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos en Washington, resultado en gran medida de la situación de los derechos humanos en el país, o el cierre paulatino del mercado venezolano para las exportaciones colombianas, como señal de rechazo del presidente Chávez al acuerdo de cooperación militar entre Colombia y Estados Unidos. De continuar este proceso se podrían restringir las posibilidades económicas de Colombia, lo que representaría una desventaja frente a otros países de la región como Chile, México, Perú y Centroamérica. Los costos que conlleva el rumbo que ha tomado la política exterior han contribuido a profundizar el tradicional aislamiento de Colombia frente a lo que pasa en el mundo. La concentración en resolver los problemas de seguridad ha hecho que el país no esté aprovechando oportunamente las posibilidades que ofrecen los profundos cambios que está viviendo el escenario internacional. Como se discute más adelante, en los últimos años el mundo ha estado viviendo una profunda transformación en áreas

ix como la redistribución del poder de Occidente a Oriente, el renovado interés en los temas ambientales y la creciente demanda por recursos estratégicos como los alimentos y los energéticos, que plantean oportunidades significativas para América Latina y que algunos países de la región ya están aprovechando. La virtual indiferencia que hasta hace poco había tenido Colombia hacia esos fenómenos ha sido especialmente grave teniendo en cuenta que su potencial aprovechamiento futuro requiere de una preparación previa en que el país no puede improvisar. Adicionalmente, Colombia está corriendo el riesgo de perder uno de los activos más importantes que ha tenido históricamente en sus relaciones con el mundo: el respeto por el derecho internacional. Episodios como el bombardeo en territorio ecuatoriano del campamento de Raúl Reyes, cabecilla de las FARC, han generado rechazo entre los países de la región y no deben volver a repetirse.

Cambios del entorno En los últimos años se han dado cambios importantes en el entorno internacional, regional y doméstico, que configuran una oportunidad para que Colombia haga un viraje en su política exterior. El escenario internacional está atravesando una etapa de profundos cambios estructurales, algunos de los cuales son de especial importancia para Colombia. El desarrollo de procesos económicos, políticos y sociales en Asia está significando una redistribución del poder de Occidente a Oriente. Más que un fenómeno coyuntural, este proceso tiene carácter estructural y una muestra de sus implicaciones son las estimaciones que sugieren que en el año 2040 las economías asiáticas representarán dos terceras partes de la producción y el ingreso mundiales. Esta perspectiva pone de presente los riesgos que conlleva la debilidad diplomática del país en Asia y el Pacífico. La erosión paulatina de la hegemonía estadounidense se da en medio de un debilitamiento de las instituciones multilaterales, lo que genera inquietud dada la naturaleza de la coyuntura. La transición del sistema internacional y los problemas que enfrenta sugieren que la vía para abordarlos es la de los organismos multilaterales, justo en momentos en que ellos lucen anquilosados frente a las necesidades de la agenda global. Esta situación reviste especial importancia para Colombia si se tiene en cuenta que los organismos multilaterales juegan un papel significativo en varias dimensiones de los problemas domésticos, como los derechos humanos. El país tampoco puede ser ajeno a fenómenos como la creciente internacionalización de la justicia, que ha llevado a la comunidad internacional y a organismos como la Corte Penal Internacional a fijar su atención sobre procesos domésticos como el de la Ley de Justicia y Paz. Entre tanto, la perspectiva sobre los temas de seguridad en el mundo ha cambiado desde que el gobierno colombiano decidió sumarse a la estrategia anti-terrorista de la administración Bush. Estos cambios tienen especial relevancia para Colombia en la medida en que la seguridad siga jugando un papel central en la política exterior del país. Los costos de la doctrina Bush contra el terrorismo han generado

x cuestionamientos internacionales y el planteamiento de alternativas al uso predominante de la fuerza a favor de opciones también apoyadas en la disuasión y el diálogo. Entre tanto, la preocupación por la proliferación nuclear ha crecido, a la par con las inquietudes que genera la multiplicación de conflictos domésticos que amenazan con extenderse a la esfera internacional. El ámbito económico global también plantea cambios de importancia. La reciente crisis financiera internacional ha puesto sobre la mesa la necesidad de replantear el rol de organizaciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y ha puesto de relieve la necesidad de la coordinación de políticas económicas entre un número cada vez más amplio de países, como lo muestra el creciente protagonismo del G-20 frente al debilitamiento del G-8. Entre tanto, se ha dado una tendencia hacia una mayor desigualdad en el mundo pero con un cambio en los roles frente a la tradicional discusión Norte-Sur. Mientras algunos países del Sur han podido avanzar de manera decidida hacia el desarrollo (los asiáticos), otros han tenido avances más modestos (los latinoamericanos) y otros más siguen perdiendo la lucha contra la pobreza (los africanos). Estos re-equilibrios de poder configuran un entorno que le permite a Colombia trabajar de manera efectiva para superar los retos y aprovechar las oportunidades que ofrece el ámbito global. El escenario internacional también plantea crecientes oportunidades en dos campos que serán fundamentales para la reformulación de la estrategia internacional del país: el medio ambiente y los recursos estratégicos. El temor por los estragos del calentamiento global ha vuelto a poner los temas ambientales en los lugares prioritarios de la agenda global, lo que representa una gran oportunidad para que Colombia aproveche su condición privilegiada de ser el segundo país más rico en biodiversidad en el planeta, el primero en número de especies de aves, el número dos en anfibios y el número tres en plantas vasculares, y uno de los diez más ricos en agua dulce. Paralelamente, el desarrollo de la economía mundial y el crecimiento de países como China e India han significado un notable aumento de la demanda por recursos cada vez más escasos, como los energéticos y los alimentos. Colombia tiene un gran potencial en esos recursos, desde los combustibles fósiles, pasando por las tierras sin explotar, hasta la inmensa biodiversidad. El país puede hacer valer esos recursos en el ámbito internacional y convertirlos en eje de una nueva política exterior, siempre que diseñe una estrategia idónea de desarrollo sostenible. En medio de estos cambios internacionales, también se han dado virajes en Estados Unidos y en la región que son importantes para el país. El arribo a la Casa Blanca de Barack Obama ha generado toda suerte de expectativas acerca de un posible cambio de la política exterior de Estados Unidos. La concreción de esas expectativas dependerá del balance entre las intenciones del presidente y su margen de maniobra con su propio partido y con el Republicano, así como de la interacción entre la Casa Blanca y el Congreso, que ha adquirido un creciente protagonismo en la formulación de la política exterior. Hasta el momento Obama ha dado muestras de ser más amigo de la consulta y la concertación que su antecesor, lo que podría representar una oportunidad para el

xi fortalecimiento del multilateralismo. También ha dado señales de favorecer la búsqueda de un mayor respeto de los derechos humanos, así como de evaluar la posibilidad de adoptar un enfoque distinto frente a las drogas ilegales, explorando un mayor énfasis en la demanda y en la salud pública, y un tratamiento diferenciado para distintas drogas. De cualquier manera, hay que tener en cuenta que durante un periodo de transición la política exterior de Estados Unidos será una combinación de asomos de novedad con una dosis importante de inercia institucional, como lo demuestra la política exterior hacia América Latina donde ha triunfado la inercia y ha seguido dominando la dimensión de la seguridad. Por su parte, América Latina ha tenido cambios significativos en la última década. La mayoría de los países de la región han buscado mayor autonomía frente a Estados Unidos, proceso que ha estado acompañado por la aparición de nuevos foros de concertación y cooperación regional. La diversidad de tendencias políticas es la nota dominante hoy en día entre los gobiernos latinoamericanos, lo que no ha sido obstáculo para que se presente un debilitamiento del ideal democrático liberal con la aparición de rupturas institucionales y la ausencia de renovación política en todos los ámbitos del espectro ideológico regional. En ese contexto de diversidad política se han abierto posibilidades para la aparición de nuevos liderazgos, como es el caso de la emergencia de Brasil como potencia regional con aspiraciones globales, proceso que ha ido acompañado por una creciente influencia de Venezuela en algunos países y por el debilitamiento del protagonismo de México. En medio de las fracturas ideológicas y la aparición de nuevos liderazgos, América Latina enfrenta crecientes riesgos y nuevas oportunidades. En los últimos años se ha dado en la región el resurgimiento de viejas tensiones entre algunos países así como la aparición de nuevos conflictos, en el marco de una escalada armamentista y el notable aumento de los presupuestos militares de varias naciones. Entre tanto, la región está aquejada por la transnacionalización del crimen organizado y del problema de las drogas. A la par con estas dificultades crecientes, la región enfrenta nuevas posibilidades internacionales gracias a su riqueza en materias primas, alimentos y productos energéticos, recursos que jugarán un papel estratégico en el escenario global a medida que avance el siglo.

Hacia una nueva relación de Colombia con el mundo En medio de los cambios que se registran en el escenario global y regional, Colombia tiene la oportunidad de dar un viraje a sus relaciones internacionales. Las amenazas existenciales al Estado y a la sociedad que sustentaron la actual orientación de la política exterior se han reducido de manera sustancial. Aunque la Política de Seguridad Democrática ha tenido problemas y limitaciones, ha fortalecido la presencia del Estado y ha debilitado los actores armados ilegales, por lo cual se debe perseverar en sus aspectos positivos. Por supuesto que aún quedan muchas asignaturas pendientes, como la aplicación de una adecuada política de reinserción de desmovilizados, el manejo idóneo de las nuevas manifestaciones de los viejos grupos paramilitares, el control efectivo del

xii crimen organizado y la delincuencia urbana, y la implementación de políticas efectivas de desarrollo en las zonas de frontera, entre otras. Sin embargo, el fortalecimiento que han tenido en los últimos años las fuerzas militares y la presencia del Estado en buena parte del territorio nacional permiten avanzar en la solución de esos problemas sin condicionar la política exterior del país. A ello se suma la creciente confianza de inversionistas nacionales y extranjeros en el futuro económico del país, cuyas perspectivas promisorias dependerán del buen manejo que se haga del auge de los sectores minero y energético. En este contexto, Colombia debe impulsar una nueva política exterior que busque una diversificación de interlocutores en el escenario internacional, una ampliación de su agenda temática en sus relaciones con el mundo, y un fortalecimiento decidido de los instrumentos para lograrlo. La necesidad de la diversificación de interlocutores y la ampliación de temas es en parte el resultado de la concentración de las relaciones en Estados Unidos y en el problema de la seguridad. Esa diversificación permitiría que Colombia pueda aprovechar las opciones que se abren en la transformación del escenario global y regional, así como las crecientes oportunidades que representarán sus recursos estratégicos a medida que avance el siglo. Un viraje de la política exterior de esta magnitud no se puede lograr con pequeños ajustes coyunturales que no resuelvan los problemas de fondo. La diversificación y ampliación de la política exterior colombiana requiere de un gran acuerdo nacional dirigido a construir una estrategia activa, apoyada en grandes dosis de voluntad del Estado y la sociedad para sufragar los costos económicos y políticos que conlleva este ajuste. Se trata de una estrategia exigente que debe ser aplicada de un modo pragmático, sin fundamentalismos ideológicos, y que responda ante todo a los intereses nacionales. La aplicación de esta estrategia activa exige trabajar en labores específicas en más de quince áreas de la política exterior colombiana, que se abordan y discuten en detalle en el informe de esta Misión de Política Exterior. Esas labores específicas no se pueden sintetizar en unos párrafos y su revisión demanda la lectura del informe. Sin embargo, a continuación se presentan algunas sugerencias fundamentales sin las cuales es imposible avanzar hacia una reformulación de la política exterior colombiana. 1. Colombia debe diseñar e implementar una política exterior de Estado. Tal objetivo requiere un sustantivo consenso nacional para emprender un esfuerzo persistente y de largo plazo, dirigido a superar los problemas institucionales de la política exterior y a rodear al dispositivo diplomático de recursos y acuerdos sobre la labor que debe desempeñar, así como para inmunizarlo frente al juego político interno y su utilización con fines partidistas o electorales. Una política exterior de Estado exige un gran esfuerzo para superar las políticas meramente coyunturales, reactivas y fragmentadas. Requiere de una visión integral que precise los fines e intereses nacionales, y los medios y metas de la política exterior; que tome en consideración tanto los cambios del contexto como las nuevas tendencias, actores y desafíos regionales y globales; que seleccione contrapesos y aliados, que

xiii establezca prioridades e indicadores de resultados a corto, mediano y largo plazo, todo ello basado en consensos y respaldos mayoritarios. 2. El gobierno debe desarrollar y expedir un documento CONPES sobre Derechos Humanos. Esto permitirá la creación de una política integral de Derechos Humanos articulada con los programas de desarrollo económico y social del país. Los Derechos Humanos son pilares de la vida de cualquier sociedad que se considere civilizada y su garantía debe ser una labor esencial de cualquier gobierno. Un documento CONPES de Derechos Humanos permitiría al país establecer estrategias verificables para avanzar en este campo. A pesar de los progresos recientes en algunos frentes, la violación de los Derechos Humanos sigue siendo un inmenso problema de la sociedad colombiana y un punto de atención de la comunidad internacional. 3. Colombia debe introducir ajustes significativos en su manera de encarar las relaciones con sus principales interlocutores y con los países vecinos. 3.1. Es necesario diversificar los interlocutores internacionales de Colombia y superar las restricciones que ha implicado la relación privilegiada con Estados Unidos. Colombia debe aprovechar las señales de cambio que ha dado la administración Obama para reducir su asimetría con Estados Unidos y ampliar la agenda bilateral hacia temas como las energías alternativas, la biodiversidad y el fortalecimiento de los organismos multilaterales. 3.2. Es prioritario reformular la estrategia de manejo de la relación con Venezuela. Esta relación debe estar basada en el respeto mutuo por las opciones políticas de cada país, y en el principio de no intervención en los asuntos internos. Para evitar los riesgos militares, verificar la situación fronteriza, y dar y obtener garantías de seguridad, conviene aplicar las medidas de confianza definidas por Unasur en noviembre de 2009, lo que puede representar un camino más certero que el del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, donde tienen una gran incidencia alianzas geopolíticas que escapan al control de un país como Colombia. Además se debe buscar acompañamiento regional e internacional para establecer canales de diálogo y negociación sobre la situación fronteriza y la agenda binacional. Una vez se normalicen las relaciones diplomáticas, se debe explorar una agenda de integración más comprensiva que permita convivir en medio de las diferencias. 3.3. Es fundamental reconstruir la confianza y fortalecer las relaciones con Ecuador. En este proceso se puede capitalizar la participación de los actores que jugaron un rol central en la normalización de las relaciones entre los dos países, como las comunidades de frontera y la participación ciudadana, en especial académica, de organizaciones de mujeres y de grupos empresariales, y el acompañamiento internacional de la OEA, el Centro Carter y de Estados Unidos. 3.4. Es necesario prevenir el deterioro de las relaciones con Panamá alrededor de temas similares a los que han generado problemas con otros vecinos. No se debe esperar a que las relaciones con un vecino se deterioren para actuar sobre las causas de las dificultades. Colombia debe ser sensible a las

xiv inquietudes y los temores de la ciudadanía panameña, en particular respecto al Tapón del Darién. 3.5. Colombia debe asumir en toda su integridad su condición de país Caribe. Su compromiso en la región le permite desarrollar una imaginativa y fructífera política exterior, que tenga en la Costa y el Archipiélago las plataformas naturales para su implementación. En ese sentido, Colombia debe cumplir cabalmente sus obligaciones en la Asociación de Estados del Caribe y desarrollar todas las cláusulas de cooperación consignadas en los tratados de delimitación marítima en la región. 3.6. Es necesario fortalecer la relación con Brasil. Para tal fin conviene crear un instrumento bilateral de alto nivel que permita avanzar en el mejor conocimiento de las realidades de los dos países, y en el trámite de los consensos y disensos sobre temas específicos para el fortalecimiento de la confianza mutua. 3.7. Hay que preservar los estrechos lazos de cooperación que existen con Perú, Chile, Costa Rica, México, Canadá, entre otros, y profundizar las relaciones económicas complementarias con ellos. 4. El gobierno debe redefinir de manera integral su política de fronteras. Esta iniciativa implica la ejecución de acciones como las siguientes: (i) actualizar la ley y la política de fronteras, las instituciones para manejarlas y los programas para desarrollarlas en forma concertada con los sectores implicados; (ii) construir una presencia integral y democrática del Estado, con la creación de instituciones públicas capaces de garantizar la seguridad ciudadana, la administración de justicia, la creación de infraestructura, el apoyo a proyectos productivos y de conservación de las reservas ambientales; y (iii) acompañar a las comunidades indígenas y negras en la defensa y aprovechamiento sostenible de sus territorios, amenazados por el conflicto.

5. El gobierno debe crear un Consejo de Estrategia y Seguridad Nacional que coordine la estrategia nacional de defensa y la ejecución de la política exterior. Las dificultades que ha vivido el país en el campo de seguridad requieren una instancia que pueda dar cuenta de los desafíos internos y externos. El Consejo sería dirigido por el Presidente de la República, con la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, y con la coordinación de un Consejero. El Consejo debe tener capacidad de investigación y de cuestionamiento en un ámbito cerrado en donde sea posible el debate, y debe seguir una política global que equilibre los intereses de la política exterior, con los militares y los civiles. 6. Colombia debe establecer mecanismos para evaluar el desarrollo del acuerdo de cooperación militar con Estados Unidos. Estos mecanismos deben abarcar al menos dos dimensiones. Se debe diseñar un instrumento que permita hacer seguimiento en el ámbito doméstico a los objetivos del acuerdo, que cuente con amplia participación de la academia y la sociedad civil, y que tenga entre sus propósitos evitar que dicho acuerdo condicione la política exterior el país. Además se deben implementar las medidas de confianza acordadas por el Consejo de Defensa Suramericano, que establecen garantías como la entrega del texto integral y la ratificación de que el acuerdo no atentará contra la soberanía, seguridad,

xv estabilidad e integridad territorial de otros Estados, ni tendrá efectos de ninguna naturaleza sobre el territorio y el espacio de otro miembro de UNASUR. Estas medidas deben estar acompañadas por un compromiso análogo de los demás países miembros de UNASUR de hacer públicos los acuerdos militares que hayan suscrito con terceros. 7. Colombia debe organizar en el país una Cumbre internacional con ocasión de la celebración de los 100 años de la lucha contra las drogas ilegales. En 2012 se cumple un siglo del primer tratado internacional sobre drogas (Convención sobre el Opio de La Haya). La Cumbre propuesta tendría por objeto examinar de manera realista las políticas vigentes. La evaluación en 2009 de la década contra las drogas declarada por Naciones Unidas no fue seria: en ella los estados convalidaron los fracasos conocidos y eludieron una polémica rigurosa sobre el tema. A 100 años del inicio de la lucha contra los narcóticos se impone una revisión realista de logros y desaciertos, de costos y beneficios, de dilemas y opciones. 8. Colombia debe recurrir a instancias regionales para promover la discusión de temas relacionados con la seguridad, la defensa y el narcotráfico. Esta acción no sólo sería consistente con la creciente internacionalización de estos fenómenos, sino que además permitiría al país atenuar la desconfianza y el desacuerdo que generan entre los vecinos las políticas nacionales para enfrentar el narcotráfico y la subversión. De esta manera el país allanaría el terreno para fortalecer la cooperación regional en iniciativas necesarias para la solución del conflicto interno. Para avanzar en este propósito el país puede aprovechar instancias como UNASUR y sus Consejos. 9. Colombia debe avanzar de manera decidida en su inserción económica y política en la Cuenca del Pacífico. Esta iniciativa exige medidas como estas: multiplicar la presencia diplomática del país en la región; aplicar las acciones necesarias para coadyuvar la ratificación del TLC con Estados Unidos en Washington; desarrollar estrategias y acuerdos comerciales para incrementar los flujos de comercio con Asia; buscar alianzas efectivas con los países latinoamericanos de la Cuenca del Pacífico para lograr un reconocimiento en Asia; diseñar y aplicar rigurosamente una estrategia de mediano plazo para lograr el ingreso a APEC, que incluya la búsqueda de un aliado estratégico en Asia que apoye la candidatura de Colombia; desarrollar campañas educativas y culturales que permitan a los colombianos conocer mejor los países de la Cuenca del Pacífico. 10. Colombia debe convertir el medio ambiente en uno de los ejes fundamentales de su política exterior. En este caso confluyen la creciente importancia del medio ambiente en la agenda global con el inmenso potencial que tiene el país en esta área. Colombia debe convertirse en un ejemplo internacional de lo que significa ser buen ciudadano del mundo en temas ambientales. Esa estrategia exige acciones como estas: el fortalecimiento de la política ambiental doméstica mediante la restauración del Ministerio de Medio Ambiente; el avance en el inventario y la protección de la biodiversidad nacional; un mayor protagonismo en las discusiones internacionales y regionales sobre la Amazonía; la fijación de metas específicas

xvi para la reducción de la huella de carbono del país; y el desarrollo y la aplicación de políticas ambientalmente sostenibles para la minería y la agricultura. 11. Colombia debe convertirse en una potencia regional en la exportación de alimentos. En este tema también confluyen las crecientes necesidades globales con un importante potencial del país. Colombia es uno de los pocos países de América Latina que puede expandir sustancialmente su producción de alimentos, como lo demuestra el hecho de que sólo cultiva actualmente alrededor de una cuarta parte de sus tierras cultivables. El desarrollo de esta estrategia exige, por lo menos, un viraje radical en la política de protección y estímulos al sector, la aplicación de una comprehensiva reforma a la tenencia de la tierra y aspectos críticos de la política ambiental, el desarrollo de infraestructura de transporte y riego, y la implementación de mecanismos idóneos de mercadeo. 12. Colombia tendría que aprovechar de la mejor manera posible la Cumbre de las Américas que se celebrará en el país en 2012. Este sería un foro privilegiado para avanzar en el desarrollo de las acciones y la búsqueda de los objetivos de una nueva política exterior de Estado cuyos derroteros se sugieren en el informe de la Misión de Política Exterior. En suma, en una década Colombia pasó de ser considerado en muchos escenarios un Estado fallido, a ser un país que ha recuperado la confianza en el futuro y que genera interés entre distintas naciones e inversionistas extranjeros. No obstante, la política aplicada en los últimos años para enfrentar la amenaza de los grupos armados ilegales ha generado costos con los países vecinos y un mayor nivel de conflicto en nuestras fronteras. Los cambios del entorno nacional e internacional le ofrecen a Colombia la oportunidad de convertirse en un país más equitativo, con una democracia fortalecida y unas relaciones externas más diversificadas. Para ello debe adoptar correctivos en su política internacional, reequilibrar sus alianzas y hacerlas más funcionales con la agenda mundial. Para consolidar los logros internos es indispensable normalizar las relaciones regionales, dando inequívocas señales de nuestro respeto por el derecho internacional y exigiendo el respeto de nuestros vecinos a nuestra soberanía. En el propósito de recobrar la estabilidad en las relaciones con los vecinos puede jugar un papel importante el uso de mecanismos regionales de dialogo y coordinación como UNASUR. Se deben hacer grandes esfuerzos para consolidar un relacionamiento político y económico con la cuenca del Pacifico, con especial énfasis en Asia. Colombia debe contribuir de manera efectiva en los debates internacionales sobre temas críticos como el calentamiento global y el manejo de los recursos energéticos, áreas en las que además el país tiene grandes posibilidades hacia el futuro. El éxito de estos esfuerzos dependerá del fortalecimiento y la continua profesionalización del Ministerio de Relaciones Exteriores, que debe ser el instrumento principal para la ejecución de la política exterior del país.

INFORME FINAL I.

INTRODUCCIÓN

Este informe de la Misión de Política Exterior es el resultado del trabajo de siete expertos de diversas disciplinas que fueron convocados por la Cancillería colombiana para que en su condición de comisionados propusieran una estrategia que permita consolidar una política exterior de mediano plazo en áreas prioritarias para el país. Las recomendaciones de la Misión, que trabajó con total independencia, no son vinculantes para el gobierno, pero sí deben convertirse en patrimonio de la sociedad y del Estado en la búsqueda de una inserción internacional más favorable para Colombia. El trabajo de la Misión de Política Exterior tiene especial importancia en la coyuntura actual, cuando la política exterior colombiana atraviesa uno de sus momentos más difíciles en mucho tiempo. El país enfrenta un complejo panorama con algunos de sus interlocutores. En el ámbito regional, la relación con Venezuela se deteriora cada vez más, mientras el vínculo con Ecuador está saliendo de una profunda crisis que aún no ha quedado del todo atrás. Otros países de la región observan con recelo la política exterior colombiana, mientras los más afines a las posiciones nacionales guardan una prudencia que raya en la indiferencia. Entre tanto, las relaciones con Estados Unidos, principal referente internacional de Colombia, han entrado en una etapa de ambigüedad e incertidumbre. Ante este panorama, Colombia debe hacer un replanteamiento de su política exterior. El país tiene en este momento la oportunidad de formular una nueva estrategia de relacionamiento con el mundo, pues varias de las circunstancias internas que llevaron a su política exterior a la encrucijada actual han cambiado. Este trabajo de la Misión de Política Exterior examina los factores que determinaron el curso de las relaciones internacionales del país en el pasado reciente, así como las transformaciones que se han dado en los ámbitos global, regional y nacional, y a partir de ahí formula unos nuevos derroteros para la política externa colombiana. Este documento es el resultado de un año de trabajo de la Misión, lapso en el cual los comisionados que la conformaron recibieron distintos tipos de apoyo. Dos asesores internacionales aportaron sus conocimientos mediante sesiones de trabajo con los comisionados y la elaboración de documentos de apoyo.2 La Misión tuvo a su disposición más de diez estudios especializados encomendados a expertos en distintas áreas,3 y recibió además el respaldo de la Cancillería colombiana, que apoyó la labor de los comisionados con reuniones de trabajo y la facilitación de documentos. Una primera versión de este informe fue objeto de una lectura por parte del ex Primer 2

Los dos asesores extranjeros de la Misión fueron Jorge Domínguez, actual vicerrector de la Universidad de Harvard, y Luiz Felipe Lampreia, ex canciller de Brasil. 3 La lista completa de los documentos encomendados aparece en el Anexo de este informe.

2 Ministro de Gran Bretaña, Tony Blair, y del ex Canciller de Colombia, Rodrigo Pardo, quienes enriquecieron el trabajo con sus valiosos comentarios. No obstante la riqueza y la variedad de estos aportes, los planteamientos plasmados en este informe son responsabilidad exclusiva de los siete comisionados. La Misión de Política Exterior tiene una deuda con varios trabajos previos sobre las relaciones externas de Colombia. Aunque sería muy dispendioso relacionar cada uno de los trabajos que directa o indirectamente nutrieron las discusiones de la Misión, vale la pena mencionar algunos referentes directos de este esfuerzo por sus recomendaciones para el logro de una mejor inserción internacional de Colombia. Desde el estudio seminal de Gerhard Drekonja, Retos de la política exterior colombiana (1983), ha habido diversos ejercicios académicos que analizan la política exterior del país. Algunos de los más destacados del pasado reciente son Actuar en el mundo (1993) y Política exterior para un mundo en transformación (2006), que se enmarcan en la iniciativa Visión Colombia 2019 II Centenario. Además, existen varios estudios importantes sobre los temas específicos que aborda este informe de la Misión de Política Exterior, algunos de los cuales se consignan en la bibliografía básica que se presenta al final del texto. Este informe está dividido en tres grandes secciones. La primera se ocupa de las transformaciones más importantes de los últimos años en los ámbitos global, regional y nacional. Su objetivo es analizar el contexto en el que se desarrolló la política exterior colombiana actual, y a partir de ahí proponer las modificaciones que conviene introducir de acuerdo con los cambios del entorno internacional. La segunda sección analiza los temas de la agenda internacional que revisten especial importancia para Colombia, mientras la tercera se concentra en otros asuntos que tienen relevancia específica para el país al margen de su ubicación en el debate global. Los análisis de estos temas se acompañan de sugerencias específicas sobre cada uno de ellos. La suma de éstas conforma el conjunto general de recomendaciones de la Misión de Política Exterior.

3

II.

ENTORNO GENERAL

La política exterior de un país es en buena medida el resultado de la interacción de sus realidades internas con el entorno. El curso de la política exterior colombiana en el pasado reciente ha sido el producto de la interacción de una realidad interna conflictiva, que llegó a amenazar la existencia del Estado y la organización de la sociedad, con un entorno caracterizado por la desconfianza de algunos gobiernos de la región hacia la situación nacional, y por la elección de Estados Unidos como aliado y referente internacional casi exclusivo del país. Esta situación ha cambiado en los últimos años en varios sentidos. El entorno internacional vive una transformación estructural, mientras América Latina experimenta profundos cambios políticos y económicos que implican riesgos y oportunidades para el país. Entre tanto, la realidad nacional ha evolucionado, y algunas de las amenazas que ayer parecían letales hoy parecen más manejables o se han transformado en otras. El país, entonces, cuenta con un menú más amplio de opciones para relacionarse con el entorno. Las tendencias cambiantes del ámbito internacional y regional determinan las opciones con que cuenta Colombia para formular y ejecutar su política exterior, y le plantea al país la posibilidad y la necesidad de reorientar su manera de relacionarse con el mundo.

II.A. ÁMBITO GLOBAL En la actualidad, el sistema internacional experimenta el tercer ajuste de las últimas décadas. El primero se produjo tras el colapso de la Unión Soviética y la consolidación de Estados Unidos como poder dominante en el mundo. El resto de países se vieron en la disyuntiva de plegarse o alejarse de él. La mayoría de los países de América Latina, con excepción de Cuba, optaron por acercarse más a Estados Unidos, si bien algunos como Brasil y Chile procuraron conservar espacios de autonomía. El segundo ajuste del sistema internacional se produjo después del 11 de septiembre del 2001, cuando se profundizó la estrategia de primacía de Estados Unidos ante un potencial enemigo o un poder de igual tamaño en el ámbito internacional. El alarde de fuerza que implicó este viraje llevó a algunos países de América Latina a revaluar su alineación previa con Estados Unidos, mientras otros, como Colombia, la fortalecieron aún más. El inicio del tercer ajuste se produjo en 2005, y sigue vigente. En esta etapa, la profundización de la hegemonía de Estados Unidos enfrenta serias limitaciones, evidentes por la percepción de que la intervención militar en Irak fue un fracaso y que el ímpetu unilateral de Washington, al margen de las instituciones multilaterales, implica altos costos para la comunidad internacional. Ante este debilitamiento de la estrategia de Estados Unidos, varios países han optado por políticas que trascienden la dicotomía aceptada en el pasado de apoyar las posiciones de Washington o alejarse de

4 ellas. China, India, Rusia, los miembros de la Unión Europea, Sudáfrica y Brasil, entre otros, han adoptado estrategias pragmáticas que les permiten colaborar con Estados Unidos en ciertos temas, y a la vez oponerse a sus posiciones en otras materias. El debilitamiento relativo de la hegemonía de Estados Unidos se da en el contexto de una redistribución del poder internacional de Occidente a Oriente. Desde hace lustros avanzan procesos demográficos, políticos y económicos que han fortalecido la posición global de Asia. Ese proceso ha sido catalizado por la crisis económica internacional: por un lado, ésta ha puesto de presente la capacidad de crecimiento de las economías asiáticas a pesar del estancamiento de Occidente –en especial la capacidad de China e India–; por otro lado, los desequilibrios macroeconómicos de Estados Unidos lo han hecho cada vez más dependiente del financiamiento de China, hoy su principal acreedor. A la par con estos fenómenos, el dólar se ha debilitado, lo que podría llevar a una transición paulatina hacia una o varias nuevas monedas que operen como reserva internacional y unidad de cambio global. La transformación del escenario internacional ha estado acompañada por varios fenómenos relevantes. La crisis económica internacional ha propiciado políticas de reactivación masivas, lo que ha relegitimado la participación del Estado en la economía y su importancia como regulador del mercado; el espacio de la sociedad civil como interlocutor del Estado y actor por derecho propio en la vida pública y la política internacional se ha ampliado; las políticas de seguridad contra las libertades civiles, y los embates contra las instituciones de las aventuras reeleccionistas de varios gobiernos, en particular de la región, han puesto en crisis la noción de democracia; las instituciones multilaterales, por su parte, lucen anquilosadas: no han sabido acompañar con dinamismo la evolución internacional y responder a los nuevos retos globales; y en América Latina, mientras tanto, surgen iniciativas de concertación con perspectivas inciertas. El sistema internacional, además, enfrenta dos problemas apremiantes. El primero es la preocupante situación de inequidad en materia económica, social y de género. Independientemente de las divisiones estatales, algunos segmentos de la población se hacen cada vez más ricos y otros más vastos se quedan atrás. Por otra parte, en diversas sociedades subsisten formas abiertas o veladas de discriminación hacia las mujeres. Estas formas de desigualdad –principalmente las socioeconómicas–, enfrentadas a situaciones de debilidad institucional, conducen en numerosas ocasiones al uso de la fuerza y a confrontaciones armadas. Estas nuevas formas de violencia plantean grandes desafíos para la comunidad internacional y los defensores de los derechos humanos y ciudadanos. La transformación del escenario internacional abre muchos interrogantes. Las consecuencias de las tendencias que se mencionaron aparecerán en un plazo largo, y no son fáciles de predecir. Aunque la posición privilegiada de Estados Unidos se seguirá erosionando, se mantendrá durante algunos años, y aún no es claro si dará paso a un nuevo poder hegemónico –como podría ser el de China– o a un sistema de varios poderes regionales con peso similar. Tampoco es claro el posible destino de las anquilosadas instituciones multilaterales: la mayor disposición de la administración

5 Obama a dialogar con la comunidad internacional podría darles un impulso, pero éste sólo sería efectivo si esas organizaciones se abocaran a hacer un esfuerzo de reforma. En ese sentido, la Ronda Doha de negociaciones comerciales, la reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y el desplazamiento del Grupo de los Ocho por el G-20 podrían adquirir una renovada relevancia. Al margen de las incógnitas que plantea el reajuste del sistema internacional, el proceso será turbulento y propone nuevos retos y oportunidades para países de tamaño e ingreso medio como Colombia. En un escenario cambiante y con desenlace incierto, los países con mayores probabilidades de éxito son aquellos que diversifiquen sus riesgos y oportunidades con estrategias pragmáticas y flexibles, y no los que elijan posiciones rígidas y dogmáticas.

II.A.1. Asuntos globales La gradualidad de la transformación del sistema internacional permite prever que los temas que hoy ocupan lugares prioritarios en la agenda global lo seguirán haciendo durante al menos el próximo lustro. La evolución de esos temas tendrá gran trascendencia para el mundo y para Colombia, aunque el país no tenga un papel protagónico en esos debates. Esos asuntos globales constituyen un marco de referencia fundamental para la formulación y ejecución de la política exterior colombiana. a) Paz y seguridad El debate sobre la seguridad en el mundo ha dado un giro en los últimos años. Los temores que suscitan la proliferación nuclear y la expansión de los conflictos regionales han desplazado parcialmente la preocupación por el terrorismo. La noción de seguridad, además, ha evolucionado: del concepto limitado de la seguridad física, lo ha hecho hacia una idea más amplia que incluye la garantía de las condiciones de supervivencia digna de las personas y un mayor énfasis en el respeto a los derechos humanos. El carácter de la guerra contra el terrorismo cambió tras los atentados del 11 de septiembre del 2001. La concreción de un acto tan brutal en el corazón de Estados Unidos consolidó una nueva clase de terrorismo: las razones ideológicas y emancipadoras de fenómenos análogos del pasado eran ahora reemplazadas por las del fundamentalismo teológico y el odio. A partir de entonces, el terrorismo empezó a ser visto como una de las principales amenazas para la paz y la seguridad del mundo. La respuesta a esta nueva clase de terrorismo partió de iniciativas unilaterales, especialmente de Estados Unidos. Se privilegió la represión sobre la prevención de las causas del fenómeno, y se estigmatizó al otro sin atender sus razones. Estados Unidos, entonces, lideró una guerra que se inició con la ocupación de Afganistán y que se ha caracterizado por su naturaleza no convencional, su propósito aniquilador y su duración prolongada. Estos rasgos, en la práctica, han borrado los límites entre la fase

6 de la guerra y el logro de la paz, y han impedido anticipar una definición de lo que podría ser el ‘final’ de la lucha. Se ha instalado entonces una especie de paz frágil e inestable entre Estados, grupos transnacionales ilegales y fuerzas contestatarias, sin reglas de juego, pero sí con una alta probabilidad de producir un número elevado de víctimas. Este modo de hacer frente al terrorismo ha generado cuestionamientos y el planteamiento de dos alternativas que, aunque no son excluyentes, representan dos maneras distintas de entender el fenómeno y su solución. Una vez redefinido el terrorismo internacional como una amenaza para la seguridad nacional, la primera alternativa buscaría hacerlo impracticable. Esta opción implica que quienes atacan el terrorismo se tornen tan agresivos como el fenómeno que quieren derrotar, que en consecuencia se haga mella en la democracia y que el derecho internacional se debilite. La segunda alternativa apuntaría a convertir el terrorismo en algo innecesario e ilegítimo. Para esto se requeriría disuasión y diálogo. La preocupación por la proliferación nuclear ha crecido a la par con la incertidumbre sobre el curso de la guerra contra el terrorismo. La implementación y aplicación del Régimen sobre Armas Nucleares ha recuperado toda su relevancia, mientras crecen las tensiones entre algunos países y las dificultades de los organismos internacionales para aplicar la normatividad existente. El derecho inalienable a la utilización pacífica de la energía nuclear no puede convertirse en una amenaza para las regiones que proscribieron las armas nucleares por medio del régimen global y tratados regionales. El reto está en garantizar la no proliferación nuclear, y a la vez el acceso a la energía con fines pacíficos. El fracaso de la Conferencia de Revisión del Tratado de No Proliferación del año 2005, y la preparación de la que se celebrará en 2010, ponen de relieve el punto de inflexión del proceso. Es indispensable llegar a acuerdos para lograr la estricta aplicación del régimen de no proliferación, y recoger la aproximación positiva que se ha registrado sobre el Tratado de Prohibición de los Ensayos Nucleares. Fortalecer las herramientas para avanzar en el desarme nuclear y en la universalización del Tratado será también un asunto ineludible. En ese contexto, para América Latina es importante el Tratado de Tlatelolco, que ha proscrito con éxito las armas nucleares en la región. El problema de las armas pequeñas y ligeras también ha cobrado importancia en la agenda internacional. Se han reconocido los efectos devastadores que la producción, el comercio y el uso legal e ilegal de esas armas representan en términos de derechos humanos y para el Derecho Internacional Humanitario. Para enfrentar el problema, la comunidad internacional ha concebido un régimen de al menos 33 acuerdos internacionales de tipo global, regional y subregional. A la par con estas tendencias, la noción de la seguridad humana se ha ido fortaleciendo en el debate internacional. El concepto se ha enriquecido y le ha ganado espacio a la noción tradicional de seguridad estatal. Esta nueva tendencia arguye que la mejor forma de luchar contra la inseguridad global es garantizar que los individuos no tengan necesidades básicas insatisfechas; que sólo de esta forma se podrá obtener

7 estabilidad nacional, regional y global. Como se explica en detalle más adelante, este concepto tiene implicaciones para la definición del problema y de sus soluciones. Los factores determinantes de la seguridad humana, esto es, una economía sólida y buenas oportunidades laborales, adquieren cada vez más importancia. Así, los países cuyas prioridades no sean la inversión productiva y social verán erosionada su capacidad de garantizar la seguridad nacional. b)

Cambio climático

El calentamiento global ha hecho que los temas ambientales recuperen su lugar prioritario en la agenda internacional. Según el Cuarto Informe del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, la temperatura de la Tierra aumentó entre 0,1 y 0,2 grados por década entre 1960 y 1990. Para finales de este siglo las proyecciones hablan de un aumento adicional de 2 a 4 grados, situación que podría enfrentar al futuro de la vida humana a uno de sus mayores retos e incertidumbres. El cambio del clima afectará los ecosistemas, y de esta alteración darán cuenta los siguientes fenómenos: la desaparición de especies en las cumbres y en las costas; el aumento del nivel del mar, de la temperatura de los océanos y de la frecuencia de los huracanes; el deterioro de la productividad agrícola, el consiguiente auge de la competencia por el uso de la tierra, y la escasez de agua potable en vastas regiones del planeta. La fuerza que ha adquirido el debate ambiental en la agenda internacional tiene su antecedente más significativo en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992). Como resultado de esa Conferencia, se suscribió la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. En ésta se inscribe el Protocolo de Kioto, que busca reducir las emisiones de gases que provocan el calentamiento global. Sin embargo, las iniciativas que vendrían después, como la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002) o la Cumbre del Milenio, resultaron ser un fracaso: no lograron fijar metas para combatir el calentamiento global. Y luego, la frágil voluntad política que con miras a frenar la deforestación y a mitigar los efectos del cambio climático se hizo evidente en la Cumbre de Copenhague, celebrada en diciembre del 2009, postergó la necesaria asunción de compromisos multilaterales que apuntarían a soluciones duraderas. Este debate ocurre en el marco del fortalecimiento de un nuevo ambientalismo que plantea que el cambio climático global, resultado de la acción humana, tiene características equivalentes a las de las grandes eras geológicas que fueron ocasionadas por fenómenos naturales. Según este enfoque, uno de los principales retos para la humanidad es adaptarse a los efectos irreversibles del calentamiento global. La magnitud de éstos en el futuro dependerá de las acciones que para detenerlos o mitigarlos se tomen hoy. Es el desafío de los gobiernos de todo el mundo. c)

Crisis del multilateralismo

Las instituciones multilaterales se encuentran en una situación compleja. Por un lado, la transición del sistema internacional y los problemas que enfrenta sugieren que la vía

8 idónea para tramitarlos es la multilateral. Por otro, los organismos multilaterales están anquilosados, burocratizados y rezagados frente a las necesidades de la agenda global. Es fundamental, entonces, que los intentos de reforma que adelantan algunos de esos organismos, especialmente la Organización de las Naciones Unidas (ONU), lleguen a feliz término y permitan que las instituciones multilaterales jueguen el papel que la situación internacional exige. Desde la creación de la ONU, en 1945, hasta la fecha, el mundo ha sufrido profundas transformaciones que la Organización no ha podido acompañar. La ONU fue creada con 51 Estados Parte, hoy tiene 192, y su agenda temática ha aumentado drásticamente. El desfase que se ha dado entre las nuevas obligaciones de la ONU y sus limitados instrumentos la ha situado en un lugar casi irrelevante. Desde hace aproximadamente unos quince años, la ONU inició un proceso de transformación cuyos avances, hasta ahora, han sido parciales. La reforma de algunos órganos y áreas de gestión ha sido identificada como de mayor importancia: la del Consejo de Seguridad, la de la Asamblea General, la del nuevo Consejo de Derechos Humanos, la del Consejo Económico y Social (ECOSOC) y la de la Secretaría General. Por otra parte, el sistema en general debe ganar en coherencia y los métodos de trabajo deben ser más eficientes. La reforma de mayor trascendencia es sin duda la del Consejo de Seguridad. Se trata, en últimas, de la instancia responsable de salvaguardar la paz y la seguridad globales y, a diferencia de las resoluciones de la Asamblea General, las del Consejo tienen carácter jurídico vinculante. La reforma del ECOSOC, por su parte, podría contribuir a impulsar un diálogo global urgente sobre la agenda económica, social, ambiental y humanitaria, y a establecer una estrategia para que el Consejo fortalezca la cooperación internacional para el desarrollo y el trabajo en actividades de postconflicto. Las discusiones sobre la reforma del Consejo de Seguridad revelan la diversidad y la complejidad de las posiciones involucradas. La confrontación entre los Estados Parte surge por el número de miembros nuevos, por la categoría en la que deben ser admitidos –miembros permanentes, no permanentes o en transición–, por la preservación y uso del veto y por los conflictos de competencia con la Asamblea General. Las posiciones están divididas entre el grupo llamado Unidos por el Consenso, en el que está Colombia, el Grupo de los Cuatro (G-4), compuesto por India, Brasil, Alemania y Japón –grupo que justifica sus aspiraciones por el tamaño de su territorio, población y economía–, el Grupo Africano y, por último, el más poderoso de todos, el de los actuales cinco miembros permanentes, el G-5. d)

Crisis económica

Si bien lo peor de la crisis económica internacional parece haber quedado atrás, las consecuencias de sus estragos permanecerán en la agenda global durante algunos años. Esta crisis mostró que los desaciertos de la política económica de los países

9 desarrollados se transmiten al resto del mundo a través de los mercados financieros y del comercio internacional, y evidenció también que la coordinación de políticas entre los países grandes es clave para evitar la interrupción de los flujos comerciales y financieros. La crisis económica internacional puso de manifiesto el vigor económico de Oriente y la fragilidad de Occidente: las economías asiáticas han demostrado mayor solidez y capacidad de recuperación que sus contrapartes occidentales. Se hizo evidente, también, la dependencia financiera de Estados Unidos de los países asiáticos como China y Japón, hoy los mayores poseedores de bonos del Tesoro estadounidense. Es a todas luces clara la creciente vulnerabilidad de la economía estadounidense, generada por sus desequilibrios macroeconómicos, y a raíz de esto son cada vez más los interrogantes sobre el futuro del dólar como principal reserva y medio de cambio internacional. En este momento los esfuerzos se concentran en la búsqueda de fórmulas que aceleren la recuperación e impidan la reincidencia de las causas de la crisis en el futuro. En el campo financiero una de las metas es asegurar, por intermedio de instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Acuerdo de Basilea, que se establezcan normas prudenciales efectivas, pues la excesiva desregulación de los mercados financieros hizo que varias entidades del sector corrieran riesgos excesivos que finalmente las llevaron a la quiebra. La medición estandarizada del riesgo y su transparencia para todos los actores será fundamental en el futuro para los entes reguladores y la confianza del mercado. Si bien en el área comercial se evitó la adopción masiva de políticas proteccionistas, la Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC) está atascada por la falta de voluntad política de muchos actores, especialmente Estados Unidos, India y la Unión Europea. Un gran reto para la comunidad internacional será lograr un paquete de negociación satisfactorio para todas las partes que dé un nuevo aire a la OMC. e)

Intereses de Asia

La creciente importancia internacional de los países asiáticos hará que los temas de su interés adquieran cada vez mayor relevancia en la agenda global. Si bien los intereses de esos países son bastante diversos, algunos son comunes a todos ellos y tendrán un gran impacto en el resto del mundo. El modelo de desarrollo de los países asiáticos depende de la preservación de una economía abierta al comercio y a los flujos financieros. Partiendo de ese supuesto, es previsible que esos países propugnen porque las negociaciones comerciales multilaterales avancen más, que traten de impulsar reformas en el sistema financiero internacional, que busquen una mayor coordinación macroeconómica y la profundización de la integración regional asiática. Entre tanto, es previsible también que los países asiáticos sigan aumentando sus inversiones en otras regiones del mundo.

10 El acelerado crecimiento de las economías de China e India traerá consigo un significativo aumento de la demanda de materias primas y recursos energéticos, y esta situación supondrá oportunidades y riesgos para los países ricos en recursos naturales como los latinoamericanos. Por un lado, se incrementarán las exportaciones de esos bienes y aumentará la inversión asiática y del resto del mundo para explotarlos; por otro, esa mayor producción tendrá un fuerte impacto en el medio ambiente, el uso de la tierra y el agua, y las presiones políticas y económicas sobre las regiones ricas en esos recursos en América Latina se impondrán. Algo similar sucederá con la producción de alimentos. La emergencia de una nueva clase media en China e India seguirá presionando el aumento de la demanda de proteínas y cereales. Esa presión se sentirá con mayor fuerza a medida que se exacerbe el cambio climático y la consiguiente reducción de la productividad de varios sectores agrícolas. También en este caso América Latina despertará un creciente interés en los países asiáticos. Brasil y Argentina son productores netos de alimentos en la región, y Colombia podría llegar a serlo si ajusta drásticamente sus políticas para el sector. f)

Seguridad humana - Las metas del milenio

A comienzos de este siglo se inició un juicio severo a los efectos de la globalización. Si bien se han aceptado sus beneficios económicos y su capacidad de generar riqueza, en muchos casos este proceso se ha acompañado del deterioro de la distribución del ingreso y de un retroceso en la cultura política. Mientras en Asia más de 500 millones de personas salieron de la pobreza en la última década, los resultados en América Latina son magros y en África desastrosos. En Asia, también, hubo en ese período progresos significativos en relación con la participación ciudadana y democrática, mientras que en América Latina las prácticas caudillistas entorpecieron la continuidad de los avances de la década de los años noventa, y muchos países de África retornaron a las dictaduras y a la violación de los derechos humanos y ciudadanos. En los países de rápido crecimiento económico hay tensiones entre regiones: entre el sector urbano y el rural, y entre industrias tradicionales y de reciente desarrollo. Algunas regiones captan el grueso de la inversión local y extranjera, y la consiguiente generación de infraestructura y empleo de calidad; otras ven migrar su fuerza de trabajo más preparada, y con esto la agudización de la pobreza y el estancamiento económico. Por otra parte, el grueso de las nuevas actividades se concentra en los sectores urbanos, hacia donde se produce una rápida migración que crea cinturones de miseria. Finalmente, las diferencias salariales y de productividad generan el acelerado marchitamiento de sectores tradicionales por la aparición de nuevos competidores con una mayor productividad o tecnologías más avanzadas. Estas circunstancias crean nuevos retos para distribuir de manera más homogénea las oportunidades que brinda la globalización, sin que ello signifique revertirla. Uno de los desafíos más importantes de la comunidad internacional en el presente es el de impulsar políticas y mecanismos de cooperación que contribuyan a una mayor equidad. Esta preocupación se ha traducido en el avance del tema de seguridad

11 humana en los debates internacionales, un concepto que va más allá del respeto a la vida y la seguridad ciudadana, y que abarca ideas más amplias como el desarrollo integral de la persona y su familia en lo social, en lo económico y en lo político. En este contexto, y con miras a reducir ostensiblemente los niveles de pobreza, inequidad social y de género hacia el año 2015, la Organización de las Naciones Unidas lideró a comienzos de la década la adopción de las llamadas “Metas del milenio”. Éstas abarcan la erradicación de la pobreza extrema y el hambre; la cobertura universal en la enseñanza primaria; la eliminación de la desigualdad de género y la promoción del empoderamiento de las mujeres; la reducción en dos terceras partes de la mortalidad de niños menores de 5 años; la mejora significativa de la salud materna; la reducción de la incidencia del VIH/Sida, de la malaria y otras enfermedades graves; la garantía de la sostenibilidad del medio ambiente y el fomento de una alianza mundial para el desarrollo. Cada uno de estos elementos tiene indicadores específicos según el país, y a éstos se les hace un seguimiento anual. Paralelamente, la comunidad internacional hace una evaluación cada vez más rigurosa de los indicadores mundiales de pobreza, desarrollo humano, corrupción, del imperio de la justicia, de la calidad de vida y de la libertad de prensa, entre otros. Los gobiernos que no progresan en estas áreas son objeto de cuestionamientos. En este contexto, los denominados derechos humanos de tercera generación, que se refieren a las colectividades, en lugar de los individuos, han ido adquiriendo cada vez más importancia. Estos derechos comprenden, entre otros, el derecho a la autodeterminación, al desarrollo económico y social, al medio ambiente saludable, a los recursos naturales y a la comunicación. g)

Migraciones

La relevancia internacional que ha cobrado el tema migratorio es cada vez mayor. Esto por la creciente magnitud del fenómeno, por su importancia en el proceso de globalización y por las reacciones adversas que despierta en varios países. La exacerbación de los valores nacionalistas y la activación de temores sobre la seguridad han provocado, en muchos casos, la estigmatización de los migrantes. En este frente, la globalización económica arroja resultados asimétricos: mientras los flujos de inversión de los países desarrollados hacia los menos desarrollados registran incrementos sustanciales, con los flujos de personas no ha sucedido algo similar, con excepción de la Unión Europea que, cuando ha sido así, ha ocurrido generalmente a contracorriente de las normas y de la voluntad política de los países receptores. La discusión internacional sobre las migraciones involucra políticas sociales, económicas, culturales y de seguridad, así como la necesidad de reconocer al migrante como actor fundamental para impulsar el desarrollo en las sociedades de origen y de acogida. Recientemente, algunos países han decidido promover iniciativas restrictivas tendientes a obstaculizar el acceso y la permanencia de migrantes en sus territorios. Los países de América Latina y el Caribe han expresado la necesidad de avanzar en un diálogo comprensivo que permita identificar desafíos comunes, áreas posibles de

12 cooperación y un mayor entendimiento de las realidades de los países receptores y emisores de migrantes.

II.A.2. Agenda global con importancia para Colombia Tras la revisión de los principales asuntos de la agenda global, conviene profundizar en algunos tópicos específicos que tienen especial importancia para Colombia, ya sea porque están relacionados con problemas nacionales o porque ofrecen oportunidades para que el país logre una mejor inserción internacional. a)

Crimen organizado, narcotráfico y manejo de las drogas ilegales

La estrategia generalizada para hacer frente a las drogas ilegales en el mundo ha consistido en la adopción de políticas prohibicionistas que buscan erradicar el fenómeno en cada una de sus fases. Esta ‘guerra contra las drogas’ ha implicado el uso de cuantiosos recursos económicos y humanos, en una lucha de corte militante con pobres resultados. La política de represión no ha hecho mella en la producción y el procesamiento de drogas ilegales alrededor del mundo y sus rutas de distribución: las ha desplazado de un lugar a otro. Entre tanto, el crimen, la corrupción y la violencia que genera el narcotráfico siguen rampantes. Los costos de la ‘guerra contra las drogas’ no recaen equitativamente entre las partes involucradas. Los efectos más destructivos de la actividad ilegal y de la estrategia para enfrentarla han afectado con especial rigor a los países productores. Los resultados ambiguos de esta estrategia han sido particularmente costosos para Colombia, como lo muestra el que el narcotráfico haya estado presente en todos sus problemas de seguridad: ha alimentado el conflicto, el terrorismo y el crimen organizado. Como se verá más adelante, la persistencia de la guerra contra las drogas conlleva por esta vía el debilitamiento del Estado colombiano. Además de ineficaz y costosa para los países productores, la guerra contra las drogas no se compadece con el tamaño y la naturaleza del problema. Según el informe de la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito del 2008, hay unos 208 millones de consumidores –entre 15 a 64 años– de drogas de base natural y sintética, es decir, cerca del 4,8% de la población mundial de ese rango de edad, y un 3,2% de la población total. Los casos problemáticos –problem drug users– equivalen a sólo un 0,6% de la población mundial, aunque el efecto nocivo se extiende al entorno inmediato de los usuarios frecuentes. El fracaso de la guerra contra las drogas ha hecho que varios sectores hayan empezado a plantear la necesidad de modificar la estrategia de la represión actual hacia políticas de salud pública, educación y desarrollo. En Europa se destaca el caso de Portugal que, tras haber descriminalizado el consumo de drogas en el 2001, hoy registra una de las tasas más bajas de consumo de la región. Otros diez países de la Comunidad Europea han avanzado en políticas similares. La Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, creada en América Latina por los ex presidentes César Gaviria, Fernando

13 Henrique Cardoso y Ernesto Zedillo, concluyó que la estrategia dominante ha sido un fracaso global, con enormes costos para la región. Incluso en Estados Unidos, principal promotor y patrocinador de la represión, se abrió un espacio de reflexión y se presentó ante la Cámara de Representantes un proyecto que propone la creación de una comisión encargada de evaluar la guerra contra las drogas y ofrecer alternativas. Esta iniciativa se suma a una realidad elocuente: catorce estados de la Unión han descriminalizado la posesión de marihuana con fines terapéuticos. b)

Derechos humanos

Los derechos humanos son cada vez más importantes en el contexto global. La comunidad internacional vela cada vez más por su respeto. Los derechos humanos emergieron con especial fuerza después de la Segunda Guerra Mundial, con la creación de la ONU como mecanismo para promover la paz internacional. Tras la Declaración Universal de los Derechos Humanos, varias convenciones, tratados y declaraciones continuaron fortaleciendo los pasos dados en 1948. Desde entonces se han multiplicado las normas y los actores –gubernamentales y no gubernamentales– encargados de promover su defensa. Las normas internacionales de derechos humanos se refieren a los derechos y libertades fundamentales que todos los individuos deben tener, y se aplican en tiempos de guerra y de paz. Los Estados son responsables de las violaciones cometidas por los agentes estatales, y deben tomar medidas para proteger a los individuos de abusos de terceros. El derecho internacional humanitario busca mitigar los daños de la guerra y del conflicto, poniéndole límites a los métodos bélicos y obligando a las partes a dar protección especial y trato humano a los individuos que están al margen de las hostilidades –civiles, prisioneros y heridos–. Inicialmente se pensó que el derecho internacional humanitario regiría únicamente para los Estados; no se tenía la expectativa de que los grupos armados no estatales se ciñeran al mismo estándar. Pero el incremento de los conflictos armados internos hizo que la comunidad internacional cambiara su aproximación. Cada vez más organizaciones de derechos humanos y países responsabilizan por sus acciones a los grupos armados que desafían la autoridad del Estado. Gran parte de la comunidad internacional ha llegado a la conclusión de que si el derecho internacional humanitario no se aplica por igual a los Estados y a los grupos armados no estatales al margen de la ley, la protección que estas normas ofrecen desaparece y las consecuencias de las confrontaciones armadas pueden ser insospechadas. Dos aspectos del debate sobre los derechos humanos y el derecho internacional humanitario tienen especial relevancia para Colombia ante una eventual solución del conflicto armado. El primero es el concepto de justicia transicional, que se refiere a los esfuerzos de un país para enfrentar un pasado de graves violaciones de derechos humanos, con miras a alcanzar la reconciliación y la paz. Así, la justicia transicional enfrenta un dilema que se origina en la necesidad de lograr simultáneamente la paz y la justicia.

14 La justicia transicional se adapta a los procesos de transformación de las sociedades que por haber sufrido regímenes de dictaduras o conflictos armados internos han atravesado un período de abuso de derechos humanos. Las normas de derechos humanos y el derecho internacional humanitario protegen a las víctimas de violaciones en los momentos de transición, y buscan impedir que éstas vuelvan a suceder. Algunos de sus mecanismos son el derecho a conocer la verdad sobre esas violaciones, a obtener una reparación y a garantizar que los victimarios sean judicializados. Cuando los procesos de transición son el resultado de una negociación política, la presión en contra de la promoción e implementación de estos derechos es muy fuerte. Esto ha llevado a algunos a argüir que el logro de hacer justicia debe ser pospuesto en aras de la consolidación de la democracia. Este debate aún no ha sido zanjado. El segundo aspecto es el papel de la Corte Penal Internacional como una instancia que pone límites a la posibilidad de los Estados de renunciar a enjuiciamientos por motivos políticos. La Corte Penal Internacional opera según el principio de complementariedad, lo que significa que sólo tiene jurisdicción cuando no hay capacidad o voluntad de los sistemas nacionales de enjuiciar delitos eficazmente. El rol potencial de este organismo adquiere importancia para Colombia: en el 2009 venció la salvaguardia de siete años que el Estado colombiano había establecido para aplazar la competencia de la Corte en relación con los crímenes de guerra en el país. La manera como Colombia aplique la justicia transicional –en casos como la Ley de Justicia y Paz– determinará la potencial participación de la Corte Penal Internacional en el caso colombiano. c)

La inserción en la economía mundial

La inserción histórica de Colombia en la economía mundial ha sido precaria y, en general, se ha basado en productos básicos. Hasta hace una década, los productos agrícolas, especialmente el café, el banano y las flores, representaban el grueso de las exportaciones. A partir de la última década, los productos minero-energéticos, el petróleo, el carbón y el ferroníquel, pesan más en la canasta exportadora del país. La venta de manufacturas al exterior se ha limitado en su mayoría a bienes de baja tecnología, y se ha concentrado en los mercados andinos y en el de Estados Unidos. De ahí que el valor agregado de las exportaciones, en general, sea bajo, y que además en algunos casos éstas dependan de las preferencias arancelarias, especialmente en Venezuela. Así las cosas, la estructura del comercio exterior colombiano es vulnerable. La oscilación de los precios internacionales de los productos minero-energéticos que ahora el país exporta en mayor medida hace que los términos de intercambio, y por ende la tasa de cambio, sean muy variables. Esta situación le plantea nuevos retos a la política macroeconómica, que debe impedir que los sectores transables de la economía sufran daños serios, y en particular exige una nueva política fiscal que contemple el ajuste del ahorro público para compensar la variabilidad de esos términos de intercambio. Apenas hace poco, el gobierno nacional, a través del ministro de Hacienda, comenzó a debatir la necesidad de adoptar una regla –se conoce como “regla fiscal”– que se

15 aplique al gasto público. De acuerdo con esta “regla fiscal”, el gobierno se vería obligado a ahorrar durante las bonanzas de los productos minero-energéticos, y ese ahorro se destinaría al financiamiento del gasto en épocas de caídas de precios. Un consenso nacional alrededor de esta nueva política económica contribuiría, además, a preservar los mercados con aquellos países que tienen tasas de cambio más estables que la colombiana, como es el caso de Ecuador. Por otra parte, la concentración geográfica de los mercados de exportación de los productos diferentes a los básicos ha demostrado ser altamente riesgosa. El bloqueo comercial del gobierno venezolano a los productos colombianos a finales del 2009 mediante la aplicación discriminatoria de restricciones administrativas y fitosanitarias-, y el debilitamiento de la economía estadounidense tras la crisis financiera internacional, ponen de relieve la urgencia de diversificar mercados. La facilidad de exportar a Venezuela y las preferencias del ATPDEA produjeron un adormecimiento del que se debe salir para encontrar nuevos mercados de alto crecimiento. Con este objetivo en mente, los esfuerzos de las entidades de promoción del comercio exterior se deben multiplicar. Para cumplir con este propósito será fundamental que las negociaciones de acuerdos comerciales bilaterales y regionales con otros países sigan avanzando, como se ha venido haciendo con varias naciones del hemisferio occidental y Europa. Sin embargo, esta estrategia debe extenderse rápidamente a Asia, para recortar la ventaja que en el Continente tienen Chile, México y Perú. En ese frente vale la pena destacar la decisión del gobierno colombiano de iniciar negociaciones comerciales con Corea del Sur a finales del 2009, pero en igual sentido se debe avanzar, y pronto, con países como Japón, Singapur, China e India, con plazos de desgravación adecuados en los bienes sensibles. Además, la participación del país en las iniciativas de la Cuenca del Pacífico, como el APEC, será determinante para abrir nuevas oportunidades de crecimiento y bienestar. d)

Las reformas al multilateralismo

El debilitamiento gradual de la hegemonía de Estados Unidos y el desplazamiento de poder de Occidente a Oriente han revelado la magnitud del rezago del sistema multilateral, pero también han puesto de presente la necesidad de contar con organismos multilaterales idóneos para que la transformación del sistema internacional no sea traumática. Con el fin de que Colombia pueda cumplir con objetivos centrales como el trámite de las disputas regionales, la cooperación internacional en la solución del conflicto interno, la garantía del respeto a los derechos humanos y la búsqueda de estrategias alternativas frente al problema de las drogas ilegales es fundamental la existencia de instancias multilaterales idóneas. En consecuencia, será de suma importancia para el país que los procesos de reforma de los organismos multilaterales avancen lo más rápido posible y que de ellos resurjan unas instituciones multilaterales fortalecidas, con pleno respaldo y respeto de la comunidad internacional.

16 Algunas de esas reformas son de especial importancia para Colombia, pues los temas de los que se ocupan los organismos involucrados tienen implicaciones para el país. Es el caso de la reforma al Consejo de Seguridad de la ONU, por el papel central de la seguridad en el presente de Colombia y de sus relaciones internacionales, y por la intención expresa de Brasil de convertirse en miembro permanente del Consejo, lo que representaría un cambio significativo en el panorama de la seguridad y la defensa en América Latina. Para Colombia fue crucial, por ejemplo, la creación del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en el año 2006. El Consejo reemplazó a su antecesora, la Comisión de Derechos Humanos, llamada a desarrollar el sistema legal internacional para proteger los derechos fundamentales del ser humano. Pero la politización de esa Comisión generó resistencias entre los países. El nuevo Consejo está conformado por 47 países, y su innovación más significativa es la creación de un nuevo mecanismo, el examen periódico universal, con el que cada tanto se evalúa la situación de los derechos humanos en los 192 Estados miembros. La importancia de la seguridad y de los derechos humanos para Colombia pone de presente la necesidad de que el país participe activamente en estas reformas. Como se verá más adelante, hay otras instancias multilaterales, hemisféricas y regionales que representan una oportunidad para que Colombia tramite temas de su interés de manera efectiva. e)

Medio ambiente y recursos naturales estratégicos

El medio ambiente y los recursos estratégicos están llamados a convertirse en uno de los ejes de una nueva política internacional de Colombia. En este caso, la confluencia de dos fenómenos ofrece una oportunidad excepcional para el país. Por un lado, el tema ambiental ha vuelto a ubicarse en los primeros planos de la agenda global, tras haber perdido relevancia a fines de la década pasada. Ahora la comunidad internacional vuelve a poner sus ojos en el medio ambiente, especialmente a partir de los temores por el calentamiento global. La preocupación generalizada por la huella de carbono de distintos bienes y servicios, y de sus procesos productivos, es latente y ha aumentado. Por otro lado, Colombia es potencia mundial en biodiversidad, y tiene grandes posibilidades en recursos estratégicos para el mundo: fuentes de energía – tradicionales y alternativas–, alimentos y recurso hídrico, entre otros. Para que Colombia pueda aprovechar la oportunidad de convertir el medio ambiente y los recursos naturales estratégicos en eje de una nueva inserción internacional, es necesario tener presentes las relaciones entre esos temas. Una de ellas es el vínculo que existe entre el calentamiento global y el gran impacto que tendrá sobre la biodiversidad nacional. La inminencia de este impacto obliga al país a adoptar una posición mucho más activa en los foros globales, y a expresar en ellos una visión estratégica que vincule ambos temas. Otro aspecto clave tiene que ver con el devastador efecto ambiental que tiene el fenómeno del narcotráfico, tanto en su desarrollo como en las políticas con las que se lo ha enfrentado. Como se explica más adelante, Colombia no puede esgrimir una política ambiental responsable si no aplica

17 políticas alternativas contra el narcotráfico. El país también debe utilizar tecnologías adecuadas para la extracción y comercialización de productos mineros como el carbón, que son cada vez más importantes para las exportaciones nacionales. Es importante, de otro lado, evaluar el vínculo entre el desarrollo de los biocombustibles y la producción de alimentos. Con el acelerado crecimiento de China e India, la demanda de alimentos en el mundo ha aumentado más allá de la capacidad de respuesta de la oferta en el corto plazo. Pocos países tienen tierras aptas para incrementar su oferta agrícola. En el hemisferio sobresale Brasil, por su potencial para aumentar su producción de alimentos, y le sigue Colombia. Para generar nuevos flujos de inversión en el sector agrícola será indispensable adelantar reformas en temas como la tenencia y el mercado de tierras, el uso de nuevas tecnologías y la solución a problemas de mercadeo y logística, causados en parte por nuestro atraso en infraestructura. f)

Cooperación

Colombia tiene la oportunidad de fortalecer la cooperación internacional como uno de los instrumentos más efectivos de su política exterior, especialmente hacia algunos países de la región. Esta oportunidad nace de dos circunstancias. La primera es la posibilidad de pasar de ser receptor de cooperación, especialmente contra la subversión y el narcotráfico, a convertirse en un oferente de importancia en ésas y otras áreas. Este nuevo rol no sería posible sin la segunda circunstancia, referida a la evolución de la cooperación en el mundo en las últimas décadas. El debate sobre cooperación adquirió una nueva dimensión con la transformación de la agenda global. El fin del orden bipolar y la profundización de la globalización tuvieron un fuerte impacto en la asistencia internacional. Frente a la evidencia de nuevos desequilibrios entre el Norte y el Sur, el impulso de la comunidad de donantes y de los organismos multilaterales se renovó. La ampliación y profundización de una agenda de compromisos fue sellada en el año 2000, con la Declaración de las Naciones Unidas para el Milenio. Se establecieron enfoques novedosos en la OECD, sistematizados en la Declaración de París del 2005, sobre responsabilidades, distribución de recursos, atribuciones gubernamentales, el papel de los organismos multilaterales y de las organizaciones civiles, y la complejidad de las realidades que serían atendidas por esta vía. En el marco de estas transformaciones ha surgido un nuevo escenario para los países en desarrollo. Éstos han diversificado su participación mediante la cooperación solidaria. Los países de ingreso medio ampliaron sus responsabilidades, abrieron un nuevo espacio a la cooperación con países de similar nivel de desarrollo –cooperación Sur-Sur–, así como a la cooperación triangular que involucra recursos de naciones avanzadas canalizados por países emergentes hacia otros similares –cooperación Norte-Sur-Sur–.

18 El espectro temático de la cooperación también se ha ampliado. La demanda de asistencia para fines humanitarios administrada por Misiones de Paz creció considerablemente. También se instala la agenda del desarrollo humano como un aspecto central para la reducción de la pobreza. Sin embargo, persisten múltiples problemas: por las metas que siguen ausentes de la asistencia, por problemas de gestión o por la naturaleza imprevisible que las crisis humanitarias plantean para la comunidad de donantes internacionales. g)

La sociedad civil en las relaciones internacionales

Un rasgo significativo de la evolución de las relaciones internacionales en las últimas décadas ha sido la creciente importancia que ha cobrado la sociedad civil. Esta tendencia obedece a dos factores: por un lado, a la democratización de la política pública promovida por el Estado, y, por otro, a la exigencia de más espacios de inclusión por parte de la sociedad civil. Estos procesos han generado la diversificación de los protagonistas de las relaciones internacionales, que eran del ámbito exclusivo de los Estados y ahora incluyen diversos actores civiles. La creciente participación de la sociedad civil en las relaciones internacionales se ha dado principalmente de dos maneras. La primera consiste en la mayor interacción del Estado con actores no estatales en la formulación y ejecución de la política exterior. La segunda modalidad es la llamada “diplomacia paralela”, que consiste en el ejercicio de labores de interlocución de actores no gubernamentales con distintas contrapartes globales estatales y no estatales. Las redes transnacionales de defensa constituyen una de las expresiones más comunes de este nuevo activismo. Están compuestas por actores no gubernamentales –grupos sociales, étnicos, sindicales, medios de comunicación, académicos, entre otros– de distintos países que, unidos por intereses comunes, comparten información sobre problemas específicos y ejercen influencia ante gobiernos y organismos multilaterales. Considerando las relaciones conflictivas del pasado entre el Estado y la sociedad civil sobre temas centrales de la agenda internacional, esta nueva realidad tiene una enorme importancia para Colombia. En este sentido hay que recordar que un estándar de la democracia es el derecho de la sociedad civil a participar en distintos ámbitos de la vida pública. La política exterior es uno de ellos. Ya sea que coincidan o no con los objetivos oficiales, es deber del Estado reconocer la validez de la diplomacia de los actores no gubernamentales.

II.B. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: UN CONTEXTO CAMBIANTE E INCIERTO A diferencia de otras regiones del mundo –excepción hecha de África Subsahariana y el Medio Oriente–, distintas subregiones y países de América Latina y el Caribe han atravesado en el pasado inmediato por tres décadas relativamente perdidas en términos políticos, económicos y sociales, y de su importancia en el sistema internacional. El común denominador de la década de los años setenta fueron los gobiernos autoritarios, los golpes de Estado y la violación sistemática de los derechos

19 humanos, panorama del que, en cierta medida, se mantuvieron alejados Colombia, Venezuela y Costa Rica. Aunque en la década de los años ochenta hubo avances democráticos y se firmaron acuerdos de paz en Centroamérica, el estancamiento económico, sumado a la crisis de endeudamiento, instaló un clima de turbulencia e inestabilidad regional. Tras la aplicación de reformas económicas que propendían por la libertad de mercado, los años noventa se convirtieron en una década perdida en términos sociales: a la par crecían la delincuencia y la criminalidad derivadas de las brechas sociales existentes. En la última década, la del año 2000, hubo intentos de ajuste y búsqueda de alternativas en reacción a los problemas de las décadas anteriores, y ante la aparición de importantes novedades. Ante todo, se insinúa un ocaso gradual de la doctrina Monroe, visible entre otras cosas en el aumento de las relaciones latinoamericanas con Asia y en un cierto interés europeo por regresar a la región e involucrarse en algunos temas. Además surge una importante diferenciación entre los gobiernos suramericanos y centroamericanos, y renacen los obstáculos a la democracia. Hay también un retorno del interés por la fuerza militar, y los problemas de seguridad se agudizan. Asimismo, y a pesar de los deseos de integración, la fragmentación regional aumenta. Y, finalmente, se esboza el desarrollo de una potencia con aspiraciones globales, y hay espacios para diversos liderazgos.

II.B.1. El ocaso de la Doctrina Monroe En medio de los cambios globales, la Doctrina Monroe, condensada en la frase “América para los americanos”, pierde progresivamente asidero en la región. De una cercanía histórica con Estados Unidos, la región ha pasado a dar muestras de descontento con su hegemonía. Bolivia y Venezuela expulsaron en el 2008 al embajador de Estados Unidos; Bolivia hizo lo propio, además, con la agencia antidrogas estadounidense DEA. Brasil intenta, en cierto sentido, generar su propia área de influencia, para lo cual ha buscado formar coaliciones y mecanismos, como el Consejo Suramericano de Defensa creado en diciembre del 2008, que le permitan demostrar que puede ayudar a resolver algunos de los problemas de la región sin la intromisión de Estados Unidos. Varios países latinoamericanos y del Caribe ya no le compran armamento a Estados Unidos, y han aumentado y diversificado sus adquisiciones en los países asiáticos. Estas dinámicas muestran el debilitamiento de los dictados tradicionales de Estados Unidos en América Latina. En el ámbito político esa nación no muestra mayor interés en seguir siendo la potencia responsable de la estabilidad, mientras en lo comercial se concentra en Asia Pacífico. Sin embargo, y en contravía con estas tendencias, en los últimos quince años la fuerza militar ha adquirido una marcada preponderancia para Estados Unidos. Así lo evidencia la reactivación del Comando Sur, administrado por el Pentágono, y de la Cuarta Flota, el 1º de julio del 2008, tras 58 años de cierre. Esta reactivación se atribuye en Washington al propósito de mejorar la capacidad operativa de Estados Unidos frente al narcotráfico y los desastres naturales, así como de supervisar las tareas de sus unidades en América Latina y el Caribe.

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La presencia militar estadounidense hace parte de un proyecto que va más allá de la región. El gasto militar de Estados Unidos es cercano al 4% del PIB; el 22% de la ayuda al desarrollo, hoy, la brindan los militares; el presupuesto de defensa es 150 veces mayor que el del Departamento de Estado, y existen en el mundo 826 bases de diverso tamaño de Estados Unidos, país que estaría preparado para librar simultáneamente cuatro conflictos de gran envergadura. En este contexto, la llegada de Barack Obama a la Casa Blanca puede representar una oportunidad para que la región negocie sus asimetrías con Estados Unidos y se redefinan las instituciones hemisféricas. Mientras la Doctrina Monroe declina gradualmente, otros actores aumentan su presencia regional. Ante todo, crece la influencia económica de China, que ha impulsado el crecimiento económico de varios países de la región, generándoles altos ingresos por el aumento de los precios de los productos mineros y agrícolas. Entre tanto, Rusia retorna con venta de armamento; Irán aparece con instrumentos políticomilitares; India y Suráfrica se aproximan a la región en el campo energético, y Francia y Brasil anuncian acuerdos militares estratégicos. Teniendo en cuenta el cambiante panorama global y el declive de la hegemonía estadounidense, la región requiere capacidad de adaptación. Para esto es esencial la creación de consensos a partir de las distintas situaciones e intereses nacionales. Serán exitosos aquellos países que sean democráticos, que lleguen a acuerdos internos sobre los grandes objetivos nacionales y que tengan una estrategia renovada de política exterior que les permita aprovechar los espacios que abre el nuevo contexto para fortalecer sus nexos intrarregionales y diversificar sus relaciones internacionales. En este sentido, países con políticas exteriores activas y no dogmáticas –Chile, por ejemplo– pueden hacer un mejor uso de las posibilidades de diversificación que existen hoy en la región.

II.B.2. Diferenciación de regímenes y frenos a la democracia En varios países de Suramérica y América Central se han producido cambios políticos significativos como resultado de la inconformidad social, del disgusto con los partidos políticos y la corrupción, de la globalización asimétrica y desregulada y de la unilateralidad de Estados Unidos. En otros casos, ante graves conflictos domésticos de seguridad, se han afianzado opciones más tradicionales. El caso más destacado de Suramérica es el colombiano, muy ligado a la confrontación armada interna y a las opciones adoptadas por los gobiernos para hacerle frente, las cuales involucraron a Estados Unidos en el conflicto en la era de Bush. Han surgido entonces tres tipos de regímenes distintos: el rupturista, que aspira a fundar una nueva hegemonía política; el reformista, que quiere introducir cambios graduales sin generar polarización; y el restaurador del orden. Aunque los gobiernos de aspiración rupturista buscan cambios radicales y los reformistas pretenden transiciones graduales, entre los dos parecen existir al menos cuatro importantes coincidencias: buscar acercamiento mutuo y autonomía latinoamericana frente a

21 Estados Unidos, diversificar relaciones, en especial con países asiáticos, revalorar el control de los recursos naturales y de la diplomacia energética, y avanzar en la superación de los problemas sociales internos. Entre los gobiernos andinos rupturistas y restauradores, en especial los de Venezuela y Colombia, han predominado las tensiones, aunque se han desarrollado momentos de cooperación que muestran la posibilidad de una convivencia pacífica a pesar de las diferencias y el aprovechamiento conjunto de las oportunidades de mutuo beneficio que brinda la vecindad. Algunas tendencias regionales, en especial entre los regímenes rupturistas y los restauradores, reflejan el resurgimiento de la incertidumbre de la democracia, debida sobre todo a la centralización del poder, la personalización de la política y la concentración de la autoridad. Abundan los liderazgos mesiánicos, personalistas y desinstitucionalizadores que desestiman las mediaciones en la relación con su pueblo, interfieren en los demás poderes públicos y debilitan los órganos de control. Además, procuran mantenerse en el poder alimentando el apoyo popular con el clientelismo y cambiando la Constitución para poder ser reelectos. En efecto, aunque la tradición política latinoamericana había optado por prohibir la reelección para impedir el fraude y la perpetuación de los presidentes en el poder, en la década del 2000 surgió una nueva oleada en América Latina, con 14 de 18 Constituciones que permiten la reelección –siete en forma inmediata y otras siete con alternancia–. En Nicaragua y Paraguay se tramita un cambio constitucional para que la reelección sea posible. En Colombia se desarrolló un complicado proceso que tendía a buscar un tercer período presidencial mediante una segunda reelección. República Dominicana ya eligió tres veces al mismo presidente y está en vísperas de hacer otra reforma para posibilitar un cuarto mandato. Entre los problemas derivados de esta tendencia están la interferencia al funcionamiento y consolidación de las instituciones, la agudización de la polarización social, política e institucional, y el estrechamiento del margen de acción de una oposición que, además, está dispersa y no ofrece alternativas reales. Todo ello incuba inestabilidad y potencial alteración del orden público y de la alternancia en el poder. Al mismo tiempo, la política exterior se ha visto sometida a fuertes cambios de fines, medios y alianzas, y es ejercida a través de un presidencialismo protagónico que subvalora la diplomacia institucional y las mediaciones internacionales, lo que dificulta el procesamiento de asuntos fronterizos y hace escalar peligrosamente las tensiones. En este contexto, la democracia y la Carta democrática de la OEA son percibidas de manera cada vez más diferenciada en la región.

II.B.3. Revalorización de la fuerza militar y agudización de conflictos de seguridad En un número cada vez mayor de países de la región, la relación cívico-militar se ha alterado: el papel de los ejércitos en la lucha contra el narcotráfico es creciente. Los incrementos de los presupuestos militares, en especial en América del Sur –Colombia, Venezuela, Chile y Brasil–, son percibidos negativamente y generan temor entre las

22 naciones vecinas. El golpe militar en Honduras, el 28 de junio del 2009, alarmó a los países centroamericanos y a toda la región. El aumento de compras de armas en buena parte de los países suramericanos, y en algunos centroamericanos, suscita preocupación frente a la seguridad regional. Aunque los respectivos gobiernos presentan las nuevas adquisiciones como una modernización de equipos, éstas son percibidas como una carrera armamentista emprendida por vecinos que mantienen diferencias o tensiones recíprocas –Chile y Perú, Venezuela y Colombia, Bolivia y Perú–. Chile, por ejemplo, ha aumentado sus compras de armas y aviones, pues los militares siguen teniendo una gran influencia en la nación, y porque un porcentaje de la renta del cobre está constitucionalmente asignada a la defensa. Entre tanto, Brasil asciende como poder emergente internacional, y en consecuencia incrementa su adquisición de armamento. En la primera década del 2000 se desarrollaron o exacerbaron tensiones y problemas en el escenario regional. Unos son de vieja data, y renuevan hipótesis de conflicto por diferendos territoriales terrestres o de áreas marinas y submarinas –Chile y Bolivia, Perú y Chile, Bolivia y Ecuador, Nicaragua y Colombia–. Otros son de nuevo cuño: obedecen a asuntos comerciales –Argentina y Brasil, Ecuador y Brasil– o ambientales – Argentina y Uruguay–, al acceso a recursos energéticos –Bolivia y Brasil, Chile y Argentina–, a la injerencia política y a la violación del principio de no intervención – Venezuela y Perú–, y a problemas transfronterizos y de seguridad –Colombia y Ecuador–. La imposibilidad de resolver los asuntos comunes sobre los que existen discrepancias mediante negociaciones bilaterales o mecanismos subregionales y regionales, estimula las demandas internacionales –Ecuador–, y provoca acciones unilaterales fuera de las fronteras por defensa preventiva –Colombia– y amenazas militares –Venezuela–. En la medida en que traten de convertirse en barreras ideológicas mutuamente excluyentes, entre los dos extremos del espectro político regional se incuban riesgos de polarización. También preocupa que cuestiones ambientales, migratorias y energéticas se conviertan en problemas de inseguridad regional inducidos más por el comportamiento de actores no estatales que de agentes de los Estados. Las dificultades de la región respecto a la seguridad transnacional son mayúsculas. El narcotráfico y el crimen organizado afectan a todos los países del hemisferio con diferente intensidad pero con idéntica capacidad letal, como lo muestran los índices de muertes violentas, la violación de derechos humanos, el número de secuestrados y la victimización de jóvenes. La incorporación de la mayoría de la región a las rutas internacionales del narcotráfico, el auge en el área del comercio de armas livianas vinculado al emporio de las drogas y el lavado de activos muestran que toda el área está seriamente aquejada por la expansión del tráfico de drogas y el auge de la criminalidad organizada. Este último fenómeno representa un problema extremadamente grave, pues conduce al crecimiento y consolidación de una nueva clase social criminal con capacidad hegemónica ante la desorientación de las elites y el debilitamiento estatal. El negocio de las drogas y el avance de la criminalidad organizada operan en la intersección entre

23 el Estado, la sociedad y el mercado; se expresan y despliegan entrelazando la economía legal y la ilegal; develan las debilidades y fracturas en los Estados al poner de manifiesto su poder de penetración institucional y de cooptación parcial; y se nutren de una ciudadanía que es víctima de sus acciones de fuerza y beneficiaria de sus lucrativos emporios. El tema nuclear también despierta preocupaciones. Suramérica se definió como una zona de paz, y países como Brasil y Argentina aseguran que sus desarrollos nucleares se orientan a usos pacíficos. Sin embargo, el tema ha empezado a inquietar, por ejemplo en el caso de Brasil, debido a declaraciones de militares nacionalistas, funcionarios del ministerio de Defensa, y del propio Vicepresidente. Ellos han dicho que su país ganaría respetabilidad y poder disuasivo si obtiene poder nuclear, además del submarino que ya adquirió (cabe anotar que el Ministro de Defensa ha reiterado que la Constitución brasileña y sus compromisos internacionales impiden la fabricación de la bomba nuclear). Entre tanto, Venezuela ha dicho que avanza con Irán en la construcción de una ciudadela nuclear y en la explotación de uranio con fines pacíficos. Sin embargo, el cuestionamiento por la falta de transparencia y el carácter conflictivo de estos dos gobiernos han suscitado temores en la región. De ahí que la preocupación nuclear se convierta en tema obligado para el Consejo Suramericano de Defensa. No obstante las declaraciones y los temores, hay que resaltar que prima el interés porque la región siga siendo zona de paz. Aunque persiste un contencioso sobre la soberanía de las islas Malvinas entre Argentina y Gran Bretaña, no hay indicios de que las partes piensen en recurrir a la fuerza para dirimirlo. Además, la región hace aportes a la seguridad internacional mediante la participación en operaciones de paz dentro (Haití) y fuera del área. A pesar de que grupos armados que recurren al terror y a nexos internacionales tienen presencia en la región, no hay evidencia de que operen movimientos terroristas fundamentalistas y con alcance global.

II.B.4. Fragmentación, más que integración A la fragmentación política de América Latina y el Caribe se agrega la fragmentación interna de cada país, agudizada por la exacerbación de los desequilibrios sociales y la inconformidad de amplios sectores. Es de destacar la movilización de comunidades excluidas, como las indígenas y negras, con el propósito de superar su tradicional sometimiento, ejercer sus derechos y lograr autonomía, intenciones que llenan de significación su identidad étnica y cultural, y agudizan la disputa por territorios y recursos transfronterizos. En el campo comercial tampoco ha existido ni existe un proyecto homogéneo en América Latina y el Caribe. Las subregiones centroamericana e insular, así como México, tienen aún a Estados Unidos como centro de gravitación de sus importaciones, exportaciones e inversiones. Suramérica está fragmentada en el área económica, no sólo entre las áreas caribeñas, andinas y del Cono Sur, sino en el seno de esas mismas subregiones. Además, en la década del 2000 las opciones económicas se han diferenciado. Unos países se muestran más afines a la libertad de mercado, mientras

24 otros se inclinan por una mayor intervención del Estado. Adicionalmente, México, Centroamérica, Chile, Perú y Colombia han firmado tratados de libre comercio con Estados Unidos. Grupos de integración como la Comunidad Andina, Mercosur, el Sistema de Integración Centroamericano y Caricom han sentido los impactos de esas diferencias. En la década del 2000 se han intentado diversos acercamientos con dinámicas contradictorias. Sobresalen los propiciados por el gobierno venezolano en torno a los asuntos energéticos –Petrocaribe– que, si bien han ayudado a los países miembros de la iniciativa, también han dejado de lado el interés de construir el Gran Caribe con la participación de las islas, el istmo centroamericano y los tres países continentales que comparten ese mar. También ha habido acercamientos en torno a la Alternativa Bolivariana para las Américas, creada en diciembre del 2004 y transformada en junio del 2009 en la Alianza Bolivariana para las Américas (ALBA), con propósitos rupturistas políticos nacionales, regionales y globales. Brasil ha impulsado la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), que se articula alrededor de siete consejos: defensa, lucha contra el narcotráfico, desarrollo social, educación, cultura, ciencia y tecnología, infraestructura y planeamiento. El aumento de la conflictividad suramericana ha interferido con esa dinámica. De otro lado, por primera vez en dos siglos de independencia, en diciembre del 2008 los 33 gobiernos latinoamericanos y del Caribe se reunieron en Brasil, reincorporaron a Cuba y formularon propuestas para conformar, a partir del Grupo de Río, una entidad propia sin Estados Unidos ni Canadá. A pesar de tales acercamientos, las discrepancias entre los gobiernos han contribuido a que la primera década del 2000 finalice con un aumento significativo de la fragmentación política, económica y en materia de seguridad y defensa. Así, en las crisis de los grupos de integración, las discrepancias ideológicas entre gobiernos latinoamericanos y caribeños se suman a las mutuas distancias y desconfianzas históricas.

II.B.5. Espacios para liderazgos regionales América Latina ha incrementado su proyección internacional, gracias en alguna medida al peso creciente de Brasil, quinta población y novena economía del mundo. Paulatinamente, este país ha buscado actuar como potencia regional y aspira a ser reconocido como poder emergente internacional. De ahí su esfuerzo de reacomodo estratégico a la transición global, hemisférica y regional, así como su creciente inserción en los círculos del poder mundial. Junto con Rusia, India y China, Brasil conforma los denominados BRIC, es miembro destacado del G-20, es parte de la iniciativa trilateral del Sur (IBSA), con India y Suráfrica, y busca convertirse en miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Además, el gobierno de Estados Unidos reconoce en Brasil a su principal interlocutor en Suramérica, y ha mostrado cierto interés en que asuma responsabilidades regionales. Brasil también se ha convertido en productor y exportador de armamento, industria que pretende impulsar mediante los acuerdos militares firmados recientemente con Francia. En la última década, más de 20 millones de brasileños han salido de la pobreza, lo que le ha

25 permitido a Brasil transformarse en un país mayoritariamente de clase media, con un enorme mercado interno. Esta clase media en expansión es el motor del crecimiento nacional. A esto se suma que, en la década del 2000, el país se ha convertido en un gran inversionista y socio comercial de distintos países de América Latina y el Caribe. En la transición global y regional, Brasil intenta establecer su propia área de influencia. Con este fin busca formar coaliciones y adoptar mecanismos que le permitan demostrar que puede ayudar a resolver los problemas de la región sin la intromisión de Estados Unidos. De ahí la puesta en marcha de Unasur y del Consejo Suramericano de Defensa. Por su papel conciliador y estabilizador, el presidente Lula ha conquistado reconocimientos internacionales y ocupa el primer lugar en las encuestas latinoamericanas. Con todo, para Brasil no es fácil construir un liderazgo: la fragmentación regional y los intereses nacionales dificultan el que el país pueda asumir los costos y las responsabilidades que conlleva ese papel. En la sociedad brasileña no hay la disposición de contribuir al fortalecimiento de sus instituciones, incluso militares, para ejercer un liderazgo comparable al de Estados Unidos en la región. En Brasil parece haber cierta disposición para asumir responsabilidades políticas regionales, pero no militares ni económicas. El propósito brasileño de liderazgo se ve obstaculizado, además, por las múltiples iniciativas de un Chávez rupturista, propulsado por los altos precios del petróleo y el descrédito de Estados Unidos durante el gobierno Bush. Sin embargo, la pretensión chavista de liderazgo y de extensión de su proyecto bolivariano se estrellan con el creciente rechazo que genera el estilo conflictivo del presidente venezolano y su recurso reiterado a la amenaza militar. Su ímpetu se enfrenta también con el bajo nivel de ejecución de muchas de sus iniciativas por sus propias deficiencias institucionales, con la agudización de problemas internos y con los riesgos que generan la polarización que induce, y muchas de sus alianzas internacionales. Antes de que finalmente fuera ratificado, el ingreso de Venezuela como socio pleno de Mercosur fue frenado varias veces por los cuestionamientos del Senado brasileño a su democracia y a las amenazas contra Colombia. Aunque para América Latina y el Caribe es importante contar con un poder emergente como Brasil, hay necesidad y espacio regionales para construir diversos liderazgos cooperativos con iniciativas sectoriales o temáticas que ayuden al acercamiento recíproco en la región, a resolver conflictos y a lograr estabilidad y paz, pese a las diferencias. Esa estabilidad y esa paz son garantía para la seguridad y prosperidad colectiva, para el cambio en la relación con Estados Unidos y para alcanzar mayores niveles de autonomía, diversificar sus relaciones y su inserción internacional, y llevar adelante las actuales aspiraciones de transición de la región. En este contexto, otros países han desplegado políticas que refuerzan liderazgos positivos en el área. Chile, por ejemplo, ha utilizado lo que se conoce como “diplomacia de nicho”, dirigida por la vía persuasiva, y con prácticas de colaboración, a incrementar su visibilidad y reputación en la región. Aunque Cuba y México tuvieron en el pasado un papel activo en temas específicos, ambos se encuentran en encrucijadas internas que limitan su

26 papel actual –en la Isla la transición, y en México la grave situación de corrupción y guerra promovida por el crimen organizado. En síntesis, el entorno latinoamericano y caribeño se caracteriza por un proceso incierto de cambio de curso en el que, en medio de fracturas ideológicas y problemas de seguridad comunes pero no asumidos de manera conjunta, se expresan algunas coincidencias. Aunque hay acercamientos dirigidos a integrar la región, prima la fragmentación y aparecen amagos de polarización. A pesar de ello, hay espacios para liderazgos cooperativos y se debe tomar en cuenta la proyección regional e internacional de Brasil.

II.C. ÁMBITO NACIONAL Así como en los últimos años el escenario internacional y el regional se han transformado, también lo ha hecho la situación de Colombia. Aunque se trata de una transformación doméstica, su caracterización es fundamental para definir los alcances de su nueva estrategia de inserción internacional, teniendo en cuenta que los desarrollos de la política exterior colombiana en el pasado reciente han sido determinados por la realidad interna. La política exterior del país ha enfatizado la dimensión de la seguridad y la relación con Estados Unidos, en gran medida como resultado de los esfuerzos por controlar el conflicto interno en medio de la indiferencia o la desconfianza de buena parte de la comunidad internacional. Los cambios graduales que registran ambas circunstancias son un dato central para reformular la inserción internacional del país. En la década de los años noventa el país vivió una coyuntura con rasgos particulares tanto en lo doméstico como en lo internacional. En esa década, en lo interno, el conflicto armado se hizo mucho más complejo y creció en envergadura. El Estado enfrentó una amenaza existencial que puso en entredicho su viabilidad y la de la totalidad de la sociedad colombiana, y que nació de las acciones armadas de grupos guerrilleros y paramilitares que llegaron a ocupar vastos territorios del país. A su vez, la acción de esos grupos fue atravesada, nutrida y dinamizada por el crimen organizado y el negocio de las drogas ilícitas. Al mismo tiempo, el país enfrentó en el ámbito internacional un costoso aislamiento por las acusaciones sobre vínculos entre el gobierno del presidente Ernesto Samper y los carteles colombianos de la droga. Esto supuso altos costos para Colombia, especialmente con Estados Unidos y Europa. Entre tanto, los países de la región percibían con desconfianza la evolución del conflicto interno, mientras Colombia mantenía un marcado desinterés frente a la dinámica regional. Esto profundizó su aislamiento. La combinación de circunstancias nacionales e internacionales impuso el diseño de una política exterior que podría denominarse reconstructiva. Ésta se inició en la administración de Andrés Pastrana y conservó su vigencia en las administraciones de Álvaro Uribe. En esta nueva aproximación internacional, la definición de la agenda

27 internacional y sus prioridades está determinada por la dinámica del conflicto armado. El papel del Presidente y del Ministerio de Defensa en el diseño e implementación de la política exterior, entonces, adquiere un peso peculiar. En este contexto, cuando la lógica del conflicto interno empieza a marcar la pauta de la agenda internacional de Colombia, se produce un cambio fundamental: el país pasa de una larga etapa en la que la comunidad internacional —y en especial Estados Unidos— impuso un alto nivel de narcotización a la política exterior, y la obligó a seguir una estrategia exterior defensiva, a una nueva etapa en la que el gobierno colombiano es el que securitiza sus temas de política exterior, es decir, los subordina al objetivo de la seguridad, y deja de lado la postura defensiva. Además, los ataques del 11 de septiembre le permiten al gobierno colombiano enmarcar su nueva política exterior en la propuesta de la guerra global contra el terrorismo. En este momento de transformación, Colombia inicia la búsqueda de aliados para cumplir el objetivo de controlar la amenaza existencial que se cierne sobre el Estado y la sociedad. En este proceso el gobierno colombiano encuentra el apoyo sólido de Estados Unidos y la indiferencia de los países de la región. Esta reticencia se explica parcialmente por la utilización del discurso antiterrorista por parte de Colombia, que genera desentendimientos con un vecindario que se rehúsa a apoyar la fórmula gestada en Estados Unidos. En esos momentos, parte importante de la política exterior consiste en explicarle a la comunidad internacional el alcance de las medidas domésticas para enfrentar la amenaza subversiva, así como en defender al Estado de las críticas de la comunidad internacional. El propósito de superar la amenaza de los grupos ilegales armados se convierte en una decisión estratégica internacional, caracterizada por la alineación de los intereses colombianos con los estadounidenses, y con especial énfasis durante los últimos años de la administración Uribe. La característica actual más visible de esa alineación es la profundización de la cooperación militar entre Estados Unidos y Colombia. Ello, sin embargo, no implica la ausencia de espacios de discordia y diferencia con ese país. Por el contrario, éstos siguen vigentes. El estrechamiento de lazos con Estados Unidos alrededor del tema de la seguridad contrasta con una estrategia de diversificación de las relaciones económicas internacionales impulsada por el gobierno colombiano, sobre todo en la segunda administración Uribe. Esto se traduce en la búsqueda de una mayor inserción económica internacional mediante la promoción de tratados de libre comercio y de la inversión. Sin embargo, la diversificación de las relaciones económicas no se acompaña de un esfuerzo análogo en el campo político. Esta estrategia internacional activa, apoyada en la alineación con Estados Unidos y centrada en la seguridad, y con una búsqueda de la diversificación en el campo económico, parece estar encontrando límites. En las relaciones con la región, esta diplomacia ha vuelto a ubicar a Colombia en su antiguo y costoso estado de aislamiento, situación exacerbada por la suscripción del acuerdo militar que permite el uso de bases colombianas por parte de tropas estadounidenses. Este estado de cosas

28 se hace aún más complejo si se tiene en cuenta que el nuevo gobierno estadounidense no parece tener la misma afinidad que tenía G.W. Bush con otras dimensiones de las políticas del presidente Uribe. Hay más ejemplos de las limitaciones de la actual estrategia de política exterior. El primero es el empantanamiento del Tratado de Libre Comercio suscrito con Estados Unidos, el cual evidencia que la inserción económica ha sido obstaculizada por problemas relacionados con la violación de los derechos humanos y con los niveles de impunidad que, a pesar de haberse reducido, aún son elevados. Además, los beneficios que durante años representó el mercado venezolano para las exportaciones colombianas se están perdiendo por los estragos comerciales que está generando la tensión política entre Colombia y Venezuela. Las limitaciones de la estrategia actual imponen la necesidad de revaluar la política exterior del país. El entorno es propicio para plantear un viraje, pues muchas circunstancias han cambiado desde que la necesidad de controlar el conflicto interno se convirtió en el eje de la diplomacia. Aparte del entorno internacional y regional, la situación doméstica ha cambiado sustancialmente en los últimos años: el Estado ha recuperado el control de buena parte del territorio, la guerrilla está diezmada y replegada, con los paramilitares está en marcha un proceso de desmovilización y reinserción, y la violencia ha bajado notablemente. Estos avances abren espacios para una reformulación de la política internacional que diversifique los temas, los actores y las estrategias, como se explica en las páginas que siguen.

29

III.

TEMAS IMPORTANTES EN LA AGENDA Y RECOMENDACIONES

ESPECÍFICAS III.A. SEGURIDAD A lo largo de la historia colombiana la actividad política se ha visto afectada con frecuencia por el recurso a la violencia. Así, entre la década de los años cuarenta y la del sesenta se desató en el país una aguda violencia entre los dos grandes partidos políticos, el Liberal y el Conservador (1946-1965). De los rescoldos de la Violencia nacieron las FARC, vinculadas en sus orígenes con los movimientos de resistencia campesina que luchaban por obtener una solución a sus problemas. Los sucesivos gobiernos no atendieron esta situación. Una reforma agraria más bien discreta, iniciada en 1961, murió en 1972 mediante un pacto entre gobierno y terratenientes. Por otra parte, el clientelismo y la corrupción predominantes desde mediados del Frente Nacional (1958-1974) crearon el ambiente social, ético y cultural propicio para que el narcotráfico se implantara en el país desde comienzos de la década de los años setenta. Este rentable negocio ilegal terminaría convirtiéndose en el gran combustible financiero de la violencia guerrillera y paramilitar, así como de varias campañas electorales y administraciones locales. Ante la agudización creciente de la violencia y el conflicto, el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) decidió adelantar negociaciones de paz con las guerrillas. El intento fracasó. En cambio, en reacción a lo que algunos sectores percibían como peligros de la negociación, y ante una limitada capacidad militar del Estado para enfrentar las guerrillas, nacieron los grupos paramilitares, muy ligados desde el comienzo al narcotráfico. Éstos alcanzaron su mayor expansión a mediados de la década de los años noventa. En 1997 se unificaron bajo el nombre de Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Por esa misma época, las FARC aumentaron su presión sobre las regiones ganaderas en la Costa Caribe y el nororiente del país, y en las zonas de frontera con Venezuela, Ecuador y Panamá. Y para reforzar sus finanzas y su equipamiento militar, también estrecharon sus lazos con el narcotráfico. Entretanto, se aislaron del movimiento campesino en cuyo seno habían surgido. Ya en la primera década del presente siglo, los paramilitares abandonaron su proyecto antisubversivo inicial y, en alianza con políticos, gobernantes locales, congresistas, contratistas y empresarios, sobre todo rurales, se convirtieron en mafias dedicadas al narcotráfico. Buscaron entonces apropiarse de las mejores tierras de cada región y controlar el poder económico, social y político en el ámbito local, regional e incluso nacional. De hecho, en los últimos veinte años, expulsaron de sus tierras a varios millones de personas, sobre todo campesinos, y adelantaron una profunda y violenta contrarreforma agraria.

30 Para enfrentar el narcotráfico y un conflicto armado cada vez más agudo, el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) concretó el Plan Colombia con Estados Unidos. Entre sus objetivos sobresalen la lucha contra el narcotráfico, la reducción de los ingresos de los grupos al margen de la ley, la modernización de las Fuerzas Armadas y de la Policía, y el desarrollo de planes alternativos en los cultivos de coca. En el 2001 comenzó su aplicación, y en la primera administración de Álvaro Uribe (2002-2006) el Plan Colombia se articuló con la Política de Seguridad Democrática.

III.A.1. seguridad

El gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010) y su política de

Desde su primer período, el presidente Álvaro Uribe estableció la Política de Seguridad Democrática (PSD). Su estrategia militar, el Plan Patriota, obtuvo sus mayores resultados a mediados del 2003. La Operación Libertad 1, en el noroccidente de Cundinamarca, desmanteló los frentes de la guerrilla implantados en las cercanías de la capital de la República. Desde fines de ese año, el Plan Patriota se concentró en el sur del país, área de influencia histórica de las FARC. Ante la presión de las Fuerzas Militares, esa organización armada recurrió durante un buen tiempo a la “hibernación”, de la que ha intentado salir desde el 2009. Y, aunque perdió buena parte de su capacidad ofensiva, no fue aniquilada. En el 2006, la política denominada de Consolidación de la Seguridad Democrática adelantó algunas modificaciones efectivas a la PSD. Gracias a ellas, en el 2008, varios comandantes de las FARC fueron abatidos y alguno fue asesinado por subalternos. La Operación Jaque permitió la liberación de un destacado grupo de secuestrados, otros lograron huir, mientras otros más fueron liberados por las FARC en búsqueda de espacio político. También tuvo éxito el estímulo a las deserciones de guerrilleros, promovidas algunas de ellas por ambiguas políticas de recompensas. El ELN, por su parte, había sido ya diezmado por los paramilitares. En estas circunstancias, la administración Uribe procuró negociar su desmovilización. Sin embargo, el ELN desaprovechó las oportunidades y el gobierno terminó renunciando al intento.

III.A.2.

La desmovilización paramilitar y la Ley de Justicia y Paz

Desde sus inicios, el gobierno del presidente Uribe se mostró dispuesto a negociar con los paramilitares. Mediante un prolongado y contradictorio proceso de negociaciones con la mayor parte de los jefes de esos grupos, el gobierno logró su entrega y detención. A finales del 2004 comenzaron las desmovilizaciones masivas, que se prolongaron hasta el 2006. Pero la reinserción improvisada de los desmovilizados ha favorecido la formación de nuevos grupos delincuenciales, dedicados unos al narcotráfico y la delincuencia, y otros a operaciones “antisubversivas” de carácter selectivo. A mediados del 2005 se logró acordar y promulgar una Ley de Justicia y Paz tras largas discusiones políticas, y en el 2008

31 fueron extraditados a Estados Unidos catorce de los más reconocidos jefes paramilitares. La PSD ha alcanzado notables logros, pero también ha tenido graves fallas. Las nuevas circunstancias del conflicto exigen un ajuste profundo de la PSD. En primer lugar, el gobierno de Álvaro Uribe logró consolidar la dirección civil de la Fuerza Pública, como le corresponde al presidente de la República por Constitución. La PSD, además, ha posibilitado importantes avances en la reconquista del monopolio de la fuerza legítima por parte del Estado, campo en el que éste venía retrocediendo. Gracias a la PSD, las Fuerzas Militares y de Policía han reasumido buena parte de su responsabilidad constitucional. Por otra parte, la PSD ha logrado la recuperación del control estatal sobre buena parte del territorio nacional. Las fuerzas del Estado ejercen hoy control en las principales vías del país, antes bloqueadas por retenes guerrilleros, y en menor escala brindan seguridad en muchas vías secundarias. Las Fuerzas Militares han recuperado el control de extensas zonas rurales, antes en poder de las guerrillas. Y, mientras en el 2002 no había presencia de la Fuerza Pública en 168 municipios, hoy ésta controla todas las cabeceras municipales. Como resultado de la presión estatal, las FARC han visto seriamente debilitada su capacidad ofensiva. Además, sus estructuras de mando y comunicaciones recibieron fuertes golpes, sobre todo en el 2008, lo que ha redundado en una reducción significativa de la violencia guerrillera. Las FARC también han perdido presencia y credibilidad internacional gracias a la campaña gubernamental en su contra, que ha denunciado sus atrocidades y vínculos con el narcotráfico. Si a comienzos de siglo llegó a temerse un triunfo militar de las guerrillas, y en particular de las FARC, hoy ya no es una hipótesis verosímil. Por otra parte, y tal vez en mayor escala, la desmovilización paramilitar y la entrega de muchos de sus jefes más destacados han contribuido a la disminución de la violencia. De hecho, el número de secuestros y homicidios rurales ha descendido vertiginosamente, sobre todo a partir de la desmovilización de estos grupos. Como consecuencia de los avances logrados por la PSD, ha renacido la confianza doméstica e internacional en Colombia. Muchos colombianos que habían abandonado el país retornaron a él, mientras otros trajeron de vuelta sus capitales. Todo esto ha significado un aumento notable de la inversión nacional e internacional. A pesar de la violencia, que aún persiste, la economía colombiana pudo aprovechar el auge de la economía mundial hasta el 2008, y obtuvo buenos índices de crecimiento hasta ese año. Ha podido incluso sortear hasta ahora la crisis financiera global con relativo éxito. Por todo lo anterior, de ser considerado un “Estado fallido”, el Estado colombiano ha pasado a convertirse en un “Estado emergente” objeto de interés y reconocimiento de dirigentes y analistas internacionales. Sin embargo, la posibilidad de una segunda reelección presidencial fue señalada como un motivo de

32 preocupación por influyentes medios internacionales como The Economist, el Wall Street Journal y el Washington Post.

III.A.3.

Los nuevos desafíos

A pesar de los avances, el país enfrenta hoy nuevos retos que deben ser superados para no perder lo logrado. Muchos de ellos son producto de la mutación de problemas antiguos. En primer lugar, en esta década se ha producido una peligrosa polarización nacional que es necesario desactivar desde la cabeza del Estado. La polarización ha llegado incluso hasta el enfrentamiento entre algunos de los más altos poderes estatales, lo que contribuye a una grave pérdida de confianza pública en las instituciones. Por efecto de la PSD, el conflicto ha experimentado notables cambios que hacen necesario el rediseño de la estrategia. Las FARC han demostrado poder de resistencia y recuperación. Continúan reclutando niños y jóvenes en zonas rurales apartadas y barrios urbanos marginados. Varios frentes de las FARC resisten las operaciones ofensivas en regiones clave donde el narcotráfico sigue alimentando el conflicto, y en el 2009 retomaron algunas acciones ofensivas en el sur del país. El ELN, aunque esté casi desactivado, no ha desaparecido, y hay que tener en cuenta que en el pasado atravesó una situación aún más crítica. Es importante destacar, sobre todo, que las guerrillas se han desplazado de las zonas medias del país hacia las fronteras, donde establecen rutas para el tráfico de armas y drogas y encuentran refugio frente a los ataques de la Fuerza Pública. Además, se han convertido en fuente de roces con los países vecinos. Un ajuste de la estrategia de seguridad debe contemplar este desplazamiento del conflicto a algunos ámbitos fronterizos internacionales y su implicación para los países vecinos. Además, la estrategia no puede reducirse a planes meramente militares. En esas zonas se requiere también construir Estado e intensificar las políticas de desarrollo. Ante la incapacidad del Estado para adelantar una exitosa reinserción generalizada de los paramilitares desmovilizados, han resurgido numerosas bandas armadas dedicadas al narcotráfico, a la delincuencia común y a los asesinatos selectivos. La atención gubernamental al enorme número de reinsertados y desplazados que han llegado a las ciudades ha sido insuficiente. A ello hay que sumar la creciente cifra de desempleados víctimas de la crisis económica. Paramilitares desmovilizados, desplazados y desempleados están contribuyendo a un acelerado crecimiento de la inseguridad urbana. Aunque la Policía Nacional ha actuado con prontitud, carece de la capacidad para contrarrestar ese crecimiento. El narcotráfico no da muestras de ceder de manera sustantiva. Aunque las políticas aplicadas hasta ahora han obtenido algunos logros, especialmente para conjurar la amenaza existencial que amenazó al Estado y a la sociedad en la década de los años

33 noventa, en buena medida han sido ineficaces para reducir la magnitud de la actividad, como comienza a ser reconocido incluso por Estados Unidos. Como se manifiesta a diario, la corrupción en la sociedad, en la política y en el Estado parece haberse extendido a todos los niveles, lo que va arruinando rápidamente la capacidad y credibilidad del Estado para imponer el cumplimiento de la Ley a los demás ciudadanos. A todo ello se suma la grave situación de los derechos humanos, a pesar de los avances. Los principales responsables de su violación en Colombia son las guerrillas y sobre todo los paramilitares, pero, lamentablemente, también los violan de manera grave algunos sectores de las fuerzas de seguridad del Estado, que son por Constitución los encargados de velar por su respeto. Están en curso las investigaciones sobre los mal llamados “falsos positivos” o ejecuciones extrajudiciales de jóvenes que luego fueron presentados por las Fuerzas Militares como guerrilleros dados de baja en combate. No pocos soldados y oficiales han sido condenados ya por estos lamentables crímenes, pero las denuncias y las pruebas abundan en distintas regiones del país, lo que pone en duda la tesis de que se trata de casos aislados. Avanza también la investigación sobre interceptaciones telefónicas ilegales, vigilancia e intimidación al poder judicial, a dirigentes de la oposición, periodistas, activistas de derechos humanos y ONG, realizadas ilegalmente por el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y otras organizaciones. Estos gravísimos abusos de miembros de los organismos de seguridad del Estado minan seriamente el respeto a las instituciones. Otra gran preocupación la generan las alianzas de varias autoridades, dirigentes políticos y empresarios nacionales e internacionales con los grupos armados irregulares con los que han compartido el poder local en algunas regiones del país. A través de testaferros sociales y políticos, estos grupos criminales ejercen la autoridad en varias zonas y parecen haber penetrado en algunos poderes centrales de la nación. Estas alianzas muestran un profundo deterioro de la ética pública y del respeto a la ley en algunos sectores de la dirigencia, y han generado un poder mafioso que atenta contra la seguridad del Estado, convirtiéndose así en una amenaza tanto más grave cuanto menos visible. De continuar avanzando este proceso estaríamos entrando en una fase de simbiosis con el crimen organizado, caracterizado por la creciente cooptación del Estado en algunos sectores y regiones. Los resultados efectivos de la investigación sobre “parapolítica” y la reacción de distintos sectores nacionales – políticos, sociales, empresariales– son indispensables para revertir esta amenaza. En síntesis, tres amenazas importantes a la seguridad demandan una pronta readecuación de la estrategia: el desarrollo de mafias político-militares que han cooptado sectores del Estado e intentan adueñarse de él; el desplazamiento del conflicto a unas fronteras lejanas y bastante abandonadas, lo que tiene implicaciones negativas para las relaciones con los países vecinos; y la urgencia de una política social

34 eficaz en las ciudades que atienda las necesidades de los desplazados, los desmovilizados y los desempleados.

III.A.4.

Recomendaciones

1. Para que Colombia logre una posición de liderazgo regional y de reconocimiento internacional debe avanzar hacia la construcción de la paz y de una seguridad sólida. Para ello debe dar la mayor prioridad a una lucha sin cuartel contra todas las formas de corrupción en la política y el Estado. Es urgente acabar de raíz con las alianzas mafiosas que pretenden apoderarse de las instituciones estatales. La transparencia y legitimidad del Estado son condiciones indispensables para alcanzar una verdadera seguridad. La simbiosis progresiva con la criminalidad organizada es hoy, junto con el conflicto armado, el mayor desafío estratégico que enfrenta el Estado colombiano. 2. El gobierno debe adelantar a la mayor brevedad una política social intensiva que garantice el retorno o la adecuada reubicación de los desplazados, la reinserción productiva de los desmovilizados y la generación sostenible de empleo, en particular por su impacto en la estabilidad de las fronteras y su incidencia en las relaciones con los países vecinos. Esta política debe ir acompañada por un notable refuerzo de la Policía para controlar la criminalidad urbana. 3. El país debe emprender en el corto plazo una política de desarrollo y garantizar una presencia integral del Estado en las zonas fronterizas –no sólo militar–. 4. El gobierno debe crear un Consejo de Estrategia y Seguridad Nacional que coordine la estrategia nacional de defensa y la ejecución de la política exterior. Las dificultades que ha vivido el país en el campo de la seguridad requieren la presencia de una instancia que pueda dar cuenta de los desafíos internos y externos que se presentan. El Consejo sería dirigido por el Presidente de la República, con la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, y con la coordinación de un consejero. El Consejo debe tener capacidad de investigación y de cuestionamiento en un ámbito cerrado en el que sea posible el debate, y debe seguir una política global que equilibre los intereses militares, civiles y de política exterior. 5. Las nuevas amenazas a la seguridad tienen hoy un carácter transnacional y no solamente doméstico. Por ello es fundamental que la política estatal exprese una concepción de la seguridad que haga parte de un esquema internacional cooperativo, y no simplemente en el modelo clásico de la seguridad de un solo país, por importante y poderoso que éste sea. 6. Colombia debe buscar la aplicación de los compromisos internacionales adquiridos en el tema de armas pequeñas y ligeras. Es prioritario el diseño e implementación de un plan que reconozca la realidad de esta amenaza, que incluya sus múltiples dimensiones y que procure aplicar mecanismos y herramientas para su solución. La

35 cooperación internacional es fundamental para apoyar la financiación de este plan y recoger experiencias de otros países y continentes. 7. El Ejecutivo debe buscar en el corto plazo el apoyo de gobiernos amigos en la región que faciliten la construcción de una salida al conflicto armado colombiano, dentro del más estricto respeto por el principio de la no injerencia en los asuntos internos. En principio, el Consejo Suramericano de Defensa parece ser el mejor escenario para iniciar aproximaciones en esa dirección. 8. Unasur ha decidido promover “medidas de confianza mutua” entre los países de la región que permitan conocer sus políticas de seguridad y defensa. Colombia debe llevar a este foro el tema del armamentismo en la región y ubicarlo en el primer orden del debate para buscar mejores mecanismos de supervisión, verificación y garantías. Colombia podría considerar su eventual participación en misiones multilaterales de consolidación de la paz como una herramienta de construcción de confianza con los países vecinos.

III.B. DROGAS ILEGALES Y NARCOTRÁFICO El problema de las drogas ilegales ha tenido un papel central en la política exterior colombiana durante las últimas tres décadas. El narcotráfico fue el elemento dominante de las relaciones internacionales del país a finales del siglo pasado, hasta que a comienzos de esta década ese lugar fue ocupado por la seguridad. Sin embargo, en la medida en que el narcotráfico alimenta las distintas dimensiones de la inseguridad, sigue teniendo un papel protagónico en la vida nacional y en las relaciones de Colombia con el mundo. En este contexto, el rol que han jugado en la política exterior colombiana las drogas ilegales y las políticas para encararlo constituye un lastre que ha marcado y restringido la relación del país con el mundo. Colombia ha sido un país seriamente comprometido en la “guerra contra las drogas”: ha sido su epicentro y ha sufrido los costos de la política prohibicionista. El objetivo central de esta política es lograr la abstinencia y crear una sociedad libre de drogas mediante la eliminación del cultivo, la producción, el tráfico, la comercialización y el uso de sustancias psicoactivas ilegales. Esa política ha usado una combinación de punición (por ejemplo, criminalización extendida) y compensación (por ejemplo, programas de sustitución de cultivos), ha buscado un alcance global y ha pretendido ser integral. Sin embargo, en la práctica, la “guerra contra las drogas” se ha concentrado en la periferia, se ha focalizado en la producción y el transporte de narcóticos, y ha sido coercitiva. Esta estrategia se ha materializado en la búsqueda de objetivos concretos que han sido seguidos en su totalidad por el país, especialmente en el marco del Plan Colombia. Estos objetivos abarcan la erradicación de los cultivos ilícitos, el desmantelamiento de los grupos de narcotraficantes, la militarización de la lucha antidrogas, la criminalización de las actividades ligadas al narcotráfico, el lavado de activos, la

36 extradición de nacionales —especialmente hacia Estados Unidos— y el rechazo a cualquier iniciativa pro-legalización de drogas. El Plan Colombia, concebido para reforzar una política antinarcóticos más punitiva y la estrategia contrainsurgente en el país, ha tenido resultados ambivalentes. En la sección anterior se mencionaron importantes logros del Plan en el campo del orden público, a través de su apoyo a la Política de Seguridad Democrática, y también se destacaron sus limitaciones. En la dimensión de la lucha antinarcóticos, los resultados del Plan están más cerca del fracaso. Aunque Colombia ha erradicado químicamente centenares de miles de hectáreas –una magnitud única en el contexto internacional–, el país sigue siendo el principal centro de cultivo y producción andino de cocaína. Si bien el gobierno colombiano ha aplicado de manera masiva la extradición, el crimen organizado vinculado a las drogas todavía se expande en el país. Ya no hay grandes carteles, pero el negocio se ha diseminado a través de la proliferación de los llamados “carteles boutique”. Si bien Colombia militarizó la lucha contra el narcotráfico, no se desmanteló el negocio de las drogas ni la corrupción en las fuerzas de seguridad. Y aunque Colombia es el país de Latinoamérica que más criminalizó los eslabones del negocio, los efectos disuasivos no han sido contundentes. Lo más significativo de todo esto es que los magros logros se han dado en un contexto en el que el negocio ilegal sigue funcionando bajo el principio del globo: si se ataja el problema en una región geográfica, se expande en otra, como lo demuestra el auge del narcotráfico en México a la par con la aplicación del Plan Colombia en el país. Las limitaciones de la “guerra contra las drogas” han generado un ambiente propicio para revisar el régimen prohibicionista. Si bien se preserva en un lugar destacado la lucha contra el crimen organizado y el control del narcotráfico, existe un entorno favorable para replantear algunas de las prácticas antidrogas actuales. Como ya se mencionó, ciertas experiencias menos punitivas tienden a mostrar éxitos. Algunos países de la UE han adoptado formas de facto de descriminalización de drogas, y Portugal aprobó en el 2001, con resultados promisorios, una ley que descriminaliza todas las drogas. El actual zar antidrogas de Estados Unidos, Richard Gil Kerlikowsi, ha prometido abandonar el lenguaje de la “guerra contra las drogas”, y en algunos países avanza una tendencia a diferenciar distintos tipos de drogas. Como también se ha dicho, la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, creada por los ex presidentes César Gaviria, Fernando Henrique Cardoso y Ernesto Zedillo, concluyó que la “guerra contra las drogas” ha fracasado con enormes costos para la región. Adicionalmente, conviene hacer dos observaciones. Por un lado, si bien se observó una cierta reducción del área cultivada y una mayor interdicción en Colombia durante el 2009, los niveles de plantación y producción continúan tan altos como en el primer lustro de este siglo. Estos picos de “eficiencia” en el combate antidrogas han sido la norma desde la década de los años ochenta, y en el largo plazo la tendencia general ha sido hacia el alza. Por otro lado, la superación del fenómeno del crimen organizado sigue siendo una prioridad internacional, hemisférica y regional, lo que significa que

37 Colombia debe comprometerse con ese objetivo. Entre tanto, en materia de la criminalización de la dosis personal, el país no debe ser inconsecuente con una tendencia global que procura discernir entre tipos de drogas y tácticas para abordar eficazmente cada una de ellas.

III.B.1.

Recomendaciones

1. El gobierno de Colombia debe proponer un examen realista de las políticas vigentes sobre drogas ilegales y narcotráfico. Conviene convocar a una cumbre mundial en el país sobre el tema, aprovechando que en el 2012 se cumple un siglo del primer tratado internacional sobre drogas (Convención sobre el Opio de La Haya). La evaluación en el 2009 de la década contra las drogas, declarada por Naciones Unidas, no fue seria: los Estados convalidaron los fracasos conocidos y eludieron una polémica rigurosa sobre el tema. A 100 años del inicio de la lucha contra los narcóticos se impone una revisión realista de logros y desaciertos, de costos y beneficios, de dilemas y opciones. 2. El gobierno de Colombia debe propiciar un cruce temático entre los regímenes globales existentes. Esto apunta a que las medidas que emanan de un régimen –el de las drogas ilícitas, por ejemplo– no deben entrar en colisión con otros regímenes internacionales –derechos humanos o medio ambiente, por ejemplo–. Se trata de que los Estados entrelacen esos distintos regímenes y no pongan en práctica políticas antidrogas que incrementen la violación de los derechos humanos, la degradación ambiental y la proliferación de armas. 3. El gobierno colombiano debe solicitar un examen riguroso de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas. Esta Comisión fue creada en 1986, y su contribución a un mejor diagnóstico y a un consenso más amplio sobre los narcóticos en el continente no ha sido significativa. En este tema, Colombia podría actuar en sociedad con México y Brasil. 4. El gobierno de Colombia debe estrechar lazos con Brasil en la lucha contra el narcotráfico. Lo debe hacer en foros regionales y mundiales, como parte de una política andino-amazónica para reducir el impacto del negocio de las drogas en Suramérica y en particular su impacto ambiental. En la medida en que Unasur avance en la creación de un Consejo Sudamericano de Lucha contra el Narcotráfico, el gobierno de Colombia debería asumir un papel activo en su implementación. Como parte de esa iniciativa el país podría impulsar la creación y ser sede de un Observatorio Sudamericano de Drogas, Crimen Organizado y Gobernabilidad Democrática, que permita hacer un balance del alcance del narcotráfico en la región y de las políticas para erradicarlo. 5. Colombia debe respaldar la iniciativa del congresista demócrata Elliot Engel, secundada por el congresista republicano Dan Burton, de conformar una Comisión de Notables que evalúe la estrategia hemisférica en materia de drogas tras varios lustros de una frustrante estrategia antinarcóticos. Todo lo que implique ampliar el

38 debate sobre este fenómeno es de enorme valor para el país y puede contribuir a que Colombia se transforme en un referente positivo para su resolución. 6. Colombia debe remarcar que la lógica prohibicionista de la guerra contra las drogas es errada y contraproducente. La evidencia disponible indica que la cruzada contra las sustancias psicoactivas ilícitas no ha resuelto los inconvenientes esenciales de América Latina en materia de drogas. La mejor política antidrogas es una buena política pública en materia de justicia, equidad, salud, derechos humanos, educación y empleo. 7. El gobierno colombiano debe estimular políticas convergentes y cooperativas frente al asunto de las drogas. La estrategia antinarcóticos se ha caracterizado por la adopción de diversas políticas punitivas individuales. El modo más adecuado de enfrentar el problema es con acciones conjuntas entre Estados y actores no gubernamentales. En la región andina ha sido notable la falta de coordinación y la ausencia de colaboración. Por ello hay que generar iniciativas que estimulen la confianza y la acción colectiva entre los países andinos. 8. El gobierno de Colombia debe advertir que el avance del crimen organizado es elocuente en toda América Latina. Es imperativo configurar una estrategia sistémica frente al crimen organizado que resalte sus efectos dañinos para la gobernabilidad, que eluda la militarización de su enfrentamiento y que asuma que las perspectivas que para su tratamiento privilegian la soberanía pueden resultar disfuncionales. Dicha estrategia exige altos niveles de consistencia interna, coordinación interestatal y colaboración internacional. 9. El gobierno de Colombia debe entender que el agotamiento del principio de la corresponsabilidad es cada vez más notorio. En vista de los enormes perjuicios derivados de la prohibición, es prudente que el gobierno promueva un cambio que enfatice la noción de co-construcción alternativa. Esto significa construir de manera compartida un enfoque distinto, orientado a reducir los costos humanos y sociales de la “guerra contra las drogas” y a resolver progresivamente el fenómeno de los narcóticos. En ese sentido, el gobierno de Colombia podría co-liderar un debate y una práctica a favor de un nuevo paradigma. 10. Colombia ha pagado por lustros un precio desproporcionado en la “guerra contra las drogas”, y en ese sentido no es un “desertor” de la misma sino una de sus principales víctimas. El núcleo del argumento colombiano —oficial y ciudadano— podría girar en torno a los costos de la prohibición de las drogas y al agotamiento del paradigma vigente. 11. El gobierno de Colombia debe exigir un uso más creativo del aprendizaje de cuatro décadas de una política antinarcóticos fallida. Se debe dar paso a esquemas heterodoxos que estén abiertos a opciones innovadoras para ir superando gradualmente el fenómeno de los narcóticos. Más que reproducir aproximaciones reactivas y represivas, es imperativo concebir acciones preventivas (por ejemplo, en materia de inteligencia frente al crimen organizado), compensatorias (por

39 ejemplo, una estrategia de reforma agraria amplia), de colaboración (por ejemplo, a favor de una modificación sustantiva del actual régimen internacional sobre las drogas) y alternativas (por ejemplo, en el terreno de un sistema de regulación de drogas diferenciado según sustancia). 12. El gobierno de Colombia debe aportar una mirada alterna a la actual estrategia internacional contra las drogas. Para eludir el estéril debate entre prohibición o legalización, el gobierno podría promover la tesis de la regulación modulada, que implica establecer un tipo de regulación específica por droga de acuerdo con los daños que cada una de ellas causa. 13. Colombia debe aprovechar y divulgar el vínculo entre conflicto armado y narcotráfico que muestran los principales estudios comparativos de la actualidad. Si se pretende fortalecer al Estado, asegurar su legitimidad y alcanzar el desmantelamiento efectivo del negocio de las drogas, es fundamental, como lo indica la experiencia internacional comparada, resolver prioritariamente el conflicto armado y, a partir de ello, desarticular con más recursos y determinación el fenómeno de las drogas. 14. La sociedad civil —en particular, universidades, ONG y gremios— debe desarrollar observatorios especiales para el seguimiento pormenorizado del crimen organizado. La información disponible sobre este tema es casi exclusivamente oficial y de los cuerpos de seguridad. Y en general se carece de sistemas de análisis y de evaluación de los múltiples flujos y bienes que controla y maneja la criminalidad organizada. 15. El gobierno de Colombia debe modificar en el terreno interno las prácticas que perpetúan la lógica de la “guerra contra las drogas”. Debería dar un paso inicial en el campo de la erradicación química de cultivos ilícitos y en la redefinición de las estrategias de desarrollo alternativo. 16. El gobierno de Colombia debe respaldar las iniciativas domésticas y externas que desde la sociedad civil colombiana promuevan una mirada alternativa y creativa sobre el tema. Una política efectiva en el frente de las drogas debe mancomunar esfuerzos estatales y no gubernamentales. Ello le da legitimidad y credibilidad a las estrategias a implementar.

III.C. DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO Entre todos los asuntos de los que se ocupa este trabajo, el de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario es excepcional. Más allá de las consideraciones sobre política exterior, estos derechos son pilares básicos de la vida de cualquier sociedad que se considere civilizada. Nada puede justificar la violación de esos derechos, y su garantía tiene que ser una obligación esencial de cualquier gobierno y sociedad.

40 El Derecho Internacional Humanitario y los derechos humanos son cuerpos normativos distintos, pero complementarios, que buscan proteger a los individuos de acciones arbitrarias y abusos. Los derechos humanos son inherentes a los individuos y los protegen en tiempos de guerra y de paz; el Derecho Internacional Humanitario, por su parte, sólo rige en situaciones de conflicto armado. Los asuntos relacionados con los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario han jugado un papel cada vez más importante en la realidad nacional y en la política exterior del país. El conflicto interno ha propiciado la violación de esos derechos por parte de la guerrilla, los paramilitares y el mismo Estado. Esas violaciones han puesto al país en la mira de la comunidad internacional, para la cual la defensa de estos derechos tiene un lugar prioritario en la agenda global. Esta situación plantea distintos tipos de dilemas. Por un lado, Colombia tiene un notable cuerpo de normas nacionales y supranacionales que contrastan con la precaria situación de los derechos humanos en el país. Por otro lado, la fragilidad de la situación nacional en los momentos más álgidos del conflicto llevó al gobierno a invitar a organismos internacionales para supervisar la situación de los derechos humanos, pero su relación con esos organismos ha sido conflictiva. Además, Colombia está en una situación singular: a medida que se avizora la posibilidad del final del conflicto, las normas promulgadas para alcanzar la paz y la reconciliación pueden redundar en una situación de impunidad.

III.C.1.

La discrepancia entre las normas y la realidad

En Colombia hay una contradicción entre un avanzado marco jurídico y una realidad de frecuentes violaciones de los derechos humanos con impunidad. La Constitución colombiana y las normas que emanan de ella están entre las más progresistas del mundo en el campo de la protección de los derechos humanos. Colombia, además, es parte en casi todos los tratados básicos de derechos humanos globales y regionales, y da rango constitucional a las normas relacionadas con estos derechos. Entre tanto, los niveles de violación de derechos humanos en el país siguen siendo muy altos. Si bien las estadísticas muestran una mejoría desde el 2002, un período de violencia excepcionalmente alto, las tendencias actuales son consistentes con las de finales de la década de los años noventa. Aunque los homicidios han caído, preocupan los asesinatos de sindicalistas e indígenas, que en el 2008 aumentaron. Por otra parte, los esfuerzos para frenar la violencia no han atenuado los desplazamientos, que quizás sea la violación de derechos más extendida en Colombia. La persistencia de las violaciones de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario abarca a distintos actores. Las FARC y el ELN siguen reclutando niños, cometiendo delitos sexuales, plantando minas antipersonales y privando a las personas de su libertad. Los paramilitares, por su parte, han sido en los últimos años los principales autores de la violencia contra los civiles, en un fenómeno que es especialmente preocupante por sus vínculos con el narcotráfico, con sectores de la

41 fuerza pública, el sector privado y las elites políticas. Y según lo señaló el relator de la ONU, las violaciones de derechos humanos por parte de algunos agentes del Estado han aumentado. El relator considera que los incentivos del Estado fueron equivocados y que produjeron resultados como los “falsos positivos” o ejecuciones extrajudiciales cometidas por sectores de las Fuerzas Armadas. El informe que presentó el gobierno colombiano a la ONU en el 2008, en cumplimiento del Examen Periódico Universal (este examen se aplica cada cuatro años a todos los países miembros de la organización), registra avances en la situación de derechos humanos en el país. Un grupo de trabajo compuesto por varios países miembros de la Organización reaccionó al informe y formuló recomendaciones. Colombia aceptó una proporción importante de ellas y rechazó otras –la sugerencia de ratificar el Protocolo Facultativo de la Convención de Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes, por ejemplo–. Vale la pena anotar que este Examen no contempla una evaluación independiente e in situ por parte de Naciones Unidas, el Consejo de Derechos Humanos o la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, y que los miembros del grupo de trabajo de la ONU elaboraron su informe usando como insumo central el reporte del gobierno colombiano sobre su desempeño.

III.C.2.

Los dilemas de la justicia transicional

La justicia transicional es una respuesta a las violaciones a los derechos humanos que busca dar un reconocimiento a las víctimas y promover el logro de la paz, la reconciliación y la democracia en situaciones posteriores a una dictadura o a un conflicto armado. La justicia transicional se enfrenta a un dilema cuando los responsables de crímenes atroces aceptan la transición a un régimen democrático o la firma de un tratado de paz –en el contexto de un conflicto armado– a cambio de perdón y olvido. El reto consiste en equilibrar el clamor de las víctimas por la justicia y la reparación con lo que es factible en un Estado que requiere dejar atrás el conflicto garantizando la estabilidad de la democracia y las instituciones. Colombia se puede estar aproximando al final del conflicto armado, pero no está en una fase de postconflicto. Para abarcar a Colombia en el marco de la justicia transicional, los académicos se han referido a su situación como de “pre-postconflicto”. La voluntad política del gobierno colombiano de apoyar las medidas transitorias puede ser determinante en su capacidad de generar un cambio real en las estructuras responsables del conflicto y las violaciones. La Ley de Justicia y Paz, en su versión modificada por la Corte Constitucional, es un mecanismo de justicia transicional que refleja gran parte del desarrollo conceptual en este campo. Esta Ley ha sido el marco más importante para la desmovilización de los paramilitares y, aunque imperfecta, puede ser un valioso instrumento para aclarar la verdad y garantizar los derechos de las víctimas. En este contexto es fundamental que las extradiciones de paramilitares a Estados Unidos no debiliten el cumplimiento del gobierno de su obligación de investigar y enjuiciar a los acusados de violaciones de

42 derechos humanos, así como de garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.

III.C.3. Organizaciones internacionales y Organizaciones No Gubernamentales Colombia ha cursado una invitación permanente a los procedimientos especiales de las Naciones Unidas para que visiten y revisen la situación de derechos humanos en el país. Esta invitación no significa que no haya habido tensiones y conflicto. Entre tanto, desde la década de los años noventa, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) se han fortalecido: han mejorado su manejo de estadísticas sobre la situación de derechos humanos en Colombia, han avanzado en el aprendizaje de estrategias de cabildeo para incidir en los debates internacionales sobre el país, y han estrechado sus vínculos con redes internacionales y con abogados en derechos humanos, expertos, funcionarios de organismos internacionales y diplomáticos. Las estrategias de las ONG se orientan más hacia afuera, mediante el ejercicio de una diplomacia paralela, que hacia adentro, a través de la interacción con el Estado colombiano. El entorno político no garantiza espacios de participación para los sectores de la sociedad civil que no representen el statu quo. El antagonismo del gobierno, la estigmatización y la aparente indiferencia frente a las amenazas contra quienes trabajan en el tema de derechos humanos han opacado cualquier avance en este frente. En cambio, la efectividad de la estrategia de las ONG se destaca, superando incluso la del Estado. Las ONG no sólo han logrado que la comunidad internacional haya ejercido mayor presión sobre distintos gobiernos colombianos, sino que han propiciado cambios en las políticas de derechos humanos. Finalmente, hay que anotar que la Corte Penal Internacional ha empezado a estudiar el caso de Colombia bajo el estatus de “análisis preliminar”. La gravedad de la situación de los derechos humanos en el país ha llevado a que la Oficina del Fiscal de la Corte investigue su situación, junto a la de Georgia, Kenia, Costa de Marfil y Afganistán. La Corte y la comunidad internacional evalúan si Colombia, a pesar de la Ley de Justicia y Paz, o incluso a causa de ella, es incapaz o no está dispuesta a cumplir sus obligaciones. En la medida en que la Corte sólo tiene jurisdicción cuando un país no tiene la capacidad o la voluntad de resolver los casos de violaciones a las normas, la posibilidad de que intervenga en el caso colombiano dependerá de la manera como las instituciones nacionales encaren y tramiten esta grave situación.

III.C.4.

Recomendaciones

1. El gobierno debe formular un documento CONPES sobre derechos humanos. Esto permitirá crear una política integral de derechos humanos, articulada con los programas de desarrollo económico y social del país y de las organizaciones de la sociedad civil, y a su vez permitirá demostrar ante la comunidad internacional su firme compromiso en la materia.

43

2. El Estado debe promover una mayor cooperación entre las instituciones gubernamentales, internacionales y las no gubernamentales –nacionales e internacionales– para proteger y respetar los derechos humanos. 3. Colombia debe lograr que su comportamiento interno esté en línea con sus compromisos internacionales en derechos humanos. Ante la existencia de las normas, es estrictamente necesaria una mayor voluntad política para que la reducción de las violaciones a los derechos humanos sea bastante más significativa. 4. El gobierno nacional debe apoyar y respaldar las labores de las entidades judiciales para que la impunidad en los casos de violaciones a los derechos humanos y de cara a los vínculos de sectores políticos y militares con las organizaciones paramilitares no crezca. Con este objetivo en mente, el gobierno debe dar apoyo para facilitar las investigaciones y persecuciones judiciales en curso, pues la justicia transicional es parte de la realidad colombiana y la implementación actual de la Ley de Justicia y Paz implica riesgos de impunidad. 5. Como parte de este proceso, el Estado colombiano debe reparar, sin ninguna excepción y a la mayor brevedad, a las víctimas del conflicto armado. Esta obligación del gobierno emana de su responsabilidad de remediar la situación de las víctimas, de su obligación de prevenir que dichos abusos se vuelvan a cometer y de sus compromisos internacionales. 6. El Estado colombiano debe fortalecer los mecanismos contra la corrupción y garantizar los instrumentos para que los procesos judiciales en Colombia sean efectivos. De esta manera se evitaría que, por falta de herramientas que garanticen que los responsables por violaciones masivas a los derechos humanos cumplan sus sentencias, y que por falta de medidas de seguridad para que no sigan delinquiendo desde las cárceles, se tenga que extraditar a esos individuos. 7. Para el gobierno colombiano debe ser prioridad el diseño de políticas de seguridad acordes con las obligaciones en derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Debe contar con la colaboración de sus vecinos y de organizaciones de derechos humanos. En materia de consulta con las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la defensa y promoción de los derechos humanos, la Cancillería debe crear un Escritorio de ONG nacionales e internacionales que se encargue del diálogo y la planeación del trabajo conjunto con estas organizaciones. 8. El gobierno colombiano debe votar en los ámbitos internacionales en contra de los regímenes que violan sistemáticamente los derechos humanos. 9. El gobierno colombiano debe tener como prioridad, una vez concluido el debido proceso, la aceptación de la responsabilidad por violaciones de derechos humanos. Gran parte del éxito de los esfuerzos por alcanzar una paz sostenible dependerá de la percepción de la legitimidad y la voluntad política que muestre el gobierno ante su pueblo y la comunidad internacional. El gobierno debe fortalecer y privilegiar los

44 escenarios locales de justicia para aceptar las responsabilidades, y no esperar a que el proceso llegue a instancias internacionales. Los gobiernos locales deberán sancionar y censurar los vínculos remanentes de sectores del Estado con los paramilitares, y no tolerar la impunidad en estos casos. 10. La Cancillería debe dar apoyo y estar atenta al trabajo de la rama judicial, el gobierno y la sociedad civil, con el objetivo de presionar para que la aplicación de la normativa de derechos humanos sea más fuerte y consistente, y evitar así que un caso de Colombia llegue ante la CPI.

III.D. DIMENSIONES RELEVANTES PARA COLOMBIA DE LAS INSTITUCIONES MULTILATERALES Desde hace algunos años Colombia ha invitado a los organismos multilaterales a hacer presencia en el país para que ayuden a encontrar soluciones a los problemas de la sociedad o de las instituciones del Estado. Estos organismos así lo han hecho, y con varios propósitos: supervisar el desarrollo de los temas relevantes, teniendo como referencia los estándares internacionales –por ejemplo, en el caso de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario–; asesorar a entidades del Estado para alcanzar esos estándares y contribuir a su fortalecimiento; informar a la comunidad internacional sobre los desarrollos en el área respectiva; y formular reclamos al Estado o al gobierno. Esta presencia se explica por las falencias de nuestro Estado y de nuestra sociedad. La presencia de los organismos multilaterales en Colombia tiene una influencia profunda en aspectos cruciales de la vida nacional. Sirven como ejemplo su contribución a la defensa y promoción de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario; a la defensa y protección de sindicalistas; al tratamiento del desplazamiento; a la lucha contra el problema de las drogas y el crimen organizado, y en general con diferentes aspectos relacionados con los procesos de paz, desmovilización y reintegración. La presencia de 23 agencias de las Naciones Unidas y de otros organismos o mecanismos internacionales es una situación extraordinaria en la región. Con frecuencia la relación entre el Estado y las agencias se hace tensa, y éste busca limitar su capacidad de acción. A continuación se reseña un breve balance de la presencia de algunas de ellas. En 1996, por solicitud del entonces Presidente de la República, se negoció el acuerdo para la apertura de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. La Oficina inició su labor en 1997 en Bogotá, con seis expertos y un mandato por un año. Hoy cuenta con 84 funcionarios, 24 expertos y nuevas sedes en Medellín, Cali y Bucaramanga. La Oficina ha desarrollado una encomiable labor en la recepción y seguimiento de quejas, y en misiones de observación y consultas con autoridades y representantes de la sociedad civil.

45 La Oficina presta asistencia técnica a diferentes instituciones del Estado, incluyendo el Gobierno. Además ha apoyado la elaboración del Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos y el de Educación en Derechos Humanos, y ha desarrollado una intensa labor con las autoridades locales para incluir en los planes de desarrollo municipales el tema de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario. En el año 2000, la Organización Internacional del Trabajo designó para Colombia un Representante Especial con el fin de que prestara asistencia y verificara las medidas que el Gobierno, los trabajadores y los empleadores estaban tomando para cumplir las recomendaciones de la Organización. Cinco años después, se suscribió el Acuerdo Tripartito por el Derecho de Asociación y la Democracia, en cuyo desarrollo han jugado un rol fundamental la oficina regional de la OIT en Lima y el gobierno de los Estados Unidos por medio de financiación. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados trabaja con la población desplazada y con el Estado en las áreas de vivienda, educación, tierras, patrimonio y generación de ingresos. Para ese fin abrió diez oficinas en el país, que atienden alrededor de medio millón de desplazados. La Oficina de las Naciones Unidas para el Control de Drogas y Prevención del Delito fue creada en 1997, cuando se fusionó el Programa de las Naciones Unidas para el Control de las Armas y el Centro Internacional para la Prevención del Crimen. Su finalidad es asistir a los Estados miembros en la lucha contra las drogas ilícitas, el crimen y el terrorismo. Sus objetivos son ofrecer cooperación técnica a los Estados para luchar eficazmente contra el crimen organizado, emprender investigaciones para comprender mejor el flagelo, y trabajar en renovación normativa para lograr que los Estados cuenten con las herramientas jurídicas suficientes para combatir eficientemente el crimen y el delito. En el año 2004, el Presidente de la República y el Secretario General de la OEA firmaron un acuerdo que creó la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la OEA. Su mandato incluye el seguimiento a la desmovilización de las autodefensas, el fortalecimiento institucional y el acompañamiento a comunidades y víctimas. La situación ha cambiado desde que existe la Misión: la organización paramilitar llamada Autodefensas Unidas de Colombia se desmanteló, y adelanta un proceso de desmovilización. Sin embargo, han aparecido nuevas bandas emergentes en más de 150 municipios. La Misión sigue prestando apoyo en asuntos relacionados con la aparición de estas bandas, la aplicación de la Ley de Justicia y Paz, la reinserción de desmovilizados y la reparación de las víctimas. En el ámbito económico, las negociaciones más importantes se producen en la Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Si bien las perspectivas de un pronto acuerdo en esa Ronda no son alentadoras, para los países en desarrollo es crítico mantener la legitimidad de este foro de negociación multilateral, pues garantiza un comercio con reglas predecibles y mecanismos efectivos de solución de controversias que protege a los países en desarrollo.

46

III.D.1.

Recomendaciones

1. El Estado y la sociedad civil deben potenciar su participación con los organismos multilaterales en los ámbitos global, regional y subregional, mediante el reconocimiento de nuevos actores, intereses diversos y una agenda más amplia y exigente. 2. El Estado debe incrementar en el ámbito multilateral su perfil y protagonismo en busca de un papel más asertivo. 3. El Estado debe asumir paulatinamente, con todas las garantías y transparencia, las obligaciones adquiridas en los instrumentos internacionales con miras a recuperar su autonomía y sus capacidades en los espacios que hoy gestionan los organismos multilaterales. 4. El Estado debe reconocer la centralidad de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario en su actuación nacional e internacional. 5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe construir una agenda propositiva para su participación multilateral y priorizar, con criterios de evaluación, aquellos espacios que le permitan desarrollar mejor sus objetivos y ejercer liderazgos. 6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe lograr una mejor coordinación de las acciones en los ámbitos bilateral y multilateral. 7. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe involucrarse más profundamente en la reforma de las Naciones Unidas, sobre todo en la reforma del Consejo de Seguridad, el fortalecimiento de la Asamblea General y en la manera como se implementen los mecanismos y el funcionamiento del nuevo Consejo de Derechos Humanos. 8. El Ministerio de Relaciones Exteriores y la sociedad civil deben apoyar y promover la construcción y el desarrollo de la nueva institucionalidad multilateral. 9. El Estado debe reconocer la importancia de las regiones en la dinámica nacional y su nuevo protagonismo internacional. 10. El Ministerio de Relaciones Exteriores y la sociedad civil deben procurar la construcción de una política multilateral más sólida y con respaldo interno, a través de mecanismos de concertación que reconozcan las prioridades nacionales. 11. La sociedad civil debe fortalecer su capacidad propositiva para interactuar con el Estado en la búsqueda de alternativas en los asuntos establecidos como prioridades para la acción multilateral.

47 12. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe contar con funcionarios especializados, de carrera, con capacidad política y técnica, para identificar los riesgos y oportunidades de la amplia agenda que el país debe enfrentar.

III.E. RELACIONES BILATERALES Y REGIONALES III.E.1.

Relaciones con Estados Unidos

La relación de Colombia con Estados Unidos sobresale por la importancia histórica que ha tenido en la política exterior colombiana y por el rol que ha jugado en la estrategia internacional del país en el pasado reciente. A lo largo del siglo XX la política exterior colombiana mantuvo, con escasas excepciones, la directriz de mirar hacia Estados Unidos, lo que incluso llevó a los especialistas a acuñar la expresión “Respice Polum”. Esta relación se intensificó y adquirió un matiz especial en el cambio de siglo, cuando el país encontró en Washington apoyo para buscar una solución al conflicto armado. Como ya se mencionó, esta situación hizo que Colombia se sumara a iniciativas de Estados Unidos como la guerra contra el terrorismo de la administración Bush, y que permeara su política exterior con el objetivo de la seguridad. Las nuevas circunstancias de hoy constituyen una oportunidad –y una necesidad– para que Colombia replantee sus relaciones con Estados Unidos, y redefina intereses comunes con el fin de acordar una agenda conjunta de cooperación. El escenario internacional está cambiando, y este cambio se caracteriza por el debilitamiento paulatino de la hegemonía estadounidense y el desplazamiento del poder de Occidente a Oriente. De otro lado, el nuevo gobierno de Barack Obama parece estar dispuesto a hacer un viraje en algunas cuestiones que han sido centrales en la relación con países como Colombia: por ejemplo, el excesivo unilateralismo de Washington y el tema de los derechos humanos. Adicionalmente se ha abierto la posibilidad de diversificar una agenda que ha estado dominada por los temas de seguridad. a)

La política exterior estadounidense: cambio y continuidad

La llegada al poder de Barack Obama, frente a la administración Bush, significa una oportunidad de cambio en varios frentes de la política exterior estadounidense. Aunque aún es temprano para prever si esos cambios habrán de ser reales o sólo cosméticos, por el momento está planteada la posibilidad de algunos virajes importantes para Colombia. En primer lugar, Obama interpreta el liderazgo de su país en el ámbito internacional atendiendo a la necesidad de trabajar con la comunidad internacional y no contra ella. Esta posición implica, por un lado, una mayor disposición a usar la diplomacia antes que la fuerza y, por otro, una mayor voluntad de recurrir a la consulta en las instituciones multilaterales. Este regreso a lo multilateral no necesariamente implica un rechazo al empleo de una diplomacia unilateral, sino una disposición a hacer mayor uso de la institucionalidad internacional para satisfacer sus intereses nacionales.

48 En segundo término, las decisiones que en materia de derechos humanos y de seguridad nacional ha tomado el nuevo mandatario expresan una orientación diferente a la de la política de Bush. Obama inició el proceso de cierre de Guantánamo y solicitó la inclusión de Estados Unidos en el Consejo para los Derechos Humanos de Naciones Unidas. Además, el Presidente ha dicho que da por terminada la era en la que la búsqueda de la seguridad nacional estadounidense se lograba a costa de lo que fuera, incluso el sacrificio de las libertades civiles. Sin embargo, si bien los derechos humanos son cruciales para la nueva administración demócrata, seguramente privilegiará el pragmatismo sobre políticas basadas puramente en principios. En tercer lugar, el gobierno estadounidense ha hecho énfasis en la promoción de la democracia. Uno de los rasgos característicos de la política exterior estadounidense es el convencimiento de que los regímenes democráticos son las formas de gobierno más apropiadas que cualquier país puede adoptar. A esta certeza se ha añadido el argumento de que las democracias son más pacíficas en su trato internacional y, por tanto, si se busca crear un orden mundial pacífico y estable, su promoción es una tarea prioritaria. El área en la que menos cambios se prevén por parte de la administración Obama es en la de la seguridad y la guerra contra el terrorismo. Si bien parecen existir cambios de énfasis, los objetivos no se modifican sustancialmente. Obama quiere concentrar esfuerzos en Afganistán y Pakistán, donde a su juicio se encuentra la verdadera fuente del terrorismo global. Su intención es incrementar los esfuerzos en esa región, concentrados en la lucha contra los talibanes, y des-escalar la guerra en Irak. En Washington existe una inercia política e institucional que dificulta la posibilidad de atenuar el protagonismo militar en la política exterior estadounidense. Uno de los legados de la administración de George W. Bush fue la profundización de una creciente autonomía castrense frente a los civiles, y el desbalance en contra de la diplomacia y a favor del músculo militar. Distintos indicadores apuntan en esta dirección, algunos de los cuales ya han sido mencionados en este trabajo en la sección sobre el ocaso de la Doctrina Monroe. La envergadura de los retos que enfrenta Obama es enorme. Si desea recuperar la credibilidad en política exterior deberá reequilibrar el balance entre diplomacia y fuerza a favor del departamento de Estado, recuperar el control civil sobre el estamento militar y recalibrar el lugar de los asuntos de defensa en la política global de Washington. En lo que respecta a la política estadounidense frente a América Latina, parece haber más continuidad que cambio. La ausencia de grandes iniciativas novedosas hacia Latinoamérica no significa que no haya una política hacia la región, sino que ésta ocupa un lugar modesto en las prioridades de Washington. De hecho, en lo corrido de su mandato, el gobierno de Obama ha mantenido la continuidad de algunos de los componentes que en el pasado reciente caracterizaron la estrategia de Washington hacia América Latina.

49 Por un lado, la administración Obama ha confirmado la importancia del factor militar en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo en la región. La tentación de exagerar los peligros y elevar el perfil militar para su abordaje no se limita a ejemplos como Colombia y Haití, que han contado con un fuerte despliegue de las fuerzas armadas estadounidenses. El Plan Mérida para México, émulo del Plan Colombia, es la confirmación de que se profundizará la fallida “guerra contra las drogas” en la frontera estadounidense. Por otro lado, Washington seguirá buscando preservar la democracia en América Latina dentro de un enfoque pragmático, como lo muestra su rol en la negociación entre el presidente de Honduras Manuel Zelaya y el gobierno de facto. El gobierno estadounidense no ve con buenos ojos los intentos reeleccionistas en la región, pero tampoco piensa en la intervención como un mecanismo para alterar procesos que juzga como puramente domésticos. Adicionalmente, Obama ha confirmado con sutileza la tendencia de Estados Unidos de ceder protagonismo a Brasil para resolver problemas en América del Sur. Sin embrago, los alcances de esta tendencia aún están por verse en la medida en que Brasil aclare su posición frente a temas sensibles para Estados Unidos –la actitud de Venezuela en la región, por ejemplo–. Entre tanto, la nueva administración demócrata no ha definido una política internacional o hemisférica en materia de energía y medio ambiente. Sólo ha indicado que toma en serio la posibilidad del cambio climático, y que busca promover más decididamente la conservación de los recursos energéticos en Estados Unidos, así como fomentar el desarrollo de nuevas tecnologías. b)

Política exterior hacia Estados Unidos

En el pasado reciente, la política exterior de Colombia hacia Estados Unidos ha intensificado algunos de los rasgos que la caracterizaron desde años atrás. Sin embargo, el entorno registra cambios graduales y de gran importancia que ofrecen la oportunidad de hacer un replanteamiento importante de la relación. Los hechos confirman que la nota dominante de la relación bilateral sigue siendo la seguridad y el componente militar. El anuncio en julio del 2009 de la profundización de la cooperación militar entre Estados Unidos y Colombia, con la presencia de fuerzas estadounidenses en al menos siete bases militares en territorio colombiano, dejó en claro que la administración Obama sigue empeñada en combatir directamente el narcotráfico y el denominado terrorismo en Colombia con su presencia militar. En la negociación de esta profundización de la cooperación han jugado un papel fundamental el Ministerio de Defensa colombiano y el Pentágono estadounidense, relegando a una segunda instancia la labor de la Cancillería colombiana y del Departamento de Estado. Al lado de este tema central, el gobierno colombiano ha fijado sus prioridades con Estados Unidos en lo que ha denominado la Agenda Económica Expandida, que incluye temas como la energía renovable, el aprovechamiento del potencial de interconexión,

50 las negociaciones sobre doble tributación y el tema de ciencia y tecnología, entre otros. Sin embargo, el gobierno reconoce que la decisión de Obama de no someter por el momento a la aprobación del Congreso el TLC negociado con la administración Bush es un serio retroceso en esta agenda. En este contexto, varios cambios permiten visualizar una oportunidad para dar un viraje a la relación bilateral. El escenario actual para los dos países ya no es sólo de subordinación sino de creciente interdependencia –si bien ésta continúa siendo desigual–, con más temas, más actores –gubernamentales y no gubernamentales–, vínculos más densos, y mayor complejidad pero también más oportunidades. Además, debido a la emergencia del poder brasileño y a las cada vez mayores divisiones político-ideológicas en la región, para Washington el significado de la relación con Colombia ha cambiado. Adicionalmente, el potencial de producción de recursos energéticos y materias primas de Colombia también es otro, y mantiene la riqueza estratégica de su biodiversidad. Por otra parte ha aumentado el número de migrantes colombianos en Estados Unidos, y hay una voluminosa agenda comercial que intenta abrirse paso con el TLC. Estos factores han estado acompañados por el cambio de mayorías en el Congreso estadounidense, y esto afecta directamente la relación entre ambos países. Todos estos factores han producido una alteración lenta pero contundente en la naturaleza de los vínculos bilaterales. Esto, en un escenario que ofrece grandes oportunidades pero también importantes restricciones, incrementa la exigencia en materia del diseño e implementación de la política exterior colombiana hacia Estados Unidos. c)

Recomendaciones

1. En respuesta al paulatino aumento del poder relativo de otros países en el sistema internacional, especialmente de los países asiáticos, el gobierno colombiano debe construir una relación menos exclusiva con Estados Unidos. En aras de una inserción más diversificada al sistema internacional, Colombia deberá reconocer que los espacios de poder que ha liberado Estados Unidos pueden ser ocupados por otros países con los cuales es fundamental concebir e implementar una política de acercamiento y entendimiento de largo plazo. 2. El gobierno colombiano debe elaborar una estrategia de política exterior que permita la recuperación del consenso bipartidista de Estados Unidos hacia el país, que prevaleció hasta la era Bush y su guerra antiterrorista. Existe una tendencia del gobierno demócrata a buscar decisiones negociadas con la bancada republicana en el Congreso, entre otras razones para evitar una oposición que frene las reformas domésticas que constituyen la prioridad de la actual administración. 3. El gobierno colombiano debe armonizar su política hacia Estados Unidos y su política multilateral en la medida en que la administración Obama parece entender

51 que uno de los pilares de su liderazgo global es la necesidad de trabajar con los organismos multilaterales. 4. El gobierno colombiano debe enviar un mensaje tajante sobre su compromiso con el tema de los derechos humanos, y no puede condicionar su éxito o fracaso en esta materia a la lucha contra el terrorismo global o a la lucha contra las drogas. 5. En materia de seguridad con Estados Unidos, el gobierno colombiano debe buscar un entendimiento menos marcado por lo ideológico, una diversificación de la estrategia antidrogas y una mayor autonomía doméstica e internacional. El gobierno no debe seguir enmarcando el conflicto colombiano en los términos de la guerra antiterrorista con el objetivo de obtener ayuda militar estadounidense. 6. El gobierno colombiano debe establecer mecanismos para evaluar el desarrollo del acuerdo de cooperación militar con Estados Unidos. Estos mecanismos deben abarcar al menos dos dimensiones: el diseño de un instrumento que permita hacer seguimiento en el ámbito doméstico a los objetivos del acuerdo, que cuente con una participación amplia de la academia y la sociedad civil, y que tenga entre sus propósitos evitar que dicho acuerdo condicione la política exterior el país; la implementación de las medidas de confianza acordadas en el Consejo de Defensa Suramericano, que establecen garantías como la entrega del texto integral y la ratificación de que el acuerdo no atentará contra la soberanía, seguridad, estabilidad e integridad territorial de otros Estados, ni tendrá efectos de ninguna naturaleza en el territorio y el espacio de otro miembro de Unasur. Estas medidas se deben acompañar de un compromiso análogo de los demás países miembros de Unasur de hacer públicos los acuerdos militares que hayan suscrito con terceros. 7. Puesto que los estudios sobre la política estadounidense en Colombia son escasos y poco sistemáticos, y que esta ausencia se hace más problemática en la medida en que uno de los énfasis más claros en materia de política exterior colombiana es el alineamiento con Estados Unidos, las universidades colombianas, en conjunto con varios de los centros de pensamiento independientes que han emergido recientemente en Colombia, deben promover el estudio de la política estadounidense y de su impacto en nuestro país.

III.E.2. a)

Fronteras terrestres, países vecinos e integración

Agudización de la problemática fronteriza

Las zonas fronterizas de Colombia, que se extienden a lo largo de 6.342 kilómetros de líneas limítrofes terrestres, no son homogéneas. Conforman distintos ámbitos según las interacciones de distinta naturaleza que mantienen con el respectivo país colindante. Buena parte de esos territorios no son de fácil acceso desde el interior del país y están poco poblados, salvo tres puntos de conos urbanos –uno con Venezuela, otro con Brasil y uno más con Ecuador–. A esas zonas se encuentra ligado aproximadamente el 14% de los habitantes de Colombia, la mayoría de los cuales

52 mantiene nexos cotidianos con sus vecinos o son miembros de comunidades indígenas y afrodescendientes que habitan a ambos lados del límite. La mayor parte de las zonas fronterizas colombianas han permanecido relegadas a la condición de periferias de la nación, lo que también ha sucedido en los países vecinos. El caso colombiano se hace más complejo por ser uno de los países andinos más extensos, con grandes áreas limítrofes, y por ejercer un menor control territorial sobre ellas. Esa falta de presencia estatal hizo que las actividades extractivas que generaron bonanzas fugaces y atrajeron masas empobrecidas o expulsadas del interior del país fueran creando un escenario favorable para la implantación de los tres grandes ejes de la confrontación armada contemporánea: las guerrillas, los paramilitares y el narcotráfico. Desde mediados de la década de los años noventa esa presencia se agravó con la agudización de la confrontación armada, en particular en las zonas fronterizas colindantes con Ecuador, Venezuela y Panamá. Algunos de esos ámbitos sirven de refugio a fuerzas y redes ilegales y han sido convertidos por guerrillas y paramilitares en corredores estratégicos en disputa. Varias iniciativas estatales han tratado de hacer frente a la problemática fronteriza. En la década de los años ochenta se conformó una Consejería presidencial que proyectó una ley con pocos desarrollos. La Constitución de 1991 otorgó a varios territorios fronterizos la condición de departamentos; hasta entonces eran clasificados como comisarías e intendencias, y hacían parte de unos indefinidos “territorios nacionales”. A vastas extensiones de frontera se les asignó un manejo especial, acorde con su calidad de territorios de comunidades indígenas o negras y de reservas ambientales. Pero el Estado no ha acompañado sustantivamente la consolidación de ese proceso, que enfrenta múltiples interferencias. Después de la Constitución se formuló una ley (191 de 1995), se establecieron unos regímenes especiales para esos territorios (Zonas Especiales de Exportación), un mecanismo operativo (Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo, creado en el 2001) y una política (Documento Conpes 3155 de 2002). La ley y los regímenes fueron pensados a partir de los tres ámbitos fronterizos más poblados, ya con un relativo desarrollo, pero no fueron de utilidad ni siquiera para esas zonas. La Comisión diseñada para orientar la ejecución de la política de fronteras, y una multiplicidad de entidades que tienen incidencia en ellas, han tenido un funcionamiento irregular e irrelevante. Con el fin de aplicar la política, la Cancillería concibió en el año 2003 el “Plan fronteras”, que contempla visitas y acciones sociales con el fin de reforzar las relaciones con las comunidades y fortalecer el tejido social y la gobernabilidad fronteriza. El Plan, hasta ahora, no ha arrojado muchos resultados. Por otra parte, el primero de los seis objetivos de política exterior del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 es el desarrollo integral en las fronteras. Tales iniciativas son importantes, pero, ante la magnitud de la problemática, insuficientes; y aún no configuran una política estatal e integral para las fronteras. b)

Relaciones de vecindad

Fuera de los nexos fronterizos y de los flujos migratorios colombianos hacia Venezuela,

53 primero, y luego hacia Ecuador y Panamá, las relaciones entre Colombia y sus vecinos terrestres carecieron de contenido económico y político significativo durante la mayor parte del siglo XX. En cambio, se vieron constreñidas por las tensiones que había dejado la delimitación fronteriza y por la débil articulación de las zonas de frontera con el resto de la nación. Sólo en la década de los años noventa, con motivo de la reactivación de la integración andina, aumentaron los flujos comerciales y los contactos entre los gobiernos centrales de esos países. Desde finales del siglo, los efectos de la agudización de la confrontación armada en los países vecinos y los cambios políticos que éstos experimentaron han tenido importantes consecuencias en las relaciones de vecindad. En la primera década de los años 2000 se lograron importantes acuerdos en materia de seguridad con Brasil, Perú y Panamá, pese a las divergencias con el primero y gracias a una mayor convergencia política con los otros dos. No obstante esas coincidencias, en Panamá ha venido creciendo el malestar de amplios sectores de la población por el aumento de la migración de colombianos, por la actuación de guerrillas y paramilitares, que provoca desplazamientos, y por lo que perciben como una presión colombiana por el destaponamiento del Darién. Las relaciones con Venezuela y Ecuador han estado marcadas en el pasado reciente por grandes divergencias y tensiones. En la última década de la relación colombovenezolana han predominado las tensiones por la permanencia de la lógica dicotómica de la Guerra Fría, de ruptura total o alineamiento absoluto con Estados Unidos por parte de los gobiernos de los dos países. Las tensiones se han derivado también del interés del gobierno de Hugo Chávez de incidir en el conflicto de Colombia, país al que considera decisivo para la consolidación del proceso bolivariano, por ser su mayor vecino, el más grande país andino y el más cercano a Washington. Entre tanto, desde Colombia se ha querido preservar la condición de gran exportador a Venezuela, haciendo caso omiso al hecho de que en ese país el comercio está fuertemente atravesado por la política. En la relación entre Colombia y Venezuela es posible diferenciar tres fases. La primera, de 1999 al 2002, de tensiones marcadas por la declaración de neutralidad del gobierno bolivariano ante la confrontación armada, y por la resistencia colombiana a aceptar los cambios en Venezuela. Esto condujo a la suspensión de las reuniones entre presidentes y cancilleres, comisiones civiles y militares, a los retornos de los embajadores a sus capitales, y a la sustitución de una verdadera diplomacia por la incierta “diplomacia del micrófono”. La segunda, del 2004 a noviembre del 2007, luego de la superación del caso Granda, fue de acercamiento cooperativo mutuamente ventajoso. Se revivieron proyectos fronterizos y se formularon megaproyectos como el gasoducto binacional, inaugurado el 12 de octubre del 2007, y el poliducto de Venezuela hacia el Pacífico y Asia por Colombia, que no llegó a concretarse. Esa etapa incluyó mutuos guiños electorales, acuerdos de seguridad y, finalmente, el que el presidente Chávez se involucrara como facilitador del acuerdo humanitario en agosto del 2007. La tercera fase, de agudo enfrentamiento, comenzó con el retiro del papel que el presidente Uribe le había asignado a su homólogo Chávez, quien respondió otorgándole beligerancia a las guerrillas y amenazando con intervenir a favor de

54 Nicaragua en su disputa con Colombia. Continuó con la decisión adoptada por el presidente venezolano de aprovechar el bombardeo al campamento guerrillero en territorio ecuatoriano el 1 de marzo del 2008, para expulsar al Embajador colombiano, cerrar la Embajada venezolana en Bogotá, cancelar las relaciones diplomáticas y comerciales, y movilizar batallones a la frontera con Colombia. Tuvo una breve y frágil distensión luego de la cumbre del Grupo de Río en Santo Domingo el 7 de marzo del 2008, que permitió el restablecimiento de las relaciones diplomáticas y un acercamiento débil con una agenda mínima controlada por los dos presidentes, pero retomó un nuevo impulso con la congelación de la relación por parte de Venezuela, las amenazas de guerra y la polarización de la región, motivadas por las negociaciones militares del gobierno colombiano con Estados Unidos. La relación colombo-ecuatoriana, que fue buena durante el siglo XX –en la última década se diversificaron la agenda y los mecanismos de vecindad en el marco de la reactivación de la integración andina– vivió dos grandes momentos hacia finales de la década del 2000. En el primero, del 2001 a marzo del 2008, las migraciones, los desplazamientos, la presencia guerrillera en zonas fronterizas, el Plan Colombia y las fumigaciones fueron ampliando las divergencias. Los ocasionales acercamientos –a mediados del 2002, finales del 2005 y enero del 2007– no lograron revertir las tensiones. En un segundo momento, de marzo del 2008 en adelante, tras el bombardeo colombiano a un campamento guerrillero instalado en territorio ecuatoriano, el gobierno de ese país rompió relaciones, impuso la condición del pasado judicial apostillado para el ingreso de colombianos, aplicó sanciones económicas, instauró demandas internacionales, amenazó con respuesta militar, y la fiscalía llamó a juicio al ex Ministro de Defensa y al Comandante del Ejército colombiano por el bombardeo. Las tensiones se hicieron personales y fueron escalando de nivel hasta que la presión social y fronteriza, la OEA y el Centro Carter ayudaron a encauzar, desde agosto del 2009, la normalización de las relaciones diplomáticas. En suma, los gobiernos colombianos que han coincidido con la agudización de la confrontación armada se han limitado a exigirle a los vecinos que actúen, sobre la base de que la seguridad de Colombia es su propia seguridad, pero desconociendo sus percepciones y necesidades, que no son del todo coincidentes. Además, al involucrar a Estados Unidos en el conflicto, al haber adoptado el discurso antiterrorista y antidrogas de la administración Bush, Bogotá no logró hacerles más comprensible la evolución del conflicto interno y contribuyó a enajenar la voluntad y la confianza de los países limítrofes, en medio de las fracturas políticas e ideológicas que vive la región. Por su parte, Venezuela y Ecuador, aunque han hablado de paz y han asumidos acciones humanitarias, han movilizado tropas a la frontera con Colombia, bien sea por afinidad política con la guerrilla o por el deseo de escapar a mayores costos, y en ocasiones han asumido una cierta neutralidad frente al conflicto, equiparando así a las guerrillas con el Estado, no han aceptado acciones conjuntas con Colombia ante problemas de seguridad transfronteriza o han tomado posiciones contrarias a las del gobierno colombiano. Al mismo tiempo, se han opuesto al Plan Colombia, a las fumigaciones y a la PSD por discrepancias frente a ella.

55

Con los tres países con los que ha logrado acuerdos en materia de seguridad –Brasil, Perú y Panamá–, o con los dos con los que han primado las tensiones –Venezuela y Ecuador–, las relaciones de vecindad se han vuelto cruciales para que Colombia pueda resolver la confrontación armada, para que propicie el desarrollo de las zonas fronterizas y se inserte en el contexto regional. c)

Integración, concertación y cooperación

Colombia ha asumido compromisos y obligaciones en todas las agrupaciones subregionales que corresponden a sus múltiples pertenencias nacionales como país andino, caribeño, amazónico, del Pacífico, suramericano y latinoamericano. Esa participación no ha correspondido a una política nacional coherente que aproveche la especificidad de cada uno de esos procesos y evite la adopción de compromisos que no siempre se complementan. En materia de integración, la Comunidad Andina se ha visto afectada por realidades nacionales de naturaleza política y económica distintas, por las diferentes concepciones sobre la integración y la inserción internacional, por los TLC de Perú y Colombia con Estados Unidos, por la salida de Venezuela de la CAN, así como por las vacilaciones de Bolivia y las amenazas de retiro de Ecuador, y por el deterioro de las relaciones entre sus miembros. La crisis de la CAN pone en riesgo cuatro décadas de esfuerzos en la construcción de instituciones y regímenes que, si bien no siempre han funcionado, o han funcionado mal, en muchas ocasiones como las actuales, de divergencias y ruptura de relaciones diplomáticas, han permitido a los gobiernos de la subregión gestionar asuntos fronterizos, sociales, comerciales o ambientales, y podrían ayudar a mejorar las condiciones de una negociación nada fácil con Brasil y el Mercosur. La concertación política entre los Estados de la región venía sufriendo una crisis por el exceso de retórica, por la incapacidad para definir prioridades, por la imposibilidad de convertir lo concertado en actuaciones en organismos multilaterales o en negociaciones internacionales. Sin embargo, el escenario del Grupo de Río posibilitó un cierto acercamiento entre los presidentes de Colombia, Venezuela y Nicaragua en un momento de grave tensión. Más recientemente, Unasur, cuyo dinamismo había sido más notorio en conflictos como el boliviano, es atravesada ahora por agudas divergencias sobre el acuerdo de uso de bases militares colombianas por fuerzas de Estados Unidos. En la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, por su parte, la cooperación no ha sido muy dinámica: más que un espacio de actuación conjunta en defensa de la selva tropical, parece un instrumento de la relación bilateral de Brasil. La cooperación tampoco ha sido significativa en la Asociación de Estados del Caribe, que ha ido decayendo por la concentración del interés de la mayoría de sus miembros en Petrocaribe. En cambio, en las nuevas agrupaciones han cobrado una mayor importancia el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica y la Iniciativa de la Cuenca del Pacífico Latinoamericano.

56 d)

Amenazas y oportunidades para Colombia

El contexto global y regional, sumado al colombiano, pone de manifiesto las serias amenazas que se ciernen sobre Colombia y las numerosas oportunidades de avance en el acercamiento a sus fronteras internacionales, en las relaciones de vecindad y en la integración regional. Colombia debe hacer un gran esfuerzo, cuidadoso pero decidido, para desactivar muy pronto esas amenazas. 1. La ausencia del Estado, no sólo militar sino en su función promotora y reguladora del desarrollo, las alianzas de dirigentes políticos con mafias y grupos irregulares y las violaciones a los derechos humanos estimulan una confrontación armada en los ámbitos fronterizos que representa una amenaza para Colombia, las naciones vecinas y las poblaciones locales. 2. La reducción de la agenda de relaciones con los vecinos a la problemática de la seguridad y de ésta a la sindicación recíproca entre sus gobiernos de complicidad con grupos irregulares, y la persistencia en estrategias como las fumigaciones, que no eliminan los cultivos de coca sino que provocan su traslado, termina por debilitar los lazos positivos con los países colindantes, aumenta las tensiones intergubernamentales y posterga el tratamiento de otros asuntos esenciales incluso para hacer frente a la inseguridad. La parálisis de los mecanismos de vecindad, que elimina canales institucionales para la tramitación tanto de las discrepancias como de los problemas de seguridad, desarrollo e integración, contribuye también a la inseguridad. Las disputas, entonces, se trasladan directamente a la persona del presidente respectivo, se agota la máxima instancia de mutuo entendimiento, y después de esto los conflictos escalan sin posibilidad de conciliación. 3. Las tensiones suramericanas surgidas a propósito de la decisión de Colombia de permitirle a Estados Unidos el uso de bases militares, aéreas y navales, amenazan con un creciente aislamiento del país en materia de seguridad, eje de la política exterior colombiana en la primera década del 2000. 4. En el contexto actual, caracterizado por la desconfianza, por la percepción del vecino como enemigo y por la incomunicación entre las fuerzas armadas de los distintos países, el deterioro de las relaciones con los gobiernos vecinos afecta a las poblaciones fronterizas y al intercambio comercial, multiplica las demandas internacionales, refuerza hipótesis de conflicto con Colombia, incita al aumento de la capacidad bélica de la región y puede desencadenar incidentes armados. Siempre y cuando Colombia profundice su riguroso examen para entender los cambios en curso y fortalecer las opciones nacionales, y en la medida en que avance hacia una solución definitiva a la confrontación armada, el contexto también ofrece oportunidades. 1. Las fronteras no son sólo fuente de problemas de seguridad: al compartir poblaciones, ecosistemas estratégicos, posibilidades de desarrollo e integración, son una posibilidad de oportunidades conjuntas. 2. Dos procesos suramericanos en curso –la política andina de integración fronteriza y los proyectos de IIRSA– ofrecen la posibilidad de generar una nueva dinámica de

57 desarrollo y seguridad en las fronteras. El primero permitiría la puesta en marcha de las zonas de integración fronteriza con municipios de Venezuela, Ecuador y Perú. El segundo, si articula la infraestructura al desarrollo local, puede facilitar la articulación de zonas marginales y la construcción de regiones transfronterizas. 3. Colombia tiene la oportunidad de convertirse en un factor estabilizador si declara y aplica un respeto irrestricto al derecho internacional, y si diferencia claramente los intereses nacionales de los intereses de Estados Unidos frente a cada país colindante y a la región como un todo. 4. Colombia tiene la oportunidad de contribuir a definir el sentido de cada uno de sus organismos en los procesos de integración latinoamericana y caribeña. Ese esfuerzo es también una oportunidad para involucrar a los sectores nacionales vinculados con cada proceso específico. e)

Colombia-Brasil: una relación en proceso de descubrimiento

La relación de Colombia con Brasil le ofrece al país la posibilidad de desarrollar un vínculo positivo que trascienda lo bilateral y contribuya a mejorar su inserción internacional. Como ya se mencionó, en los últimos años Brasil ha dado pasos importantes en su propósito de ostentar un liderazgo regional con aspiraciones a convertirse en un poder emergente global, circunstancia que no puede pasar inadvertida para Colombia. Esto no significa que la relación esté exenta de conflictos, pero los intereses comunes pueden superar las dificultades si se desarrolla adecuadamente una relación que aún es joven y que ha dado algunos pasos promisorios. Fuera de los nexos entre poblaciones fronterizas de Colombia y Brasil, los dos países se han comportado en el pasado como vecinos distantes. En algunos temores recíprocos ha pesado más el desconocimiento. En los últimos años se ha dado una paulatina exploración mutua por las necesidades que impuso la agudización de la confrontación armada colombiana, las interacciones que con ella se tejen desde Brasil, y el narcotráfico y la delincuencia transfronteriza. En esta década Colombia y Brasil han empezado a acercarse, motivados, del lado colombiano, por los problemas de seguridad y, del lado brasileño, por el interés geopolítico global; además, por el interés de ambos en el comercio y la inversión recíproca. Aunque entre los dos países han existido significativas discrepancias en materia de seguridad, las cancillerías han puesto en marcha una Comisión de Vecindad e Integración que ha ayudado al acercamiento mutuo y a la construcción de una agenda binacional. Las reuniones de presidentes, ministros de Defensa y altos mandos militares han generado acuerdos que muestran un compromiso de cooperación fronteriza y de combate al crimen organizado. Tales acuerdos han facilitado el funcionamiento de la comisión mixta antidroga y de mecanismos de cooperación judicial, aérea y militar, de intercambio de información en tiempo real, y de la conversión de Embraer en proveedor de la Fuerza Aérea colombiana. También en ámbitos multilaterales ha habido interés de ampliar la interacción. A pesar de esos acercamientos, las dificultades subsisten. El gobierno brasileño ve el acuerdo de uso de bases colombianas por parte de Estados Unidos como una posible

58 obstrucción al mayor espacio que el gobierno de Obama parece haberle dejado para desarrollar su liderazgo en la región, a su proyección de poder y a las aspiraciones suramericanas de mayor autonomía. Brasil ve el acuerdo, además, como un riesgo de monitoreo de su proyecto político por fuerzas estadounidenses, de fortalecimiento de unas fuerzas armadas colombianas que ya ocupan el segundo lugar en la región después de las brasileñas, y de suspensión a la venta de armas de Brasil a Colombia. En el imaginario brasileño, por otra parte, sigue existiendo el temor a una internacionalización de la Amazonia, o incluso a intervenciones militares en ella. Un permanente diálogo bilateral al más alto nivel se hace imprescindible para reencauzar la relación. A Colombia y a Brasil les conviene que no haya una carrera armamentista en la región, y así poder pensar en la consolidación de una Suramérica en paz. Colombia necesita reequilibrar la relación con Estados Unidos, y los Consejos Suramericanos de Defensa y Narcotráfico pueden ayudar en ese sentido. A partir de los acuerdos con Brasil, Colombia puede avanzar en la disolución de percepciones venezolanas de amenaza de Colombia. En este sentido sería útil la incorporación plena de Colombia en las dinámicas suramericanas y la ayuda de Brasil a la búsqueda de soluciones al conflicto. Sin embargo, para que este propósito sea alcanzable, es necesario que el gobierno brasileño asuma una posición más ecuánime y definida que la que ha tenido hasta el momento sobre temas de gran sensibilidad para Colombia, como las amenazas militares del gobierno venezolano y su posición ambigua frente a las guerrillas de las FARC. Entre los factores que pueden fortalecer los lazos bilaterales sobresalen los intereses económicos. Las relaciones comerciales entre Colombia y Brasil han sido escasas. En el nivel fronterizo prevalecen economías de subsistencia y los intercambios comerciales entre los dos países apenas sobrepasan el 1% de las exportaciones de cada lado. Hace unos años, los dos países pasaron de ser fuertes competidores como exportadores de café, a buscar oportunidades comerciales con el Acuerdo de Complementación Económica N° 59 CAN – Mercosur, que desde el 2005 liberó el comercio para el 24% de los productos colombianos y despertó el interés en alianzas estratégicas, inversiones cruzadas, ruedas de negocios, y la creación en el 2003 de un mecanismo bilateral para acercar a inversionistas y exportadores. Los resultados de los esfuerzos en el campo comercial muestran que entre el 2004 y el 2008 Brasil aumentó sus exportaciones a Colombia un 200% –en el 2008 llegaron a 650 millones de dólares–, casi todas de origen industrial. Por su parte, las ventas colombianas a Brasil, en su mayoría de productos primarios, se duplicaron a partir del 2007. Aunque el déficit comercial se dobló para Colombia, éste se ha visto parcialmente compensado por el aumento de las inversiones brasileñas en la industria aérea, energética, minera, siderúrgica y metalmecánica. La inversión colombiana en Brasil ha crecido en la interconexión eléctrica y la producción azucarera. En el desarrollo regional se pueden abrir posibilidades binacionales. En el marco de las cumbres presidenciales suramericanas convocadas por Brasil y de los proyectos de integración física de la Iniciativa de Integración Regional Suramericana (IIRSA) se ha propuesto la interconexión fluvial e interoceánica, y un corredor intermodal Belem-do

59 Pará – Tumaco. Aunque este plan no se ha desarrollado, podría ayudar a comunicar zonas fronterizas con limitadas alternativas productivas y débil presencia institucional. El tema amazónico también ofrece grandes oportunidades que hasta el momento no han sido aprovechadas. A pesar de la existencia desde 1978 del Tratado de Cooperación Amazónica y de su transformación en Organización en 1995, más parece un instrumento de relación bilateral de Brasil que de acción conjunta. f)

Recomendaciones

1. Colombia debe convertir en prioridad nacional el esfuerzo por revertir la problemática fronteriza, afectada por la agudización de la confrontación armada y la economía de las drogas, mediante acciones persistentes como las que a continuación se enumeran. 1.1. Actualizar la ley y la política de fronteras, las instituciones para manejarlas y los programas para desarrollarlas en forma concertada con los sectores implicados, y tomando en consideración las realidades de sus diferentes ámbitos. 1.2. Procurar que toda acción hacia las fronteras tome en consideración tales especificidades y las repercusiones que causa su intervención en cada uno de los ámbitos fronterizos. 1.3. Construir una presencia integral y democrática del Estado. Para ello es importante concertar con las autoridades locales un plan de emergencia dirigido al fortalecimiento de instituciones públicas capaces de garantizar la seguridad ciudadana y la administración de justicia; a la creación de infraestructura social, vial y de comunicaciones; al apoyo a proyectos productivos, de prestación de servicios y de conservación de las reservas ambientales. 1.4. Impulsar los planes de desarrollo concertados entre ambos lados de las fronteras para poner en marcha las zonas de integración fronteriza. 1.5. Acompañar a las comunidades indígenas y negras en la defensa, conservación y aprovechamiento sostenible de sus territorios, amenazados por el conflicto. 2. El gobierno debe buscar, a corto plazo, la reconstrucción de las relaciones de vecindad con definiciones y acciones como las que a continuación se ejemplifican. 2.1. Reconocer que la problemática transfronteriza ligada a la confrontación armada, a las drogas ilegales y a la delincuencia organizada genera problemas entre vecinos, y promover un reconocimiento análogo en la región. Adoptar una generosa disposición al entendimiento de las preocupaciones de los países vecinos, tramitar sus peticiones con respecto a asuntos comunes y multiplicar iniciativas de efectiva cooperación. 2.2. Eliminar la sindicación a gobiernos vecinos a través de medios de comunicación y tramitar las denuncias por canales diplomáticos bilaterales; sólo si éstas no logran resultados positivos, apelar a instancias multilaterales, en primer lugar de carácter regional. 2.3. Reafirmar el respeto por el derecho internacional, tramitar los conflictos a través de vías negociadas y ejercer una convivencia pacífica con las divergentes opciones políticas y económicas regionales.

60 2.4. Propiciar en la región una mejor comprensión del conflicto colombiano y de las políticas para resolverlo, así como la concertación de mecanismos de acción conjunta para enfrentar la inseguridad ciudadana. 2.5. Servirse de los acuerdos alcanzados con Perú y Brasil, y del apoyo de otros países suramericanos, para negociar con Ecuador y Venezuela formas de manejo de la seguridad fronteriza y transfronteriza que atiendan las necesidades de los sectores involucrados. 2.6. Precisar estrategias diplomáticas diferenciadas con los países colindantes. 3. El gobierno debe reafirmar frente a Venezuela que Colombia respeta la decisión soberana de su pueblo y garantiza que desde suelo nacional no habrá jamás interferencia al proyecto bolivariano. Al mismo tiempo, debe reafirmar que exige que el gobierno venezolano no interfiera en los asuntos internos de Colombia, no incida en el conflicto interno, ni trate de imponer su proyecto en el país. En caso contrario, y ante el cierre de los canales binacionales, el gobierno colombiano se vería obligado a acudir a organismos regionales o internacionales. Aplicar las medidas de confianza definidas en noviembre del 2009 por Unasur puede abrir un camino más certero que el del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para evitar los riesgos militares, verificar la situación fronteriza, dar y obtener garantías de seguridad. El gobierno debe buscar acompañamiento regional e internacional para establecer canales de diálogo y de negociación sobre la situación fronteriza y la agenda binacional. Una vez se normalicen las relaciones diplomáticas, se debe explorar una agenda de integración más comprensiva que permita convivir en medio de las diferencias e interesar a Venezuela en temas como, por ejemplo, los energéticos, la infraestructura vial, el intercambio educativo, el control del narcotráfico y la movilidad urbana. 4. Colombia debe comprometerse frente a Ecuador y pedirle que asuma también el compromiso de persistir en la normalización de las relaciones diplomáticas y en la reconstrucción de la confianza. El compromiso se debe hacer extensivo a la firme voluntad de superar todas las dificultades que surjan en la aplicación de la hoja de ruta acordada. 5. Colombia debe prevenir el deterioro de las relaciones con la sociedad panameña y proponerle a su gobierno construir un programa conjunto de protección de las comunidades indígenas y de la biodiversidad del Darién, y de búsqueda de alternativas sustentables de interconexión física y eléctrica. 6. El gobierno debe consolidar las convergencias con Perú y avanzar a partir de su experiencia en la inserción en el Pacífico. 7. Colombia puede proponerle a Brasil la creación de un mecanismo bilateral de concertación que contemple asuntos fronterizos y de seguridad, y temas de la agenda multilateral como la reforma de Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad. También podría buscar el apoyo de Brasil en el mejoramiento de las relaciones con Venezuela. Colombia puede aprender del éxito de la política exterior brasileña, éxito derivado de una agenda nacional alejada de posturas

61 partidarias. Colombia podría, a mediano plazo, trabajar con Brasil en proyectos de biocombustibles y biocomercio, por su capacidad de producir energía limpia y eficiente, así como en la transferencia de tecnología para la siembra de maíz y soya en la altillanura colombiana. 8. El Estado colombiano tiene que ampliar su precaria presencia en los ámbitos fronterizos y concretar con todos los países vecinos acciones conjuntas ante el crimen organizado ligado al tráfico ilegal de personas, al contrabando de armas y de especies protegidas, y al narcotráfico. 9. La sociedad colombiana puede contribuir a fortalecer la relación con los países vecinos en distintos niveles. Se pueden estrechar nexos entre autoridades y fuerzas locales de los ámbitos fronterizos como fuente de conocimiento mutuo y refuerzo de interdependencias positivas. En torno a la protección de la biodiversidad y el biocomercio puede haber una convergencia de sectores de países andinoamazónicos. Los partidos políticos pueden darle contenido al parlamento amazónico, y los ámbitos académicos pueden consolidar proyectos conjuntos educativos y de investigación. 10. Colombia puede, a mediano plazo, impulsar un eje de convergencia y cooperación latinoamericano y caribeño con iniciativas como las siguientes: 10.1. Promover el respeto por las opciones políticas divergentes y evitar la polarización ideológica en la región. 10.2. Procurar constituirse en un factor estabilizador y de conciliación en momentos críticos de la región y ayudar a consolidar espacios de acercamiento regional. 10.3. Propiciar la identificación de temas de interés común y de áreas de intereses compartidos que permitan la acción conjunta con otros países. 11. Colombia tiene la oportunidad de participar en la redefinición y reestructuración de la integración, la concertación y la cooperación regional con aportes como los siguientes: 11.1. Reconocer la diversidad de opciones de integración e inserción internacional, propiciar el funcionamiento de organismos flexibles de integración, concertación y cooperación, y el rescate del patrimonio de los grupos de integración existentes. 11.2. Ayudar al establecimiento de prioridades y metas realistas en los distintos organismos con participación de actores locales y regionales. 11.3. Enfatizar la prioridad de la integración física del continente, del desarrollo regional y la protección ambiental.

III.E.3.

Relaciones con el Gran Caribe

Entre las diferentes subregiones donde el Estado colombiano ha interactuado por su ubicación geográfica, el Caribe ha sido una de las que menos atención ha recibido, a pesar de que sobre ese mar posee una zona económica equivalente a la mitad de su

62 territorio continental, y aunque esa región ha sido históricamente un espacio crucial para la consolidación de la Independencia y formación de la nacionalidad. El Gran Caribe constituye hoy un espacio geopolítico complejo compuesto por veinticinco estados independientes, con una gran variedad de culturas, etnias, lenguajes, religiones, ideologías y economías, cuyo proceso de integración regional se ha debilitado en los últimos años por el surgimiento de nuevas realidades políticas. La principal característica del Gran Caribe es entonces una amplia variedad de actores, intereses económicos y problemas de todo orden que en él confluyen. En el área está presente la influencia geopolítica de distintos actores. El presidente Chávez le ha dado un vigoroso impulso a la tradicional presencia de Venezuela en la cuenca, con la bandera del socialismo y la iniciativa del Acuerdo de Cooperación Energética, Petrocaribe, del que hacen parte dieciocho países del área, y que aglutina a buena parte del Caribe insular. Mediante este mecanismo de cooperación, Chávez está ejerciendo un evidente liderazgo en la región que podría incrementarse con la ausencia de Fidel Castro. En lo que respecta a Cuba, la apertura democrática que se anunciaba con el ascenso de Raúl Castro a la jefatura del Estado no se ha materializado. No obstante, cualquiera que sea la suerte de Cuba en el corto o mediano plazo, su proyección en la Cuenca del Caribe será importante y un referente obligado para los destinos de la región por su tradición y su peso en los campos de la cultura, la medicina, la investigación científica y los deportes. Por otra parte, el Caribe sigue siendo un área vital para la seguridad nacional de Estados Unidos, sobre la cual ejerce una atenta vigilancia, como lo corroboró la decisión de reactivar la IV Flota, a partir del 1º de julio del 2008, destinada a patrullar las aguas del Caribe y de Latinoamérica. La Flota, basada en la Florida, responderá al Comando Sur ubicado en Miami. El Gran Caribe tiene apremiantes necesidades de diversa índole. Los niveles de desarrollo siguen siendo dispares, especialmente en los países insulares, cuyas principales fuentes de ingresos provienen del turismo, las remesas de sus emigrantes y los dividendos que deja el narcotráfico. Además, la cuenca del Caribe es una región extremadamente vulnerable al calentamiento global. En particular, el incremento de los huracanes en la zona tropical se presenta cada año como una amenaza letal. Pero el factor más amenazante para la estabilidad de los países del Gran Caribe es el narcotráfico y sus actividades ilícitas conexas, como el tráfico de armas y el lavado de dinero, que se han expandido en toda el área. A pesar de la gran heterogeneidad de facetas y problemas que caracterizan el Gran Caribe, alrededor de diferentes manifestaciones culturales se ha ido construyendo un dinámico entramado de organizaciones de la sociedad civil e instituciones de educación superior que comparten una visión Caribe y que constituye una promisoria plataforma de impulso.

63 a)

Colombia ante el Gran Caribe

Desde finales del Frente Nacional, Colombia empezó a aproximarse al Caribe: primero, para asegurarse los límites territoriales y marítimos y sus respectivas zonas fronterizas con aquellos países de la región con los que linda; y luego, en la década de los años ochenta del siglo pasado, a través del Grupo Contadora –junto a México, Venezuela y Panamá–, para promover conjuntamente la paz en Centroamérica. La política exterior de Colombia hacia el Caribe, sin embargo, daría un viraje especial a partir de 1994, con la creación en Cartagena de la Asociación de Estados del Caribe. Sin embargo, la crisis política que acompañó al gobierno de Ernesto Samper Pizano (19941998) limitó la presencia del país en esa Asociación, y en la región en general. Posteriormente, durante el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), se retomó un componente del plan Escaribe –creado en el gobierno de Samper– que pasó a denominarse Plan Caribe, y cuya primera línea de trabajo era “Generar procesos de integración al interior de la región (Caribe colombiana) y de ésta hacia el Gran Caribe”. Entre las iniciativas más relevantes estuvo el incluir ese propósito en la agenda internacional del país, y proponer una política de Estado para llevarlo a cabo. La política le asignaba a la región Caribe colombiana un papel central en su ejecución, sobre la base de sus lazos históricos, culturales y económicos con muchos de los países del Gran Caribe. Sin embargo, estos avances se interrumpieron en el gobierno del presidente Uribe, pues las prioridades de política exterior se desplazaron a la seguridad y al conflicto interno. Esas vicisitudes, y la falta de objetivos estratégicos hacia el Gran Caribe, le han impedido al país adoptar una política exterior coherente y sistemática hacia la región. Si Colombia asume integralmente su condición de país Caribe, tendría en el Gran Caribe un espacio para desarrollar una imaginativa política exterior con muchos réditos políticos. Colombia no percibe ninguna amenaza seria proveniente de alguno de los Estados de la región, como tampoco es percibida como tal por ninguno de ellos. Por el contrario, la mayoría de los países del Gran Caribe, especialmente los insulares del oriente, tienen grandes carencias en sectores en los que Colombia tiene fortalezas que podrían ser “exportadas” a través de acuerdos de cooperación internacional. Mediante ellos, Colombia podría ejercer en la región una especie de “soft power” del que sólo podría reportar ganancias. Paradójicamente, las discontinuidades de su política exterior hacia el Gran Caribe podrían generarle a Colombia desconfianza en la región. Es preciso tener claro que una cosa son los programas de cooperación técnica de carácter coyuntural y otra es una política exterior de Estado. La política implica una voluntad real de involucrarse en los asuntos más relevantes del Gran Caribe. En este sentido, es importante que se organicen estrategias de cooperación, pero como instrumentos de afirmación de esa política. La validación de ésta le corresponde al Presidente de la República, al Canciller y a los embajadores.

64 Para el diseño y desarrollo de una política exterior hacia el Gran Caribe, el país tiene en la región Caribe colombiana su gran activo. Sobre todo porque en ella se viene impulsando un proceso de fortalecimiento e integración que tiene que ver con la mayor inserción de sus ocho departamentos en el Gran Caribe, de donde deviene parte de su identidad cultural. Promover esa inserción es, además, parte esencial del denominado Compromiso Caribe, suscrito recientemente por todos los actores relevantes de la región: “Estimular, a través de una estrategia nacional de acercamiento, el fortalecimiento de nuestros vínculos sociales, culturales y comerciales con el Gran Caribe”. Éste es un elemento invaluable de Colombia para su política en el Gran Caribe, en la que la comunidad raizal del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina debe jugar un papel central. b)

Recomendaciones

1. Colombia debe asumir en su integridad su condición de país Caribe mediante el cumplimiento de sus obligaciones en la Asociación de Estados del Caribe, y el desarrollo de todas las cláusulas de cooperación contempladas en los tratados de delimitación marítima con los países de la región. 2. El gobierno colombiano debe prestar apoyo financiero y logístico a la Estrategia de Cooperación en la Cuenca del Caribe del Ministerio de Relaciones Exteriores, como muestra de compromiso con la Presidencia de la Asociación de Estados del Caribe en 2009-2010. Esa estrategia se debe divulgar, en especial en la región Caribe, por la cooperación que varios de sus sectores pueden ofrecer a los países del Caribe insular con apoyo de las alcaldías y gobernaciones. 3. Más allá de esa estrategia coyuntural, que permite desvirtuar cualquier prevención y persuadir a la comunidad caribeña del interés de integrarse a ella y contribuir a su desarrollo, Colombia debe diseñar e impulsar una estrategia de comunicación con el apoyo de instituciones públicas y privadas de la región Caribe y los medios de comunicación, que dé mayor visibilidad a su pertenencia a la región, a la vez que dé a conocer mejor a los colombianos los países que la conforman. 4. Colombia debe convertirse en el principal impulsor del eje temático de la Asociación de Estados del Caribe en cultura, ciencia y tecnología, salud y educación. Con este fin puede ofrecer como subsede del respectivo Comité a Cartagena o Barranquilla. En el mismo marco de la AEC, Colombia debe liderar estrategias de prevención de desastres naturales en razón de la experiencia acumulada en otros ámbitos multilaterales. 5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe actualizar el documento “Propuesta de una política de Estado para la inserción de Colombia y el Caribe colombiano en el Gran Caribe”, e implementar sus recomendaciones. En su ejecución debe darle un papel especialmente preponderante a la región Caribe colombiana y a sus instituciones, continentales e insulares.

65 6. El archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina requiere una política de desarrollo particular: debe centrarse en su identidad cultural Caribe; su propia comunidad e instituciones deben diseñarla y ejecutarla, y debe ser, a su vez, central en la proyección de Colombia en el Gran Caribe. 7. En concordancia con la Declaración de Ministros de Turismo del Gran Caribe, expedida recientemente en Barranquilla, el Ministerio de Relaciones Exteriores, junto con el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, las alcaldías y gobernaciones de los departamentos, los gremios económicos y profesionales y las agencias de viajes, deben impulsar el diseño de una agenda integral que responda a las diversas modalidades de turismo –de salud, ecológico y cultural– que cada vez tienen mayor demanda en el mundo. 8. Algo parecido, con el apoyo del ICFES, se debe hacer con las instituciones de educación superior y formación tecnológica. Se deben fomentar alianzas con sus pares en el Gran Caribe, en particular con la West Indies University. Universidades públicas como la del Atlántico, Cartagena y la sede de la Nacional en San Andrés deberían asumir la coordinación de esta estrategia. 9. El Ministerio de Cultura, en concertación con las secretarías distritales y departamentales de cultura de los departamentos de la región Caribe, y con instituciones culturales privadas, debe definir, como lo contempla el documento “Compendio de políticas culturales” del 2009, una estrategia de integración social y cultural con el Gran Caribe, que tenga apoyo financiero y logístico del Ministerio de Relaciones Exteriores. 10. Anticipándose a la sentencia que en materia de delimitación de fronteras marítimas emita la Corte Internacional de Justicia de La Haya sobre la reclamación de Nicaragua con respecto a San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe diseñar una intensa campaña de pedagogía sobre los posibles escenarios que se presenten con aquel pronunciamiento, enfatizando las bondades de zanjar las diferencias con ese país por la vía jurídica y su contribución a la seguridad de la región. 11. Los colombianos deben familiarizarse con todos los aspectos relacionados con los océanos. El Ministerio de Relaciones Exteriores, en asocio con la Comisión Colombiana del Océano, debe impulsar la divulgación de la “Política nacional del océano y de los espacios costeros”, expedida en el 2007. En esa misma línea, Colombia debe participar más activamente en la Comisión del Mar y cumplir los compromisos adquiridos en los tratados y convenciones relativos al mar Caribe. 12. Colombia debe “exportar” innovación y compromiso en materia de colaboración interestatal, y no técnicas represivas para homologar y profundizar una fallida “guerra contra las drogas”. Para la política exterior colombiana representa un gran reto el adecuado manejo del narcotráfico, de modo que en lugar de generar un desgaste político, represente una oportunidad para ofrecer cooperación. Las asesorías que actualmente presta Colombia a algunos países del Caribe en la lucha

66 contra el narcotráfico y el lavado de dinero deberían articularse en una estrategia integral. 13. Colombia debe impulsar una asertiva política comercial con los países del denominado Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras), con los cuales se firmó recientemente un tratado de libre comercio. Debe hacer lo mismo con los países de CARICOM, aprovechando las inversiones que han hecho empresas colombianas en República Dominicana y en algunas islas del Caribe Oriental. En el plano político, Colombia, como uno de los países con mayor peso en la región, debería impulsar conjuntamente con México y Venezuela un espacio de consulta sobre los temas más relevantes del Gran Caribe, como lo fue en su inicio el Grupo de los Tres. Colombia debe jugar un papel protagónico en los proyectos de apoyo a la población de Haití, la reconstrucción de su infraestructura y el fortalecimiento de sus instituciones.

III.E.4.

Relaciones con Asia

Asia ha sido una de las regiones más desatendidas por Colombia desde el punto de vista diplomático y económico. Esta omisión constituye un inmenso error estratégico, sobre todo si se tiene en cuenta que el escenario internacional está cambiando, y que ese cambio se caracteriza, precisamente, por una redistribución de poder de Occidente a Oriente. En ese nuevo contexto, Asia podría convertirse en la región más influyente del mundo en el siglo XXI. Tanto los países asiáticos más avanzados –los llamados “tigres asiáticos”, por ejemplo, cuyo desarrollo dio un salto hace más de tres décadas–, como aquellos que ahora empiezan a registrar altísimas tasas de crecimiento –China e India–, son y serán referentes obligados de las relaciones internacionales en el siglo XXI. Colombia no puede ignorarlos. El rezago de las relaciones de Colombia con Asia es aún más grave si se considera que varios países vecinos han estrechado sus lazos políticos y económicos con esa región. La presencia diplomática colombiana en Asia, comparada con la de otros países de América Latina, es muy pobre. Mientras que Brasil tiene trece embajadas en Asia, México once, Argentina diez y Chile nueve, Colombia sólo tiene siete. Este número es incluso inferior a las ocho embajadas de Perú en Asia, y sólo supera a las de Ecuador. Este desequilibrio también se refleja en el campo económico. El mercado asiático es el destino de más del 10% de las exportaciones de países como Chile, Perú y Argentina; para Colombia, en cambio, ese mercado representa menos del 3% de sus ventas externas. Colombia también es uno de los países latinoamericanos que menos inversión ha recibido de las economías asiáticas. En los últimos años, el gobierno y el sector privado colombianos han empezado a dar pasos para recuperar el terreno perdido. Éstos, sin embargo, aún son muy incipientes. Colombia fue el único país invitado a participar como observador en la Cumbre de APEC (Foro de Cooperación Económica de Asia-Pacífico), celebrada en noviembre del 2008 en Perú. Este foro constituye un eje fundamental de la integración de la región Asia-Pacífico, y Colombia aspira a ser parte de él en el futuro próximo. Entre tanto, el

67 gobierno colombiano ha negociado acuerdos de promoción y protección a la inversión con China, India y Corea del Sur, y actualmente está negociando otro con Japón. También está en curso la negociación de acuerdos para evitar la doble tributación con India y Corea del Sur, y con este último se está iniciando la negociación de un acuerdo de libre comercio. Para avanzar como es debido en el fortalecimiento de las relaciones con Asia, Colombia debe trabajar simultáneamente en los ámbitos bilateral y regional. En el campo de las relaciones bilaterales hay un gran potencial en China, Corea, Japón, Australia y Singapur. El creciente peso de China en la economía mundial, y su rol de eje articulador en Asia-Pacífico se hace sentir en APEC y en todas las decisiones asiáticas. Además, China está avanzando rápidamente en el fortalecimiento de sus relaciones con América Latina, donde tiene intereses especiales en los sectores de recursos naturales e infraestructura. Japón es la principal fuente de cooperación tecnológica con que cuenta América Latina en Asia-Pacífico. Corea del Sur es un actor decisivo en el mundo asiático, fundamental para el equilibrio entre Japón y China y, por tanto, una estrategia de aproximación al Asia no podría obviar los acercamientos con este país. Colombia tiene vínculos significativos con Australia en educación, tema crucial en el proyecto australásico. Singapur se caracteriza por su orientación de liberalización del comercio, los servicios y las inversiones. En el ámbito más amplio de la Cuenca del Pacífico, también es fundamental fortalecer los lazos con Rusia. Después de la disolución de la Unión Soviética, la Federación Rusa ha avanzado en la recuperación de su rol como potencia económica, militar y energética, posicionándose como un actor estratégico en el escenario mundial y regional. Con el propósito de enfrentar estos cambios, Colombia creó mecanismos para la implementación de relaciones con la Federación Rusa. Estos mecanismos incluyen la Comisión Mixta Intergubernamental para la Cooperación Económica, Comercial y Científico Técnica, las consultas periódicas de viceministros, consultas en el ámbito multilateral, y el diálogo político y de cooperación CAN-Rusia. A pesar de que la agenda de interés común es bien amplia –entre sus temas están el comercio, la seguridad y la defensa, la cooperación técnica y científica, las relaciones con AsiaPacífico y el ingreso al APEC–, la relación es pobre y estos mecanismos están subutilizados. La prioridad de Colombia en el ámbito regional es lograr su ingreso al APEC, el principal foro económico en el Asia-Pacífico. El objetivo de sus 21 países miembros es el crecimiento económico y la prosperidad de la región. Para tal fin, el foro busca la promoción del libre comercio y la inversión mediante la facilitación de los procesos de integración económica en la región, el estímulo a la cooperación, el aumento de la seguridad humana y la mejora del entorno de negocios. El trabajo reciente del APEC incluye el análisis de modelos que faciliten los procesos bilaterales y subregionales de liberalización comercial, y el examen de las perspectivas de un posible tratado de libre comercio del Asia-Pacífico. Este foro tiene un significado especial para Colombia: además de permitirle diversificar su comercio, es una fuente de promoción de nuevas inversiones y facilita su acceso a

68 nuevas tecnologías. Los últimos países que ingresaron a APEC fueron Rusia y Vietnam, en 1998. Desde entonces se declaró una moratoria que se ha extendido varias veces y que vence en el año 2010. A este club exclusivo pertenecen los dos protagonistas principales de la economía mundial –Estados Unidos y China–, y tres países latinoamericanos –Chile, México y Perú. Existen otras instancias regionales de cooperación y concertación relevantes para Colombia: el P-4, el Focalae y el Arco del Pacífico Latinoamericano, que pueden servir de plataforma para potenciar su ingreso al APEC. El P-4, o Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica, abarca a Nueva Zelanda, Singapur, Brunei, Darussalam y Chile. Entró en vigencia en el año 2006. Como parte del proceso de implementación, las negociaciones de inversiones y servicios financieros están actualmente en curso, y se espera su pronta conclusión. El Acuerdo dispone de una cláusula de adhesión que permite que se puedan sumar terceros países, promoviendo los principios de una mayor integración regional orientada a la liberalización del comercio y las inversiones. Hacia fines del 2008, y por intermedio de su representante de comercio (USTR), el gobierno de Estados Unidos anunció la decisión de negociar el ingreso de ese país al P-4. La política comercial de Colombia coincide con los principios del P-4, lo que lo convierte, junto a otras economías como la de Australia, Vietnam y Perú, que ya han planteado su interés, en un potencial socio de este acuerdo estratégico. El Focalae promueve la cooperación, el diálogo y el entendimiento político y económico entre 33 países de Asia del Este y América Latina, con el fin de alcanzar objetivos compartidos y resguardar intereses comunes. Focalae constituye una instancia de encuentro para Colombia desde el punto de vista de una aproximación latinoamericana conjunta al Asia. El Arco del Pacífico Latinoamericano busca consensuar una acción conjunta de los países de América Latina para fortalecer las relaciones comerciales con las economías del Asia-Pacífico respecto a convergencia comercial e integración, promoción y protección de inversiones, infraestructura, logística y facilitación de comercio, y cooperación económica y técnica para mejorar la competitividad. a)

Recomendaciones

Colombia debe diseñar una política de Estado de mediano y largo plazo, con metas específicas y cuantificables, para profundizar los lazos con Asia en los campos político, diplomático y económico. 1. El ingreso del país al APEC debe ser uno de los objetivos prioritarios de esa estrategia. Para llegar allá es necesario adelantar de manera consistente acciones bilaterales y regionales como las que se mencionan a continuación. 1.1. Colombia debe disponer de embajadas, consulados y oficinas comerciales en las principales capitales y ciudades de la región asiática. Ninguna de las iniciativas que se puedan emprender tendrá los efectos deseados si no se

69 acompañan de un decidido fortalecimiento de la presencia diplomática de Colombia en la región, con personal técnico y profesional ajeno a intereses políticos, que aplique una estrategia de mediano plazo que trascienda los objetivos de gobiernos específicos y construya confianza. 1.2. Colombia debe realizar permanentemente misiones empresariales y académicas que permitan desarrollar vínculos e iniciativas de interés común. Las organizaciones gremiales y los consorcios académicos son instancias apropiadas para patrocinar y organizar estas actividades. Una amplia agenda de contactos empresariales y académicos vale poco si no está incorporada en un activo intercambio de visitas presidenciales y ministeriales. 2. El gobierno colombiano, con el Presidente a la cabeza, debe buscar una relación de mayor profundidad y calidad con China, que además de tener un obvio valor intrínseco, contribuirá a lubricar otras opciones de acercamiento con distintos países del Asia-Pacífico. En este sentido es fundamental desarrollar una asertiva ofensiva diplomática y económica con China mediante acciones como las siguientes: 2.1. El déficit de información entre los dos países es fuerte, de modo que Colombia debe difundir los progresos en su situación económica y de seguridad. 2.2. La experiencia colombiana de cooperación internacional en la lucha contra el tráfico de drogas y el secuestro es muy útil para China. 2.3. Colombia debe promover centros de estudios de Asia y el Pacífico no sólo en universidades, sino también en centros de pensamiento. Además, debe darle continuidad a los lazos construidos durante la III Cumbre Empresarial ChinaAmérica Latina, celebrada en Bogotá en noviembre del 2009. 2.4. El gobierno colombiano debe avanzar en un acuerdo comercial y de protección de inversiones con China. En materia comercial puede haber enormes beneficios para el sector agrícola colombiano. 3. El gobierno colombiano debe avanzar en la negociación de un tratado de libre comercio con Corea del Sur. Este acuerdo permitiría, además, buscar el apoyo coreano en la estrategia de inserción de Colombia al Asia-Pacífico, empezando por su apoyo para el ingreso al APEC. Los lazos históricos que existen entre las dos naciones, tras la participación del país en la Guerra de Corea, deben ser aprovechados. 4. El gobierno colombiano debe avanzar en las negociaciones de un tratado de libre comercio con Japón. Para aprovecharlo plenamente conviene explorar más a fondo sus programas de cooperación en las áreas de interés de Colombia, así como potenciar planes de intercambio académico y tecnológico, tarea en la cual las universidades y los centros académicos podrían hacer un gran aporte. 5. El gobierno debe buscar un acercamiento comercial con Singapur, un país sin agricultura y especializado en exportación de servicios. Singapur puede facilitar el vínculo con Asia, y convertirse en otro punto de apoyo para la postulación al APEC.

70 6. El gobierno colombiano podría buscar también el apoyo de Australia, aprovechando los lazos de intercambio educativo entre los dos países. Con la colaboración de figuras nacionales que hayan estudiado en ese país, la estrategia consistiría en desarrollar un “Plan Australia” de contactos e iniciativas de cooperación más robustas en educación, innovación y negocios tecnológicos, como un paso además para contar con el apoyo australiano en el ingreso al APEC. 7. Además de estas iniciativas de carácter bilateral, Colombia debe dinamizar su participación en los mecanismos del P-4, Focalae y el Arco del Pacífico. 7.1. En el Arco del Pacífico Latinoamericano, Colombia debe aprovechar distintas instancias de trabajo para encontrar aliados en su estrategia de inserción en la cuenca del Pacífico. Estas instancias incluyen su responsabilidad de coordinar el grupo de trabajo sobre promoción y protección de inversiones, así como una decidida participación en los grupos de acumulación de origen y modernización de los sistemas aduaneros, obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, cooperación en ciencia, tecnología, innovación y transformación productiva, e identificación de proyectos de inversión de impacto regional, en particular en áreas de infraestructura. La falta de un decidido apoyo político a este proyecto ha hecho que el avance en los grupos de trabajo sea muy lento. Es urgente, en consecuencia, definir un cronograma de trabajo con fechas y responsables. 7.2. Colombia debe expresar su intención de adherir al P-4, donde seguramente contaría con el apoyo de Chile, país que se beneficiaría con un aliado cercano en el Pacífico. 7.3. En el Focalae Colombia debe proponer una agenda específica de trabajo que permita a los países más interesados avanzar con propuestas y proyectos concretos para no depender de la voluntad y velocidad de todo el grupo.

III.E.5.

Relaciones con la Unión Europea

La creciente concentración de la política exterior colombiana en el vínculo con Estados Unidos ha redundado en una menor atención a la Unión Europea (UE), una región gravitante en el proceso de transición del escenario internacional. A pesar de estar en un segundo plano en la política, las relaciones con la UE tienen gran relevancia para el país, como lo muestra el volumen de la inversión europea en la economía colombiana en los últimos lustros, la magnitud de sus flujos de cooperación, su participación –no siempre bien informada y en algunos casos no coincidente con los intereses del gobierno– en distintos aspectos relacionados con la resolución del conflicto interno. Estos temas y el rol de la UE en la actual coyuntura internacional ponen de relieve la necesidad de ajustar y fortalecer la política de Colombia hacia la región. La importancia de la UE en el entorno global se ha ido consolidando con su proceso de expansión. La UE abarca 27 países, tiene 500 millones de habitantes, su Producto Interno Bruto (PIB) es de 13.200 billones de euros y su participación en el comercio

71 mundial es del 19%. La reciente ratificación del Tratado de Lisboa por parte de Irlanda significa un importante avance hacia la superación de la crisis generada por el rechazo al Tratado Constitucional. Las especificidades de la política exterior de la UE, por la manera como opera y por los temas que privilegia, son importantes en la relación con Colombia. El Tratado de Maastricht (1993) le dio solidez institucional a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), y más adelante, los tratados de Ámsterdam y Niza afinaron la Estrategia de Seguridad Europea (ESE). Mediante estos instrumentos, la UE identifica los principios que rigen tanto la política como la estrategia: el multilateralismo, el respeto al derecho internacional, el apoyo a la ONU, la solución negociada de los conflictos, la promulgación, defensa y materialización de los derechos humanos y la cooperación. Igualmente, se identifican como principales amenazas el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, los conflictos armados locales y regionales, y los Estados fracasados y el crimen organizado. Se percibe con particular preocupación la posibilidad de un vínculo entre el terrorismo y la proliferación de armas nucleares. Las relaciones de la UE con América Latina no han estado exentas de dificultades. La Unión tiene que atender una compleja problemática relacionada con sus propias asimetrías, especialmente en lo que se refiere a Europa Central y del Este, y la relacionada con los países en desarrollo que fueron sus colonias. Entre tanto, América Latina como actor internacional no representa una unidad. Es una región fracturada con países y grupos de países con orientaciones, visiones y estrategias distintas. En ese contexto, la UE ha privilegiado el desarrollo de una relación entre regiones, representado en el diálogo América Latina y Caribe – Unión Europea (ALC-UE); en segunda instancia busca el relacionamiento con subregiones, y finalmente con países. Las relaciones en los dos primeros ámbitos, regional y subregional, han entrado en crisis por las diferencias y tensiones que caracterizan hoy a América Latina y a los diferentes procesos de integración subregionales. En este acercamiento, la UE tiene propósitos muy definidos: el desarrollo de un mercado eurolatinoamericano, basado en el regionalismo abierto, que busque la liberalización de bienes, servicios e inversiones; la cooperación hacia América Latina para una mejor inserción en el sistema internacional; la cooperación para superar problemas internos relacionados con la fortaleza de las instituciones democráticas, el Estado de derecho, la superación de conflictos, la cohesión social y la gobernabilidad. En este contexto, las relaciones con Colombia se desarrollan en tres ámbitos: diálogo político, cooperación, y comercio, inversión y turismo. La agenda tradicional del diálogo político incluye: buen gobierno, derechos humanos, lucha contra las drogas y delitos relacionados, y terrorismo. Últimamente se ha desarrollado una nueva agenda que contempla energías alternativas, medio ambiente, migración y cooperación triangular. La cooperación es importante para la implementación de proyectos relacionados con el conflicto armado interno, como los laboratorios de paz, el desarrollo alternativo y el

72 desplazamiento. Colombia ha avanzado en la modalidad de cooperación triangular. En cuanto al comercio y la inversión, la relación se consolida con el Sistema General de Preferencias – Plus (SGP-PLUS) y la negociación en curso del Acuerdo Comercial Multipartito (TLC). Además se han celebrado acuerdos de promoción y protección recíproca de inversiones y de doble tributación que profundizan la relación de país a país. a)

Recomendaciones

1. El gobierno debe fijarse como meta la firma e implementación del Acuerdo Multipartito con la Unión Europea (UE), y debe asegurar la entrada en vigor del Acuerdo de Diálogo Político y de Cooperación suscrito en el 2003. 2. El gobierno nacional debe diseñar herramientas para que el mecanismo de diálogo en derechos humanos, creado con la Unión en el 2009, contribuya al cumplimiento de los estándares internacionales en la materia. 3. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe promover un programa de visitas a Colombia de miembros de los parlamentos europeos, de las ONG, de la academia y de los centros de pensamiento. 4. El gobierno nacional, con la coordinación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, debe trabajar porque el acuerdo comercial con la UE, que está a punto de cerrarse, se aplique lo más pronto posible. 5. El Estado, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, debe hacer presencia en los países del centro de Europa, especialmente en República Checa, Eslovaquia, Hungría, Rumania y Bulgaria, puesto que existe una relación directa entre las decisiones de la UE como tal, y el nivel de relacionamiento bilateral con sus miembros. 6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe desarrollar la cooperación triangular a partir de la UE. De esa manera, el país serviría como eje para canalizar recursos de cooperación que pueden potenciar su labor en este frente en la región.

III.E.6.

Relaciones con África y Medio Oriente

África no ha ocupado un lugar importante en la política exterior colombiana. Esta realidad no se compadece con la importancia de la población afrodescendiente en Colombia, que representa un poco más del 10% de la población nacional, esto es, el tercer grupo más grande del hemisferio, originario de ese continente, después de la población afro de Estados Unidos y Brasil. La población de afrocolombianos cultiva vínculos con África, lo que hace aún más paradójico que esa región sea marginal en la política exterior del Estado colombiano.

73 Paralelamente, y al contrario, muchos países están revalorando las relaciones con el continente africano. Este proceso se ha gestado por diversos intereses en temas económicos, sociales y geopolíticos, frente en el que África cuenta con un número importante de votos en los foros internacionales. Estas circunstancias explican el renovado interés de potencias emergentes como China, India y Brasil en las relaciones con África. Es evidente que Colombia debe hacer grandes esfuerzos para recuperar el terreno perdido en sus relaciones con África. Abriría así posibilidades de nuevas alianzas bilaterales y multilaterales, y se le daría reconocimiento a la diversidad cultural del país en las relaciones internacionales, lo que propiciaría esquemas de interlocución más efectivos con países que valoran el respeto por esa diversidad, como Canadá, Francia y Estados Unidos. Para avanzar en estas relaciones existen caminos regionales y bilaterales. En el ámbito regional, la Cancillería ha manifestado la importancia de aprovechar instancias como la Cumbre América del Sur-África para estrechar los vínculos entre las naciones. Hasta el momento ese foro ha tenido el protagonismo de Brasil y Venezuela, lo que subraya la necesidad de que Colombia mejore las relaciones con sus vecinos para poder aprovecharlo. La Unión Africana también ofrece oportunidades para los vínculos de Colombia con la región. La Unión es la organización supranacional africana dedicada a incrementar la integración económica y política, y a reforzar la cooperación entre sus Estados miembros. En el ámbito bilateral sobresale el interés de estrechar relaciones con Sudáfrica, uno de los países que busca un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, y uno de los grandes promotores de la reforma del organismo. Además, Sudáfrica es uno de los promotores del desarme mundial, y ha tenido un papel importante en el control del tráfico de drogas y armas pequeñas y ligeras. De otro lado, Colombia estudia la posibilidad de fortalecer la cooperación técnica y científica para el desarrollo con Kenia, que a su vez desea beneficiarse del conocimiento colombiano en materia de políticas de seguridad. Para Colombia es fundamental también estrechar lazos con el mundo árabe, no sólo por la importancia que han tenido los migrantes de ese origen en la cultura nacional, sino como estrategia en un entorno internacional en el que la cuestión árabe juega un papel cada vez más importante. El mundo árabe, además, se ha mostrado interesado en comprar productos colombianos, y Proexport ha identificado el ánimo de empresarios colombianos en trabajar con esta región. En el proceso de acercamiento a los países árabes se han registrado avances y oportunidades. Colombia fue aceptada en julio del 2009 como País Observador de la Liga Árabe, que cuenta con 22 miembros y busca fortalecer los vínculos entre los Estados árabes, coordinar políticas comunes y promover intereses mutuos. De otro lado, el gobierno colombiano ha decidido abrir una embajada en los Emiratos Árabes Unidos para acercarse a los países del Golfo Pérsico. En el marco del Consejo de Seguridad, el país comparte con Egipto la política de lucha por el desarme mundial,

74 específicamente en el tema de las armas de destrucción masiva. El gobierno de Argelia considera que sería conveniente reabrir la Embajada de Colombia en Argel, por la importancia que ese país tiene por ser a la vez africano, mediterráneo y árabe. Finalmente, en el 2008 se llevó a cabo una reunión con la Embajada de Marruecos para acordar una agenda de trabajo y puntos clave, y consolidar las relaciones existentes, en especial en el tema de cooperación comercial. a)

Recomendaciones

1. El Estado y la sociedad deben hacer un esfuerzo para que haya un mejor conocimiento en el ámbito nacional de la realidad geográfica, política, social, económica, y cultural de África y de los vínculos étnicos e históricos que existen con nuestro país. 2. El Estado debe procurar la incorporación de la población colombiana afrodescendiente en la preservación y desarrollo de esos vínculos. 3. El Estado y la sociedad deben reconocer la creciente relevancia de África en aspectos de la agenda internacional prioritarios para Colombia: la preservación del medio ambiente y el cambio climático, seguridad y narcotráfico, entre otros. 4. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe fortalecer las embajadas de Colombia en Sudáfrica, Kenia y Egipto. Debe tener especialmente en cuenta que desde éstas también se atienden nuestros intereses en muchos países donde no existen embajadas o consulados. 5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe reabrir las embajadas en Argelia y Marruecos. 6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe desarrollar las relaciones con los organismos multilaterales africanos, especialmente con la Unión Africana y la Liga Árabe, y utilizar el espacio político que puede generar la Cumbre América del SurÁfrica, que se implementa desde Unasur.

III.F.

ECONOMÍA, COMERCIO E INVERSIÓN

En los últimos años Colombia ha desarrollado una estrategia económica internacional que difiere de lo hecho en el ámbito político y diplomático. Como ya se ha dicho, la política exterior colombiana ha tendido a concentrarse en las relaciones con Estados Unidos y ha hecho énfasis en la seguridad. Esta tendencia le ha valido al país el riesgo de aislamiento de la región. En contraste, en los últimos años Colombia ha desarrollado políticas de comercio e inversión tendientes a avanzar en la inserción económica internacional. Los logros de esa política aún son magros, en parte por su incipiente desarrollo, y en parte porque están empezando a chocar con los límites impuestos por el resto de la política exterior, pero son pasos en el camino correcto que

75 deben ser impulsados siempre que vayan de la mano con una mejora de los indicadores sociales y un manejo sostenible del medio ambiente. Hasta finales de la década de los años ochenta, Colombia mantuvo una política proteccionista. Los acuerdos comerciales se limitaban a la CAN y la ALADI, y la inversión extranjera estaba restringida en varios sectores y no contaba con una política clara para que resultara atractiva. A comienzos de la década de los años noventa, Colombia inició un proceso de apertura que incluyó una importante reducción de aranceles, y la eliminación de la licencia previa y del depósito previo para importar. Paralelamente se firmó el acuerdo comercial del G-3 con México y Venezuela, y uno de alcance parcial con Chile. La inversión extranjera directa se abrió a todos los sectores – –excepto al desecho de sustancias peligrosas––, se otorgó libertad cambiaria para giro de utilidades y de capital, y se inició el desmonte del impuesto de remesas. Con el cambio de siglo se atenuaron los ímpetus de inserción económica internacional del país, pero en los últimos años se ha tratado de recuperar el terreno perdido. Ante la lentitud de las negociaciones de la OMC y la inestabilidad de las preferencias arancelarias unilaterales que otorgan los países desarrollados, el gobierno Uribe reinició la negociación de acuerdos bilaterales y regionales de libre comercio. Hasta el momento se han negociado o están en negociación tratados de libre comercio con Mercosur, Estados Unidos, Cuba, el triángulo norte de Centroamérica, Chile, Canadá, EFTA y la Unión Europea, a la vez que se ha promovido la inversión extranjera con estímulos tributarios y una agresiva campaña de imagen de Colombia en el exterior. A pesar de este esfuerzo, la suma del PIB de los países con los que Colombia tiene acuerdos comerciales vigentes es menor a US$3 billones, mientras que en los casos de Chile o México esa cifra supera los US$35 billones.

III.F.1.Situación del comercio exterior y la inversión extranjera Las cifras de comercio exterior en Colombia han mejorado sustancialmente desde el 2003. Entre este año, y el 2008, las exportaciones totales del país pasaron de US$15.000 millones a casi US$40.000 millones. Este crecimiento obedeció, principalmente, al aumento de las ventas no tradicionales a Venezuela y del mayor valor de las ventas de petróleo y carbón. Colombia ha pasado a ser un país cada vez más dependiente del sector minero-energético: esas exportaciones constituyen hoy más de la mitad de las ventas totales del país al exterior. Además de la creciente importancia del sector minero-energético, la canasta exportadora de Colombia aún es poco sofisticada y diversificada, tanto en destinos como en productos. En el 2007, la participación de las exportaciones de Colombia hacia sus tres primeros destinos fue del 57%, frente a un 33% en Brasil, un 35% en Argentina, un 36% en Chile y un 41% en Perú. La baja sofisticación se constata cuando se comparan las exportaciones colombianas con las de los países con un alto nivel de ingreso por habitante. Dos de los productos de mayor sofisticación (según el ingreso de los países que los exportan) son minero-energéticos –petróleo y carbón–, con casi el 50% de las exportaciones totales del país. Salvo los medicamentos y los polímeros de

76 propileno, que suman menos del 2% de las ventas totales al exterior, los demás son productos de baja sofisticación: café, banano, flores y oro. Un sector que merece atención al evaluar el comercio exterior colombiano es el agropecuario. La política comercial del sector agrícola ofrece altos niveles de protección a productos poco promisorios, y generosos apoyos que no están atados a aumentos de productividad. Varios factores muestran la inconveniencia de este sesgo proteccionista. En los últimos años ha aumentado sustancialmente la demanda internacional de productos agrícolas, en gran medida por el crecimiento de China e India, lo que abre posibilidades de ampliar la producción y la exportación de bienes agropecuarios en el futuro próximo. Además, varios países con los que Colombia tiene acuerdos comerciales o está en proceso de firmarlos son exportadores de alimentos – Brasil, Argentina, Canadá o Estados Unidos–, y esto implica mayores retos para el agro colombiano. Todo esto revela la necesidad de promover productos de clima tropical competitivos y reducir la protección de los de clima templado. En el ámbito de la inversión extranjera (IED) las cifras son muy alentadoras. En los últimos años Colombia se ha convertido en el cuarto mayor receptor de IED en América Latina, después de Brasil, México y Chile. El país recibió US$7,9 mil millones en promedio anual entre el 2004 y el 2008, cifra que se compara muy favorablemente con la de los períodos 1994-1998 y 1999-2003, de US$2,8 mil millones y US$2,1 mil millones respectivamente. Los factores que más han impulsado la inversión extranjera han sido la mejora en la seguridad y la confianza en el país. Durante el 2008, la IED en Colombia alcanzó US$10.564 millones, el monto más alto en la historia. Vale la pena destacar el gran aumento de la inversión en el sector de minas e hidrocarburos, que ha suscitado inquietud por el riesgo de que se genere una “enfermedad holandesa” que termine afectando al resto del aparato productivo colombiano de bienes transables.

III.F.2.Relaciones económicas con los vecinos A pesar de los esfuerzos para promover negociaciones comerciales, las exportaciones colombianas se siguen concentrando en pocos mercados. En el 2008, el 27% de las ventas al exterior fue a Estados Unidos, el 16% a Venezuela y el 4% a Ecuador. En las exportaciones no tradicionales, la concentración en los vecinos se acentúa. Ese año, Venezuela absorbió el 33% de las ventas no tradicionales y Ecuador el 8%. Esta concentración es aún más preocupante dadas las dificultades que atraviesan las relaciones con los países vecinos, en particular con Venezuela. Venezuela ha sido un mercado muy dinámico para los productos colombianos en los últimos años: entre el 2004 y el 2008, las exportaciones colombianas aumentaron un 400%, y en ese último año la balanza comercial bilateral superó los US$7.000 millones. Ese dinamismo está amenazado por dificultades económicas y por las tensiones políticas entre los dos países. En abril del 2006 Venezuela formalizó su retiro de la CAN, por su inconformidad con las negociaciones comerciales adelantadas por Colombia y Perú con Estados Unidos. Como el retiro de Venezuela de la CAN implica la expiración en el 2011 de sus

77 compromisos con el libre comercio subregional, Colombia presentó en el 2009 un proyecto de acuerdo para generar una nueva base institucional para el comercio, la inversión y el turismo bilaterales. No ha obtenido respuesta. Por su parte, Venezuela espera la aprobación del Congreso de Paraguay a su solicitud para ingresar a Mercosur. Si esa solicitud es aprobada, el Acuerdo de Complementación Económica 059 de la ALADI entre la CAN y Mercosur ofrecería un marco multilateral para las relaciones comerciales con el vecino país, aun cuando en ese caso la oferta exportable de Colombia a Venezuela tendría que competir con la brasileña. Las dificultades bilaterales van más allá de los problemas de la CAN. Desde el 2007 Venezuela comenzó a aplicar medidas para canalizar los dólares oficiales para la compra de productos prioritarios, lo que significó una restricción o un encarecimiento de las ventas colombianas. Además, en el segundo semestre del 2008, las tensiones políticas empezaron a erosionar las exportaciones colombianas cuando el presidente Chávez anunció que sustituiría todas las compras a Colombia a raíz de su rechazo al acuerdo de cooperación militar suscrito entre Colombia y Estados Unidos. En el mes de octubre, el gobierno venezolano suspendió la inspección fitosanitaria de productos agropecuarios colombianos, lo que en la práctica constituye una medida discriminatoria que viola los principios de la OMC y que ha menguado seriamente las exportaciones nacionales. Ecuador también ha sido un mercado atractivo para Colombia, y ahora fuente de crecientes preocupaciones. La fuerte expansión de la demanda interna estimulada por el gasto público, sustentado en los altos precios del petróleo, propició un crecimiento del 50% de nuestras exportaciones entre el 2004 y el 2008. En este contexto, el sector energético ha jugado un papel significativo, como lo muestra el hecho de que en el primer trimestre del 2008 Colombia llegó a cubrir el 20% de las necesidades de energía eléctrica de Ecuador. A pesar de que en marzo del 2008 se produjo la ruptura de las relaciones diplomáticas bilaterales, el intercambio comercial siguió fluyendo. Sin embargo, a raíz de la crisis internacional, Ecuador entró en un estado de alta vulnerabilidad y se formularon medidas para hacer frente a la situación: el gobierno ecuatoriano adoptó una salvaguardia por balanza de pagos, y la excepción de la aplicación del programa de liberación andino. Con el reciente restablecimiento de las relaciones diplomáticas, el comercio debería tender a normalizarse. Perú duplicó su comercio con Colombia en los últimos cinco años, pero el promedio de participación de ese mercado en las exportaciones colombianas fue inferior al 3%. La coincidencia en las visiones política y económica ofrece posibilidades para incrementar los flujos comerciales entre los dos países. Brasil ha fortalecido paulatinamente sus relaciones comerciales y financieras con Colombia. El comercio colombo-brasileño se multiplicó por 2,6 entre el 2004 y el 2008, con un saldo deficitario para el país. Esto pone en evidencia la importancia de identificar nichos para los productos nacionales en ese mercado. Además, hay que

78 tener en cuenta que el déficit para Colombia es parcialmente compensado por las crecientes inversiones brasileñas en el país. Panamá ha representado oportunidades para Colombia, pero a la vez retos en el campo comercial. Entre el 2004 y el 2008 el comercio bilateral se duplicó, y aunque las exportaciones colombianas a ese mercado crecieron, su participación en el total exportado fue del 1%. No obstante el interés de Panamá en ampliar el Acuerdo de Alcance Parcial vigente, en Colombia hay preocupación por el contrabando proveniente de China, vía la Zona Libre de Colón. El desarrollo de proyectos energéticos con proyección al Plan Mesoamérica, el potencial del mercado para nuestras exportaciones y la prestación de servicios son oportunidades importantes para Colombia. La necesidad de afianzar las relaciones económicas con los países vecinos encuentra un punto de apoyo en el sector energético. Colombia exporta gas y energía eléctrica a Venezuela, y cubre un quinto de las necesidades de energía eléctrica de Ecuador. Además se han hecho alianzas energéticas entre grupos colombianos y peruanos, se están ejecutando proyectos de infraestructura eléctrica y transporte de energía con Brasil, y se está evaluando la posible interconexión eléctrica con Panamá. De otro lado, es prioritario mantener en la agenda con los vecinos el desarrollo de proyectos de infraestructura, y seguir avanzando en los de la Iniciativa para la Infraestructura Regional de América del Sur (IIRSA). La crisis que atraviesa la CAN no contribuye a la estabilización de las relaciones con los vecinos. La CAN ha perdido fuerza en los últimos años debido a la salida de Venezuela, a la negociación de los tratados de libre comercio de Perú y Colombia con Estados Unidos, a diferencias ideológicas y tensiones entre los países, y a la inestabilidad política de la región. Para Colombia esta crisis es motivo de preocupación, no sólo por su condición de exportador neto a la CAN, sino por la pérdida de estabilidad de las relaciones con algunos países vecinos.

III.F.3.Relaciones con Asia-Pacífico Colombia debe fortalecer sus relaciones económicas con Asia para tener una mayor inserción internacional. Asia-Pacífico es la región más dinámica en la economía mundial en crecimiento, comercio, inversión e innovación. Mientras los países asiáticos han ganado participación en el producto mundial, los países desarrollados la han perdido. Se espera que en el 2040 Asia represente el 66% del PIB mundial. Con esta perspectiva en claro, otros países latinoamericanos han estrechado vínculos con Asia. La participación de las exportaciones a Asia pasó del 26% al 30% en Chile, del 19% al 24% en Perú y del 10% al 14% en Argentina. A pesar de su creciente relevancia, Asia-Pacífico no ha sido un destino importante de las exportaciones colombianas ni de su inversión foránea. La cuota de Asia-Pacífico en las exportaciones totales fue de un 3,5% entre 1995 y 1998; bajó a un 2,3% entre el 2001 y el 2004, y se recuperó hasta un modesto 3,2% entre el 2005 y el 2008. Entre

79 tanto, la inversión de los países asiáticos en Colombia se mantiene baja. Los capitales provenientes de esos países representan menos del 1% de la inversión extranjera total. Japón lleva la delantera y le sigue Corea del Sur. Para entender mejor la situación de Colombia, conviene visualizar el panorama regional. Las exportaciones de América Latina al Asia-Pacífico, incluida India, se concentran en pocos países. Durante el período 2004-2006, cinco países representaban casi el 92% de todas las exportaciones de América Latina al AsiaPacífico: Brasil (35%), Chile (28%), Argentina (14%), México (9%) y Perú (7%). Los principales importadores de Asia-Pacífico en la región son México y los países del Mercosur, sobre todo Brasil. Sobresale la creciente participación de México, con aproximadamente el 53% de las importaciones totales desde Asia-Pacífico en ese período, frente al 25% registrado a comienzos de 1990. Las exportaciones de América Latina a Asia-Pacífico se caracterizan por la concentración en recursos naturales y manufacturas basadas en ellos. Sin embargo, la canasta exportadora de la región empieza a incluir productos nuevos, como los de la pesca y la carne de cerdo, y manufacturas de alta tecnología como microcircuitos electrónicos y equipos de telecomunicaciones y para procesamiento de datos. Esto sugiere que América Latina está afianzándose gradualmente en las redes de las cadenas de suministro de Asia-Pacífico. De otro lado, el dinamismo de la inversión extranjera asiática todavía no ha incorporado a América Latina y el Caribe. Asia-Pacífico ha sido un inversionista insignificante, con sólo el 2,8% de la IED total en América Latina y el Caribe durante el período 1997-2001, y el 3,5% del 2002 al 2006. Es importante el creciente interés de China por invertir en la región, motivado por el acceso a recursos naturales, la expansión de mercados y la búsqueda de mayor eficiencia en sus procesos productivos. China busca invertir sobre todo en áreas de infraestructura y energía, y ofrece financiamiento para emprendimientos en estas áreas.

III.F.4.Recomendaciones 1. Colombia se ha convertido en una economía exportadora de productos mineros y energéticos. Éstos representan alrededor del 50% de las exportaciones del país. La gran variabilidad de los precios internacionales de estos productos provoca fuertes oscilaciones en la tasa de cambio. Esto desincentiva proyectos de largo plazo en el sector de los bienes transables. Por ello debe ser prioridad del gobierno nacional: 1.1. Reducir la fluctuación de la tasa de cambio. Esto exige una política fiscal que establezca una regla para generar ahorro público en época de bonanzas de bienes básicos y así permitir un mayor gasto cuando los ingresos por ese concepto caigan. 1.2. Crear un fondo para ahorrar el grueso de los ingresos extraordinarios en épocas de auge, y que ponga recursos a disposición del fisco en la caída. El caso de Chile es un ejemplo a considerar.

80 2. Es urgente diversificar las exportaciones hacia varios países de destino y con bienes de mayor valor agregado. Con la coordinación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se deben adelantar las siguientes acciones: 2.1. Aprovechar los mercados en los que Colombia ya tiene acceso privilegiado: México, El Salvador, Honduras, Guatemala, Perú, Chile y Mercosur. Entre los productos que se exportan a Ecuador, y especialmente a Venezuela, se debe evaluar cuáles pueden competir en esos mercados. 2.2. Negociar acuerdos comerciales con el resto de la región, así sea de alcance parcial, con Costa Rica, Panamá y República Dominicana. 2.3. El acuerdo con Mercosur, que sólo cubre bienes, se debe hacer extensivo a los servicios. 2.4. Acelerar la armonización de los acuerdos comerciales de los países del Arco del Pacífico Latinoamericano, que lideran Colombia, Chile, México y Perú, y al cual están invitados Ecuador y Centroamérica. La mayoría de estos países tienen acuerdos bilaterales de libre comercio. Al armonizar normas de origen, medidas de defensa comercial y procesos de desgravación, se podría incrementar el comercio y la inversión entre ellos. 2.5. Analizar qué productos con valor agregado exportan países como Chile, México, Perú y Centroamérica con acceso libre a los mercados de Estados Unidos, Canadá, Unión Europea y Japón, para buscar proveer insumos compatibles con las normas de origen de esos acuerdos y en los que Colombia sea competitivo. 2.6. Fomentar el biocomercio, que puede abrir oportunidades de alianzas con Brasil y Perú para exportar nuevos productos –cosméticos y productos homeopáticos– a los países desarrollados. 2.7. Seguir impulsando el programa de transformación productiva lanzado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El programa está orientado a generar nueva oferta exportable. 3. La situación con Venezuela es compleja, pero hay que hacer esfuerzos para lograr un acercamiento que beneficie a ambas partes. Para ello se proponen en el área comercial, con la coordinación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las siguientes opciones: 3.1. Mostrarle a Venezuela que las medidas contra los productos colombianos están alentando el contrabando, generando corrupción en ambos lados de la frontera, y provocándole a los dos países grandes costos en el recaudo impositivo. 3.2. Insistir en la búsqueda de una base institucional, de ser posible multilateral, para las corrientes comerciales con Venezuela ante su retiro de la CAN. 4. Con el liderazgo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se debe buscar el fortalecimiento y la diversificación de las relaciones con los demás vecinos. Para ello se proponen las siguientes medidas: 4.1. Utilizar instrumentos de promoción comercial y complementación económica que contribuyan a ampliar las oportunidades de los productos ecuatorianos en el mercado del país, y consolidar el acceso de los productos colombianos al mercado de Ecuador.

81 4.2. Fortalecer la relación bilateral con Perú y aprovechar más las preferencias andinas para lograr inserciones conjuntas en los mercados con los que este país ya tiene acuerdos comerciales –los de Asia-Pacífico–. 4.3. Trabajar en la construcción de la relación especial ya planteada con Brasil, uno de cuyos aspectos es el incremento de la inversión en Colombia. 4.4. Fortalecer las relaciones comerciales con Panamá, siempre teniendo en la mira la necesaria búsqueda de soluciones concertadas para el control efectivo del contrabando. 5. Si bien la CAN no será fuente de las mayores oportunidades comerciales de Colombia en el futuro, ha probado ser un ámbito que facilita el diálogo cuando surgen las tensiones. Por ello se propone adelantar las siguientes acciones: 5.1. Fortalecer la CAN en aspectos no comerciales que convengan a todos los miembros. 5.2. Consolidar lo logrado en lo comercial con temas como la integración física, energética, el intercambio cultural y de estudiantes, el desarrollo fronterizo y el uso sustentable de la biodiversidad. 6. Asia gana cada vez una mayor importancia en el mundo. Para avanzar en el fortalecimiento de las relaciones económicas con Asia se propone al gobierno nacional: 6.1. Perseverar en el compromiso con la contribución que para el desarrollo representa el libre comercio y la eliminación de los instrumentos que impiden aprovecharlo al máximo. Colombia podría acercarse a los intereses comerciales de las economías asiáticas si mantiene una sólida postura de denuncia del proteccionismo y una estrategia de inserción internacional basada en la defensa de la libertad de mercados. 6.2. Presentar las políticas colombianas de apertura del comercio y las inversiones de manera consistente en las distintas instancias regionales en las que se discutan, incluyendo APEC, el Arco del Pacífico, Focalae y la expansión del P-4. 6.3. Ejercer un mayor liderazgo en el Arco del Pacífico Latinoamericano, que busque concretar planes de acción específicos con cronogramas y responsables. 6.4. Definir una estrategia en la relación económica con los principales países asiáticos, incluidos los de ASEAN, que atienda a las particularidades de cada uno de ellos. 6.5. Ampliar el horizonte de acuerdos comerciales con nuevas alianzas comerciales en el hemisferio, y en Asia y Oceanía. Países como Corea, Australia, Singapur y Japón, que se concentran en manufacturas sofisticadas y servicios, no deberían causar dificultades comerciales. Los acuerdos de protección de inversiones y de doble tributación son insuficientes. 6.6. Hacer un esfuerzo coordinado con Perú, Chile, Colombia y México para ganar visibilidad en Asia. Se pueden buscar encadenamientos productivos con países latinoamericanos para generar exportaciones orientadas a los mercados asiáticos. 6.7. Internacionalizar el sector privado colombiano. Es fundamental el rol de las organizaciones empresariales con sus contrapartes del Consejo Consultivo Empresarial del APEC (ABAC), con el Instituto para la Empresa Internacional

82 (IES) de Singapur y con el Consejo Chino para el Fomento del Comercio Internacional (CCPIT). 6.8. Buscar una relación más profunda con China e India. Si bien los temas comerciales son el mayor reto y no hay que eludirlos, es necesario buscar acuerdos de complementación económica que incluyan ciencia y tecnología, por ejemplo, aplicadas a áreas de interés como el uso eficiente del carbón. El sector agropecuario y agroindustrial podría ser un gran ganador de un acuerdo comercial con China. 6.9. Lograr el ingreso al APEC tan pronto termine la moratoria en el 2010. Conviene aprender de la estrategia de Chile. 6.10. Expresar la intención de adherir al P-4 (Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica que abarca Nueva Zelanda, Singapur, Brunei, Darussalam y Chile), en el que seguramente contaría con el apoyo de Chile. 6.11. Puesto que China está dando pasos para mejorar su eficiencia energética, para apoyarse en energías renovables y luchar contra el cambio climático, se debe promover la cooperación energética con ese país. Desde el 2007 China emerge como líder mundial en plantas termoeléctricas –a carbón– más eficientes y menos contaminantes, y lidera la frontera tecnológica y la reducción de costos en esta área. 7. En cuanto al posicionamiento del carbón colombiano y de otros productos mineros en los mercados internacionales, se sugiere: 7.1. Aprender de las nuevas tecnologías del carbón que limitan el efecto contaminante, y que han sido desarrolladas principalmente en China. Buscar la gestación de alianzas empresariales (joint-ventures) y de vínculos binacionales en producción, inversión, tecnología y comercio exterior. 7.2. Buscar diferenciar el carbón colombiano por sus métodos de explotación, transporte y uso de tecnologías de punta cuando sean viables (exportarlo en forma líquida, por ejemplo, pronto deberá ser posible). 7.3. Fomentar la investigación en ciencia y tecnología en los productos en los que Colombia tiene intereses pero que a la vez representan amenazas –carbón, oro, níquel–. En temas que tienen implicaciones internacionales y especificidades locales, como el tipo de mina o las facilidades exportadoras, se deben hallar soluciones propias. 8. El tratado de libre comercio con Estados Unidos es esencial para Colombia en su proceso de apertura. Es fundamental lograr su aprobación. El TLC potenciará la apuesta de Colombia por el Asia-Pacífico y aumentará sus probabilidades de ingreso a APEC. Por ello se recomienda al gobierno nacional lo siguiente: 8.1. Facilitarle a la administración Obama la aprobación del TLC mediante la consolidación y profundización de una política efectiva de defensa de los derechos humanos y sindicales en el país, que de todas maneras se debe hacer, y demostrando una tolerancia nula con la impunidad que nos ubique a la vanguardia en el continente. Si bien se ha avanzado bastante, aún queda camino por recorrer.

83 8.2. Enfocar el cabildeo en los demócratas de línea dura en Estados Unidos para ambientar políticamente la aprobación del TLC. 8.3. Impulsar un avance integral de la agenda de temas y alianzas con Estados Unidos que contribuya a la aprobación del TLC. 9. Es fundamental que Proexport lidere la articulación de alianzas público-privadas para aprovechar las oportunidades comerciales y el desarrollo de una oferta exportadora competitiva y sostenible. 10. Es indispensable mantener la legitimidad de la OMC. La participación activa de los negociadores colombianos en la Ronda Doha, en particular de la misión ante la OMC, abre oportunidades y espacios de diálogo con países con los que Colombia desea profundizar relaciones comerciales y de inversión, como el caso de Brasil y Asia.

III.G. MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS Ante la necesidad que tiene Colombia de reorientar su estrategia de inserción internacional, los temas de medio ambiente y recursos estratégicos son una gran oportunidad para que el país dé un viraje a su política exterior. Esta situación surge de varias circunstancias. La preservación ambiental ha vuelto a dominar la agenda internacional a raíz de las preocupaciones sobre el cambio climático. Paralelamente, el desarrollo de la economía mundial y el crecimiento de países como China e India han producido un notable aumento de la demanda de recursos cada vez más escasos – energéticos y alimentos–. Colombia tiene un gran potencial en esos recursos: desde los combustibles fósiles, pasando por las tierras sin explotar, hasta una inmensa biodiversidad. Siempre que el país diseñe una estrategia idónea de desarrollo sostenible, puede hacer valer esos recursos en el ámbito internacional y convertirlos en eje de una nueva política exterior. La riqueza ambiental colombiana es evidente. Colombia es el segundo país más rico en biodiversidad en el planeta, el primero en especies de aves, el segundo en anfibios, el tercero en plantas vasculares y uno de los diez más ricos en agua dulce. Cuenta también con más de cincuenta parques nacionales, muchos de gran importancia para la biodiversidad mundial; sus grandes resguardos indígenas y parques nacionales en la Amazonía abarcan más del 60% del área cubierta por bosques en la región. En la cuenca del Pacífico y la región Amazónica tiene amplias áreas en relativo estado de conservación. En contraste, la región andina, los valles interandinos y las planicies del Caribe registran un creciente deterioro. La Orinoquia, con sus áreas seminaturales y transformadas, se encuentra en una posición intermedia entre estos dos escenarios. Desde mediados de esta década, la protección ambiental, y por ende su riqueza, volvió a ser una prioridad de la agenda mundial. Dadas las circunstancias, Colombia puede hacer valer su riqueza ambiental en el ámbito global. Luego de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, llevada a cabo en Río de Janeiro en 1992, el tema había quedado relegado a un segundo plano –el gran tema de la

84 agenda internacional había pasado a ser el terrorismo–. Las alarmas que detonó el Cuarto Informe del Panel Intergubernamental de Cambio Climático en el 2007 reposicionaron el tema.

III.G.1.

Acciones ambientales en el ámbito internacional

Desde que se iniciaron las discusiones internacionales sobre el tema ambiental, Colombia ha tenido una participación muy activa. Esta participación se traduciría luego en la suscripción de todos los acuerdos, convenios y tratados relevantes, en particular los de naturaleza global. Colombia respondió a los acuerdos consolidados en la Conferencia de Río (1992) mediante la incorporación de más de cincuenta artículos sobre medio ambiente y desarrollo sostenible en su nueva Constitución (1991), y la creación del Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental. A partir del año 2002, Colombia empezó a retroceder en los frentes nacional e internacional. El declive de la política ambiental se explica en parte por la fusión del antiguo Ministerio del Medio Ambiente y del Ministerio de Desarrollo, en el 2003, para crear el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Hoy en día, Colombia es uno de los pocos países de América Latina que no cuenta con un ministerio especializado en medio ambiente. La menor jerarquía de la institucionalidad ambiental se ha reflejado en la dispersión de responsabilidades entre varias entidades, algunas de las cuales no asumen el tema como prioritario. Con la pérdida de importancia del tema ambiental en la política doméstica, entre el 2002 y el 2006 se notó un declive de la participación de Colombia en los escenarios globales, declive que se viene corrigiendo parcialmente desde el 2007. Así como Colombia ha tenido una actividad importante en los principales foros ambientales globales –Convención de Diversidad Biológica, Convención Marco de las Naciones Unidas de Cambio Climático y Convenio de Viena sobre la Protección de la Capa de Ozono y su Protocolo de Montreal–, en los ámbitos regional y subregional ha sido más limitada, o su participación ha tenido altibajos. El país ha dado mayor importancia al Tratado de Cooperación Amazónica y al capítulo ambiental de la Comunidad Andina, pero la posibilidad de incrementar su participación en ambos casos es restringida por la escasez de recursos y la debilidad de los instrumentos diplomáticos. La política ambiental con los países limítrofes se ha reducido a manifestar sus intenciones de adelantar programas binacionales para proteger y elaborar listas de daños de los ecosistemas compartidos. Pocos han sido los resultados prácticos. Cabe destacar el proyecto de la carretera del Darién, impulsado por Colombia y rechazado por el gobierno de Panamá. Ante gran parte del movimiento ambientalista, el proyecto representa una amenaza para un ecosistema estratégico. Entre tanto, las políticas conjuntas para la protección del medio ambiente marino compartido con los países limítrofes en la plataforma marina, el Pacífico y el Caribe, son débiles. Esta situación, como la de los ecosistemas terrestres, se explica por la pobre capacidad de estos países –Colombia incluido– para proteger sus territorios marinos.

85

III.G.2.

Amenazas a la biodiversidad

Para aprovechar la riqueza natural como acicate de la política exterior, Colombia debe fortalecer sus instituciones e implementar políticas para conjurar los riesgos que se ciernen sobre la biodiversidad. Los recursos del sistema de parques nacionales, la principal instancia que se ocupa de la conservación de la biodiversidad, son insuficientes frente a las grandes áreas a su cargo y las amenazas que enfrenta la biodiversidad. Los efectos del cambio climático en la biodiversidad serán muy serios, en particular en las zonas altas y en las regiones costeras. El cambio climático afectará a Colombia de varias formas, pero se manifestará sobre todo en la alteración del régimen hidrológico como consecuencia del rápido derretimiento de los nevados andinos. El 85% de los que existían en Colombia en 1850 ya no están. De mantenerse la tendencia actual, la totalidad de los nevados habrá desaparecido a fines de siglo, con los consiguientes severos efectos en los recursos hídricos. El impacto del cambio climático en la biodiversidad de las zonas altas y de las regiones costeras, incluidos los arrecifes de coral y los manglares, será muy fuerte: los arrecifes de coral sufrirán profundamente el aumento del nivel del mar, de la temperatura y de la frecuencia de los huracanes, así como la acidificación de los océanos. La biodiversidad también está seriamente amenazada por problemas domésticos. La riqueza natural de Colombia se encuentra en grave peligro por el conflicto interno, es decir, por las estrechas conexiones de los grupos armados con el narcotráfico. Cuando se destruyen las plantaciones de coca, a menudo con herbicidas, se trasladan a nuevas zonas de selva virgen donde la destrucción continúa. Pero los problemas van más allá: incluso si disminuyera el cultivo de coca, probablemente empeorarían los problemas corrientes del campo, como la expansión de las tierras agrícolas hacia los bosques. Por esto es importante que la lucha contra el narcotráfico se acompañe de una estrategia de desarrollo sostenible para el país, que involucre una redistribución de la tierra con sentido productivo y social.

III.G.3.

El reto de los recursos naturales estratégicos

Colombia tiene importantes recursos energéticos fósiles, está fomentando activamente la producción de biocombustibles y aún tres cuartas partes de sus áreas cultivables permanecen vírgenes. Estas condiciones hacen que el país tenga un gran potencial en recursos cada vez más escasos que el mundo demanda con creciente intensidad. Colombia cuenta con recursos energéticos suficientes para cubrir su propio consumo. Más del 60% de la energía del país se deriva del petróleo y del gas, y la energía hidráulica proporciona alrededor de tres cuartas partes de la electricidad. A finales del 2007, las reservas probadas de petróleo eran del orden de 1.358 millones de barriles, con una relación entre reservas y producción equivalente a seis años. El gas está

86 asociado con el petróleo, de manera que la extracción de estos recursos responde a un sistema de producción coordinado. La regulación inadecuada del sector ha redundado en una ausencia de incentivos para que productores y distribuidores desarrollen el negocio en todo su potencial. De otro lado, Colombia tiene las mayores reservas de carbón de América Latina, produce el 1,4% del total mundial y exporta casi el 95% de su producción. Como el quinto exportador de carbón en el mundo, e importante exportador de petróleo y gas, Colombia tiene como productor una huella de carbono nada despreciable. Aunque formalmente las emisiones de carbono se asignan al usuario y no al productor, esta circunstancia, en un entorno global cada vez más restrictivo, es un reto por resolver. El país debe seguir avanzando en proyectos carboníferos sostenibles desde el punto de vista social y ambiental, y capitalizar experiencias pasadas que han sido nocivas en ambos frentes. De otro lado, las emisiones de GEI originadas por el sector eléctrico colombiano, gracias a su gran componente hidroeléctrico, son de las más bajas del mundo. En el mediano plazo el país debe desarrollar tecnologías limpias de producción de energéticos, y convertirse en una economía menos dependiente de la exportación de combustibles fósiles. En este contexto se destaca la decidida política del gobierno colombiano en la promoción de biocombustibles como el biodiesel y el etanol. Esa política incluye generosos subsidios y garantía parcial de una demanda inducida, lo que representa la transferencia de recursos de consumidores a productores. Sin embargo, su bondad aún no ha sido suficientemente evaluada. Aunque las proyecciones sugieren un panorama promisorio de demanda internacional, no existe una estrategia clara para que la producción pueda alcanzar niveles de competitividad adecuados. Tampoco se ha estudiado a fondo el impacto ambiental de la política ni su efecto social, temas que son de la mayor importancia en territorios con comunidades asoladas por los estragos del conflicto.

III.G.4.

Recomendaciones

Colombia tiene la oportunidad de desarrollar una política exterior ambiental y energética que lo identifique globalmente como un país que hace grandes esfuerzos para proteger su patrimonio ambiental y crear nuevas oportunidades de desarrollo sostenible; que lo identifique, por ende, como un país buen ciudadano del mundo. En relación con el tema ambiental, con el liderazgo del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la coordinación de la Cancillería, el país debe: 1. Fortalecer su actividad en los foros ambientales internacionales con acciones como éstas: 1.1. Tener una activa participación en los tratados globales ratificados por el país, así como en otros instrumentos jurídicamente no vinculantes. Se le debe prestar la mayor atención a la participación de Colombia en la Convención Marco de Cambio Climático y su Protocolo de Kioto, en la Convención de

87 Diversidad Biológica y su Protocolo sobre Bioseguridad, y en otros tratados sobre la biodiversidad. 1.2. Incorporar la protección y el uso sustentable de la biodiversidad como uno de los ejes de las relaciones internacionales del país. Colombia debe mantener el nivel actual de participación en la Convención de Diversidad Biológica, y hacerlo con mayor continuidad y coherencia en otros convenios relacionados. 1.3. Prestar especial atención en el corto plazo a las negociaciones relacionadas con el Régimen Internacional sobre Acceso y Distribución de Beneficios y el Régimen Internacional sobre Responsabilidad y Compensación en el marco del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad de la Convención de Biodiversidad. 1.4. Seguir participando activamente en los procesos posteriores a la Conferencia de las Partes de la Convención de Cambio Climático de Copenhague. 2. Establecer una política de largo plazo para el desarrollo del biocomercio. Esta política deberá tener en cuenta los resultados de los programas de mercados verdes del MAVDT –eliminado en 2006–, y el programa de biocomercio que promovió el Instituto Humboldt. 3. Promover una estrategia de largo plazo de promoción del ecoturismo en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que emule la experiencia exitosa que en ese frente han tenido países como Costa Rica. 4. Garantizar que las políticas de atracción de inversión extranjera sean ambiental y socialmente responsables. La política en minería e hidrocarburos debe partir de la exigencia del cumplimiento de la normatividad ambiental existente en el país, y del respeto por los territorios que son propiedad de las comunidades indígenas y afrocolombianas. 5. Desarrollar políticas binacionales y regionales para la protección ambiental mediante las siguientes acciones: 5.1. Hacer más continua la participación de Colombia en el Tratado de Cooperación Amazónica y en los programas ambientales de la Comunidad Andina. Se recomienda que Colombia presente iniciativas para el desarrollo de programas multinacionales amazónicos, tanto en el OTCA como en la CAN, y que promueva campos en los cuales los países amazónicos o andinos puedan presentar posiciones comunes en los foros internacionales de cambio climático y biodiversidad. 5.2. Participar en la Convención de la Comisión Interamericana del Atún Tropical, de la que Colombia hizo parte en el 2009. 5.3. Liderar el fortalecimiento de todas las actividades subregionales conducentes a la adaptación de los países miembros a las consecuencias del cambio climático, en relación con los convenios del Gran Caribe y del Pacífico Sudeste. 5.4. Crear un programa de ordenamiento y protección de las cuencas binacionales para proteger ecosistemas críticos compartidos con Venezuela, Brasil, Perú, Ecuador y Panamá.

88 6. El fortalecimiento de la capacidad institucional es un requisito para consolidar la política internacional ambiental. Para ello se deben adelantar las siguientes acciones: 6.1. Restablecer el Ministerio del Medio Ambiente como muestra del compromiso nacional con la preservación ambiental y para garantizar una mayor coordinación de la política. 6.2. Fortalecer la capacidad de la Cancillería en el campo ambiental internacional. La Cancillería debe coordinar, con el apoyo técnico de las entidades correspondientes, las posiciones internacionales del país en temas ambientales. 6.3. Crear un consejo interministerial que fortalezca la comunicación entre ministerios, que coordine una agenda conjunta y propicie espacios de concertación de prioridades. 6.4. Fortalecer el sistema nacional de información de biodiversidad para su conservación y uso sustentable, así como la investigación sobre los usos de la biodiversidad que le den valor agregado a los diversos componentes de la biodiversidad. 7. La política ambiental colombiana debe tener avances cuantificables. Para ello hay que fijar una meta en el indicador ambiental que elabora la Universidad de Yale (WEF 2008). Colombia ocupa en la actualidad el puesto número 9 entre 149 países; debería proponerse ascender al puesto número 5 en un plazo definido. 8. Reconocer que la dinámica del narcotráfico es funesta para el medio ambiente – deforestación, erosión, herbicidas, agroquímicos, fumigación–, y asumir una posición activa en las esferas internacionales difundiendo y haciendo tomar conciencia de los costos que implica la siembra de una hectárea de coca. Se debe hacer una promoción masiva de cultivos alternativos para apoyar a los agricultores. 9. Hacer más formal y transparente la manera como se solicitan y administran los recursos de cooperación ambiental. Colombia recibe cuantiosos recursos de cooperación para el sector ambiental, pero su gestión y ejecución no responden a una política estratégica. En materia de recursos energéticos, con el liderazgo del Ministerio de Minas y Energía, y la coordinación de la Cancillería, el país debe: 10. Participar activamente en los proyectos de infraestructura y cooperación energética regional. Debe participar, también, en proyectos conjuntos con los vecinos, así como en las iniciativas de Unasur, IIRSA, el Plan Puebla Panamá y el Consejo Energético de Suramérica, incluyendo el desarrollo de infraestructura. Además debe seguir exportando electricidad a Ecuador y a Venezuela, y desarrollar la interconexión con Panamá y eventualmente a Centroamérica. 11. La Agencia Internacional de la Energía afirma que la mejor arma para controlar el cambio climático es la eficiencia en el consumo de energía. El gobierno debe

89 aprovechar las oportunidades de los organismos multilaterales y la cooperación internacional para fortalecer sus esfuerzos en este sentido. 12. Si Colombia quiere ser un jugador competitivo a largo plazo en biocombustibles, debe mejorar su productividad hasta alcanzar los niveles internacionales, e iniciar un desmonte concomitante de los subsidios. Para que este sector sea sostenible económica y ambientalmente, el país debe crear alianzas de largo plazo para vincularse más con las experiencias de Brasil y Malasia, y con los académicos que están estudiando nuevas fuentes de biocombustibles. 13. A pesar de la abundancia hídrica, el país debe desarrollar un respaldo termoeléctrico basado en el uso del gas –por encima del carbón o del diesel por su menor impacto ambiental–. 14. Ante la gravedad del calentamiento global, cada vez se cuestionará más el uso de combustibles fósiles y se buscarán alternativas menos contaminantes. Por ello hay que diferenciar productos de exportación como el carbón para prever los requerimientos ambientales y las preferencias de los consumidores. Algunas estrategias en este sentido: 14.1. Posicionar el carbón colombiano como un producto que tiene las técnicas más responsables desde el punto de vista ambiental, así esto implique incurrir en costos adicionales. Tarde o temprano se impondrán certificados energéticos en los productos de exportación, y los consumidores pagarán una prima por los que tengan menor huella de carbono. 14.2. Minimizar la huella colombiana de carbono en el planeta, aprovechando ventajas como la tenencia de la segunda mayor riqueza hídrica del continente. El país debería proponerse que al menos el 95% de la generación de energía eléctrica sea hídrica, solar, eólica y autogenerada por las empresas con base en captura de vapor de sus procesos. 14.3. Estar a la vanguardia del uso de tecnologías que permitan un aprovechamiento energético más eficiente del carbón y del petróleo. Colombia debe tratar de ser el primer país en exportar carbón líquido, tecnología que ya existe pero que aún no logra tener precios comerciales. También hay que promover una mayor eficiencia de las plantas térmicas, para lo cual conviene buscar alianzas con China, cuyas técnicas en extracción de energía con base en carbón son las más avanzadas del mundo.

90

IV.

OTROS

TEMAS

RELEVANTES

EN

LA

AGENDA

Y

RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS IV.A. LA MIGRACIÓN INTERNACIONAL COLOMBIANA En los últimos lustros se ha incrementado la cantidad de colombianos que han migrado al exterior. Esta expansión de la diáspora representa beneficios para el país, pero a la vez dificultades. Así como los emigrantes generan cuantiosas remesas, que son una fuente clave de ingresos para varias regiones, muchos de ellos enfrentan serias dificultades en algunos países con políticas o actitudes hostiles hacia los inmigrantes. A esta realidad se suma el problema que supone para el país la fuga de capital humano calificado, pero también la oportunidad que representa el contar con una vasta red de colombianos en el mundo. Para aprovechar las oportunidades y superar los riesgos se requiere una política integral para los migrantes, un tema central que tardíamente ha empezado a llamar la atención de las autoridades. De acuerdo con el DANE, en el año 2005 había 3.378.345 colombianos residiendo de manera permanente en el exterior. Otras fuentes estiman que el número de emigrantes colombianos oscila entre 3,3 y 6,8 millones. Según el DANE, los destinos elegidos por los migrantes colombianos son Estados Unidos (34,6%), España (23,1%), Venezuela (20%), Ecuador (3,1%), Canadá (2%), Panamá (1,4%), México (1,1%), Costa Rica (1,1%), y con un porcentaje mínimo, Australia, Perú y Bolivia. El envío de remesas es una consecuencia de la diáspora, y tiene un impacto económico significativo para el país. Según el Banco de la República, en el 2008 los ingresos por las remesas de los trabajadores totalizaron US$4.842 millones, equivalentes aproximadamente al 2% del PIB. Se estima que la principal zona geográfica desde donde se remiten los giros es Europa (45%); le siguen Norteamérica (37,8%) y América Latina (15%). Cabe señalar que la migración transfronteriza colombiana ha estado muy ligada al refugio y al desplazamiento forzado hacia la frontera. En los casos de Europa y Estados Unidos, el incremento de las restricciones al ingreso y a la permanencia de inmigrantes ha dado lugar a una emigración por conductos irregulares, operada por mafias que trafican con personas. Los emigrantes colombianos se exponen a toda suerte de problemas: tráfico de personas, inserción laboral precaria, bajo acceso a los sistemas de protección social, dificultad para asociarse, ausencia de mecanismos para generar vínculos entre estudiantes migrantes y el sistema educativo colombiano, falta de información para convalidar títulos, entre otros. La capacidad de respuesta del Estado colombiano no se ha ajustado con suficiente rapidez y eficiencia al aumento de los flujos migratorios en los últimos años. El Estado cuenta con una Política Integral de Migraciones (PIM) diseñada a partir de las pautas del Plan de Desarrollo 2006-2010 sobre la necesidad de fortalecer la política estatal migratoria. La ejecución del Plan fue asumida por el Ministerio de Relaciones

91 Exteriores por intermedio del Programa Colombia Nos Une. La PIM se implementa a través de los siguientes ejes de trabajo: i) Plan Comunidad en el Exterior, que busca apoyar a la comunidad colombiana en coordinación con los consulados; ii) adecuación de servicios a los colombianos en el exterior, y a sus familias en los lugares de origen, en áreas de pensión, salud, educación y canalización de remesas; iii) promoción de una migración ordenada y regulada; iv) formulación y coordinación del Plan de Retorno Positivo, que apoya el regreso de nuestros connacionales; y v) Observatorio para la Migración Internacional Colombiana. El Ministerio de Relaciones Exteriores se impuso como una meta de la política exterior para el 2010 el diseño de una política que involucrara a todos los actores gubernamentales que inciden en el proceso migratorio. Como parte de esta política fue aprobado un documento Conpes que recomienda iniciativas como éstas: la promoción de la participación política y cívica de los colombianos en el exterior; la inclusión en la agenda de cooperación internacional del tema migratorio; la obligación de adoptar medidas de asistencia consular a connacionales en situación de vulnerabilidad; la generación de instrumentos que faciliten a los colombianos la difusión de su cultura en el exterior y refuercen las relaciones con las nuevas generaciones nacidas fuera del país; la coordinación de la elaboración de un documento Conpes para el diseño de estrategias que permitan la atracción de capital humano extranjero calificado que fortalezca las diferentes líneas de desarrollo del país.

IV.A.1.

Recomendaciones

1. La Cancillería debe ampliar su servicio consular para poder ejecutar los objetivos de la Política Integral de Migraciones (PIM). En la actualidad, en el caso de Estados Unidos, Colombia dispone solamente de nueve consulados, mientras que en El Salvador tiene dieciséis. 2. El Programa Colombia Nos Une debe ascender en la estructura de la Cancillería. Actualmente depende de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al Ciudadano, que a su vez se encuentra subordinado a la Secretaría General. 3. La Cancillería debe acercarse a la comunidad migrante para que pueda identificar dónde está la población colombiana en el exterior y cuál es su perfil. 4. El país debe crear mecanismos para que directamente, o con la cooperación internacional, ayude a los países vecinos en la provisión de atención humanitaria en momentos de fuertes migraciones de colombianos. 5. El Plan Retorno considerado en el documento Conpes debe ser fortalecido de tal forma que ofrezca garantías reales a los colombianos que vuelven al país. 6. Los gobiernos regionales deben evaluar mecanismos para incentivar el envío de remesas de los emigrantes de sus regiones. Conviene evaluar experiencias como la

92 del estado de Zacatecas, en México, que creó un sistema de donaciones de su diáspora en Estados Unidos (por cada dólar que un emigrante aporta a la construcción de un bien público de su interés, el Estado hace un aporte concomitante). 7. De otro lado, teniendo en cuenta el creciente número de extranjeros que han llegado al país, es necesario definir en el mediano plazo una política clara frente a los inmigrantes.

IV.B. COOPERACIÓN INTERNACIONAL La cooperación internacional en el caso colombiano ha tenido rasgos bien definidos en el pasado reciente: por un lado, el país ha sido ante todo un receptor de cooperación y, por otro, aquélla ha estado principalmente asociada con objetivos de seguridad y lucha contra el narcotráfico. Este panorama está cambiando: Colombia puede convertirse en un oferente importante de cooperación hacia países de similar o menor desarrollo relativo, lo que contribuiría a su mejor inserción internacional. Esta oportunidad es resultado de varias circunstancias, como la experiencia que ha asimilado el país en ciertas áreas de interés para otras naciones y el vigor que ha adquirido el concepto de cooperación triangular en el ámbito internacional. De acuerdo con esta noción, los países de ingreso medio son considerados como un vértice entre los compromisos de asistencia de países desarrollados y los de ingreso bajo. La idea de la cooperación triangular no riñe con la posibilidad de que los países menos desarrollados sigan avanzando en proyectos de cooperación Sur-Sur, pero sí implica desafíos. Los países de ingreso medio tienen el reto de evitar que sus acciones triangulares sean confundidas con las de los países desarrollados, por lo que es indispensable conservar su identidad para asegurar legitimidad y evitar subordinación a las normativas impuestas por el Norte. En este contexto, algunos países de ingreso medio comprometidos con la cooperación internacional buscan construir una visión dinámica entre la condición de receptor y la de donante, sin tener que sacrificar ninguno de los dos roles. Es así como las posturas de países como Brasil, Chile y Venezuela, que buscan prescindir de la asistencia internacional, contrastan con las de Colombia y Argentina, interesados en mantenerla. Colombia tiene fuertes vínculos con la cooperación internacional, primero como receptor y, más recientemente, como oferente. Con todo, la importancia de la cooperación internacional para la economía colombiana es limitada. La ayuda oficial al desarrollo corresponde a menos del 0,5% del PIB. Los mayores donantes son Canadá (30,62%), la Comisión de la Unión Europea (21,2%), Estados Unidos (15,84%) y España (5,86%). Cuando se suma la asistencia para temas de seguridad, Estados Unidos ocupa por mucho el lugar de primer donante. Sin embargo, a partir del 2000 se observa una disminución de la ayuda militar de Estados Unidos a favor de un aumento en la cooperación económica.

93

La presencia de Estados Unidos, Canadá y España se vincula con las necesidades de la realidad colombiana, especialmente la lucha contra el narcotráfico y el conflicto armado. Ésta hizo de la internacionalización del conflicto interno uno de los caminos para fortalecer la lucha contra el narcotráfico y la insurgencia. La experiencia de Colombia corresponde también a un ejemplo de cooperación atada en la que tiene importancia la articulación de los recursos enviados con los intereses del donante – esencialmente Estados Unidos– a partir de una acción concertada con el gobierno colombiano. La superación de la realidad colombiana implicaría la suspensión de su agenda receptora. Sin embargo, el carácter estructural de la violencia y los flagelos humanitarios relativizan la capacidad del país de prescindir del apoyo internacional en el corto y mediano plazo. La dualidad de Colombia entre receptor y donante se refleja en la cooperación Sur-Sur. Hay un gran empeño político del país de expandir sus acciones de cooperación horizontal, especialmente con países latinoamericanos de renta media en áreas como modernización del Estado, desarrollo y población, educación, agua potable y saneamiento básico, medio ambiente y agricultura.

IV.B.1.

Recomendaciones

1. Colombia debe prepararse para lidiar con una reducción de los flujos de asistencia, en particular frente a los cambios de las prioridades estratégicas de Estados Unidos. En ese sentido, el reforzamiento de los vínculos militares con Washington podría tener efectos contradictorios que se reflejarían en el menor acceso a otros flujos de asistencia internacional. El gobierno, por lo tanto, debe ser consciente de que sus opciones de política exterior tienen un efecto en la obtención de ayuda externa. Concentrar las expectativas de la misma en una sola fuente prioritaria es un error. En consecuencia, el gobierno debe evitar estrategias defensivas y diseñar una política activa para lograr cooperación del exterior. 2. El gobierno de Colombia tiene un enorme potencial en el campo de la cooperación horizontal en temas de asistencia humanitaria y combate al tráfico y producción de narcóticos. Se podrían explorar nuevas fuentes de oferta triangular con agencias multilaterales y países del Norte y del Sur en escenarios con fuertes carencias como los que se ven en el Caribe insular y el continente africano. 3. Colombia posee múltiples posibilidades de acciones de cooperación intralatinoamericana: i) se pueden buscar asociaciones con Cuba, Argentina y México en la transferencia de capacidades relacionadas con la educación y la salud; ii) se puede trabajar en temas energéticos con Ecuador y Venezuela y en temas interempresariales con Chile y México; iii) la ciencia y la tecnología ofrecen un potencial de acción conjunta con Cuba, Argentina y Venezuela; iv) los vecinos amazónicos – en especial Brasil– son socios naturales para los avances en biodiversidad y desarrollo sustentable.

94 4. Colombia debe posicionarse como donante emergente. La agenda con países como China, Corea, México, Sudáfrica, India, Chile y Brasil le brindan un amplio campo de cooperación en el área de protección ambiental y en la producción de alimentos. 5. Colombia debe desarrollar una política de cooperación internacional independiente del conflicto interno. El proceso de postconflicto demandará una nueva configuración de la demanda de cooperación del país con mayor descentralización de decisión y gestión, en un escenario de democracia, participación social y protección ambiental. Para avanzar en esta dirección es crucial un acercamiento a los países latinoamericanos de renta media en la construcción de un espacio común de intereses y propuestas para incidir en la agenda mundial en materia de cooperación.

IV.C. CIENCIA Y TECNOLOGÍA Colombia no podrá lograr una adecuada inserción económica internacional si no consigue elevar la sofisticación de sus exportaciones a partir del uso de ciencia y tecnología. Esa certeza existe desde hace tiempo, pero sólo recientemente se han empezado a hacer esfuerzos tímidos para superar el gran rezago que el país tiene en este campo. Hace tres años se comenzó a promover un cambio importante en la estructura del sistema de ciencia y tecnología con la Ley 1286 del 2009, que sacó a Colciencias del Departamento Nacional de Planeación y lo puso al nivel de un ministerio técnico. En América Latina ocurrió un proceso análogo: en Argentina se creó un Ministerio de Ciencia y Tecnología, en Chile se dedican recursos del cobre para estimular su desarrollo, México aumentó el presupuesto del área a pesar de la crisis actual. Entre tanto, Brasil tiene su Ministerio de Ciencia y Tecnología y una trayectoria que data de antes de la década de los años noventa –las regalías del petróleo también se destinan a inversiones en infraestructura, ciencia y tecnología–. Centroamérica y el Caribe, con la excepción de Cuba, cuentan con sistemas de ciencia y tecnología muy frágiles, lo que ha significado una oportunidad para que Colombia ofrezca cooperación en estos países. El avance de la globalización y la necesidad de alcanzar una mayor competitividad han puesto los temas de innovación, ciencia y tecnología en el centro de la agenda global. Europa ha fortalecido sus políticas en este sector y aspira a sobrepasar a Estados Unidos en inversión en ciencia y tecnología. China, Corea del Sur, India y Japón apuntan al mismo objetivo. China ha promovido unidades de investigación y desarrollo, y se calcula que en el 2014 superará a Estados Unidos en creación intelectual mediante la producción de patentes y el estímulo a la investigación. Corea del Sur se ha incorporado a esta tendencia con la formación masiva de doctorados y con tecnologías de información y comunicación (TIC). India se ha concentrado en la industria de software y la atracción de empresas extranjeras con una política de incorporación de mano de obra local para absorber su conocimiento.

95 A través de Colciencias, Colombia ha buscado consolidar alianzas con la Unión Europea, y existe la posibilidad de que el país se convierta en su socio estratégico en esta región. También ha llegado a acuerdos de cooperación científica y tecnológica con la National Science Foundation y el Departamento de Estado en Estados Unidos. Canadá y Alemania han expresado un gran interés en explorar alianzas con el país, y el presidente de la DFG alemán –la agencia para el fomento de la investigación– ha firmado una carta de intención. También hay un acuerdo de intercambio de doctores entre China y Colombia. Todo ello demuestra que el país está empezando a ser tomado con mayor seriedad en este campo. Colciencias ha identificado como áreas de investigación competitivas la biodiversidad, el agua, la salud, materiales y electrónica, y los estudios sociales colombianos. El propósito no es sólo buscar recursos de cooperación, sino trabajo conjunto y colaboración binacional. Entre los países prioritarios para establecer dicha cooperación se encuentran los de la Unión Europea, Estados Unidos, China, Corea, Brasil, Chile y Suiza.

IV.C.1.

Recomendaciones

1. El gobierno debe diseñar una política de formación de investigadores colombianos en biodiversidad para atender la vasta agenda de investigación que hay en temas de frontera, Orinoquia, Amazonia y mares. En el tema de la biodiversidad se han empezado a dar pasos para reforzar la relación con Brasil. 2. El gobierno y la academia deben promover el tema de la ciencia y la tecnología como una prioridad para la red de investigación en relaciones internacionales. Además, se debe recoger información de la diáspora científica, así como fortalecer un programa de estímulos y de aprovechamiento de su potencial. 3. Colombia puede seguir el ejemplo de la Ciudad del Saber de Panamá, donde hay una zona franca de educación, ciencia y tecnología con exenciones de impuestos para las fundaciones y centros de innovación e investigación. Estas fundaciones o centros deben tener personal nativo para que puedan absorber el conocimiento y no solamente usar la mano de obra barata.

IV.D. MINORÍAS Las minorías en Colombia, en particular los afrocolombianos y las poblaciones indígenas, juegan un papel central que ha sido ignorado por el Estado y la sociedad. El país no puede soslayar a las minorías en su política exterior, por su condición de ciudadanos colombianos, por su importancia para la idiosincrasia nacional y porque representan una porción muy significativa de la población: 10,3% –afrocolombianos– y 3,4% –indígenas–. Además, las minorías son uno de los grupos más vulnerables frente a la violencia del país. Según la Asociación de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes), el 40% de los desplazados en Colombia son afrocolombianos. Entre tanto, la ONU

96 estima que, en el 2009, los asesinatos de indígenas en Colombia se duplicaron. Adicionalmente, estas poblaciones son las depositarias de la biodiversidad del país, a través de los resguardos indígenas y las propiedades colectivas de comunidades negras. Hay tendencias internacionales que ponen de relieve la importancia que deben tener las minorías en la política interna y externa del país. En el mundo, las minorías raciales y religiosas son un factor fundamental en ciertas áreas de la política de los países, como lo demuestra la elección de un presidente afroamericano en Estados Unidos. La política exterior de los países desarrollados apoya cada vez más los derechos de los pueblos indígenas y aporta cooperación específica para su desarrollo. Además, se está presentando un fenómeno que da mucho poder a las minorías y que algunos denominan la globalización social, consistente en la creación de redes con intereses comunes alrededor del mundo. En el caso que nos ocupa, esto significa una red de apoyo internacional para las comunidades indígenas y las afrocolombianas. En América Latina ha habido en los últimos años una activación de las minorías, particularmente de las comunidades indígenas, que se han convertido en actores estratégicos en la región andina. Las reformas llevadas a cabo durante las décadas de los años ochenta y noventa abrieron espacios para la declaración de los derechos ciudadanos de las poblaciones indígenas. Sin embargo, lo anterior no se tradujo en una expansión plena del ejercicio de la ciudadanía a las poblaciones indígenas, porque las instituciones políticas no han logrado crear ámbitos de participación real y adecuada. Ahora, la región andina tiene unas poblaciones indígenas empoderadas que están haciendo uso de esos derechos en busca de autonomía y reconocimiento. En Bolivia y Perú ya se han visto disturbios por las protestas de las poblaciones indígenas. La creciente organización y coordinación de estas comunidades con miras a hacer valer sus derechos, así como el ambiente de polarización política en el que esos esfuerzos tienen lugar, configuran un reto y una oportunidad para toda la región latinoamericana y para Colombia.

IV.D.1.

Recomendaciones

1. La política exterior del gobierno colombiano debe buscar una mayor representación de la diversidad del país. De igual forma, el gobierno debe hacer explícita la apuesta del país por la protección y el reconocimiento efectivo de su diversidad. Esto facilita la interlocución con regiones como el Caribe y África, y con países como Canadá, Francia, España y Estados Unidos, que valoran un gobierno que respeta y tiene conciencia de su diversidad. 2. El gobierno colombiano debe fortalecer la diversidad cultural y superar la situación de frágil atención a los grupos raciales y étnicos en el país. Esta iniciativa debe considerar que las poblaciones afrocolombianas e indígenas no son estrictamente locales, sino que tienen una intersección transnacional muy profunda.

97

IV.E. CULTURA La riqueza y diversidad cultural de Colombia representa un enorme potencial para la generación de espacios de relación en el contexto internacional. La promoción de la cultura colombiana genera prestigio, valoración simbólica y puentes de comunicación que tienen impacto en las gestiones que el Estado adelanta en los ámbitos político, económico y comercial. Además, la cultura ayuda a mejorar la comprensión de la realidad del país y a extender redes de relacionamiento. Estas oportunidades surgen en un contexto en el que la globalización, además de económica, es cultural. Hay una mundialización de la cultura que produce transnacionalmente bienes como películas, videos, videojuegos, grabaciones musicales, programas de televisión. Éstos circulan en los lugares más disímiles y apartados del planeta, y crean una familiaridad y aceptación que rebasa los límites nacionales. La política cultural debe buscar la promoción de Colombia en el exterior, lo que significa el intercambio de una amplia diversidad de manifestaciones culturales en el entorno internacional y el reconocimiento de la creatividad de diferentes sectores de la sociedad para representar en forma adecuada al país en el mundo. Aunque una parte fundamental de la política cultural consiste en contribuir al desarrollo de las industrias creativas nacionales, es fundamental que una política cultural internacional estimule aquello que no necesariamente interesa al mercado, pero que son expresiones claves para entender el país. En la idea contemporánea de cultura están comprendidas etnias, lenguas y experiencias relacionadas con procesos de desarrollo comunitario y expresiones de la cultura urbana. También existe un interés por la apropiación social del patrimonio tangible e intangible, y por los significados culturales del patrimonio natural. La política exterior debe considerar la promoción cultural en varias áreas: la diversidad cultural colombiana, en la que confluyen lo indígena, lo español y lo africano; la creatividad que se expresa en la cultura tradicional, en las artesanías y en las formas de expresión de la cultura en las comunidades tradicionales; la creación para la afirmación de pueblos originarios y minorías culturales y étnicas; la nueva cultura urbana con sus matices regionales; y las ricas culturas populares.

IV.E.1.

Recomendaciones

1. Colombia debe priorizar las estrategias, actividades y regiones atendidas por la política cultural de promoción del país en el exterior, por la escasez de los recursos y la amplitud de demandas, y por la necesidad de fortalecer la intervención, integrar los esfuerzos, cumplir los objetivos y lograr la sostenibilidad en el tiempo. 2. La política cultural internacional, ejecutada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, debe establecer una coordinación con el Ministerio de Cultura, con los

98 ministerios de Educación y Comunicaciones, con el Departamento Nacional de Planeación, Colciencias y otras entidades públicas, nacionales, regionales y locales. La promoción de Colombia resulta de la presencia de múltiples actores privados, como los medios de comunicación, gremios, empresas, universidades y organizaciones de la sociedad civil, entre otras. 3. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe diseñar mecanismos para que los aportes culturales de la diáspora colombiana se conozcan en el país. Existe una red importante de artistas colombianos en el exterior. Hay un gran potencial en esta diáspora, ya sea porque ellos mismos son fuente de interpretación de Colombia, o porque pueden ampliar las actividades de promoción llevándolas a lugares remotos. 4. La política de promoción de Colombia en el exterior por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores debe empezar con acciones internas. Las relaciones culturales con las embajadas acreditadas en el país, la atención a los invitados extranjeros que visitan Colombia para participar en congresos, foros, rondas de negocios e intercambios, y la gestión con los organismos internacionales de cooperación son fundamentales para apuntalar la ejecución de esta política. 5. El gobierno debe tener en consideración los desarrollos culturales de las regiones, y establecer conexiones entre ellas y otras zonas del mundo con las que el país construye nuevas relaciones (por ejemplo, la integración de la costa Pacífica colombiana a la región de Asia-Pacífico o la costa Caribe colombiana y el Gran Caribe). 6. Colombia debe atender los procesos culturales que se dan, con gran vitalidad, en el tejido social de las fronteras. Una acción persistente de esta naturaleza ayudará a superar muchos de los conflictos que en éstas se presentan. Se sugiere hacer un mapeo de proyectos culturales en frontera para fortalecerlos y replicarlos. 7. Colombia debe atraer un mayor número de turistas mediante la promoción de la diversidad cultural en el país. Se puede hacer una conexión más fuerte entre la marca país y las culturas de diferentes regiones.

IV.F. EL PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA Aunque la Constitución de 1991 institucionalizó diversos mecanismos de participación democrática, no se crearon instrumentos para la participación de la sociedad civil en la política exterior del país. Esta carencia es aún más delicada si se tiene en cuenta que en los últimos años ha crecido el número de organizaciones no gubernamentales (ONG) que operan en Colombia. Aunque sus actividades son muy diversas, se destacan las ONG que trabajan en los temas de desarrollo, desplazamiento, género, derechos humanos, conflicto armado y

99 construcción de paz. La gran mayoría de las ONG en Colombia mantienen estrechos vínculos con organizaciones no gubernamentales y gobiernos en el exterior. De otro lado, aunque las comunidades indígenas y afrocolombianas y las organizaciones rurales no han desempeñado un papel protagónico en la política nacional, tienen una participación significativa en el ámbito local y fronterizo. En Colombia se observan dos patrones de participación de la sociedad civil en temas internacionales. El primero consiste en el ejercicio de la diplomacia paralela, mediante actividades de redes de defensa en asocio con actores estatales y no estatales, principalmente en el exterior. El segundo canal es de cooperación y acompañamiento, y ha sido usado por el sector empresarial, la Iglesia y la academia (éstos han sido convocados para colaborar con el Estado en el manejo de ciertos temas de la agenda externa). Un ejemplo de la participación de la sociedad civil en los asuntos de política exterior son las negociaciones comerciales de Colombia. En las negociaciones del TLC con Estados Unidos, además de la voluntad política gubernamental, la información, organización y agremiación facilitaron la participación activa del sector empresarial. A la vez, la negociación del TLC generó debates y resistencia entre la sociedad civil, incluyendo gremios de la producción, congresistas, sindicalistas, ONG, académicos y grupos indígenas, entre otros. De otro lado, el conflicto interno y su internacionalización han conducido a una participación creciente de la comunidad internacional, de organismos multilaterales como la ONU y la OEA, y de países amigos. En este caso hay que diferenciar la intervención de la comunidad internacional como mediadora o acompañante de la “diplomacia” guerrillera. La primera se enmarca en la decisión del Estado de solicitar apoyo internacional para resolver el conflicto interno, y la segunda en la búsqueda de alianzas internacionales por parte de los actores armados ilegales. La creciente actividad de la sociedad civil en distintas dimensiones de las relaciones internacionales no siempre ha sido bien recibida por parte del gobierno, que incluso ha llegado a estigmatizar el trabajo de algunas organizaciones. Este rechazo público a la actividad no estatal contraviene los principios constitucionales, ignora las tendencias propias de la globalización y desaprovecha un aliado potencial en la promoción y diversificación de las relaciones internacionales del país.

IV.F.1.

Recomendaciones

1. El Estado debe reconocer las iniciativas de la sociedad civil en materia de política exterior. Para ello debe partir del respeto a la independencia de cada actor, crear canales de diálogo con la sociedad civil y buscar el intercambio de información, el debate y la concertación en el diseño y ejecución de la política exterior del país. 2. La sociedad debe hacer un esfuerzo por organizarse y pasar de la denuncia y la reivindicación a generar una capacidad propositiva. Para ello se requiere de altos

100 niveles de capacitación y promoción que provengan tanto de la sociedad misma como del Estado. 3. El Estado y la sociedad civil deben estimular y apoyar el trabajo de la Mesa Nacional de Garantías liderada por el Programa Presidencial para los Derechos Humanos. Éste es un espacio en el que el Estado y las organizaciones multilaterales pueden informar a la sociedad civil sobre su gestión y sus posiciones en el tema de los derechos humanos. Este esquema deberá adoptarse en otros temas de política exterior. 4. El gobierno debe crear un fondo para financiar la participación informada de actores de la sociedad civil en la negociación de tratados de libre comercio. El gobierno debe propiciar mecanismos que permitan a todos los actores involucrados –no sólo los empresarios– hacer estudios que les permitan adoptar posiciones más informadas. 5. El Estado debe respaldar iniciativas domésticas y externas que desde la sociedad civil colombiana promuevan una mirada alternativa del tema de las drogas ilícitas. Una política efectiva en el frente de las drogas debe mancomunar esfuerzos estatales y no gubernamentales. Ello le dará legitimidad y credibilidad a las estrategias a implementar. 6. El Estado y la academia deben contribuir a concitar la atención de los académicos que están fuera del país para que se produzca un conocimiento más comprehensivo de la realidad colombiana. Se debe promover la creación de una masa crítica internacional de expertos en asuntos colombianos. Por ejemplo, se podrían crear versiones de Cátedras Colombia fuera del país, estimuladas por el Estado y organizaciones multilaterales, y se debe apoyar el Grupo Colombia en el Latin American Studies Association (LASA). 7. El gobierno debe fomentar espacios de discusión con miembros de la academia para que ella juegue un papel esencial en la formulación de la política exterior del país. 8. La academia debe incluir más sistemáticamente el papel de la sociedad civil en los programas de las carreras y cursos que ofrece. El objetivo debe ser superar una visión de lo internacional centrada en el Estado, visión que ya no corresponde a la realidad. 9. Los medios de comunicación deben dedicar mayor atención a la política exterior del país y adoptar una actitud más analítica frente a la misma. Su función debe ser la de difundir información, pero también la de educar a la opinión pública. 9.1. El gobierno puede crear un premio de periodismo internacional que reconozca

los logros en cubrimiento y análisis de eventos internacionales y de la política exterior.

101 9.2. La Cancillería puede crear un programa radial o televisado para difundir

asuntos como los foros internacionales en los que el gobierno va a participar, los temas de la agenda internacional del país, las posiciones que el gobierno adoptará, etcétera. 10. El gobierno debe crear mecanismos para consultar a la sociedad civil sobre el papel del país en las instituciones multilaterales. Estos canales deben facilitar el intercambio de información y propuestas, y deben respetar la autonomía de los actores.

IV.G. LA CANCILLERÍA Y EL SERVICIO EXTERIOR COLOMBIANO Para poder avanzar hacia una política exterior de Estado es necesario fortalecer la Cancillería y el servicio exterior colombiano. La Cancillería colombiana tiene limitaciones serias para ejecutar la política exterior actual y para poner en marcha iniciativas como las propuestas en este documento. Buena parte de esta dificultad se deriva de una estructura limitada, resultante de una serie de reformas que se han emprendido sin un criterio orientador claro. El Ministerio de Relaciones Exteriores presenta en la actualidad un alto grado de disfuncionalidad: el organigrama responde a un esfuerzo por adaptarlo a unos derroteros generales que no necesariamente coinciden con los objetivos de la misma entidad. A ello se suma que la mayoría de las decisiones se concentran en los cuatro cargos superiores de la administración –Ministro, Viceministros y Secretario General–, lo que produce un altísimo grado de congestión en esos despachos. La Cancillería no trabaja, además, siguiendo un módulo de gestión que establezca métodos de trabajo claros y sistemas de reporte y retroalimentación eficientes. Por ejemplo, no hay indicaciones claras sobre la mayoría de las labores que deben llevar a cabo las oficinas y las misiones en el exterior. Por otra parte, en la estructura de la Cancillería no existe una oficina dedicada a elaborar estudios o análisis para orientar la acción de las distintas dependencias y de las representaciones en el exterior. Esta labor la podría desarrollar la academia diplomática, si se le dota de un mandato más amplio y de recursos consistentes.

IV.G.1.

Misiones en el exterior

Colombia cuenta hoy con 47 embajadas, cuatro misiones ante organismos multilaterales, 63 consulados y 33 encargados de funciones consulares –oficinas que funcionan dentro de las embajadas– distribuidos en los cinco continentes. Esto significa que, en plena globalización, la presencia internacional de Colombia es inferior a la que tenía en el período de la Guerra Fría o a principios de la década de los años noventa. El cierre de representaciones ha dado señales confusas sobre el propósito de la política exterior del país, ha interrumpido procesos y ha ahorrado pocos recursos.

102 Las “embajadas regionales” propuestas en la última etapa de cierres han deteriorado la capacidad de relacionarse con varios países. El principal problema de las misiones de Colombia en el exterior es que su organización interna no responde a criterios claros. No existe una categorización que defina el tamaño que debe tener una representación, el número de funcionarios diplomáticos con funciones definidas, la cantidad y las funciones del personal administrativo y de apoyo.

IV.G.2.

Personal

El personal de la Cancillería está conformado por funcionarios de carrera diplomática, de carrera administrativa, de libre nombramiento y remoción –provisionales, cuando ocupan cargos que por definición son de carrera–. Existe también personal vinculado por contrato bajo la figura de asesores. La carrera diplomática es un régimen jerarquizado al que se entra por concurso público y se asciende por el cumplimiento de requisitos que incluyen evaluaciones periódicas, cumplimiento de tiempo y pruebas de ascenso. La carrera diplomática está conformada por 257 funcionarios, distribuidos aproximadamente por mitades entre el servicio exterior y la planta interna que, según la Asociación Diplomática, corresponde al 24% del total del servicio exterior. Aunque las labores sustanciales de la Cancillería están a cargo de ellos, en el primer nivel de dirección no hay funcionarios de carrera. La vinculación de personal provisional carece en la práctica de regulación: si bien se dice que las normas de personal son aplicables también a los funcionarios provisionales, el nivel de exigencia para su vinculación es casi inexistente. Además, en muchos casos el criterio de los nombramientos de los funcionarios es eminentemente político, incluso en cargos en los que semejante tendencia puede afectar de manera grave los intereses del país.

IV.G.3.

El servicio exterior

La representación de Colombia en el exterior está conformada por profesionales especializados, formados en diplomacia y temas internacionales, y por funcionarios que son vinculados sin una evaluación de su capacidad de aporte a la gestión exterior del país. La Dirección del Talento Humano concentra sus labores en la gestión de nómina, y poco en el desarrollo profesional. La capacitación prácticamente no existe, y la academia diplomática restringe su labor –por razones legales– al personal de carrera diplomática, es decir, a menos de la cuarta parte del personal de la Cancillería. Además de que la vinculación de personas ajenas a la Cancillería al servicio exterior colombiano es una práctica bien conocida, no hay un equilibrio entre los requisitos

103 para el ingreso a la carrera diplomática y el servicio exterior en su conjunto. La norma que hoy rige el nombramiento de personal provisional tiene tal cantidad de vacíos, que en la práctica no se aplican unas exigencias mínimas. Si bien en ocasiones el personal nombrado en provisionalidad es idóneo, los recursos que el Estado colombiano invierte en ellos terminan perdiéndose, pues no regresan al servicio del Estado. Aunque es evidente que pueden existir aspectos del régimen que merecen ajustes –la evaluación y los cursos de ascenso, por ejemplo–, la discusión no se debe reducir a una cuestión de números, cuando menos de la mitad de los cargos diplomáticos en el exterior son ocupados por funcionarios de carrera y sólo una cuarta parte del total del personal de la Cancillería son diplomáticos de carrera.

IV.G.4.

Comparación con el contexto internacional

El despliegue internacional de Colombia está por debajo del de Perú, país de similar tamaño pero de menor población –casi 20 millones de diferencia–, y sólo es equiparable al de Ecuador, mucho más pequeño que Colombia. Embajadas de países latinoamericanos en el mundo Cercano y Asia África Medio Oriente Argentina 23 26 8 10 8 Brasil 27 28 11 13 25 Chile 21 23 5 9 4 Colombia 21 15 2 5 3 Ecuador 20 12 3 5 1 México 26 24 5 11 7 Perú 21 18 2 8 3 Venezuela 33 24 10 7 8 FUENTE: Páginas en Internet de los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores. País

América

Europa

Oceanía 2 2 2 1 1 2 2 1

Con la excepción del caso mexicano, y en cierta medida del colombiano, las estructuras de las cancillerías tratan de hacer una clara distinción entre el ámbito político, representado por el Ministro, y la organización en sí misma, cuyo manejo corresponde usualmente a alguien “de casa”, es decir, a un funcionario de carrera. El mensaje que este tipo de estructuras da es que la política de Estado que asumen las cancillerías es independiente de la orientación política de quien ocupe el cargo más alto en la organización. Otro factor que distingue muy claramente el caso colombiano de otros en el mundo, y en América Latina, es que en éstos la presencia de funcionarios políticos –o por fuera de la carrera diplomática– por debajo del nivel de jefe de misión es prácticamente inexistente.

104

IV.G.5.

Recomendaciones

1. El Ministerio de Relaciones Exteriores, las embajadas, misiones y consulados de Colombia en el exterior deben contar con una estructura clara y funciones definidas para todos sus cargos. 2. Las embajadas, misiones y consulados y la sede principal de la Cancillería deben afinar su coordinación. 3. El Estado debe reconocer la importancia de las comunidades colombianas en el exterior y la atención que éstas reclaman. 4. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe asignar los asuntos consulares al Viceministerio de Relaciones Exteriores. 5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe asignar viceministros y directores generales exclusivamente de carrera. 6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe crear un centro de pensamiento que contribuya al diseño de la política exterior. 7. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe crear una Dirección para el Gran Caribe. 8. El Estado debe evitar la politización del dispositivo internacional con una cuota de personal de carrera cuya proporción debería ser de al menos 2/3 en diez años, hasta llegar al 90% en el largo plazo. 9. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe hacer más estrictos los requisitos para los funcionarios que no son de carrera, y hacer evaluaciones periódicas de los mismos. 10. De acuerdo con los objetivos de la política exterior, la academia diplomática debe implementar sistemas actualizados y eficientes de capacitación que incluyan tanto a los funcionarios de carrera como a los que no hayan ingresado a la misma. 11. El Estado debe garantizar una remuneración adecuada para los funcionarios que conforman la planta externa.

IV.H. LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA EXTERIOR DE ESTADO Para que Colombia pueda aprovechar las oportunidades que ofrecen los cambios de las realidades nacionales y de los contextos regionales y globales, es imprescindible construir una política exterior de Estado. Esta meta supone un sustantivo consenso nacional que haga factible emprender un esfuerzo persistente y de largo plazo dirigido a superar los problemas institucionales de la política exterior y a rodear al dispositivo

105 diplomático de recursos y apoyo, de acuerdos sobre la labor que debe desempeñar, así como para inmunizarlo frente al juego político interno y su utilización con fines partidistas o electorales.

IV.H.1.

Continuidad, integralidad y consenso

Una política exterior de Estado es un bien público que los países construyen y mantienen, puesto que puede representar importantes réditos para una nación. Dicha política está constituida por estrategias, posiciones, acciones y expresiones que se manifiestan ante la comunidad internacional, e interpreta y proyecta los intereses nacionales frente a los principios y normas que rigen las relaciones y la agenda internacional. Si bien una política exterior de Estado evita los quiebres y las fluctuaciones constantes que se derivan de las oscilaciones políticas de los partidos o los gobernantes, no es equivalente a un simple continuismo de la política exterior de un gobierno. La continuidad de valores y principios –democracia e integración, no injerencia en asuntos internos, respeto a las diferencias ideológicas, políticas, étnicas o religiosas, solución pacífica de los conflictos internacionales, respeto del derecho internacional, multilateralidad y corresponsabilidad– y la defensa de los intereses nacionales implica considerar los cambios del contexto regional o global, así como los consensos nacionales: ambos pueden exigir que la política exterior se modifique. Las metas redefinidas sólo se pueden alcanzar con una política de Estado que persista hasta su logro, que sea integral y que cuente con un respaldo mayoritario. Una política exterior de Estado exige un gran esfuerzo para trascender las iniciativas meramente coyunturales, reactivas y fragmentadas; exige una visión integral que precise los fines e intereses nacionales, y los medios y metas de la política exterior; que tome en consideración tanto los cambios del contexto como las nuevas tendencias, actores y desafíos regionales y globales; que seleccione contrapesos y aliados, que establezca prioridades e indicadores de resultados a corto, mediano y largo plazo, todo ello basado en un respaldo mayoritario. Conviene detenerse en los parámetros del respaldo que requiere la adopción y ejecución de una política exterior de Estado. Un amplio respaldo implica un diálogo con los diversos actores del proceso político nacional, y no sólo con las colectividades tradicionales o dominantes. Implica, además, la consideración de los puntos de vista y de las propuestas de los sectores nacionales y regionales –en particular los fronterizos y de la sociedad civil organizada– involucrados en dimensiones de la política exterior. Ese respaldo también se enriquece con la concertación en las instituciones estatales, que participan cada vez más en las relaciones o negociaciones internacionales del país y deben aplicar la política exterior de Estado.

106

IV.H.2.

Actores y dispositivo diplomático

Los elementos aquí descritos sufren, en el caso de Colombia, de notorias vulnerabilidades que una política exterior de Estado puede ayudar a superar. Más que una continuidad basada en amplios acuerdos, en el país prima un continuismo rutinario, una política parcial y coyuntural con poco respaldo. La concertación dentro del Estado es débil, lo que ha causado una marcada fragmentación y la generación de mensajes confusos y ambiguos, cuando no contradictorios –las manifestaciones de las distintas entidades sobre un mismo tema no coinciden–. La construcción de acuerdos es casi nula. Además, una política exterior de Estado depende de la calidad de la preparación y actuación de los principales actores y de la solidez del dispositivo diplomático. Esto, en Colombia, no ocurre. El presidente de la República tiene el mandato constitucional de conducir y representar la política exterior nacional. Esto no significa el monopolio diplomático del poder ejecutivo ni un presidencialismo protagónico, desinstitucionalizador o excluyente. Tampoco significa que pueda usar el dispositivo diplomático como instrumento de política interna para negociar respaldos y atender compromisos electorales. Aunque las fuerzas nacionales tienen que contribuir con su apoyo en momentos en los que están en juego asuntos esenciales o amenazas a la sociedad y al Estado, debe caber la discrepancia y la crítica sobre decisiones y actuaciones. Una Cancillería profesional es decisiva para diseñar y aplicar una política exterior de Estado. Las sucesivas reformas a las que ha estado sometida han quedado reducidas a asuntos coyunturales o formales, han dejado en interinidad la carrera diplomática y la estructura de la organización, y sin resolver los problemas institucionales. Con el peso del tema de la seguridad en la política exterior, la Cancillería ha sido marginada o ha tenido que salir a tratar de remediar actuaciones internacionales equívocas de otros actores. Por lo tanto, es necesario que se tomen decisiones y se emprendan las acciones que haga falta para modernizar y fortalecer la Cancillería. En la siguiente sección se abordan algunas de ellas. Las representaciones diplomáticas bilaterales y multilaterales, así como las oficinas consulares y comerciales, son las encargadas de aplicar la política exterior de Estado. El cumplimiento de tal función se menoscaba cuando los funcionarios no surgen de la meritocracia ni pertenecen a las carreras profesionales, sino que resultan de la negociación de puestos. Así se distorsiona la política exterior, se afecta su ejecución coherente y se convierte a los embajadores en representantes de sus intereses individuales o políticos y no de la nación. El cierre de numerosas representaciones no contribuyó a disminuir el déficit fiscal, y en cambio hizo perder presencia, interlocución, iniciativa y alianzas frente al nuevo mapa de actores regionales y globales, justo cuando un gran número de colombianos estaba migrando, y el país trataba de aumentar las exportaciones. De ahí la necesidad de que el consenso nacional que aquí se propone contemple decisiones obligatorias para el gobierno y el Congreso como las que enseguida se presentan.

107 El acuerdo sobre la necesidad de un servicio exterior totalmente profesional, de carrera y ajeno a intereses políticos internos. La formación de un cuerpo diplomático preparado para impulsar la inserción integral de Colombia al campo regional y global. La selección por méritos del personal para el servicio interno y exterior. La consolidación de la carrera diplomática y consular, según los parámetros que se presentan en la siguiente sección. La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores es el mecanismo institucional que reúne periódicamente a los ex presidentes de la República, a algunos cancilleres y a miembros de la Comisión segunda de Cámara y Senado. Desde el año 2005 debe ser convocada al menos dos veces, una por el presidente, para hacer consultas, y otra por el canciller para rendir informes. Sin embargo, su conformación no refleja la pluralidad del espectro político nacional, ni se abre a la representación de las autoridades fronterizas, decisivas en la consideración de asuntos de la vecindad. A pesar de que su mandato es el de construir consensos y evitar que la confrontación partidista o electoral debilite la posición internacional del país, su propio funcionamiento y operatividad han sido afectados por la polarización política, y hoy resultan insuficientes e ineficientes. El poder legislativo tendría que convertirse en un instrumento de primera importancia en la construcción de una política exterior de Estado. Para esto es esencial el análisis de la orientación internacional y el control político en el resguardo de los intereses nacionales. Las comisiones segundas del Senado y la Cámara, encargadas de los asuntos internacionales, han quedado limitadas a ratificar acuerdos que firma el gobierno, a ser informados en la Comisión Asesora, a otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo, a hacer viajes sin mayor alcance para el país y a solicitar nombramientos en la planta interna o del exterior. La falta de interlocución con sus representados, y una participación marginal en los organismos parlamentarios regionales no se han traducido en lazos interparlamentarios o en grupos de amistad entre congresos que contribuyan al fortalecimiento de las relaciones de Colombia con otras naciones, y sobre todo con aquéllas con las que se enfrentan mayores dificultades. La opinión pública y la sociedad civil organizada le dan a la política exterior de Estado un carácter integral y democrático. Un amplio espacio de consulta e intercambio de ideas con la sociedad civil es esencial. La interlocución, sin embargo, que es poco frecuente, se reduce la mayoría de las veces a dar información, y la apertura es poca cuando se trata de considerar las opiniones de sectores sociales o académicos – posiciones que muchas veces hacen contribuciones esenciales– con una perspectiva distinta a la de los gobiernos. En agosto del 2008, el gobierno colombiano creó el llamado Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales, encargado de coordinar en esta área las actividades estatales y privadas. Del Sistema hacen parte el Consejo de Política Exterior y Relaciones Internacionales, que ejerce sus funciones en el Consejo de Ministros con el fin de articular la posición estatal, y el Grupo para la Coordinación

108 de las Relaciones Internacionales. En el 2009 el Grupo definió dos temas para su agenda: medio ambiente y Asia-Pacífico. Sobre este último tema participó en la elaboración de una estrategia para la inserción del país en esa región. Fue presentada el 20 de noviembre de ese año en el primer Consejo de Política Exterior. El funcionamiento permanente de esos mecanismos y su amplia representatividad podrían ayudar al pacto nacional para construir una política exterior de Estado.

ANEXO 1. DOCUMENTOS DE APOYO ENCOMENDADOS A EXPERTOS Ardila, Martha y Tickner, Arlene. El papel de la sociedad civil en la política exterior colombiana. Domínguez, Jorge. La política exterior de Estados Unidos bajo el Presidente Barack Obama. Girón, Jaime y Coy, Francisco. La Cancillería y el servicio exterior colombiano. Diagnóstico, análisis de las anteriores reformas y propuestas de reforma. Hirst, Mónica. Cooperación internacional, los PRMs latinoamericanos y la inserción de Colombia. Lampreia, Luiz. Análisis para la Misión de Política Exterior de Colombia. Lanxin, Xiang. China and Colombia: A Test for “South-South” Partnership?. Lanzetta, Mónica. Relaciones económicas y comerciales de Colombia con los países vecinos. Millán, Jaime. Recursos estratégicos y fuentes alternativas de energía: elementos para la política exterior de Colombia. Pastrana, Eduardo. Las relaciones de Colombia con la Unión Europea. Rodríguez, Manuel. Perspectivas del tema ambiental en la política exterior de colombiana. Rosales, Osvaldo. Colombia: una estrategia de inserción en el Asía-Pacifico. Ryden, Lars. Strategic Resources and the Environment of Colombia. Sikkink, Kathryn; Frey, Barbara, y Lyon, Amanda. Los derechos humanos y el derecho internacional humanitario y la política exterior colombiana. Carlhed Thomas. Taller presencial de asesoría sobre Imagen país y Diplomacia pública.

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POLÍTICA CAMBIARIA EN UN PROCESO DE AJUSTE ORDENADO Por: Leonardo Villar Gómez*

El debate público sobre la política cambiaria de Colombia en el período reciente se oscurece con frecuencia por comentarios superficiales que impiden ver con pragmatismo las disyuntivas que enfrentan las autoridades en este frente. Para algunos analistas de la coyuntura colombiana, el esquema de banda cambiaria que mantuvo el Banco de la República durante varios años se identifica virtualmente con el demonio causante de todos los males de la economía. Para ellos, la banda cambiaria fue la culpable de las altas tasas de interés, de la recesión y del desempleo, mientras la crisis financiera internacional y los propios desajustes macroeconómicos internos y externos tuvieron un papel apenas marginal en la explicación de esos fenómenos. El propósito de este corto artículo es tratar de desvirtuar algunas de esas interpretaciones y resaltar varios aspectos positivos de la política cambiaria que se ha adelantado en los últimos años. El pasado 25 de septiembre, la Junta Directiva del Banco de la República decidió eliminar la banda cambiaria y permitir la libre flotación del peso, coincidiendo con el anuncio de las bases de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en el que se establece un programa de ajuste macroeconómico para los próximos tres años. Los resultados de esa decisión han sido positivos. Con posterioridad a ella, la tasa de cambio nominal ha tenido una notable estabilidad y las tasas de

*

Co-Director del Banco de la República. Las opiniones expresadas aquí son de responsabilidad exclusiva del autor y no comprometen a la Junta Directiva del Banco de la República. Una versión de este artículo, previa a la eliminación de la banda cambiaria, se publicó en Exponotas, la revista institucional de Analdex, en agosto de 1999. Las ideas principales expresadas allí se mantienen en esta versión, en la cual se incluyeron las consideraciones que tuvo el autor para apoyar en el seno de la Junta la eliminación de ese mecanismo y el paso a la libre flotación del peso.

2

interés han podido continuar el proceso de descenso que en términos generales venían manifestando desde finales de 1998. Así, a diferencia de otros países en los que el tránsito a un régimen de tasa de cambio libre se caracterizó por devaluaciones abruptas y aumentos muy fuertes en las tasas de interés, en Colombia ese tránsito se logró de una manera ordenada y exenta de traumatismos. Paradójicamente, los resultados exitosos de la decisión de liberar el tipo de cambio en septiembre de 1999 han generado un intenso debate en contra del Banco de la República, en el que se acusa a esta entidad por no haberla adoptado con anterioridad. Personalmente estoy convencido de que el éxito de la decisión de eliminar la banda cambiaria fue posible, precisamente, por la flexibilidad que se tuvo en el manejo de esa banda en el período anterior y por la coincidencia de su desmonte con el anuncio de un programa macroeconómico consistente, que fortaleció de manera fundamental la credibilidad nacional e internacional en la política económica colombiana, en la medida en que recibió el apoyo explícito del FMI y de otros organismos multilaterales de crédito como el Banco Mundial, el BID y el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR). El artículo se divide en dos partes. En la primera, se describen las principales características del régimen de bandas cambiarias, tal como ese régimen fue aplicado en Colombia en el período reciente. En la segunda, se resumen las consideraciones que tuvo el autor para apoyar, en el seno de la Junta, la decisión de eliminar la banda cambiaria el pasado 25 de septiembre.

I. CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN COLOMBIANO DE BANDAS CAMBIARIAS A. Flexibilidad El primer punto que debe resaltarse sobre el régimen de bandas cambiarias que utilizó Colombia en los últimos años es que el comportamiento de la tasa de cambio tuvo un alto grado de flexibilidad para responder a las fuerzas de oferta y demanda en el mercado de divisas. La banda cambiaria vigente entre febrero de 1994 y el pasado mes de junio tenía una amplitud de 14 puntos porcentuales y la que rigió entre julio y septiembre del presente año tuvo una amplitud de 20 puntos porcentuales. Esto significa que, dentro de ese amplio rango, la tasa de cambio era

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determinada en lo fundamental por el mercado y el esquema cambiario colombiano se podía caracterizar como un régimen de tasa de cambio libre. A diferencia de otros países, el Banco de la República sólo intervenía en el interior de la banda para moderar la magnitud de las fluctuaciones y evitar de esa manera una volatilidad extrema en el muy corto plazo. Las intervenciones del Banco no se encontraban encaminadas a ubicar la tasa de cambio en una u otra posición específica dentro de la banda, lo cual dependía exclusivamente de las fuerzas del mercado. Más importante aún, cuando se presentaron alteraciones profundas y sustanciales en las condiciones fundamentales de la economía, de tal forma que se hizo evidente que la tasa de cambio de equilibrio de mediano y largo plazo se había modificado, el Banco procedió a ajustar la banda. Esto se hizo en diciembre de 1994, cuando la banda se desplazó hacia abajo como consecuencia del incremento en los flujos externos de capitales de largo plazo y de las perspectivas que en ese momento existían de ingresos de divisas por la explotación de los yacimientos petrolíferos de Cusiana y Cupiagua. Más recientemente, en septiembre de 1998 y en junio del presente año, la banda se desplazó hacia arriba como respuesta a la drástica caída de los términos de intercambio para Colombia, la fuerte reducción en la demanda de nuestros productos en los países vecinos, el deterioro sustancial en las condiciones de acceso a recursos financieros internacionales y a una clara reducción en el gasto agregado en la economía, tanto público como privado. En estas condiciones, era evidente que la tasa de cambio de equilibrio de mediano y largo plazo había aumentado y que una mayor flexibilidad al alza de la tasa de cambio podía ayudar en la recuperación del equilibrio macroeconómico. B. La tasa de cambio no se usó como ancla anti-inflacionaria La política anti-inflacionaria que ha adoptado desde hace varios años el Banco de la República se sustenta fundamentalmente en el control de los agregados monetarios. En el diseño de esa política, la tasa de cambio no cumple el papel de ancla o de punto de referencia para la fijación del nivel general de precios, como sucede en otras economías. En esto, la política de Colombia se distingue claramente de la de países como Brasil, cuya política anti-inflacionaria, hasta comienzos del presente año, estaba claramente sustentada en una tasa de cambio nominal virtualmente estable. Por esa misma razón, la banda cambiaria de Brasil era mucho más estrecha que la colombiana y podía conducir a procesos de evidente sobrevaluación real de la moneda doméstica. C. Notable recuperación de la tasa de cambio real

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La flexibilidad de la política cambiaria colombiana en un ambiente de reducción acelerada de la inflación y el hecho de que ella no haya sido el eje de la política anti-inflacionaria permitieron un notable incremento en la tasa de cambio real en los últimos años, con el cual se aumentó la competitividad de la producción nacional frente a la del resto del mundo. Lo anterior se aprecia claramente en los distintos indicadores que existen sobre la evolución de la tasa de cambio real. En el Cuadro 1 se presentan varios de los indicadores más conocidos. El índice que divulga normalmente el Banco de la República se construye con base en índices de precios del productor y una canasta de monedas de los 20 principales socios comerciales de Colombia. De acuerdo con este indicador, la devaluación real desde el primer semestre de 1997 hasta septiembre del presente año fue de 30,7%, llevando el índice de un nivel de 90,38 a uno de 118,11, con base 1994 = 100. Esto permitió revertir totalmente la revaluación de los años precedentes. Lo anterior se dio a pesar del fortalecimiento del dólar frente a otras monedas, el cual explica que el incremento en la tasa de cambio real bilateral del peso frente al dólar haya sido aún más notorio, alcanzando un 31,5% en el mismo lapso. Con razones que personalmente comparto, Analdex ha insistido desde hace varios años en que el índice de la tasa de cambio real construido con base en los índices de precios al consumidor tiene ventajas sobre el que usa como referencia los índices de precios del productor. Pues bien, lo cierto es que la devaluación real del período reciente calculada con IPC ha sido aún mayor que la que se calcula con IPP. Para el índice ponderado frente a 20 socios comerciales, la devaluación real así medida alcanza un 39,8% entre el primer semestre de 1997 y septiembre de 1999 y para el índice bilateral frente al dólar supera el 40% en el mismo período. De esta manera, el ajuste de la tasa de cambio real que se hizo a lo largo de los dos últimos años es quizás el más fuerte que se haya realizado en la historia económica reciente de Colombia. Ese ajuste supera ampliamente al que se observó en 1984 y 1985, cuando se crearon las condiciones para el crecimiento económico sostenido que tuvo este país en la segunda mitad de la década de los ochenta y la primera mitad de los años noventa. Más destacable aún, el gigantesco ajuste cambiario que se hizo entre 1997 y 1999 fue posible en un contexto de reducción sostenida de la inflación, la cual ha vuelto a niveles cercanos al 10% después de casi tres décadas en las que persistentemente rondaba cifras entre 20% y 30% anual.

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Cuadro 1 Tasa de cambio real (Base 1994 = 100) (Promedios geométricos semestrales)

Ponderado 20 países 1/ IPP IPC

Fecha

Bilateral con EE.UU. IPP IPC

1993

I II

106,84 108,08

114,13 111,66

109,50 110,36

115,17 112,59

1994

I II

101,64 98,39

102,23 97,82

103,50 96,62

103,22 96,88

1995

I II

98,93 105,33

96,24 102,27

94,09 99,32

91,78 95,76

1996

I II

102,13 95,77

96,08 88,07

100,70 94,82

94,99 86,92

1997

I II

90,38 96,32

83,98 90,77

90,16 95,80

83,22 89,11

1998

I II

96,04 100,86

92,39 96,73

94,77 98,57

90,38 94,11

1999

I Jul. Ago. Sep.

101,63 110,84 113,90 118,11

97,31 107,67 111,91 117,44

100,68 112,17 114,09 118,59

95,92 107,95 111,08 116,77

1/ Ponderaciones de comercio global no tradicional.

Unida a una drástica contracción de la demanda doméstica, la corrección de la tasa de cambio real del período reciente ha permitido un ajuste acelerado en la cuenta corriente de la balanza de pagos. De un déficit que superaba el 5,7% del PIB en 1998 se ha bajado a uno que se estima inferior a 1,5% del PIB en 1999, lo cual es particularmente significativo cuando se tiene en cuenta que en este año el valor de las exportaciones de café sigue afectado por niveles de precios históricamente bajos

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y que las exportaciones no tradicionales se han visto reducidas por la grave crisis económica de los países de la región. D. Proceso de ajuste ordenado No obstante su flexibilidad, los límites que imponía la banda cambiaria permitían un proceso de ajuste ordenado frente a cambios en las circunstancias macroeconómicas internas y externas. De hecho, la justificación básica para una política de banda cambiaria, vis-a-vis la alternativa de una tasa de cambio perfectamente libre, reside en el peligro de que un esquema de flexibilidad total conduzca a procesos de “overshooting” o sobreajuste en la tasa de cambio. Tanto la teoría económica como muchos análisis empíricos sobre economías en las que existen flujos internacionales de capital han identificado que si el mercado cambiario se deja funcionar en forma totalmente libre, el juego de la oferta y la demanda de divisas puede conducir a que la tasa de cambio se aleje temporalmente de sus niveles de equilibrio de mediano y largo plazo, en lugar de acercarse a ellos. Los argumentos para que esto sea así son de diferente tipo. En ocasiones, el sobreajuste de la tasa de cambio se puede presentar como consecuencia de las expectativas de mayor devaluación que genera el propio proceso de devaluación en un mundo en que los agentes económicos reaccionan con rezago a la información que reciben. A nivel teórico, sin embargo, se ha demostrado que un proceso de “overshooting” cambiario ante alteraciones en el entorno macroeconómico puede generarse incluso si se supone que todos los agentes económicos son perfectamente racionales o aun si son capaces de anticipar plenamente el futuro1. Varias experiencias recientes en países de América Latina ilustran la existencia de procesos de sobreajuste cambiario. Un caso muy destacado es el de Brasil, después del abandono de la banda cambiaria en enero del presente año. La devaluación observada en unas pocas semanas en ese país se acercó al 100% pese a que unos meses más tarde la tasa de cambio se pudo estabilizar a niveles 1

Véanse en particular los artículos clásicos de R. Dornbusch (“Expectations and Exchange Rate Dynamics”, Journal of Political Economy, 1976), J. R. Frenkel y C. A. Rodríguez (“Exchange Rate Dynamics and the overshooting hypothesis”, IMF Staff Papers, 1982) o M. Obstfeld y K. Rogoff, (“Exchange Rate Dynamics with sluggish prices under alternative adjustment rules”, International Economic Review, 1984).

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que superaban el inicial en cerca de 60%. En el caso colombiano, lo sucedido después de los desplazamientos de la banda cambiaria en septiembre de 1998 y en junio de 1999 fue también ilustrativo de la tendencia que se genera a un sobreajuste. En ambas ocasiones, la tasa de cambio se fue rápidamente al techo de la nueva banda cambiaria, aunque pocas semanas más tarde se devolvió hasta niveles que eran apenas superiores a los consistentes con la banda antigua (Gráfico 1). En estos casos, sin embargo, los procesos de sobreajuste se dieron por períodos muy cortos y en magnitudes limitadas precisamente por los extremos de la banda cambiaria, lo cual mostró los beneficios de la existencia de esta última en dichas coyunturas.

Gráfico 1 Corredor cambiario y tasa de cambio representativa Enero de 1994-Octubre 25 de 1999 (Pesos por dólar)

2.100 1.900 1.700 1.500 1.300 1.100 900 700 Ene-94 Ago-94 Feb-95 Ago-95 Feb-96 Sep-96 Mar-97 Sep-97 Mar-98 Oct-98 Abr-99 Oct-99 Fuente: Banco de la República y Superintendencia Bancaria.

Por supuesto, podría argumentarse que incluso un proceso de sobreajuste cambiario agudo, como el que se puede generar en ausencia de bandas cambiarias, carece de costos importantes para la economía en la medida en que tenga un carácter puramente temporal. Personalmente considero, sin embargo, que un sobreajuste de ese tipo habría sido tremendamente peligroso en una economía caracterizada por profundos desequilibrios estructurales y con una política macroeconómica de baja credibilidad en los mercados internacionales, como era el caso de la economía colombiana en el

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período reciente. Las razones para ello son diversas y se aplican tanto a un proceso de devaluación como a uno de apreciación excesiva del peso. Creo innecesario abundar en los costos que tendría una sobrevaluación excesiva del peso, aunque fuese temporal. Esos costos son bien conocidos. El deterioro que se genera en la capacidad productiva y comercial de los sectores de exportación, y en general de los sectores que producen bienes comerciables internacionalmente, es algo que no se recupera fácilmente. Los mercados externos se pierden mucho más rápido de lo que es viable recuperarlos y la capacidad productiva que se deteriora en una crisis de un año tarda varios años en volverse a construir. Por razones como estas, estoy personalmente convencido, por ejemplo, de los beneficios que conllevó haber sostenido la banda cambiaria colombiana en diciembre de 1996, cuando el Banco de la República se vio obligado a comprar casi US$2,000 millones en el mercado por defenderla y evitar la tremenda revaluación que de otra forma se habría generado. Esa revaluación habría tenido un carácter evidentemente temporal, pues de haberse presentado, la presión a la devaluación del período más reciente habría sido muy superior a la observada2. Los riesgos de un sobreajuste cambiario en la dirección contraria, esto es, de una devaluación excesiva del peso, son más relevantes para la situación que Colombia ha vivido desde 1998. A mi juicio, esos riesgos tienen que ver al menos con tres tipos de argumentos: 1.

En primer lugar, un aumento excesivo de la tasa de cambio puede generar en los agentes económicos del país la percepción de desestabilización macroeconómica generalizada, lo cual no solo refuerza en magnitud y en extensión el proceso de sobreajuste, sino que puede inducir a esos mismos agentes económicos a tomar el dólar como referente para la fijación de sus precios

2

Algunos analistas plantean el argumento contrario al expresado en el texto y sugieren que la intervención del Banco Central en el piso de la banda cambiaria, frenando la revaluación, puede dificultar el ajuste natural del mercado. Alberto Carrasquilla, ex Gerente Técnico del Banco de la República, resume esta posición de la siguiente manera: “si el cambio hubiese flotado, es posible que se hubiese apreciado nominalmente (e inicialmente en términos reales) y de manera sustancial. Es posible adicionalmente que esa apreciación hubiese sido percibida insostenible en el mediano plazo y que hubiese ayudado a aplacar el ritmo de gasto. La banda cambiaria debe entenderse como un mecanismo que impidió el ajuste más rápido de las expectativas y que pudo haber ayudado a perpetuar el optimismo infundado”. Tomado de “La Devaluación y el Crecimiento”, Economía Colombiana y Coyuntura Política, Revista de la Contraloría General de la República, julio de 1999, p. 22). En contra de esta interpretación, personalmente creo que era precisamente la revaluación que se estaba presentando hasta finales de 1996 la que ayudaba a mantener una situación de auge insostenible del gasto, con productos importados y financiamiento externo artificialmente baratos.

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y salarios, tal como sucedió en la década de los ochenta en la mayor parte de los países de América Latina diferentes de Colombia. Por supuesto, las presiones inflacionarias que surgen de esa manera pueden ser controladas con una política monetaria restrictiva, tal como lo hizo Brasil en el primer semestre de este año. Ello, sin embargo, requiere un aumento muy fuerte en las tasas de interés y produce efectos claramente recesivos. En Brasil, por ejemplo, las tasas de interés del Banco Central estuvieron en niveles cercanos a 40% real durante varios meses después de la eliminación de la banda cambiaria y pese a la reducción reciente, aún se encuentran muy por encima de las tasas colombianas. 2.

En segundo lugar, incluso sin una aceleración en la inflación ni un aumento en las tasas de interés, una devaluación excesiva tiene efectos que pueden reforzar la recesión económica en el corto plazo a través del encarecimiento en los precios relativos de los insumos y de los bienes de capital importados por el aparato productivo.

3.

Más importante que lo anterior, un sobreajuste cambiario genera un encarecimiento muy grande e innecesario de la deuda externa. Esto es particularmente preocupante en el caso de la deuda privada por el grave efecto que en circunstancias como las actuales tendría sobre la viabilidad de muchas empresas endeudadas en moneda extranjera y, a través de ellas, sobre el propio sistema financiero colombiano. La magnitud de este problema se ilustra claramente con ayuda del Cuadro 2. La deuda en moneda extranjera del sector privado colombiano a fines de junio de 1999 asciende a 17,044 millones de dólares, que a la tasa de cambio vigente en ese momento representa cerca de 30 billones de pesos. Por su parte, la deuda total de los hogares y empresas colombianos con el sector financiero, denominada en pesos, asciende para el mismo momento a $ 46 billones. Esto significa que la deuda en moneda extranjera representa casi un 39% de la deuda total del sector privado y ese alto porcentaje se ve afectado negativamente por un ajuste de la tasa de cambio3. Por supuesto, este no es argumento para frenar o evitar los incrementos en la tasa de cambio que sean necesarios para recuperar el equilibrio macroeconómico, los cuales de hecho se han dado en el período reciente. Pero sí es un argumento muy fuerte en contra de ajustes que vayan más allá de lo necesario y a favor de mecanismos que, como lo hizo la banda cambiaria durante 1998 y los primeros nueve meses de

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1999, moderen los procesos especulativos y de sobreajuste que pudieran llevar la tasa de cambio a niveles excesivamente altos.

Cuadro 2 Deuda privada (Millones de dólares y miles de millones de pesos)

Fin de

1996 1997 1998 1999 1999

Mar. Jun.

Deuda denominada en moneda extranjera 1/ Dólares Pesos 2/

14.939,0 17.320,0 17.247,0 17.324,0 17.044,2

15.018,6 22.404,8 26.596,8 26.566,5 29.522,3

Deuda Deuda total Deuda total denominada en pesos en M/E en pesos (Porcentaje)

31.891,8 40.204,2 45.854,8 45.743,3 46.317,1

46.910,4 62.609,0 72.451,5 72.309,8 75.839,4

32,0 35,8 36,7 36,7 38,9

1/ Incluye la deuda externa de entidades financieras públicas que financian al sector privado Colombiano. 2/ Convertida a la tasa representativa de mercado. Fuente: Banco de la república, Subgerencia de Estudios Económicos

Dentro de ciertos límites, un aumento en la tasa de cambio real como el que se ha presentado en el período reciente, contribuye claramente a la recuperación de niveles apropiados de competitividad externa de la producción colombiana, lo cual coadyuva en el proceso de recuperación económica. Más allá de esos límites, sin embargo, los costos de un sobreajuste cambiario pueden ser muy altos para la estabilidad macroeconómica y para las propias posibilidades de reactivación. La banda cambiaria fue precisamente el instrumento que ayudó a preservar esos límites en un proceso ordenado de ajuste de la tasa de cambio real. E. Transparencia Algunos analistas aceptan el tipo de argumentos planteados en la sección anterior en contra de un sistema de tasa de cambio totalmente libre en coyunturas como las que tuvo que enfrentar Colombia durante los últimos años. Esos analistas coinciden en que allí se podrían presentar procesos de 3

Nótese que el aumento en el porcentaje que representa la deuda denominada extranjera entre 1997 y la actualidad se presenta a pesar de que su valor absoluto medido en dólares se reduce en forma no

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sobreajuste cambiario agudos e inconvenientes. Plantean, sin embargo, que la magnitud e intensidad de esos procesos se podría controlar con intervenciones “sucias” del Banco de la República en el mercado. En contra de ese planteamiento, creo personalmente que una de las grandes ventajas del esquema de banda cambiaria que operó en Colombia fue precisamente su transparencia. Lo que hizo la banda cambiaria fue decirle de manera explícita a los agentes económicos cuáles eran los niveles de tasa de cambio en los cuales el Banco de la República estaba dispuesto a comprar o a vender montos muy grandes de divisas. Los niveles máximo y mínimo en los cuales se trataba de estabilizar la tasa de cambio por parte del Banco Central eran de esta manera conocidos por toda la sociedad y no quedaban entre los secretos que solo unos pocos alcanzan a conocer. Por esa misma razón, la eliminación de la banda cambiaria solo fue una decisión aconsejable, a mi juicio, cuando se presentaron las condiciones macroeconómicas y de credibilidad nacional e internacional en la política económica, para que la tasa de cambio pudiera dejarse fluctuar de manera realmente libre; esto es, cuando fue posible una flotación cambiaria sin intervenciones “sucias” del Banco de la República encaminadas a fijar la tasa de cambio en niveles escogidos por un grupo reducido de funcionarios públicos en forma arbitraria y desconocida para el público en general.

II. CONCLUSIONES Y CONSIDERACIONES FINALES PARA LA ELIMINACIÓN DE LA BANDA CAMBIARIA En resumen, de todos los puntos anteriores puede concluirse que el régimen de banda cambiaria, tal como fue aplicado en Colombia en los últimos años, se caracterizó por su flexibilidad y transparencia y permitió un ajuste notable en la tasa de cambio real, en un ambiente de corrección de los principales desequilibrios macroeconómicos y de reducción acelerada de la inflación. Los argumentos según los cuales el aumento en las tasas de interés de 1998, así como la recesión actual, fueron consecuencia del régimen cambiario que tuvimos, responden, a mi juicio, a espejismos comprensibles a primera vista pero falsos cuando los análisis se hacen a profundidad. Tanto los aumentos de las tasas de interés como la recesión han sido fenómenos generalizados en los países de América Latina en el período reciente pese a que entre esos países los hay con tasa de despreciable.

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cambio absolutamente fija, como la Argentina, o con tasa de cambio libre, como México desde 1995, o Ecuador y Brasil desde enero del presente año. Colombia, de manera similar a Chile y a Uruguay, mantuvo una banda cambiaria relativamente flexible y tampoco estuvo inmune a dichos fenómenos. Tal como lo expuso la Junta Directiva del Banco de la República en su Informe al Congreso del mes de julio y en el Informe Adicional de octubre de este mismo año, el aumento de la tasa de interés de 1998 y la recesión colombiana actual son la consecuencia lógica de un drástico deterioro del entorno internacional (crisis de los países vecinos, desplome de los términos de intercambio y fuerte contracción de la disponibilidad de recursos financieros externos), en un contexto en que Colombia había acumulado graves desequilibrios del pasado. La política cambiaria reciente no ha sido la culpable de esos deplorables fenómenos. Por el contrario, a mi juicio, ha sido un instrumento apropiado para mitigar sus implicaciones negativas y contribuir, en la medida de sus posibilidades, a los ajustes que requiere la economía nacional. Después de todo lo dicho en este artículo, la pregunta lógica de cualquier lector es por qué su autor fue partidario del desmonte de la banda cambiaria el pasado 25 de septiembre. Creo que la manera más transparente de responder esa pregunta es transcribiendo textualmente los cinco puntos de comentarios que, como miembro de la Junta Directiva del Banco de la República, hice en la sesión en la que se adoptó la decisión correspondiente: 1.

“Desde mi ingreso a la Junta, en 1997, he sido partidario del proceso de ajuste cambiario que se inició en esa época, después de la fuerte revaluación real del peso que se había presentado en los años precedentes. Personalmente considero que uno de los elementos fundamentales en el ajuste macroeconómico que requería el país es el notable aumento en la tasa de cambio real que se ha presentado entre el primer semestre de 1997 y la actualidad.

2.

“El sistema de bandas cambiarias, con la flexibilidad que ha tenido en Colombia, ha sido un instrumento útil para evitar cambios abruptos y desestabilizadores en la tasa de cambio nominal, que habrían sido claramente indeseables, así como para lograr que el proceso de aumento en la tasa de cambio real se produzca de una manera ordenada y en un ambiente de reducción de la inflación. Además, en los períodos en que el país en general, y el sector público en particular, han contado con financiación externa adecuada, el régimen de bandas cambiarias

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ha sido consistente con fuertes tendencias a la baja de las tasas de interés. Evidencia de ello fue lo que sucedió en 1997 y, más recientemente, en el primer semestre de 1999. 3.

“A pesar de lo anterior, el mantenimiento del régimen de bandas cambiarias requiere no sólo el compromiso del Banco de la República, sino el apoyo decidido del Gobierno y de la comunidad financiera internacional. Recientemente, este apoyo ha dejado de existir. En el caso del Gobierno, la falta de convicción en el esquema de bandas cambiarias ha conducido a comentarios por parte de funcionarios públicos que restan credibilidad a la política y facilitan ataques especulativos como el que se ha presentado en los últimos días. En el caso de la comunidad financiera internacional, la pérdida de confianza y apoyo para el sistema de bandas cambiarias, que hasta hace poco tiempo se defendía fuertemente, se explica en parte por experiencias desafortunadas de otros países que tenían bandas cambiarias mucho menos flexibles y con objetivos muy diferentes a los de la banda colombiana. Así, por ejemplo, en el caso de Brasil, la banda se utilizaba fundamentalmente como ancla anti-inflacionaria, propósito para el cual no se ha utilizado en Colombia, donde el instrumento de lucha contra la inflación ha sido esencialmente el control de los agregados monetarios. En nuestro país, el propósito fundamental del régimen de bandas ha sido facilitar un ajuste ordenado y evitar lo que en la literatura económica anglosajona se conoce como “overshooting” cambiario; esto es, un proceso desestabilizador de sobreajuste de la tasa de cambio nominal.

4.

“En las circunstancias descritas, el esquema de bandas cambiarias se ha hecho insostenible y su mantenimiento sería inconveniente para el país. Además, el logro del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional constituye un momento apropiado para la transición de Colombia a un sistema de flotación libre de la tasa de cambio, razón por la cual soy partidario de que la decisión sea adoptada en el día de hoy.

5.

“Hacia el futuro, la responsabilidad de limitar los procesos de sobreajuste en la tasa de cambio recaerá de manera fundamental en la credibilidad del programa macroeconómico acordado con el Fondo Monetario Internacional, en el cual hay dos elementos que cumplen un papel esencial: en primer lugar, para el mediano y largo plazo, el ajuste estructural de las finanzas públicas; y en segundo lugar, para el corto plazo, el apropiado financiamiento externo del alto nivel de déficit fiscal que tiene el gobierno colombiano. En ausencia de una banda cambiaria establecida

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por el Banco de la República, el logro de avances sustanciales en los dos frentes mencionados será requisito indispensable para evitar que la normalidad cambiaria se vea amenazada y para continuar avanzando, sin riesgos de desestabilizar la economía, en el relajamiento de la política monetaria que se ha adelantado desde finales de 1998. La reducción adicional de las tasas de interés que con tanta urgencia se requiere para la recuperación de la actividad productiva y el empleo sólo será viable y sostenible si se hacen los enormes ajustes fiscales contemplados en el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y si el Gobierno Nacional consigue los recursos externos que requiere para financiarse”. Como mencioné en la introducción de este artículo, los resultados de la decisión de eliminar la banda cambiaria el pasado 25 de septiembre han sido positivos. Sin embargo, ello no debe conducir a la conclusión simplista de que se habría podido eliminar en cualquier momento anterior sin grandes costos para la estabilidad macroeconómica del país. Las decisiones de política económica deben ser evaluadas en el contexto de las coyunturas en las cuales son adoptadas. En Colombia, la eliminación del régimen de bandas cambiarias no condujo a una devaluación abrupta del peso ni a procesos desestabilizadores de la situación económica general precisamente porque durante los 30 meses anteriores se había llevado a cabo una devaluación real ordenada con el apoyo de ese régimen y porque el tránsito a un régimen de flotación se hizo en el marco de un programa de ajuste avalado por la comunidad financiera internacional. La tasa de cambio real del peso se encuentra hoy cerca del nivel más alto que ha tenido en la historia de Colombia, lo cual favorece la competitividad de la producción nacional; la inflación ha bajado a niveles que no se observaban hace casi 30 años y el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos se ha corregido a pesar de la persistencia de enormes desequilibrios en el frente fiscal. Si estos últimos empiezan finalmente a corregirse y si la credibilidad en el programa de ajuste acordado con el Fondo Monetario Internacional permite un financiamiento externo adecuado, tanto para el gobierno como para el sector privado, las tasas de interés podrán continuar su tendencia descendente y la economía podrá entrar en un proceso sostenible de recuperación de la actividad productiva.

Investigación y Desarrollo Universidad del Norte [email protected]

ISSN (Versión impresa): 0121-3261 COLOMBIA

2004 Roberto González Arana LA POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA A FINALES DEL SIGLO XX. PRIMERA APROXIMACIÓN Investigación y Desarrollo, diciembre, año/vol. 12, número 002 Universidad del Norte Barranquilla, Colombia pp. 258-285

la política exterior de colombia a finales del siglo xx. PRIMERA APROXIMACIÓN* Roberto González Arana

roberto gonzález arana ph.d en historia de la academia de ciencias de rusia. investigador del centro de investigaciones en desarrollo humano (cidhum) de la universidad del norte. profesor de la misma universidad y de la universidad del atlántico. vicepresidente de la asociación de historiadores latinoamericanos y caribeños (adhilac). ([email protected])

* Este trabajo es un primer resultado de la investigación «Teoría y práctica de la política exterior colombiana» realizado con el apoyo de REDIR, Red de integración latinoamericana y caribeña, y la Asociación de Unidad por Nuestra América (AUNA). 258

resumen Este trabajo se propone analizar la importancia de las relaciones internacionales en el estudio de la historia política de Colombia durante el siglo XX. Para ello centra su atención en las últimas décadas del siglo tomando como referente la influencia de Estados Unidos en el diseño y práctica de la política exterior del país. Política exterior, historia política, historia colombiana contemporánea, política norteamericana.

palabras clave:

abstract The purpose of the article is to analyze the importance of the international relations in the study of the history of Colombian politics during the 20th century. The focal point is on the influence of the United States in the design and practices of Colombian foreign policy over the last few decades. k e y w o r d s : Foreign policy, political history, contemporary Colombian history, political North American.

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antecedentes teóricos

P

or tradición, los estudios sobre la historia política regional o nacional colombiana han relegado a un segundo plano los temas internacionales. La tendencia a orientar las investigaciones hacia la historia regional, que alimente la comprensión de la historia nacional, ha inhibido las posibilidades de incursionar en otros ámbitos del saber. Se podría decir que el desinterés por la investigación hacia la historia de la política exterior colombiana es una expresión del rechazo hacia diversos estudios que tradicionalmente se inscribían en tópicos como la historia diplomática, el derecho internacional, la historia de los tratados, con lo cual se relegaban a un segundo plano aspectos como la migración, la integración y la seguridad. El balance de la investigadora Diana Marcela Rojas dedicado a la producción historiográfica sobre la política internacional de Colombia nos permite corroborar que la producción académica en el país sobre política exterior es bastante precaria. Además, en esta área sobresalen los estudios realizados por investigadores extranjeros. Ahora bien, una parte importante de estos estudios se orienta al análisis de las relaciones económicas externas, particularmente de la política cafetera. Asimismo, este estudio revela que existe un número apreciable de investigaciones que abarcan el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX y luego la producción desciende notablemente al referirse a los años cincuenta y a la etapa del Frente Nacional. Finalmente, el período de los años ochenta y noventa ha gozado de mayor atención, a lo cual ha contribuido la constitución de institutos dedicados a esta temática (Rojas, 2003). De otro lado, se asume que el objeto de estudio de los historiadores debe separarse claramente de lo que interesa a los analistas políticos o investigadores en los temas de relaciones internacionales, y por apartarse tanto de éstos, la historiografía colombiana, como ya se ha dicho, ha perdido protagonismo en el análisis de las temáticas internacionales. Se diría que la llamada crisis de la historia, en cuanto a sus métodos y confusión sobre lo que debería ser su verdadero objeto de estudio, ha alimentado este estado de cosas. A nivel latinoamericano, a veces pareciera que el historiador se está limitando a recopilar datos que servirán de materia prima a las otras

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ciencias sociales. Al respecto el historiador cubano Sergio Guerra Vilaboy señala que «el abandono casi por completo de alcanzar la historia global, aunque fuera sólo como lejano horizonte, ha dado por resultado una visión caótica del pasado, basada en una reproducción infinita de imágenes, acumulación de datos deshilvanados o anécdotas frívolas, unido a una anarquía metodológica que ha ido distanciando a la historia de las demás ciencias sociales y restringiendo su valor social» (Guerra, 2001). El auge de la narrativa en la historia también ha contribuido a que se produzcan muchos trabajos con muy discutible rigor científico, pues en estos casos se están priorizando los temas de coyuntura, dirigidos a un gran público ávido de información que normalmente no es muy exigente. Ello permite entender cómo a diario se publican estudios sobre la política exterior norteamericana durante la administración del presidente George Bush –en tiempos de elecciones en este país– o se escribe la quinta biografía sobre Osama Ben Laden y la guerra contra Irak. Para el caso colombiano, los temas que más seducen actualmente son los referidos a la reelección presidencial, las biografías de presidentes o ex presidentes e, incluso, los dedicados al conflicto, seguridad, por ejemplo. En Colombia también encontramos a grupos de historiadores que sólo validan como objeto de su quehacer investigativo los hechos acontecidos en el pasado menos reciente, pues a su parecer, los estudios sobre temáticas de la llamada historia contemporánea e historia inmediata no aportan valor alguno a la historiografía, pues pareciera que éstos, así como los temas de historia internacional, no competen al historiador. Cabría aquí resaltar que la historia de las relaciones internacionales y de política exterior de un país van mucho más allá de la historia diplomática, la historia de los tratados y delimitación fronteriza. No olvidemos que las dinámicas internacionales son fundamentales para la comprensión del presente. Si nos obstinamos en invalidar lo contemporáneo en aras de seguir investigando temas y períodos considerados claves, bien podría resultar que cuando «aumenta el caudal de información que poseemos sobre un segmento determinado del pasado, disminuye el conocimiento que los especialistas tienen de la totalidad del territorio» (Fontana, 1992).

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Si tomamos como referente la historia que se hace en Europa y Estados Unidos, con relación a la de América Latina, probablemente hallaremos que sus temas de interés u objetos de estudio no coincidirán siempre, pues no podríamos aplicar «en forma mecánica, a una realidad cualitativamente diferente, modelos, técnicas y géneros historiográficos concebidos para otras latitudes»(Guerra, 2001). Ante este panorama, el camino debería ser entonces animarnos a descubrir diversas y variadas posibilidades que puedan incluir no sólo a los temáticas de las relaciones internacionales sino incluso también a la historia comparada, por ejemplo. Los recientes trabajos de Medófilo Medina sobre Venezuela y Colombia nos pueden servir de ejemplo en esta novedosa e interesante perspectiva. Ahora bien, no se trata de asumir –bajo el supuesto de que la política colombiana está en pleno proceso de internacionalización a partir de los últimos veinte años– que conviene incentivar este tipo de estudios por una coyuntura, pues lo que se ha llamado internacionalización de la política en Colombia «no es en realidad una especie de apertura de fronteras hacia lo externo, un redescubrimiento de la arena internacional, sino más bien una intensificación de las interconexiones entre las sociedades, y sobre todo de la conciencia de un proceso que viene de tiempo atrás» (Rojas, 2003). Es decir, no es a partir de la apertura económica cuando Colombia inicia el proceso de internacionalización del país sino que éste hunde sus raíces desde comienzos del siglo XIX. Son múltiples los ejemplos que nos ilustran a través de nuestra historia cómo los hechos de la política doméstica han estado directamente asociados con el acontecer mundial, lo cual es obvio e inevitable. Así, por ejemplo, una vez la Nueva Granada se liberó de la metrópoli, se conformaría la Gran Colombia, meta que se proponía integrar a estas jóvenes naciones andinas para aunar esfuerzos ante los propósitos expansionistas de las grandes potencias mundiales. Asimismo, los planes para la liberación de Cuba y Puerto Rico fueron grandes causas internacionales emprendidas por Simón Bolívar como medio para obtener la emancipación americana definitiva. También las guerras civiles del siglo XIX implicaron costos que rebasaron lo doméstico, como el caso de la pérdida del canal de Panamá, en el amanecer del siglo XX. La política de industrialización por sustitución

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de importaciones de igual forma tuvo causas de índole externa, las cuales allanaron el camino a la modernidad, con las lógicas consecuencias que ello supuso. En otra esfera se observa que la marcada influencia de Estados Unidos sobre Colombia ha determinado los lineamientos de las políticas económicas, sociales y de seguridad del país. Basta con recordar la sujeción a la doctrina del Respice Polum, según la cual –desde comienzos del siglo XX– todas nuestras políticas de Estado y decisiones en materia de política internacional deberían estar sujetas a los lineamientos de la estrella polar del Norte. O los pactos secretos del gobierno de Eduardo Santos con Estados Unidos durante la Segunda Guerra mundial; la solitaria participación colombiana en la guerra de Corea a comienzos de los años cincuenta, o el activo papel de nuestra cancillería en la expulsión Cuba de la oea, a instancias de la Guerra Fría. La metodología de este trabajo sobre política exterior se orienta bajo los presupuestos de la teoría de la interdependencia de las relaciones internacionales. la política exterior colombiana a partir de los años setenta Los estudios tradicionales sobre las relaciones entre Estados Unidos y los países de América Latina –durante los dos últimos siglos– han pretendido demostrar que, dado el interés estratégico que representa la región para Washington, se supone que sus políticas hacia ésta no han tenido grandes variaciones o cambios significativos, lo cual no es del todo cierto. De igual forma, se infiere que la dependencia económica latinoamericana respecto a Estados Unidos implica una plena sujeción a esta potencia en las decisiones de política exterior que deben asumir. Sobre lo primero cabe señalar, como lo anota Van Klaveren, una visión estática de las relaciones internacionales propicia simplificaciones peligrosas alejadas de la realidad. Por lo tanto, «cualquier análisis histórico profundo lleva a concebir las relaciones entre ambos extremos del continente americano como una sucesión de etapas con características propias y marcadamente diversas. Ello no sólo porque la política norteamericana hacia América Latina ha experimentado fuertes variaciones que, en ocasiones, han traído consigo cambios de fondo, sino también porque las respuestas latinoamericanas han tendido a variar en el tiempo» (Van Klaveren, 1983).

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Respecto a lo segundo, partimos de aceptar que si bien es evidente la dependencia estructural de muchos países del continente –como por ejemplo Colombia– con relación a Estados Unidos, hecho visible en las recientes discusiones con miras a tratados de libre comercio, esto no supone una subordinación automática o una postura incondicional a la política exterior norteamericana, y numerosos momentos del siglo XX avalan esta afirmación. Es así como durante los gobiernos de Lázaro Cárdenas en México, Velasco Alvarado en Perú, Omar Torrijos en Panamá o Salvador Allende en Chile hallamos ejemplos de distanciamientos importantes. Por supuesto, Cuba y Nicaragua durante sus revoluciones marcan rupturas más drásticas. En resumen, para el caso de las relaciones interamericanas puede ser factible que aun cuando un país del continente tenga unos sólidos vínculos económicos con Estados Unidos –como tradicionalmente los ha tenido por ejemplo México–, pese a ello, pueden darse momentos de posturas distantes o marcados desacuerdos. Lo anterior se evidenció recientemente con la negativa de los gobiernos de Ricardo Lagos en Chile y Vicente Fox en México1 a apoyar –como integrantes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas– la incursión norteamericana sobre Irak, pese a que, para el caso del gobierno chileno, este país estuviera en ese momento a la espera de la ratificación del tratado bilateral de libre comercio con Estados Unidos, suscrito inicialmente en el año 2002. Una manera de comprender esta vía de relativa autonomía es que frecuentemente estas posiciones permiten aumentar la legitimidad de grupos dirigentes que en otras esferas han favorecido la dependencia estructural de sus países. Es así como en Panamá la oligarquía local ha recurrido a la causa latinoamericana con el propósito de legitimarse internamente o, por ejemplo, la diplomacia mexicana busca a través de una política exterior proactiva –que proclama preservar el legado nacionalista de la revolución de comienzos de 1 Históricamente, México ha mantenido una política exterior bastante progresista e independiente. Ejemplo de ello fue su negativa a romper relaciones diplomáticas con Cuba durante los años sesenta; su firma a la Declaración franco-mexicana que instaba al diálogo entre el gobierno salvadoreño y los grupos armados en 1982, y su activa participación en el grupo Contadora, instancia que a comienzos de los años ochenta propugnaba por una solución latinoamericana a la crisis centroamericana de los años ochenta.

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siglo– compensar la adopción de políticas conservadoras a nivel interno (Van Klaveren, 1983). Para el caso colombiano hallamos diversos momentos (durante las décadas de los setenta, ochenta y noventa del siglo XX) en que diferentes gobiernos asumieron posturas de relativa autonomía ante Estados Unidos pese a nuestra larga historia de sujeción a sus intereses. En este trabajo nos proponemos analizar exclusivamente la política exterior colombiana durante el último cuarto de siglo, pues como hemos anotado, éste es un primer resultado que pretende completarse analizando todo el siglo pasado. El gobierno del presidente Alfonso López Michelsen (19741978) asumió una singular postura hacia Washington a través de los lineamientos del Respice Similia, es decir, mirar a las naciones semejantes a Colombia en niveles de desarrollo y no sólo a la estrella polar del Norte. Se trataba de que en el juego del ajedrez mundial, según sus palabras, dejásemos de ser simples peones de la Guerra Fría. Como presidente, su tarea fue luchar en pro de universalizar nuestra política internacional. Para el mandatario liberal, heredero de Alfonso López Pumarejo, la política exterior estaba determinada en gran medida por las relaciones económicas. Es por ello que López Michelsen intentó diseñar una política internacional orientada a procurar la emancipación económica, meta lejana para las huestes liberales. En el Informe presidencial presentado al Congreso, al final de su mandato –julio 20 de 1978–, expresó que «había tomado ímpetu la lucha para obtener en la mesa de negociación internacional lo que nuestras masas desposeídas reclamaban a nivel doméstico, es decir, igualdad de oportunidades y no caridad, y no filantropía. Justicia en las relaciones económicas y no ayudas» (Cepeda & Pardo, 1989). Otra de las importantes metas de este gobierno fue la delimitación de las áreas marinas y submarinas con Costa Rica, Ecuador, Haití, República Dominicana. Con base en estas actividades, el presidente argumentaba que él había duplicado la superficie de Colombia (Gálvez, 2002). Conviene recordar asimismo el protagonismo de este gobierno en la búsqueda de la suscripción del tratado Carter-Torrijos, a fin de que Panamá pudiera asumir el control del canal interoceánico manejado por Estados Unidos. Asimismo, el restablecimiento de las

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relaciones diplomáticas con Cuba luego de más de una década de ruptura. Todas estas políticas tuvieron como escenario un panorama positivo para nuestras finanzas fruto de la llamada bonanza cafetera, la cual parecía facilitar una mayor independencia económica del país. Para nadie es un secreto que también, paradójicamente, durante esos años la economía tuvo en el narcotráfico un aliado que hizo posible grandes inversiones en la construcción, la industria y el comercio. La presidencia del liberal Julio César Turbay Ayala ( 19781982) tuvo como característica la búsqueda del retorno al modelo clásico en el manejo de las relaciones exteriores del país, el cual se había venido deteriorando desde finales de los años sesenta. Si bien es cierto que en un comienzo se continuaron algunos propósitos trazados desde el gobierno anterior en materia internacional, como el ampliar la diversificación de las relaciones exteriores del país,2 esta efímera orientación no tardaría en claudicar para cederle el paso al retorno al Respice Polum, el cual orientaría las decisiones que se tomaron a partir del segundo año de su mandato. Como lo expresara con resignación el presidente Turbay, «es una verdad indiscutible que nos movemos en la órbita en la que los Estados Unidos, la primera superpotencia mundial de Occidente, ejerce su mayor influencia» (Cepeda y Pardo, 1989). Esto evidenciaba que el propósito de esta nueva etapa sería propender por unas relaciones más cordiales y estrechas con la Casa Blanca. Indudablemente, la experiencia de haber sido canciller durante el gobierno de Lleras Camargo y luego embajador en Londres y Washington daban a Turbay un singular perfil para el hábil manejo de las relaciones del país. Una de las primeras metas en ese campo fue defender la bandera de los derechos humanos ante la guerra civil nicaragüense, país en donde la sociedad civil se alzaba en armas contra un régimen cruel –nos referimos a la dictadura de los Somoza–, el cual no entraba en reparos para mantenerse en el poder, aun a costa de masacrar a poblaciones indefensas. El pronunciamiento de los presidentes de Colombia y Venezuela ante la onu –septiembre de 2 Por primera vez Colombia asistió en calidad de observador a una reunión cumbre del Movimiento de los No Alineados (la cual tuvo lugar en La Habana, septiembre de 1979) y se entablaron contactos con la Yugoslavia de Yosip Tito. Asimismo, se anunció una gran apertura hacia África y se establecieron relaciones con China Popular.

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1979– cuestionando al régimen somocista por la flagrante violación de los derechos humanos, sería una temprana manifestación de una importante bandera del gobierno presidido por Turbay. Por supuesto, el activismo colombiano tenía grandes limitaciones, las cuales se harían evidentes con la negativa de la administración colombiana a solidarizarse con México y Costa Rica, países que habían roto sus relaciones diplomáticas con el gobierno de Anastasio Somoza e instaban a Colombia para que siguiera su ejemplo (El Tiempo, 23 de mayo de 1979). La política dual del presidente Turbay (defensa de los derechos humanos en la arena internacional y utilización de la represión como medio para sofocar la violencia interna en el país) tiene sus explicaciones. El que se tomase como estandarte de la política exterior la bandera de los derechos humanos durante su primer año de gobierno, coincidía con la principal preocupación de Estados Unidos y de muchísimos estados en ese momento, lo cual no significaba que necesariamente por ello éstos se respetasen en Colombia. Se podría afirmar, más bien, de acuerdo con Carlos Nasi, que para sus fines el gobierno Turbay halló en la dictadura nicaragüense una mina de oro porque éste era uno de los centros donde se concentraba la atención mundial y nadie podía permanecer indiferente ante lo que allí sucedía. De esta forma, hábilmente se ganaba prestigio internacional apoyando a quienes censuraban a la dictadura somocista, acallando parcialmente las críticas internas sobre las sistemáticas violaciones de derechos humanos en Colombia. Paralelamente, se desviaba la atención internacional hacia el caso nicaragüense, con lo cual se ocultaba de paso lo que aquí sucedía y se coincidía, como ya lo dijimos, con la principal preocupación del gobierno de Carter: abrir camino hacia unas buenas relaciones hacia el futuro. En resumen, el caso nicaragüense representaba ante todo una guerra a la mano, donde se podrían desplazar geográficamente (a Nicaragua) y personalmente (a Somoza) las responsabilidades sobre violaciones de derechos humanos. «Era allí donde se violaban los citados derechos, y no en Colombia, donde regía la norma (Nasi, 1989). En cierta medida, el gobierno colombiano seguiría también los pasos de Estados Unidos, pues la administración Carter también asumía una postura dual cuando apoyaba a varias dictaduras en el continente y censuraba a otras. En nuestro caso se apoyaba una

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causa internacional –la de los derechos humanos– pese a que a nivel doméstico éstos se irrespetaban. Un típico ejemplo de posiciones ambivalentes lo encontramos en la política exterior mexicana durante el último siglo, con avanzadas propuestas y decisiones en la arena internacional, mientras simultáneamente se persiste en una rigidez constante bajo las toldas del sempiterno Partido Revolucionario Institucional, pri. Retornando al caso colombiano, cabe señalar que con la caída de la dictadura en Nicaragua (julio de 1979) se extinguiría el referente sobre el cual el gobierno liberal colombiano desviaba las acusaciones que recibía del exterior. Al mismo tiempo, la dramática situación de los derechos humanos en el país había trascendido tanto, que al gobierno no le quedó otra salida sino reorientar su estrategia de política exterior. Se iniciaría en este momento la homogeneización de los frentes políticos y externos del gobierno en mención (Nasi, 1989). A medida que la administración Turbay iba adquiriendo el respaldo norteamericano para cristalizar proyectos de inversión internos o de defensa nacional, el gobierno colombiano se interesaría por afianzar la alianza con Estados Unidos. Esto se explica si observamos cómo el país fue pasando de la colaboración –durante el gobierno de Carter– a la alianza incondicional, a partir del ascenso de Ronal Reagan al poder. Tan es así que a finales de 1981 el grado de complementariedad entre las políticas exteriores de Turbay y Reagan era tal que James Bell, funcionario adscrito al Departamento de Estado norteamericano, declararía que «independientemente de quién fuera el próximo presidente de Colombia (el liberal Alfonso López Michelsen o el conservador Belisario Betancur), las relaciones entre Estados Unidos y Colombia sólo podrían deteriorarse, ya que sería imposible mantener el grado de cooperación logrado durante el gobierno de Turbay» (Bagley, 1982). (Las negrillas no son del texto). La concreción de metas fue posible gracias a la confluencia de intereses entre los gobiernos en estudio. El primero –nos referimos al de Reagan– empeñado en recuperar el liderazgo internacional perdido por su antecesor, a quien se responsabilizaba de haber cedido el control de los intereses norteamericanos sobre el Canal de Panamá,

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la caída de Mohamed Reza Pahlevi, Sha de Irán, aliado incondicional de Estados Unidos, y el derrocamiento de la dictadura somocista en Nicaragua. El segundo –nos referimos al de Turbay– interesado en recuperar la imagen exterior del país, deteriorada por el narcotráfico y obsesionado por ocupar un lugar importante en el Caribe e interesado en combatir eficazmente la insurgencia interna, para lo cual contaba con el apoyo irrestricto de Washington. La evidente alianza incondicional entre estos dos gobiernos se evidenciaría en acciones como el rechazo colombiano a la Declaración franco-mexicana, que recomendaba una negociación entre la guerrilla y el gobierno salvadoreño; la participación del país en calidad de observador en las elecciones salvadoreñas de 1982 (con lo cual se daba legitimidad aun régimen dictatorial); el solitario respaldo a Inglaterra, Estados Unidos y Chile –bajo la dictadura de Augusto Pinochet– en la guerra de las Malvinas,3 el envío de tropas colombianas al Sinaí y la ruptura de relaciones diplomáticas con el gobierno de Cuba –las cuales recién habían sido reestablecidas por su antecesor–. En el gobierno de Belisario Betancur (182-1986), al menos durante sus primeros dos años, hallamos un segundo momento reciente de una administración que intentó desligarse del alineamiento automático con Washington. La novedosa propuesta de incorporar a Colombia en el grupo de los No Alineados (Noal), la búsqueda de salidas multilaterales a problemas latinoamericanos como la deuda externa y el conflicto centroamericano, fueron audaces políticas que allanaron el camino para que nuestro país lograse un reconocido liderazgo internacional. Es así como de aliados muy cercanos a Estados Unidos pasamos a ser sus críticos4; de insolidarios con Argentina en 3 Acción que motivó el repudio de muchos países del continente, pues estaba en contravía al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca –TIAR–, el cual, por el contrario, instaba a la solidaridad con cualquier país americano que fuese agredido por una potencia internacional. Esta postura contraria a Argentina condujo al repudio de muchos países del continente, lo cual dio pie para que se tildase a Colombia como el Caín latinoamericano. Sobre este tema véase Gálvez Valega, Arturo (2002). Sistema interamericano de Defensa. Barranquilla: Ediciones Uninorte. 4 En su época fueron muy comentadas las declaraciones del presidente colombiano a Newsweek, en la que afirmó que el gobierno de Washington trataba con desdén a Colombia, y añadió que nuestro país no deseaba ser satélite de ninguna superpotencia ni de Estados Unidos. Véase Newsweek (1982, 23 de agosto), edición internacional.

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su guerra, pasamos a apoyarlos en este nuevo período; del distanciamiento y fricción con Nicaragua y una pasiva política en la región pasamos al acercamiento y búsqueda de salidas conjuntas como la crisis centroamericana (Pardo & Tokatlián, 1988) y de unas tensas relaciones con La Habana pasaríamos a un momento de distensión e histórico acercamiento.5 Estas nuevas orientaciones partían de admitir que era más ventajoso para el país una novedosa estrategia en política exterior, más autónoma respecto a Washington. Según Bagley y Tokatlián, el presidente Betancur, en contraste con su antecesor, suponía que tenía poco que perder en materia de cooperación económica con estados Unidos si seguía una política exterior más independiente en la región. Incluso, señalan que mediante la consolidación de una mayor independencia nacional era más probable que Estados Unidos prestase mayor atención a los intereses colombianos (Bagley, 1982). En efecto, siguiendo estos lineamientos, Betancur optó desde un comienzo por buscar la reestructuración general de nuestras relaciones internacionales enfatizando en reforzar la posición negociadora de Colombia en asuntos regionales, lo cual se concretaba con el concurso del país en diversos organismos subregionales hemisféricos y multilaterales. En el asunto de la deuda externa latinoamericana hizo posible la convergencia de intereses entre Colombia y Cuba durante la administración de Betancur. En múltiples eventos, realizados en la cepal, oea, Cartagena y La Habana, el gobierno de Colombia trabajó activamente en aras de coordinar una salida a la crisis ocasionada por la deuda. Así, por ejemplo, en la visita del presidente Reagan al país, durante el primer año del gobierno conservador, el presidente colombiano solicitó que las deudas latinoamericanas fuesen renegociadas, para lograr con esto que los pagos que se debían realizar por este concepto se fijaran en un porcentaje previamente preestablecido sobre los ingresos recibidos del rubro de exportaciones. Igualmente, se pidió que tanto Estados Unidos como los diversos organismos internacionales de asistencia adoptasen una posición más decidida 5 Sobre el tema de las relaciones entre Cuba y Colombia véase: DÍAZ CALLEJAS, Apolinar & GONZÁLEZ ARANA, Roberto (1988). Colombia y Cuba. Del distanciamiento a la colaboración. Barranquilla: Ediciones Uninorte, Colciencias.

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para encontrar soluciones a la crisis financiera de América Latina. En correspondencia con su política de generar consensos y emprender acciones multilaterales para resolver problemáticas comunes a la región, la diplomacia colombiana intentó gestionar acuerdos que facilitasen el diálogo con las partes interesadas. Es oportuno señalar que a nivel interno Betancur estaba empeñado en procurar el diálogo y cese de las hostilidades de los grupos armados. En consonancia con esta meta, las relaciones con Cuba se constituyeron en una parte esencial de su política exterior y se cimentaron en dos propósitos bien definidos: la pacificación en Centroamérica, el proceso de paz en Colombia y el asunto de la deuda externa. Si se pregonaba la tolerancia, el diálogo como fórmula para superar la crisis política regional y el conflicto interno colombiano, era ajustado a esta política el que también se tuviese un criterio menos ortodoxo y más amplio para con países que bien tenían posibilidades de cooperar con nuestra nación en asuntos tan claves como la búsqueda de la paz. Para Fernando Cepeda Ulloa, la inserción de Colombia en los Noal fue «una manera indirecta de reanudar en la práctica las relaciones con Fidel Castro» (Cepeda, 1986). Las frecuentes comunicaciones telefónicas entre el presidente Betancur y Castro; las periódicas visitas al país de voceros cubanos; el apresurado envío del canciller colombiano a Cuba para aliviar los efectos negativos –luego de la controvertida visita del mandatario colombiano a Estados Unidos–; la acogida que tuvo en el país la conferencia sobre la deuda externa, organizada en La Habana, a donde se enviaría una numerosa delegación; todo en conjunto evidenciaría la nueva dinámica de las relaciones (Cepeda, 1986). Merece destacarse que el accionar y liderazgo de Betancur en asuntos de política internacional permitieron disipar las dudas sobre su nivel de compromiso con la agenda de paz, e hicieron posible que dicho mandatario ganase credibilidad interna, lo cual era un objetivo del gobierno. Este contexto favorecería la firma de los acuerdos de paz por las farc en marzo de 1984. A juicio del comandante del Estado Mayor de ese grupo guerrillero, Manuel Marulanda Vélez, «El nuevo tratamiento en las relaciones internacionales de Colombia con Centroamérica nos parecía justo, nos parecía un paso positivo. No influyó en la decisión de firmar los acuerdos de paz pero sí lo tuvimos en cuenta» (Chernick, 1988).

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En contraste con lo anterior, luego de un primer año exitoso, al cumplirse el segundo de la administración Betancur, las novedosas acciones en materia internacional comenzaron a mostrar menos éxitos. Los fundamentos de la orientación estratégica de la política, el distanciamiento con respecto a Washington, empezaron a erosionarse como consecuencia de situaciones internas en asuntos como el narcotráfico, el sector externo de la economía y el proceso de paz con los alzados en armas. Lo anterior se hace evidente si observamos el replanteamiento de Colombia respecto a la extradición –en respuesta al asesinato del ministro Lara Bonilla– y en relación con la deuda externa. Se relegaron a un segundo plano las originales propuestas, y el multilateralismo en el tratamiento de este tema para pasar a negociar como antaño, de manera bilateral, como efectivamente se hizo, un acuerdo de monitoría con el Fondo Monetario Internacional (fmi) (Pardo y Tokatlián, 1988). Al parecer, los recursos disponibles y la relativa estabilidad presentada inicialmente eran cosa del pasado. Ahora, en contraste, existían dificultades en las relaciones económicas externas, lo cual se manifestaba, por ejemplo, en un aumento del endeudamiento externo, expansión del déficit comercial, caída drástica de las reservas internacionales. Después de la visita del presidente Betancur a Estados Unidos en 1985, las reacciones internas no se hicieron esperar. Carlos Lleras Restrepo, Alfonso López Michelsen y Alfredo Vázquez Carrizosa, por ejemplo, criticaron severamente los compromisos que adquirió Betancur con el fmi, dado que éstos comprometían la autonomía económica del país. Incluso las centrales obreras expresaron sus cuestionamientos al acuerdo de monitoreo porque, según ellos –en lo cual no estaban errados–, seguir orientaciones de este organismo lesionaba y empobrecía a las clases populares del país (Cepeda, 1986). En resumen, cabe señalar, como lo afirmase el ex canciller Alfredo Vázquez Carrizosa, había mucho de espectacularidad e improvisación en algunas acciones internacionales que emprendía el presidente colombiano. Es así como «a menudo la agenda era tan apretada de tiempo que en tan estrecho límite un jefe de Estado no podría dialogar ni enterarse de los puntos de vista de nadie». El analista cita como ejemplo de este tipo de situaciones el periplo de cuatro días iniciado en octubre 5 de 1983. En ese lapso, «el man-

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datario colombiano estuvo en las Naciones Unidas, en el Vaticano, en la Comunidad Económica Europea y en la Corte de los reyes de España en Madrid» (Vásquez Carrizosa, 1996). El gobierno del liberal Virgilio Barco (1986-1990) se caracterizó por un esfuerzo sistemático y programático de ampliación de las relaciones exteriores de Colombia, sin consideraciones ideológicas y de menos presupuestos de la Guerra Fría. Esta administración no tuvo limitaciones por razones políticas, dado que la ruptura de la paridad y el planteamiento del esquema gobierno-oposición permitía el respaldo de un gabinete totalmente liberal. A su vez, en este período se propugnó por un muy específico objetivo de diversificación e impulso de los vínculos económicos y comerciales con todas las naciones y bloques regionales, lo cual se facilitó por la reforma a la Cancillería. Para algunos, esta administración se podría definir como un gobierno modernizador en la medida que se consideraba que la mayor autonomía para el manejo de las relaciones internacionales se determinaba en principio por elementos económicos y no políticos (Gálvez, 2003). Mencionemos brevemente algunos cambios en materia de política exterior, que sin constituir una ruptura con respecto al gobierno anterior significaron un nuevo estilo y una orientación de ciertas metas y estrategias. De esta forma, se desentroamericanizó la política internacional, para abrir nuevas fuentes hacia el Pacífico; se tuvo un especial cuidado en el discurso con respecto a Estados Unidos; se atenuó la beligerancia frente a las instituciones internacionales de crédito, con un manejo conservador de la economía, entre otros aspectos. Simultáneamente, se mantuvo la presencia del país en el grupo de los No Alineados, y se siguió asumiendo que era más conveniente para la nación, ante el agravamiento de la situación de orden público, acudir al activismo internacional y a la autonomía diplomática frente a Estados Unidos que volver al alineamiento automático con este país (Cardona, 1990). Barco puso especial énfasis en las relaciones con la Cuenca del Pacífico. Como lo manifestase el mandatario colombiano, «Colombia debe prepararse para responder a la nueva realidad. Debe servir, junto con otros países latinoamericanos, de puente con el nuevo mundo, como algunos han denominado a la comunidad del

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Pacífico, con el viejo mundo, del Atlántico. Inexplicablemente hemos vivido a espaldas al Pacífico. Ha llegado la hora de corregir este error histórico para beneficio de toda Colombia» (Barco, 1990). Asimismo planteó, incluso desde su posesión, que la política exterior del país era mantener relaciones amistosas con todos los países, dentro del respeto mutuo a la dignidad, independencia y soberanía. A su vez, el no alineamiento era considerado como «un elemento de equilibrio en el sistema internacional y de apertura al diálogo entre los países industrializados y los países en desarrollo» (Barco, 1990). En relación con la política económica, el presidente Barco optó por mejorar las relaciones con Estados Unidos y los organismos financieros internacionales y, simultáneamente, adelantar el proceso de normalización de los vínculos con la banca mundial. Todas estas acciones lo alejaban de la posibilidad del logro de mayor autonomía, a cambio de distensionar las relaciones con Washington (Goncalves & Soto, 1992). Lo anterior no supuso, por supuesto, incondicionalidad ni entrega, pues en diversos episodios, como las votaciones en las Naciones Unidas, nuestro país no coincidió con Estados Unidos. La política de Barco se podría inscribir, más bien, en la denominada cooperación selectiva, pues, como observaremos posteriormente, en asuntos de índole política hubo no pocas fricciones. Tokatlián ha expresado al respecto: «Lo sugestivo de las relaciones colombo – estadounidenses durante el gobierno de Barco fue que el disenso político no impidió el consenso económico» (Tokatlián, 1994). En el manejo de la deuda externa Barco fue sumamente cauteloso. Su experiencia como antiguo miembro de la junta directiva del Banco Mundial permeaban su visión frente a las instituciones internacionales de crédito, por lo cual el país estuvo interesado en aparecer como buen deudor. Tanto así que incluso algunas veces se dejaron de lado algunos proyectos internos con tal de cumplir obligaciones contraídas por este concepto. La política exterior tuvo en Julio Londoño Paredes a un canciller con una amplia trayectoria en asuntos internacionales. Desde 1987 se concretó el propósito de diversificar las relaciones internacionales del país en aras de universalizar sus vínculos globales. Siguiendo estas metas se establecieron relaciones diplomáticas con 27 países africanos (Angola, Benin, Botswana, Camerún, Mozambique,

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Somalia, Uganda y Zimbabwe, entre otros), 10 naciones asiáticas y 4 estados de Oceanía. Por otra parte, para Colombia era evidente la importancia y trascendencia no sólo de Asia y África. Interesaba también la Unión Europea y sus relaciones con el país y el resto del continente. Como lo señaló Barco, «la nueva realidad europea generará oportunidades y desafíos para América Latina. El reto que nos plantea la unidad europea es el de alcanzar crecientes niveles de integración política en Latinoamérica. Debemos ir como una sola América Latina al encuentro de una Europa unida (...) La plena unidad europea es un espacio de oportunidades para la cooperación internacional y para el desarrollo del Tercer Mundo que debe aprovechar Colombia» (Barco, 1990). La relativa independencia colombiana en política internacional le granjeó no pocos problemas al gobierno de Barco. Así, por ejemplo, a raíz de la votación del Consejo de Seguridad –enero de 1989– de un proyecto de resolución relativo a la acción militar norteamericana en el Mediterráneo para derribar dos aviones libios, al cual se opusieron Colombia y otros países No Alineados, en Bogotá la prensa liberal y conservadora se lanzó contra el presidente Barco, acusándole de haberse colocado del lado de «un país que ha promovido el terrorismo y de haberle dado la espalda a los países que compraban las exportaciones colombianas» (El Tiempo, 1989, 13 de enero). Iguales ataques recibió por el voto de Colombia en cuestiones como la independencia de Namibia, sobre los territorios árabes ocupados por Israel, la invasión de Estados Unidos a Panamá y varios hechos internacionales más. En suma, para el gobierno de Barco una tarea fundamental fue, como ya anotamos, la universalización de las relaciones internacionales del país, manteniendo una neutralidad para alejarnos de tomar partido en el conflicto Este-Oeste. El criterio económico, basado en las necesidades de la nación, hizo posible que pudiéramos establecer vínculos con regímenes autoritarios como el de Corea, socialismos como en China o jóvenes democracias como Filipinas. Por otra parte, como se sabe, la política exterior de Barco mantuvo algunos elementos de continuidad con el gobierno anterior. Un elemento de ésta se basó en la búsqueda de una mayor capacidad

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negociadora y el logro del consenso para definir asuntos de interés latinoamericano. Se mantuvo el no alineamiento, el interés por la unidad latinoamericana y la preocupación por la búsqueda del reintegro cubano a la oea y su vinculación a los organismos subregionales. El inicio de la administración de César Gaviria (1990-1994) coincidiría con la finalización de la llamada Guerra Fría. Este nuevo panorama propiciaba cambios en el tipo de relaciones entre las grandes potencias y también entre el ex bloque socialista y el resto del mundo. Ya desde su discurso de posesión Gaviria había manifestado que Colombia debería «ajustarse a las nuevas realidades de la política internacional»6. Este nuevo escenario posibilitaba un acercamiento entre países tradicionalmente distantes en sus relaciones. La ampliación y diversificación de nuestros intercambios con un sinnúmero de países, políticas acordes con la apertura del Estado colombiano y la internacionalización de nuestra economía, así como la búsqueda del fortalecimiento de la capacidad negociadora del continente, fueron propósitos relevantes en la política internacional de Gaviria. Gaviria hizo posible la continuidad en la políticas internacional iniciada por su predecesor. Observando el equipo de colaboradores que acompañaron al mandatario colombiano para su gestión de gobierno, se nota que éste estuvo conformado por muchos funcionarios que también habían participado en el gabinete anterior7. Inclusive se mantuvo un discurso muy similar, con particular énfasis en los asuntos económicos en lo referente a la internacionalización del país, mayor apertura hacia el mundo exterior, la necesidad de modernización y la continuación de la defensa del derecho internacional (Cardona y Tokatlián, 1991).

6 Ministerio de Relaciones Exteriores República de Colombia (1991). Memoria al Congreso Nacional, 1990-1991, tomo I, Luis Fernando Jaramillo Correa. Santafé de Bogotá: Imprenta Nacional. 7 Su canciller, Luis Fernando Jaramillo, había sido ministro de Obras Públicas de Barco, y dos de sus asesores fueron nombrados viceministro de Relaciones Exteriores (Rodrigo Pardo) y consejero presidencial para los asuntos internacionales (Gabriel Silva).

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Para el caso de los vínculos con Cuba, después de un largo período de recuperación de la confianza mutua –ocurrido a través de los ochenta– finalmente en octubre de 1991 se restablecieron las relaciones consulares entre Colombia y la Isla. Se acordó también formalizar el comercio bilateral y la deuda que tenía Cuba con nuestro país se pagase con el 50% de los costos de compras colombianas. Dicha decisión fue posible pese a la oposición de diversos sectores tradicionales de la opinión pública, la prensa, el Ejército, los gremios y algunos líderes de los partidos Conservador y Liberal. No obstante las críticas, el gobierno continuaba con su empeño de mantener una relativa autonomía en el escenario internacional, así como la «maximización del poder negociador nacional y la diversificación no ideologizada de las relaciones internacionales» (El Tiempo, 21 de julio de 1991). Nuestras metas y las del gobierno cubano se aproximaban, pues éste también se interesaba en ampliar sus vínculos e influencia en el Caribe, después que durante décadas asumimos una visión andina de la política exterior del país. Además, en contraste con lo que decían los críticos al acercamiento con La Habana, el Centro Nacional de Consultoría de Colombia pudo establecer, a través de una encuesta divulgada en mayo de 1991, que el 58% de los colombianos se mostraban a favor del reinicio de relaciones diplomáticas con Cuba. Dos legados en el ámbito internacional del gobierno Gaviria fueron la inclusión de Colombia en la Asociación de Estados del Caribe, aec –constituida en julio de 1994– y la obtención de la presidencia colombiana del grupo de los países No Alineados. Es así como en Cartagena de Indias 25 estados independientes de la región, en calidad de miembros plenos y 12 estados como miembros asociados, firmaron la creación de la aec con el objetivo de promover la conformación de una zona de libre comercio entre los países de la región, concretar políticas frente a terceros e impulsar la cooperación funcional en diversas áreas. Esta organización se constituyó en la primera en su género que incluye en su seno a la mayor parte de territorios dependientes del área, exceptuando a Puerto Rico y las Islas Vírgenes estadounidenses, pues como allí participa Cuba no lo hace Estados Unidos ni sus protectorados. Respecto a la presidencia de los Noal, ésta sería presidida por el candidato que eligieran los colombianos en 1994.

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El gobierno del liberal Ernesto Samper (1994-1998) tuvo desde sus inicios grandes tropiezos y dificultades por el escándalo suscitado alrededor de los fondos para su campaña y su relación con el narcotráfico, lo que daría lugar al famoso Proceso 8.000 y a unas tormentosas relaciones con Estados Unidos. Desde 1995, cuando Samper asumió la presidencia del movimiento de los No Alineados, se suponía que esta oportunidad podría traer grandes beneficios, opciones y problemas que, dependiendo de cómo fuesen sorteados, el contexto internacional y las acciones de los demás miembros pudiera resultar fructífera o no para el país.9 Pese a que la finalización del conflicto Este-Oeste generó una discusión sobre la utilidad o el sentido de este movimiento, surgido al calor del enfrentamiento bipolar, lo cierto es que la administración anterior (la de Gaviria) resolvió asumir el reto de buscar la presidencia de este organismo para Colombia, sin mayores consultas ni análisis sereno (como es lo tradicional en la toma de decisiones de la política exterior colombiana) sobre los verdaderos costos, exigencias y oportunidades que esta meta acarrearía a nuestra nación. De esta forma, «el país se vio embarcado en la mayor responsabilidad de su historia sin que la decisión hubiera sido previamente debatida por nadie y sin que ningún sector de la sociedad, ni el mismo gobierno, supiera con claridad las consecuencias, sus costos o beneficios, desde luego, sin plan ni estrategia premeditada para rentabilizar a favor de los intereses nacionales» (Ramírez, 1997). Esta circunstancia inhibió las posibilidades para que se hubiese podido construir un verdadero consenso político, y un compromiso por parte de la sociedad, a fin de favorecer la ampliación de las metas inscritas en esta nueva agenda internacional. Además, el estigma que ha acompañado al movimiento desde su fundación contribuyó a su rechazo por parte de los círculos conservadores de la sociedad colombiana y la comunidad internacional. Al iniciarse el gobierno de Samper, éste parecía tener un panorama de amplias posibilidades para intensificar los propósitos de

9 Sobre este tema véase: «Los No Alineados. Beneficios, oportunidades y problemas en el nuevo orden mundial», entrevistas a Héctor Charry, Rodrigo Pardo y Socorro Ramírez (1995). Análisis Político (Universidad Nacional), 25.

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universalización y diversificación de nuestras relaciones exteriores. Más aun, por la histórica y afortunada coincidencia de que nuestro país presidiera simultáneamente dos organismos que agrupan tal cantidad de naciones como la oea y los No Alineados. Sin embargo, desde el comienzo de su mandato esta administración, preocupada por el creciente deterioro de sus relaciones con Estados Unidos, luego de conocerse las denuncias sobre filtración de dineros del narcotráfico en su campaña presidencial, estudió las conveniencias o las inconveniencias que le traería a su gobierno y a sus vínculos con Washington el presidir dicho organismo internacional. Incluso se llegó a pensar en la posibilidad de renunciar a dicha designación, pero el análisis de las consecuencias que este compromiso había traído para Indonesia –anterior presidente de los Noal– los llevó a la conclusión de que en vez de agrietar las relaciones con Estados Unidos podría, más bien, significar un buen medio y una buena oportunidad para mediar a favor de Washington ante los miembros más radicales del movimiento (Ramírez, 1997). Se pensó incluso que el aumento de la influencia internacional del país al presidir los No Alineados se iba a convertir en una fortaleza para ganar terreno en las relaciones con Estados Unidos. En contraste, los desajustes estructurales del régimen liberal, la vulnerabilidad de un gobierno cuestionado por corrupción, no garante del respeto a los derechos humanos en el conflicto interno, e identificado con la influencia del narcotráfico, contribuyeron a desdibujar el activismo político en los Noal, y en nada distensionaron las relaciones con la Casa Blanca. A lo mucho que se llegó con este país fue a la llamada cooperación fragmentada, que en este caso se ilustraba en un buen nivel de entendimiento entre el Ejército y la policía colombiana con la administración norteamericana y una muy difícil relación entre los gobiernos, tanto así que al presidente Samper le quitaron la visa de ingreso a este país. En resumen, lo cierto es que propósitos como la integración latinoamericana, o el logro de un mayor protagonismo a nivel internacional se vieron empañados y aplazados como consecuencia de las dificultades entre el gobierno y la Casa Blanca, entre otras cosas, porque ellas ocuparon la agenda y la atención del país.

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La administración del conservador Andrés Pastrana (19982002) tuvo como eje central la búsqueda de la paz con los grupos alzados en armas –en lo cual se involucró a la comunidad internacional– y la creación e implementación del llamado Plan Colombia. Bien sabemos, esta iniciativa fue el resultado de la convergencia de intereses estratégicos entre el gobierno norteamericano del presidente Bill Clinton y su homólogo Andrés Pastrana. El primero, interesado en reformular su estrategia política ante un gobierno que parecía excesivamente laxo en las negociaciones con la guerrilla –luego del asesinato de tres indigenistas norteamericanos en Colombia a manos de las farc–, y el segundo, obsesionado con la estrategia de recuperar los lazos con un histórico socio internacional. Los antecedentes de los compromisos que adquiriría el gobierno Pastrana con la Casa Blanca se evidenciarían en la visita de nuestro mandatario a Washington en octubre de 1998. En dicha visita los presidentes de los dos países suscribirían la llamada Alianza contra las drogas ilícitas, la cual sería el eje de las relaciones bilaterales durante su cuatrienio. A través de este convenio Pastrana se comprometería a reducir el consumo de drogas a través de programas de prevención; a aumentar la eficiencia de las entidades nacionales dedicadas a la lucha contra el narcotráfico; a liderar acciones para desmantelar a las organizaciones de narcotráfico y arrestar a sus principales cabecillas; a utilizar la extradición como método de lucha; a continuar con los esfuerzos conjuntos para erradicar los cultivos ilícitos; a mejorar la capacidad operativa de las Fuerzas Militares y la Policía, a perseguir el lavado de activos, el tráfico de armas y actividades ligadas al narcotráfico (Ahumada, 2002). La postura de Washington se expresaría a través de la visita de Thomas Pickering, el tercer funcionario en importancia del Departamento de Estado norteamericano, realizada en agosto de 1999, evento en que Pickering transmitió la preocupación de la Casa Blanca ante el manejo de la zona de despeje y los abusos allí cometidos. Como condición para continuar apoyando a Colombia en todos los aspectos de interés para nuestro país, Estados Unidos proponía que en este país suramericano se diseñara un plan coherente para la lucha contra el narcotráfico. El gobierno colombiano aceptó sin ningún reparo, y de allí se redactaría lo que hoy conocemos como el Plan

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Colombia (Tickner, 2001). Es pertinente anotar que incluso antes del citado Plan ya nuestro país se había convertido –desde los años noventa– en el mayor receptor de ayuda militar norteamericana del continente. Esto se ilustra al observar que el monto total recibido por Colombia superó a la suma enviada al resto de América Latina y el Caribe juntos. Incluso en 1999 nuestro país aparecía como el mayor beneficiado de ayuda militar y policiva de Washington, desplazando incluso a Turquía (Chomsky, 2000). Todo lo anterior guardaba correspondencia con la nueva prioridad en materia de política exterior norteamericana, pues una vez culminada la Guerra Fría se orientaría en la lucha contra el narcotráfico, y Colombia jugaría un importante papel en este escenario. Como bien lo anotara el presidente norteamericano Bill Clinton en 1995, Colombia era el epicentro mundial del narcotráfico, y por tanto «representaba una amenaza extraordinaria a la seguridad nacional de los Estados Unidos (El Tiempo, 1995, 23 de octubre). Con el inicio de la administración Pastrana, las relaciones de nuestro país con Estados Unidos se normalizarían luego del tormentoso período por el cual éstas atravesaron durante el presiente saliente, Ernesto Samper. Para algunos ex funcionarios del gobierno Pastrana, la estrecha relación de Colombia con Estados Unidos durante el mandato se constituiría en «el logro del más alto nivel de cooperación económica, política, militar y social» del país. (Fernández de Soto, 2002). Por supuesto, no todos coinciden con que ello haya sido un logro positivo por sus consecuencias en el aumento de la dependencia colombiana a Washington. De otra parte, la comunidad internacional ha tenido sus reparos al Plan Colombia por su carácter belicista y porque es una forma de intervención en nuestro país. Lo anterior se observa en la declaración del Parlamento Europeo de febrero de 2001, en la que se señaló expresamente el respaldo al proceso de paz y, en general, a la solución concertada del conflicto, el reconocimiento de las dimensiones sociales y políticas del mismo, «cuyo trasfondo es la exclusión política, social, económica y cultural, así como la consecuente necesidad de realizar transformaciones económicas y sociales que cambien la distribución de la riqueza y la actual situación de la cuestión agraria; la crítica al Plan Colombia porque no fue

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concertado y porque contradice los principios de la cooperación para la paz que sigue Europa y la insistencia en que la intervención de la Unión Europea siga una estrategia propia no militarista, que conjugue neutralidad, transparencia, participación de la sociedad y compromiso de las partes en la mesa de negociación; la preocupación por la crisis de Derechos Humanos y dih, entre otros aspectos» (Romero, 2001). No es parte de este trabajo analizar los pormenores del fallido proceso de paz ni lo errático de las estrategias del gobierno Pastrana en esta materia. Más bien, finalmente si podríamos añadir que durante esta administración se cerraron muchísimas nuevas puertas a los colombianos en el exterior, tanto así que periodistas como Roberto García Peña llegó a llamar a nuestro pasaporte «el pasaporte paria» dado que numerosos países –incluyendo España– implementaron la visa a nuestros coterráneos interesados en salir del país. De nada valieron los múltiples viajes presidenciales al exterior durante este gobierno. conclusiones Se observa cómo la influencia de la política exterior norteamericana ha estado presente y ha marcado los derroteros de la política internacional del país, no obstante diversos momentos de altibajos o enfriamiento en el nivel de las relaciones bilaterales. Asimismo, una mirada a la política exterior colombiana durante las últimas décadas del siglo pasado nos permite corroborar cómo el diálogo fluido entre las diferentes ciencias y las relaciones internacionales seguirá estando al orden del día como una necesidad apremiante para los cientistas sociales dedicadas a su estudio. El reto debería ser entonces que se busquen nuevos temas y nuevas miradas a las diversas problemáticas de la historia nacional que incluyen tópicos como la inserción y relación del país a un mundo cada vez más globalizado e interdependiente. Nuestro trabajo pretende ser una primera aproximación a una investigación en curso sobre la teoría y práctica de la política exterior colombiana en la que hemos de incluir un estudio sobre la política internacional del actual presidente Álvaro Uribe y un análisis de la llamada securitization como fundamento de las políticas de Estado en

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esta materia. De igual forma, se explorará el papel de la comunidad internacional en la búsqueda de salidas al conflicto colombiano, lo cual estará mediatizado por el tipo de relaciones que se mantengan con los Estados Unidos.

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Lineamientos de la Política Exterior colombiana

Juan Manuel Santos

2010 -2014

1. Fundamentos Generales de la Política Exterior • Consolidación de la Cancillería como una institución dinámica y acorde con las nuevas realidades que se ajuste al ritmo de los cambios que se perfilan en el sistema internacional. • Ampliación y diversificación de las agendas a temas como inversión, energías alternativas, innovación, ciencia, tecnología, medio ambiente con especial énfasis en cambio climático, industrias creativas, alianzas estratégicas, entre otros. Esto permitirá centrar la atención de la comunidad internacional en las capacidades nacionales. • Diversificación geográfica que permita la promoción de los intereses de la nación y la apertura de oportunidades para los inversionistas y empresarios colombianos. • Continuación del trabajo adelantado en materia de seguridad. No obstante, se aspira a que en las relaciones con los vecinos la seguridad no sea el tema central. Se continuará con las medidas

tendientes a la lucha contra las drogas, el terrorismo y el secuestro. • Los principios que regirán la actuación diplomática seguirán siendo la prudencia, el respeto, la cooperación, la transparencia y el pragmatismo. • Ingreso a la OCDE como un objetivo prioritario. Para ello se promoverá el trabajo coordinado con el Ministerio de Comercio. • Profundización del compromiso con la defensa y promoción de los derechos humanos, el cual surge como una convicción democrática propia del Estado colombiano y no como una imposición internacional. • Priorización de la política exterior de Colombia sobre sus capacidades y potencial (agenda positiva), regido por principios como la prosperidad, el emprendimiento, la creatividad y la promoción de oportunidades.

2. Fundamentos Geográficos • Restaurar las relaciones con Venezuela y Ecuador bajo unos parámetros claros donde la seguridad del país continuará siendo prioridad. o Construir una relación de largo plazo, sobre bases firmes, perdurables y de mutuo beneficio donde la confianza sea el imperativo que permitirá dialogar y dar solución a los temas de interés común. • El desarrollo fronterizo atenderá las necesidades apremiantes de la población con proyectos sociales y económicos diferenciados.

• Fortalecer la estrategia Asia- Pacífico en la cual participa el sector privado. • CIVETS: Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica son naciones de características similares con las que se busca acercamiento. • Europa, Canadá y Estados Unidos han sido nuestros socios y aliados tradicionales. Se continuará fortaleciendo las agendas con temas que beneficien el crecimiento y desarrollo del país.

• América Latina y el Caribe es la región de interacción natural. Se buscará afianzar vínculos económicos, comerciales y políticos reconociendo las diferencias de visión de cada país. • Solidaridad y apoyo con Haití para su recuperación política, económica y social. • México, Perú y Chile, nuestros socios del ARCO PACÍFICO LATINOAMERICANO, serán aliados para fortalecer nuestras capacidades y abrir mercados en un espacio de 200 millones de habitantes. Si logramos una asociación real con los países del ARCO mejoraremos nuestro acceso a las corrientes económicas y financieras del Asia Pacífico, incluyendo a foros como APEC.

Minsiterio de Relaciones Exteriores República de Colombia

COLOMBIA Y SU POLÍTICA EXTERIOR EN EL SIGLO XXI

COLOMBIA Y SU POLÍTICA EXTERIOR EN EL SIGLO XXI

MARTHA ARDILA, DIEGO CARDONA, SOCORRO RAMÍREZ EDITORES

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG EN COLOMBIA -FESCOLFONDO EDITORIAL CEREC

Colombia y su política exterior en el siglo XXI ©Friedrich Ebert Stiftung en Colombia -FESCOLCalle 71 N° 11–90 Teléfono: 57 (1) 3473077. Fax: 57 (1) 2173115 Correo electrónico: [email protected] WWW.fescol.org.co

©Fondo Editorial CEREC Calle 71 N° 11–90 Telefax: 57 (1) 3459884 Correo electrónico: [email protected] Primera edición Bogotá, junio de 2005 ISBN: 958-8101-20-4

Diagramación y armada electrónica Éditer Estrategias Educativas Ltda. Diseño carátula: Ricardo Alonso Impresión: Editorial Gente Nueva Ltda. Impreso en Colombia / Printed in Colombia

ÍNDICE GENERAL

PRESENTACIÓN Wolf Grabendorff COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS Diego Cardona y Martha Ardila EL CONFLICTO COLOMBIANO: UNA PERSPECTIVA GLOBAL Alcides Costa Vaz I. II. III.

INTRODUCCIÓN LA INSEGURIDAD COMO UNA MARCA DE LOS TIEMPOS ACTUALES. PROBLEMAS GLOBALES Y CONTEXTOS REGIONALES LOS NEXOS ENTRE FACTORES DE INESTABILIDAD INTERNOS Y GLOBALES, Y SUS EXPRESIONES REGIONALES ASPECTOS DISTINTIVOS Y VÍNCULOS ENTRE ASPECTOS INTERNOS

IX

XI

1 1 2 7

E INTERNACIONALES EN EL CONTEXTO DEL CONFLICTO COLOMBIANO

IV.

MIGRACIONES Y MEDIO AMBIENTE

V. CONCLUSIÓN BIBLIOGRAFÍA

COLOMBIA: SEGURIDAD Y POLÍTICA EXTERIOR Alexandra Guáqueta INTRODUCCIÓN I. LA SEGURIDAD II. EL CONTEXTO INTERNACIONAL Y LA SEGURIDAD III. LA SEGURIDAD Y LA PRÁCTICA DE LA POLÍTICA EXTERIOR EN UN MUNDO GLOBALIZADO

IV.

10

OTROS VECTORES DE ENLACE ENTRE LO DOMÉSTICO Y LO INTERNACIONAL: DEMOCRACIA, DERECHOS HUMANOS, 19 23 25 27 27 28 32 39

REFLEXIÓN FINAL: RETOS PARA LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA

BIBLIOGRAFÍA

56 58

DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

LOS NUEVOS FLUJOS POBLACIONALES Y LA POLÍTICA ¿HACIA UNA MAYOR INTERACCIÓN ENTRE LO INTERNO Y LO EXTERNO? Martha Ardila

EXTERIOR COLOMBIANA.

I. II. III. IV. V. VI. VII.

GLOBALIZACIÓN Y MIGRACIÓN UNA TRANSICIÓN: ENTRE UN VIEJO Y UN NUEVO PARADIGMA FLUJOS INTERNACIONALES DE COLOMBIANOS LOS FLUJOS DE COLOMBIANOS A ESTADOS UNIDOS LA EMIGRACIÓN DE COLOMBIANOS A ESPAÑA LA EMIGRACIÓN TRANSFRONTERIZA EL ESTADO FRENTE A LOS FLUJOS POBLACIONALES

63 66 69 74 77 80

INTERNACIONALES

82 85 89 93 95

VIII. TENDENCIAS Y DESAFÍOS IX. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ANEXOS BIBLIOGRAFÍA

INTEGRACIÓN Y TRATADOS DE LIBRE COMERCIO Édgar Vieira Posada INTRODUCCIÓN I. ALGUNOS ELEMENTOS TEÓRICOS DE LA INTEGRACIÓN II. LA TRANSICIÓN A LA APERTURA ECONÓMICA Y EL CRECIMIENTO DE AMÉRICA LATINA III. LIMITACIONES Y CONFUSIONES EN LA INTEGRACIÓN

99 99 102 108 111

LATINOAMERICANA

IV.

61

LA DESHILVANADA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE COLOMBIA 117

Y LOS ANDINOS

V.

¿SON COMPATIBLES LOS TLC CON UN MERCADO COMÚN LATINOAMERICANO? VI. ASIMETRÍAS GENERADAS POR LA GLOBALIZACIÓN VII. LIMITACIONES Y CONSECUENCIAS PARA COLOMBIA EN EL APROVECHAMIENTO DE LOS TLC VIII. EL INTERÉS ESPECIAL DE ESTADOS UNIDOS POR SUSCRIBIR TLC IX. TLC: HERRAMIENTA DE ESTADOS UNIDOS PARA GOLPEAR LAS NEGOCIACIONES MULTILATERALES

X. PROFUNDIZACIÓN DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA XI. CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA vi

122 124 127 131 133 137 138 142

COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

LA POLÍTICA EXTERIOR AMBIENTAL DE COLOMBIA 145

EN EL ÁMBITO GLOBAL

Manuel Rodríguez Becerra I.

LAS RELACIONES INTERNACIONALES AMBIENTALES

II.

COLOMBIA: CONFLICTO ARMADO, MEDIO AMBIENTE,

III.

PARTICIPACIÓN DE COLOMBIA EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES DURANTE EL PERÍODO 1992-2004. ESTUDIOS DE CASO SOBRE SIETE TRATADOS

147

Y LA GLOBALIZACIÓN

PROTECCIÓN AMBIENTAL Y RELACIONES INTERNACIONALES

BIBLIOGRAFÍA

HACEDORES DE PAZ Y DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS (UNA DISPUTA DE FAMILIA) Iván Orozco Abad I. II. III.

EL NUEVO ACTIVISMO HUMANITARIO EMERGENCIA Y CRISIS DE LA NUEVA FAMILIA HUMANITARIA HACEDORES DE PAZ VS. DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS:

164

170 208

215 215 224

SOBRE LAS DISTINTAS CARACTERIZACIONES Y EXPLICACIONES

IV. V.

DEL CONFLICTO

238

LA HISTORIA DEL MOVIMIENTO DE DERECHOS HUMANOS EN LATINOAMÉRICA EL OPORTUNISMO FRENTE A LA GUERRA Y FRENTE

246

A LA DICTADURA

VI. APUNTES SOBRE PAZ Y DERECHOS HUMANOS EN COLOMBIA BIBLIOGRAFÍA

CONFLICTOS INSTITUCIONALES Y CULTURALES EN LA FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS CONTRA LAS DROGAS. ALGUNAS REFERENCIAS AL CASO COLOMBIANO Francisco E. Thoumi INTRODUCCIÓN I. LA NATURALEZA DEL PROBLEMA DE LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS CONTRA LAS DROGAS

II. III.

LAS POLÍTICAS Y SUS CARACTERÍSTICAS LA EVOLUCIÓN DE LA INDUSTRIA ILEGAL Y LAS POLÍTICAS CONTRA LAS DROGAS

IV. LAS BASES DE UNAS POLÍTICAS MÁS RAZONABLES BIBLIOGRAFÍA vii

250 253 268

271 271 272 278 283 294 298

DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

ENCRUCIJADAS DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL COLOMBIA Socorro Ramírez

EN

I. ANTECEDENTES II. LA ÚLTIMA DÉCADA DE LA COOPERACIÓN EN COLOMBIA III. A MANERA DE CONCLUSIÓN BIBLIOGRAFÍA

LOS INSTRUMENTOS DE INSERCIÓN INTERNACIONAL Y LA POLÍTICA EXTERIOR: HACIA UNA DIPLOMACIA INTEGRAL Diego Cardona I.

301 303 313 345 349

353

LA INSERCIÓN INTERNACIONAL, MÁS QUE LA SOLA POLÍTICA EXTERIOR

II. LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE LA INSERCIÓN INTERNACIONAL III. LOS OPERADORES DE LA POLÍTICA EXTERIOR IV. LAS RELACIONES ENTRE POLÍTICA INTERNA Y EXTERNA V. HACIA INSTRUMENTOS INTEGRALES DE POLÍTICA EXTERIOR VI. A MANERA DE CONCLUSIÓN BIBLIOGRAFÍA

354 358 368 370 372 386 387

SIGLAS

389

AUTORES

393

viii

COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

PRESENTACIÓN El mundo globalizado del siglo veintiuno requiere que las relaciones exteriores se contemplen desde una perspectiva diferente y más amplia a la concepción tradicional. En el caso de Colombia, el país enfrenta el reto de conducir sus relaciones exteriores garantizando el manejo óptimo del desarrollo económico y social, al mismo tiempo que logre una política exterior eficiente y creíble para los actores internacionales. Estos, hoy en día, no sólo influyen más sobre el desarrollo económico del país, sino que, también, son determinantes para otorgar legitimidad a las acciones de cualquier gobierno, tanto hacia adentro como hacia afuera. En ese contexto, Colombia precisa mecanismos que faciliten su inserción internacional y que permitan, además, un proceso constante de adaptación a las realidades globales cambiantes, para construir, de esta forma, una agenda interna que cuente con medios y medidas más coherentes que faciliten el logro de los objetivos internacionales del Estado. Con este propósito, en marzo de 2003 la Friedrich-Ebert-Stifitung en Colombia (Fescol) creó el proyecto “Inserción de Colombia en el sistema internacional cambiante”, en la forma de un consorcio de instituciones colombianas estatales y académicas a las que competen las relaciones internacionales, del cual hace parte esta publicación. Fescol ha promovido este espacio de encuentro entre sectores oficiales, de la academia y de la sociedad civil dedicados al análisis, divulgación e interlocución de materias relacionadas con la política exterior, con el propósito de brindarle al país elementos de educación pública en asuntos internacionales. Con este proyecto también se pretende crear en la sociedad una comunidad que, estando en especial interesada en lo internacional, se dedique fundamentalmente a investigar y debatir qué instrumentos de política exterior existen y se precisan para insertar con más éxito al país en el sistema internacional. ix

DIEGO W CARDONA OLF GRABENDORFF , MARTHA ARDILA

Este libro, Colombia y su política exterior en el siglo XXI, complementa el anterior volumen Prioridades y desafíos de la política exterior colombiana, publicado por Fescol en 2002, y pretende contribuir a analizar aquellos aspectos intermésticos que influyen crecientemente en la inserción del país en el contexto internacional. En él se contemplan también el conflicto interno con sus repercusiones en la política exterior, los efectos de la globalización y las transformaciones continuas en el sistema internacional. Para tal fin, los artículos que aparecen en esta publicación analizan, desde enfoques diversos y contando con autores expertos en sus diferentes campos, aquellas materias de la agenda global que tienen especial importancia en el ámbito multilateral y en la política exterior bilateral del país, como son el conflicto colombiano, la seguridad regional, los flujos poblacionales, la integración, el medio ambiente, los derechos humanos, la política contra las drogas y la cooperación. Materias, todas ellas que, entre otros aspectos fundamentales y ya tradicionales, marcan un punto de partida para reflexionar sobre los lineamientos que convendría asumiera la política exterior de Colombia, contemplada como ineludible expresión democrática y bien público en el siglo veintiuno.

WOLF GRABENDORFF Director y representante Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia

x

COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

Diego Cardona y Martha Ardila Durante las últimas décadas del siglo veinte y el lustro transcurrido del veintiuno, ha habido cambios globales, regionales e internos que inciden en la inserción internacional de Colombia. Algunas de esas transformaciones se relacionan con cambios en el sistema mundial y otras son producto de la situación interna. La combinación e interrelación de estos dos procesos coloca al país en un alto nivel de vulnerabilidad –interna e internacional–. Sin embargo, la conexión entre lo interno y lo externo no es exclusiva de Colombia, sino que hace parte de los elementos que actualmente afectan e inciden en el diseño de la política exterior de todos los países y, en general, de la política internacional. En las viejas concepciones clásicas de las relaciones internacionales se pensaba que la política exterior era algo muy diferente y ajeno a las políticas internas de los países o a los requerimientos del sistema mundial. Hoy sabemos que los asuntos de la política exterior implican, en todas partes, prioridades y temas con un contenido tanto internacional propiamente dicho como interno. No se trata sólo de la influencia que el entorno mundial ejerce sobre los determinantes de la política exterior, ni tampoco sólo de la política que, a partir de consideraciones internas, se dirija hacia el mundo. Lo que realmente sucede es que existe un alto grado de interacción permanente entre las consideraciones del sistema mundial, las de las políticas exteriores de un país dado –Colombia para el caso– y las de las políticas exteriores de otros países dirigidas hacia el país de referencia. Es el imperio creciente de aquello que desde la década de 1970 Manning denominó como los fenómenos intermésticos. Ello, por cuanto la política exterior incluye en sus determinaciones y acciones una mezcla no siempre armónica entre temas internacionales y domésticos. xi

DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

En esta dirección están resurgiendo discusiones en torno al interés nacional y a su representatividad. Una política externa que es prolongación de la interna refleja más directamente el interés de un país, o de sectores hegemónicos en el mismo, bien sea de manera conjunta o fragmentada. Son muchos los intereses pero muchas también sus interacciones. Aquellos son canalizados por actores similares internacionalmente; pero no se trata dentro de los Estados de solo la articulación o sumatoria de acción racional que exprese un único interés, el de la formula clásica del interés nacional; en efecto, sabemos que este proceso es multiforme, diverso y variable por sus actores, su contenido y sus canales de expresión. Es decir, no existe el viejo “interés nacional”, sino una sumatoria de intereses en interacción permanente. Estamos, pues, ante un mundo más complejo e interdependiente en el que también la globalización abarca los más variados ámbitos e interacciones, con diversas velocidades tanto de las sociedades como de los Estados, lo que incide directamente en la situación interna de los países y en su inserción internacional. Ello es mucho más importante en el caso de los países de desarrollo mediano o en los cuales existen referentes cotidianos de la política exterior, que forman parte de la política mundial. Para el caso, el asunto es mucho más marcado en aspectos como comercio, inversiones, migraciones, derechos humanos y libertades públicas y económicas, medio ambiente en todas sus múltiples expresiones, ciencia y tecnología; también en energía, drogas ilícitas, conflictos internos y preocupaciones regionales, seguridad, procesos de integración y de libre comercio, a más de los requerimientos del desarrollo y la competitividad. Todos los aspectos anteriores constituyen, justamente, el núcleo de la agenda sustancial de la política exterior colombiana, pero también lo son de su política interna y de las políticas externas de otros países en relación con nosotros. Es por ello que una reflexión contemporánea sobre la política exterior de un país como Colombia debe considerar el contexto internacional y el contexto interno de dichas políticas. En este sentido, el conflicto interno y las drogas ilícitas son los temas que principalxii

COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

mente identifican a nuestro país en el exterior y los que, sin lugar a dudas, han dejado una mayor huella. De ahí que tienda a percibirse una inserción negativa de Colombia en su mundo externo. Existen otros aspectos que se encuentran asociados al diseño de nuestra política exterior, como son las características del Estado y de las instituciones, principalmente del Ministerio de Relaciones Exteriores; la crisis de los partidos; la estrechez del régimen político; la creciente fragmentación; y el estilo de diplomacia personalizada. Diversas son las dinámicas que se pueden constatar en la diplomacia tradicional, y muy variadas y complejas serán también las nuevas tendencias para el siglo veintiuno. A su vez, en lo geográfico nos encontramos con cambios de orden general, es decir sistémico, y novedades en los temas de la agenda, las dinámicas de interacción y los actores internacionales. En cuanto a los cambios del sistema mundial, no podemos desconocer actualmente que la bipolaridad durante casi todo el siglo veinte se ha resuelto, por lo menos a mediano plazo, a favor de la unipolaridad hegemónica de Estados Unidos, y de la existencia de áreas de influencia menor pero creciente, alrededor de la Unión Europea, Rusia y China. Mucho se ha discutido acerca de la hegemonía de Estados Unidos, de si su cobertura es mundial o solamente regional, así como de su durabilidad. Lo cierto del caso es que por lo pronto no hay ninguna otra potencia que lo iguale o supere, y que constituye el principal referente sistémico de las relaciones internacionales, tanto globales como hemisféricas. Es más, existen países, como Colombia, que definen en la actualidad su política exterior en función de su relación con Estados Unidos. También las potencias medias regionales tienen ahora un papel mayor en el escenario mundial, no constreñidas por los requerimientos de la afiliación obligatoria al Este o al Oeste, propia de otras épocas. Países como India, Sudáfrica, Brasil y México tienen gran significado en el actual sistema mundial, regional y bilateral. En América Latina ha disminuido la proyección de otros países como Argentina, Venezuela y Cuba, que hace un par de décadas también fueron considerados potencias medias regionales. La tenxiii

DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

dencia actual es, más bien, a agruparse alrededor de Brasil en el área sudamericana (Comunidad Sudamericana de Naciones), y de México en el norte (Plan Puebla-Panamá), contando este último grupo con más respaldo de la potencia hegemónica. En caso de consolidarse estos dos grupos de países, es muy probable que representen, a su vez, dos maneras diferentes de insertarse en el contexto internacional. Por otra parte, luego de la recesión de casi un lustro en la economía mundial se observa la reactivación de las economías de Estados Unidos, Europa y parcialmente América Latina y Asia-Pacífico, a más del crecimiento sostenido y enorme de China. Es difícil hablar de multipolaridad en el mundo del presente, pero a mediano plazo se anuncia en el horizonte un juego de potencias crecientes. El libre comercio parece ser la divisa contemporánea y, por ende, las necesidades de las economías abiertas pero en procesos de integración parecen ser también los determinantes de la tónica en la cual se mueve hoy día la política exterior de los diversos países de América Latina. El MERCOSUR se orienta en este sentido, y la Comunidad Sudamericana de Naciones, después de la Declaración de Cuzco de noviembre de 2004, apunta en la misma dirección, percibiéndose como un potencial polo mundial en materia de biodiversidad y energético. Además, han aparecido nuevos temas en las agendas internacionales de los países: más énfasis en los asuntos ambientales, una relación más estructurada entre comercio e inversiones, una reactivación de los asuntos de seguridad luego de que se pensó que la geopolítica había desaparecido subsumida en los requerimientos de la geoeconomía; también, ampliación y restricción, al mismo tiempo, acerca de lo que significa “seguridad”; por último, una presencia gradualmente activa de las consideraciones sobre el multilateralismo y su rol en el mundo contemporáneo. Algunos temas tradicionales también se han reactivado en la agenda, a saber: las migraciones, la lucha antiterrorista, el vínculo entre drogas ilícitas y seguridad internacional, la promoción de la democracia y los derechos humanos, y la discusión avanzada sobre el derecho de intervenir o no en los asuntos de otros Estados. xiv

COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

En América Latina puede constatarse cierto malestar con la democracia, que no ha llenado las expectativas que los pueblos tenían en cuanto a la calidad de vida y el bienestar económico. Se perciben democracias imperfectas, de baja intensidad, que requieren una institucionalidad real, mayor gobernabilidad y, sobre todo, mayor contenido social, no sólo en relación con indicadores como educación, salud, empleo y vivienda, sino en cuanto a mayor participación de la sociedad en las decisiones que le conciernen. Se quiere, sin duda, avanzar de la democracia electoral y representativa a la democracia con equidad y participación. En este contexto, varios gobiernos de la región han planteado objeciones a la aplicabilidad de las medidas del Consenso de Washington, aun cuando no se presencian rupturas con el modelo de desarrollo, sino la continuidad del mismo pero con mayor presencia del Estado y con una concepción de democracia más amplia. Esta tendencia resulta clara en Sudamérica –con excepción de Colombia– aunque no tanto en Centroamérica y México. De alguna manera podríamos referirnos al surgimiento de una nueva izquierda y de una nueva derecha latinoamericanas. En Colombia se internacionalizaron problemas como el conflicto interno, las drogas ilícitas y los derechos humanos, que hacen parte de una crisis doméstica con múltiples manifestaciones que atraviesan los ámbitos político y económico. Esta encrucijada, principalmente política, se manifiesta en lo institucional, en la gobernabilidad y en la legitimidad. Se ha hablado del paso de la internacionalización posible de la paz a la internacionalización posible del conflicto, y de nuevo apreciamos una tendencia en la primera dirección. En cuanto a las dinámicas del sistema internacional y sus relaciones con las políticas exteriores, es claro que los factores intermésticos y los macro-regionales comienzan a hacer sentir su peso en las condiciones de nuestra política exterior. La nueva dinámica internacional implica también más vínculos entre los temas de la agenda; ya no aparecen como compartimentos-estancos, separados por las necesidades de las burocracias ministeriales respectivas o diferenciando radicalmente las consideraciones entre lo público y lo privado, sea por la vía del sector productivo o la de la sociedad civil xv

DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

organizada, con impactos y resultados dispares según el tema y el país que se considere. La interacción es cada vez más estrecha e interdependiente. También han surgido nuevos actores o agrupaciones de actores en el sistema internacional, incluyendo la presencia creciente y activa de los grupos de integración, los mecanismos de concertación, las organizaciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales (ONG), los gremios empresariales y de trabajadores e, incluso, las regiones dentro de los países. Los grupos de interés y el “público atento” también son hoy de mayor magnitud y peso que hace una década, y deben ser tomados en cuenta cuando evaluamos la planificación, las acciones y los efectos de la política exterior. Algunos de esos nuevos actores tienen sus propias redes internacionales que trascienden las de los países mismos y, por supuesto, las de la política exterior tradicional. En este sentido se desarrollan diplomacias paralelas y diplomacias alternativas. Para nadie es un secreto la existencia de una diplomacia paralela, que han ejercido los grupos guerrilleros colombianos en el continente americano y en Europa, como tampoco lo es la desarrollada por las ONG frente a los derechos humanos, el medio ambiente y el comercio. Los gremios de la producción, a su vez, han tenido siempre sus propias actividades “diplomáticas” en el exterior. En esa medida, la política exterior ha cambiado en sus conceptos: primero, porque incluye una multiplicidad de temas antes no considerados; segundo, porque implica diversidad de instrumentos y no sólo los político-diplomáticos tradicionales; tercero, porque requiere de una aproximación interméstica a la realidad, que no olvide los condicionamientos y oportunidades externas, pero que tampoco haga caso omiso de las condiciones de factibilidad y las presiones de la política interna. Tal dinámica lleva también a disminuir en algún grado las fronteras entre la política exterior, las políticas comparadas y la política internacional propiamente dicha. En cuanto a la dinámica internacional, no debemos olvidar la distinción y, al mismo tiempo, las relaciones que podemos establecer entre las políticas multilaterales, las regionales y las puramente bilaxvi

COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

terales clásicas. El juego contemporáneo obliga a mezclar creativamente estos tres canales, sin olvidar las dinámicas locales que dan colorido a la acción diplomática en un sentido amplio. Respecto al primer tema, el multilateralismo tradicional ha dejado de ser el mecanismo adecuado para alcanzar la satisfacción de intereses y necesidades de los Estados y las personas que los conforman. Los cambios, producto de la globalización, los nuevos conflictos y amenazas internacionales, el cuestionamiento de los principales principios del sistema mundial como la no intervención y la soberanía, conducen a la crisis que está experimentando la diplomacia multilateral, puesto que los organismos respectivos han tenido dificultades enormes para adaptarse al nuevo escenario y para actuar eficazmente con miras a satisfacer las necesidades de la población mundial. Se observa una crisis del multilateralismo en el sentido de que el contexto en que fueron creadas organizaciones como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de los Estados Americanos (OEA), entre otras, ha cambiado. Como señalábamos, el Estado dejó de ser un actor unitario de las relaciones internacionales y cada día presenciamos más incidencia e interacción de otros actores. A su vez, la naturaleza de los conflictos también ha sufrido variaciones y las amenazas presentan un rostro más difuso y transnacional. Asimismo, existen nuevas formas de abordar los temas internacionales y los de la gobernabilidad. En este sentido, dichos organismos deben también modernizarse y adaptarse a las nuevas necesidades del siglo veintiuno. Para América Latina y Colombia en particular el multilateralismo resulta la mejor manera de abordar sostenible y exitosamente el proceso de globalización y la necesaria inserción en un mundo nuevo. Asimismo, incrementa el poder negociador y existen muchos temas y problemas que requieren de tratamiento cooperativo, debido no sólo a la interacción entre lo interno y lo externo, sino también a la regionalización e internacionalización del conflicto interno y de sus implicaciones. Además, organismos como la ONU y la OEA han desempeñado un importante papel frente al mismo. xvii

DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

Finalmente, es esencial articular esas diversas políticas, esa multiplicidad de temas y de objetivos de la política exterior en su conjunto, a corto y largo plazo; y debe tenerse presente también que un conjunto de acciones aisladas y esporádicas no constituye una estrategia de política exterior, como equivocadamente pretende la improvisación de políticas en la mayor parte de los países en desarrollo. Colombia y su mundo externo no pueden escapar de ninguna manera a las dinámicas enunciadas y al hecho de que se requiere, cada vez más, un buen conocimiento de ese mundo nuevo que nos han dejado, entre otros, el fin de la guerra fría, la redefinición hegemónica, los atentados del 11 de septiembre de 2001 y los avatares del conflicto interno por sí mismo y en sus relaciones con otros temas álgidos de la agenda local e internacional. Es por ello que las propuestas consignadas en los diversos artículos que presentamos a consideración de los lectores y de los foros de discusión del país y del exterior, tratan de mencionar los requerimientos de algunos de los temas álgidos de nuestra política exterior, desde esa perspectiva interméstica y actualizada. No se trata de las antipáticas políticas de poder, ni de la ingenuidad de quienes esperan toda solución únicamente de manos de la comunidad internacional; pero tampoco de la absurda pretensión de pensar que sin ella podrá haber solución apropiada a los problemas colombianos. Tampoco podemos esperar que el Estado, y menos aún algún ministerio, sea el responsable único y absoluto de nuestra relación con el mundo; sin embargo, ello no significa, por supuesto, olvidar que existen caminos desbrozados y mecanismos útiles y privilegiados de comunicación con el exterior, como es el caso de las cancillerías. Este libro se mueve, pues, a medio camino entre lo nacional y lo internacional. Es así como, por ejemplo, se vincula el conflicto interno o la problemática de las drogas de uso ilícito con sus conexidades respectivas, con la política internacional; pero también se examinan las tendencias de las relaciones externas de los llamados nuevos y “más nuevos” temas de la agenda en el contexto de la globalización; y se aprecian las mismas relaciones interinstitucionales en los ámbitos económico y político, con una aproximación que enfatiza lo inxviii

COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

terméstico sobre lo puramente local. Todo ello partiendo de la base de que la política exterior es una seria responsabilidad de los colombianos, que debe ser instrumental para las necesidades internas, así como para ayudar en nuestra ubicación en el mundo, y de manera muy especial, para orientar y apoyar nuestra inserción internacional en el nuevo mundo del siglo veintiuno. *** Por último, queremos expresar nuestro agradecimiento a la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (FESCOL), y de manera especial a su director, Wolf Grabendorff, y a Martha Cárdenas, quienes permanentemente han estimulado y facilitado nuestros proyectos y el intercambio de ideas alrededor de la política exterior. También a los participantes de los grupos de trabajo del proyecto “La inserción de Colombia en el sistema internacional cambiante”, a los autores de los artículos de este libro y a quienes colaboraron en su publicación.

xix

EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO EN EL SIGLO XX

Leonardo Villar Pilar Esguerra1

Octubre de 2005

RESUMEN Este artículo presenta una visión de la política de comercio exterior de Colombia durante el Siglo XX. A diferencia de otros trabajos sobre la historia económica colombiana, la política proteccionista no es vista acá como un dato exógeno, producto de voluntades políticas o ideologías. Se argumenta en cambio que dicha política fue en buena medida resultado de las restricciones fiscales que imperaban en las primeras décadas del siglo y de la escasez estructural de divisas que se experimentó entre los años treinta y los años sesenta. La relativa liberalización que tuvo lugar en los veinte y, de forma más permanente, a partir de los setenta, sólo fue posible por incrementos en la generación de ingresos por exportaciones y por el mayor acceso a recursos financieros internacionales que caracterizó esos períodos. Esta argumentación facilita la comprensión de dos características del comportamiento de la tasa de cambio real a lo largo del siglo. La primera de ellas es la tendencia de largo plazo hacia la depreciación real del peso, la cual es explicada por una reducción sostenida en los costos de transporte –particularmente fuerte en la primera mitad del siglo- y por un proceso de liberalización de la política comercial a partir de la década de los sesenta. La segunda característica tiene que ver con las fluctuaciones que presentó la tasa de cambio real alrededor de su tendencia de largo plazo, en las cuales los períodos de mayor apreciación del peso típicamente coincidieron con los de mayor liberalidad de la política comercial. Esta característica es aparentemente contradictoria con la anterior en cuanto a la correlación entre política comercial y tasa de cambio real. La paradoja se explica precisamente por la endogeneidad de la política comercial, ya que esta se liberalizaba en los mismos períodos de abundancia de divisas en los cuales se manifestaban presiones temporales hacia la apreciación cambiaria.

1

Leonardo Villar es miembro de la Junta Directiva y Pilar Esguerra es investigadora de la Unidad de Investigaciones del Banco de la República. Las opiniones expresadas aquí son estrictamente personales. Queremos agradecer a Luis Fernando Melo por su asesoría en temas econométricos y a Jonathan Conning, José Antonio Ocampo y Carlos Esteban Posada por los comentarios realizados sobre una versión anterior del artículo. Sin embargo, las opiniones expresadas aquí son estrictamente personales y los errores que persisten son responsabilidad exclusiva de los autores. .

1

INTRODUCCIÓN Como en muchos países de América Latina, el desarrollo económico de Colombia durante el siglo XX estuvo estrechamente ligado al comportamiento de su comercio exterior. Las fluctuaciones de los términos de intercambio y el comportamiento de los volúmenes de las exportaciones determinaron los ciclos de la actividad económica y los puntos de inflexión más importantes de la estructura productiva del país.

El nivel de apertura de la economía colombiana fue relativamente bajo durante el siglo y aún hoy continúa siéndolo. Esto último es particularmente llamativo ante la impresionante caída en los costos de transporte y comunicaciones y ante la tendencia hacia la reducción en los niveles de protección arancelaria y no arancelaria, la cual fue particularmente fuerte en la última parte del siglo XX.

La hipótesis aquí planteada es que esas políticas de protección fueron en alto grado el resultado de situaciones exógenas como las inmensas restricciones fiscales que imperaban en las primeras décadas del siglo XX y la estructural escasez de divisas que enfrentó la economía desde los años treinta hasta los sesenta. En este sentido, la relativa liberaliza ción que tuvo lugar en los veinte y, de forma más permanente, a partir de los setenta, sólo fue posible por incrementos en la generación de ingresos por exportaciones y por el mayor acceso a recursos financieros internacionales que caracterizó esos períodos. Tal como lo planteó Ocampo (1990), la política económica jugó un papel más subsidiario que estelar en el proceso, ya que, “en realidad, las modificaciones de política fueron, en gran medida, un efecto rezagado de los cambios en las condiciones económicas subyacentes” (p. 232).

Este trabajo consta de seis secciones , aparte de esta introducción. En la primera se plantean las hipótesis básicas. En la segunda se presenta una visión general de los indicadores del grado de apertura, el comportamiento de las exportaciones y las importaciones y de los términos de intercambio de la economía colombiana durante el siglo XX. En la tercera se hace un breve resumen de la política comercial durante este

2

período. En la cuarta se avanza en la construcción de indicadores cuantitativos sobre la evolución de la política comercial a lo largo del siglo. En la quinta se analiza la evolución de la tasa de cambio en sus componentes cíclico y de largo plazo y se realizan algunos ejercicios econométricos sobre los determinantes de su comportamiento. Finalmente, en la sexta y última sección se presentan las principales conclusiones.

I.

HIPÓTESIS BÁSICAS

A.

La endogeneidad de la política comercial

Una interpretación relativamente generalizada en la literatura anglosajona acerca de la historia económica latinoamericana sugiere que las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del siglo XX se caracterizaron por una gran liberalidad en materia comercial, con regímenes de importación muy abiertos y estructuras productivas orientadas a la exportación. De acuerdo con esta visión, la crisis mundial de los años 30 habría conducido a estos países a adoptar políticas de carácter proteccionista , las cuales se habrían reforzado más adelante con el impacto de la Segunda Guerra Mundial, y de manera aún más importante, con la influencia que tuvieron las recomendaciones de Raúl Prebisch y la CEPAL durante los años 50s y 60s.

Esta interpretación de la historia económica latinoamericana contrasta con la que desde mucho tiempo atrás se encuentra en la historiografía latinoamericana y con la que más recientemente han planteado algunos trabajos académicos realizados en universidades de los Estados Unidos (Coatsworth y Williamson, 2002; Clemens y Williamson, 2002; Haber, 2003; y Haber (2005). Estos autores muestran que durante el período conocido como la Belle Epoque (1870-1930), América Latina tuvo las tarifas arancelarias más altas del mundo, lo cual indica que su política comercial no fue propiamente librecambista. De manera aún más general, Paul Bairoch (1989) ha sugerido que ni siquiera entre los países más avanzados era cierto que en esa época dominaran políticas de libertad comercial en

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la forma como entenderíamos esas políticas en la actualidad. 2 A esto se unían además los altos costos de transporte que prevalecía n en la región, los cuales otorgaban una protección natural contra las importaciones (Bértola y Williamson, 2002).

Para el caso específico de Colombia, algunos historiadores han descrito las primeras décadas del siglo XX como un período acorde con la primera visión sobre América Latina. El Grupo de Estudios sobre Desarrollo Económico Colombiano (GRECO, 2002) dice, por ejemplo, que el crecimiento económico en las primeras tres décadas del siglo fue alto gracias a las políticas más liberales de comercio que se aplicaron en relación con las aplicadas en los siguientes períodos. Asimismo, se argumenta con frecuencia que la falta de un desarrollo exportador en nuestro país con posterioridad a los años treinta fue la consecuencia del fuerte sesgo anti-exportador creado por las políticas comerciales proteccionistas. De acuerdo con estos análisis, la ineficiencia del aparato productivo, la baja competitividad y la sobrevaluación cambiaria serían las responsables de la ausencia de un verdadero desarrollo exportador en Colombia entre los años treinta y los ochenta.

La visión descrita en el párrafo precedente, sin embargo, es radicalmente distinta a la presentada en trabajos clásicos sobre la protección en la historia económica colombiana y de la que tiene el presente trabajo. En realidad,

los niveles de comercio per-cápita en

Colombia en 1893-95 y en 1915, eran los más bajos del continente, inferiores incluso a los prevalecientes en Haití y Honduras (Ocampo, 1984; Ocampo y Montenegro, 1986). Además, los niveles tarifarios de Colombia, junto con los de Brasil, eran los más altos de América Latina, región que, como ya se mencionó, tenía las tarifas más altas del mundo entre 1870 y 1930. Tal como muestran Coatsworth y Williamson (2002), las tarifas arancelarias de Colombia y Brasil superaban en cerca de diez veces las de China o India.

Por otra parte, en el presente trabajo argumentamos que las políticas proteccionistas prevalecientes en Colombia durante buena parte del siglo XX fueron el resultado de la

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Aún en los años 1870, cuando el movimiento hacia el libre comercio llegó a su punto más alto, las tarifas arancelarias para bienes manufacturados excedían el 10-15% en Europa continental y alcanzaban un promedio de 45% en los Estados Unidos de América, donde los proteccionistas del norte acababan de ganar la guerra civil sobre los librecambistas del sur (Bairoch, 1989, p. 231).

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falta de desarrollo de una base exportadora diversificada. Por supuesto, las ineficiencias asociadas al proteccionismo, lo mismo que la existencia de una tasa de cambio sobrevaluada –comparada con la que se hubiese presentado de no existir un alto nivel de protección-, seguramente desestimularon el desarrollo exportador. Sin embargo, nosotros hacemos énfasis en la causalidad inversa: la necesidad de una mayor protección fue consecuencia de una base exportadora pobre y poco diversificada , en un contexto en el cual el país no contaba con acceso a la financiación externa. A medida que aumentaron los ingresos de divisas por exportaciones o aumentó el acceso al financiamiento externo, el país pudo avanzar en el proceso de liberalización del comercio.

Esta interpretación nos permite dar una explicación más adecuada a dos hechos sobresalientes de la historia económica de Colombia que fueron destacados por Ocampo (1990) pero que , curiosamente, hasta hace muy poco, no constituían objeto de interés de otros especialistas. Ambos hechos están relacionados con la evolución del tipo de cambio real:

1) El primer hecho se refiere a la relación particular que se ha presentado en Colombia entre los ciclos de la tasa de cambio y la política comercial. Los períodos en que las políticas proteccionistas se relajaron temporalmente coincidieron con procesos de apreciación real de la tasa de cambio. En palabras de Ocampo, el uso de instrumentos arancelarios y para-arancelarios fue “un complemento y no un sustituto de la política cambiaria” (Ocampo, 1990, p.254). Esta observación parece contradictoria a primera vista con lo que sostiene la teoría económica. La paradoja se explica precisamente por la endogeneidad de la política comercial con respecto a la disponibilidad de divisas. En otras palabras, esa aparente contradicción sólo es comprensible bajo una hipótesis de causalidad como la que sugerimos en este trabajo. Cada vez que la economía incrementó su disponibilidad de divisas por la ocurrencia de un choque externo positivo, la situación de holgura permit ió una liberalización de los controles a las importaciones y generó simultáneamente un proceso de apreciación cambiaria.

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A manera de ejemplo, la situación descrita se presentó en los años veinte, cuando coincidieron varios choques externos positiv os. Los precios al alza del café y otros productos implicaron un incremento en los términos de intercambio, al tiempo que se evidenciaba una alta liquidez de los mercados financieros internacionales y llegaban al país los pagos correspondientes a la indemnización de Panamá. Todo esto permitió que se flexibilizara la política comercial y se apreciara la tasa de cambio 3 . Lo mismo sucedió en la primera mitad de los años cincuenta y otra vez a finales de los setenta, cuando el país experimentó los efectos positivos de las bonanzas cafeteras más importantes del siglo. Algo similar ocurrió más recientemente, durante los dos episodios de importantes flujos de capital hacia la economía colombiana, como fueron 1979-81 y 1991-97. Como veremos más adelante, todos estos períodos se caracterizaron por apreciaciones fuertes del tipo de cambio, coincidentes con procesos de liberalización comercial.

2. El segundo hecho sobresaliente tiene que ver con la tendencia de largo plazo a la depreciación que exhibió la tasa de cambio real en Colombia durante todo el siglo XX, una vez se aíslan los ciclos descritos en el párrafo anterior. Después de cada uno de los períodos de apreciación y liberalización comercial sobrevino una corrección cambiaria que condujo la tasa de cambio real a un nivel más alto que el que vigente al comenzar el ciclo. De esta manera, en medio de grandes fluctuaciones, la tasa de cambio real manifestó una tendencia ascendente de largo plazo. Como veremos más adelante, esa tendencia no puede ser explicada satisfactoriamente por las diferencias en la evolución en la productividad de nuestro país frente a otras naciones ni por el comportamiento de los términos de intercambio. Una mejor explicación de este comportamiento cambiario parecería ser la tendencia sostenida hacia la reducción de los costos de transporte, particularmente fuerte en la primera mitad del siglo-, unida al proceso de liberalización comercial que tuvo lugar a partir de los años sesenta. De manera consistente como lo sugiere la teoría económica, la tendencia hacia la 3

Como se mostrará más adelante, en este período el principal instrumento de protección eran los aranceles, que además tenían la característica de ser específicos. Esto hacía que cuando los precios de los bienes importados se incrementaban, disminuía el recaudo arancelario y los niveles de protección otorgados. En este período se produjo dicho deterioro, pero ante la gran afluencia de recursos no fue necesario llevar a cabo reformas arancelarias para incrementar el nivel de recaudo para contrarrestar tal deterioro.

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depreciación real del peso que se observó en Colombia a lo largo del siglo XX estuvo explicada por una caída en los niveles de protección arancelaria y paraarancelaria, así como en la protección natural asociada con los costos de transporte. La caída en esos niveles de protección aumentó la demanda de divisas y llevó a una tasa de cambio real más depreciada en el largo plazo.

B.

Restricciones al comercio vis-a-vis ajuste cambiario

La pregunta que surge frente al planteamiento de la sub-sección anterior es por qué la tasa de cambio no cumplió el papel de ajustar el mercado cambiario desde el principio del siglo XX y tuvo que dejarle ese rol a la política comercial. Desde el punto de vista de l economista, la escasez de divisas es simplemente el reflejo de un desequilibrio en el mercado cambiario, en el cual la tasa de cambio se encuentra por debajo de su nivel de equilibrio. Una corrección hacia arriba de este precio relativo puede equilibrar este mercado. La existencia de una política comercial más libre y menos restrictiva, en la cual se permita a los agentes importar más, tendría el efecto de inducir dicha corrección vía un desplazamiento de la demanda de divisas. Este equilibrio, obviamente, implicaría una tasa de cambio mayor. La mayor tasa de cambio, a su vez, estimularía las exportaciones e incrementaría el nivel de apertura de la economía.

El problema de esta visión que en adelante denominaremos economicista, es que no tiene en cuenta tres problemas estructurales que caracterizaron a la economía colombiana durante el siglo XIX y buena parte del siglo XX:

1) Bajas elasticidades precio del comercio exterior. Durante todos esos años, la composición de las exportaciones e importaciones de Colombia era tal que su elasticidad frente a la tasa de cambio era muy baja. Por una parte, las exportaciones de minerales como petróleo, oro, esmeraldas y platino y los productos básicos tropicales como el café o el banano tienen un bajo nivel de respuesta a esa variable. Las denominadas exportacione s no tradicionales responden más a estímulos cambiarios, pero ellas solamente adquirieron

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importancia dentro de las ventas externas del país en el último cuarto de siglo, y aún entonces, su peso dentro de las ventas totales fue inferior al 40%. Por otra parte, la respuesta de las importaciones a la tasa de cambio también era baja , como consecuencia del hecho de que los bienes importados eran más complementarios que sustitutos de los bienes producidos internamente.

2) Bajos niveles iniciales de apertura comercial. Dada las bajas elasticidades precio de los flujos de comercio exterior, la tasa de cambio tenía una capacidad limitada para ajustar cualquier desequilibrio que se presentara en la cuenta corriente de la balanza de pagos. El bajo grado de apertura de la economía, además, hacía que este ajuste fuera aún más difícil. La corrección de un desequilibrio de cuenta corriente de un punto del PIB requiere una depreciación menor en una economía abierta que en una economía como la colombiana , cuyo comercio exterior, a lo sumo, representaba un 20% del PIB durante el siglo. El bajo grado de apertura era a su vez, en alto grado, consecuencia de las grandes barreras geográficas que hacían que el costo de transporte y comunicaciones con el exterior fuera elevado. Con estas características, la economía habría requerido de una depreciación cambiaria gigantesca para ajustar su situación externa. Para un país que dependía fuertemente de insumos importados y en el que prácticamente no había producción de bienes de capital, dicha devaluación habría resultado demasiado costosa.

3) Ausencia de financiación externa. Cualquier intento de liberalización de la política comercial –permitiendo que el ajuste se hiciera vía la tasa de cambio habría generado desequilibrios de la balanza de pagos, al menos en forma temporal, los cuales requerirían financiamiento externo. Sin embargo, excepción hecha de los años veinte, el financiamiento externo no existió sino hasta los años setenta.

El punto de vista más economicista interpreta la sobrevaluación de la moneda nacional como resultado de una política de tarifas arancelarias altas y fuertes restricciones a las

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importaciones. De acuerdo con esta visión, la política de importaciones es la variable exógena que explica el bajo grado de apertura de la economía colombiana. En este trabajo, en cambio, se parte de la perspectiva de que la política de importaciones fue un resultado de la escasez de divisas y del hecho de que resultaba demasiado costoso dejarle el ajuste al tipo de cambio4. Esta visión alternativa permite explicar por qué la tasa se apreciaba precisamente en aquellos momentos en que se liberalizaba la política comercial, hecho que no puede entenderse a la luz de la visión más tradicional. Esta coincidencia refleja que tanto la apreciación real como la liberalización comercial eran endógenas a los choques externos positivos y a la relativa escasez o abundancia de divisas del país.

II.

INDICADORES DEL SECTOR EXTERNO COLOMBIANO, 1905-2003

Las estadísticas disponibles sobre el siglo XX comienzan en Colombia hacia 1905. La información de años anteriores es prácticamente inexistente debido al caos político y económico que produjo la Guerra de los Mil Días, entre 1899 y 1902, y la separación de Panamá, en 1903. A.

Indicadores de apertura comercial

En el Gráfico 1 se presentan los tres indicadores más comúnmente utilizados de apertura comercial para el período comprendido entre 1905 y 2003: exportaciones/PIB, importaciones/PIB y comercio total (exportaciones + importaciones)/PIB. Estos indicadores fueron relativamente estables y se mantuvieron en niveles bajos durante todo el siglo. Sólo se aprecia un ligero incremento hacia final del período, pese a la importante reducción que tuvo lugar en los costos de transporte y comunicaciones.

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Coatsworth y Williamson (2002) desarrollan el argumento acerca de la endogeneidad de la política de importaciones en América Latina entre 1870 y 1930. Para estos autores, sin embargo, dicha endogeneidad está relacionada con la necesidad de recursos fiscales más que con la necesidad de divisas.

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Gráfico 1 COLOMBIA:INDICADORES DE APERTURA, 19052003 40.00% 35.00% 30.00% 25.00% 20.00% 15.00% 10.00% 5.00%

exportaciones/pib

importaciones/pib

2001

1995

1989

1983

1977

1971

1965

1959

1953

1947

1941

1935

1929

1923

1917

1911

1905

0.00%

comercio/pib

Fuentes: GRECO (2002) y cálculos de los autores.

Una característica interesante de la evolución de los indicadores presentados en el Gráfico 1 es la estrecha correlación existente entre el de exportaciones/PIB y el de importaciones/PIB. Esa correlación refleja el hecho de que Colombia no tuvo acceso a los mercados internacionales de crédito durante buena parte del siglo, como consecuencia de lo cual las importaciones tuvieron que comportarse de tal manera que no se generaran déficits importantes en la cuenta corriente de la balanza de pagos. De hecho, hay solamente tres períodos relativamente cortos en los cuales nuestro estimativo de déficit de cuenta corriente llegó a superar el 4% del PIB: 1922, 1982-87 y 1992-98 (Gráfico 2) 5 . Durante el resto del siglo, la disponibilidad de divisas provenientes de las exportaciones se convirtió en la restricción para importar. El valor de las importaciones tuvo que ajustarse a esa disponibilidad de divisas mediante ajustes en la tasa de cambio y a través de restricciones arancelarias y para-arancelarias impuestas por las autoridades.

5

No existe una serie consistente de la cuenta corriente de la balanza de pagos para todo el período. En el Gráfico 2 utilizamos como aproximación la suma del déficit comercial y los pagos de intereses.

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Gráfico 2

Balanza en cuenta corriente como porcentaje del PIB, 19052000 8.00 6.00 4.00 2.00

19 05 19 09 19 13 19 17 19 21 19 25 19 29 19 33 19 37 19 41 19 45 19 49 19 53 19 57 19 61 19 65 19 69 19 73 19 77 19 81 19 85 19 89 19 93 19 97

0.00 -2.00 -4.00 -6.00 -8.00 Fuentes: GRECO (2002) y estimaciones basadas en las Memorias de Hacienda.

La evolución del grado de apertura en Colombia fue muy distinta a la de otras economías grandes de América Latina, como Brasil y Argentina, (Gráfico 3). Como lo ha hecho notar Haber (2003), lo que sucedió en esos dos países es lo que tiende a generalizarse para todo el continente en la visión tradicional de la historiografía económica latinoamericana. En efecto, Brasil y Argentina eran economías relativamente abiertas al comienzo del siglo, pero se fueron cerrando gradualmente a medida que adoptaron políticas más proteccionistas, primero como consecuencia de la crisis mundial y luego, como resultado explícito de las políticas adoptadas bajo los lineamientos de la CEPAL6 .

Colombia es un caso bien distinto. No era una economía abierta antes de los años treinta ni se fue cerrando a partir de esa década. Por el contrario, de ser una economía cerrada a comienzos del siglo, fue abriendo gradualmente sus fronteras más o menos hasta finales 6

Sobre Argentina, véase también Berlinsky (2003)

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de los veinte, en un proceso explicado básicamente por el crecimiento de las ventas de café. Este proceso se vio interrumpido durante la Gran Depresión y luego durante la II Guerra Mundial, pero continuó a finales de los cuarenta y comienzos de los cincuenta, precisamente cuando las políticas de protección se encontraban en pleno auge en otros países latinoamericanos. El proceso de apertura fue revertido una vez más desde finales de los cincuenta hasta mediados de los sesenta, pero continuó en las últimas tres décadas del siglo. De hecho, el indicador de apertura registra una tendencia positiva desde comienzos de los setenta, solamente interrumpida entre 1982 y 1985, cuando se presentó la crisis de la deuda latinoamericana.

La diferencia de Colombia con respecto a Brasil y Argentina se aprecia claramente en el Gráfico 3. El indicador de exportaciones/PIB a comienzos de siglo era muy inferior al de esos dos países, pero la caída en aquellos a lo largo del siglo cambia radicalmente la situación. Desde los años sesenta, el indicador colombiano se ubicó sistemáticamente por encima. Gráfico 3 RELACION EXPORTACIONES PIB EN TERMINOS CORRIENTES,1900-2000 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0%

19 00 19 06 19 12 19 18 19 24 19 30 19 36 19 42 19 48 19 54 19 60 19 66 19 72 19 78 19 84 19 90 19 96

0.0%

Argentina

Brasil

Colombia

Fuente: Cálculos basados en OXLAD

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Como puede verse en el Gráfico 4, la evolución de la relación exportaciones/PIB en Colombia se parece más a lo que sucedió con esta misma relación en el caso de México o incluso en el de Chile, países que también se caracterizaron por ser muy cerrados frente al comercio exterior a comienzos del siglo. Sin embargo, después de los años setenta, el proceso de apertura es mucho menos intens o en Colombia que en dichas economías. En cualquier caso, las experiencias de México y Chile también ilustran lo errada que es la generalización que normalmente se hace sobre la evolución del grado de apertura en Latinoamérica.

El Gráfico 4 muestra también que el indicador de exportaciones/PIB para Colombia hasta los años 50 era similar al de Corea. La magnitud del crecimiento exportador de ese país en el período subsiguiente, sin embargo, marca un profundo contraste con lo sucedido en los países de América Latina, incluso en aquellos que , como Chile y México, experimentaron procesos de apertura mucho más intensos que el colombiano.

Gráfico 4 RELACION EXPORTACIONES/PIB 1900-2000 90.00% 80.00% 70.00% 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00%

19 00 19 06 19 12 19 18 19 24 19 30 19 36 19 42 19 48 19 54 19 60 19 66 19 72 19 78 19 84 19 90 19 96

0.00%

Colombia

Chile

Mexico

Corea

Fuente: Cálculos basados en OXLAD y FMI

13

Los ciclos observados de los distintos índices de apertura en Colombia durante el siglo no pueden explicarse como consecuencia de decisiones exógenas de política comercial. Esos ciclos estuvieron más relacionados con la evolución de los términos de intercambio, el comportamiento de las exportaciones de café y minerales y, en algunos períodos, la disponibilidad de financiamiento externo. Las decisiones de política fueron endógenas a la disponibilidad de divisas y en términos generales tuvieron un menor impacto sobre los indicadores de apertura que las variables mencionadas. Incluso en el caso de la famosa “apertura” de los primeros años noventa, puede observarse que ella no logró aumentar el indicador de comercio total (exportaciones + importaciones)/PIB por encima de los niveles que ya había alcanzado a finales de los ochenta (Gráfico 1). Después de 1991, la relación de importaciones/PIB tuvo un repunte significativo pero su impacto sobre el indicador de comercio total/PIB fue contrarrestado por la caída en las exportaciones , especialmente de café. El incremento sustancial en el valor de las ventas externas sólo ocurrió entre 1998 y 1999, como consecuencia fundamentalmente del gran aumento de las exportaciones de petróleo.

Cuando se excluyen el café y el petróleo de las cifras, el indicador de exportaciones/PIB en los años noventa sólo supera ligeramente el que se observaba antes de la década de los cincuenta (Gráfico 5). Además, su pequeño aumento es consecuencia exclusivamente de lo ocurrido con al s ventas a otros países de América Latina, las cuales crecieron de manera persistente, pasando de ser prácticamente insignificantes hasta comienzos de los años sesenta a representar cerca del 3% del PIB hacia el final del siglo. 7 En contraste, las ventas diferentes de petróleo y café a países por fuera de América Latina fueron menores a finales del siglo XX de lo que habían sido, como porcentaje del PIB, en el período anterior a 1950.

En suma, al menos desde el punto de vista de los indicadores de apertura comercial aquí presentados, la historia de algunos autores sobre el desarrollo de América Latina no

7

El crecimiento en las exportaciones hacia América Latina, como porcentaje del PIB, sólo fue interrumpido temporalmente en los años ochenta, cuando se presentó la crisis de la deuda regional.

14

coincide con lo sucedido en el caso de Colombia en el siglo XX. De acuerdo con esa historia, el siglo se habría iniciado con una economía abierta, posteriormente se habrían cerrado las fronteras por una decisión de política proteccionista y en la década de los noventa habría un retorno a la “apertura”. En contraste con esa visión, los indicadores de apertura comercial muestran una economía que se mantiene relativamente cerrada desde el principio hasta el final del siglo. Las fluctuaciones en esos indicadores, además, se asocian en mayor grado con los ciclos en el valor de las exportaciones de café, petróleo y otros minerales que con decisiones de política.

Gráfico 5 EXPORTACIONES SIN PETRÓLEO NI CAFÉ POR DESTINO COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1933-2004 10.00% 8.00% 6.00% 4.00% 2.00%

20 00

19 95

19 90

19 85

19 80

19 75

19 71

19 65

19 60

19 55

19 50

19 45

19 40

19 35

19 33

0.00%

exportaciones a latinoamérica exportaciones otros exportaciones totales sin petróleo ni café

Fuente: Anuarios de Comercio Exterior, varios números

B.

Indicador de exportaciones/PIB en términos corrientes y constantes

El comportamiento de la relación exportaciones/PIB cuando se calcula en pesos constantes, para aislar las fluctuaciones de los precios relativos, es muy distinto al que se deriva de calcularlo en términos corrientes. Hay dos razones para ello: (i) La tasa de cambio real, como ya se mencionó, registró una devaluación en el largo plazo, con lo cual se incrementó el precio relativo de los bienes transables. Como consecuencia, los

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indicadores tradicionales de apertura comercial evaluados a precios corrientes muestran una tendencia a aumentar que no resulta de una mayor actividad comercial sino de un efecto contable. (ii) El indicador exportaciones/PIB en términos corrientes también se encuentra afectado por los términos de intercambio (TI), los cuales experimentaron importantes cambios durante el siglo, especialmente como consecuencia de la alta volatilidad de los precios del café. El impacto de los ciclos en los TI sobre el indicador de exportaciones/PIB logra aislarse cuando este último se calcula en términos de pesos constantes. Al calcular el indicador exportaciones/PIB en precias constantes de 1970, su nivel a finales de l siglo XX era menor que el registrado durante los años treinta (Gráfico 6). Ese indicador era menor al 10% a comienzos del siglo. Se incrementó muy rápidamente hasta comienzos de los años treinta, cuando alcanzó su punto máximo histórico, cercano al 25%. A partir de allí, sin embargo, se redujo de manera gradual y continua hasta comienzos de los años ochenta, cuando se ubicó nuevamente por debajo del 10%. Solamente se empezó a recuperar después de 1985, pero al finalizar el siglo se encontraba aún por debajo del 15%.

Gráfico 6

RELACION EXPO/PIB EN TÉRMINOS CONSTANTES Y CORRIENTES COLOMBIA, 1900-2000 30% 25% 20% 15% 10% 5%

19 00 19 05 19 10 19 15 19 20 19 25 19 30 19 35 19 40 19 45 19 50 19 55 19 60 19 65 19 70 19 75 19 80 19 85 19 90 19 95 20 00

0%

Expopibconstantes(1970)

expopibcorrientes

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Fuente: Estimaciones basadas en GRECO (2002) y OXLAD

Desde esta manera , al calcular la evolución del índice de exportaciones/PIB en términos constantes se ratifica la idea planteada en la sub-sección anterior de acuerdo con la cual, incluso con posterioridad a la llamada “apertura” de los años noventa, la economía colombiana mantiene una actividad exportadora menor en términos relativos a la que tenía entre los años treinta y los años cincuenta, cuando dominaban los enfoques proteccionistas de la política comercial. Este resultado es particularmente llamativo cuando se tienen en cuenta la impresionante disminución en los costos de transporte y comunicaciones a lo largo del siglo y la tendencia al relajamiento en las restricciones arancelarias y no arancelarias que , como veremos más adelante, tuvo lugar desde finales de los años sesenta.

C.

Composición de las exportaciones

Durante la mayor parte del siglo XX las ventas externas colombianas estuvieron dominadas por el café. Como lo han señalado muchos trabajos sobre el tema, el café no fue simplemente un cultivo de exportación, sino la fuente principal del desarrollo económico del país desde finales del siglo XIX. Palacio y Safford (2002) han identificado tres períodos de desarrollo de las exportaciones de café a partir de 1910. El primero de ellos, entre este último año y 1940, cuando se registró un aumento notor io del quantum exportado, el cual crecía a tasas anuales del 7,4%. Este rápido crecimiento llevó a que las ventas del grano llegaran a representar más de un 70% del valor total exportado por Colombia hacia mediados de los años veinte (Cuadro 1). En los años treinta, la caída del precio del café hizo que esta participación disminuyera un poco, pero se mantuvo por encima del 50%. El segundo período, comprendido entre 1940 y mediados de los años setenta, es descrito por estos autores como de relativo estancamiento. El quantum exportado apenas creció en 1.6%. Sin embargo, el peso del café en las exportaciones se mantuvo por encima del 50%. El último período es aquel que transcurre con posterioridad a la bonanza cafetera de los años setenta y se caracteriza por un aumento en la

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tecnificación de las plantaciones pero también una fuerte caída de los precios internacionales, que fue especialmente pronunciada con la ruptura del Pacto Internacional del Café en 1989. El peso del café en las exportaciones pasó de representar más de un 50% en 1970 a menos de un 10% en la actualidad.

Cuadro 1

COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES POR PRODUCTOS, 1910-14-2000/2004 Años 1910-14 1915-19 1920-24 1925-29 1930-34 1935-39 1940-44 1945-49 1950-54 1955-59 1960-64 1965-69 1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-2004

Café Otros agropecuarios 45.10 18.80 50.50 21.40 68.50 7.00 69.60 9.40 58.60 8.60 52.00 7.80 64.00 2.90 73.00 3.90 78.86 2.00 75.98 3.64 68.79 2.68 61.16 3.92 53.21 1.92 57.17 8.22 48.87 13.50 37.42 11.45 18.60 14.62 16.09 11.86 6.44 10.34

Mineros 28.40 23.20 13.90 20.90 22.37 24.82 24.51 17.52 15.83 11.00 12.00 13.19 4.62 0.29 9.07 26.38 30.44 33.77 40.38

Otros 7.70 4.90 10.60 0.10 0.50 3.10 4.10 3.70 3.13 4.50 10.77 21.72 40.25 34.31 28.55 24.76 36.34 38.29 42.84

Fuente: Anuarios de comercio exterior, varios números

Como se muestra en el Cuadro 1, el peso de los productos mineros también fue importante durante el siglo. El oro fue la principal exportación del país en la época colonial y en el siglo XIX. Su importancia decreció con el ascenso de las ventas de café, pero junto con el platino, todavía representaban un 20% de las exportaciones en las primeras dos décadas del siglo XX. A finales de los años veinte comenzó a producirse petróleo y la participación de los productos mineros en el total exportado aumentó hasta un 25% en los años treinta y cuarenta. Esta participación, sin embargo, se empezó a

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reducir paulatinamente hasta que en 1970 casi desapareció. A partir de 1985 el petróleo y el carbón volvieron a resurgir y en los años noventa se convirtieron en los principales productos de exportación, llegando a representar más de un 40% de las ventas externas del país.

Aparte del café, otros productos agrícolas tuvieron algún peso en la evolución de la estructura exportadora colombiana. Mientras el banano, la carne, el azúcar y el tabaco fueron productos tradicionales de exportación desde comienzos del siglo , a partir de los años setenta el dinamismo de este grupo se explica fundamentalmente por el comportamiento de las ventas de flores cortadas8 .

Como en muchos países de América latina, los productos básicos constituyeron los principales rubros de exportación de Colombia durante el siglo XX. A comienzos del siglo, hasta los años veinte, tuvieron alguna importancia las ventas de sombreros de paja artesanales. Sin embargo, el comercio de manufacturas sólo se desarrolló realmente con posterioridad a los años sesenta, período a partir del cual las ventas externas de estos productos representaron un 40% de las exportaciones del país. El crecimiento de las exportaciones manufactureras ha estado asociado fundamentalmente con el proceso de integración de Colombia con otros países de AL, y en particular, con Venezuela y Ecuador.

D.

Términos de intercambio (TI)

Tradicionalmente, la discusión sobre el comportamiento histórico de los términos de intercambio (TI) en América Latina se ha dado alrededor de dos temas : el primero se relaciona con la alta volatilidad generada por la inestabilidad en los precios de los productos de exportación de la región, en su mayoría bienes básicos. El segundo tiene 8

El banano y la carne de res eran exportaciones relativamente importantes en la costa caribe durante las primeras décadas del siglo. Meisel (1999) argumenta que el fracaso de esta área del país en las siguientes décadas fue resultado de la “Enfermedad Holandesa” inducida por las export aciones de café. Las ventas externas de café llevaron a la existencia de una tasa de cambio menos depreciada de la que habría existido en ausencia de esas exportaciones. Bajo esta argumentación, sin embargo, resulta difícil explicar la tendencia continua a la depreciación real del peso que se registró en Colombia durante el siglo, a la cual nos referiremos más adelante.

19

que ver con las tendencias de largo plazo de los TI. De acuerdo con la hipótesis cepalina de Prebisch-Singer , habría una tendencia secular a su deterioro, asociada con la baja elasticidad-ingreso de la demanda de estos productos en los mercados de los países desarrollados 9 . El debate en torno a estos dos puntos se ha dificultado por la ausencia de buenas estadísticas de índices de precios de importaciones y exportaciones, necesarios para calcular un índice de TI.

Como lo ha explicado Bulmer-Thomas (2003), dichas

dificultades son más protuberantes en el caso de los precios de las importaciones, dado que éstas tienden a ser mucho más diversificadas que las exportaciones. Una práctica muy generalizada consiste en calcular índices de TI aproximando los precios de las importaciones con índices de precios al por mayor de un país exportador importante de manufacturas. Este tipo de procedimiento tiene varios problemas. Por un lado, no tiene en cuenta el importante cambio en la composición de las importaciones que se registró en los países de AL y que no se recoge en los índices de precios de los países industrializados. Por otro lado, y quizás de mayor importancia, esos índices de precios no reflejan la impresionante disminución en los costos de transporte acaecida durante el siglo y que , entre otras cosas , se manifiesta en una reducción del margen de los precios entre el puerto de embarque (precios FOB) y el de entrada (precios CIF).

En el caso de Colombia, hay algunos estudios que intentan evaluar el comportamiento de los TI en el siglo XX. Uno de los más completos es el llevado a cabo por el Grupo de Estudios sobre Desarrollo Económico Colombiano del Banco de la República (GRECO, 2002). En él se presentan dos estimaciones distintas de los TI para el período 1905-2000, que se presentan en el Gráfico 7 como GRECO1 y GRECO2. Los dos utilizan el índice de precios al por mayor de EEUU como aproximación al precio de las importaciones hasta 1956. Para este período por lo tanto, se les aplica la crítica de Bulmer-Thomas. Para el resto del período, el índice GRECO1 mantiene el mismo procedimiento y se le aplica por lo tanto la misma crítica.

9

Prebisch (1950); Singer (1950)

20

Para el período posterior a 1956, el índice GRECO2 se basa en la información de un índice de precios al por mayor en pesos de las importaciones de Colombia, que se transforma a dólares utilizando la tasa de cambio promedio. Este procedimiento, que también se utiliza en las Estadísticas Financieras Internacionales del FMI, tiene sin embargo el problema de que los precios involucrados están afectados por los movimientos de las tarifas arancelarias y las barreras no arancelarias. Esto significa que los procesos de liberalización (restricción) de la política comercial tienden a sesgar hacia abajo (arriba) el comportamiento del índice GRECO2.

Los dos índices de TI elaborados por GRECO también difieren en lo que respecta al tratamiento de los precios de los bienes exportados. Ambos utilizan los precios al por mayor de las exportaciones después de 1956, pero GRECO1 utiliza un índice de los precios implícitos de las exportaciones calculado a partir de valores y cantidades exportadas antes de ese año, mientras que GRECO2 utiliza el precio del café como aproximación al precio de las exportaciones.

En adición a los indicadores de GRECO, el Gráfico 7 presenta un índice de TI construido con base en información de la CEPAL para el período posterior a 1925. Entre ese año y 1953 esta medición se obtiene de los precios implícitos de importaciones y exportaciones de las cuentas nacionales elaboradas por ese organismo. Para el período subsiguiente, el indicador de TI de la CEPAL se construye utilizando los precios implícitos en dólares de una canasta de los principales bienes de exportación e importación de Colombia. Este índice no está expuesto a la crítica de Bulmer-Thomas ni a la que hicimos al indicador GRECO2 sobre posibles sesgos generados por cambios en la política comercial. Sin embargo, aparte de existir sólo desde 1925, el índice de la CEPAL está sujeto a críticas por la composición de las canastas de exportaciones e importaciones para las cuales se calculan los precios implícitos.

Con independencia de los problemas de cada uno de los indicadores que se presentan en el Gráfico 7, todos ellos muestran los grandes ciclos que presentaron los TI de Colombia durante el siglo XX, la cuales estuvieron claramente vinculados con la de los precios

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externos del café. En particular, hay cuatro períodos en que estos índices están por encima de su tendencia coinciden todos con períodos de bonanza cafetera: la primera mitad de la década del diez, la segunda mitad de los veinte, casi todos los cincuenta y la segunda mitad de los setenta. De esta manera, resulta evidente que la gran volatilidad de los TI en Colombia fue producto principalmente del comportamiento de su principal rubro de exportación.10 Gráfico 7

1.60 1.40 1.20 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00

19 05 19 12 19 19 19 26 19 33 19 40 19 47 19 54 19 60 19 67 19 74 19 81 19 88 19 95

Indice 1950=1

TRES ESTIMACIONES DIFERENTES DE LOS TÉRMINOS DE INTERCAMBIO EN COLOMBIA, 1905-2000

GRECO2

GRECO1

CEPAL

Lineal (GRECO2)

Lineal (GRECO1)

Lineal (CEPAL)

Fuente: GRECO (2002) y GRECO con base en CEPAL (1925-1953) y CEPAL, Base de datos de la Balanza de Pagos BADECEL (1954-2004) La evidencia sobre la tendencia de largo plazo de los TI es menos concluyente. El indicador GRECO1 sugiere una ligera tendencia al deterioro de los términos de intercambio a lo largo del siglo XX. Sin embargo, vale la pena recordar que a este indicador se le aplica la crítica de Bulmer-Tomas en el sentido de subestimar el efecto

10

En el caso del indicador de la CEPAL se observa un auge en los términos de intercambio en los años ochenta que no coincide con el comportamiento de los precios del café. Ese comportamiento, que no se aprecia en los otros indicadores, posiblemente responde a problemas asociados con la canasta de bienes escogida para hacer el cálculo correspondiente.

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sobre los precios de importación de la reducción de los costos de transporte. Por su parte, los indicadores GRECO2 y CEPAL muestran una tendencia ascendente, la cual iría en contra de la hipótesis Prebisch-Singer. En el primer caso, ello puede ser efecto de la utilización de precios de las importaciones que incluyen los efectos de la protección arancelaria y no arancelaria , pero este problema no existe en el caso del índice de CEPAL.

Podemos afirmar, por lo tanto, que con la información disponible no existe evidencia concluyente acerca del deterioro secular de los TI de Colombia durante el siglo. La interpretación de estos índices debe ser extremadamente cautelosa, dados los problemas que, como hemos visto, presenta la información. De todas maneras, la ausencia de un comportamiento definido de los TI puede atribuirse a dos fuerzas opuestas que actuaron sobre ellos: por un lado, la planteada por Prebisch-Singer que impulsa una tendencia secular a su deterioro. Por otro, la sugerida por Bulmer-Thomas para explicar la tendencia positiva de los términos de intercambio de América Latina en el siglo XIX, consistente en que la productividad de los bienes manufacturados se incrementa más rápidamente que la de los productos primarios. Como los primeros eran el principal componente de las importaciones colombianas mientras que los segundos eran el principal componente de las exportaciones, esta fuerza impulsaría un incremento de los TI durante el siglo XX 11 .

III. LA POLÍTICA COMERCIAL DURANTE EL SIGLO XX A lo largo del siglo XX, los principales instrumentos de la política comercial colombiana fueron, por un lado, los aranceles y, por otro, los controles cambiarios, las restricciones cuantitativas a las importaciones y una gran variedad de instrumentos de promoción de exportaciones como los subsidios directos y al crédito. Los aranceles fueron en la práctica 11

Muchos autores han escrito sobre esta discusión en los países en desarrollo. Bhagwati (2004) está en contra de la hipótesis de Prebisch-CEPAL, mientras que Bertóla y Williamson (2003) muestran que los TI eran favorables en las economías latinoamericanas durante el siglo XIX pero que se deterioraron en la primera mitad del SXX, tal como los sugería Prebisch. El trabajo de Ocampo y Parra (2003) muestra que la hipótesis de deterioro se cumplió para un buen número de productos básicos durante el siglo XX. Esta conclusión, sin embargo, no puede extenderse específicamente al caso de Colombia, por cuanto estos autores, a diferencia de lo que concluyen para otros productos básicos, no encuentran evidencia de deterioro sistemático del precio del café en este mismo período.

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el único mecanismo de protección hasta 1931, cuando se estableció el control de cambios que se mantuvo de manera ininterrumpida hasta nuestros días, aunque con diferentes grados de flexibilidad.

Los controles de cambios implicaban la existencia de

restricciones cuantitativas a las importaciones. Éstas últimas, sin embargo, empezaron a usarse de manera explícita y sistemática desde fines de los treinta y se introdujeron a la legislación en 1957, año a partir del cual se definieron formalmente listas de productos sujetas a licencia previa, así como listas de prohibida importación. Adicionalmente, desde esta época se utiliza ron varios instrumentos de promoción de las exportaciones.

Se pueden distinguir siete períodos distintos del manejo de la política comercial en Colombia, que se resumen de manera esquemática a continuació n:

1. 1904-1928: Protección arancelaria alta pero decreciente. Este período se inició con un fuerte incremento en las tarifas arancelarias a comienzos del gobierno del General Reyes, el cual tuvo el propósito explícito de obtener recursos para reconstruir la infraestructura y la capacidad productiva destruidas durante la guerra de los mil días (Junguito y Rincón, 2004). El aumento en las tarifas fue de un 70%, con respecto a los niveles que habían sido establecidos en 1886. Sin embargo, en la medida en que se trataba de gravámenes específicos –y no advalorem-, el recaudo rápidamente se erosionaba como consecuencia de variaciones en la tasa de cambio y/o en los precios externos de los productos importados (Martínez, 1986; Ocampo, 1990). Por esa misma razón, entre 1904 y 1928 se llevaron a cabo múltiples reformas arancelarias con el objeto de contrarrestar este deterioro del recaudo. El propósito fiscal de esas reformas fue mucho más importante en este período que cualquier objetivo proteccionista. En la práctica, tal como lo plantea Ocampo (1984), el debate entre proteccionismo y libre cambio era un tema político secundario antes de los años 30. Por esa misma razón, la abundancia de financiación externa y el ingreso de los recursos correspondientes a la indemnización por Panamá a comienzos de los años 20 facilitaron el mantenimiento de unos recaudos

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arancelarios considerablemente más bajos, como porcentaje de las importaciones, de lo que habían sido en las dos décadas precedentes (ver adelante, gráfico 9).

2. 1928-1934: Crisis Mundial y Control de Cambios .

La Gran Depresión mundial que se inició en 1929 restringió dramáticamente el acceso al financiamiento externo y generó una caída en los términos de intercambio para Colombia, en la medida en que los precios de los productos básicos de exportación se vieron afectados en mayor medida que aquellos de los bienes industriales importados. La caída consiguiente en las reservas internacionales del país llevó a Colombia a suspender el patrón oro, a incrementar nuevamente la estructura de tarifas arancelarias y a establecer un control de cambios en 1931, que se mantuvo particularmente rígido hasta 193412 .

3. 1934-1955: Segunda Guerra Mundial y Flexibilización de los Controles Cambiarios . A partir de 1934, aunque se mantuvieron los controles de cambios , su aplicación fue flexibilizada, en especial para la importación de las materias primas y los bienes de capital que requería una industria nacional que estaba expandiéndose a un ritmo particularmente alto (Ocampo y Montenegro, 1986; Echavarría, 1999). En 1940, sin embargo, se empezaron a sentir los estragos de la II Guerra Mundial y el comercio se paralizó de manera exógena. Después de la guerra, el proceso de liberalización de los controles continuó, ya que el país había acumulado importantes reservas internacionales , aunque en varios aspectos esos controles se hicieron más complejos a partir de 1948, como consecuencia de la decisión de las autoridades de crear un sistema cambiario dual para estimular las exportaciones no cafeteras (Currie, 1951) . En 1953 y 1954 se presentó un aumento muy importante de los precios del café y la 12

Ver al respecto las Memorias de Hacienda del Ministro Esteban Jaramillo (Jaramillo, 1990).

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flexibilización de los controles cambiarios y a las importaciones se hizo más amplia , extendiéndose incluso a los bienes de consumo

4. 1956-1967: Grandes Restricciones.

Una vez pasados los efectos de la bonanza cafetera, el país volvió a experimentar problemas cambiarios y se volvieron a endurecer los controles de cambios y las restricciones cuantitativas a las importaciones, a la vez que se introdujeron nuevos instrumentos encaminados a reducir la demanda por divisas, tales como los depósitos previos a las importaciones y los sistemas de trueque y compensación con países específicos . También en este período se creó el Certificado de Cambio y el sistema formal de controles a las importaciones con las listas de licencia previa y prohibida importación, buscando racionalizar lo existente hasta entonces (Díaz-Alejandro, 1976). En algunos años particulares de este período, en los cuales la escasez de divisas se mitigaba por apoyos externos, como el de la Alianza para el Progreso, proveniente de EEUU, o el primer préstamo del Fondo Monetario Internacional, la política de importaciones se relajó de manera temporal, lo cual se hizo especialmente mediante aumentos en la tasa de aprobación de solicitudes bajo el régimen de licencia previa, más que mediante el traslado de productos a las listas de libre importación13 . En todas esas ocasiones, sin embargo, las fases de liberalización fueron cortas y seguidas por períodos de fuerte restricción.

La política de estímulo a las exportaciones no tradicionales también recibió impulso en este período de estrechez de divisas. El “Plan Vallejo” -un sistema de exención de aranceles y restricciones para las importaciones de insumos y bienes de capital usados en exportaciones- se introdujo en 1959 y empezó a utilizarse más intensamente en 1962. En 1961, además, el gobierno introdujo subsidios directos a las exportaciones no tradicionales con los llamados Certificados de Abono Tributario (CAT), que en la 13

Por esta razón, la participación del valor de las compras externas realizadas bajo el régimen de “libre importación” en las importaciones totales no es un buen indicador de mayor libertad de importaciones (Villar, 1985 ; Martínez, 1986).

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década de los ochenta pasar on a convertirse en los Certificados de Reembolso Tributario (CERT). Durante la mayor parte de este período, además, se mantuvo un sistema de tasas de cambio múltiples, dejando las más bajas para las exportaciones cafeteras y las importaciones esenciales y permitiendo un diferencial a favor de las exportaciones no tradicionales. En 1967, finalmente, se creó el Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo), vinculado al Banco de la República, a través del cual se canalizaron durante muchos años los subsidios al crédito sectorial. Ese Fondo fue transformado a comienzos de los noventa en el Banco de Comercio Exterior – BANCOLDEX-, que aún existe.

En el segundo semestre de 1966, los controles cambiario s y de importaciones se hicieron particularmente restrictivos en el contexto de un enfrentamiento del entrante gobierno de Carlos Lleras Restrepo con el Fondo Monetario Internacional, a raíz del cual se frenó el desembolso de un crédito de apoyo de esa entidad. Poco después, en marzo de 1967, la misma administración expidió el Decreto-Ley 444, conocido como Estatuto Cambiario, con base en el cual funcionó el sistema de control de cambios hasta 1991. A partir de 1967, además, Colombia inició una política de minidevaluaciones (crawling-peg) que también se mantuvo hasta comienzos de la década de los noventa.

5. 1968-1981: Nueva liberalización comercial.

El principal mérito del nuevo régimen de minidevaluaciones y del Estatuto Cambiario que entraron en vigenc ia en 1967 fue el de introducir un ambiente de estabilidad, después de muchos años de cambios impredecibles y en ocasiones caóticos en las políticas comerciales y de controles cambiarios. El sector externo se estabilizó y la década de los sesenta terminó en relativa calma. En los primeros años setenta, además, las exportaciones no tradicionales se vieron favorecidas por la devaluación del dólar y por el auge de precios del petróleo, cuya incidencia se dio

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principalmente a través de Venezuela, país que empezó a importar cantidades importantes de productos colombianos.

En estas circunstancias, Colombia inició un proceso de flexibilización gradual de los controles a las importaciones , el cual estuvo en parte encaminado a combatir las presiones inflacionarias que se empezaban a observar en ese período. En 1971, además, una nueva legislación transfirió del Congreso al Gobierno la facultad de modificar la estructura de tarifas arancelarias, la cual empezó a usarse en un importante proceso de racionalización de esa estructura a partir de 1973.

Pese a la gran bonanza de precios del café que se inició en 1976, el proceso de libera lización comercial se mantuvo gradual hasta el final del gobierno de López Michelsen. Ese proceso sólo se aceleró de manera significativa en 1978 en un ambiente de creciente endeudamiento externo público, dirigido a financiar el ambicioso plan de obras públicas en infraestructura de la administración Turbay. Como resultado, los primeros años ochenta, cuando la bonanza cafetera ya había desaparecido, coincidieron con la aparición de un importante déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y con un notorio proceso de apreciación real del peso, el cual se produjo a través de la inflación, a pesar de la persistencia del sistema de minidevaluaciones nominales diarias.

6. 1982-1985: La crisis de la deuda latinoamericana.

Aunque los niveles de deuda externa de Colombia no llegaron a ser tan grandes como los de otros países de América Latina, el aumento de las tasas de interés y el cierre abrupto de los mercados financieros internacionales a partir de 1982 afectaron negativamente al sector externo colombiano. El ritmo de minidevaluaciones tuvo que acelerarse y la tasa de cambio real se depreció, a la vez que se hicieron más estrictos los controles a las importaciones y se incrementaron las tarifas arancelarias. De todo este proceso, el país salió relativamente bien librado comparado con otras naciones

28

del continente. El PIB creció año tras año, aunque en forma más lenta que en el decenio anterior y el país pudo atender oportunamente sus pagos de deuda externa, sin tener que recurrir a reestructuraciones forzadas.

7. 1985-2004: “La apertura”.

A mediados de la década de los ochenta, las inversiones que se habían realizado en los años precedentes en los sectores del petróleo y el carbón permitieron incrementar sustancialmente los ingresos de divisas, los cuales se vieron reforzados, además, con una mini bonanza en los precios del café. En 1985, por otra parte, empezaron a sentirse los efectos de una depreciación acelerada del peso, la cual se realizó íntegramente a través del sistema de minidevaluaciones diarias y sin los traumatismos propios de las devaluaciones abruptas que se hicieron en otros países de América Latina. Adicionalmente, en 1985 se incrementaron drásticamente las tarifas a las importaciones mediante la imposición de una sobretasa arancelaria generalizada de 16%. Con ello se inició un proceso de sustitución de controles cuantitativos a las importaciones por políticas más basadas en el sistema de precios, proceso que habría de mantenerse hasta comienzos de la década de los noventa.

En 1989, a finales de la administración Barco (1986-1990), se tomó la decisión de abrir la economía de manera más decidida, aunque gradual. Se estableció un cronograma que incluía el desmantelamiento acelerado de la mayor parte de las restricciones cuantitativas. Se mantenían cuotas para algunos bienes de consumo cuya importación había sido tradicionalmente muy restringida. Esas cuotas, sin embargo, habrían de ser asignadas en forma más transparente que en el pasado, mediante un esquema de subastas. Adicionalmente, las tarifas arancelarias habrían de reducirse gradualmente, en un plazo total de cuatro años. Este cronograma, sin embargo, se aceleró con la elección del gobierno de Cesar Gaviria, aún antes de que éste se posesionara, en agosto de 1990. Para fines de 1990 se habían eliminado virtualmente todas las restricciones cuantitativas a las importaciones y un año más tarde se habían

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llevado los niveles de las tarifas arancelarias a un promedio de 11% (Ocampo y Villar, 1992).

A la vez que se abandonó el enfoque gradual a la apertura comercial, Colombia adoptó decisiones encaminadas a abrir la cuenta de capitales en un momento en que el flujo de recursos financieros hacia toda América Latina alcanzaba niveles sin precedentes. 14 En consecuencia, la apertura comercial coincidió nuevamente, tal como había sucedido entre 1978 y 1982, con un notorio proceso de apreciación real del peso y con un fuerte deterioro en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Esto implicó que si bien aumentaron de manera muy notoria las importaciones, no sucedió lo mismo con las exportaciones, expresadas como porcentaje del PIB. Tal como anotamos en la sección II, la famosa “apertura” de los primeros años noventa no logró aumentar el indicador de comercio total (exportaciones + importaciones)/PIB por encima de los niveles que ya se habían alcanzado a finales de los ochenta. 15 Ese indicador sólo se incrementó de manera sustancial con posterioridad a 1998, como consecuencia fundamentalmente del gran aumento de las exportaciones de petróleo.

En cualquier caso, la combinación de apreciación cambiaria y déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos hizo que la vulnerabilidad externa de la economía colombiana se incrementara fuertemente, creando las condiciones para la gran crisis económica que se desató a finales de los noventa, cuando las condiciones financieras internacionales cambiaron de manera abrupta. En esta ocasión, el ajuste no se realizó como en anteriores crisis de balanza de pagos, mediante restricciones arancelarias y no arancelarias a las importaciones. El peso del ajuste se concentró en la depreciación de la tasa de cambio y en la más grande recesión que hubiese experimentado la economía colombiana en su historia reciente. El producto interno bruto colombiano, que había tenido tasas de crecimiento positivas durante casi setenta años, se redujo en

14

Ver Villar y Rincón (2003) y Ffrench-Davis y Villar (2005). En Villar (2000) se muestra que la proporción de bienes transables en la producción nacional se redujo en la década de los noventa y se sugiere que desde ese punto de vista, en lugar de abrirse, la economía colombiana se cerró en dicho período. 15

30

más de 4% en 1999 y se mantuvo con muy bajas tasas de crecimiento en los tres años subsiguientes.

IV. UN ÍNDICE DE POLÍTICA COMERCIAL Tal como se describió en el capítulo anterior, la política comercial durante el siglo XX en Colombia utilizó fundamentalmente dos tipos de instrumentos para regular las importaciones: por un lado, las tarifas arancelarias y, por el otro, las Barreras No Arancelarias (BNA), conformadas por los controles de cambios y las restricciones cuantitativas. El propósito de esta sección es construir un indicador en el cual se resuma la evolución de la política comercial seguida durante todo el siglo. En una primera subsección se describen dos indicadores alternativos que pueden utilizarse para evaluar la protección arancelaria, en un contexto de muy poca disponibilidad de información. En la sub-sección siguiente se presenta la metodología para cuantificar el efecto de las BNAs y se presenta un indicador de la protección total, arancelaria y no arancelaria.

A. Protección arancelaria El indicador más comúnmente utilizado en la literatura para medir la protección arancelaria es el recaudo por tarifas de importación (T), expresado como proporción de las importaciones (M). En la práctica, este indicador, que en adelante denotaremos por t = T/M, es un promedio ponderado de la estructura tarifaria vigente, en el cual los productos con mayor participación en el valor de las importaciones totales reciben mayor ponderación. A pesar de que se cuenta con información completa sobre este indicador para todo el siglo, hay que tener cautela con las interpretaciones que se derivan de él. La razón es que los bienes de consumo, cuyas tarifas arancelarias fueron tradicionalmente más altas, vieron reducir su peso dentro de las importaciones en forma sostenida, especialmente en la primera parte del siglo. En este sentido, la evolución del indicador t

31

se encuentra sesgada y puede reflejar la disminución de la participación de los bienes de consumo en las importaciones totales, más que la evolución de las tarifas arancelarias.

Infortunadamente, la información disponible no nos permite realizar para todo el siglo cálculos del promedio aritmético -sin ponderar- de las tarifas arancelarias. Tampoco es posible calcular tasas de protección efectivas, como sería deseable. Sin embargo, podemos utilizar la información disponible acerca de la participación de los bienes de consumo en las importaciones totales y en el arancel ponderado para obtener una aproximación a la evolución del promedio aritmético. Este promedio aritmético puede definirse como:

tA = (tC + tR)/2

(1)

Este índice tA es claramente mejor que el promedio ponderado t como indicador del comportamiento de las decisiones de política arancelaria

En el Gráfico 8 se presenta la evolución de la participación de los bienes de consumo dentro de las importaciones totales durante el siglo XX, construido con información de distintas fuentes. Este indicador se denotará en adelante por PART C = MC/M, donde MC y M representan las importaciones de bienes de consumo y las importaciones totales, respectivamente. Como se aprecia en el Gráfico, PARTC se redujo sustancialmente a lo largo del siglo: los bienes de consumo pasaron de representar 46% del valor total importado a comienzos del siglo a menos de 20% al final. Como las tarifas arancelarias (tC) de los bienes de consumo eran más alta s que las del resto de bienes (tR ), estos cambios afectaron significativamente el comportamiento de t.

32

Gráfico 8 RECONSTRUCCIÓN DE LA SERIE DE PARTICIPACIÓN DE LOS BIENES DE CONSUMO DENTRO DE LAS IMPORTACIONES TOTALES, 1905-2003

80.00% 70.00% 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00%

19 05 19 08 19 11 19 14 19 17 19 20 19 23 19 26 19 29 19 32 19 35 19 38 19 41 19 44 19 47 19 50 19 53 19 56 19 59 19 62 19 65 19 68 19 71 19 74 19 77 19 80 19 83 19 86 19 89 19 92 19 95 19 98

0.00%

serie construida

greco impo por actividades

GRECO CEPAL

GRECO DANE MINCOMEX

Villar 1985

Ocampo

Fuentes: GRECO (2002) , Ocampo (1984) y Villar (1985). Cálculos propios El indicador t puede expresarse como

t = PART C . tC + (1 – PARTC) . tR

(2)

Basados en información disponible de distintos momentos del tiempo podemos hacer el supuesto de que la tarifa arancelaria sobre los bienes de consumo es n veces más alta que la tarifa de otros bienes (tC = n.tR ). Utilizando ese supuesto y las ecuaciones (1) y (2), podemos expresar tA en función de t, n y PARTC

tA =

( n + 1).t 2.(( n − 1).PARTc + 1)

(3)

En el Gráfico 9 se presenta la evolución del promedio ponderado t junto con el promedio aritmético de las tarifas arancelarias tA, calculado bajo el supuesto de que las tarifas de bienes de consumo eran 3 veces superiores a las del resto de bienes (n=3 ). Ambos indicadores muestran que la protección arancelaria tuvo una tendencia a decrecer durante el siglo y que sus niveles más altos se observaron antes de la Primera Guerra Mundial y a

33

comienzos de los años treinta16 . Sin embargo, la tendencia decreciente de nuestro indicador (tA) es menos pronunciada que la del indicador tradicional (t). De acuerdo con nuestro indicador, la protección arancelaria a finales de los sesenta, a comienzos de los setenta y en la segunda mitad de los ochenta, fue similar a la de los años veinte -y no inferior, como lo sugeriría el indicador tradicional-.

Gráfico 9 PROMEDIO PONDERADO Y ARITMÉTICO DE LAS TARIFAS ARANCELARIAS EN COLOMBIA, 19052003 80.00 70.00 60.00 %

50.00 40.00 30.00 20.00

T

2001

1995

1989

1983

1977

1971

1965

1959

1953

1947

1941

1935

1929

1923

1917

1911

0.00

1905

10.00

Ta

Fuente: Cálculos basados en Rincón y Junguito (2005) y GRECO (2002).

B.

Barreras no arancelarias (BNAs)

La historia de la protección es incompleta si no incluimos el efecto de las BNAs. En esta sub-sección se presenta una metodología para asignarle un indicador cuantitativo a ese efecto. Para hacerlo, partimos de la hipótesis de que la composición de las importaciones depende de variables como el producto interno bruto real (PIB), la tasa de cambio real (TCR) y la política comercial (POLCOM ), representada esta última tanto por las barreras arancelarias como las no arancelarias. Así: 16

Aún cuando este número n=3 parecería un tanto arbitrario, está basado en la evidencia empírica de varios momentos del tiempo. En la estructura arancelaria de 1903, los bienes finales como los textiles de algodón y algunos alimentos como la harina de trigo tenían tarifas ad valorem equivalentes del orden del 120%, mientras que otros bienes como la manteca y el arroz tenían t arifas equivalentes de 30 % (Ocampo y Montenegro, 1986, p. 280). En Martínez (1986) también se ve que en la reforma arancelaria de 1950, los bienes de consumo tenían aranceles 2.5 veces más altos que los otros bienes (p. 81) y que esta diferencia se incrementó en la reforma arancelaria de 1959 a 3.5 veces (p.86). En los años sesenta (1964) dicha diferencia disminuyó nuevamente a 2,8 veces (p. 98) y ya en 1981 era de 2 veces (p.98). En promedio, durante el siglo, esta diferencia fue aproximadamente de 3 veces.

34

PARTC/MI = f (PIB, TCR, POLCOM)

(4)

donde, PARTC/MI =

Composición de importaciones representada por el peso de bienes de consumo en las importaciones totales excluyendo bienes de capital y petróle o.

Estimamos una regresión en la cual la variable dependiente es PARTC/MI y las variables independientes son PIB, la protección arancelaria (tA ), TCR y una variable cualitativa (DUMMY), construida de acuerdo con nuestra percepción subjetiva –aunque basada en la historia- sobre la evolución de las BNAs. Algebráicamente, PARTC/MIt = ß0 + ß1 .ln(PIBt) + ß2.ln(TCRt) + ß3 .tAt + ß4 .DUMMYt + ut

(5)

donde el sufijo ln denota el logaritmo natural y ut es el término de error de la regresión. El propósito de estimar esta regresión es la de obtener una proxy cuantitativa de las BNAs, de tal manera que: BNAt = (ß4.DUMMYt + ut).(MIt/Mt) (6) donde el término MIt /Mt se incluye para expresar BNAt como proporción de las importaciones totales (Mt) y no como proporción de la variable que se utilizó en la regresión (esto es, las importaciones totales excluyendo petróleo y bienes de capital, MIt).

La estimación de la ecuación (5) se hizo en diferencias puesto que hay evidencia de que PARTC/MIt es no estacionaria e integrada de grado uno, I(1). De los resultados obtenidos, reconstruimos el término de error (ut) acumulando los errores estimados. Los resultados econométricos obtenidos para la ecuación en diferencias de (5) se presentan en el Cua dro 2:

35

Cuadro 2 DETERMINANTES DE LA PARTICIPACIÓN DE BIENES DE CONSUMO EN LAS IMPORTACIONES SIN COMBUSTIBLES Y BIENES DE CAPITAL Dependent Variable: dPARTC/MI0t

Muestra (ajustad a): 1906 2003 Observaciones incluidas: 98 despu és de ajustes

Variable

Coeficiente

Error estandar

Estadístico t

Prob.

Constant dln( TCRt)

-0.350 -6.458

0.408 3.813

-0.858 -1.693

0.393 0.093

dtAt dDUMMYt

-0.119

0.072

-1.647

0.102

-1.403

0.783

-1.791

0.076

0.085 0.055 3.992

Media de la var dependiente S.D. dependiente Akaike info criterion

- 0.407 4.109 5.646

R- cuadrado Adjustado S.E. de regresión Suma de residuos al cuadrado Log likelihood Estad. Durbin-Watson

1498.36 -272.686 2.358

Schwarz criterion Estadístico F Prob

5.752 2.915 0.038

Fuente: Cálculos de los autores

Nuestro estimativo de BNAt obtenido para el período 1931-1991, se presenta en el Gráfico 10. Allí también se muestran el indicador total de la política comercial, que es la suma de la protección no arancelaria (BNA) y la protección arancelaria.

De acuerdo con estas estimaciones, las BNAs representaron un papel muy importante en la historia de la política comercial colombiana a lo largo del siglo XX y fueron el componente principal de esta política en los años cuarenta, cincuenta y sesenta. Por la misma razón, se hace evidente en el Gráfico que mirar la protección únicamente a través de las variables que miden la protección arancelaria (ya sea t o tA) lleva a conclusiones erradas sobre la evolución de la política comercial.

36

Gráfico 10

ÍNDICE DE POLÍTICA COMERCIAL EN COLOMBIA, 1905-2003 80

70

60

%

50

40

30

20

10

ÍNDICE DE POLÍTICA COMERCIAL

BNA

20 01

19 97

19 93

19 89

19 85

19 81

19 77

19 73

19 69

19 65

19 61

19 57

19 53

19 49

19 45

19 41

19 37

19 33

19 29

19 25

19 21

19 17

19 13

19 09

19 05

0

PROTECCION ARANCELARIA (PROMEDIO ARITMÉTICO)

Fuente: Cálculos propios

Podemos comparar nuestro indicador de la política comercial con otros indicadores comúnmente utilizados en la literatura internacional para medir la protección total. Uno de estos indicadores es la evolución de los precios al por mayor en Colombia frente a los de sus principales socios comerciales. En este caso, podemos utilizar el de EEUU. Infortunadamente este índice no se puede calcular para todo el período puesto que la información solamente está disponible a partir de 1948. En el Gráfico 11 se muestra que cuando nuestro indicador de política POLCOMt es alto, este índice de precios relativos también lo es. Además, las reducciones de la protección comercial de los años setenta y noventa también han coincidido con menores precios al por mayor de Colombia frente a los de EEUU. Estos hechos nos refuerzan la confianza en la bondad del indicador POLCOMt.

37

Gráfico 11

%

70 60 50 40 30 20 10 0

7 6 5 4 3 2 1 0 1948 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999

In d ic e 2 0 0 0 =1

INDICE DE POLÍTICA COMERCIAL Y PRECIOS RELATIVOS COLOMBIA US, 1948-2003

INDICE DE POLÍTICA COMERCIAL

IPPCOL/IPPUS

Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales, FMI y cálculos propios V. A.

LA TASA DE CAMBIO REAL: SU EVOLUCIÓN Y DETERMINANTES Tendencias y ciclos de la tasa de cambio real en el siglo XX

En el Gráfico 12 puede verse la evolución de cuatro indicadores distintos de la tasa de cambio real bilateral del peso colombiano con respecto al dólar durante el siglo XX. Los dos primeros indicadores, TCR1 y TCR2, se calcularon utilizando el índice de precios al consumidor como deflactor. La diferencia entre uno y otro indicador sólo existe para los períodos de tasas de cambio múltiples. El primero, TCR1, es calculado con base en la tasa de cambio oficial, la cual era en general la que aplicaba para las exportaciones de café y para importaciones esenciales. El segundo indicador, TCR2, se construye con la tasa de cambio aplicable a las exportaciones no tradicionales y en varios períodos corresponde a una tasa de cambio de mercado libre. El tercer indicador, TCR3, es equivalente a TCR1

38

pero utiliza el deflactor del PIB en lugar del índice de precios al consumidor. Finalmente, TCR4 se calculó utilizando la canasta de países con los que comercia Colombia, con ponderaciones móviles, con la tasa de cambio oficial y el índice de precios al consumidor como deflactor.

Gráfico 12

TENDENCIA Y CICLO DE CUATRO MEDICIONES DISTINTAS DEL TIPO DE CAMBIO REAL EN COLOMBIA DURANTE EL SIGLO XX (Filtro de Hodrick y Prescott, lambda=10000)

TCR2 Y SU TENDENCIA

TCR1 Y SU TENDENCIA

5

5 LOGARITMO

5.5

4.5

4.5 4

4

3.5

3

3 1905 1911 1917 1923 1929 1935 1941 1947 1953 1959 1965 1971 1977 1983 1989 1995 2001

3.5

TENDENCIA TCR1

TCR1

1905 1911 1917 1923 1929 1935 1941 1947 1953 1959 1965 1971 1977 1983 1989 1995 2001

LOGARITMO

5.5

TENDENCIA TCR2

TCR2

39

TCR3 Y SU TENDENCIA

TCR4 Y SU TENDENCIA

5 4.8 4.6 4.4 4.2 4 3.8 3.6 3.4 3.2 3

TENDENCIA TCR3

TCR3

1905 1911 1917 1923 1929 1935 1941 1947 1953 1959 1965 1971 1977 1983 1989 1995 2001

1905 1911 1917 1923 1929 1935 1941 1947 1953 1959 1965 1971 1977 1983 1989 1995 2001

LOGARITMO

LOGARITMO

5 4.8 4.6 4.4 4.2 4 3.8 3.6 3.4 3.2 3

TENDENCIA TCR4

TCR4

Fuente: Cálculos basados en GRECO, y Anuarios de Comercio Exterior

En el Gráfico se advierte que todos los indicadores de tasa de cambio real en Colombia mostraron una tendencia ascendente durante el siglo XX. Para poder observar esto más claramente se efectuó una descomposición de las series entre sus tendencias de largo plazo y sus ciclos de corto plazo utilizando la metodología de Hodrik y Prescott17 . Con los indicadores TCR1, TCR3 y TCR4 , la tendencia positiva resulta más pronunciada a partir de los años cincuenta. En el caso de TCR2 -que es el indicador que mejor refleja las fuerzas del mercado por cuanto utiliza la tasa de cambio libre en el período en que hubo tasas múltiples- la tendencia positiva tiene una pendiente similar en la primera y segunda parte del siglo.

El Gráfico 12 también muestra que los ciclos exhibidos por la tasa de cambio fueron bastante pronunciados. Además puede observarse que aquellos períodos de apreciación de la tasa de cambio real típicamente coincidieron con fases de relajamiento temporal de la 17

Utilizamos un factor lambda de 10000 para derivar la tendencia de muy largo plazo. El lambda utilizado para series anuales es de 400, cuando su propósito es capturar ciclos de mediano plazo.

40

política comercial. A primera vista, esto parece contradictorio con la teoría económica, la cual sugeriría que un mercado de importaciones más libre debe conducir a un incremento de la demanda por divisas y a una devaluación real de la moneda. La explicación que le damos aquí a esta aparente contradicción es que la política comercial es endógena con respecto a la disponibilidad de divisas. Cuando la economía enfrenta un incremento exógeno en la oferta de divisas -como resultado por ejemplo de un auge de precios del café o de un cambio favorable en los mercados financieros internacionales-, la mayor disponibilidad de divisas permite a las autoridades flexibilizar los controles a las importaciones, a la vez que se crean presiones hacia la apreciación real de la moneda.

Lo anterior sucedió, por ejemplo, durante los años veinte. Tal como se mencionó en la sección III, este fue un período de ingresos crecientes por exportaciones de café que coincidió con importante disponibilidad de crédito externo como consecuencia de mercados financieros mundiales caracterizados por mucha liquidez y el pago por la indemnización de Panamá. En este período los recaudos por aranceles a las importaciones se deterioraron -sin que fuera necesario llevar a cabo nuevas reformas arancelaria s- y la tasa de cambio se apreció.

Algo similar se observó a comienzos de los años cincuenta y a finales de los setenta. En ambos períodos Colombia se benefició de las bonanzas cafeteras más importantes del siglo. Argumentos similares se aplica n a aquellas situaciones en las que el país tuvo acceso importante a flujos de financiamiento en los mercados internacionales como en 1979-81 y, más recientemente, 1991-1997. Como se muestra en los gráficos, todos estos períodos fueron seguidos por crisis, en los que la tasa de cambio saltó hacia niveles aún más depreciados que los vigentes antes de que se iniciara el ciclo.

B.

Determinantes de los ciclos de la tasa de cambio

Los ejercicios econométricos que se presentan a continuación fueron realizados utilizando TCR2, la tasa de cambio real relevante para las exportaciones no tradicionales, como

41

variable dependiente. Ello se hizo así por cuanto, como se mencionó anteriormente, dicha tasa es la que más se asemeja a una tasa de mercado durante los años en que prevaleció en el país el control cambiario.

La literatura económica sobre los determinantes de la tasa de cambio real sugiere que deben considerarse los efectos de variables tales como la productividad relativa vis a vis el resto del mundo (que aquí denominaremos PRODREL)18 , los términos de intercambio (TI), el gasto público como porcentaje del PIB (GOB), la disponibilidad de financiamiento externo (FINEXT) y la política comercia l (POLCOM) 19 . El incremento en cualquiera de estas variables debe conducir a una disminución en la tasa de cambio real, o lo que es lo mismo, una revaluación. Expresado en términos algebráicos,

TCR2 = f (PRODREL, TI, GOB, FINEXT, POLCOM)

(7)

donde se espera que los signos de todos los coeficientes sean negativos.

Las pruebas de estacionariedad para estas variables arrojan resultados ambiguos. Encontramos que TCR2 puede considerarse I(0) alrededor de una tendencia si esta tendencia es determinística. Sin embargo, otras pruebas señalan que podría ser I(1). Algo similar pasa con otras variables del modelo 20 . Puesto que estos resultados no son muy concluyentes, preferimos trabajar con las dos hipótesis en nuestro análisis econométrico. Bajo la hipótesis de que TCR2 es I(0), utilizamos una especificación semilogarítmica, incluyendo la tendencia como una de las variables explicativas del modelo. Bajo la hipótesis de que TCR2 es I(1), utilizamos las primeras diferencias de cada variable en la ecuación estimada. En esta última especificación la existencia de una tendencia no puede evaluarse. 18

Utilizamos como proxy de la productividad relativa la relación entre la productividad laboral (PIB real/Población en edad de trabajar) en Colombia y la misma variable en EEUU. El llamado efecto de Balassa-Samuelson supone que la productividad de los sectores transables se comporta de manera similar en los distintos países, mientras que las diferencias en la tasa de crecimiento de la productividad son muy pronunciadas en los sectores no transables. El precio de los transables disminuirá más –y la tasa de cambio se apreciará en términos reales- en países con crecimiento más acelerado de la productividad. 19 Hay muchos trabajos empíricos sobre los determinantes de la tasa de cambio real en países en desarrollo. Véanse Taylor (2002), Choudri y Khan (2004) y Wood (1991). Para el caso colombiano el más reciente es el de Echavarría, Vasquez y Villamizar (2005). 20 Todas las pruebas de raíz unitaria se presentan en el Anexo.

42

En los Cuadros 3 y 4 pueden verse los resultados de las estimaciones de la ecuación 7 en niveles y primeras diferencias, respectivamente. Los resultados son, en general, satisfactorios. Los efectos asociados a los términos de intercambio (TI), el financiamiento externo (FINEXT) y la política comercial (POLCOM) son significativos desde el punto de vista estadístico (al menos al 90% de probabilidad) y con los signos negativos esperados. En cambio, no se enc uentran significativos los efectos del gasto público (GOB) ni de la productividad relativa (PRODREL).

Cuadro 3

DETERMINANTES DEL NIVEL DE TCR2 Variable dependiente: TCR2 Método de mínimos cuadrados ordinarios Muestra ajustada: 1906-2003 Observaciones incluidas 98 Variable

Coeficiente

A2 Tendencia TI FINANEXT POLCOM AR(1) MA(1) R- cuadrado 0.98 Estadístico DW 2.0

3.481 0.013 -0.174 -0.011 -0.002 0.633 0.529

Estadístico t 34.4** 8.9** -3.0** -1.8* -1.4* 6.7** 5.1**

43

Cuadro 4 DETERMINANTES DE LAS DIFERENCIAS DE TCR2 Variable dependiente TCR2 Método: mínimos cuadrados ordinarios Muestra ajustada: 1906-2003 Observaciones incluidas: 98 Variable

Coeficiente

Estadístico t

A3 D(TI) D(FINANEXT) D(POLCOM) AR(1) MA(1) R-cuadrado 0.197 Estadístico DW: 2.1

0.012 -0.146 -0.010 -0.003 0.236 0.340

0.7 -2.4** -1.6* -1.9** 2.2** 3.3**

C.

Tendencias de la tasa de cambio y la política comercial.

Una característica de la evolución de la tasa de cambio real que se aprecia claramente en los ejercicios econométricos es que ella exhibió durante el siglo XX una tendencia creciente. Esta tendencia es destacada en Ocampo (1990), quien la explica como resultado de una “política cambiaria activa” asociada con la necesidad de generar las condiciones para la diversificación de las exportaciones “en una economía con fuertes ventajas comparativas en un producto primario particular (café)” (p. 253).

Lo que intentamos

hacer en esta sub-sección es indagar sobre explicaciones alternativas de tal tendencia, partiendo de considerar la tasa de cambio real como una variable endógena, cuyo comportamiento difícilmente puede explicarse en el largo plazo por decisiones de política cambiaria o monetaria.

Una explicación potencial para explicar la tendencia mencionada de la tasa de cambio real sería el comportamiento de la productividad relativa. Aún si esta variable no es uno de los determinantes de los ciclos de la tasa de cambio, como se mostró en los ejercicios 44

econométric os planteados en la anterior sección, un deterioro de largo plazo de dicha productiv idad podría explicar la devaluación permanente de la tasa de cambio real. Sin embargo, nuestra información acerca de estas variables no sustenta dicha hipótesis. Tal como se observa en el Gráfico 14, la productividad relativa de Colombia frente a la de EEUU no registra una tendencia permanente al deterioro durante el siglo XX. Por el contrario, la productividad relativa de la economía colombiana se incrementó sustancialmente durante los primeros treinta años y se estabilizó en el período subsiguiente en niv eles superiores a los vigentes a comienzos del siglo. Solamente en los años noventa se advierte un deterioro de esta productividad relativa de Colombia con respecto a la de los Estados Unidos pero, paradójicamente , ese período coincide con una apreciación del peso. De esta manera, las cifras no sustentan la hipótesis según la cual la evolución de la productividad relativa explique la tendencia a la depreciación de la tasa de cambio real a lo largo del siglo XX.

Gráfico 13 TASA DE CAMBIO REAL Y PRODUCTIVIDAD RELATIVA COLOMBIA-EEUU, 1905-2003 160

5

140

4.5 4

120

3.5

100

3

80

2.5

60

2 1.5

40

1

20

0.5

TCR2

2001

1995

1989

1983

1977

1971

1965

1959

1953

1947

1941

1935

1929

1923

1917

1911

0 1905

0

Productividad relativa

Fuente: Cálculos basados en GRECO (2002) y Censo de Estados Unidos

45

Otra hipótesis que merece ser examinada es que la tendencia de largo plazo de la tasa de cambio real sea explicada por el comportamiento del gasto público. Sin embargo, tal como se aprecia en el Gráfico 14, el gasto público tendió a aumentar como porcentaje del PIB a lo largo del siglo XX, lo que hubiese explicado una tendencia de la tasa de cambio a apreciarse y no a depreciarse.

Gráfico 14

TASA DE CAMBIO REAL Y GASTO PÚBLICO, 1905-2003 140

18 16

120

14

100

12 10

80

8

60

6 4

40

2 0

19 05 19 11 19 17 19 23 19 29 19 35 19 41 19 47 19 53 19 59 19 65 19 71 19 77 19 83 19 89 19 95 20 01

20

TCR2

Gasto público/PIB

Fuente: Cálculos basados en GRECO y en Rincón y Junguito (2004)

Una tercera hipótesis tiene que ver con los términos de intercambio. Una tendencia decreciente de TI podría explicar la depreciación permanente del peso colombiano en términos reales. El comportamiento de los términos de intercambio fue fundamental para explicar los ciclos de la tasa de cambio real, tal como se deduce de las estimaciones

46

presentadas en la sección precedente 21 . Sin embargo, la tendencia de esa tasa de cambio real a aumentar en el largo plazo no puede entenderse como consecuencia de ese comportamiento ya que, como se examinó en otro capítulo de este trabajo, no es claro que los TI en Colombia hayan tendido a reducirse a lo largo del siglo XX (Ver atrás, Gráfico 7).

Una hipótesis alternativa que parece concordar mejor con la información estadística disponible, es que la tendencia a la depreciación real de la tasa de cambio fue producto de dos procesos que tuvieron lugar a lo largo del siglo XX y se manifestaron ambos en un abaratamiento relativo de las importaciones , aumentando la demanda por estas y haciendo necesaria la devaluación del tipo de cambio real para mantener el equilibrio en el mercado de divisas en el largo plazo.

El primero de esos procesos fue el drástico abaratamiento en los costos de transporte y comunicaciones, el cual fue partic ularmente fuerte en los primeras décadas del siglo por la sustitución de la mula por el ferrocarril (Mc. Greevey, 1988) y más adelante por la consolidación en el país del sistema de transporte por carretera, mucho más eficiente que el ferroviario para la compleja topografía nacional (Ramírez, 2004).

El segundo proceso fue el de la liberalización de la política comercial, que si bien estuvo sujeto a grandes ciclos, tuvo una tendencia particularmente clara a partir de los años setenta, tal como lo ilustramos en la sección anterior de este trabajo.

De esta manera, fue precisamente un proceso de liberalización del comercio –producto tanto de la reducción de costos de transporte, como de la propia política comercial- la que generó en Colombia una tendencia a la devaluación real. Paradójicamente, este proceso ocurrió de tal manera que en los ciclos cambiarios se observó un proceso contrario: las liberaliza ciones temporales de importaciones inducidas por incrementos exógenos en la disponibilidad de divisas coincidieron con procesos de apreciación también temporales del 21

Ocampo (1990) destaca este vínculo entre tasa de cambio real y términos de intercambio y plantea que “la diversificación de la base exportadora desde mediados de la década de 1950 ha sido un “beneficio holandés” (“Dutch Benefit”) derivado del shock adverso de los términos de intercambio experimentado por la economía colombiana” (p. 243 -244).

47

tipo de cambio. Después de cada uno de esos períodos de liberalización comercial y apreciación cambiaria, sin embargo, se presentaron situaciones de crisis y depreciación que llevaron la tasa de cambio real a niveles más altos que los vigentes a comienzos del ciclo.

VI.

CONSIDERACIONES FINALES

De la información presentada en este trabajo se puede concluir que a lo largo de todo el siglo XX Colombia fue una economía relativamente cerrada. Ello sigue siendo así a pesar de la enorme reducción en los costos de transporte y comunicaciones y de la tendencia hacia la liberalización de la política comercial que, en medio de grandes fluctuaciones, tuvo lugar desde los años sesenta. De acuerdo con los argumentos que se presentaron, la capacidad que tuvieron las autoridades en este período para reducir aranceles y relajar las barreras no arancelarias al comercio estuvo usualmente asociada a la capacidad de financiar las importaciones, ya fuera con mayores ingresos por exportaciones o con financiamiento externo. El interrogante que surge en este punto es por qué a lo largo del siglo XX no se permitió que la tasa de cambio jugara un papel más activo para ajustar los problemas estructurales de la balanza comercial y más bien se dejó esta función a los instrumentos de protección arancelaria y no arancelaria. El argumento aquí presentado es que los controles a las importaciones no eran una decisión exógena de las autoridades, sino más bien la respuesta institucional a la imposibilidad de obtener un equilibrio en el mercado cambiario que fuera adecuado, por lo costosa que hubiese resultado una depreciación muy fuerte del peso. Durante buena parte del siglo, la baja elasticidad-precio de las importaciones y las exportaciones, los altos costos de transporte y comunicaciones, el bajo grado de apertura de la economía y el inexistente acceso al financiamiento externo hacían imposible liberalizar más la política comercial. Aún si esa liberalización hubiese conducido a una tasa de cambio más alta -que a su vez habría incentivado las exportaciones en el mediano

48

y largo plazo-, en el corto plazo habría generado un déficit que no era posible financiar en las circunstancias externas que enfrentaba la economía colombiana.

Así las cosas, se puede afirmar que el proteccionismo no fue simplemente la receta basada en las recomendaciones de la CEPAL, como otros autores han sugerido recientemente. Tal como lo ha señalado José Antonio Ocampo, el proteccionismo no surge de teorías económicas abstractas, algunas de las cuales, como el keynesianismo o el cepalismo, ni siquiera se conocían en el momento que se tomaban las decisiones (Ocampo, 1987; Ocampo 2004).

En este artículo hemos dado explicación a una paradoja que se hizo evidente en Colombia durante el siglo XX, específicamente, que los períodos de apreciación real del tipo de cambio coincidieron con liberalizaciones de la política comercial. Este resultado que a primera vista parece contradictorio con el efecto que normalmente tiene la política comercial sobre la tasa de cambio, se explica por la endogeneidad de dicha política. Solamente cuando se registró un aumento de los términos de intercambio o un acceso más amplio a los mercados financieros internacionales, la mayor disponibilidad de divisas llevó a una apreciación cambiaria, y, al mismo tiempo, les permitió a las autoridades relajar los controles a las importaciones.

49

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52

ANEXO PRUEBAS DE RAIZ UNITARIA Phillips-Perron (con intercepto) Variables

Estadístico t

p value

Dickey-Fuller aumentado (intercepto) Estadístico t

p value

Dickey fuller con tendencia e intercepto Estadístico t

pvalue

KPSS Estadístico t valor crítico

TCR1

-1.35

0.6***

-1.28

0.54***

-5.28

0.002

1.16 0.73 (1%)***

TCR2 POLCOM

-1.39 -1.86

0.58*** 0.35***

-1.47 -1.98

0.54*** 0.29***

-3.81

0.02

1.07 0.73 (1%)*** 0.40 0.34 (10%)**

PRODREL

-2.15

0.22***

-3.37

0.02

GOB

-1.17

0.68***

-1.59

0.07**

1.01 0.74 (1%)***

FINEXT

-5.33

0.00

-5.29

0.00

0.49 0.46 (5%)**

LTI LPIB

-2.86 -2.30

0.05** 0.08***

-2.74 -1.98

0.07** 0.08**

0.13 0.34 (10%) 1.08 0.73 (1%)***

Ta

-2.87

0.05**

-3.80

0.04

0.87 0.73 (1%)***

0.30 0.34 (10%)

Fuente: estimaciones de los autores. ** Significativo al 95%***: Significativo al 99%, de que la variable en mención que tenga raíz unitaria Ho: La variable en mención es I(1). Entre mayor sea el pvalue mayor la probabilidad de que esta hipótesis se cumpla, entre menor sea el pvalue se rechaza Ho.

53

La revaluación del peso colombiano Estrategia para enfrentarla La revaluación es un fenómeno macroeconómico que depende de múltiples variables y que actualmente también se presenta en la realidad de la economía colombiana. Entre sus causas se puede mencionar el aumento de las exportaciones, principalmente de petróleo, el incremento de las remesas, privatización de entidades estatales, aumento de la inversión extranjera por el mejoramiento de la económica y la seguridad interna, el déficit fiscal y el lavado de activos entre otras. Si bien es cierto que la revaluación está afectando los negocios de exportaciones, ya que el exportador recibe menos pesos por dólar exportado, este año llega a cerca del 12% y en los dos últimos años al 30%. El reto es sostener, crecer y desarrollar los mercados internacionales en las condiciones actuales. “El elogio de la dificultad”. La revaluación representa un exceso de oferta de dólares en el mercado, los cuales se requiere dirigir hacia actividades productivas y creativas que nos permitan en el mediano y largo plazo ser competitivos a nivel mundial y alcanzar la posición que queremos para la producción nacional en los mercados internacionales. Es el momento para invertir en la reconversión industrial, maquinaria y equipos, compensar la revaluación con deuda en dólares, volver cada día más competitiva la industria nacional, darle valor agregado a los productos con mejores portafolios, complementar la oferta con producto importado, aseguramiento de las entregas, información adecuada y oportuna para los clientes, capacitación del personal propio y la fuerza de ventas del cliente, conocimiento de la competencia, etc. La gran mayoría de las variables que están generando la revaluación son ajenas al productor, las anteriormente mencionadas son el día a día de su trabajo y son gestionables por la dirección empresarial. Los productores nacionales han estado protegidos por la barrera natural de la falta de una adecuada infraestructura vial. El costo del flete interno es superior al flete marítimo que se paga por las importaciones. Esto hace que competir en los mercados locales a nivel nacional, sea muy difícil para el producto importado. Sin embargo, en la medida que se están consolidando las grandes cadenas con alta capacidad y economías de escala en la compra, se elimina la dificultad logística y la presencia de bienes importados es más representativa y el nivel de competencia mucho más alto para el productor nacional, quien ha sido el proveedor natural del mercado. Lo anterior cobra mayor vigencia si tenemos en cuenta que con la revaluación se están favoreciendo las importaciones. Considerando los meses de enero y febrero de 2008, las importaciones totales en Colombia se incrementaron con respecto al mismo período de 2007 en el 30%, donde los bienes de capital representaron el 39% del total importado. En el caso de las exportaciones, estas crecieron en este mismo periodo el 52%, donde las exportaciones tradicionales crecieron el 75% y las no tradicionales el 33%. Sin embargo lo anterior, se presento un déficit en la balanza comercial del 6%, donde

el total importado fue US$ 6,016.1 millones y lo exportado US$ 5,667.6 millones. (Banco de la República) Tenemos entonces que para el fabricante nacional que no tiene un componente alto de producto importado en su producción, es un momento determinante para afrontar la realidad del negocio y los efectos de una economía globalizada. Para competir local e internacionalmente se requiere de una estrategia que le permita mejorar las condiciones de trabajo, aprovechar las condiciones favorables de la revaluación para ponerse al día en la reconversión tecnológica de la empresa, diseñar un plan de negocios internacionales coherente y consecuente con la realidad de los mercados y la oferta mundial. Hay que ser proactivo en vez de reactivo, pensar en el mediano y largo plazo. Si bien es cierto que la revaluación es un fenómeno que está afectando a la gran mayoría de las economías mundiales (UE, China, Brasil, México, Perú, entre otros) y que los precios internacionales están subiendo, el pánico es desastroso en la relación comercial con los clientes, las listas de precios deben tener una vigencia mínima de 6 meses y no se pueden manejar al vaivén de la tasa de cambio. Los menores ingresos hay que considerarlos como una inversión para penetrar y sostener los mercados. El nivel de competencia debe ser independiente de los efectos de la revaluación/devaluación. Esto lo vamos a lograr con la actualización tecnológica, dándole valor agregado a la oferta, mejorando la calidad de los productos, diversificando el portafolio, asegurando el nivel de servicio, administrando las categorías de producto y conociendo a profundidad la competencia. Producto y precio tiene cualquier proveedor internacional y siempre hay quien tenga un precio más económico! Fuente: David Calle, Asesor Internacional Camacol

Universidad Nacional del Callao FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Curso: Teoría Macroeconómica II

Tema 5: Modelo de la ISIS-LM LM--BP Con Tipo de Cambio Fijo Profesor: George Sanchez Q. Econ.. PhD (c) Econ

Agenda
Modelo Mundell-Fleming: modelo IS-LM para una economía abierta
El modelo IS-LM-BP
Determinación de la producción y la tasa de interés con nula y relativa movilidad de capital financiero
Determinación de la producción y la tasa de interés con perfecta movilidad de capital financiero.


Modelo MundellMundellFleming: modelo ISIS-LM para una economía abierta

El Modelo Mundell-Fleming • •

• •

Presentamos las ecuaciones que componen el modelo IS-LM para una economía abierta. A diferencia de una economía cerrada, donde las transacciones con el sector externo se reducían al intercambio de bienes y servicios, incluiremos las transacciones financieras, es decir, los movimientos de capital entre elpaís doméstico y extranjero. La economía abierta participa no sólo en el comercio sino también en las finanzas. Como resultado, tendremos una ecuación adicional en la determinación del equilibrio interno y externo, que será el saldo en la Balanza de Pagos.

El Modelo Mundell-Fleming • La curva IS o

Las exportaciones netas (NX) dependen del ingreso doméstico (Y), del ingreso del resto del mundo (Y*) y del tipo de cambio real (e). Y = C + I(r) + G + NX (Y, Y* , e)

o

o

Las variaciones en el tipo de cambio real (e) o en el ingreso del resto del mundo (Y*) afectan las exportaciones netas, dando lugar a un traslado de la curva IS. Un aumento del tipo de cambio real aumenta los precios relativos de los bienes extranjeros, reduciendo las importaciones y aumentando las exportaciones.

El Modelo Mundell-Fleming

El Modelo Mundell-Fleming • La curva LM o

El Banco Central puede cambiar la oferta de dinero cada vez que intercambia moneda doméstica y moneda extranjera. Si compra moneda extranjera, inyecta dinero a la economía y la LM se traslada a la derecha. M/P = L (Y, r)

o

o

Cuando el régimen es de tipo de cambio flexible, no hay cambios en la oferta monetaria cuando se cambia moneda extranjera por moneda doméstica, y viceversa. Esto es así porque se supone que los intercambios de monedas en el mercado sólo significan cambios de manos. No hay un aumento o disminución de la oferta de dinero.

El Modelo Mundell-Fleming • La curva LM o

o

Pero cuando el Banco Central compra moneda extranjera, inyecta moneda doméstica, por lo tanto aumenta la Oferta de dinero. La curva LM se desplaza a la derecha. Lo contrario ocurre cuando vende moneda extranjera, pues retira moneda doméstica del mercado, y la curva LM se desplaza a la izquierda.

El Modelo Mundell-Fleming

El Modelo Mundell-Fleming • La curva de la Balanza de Pagos (BP) o

Como se recordará, el saldo en la Balanza de Pagos está compuesto por la suma de la cuenta corriente y la cuenta financiera y de capitales. CC (Y, Y*,e) + CK (r, r*, (E e – E)/E)

o o

La cuenta corriente (CC), por su parte, está compuesta por la suma de la balanza comercial y la balanza de servicios. La cuenta corriente (CC) está positivamente relacionada con el ingreso del resto del mundo (Y*) y el tipo de cambio real (e), y negativamente con el ingreso doméstico (Y). CC= BC + BS

El Modelo Mundell-Fleming • La curva de la Balanza de Pagos (BP) o

o

o

o

La cuenta de capitales (CK) depende positivamente de la tasa de interés doméstica (r), y negativamente de la tasa de interés internacional (r*) y de la devaluación esperada de la moneda doméstica (Ee). Si la tasa de interés doméstica se eleva, el rendimiento relativo de los activos domésticos es mayor que el de los extranjeros. Esto resulta atractivo a los inversionistas y constituye un incentivo para la entrada de capitales. Si el rendimiento relativo de los activos extranjeros es mayor que el de los domésticos, los inversionistas llevarán sus capitales al exterior. Finalmente, si se espera una devaluación de la moneda doméstica (es decir, que (Ee-E)/E) sube), el retorno de invertir en activos externos aumentará, lo que originará una salida de capitales

El Modelo Mundell-Fleming

El Modelo Mundell-Fleming • La curva de la Balanza de Pagos (BP) o

o

Un importante supuesto del modelo es que no existen transferencias ni renta neta de factores, por lo que la cuenta corriente es igual a la balanza comercial y de servicios, es decir, las exportaciones netas de importaciones de bienes y servicios. Debido a la relación positiva existente entre las importaciones y el ingreso doméstico, las exportaciones netas dependen negativamente del ingreso doméstico.

CC = NX (Y, Y* , e) o

El efecto del tipo de cambio sobre las exportaciones netas es positivo porque se cumple la condición Marshall-Lerner.

El Modelo Mundell-Fleming • La curva de la Balanza de Pagos (BP) o

o

o

o

La pendiente de la curva de Balanza de Pagos es positiva porque un ingreso más alto origina un mayor déficit en la Cuenta Corriente; lo que a su turno requiere una tasa de interés más alta para generar una compensación con un superávit en la Cuenta de Capitales. Todos los puntos de la curva de la Balanza de Pagos (BP) son puntos de equilibrio entre la cuenta corriente y la cuenta financiera y de capitales. Esta relación positiva desaparece cuando hay perfecta movilidad de capitales, es decir, cuando la cuenta de capitales es infinitamente elástica a un nivel de tasa de interés doméstica que iguala al rendimiento de los activos extranjeros. Cambios en la política fiscal y monetaria que afectan a las curvas IS o LM también afectan a la Balanza de Pagos a través de los cambios en la tasa de interés y el producto. El equilibrio debe ser ahora simultáneo: interno y externo .

El Modelo Mundell-Fleming • El equilibrio interno y externo: modelo Mundell Fleming o

o

o

o

o

El modelo Mundell-Fleming se desarrolló a comienzos de las década de los 1960 gracias a los trabajos de Robert Mundell (1963) y Marcus Fleming (1962). Su propósito principal fue mostrar cómo las políticas monetarias y fiscales pueden ser utilizadas como instrumentos para el logro simultáneo de objetivos interno y externo. Es, en esencia, una integración formal de la ecuación de la Balanza de Pagos al modelo IS-LM de precios fijos o de corto plazo. Las políticas monetarias y fiscales tendrán efectos distintos, para el caso de una economía con un sistema de tipo de cambio fijo o uno flexible. Cuando hay imperfecta movilidad de capitales la curva BP tiene pendiente positiva.

El Modelo Mundell-Fleming


El modelo ISIS-LMLM-BP

El equilibrio interno

El equilibrio interno

El equilibrio interno

El equilibrio interno

El equilibrio interno

El equilibrio interno

El equilibrio externo

El equilibrio externo

El equilibrio externo

El equilibrio externo

El equilibrio externo

El modelo IS-LM-BP

El modelo IS-LM-BP

El modelo IS-LM-BP • EQUILIBRIO GENERAL DEL MODELO IS-LM-BB CON PRECIOS FIJOS o

El equilibrio general de este modelo implica el equilibrio simultáneo de todos los mercados considerados en el modelo.

o

El punto de intersección de las curvas IS, LM y BB muestra el simultáneo de los diferentes mercados por lo que es el equilibrio general de este modelo con precios fijos a corto plazo. Dicho equilibrio no garantiza que el nivel de producción de equilibrio del mercado de bienes sea de pleno empleo, o sea, puede que no haya equilibrio interno si los precios son fijos n el que hay equilibrio externo con desequilibrio interno pues el nivel de producción es menor al de pleno empleo (Y1< YP). Por lo que se tiene una tasa de desempleo mayor al natural o de pleno empleo (u1< uP).

o

o o

El modelo IS-LM-BP

El modelo IS-LM-BP • Modificación de la tasa de cambio nominal o

o o

Un aumento del tipo de cambio nominal (dE>0), dados los precios de los bienes nacionales y extranjeros, incrementa las exportaciones netas (asumiendo Marshall-Lerner) lo cual eleva la DA generándose un exceso de demanda de bienes y servicios lo que requiere, ceteris paribus, de un aumento de la producción nacional para que el mercado de bienes vuelva al equilibrio Gráficamente ello implica que la curva IS se desplace a la derecha ante un aumento del tipo de cambio nominal estando lo demás constante. Si solo se modifica el tipo de cambio real debido a un aumento del tipo de cambio nominal E, entonces la curva IS se desplazará más a la derecha sí: el aumento del tipo de cambio nominal es mayor, si la sensibilidad de nuestras exportaciones respecto al tipo de cambio real es mayor, si la propensión marginal a importar en menor, si la propensión marginal a consumir es mayor y si la tasa de impuestos a la renta es menor

El modelo IS-LM-BP • Modificación de la tasa de cambio nominal

E↑ → R↑ → XN↑→ DA > Y → Y↑

El modelo IS-LM-BP • Cambios del nivel de producción del resto del mundo Y* o

o o

Un aumento del tipo del nivel de producción del resto del mundo aumenta las exportaciones netas lo cual incrementa la DA lo que genera un exceso de demanda de bienes y servicios lo que requiere, ceteris paribus, de un aumento de la producción para que el mercado de bienes vuelva al equilibrio. Ello implica un desplazamiento de la IS a la derecha Entonces la curva IS se desplazará más a la derecha sí: el aumento del nivel de producción del resto del mundo es mayor, si la sensibilidad de nuestras exportaciones respecto al nivel de producción del resto del mundo es mayor, si la propensión marginal a importar en menor, si la propensión marginal a consumir es mayor y si la tasa de impuestos a la renta es meno

El modelo IS-LM-BP •

Cambios del nivel de producción del resto del mundo Y*

Y *↑ → XN↑→ DA> Y Y↑→

El modelo IS-LM-BP • Compras de divisas por Central: Rin aumentan o

o o

parte

del

Banco

Si el Banco Central compra divisas aumenta sus Reservas internacionales (RIN) lo que incrementa la emisión primaria generando un exceso de oferta de soles, a la tasa de interés inicial requeriría de un aumento del nivel de producción para que aumente la demanda real de dinero y el mercado de dinero vuelva al equilibrio. O sea, un desplazamiento de la curva LM a la derecha. Si el Banco Central compra divisas incrementa sus Rin en dRin. Para que se mantenga el equilibrio del mercado monetario el nivel de producción nacional tiene que aumentar e

El modelo IS-LM-BP •

Compras de divisas por parte del Banco Central: Rin aumentan

Rin ↑→ H → M/P > L → se requiere Y↑→ L↑→ L = M/P


Determinación de la producción y la tasa de interés con nula y relativa movilidad de capital financiero

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • El modelo Mundell-Fleming con tipo de cambio fijo replica bastante bien el funcionamiento del sistema financiero internacional de los años de vigencia del sistema de Bretton Woods. • Aunque no sea en la actualidad más que una curiosidad teórica, pues existe una tendencia hacia la integración financiera y el sistema de flotación administrada del tipo de cambio

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero •

• • •

•

• •

El modelo Mundell Fleming con tipo de cambio fijo incorpora el enfoque monetario de la Balanza de Pagos al modelo IS-LM, según el cual el mercado monetario seequilibra con las variaciones de reservas internacionales. En el modelo, el tipo de cambio es tomado como exógeno. En un régimen de tipo de cambio flexible el modelo determina el nivel de producto, de la tasa de interés y del tipo de cambio. En este modelo se determina el producto, el nivel de tasa de interés y el nivel de reservas internacionales. Además, al ser el tipo de cambio exógeno, pasa a ser controlado por la autoridad monetaria, la cual pierde a su vez el control sobre la oferta de dinero. El Banco Central defiende el tipo de cambio con las reservas que posee, satisfaciendo los excesos de demanda o evitando los excesos de oferta de divisas en elmercado cambiario. Por ejemplo, ante un exceso de demanda de dinero el Banco Central aumenta la oferta monetaria para evitar una apreciación, por medio de la compra de activos externos en manos del público.

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero •

Las ecuaciones que componen el modelo son las siguientes:

•

La ecuación IS que describe el equilibrio en el mercado de bienes es la misma que fue analizada en capítulos anteriores. La ecuación de la LM corresponde al equilibrio del mercado monetario. La oferta de dinero se desagrega en reservas internacionales netas (R) del sistema bancario, que incluye al Banco Central, y crédito interno neto (D) al sector público y privado.

• •

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero •

•

La última ecuación corresponde al saldo de la Balanza de Pagos compuesta por la suma de la cuenta corriente y de la cuenta financiera y de capitales «El equilibrio del sector externo en el modelo Mundell-Fleming se define como la ausencia de variación en las reservas internacionales netas. Este es un equilibrio de largo plazo. En el corto plazo, la Balanza de Pagos puede registrar déficits o superávits. Es decir, la variación de las reservas internacionales netas pueden ser menor o mayor que cero

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Efectos de la política fiscal expansiva (∆G) o

o o

o

o o

La última ecuación La aplicación de una política fiscal expansiva, al aumentar la Demanda Agregada, hace que la curva IS se desplace hacia la derecha (IS´). Supongamos una situación de alta movilidad de capitales (pendiente de la curva LM mayor que la de la Balanza de Pagos). En un primer momento sube la tasa de interés y aumenta el ingreso. Se ha producido superávit de Balanza de Pagos (todos los puntos arriba de BP indican la existencia de superávit). Como estamos bajo el régimen de tipo de cambio fijo, la autoridad monetaria está acumulando reservas. Como el superávit genera una presión a la baja del tipo de cambio, el Banco Central defiende el tipo de cambio fijo comprando reservas. Aumenta la cantidad de dinero. Esto hará que la LM se traslade hacia la derecha. En el equilibrio simultáneo interno y externo habrá aumentado el ingreso, la tasa de interés y el stock de reservas internacionales.

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Efectos de la política fiscal expansiva (∆G) o

o o

o

o

Con relativa movilidad de capitales (pendiente de la Balanza de Pagos mayor que la de la LM) el efecto de una expansión fiscal produce un déficit en el sector externo, ocasionando el traslado de la curva LM hacia la izquierda; en consecuencia, se tiene un aumento del producto, de la tasa de interés y una reducción del stock de reservas. Por ende, la acumulación o pérdida de reservas depende de la relación entre la pendiente de la curva LM y la de la curva de Balanza de Pagos. Una característica importante del Modelo Mundell-Fleming con tipo de cambio fijo es que los desequilibrios monetarios desaparecen (el mercado retorna al equilibrio) con modificaciones en la magnitud de las reservas internacionales en poder del Banco Central. Cuando gran parte de los países seguía un régimen de tipo de cambio fijo, eran comunes las crisis de Balanza de Pagos causadas por el agotamiento de las reservas internacionales. Las políticas del paquete que sugería el FMI para salir de la crisis a cambio de un crédito Stand by para el Banco Central básicamente fueron: 1) Austeridad fiscal, 2) Restricción monetaria, 3) Devaluación de la moneda y 4) Congelación de sueldos y salarios

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Efectos de la política fiscal expansiva (∆G)

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Aumento de la Tasa de Impuesto a la Renta o o

o

o

Aumento de la tasa de impuesto a la renta (t) desplaza la curva IS hacia la izquierda en forma horaria. La intersección de la nueva IS con la LM en el punto 1´ implica un déficit en la Balanza de pagos por lo que aparece un exceso de demanda de divisas. Para que el tipo de cambio no suba el Banco Central tiene que vender divisas al tipo de cambio establecido, reduciendo la emisión primaria lo que desplaza la curva LM hacia la izquierda hasta que desaparezca el exceso de demanda de divisas en el punto 2. En el nuevo equilibrio la tasa de interés y el nivel de producción son menores a sus niveles iniciales.

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero •

Aumento de la Tasa de Impuesto a la Renta

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Efectos de una política monetaria expansiva: un aumento del crédito interno neto o

o o o o

o

Una política monetaria expansiva (elevación del crédito interno neto) desplaza la curva LM a la derecha (LM1). En un primer momento baja la tasa de interés y aumenta el ingreso. ¿Qué sucede con la curva de Balanza de Pagos? Se ha producido déficit de Balanza de Pagos (todos los puntos debajo de la curva BP indican la existencia de déficit). Ha aumentado el ingreso estimulando el aumento de las importaciones y ha bajado la tasa de interés. Como estamos en un sistema de tipo de cambio fijo se producirá una caída de las reservas internacionales (RIN). El déficit presiona al alza del tipo de cambio y el Banco Central para defender el tipo de cambio fijo vende sus reservas: inyecta dólares al mercado y retira soles del mercado. Esto hará que la curva LM retorne a su posición original. En consecuencia, si no existe esterilización, lo efectos de largo plazo de la política monetaria son nulos en el ingreso y la tasa de interés. Pero el stock de RIN habrá disminuido.

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero •

Efectos de una política monetaria expansiva: un aumento del crédito interno neto

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Efectos de una política monetaria expansiva: un aumento del crédito interno neto o

o o o o

o

Una política monetaria expansiva (elevación del crédito interno neto) desplaza la curva LM a la derecha (LM1). En un primer momento baja la tasa de interés y aumenta el ingreso. ¿Qué sucede con la curva de Balanza de Pagos? Se ha producido déficit de Balanza de Pagos (todos los puntos debajo de la curva BP indican la existencia de déficit). Ha aumentado el ingreso estimulando el aumento de las importaciones y ha bajado la tasa de interés. Como estamos en un sistema de tipo de cambio fijo se producirá una caída de las reservas internacionales (RIN). El déficit presiona al alza del tipo de cambio y el Banco Central para defender el tipo de cambio fijo vende sus reservas: inyecta dólares al mercado y retira soles del mercado. Esto hará que la curva LM retorne a su posición original. En consecuencia, si no existe esterilización, lo efectos de largo plazo de la política monetaria son nulos en el ingreso y la tasa de interés. Pero el stock de RIN habrá disminuido.

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero •

Efectos de una política monetaria expansiva: un aumento del crédito interno neto

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Política cambiaria devaluatoria o

o

Una devaluación de la moneda nacional desplaza la curva IS y la BB a la derecha intersecándose la IS con la LM en el punto 1´, en el cual la balanza de pagos esta en superávit lo que implica un exceso de oferta de dólares presionando el dólar la baja. Para mantener el nuevo tipo de cambio el Banco Central tendrá que comprar dólares, aumenta las Rin incrementándose la emisión primaria, lo que desplaza la LM a la derecha hasta que desaparezca el exceso de oferta de dólares lo que se da en el punto 2 en el cual el nivel de producción aumenta más que con perfecta movilidad de capitales y la tasa de interés cae.

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Política cambiaria devaluatoria

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Amentos del internacional o

o

nivel

de

producción

Un aumento del nivel de producción mundial desplaza la curva IS y la BB a la derecha intersecándose la IS con la LM en el punto 1´, en el cual la balanza de pagos esta en superávit lo que implica un exceso de oferta de dólares presionando el dólar la baja. Para mantener el tipo de cambio el Banco Central tendrá que comprar dólares, aumenta las Rin incrementándose la emisión primaria, lo que desplaza la LM a la derecha hasta que desaparezca el exceso de demanda de dólares lo que se da en el punto 2 en el cual el nivel de producción aumenta más que con perfecta movilidad de capitales y la tasa de interés cae.

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Política cambiaria devaluatoria

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero • Aumentos de Internacional o

o

o

la

Tasa

de

Interés

Un aumento de la tasa de interés del resto del mundo desplaza la curva BB arriba y a la izquierda por lo que el punto 1 pasa a ser de déficit de balanza de pagos, lo que implica un exceso de demanda de dólares presionando el dólar al alza. Para mantener el tipo de cambio el Banco Central tiene que vender dólares, reduce las Rin disminuyendo la emisión primaria, lo que desplaza la LM a la izquierda hasta que desaparezca el exceso de demanda de dólares lo que se da en el punto 2 en el cual el nivel de producción es menor y la tasa de interés mayor. La producción cae menos que con perfecta movilidad de capitales y la tasa de interés sube menos de lo que sube la internacional.

IS-LM-BP Relativa Movilidad de Capital Financiero •

Aumentos de la Tasa de Interés Internacional


Determinación de la producción y la tasa de interés con perfecta movilidad de capital financiero

IS-LM-BP Perfecta Movilidad de Capital Financiero •

• •

• •

Si se supone perfecta movilidad de capitales, la Cuenta de capitales domina a la Balanza de Pagos, puesto que, a corto plazo, grandes sumas de dinero pueden moverse rápida y fácilmente, comparadas con los bienes. Así, el ajuste de la Balanza de Pagos estará más asociado a la Cuenta de Capitales que a la Cuenta Corriente. En otras palabras, cambios en Y no son tan importantes como los cambios en la tasa de interés (r), que afecta la curva de Balanza de Pagos. El arbitraje asegura que se cumpla la condición de paridad no cubierta del interés. La curva BP es horizontal en el valor de la tasa de paridad no cubierta.

IS-LM-BP Perfecta Movilidad de Capital Financiero •

•

•

Si se supone perfecta movilidad de capitales, la Cuenta de capitales domina a la Balanza de Pagos, puesto que, a corto plazo, grandes sumas de dinero pueden moverse rápida y fácilmente, comparadas con los bienes. En una economía abierta hay que tener en cuenta, por lo tanto, la paridad no cubierta de intereses. Por ejemplo, un aumento del gasto público (G) traslada la curva IS a la derecha dando lugar a un incremento de la tasa de interés (r). Este incremento produce una desigualdad en la paridad no cubierta de la tasa de interés:

r > r* + (Ee – E)/E •

Esta diferencia de rendimientos estimula la entrada de capitales que impacta negativamente sobre el tipo de cambio.

IS-LM-BP Perfecta Movilidad de Capital Financiero

IS-LM-BP Perfecta Movilidad de Capital Financiero •

• •

•

El equilibrio tanto en la economía interna como en la Balanza de Pagos. El equilibrio es simultáneo. Las políticas monetarias y fiscales tendrán efectos distintos dependiendo al régimen cambiario de la economía. Sin embargo, no existen efectos en la tasa de interés. El supuesto de libre movilidad internacional de capitales es más consistente con un régimen de tipo de cambio flexible.

IS-LM-BP Perfecta Movilidad de Capital Financiero •

•

•

Como ya se dijo, si existe perfecta movilidad de capitales, la ecuación de la Balanza de Pagos (BP) es sustituida por la relación de paridad descubierta entre las tasas de interés. Dado que en este apartado desarrollaremos el modelo para el caso de tipo de cambio fijo, es necesario hacer una precisión sobre el tipo de cambio esperado. En un régimen de tipo de cambio fijo, los agentes esperan que el nivel de tipo de cambio se mantenga en el futuro. Por lo tanto, es válido suponer que las expectativas son estáticas, es decir, que la variación esperada del tipo de cambio es igual a cero.

IS-LM-BP Perfecta Movilidad de Capital Financiero •

La curva de integración financiera se reduce a r=r*, lo que nos dice que la tasa de interés doméstica debe ser igual a la tasa de interés extranjera: r=*r o

o

o

o o

Perfecta movilidad de capitales y los activos son sustitutos perfectos: r = r* (el modelo determina la tasa de interés en ausencia de perfecta movilidad de capitales). Nivel de precios fijado exógenamente (modelo de corto plazo). Niveles de precios normalizados o iguales a 1 (P = P* = 1). La inflación es internacional. El Banco Central compra y vende moneda extranjera a un tipo de cambio predeterminado. En el largo plazo, cuando los precios son flexibles, el tipo de cambio real puede variar aún con un tipo de cambio nominal fijo. No se esterilizan cambios monetarios de manera tal que la oferta de dinero se ajusta a la demanda por dinero. Las exportaciones netas de importaciones se relacionan directamente con el tipo de cambio y se cumple la condición Marshall-Lerner.

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ABC DEL ACUERDO COMERCIAL CON LA UNIÓN EUROPEA ¿POR QUÉ COLOMBIA DECIDIÓ NEGOCIAR UN ACUERDO COMERCIAL CON LA UNIÓN EUROPEA? Para tener una relación comercial preferencial y permanente, que les permita a los empresarios colombianos vender sus bienes y servicios son barreras en un mercado de 500 millones de habitantes. ¿PERO LUEGO YA NO TENÍAMOS PREFERENCIAS ARANCELARIAS CON EL SISTEMA GENERALIZADO DE PREFERENCIAS –SGP-PLUS- QUE NOS CONCEDE LA UNIÓN EUROPEA? Sí, pero esas preferencias, que estarán vigentes hasta 2015, son unilaterales y temporales; y, por lo tanto, se podrían acabar en cualquier momento. En cambio, con un acuerdo comercial, todo lo que allí queda negociado es respetado por los países que lo firman; y es por término indefinido, lo que le permite a los empresarios proyectar con más seguridad sus negocios. Además, en el acuerdo quedaron incluidos un número mucho mayor de bienes, además de los servicios que nos están incluidos en el SGP Plus. ¿QUÉ SIGNIFICA TENER UN ACUERDO COMERCIAL CON LA UE? 9 La eliminación de las barreras que limitan la mayor participación de Colombia en el mercado de un actor clave de la economía mundial. 9 La reducción y eliminación de aranceles y barreras no arancelarias a las exportaciones colombianas para hacer más competitivos nuestros productos industriales y agrícolas. 9 Un campo de juego nivelado para las empresas colombianas frente a sus competidores de países como México, Chile y, pronto, los países centroamericanos, que se benefician del mercado preferencial. 9 Mejor acceso para los proveedores colombianos de servicios en el primer mercado mundial. 9 Un entorno previsible para las mayores inversiones productivas. 9 Menores precios y mejores opciones en bienes y servicios. ¿CUÁL ES LA IMPORTANCIA DEL MERCADO DE LA UNIÓN EUROPEA PARA COLOMBIA? La importancia de este Acuerdo para Colombia radica en lograr una relación preferencial y permanente con un actor clave en la economía mundial, pues es el primer importador mundial de bienes (USD 2.301.000 millones) y servicios (USD 618.000 millones), y es nuestro segundo socio comercial con USD 4.700 millones en exportaciones y en USD 5.100 en importaciones. Además, su PIB (producto interno bruto) per cápita es cercano a los 32 mil dólares, es decir, cuatro veces el de Colombia, lo cual da una idea de la capacidad de compra de sus habitantes. En 2008, sus 27 estados miembros generaron el 30% de la producción mundial. ¿CÓMO ESTAMOS EN MATERIA DE INVERSIÓN? La UE es el segundo inversionista en Colombia; la inversión acumulada del periodo enero 2002 a septiembre de 2009 de la UE en Colombia (sin incluir el sector petrolero) alcanza los 6.350 millones de dólares. Con el Acuerdo, los flujos de inversión entre la UE y Colombia se promoverán dados los compromisos de estabilidad, transparencia y protección de las inversiones. Calle 28 No. 13A-15 PBX (571) 6067676 Bogotá, Colombia www.mincomercio.gov.co

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¿Y EN QUÉ NOS BENEFICIAMOS LOS COLOMBIANOS CON ESTE ACUERDO? Son muchas las ventajas: tener nuevas y mayores oportunidades de mercado, poder establecer nuevos vínculos en las cadenas de producción y suministro; tener la posibilidad de establecer alianzas productivas y comerciales; contar con más clientes y más consumidores; poder ofrecer mejores condiciones para atraer inversionistas; y, por supuesto, brindarle al consumidor colombiano mayores opciones para sus compras y mejores precios. En general, los consumidores colombianos y nuestras empresas también se beneficiarán de la eliminación gradual de los aranceles en Colombia para materias primas, insumos, bienes intermedios, así como bienes de consumo final. ¿CUÁNTO TIEMPO TOMÓ LA NEGOCIACIÓN? Para la negociación propiamente dicha, se destinaron dos años y siete meses, en los cuales se realizaron tres rondas bajo el formato CAN–UE y nueve rondas, bajo el formato multipartito. ¿LA RÚBRICA ES LA MISMA FIRMA? No. La rúbrica del 19 de mayo de 2010, que se cumplirá en el marco de la Sexta Cumbre de América Latina, el Caribe y la Unión Europea, es la formalización de la culminación satisfactoria de las negociaciones del Acuerdo Comercial entre la Unión Europea y Colombia y Perú, con la presentación del texto final adoptado. Luego de terminado el proceso de revisión legal, se procede a la autenticación del texto definitivo, sobre el cual no caben más modificaciones. Este texto definitivo deberá ser traducido a todos los 21 idiomas oficiales de la Unión Europea, cuyas versiones serán igualmente auténticas, en un tiempo aproximado de 3 meses. Surtidos todos estos pasos, se podrá proceder a la firma del Acuerdo, de manera solemne, generando los correspondientes efectos jurídicos para los signatarios del mismo. ENTONCES, ¿CUÁNDO ENTRA EN VIGENCIA EL ACUERDO? Una vez firmado, el Acuerdo deberá someterse, en Colombia, a la aprobación del Congreso de la República y la revisión de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, para que el Presidente de la República pueda proceder a su ratificación. El trámite de aprobación interna en Colombia puede durar hasta dos años. En el caso de la UE, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Acuerdo debe ser aprobado por el Parlamento Europeo, además de la respectiva aprobación interna en los Estados Miembros, en caso de que la Comisión y el Consejo de la UE determinen que se trata de un Acuerdo de naturaleza mixta por incluir temas de competencia de los Estados Miembros de la UE. En la UE, el Colegio de Comisarios prepara y aprueba dos documentos mediante los cuales pide autorización al Consejo, tanto para firmar el Acuerdo y aplicarlo provisionalmente, como para concluirlo (previa aprobación “consent” del Parlamento Europeo).

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Posteriormente, el Consejo Europeo autoriza la firma y eventual aplicación provisional (si la Comisión lo solicita). Enseguida, el Acuerdo se somete a la aprobación del Parlamento Europeo, y luego de ésta, el Consejo emite una decisión autorizando su ratificación (para la Unión Europea). Si se determina la naturaleza mixta del Acuerdo, éste deberá someterse igualmente a los respectivos procedimientos internos de aprobación y ratificación, de conformidad con la legislación interna de los Estados Miembros de la UE. ¿CÓMO QUEDARON LOS BIENES INDUSTRIALES EN EL ACUERDO? Con la implementación del acuerdo comercial, los colombianos se beneficiarán de mejor acceso al mercado de la UE. En materia de bienes industriales, incluida la pesca, el 99.9% de las exportaciones de Colombia tendrán libre acceso sin aranceles a la UE desde la entrada en vigencia del Acuerdo. En cuanto a las normas de origen para el sector industrial, Colombia logró flexibilizar una gran cantidad de productos que antes tenían una norma restrictiva en el SGP Plus. Esto le permitirá al país aprovechar las preferencias arancelarias con la UE de una mejor forma: 9 Petroquímica, y plásticos: Se logró incorporar una norma más flexible que la vigente actualmente bajo el SGP para todos los productos de la cadena. Adicionalmente se pactó un cupo de 15.000 toneladas anuales para productos laminados de plástico, el cual podrá ser aumentado cuanto se utilice el 75% del monto mencionado. 9 Textiles: A manera transversal, para textiles se pactó una regla que permite la importación de fibras de terceros países, pero el hilado tiene que ser elaborado en las partes. Colombia logró además obtener flexibilidades para la importación de hilados elástomericos e hilados entorchados de terceros países. 9 Confecciones: Colombia logró obtener una regla que permite importar los hilados de terceros países, pero la tela debe ser elaborada en las partes. Esto aplica de manera general, excepto para los productos “tejidos a forma”. Para estos últimos Colombia logró flexibilidades adicionales en los principales productos de exportación colombianos “tejidos a forma” como medias, fajas, panties, entre otros. En estos casos los productores podrán importar tanto el nylon como el elastómero de terceros países que permitirán exportar hasta un total de 605 toneladas anuales de las confecciones mencionadas y que representan 20 veces lo que se exporta hoy a la UE en estos productos. Estos montos podrán ser incrementados si se alcanza una utilización del 75%. ¿QUÉ SE LOGRÓ EN BANANO? El arancel actual en la UE de 176 €/ ton se reducirá desde 148 €/ ton con certidumbre año a año, hasta llegar a 75€/ton en el 2020. Esta situación brindará un acceso preferencial frente a otros socios que sólo verán reducido el arancel hasta 114€/ton en virtud del acuerdo recientemente logrado en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio –OMC-. ¿Y EN AZÚCAR? En azúcar, donde hoy Colombia tiene escasas posibilidades de ingresar al mercado europeo por las condiciones restrictivas en materia de aranceles, se contará con un contingente libre de arancel para 62.000 toneladas, con un crecimiento permanente del 3% anual. Calle 28 No. 13A-15 PBX (571) 6067676 Bogotá, Colombia www.mincomercio.gov.co

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¿CÓMO LE FUE AL SECTOR FLORICULTOR? Gracias al Acuerdo, este producto contará inmediatamente con acceso libre de manera permanente. Uno de los grandes avances fue haber logrado que en las normas de origen se permita importar el material genético de terceros países para después exportar el producto final a la UE con tratamiento preferencial, lo cual era una prioridad para el sector floricultor nacional. ¿Y EL CAFÉ? Se logró libre arancel para el café tostado y para las preparaciones de café. Se pactó una norma de origen general mediante la cual se considerará originario todo café tostado en grano, sólo si éste ha sido cultivado y cosechado en los países parte del Acuerdo. La UE contará con un cupo reducido de 120 toneladas para café tostado de la variedad arábiga con una norma de origen flexible. ¿SE BENEFICIARON LOS PALMICULTORES? Con el Acuerdo se consiguió libre acceso para el aceite crudo y para el refinado. En el sector de oleaginosas se pactó una regla de origen en la que se otorgará preferencia arancelaria a aquellos aceites vegetales y animales y mezclas refinados a partir de aceites en bruto originarios, como era el interés de Colombia. ¿Y EN FRUTAS Y HORTALIZAS? Éstas se beneficiarán con acceso inmediato libre de aranceles en su gran mayoría, y en algunos otros casos, tendrán condiciones favorables de acceso al mercado frente a terceros. En cuanto a las normas de origen, las frutas y hortalizas tendrán que ser totalmente obtenidas, y para las preparaciones de frutas y hortalizas un 50% de la mismas tendrán que ser originarias. ¿QUÉ PASÓ CON EL TABACO? Colombia logró libre acceso sin aranceles, donde el sector espera exportar, en los próximos 7 años, más de 100 millones de dólares, mientras que varios países competidores tendrán que pagar 56 euros por cada 100 Kilogramos netos. Para el tabaco y los cigarrillos se pactó una norma de origen con exigencia del 70% de materiales originarios. ¿CÓMO QUEDAMOS EN CARNE? En cortes finos se logró un contingente de 5.600 toneladas creciendo al 10% anual, lo cual determinará en menos de 5 años cantidades superiores a 8.000 toneladas. Ello generará oportunidades crecientes de exportación a la UE, de la mano de los buenos resultados en materia de medidas sanitarias y fitosanitarias. Se estima que esta concesión tiene un valor cercano a los 20 millones de euros en comercio, que generaría un ahorro de aranceles de 23 millones de euros, para el primer año de vigencia del Acuerdo. En cuanto a las normas de origen, se lograron unas reglas transversales donde el sacrificio no conferirá origen. Esto significa, en la práctica, que el animal tiene que ser nacido y criado en alguna de las Partes para gozar de las preferencias del acuerdo. Calle 28 No. 13A-15 PBX (571) 6067676 Bogotá, Colombia www.mincomercio.gov.co

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¿CUÁLES BIENES AGRÍCOLAS SE EXCLUYERON DE LA NEGOCIACIÓN? Como resultado de la negociación se excluyeron el arroz, el maíz, la avicultura y la carne de cerdo. ¿ES VERDAD QUE VA A QUEBRAR EL SECTOR LÁCTEO? Se han tomado múltiples medidas para que esto no pase. En primer lugar, Colombia otorgó a la UE una desgravación que atiende las particularidades del sector, pues se dispondrá de unos plazos de desgravación hasta de 17 años; pero si se tiene en cuenta que el Tratado tardará aproximadamente tres años para entrar en vigencia, habrá una protección efectiva de 20 años, tiempo en el cual, el sector podrá ganar competitividad. Adicionalmente, se aplicará una salvaguardia que en la práctica ofrece un acceso controlado en la forma de contingentes cerrados, durante el periodo de eliminación de aranceles. Es importante tener en cuenta que si las exportaciones de la UE se realizan sin los subsidios o restituciones a la exportación, se efectuarían a unos precios superiores a los internacionales, y dado que bajo el Acuerdo no se pueden aplicar subsidios a la exportación, de ninguna manera se tendrán ‘inundaciones’ de productos lácteos a bajo precio. Asimismo, es importante tener en cuenta que la UE, luego de que se finalice la Ronda de Doha de la OMC, tendrá que reducir en un plazo de 5 años al menos el 70% de los subsidios domésticos que distorsionan la producción. También se lograron compromisos en cooperación por parte de España y de la Comisión Europea para incrementar la competitividad y apoyar a los pequeños productores del sector lácteo, por parte de la UE se comprometieron recursos por €30 millones en un periodo de 7 años. Asimismo, Colombia y la Unión Europea expidieron una Declaración Presidencial conjunta, que señala que durante la implementación del Acuerdo se monitoreará el impacto de las disposiciones del mismo, para el desarrollo del sector lácteo, con miras a adoptar las medidas y ajustes apropiados, en caso de ser necesario, dejando explicito que el Comité de Comercio del Acuerdo podrá considerar ajustes en el sector lácteo a partir del tercer año de aplicación del Acuerdo. Adicionalmente, el Gobierno nacional viene desarrollando las siguientes acciones: Conpes lácteo: para el periodo 2010 – 2020 en dos frentes: 1) Productividad y Competitividad y 2) Política Sanitaria. Los documentos de política buscan definir los lineamientos para promover la mejora de competitividad del sector lácteo, en preparación a la competencia en el mercado nacional como consecuencia de la creciente internacionalización de la economía colombiana. Decreto 1673 de mayo 13 de 2010: Establece que la leche importada debe tener una fecha de vencimiento mayor de 12 meses, con lo cual se impide el ingreso de leches envejecidas al país, como mecanismo de protección de la salud pública. Programa de transformación productiva: El Gobierno impulsará la transformación productiva del sector lácteo con la incorporación de dicho sector en el Programa liderado por Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Calle 28 No. 13A-15 PBX (571) 6067676 Bogotá, Colombia www.mincomercio.gov.co

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tal como se ha venido discutiendo con gremios como ANALAC y UNAGA, y de la mano con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. ¿PERO ENTONCES CÓMO QUEDAMOS PARA LA LECHE EN POLVO? Primero: acordamos un contingente de leche en polvo descremada de 4.000 que crece en 400 ton. Segundo: para las cantidades del contingente, el arancel es 0%. Para cantidades adicionales a las del contingente, se reduce progresivamente el arancel base del 98% en 15 años. Tercero: acordamos una salvaguardia que se podría utilizar durante 17 años. Esta salvaguardia se activa cuando las cantidades importadas superen en 20% las cantidades establecidas en cada contingente cada año. Cuarto: En el Acuerdo, la UE se compromete a eliminar los subsidios a las exportaciones para estos productos desde su puesta en vigor. ¿Y QUÉ SE NEGOCIÓ EN SERVICIOS? El Acuerdo proporcionará un mejor acceso al mercado para los sectores de servicios de interés de Colombia, incluyendo consultoria, “call centers”, traducción en línea, procesamiento de datos, servicios de informática, servicios de diseño, y servicios profesionales. Adicionalmente, el acuerdo contiene disciplinas integrales para los sectores de servicios marítimos, financieros y de telecomunicaciones, lo que beneficia a la economía en su conjunto. ¿HABRÁ ACCESO A LAS COMPRAS QUE HACEN LOS GOBIERNOS DE LOS PAÍSES EUROPEOS? Sí, por cuanto se incluyó un capítulo sobre compras públicas con disposiciones que permiten a las empresas colombianas contar con procedimientos transparentes y no discriminatorios en los procesos de contratación de las entidades públicas de todos los niveles de gobierno en la UE, logrando un acceso a un mercado de 377 billones de euros en contratación pública. ¿QUE IMPACTOS TENDRÁ EL ACUERDO EN LA ECONOMÍA? De acuerdo con análisis del Departamento Nacional de Planeación, el Acuerdo tendrá un efecto positivo sobre la economía colombiana. El PIB tendría un aumento adicional de 0,46% y las exportaciones e importaciones crecerían 0,71% y 1,73%, respectivamente. Adicionalmente, se aumentaría la remuneración factorial, en el trabajo calificado, en 0,25% y en el no calificado 0,53%. ¿QUÉ PASARÁ CUANDO SURJA UN CONFLICTO COMERCIAL? Se contará con un mecanismo de solución de diferencias para definir de manera ágil y oportuna las controversias que surjan durante la aplicación del Acuerdo.

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¿SE TUVO EN CUENTA A LAS PYMES? Sí. El Acuerdo permitirá la identificación de proyectos de cooperación que apunten a la generación de oportunidades para el comercio y la inversión, favoreciendo de manera especial el aprovechamiento de las pequeñas y medianas empresas –PYMES-, y la atención de necesidades en medidas sanitarias y reglamentaciones técnicas, entre otros. Asimismo, se tiene en el capítulo de contratación pública una reserva especial para las PYMES. ¿QUÉ LE HA DEJADO A PAÍSES DE SIMILAR DESARROLLO, UN ACUERDO CON LA UNIÓN EUROPEA? Vale la pena considerar o sucedido, por ejemplo, en Chile, luego de la entada en vigor del Acuerdo con la UE, lo cual es un referente importante para Colombia. Tras cinco años de la entrada en vigor del Acuerdo, en 2003, las exportaciones chilenas a la UE crecieron un 238%, al aumentar de USD$5086 millones a USD$17.200 millones en el 2008, donde las exportaciones diferentes a cobre y sus productos sumaron más de USD 7.100 millones, cifra superior al total exportado en el 2003. En el mismo lapso, las importaciones aumentaron un 118% pues pasaron de USD 3.300 millones a USD 7.200. En materia de diversificación de la canasta exportadora, Chile ha pasado de exportar 1.968 productos en el año 2002 a 2.436 y 2.270 para los años 2007 y 2008, respectivamente. Respecto del número de empresas exportadoras, la tasa de crecimiento de empresas desde la entrada en vigor del Acuerdo fue de 24,8%, desde 1.851 empresas en 2003 a 2.311 en 2007, y 2.238 empresas en 2008. Cabe señalar que, del total de empresas que exportaron a la Unión Europea en 2007, cerca del 50% correspondió a PYMES. ¿CÓMO QUEDÓ EL TEMA DE DERECHOS HUMANOS? El Acuerdo incluye una cláusula análoga a la que Colombia suscribió en el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación CAN–UE del 2003, y que es incluida en todos los acuerdos internacionales de la Unión Europea, que determina el respeto a los derechos humanos fundamentales como un elemento esencial del Acuerdo. En caso de violación de este elemento esencial, se adoptarán medidas apropiadas que se ajusten al derecho internacional. La cláusula refleja el compromiso de Colombia con el respeto de los derechos humanos, en línea con los mecanismos de diálogo político existentes con la Unión Europea y con algunos de sus Estados miembros en la materia. De otro lado, el Acuerdo contiene un capítulo de Comercio y Desarrollo Sostenible, que incluye cláusulas sociales que exigen el cumplimiento de normas mínimas en materia laboral y ambiental, con fundamento en el respeto de los derechos humanos, como estándares mínimos que deben observarse en la producción y comercialización de bienes y servicios.

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En este capítulo se consagran los temas laborales y sus cláusulas promueven la protección y el cumplimiento de los derechos laborales fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo –OIT-, a través de la observancia y aplicación de la respectiva legislación laboral de las Partes. Así, el Acuerdo crea bases sólidas para trabajar conjuntamente en la protección de los derechos de los trabajadores, los cuales se ven garantizados en la medida en que las Partes no podrán promover el comercio o la inversión mediante la reducción de los niveles de protección contemplados en su legislación laboral. Igualmente, las Partes refirman su compromiso de promover el comercio internacional de una manera que contribuya al empleo productivo y el trabajo decente.

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GUÍA DE OBJETIVOS Y ACTIVIDADES

 SEMANA 7 TEMA (S): POLITICA SOCIAL Objetivos Semanales de Aprendizaje:

1. Identificar los planes y programas de la política social de los últimos gobiernos. 2. Establecer la importancia y la efectividad de los últimos planes de desarrollo dentro del contexto social en Colombia. En esta unidad se desarrollarán los temas relacionados con la política social y los últimos planes de desarrollo en Colombia y un estudio de caso. En esta semana nos centraremos en: 

Planes y programas de desarrollo social en Colombia



Importancia y efectividad de los planes de desarrollo social.

Los propósitos para la semana serán:  

Identificar los Planes y programas de la Política Social de los últimos gobiernos Establecer la importancia y la efectividad de los últimos planes de desarrollo dentro del contexto social en Colombia ACTIVIDAD

1

SEMANA

INSTRUCTIVO



Entrega final proyecto de aula

Siete

Objetivos de la unidad

Siete

Capítulo seis: Política social Video cápsulas y videos Recursos adicionales

Siete

Leer y construir conocimiento

Siete



Leer, analizar y sacar conclusiones

Siete



Hacer la lectura juiciosa de las lecturas adicionales

Entrega final del proyecto, deberán anexar la segunda parte, resumen, análisis y conclusiones de las políticas: exterior(comercial y cambiaria ) y social  Leer y hacer la planeación necesaria para el logro de los objetivos

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

Proyecto de aula Teleconferencia

Siete Siete

 

Entrega final del proyecto de aula Ver y analizar la teleconferencia

 SEMANA 8 TEMA (S): POLITICA ECONOMICA Y PLANES DE DESARROLLO. Objetivos Semanales de Aprendizaje:

1. Analizar el contexto histórico de la planeación en Colombia 2. Identificar todos los planes de desarrollo en Colombia 3. Analizar y comparar los resultados de los diferentes planes de desarrollo 4. Comprender la influencia de la planeación económica en Colombia en el desarrollo social. En esta semana nos centraremos en los Planes de desarrollo y en las conclusiones de nuestro módulo. Los propósitos para la semana serán: 

Analizar el contexto histórico de la planeación en Colombia.



Identificar todos los planes de desarrollo en Colombia.



Analizar y comparar los resultados de los diferentes planes de desarrollo.



Comprender la influencia de la planeación económica en Colombia en el desarrollo social. ACTIVIDAD

SEMANA

Evaluación final

Ocho

Objetivos de la unidad ocho Capitulo ocho: Política social Video cápsulas y videos Recursos adicionales Examen final Teleconferencia

Ocho

INSTRUCTIVO



Ocho

Desarrollar su examen final una vez leídos y estudiados todos los temas del aula  Leer y hacer la planeación necesaria para el logro de los objetivos Leer y construir conocimiento

Ocho



Ocho Ocho Ocho

Hacer la lectura juiciosa de las lecturas adicionales Examen final Ver y analizar la teleconferencia

Leer, analizar y sacar conclusiones

[POLÍTICA ECONÓMICA ]

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POLÍTICA

ECONÓMICA Política Social

 POLITICA SOCIAL

Toda política está definida como el conjunto de criterios y lineamientos conducentes a lograr el bienestar de una comunidad, en este caso, la política gubernamental debe generar directrices u orientar actividades que propendan por mejorar la calidad de vida en todas las capas de la sociedad con equidad y justicia.

Las políticas sociales, coordinan todos los aspectos de educación, salud, seguridad social, vivienda e infraestructura básica , así mismo ayuda a desarrollar acciones tendientes a disminuir la pobreza, a la vez debemos incluir aquí aquellas políticas gubernamentales que influyen en la promoción de empleo, la distribución y redistribución del ingreso , por lo cual requieren de una clara intervención del Estado.

2

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

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HISTORIA: Estudios de la ONU1, señalan como en las décadas de los ochenta y noventa, la política social era residual, esto quiere decir secundaria para muchos países en desarrollo, dónde solo se limitaba a un contexto de asistencia social, claramente insuficiente para lograr un desarrollo social y económico; desafortunadamente este enfoque “residual” y asistencial, fue la causa de las grandes tensiones sociales y el malestar social y político generado en muchos países.

Es de anotar que los países desarrollados realizaron grandes inversiones en política social, dándose como resultado que poblaciones en Europa, Japón, América del Norte, Australia y Nueva Zelanda, alcanzaran verdaderos niveles de desarrollo, demostrándose así que las inversiones sociales eran esenciales no solo para modernizar y lograr grandes avances en los países si no que se lograba mayor estabilidad social y política.

A comienzos del siglo XXI, ha surgido un consenso respecto a que la política social es parte de las principales funciones del Estado, y que debe ir más allá de una red social de asistencia y servicios para cubrir las falencias del mercado. Por el contrario estas políticas deben estar bien diseñadas e implementadas, para promover el desarrollo y el empleo y así erradicar la marginalidad y ayudar a superar los conflictos , que permitirían el crecimiento económico y la igualdad social2.

Para que la política social funcione es necesario sé coordine con los programas de la política económica, así mismo debe existir una articulación entre los diferentes actores, los que diseñan, los que ejecutan y los beneficiarios de la política económica y social en su conjunto.

La política social también ayuda a transformar las diferentes relaciones entre géneros y razas. Así mismo contribuye a regular normas y a crear instituciones en pro del beneficio general de la comunidad.

Es importante anotar que la política social juega un papel importante en el desarrollo de la sociedad, por ende hay que sacarla del papel secundario que algunos gobiernos le han dado 1

Isabel Ortiz, “GUÍAS DE ORIENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS”, Política Social, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, ORGNIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS “ONU”,2007, Pág. 7 2

Ibid.

[ POLIOTICA ECONOMICA ]

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FUNCIONES DE LA POLITICA SOCIAL (Franco)3 1. INVERTIR EN CAPITAL HUMANO (Educación, Salud y Vivienda): Sí lo países quieren lograr competitividad deberán capacitar a su fuerza laboral, cuando la política social invierte en el potencial humano dando oportunidades de educación, salud y vivienda esto se convierte en un coadyuvante del crecimiento económica . 2. COMPENSACIÓN SOCIAL (redes de protección Social): Los proyectos que incluyen redes de protección social, deberán ser estables y hacer parte de programas institucionales que tengan permanencia, para que en casos de crisis, se pueda responder de manera oportuna a las necesidades de estas eventualidades.

3. COHESIÓN SOCIAL: Desarrollar una cultura ciudadana que permita patrones de comportamiento aceptados, donde las metas de carácter cultural, social, institucional y las capacidades individuales aprovechen al máximo las oportunidades para buscar calidad de vida de manera equitativa.

INTRUMENTOS DE POLITICA SOCIAL A. B. C. D.

EMPLEO Y TRABAJO DIGNO EDUCACIÓN SALUD PROTECCIÓN SOCIAL

3

Rolando Franco: “Grandes temas del desarrollo social en América Latina y el Caribe”, en Desarrollo social en América Latina: temas y desafíos para las políticas públicas, FLACSO-Banco Mundial, diciembre 2002, pp. 88-91

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

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PRINCIPIOS DE LA POLITICA SOCIAL (FRANCO)4

A. UNIVERSALISMO: Los gobiernos deben intentar que las políticas sociales lleguen a todas las personas para buscar la equidad y la justicia. B. IMPACTO: Relación directa entre los objetivos y los beneficios logrados en la comunidad. C. EFICIENCIA: Dentro del contexto económico sabemos que los recursos son escasos y las necesidades son ilimitadas, en la medida en que la política social logra una acertada distribución de los recursos, directamente proporcional a los beneficios recibidos por la sociedad, podemos señalar que son eficientes las políticas utilizadas. CRITERIOS DE LAS POLITICAS SOCIALES5 a. Cohesión Política y Voluntad: Se requiere de una coordinación y unión de la voluntad de todas las instituciones gubernamentales para el logro de metas sociales. b. Definir con claridad los objetivos estratégicos de las Políticas Sociales. c. Relación clara y directa entre objetivos y estructuras de coordinación. d. Los diferentes actores del proceso tanto políticos, sociedad civil, dirigentes sectoriales, empresas universidades y demás entes deben participar activa y de manera congruente en el logro de las metas establecidas en la políticas sociales.

e. Todo proceso de coordinación deberá tener una legitimidad institucional, con el fin de que sea efectivo. f. Para ejercer la coordinación debe haber una capacidad política y técnica eficiente y efectiva. g. Siempre deberán abrirse espacios de diálogo y deliberación que beneficien el proceso. h. Voluntad de trabajo conjunto para lograr los objetivos a corto y largo plazo. i.

El logro de las metas en política social debe contar con sistemas de información idóneo, para una acertada evaluación y monitoreo de los procesos.

4

Rolando Franco: Descentralización, participación y competencia en la gestión social, VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003, pp. 4-5 5 Isabel Licha y Carlos Gerardo Molina: Coordinación de la Política Social: criterios para avanzar, Serie Documentos de Trabajo I-58,INDES, marzo 2006, pp. 13-16

[ POLIOTICA ECONOMICA ]

5

OBJETIVOS DE LA POLITICA SOCIAL: 1. La integración de la sociedad: Estas incluyen las políticas de prestación de servicio público, seguridad social, educación, salud, vivienda, energía, agua, etc. 2. A la amortiguación de las desigualdades propias de las relaciones de producción capitalista: Aquí se incluyen las políticas de empleo, seguro de desempleo, subsidios de alimentación, la protección a la infancia, a los ancianos, etc. POLITICAS AMBIENTALES Es importante señalar que una buena política social, hoy en día tiene mucha relación con las políticas ambientales, un buen aire, un ecosistema sano, mejora las condiciones de vida de la población, por ende las políticas económicas deben ser congruentes con las políticas sociales y ambientales.

En Colombia, desde 1974, Todos los Planes de desarrollo incluyen programas de protección al medio ambiente, es así como EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 1990-1994, ORDENÓ, ENTRE OTRAS COSAS, la creación del MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y la contratación de créditos con la banca multilateral con el fin de fortalecer la gestión ambiental “En los tres planes nacionales de desarrollo expedidos en la década de los noventa se advierte continuidad y la paulatina incorporación de la dimensión ambiental en algunas políticas sectoriales, un hecho que se relaciona con las competencias que tiene el Ministerio de Ambiente en materia de su definición, conjuntamente con otros ministerios.”(Rodriguez-B-2002) http://datateca.unad.edu.co/contenidos/358014/curso%20sociologia%20ambiental%20%20exefinal/leccin_25_desarrollo_de_una_poltica_ambiental_en_amrica_latina.html

PRINCIPALES PROBLEMAS SOCIALES EN COLOMBIA En Colombia los principales problemas sociales se centran en los siguientes aspectos a saber: El conflicto armado, los desplazamientos internos, el narcotràfico, la violencia y la corrupción .

La falta de políticas conducentes a disminuir la brecha social en Colombia ha sido la constante de todos los gobiernos, esa es la razón por la cual la violencia, la delincuencia comùn, las bacrim, la guerrilla , el paramilitarismo, se conviertieron en el principal problema de Colombia.

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

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Mientras las polìticas económicas no cierren esa brecha entre ricos y pobres, si la educación, la salud y el empleo no se hacen acesibles no solo en las ciudades si no en el sector rural, donde 13 millones de campesinos estàn sumidos en la pobreza, y sigan existiendo regiones marginadas de la posibilidad de acceso a estas variables, difícilmente la problemática social colombiana encuentre salidas .

Las condiciones de desplazamiento forzado del sector rural al urbano por causa de la violencia a generado mayores tasas de desempleo en las ciudades, ademàs se generan cinturones de misería y delincuencia por la falta de oportunidades en las ciudades.

Mientras los demás países de América Latina han superado lo níveles de pobreza, Colombia ha quedado rezagada y sus índices de miseria y desigualdad son los más altos de la región.

Datos curiosos muestran que uno de los países con mayor crecimiento económico entre 2003 y 2008 fue Colombia , pero a pesar de ese crecimiento del PIB superior a países como Brasil, Chile y México, seguimos dentro del club de los países más pobres y lo más grave es que los níveles de indigencia siguen en aumento , las causas fundamentales, el conflicto armado y la corrupción, las estadisticas muestran como en los últimos años según el indice de Transaparencia Internacional que mide la corrupción de 180 países colombia paso del puesto 70 a 75. http://www.slideshare.net/leidyperea/porque-somos-pobres-los-colombianos-12995262

Y a Colombia no solo le basta que el PIB crezca, las políticas económicas tienen que luchar por disminuir la brecha entre ricos y pobres, y mejorar las condiciones de vida sobre todo de las regiones marginadas por el conflicot social y por las políticas del Estado, que han dejado atrás al sector campesino e indigena del país.

Muchas criticas se le hacen a las políticas fiscales del gobierno que han colocado carga tributaría a los asalariados y dan exenciones a los que utilizan el apiital, crea y aumenta màs la desigualdad social.

[ POLIOTICA ECONOMICA ]

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Jorge Nuñez , experto en Misiòn Pobreza, señala que los ricos en Colombia siguen siendo los grandes favorecidos de las políticas estatales, porque los mayores ingresos reciben el 86% de las pensiones y los de menores ingresos solo les toca el 0,1%, por ende el gobierno no esta haciendo realmente políticas sociales conducentes a disminuir la pobreza6 https://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/DDS/Pobreza/En_Que_Vamos/ESTRA TEGIA%20libro%20def.pdf COEFICIENTE DE GINI Una forma de medir la desigualdad es a través del COEFICIENTE DE GINI, desarrollada por el estadistico italiano CORRADO GINI, generalmente se utiliza para medir la desigualdad de los ingresos, así: el coeficiente de Gini va desde cero hasta uno, Cuando es o, quiere decir que todos tienen los mismo ingreso, y 1 corresponde a una desigualdad perfecta , en otros tèrmios indica que una persona tiene todo los ingresos y los demás no tienen ingresos.Este indice esta expresado en porcentaje , así:

Fuente: http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/que-es-el-coeficiente-de-gini

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DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, NUÑEZ, Jorge, “Pobreza y Desigualdad en Colombia, Diagnóstico y Estrategías”2007, Bogotá, PDF

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

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Dentro del contexto mundial veamos la posición de Colombia,medida su pobreza mediante este coeficiente:

FUENTE : http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/que-es-el-coeficiente-de-gini

SISTEMA DE SALUD EN COLOMBIA: Otro de los grandes problemas sociales en colombia es la salud, algunos estudios señalan que se encuentra colapsado7 , por sus grandes problemas de autosostenimiento financiero y la prestación deficiente en el servicio , las políticas gubernamentales en este sentido tampoco han sido claras.

Un estudio hecho por la universidad del bosque muestra el porcentaje de prestación del servivio de salud en las principales ciudades, veamos:

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http://www.uelbosque.edu.co/sites/default/files/publicaciones/revistas/cuadernos_latinoamericanos_administrac ion/volumenIX_numero16_2013/indicadores_salud.pdf

[ POLIOTICA ECONOMICA ]

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FUENTE: UNIVERSIDAD DEL BOSQUE: http://www.uelbosque.edu.co/sites/default/files/publicaciones/revistas/cuadernos_latinoamer icanos_administracion/volumenIX_numero16_2013/indicadores_salud.pdf La salud es uno de los indicadores del bienestar de un pueblo, en Colombia la corrupción y las deficientes políticas económicas en este sentido , donde se arrastran problemas conyunturales de varios años, grandes deudas y el flujo de recursos , adicional a la inconformidad de los usuarios , por la mala calidad de los servicios, hace pensar en la urgente necesidad de politicas sociales sotenibles en el corto, mediano y largo plazo. CONCLUSIONES La mejor política social es una buena política económica. Alarcón8sostiene “Que el impacto de la política económica, entendida como aquella que promueve el crecimiento de la producción, no se limita a las variables estrictamente económicas (crecimiento de producto, inflación, tasa de cambio, entre otras); incluye también impactos sociales, si entendemos a lo social como aquello que define las condiciones de vida de la población. En la medida en que la Política económica influye sobre el nivel de empleo, los salarios o las condiciones de producción, determina de manera muy importante las condiciones de vida de la población”.

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Diana Alarcón: Espacios de articulación entre la política económica y la política social, INDES, junio 2000, pp. 1-2,

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

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BIBLIOGRAFIA Marco Antonio Merchand Rojas: Los conceptos de política social y sus restricciones económicas que determinan su accionar en el ámbito de las políticas, Contribuciones a la economía, eumed.net Diana Alarcón: Espacios de articulación entre la política económica y la política social, INDES, junio 2000, pp. 1-2, 12 BID-CEPAL-PNUD, 1995, “Informe de la Comisión Latinoamericana y del Caribe sobre Desarrollo Social (Santiago) CEPAL, 1992, “Panorama Social de América Latina” (Santiago); LCG/844).

http://datateca.unad.edu.co/contenidos/101110/EnLinea/leccin_4_incidencia_de_poltica_econ mica_en_la_pobreza.html

http://www.pnud.org.co/sitio.shtml#.UjowWmQqzIY

http://www.siicex.gob.pe/siicex/documentosportal/alertas/documento/doc/192121742radF9D 1F.pdf http://www.youtube.com/watch?v=lzuLYV8PLhw http://www.youtube.com/watch?v=SPy2OcFvtcM http://www.youtube.com/watch?v=Ex3oOlrq4EE http://es.wikipedia.org/wiki/Econom%C3%ADa_de_Colombia

[ POLIOTICA ECONOMICA ]

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LA CRISIS SOCIOPOLÍTICA COLOMBIANA Un análisis no coyuntural de la coyuntura

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© 1997. Vicepresidencia de Axiología, FUNDACIÓN SOCIAL http://www.fundacion-social.com © 1997. CENTRO DE E STUDIOS S OCIALES, CES Facultad de Ciencias Humanas Universidad Nacional de Colombia Carrera 50 No. 27-70 Unidad Camilo Torres Bloques 5 y 6 Tel: 3681321 Fax:2225737 Correo electrónico: ces@bacata usc.unal.edu.co ISBN 958-96259-0-8 Primera edición: Santafé de Bogotá, noviembre de 1997 Esta publicación contó con el apoyo de Colciencias, Programa Implantación Proyectos de Inversión en Ciencia y Tecnología, Snct, Subproyecto de Apoyo a Centros y Grupos de Excelencia 29/90 Paula Iriarte Portada Daniel Ramos, Utópica Ediciones [email protected] Coordinación editorial www.utopica.com Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia

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Contenido Introducción Luz Gabriela Arango............................................................................7

Presentación Germán Rey ........................................................................................21

INSTITUCIONES Y PARTIDOS Dos décadas de crisis política en Colombia, 1977-1997 Medófilo Medina................................................................................29

Los horizontes en el análisis de una crisis Ricardo García Duarte .......................................................................66

La crisis de la élite Lisímaco Parra....................................................................................76

Clase, élite y crisis en la perspectiva del filósofo Fernando Cubides............................................................................149

DROGAS ILÍCITAS Prohibicionismo y permisividad en la cultura norteamericana Andrés López Restrepo....................................................................169

La prehistoria del narcotráfico en Colombia. Temores norteamericanos y realidades colombianas durante la primera mitad del siglo XX Eduardo Sáenz Rovner ....................................................................200

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Introducción

Anotaciones sobre el narcotráfico Alberto Henao..................................................................................224

POLÍTICA Y ECONOMÍA La ley y la economía en Colombia Salomón Kalmanovitz ......................................................................247

El origen cambiario del desajuste y la politización del debate económico Jorge Iván González .........................................................................282

POLÍTICA SOCIAL Y CONFLICTO El empleo: una variable macroeconómica de enlace entre lo económico y lo social Consuelo Corredor Martínez ..........................................................303

Sindicatos, gremios y crisis política Jorge Giraldo Ramírez .....................................................................342

Movimientos campesinos y cultivos ilícitos. De plantas de los dioses a yerbas malditas Myriam Jimeno .................................................................................362

Tras la cortina de la coca José Jairo González Arias .................................................................375

Mujeres y madres en la ruta por la paz Norma Villarreal Méndez ................................................................384

Lisístrata, o mujeres colombianas en búsqueda de la paz Mauricio Archila ..............................................................................419

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Introducción Luz Gabriela Arangov

El título de este libro puede parecer un simple juego de palabras destinado a atraer o desconcertar al lector desprevenido. Sin embargo, es la expresión de la voluntad de un grupo de investigadores por proponer interpretaciones que trasciendan la visión de corto plazo que parece dominar el análisis de la crisis actual. El espectáculo cotidiano de la corrupción, la violencia y el cinismo de los actores políticos constituye una dura prueba para intelectuales cuya identidad individual y social reside en su capacidad de tomar distancia, analizar lúcidamente, ver más allá... Inmersos en la crisis, agobiados como cualquier ciudadano por la atrocidad de sus manifestaciones, exasperados por la ausencia de alternativas políticas confiables, los académicos y los científicos sociales en particular, nos enfrentamos a nuestra propia crisis de sentido de lo que somos y hacemos en un período —¿coyuntural?— signado por la desesperanza o el hastío. Para muchos inv

Directora del Centro de Estudios Sociales, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.

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Luz Gabriela Arango

telectuales, el reto es entonces seguir siéndolo sin abandonar sus responsabilidades como ciudadanos. En ese sentido, puede ser útil recordar a Foucault: El papel de un intelectual no es decirle a los demás lo que deben hacer. ¿Con qué derecho lo haría? Recuerde todas las profecías, promesas, exhortaciones y programas que los intelectuales han podido formular en los últimos siglos y cuyos efectos conocemos. El trabajo del intelectual no es modelar la voluntad política de los otros; sino a través de los análisis que hace en los terrenos que le son propios, volver a interrogar las evidencias y los postulados, sacudir los hábitos, las maneras de hacer y de pensar, disipar las familiaridades admitidas, corregir la medida de las reglas y las instituciones; y a partir de esa reproblematización (en donde realiza su oficio específico de intelectual) participar en la formación de una voluntad política (en donde tiene un papel de ciudadano que desempeñar)».1

El esfuerzo consignado en este libro no se relaciona únicamente con los dilemas del quehacer profesional y las opciones éticas o políticas de los intelectuales, sino también con la interpretación que dos instituciones hacen de su función y responsabilidad frente a la sociedad: la Universidad Nacional de Colombia y la Fundación Social. Este libro es pues el resultado de un encuentro propiciado por la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional y la Fundación Social: el simposio La crisis socio-política colombiana: un análisis no coyuntural de 1

Entrevista hecha por Francis Ewald en 1984, MAGAZINE LITTERAIRE, publicada en la revista DIVULGACIÓN CULTURAL de la Universidad Nacional de Colombia, diciembre de 1990.

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Introducción

la coyuntura, realizado en julio pasado y que inaugura una serie de encuentros similares a realizarse en el marco de un espacio permanente, el Observatorio Socio-Político y Cultural. Mediante este Observatorio, la Facultad de Ciencias Humanas y la Universidad Nacional buscan contribuir al análisis de los procesos sociales, económicos y políticos que afectan a la sociedad colombiana, aportando nuevas perspectivas e interpretaciones desde las ciencias sociales y promoviendo el debate interdisciplinario con otros académicos y actores sociales. Esta iniciativa se inscribe en el marco de los esfuerzos que en sentido similar adelantan intelectuales y académicos desde otras universidades, centros de investigación y tribunas de opinión. Pretende de este modo participar en los debates existentes desde las particularidades de nuestra Facultad, con su riqueza interdisciplinaria, calidad y rigor del trabajo de sus investigadores. Crisis, coyuntura, análisis no coyuntural, son los conceptos que guían las propuestas recogidas en esta compilación. Crisis, entendida como transición más o menos corta, más o menos traumática, como período de anomia social o como punto de confluencia de factores de larga y mediana duración... Coyuntura, como momento presente, corte arbitrario en el tiempo... ¿Qué significa entonces hacer un análisis no coyuntural? Para muchos de los autores, la clave está en la perspectiva histórica, el rastreo de los orígenes, el develamiento de los procesos de gestación. Para otros, en la elaboración teórica, la conceptualización de múltiples factores relacionados entre sí de manera compleja, la articulación de dimensiones macrosociales y microsociales, la confrontación de enfoques disciplinarios diversos. Para algunos significa proyectar alternativas futuras, vislumbrar acciones y políticas generadoras de cambio...

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Luz Gabriela Arango

Una treintena de investigadores e investigadoras provenientes de una amplia gama de disciplinas — historiadores, sociólogos, economistas, politólogos, antropólogos, comunicadores y filósofos— aceptó el reto de presentar interpretaciones no coyunturales de la coyuntura. Mientras algunos se concentran en los cambios institucionales y los actos de gobierno en materia económica, social o política, otros privilegian las dinámicas de los actores sociales, desde los más reconocidos como los partidos políticos, la guerrilla o los narcotraficantes, hasta los menos visibles como las mujeres, los campesinos o los sindicatos, pasando por los omnipresentes pero poco analizados como los medios de comunicación o la clase dirigente. Varios de los ensayos tienen como referencia de fondo el debate sobre la modernidad y la modernización inconclusas o defectuosas de la sociedad colombiana. En este libro reunimos quince de las veinticuatro ponencias y comentarios que fueron debatidos durante el simposio. Los artículos se presentan siguiendo las temáticas que organizaron el debate durante este encuentro: Instituciones y partidos, drogas ilícitas, política y economía, política social y conflicto. En la primera parte, Instituciones y partidos, el historiador Medófilo Medina delimita un período de veinte años como lapso que contiene algunas claves para entender el proceso actual. Adhiere al concepto de crisis como funcionamiento anómalo de la sociedad y del Estado durante un período relativamente prolongado y afirma como punto de partida la condición central del conflicto violento en la historia nacional. El Paro Cívico Nacional del 14 de septiembre de 1977 le sirve de límite temporal a partir del cual aborda temas como la crisis del Estado y el debilitamiento profundo de sus mecanismos de regulación; el incremento vertiginoso de la violencia y la expansión gue10

Introducción

rrillera y paramilitar; la búsqueda ilusoria de soluciones mediante reformas contitucionales; los efectos limitados de los procesos de negociación de paz que dejan sin resolver el problema social agrario y la redistribución tributaria; la ausencia de fuerzas de oposición capaces de encarnar alternativas duraderas e independientes... En su comentario a la ponencia del profesor Medina, Ricardo García discute y acepta la ubicación de la crisis en un período tan largo pero pone en cuestión la relevancia de la movilización popular durante el mismo, admite la centralidad de la violencia pero la diversifica y relativiza. Alude a la coexistencia de orden y violencia e introduce el concepto de espacio simbólico para complementar el de ocupación territoral por parte de la guerrilla y destaca el lugar del narcoterrorismo y su poder desestabilizador. En el siguiente ensayo, La crisis de la élite, el filósofo Lisímaco Parra trata la crisis desde la élite colombiana: tras realizar una lectura del Proceso 8.000 ubicado en un doble “embate” a la élite operado por el narcotráfico y la administración estadounidense, pone en evidencia lo que él llama el infantilismo en el comportamiento de sus protagonistas políticos y despliega su tesis sobre la crisis de la élite como resultado de su incapacidad para entender la modernidad y adaptarse a las transformaciones de la sociedad colombiana. Buscando los orígenes de este infantilismo, desmenuza el escrito de Alfonso López Michelsen La estirpe calvinista de nuestras instituciones, publicado en 1947, para mostrar su errada recepción del calvinismo. Se refiere igualmente a su novela Los elegidos y a dos obras de Ignacio Gómez Dávila para ilustrar el quiebre que representa el 9 de Abril de 1948 en el proceso de modernización de la sociedad colombiana y la dificultad de la élite para asimilarlo. Fernando Cubides comenta la perspectiva del filósofo con argumentos sociológicos que diferencian 11

Luz Gabriela Arango

los conceptos de élite y clase y ubican el ensayo de Parra en el campo de lo cultural. Cubides señala los aciertos y la originalidad de este trabajo pero pone en evidencia sus limitaciones: el haber ignorado la presencia de un ethos económico próximo al calvinismo entre la élite industrial antioqueña y la ausencia de continuidad de un análisis que se remonta un siglo en la historia colombiana, se detiene en los cincuenta e ignora los profundos cambios sociales que se operan durante las tres últimas décadas y que sin duda afectan el comportamiento de las élites... La segunda parte, Drogas ilícitas, comprende las propuestas de dos historiadores, Andrés López y Eduardo Sáenz, que han emprendido la tarea de explorar los orígenes del narcotráfico en Colombia y los comentarios de un sociólogo, Alberto Henao, que presenta un enfoque teórico comprensivo para analizar el problema. Andrés López sigue el debate entre prohibición y permisividad en la sociedad norteamericana desde las luchas puritanas del siglo XVII en contra del consumo de licor. Relaciona los debates ligados a la regulación interna del consumo del alcohol y de narcóticos con el proceso paralelo y no siempre articulado de internacionalización de una política contra las drogas. López muestra cómo desde sus inicios, las políticas norteamericanas contra las drogas combinan prejuicios xenófobos y racistas con argumentos morales, de higiene y salud pública, que estigmatizan a sucesivas minorías étnicas y sociales: chinos, filipinos, negros, prostitutas, hispanos... De este modo, mientras la prohibición del alcohol es un problema interno frente al cual se van imponiendo las posiciones permisivas, la lucha contra las drogas se torna cada vez más agresiva en el plano internacional y es indisociable del imperialismo cultural, económico y político que ejerce los Estados Unidos. Por su parte, Eduardo Sáenz invita a explorar las formas 12

Introducción

de inserción de Colombia en el tráfico de droga hacia los Estados Unidos y en el debate internacional sobre narcóticos durante la primera mitad de este siglo. Sáenz describe los distintos tratados internacionales que pautan los acuerdos en torno al uso y circulación de drogas como el opio, la morfina, la heroína, la marihuana y la cocaína desde la Convención de la Haya de 1909, resaltando la influencia de la política norteamericana sobre las regulaciones que establecen los países latinoamericanos. Hace un seguimiento a las políticas colombianas de regulación del consumo interno de drogas (que señalan niveles muy bajos hasta la década del cuarenta). Apoyado en documentos de archivos norteamericanos, proporciona algunas pistas para reconstruir las primeras etapas del tráfico de narcóticos desde Colombia hacia Estados Unidos vía Panamá, San Andrés o Cuba de acuerdo con las configuraciones políticas del momento; identifica las primeras mafias colombianas y la capacidad del narcoempresariado para crear mercados en Estados Unidos. En su comentario, Alberto Henao desarrolla algunas sugerencias de los historiadores e incursiona en las posteriores etapas y transformaciones que sufre el problema de la droga, fundamentalmente en la percepción pública del mismo. Su propuesta teórica comprensiva se orienta al análisis del problema de la droga como problema social que se construye y se estructura según las luchas de grupos de interés por el control de los bienes económicos y simbólicos que le están asociados. Uno de los argumentos más llamativos, que retoma de autores como David Musto y Richard Brown, es que el significado moral del uso de las drogas ilícitas se deriva fundamentalmente del estatus del consumidor antes que de las propiedades inherentes de la misma. El estatus del productor también juega un papel esencial en la dimensión internacional del proble13

Luz Gabriela Arango

ma. Explica la naturaleza política del discurso contra las drogas —no lineal ni homogéneo—, la cual se encuentra directamente ligada a la construcción de enemigos, internos y externos, como el comunismo, el inmigrante latinoamericano o colombiano. La tercera parte del libro, Política y economía, reúne los ensayos de dos economistas que buscan trascender la perspectiva coyunturalista incorporando dimensiones históricas y estructurales al análisis de la crisis económica. Salomón Kalmanovitz propone un análisis histórico que se remonta a nuestra herencia hispánica y a la configuración de nuestras primeras instituciones políticas para explicar la ausencia de ley y orden en la Colombia de hoy. Inspirado en economistas institucionales como D.C. North y R.H. Coase, parte del supuesto de que el mercado es algo más que el cruce de la oferta y la demanda y que el sistema legal e institucional, constituido a través de la historia, es el que garantiza el funcionamiento eficaz del mercado. De este modo, identifica en la historia colombiana profundas debilidades institucionales al conformarse simultáneamente un estado centralizado y autoritario de estirpe hispánica, una débil tradición parlamentaria, y una cultura de la picardía como forma de burlar la ley y legitimar la desobediencia. A ello se suma la ausencia de un sistema educativo generalizado de alta calidad y laico, capaz de formar cuadros públicos y privados, profesionales y técnicos. La alta impunidad y elevada rentabilidad del crimen en el país le debe bastante a esta configuración histórica, a la que se le suma la crisis que sufre la ética católica en los años cincuenta como reguladora de los comportamientos sociales y privados de los colombianos. Jorge Iván González, por su parte, se propone identificar los factores estructurales que arrastran la economía 14

Introducción

colombiana desde hace varios años. De acuerdo con su perspectiva, la politización del debate económico ha obstaculizado el análisis académico y objetivo de la realidad económica actual, caracterizada por una grave crisis desindustrializante y recesiva. La politización del debate ha impedido igualmente tomar medidas drásticas para contrarrestar las tendencias recesivas que pueden agravarse. Las causas no coyunturales de la crisis económica tienen que ver entonces con el deterioro de la balanza corriente, que se inicia a comienzos de los noventa, la liberación cambiaria y la aceleración de la apertura comercial por parte de la administración pasada y no en el problema fiscal, como lo han señalado muchos. González le reprocha a los economistas del gobierno Gaviria la ausencia de un reconocimiento de sus responsabilidades en la crisis actual y a los samperistas su diagnóstico equivocado sobre la misma y su incapacidad para tomar medidas correctivas drásticas. En la última parte, Política social y conflicto, se examinan algunas dimensiones de la política social de Samper y las respuestas y movilizaciones de los actores sociales más involucrados por éstas. Consuelo Corredor propone una evaluación crítica de la política de empleo incorporada en el Salto Social cuyas metas, vaticina, no serán cumplidas. Ubicándose en el contexto de la flexibilización de los mercados laborales en Colombia y en América Latina a partir de la década del ochenta, plantea la importancia del empleo como variable macroeconómica decisiva para la sostenibilidad del desarrollo económico y advierte sobre el proceso de deterioro creciente del mercado laboral y la calidad del empleo en el país. La inseguridad del empleo, el incremento de las jornadas parciales, la contratación temporal, la subcontratación y el trabajo a domicilio, la profundización de la brecha salarial, la caída de los in15

Luz Gabriela Arango

gresos más bajos y el aumento del desempleo conforman un panorama crítico susceptible de empeorar. Insiste sobre la necesidad de una política de empleo que le dé prioridad a la generación de empleo productivo y defina estrategias cualitativas y cuantitativas de calificación y recalificación de la fuerza de trabajo. Jorge Giraldo hace un balance del papel de los gremios y los sindicatos durante la crisis política, señalando cómo a pesar de su debilidad, fueron los principales protagonistas de la respuesta civil en esta coyuntura. La crisis permitió adquirir un nuevo protagonismo a estas organizaciones, caracterizadas por su baja representatividad, limitada capacidad de negociación y extrema atomización. Gremios y sindicatos confluyen en la búsqueda de un nuevo perfil socio-político y concertador que les permita insertarse en el Estado Social de Derecho. Si bien al inicio del gobierno de Samper, gremios y sindicatos tienden a apoyar la política de concertación y la voluntad manifiesta de corregir los efectos sociales negativos de la apertura gavirista, posteriormente se dividirán en relación con la crisis política. El sindicalismo, y en particular las principales centrales, se polarizan de acuerdo con las posturas de las organizaciones políticas que intervienen en su interior mientras se sanciona el divorcio entre los gremios como organizaciones civiles y los grupos económicos que detentan el poder. La debilidad de estos protagonistas constituye, según Giraldo, una explicación importante a la imposibilidad de generar un polo civil durante la crisis política. Myriam Jimeno aporta una interpretación socioantropológica de las movilizaciones campesinas del Caquetá, Putumayo y Guaviare orientada a contrarrestar los discursos oficiales y de los medios de comunicación que las asociaron permanentemente con acciones de la narcoguerrilla. Recordando el carácter social y cultural cam16

Introducción

biante del uso y valoración de los narcóticos en distintos tiempos y lugares, explica la relación entre violencia y cultivos ilícitos por el juego complejo de intereses encontrados, la incapacidad institucional, las estrategias de vida de distintos grupos sociales. Diferencia tajantemente a cultivadores y comerciantes como actores con intereses contradictorios y responsabilidades desiguales en la generación de violencia. Mientras los primeros aspiran a convertirse en campesinos prósperos o a asegurar simplemente sus condiciones de subsistencia y son actores marginales de la violencia, los segundos recurren a ella sistemáticamente como forma de imponer sus intereses de enriquecimiento y poder sobre los mismos campesinos. En su comentario a esta ponencia, José Jairo González complementa el análisis de Jimeno, ubicando estas movilizaciones en continuidad con las luchas campesinas de este siglo en pro de una reforma agraria y diferenciando a cultivadores y raspachines, siendo estos últimos los actores más invisibles y a quienes se les ha asignado los papeles secundarios. Para González, se hace indispensable desnarcotizar los procesos de colonización y las estrategias de supervivencia de indígenas, colonos, campesinos y raspachines. Norma Villarreal se interesa por las movilizaciones de mujeres en favor de la paz que captaron la atención de los medios de comunicación durante la reciente crisis: las protestas de las madres por el envío de soldados bachilleres a los frentes de guerra; las movilizaciones de las madres de los soldados secuestrados por la guerrilla en Las Delicias reclamando la liberación de sus hijos; y la marcha de mujeres a Mutatá en búsqueda de una solución pacífica de los conflictos. Estas tres movilizaciones son situadas por Norma Villarreal en continuidad con una tradición de lucha de las mujeres por la paz, que se remonta 17

Luz Gabriela Arango

a su participación en la Marcha del Silencio convocada por Jorge Eliécer Gaitán en 1940 en contra de la violencia partidista. Norma Villarreal rescata el papel de los movimientos feministas en la búsqueda de alternativas pacíficas y en la crítica a la guerra y a los actores armados. En su comentario a esta ponencia, Mauricio Archila apoya y complementa muchos de los argumentos de Norma Villarreal, criticando no obstante su visión homogéneamente pacifista de las mujeres que no diferencia a las mujeres guerreras, guerrilleras o guerreristas así como su análisis que reduce la violencia a una expresión del autoritarismo y el dominio patriarcal. Esperando que sea el juicio de los lectores el que finalmente evalúe en qué medida logramos nuestro propósito de realizar un análisis no coyuntural de la coyuntura, a nombre de la Facultad de Ciencias Humanas quiero expresar nuestros agradecimientos a Diego Cardona, Pierre Gilhodes, Hernando Gómez Buendía, Rocío Londoño, Fabio López de la Roche, Ernesto Parra, Alfredo Rangel, Oscar Rodríguez, Norma Rubiano, Fernando Uricoechea y Luis Alberto Zuleta su participación y su valiosa contribución como ponentes, comentaristas y panelistas en el Simposio. Por razones de tiempo y espacio, sus textos no pudieron ser incluidos en esta compilación. Quiero igualmente aclarar que si he tenido el honor de hacer la presentación de este libro, es gracias a la amable delegación del grupo coordinador del simposio, gestor del Observatorio y comité editorial simultáneamente, integrado por el decano de la Facultad Gustavo Montañez y los profesores Fernando Cubides, Medófilo Medina y Lisímaco Parra, quienes actuaron además como ponentes, comentaristas, coordinadores de mesa redonda y apoyo polivalente. Para ellos, mis agradecimientos por su disponible y generoso compromiso. Este simposio y este 18

Introducción

libro fueron el resultado de su trabajo y entusiasmo. A la Fundación Social y su gente, en especial a Germán Rey, Eduardo Gutiérrez, Guillermo Hoyos, Daniel Ramos y Luz Stella Sierra, la expresión de gratitud de la Facultad de Ciencias Humanas por su activa participación y apoyo en esta primera fase del Observatorio. A Paula Iriarte y Nelson Cruz por las imágenes que nos ayudaron a promover este simposio y sus debates. Finalmente, al equipo del CES que garantizó la buena organización del evento: Sonia Álvarez, Ángela Díaz, Rosalba Melo, Fernando Visbal, Joaquín Agudelo y Miller Mora.

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Presentación Germán Reyv Texto de presentación del Simposio

Dibujando lo que llamó la refiguración del pensamiento social, Clifford Geerts escribió que «muchos científicos sociales han renunciado a un ideal de explicación basado en leyes y ejemplos para asumir otro basado en casos e interpretaciones, buscando menos la clase de cosa que conecta planetas y péndulos y más esa clase que conecta crisantemos y espadas». Así como se transforman las aproximaciones científicas no solamente en el campo de las ciencias sociales sino en el de las denominadas ciencias duras, también se modifican, con una cierta radicalidad, los procedimientos de la mirada. Menos obsesiva que en otros tiempos, la mirada está hoy mucho más abierta a arriesgarse a encontrar versiones diagonales y a abandonar la facilidad de las analogías, a explorar territorios cuyas fronteras ya no son tan explícitas como en otros días y a construir relatos que cuenten lo visto sin imposiciones. Posiblemente haya sido un novelista, el portugués José Saramago, quien haya mostrado más recientemente lo v

Vicepresidente de Axiología, Fundación Social.

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Germán Rey

que significa un mundo donde ya no se ve, un mundo en el que todos sus habitantes van progresivamente sucumbiendo a la pandemia terrible del enceguecimiento. Uno a uno los ciegos de su narración van llevando hasta el límite sus sentimientos, van inventando el odio a través de unos privilegios que en la luz serían nimios e incluso insignificantes, van organizando poderes destructores en la penumbra de sus propios despojos. Allí mismo, es verdad, se experimenta la solidaridad en las pequeñas cosas, en las frágiles certidumbres del tacto y las intuiciones. En el marasmo de los cuerpos sin orientación se vislumbran los gestos que nos dotan definitivamente de humanidad. Menciono intencionalmente la mirada porque, aquí, en este Encuentro estamos asistiendo a la creación de un Observatorio. Un observatorio que propone hacer un seguimiento a los procesos sociales, políticos y culturales del país combinando ritmos largos con los más breves de la coyuntura, convocando una diversidad grande de saberes para que en su conjunción puedan ofrecer otras claves de interpretación de nuestros problemas. En este ejercicio del ver se ratifica una de las condiciones centrales de la Universidad y de las organizaciones civiles como la Fundación Social en su compromiso con lo público, en el apoyo a la conversación civilizada, a la expansión social de la deliberación frente a los silenciamientos de la banalidad, el conformismo o el terror. Uno de los textos que más estimo de Jacques Derrida es la lección inaugural que pronuncia en la Universidad de Cornell en la que se vale de la topografía del lugar para mostrar el sentido de la universidad suspendida sobre el abismo, abierta a la amplitud retante de un horizonte que se expande ante ella. 22

Presentación

En su discurso comparaba la visión pertinaz, terrible de ciertos animales sin párpados, condenados a una visión perenne con la mirada humana que tiene la fortuna del párpado, es decir, de la interrupción temporal de un dramático presente continuo. En un trabajo clásico, Hannah Arendt escribió que lo público es lo «que puede ser visto y oído por todos»; por eso señalará que toda violencia es muda, por eso recurrirá a la figura de la luz dura —una metáfora más que hace posible la mirada— para corroborar la condición de visibilidad de lo público. Los Observatorios, que nos hacen recordar las aventuras humanas por descifrar los misterios celestes, ahora voltean su mirada, sus lentes, para hacer relevantes los perfiles, los contornos, los sujetos y las topografías de nuestras realidades sociales. La Fundación Social ha querido participar en este empeño y lo hace porque encuentra importantes afinidades con esta iniciativa de la Facultad de Ciencias Humanas. La naturaleza privada de una Organización, sus propósitos sociales y empresariales no la eximen sino por el contrario subrayan aún más esta refiguración de lo político, este énfasis en sus responsabilidades públicas. Permítanme finalmente hacer una evocación personal y acaso inmodesta de la memoria. Soy un egresado de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional. Mientras escribía estas palabras no dejaba de preguntarme si lo que ofrecía y ofrece esta Facultad, como todas las otras de la Universidad pública, es solamente la formación a través del conocimiento, la ubicación exitosa en el panorama de los saberes especializados o de los hábitos profesionales.

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Germán Rey

Creo que lo que finalmente subyace en la pertenencia a esta Facultad es mucho más que esto, es una suerte de impacto en el mirar, una renovación necesaria de la sensibilidad, una refrendación constante de la aventura del conocimiento. Cada mirada está hecha de aquellos fragmentos que componen nuestras vidas corrientes, por la frivolidad de la existencia que, recordaba Montaigne, es la materia prima de nuestras realizaciones. Mi prisma está compuesto por las discusiones planteadas en la psicología social y el psicoanálisis, por el itinerario histórico que mostraba los intentos más o menos sistemáticos por entender los mundos interiores, por los recorridos titubeantes a través de los laberintos del lenguaje, las representaciones o la memoria. Pero también mi prisma está hecho de los desfiles existenciales y excéntricos de los Mefíticos, de la imagen imperturbable del doctor Goyeneche convertido en sus últimos días en un mensaje viviente, en una proclama tenaz que voceaba los delirios de un país desde el tablero humilde que le colgaba de una cerviz nunca vencida; de las marchas y los debates en donde el mundo parecía transformable por instantes, de los problemas de genética del profesor Laverde en que dinosaurios de cola fucsia se enamoraban de dinosaurias de cresta azul, de las reflexiones pioneras de Álvaro Villar Gaviria que llevaron a la psicología de los divanes las angustias del servicio doméstico o las expoliaciones de los niños trabajadores, de los dulces cantos generacionales del Jardín de Freud donde también se tarareaba Samba pa’ ti de Santana, de las discusiones fervientes frente a un positivismo que ya había saboreado sus mejores épocas. 24

Presentación

Sé que el Observatorio que hoy se inaugura con el Simposio sobre la crisis socio-política colombiana, al que se ha unido la Fundación Social, se sustentará en este patrimonio de la Universidad Nacional, en esta tarea que por años ha unido la libertad con la crítica, la imaginación con la reflexión, la indagación de los problemas del país con la irrupción de otros modos de vivir, otras estéticas, otras variaciones de la mirada.

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INSTITUCIONES Y PARTIDOS

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Dos décadas de crisis política en Colombia, 1977-1997 Medófilo Medinav

I NTRODUCCIÓN El foco de este Primer Simposio del Observatorio Sociopolítico de la Facultad de Ciencias Humanas es la crisis política actual. También es el centro del presente artículo. Sin embargo busco una aproximación no inmediata. Los análisis políticos coyunturales tienden a sobreestimar el rol de los actores individuales y con frecuencia llevan a planteamientos simplistas o a la adopción de la valoración moral como la clave interpretativa fundamental. En diversos momentos no pocos de los opositores al Gobierno de Samper insistieron en que la renuncia del presidente sería premisa suficiente de la superación de la crisis política. Una perspectiva de más largo plazo en el análisis no se muestra compatible con tanto optimismo. A primera vista el título de la presente comunicación, Dos decenios de crisis, parece contener una contradicción v

Profesor titular, Departamento de Historia, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.

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Medófilo Medina

en los términos. Las diversas acepciones de la palabra crisis retienen dos elementos: uno que corresponde al origen etimológico, el verbo griego krino, separar. En este sentido, crisis se asocia al cambio, al paso de un estado a otro; el segundo elemento básico remite a una duración breve, un momento. Desde la perspectiva de un siglo el lapso de veinte años está lejos de ser un instante. La misma dificultad de aplicación de la noción de crisis sería válida al menos para otro período de la historia contemporánea, el comprendido entre 1946 y 1964. Esa perplejidad se puede advertir en los análisis sobre la violencia cuando se acompaña el sustantivo del calificativo endémica. En el presente contexto acudo al concepto de crisis para expresar la idea de un funcionamiento anómalo de la sociedad y del Estado durante un período relativamente prolongado. Al realizar diferentes análisis sobre la historia reciente de Colombia es frecuente que el ejercicio se convierta en una evaluación sobre la violencia o las violencias que el país ha vivido en la etapa posterior al Frente Nacional. Esa derivación del análisis no es arbitraria sino que refleja la condición central del conflicto violento en la vida de la nación. Pero también es la forma que toma en las ciencias sociales la representación mítica de la violencia percibida como «[...] una violencia original que no deja de repetirse».1 No pretendo entonces la composición de un cuadro de conjunto sobre la violencia en el transcurso de estos veinte años. Quiero sólo tomar algunas tendencias del sistema político cuyo desarrollo estimo muy importantes durante ese transcurso.

1

Daniel Pécaut. Presente, pasado y futuro de la violencia, en ANÁLISIS POLÍTICO, No. 30, 1997, pág. 28.

30

Dos décadas de crisis política

DEL 14 DE SEPTIEMBRE DE 1977 AL 11 DE FEBRERO DE 1997 Se toma 1977 como año inicial del período. El punto de referencia lo constituye un acontecimiento: el Paro Cívico Nacional, PNC, del 14 de septiembre. Quizás otro hecho que aparece como un débil reflejo de aquel acontecimiento sea pertinente asumirlo como convención para situar el término del presente artículo, aunque no —por desgracia— de la crisis: el paro del 11 de febrero de 1997. En el PCN de 1977 se manifestó un malestar popular muy profundo, por un lado y por el otro se hizo patente la incapacidad del gobierno para ofrecer soluciones a ese descontento. El paro de los trabajadores estatales del presente año resultó también de un acumulado de inconformidad que guarda relación con las consecuencias sociales de las políticas de apertura económica. Estimo necesario recordar algunos fenómenos relacionados de manera estrecha con el paro de septiembre de 1977. La magnitud que alcanzó entonces la protesta sorprendió en los más diversos ámbitos de la opinión. Los primeros desconcertados fueron los dirigentes sindicales, quienes agrupados en el Consejo Nacional Sindical fungieron como núcleo dirigente del paro, y los dirigentes políticos del Partido Comunista y de otros pequeños grupos de izquierda que en mucho habían contribuido a la preparación y realización del movimiento. En el Estado ocurrió algo similar. Una especie de síndrome de amenaza extrema se apoderó de algunos sectores, en particular de las Fuerzas Armadas. En la izquierda radical —y de manera muy acentuada en las guerrillas— se formularon previsiones desmesuradas. Se operó en sectores influyentes de la vida nacional un trastorno crucial del sentido de la previsión, una peligrosa pérdida de realismo. Dos acontecimientos reflejaron esa enfermedad de la percepción: 31

Medófilo Medina

la adopción del Estatuto de Seguridad el 6 de septiembre de 1978 por el gobierno de Turbay Ayala y la realización de la Séptima Conferencia Nacional de las Farc en 1982.

Desde las instituciones del Estado se produjo una transgresión de los límites legales dentro de los cuales debía mantenerse la guerra contra la subversión. Se hizo uso del apremio y la tortura como método válido para obtener confesiones. Tales procedimientos no eran nuevos en general, pero sí lo era su aplicación con respecto a las capas medias de las ciudades. Justo en 1977 la opinión pública conoció el caso de Omaira Montoya Henao, militante del ELN quien fue desaparecida supuestamente por la Segunda Brigada del Ejército. Desde entonces se fueron conociendo las estadísticas de combates, desapariciones, secuestros, ejecuciones, homicidios de diverso tipo, masacres, fenómenos estos que han mantenido su alto perfil a lo largo de veinte años. No se quiere entrar en la presente exposición en esa tipología de la violencia contemporánea sino en la relación que ella guarda con el sistema político y en la dirección en que ese sistema se ha visto modificado en virtud de dicha relación.

En la Séptima Conferencia se adicionó de manera oficial al nombre Farc el nuevo componente EP. Eso no fue un mero juego con las siglas. La decisión más importante fue la relativa a lo que Jacobo Arenas denominó el nuevo modo de operar y que describió así: «Nuevo modo de operar significa que las Farc ya no esperan a su enemigo para emboscarlo sino que van en pos de él para ubicarlo, asediarlo y coparlo, y si aquel cambiare otra vez su modo de operar volviendo a su antigua concepción, atacarlo en 32

Dos décadas de crisis política

ofensiva de comandos móviles».2 Tal orientación implicó para la organización guerrillera un cambio en la prioridad de la territorialidad en favor de la condición de formaciones móviles. El cambio estratégico se desprendió de un diagnóstico sencillo: el Paro Cívico Nacional del 14 de septiembre había sido una insurrección a la que sólo le había faltado las armas para instaurar el poder popular.

L A CRISIS DEL ESTADO La escena internacional actual brinda ejemplos que merecen ser estudiados. Una sensibilidad postmoderna estaría inclinada a destacar en los acontecimientos de Bosnia el sorprendente afloramiento a la superficie social de fenómenos sumergidos en las oquedades del inconsciente colectivo. Esa visión pierde de vista un nivel más evidente de explicación o sea el de las consecuencias catastróficas suscitadas por la desaparición o debilitamiento extremo de los mecanismos de regulación estatal. Creo que resulta esclarecedor en el estudio de la crisis política colombiana observar el desarrollo de algunas funciones básicas del Estado. Entre ellas se quiere destacar: la organización del poder de acuerdo con una división territorial interna y en relación con otros Estados; el monopolio de la coerción física con respecto a la población; el derecho soberano de promulgación de leyes y reglamentos de obligatorio cumplimiento para toda la sociedad; y el monopolio del recaudo de los tributos fisca-

2

Jacobo Arenas. Cese al fuego. Una historia política de las Farc. Bogotá: Editorial Oveja Negra, 1985, pág. 95.

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les. Las anteriores funciones que cualquier definición elemental de Estado hace explícitas se han visto interferidas o distorsionadas de manera grave y continua en el tiempo. La inhibición para el ejercicio de esas funciones constituye una demostración de una crisis política prolongada. Mis observaciones se dirigen al comportamiento de dos de esas funciones: el control sobre el territorio y el monopolio de la coerción física. La pérdida de control territorial por parte del Estado tiene diversas expresiones: un dominio estable de las organizaciones armadas (guerrillas, paramilitares, milicias) sobre zonas geográficas y población. En un estudio realizado por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz con base en una muestra de 91 encuestas realizadas en municipios que presentaron indicadores significativos de violencia para el período 19901993-1994, se puede establecer que en 14 municipios el dominio de la guerrilla está entre el 80 y el 100%. En otros 15 municipios dicho dominio se ubica entre el 60 y 70% y en 13 municipios dicho dominio es del 50%. La población para el conjunto de esos municipios era de 883.639 personas.3 El politólogo Alfredo Rangel Suárez estimaba el año pasado que en diez años la guerrilla pasó de tener presencia en 173 municipios a 600. Aún asumiendo lo vago de la expresión tener presencia la significación de estas cifras no se puede menospreciar.4 3

Pastor Santiago Escobar Acevedo. Impacto de la violencia en la producción agropecuaria 1990/1993/1994, II, Documento de trabajo, Presidencia de la República. Santafé de Bogotá: Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Observatorio de la Violencia, diciembre de 1996, pág. 14. 4

Alfredo Rangel Suárez. La guerrilla colombiana: un bandolerismo político inédito. Bogotá: ESTRATEGIA ECONÓMICA Y FINANCIERA, 30 de septiembre (continúa en la página siguiente)

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Dos décadas de crisis política

Sin embargo la expresión territorial no se agota allí. Otra dimension es aquella que se expresa en el control relativamente estable del acceso a regiones y de vías de comunicación, aspecto en el que ha insistido con razón Iván Orozco.5 Un tercer momento es el del control temporal de vías de comunicación vitales para el país que produce un impacto económico y político sobre la opinión nacional. Al respecto es importante recordar el cambio de concepción de las Farc a propósito del dominio territorial a partir de la ya citada Séptima Conferencia. A finales de los años setenta la guerrilla carecía de capacidad para producir los bloqueos en las comunicaciones centrales que se han registrado recientemente. En el otro polo de manera creciente a lo largo de un período que ya supera los tres lustros, los paramilitares fenómeno de palpitante actualidad- le han disputado al Estado el control territorial. Además de las regiones del Magdalena Medio y Córdoba, sobre las cuales establecieron su dominio desde los años ochenta mediante la guerra contra las guerrillas y el terror contra la población civil, sobresalen ahora zonas de más reciente implantación como Urabá o buena parte del Departamento del Casanare. Sorprenden los cambios que se están operando en relación con el fenómeno paramilitar en diversas regiones. Ese dinamismo está en relación con la diversificada base de sus apoyos: militares, narcotraficantes, autoridades civiles locales, ganaderos y terratenientes tradicionales. Parece perfilarse una secuencia de etapas en la acción de 1996, pág. 24. 5

Iván Orozco Abad. Combatientes, rebeldes y terroristas. Guerra y derecho en Colombia. Bogotá: Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, Temis, Santafé de Bogotá, 1992.

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del paramilitarismo: terror sobre la población, expulsión de pequeños propietarios, expansión de una agricultura moderna. En resumen, un modelo de dominación político-militar y socioeconómica. Si bien un proceso de esta naturaleza se puede seguir en regiones como Montes de María, Ovejas, Toluviejo, Morroa, Urabá, no son los únicos lugares. No es descabellado plantearse una hipótesis sobre el avance de un proyecto político nacional con base en la experiencia paramilitar, y en fórmulas de acción políticomilitar plasmadas en modalidades tales como las cooperativas de seguridad y las Convivir. Llama la atención la realización a partir de 1994 de tres cumbres nacionales de organizaciones paramilitares. Si bien no se ha adoptado en ellas una estrategia única, el hecho mismo de su celebración muestra una disposición hacia la superación de los horizontes puramente regionales. Del bipartidismo, pero también de las zonas de la antipolítica, podrían salir los dirigentes políticos adecuados para servir de referencia a un modelo de bordaberrización o, para ponerlo en códigos más actuales, de fujimorización. Una opinión pública exasperada o desmoralizada por las violencias puede brindar apoyo a una salida de ese tipo. Ya en muchos sectores se escucha el grito que Marx en el Dieciocho Brumario atribuía al burgués sumido en la desesperación: ¡Antes un final terrible que un terror sin fin!». Es claro que una de las funciones básicas del Estado, la del monopolio de la violencia legítima, viene en evidente crisis a lo largo de los últimos años. De manera sintomática la expresión de estirpe weberiana pasó de la terminología académica al lenguaje de los políticos, los periodistas y de las ciudadanas y ciudadanos corrientes. Dentro de 36

Dos décadas de crisis política

ese campo de análisis sólo quisiera referirme a algunos aspectos. El gasto militar ha mostrado una tendencia al incremento en proporciones superiores a cualquier otro rubro del presupuesto nacional. Las estadísticas fiscales muestran un ascenso notable del gasto militar en relación con el PIB. Si a comienzos de la década de los ochenta el gasto total de Defensa y Fuerza Pública representaba 1.62% con relación al PIB, a comienzos de los noventa llegaba a 2.75%6 y en 1996 se ubicó en el 3.5%.7 También llama la atención el ritmo del incremento de las erogaciones destinadas a la Fuerza Pública. Si para el período 1985-1990 el promedio fue del 4.5% en términos reales, para 1993-1996 pasó a 14.7%.8 Esto ha llevado, de acuerdo con datos del Consejo de Política Fiscal, Confis, a que en los últimos cinco años los gastos del gobierno en defensa y seguridad hayan representado en promedio un 31% del presupuesto nacional (Gráfica No. 1). Al comparar en un plano las curvas correspondientes al gasto militar en el mundo, América Latina, países industriales, países en desarrollo, Oriente Medio y Colombia entre 1980 y 1998, la única de esas seis líneas que muestra una tendencia ascendente es la del gasto militar de Colombia.9 (Ver gráfico 2).

6

Departamento Nacional de Planeación. La Defensa Nacional y las Fuerzas Militares. Documento Conpes, 2884 Ministerio de Defensa y Seguridad. Santafé de Bogotá: Noviembre 22 de 1995, p 28. 7

Rosas Gabriel (coordinador). Comisión de racionalización del gasto y de las finanzas públicas, defensa, seguridad, ciudadanía y gasto público, (Resumen ejecutivo) Manuscrito, p8. 8

Ibid., p 7.

9

El Gasto en defensa y en seguridad ciudadana en Colombia: más para la segu(continúa en la página siguiente)

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Gráfico No. 1. Gastos del Gobierno en seguridad y defensa Porcentaje del Presupuesto Nacional 35

34 31,2

30

31,5

27,4

%

28,6

28,9

25

20 1991

1992

1993

1994

PARTICIPACION 1995

AÑO

1996

Fuente: Confis Gráfica No. 2. Tendencia del gasto militar mundial. Porcentaje del PIB

10 8

To tal Pa mu íse s in nd ial du str O iale rie Pa s nte íse se Me nd dio es arr Am oll o ér ica La tin a Co lom bia

6 4 2 1980

1986

1992

0

1998

Fuente: FMI-DNP

Sin embargo, el incremento del gasto militar no se acompaña de un consiguiente aumento de la seguridad de los ciudadanos ni de una merma del número de homicidios (Ver gráfico 3). Esta paradoja es la que de manera clara expresa una situación de crisis. El proceso del mo-

ridad del estado, menos para el ciudadano, en INFORME FINANCIERO, Número 28, 1995, p 14.

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Dos décadas de crisis política

nopolio legítimo de la coerción física en el Estado Moderno se ha asociado a la reducción del uso de la violencia por parte del Estado y desde luego por los particulares. Cualquiera encontraría sorprendente e inaceptable que crecientes esfuerzos para financiar el servicio de bomberos se acompañara de la también creciente incapacidad de este servicio para evitar y sofocar los incendios. El monopolio de la fuerza es un aspecto central de realización del proceso histórico global de “la pacificación interna” de la sociedad, para usar el concepto de Anthony Giddens. La guerra queda reservada, y esto de manera excepcional, a la confrontación entre Estados. Gráfica No. 3. Tasa de homicidio común por cada cien mil habitantes

80 77

70

76

TASA

60 50 47

40 30

37

29 23

20

28

23

10 0 58-62

63-67

68-72

73-77

Quinquenio

78-82

83-87

88-92

93-95

Fuente: Policía Nacional

Al finalizar el siglo los colombianos constatamos con impotencia que hacemos parte de un paisaje en donde diversas organizaciones armadas le disputan militarmente la soberanía al Estado en lo interno y le crean dificultades no despreciables con respecto a otros Estados. Según la revista Semana, en una operación reciente de las Fuerzas Armadas fue descubierto un arsenal de la guerrilla con 39

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tres misiles, un lanzamisiles y fusiles calibre 5.6, arma hasta entonces desconocida en el país. 10 Este armamento pesado ofrece una evidencia de la transformación militar de la guerrilla. Ésta, junto con las autodefensas, los grupos de justicia privada, los paramilitares y las nuevas modalidades impulsadas oficialmente, como las Convivir, han retraído a Colombia a la condición de un Estado premoderno. Como señala el ya citado Giddens en el Estado premoderno, «el centro político no fue nunca capaz de sostener un monopolio total de los medios de violencia. El bandidaje, el bandolerismo, la piratería y las guerras entre familias siempre fueron corrientes y en la mayoría de los Estados, los señores locales conservaron mucho poder militar independiente».11 Es digno de mención un fenómeno que se ha fortalecido de forma simultánea a la involución del Estado: la estamentalización de las Fuerzas Armadas. No resulta sorprendente que los militares colombianos reaccionen con manifiesta irritación ante cualquier sugerencia de eliminación del fuero. Al fin y al cabo, estamento, tradición foral y consagración de privilegios de casta pertenecen al mismo tipo de organización social: un orden feudal. Tal mentalidad prevaleciente en las Fuerzas Armadas no es una reminiscencia extraña al sistema político vigente; ha sido favorecida por la autonomía que desde los inicios del Frente Nacional los partidos tradicionales consagraron para las instituciones armadas en el manejo del orden público. La incapacidad política nacida del miedo

10

SEMANA, Santafé de Bogotá, marzo 31 a abril 7 de 1997, pág.35.

11

Anthony Giddens. Más allá de la izquierda y la derecha. El futuro de las políticas radicales. Madrid: Ediciones Cátedra, 1994, pág. 239.

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al pueblo por parte de los sectores dominantes para resolver el problema militar en términos de Estado, ha conducido a un desbalance crucial entre el espíritu corporativo de las Fuerzas Armadas y su misión constitucional. La ideología ambigua del civilismo de las élites colombianas, la doctrina Lleras Camargo sobre la no deliberación de los hombres de armas han disimulado la carencia de una política clara y coherente sobre la cuestión militar.

L A ESPIRAL DE LA VIOLENCIA Los diversos cuerpos detentadores de porciones del poder a lo largo de un período de tiempo prolongado han entrado en una cadena de interacción violenta entre ellos y han fomentado un sistema degradado de comunicación en la sociedad. A cada acción de uno de los polos de la violencia el otro afectado busca responder con mayor contundencia y pone en juego nuevos recursos, y así en adelante. Para finales de los años sesenta eran dos los actores armados: la Fuerza Pública y unas guerrillas más bien marginales. Pero ya en 1968 mediante la Ley 48 el gobierno reglamentó la formación de grupos civiles bajo el control de las Fuerzas Armadas. Así, con soporte legal nació el embrión del paramilitarismo. Cuando a finales de los años setenta grupos de ganaderos y terratenientes crearon las primeras autodefensas no sintieron que estaban transgrediendo la ley, el apoyo de los militares a las autodefensas pudo cobijarse bajo el manto de la Ley 48. El sistema político mismo ha instituido dispositivos muy poderosos para socavar su legitimidad. Más tarde, cuando a mediados de los años ochenta entran en crisis en el Magdalena medio los primeros grupos 41

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de autodefensa, los narcotraficantes toman por su cuenta el apoyo financiero de los grupos paramilitares. De esta manera, éstos recibieron un segundo aire. En el mundo oficial nadie pareció percatarse de lo que estaba ocurriendo. La verdad era otra: gozaba ya de plena vigencia el pragmatismo amoral según el cual era aceptable cualquier alianza siempre y cuando se suscribiera el compromiso de enfrentar al que en ese momento se identifica como el enemigo: la subversión de izquierda. La inscripción oficial de Colombia desde los tiempos de la Violencia en los esquemas de la Guerra Fría le aportaba la legitimidad de estar del lado de los buenos en la escala planetaria. Fue el mismo tipo de pragmatismo de corto plazo que en otro campo llevó a los sectores políticos dirigentes a apoyarse en el Cartel de Cali para combatir a Pablo Escobar. Pero el paramilitarismo seguiría su propia senda. Desde el año noventa y dos se afianzaron las tendencias hacia la conquista de mayor autonomía. Las Fuerzas Armadas seguirían contando con el paramilitarismo, pero éste ya no se presentaba en condición de formación subordinada sino con el estatus de aliado. Cuando bajo el Gobierno de Virgilio Barco se derogó la Ley 48 de 1968, la medida no tuvo mayores consecuencias con respecto a las organizaciones paramilitares que habían entrado en una etapa de expansión y autonomía. Al respecto puede rastrearse una historia paralela en el otro extremo. Cuando el Partido Comunista en su Décimo Congreso celebrado en 1966 elevó a la condición estratégica su experiencia hasta entonces relativamente modesta frente a las autodefensas y guerrillas campesinas adoptando la política de la combinación de todas las formas de lucha, sus dirigentes no sospechaban que el componente militar que hasta entonces había estado subordinado a la acción política terminaría comprometien42

Dos décadas de crisis política

do de manera fundamental la existencia misma del Partido como realidad política.

Es preciso tener en cuenta que la espiral de la violencia que se forma entre las corporaciones de la coerción física es un elemento fundamental en el bloqueo para encontrar una alternativa de paz. ¿Cómo romper el círculo vicioso de las violencias en este nivel de sus soportes inmediatos, las diversas corporaciones militares? Norbert Elías extrae de la tragedia griega una saga de imágenes con ayuda de las cuales presenta mejor que con la argumentación sociológica formal la profundidad y la persistencia de las emociones originadas en prolongados procesos de violencia:

Cuando observo las oscilaciones del péndulo de la violencia de la derecha para la izquierda y, quién sabe, de la izquierda para la derecha, en la reciente historia alemana a veces me sorprendo recordando la Orestiada de Esquilo donde se trata también de la pregunta de cómo es posible sustraerse del círculo satánico de la venganza de la sangre y de la maldición de la violencia que conduce permanentemente a nuevos actos violentos. Quizá recuerden: los dioses hicieron saber a Agamenón que podía esperar buen viento durante su travesía para Troya solamente si les sacrificaba a su hija Ifigenia. A la vuelta de Troya es asesinado en la tina por su esposa Clitemnestra, en parte porque ella quiere vengarse de él por la muerte de su hija. Luego las Erinnias impulsan al hijo de Agamenón, Orestes, a vengar a su padre en su madre. Cuando él, impulsado por ellas, asesina a su madre, lo persiguen sin piedad como matricida. Él se refugia en el santuario de Atenea quien finalmente apacigua a las viejas diosas de la venganza e intenta romper el cír-

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culo satánico en cuyo curso los actos violentos provocan siempre nuevos episodios de violencia.12

La espiral inextricable de violencia se retroalimenta en el caso de las corporaciones militares de ciertas pautas específicas: la exaltación del valor, la estimación positiva de las pautas machistas del comportamiento inherente a todos los militarismos, el culto a la solidaridad corporativa. Estas son orientaciones que actúan de manera privilegiada sobre las emociones que tales entrelazamientos implican. Infortunadamente hasta el presente no se ha tomado en cuenta esta dimensión de la violencia contemporánea en Colombia. El no comprenderla constituye un obstáculo para llegar a soluciones realistas. Sin abandonar el campo del monopolio de la coerción física, quiero destacar un aspecto que hasta ahora no ha sido tomado en cuenta. Se trata del asunto de la imagen que los militares tienen sobre su propia institución y sobre sí mismos como profesionales de la guerra. En el transcurso de 20 años son diversos los reveses sufridos por la institución en el desarrollo de la guerra interior. Si bien la audaz acción del M-19 con la sustracción de cerca de 7.000 armas del Cantón Norte en enero de 1979 terminó en un empate militar cuando fueron recuperadas casi todas las armas, el costo político para las Fuerzas Armadas fue muy alto por la racha de violación sistemática de los derechos humanos en que se comprometió la Fuerza Pública. Si bien la toma de Casa Verde —sede del

12

Norbert Elías. Respeto y crítica. En REVISTA COLOMBIANA DE SOCIOLOGÍA, (Traducción V. Weiler). Santafé de Bogotá: Departamento de Sociología. Universidad Nacional, vol. III: No. 2, 1997, pág. 89.

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comando central de las Farc— el 9 de diciembre de 1990 fue presentada como una victoria militar, no tuvo consecuencias favorables para la pacificación del país. En días recientes a propósito del desenlace de la toma de la embajada del Japón por parte de guerrilleros del Mrta en Lima, se ha recordado el crecido tributo en vidas humanas y en destrucción que tuvo en noviembre de 1985 la contratoma del Palacio de Justicia realizada por el Ejército Nacional en Bogotá. Hechos como la toma de la base de las Delicias y la larga retención por las Farc de un numeroso grupo de soldados tanto como el despeje militar de una extensa área luego de la intransigencia inicial de los altos mandos, muestran lo que de manera creciente se pone en evidencia en los análisis y pronunciamientos de la gente, de los medios de comunicación y de voceros influyentes de la sociedad civil sobre la ineficacia de las Fuerzas Militares en la guerra contra la subversión. Del ambiente internacional no se desprenden señales favorables para el buen nombre de los militares. Como registraba Cepeda Ulloa: «A nuestros generales les niegan la entrada a Alemania y les revocan las condecoraciones en los Estados Unidos, por temor al escándalo de Amnistía Internacional».13 En otros tiempos en la tradición intelectual del pensamiento antimilitarista el desprestigio de las instituciones armadas oficiales y por supuesto la erosión de la autoestima de sus miembros eran valoradas de manera uní-

13

Fernando Cepeda Ulloa. Origen, desarrollo y desenlace del “caligate”, en Colombia contemporánea, Saúl Franco (Editor). Santafé de Bogotá: Iepri, Ecoe Ediciones, 1996, pág. 289.

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voca en sentido positivo, dado que constituían muestras de la descomposición de las instituciones de un Estado que había que sustituir de manera integral. En la actualidad debe llamar la atención la condición interna de las instituciones llamadas a ser el soporte del monopolio de la violencia legítima. Los peligros que asechan a un sistema político que descansa en instituciones caracterizadas por autorrepresentaciones atravesadas por experiencias de humillación son muy fuertes. En este campo tienen enorme interés las observaciones de diversos historiadores a propósito de la influencia que alcanzaron ese tipo de sentimientos al lado de otros fenómenos fraguados en el particular proceso de formación estatal en la historia alemana, en el ascenso y ejercicio del poder de los Nazis. En tales situaciones, la aspiración a una victoria definitiva e inequívoca que restituya el prestigio perdido y recupere el honor lesionado inhibe cualquier disposición a la búsqueda de soluciones negociadas: deja en pié el todo o nada como principio único. Sin embargo es la sociedad la que en conjunto paga por la perpetuación de tales valores. Resultaría muy aleccionador efectuar la contabilidad de las víctimas inocentes que han pagado la cuota atroz de esas venganzas del honor. Desde luego no se trata de condenar o absolver. En primer lugar se trata de comprender las lógicas de acción.

L A BÚSQUEDA DE SOLUCIONES Para entender de manera cabal el alcance de la larga crisis política hace falta también formarse una imagen sobre los intentos que se han realizado para discernir y aplicar soluciones. La percepción de que desde mediados de los años setenta el país había entrado en una crisis política era clara 46

Dos décadas de crisis política

tanto para importantes sectores de la opinión pública como para los gobernantes. El 30 de diciembre de 1975 el entonces presidente Alfonso López Michelsen lanzó su propuesta de reforma a la Constitución con el fin de convocar una pequeña constituyente que debería reformar la administración de justicia y el régimen departamental y municipal. Los enunciados eran vagos y el presidente luego subrayaría que se reservaba más bien el papel de animador de un debate antes que el de autor de una propuesta concreta. Por eso la oposición ospino-pastranista habló de un salto al vacío y el politólogo Cepeda Ulloa en su momento señaló: «El Presidente mismo, que ha sido el proponente, ha dicho que no sabe, y no he oído de ningún colombiano que sepa todavía, qué es lo que hay que hacer: de ningún partido político, de ningún gremio, de ninguna universidad, de ningún instituto de investigación, de ningún profesor universitario. Todos reconocemos que no sabemos que es lo que hay que hacer».14 Pero ¿qué era lo que López pretendía saber? Por lo menos tres cosas. Primera, que el país estaba en crisis y que su manifestación más clara era la rebelión de las comarcas o los paros cívicos. En «este tiempo —señaló el Presidente— la técnica del golpe de estado comienza por apoderarse de los servicios públicos, principalmente de las comunicaciones y los transportes».15 La segunda cosa que el primer mandatario estimaba saber era que la solución debía producirse mediante un consenso nacional entendido a la usanza del Frente Nacio14

Fernando Cepeda Ulloa. Un debate sobre la constituyente. Bogotá: Universidad de los Andes, 1977, pág. 3. 15

EL TIEMPO, Bogotá, 21 de julio de 1976, pág. 7A.

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nal; es decir, como entendimiento bipartidista. La tercera cosa clara para López era que el consenso debía formalizarse en una reforma constitucional adoptada no por el Congreso sino mediante un procedimiento extraordinario, una Pequeña Constituyente.

En las legislaturas de 1976 y 1977 el Congreso discutió y aprobó la propuesta que fue sancionada por el presidente mediante el Acto Legislativo No. 2 de 1977. Quedó pues convocada una pequeña asamblea constituyente de cincuenta miembros. El 5 de mayo de 1978 la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible el citado acto legislativo. La decisión de la Corte en lo inmediato evidenciaba un conflicto entre los poderes. Entonces comenzó a hablarse y no sin razón del gobierno de los jueces. En términos políticos la decisión de la Corte puso en evidencia que los sectores dirigentes del país no estaban en condiciones de pactar un acuerdo estratégico. A veinte años de establecidas las instituciones del Frente Nacional, al Presidente López Michelsen no le fue dado reproducir un acuerdo como el que aprobó el plebiscito de diciembre de 1957. Sin embargo el Paro Cívico Nacional del 14 de septiembre de 1977 constituyó una réplica de otro acontecimiento de aquel año, el Paro Cívico de mayo que había jugado un papel decisivo en el derrocamiento de la dictadura militar.

La confianza en la magia constitucional como remedio a la crisis política y social de la sociedad colombiana produciría nuevos capítulos. La negativa de la Corte con respecto a la Pequeña Constituyente conduciría, como lo registra Rafael Ballén, a un verdadero furor por reformar la 48

Dos décadas de crisis política

Carta.16 El Presidente Turbay Ayala no tuvo que elaborar un proyecto propio de reforma constitucional sino que optó por coordinar a los diversos sectores políticos con miras a un proyecto unificado. Después de intensas discusiones fue aprobado por el Congreso el Acto Legislativo No. 1 de 1979. La reforma incluía un conjunto amplio de materias sobre las cuales no se quiere entrar en este trabajo. El Acto Legislativo se ocupó de manera sintomática de los derechos humanos otorgando a la Procuraduría la facultad de defenderlos. En la letra se recogían estas preocupaciones justo en un momento en que el país atravesaba una etapa de violación masiva de los derechos humanos por entidades oficiales. La Corte Suprema de Justicia declaró inexequible el Acto Legislativo que consagraba la Reforma Constitucional. El presidente Virgilio Barco buscó con verdadero tesón la reforma constitucional. Una novedad inicial de ese empeño fue la idea de un acuerdo mucho más amplio, desde el punto de vista de los sectores incorporados en su concertación, que rompiera con el prejuicio de pensar el consenso como episodio bipartidista. En ello se reflejaba el punto de vista de ciertos sectores de la opinión pública y sobre todo una sensibilidad que habían contribuido a desarrollar los procesos de paz con los movimientos guerrilleros en los cuales se insistió por parte de la insurgencia en fórmulas que apelaran al constituyente primario. Ante la oposición del Partido Conservador, el Presidente Barco retrocedió, de manera aparentemente inne-

16

Rafael M. Ballén. Constitución política de Colombia. Antecedentes y comentarios. Santafé de Bogotá: Gustavo Ibáñez, Ediciones Jurídicas, 1995, pág. 47.

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cesaria, por cuanto se trataba de un gobierno que contaba con un gabinete homogéneo desde el punto de vista partidista, con sólidas mayorías en ambas Cámaras y que de contera había proclamado al comienzo del período el esquema gobierno-oposición como principio orientador de su gestión. El Acuerdo de la Casa de Nariño firmado entre el presidente y el expresidente Pastrana Borrero el 20 de febrero de 1988, señaló el procedimiento frentenacionalista que prepararía la convocatoria a un referéndum. El Consejo de Estado ordenó la suspensión del acto liquidando el segundo intento de reforma de Barco. Al tiempo, en mayo de 1988 culminaron las conversaciones entre el liberalismo oficial y el Nuevo Liberalismo. Parte del compromiso al firmar la unidad consistía en el impulso al proceso de reforma constitucional. Entonces empezó el tercer capítulo de la proyectada reforma vía Congreso de la República. La discusión avanzó en dos legislaturas en las cuales se realizaron acuerdos entre sectores políticos. Uno de esos puntos de acuerdo era el de la convocatoria a un referéndum que debía realizarse el 21 de enero de 1990. En él se sometería al voto popular la reforma constitucional y puntos claves pactados con el M-19 con cuyos voceros el gobierno venía en un proceso de negociación que estaba culminando. La reforma marchó hasta la llamada Noche de Morales Ballesteros, quien como presidente de la Comisión Primera de la Cámara propuso adicionar al texto del referéndum una nueva cuestión: la extradición. La plenaria de la Cámara aprobó la adición. El gobierno indignado objetó de manera enérgica esa modificación. Aunque el Senado acogió la posición del Ejecutivo, la legislatura estaba a punto de clausurarse y el proyecto fue archivado. La culminación de todo ese intenso y sostenido proceso de búsqueda de soluciones a la crisis política mediante 50

Dos décadas de crisis política

la consagración de normas escritas alcanzaría al final su término en la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente y en la proclamación de la Constitución de 1991 a cuyo contenido no voy a referirme. Si bien no será difícil encontrar un gran número de colombianos que coincide en señalar las bondades de la Constitución del 91, sin embargo se entrarán en aprietos si se les pide que enumeren aquellas transformaciones que se hayan incorporado en la marcha real del país. No parece posible mostrar que la Nueva Carta haya contribuido a la superación de la desarticulación del Estado, la impunidad, la degradación de las redes de la comunicación social, el catastrófico déficit de legitimidad de los gobernantes y de las instituciones. Si desde el punto de vista de los procesos de construcción del monopolio de la fuerza por parte del Estado en la primera parte de estas notas se observaba el fracaso en la pacificación coercitiva de la sociedad, la suerte que ha tenido el reformismo constitucional permite identificar las carencias de la pacificación normativa de la misma. No se trata sólo de las experiencias límite que viven los ciudadanos en aquellas regiones en las que campean diversas situaciones de conflicto violento, ni la dramática cifra de un millón doscientos mil desplazados sino de la compatibilidad aparentemente normal de valores legítimos con orientaciones humanas de destrucción y muerte en la vida cotidiana de los ciudadanos. Quizá este sea el nivel más profundo de la crisis de la Colombia de finales del presente siglo. Hay un fenómeno en el cual coinciden quienes manejan el conflicto guerrillas-Estado: es superior el número de víctimas de los ajusticiamientos y de las que son en general comprendidas por el Derecho Internacional Humanitario que las ocasionadas en la confrontaciones militares (ver gráfico 4).

51

Medófilo Medina Gráfico No. 4. Víctimas de acciones bélicas y DDHH VP

3,5 3

2,7

MILES

2,5 2 1,5 1 0,5 0

1,7

3,1

1,6

3

1,6

DDHH VP

1993 1994

BELICAS 1995

Fuente: Banco de Datos Cinep & Justicia y Paz

Se podría ver de manera anecdótica un episodio al que los periodistas deportivos se refirieron sin prestar mayor atención. En la etapa que siguió al partido de fútbol, entre las selecciones de Colombia y de Paraguay y que estuvo rodeado de ciertos incidentes agresivos que los televidentes pudieron ver en sus detalles, se usó la internet por parte de los jugadores de ambas selecciones para la recíproca agresión electrónica. De parte de los colombianos se lanzaron amenazas en las que se aludía a la guerrilla como posibilidad de obtener compensación por los agravios. Por supuesto nadie asumiría que nuestros jugadores abriguen mayores simpatías por las organizaciones guerrilleras. Sin embargo en momentos de exasperación se manifiesta algo que bien podría denominarse como la disponibilidad personal al recurso violento tomado del enrarecido medio social. La proliferación de las violencias en el país ha configurado un ambiente social e histórico patológico donde al decir de K.W. Deutsch se hace difícil la 52

Dos décadas de crisis política

supervivencia decorosa por la compatibilidad de valores legítimos con pautas de muerte. 17 Tal situación histórica coexiste no obstante con el culto a un juridicismo exquisito que constituye también una verdadera tradición política. Colombia no ha roto en la segunda mitad del siglo el ritmo marítimo de su democracia para usar la bella aunque encubridora expresión de Alberto Lleras. Sin embargo las víctimas de la guerra sucia no son menos que las de aquellos países del continente en los cuales ella se asocia a la instauración de regímenes tecnocrático-autoritarios.

L A NEGOCIACIÓN DE LA PAZ 1981-1982 A raíz de la toma de la embajada dominicana por el M-19 en 1980 el gobierno y la insurgencia intercambiaron las primeras comunicaciones sobre negociaciones de paz. En noviembre de 1981 el gobierno creó la comisión de paz, presidida por el expresidente Carlos Lleras Restrepo. Han transcurrido diecisiete años durante los cuales se han realizado once procesos de negociación, del acuerdo de la Uribe en marzo de 1984 a la suspensión de las conversaciones de Tlaxcala en mayo de 1992. De esos once procesos, ocho han concluido de manera exitosa, es decir, con la reincorporación de la respectiva organización guerrillera a la vida legal. Sin embargo los dos movimientos más poderosos y antiguos no sólo continúan en la guerra sino que

17

K. W. Deutsch. Los nervios del gobierno: Modelos de comunicación y control político. México: Paidós Studio, 1985, pág. 24.

53

Medófilo Medina

muestran avances muy notables en los planos territorial, militar y económico. El repaso del desarrollo de las políticas y procesos de paz ofrece una veta muy rica para el estudio del sistema político y de su crisis. Cada gobierno dejó su impronta en la política de paz. Además la guerrilla buscó escapar de los moldes estrechos de una discusión que se circunscribiera a las condiciones de inserción de los guerrilleros. Los planteamientos siempre fueron muy ambiciosos, al menos en lo que respecta a las Farc y al ELN. Esa circunstancia permite que la visión retrospectiva de los procesos de negociación remita al estudio de problemas centrales de la vida política del país en los últimos años. Los gobiernos, enredados en discusiones poco realistas sobre la representatividad de la guerrilla, forcejearon por quitarle alcances a los temas de discusión. Aquí ya podría ubicarse una de las razones del callejón sin salida en que entraron las conversaciones de paz. No puede menospreciarse la significación positiva de aquellos procesos de paz que concluyeron con acuerdos y desmovilización de algunos grupos, pero tampoco deben exagerarse sus consecuencias. Hasta el presente lo evidente es que mientras persista en acción alguna organización armada insurgente las posibilidades de recomposición de las guerrillas son muy amplias. Darío Villamizar señala que los procesos de negociación política realizados entre 1989 y 1994 comprometieron en la reinserción a más de 6.000 combatientes. El optimismo que el número suscita se reduce de manera notable al ver las cifras sobre el número de hombres que se atribuye actualmente a las guerrillas. En un estudio de la Unidad de Justicia de Planeación Nacional se establece que entre 1990 y 1994 las Farc pasaron de los 5.380 a los 6.900 hombres y el Eln de 54

Dos décadas de crisis política

1.600 a 2.700.18 Cálculos conservadores estimaban en 10.000 el número de efectivos de la guerrilla para 1966. Al señalar la facilidad de la recomposición de la guerrilla no se está apuntando a una especie de mecánica sociológica, o de dimensión mítica. Se destaca en primer lugar que los que por los tiempos de Belisario-Landazábal se denominaron los factores objetivos de la violencia se han mantenido e incluso se han agravado. A nadie se le oculta que la realidad actual de la insurgencia incorpora elementos de sustentación de orden corporativo. Pero no podrían atribuirse a ellos, al menos no de manera decisiva, la persistencia y desarrollo de la subversión política. Los procesos de paz culminados y las conversaciones frustradas muestran diversas inconsistencias. Aquí solamente se quiere comentar las que podrían denominarse las carencias básicas de las políticas de paz. Ellas a su vez han alimentado la persistente crisis política. En los más diversos análisis realizados por los medios académicos se advierte la alta correlación existente entre lo que desde los años veinte del presente siglo se llamó la cuestión agraria y la persistencia del problema de la lucha armada. Durante el gobierno de Gaviria con ardor polémico se insistió en la deslegitimación de las guerrillas. En parte tales expectativas se asociaban con el derrumbe del socialismo en Europa Oriental. Lo obvio en apariencia era esperar que unas guerrillas que de manera explícita se asociaban con el socialismo perdieran terreno de manera vertiginosa. No sucedió así. A mi juicio las guerrillas estaban menos ideologizadas de lo que los esquemas de la Guerra Fría permitían suponer.

18

Estudio reseñado en EL TIEMPO, 8 de septiembre de 1996, pág. 6A.

55

Medófilo Medina

Si se examinan todas las fases de la historia de las Farc desde sus antecedentes en la formación de la resistencia campesina en la vereda de Chicalá en Chaparral en 1949 hasta las más recientes formulaciones programáticas, se advertirá sin hacer mayor esfuerzo, que en la base ha estado un programa agrario, la exigencia de una reforma agraria con un decisivo componente redistributivo. A comienzos de 1986 tuve la oportunidad de tomar parte en la ronda final de la corriente de turismo político que afluyó a Casa Verde para ver y escuchar a Marulanda Vélez y a Jacobo Arenas a quienes los medios no acababan aún de despojar del título de Don con el que los había distinguido el obsequioso y poderoso periodista Yamit Amat. Para sorpresa mía, en las conversaciones Marulanda afirmaba que en Colombia la verdadera vanguardia política era el campesinado y no el proletariado urbano. Una afirmación de este tenor era inconcebible en cualquier miembro de un partido comunista ortodoxo. Sin embargo el comandante de las Farc la enunciaba sin énfasis polémico, como expresando algo muy evidente. Además el agrarismo de las Farc no ha jugado sólo en el orden de los programas manifiestos sino que atraviesa la experiencia cultural de ese movimiento armado. Frente a esa realidad se tiene otra no menos clara de la cual quisiera destacar dos momentos. Primero: El desarrollo capitalista colombiano no ha eliminado al campesinado como grupo social diferenciado. Si en términos relativos los campesinos han disminuido, en términos absolutos han aumentado en el conjunto de la población. Si en el siglo XIX el campesinado, numeroso en el conjunto de la población, permaneció invisible políticamente, en el XX, la figuración política de los campesinos ha sido permanente aunque hayan sido diferentes los epicentros de su lucha. El mundo de los pequeños productores rurales, 56

Dos décadas de crisis política

de los aparceros, arrendatarios y colonos ha sido una reserva social y política de los comportamientos radicales originados tanto en el campo como en la ciudad. Movimientos con decidida vocación urbana como el M-19 terminaron trasladando su centro militar y político a un entorno rural. Además, en estos finales del siglo, obran condiciones que agravan el problema social en el campo. La apertura económica ha golpeado de manera sensible a la agricultura. Ya en un artículo reciente me referí al hecho de que ha «culminado un proceso cuyo impacto no se ha valorado en sus justas dimensiones: la pérdida de la hegemonía del café en el sector externo y en el conjunto de la economía. Mientras que para los años setenta el café participaba con el 60% de las exportaciones, entre 1990 y 1994 al café sólo le correspondió en promedio el 20% de las exportaciones».19 Habría que añadir que la caficultura que contribuyó a moldear la personalidad económica y social del país ha sido una rama intensiva en mano de obra. Segundo: Tan persistente como el campesinado, es la frustración en relación con la reforma agraria. La historia oral ofrece ejemplos de personajes que en un momento ofrecieron su testimonio a propósito de sus experiencias en la violencia de los años cuarenta y cincuenta; más tarde fue posible encontrarlos de nuevo refugiados en algún barrio de invasión luego de haber sido sacados de un nuevo frente de colonización. Esos relatos ilustran bien las continuidades de la lucha por la tierra y la perpetua-

19

Medófilo Medina. La crisis política 1994-1996. En: NÚMERO, No. 12. Santafé de Bogotá, diciembre de 1996, pg. 43.

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Medófilo Medina

ción del conflicto. Durante el siglo XX no se registra un intento de reforma agraria que haya dado lugar a una real, así fuera parcial, redistribución de la propiedad territorial en favor de la población rural privada de ella. No faltaron los intentos de llevar a cabo la reforma agraria. Tiene interés repasar las discusiones intensas que se dieron a comienzos del Frente Nacional sobre el problema de la tierra. Los diagnósticos que entonces se realizaron continúan teniendo vigencia. Desde la promulgación de la Ley 135 de 1961 con la consiguiente creación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, y el establecimiento del Consejo Social Agrario, la idea de la reforma agraria acompañaría al Frente Nacional como un fantasma. La sobrerrepresentación de los terratenientes y ganaderos tanto en el Ejecutivo como en el Legislativo, convirtió la Ley en algo inane y a los organismos encargados de realizarla, en entidades burocráticas. Se recuerda bien el Pacto de Chicoral en 1972, que inició el desmonte del proyecto de reforma agraria. Para concertar se llamó entonces a las distintas organizaciones de los propietarios, pero se excluyó de manera explícita a la Anuc y demás representantes de los pequeños propietarios. Justamente el auge de las luchas agrarias de comienzos de los años setenta era la reacción al empecinamiento en la defensa de unos intereses económicos que no tenían en cuenta el agravado conflicto social. En los distintos procesos de paz el componente social estuvo reservado a planes de recuperación de algunas regiones donde las guerrillas tenían sus bases más amplias. Pequeños retazos para responder a problemas estructurales. En este sentido cada proceso de paz exitoso ofreció para los grupos armados mayoritarios elementos disuasivos para conversaciones de paz hacia el futuro. Estos grupos no se sintieron muy estimulados a pactar sobre con58

Dos décadas de crisis política

diciones que no afectaran a conjuntos mayores de población más allá de los comprendidos en los territorios en los que han ejercido su dominio. Otra zona de frustración la constituye la no realización de una reforma tributaria que hubiera afectado la condición regresiva del sistema impositivo colombiano. En este campo se registra otra historia de frustraciones. El intento más ambicioso lo constituyó la reforma tributaria de 1974, adoptada mediante la emergencia económica decretada aquel año. Si bien la reforma respondía a la política antiinflacionaria que pretendía poner en marcha el gobierno, no le era ajena cierta intención redistributiva. La Ley buscaba aliviar la presión sobre las rentas del trabajo e incrementar los recaudos sobre las provenientes del capital. Resulta muy aleccionador seguir las reacciones de gremio por gremio encaminadas a restablecer las excepciones y los regímenes de privilegio. Cuando la Corte Suprema de Justicia declaró la exequibilidad de los decretos tomados bajo la emergencia económica, ya la reforma tributaria había sido despojada de buena parte de sus aspectos progresivos. Ese resultado no sorprende si se tiene en cuenta que los ganaderos y terratenientes contaban con seis representantes en el Gabinete del Mandato Claro. Finalmente el Presidente Turbay Ayala auspició el desmonte de lo que quedaba en pie de la reforma tributaria de 1974 mediante la Ley 20 de 1979.20 Si en un determinado momento se observó un leve mejoramiento de la distribución del ingreso ello se produjo en función no

20

Ver Guillermo Perry y Mauricio Cárdenas, Diez años de reformas tributarias en Colombia. Bogotá, CID-Fedesarrollo, 1986.

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Medófilo Medina

de reformas explícitas sino de la influencia de otros factores como el de la educación. En resumen la ausencia de una etapa de reformismo social ha aportado elementos importantes del conflicto y de prolongación de la crisis política. Por otro lado cada uno de los capítulos de la negociación no pudo acompañarse de un mínimo consenso de los sectores dirigentes alrededor de la paz. En cada caso el asunto quedó como responsabilidad del presidente de turno ante la indiferencia y, peor aún, ante el boicot de esos procesos de paz. Recuérdese la soledad del gobierno de Betancur o de la administración Barco en momentos decisivos de los respectivos procesos de paz. De la experiencia de otros países de América Latina se observa que la necesidad de reformas sociales y políticas ha sido abordada por fuerzas políticas nuevas, por partidos o movimientos que toman la alternativa. En Colombia han sido los viejos partidos los que han tomado en sus manos los proyectos de reformas. El resultado ha sido el regreso abrupto, apenas iniciado el camino reformista. Una vez más se muestra lo azaroso del designio de realizar un concilio católico con cardenales protestantes. Ese es el tema de la parte final del presente artículo.

EL VACÍO DE LA OPOSICIÓN Uno de los problemas fundamentales de la segunda mitad del siglo XX en Colombia tiene que ver con la ausencia de un movimiento o partido de oposición. Esa circunstancia torna difícil las posibilidades de salida a las crisis políticas. En trabajo reciente comparaba la situación creada con ocasión de las denuncias sobre penetración de los dineros 60

Dos décadas de crisis política

del narcotráfico en la campaña Samper Presidente y la serie de escándalos del Proceso 8.000 con otras coyunturas políticas del siglo XX en las cuales se vio comprometido el presidente de la República. Recuérdese al respecto la caída de Marco Fidel Suárez en 1921 en virtud de una acusación, que mirada desde hoy suscita una cierta sonrisa de condescendencia. La denuncia contra el presidente presentada en el Congreso por el representante Laureano Gómez condujo a la rápida renuncia del mandatario y a su reemplazo por el designado Jorge Holguín. El conflicto se resolvió en 20 días. Si bien la crisis que se suscitó en relación con las denuncias de corrupción oficial bajo el segundo gobierno de López Pumarejo (1942-1945) se prolongó mucho más tiempo que la anterior, se solucionó con la renuncia del presidente y la designación por el Congreso del reemplazo en la persona de Alberto Lleras Camargo. Las diferencias que en su desenlace presentan esas dos coyunturas con la actual (1994-1997), están determinadas por la existencia de fuerzas de oposición y no únicamente de personas que hacen oposición. Tales fuerzas encarnaban alternativas y disponían de un poder capaz de abrirle desarrollos nuevos a la situación. No quiere repetirse la argumentación sobre la influencia negativa que tuvieron las instituciones del Frente Nacional para la creación de un movimiento de oposición. En los años setenta se produjo la dispersión de la variante populista de oposición, la Alianza Nacional Popular, Anapo, luego de que se proclamara su conversión en partido político independiente en junio de 1971. Esto no era más que la réplica de otro naufragio de un movimiento populista al término de los años cuarenta cuando cayó asesinado Jorge Eliécer Gaitán el 9 de Abril de 1948. 61

Medófilo Medina

Las dificultades de la oposición contemporánea se confunden con la guerra sucia y la violencia. El estudio de la breve y cruel parábola de la Unión Patriótica hasta ahora no ha sido abordado con la seriedad que demanda. El exterminio de la UP implicó además de la eliminación física de 3.500 personas la expulsión del escenario político de una fuerza política nacional. A ese resultado contribuyó también la adscripción de esa formación política a la peligrosa y paralizante táctica de la combinación de todas las formas de lucha. Esa fórmula no se podía mantener en los límites anteriores sin correr con altísimos costos, luego del fracaso del proceso de paz 1982-1985 y en las condiciones de despliegue de las guerrillas. La AD M-19 nacida del proceso de reinserción del M19 ha tenido una historia muy desigual. Su posibilidad de constituirse en un poderoso movimiento de oposición languideció con la misma rapidez de su impresionante ascenso inicial. Los 600.000 votos por Navarro en mayo de 1990 constituyeron un éxito prematuro que llevó al candidato a instalarse imaginariamente en la Casa de Nariño con desaconsejable antelación. Concurrieron otros factores en el retroceso: la dificultad para diseñar un programa alternativo en la coyuntura histórica de 19891991 cuando el mundo observaba con pasmo el derrumbe del socialismo en Europa Oriental. Las limitaciones que resultaron insuperables del ejercicio de un liderazgo político por parte de un equipo de excomandantes que tendía a replicar en el campo político las jerarquías militares. El proceso de conversión del EPL en el movimiento político Esperanza, Paz y Libertad al compás de otro proceso de paz tampoco dio lugar a la constitución de un partido de oposición con amplio apoyo. Hasta el presente los procesos de paz no han dado lugar a la conformación 62

Dos décadas de crisis política

estable de movimientos políticos de importancia nacional. Si la oposición radical que aún persiste no ha podido sustraerse al vértigo de la lucha armada, las formas de oposición no radical no han podido florecer bajo un cielo distinto a la tolda bipartidista y se han mantenido en la mediocre modalidad política de las disidencias en los partidos tradicionales. Esa ha sido la historia del galanismo y demás derivaciones del llerismo. En un momento dicha corriente política pareció encarnar las esperanzas de renovación de sectores urbanos medios y altos a los cuales seducían las consignas anticlientelistas y las banderas de la pulcritud administrativa. El asesinato del líder eliminó esa corriente. Sin embargo habría que recordar que ya Luis Carlos Galán había pactado la unión liberal. En los planteamientos y estilo de los firmantes de la Agenda 96 no es difícil advertir las aspiraciones políticas de un sector que se ha consolidado en el Estado, el de la burocracia tecnocrática, cuyo papel de intermediación con los organismos transnacionales cumple una función de significación estratégica. Ese sector ha sido incapaz de profundizar su enfrentamiento con la clase política tradicional y se debate en una especie de minoría de edad política. En el seno de los partidos tradicionales no parece posible esperar transformaciones democráticas. El turbolopismo seguirá dando el tono dentro del Partido Liberal con sus operaciones avispa y demás recursos de la astucia política tradicional. El Partido Conservador seguirá sobrellevando su consolidada condición de socio menor en el bipartidismo y el personalismo de sus grupos. El clientelismo seguirá siendo para los dos la forma de control y comunicación política entre los dirigentes y las masas. La 63

Medófilo Medina

posibilidad de algún cambio en los partidos tradicionales provendría también de los retos que pudiera recibir de fuera, de otra formación política. Ese vacío de oposición explica la seducción momentánea que pueden ofrecer figuras cuya recomendación proviene de haber desempeñado un cargo visible con mayor o menor competencia, y cuyas posibilidades guardan relación estrecha con la habilidad para manejar en su favor los medios masivos de comunicación. De este tipo de políticos autorreferidos no emana esperanza alguna de renovación habida cuenta entre otras razones, de su compromiso básico con las fórmulas neoliberales.

ALGUNOS COMENTARIOS FINALES No creo pertinente intentar la presentación de unas conclusiones. Es cierto que de la anterior exposición se pueden desprender algunas que son tan obvias que no vale la pena recogerlas en un apartado especial. Aunque el narcotráfico apareció en uno u otro momento de la exposición no fue tratado de manera específica no obstante su significación central en los últimos veinte años de la historia del país. Además de la explicación de orden operativo de que hay toda una sección del libro dedicada al narcotráfico21 está presente otra consideración. Si bien el fenómeno del tráfico de narcóticos atraviesa todos los aspectos del desarrollo nacional, el origen mismo de la larga crisis política no se asocia a la

21

Véase la segunda parte de este libro, Drogas ilícitas, p. 167.

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Dos décadas de crisis política

acción de los narcotraficantes. Estos, en la mayoría de los casos tomaron las trochas que ya estaban abiertas. No se sustenta la idea de una arcadia nacional conturbada de manera súbita por el terrible flagelo. Por supuesto es innegable que el narcotráfico ha contribuido a agravar y a dar a la crisis ingredientes específicos.

Se ha hablado de veinte años de crisis. Sin embargo es inocultable que el proceso que el país ha vivido en los últimos tres años ha agravado la situación. La ilegitimidad interna ha alcanzado cotas muy altas al paso que el aislamiento internacional ha enfrentado al país a unas realidades hasta ahora ignoradas o subvaloradas. La ausencia de un liderazgo político y de coherencia estatal han fomentado una peligrosa desmoralización colectiva. Ante esas realidades la búsqueda perseverante de explicaciones profundas es un campo de inversión de los intelectuales. La hora quizá no sea tanto la de los informes de expertos sino la de la reflexión a largo plazo dentro de la cual ocupan su lugar los análisis sobre los procesos históricos de mediana y larga duración. 65

Los horizontes en el análisis de una crisis Ricardo García Duartev Comentario del artículo de Medófilo Medina

La idea de crisis tal como se utiliza en la teoría social indica las perturbaciones en la vida de un organismo, en trance de experimentar mutaciones o cambios. Con ese sentido biológico se la han apropiado la sociología y la ciencia política, y con tal sentido la asume el historiador Medófilo Medina en su artículo sobre la crisis política de los últimos 20 años en Colombia. Bajo tal idea de crisis, puede sonar —en efecto— contradictorio extender su duración durante semejante lapso, pues es de esperarse que tales trastornos constituyan coyunturas más restringidas en el tiempo. Sin embargo, no es en ningún modo inusual. Así aparece en numerosos estudios históricos y sociales. Por ejemplo, la formación del Estado moderno implicó procesos de convulsión más o menos prolongados. Más bien es de esa manera como suceden las cosas: las crisis en las

v

Profesor e investigador, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia.

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Los horizontes en el análisis de una crisis

que está de por medio una transición social o la implantación de un Estado o, aún, la hegemonía de una nueva élite, suelen significar períodos duraderos. Todavía hoy no pocos países representan casos en los que el Estado ha colapsado o en los que sus distintas élites se han revelado incapaces de establecer una forma de hegemonía simbólicamente generalizada,1 con lo cual parecen hundirse en una crisis sin fin.

L AS VIOLENCIAS Y LA CRISIS En Colombia, no se trata de que las élites en el poder se hayan engarzado en un enfrentamiento sin solución. Así fue, pero en el pasado, en otra crisis, en otras violencias, que precedieron a las de hoy. Tampoco se trata —si lo que se quiere es evocar la fórmula marxista— de que una fuerza alternativa esté en condiciones de capturar la legitimidad que abandona a las élites, capaz por ello, en tanto fuerza desafiante, de paralizar el poder en ejercicio pero sin que ella misma esté en medida de alzarse con él. Se trata, más bien, según lo ha señalado con fortuna Daniel Pécaut, de una situación en la que coexisten el orden y la violencia,2 una violencia endémica y un orden institucional relativamente estable; sostenido, agrego yo, por el consenso de las élites y por un cierto credo político que comparten.

1

Niclas Luhmann. Poder. Barcelona - México: Anthropos, 1995. pp. 1011. 2

Daniel Pécaut. Orden y violencia. Bogotá: Siglo XXI, 1987.

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La violencia persistente es el terreno en el que Medófilo Medina cifra la existencia de una crisis en Colombia. Y aunque no es el único fenómeno que la configura o, mejor, aunque no es la única existente en el plano político —pues los últimos años han puesto de presente una crisis profunda en el proceso mismo de la representación política— hay que convenir que la violencia erosiona de tal manera el espacio de lo público y rebasa en tal magnitud la capacidad de control, de regulación y de representación del Estado, que no puede por menos que constituir un dato determinante de la crisis. Ahora bien, la violencia, como todo el mundo lo sabe, no ha sido solo una. Son diversos los conflictos violentos que se han retroalimentado a la vez que interferido en una mezcla perversa y devastadora. Sin embargo, el autor del artículo prefiere dirigir su atención hacia el conflicto que opone las guerrillas al Estado. En realidad, lo que más ha puesto de manifiesto la incapacidad del Estado como aparato funcional, al igual que su descomposición como centralidad de lo público, ha sido ese fenómeno explosivo de violencias que se cruzaban; violencias en las que han participado actores tan definidos pero tan distintos como la guerrilla, el paramilitarismo y el narcotráfico; con blancos de ataques como el Estado, la sociedad civil o los mismos actores entre sí, a su vez subdivididos en otros tantos grupos con voluntad para actuar por sí mismos, o para guerrear, si no se prefieren los eufemismos. Desde luego, el analista social está en el derecho de delimitar su campo de estudio refiriéndolo solo al conflicto con las guerrillas y colateralmente al fenómeno del paramilitarismo. En todo ello residen suficientes elemen68

Los horizontes en el análisis de una crisis

tos para el examen tanto de la violencia como de la crisis del Estado. Ahora bien, la razón no puede ser simplemente que la guerrilla posee un vasto control de territorios que hace que escape a la soberanía del Estado; este es un fenómeno que suele exagerarse de manera interesada a pesar de que nadie puede desconocer que ésta no ha conseguido el control directo y permanente de un solo municipio, ni el más pequeño inclusive, por más que haya extendido su presencia territorial. Es, sobre todo, por otra razón: porque de los múltiples actores de la violencia (y son múltiples si se añaden los de la violencia anómica, individual o delincuencial), aquel que reúne mayor capacidad para conjugar recursos de distinta naturaleza (ideológicos, políticos, coercitivos, etc.) es precisamente la guerrilla. Tiene capacidad de fungir en distintos niveles, con recursos varios, con “valores” diversos (malos, regulares o “buenos” o “peores”, según el gusto) que le dan continuidad y quizá mayores posibilidades de ser un catalizador social, máxime si se piensa en su potencialidad para conservarse como actor político en medio del maremagnum de actores ilegales. Estas son condiciones que le permiten arrebatar, aunque en forma fragmentaria y periférica, espacios de poder simbólico, apoyada en armas no sometidas al Estado. Importa menos, para efectos de medir la descomposición del monopolio de la fuerza legítima, el espacio territorial apoyado en dichas armas que el espacio socio-simbólico en el que se unen territorio, población y autoridad. Nada de esto, por cierto, pareció importarles en su época a los violentólogos, quienes al reconstruir el cuadro que presentaba el conjunto de violencias, atribuían mayor 69

Ricardo García

peso a la suma de daños directos (la cantidad de muertos físicos) causada por cada una de ellas. Pero que la guerrilla reúna tales condiciones no puede opacar el hecho de que el narcoterrorismo haya sido el factor de más impacto, por momentos, de mayor poder desestabilizador, y el que debilitó con mayor fuerza la confianza de la opinión pública y del propio Estado; algo que prácticamente pasa por alto el autor. Dejadas de lado estas aclaraciones, hay que reconocer enseguida la inteligencia con que el autor se extiende en su análisis sobre la precariedad del Estado. Igualmente, es pertinente su crítica a la forma como las élites en el poder han abordado, o mejor, han dejado de abordar la solución del conflicto con las guerrillas. Y resulta tanto más pertinente por cuanto se ha puesto de moda entre exfuncionarios, periodistas y “especialistas” cifrar las dificultades para una solución negociada sólo en la fuerza alcanzada por la guerrilla y en su línea estratégica. Basadas en este argumento demandan un mayor esfuerzo coercitivo del Estado, lo que sería en buena lógica aceptable si no fuera porque al mismo tiempo disimulan, sin ningún recato, tres limitaciones de las que ha adolecido la clase dirigente, a saber: Primero; una estrechez de miras en las líneas de negociación propuestas con planes que han supuesto, ni más ni menos, el desarme por cansancio o por orfandad ideológica de la guerrilla. Esto pudo tener algún fundamento con el M-19 y el EPL, pero carece de realismo y es desastrosamente ingenuo cuando se trata de las Farc y del ELN. Segundo; una debilidad manifiesta, casi consentida, para hacer frente a las violaciones sistemáticas de los derechos humanos por parte de distintos agentes sociales y 70

Los horizontes en el análisis de una crisis

políticos, sobre todo cuando estos tienen alguna vinculación con el Estado. Tercero; la ausencia de generosidad y de disponibilidad en materia de reformas sociales, en especial en lo que tiene que ver con el mundo agrario. Todo esto, más el problema del poder local, debe estar contemplado en una auténtica estrategia de paz, lo que en ninguna forma excluye el obligatorio crecimiento en la eficacia coercitiva del Estado. Ahora bien, pienso que tratándose del tema de la crisis política, no basta la sola presentación inteligente de sus manifestaciones. Hace falta, además, la búsqueda de referentes teóricos y analíticos cuyo empleo permita ampliar los horizontes para comprenderla mejor. En esta perspectiva me llaman la atención tres ideas del artículo que tienen que ver con el cuerpo de su hipótesis.

L A MOVILIZACIÓN SOCIAL Y LAS ÉLITES Dichas ideas son, en primer término, la delimitación del período de crisis a partir del Paro Cívico Nacional de 1977. En segundo lugar, el descontento social que le dio aliento a dicha movilización (De hecho, el autor cierra simbólicamente el período objeto del análisis con otra movilización social, aunque de menor envergadura: el Paro de Estatales de 1997). Y en tercer término, las conductas estratégicas (equivocadas) de las élites frente al descontento y, en general, frente a los conflictos. El paro de septiembre del año 77 representó, en efecto, un momento de galvanización que incorporó el des71

Ricardo García

contento popular debido a la coyuntura económica y la protesta sindical. Este hecho coincidió con fracturas momentáneas en el interior de las élites políticas por causa del control sobre el aparato gubernamental y como consecuencia de los desajustes entre facciones partidistas después de que terminó el régimen del Frente Nacional. Además, fue un suceso que terminó siendo estimulado por la inhabilidad en el manejo que el gobierno de entonces dio a tal coyuntura. Medófilo Medina destaca la impresión que provocó entre ciertos actores políticos este acontecimiento. Señala con perspicacia las percepciones y las reacciones de actores como las Fuerzas Armadas, los responsables del gobierno que vino después, y las propias Farc, reacciones en las cuales podría adivinarse una sobrevaloración de la movilización social. Es cierto que el gobierno siguiente (el de Turbay Ayala) respondió de común acuerdo con las Fuerzas Armadas esgrimiendo el Estatuto de Seguridad. Es cierto además que las Farc justificaron la creación de un Ejército Popular (Farc-EP) con las expectativas suscitadas por la movilización social. Pero es igualmente cierto que el régimen severo de coerción preventiva contenido en el Estatuto de Seguridad no se prolongó más allá del Gobierno que lo implantó. Y, por otra parte, no es menos cierto que la estrategia de las Farc tuvo una determinación de mayor autonomía que la que podría indicar una dependencia suya frente a la variable de la movilización popular. Lo anterior en nada impide que dicha guerrilla —como lo haría cualquiera otra— legitime de ese modo su estrategia al mismo tiempo que busca proporcionarle una presentación lógica. 72

Los horizontes en el análisis de una crisis

L A INSURRECCIÓN PERVERSA DE LO SOCIAL En todo caso, lo que me parece claro es que la movilización popular no es un dato revelante en los procesos de crisis de los últimos veinte años. Y poco tiene que ver en la desestructuración del Estado como “monopolio de la fuerza legitima” o con las dificultades que enfrenta una negociación del conflicto armado, temas en los que se extiende el autor. En ese sentido, el Paro Cívico Nacional en vez de abrir un período de movilización social, más bien cierra un ciclo que incluyó, unos años antes, al movimiento campesino y a las huelgas estudiantiles. Lo que posteriormente se dio fue un proceso inverso en el que la movilización social decrecía y se dispersaba, al tiempo que crecía la presencia y la acción de los actores armados, proceso que sacó el conflicto de los cauces institucionales al igual que del centro del sistema. Insisto en el fenómeno de la movilización no por capricho; es porque constituye un referente analítico para examinar la naturaleza de una crisis política. Bajo cierta perspectiva, toda crisis política entraña (si no es que está determinada por) movilizaciones específicas de los actores que al salirse de sus órbitas rutinarias conducen a ciertos efectos de perturbación socialmente discernibles. Son movilizaciones que por su intensidad o por el cambio de posición que implican en el actor o por los cambios en la lógica de su comportamiento o, finalmente, por una revalorización de recursos de que él dispone, provocan modificaciones incontrolables en el entramado político. Esta idea quizá proporcione elementos para ampliar los horizontes de análisis sobre la crisis. También podría ser útil además el examen de fenómenos como la movili73

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dad social que ha experimentado el país en las últimas décadas. Dicha movilidad ha incluido los mecanismos de ascenso rápido pero ilegal promovidos por el impacto del narcotráfico que, en cierto sentido, han implicado también los rápidos y constantes desplazamientos de población como el proceso de urbanización o la ocupación territorial en las zonas de colonización tardía. A horcajadas de estas mutaciones se consolidaron actores armados cuya capacidad de perturbación creció a la par que crecía la apropiación significativa que ellos hacían de nuevos recursos coercitivos y económicos, sin que se vieran correspondidos en la misma medida, con nuevos recursos de legitimación política. Este conjunto de fenómenos terminó por representar efectivamente una irrupción de lo social, pero una irrupción fragmentada —y perversa— que ha descompuesto el tejido ciudadano, sin siquiera representar en ciernes uno nuevo y sin que las élites en el poder hubieran mostrado la capacidad para responder desde el interior del “sistema” a la descomposición de éste. Medófilo Medina señala desde el comienzo la incapacidad y la responsabilidad de las élites en el poder (los grupos dirigentes, los llama él) frente a la “crisis nacional”. Este es un referente analítico de interés. No es posible analizar una crisis política como la colombiana sin tener en cuenta las conductas de aquellas. En el estudio de toda crisis hace falta la observación de la estrategia de los grupos en el poder, pero también la observación de las relaciones entre su “modelo” de hegemonía y la situación de crisis creada. Los estudios sociohistóricos presentan este tópico en el análisis de la crisis. Pienso en Crane Brinton, con su Anatomía de la revolu74

Los horizontes en el análisis de una crisis

ción.3 Pienso, además, en Juan Linz y su Derrumbe de los regímenes democráticos. Ahora bien, la sociedad colombiana no ha exhibido unas élites de espíritu refractario a todo cambio ni completamente desconectadas de los conflictos sociales. Incluso el autor destaca un tópico muy conocido en el comportamiento de nuestras élites, como es el de su fetichismo constitucional: creer que cambiando las leyes se cambia la realidad. Lo cual significa, sin más, el reconocimiento de un cierto reformismo —aunque solo formal— en las élites colombianas para enfrentar el avance de los conflictos y la crisis del Estado. Una observación más detenida podría encontrar, en realidad, cambios en la actitud política de aquellas precisamente en los últimos 20 años, cambios que no se reducen a la reproducción de ese espíritu de formalismo constitucional que por lo demás ha sido de siempre y no de ahora, merecedor sin duda de los dardos que le dirige el autor. Solo que estos llevan una carga de mala leche injustificada contra la Constituyente del 91, la cual tampoco se limitó, lejos de ello, a ser un simple acto de “magia” constitucional. En la conducta de las élites sí hubo ciertos cambios de actitud, aunque irregulares y sin duda superficiales, cuya mejor demostración fue precisamente el momento de la Constituyente. Cambios que vinieron a coincidir con el relevo generacional en los agentes que controlan las riendas del gobierno, rodeados además por consejeros no formados en medio de las viejas querellas partidistas, ni 3

Crane Brinton. The Anatomy of Revolution. New Jersey: Prentice Hall, 1952.

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contaminados tampoco —no tanto como sus tutores— con un espíritu demasiado estrecho y reactivo frente al conflicto social, frente a la oposición política o frente a la diferenciación ideológica.

La crisis de la élite Lisímaco Parrav

PRELIMINARES En 1947, es decir, hace cincuenta años, el por entonces joven profesor de Derecho Constitucional Alfonso López Michelsen publicó un ensayo titulado La estirpe calvinista de Las élites sí han desarrollado estrategias frente a algunuestras instituciones. La tesis central de dicho estudio, renos de los grandes problemas políticos y sociales. Ocurre cientemente reiterada por su autor, entretanto expresidensindeembargo que dichas estrategiasasí: han sido recortadas, te la República, puede resumirse la teología es la luz fragmentadas y tardías. Fragmentación y asincronía, de la historia, según el decir de Donoso Cortés, pero nono la desprovistas de mezquindad, que lejos de solucionar los problemas ya acumulados añade otros nuevos. Nada de lo cual, por cierto, convierte a los grupos dirigentes en mev Profesor asociado, Departamento nos incapaces, desde luego. de Filosofía, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.

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La crisis de la élite

luz de la economía. El calvinismo de nuestras instituciones significa entonces que desde sus orígenes ellas garantizaron la libertad de la esfera económica, tan sólo restringida por las leyes del mercado. Podría parecer desatinado pretender vincular esta problemática —que se refiere a las relaciones entre la confesión religiosa y la libertad económica y que además acaso resultaría más afín con nuestras discusiones políticas decimonónicas— con la crisis social y política contemporánea. No descarto que ése sea el caso, aunque me permito proponer un hipotético punto de engarce. Parto del supuesto de que el carácter crítico de la actual coyuntura expresa una profunda incapacidad de las élites dirigentes en lo que a la conducción social se refiere. Y un elemento central de esa incapacidad de conducción reside en la incapacidad de comprensión de la moderna complejidad de nuestra sociedad. El texto de López me sirve de ilustración de la anterior hipótesis. Tras su comprensión del calvinismo, y de la Reforma Protestante en general, se encuentra una concepción de la modernidad. Las limitaciones que encuentro en la recepción lopista del calvinismo me importan sólo en la medida en que ellas puedan ser interpretadas como expresiones de la limitada concepción que nuestras élites —tanto las de antaño como las de ahora— han tenido del proyecto moderno. Recientemente, y como si se tratara de la más ortodoxa defensa marxista del primado de la infraestructura sobre la superestructura, el expresidente ha afirmado: «El capitalismo no surgió de la ética protestante, sino la ética pro77

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testante del capitalismo».1 Hoy como hace cincuenta años, nuestro autor y nuestras élites persisten en una amañada concepción del capitalismo que justifica su pretendida modernidad. Ignoran que si bien es cierto que la regulación prevista para el mercado se confiaba a la mano invisible de Adam Smith, dicha mano, por su parte, presuponía la existencia de individuos muy complejos, examinados por el mismo Smith en su Teoría de los sentimientos morales. No es éste el lugar para examinar la difícil cuestión de si nos corresponde esforzarnos por alcanzar una modernidad configurada en las metrópolis, o si por el contrario debemos forjarnos —y de hecho así lo habríamos venido haciendo— una idea propia de modernidad. Tampoco es mi propósito afirmar que el proyecto moderno europeo sea el ideal a seguir, o que el mismo esté excento de contradicciones. Mi propósito es más simple: de hecho, estamos embarcados en un proyecto no lo suficientemente reconocido. Nuestra posición subalterna no deberíamos imputarla tan sólo a los cien años de soledad, sino también a la malicia indígena tan celebrada pero a la larga tan contraproducente: con ella hemos pretendido eludir requerimientos básicos de la modernidad. Quiero reconocer ante ustedes al menos una limitación personal para asumir las exigencias propias de un análisis no coyuntural de la coyuntura. Me refiero a mis limitaciones profesionales. Ni mi formación, ni mi información y tampoco mis actuales temas de investigación, me permiten abrigar la esperanza de cumplir con el pro-

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Alfonso López. Dos doctrinas distintas. Teología y economía. En: EL TIEMPO, Domingo 9 de Febrero de 1997, p. 5A.

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pósito propuesto. Mis conocimientos de la historia colombiana, imprescindibles para el caso, distan mucho de ser suficientes. De manera particular, echo de menos en mí un conocimiento adecuado de las importantes diferencias regionales que configuran nuestra nacionalidad. Si no obstante persisto en el atrevimiento de participar en este evento, ello se debe más bien al deseo de aprovechar una oportunidad para discutir con conocedores una serie de preocupaciones que provienen de un ciudadano y ciertamente no de un especialista. Estoy convencido de que una de las principales causas de la actual crisis reside en nuestra manera habitual de comprenderla. Solemos caer en las redes de lo que se llama el ritmo de los acontecimientos, que en muchas ocasiones no es más que un subproducto de las ansiedades mercantiles del periodismo. En una palabra, parecería que es el periodista quien impone al intelectual el tipo y los alcances de sus análisis. Por ello encuentro muy pertinente la precaución de evitar —o al menos de intentarlo— la toma de partido apresurada por alguno de los bandos actualmente en pugna, trátese de los llamados neoliberales, técnicos, conspiradores, gaviristas o decentes por una parte, o de aquellos que dicen ser voceros de los intereses sociales, que suelen indentificarse con la llamada clase política tradicional, y que en la actual coyuntura son gobiernistas, o samperistas, o serpistas y que también son llamados corruptos. Incluso sin negar toda simpatía o antipatía, no deberíamos olvidar que muchos de los aspectos que influyen en la división mencionada no son absolutamente nuevos y se remontan a tiempos muy anteriores a la actual coyuntura. Pero así mismo, mal que bien los bandos han sabido coexistir durante mucho tiempo, y tenemos ejemplos de las veleidades manzanillescas de muchos técnicos, así como de las 79

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habilidades técnicas de muchos de los llamados políticos. El analista se enfrenta entonces con la tarea de explicar no solo el origen de la radicalidad de la actual división, sino también con la de arrojar luces sobre ese fondo común que ha permitido la convivencia, e incluso el entrecruzamiento, de los bandos. Existe otra parcialidad, más sutil pero no menos perniciosa, que amenaza con entorpecer la comprensión no coyuntural de la coyuntura. Me refiero a la excesiva politización de la crisis actual, en buena parte favorecida por la orientación que tomó el famoso Proceso 8.000. Bajo su influjo amplios sectores de la opinión pública reducen el problema a la corrupción de la clase política, y ponen sus esperanzas bien sea en una especie de milagrosa renovación de los políticos, bien sea en su simple eliminación de la vida social, es decir, en la llamada antipolítica.2 Aunque 2

Algunos analistas han explicado tal reducción en virtud de las limitaciones estructurales de una Fiscalía que tanto técnica como políticamente se halla incapacitada para extender sus investigaciones a esferas sociales distintas a la de la clase política (Leal, p.34s.). Otros aducen la mayor visibilidad social de los políticos —y por ende su menor autonomía— como factor explicativo de la politización de la crisis: «En tal sentido es más intolerable la existencia de una narcoeconomía que de una narcodemocracia» (Camacho, p.146). Otros, directamente implicados en este proceso, como es el caso del exministro Fernando Botero, fundan su estrategia defensiva en tal división. De esta manera, una supuesta estructura bicéfala de la última campaña liberal permitiría explicar la penetración del dinero del narcotráfico como exigencia de la clase política —la aceitada de la maquinaria— librando de toda responsabilidad al propio Botero, cabeza de una estrategia electoral moderna, dirigida al voto de opinión independiente de los barones regionales tradicionales (GACETA, Sección C). Por supuesto que este último empleo de la división entre técnicos y políticos no es imputable exclusivamente a Botero, y podría afirmarse que mientras la atención pública, judicial e incluso académica recaiga sobre los últimos, los primeros podrán pasar relati(continúa en la página siguiente)

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La crisis de la élite

explicable, tal politización reduce las dimensiones de la crisis y amenaza con estropear la comprensión no coyuntural de la coyuntura.

NARCOTRÁFICO Y CLASE DIRIGENTE Me propongo ahora abordar mi tema, a saber, el comportamiento de la clase dirigente durante la actual crisis. Empiezo afirmando que aquella ha soportado un doble embate, y que en ambos casos su reacción ha sido similar, lo que nos invita a una indagación acerca de la personalidad de quien así ha reaccionado. El primer embate ha sido el del narcotráfico. La resistencia inicial de nuestros grupos dirigentes se configuró alrededor de su muy peculiar autocomprensión: según ésta, la sola pertenencia a la Society basta para garantizar que el comportamiento de sus miembros es siempre el adecuado, tanto moral como jurídicamente. De esta manera, la mera sospecha de que ello no sea siempre así constituye una atrevida impertinencia. 3 En consecuencia, siempre se creyó que los apellidos, la estirpe, la pertenencia a la élite social establecida eran factores más que suficientes para garantizar aquella distinción social que impediría los tratos mercantiles y el reconocimiento social de la delincuencia narcotraficante.4 Una muy precisa distinvamente agachados. 3

Así B.K., el protagonista de Los elegidos, constataba lo siguiente: «Aplicarle la ley a uno de los de arriba constituía una falta de gusto, una violación a esa ley moral, superior al derecho, según la cual la gente bien jamás delinque» (p.131). 4

Como sustentación no literaria del anterior planteamiento, valga la ex(continúa en la página siguiente)

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ción social, configurada por la estirpe, la abundancia económica y el buen gusto, se vincula imperceptiblemente con una muy imprecisa moralidad que de todas formas se atribuye a las élites criollas. Pero la debilidad de tales barreras se manifestó bien pronto: descendientes de ilustres expresidentes aparecieron implicados en cinematográficas vendettas, prestantes revistas inauguraron exclusivas secciones de anuncios comerciales dirigidas a compradores no necesariamente exclusivos pero si boyantes, y hasta en los más inesperados reductos fueron a instalarse las narcolimosnas. Una muy explicable reacción consistió en atribuir a casos como los señalados el caracter de aislados o excepcionales. Las frecuentes condenas morales son un buen ejemplo de ello: el individuo se sale de la estirpe que garantiza moralidad, y por ello no es de extrañar que ahora sea delincuente. Pero es indudable que los ejemplos mencionados constituían tan solo las primeras protuberancias de un culpación aducida por el exministro Botero en la ampliación de su indagatoria: «En la campaña fui partidario entusiasta de las instituciones, del código de ética y del Fiscal ético y, por decirlo de alguna forma, yo era el jefe de la línea de opinión en contraposición a la línea parlamentaria. En fin, casi que la totalidad de mi vida política ha estado consagrada a estas nobles causas como corresponde a una persona que lleva en su sangre la estirpe de una familia honesta, honorable y dedicada siempre al servicio del país. [...] Jamás en mi vida he tenido contacto alguno con el narcotráfico o con su mundo. Nunca en mi vida ni me he reunido ni he hablado personal o telefónicamente con ningún narcotraficante. [...] Mucho menos puede pensarse que una persona de mi trayectoria y procedencia, bendecida por la vida por lo demás con una amplia y cómoda situación económica, podía siquiera contemplar la posibilidad de recibir cualquier tipo de prebenda por parte del narcotráfico o la delincuencia» (GACETA, Sección C, p.15. Las cursivas son mías).

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enorme iceberg. Como se ha señalado, la penetración narcotraficante en las actividades financieras, de construcción y compraventa de bienes raíces, de negocios de toda índole, implicó la vinculación de financistas, intermediarios, arquitectos, abogados, administradores y agentes de relaciones públicas (Camacho, p.146). Sobre esta base y desde la perspectiva narcotraficante, nada más lógico que intentar la culminación del proceso, es decir, la conquista de la política, bien fuera mediante la participación directa o la corrupción. No sin razón la malicia indígena llegó a sospechar que tras el indiscrimidado narcoterror se ocultaba en realidad una narcovenganza: los brutales códigos de ajuste de cuentas, en principio aplicables tan solo dentro del grupo delictivo, ampliaron su radio de acción; desde la perspectiva narcotraficante, y no injustificadamente, el reducido grupo delictivo se había ensanchado ahora enormemente. Y aunque el terror recaía de manera inmediata e indiscriminada sobre una población civil inerme y no directamente concernida, no por ello dejaba de tener un destinatario preciso. El diseño y ejecución de la llamada política de sometimiento a la justicia fueron considerados en su momento como la única respuesta realista posible frente a la embestida narcotraficante. Pero más allá de las valoraciones que dicha política pueda haber suscitado, lo que representa su implantación no es el comienzo sino más bien una culminación de un proceso previo de penetración del narcotráfico, que ahora se instalaba en el corazón mismo del derecho penal. Algo similar puede decirse con respecto a la decisión de los constituyentes del 91, en el sentido de prohibir la extradición. Prescindiendo de si hubo o no chantajes individuales o colectivos, e incluso sin entrar a examinar pertinencia jurídica de la medida, lo que la decisión ex83

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plicita es un triunfo político de los nuevos agentes sociales frente a una sociedad, y en nuestro caso específico frente a una élite social, que para resistirse a su incorporación sólo disponía de precisos pero débiles criterios de distinción social, y de imprecisos e igualmente débiles criterios morales. La coyuntura está marcada por el famoso Proceso 8.000 y por la polarización por él inducida. Y las discusiones, normalmente atrapadas en ella, se reducen a la financiación caliente de la campaña liberal, o a la supuesta limpieza de la conservadora. Se han consagrado ingentes esfuerzos a determinar si el candidato liberal sabía o no de ella y, en términos generales, las baterías se han enfilado contra la llamada clase política. No pretendo su exculpación, ni tampoco negar los eventuales beneficios que puedan derivarse de este affaire para futuros debates electorales. Tan solo quiero señalar que tal selección ha sido hábilmente manipulada, además de que obstaculiza una comprensión cabal —es decir, no coyuntural— de la crisis. En efecto, la polarización ha sido el resultado de una atención centrada casi que exclusivamente en el juicio de responsabilidades a la clase política, con lo que la implicación de otros sectores sociales y económicos pasa relativamente desapercibida. Así, la virulencia verbal de los gremios —que ahora parecen monopolizar el concepto de sociedad civil— no es otra cosa que una cortina de humo para emplear un término tan en boga en nuestros días. Pero es importante dejar en claro que la corrupción política no habría podido alcanzar las dimensiones que en la actualidad ostenta, si no hubiese estado acompañada por el realismo mercantil de la banca, del comercio grande y pequeño, de la industria, de la construcción, de los agricultores y ganaderos asediados o no por la guerrilla. Por lo demás, precisamente ese realismo mercantil, 84

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hábilmente manejado por el Ejecutivo, fue el que en su momento impidió a los gremios obtener la dimisión del Presidente Samper.

La politización inherente al Proceso 8.000 ha permitido pasar agachados no sólo a los gremios, sino también a otros sectores sociales. Gracias a ella ha sido posible fabricar, con el apoyo norteamericano, prodigiosos personajes como el general Serrano, cuya providencial aparición parece cobijar no sólo a la Policía, sino también a las Fuerzas Armadas en general. En virtud de la politización mencionada, tendemos a creer que la sola presencia del oportuno prohombre logró el milagro de una depuración acabada y, para mencionar el más trivial de los ejemplos, ni siquiera se nos viene a la mente la pregunta por el destino de las obras de arte a diario incautadas a los narcotraficantes, y que tanto escozor causan a nuestra Society.

Así pues, el análisis no coyuntural de la coyuntura exige superar la politización y la polarización con el fin de poder apreciar en toda su dimensión los alcances de la seducción del narcotráfico. A pesar de las declaraciones de inocencia que la decencia acusadora ha suscitado, la magnitud e intensidad de la penetración social del narcotráfico tendrían que hacernos sospechar la existencia de profundas afinidades electivas entre el narcotráfico y nuestras élites dirigentes. Como en cualquier telenovela, los diques impuestos por la distinción social y la vaga moralidad de la gente bien resultaron irrisorios frente a esa pasional simpatía que acabó por derribar los obstáculos que se interponían entre los amantes. 85

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L OS ESTADOS UNIDOS Y LA CLASE DIRIGENTE En cuanto al segundo embate recientemente sufrido por nuestra clase dirigente, numerosos expertos coinciden en señalar que el desencadenamiento de la actual crisis política tiene su más decisivo detonante en el drástico cambio de actitud de la Administración estadounidense. No es exagerado afirmar que sin su participación diligente, explícita y siempre renovada en todos y cada uno de los episodios de este proceso, éste no se habría desencadenado. Pero lo que en este contexto me ocupa no es el abierto intervencionismo, ni los motivos aparentes o reales que puedan animarlo. Tampoco voy a deternerme en un examen del consumo, práctica ésta que ha servido de pretexto para la producción de reiterados lugares comunes, que fungen como justificación de una torpe política prohibicionista. Lo que me interesa es más bien la magnitud de los efectos perturbadores del intervencionismo. Ante su embate, los acuerdos tácitos y explícitos de las clases dirigentes parecieron disolverse; y más que las tradicionales diferencias, y por supuesto más que su posición frente al narcotráfico, lo que aglutina a los bandos y explica en buena parte su beligerancia es su actitud frente al poder imperial: «Los gringos son los matones de la cuadra, pero son los que mandan», decía en una ocasión un beligerante cuasi-exrrector de la Universidad de los Andes. Alcanzo a imaginarme el desconcierto del historiador del futuro cuando examine la documentación del presente. Acostumbrado a indagar por procesos sociales, por leyes tendenciales, por cambios de larga duración, tendrá no obstante que echar mano de conceptos de la psicología infantil, si quiere desentrañar el sentido de esa serie de ridículos episodios que constituye la actual coyuntura. 86

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El día a día nacional que nos ofrecen periódicos y noticieros no debe ser muy distinto de los alborotos infantiles que han de darse en las aulas del muy bogotano Gimnasio Moderno, en donde tal vez sólo falte la representación de la prole del embajador Frechette para hacer de él un acabado microcosmos de la alta política nacional.5 Sin ironía ni parodia puede afirmarse que el comportamiento de los padres ha coincidido sorprendentemente con el que podemos suponer en los infantes gimnasianos, cuando son sorprendidos en alguno de sus relajos o fechorías: «Yo no fui», «usted sí fue», «yo no sabía», «usted sí sabía», «¿ah sí?, si usted sabía que yo sabía, entonces usted también fue», «No, todos sabíamos, pero no fuimos todos». Y a continuación, los niños buenos se dirigen suplicantes al rector, denuncian a los malos, e imploran por una sanción que no suponga el castigo de justos por pecadores. Repásense los episodios más significativos de la crisis: la publicación de los narcocasetes por parte de Andrés Pastrana, el si ocurrió, ocurrió a mis espaldas del presidente Samper, los elefantes, las mogollas, las marchas de las señoras de la 92 y de los estudiantes uniandinos y javerianos, la defensa obstinada y altanera y luego la confesión astuta y arrepentida de Botero, la paciencia maternal de los editoriales de El Tiempo y la rebeldía sesentayochezca

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Como tal vez sea de público conocimiento, a dicha institución educativa concurren desde los hijos del presidente de la República, pasando por los de algunos ministros y altos funcionarios del Estado, hasta el nieto de un conocido narcotraficante. En honor a la verdad, y para evitar posibles malentendidos, he de afirmar que no sólo no me anima ninguna malquerencia contra este centro educativo, sino que además encuentro justa e inteligente la política asumida por sus directivos durante la presente coyuntura.

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de los jóvenes Santos, el intercambio epistolar entre el impúdico D'Artagnan y Fernando Botero en su etapa de sindicado arrepentido, la preclusión, la foto de la monita retrechera incluidas las explicaciones y los exámenes de laboratorio, la carta presidencial confiada a la custodia del arzobispo Rubiano, la devolución de la carta, la pomposidad del candidato Santos al anunciar su diplomacia paralela y la discreción con que hubo de ocultar su necesario fracaso, el eterno lobby de los empresarios en los Estados Unidos, la renuncia de Nohemí, la renuncia de Plinio, la renuncia de Perry, la renuncia de De La Calle, el arrepentimiento de María Izquierdo, la independencia de los medios de comunicación, las medidas para exigir responsabilidad a los medios de comunicación, el desencanto de policías y militares ante la descertificación, y hasta la patriótica, muy jurídica pero sospechosamente tardía, presión de los grandes cacaos en pro del restablecimiento de la extradición. No quisiera fatigar a los lectores con una enumeración exhaustiva de los episodios de nuestra ridícula picaresca criolla. Con todo he de recordar todavía algunos más, acaso no tan relacionados con la coyuntura pero que por lo mismo dan una idea de los alcances del infantilismo mencionado. Cuando se impugnaron las capacidades de una ministra de Educación para cumplir adecuadamente con las delicadas responsabilidades que le imponía su cartera, ella consideró suficiente, y así pareció aceptarlo el país, aducir su experiencia de madre exitosa con la educación de sus propios hijos. Con lógica similar, habría que nombrar en la cartera de hacienda a amas de casa responsables. Y a pesar de todas sus diferencias, no muy lejos parece colocarse el exótico y rabioso candidato de la antipolítica. Como si quisiera mostrar que él si accedió ya a la mayoría de edad, y que por ende tiene los títulos su88

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ficientes para ejercer la patria potestad presidencial, declara con respecto a los miembros de su futuro equipo de gobierno: «Invertí mucho buscándolos y formándolos, y en el Distrito han hecho su tarea muy bien».6 Finalmente, al abandonar recientemente su cargo, un exministro de Justicia que pasa por hombre serio e independiente, es decir por adulto, declara con toda solemnidad que su aspiración es llegar a parecerse a uno de los tantos candidatos que configuran el actual abanico de presidenciables. Que el lector juzgue pues de la arbitrariedad de mi propuesta en el sentido de interpretar todas estas conductas a la luz de los códigos de comportamiento de los párvulos gimnasianos. Como si se tratara de alguno de los grabados de Goya, la crisis nos enfrenta con un cuadro curioso y grotesco: por una parte, la débil conciencia del adulto-infante que le dificulta la distinción entre el bien y el mal —cualquier cosa que éstos signifiquen— y que ocasiona su desconcierto cuando es sorprendido in fraganti; la tendencia a eludir o a minimizar toda responsabilidad por actos sobre cuyas consecuencias a mediano y largo plazo apenas si se reflexionó; la seudolisteza del adolescente que miente a sabiendas, convencido de salirse finalmente con las suyas; la delación con miras a obtener un suavizamiento de la propia inculpación; el oportunismo que instrumentaliza la apariencia de honestidad. Pero junto a lo anterior, o mejor, entremezclado con ello, siguen apareciendo rostros adustos y ademanes marciales, y seguimos escuchando declaraciones grandilocuentes, proclamas indignadas y hasta sesudas evaluaciones sobre el impacto económico.

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Véase Entrevista pagada con Mockus en Revista SEMANA. Bogotá: No. 780, Abril 14-21 de 1977, p.26.

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La caricatura es real, y de ahí que un Noticero Quac no hubiera tenido problemas para encontrar insumos durante más de dos años continuos, con un mismo grupo social como tema exclusivo. Ahora nos aprestamos para una nueva campaña presidencial que aunque sea financiada por los dineros limpios de los grandes conglomerados criollos tendrá como protagonistas a una serie de tozudos delfines —unos más yuppies, otras más glamorosas, otros más gorditos, unos regañones, otros más joviales, y eso sí todos honestos— que persisten en hacer creer que, como se decía ayer y todavía hoy ellos siguen pensando, el país, éste que se desmorona bajo su dirección, les cabe en la cabeza. Así pues, trátese del narcotráfico criollo o del intervencionismo norteamericano, lo que se ha revelado es una pasmosa inconsistencia de nuestra clase dirigente. Esa inconsistencia expresada en comportamientos pueriles y que hace las delicias de la caricatura, tendría que ser objeto del analista.

ORÍGENES DEL INFANTILISMO En un cuento titulado Mauprat, la poetisa George Sand ha descrito la vida en un castillo de provincia en Francia en vísperas de la Revolución. Se trata de un reducto de nobles guerreros que se han resistido a cualquier integración con la sociedad cortesana, y que en consecuencia persisten en los comportamientos usuales de sus antepasados: llevan una vida de ocio, y disfrutan del robo, del expolio, de la tortura, de la crueldad y del asesinato, con la inocencia que era connatural a tales actividades en la buena sociedad francesa del siglo XIII. Pero como muy certeramente ha 90

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anotado Norbert Elías, en vísperas de la Revolución tales castillos «tienen el carácter de una cueva de bandidos, no porque ellos hayan cambiado, sino porque lo ha hecho la sociedad del entorno» (Elías, p.317) Mutatis mutandis, un paralelo con el caso que nos ocupa me parece adecuado. Nuestro entorno social se ha transformado radicalmente, y si fuese preciso ofrecer una fecha que señale la inflexión, me atrevería a sugerir la del 9 de Abril de 1948. Si me decido a comparar a la nobleza francesa del cuento de la Sand con nuestra aristocracia criolla, es porque ambas parecen haber ignorado el cambio en el entorno, lo que hizo de aquélla una banda de forajidos y de ésta un grupo de párvulos ineptos para la conducción de la sociedad. La revuelta del 9 de Abril anuncia la emergencia de actores sociales hasta entonces, de hecho o de derecho, inexistentes. Hasta entonces, la sociedad estaba configurada por una parte por los señores, quienes puntillosamente se subdividían en la buena y la alta sociedad, y por otra por los don Nadie, es decir, el resto. Las autorizadas reminiscencias de Plinio Apuleyo Mendoza, quien para entonces era un provinciano atribulado recién llegado al gran mundo bogotano, reproducen certeramente el cuadro: «Para mi gran sorpresa un don Nadie podía ser un industrial, un escritor o hasta el propio Presidente de la República. “Su abuelo fue cochero de papá Eusebio”, oía decir yo de pronto de alguien, como una sentencia inapelable» (Mendoza, p.32). El 9 de Abril fue el advenimiento de una sociedad infinitamente más compleja, llamémosla moderna. El pueblo urbano, hasta entonces dócil y anodino como los peones de hacienda, irrumpió con virulencia, si bien siguió siendo percibido como chusma anónima, sin diferenciaciones 91

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ni personalidad. La clase media de los cafés y los tranvías se expandió, en buena parte gracias a una imparable inmigración. La literatura urbana ha ilustrado este complejo proceso que va desde Los aguinaldos de Chapinero de Eugenio Díaz Castro, o la Bogotá descrita por Luis Zalamea en sus Guerras de la Champaña, pasando por El día del odio de Osorio Lizarazo, hasta llegar a Los parientes de Ester o a los Compañeros de viaje de Luis Fayad. O, para evitar un sesgo demasiado bogotanizante, es el recorrido que va desde Los frutos de mi tierra de Carrasquilla, pasando por el Aire de Tango de Mejía Vallejo, para llegar a la Virgen de los Sicarios de Fernando Vallejo. Frente a esa complejización de la sociedad que se anuncia de manera dramática en el 9 de Abril, las respuestas de nuestras élites fueron, por decirlo de alguna manera, magras. La magnitud del saqueo y la destrucción significó un fuerte sobresalto, pero no la conciencia plena de que algo cambiaba radicalmente. Y es que aunque los tiempos cambiaron, para nuestras élites la transformación no hubo de parecer tan profunda. Por ello sus respuestas se redujeron a la fundación de una exclusiva universidad que se quiso técnica y despolitizada, al desplazamiento urbano de su vivienda hacia lugares que estuvieran a salvo de las eventuales irrupciones violentas de una chusma persistentemente entendida como anónima, y a la militarización de la política con el estado de sitio permanente. Muy tardía es la constatación de Plinio Apuleyo, cuando en 1988 reconoce que «allí, en aquel momento, se quebró, quizás inevitable y justificadamente, ese orden, pero nada, por desgracia, ha logrado sustituirlo en profundidad desde entonces. Empezó a morir un país: pacífico, clasista, con instituciones sólidas y una prestigiosa clase dirigente. Nació otro, traumático, violento: el ac92

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tual» (Mendoza, p.34). Para volver a la literatura, y hasta donde llega mi reducida información, tan sólo un hoy desconocido personaje intuyó que frente al reto de aquel Viernes 9 la transformación debía ser profunda. Me refiero a Ignacio Gómez Dávila, de quien más adelante me ocuparé en detalle. La estirpe calvinista de nuestras instituciones

Voy a centrar mi atención en un interesante ensayo que vio la luz precisamente por los alrededores del 9 de Abril. Se trata de La estirpe calvinista de nuestras instituciones políticas (1947), escrito por Alfonso López Michelsen, quien por entonces como se dijo al principio de este ensayo, era profesor de Derecho Constitucional. El ensayo suscitó una aguda polémica, cuya sola reseña excedería los límites de este trabajo. Su contenido central versa sobre las implicaciones sociales, políticas y económicas de la cuestión religiosa: tras la discusión teológica, lo que aquí está en juego es una determinada concepción de la modernidad social. Si en lo que sigue me ocupo de las limitaciones exhibidas por López en su presentación de las doctrinas de la Reforma Protestante, ello obedece a que considero que ellas ilustran la limitada concepción que nuestras élites han tenido del proyecto moderno. Desde mi punto de vista, lo que he denominado la crisis de las élites, o su infantilismo, no es otra cosa que su incomprensión y por ende su incapacidad para hacer frente a los retos planteados por la sociedad moderna. Ya de entrada afirma López que: Según pueda alcanzarse la vida eterna en la doctrina del catolicismo, del luteranismo, del anglicanismo, del

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calvinismo, así serán las instituciones y la sociedad en donde dichos principios imperen (p.25).

Resulta curioso que la tesis defendida por el ilustre constitucionalista sea la de que las instituciones políticas que surgen de nuestros procesos de independencia son de estirpe calvinista. Pero como además, «nuestro sistema constitucional ha sido siempre el mismo desde 1811 hasta nuestros días» (p.40) —es decir, por lo menos hasta 1947, año en el que se publica el escrito comentado— entonces la totalidad de nuestra vida institucional republicana habría estado moldeada por las pautas calvinistas. Pero si la tesis resulta curiosa, es precisamente porque no hay nada que sea más ajeno a nuestra tradición cultural que la Reforma Protestante, persistentemente satanizada y normalmente ignorada en nuestro medio. De esta manera, y aun en el caso de que la atribución lopista de una estirpe calvinista para nuestras instituciones fuera correcta, lo que entonces habría ocurrido sería el implante de un sistema constitucional extraño, sin raíces y siempre a contrapelo de la vida real de la nación. Sobre este asunto volveré más adelante, y por lo pronto presentaré una apretada reseña de las principales tesis del ensayo en cuestión. Uno de los ejes de la exposición de López está consagrado a mostrar la ascendencia calvinista, unas veces de manera más inmediata que otras, de las características constitutivas del derecho público liberal moderno. No puedo detenerme en ellas, y he de limitarme a su mera enumeración. Ellas son: el origen consensual de la autoridad; la limitación de atribuciones que convierte a la monarquía absoluta en constitucional; la idea moderna de constitución política que consagra como derechos natu94

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rales la vida, la propiedad, la libertad y la libertad de conciencia, y que convierte al Estado en mero gendarme que garantiza el cumplimiento de los mismos; la institución de la Corte Suprema de Justicia como entidad mediadora de los conflictos que puedan surgir entre las interpretaciones gubernamental e individual de la Constitución; el surgimiento de los partidos políticos modernos como agrupaciones ideológicas que sobrepasan el agrupamiento personalista y que sustentan su legitimidad en el número de adherentes. Todas estas son características del derecho público moderno que habrían tenido su génesis más o menos directa en experiencias religiosas calvinistas. La vida confesional habría configurado pautas de comportamiento en las comunidades de creyentes, que ulteriormente se habrían traducido en las instituciones políticas de aquellos países en donde aquellos lograron imponerse. Pero según López, esa impronta que el calvinismo deja en las instituciones políticas europeas y norteamericanas puede descubrirse también en el caso criollo. A pesar de la inicial proliferación de constituciones, López encuentra que todas ellas difieren únicamente en puntos adjetivos, pues «sustancialmente, la doctrina política que las inspira es una sola» (p.41). De esta manera, un análisis de la Constitución de Cundinamarca de 1811 le basta para reconocer el talante calvinista de nuestras instituciones, que se expresaría en los siguientes aspectos: @ La aceptación de la autoridad de Fernando VII sobre la Nueva Granada, que se fundamenta no ya en virtud del derecho divino ratificado papalmente, sino en la voluntad expresa de los súbditos. @ Los constituyentes demandan la obediencia del rey no ya para con la palabra divina, sino para con la 95

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Constitución y la voluntad nacional, representada ahora de manera permanente en el órgano legislativo. @ Se establece un senado de censura y protección, antecedente de lo que fuera la Corte Suprema de Justicia, o de lo que en nuestros días sería la Corte Constitucional, y cuya función era dictaminar sobre la constitucionalidad de las leyes. @ El constituyente de 1811 consagra la libertad individual y de imprenta, y los derechos a la seguridad, la propiedad y la vida, es decir, consagra los derechos civiles y las garantías sociales de los colombianos. @ Finalmente, y según López como fruto de la indistinción típicamente calvinista entre deberes del hombre y del ciudadano, la Constitución de 1811 establece como deber el ser buen hijo, buen padre, buen hermano, buen amigo, buen esposo, además de una observancia religiosa de las leyes, que excluye las intrigas y maquinaciones encaminadas a burlarlas. Así pues, la legitimación de la autoridad en el contrato social, la sumisión del gobernante a la ley, la división de poderes, y la consagración del derecho a la vida, a la libertad y a la propiedad, factores todos ellos atribuidos al derecho liberal moderno, tendrían un origen calvinista y habrían constituido los fundamentos de nuestro ordenamiento institucional criollo desde sus orígenes. Un segundo eje de la exposición de López estaría constituido por los propósitos que le animan a emprender la anterior interpretación. Aunque el autor no es 96

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siempre lo suficientemente explícito al respecto, creo que del texto pueden derivarse un par de razones. La primera de ellas sería la de mostrar la contemporaneidad del criollismo decimonónico que, con su doctrina política expresada en las Constituciones que van desde 1811 a 1886, habría buscado ponerse a tono con la era mundial mercantilista, «en donde el intercambio era la base de la economía, y el interés público estaba en salvaguardarlo» (p.86). Más que la independencia política, lo que a los constituyentes de 1811 les habría interesado sería la lucha contra el intervencionismo estatal español en la esfera económica. Como respuesta a éste, las constituciones liberales del siglo XIX, herederas del espíritu calvinista, consagran el divorcio entre lo político y lo económico. En efecto, según López, la tesis calvinista según la cual «los actos que realiza el hombre en este mundo ni lo perjudican ni le sirven en la vida eterna» (p.87), tendría la importante consecuencia de disolver en diversas esferas más o menos autónomas lo que en el catolicismo es una experiencia humana unitaria. Para el calvinista «existen distintas órbitas de acción en las cuales el cristiano puede obrar como a bien tenga sin repercusiones de ninguna clase en otras esferas» (p.87) Y ésta sería precisamente la consecuencia adoptada por nuestros constituyentes liberales decimonónicos, cuando diferencian taxativamente las libertades y garantías sociales, que han de ser acordes con la moral cristiana, de las libertades económicas — derecho de propiedad y estabilidad de los contratos en general—. Así pues, la conducta económica del individuo no es más objeto de la soberanía del Estado, quien en adelante asume con respecto a la vida económica una función de gendarme.

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Frente a las críticas que imputan a esta concepción un laissez-faire con consecuencias anárquicas, López plantea la necesidad de examinar las doctrinas del laissez-faire en su contexto histórico preciso. Por una parte, el laissez-faire nunca significó la total ausencia de toda regulación, sino tan solo de la regulación estatal que por lo demás fue reemplazada por muy rigurosos mecanismos propios del mercado. A estos últimos pertenece, por ejemplo, el «talón de oro, como medida del precio de las cosas en lo nacional y en lo internacional». El talón de oro dirigió el crédito público y privado, la moneda, y por ende toda la economía. Pero una vez justificada la pertinencia del laissezfairismo decimonónico, el segundo propósito del examen de López sería el de mostrar su relatividad. El divorcio entre lo político y lo económico establecido por nuestras constituciones decimonónicas respondió a la coyuntura precisa del mercantilismo, y en ese contexto tuvo su justificación. Los principios calvinistas y sus derivaciones políticas no pueden asumirse dogmáticamente, y para 1947, año de publicación del ensayo, las condiciones han cambiado: el industrialismo ha sustituido al mercantilismo, y «cada cual trata de abastecerse a sí mismo» (p.86). López parece quejarse de un cierto anacronismo criollo que no tiene en cuenta la magnitud de las transformaciones: «En vano hemos procurado conservar las instituciones de la sociedad mercantil del siglo XIX en la realidad de la sociedad industrializada del siglo XX» (p.86). La nueva realidad exige la intervención decidida de un Estado que, por ejemplo, proteja las reservas de oro «fijando turnos, prelaciones, a distintos tipos de cambio, etc., según lo considere prudente». La sociedad industrial impone de nuevo una supremacía del Estado sobre lo económico, que reconcilia las esferas de lo político y lo económico, 98

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divorciadas por un calvinismo que resultó acorde con las exigencias de una era mercantil definitivamente ida. El ensayo reseñado se propone entonces la tarea de justificar la adopción del calvinismo en el espíritu y la letra de las constituciones liberales decimonónicas, como intento de adaptación de las instituciones criollas a los requerimientos de una dinámica mundial mercantil. Pero al mismo tiempo, el hijo del reformador liberal del año 36, se propone recordar los retos que implica el industrialismo y la urgencia de perseverar consecuentemente en las transformaciones institucionales por él requeridas. Problemas de la recepción lopista del calvinismo

Anteriormente he señalado como dificultad la relación establecida por López entre la solución que se dé a la pregunta religiosa por la salvación eterna y la vida politicoinstitucional de una nación. En términos generales la tesis es interesante, y como se sabe ha servido de hilo conductor para numerosas investigaciones clásicas de la sociología que se ocupan de países protestantes. Pero para nuestro caso esta imputación cuasicausal resulta mucho más compleja, pues, aun aceptando la filiación protestante de nuestras instituciones,7 el problema a dilucidar sería el de una 7

No es éste el caso del también profesor de Derecho Constitucional Leopoldo Uprimny, quien en una serie de cuatro extensos y muy interesantes artículos pretendió la refutación de las tesis de López. Según Uprimny, los procesos de independencia habrían estado motivados por una reacción criolla antiborbónica y proaustria, y en consecuencia sus sustentos ideológicos se encuentran no en la Ilustración, sino en la tradición escolástico-católica. Su conclusión es entonces la siguiente: «De consiguiente, creemos que se puede hablar tranquilamente de la estirpe escolástica de nuestras instituciones». (Uprimny, No. 6, p.148).

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muy curiosa recepción del protestantismo por parte de una nación que, siendo católica, asume un sistema institucional inspirado por principios calvinistas.8 Antes de abordar esta difícil cuestión me parece necesario precisar el sentido en que empleo el concepto de catolicismo. Es indudable que las generaciones que llevaron a cabo el movimiento de la Reforma en Europa o en Norteamérica, fueron profundamente religiosas. Sinembargo, a la vuelta de unos pocos años, podrá darse el caso de descendientes de estos reformadores, cuya personalidad fue moldeada dentro de los parámetros de la Reforma, y que sin embargo fueron ya completamente indiferentes, o incluso adversos, a toda religiosidad. De la misma manera, cuando aquí se habla de una nación católica no ha de reducirse el concepto a la confesionalidad efectivamente practicada por los colombianos. Tampoco quiero limitar el concepto a la acepción política que adquirió durante las luchas partidistas del siglo pasado y de buena parte del presente. Desde mi perspectiva resultarían en cambio más interesantes las significativas conversiones al catolicismo de algunos prohombres liberales del siglo XIX: tal vez ellas puedan servir de ilustración anticipada del dicho posterior, que todavía hasta hace unos pocos años podía escucharse, y según el cual la diferencia entre conservadores y liberales consistía en que los

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El asunto me parece relevante no solo para la investigación histórica. En la actualidad nos debatimos entre dos simplezas: por una parte, las alegres comadres del neoliberalismo predicando las maravillas del laissez-faire, parecen ignorar que la globalización nos coge, una vez más, mal parados. Por otra parte, los defensores del intervencionismo defienden su posesión del Estado como botín político, bajo el piadoso manto de la justicia social.

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unos iban a misa de ocho, mientras que los otros hacían lo propio pero a las diez. El dicho enfatiza la existencia de un fondo común, católico y acaso también austrohispánico, no obstante las diferencias político-partidistas. Pero no sólo liberales y conservadores participan de ese fondo común, sino que allí encontraríamos también, como en el caso de las naciones en donde se dio la Reforma Protestante, a los no practicantes, e incluso a los confesionalmente ateos. En una palabra, podemos hablar tanto de un ateísmo protestante como de un ateísmo católico. Y con esas expresiones se señala que lo que en este contexto importa no es la práctica efectiva de la confesión religiosa, sino el influjo cultural y hasta psicológico que la cultura religiosa ejerce incluso sobre individuos indiferentes o adversos a la práctica religiosa. Y precisamente aquí encuentro la principal debilidad de la recepción lopista del calvinismo. No estoy afirmando que nuestro autor ignore las diferencias culturales entre católicos y protestantes, y de hecho, su posterior novela Los elegidos (1953) puede ser considerada como un documento histórico, rico en ilustraciones criollas al respecto. Con todo, la impresión que se tiene es que se trata más de simples enumeraciones de características que de caracterizaciones. Estas últimas, a la manera de los tipos ideales weberianos, resaltan determinados rasgos permitiendo así la comprensión de la especificidad de aconteceres históricos. De esta manera se gana la posibilidad de una comprensión más aguda de la problemática en cuestión: en nuestro caso, una caracterización más perfilada del tipo religioso calvinista facilita no sólo la comprensión de su vigencia histórica, sino los alcances de la recepción criolla misma. No es mi intención resolver esta carencia, y me limitaré a presentar dos aspectos que con101

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sidero centrales en la personalidad protestante a partir de los cuales puede establecerse la limitación de la recepción criolla del fenómeno. Me refiero a las concepciones de individuo y bien común. Individualismo

Es posible que prejuicios muy arraigados, y típicamente católicos, hayan obstaculizado en nuestro medio una comprensión justa del concepto de individuo moderno, para cuya configuración resultó decisivo el influjo —directo o indirecto— del protestantismo. Desde la perspectiva católica, el individuo moderno aparece como una especie de autócrata arbitrario, resultante de la disolución de los vínculos comunitarios, y que afirma su libertad por encima de los deberes que emanan del derecho natural.9 De esta in-

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Leopoldo Uprimny, quien como ya se ha dicho defiende la estirpe católica y escolástica de las instituciones criollas, establece en consecuencia una diferencia central entre la Constitución cundinamarquesa de 1811 y la Declaración francesa de 1795. Para ello recurre a la siguiente cita del autor Johannes Messner: «La declaración francesa proclama, pues, derechos absolutos; la cundinamarquesa, al hablar de “igualdad y libertad legales” admite la posibilidad de restringir por ley tales derechos y rechaza, por lo tanto, el concepto de los derechos absolutos. Mientras que para el individualista la libertad prima sobre el derecho, porque éste tiene como única función la de garantizar tal libertad y coordinar la libertad de unos con la libertad de los demás, la concepción católica de la libertad política hace derivar ésta del Derecho el cual prima, por lo tanto, sobre la libertad». Y continúa Uprimny: «Los autores de la Constitución cundinamarquesa rechazaron, pues, la noción individualista de la libertad y optaron por la concepción escolástica. El artículo siguiente (2º) del Tít. XII lo prueba hasta la saciedad: La libertad ha sido concedida al hombre, no para obrar indistintamente el bien o el mal, sino para obrar el bien por elección» (Uprimny, No. 4, p.129s).

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terpretación se deriva no sólo que este individualismo tiene como consecuencia la anarquía, sino que también se le endilga toda la culpa de la indiferencia hacia lo público, y por ende de la injustica social. Por su parte, y tal como ya lo hemos visto, López Michelsen intentó corregir los sesgos de esta interpretación, atribuyendo a nuestros constituyentes decimonónicos una diferenciación entre libertades y garantías sociales sin contenido económico y libertades económicas. Las primeras, es decir las no económicas, «podían ejercitarse en consonancia con las leyes, sin vulnerar la moral cristiana ni causar perjuicios a terceros» (López, 1947, p.87). Sólo con respecto a las libertades económicas el Estado habría asumido la función de gendarme, pero en este campo las instituciones económicas también habrían ejercido una normatividad muy rigurosa. Desde mi punto de vista, ni la crítica católica criolla ni la defensa liberal-lopista, también criolla, aciertan en su comprensión del fenómeno. Pero lo que está en juego con esta incomprensión no es una mera pedantería intelectual, sino una inconciencia que nos deja muy mal dotados para asumir los retos propios de una sociedad moderna. Es claro que postulados protestantes tales como la libre interpretación del texto religioso o el rechazo del sacramento de la confesión, tienen una significación que sobrepasa con mucho el ámbito estrictamente confesional. Con seguridad que para las primeras generaciones reformadas la significación de estos dogmas era predominantemente religiosa: la revelación dejaba de ser un acontecimiento que se realizaba y se administraba en instancias exteriores a la conciencia del creyente; en adelante, el alma se encontraría a solas con su Dios: a solas le oi103

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ría, y a solas, sin la mediación del confesor, habría de reconocer su culpa. Ahora bien, sin que sea posible afirmar que la Reforma es causa de, salta a la vista que concurre a la configuración de la personalidad individual moderna.10 Incluso cuando ya se haya despojado de toda preocupación estrictamente religiosa, el heredero de la Reforma se encuentra preparado para llevar a cuestas la cruz que le impone la sociedad moderna: los tribunales externos se han desacreditado ante sus ojos, y sabe que las preguntas y respuestas sobre la verdad o sobre el bien se desarrollan en su propio interior. Sean cuales hayan sido las intenciones de los reformadores, es un hecho que el hijo de la Reforma, el ateo protestante, se encuentra mejor dotado para la vida en sociedad —para emplear los términos de Ferdinand Tönnies— que es la vida de la ciudad, e incluso de la gran ciudad. Con respecto a la comunidad (Gemeinschaft), la vida en sociedad (Gesellschaft) se caracteriza por un mayor anonimato, es decir, por un enorme aflojamiento de los vínculos sociales preestablecidos. El optimismo de la Ilustración ha celebrado a nombre de la libertad la impugnación racional de las predeterminaciones externas, llámense éstas tradición, costumbres o autoridad. Desencantado de la Ilustración, un pensador como Tönnies tiende por el contrario a realzar las bondades, la humanidad que implica la seguridad de la pertenencia a la comunidad. Pero exhultante o pesimista, el caso es que la valoración no cambia los hechos. El miembro de la comunidad puede contar con prescripciones

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Al respecto véanse las muy depuradas observaciones de Ernst Cassirer en Freiheit und Form. Studien zur deutschen Geistesgeschichte, p. 10-19.

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detalladas que ni siquiera le permiten —otros dirían que le salvan de— la experiencia de la duda. Así, las acciones determinadas como buenas o malas son una fuente de orientación indiscutible: quien las realiza sabe a qué atenerse no solo en lo que se refiere a su bienaventuranza eterna, sino que al mismo tiempo confirma sus sentimientos de pertenencia a una sólida comunidad terrena. 11 A diferencia de la comunidad, la sociedad no está en capacidad de ofrecer más que pautas muy generales de comportamiento. La redefinición protestante de la caridad, que sustrae todo valor a las acciones con miras a la salvación, converge aquí también con las características de la sociedad moderna, en donde la estricta casuística de las acciones pierde su función social de orientación y cohesión. En la vida en Gesellschaft resulta imposible ejercer control sobre todas las acciones de los individuos, e incluso termina por imponerse una cierta tolerancia con respecto a prácticas tradicionalmente consideradas como reprobables, y hasta como perversas. Pero trátese del cristiano reformado o del habitante de la ciudad moderna, el individuo paga esa libertad con respecto a la norma ex-

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Al respecto afirma Max Weber: «En el aspecto moral, el laico católico corrientemente vivía en la Edad Media “al día”; cumplía, por de pronto, concienzudamente los deberes tradicionales y realizaba además ciertas “buenas obras” que, normalmente, constituían una serie de acciones aisladas, sin conexión necesaria entre sí, o, al menos, no estaban relacionadas en un sistema de vida, sino que se realizaban ocasionalmente, con el fin, por ejemplo, de reparar pecados concretos, o por consejo pastoral o, sobre todo, en las proximidades de la muerte, como una especie de prima de seguro. Por supuesto, la ética católica era una ética de la “convicción”, pero acerca del valor de cada acción decidía su concreta intentio; y cada acción, buena o mala, era imputada a su autor, influyendo sobre su destino temporal y eterno». (Weber, p.97)

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terna, con el costo del sentimiento de una inaudita soledad interior (Weber, p.82) Pero la desvalorización de las pautas externas expresadas en la casuística de las acciones y el repliegue hacia la interioridad tienen más consecuencias que el sólo sentimiento de la agobiadora soledad. Al respecto, recordemos la afirmación de Lutero en su Disputación de Heildelberg (1518): «Las obras de los hombres, aun cuando sean siempre espléndidas y parezcan buenas son, no obstante, con toda probabilidad, pecados mortales. Las obras humanas, tanto para los que las realizan, como para los otros, se presentan buenas y hermosas; pero hay un Dios que no juzga según la apariencia exterior, sino que escudriña los riñones y los corazones» (Lutero, p.33). Nótese que la desvalorización de las acciones humanas como instrumento de justificación religiosa se explica en términos de los motivos que llevan a realizarlas. Una vez más, de las acciones nos desplazamos al creyente en su individual interioridad, ahora para descubrir allí lo que en términos religiosos constituye la fuente de maldad, el egoísmo. Pero para el heredero no religioso de la Reforma, para el ateo protestante, este giro significará no ya la constatación del egoísmo sino la posibilidad de descubrir los propios deseos. De la complejidad de este reconocimiento en apariencia tan trivial dará cuenta posteriormente el psicoanálisis. Cuando la comunidad estuvo vigente, ella dictaminó con claridad las acciones permitidas o prohibidas, y hasta cierto punto decidió por el individuo. Pero cuando Lutero niega todo valor a la abstención del no adúltero porque le recuerda que ha sido adúltero en su mente, está llamando la atención sobre el complejo mundo de los de106

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seos que el individuo moderno habrá de enfrentar, en gran medida, por sí solo. Ahora bien, ¿cuál ha de ser la actitud del individuo frente a su mundo interno de deseos? En lo que se refiere a la esfera económica, Max Weber repitió hasta la saciedad que lo característico del capitalismo occidental moderno no era el ansia de riquezas por parte del capitalista, puesto que ésta se habría dado casi que donde quiera que nos topemos con hombres.12 La especificidad del capita12

Como se sabe, Max Weber ha pretendido esclarecer los estrechos vínculos que existen entre ética protestante y espíritu del capitalismo. A continuación afirma que la característica específica del capitalismo occidental moderno, es decir aquella que lo diferencia de otras formas capitalistas, es precisamente el antecedente de este espíritu capitalista. Resulta significativo, e insisto en que no por razones de pedantería académica, el que López Michelsen pretenda criticar la imputación causal weberiana aduciendo resultados de la crítica histórica en los últimos años: «En contra de la teoría [de Weber y Troeltsch-L.P.] según la cual el capitalismo tuvo su origen en la Reforma, pueden aducirse muchos casos de capitalismo en Europa anteriores a la predicación de Lutero y de Calvino» (López, 1947, p.35). Y a continuación cita López los casos de la ciudad de Florencia, capitalista ya en el siglo XV sin ser protestante, de Venecia, de los comerciantes de la Liga Hanseática, los Médicis, los Fuggers y otros banqueros del Imperio, y hasta el caso de miembros prominentes de la Iglesia Católica.

Como lo atestiguan las extensas y numerosas adiciones a pie de página, a partir de la segunda edición de La ética protestante y el espíritu del capitalismo, Max Weber tuvo en cuenta los ejemplos citados por López, y mediante los cuales pretendía refutarse su tesis. Por lo visto, la recepción lopista pasa por alto esas reiteradas precisiones. Tengo la impresión que tal insensibilidad haya de imputarse al hecho de que nuestro constitucionalista también fue víctima de una concepción más o menos aventurera del capitalismo, muy expandida en las élites de La Cabrera, por lo demás muy bien descritas por él mismo en su novela Los elegidos. Y es que, en efecto, si la discusión versa sobre toda especie de aspiración al lucro en (continúa en la página siguiente)

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lismo occidental moderno reside en su carácter racional, y en ese sentido y por paradójico que parezca, «debería considerarse al capitalismo como freno o, por lo menos, como la moderación racional» (Weber, p.13) de ese impulso irracional que es el afán de riqueza. Y, como más adelante hemos de ver, lo mismo vale no sólo para el afán de riqueza sino para el resto de deseos. De esta manera, tendríamos que introducir importantes matices en la definición lopista del capitalismo, según la cual éste «es la forma de organización económica dentro de la cual el mecanismo de los precios está regulado por la llamada ley de la oferta y de la demanda, y el espíritu capitalista consiste en obtener la mayor ventaja posible de la necesidad en que se encuentra colocado el consumidor» (López, 1947,p.33). La anterior definición resalta acertadamente la liberación de las regulaciones que una concepción medieval del hombre y de la sociedad imponía sobre el mercado. Desde ese punto de vista, el capitalismo significa «la desvinculación absoluta entre el funcionamiento casi mecánico de sus leyes, y los problemas individuales de quienes se ven afectados por sus consecuencias» (López, 1947, p.33). Sin embargo, el total desconocimiento lopista del aspecto racional del capitalismo señalado por Weber, tiende a reducir este sistema a una de sus variantes, la puramente mercantil-especulativa.13 general (príncipes renacentistas, banqueros a lo Fugger, mercenarios y piratas, o capitalistas criollos) entonces resultaría absurdo afirmar la antecedencia del espíritu capitalista, que es un concepto típico ideal construido para la explicación no del genus proximum sino de la differentia specifica de un tipo de capitalismo. 13

Tal reducción puede ser acorde con la versión criolla del capitalismo, (continúa en la página siguiente)

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Pero si en su relación con la periferia el capitalismo central ha sido principalmente mercantil y especulador, ello no significa que en el propio centro también éste haya sido el rasgo exclusivo, y ni siquiera el predominante. Al cálculo de capital —es decir a la comparación del dinero resultante con el dinero invertido— se añaden la organización racional capitalista del trabajo formalmente libre, la separación de la economía doméstica y la empresa, el desarrollo de la ciencia y la utilización técnica de sus resultados, y la racionalidad de un derecho previsible y de una administración guiada por reglas formales. Pero lo que resulta decisivo es que el conjunto de todos estos factores presupone «la capacidad y aptitud de los hom-

mas no con el capitalismo occidental moderno. De lo primero podría dar testimonio el diálogo entre dos miembros de La Cabrera descrito por B.K. en Los elegidos. Uno de ellos se entera de que el gobierno va a permitir la importación de sanitarios y en consecuencia recomienda a su amigo vender rápidamente la existencia que posee, pues van a bajar de precios. Pero otra cosa sucede con el acero: «He estado pensando toda la mañana, desde que supe lo del ataque a Pearl Harbor —dijo el negociante, mirando a Beteta—, con qué artículos americanos se podría hacer negocio, tratando de corner [acaparar] el mercado, y he llegado a la conclusión de que los productos de acero van a tener que subir de precio indefectiblemente. ¿Estás de acuerdo conmigo? —Sí. Absolutamente. Yo entraría en combinación para comprar alambre de púas. —Pues, podemos preguntar mañana en el banco si nos prestan el dinero, que yo sé dónde conseguir una buena cantidad, antes del alza. —Yo entraría en una compra de estructuras de hierro para construcción— dijo Pérez —También. Ya está— respondió inmediatamente Castañeda.» (López, 1953, p.40).

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bres para determinados tipos de conducta práctica racional» (Weber, p.19). En este contexto adquiere la mayor importancia el concepto religioso-económico de Beruf. Weber ha señalado la connotación religiosa de este término, cuya exacta traducción al castellano implicaría el uso simultáneo de los conceptos de vocación y de profesión. Así pues, el cumplimiento de la tarea profesional en el mundo es concebida por el protestante como llamado divino, es decir como deber religioso. El afán de lucro se racionaliza de esta manera, pues sólo es lícita la producción de riquezas como resultado del ejercicio de la profesión. En el contexto religioso, las restricciones para el cambio de profesión tienen como justificación la infidelidad al llamado divino; pero si se dejan de lado las motivaciones religiosas, el resultado de la prohibición es una actitud profesional en el individuo, altamente conciente, y que se caracteriza por una nueva disposición frente al trabajo. El protestante se halla mejor dispuesto para abandonar formas tradicionales de trabajo y exhibe una mayor capacidad de innovación, aprendizaje y concentración. En su desarrollo posterior, el capitalismo no requerirá más de las motivaciones ético-religiosas ínsitas en el concepto de Beruf, pero podrá contar con las disposiciones que éstas contribuyeron a formar. Lo mismo viene a expresar, en términos más generales, la filosofía práctica de Kant. Moderna y protestante, la reflexión kantiana transforma el concepto religioso de Beruf en el deber moral de cultivar los propios talentos, con lo que aparece toda una nueva gama de significaciones. En efecto, la connotación de fidelidad al llamado divino aparece ahora como la exigencia moral del respeto 110

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por sí mismo. Carece de toda estimación hacia sí mismo quien no cultiva sus propias disposiciones naturales. Tal es el caso del indolente habitante de los mares del sur, pero también del buscavidas que encuentra en el trabajo un simple medio de enriquecimiento y no un camino de formación propia. A partir del filósofo protestante, la prohibición religiosa del cambio de profesión adquiere un nuevo sentido: la adquisición de riqueza puede ser entendida como efecto del cultivo de los propios talentos, pero el énfasis moral —la limitación racional— recae sobre la causa. Ciertamente que los productos de la actividad profesional entran en el mundo regido por las leyes del mercado. Pero con antecedencia a éstas, y diferenciadas de ellas, los deberes para consigo mismo han significado ya una limitación racional del afán de lucro. Por lo demás, y también con independencia de las leyes del mercado, e incluso cuando esta limitación racional haya perdido el valor moral del cultivo de la propia personalidad, tal actitud se traducirá en una actividad productiva sistemática, continuada, de altísima calidad y apta para asumir los retos de una competencia exigente. Y es que junto a la dimensión moral, la actitud de cultivar permanentemente los propios talentos aparece en Kant como exigencia de adaptación histórica. En efecto, en una sociedad tradicional el círculo de necesidades se presenta como relativamente fijo, y en consecuencia también son fijas las habilidades requeridas para satisfacerlas. Como lo afirma Weber, tanto el trabajador como el empresario tradicionales no buscan ganar más, sino ganar lo necesario para vivir como se ha venido viviendo; su motor es la satisfacción de las necesidades, y con ello se compaginaban bien las doctrinas económicas escolásticas. Por el contrario, cuando, como ocurre con el moderno capitalismo, el motor es el lucro, entonces el ámbito 111

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de lo que se considera como necesidades se convierte en algo extremadamente volátil e imprevisible. De esta manera, el individuo racional, que en este contexto equivale al individuo que quiere sobrevivir, ha de asumir la tarea de desarrollar todas sus facultades, «porque ellas le sirven y le son dadas para todo tipo de posibles propósitos» (Kant, p.45). No estoy muy seguro de que Kant haya llegado a plantearse explícitamente la irracionalidad inherente a un mercado libre. Pero lo que sí es claro es que frente a la moderna imprevisibilidad del futuro —todo tipo de posibles propósitos— la indolencia o el aventurerismo le resultan contraproducentes, e incluso moralmente condenables. A diferencia de la mentalidad de aluvión, que según José Luis Romero caracteriza a nuestras burguesías criollas, la actitud adecuada frente a lo imponderable es la propia preparación profesional, con el esfuerzo, la disciplina y la continuidad que ella implica; pero también con la calidad y la competitividad que ella hace posible. Adicionalmente, también en la filosofía práctica de Kant se desplaza el centro de atención de las acciones a las motivaciones que llevan a la acción. La voluntad del individuo está sometida a infinidad de influjos más o menos ciegos y a menudo contradictorios, que Kant llama inclinaciones. Pero de tal reconocimiento no se deriva, como tendería a concluir el catolicismo, que el individuo haya de abandonarse en su actuar al influjo indiscriminado e inmediato de sus inclinaciones. Ello sería simplemente estúpido —imprudente, diría Kant—. Desde la perspectiva kantiana, el obrar prudente, que todavía es egoísta y no es moral, implica un arduo esfuerzo de reflexión individual. Así, entre el obrar por inclinación y el obrar según una máxima media una evaluación de experiencias según la cual el obrar impulsivo ya se reconoce absolutamente como inconveniente, imponiéndose en 112

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consecuencia la necesidad de obrar según principios que garanticen una relativa efectividad. Ahora bien, esos principios no están dados de antemano, y es el individuo, con su esfuerzo reflexivo, quien ha de encontrarlos. Pero las máximas, es decir aquellos principios que el individuo asume como directrices de su acción en virtud de su eficacia, han de ser sometidos, también por mor de una prudencia egoísta, a una elaboración aún más exigente. Se trata ahora de examinar si su conveniencia no es meramente individual —lo cual ya está relativamente garantizado— sino de si además puede considerarse que las orientaciones contenidas en ellos son objetivamente válidas. En ese caso, el individuo que obre según principios tan exhaustivamente probados —me refiero ahora a los llamados imperativos hipotéticos— tendrá la garantía humanamente posible de un obrar exitoso. Resulta de suma importancia anotar que para la conversión de una máxima en imperativo hipotético, Kant considere necesario, y todavía dentro del ámbito del individualismo egoísta y amoral, confrontar la máxima individual con el punto de vista de los otros. Para lograr mis propósitos puede ser que estime como conveniente prescindir simple y llanamente de los otros, pasar por encima de ellos como si no existieran. Más inteligencia demuestra quien aceptando de antemano la heterogeneidad de intereses, prevé los mecanismos para obviarla con astucia, de tal manera que el resultado final sea congruente con sus intereses. Kant no pone en duda que tanto el atrabiliario como el hábil astuto puedan lograr su propósito en el corto, e incluso en el mediano plazo. Pero la estabilidad de la propia satisfacción exige la inteligencia que quien sabe calcular el largo plazo, inteligencia que no es otra que aquella que «sabe reunir los propósitos de todos para el propio provecho duradero» (Kant, p.36, nota). 113

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Antaño fueron la Iglesia y el Estado medievales, con su concepción orgánica de la sociedad y del precio justo, quienes asumieron la responsabilidad de los equilibrios, no solamente económicos. A ello se refiere el Gran Inquisidor de Dostoievsky cuando espeta a Jesús su arenga: Oh, sí, les daremos permiso para que pequen, pues son criaturas débiles e impotentes, y nos amarán como niños porque les permitimos pecar. Les diremos que todo pecado puede ser redimido, si se ha cometido con nuestro consentimiento; les permitiremos pecar porque los amamos; en cambio, los castigos correspondientes los cargaremos sobre nosotros, ¡qué le vamos a hacer! Cargaremos con sus pecados, pero ellos nos adorarán como a sus bienechores que cargan sus pecados ante Dios.14

Ahora bien, quizás Iván Karamazov se equivocaba cuando afirmaba que «si Dios ha muerto, entonces todo está permitido». Con aguda malignidad recordaba Marx que Lutero negó al cura existente fuera del seglar al poner al cura en el corazón del lego. Y como quiera que sea, el individuo que en la filosofía política moderna aparece como sujeto de derechos, con o sin contenido económico, no es el niño caprichoso liberado de todo impedimento que condena la tradición católico-escolástica, o que celebra la burguesía criolla. La reclamación de los derechos individuales y su consagración constitucional tiene como presupuesto histórico-social un tipo peculiar 14

El contraste con el pensamiento reformado se hace patente en la siguiente declaración de Lutero: «Pues ¿quién puede tomar por otro y procurarle la promesa divina, que interpela particularmente a cada fe individual? [...] Esta proposición afirma de manera indiscutible que, allí donde exista la promesa divina, cada uno se encuentra sólo ante sí, su fe es requerida, cada uno tiene que rendir cuentas por sí mismo y llevar su peso» (Citado por Cassirer, p.11).

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de individuo, capaz de reconocer la complejidad contradictoria de sus propios intereses, y así mismo capaz de reconocer como de interés e incumbencia propios aquellos intereses que desde una perspectiva inmediata le resultarían ajenos o indiferentes. Y si bien es cierto que en el ámbito económico la ley de la oferta y la demanda adquiere una preponderancia decisiva, la constatación no debería pasar por alto las restricciones racionales del productor que al buscar el lucro busca simultáneamente las condiciones de una producción continuada. El bien común

No del todo con justicia, Ernst Troeltsch ha imputado al protestantismo una deficiencia en lo que se refiere a la configuración de un pensamiento sobre la sociedad. Para el teólogo protestante, las democracias que se asientan en el suelo reformado son conservadoras, y «son los pueblos latinos y católicos y no los protestantes y germánicos los que han sentido y construido la idea de sociedad» (Troeltsch, p.82). Por su parte, López anota que «al tratar el problema del pauperismo y de la mendicidad, el calvinista no encuentra otro remedio que el criterio religioso y moral de hacer trabajar a los perezosos, ignorando por completo el fenómeno, familiar a nuestra época, de que en un sistema económico complejo no basta la voluntad de trabajar para poder prosperar» (López, 1947, p.39). No me parece posible negar todo acierto al anterior juicio, cuya mejor comprobación sería la formulación, en el presente siglo, de la llamada tercera generación de los derechos humanos. A mi modo de ver, ellos explicitan precisamente una serie de obstáculos que impiden la forma115

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ción del tipo de individuo anteriormente descrito. Pero el reconocimiento de estas insuficiencias, por fundamentales que sean, no tendría que significar el desconocimiento de toda dimensión social o de toda preocupación por el bien público en esta tradición. Según el constitucionalista López, la incomprensión calvinista de los factores estructurales causantes de la pobreza, y por ende la indiferencia con respecto a la noción de bien común —reducida ahora a lo sumo a mera filantropía— serían el resultado de la conjunción de varios factores: la desvalorización de las acciones con miras a la salvación eterna y la posesión de riquezas como signo que permite reconocer la pertenencia al grupo de los predestinados a la salvación, implicaron el fin de la doctrina católica del precio justo y el advenimiento del laissez-faire como principio rector de la economía: «La vida de los negocios nada tiene que ver con la vida eterna, como las buenas obras —la caridad— nada tienen que ver con la salvación del alma en la doctrina de Calvino» (López, 1947, p.38).15 Pero junto con el fin del precio justo, el calvinismo habría instaurado un estilo de vida profundamente insolidario: «Un buen puritano se resigna a pensar que va a ser salvado, no a expensas de su prójimo, sino sin su pró-

15 Esta afirmación, parcialmente justa, contradice sin embargo a otra, también de López, según la cual «el puritano debe seguir acumulando más y más bienes hasta su muerte, como una forma de santificación» (Ibid., p.39). En efecto, si las buenas obras nada tienen que ver con la salvación, la acumulación de riquezas no puede ser entendida como una forma de santificación. Como acertadamente señala Weber, la posesión de riquezas es ratio cognoscendi, mas no ratio essendi de la salvación.

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jimo, porque sabe que Dios tiene un cuerpo de elegidos» (López, 1947,p.38). La tesis amerita comentario. La interpretación lopista del calvinismo pasa por alto, o en todo caso no atiende suficientemente al hecho de que la producción de riqueza —con las limitaciones racionales que ella implica— no sólo puede ser interpretada como señal de predestinación a la salvación, sino que al mismo tiempo tiene el sentido del in majorem Dei gloriam. El obrar en general, allí incluido el obrar económico, tiene pues este sentido profundo: en su soledad, el individuo no encuentra justificación ni en las obras, ni en los sacramentos; pero el valor que pueda tener la prosperidad económica como indicio de salvación, se refuerza en la medida en que se la entienda no como mecanismo de salvación, sino como mecanismo de incremento de la gloria divina aquí en la tierra. De aquí se derivan dos importantes consecuencias. La primera se refiere al uso de la riqueza. El protestante reprueba no su producción sino el descanso en ella: «Lo que sirve para aumentar la gloria de Dios no es el ocio ni el goce, sino sólo el obrar» (Weber, p.137). De ahí el rechazo puritano tanto por la elegante despreocupación señorial, como por la ostentación del nuevo rico, y su glorificación de la figura austera y burguesa del selfmade man. La segunda consecuencia es la siguiente: el fin de la riqueza no es el concreto disfrute individual, sino la abstracta gloria de Dios. En otras palabras, la riqueza producida en pro de la mayor gloria de Dios redunda en utilidad impersonal y por ende colectiva: «La voluntad divina, manifestada en la configuración teleológica del cosmos económico, solo puede ser el bien de la colectividad, es decir, la utilidad impersonal (si es que hay que tener en cuenta los fines terrenales)» (Weber, p.143, nota 33).

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La impersonalidad de los fines de Dios se manifiesta terrenalmente como colectividad igualmente impersonal. Ahora bien, no se trata aquí de la simpleza tan estimada por los neoliberales de todas las épocas y latitudes, según la cual mientras más se produzca, automáticamente más habrá para repartir. En el calvinismo, el amor al prójimo no desaparece sino que se transforma: deja de expresarse como inclinación sentimental —tal como ocurre con la limosna: giving alms is no charity— para adquirir la forma del deber no sentimental de fomentar el bien público impersonal. La perspectiva tradicional tiene dificultades en reconocer la existencia de una dimensión pública en la herencia protestante, y cuando lo hace, suele lamentarse de la configuración impersonal de su amor al prójimo. Pero precisamente en esa su impersonalidad reside su modernidad. La caridad católica es, como se ha dicho, sentimental, ávida de reconocimiento —terreno o celestial— y casual: tal vez por eso prefiere dar limosnas a pagar impuestos.16 Por el contrario, la noción de bien público pro16

Un buen ejemplo de estas diferencias es el ofrecido por el padre jesuita Alfonso Llano en sus columnas dominicales en el influyente diario El Tiempo. Como vocero de la Iglesia, es decir como intérprete autorizado del derecho natural, el padre Llano se ve en la obligación de exhortar a los ricos a practicar una caridad que restaure el equilibrio orgánico social: «Con un cinco por ciento que cedieran los ricos a los pobres del producto bruto de sus entradas anuales, no habría pobres en Colombia y se acabarían los secuestros y los robos. Y, de paso, saldrían beneficiados los ricos. Pero ¿quién los logra convencer?» (Con los familiares de los secuestrados, EL TIEMPO, 19 de Enero de 1997, p.13A). Esta concepción de la caridad como limosna, así sea generosa, es escolástica y por ende impracticable, y se acopla mal con aquella otra, protestantemente impersonal pero acaso más moderna, del pagar impuestos. Por ello, el mismo sacerdote al alertar a católicos incautos que piensan «pasarse a (continúa en la página siguiente)

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testante se adapta particularmente bien a ese público desconocido y abstracto que constituye la ciudad moderna. Frente a él, todo vínculo sentimental resulta por fuerza insuficiente. Ni de ese público, ni de Dios, ha de esperarse reconocimiento, y no obstante la preocupación por él, que se deriva del in majorem Dei gloriam, ha de ser sistemática y no meramente eventual. En el mismo sentido, Robert K. Merton ha investigado el papel decisivo de la Reforma protestante en el desarrollo de la ciencia y la tecnología en la Inglaterra del siglo XVII. En sus inicios, la ciencia moderna no es una actividad socialmente valorada, y si bien es cierto que la glorificación de Dios como fin supremo de la existencia es un postulado compartido con el catolicismo medieval, no menos cierto es que el protestantismo imprime al postulado una orientación intramundana específica. Así, el reformador inglés Richard Baxter afirma: «Aunque Dios no necesita de ninguna de nuestras obras, lo que es materialmente bueno le place, pues exalta su gloria, y redunda en el beneficio nuestro y de los otros, lo que a Él le agrada. [...] El servicio público es el mejor servicio de Dios» (Merton, p.91). un grupo cristiano de origen protestante», los instruye sobre las deficiencias de su eventual nueva confesión. Así, junto a su supuesto dogmatismo, a su desprecio de la Virgen, del Papa, de los sacerdotes y de los sacramentos, el padre Llano recuerda que el protestante pone «énfasis en el pago de impuestos, como requisito para la salvación» (¿Piensa dejar la Iglesia Católica? EL TIEMPO, 1 de Junio de 1997, p.23A). Además de la tergiversación doctrinal del sacerdote católico —el pago de impuestos no es medio de salvación, sino de bien público y por ende de mayor gloria de Dios—, resulta notoria la picardía del criollo que sabe encontrará eco en sus paisanos al desanimarlos a realizar una práctica por la que ya sienten poca inclinación, pero que indudablemente constituye una virtud cívica a secas.

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La legitimación religiosa de la actividad científica, necesaria en un momento en el que ésta no merecía todavía la estima social, se ofrece en términos de laborar en pro de la mayor gloria de Dios. Ello significa no sólo que la ciencia da cuenta de la gloria de Dios al estudiar concienzudamente las maravillas de la creación divina, sino que así mismo, y gracias a sus implicaciones tecnológicas, es una valiosa contribución al bienestar público. Un parentesco similar entre la gloria de Dios y el bien común resulta definitivo a la hora de elegir la profesión. De nuevo es Baxter quien habla: «Elige el empleo en el que puedas ser más útil a Dios y en el que más contribuyas al bien común; y (caeteris paribus) se debe preferir la vocación que más satisface al bien público» (Merton, p.95) En síntesis, entendido en toda su complejidad, el concepto moderno de individuo dista mucho de la simpleza que le atribuye nuestra recepción criolla, no importa si crítica o apologética, si decimonónica o contemporánea. Y más que de era mercantil, de lo que aquí se trata es más bien de modernidad: las actitudes y los hábitos requeridos por la sociedad mercantil europea no difieren sustancialmente de los exigidos por su desarrollo industrial, o por el desarrollo de las ciencias. A diferencia de la sociedad tradicional que elige por el individuo al prescribirle de antemano lo lícito y lo prohibido, la sociedad moderna descarga sobre el individuo buena parte del peso de la cohesión social. Y así como puede afirmarse que el dominio del tradicionalismo católico era extremadamente suave si se lo compara con la extensión y la intensidad de su reemplazo protestante, la libertad con respecto a los vínculos tradicionales siempre externos significa un arduo, inteligente y siempre renovado esfuerzo de reflexión por parte del individuo moderno: quien no tiene la capacidad 120

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de considerar el largo plazo, que no es otra que la de conjugar intereses varios con los propios a fin de obtener un bienestar duradero, obra puerilmente... por decir lo menos. El calvinismo criollo y Los elegidos

Si las instituciones políticas criollas resultantes de los procesos de independencia tuvieron estirpe calvinista, no puede afirmarse que los criollos que las idearon hayan sido a su vez también calvinistas. Pero lo de menos es esta filiación como tal. Si el protestantismo importa aquí, ello es en la medida en que este movimiento religioso coadyuvó a la formación de la individualidad moderna. Nuestras élites no fueron modernas, todo indica que no lo son y que ni siquiera han comprendido en qué consiste serlo. Y si en el presente éste, su desfase, adquiere características dramáticas, ello se debe a que su anacronismo las hace incapaces de la conducción social de un país que terminó por exhibir a la fuerza toda la complejidad de una modernidad no asumida. Los estudiosos han mostrado la inserción del país en la llamada era mercantil, que configuró en buena parte las actitudes económicas y sociales de nuestras burguesías. La acomodación a su papel de suministradoras de materias primas no pareció requerir de los profundos cambios de personalidad que implica la pertenencia al mundo moderno. Así las cosas, la modernidad se redujo entre nosotros a garantizar la libertad de comercio impuesta por el mercado, libertad ésta que pudo coexistir con instituciones políticas formalmente modernas pero realmente anacrónicas: el ejercicio de la ciudadanía fue raquítico y el fomento de una genuina individualidad moderna fue inexistente. Tal vez por ello cuando la necesidad de indus121

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trialización se puso de presente, la única respuesta fue un proteccionismo que el Estado ofrecía a individuos ineptos para la individualidad moderna, y por ende para la industria misma.17 En nuestros días se imputa el fracaso de la industria al proteccionismo,18 otra vez se proclaman a los cuatro vientos las ventajas del laissez-faire, pero persiste la secular ceguera con respecto a la ineptitud fundamental. Una breve mirada a las actitudes de nuestras élites hacia finales de los años cuarenta confirma el diagnóstico. Me serviré para ello de la ya mencionada novela de López, Los elegidos.19 Su protagonista es B.K., ciudadano

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No como crítica al proteccionismo en cuanto tal, sino a la falta del sustrato que lo haría realmente productivo, habría de entenderse la tajante afirmación del autorizado Luis Ospina Vásquez: «La política económica ha sido el factor esencial en la evolución industrial. [...] Nuestra industria es artificial; no puede producir al mismo precio que la extranjera, ni es probable que lo pueda hacer en el futuro cercano si no ocurren cambios anormales e imprevisibles. Nuestro proteccionismo es proteccionismo puro: protege industrias artificiales» (Ospina, p.13). 18

«Puede que nos equivoquemos, como nos ocurrió hace cuarenta años, cuando concebimos una Colombia autosuficiente, enclaustrada tras los más altos aranceles del mundo y con una intervención del Estado secundada por centenares de nuevos institutos descentralizados y un estatuto cambiario propio para épocas de penuria. Lo que estamos viviendo es todo lo contrario: la apertura, el exceso súbito de divisas, las privatizaciones, etc.», Alfonso López Michelsen, Hablemos del futuro, EL TIEMPO, Abril 20 de 1997, p.26A. 19

Del valor histórico que pueda atribuirse a esta ficción literaria da testimonio el entonces secretario general de la OEA, Alberto Lleras Camargo, quien al leer la novela afirmó en carta dirigida al autor: «No pude menos de seguir todo el argumento como si fuera un caso histórico. Se lo he dado a leer a gentes que no tienen ni sospecha de toda esa época colombiana [...] Por lo pronto, estoy de acuerdo con Téllez [...] al calificarte como el más valeroso de los escritores contemporáneos. En (continúa en la página siguiente)

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alemán de ascendencia judía y formación calvinista, además de exilado que huye de la persecución nazi. B.K. narra en un diario las peripecias de su frustrada adaptación a la alta sociedad bogotana, al mundo de La Cabrera. Un rápido inventario de las características de este mundo es suficiente para contrastarlo con las actitudes que hemos atribuido al individuo moderno. Del calvinismo en su desarrollo británico ningún influjo profundo puede percibirse en la mentalidad y hábitos de las gentes de La Cabrera. Insisten en hablar en inglés, pretenden que sus casas de campo se semejen a las de los condados vecinos de Londres, leen asiduamente y comentan revistas y periódicos ingleses, aunque sólo hasta el momento en que empiezan a aparecer las correspondientes ediciones en castellano de los mismos. Durante las comidas beben vino, «más por costumbre protocolaria que por un sincero afán de degustarlo» (p.24). En su afán de asimilación de las costumbres británicas puede descubrirse una curiosa mezcla de peculiar modernidad y tradicionalismo. Su modernidad, que consiste en un estar a tono con las élites europeas, sirve a los propósitos tradicionales de diferenciación social: desvincularse del resto de sus connacionales, con el fin de «realzar todavía más su preeminencia social» (p.27). A la manera de los déspotas ilustrados europeos que ordenaban la construcción de ruinas griegas o romanas en las cercanías de palacio como manera de simbolizar la supuesta continuidad de su estirpe, «los amigos de B.K. se enorgullecían de tener en sus casas de campo capillas y

La Cabrera debe haber una tumba abierta para ti». Carta del 14 agosto de 1953, publicada en la edición citada de Los elegidos.

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oratorios adornados con un gusto exquisito dentro de la vieja tradición colonial española» (p.21). En cuanto a la religiosidad de la alta sociedad bogotana, bien podríamos atribuirle el carácter de un ateísmo católico: asisten a ceremonias religiosas como matrimonios, bautizos, primeras comuniones y entierros, aunque todos estos eventos son tan sólo «pretexto para desarrollar actividades mundanas con toda la frivolidad y el lujo que demanda una sociedad exigente. [...] Para casi todos ellos, la piedad había acabado por convertirse en una de tantas actividades de sociedad, como la hípica o el juego de canasta» (p.20s). Acaso continuando la vieja tradición del se acata pero no se cumple, las élites bogotanas son, con sentido realista, respetuosas de los mandatos de la Iglesia católica. Por su parte, la Iglesia católica, que ha heredado la sabiduría del Gran Inquisidor, también es realista: sabe que sus normas son de imposible cumplimiento, pero le basta con que sean acatadas. Caso paradigmático es el de la moral sexual, que incluso en nuestros días apenas si ha dejado de ser coto de caza suyo. Hacia finales de los años 40, los boleros hacían furor entre las élites: Nosotros, que nos queremos tanto, que desde que nos vimos amándonos estamos, nosotros que del amor hicimos un sol maravilloso, romance tan divino, debemos separarnos. No es falta de cariño, te quiero con el alma, y en nombre de ese amor y por tu bien

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te digo adiós.

Por su parte, el perspicaz B.K. observa: «Casi diría yo que es un baile para casados jóvenes que comienzan a interesarse por los cónyuges de los demás. Siempre la canción se refiere a una pasión inmensa y silenciosa, imposible de realizar, porque existe un impedimento que no se nombra, pero que la imaginación puede suplir, en la forma del esposo o de la esposa que espera en la mesa, mientras la pareja baila» (López, 1953, p.102). En realidad, la Iglesia católica siempre se ha mostrado comprensiva frente al pecado. Alfredo, el personaje central de Viernes 9, una de las novelas de Ignacio Gómez Dávila, se ha enamorado de la casquivana Yolanda y piensa abandonar a su aristocrática esposa Blanca. El también aristocrático padre Quevedo quiere abrirle los ojos al obnubilado Alfredo: «Te quiero recordar —añadió el sacerdote— que yo conozco a los hombres de mundo y te puedo asegurar que ciertas flaquezas humanas pueden ser comprensibles y perdonables; pero recuerda que ante todo debes evitar el escándalo» (Gómez D, 1953, p.88). Que el mandato no se cumpla es algo que está previsto, se puede comprender, perdonar y tolerar siempre y cuando se lo acate. El escándalo que para entonces habría significado el abandonar a la mujer legítima equivale a un no acatamiento que acarrea graves sanciones religiososociales para el transgresor. Como anota Carlos, el protagonista de El cuarto sello, la otra novela de Gómez Dávila, «la moralidad en estos casos no consiste en la abstención del hecho sino en la prudencia y el misterio con que se haga» (Gómez, 1951, p.149). Si recordamos que sólo hasta ayer, es decir hasta la Constitución del 91, se logró imponer la institución del 125

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divorcio, bien podemos sopesar los alcances de la minoría de edad de las élites colombianas. Por lo demás, su acatamiento de la autoridad eclesiástica fue generosamente retribuido. Como afirma Eduardo Caballero Calderón, la Iglesia católica contribuyó «al mantenimiento de los ricos en su riqueza y de los pobres en su pobreza, mediante el estímulo y el ejercicio de la caridad, entendida como un factor importante de la estabilidad social» (Caballero, p.150).20 En la actualidad, y ante la creciente indiferencia religiosa de las élites, las jerarquías eclesiásticas se desplazan hacia los pobres en un prometedor esfuerzo por recuperar un protagonismo social amenazado. Este cambio de estrategia, unido al activo papel desempeñado por las jerarquías eclesiásticas en la presente coyuntura y a la audiencia de que parecen disfrutar en los grupos guerrilleros, bien podría ser interpretado como una clara advertencia. Y es que no obstante ciertas muestras de secularización de las instituciones colombianas, ayer como hoy la observación de B.K. guarda toda su vigencia: «Junto con la Iglesia, el gobierno norteamericano era lo único respetado y temido en aquel círculo de privilegiados» (López, 1953, p.181). Algunos de nuestros actuales magistrados siguen esgrimiendo encíclicas papales para criminalizar toda práctica del aborto, y nuestros congresistas, acaso para calmar las iras del país del Norte, deciden echar por la borda las sentencias de los magistrados que despenalizan el consumo de estupefacientes. Pero independientemente de la Iglesia o de los Estados Unidos, lo decisivo es la personalidad del menor de edad que no se decide a

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Véase nota 16, p.118.

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transformar radicalmente su actitud frente a la normatividad: incapaz de darse sus propias leyes, acata las externas, pero siempre dispuesto a eludirlas en tanto le sea posible. La modernidad queda así reducida a la caricatura de las modas. Anteriormente me he referido a las actitudes frente al lucro y la riqueza. Una y otra vez B.K. se enfrenta con esa desconcertante y nefasta ingenuidad de las gentes de La Cabrera, que las arrastra hacia la especulación financiera que permite ganancias pingües y rápidas, sin ninguna consideración por el bien público, pues la noción no existe o se la confunde sin más con el interés privado torpemente entendido: «Pérez me dice que el dinero produce aquí hasta el 50% de utilidad, cuando lo trabaja uno mismo, en lugar de tenerlo en inversiones permanentes, como son las acciones industriales» (López, 1953, p.52).21 Frente a esta concepción del liberalismo económico resulta en extremo débil la distinción entre negocios líci-

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Y si el lector abrigara alguna duda sobre lo que Pérez entiende por trabajar uno mismo el dinero, Laynez, otro personaje de La Cabrera, se encarga de despejarla: «Con la experiencia del baquiano, habituado a seguir la huella de las fieras y a conocer sus rastros en la hierba, Laynez me informaba paso a paso de las fluctuaciones probables del mercado. Cuando el precio de $17.90 comenzó a debilitarse, ordené vender el remanente de mis acciones a $17.50 y así pude disponer de ellas, en condiciones que no hubiera podido jamás esperar dos semanas antes. Pronto estuvieron de nuevo a $15.00 y Laynez me sugirió que volviera a comprar acciones de La Central, realizando como utilidad la diferencia entre el precio de venta de $16.50 y $17.50 y el de la adquisición para reponerlas a $15.00. Fue imposible conseguir en aquellos días una cantidad tan grande de acciones como las que yo había vendido, pero más o menos pude volver a comprar la mitad del número original, haciendo de paso, en menos de tres semanas, una pingüe ganancia» (Ibid., p.86).

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tos e ilícitos, pues por sobre ella prima el afán de riquezas. Entonces como ahora, tal distinción resulta adjetiva, como lo demuestran la magnitud de crisis financiera de la década pasada, o escándalos como el de los Picas que por poco alcanza a involucrar a quien en un futuro próximo llegaría a ser director de la campaña liberal y ministro de Defensa, y que a la postre fue asumido más como calaverada22 que como auténtico delito. Y no obstante las diferencias, ciertas afinidades fundamentales con la actitud de los narcotraficantes saltan a la vista. Personalmente considero endebles los argumentos morales que sustentan la ilicitud del tráfico de drogas. Pero aunque este punto de vista no sea compartido por las élites, ellas no tendrán problemas en reconocer que las aptitudes comerciales de los narcotraficantes bastarían para hacer de ellos cualificados decanos de nuestras facultades de administración y finanzas. José Luis Romero ha definido la mentalidad económica de las burguesías criollas como la de quienes coinciden en una prometedora aventura y no como la de quienes comparten un riesgo (Romero, p.269). Una actividad económica racional y continuada, tal como lo es el desarrollo industrial, presupone hábitos de reflexión individual similares a los requeridos por una coexistencia social moderna y pacífica. En uno y otro caso resulta indispen-

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«El título de calavera [...] nunca llegó a tener un significado del todo peyorativo, sino que entrañaba un margen de elogio. El calavera violaba las normas de las nuevas burguesías, pero no las negaba, y siempre había la esperanza —casi la certidumbre— de que abandonará la pendiente del vicio, sentará cabeza, y acaso se convertirá en el más celoso defensor no solo de las normas morales establecidas sino también de sus formas exteriores más convencionales» (Romero, p.288).

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sable la capacidad de prever circunstancias más allá de los beneficios inmediatos que promete el aprovechamiento astuto de la coyuntura, así como la disposición de ajustar consecuentemente el propio comportamiento. Por el contrario, el aventurerismo económico, que no repara en riesgos pero que tampoco produce industria sólida, termina por infectar la vida política: Todos conocían los límites de su juego, impuestos por quienes manejaban el mercado mundial. Pero quedaban unos márgenes de acción que les permitían sentirse poderosos. Un mundo de agentes, abogados, gestores y comisionistas aceitaba oportunamente los engranajes, cuyas ruedas maestras regulaba de alguna manera el poder político (Romero, p.268).

Conocidos son nuestros márgenes de acción en el mercado mundial: ellos se reducen a la quina, el caucho, el café, las flores, la cocaína, o la minería. En esas circunstancias, ningún proteccionismo estatal podrá suplir los exigentes hábitos de la industria. No es diferente la actitud frente a la tierra. Cual si se tratase de narcotraficantes avant la lettre, el atribulado B.K. constata que «hoy se hacen fortunas en el comercio, con el negocio de drogas, de ferretería, de importación de licores extranjeros o de ropa para hombre... Ninguna de estas fortunas da posición social si no va acompañada de la compra de una propiedad en la Sabana, para recibir a los amigos los domingos» (López, 1953, p.90). Durante mucho tiempo y hasta la proclamación de la Constitución del 91 se impuso el lugar común del centralismo del Estado colombiano. Hoy el énfasis se desplaza hacia la debilidad o la inexistencia del Estado. En realidad, antes que si centralizado, o si presidencialista o no, 129

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habría que preguntarse por la significación real del Estado para la élite gobernante. Por su parte, B.K. no duda en afirmar refiriéndose a sus amigos de La Cabrera: «Bien hubieran podido decir mis amigos: el Estado somos nosotros como Luis XIV decía: el Estado soy yo» (p.93). Eduardo Caballero confirma la apreciación del exilado judíoalemán-calvinista: el Estado «no era un ideal nacional, sino una concepción mezquinamente personalista», y por ello «raras veces ha coincidido el interés del Estado con las necesidades de la nación, y el del gobierno con las del ciudadano» (Caballero, p.109). En nuestros días, frustrados aspirantes al poder, como el joven Pastrana o como el exministro Botero, o nuevos aspirantes, como otra vez el joven Pastrana, y muchos de sus actuales contrincantes, conciben su acceso a la dirección del Estado como una derivación del derecho natural, con la misma y conmovedora ingenuidad con que el niño aspira a una satisfacción más o menos inmediata de su capricho. Y a la candidez de sus pretensiones corresponde la magnitud de sus pataletas cuando ellas se ven obstaculizadas. Y así como el niño gira alrededor de sus deseos sin conocerlos bien, sin manejarlos y sin darles un orden, e incluso sin proponerse metas a largo plazo, siempre al vaivén del azar, sin más habilidad que la de una astucia cada vez menos operante; así sucede con la conducción social: «Una de las características del Estado colombiano es que no tiene memoria», constataba Caballero Calderón. Ni en las políticas de paz, ni en las de guerra; ni en las obras públicas ni en la educación, ni en el fomento de la ciencia ni en la administración existe memoria. Siempre sometidos al capricho quedamos a merced de las presiones, externas o internas. La astucia solo da para improvisar 130

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pseudo-soluciones y para achacar su necesario fracaso al clima... o a los cien años de soledad. El sentido moderno de lo público surge pues de un individuo configurado de tal manera que comprende que lo público no es asunto de caridad, ni de incumbencia exclusivamente estatal. Capaz de diferenciar entre el interés privado y el interés público, el individuo moderno reconoce no obstante que nada que vaya en detrimento del último podrá redundar en beneficio estable y duradero del primero. Esta es la mayoría de edad sin la cual, con intervencionismo estatal o sin el, la convivencia social no resulta viable. Los repetidos fracasos de la Selección Colombia, la falta de mantenimiento de las represas, las deficiencias de nuestros productos comerciales, el sometimiento realista a la certificación o la también realista opción por la justicia privada son consecuencias de esa minoría de edad que también se ha expresado en los subterfugios y artimañas que caracterizan la presente coyuntura.

L A MAYORÍA DE EDAD ABANDONADA No deseo terminar sin mencionar así sea suscintamente la obra del hoy desconocido escritor Ignacio Gómez Dávila. Hasta donde llega mi información, Gómez fue autor de dos novelas, El cuarto sello (1951) y Viernes 9 (1953), ambas publicadas en México. También ellas versan sobre las implicaciones sociales de la cuestión religiosa, estrechamente anudadas, al menos en Viernes 9, con la revuelta popular del 9 de Abril. Independientemente de su calidad estética, especial interés reviste el hecho de que la perspectiva de estas dos obras sea precisamente la de las élites bogotanas. No me parece exagerado afirmar que en ellas se barrunta la necesidad de una profunda transformación que hubiera 131

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puesto a nuestras élites a la altura de la complejidad moderna. En vísperas del 9 de Abril, y acaso con cierto retraso con respecto a otras ciudades latinoamericanas, Bogotá ostenta ya un caracter híbrido entre pueblo y ciudad. Al menos esa es la impresión de Alfredo, el protagonista de Viernes 9: «Bogotá, no cabía duda, en estos últimos tiempos había adquirido una faz más marcada de ciudad, y estaba dejando ese aspecto pueblerino y anticuado que la caracterizaba. El tránsito, por ejemplo, era a ciertas horas como el de Nueva York o el de Londres; la gente que circulaba por las calles andaba menos sombría, menos ensimismada, menos despreciativa. Existía aún, claro está, la envidia callejera de los pueblos; pero había disminuido, no era tan notoria, porque las aglomeraciones de provincianos y extranjeros la ocultaban» (Gómez, 1953, p.136).

Como la ciudad, híbrida es la élite en su configuración interna, que oscila entre la buena y la alta sociedad, es decir entre el tradicionalismo y las tendencias modernizantes, si bien una división tajante no siempre resulta posible. La primera, la buena sociedad, conserva los modos del viejo patriciado, vive en el pasado y de las reminiscencias, rige su vida de acuerdo con la de sus antecesores, se lamenta del presente. A sus ojos, la alta sociedad está constituida por parvenus, lobos, o gentes de medio pelo, todos ellos más o menos inmorales o amorales. Desconfiada de los influjos extranjerizantes, la buena sociedad señala con sorna a quienes se pliegan ante ellos: «Ella se graduó en París», dicen para referirse a la mujer que tras haber pasado algunos años en la gran metrópoli, regresa a la provincia, presumiblemente ya sin virginidad. 132

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En sus orígenes, la alta sociedad estuvo compuesta por «gente menos comprometida con el pasado. Eran los que buscaban el ascenso social y económico con apremio, casi con desesperación, generalmente de clase media y sin mucho dinero, pero con una singular capacidad para descubrir dónde estaba escondida cada día la gran oportunidad» (Romero, p.264). Una vez constituida, la alta sociedad, como en su momento hiciera la buena, llegó a convencerse de que poseía alcurnia, y consideró la moralidad de la buena sociedad como sinónimo de ignorancia. La modernidad significó una cierta laxitud moral —sobre todo sexual—, listeza para descubrir las oportunidades de enriquecimiento y... París, mucha nostalgia de París. Su reto era «desvanecer el pasado colonial para instaurar las formas de la vida moderna» (Romero, p.248). De allí que nos resulte tan difícil deslindar nuestra modernidad del rastacuerismo. Pero no sólo la élite es híbrida. También lo son los habitantes de la ciudad. La migración inducida por las atractivas luces urbanas junto con un problema agrario nunca resuelto causaron la expansión de la ciudad. «Empezó a brotar de entre las grietas de la sociedad constituida mucha gente de impreciso origen que procuraba instalarse en ella» (Romero, p.319). El habitante normal de la ciudad, acostumbrado a ceder el paso en el andén, experimentó desconcertado cómo el invasor lo desplazaba a codazos. «La sociedad normalizada sintió a los recién llegados no solo como advenedizos sino como enemigos; y al acrecentar su resistencia, cerró no sólo los caminos del acercamiento e integración de los grupos inmigrantes sino también su propia capacidad para comprender el insólito fenómeno social que tenía delante de los ojos» (Romero, p.334). 133

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Esta incapacidad de comprensión ha sido el hilo central de mi argumentación. La comprensión implica una transformación por parte de quien comprende, y eso es precisamente lo que puede percibirse en los personajes centrales de Gómez Dávila. Carlos, el protagonista principal de El cuarto sello, es un adinerado aristócrata criollo bastante peculiar. No se siente a gusto desempeñando los papeles que le son asignados en los ceremoniales socioreligiosos de la Society: son eventos barrocos propios para actores mas no para individuos. Barrocas son las ceremonias del entierro de su padre, y actoral debe ser su comportamiento en ellas: «Veinte días después regresé al cementerio. Ya solo y en paz conmigo mismo, pude por fin sentir y llorar» (Gómez, 1951,p.75). Barroco es igualmente el matrimonio, «todo ese rito que hace parte del permiso que otorga una sociedad a un hombre y a una mujer para que puedan cohabitar el uno con el otro» (Gómez, 1951,p.84). Y actoral, no individual, es la vida cotidiana matrimonial: «Porque ambos estábamos cumpliendo con unas funciones que creíamos eran nuestro deber, funciones estas que están consideradas por la sociedad como complementarias, no nos preocupábamos de reconocer el distanciamiento que en realidad habíase establecido en nuestra unión» (Gómez, 1951, p.91). En consecuencia, «dos veces por semana, los martes y los viernes, cumplía con mi deber y fornicaba insípidamente con mi esposa» (Ibid.,p.90). Dentro de tal escenario —¡ése sí escenario!— tampoco las mujeres tienen la posibilidad de un desarrollo genuinamente individual: «Unas optan por los juegos de cartas, otras por lo que llaman obras de caridad, otras más por la tan renombrada vida social, otras, escasas éstas, por jugar a las buenas madres y se comportan entonces como cualquier otro mamífero, y por último, el mayor porcentaje, 134

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se dedican a encontrar las emociones que un nuevo hombre les produce. Pero mientras llega ese momento y escogen su fórmula según sus caracteres y las circunstancias que las hayan formado, viven dentro de ese mundo ficticio creado por dos mil años de falsa civilización» (Ibid.,p.92). Pero en el mundo social uniformizado de las buenas maneras actorales se van abriendo esas fisuras por donde emerge la individualidad, con toda la complejidad que ello implica. En un primer momento, se impone la experiencia de la soledad: «Comprendo que hay algo dentro de mi propio ser — constata Carlos— que no me permite aceptar al resto de mis semejantes por lo que son, pues trato de encontrar en ellos una imagen de semejanza conmigo mismo. Trato de ver en sus almas un reflejo de la mía y, naturalmente, no encuentro sino vacíos y decepciones» (Gómez, 1951, p.57).

Y si se logra evitar la trampa de un matrimonio por conveniencia social o económica, queda no obstante en pie un riesgo acaso más complejo: intentar eludir mediante el matrimonio esa dura experiencia de la soledad, lo que necesariamente conlleva al fracaso de la unión. La comunicación humana, hasta donde ella resulte posible, resulta ser ahora una experiencia de mucha complejidad. El reconocimiento de la propia individualidad puede aparecer en un primer momento como un acto cargado de connotaciones negativas: la irreductible soledad y un irreductible egoísmo parecen ser notas inherentes a tal experiencia. Pero así mismo, de allí surge la posibilidad de una mayor autenticidad, tampoco excenta de dificultades. Así por ejemplo, cuando en una cena los comensa135

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les masculinos ebrios aprovechan el descuido de sus amigas para ir a pellizcar a las sirvientas, Carlos por su parte hace un reconocimiento explícito: también él podría haberse comportado de similar manera, pues «tengo que confesarlo, eran tres lindas y graciosas muchachas, superiores a cualquiera de las convidadas» (Gómez, 1951, p.57).

La individualidad reconocida pone en cuestión la escisión entre el ámbito impoluto del matrimonio, donde la única sexualidad tolerada es la que conduce a la inseminación, eufemísticamente llamada procreación, y el tolerado mundo extramatrimonial, sede de los desenfrenos pero también de muchas culpabilidades. Pero, y si vamos más allá, cuántos homosexuales no han debido recurrir a la convención matrimonial heterosexual para eludir ¡el estigma que representa su particular inclinación! Con cuánta ingenuidad Lucía, la anfitriona en cuya casa sirven las graciosas muchachas pellizcadas, se excusa de haber contratado seres tan tentadores: la razón está en su propio esposo. «Las tengo aquí —dice con dolor y lágrimas— para ver si logro que algún día le gusten las mujeres a Juan y que deje a los hombres» (Ibid.).

El raquitismo de la personalidad individual explica, al menos en parte, la actitud ante la profesión. Si el padre de Carlos muestra preocupación por el dolce far niente de su hijo, sus motivos son claros: «Sí, díjome nervioso, algo como estudiar alguna profesión; y añadió presuroso: no es que lo necesites pecuniariamente, pero tal vez para completar tu educación, o... como distracción» (Gómez, 1951, p.63). En estas circunstancias, en el acostumbrado viaje a Europa lo de menos será la formación profesional: 136

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el derroche, el codearse con el gran mundo, y la acentuada distinción social al regreso serán los objetivos primordiales.23 ¡Cuán lejos nos encontramos de la concepción protestante del Beruf, o de la de los deberes kantianos para consigo mismo, que operan como limitación racional con respecto a la irracional ansia de riqueza, al tiempo que postulan la necesidad de un desarrollo interior, y que en el peculiar Carlos se expresa como el deseo de cambiar los nombres de Dior, Patou, Quinta Avenida o Cadillac por los de ¡Platón, Aristóteles, Agustín, Kant o Russell! (Ibid., p.121).

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En una de sus crónicas, José María Cordovez Moure, un representante de la buena sociedad de finales de siglo, no duda en afirmar las nefastas consecuencias del viaje a Europa: para los jóvenes criollos París es una nueva Babilonia, llena de cabarets en donde al calor de la champaña y en compañías insospechadamente eróticas se dilapida la fortuna de padres incautos y se pierden la religión y todo vestigio de sentimientos morales. A su regreso, sólo la desadaptación e incluso el suicidio esperan al ahora marchito aventurero. Sin el tono de prédica moralizante de Cordovez Moure, la descripción de Gómez Dávila, acaso más acorde con los sentimientos de la alta sociedad, es no obstante similar: «Sus padres los habían enviado allá [Londres] a que consiguieran sus doctorados en alguna profesión digna de un gentleman, y no podía ser otra que la de médico o arquitecto. Sobra decir que ninguno lo logró. Pero no podemos culparlos; a miles de kilómetros de distancia de sus padres, con suficiente dinero, inscritos en las mejores universidades donde se codeaban con millonarios y nobles, es natural que todo aquello se les subiese a la cabeza y llegaran ellos mismos a considerarse, o por lo menos a sus padres, titulados y potentados. Aprendieron, no obstante, muchas cosas; cómo dirigirle la palabra a un sirviente, cuáles son los buenos sastres y camiseros, y que nunca debe abrirse un paraguas aunque llueva. Conocieron a la nobleza de cabaret y vieron varias veces en Biarritz al entonces Príncipe de Gales emborracharse. Tenían estos jóvenes departamentos en Mayfair, y cambiaban de querida todas las semanas» (Gómez, 1951, p.99).

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El momento culminante de El cuarto sello es el descubrimiento de la responsabilidad radical que el individuo ha de asumir sobre sí. Durante mucho tiempo Carlos ha estado convencido de ser el autor de la muerte de su esposa. Cuidadosamente planeado, el envenenamiento ha de poder pasar por un suicidio, que un piadoso médico diagnosticará como muerte accidental con el fin de posibilitar el entierro cristiano. Pero he aquí que después de múltiples peripecias —acaso dudosas desde un punto de vista estético—, el atribulado viudo viene a descubrir que en realidad la muerte de su esposa fue suicidio: la precisa dosis de seconal por él prevista no fue la que ella finalmente ingirió. Por su propia voluntad ingirió otra, equivalente, pero distinta. Pero incluso en posesión de ese conocimiento, la conclusión de Carlos es distinta a la del infante que pretende gozar de una supuesta inocencia, sólo porque nada externo lo condena: «porque si es cierto que mi acto no fue el que vino a quitarle la vida a Diana, no fue sino por una casualidad. El deseo lo tuve y lo realicé. Yo ante mí mismo y ante Dios soy culpable de haber matado a Diana» (Ibid., p.236s). El dramatismo e incluso la exageración de la anterior confesión pueden ir en contra de la verosimilitud estética exigible en una novela de este tipo. Pero en este caso, los valores estéticos no constituyen mi interés central. Lo que me interesa resaltar es el desarrollo de una individualidad que trabajosamente se abre paso por entre el mundo convencional de una alta sociedad, barnizada de modernismo, pero esencialmente provinciana. Lo genuinamente moderno es precisamente ese individuo, en lucha interior fáustica, averiguando por sí y ante sí de qué tanta verdad es capaz. Lo demás es Dior, Patou, Cadillac, o las estridencias arribistas de los narcotraficantes, o las campañas presidenciales organizadas con criterios empresaria138

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les, jugetes al fin y al cabo destinados a satisfacer caprichos infantiles. La novela Viernes 9, escrita dos años más tarde, podría ser considerada como desarrollo de El cuarto sello. Desde mi punto de vista, el principal mérito de esta novela reside en su intento de anudar los problemas propios de las relaciones sentimentales y amorosas de la época con la explosión social del 9 de Abril. En otras palabras, lo que con el Bogotazo se pone de presente es la caducidad de determinadas relaciones sociales, es decir, de determinados tipos humanos, encarnados en tipos precisos de relaciones amorosas. Alfredo toma el lugar de Carlos, y Bogotá reemplaza a la Altamira de El cuarto sello. Esta vez, nuestro personaje se debate entre la honesta frigidez de su esposa Blanca, y los ardores eróticos de su clandestina amante Yolanda. Tras penosa indecisión, Carlos resuelve finalmente que el viernes 9 abandonará a su familia y a su país, para poder vivir en el exterior, sin freno ni coacción alguna, su impetuoso amor. Es posible que la mayor dificultad en las relaciones matrimoniales consista en la disparidad entre un esposo que de manera no totalmente consciente busca la construcción de su individualidad, y su mujer, quien más que desarrollar una personalidad propia juega el papel de esposa en un matrimonio de alta sociedad. De buena familia y con buena herencia, altiva como corresponde a su estatus, Blanca no sólo es la madre de los hijos de Alfredo, sino que en buena medida podría decirse que es un sustituto de su difunta suegra. Frente a ella, la posición de Alfredo es ambivalentemente neurótica y oscila entre el abierto rechazo y la necesidad infantil. Así, en los mo139

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mentos en que desea a Yolanda, su desprecio por Blanca es tajante: «Blanca... se creía perfecta. ¡Estúpida! Si hubiese conocido a su madre, sabría lo que era la perfección y no pretendería ser lo imposible. Todas esas mujeres que pretendían imitar a su madre no eran más que unas ridículas. Es cierto que lograban alguna semejanza en los ademanes, en el hablar, en el modo de vestirse; pero no eran más que unas grotescas caricaturas... ¡Cuánto mejor eran las mujeres que no buscaban ser otra cosa que lo que eran!» (Gómez, 1953, p.97).

Pero cuando la irrupción del Bogotazo no solo echó por tierra sus planes de fuga, sino que también arruinó sus negocios, emerge, al menos momentáneamente, una valoración distinta de la esposa: «Un sólo pensamiento ahora le copaba la mente: hallar a Blanca. Parecíale que tan pronto estuviese con ella toda esta anormalidad desaparecería. Era el deseo del adulto por el pecho de la madre; el regreso, en busca de protección, a la posición fetal. Con Blanca podría rehacer su fortuna; una vez ya le había ayudado, y no era aún demasiado tarde para empezar una nueva vida. Con ella, de nuevo reconquistaría su seguridad perdida...» (Ibid. p.195).

Todo el horror de la destrucción y la sangre de la revuelta callejera es vivido por Alfredo como pesadilla. En esa situación, Blanca es el símbolo del retorno a lo normal, a lo real, a la vigilia, es decir, símbolo de las quejas cotidianas sobre las sirvientas, pero también de los negocios, del próximo campeonato de golf, del daño del automóvil, de la fiesta del próximo sábado en el club. Y en 140

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la vivencia directa del Bogotazo, lo primero que añora Alfredo es, precisamente, a Blanca. Pero en tiempos normales, esos que para Alfredo no volverán a existir después del Bogotazo, matrimonio e infidelidad son como las dos hojas de una tijera: se copertenecen, se complementan, y en todo caso se toleran. A toda Blanca corresponde una Yolanda. Con ésta, Alfredo ha disipado los temores de impotencia que le invadían con Blanca. Y lo que disgusta a su esposa y a sus amigos, no es la infidelidad de Alfredo: al fin y al cabo, dentro del presupuesto figuran las amantes, las queridas, las mozas y hasta los apartamentos clandestinos. Pero lo que resulta intolerable son los escándalos, máxime cuando, como en el caso de Alfredo, ellos implican la destrucción de la familia para irse en pos de una mujer cuyos orígenes sociales son turbios, además de oscuros. Lo anterior no debería juzgarse como doble moral o hipocresía a secas. En realidad, tras el miedo y el repudio al escándalo se juega un tipo de cohesión social: aunque se realicen los actos, es preciso respetar las formas, y si éstas se transgreden la cohesión social se rompe. Por ello, una violenta escena de celos basta para ocasionar la exclusión social de sus protagonistas, si bien hasta entonces los mismos habían gozado de la complicidad de quienes ahora se convierten en sus implacables censores. Pero estos estrictos códigos tienen su vigencia en el limitado mundo de la Society: Si un escándalo semejante hubiese ocurrido dentro de un grupo social más bajo, no hubiera tenido la misma importancia pues hasta cierto punto están acostumbrados a ello, o por lo menos, si no acostumbrados, sí preparados tanto el hombre como la mujer a defender su prioridad sobre su compañero con la misma intensidad salvaje de cualquier animal. Escenas como esa no son

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únicas ni raras. Pero dentro de nuestro grupo aquello era casi desconocido, que públicamente y con palabras directas se aclarara una situación» (Gómez, 1951, p.147).

Lo que la magnitud de la revuelta pone de presente es precisamente la emergencia de una nueva complejidad social, frente a la cual los viejos códigos se tornan insuficientes, y la insistencia en ellos ofensiva. Gaspar es un viejo peón del padre de Alfredo, ahora empleado en su negocio. Y mientras el empleado está al tanto de todas las peripecias de la fuga de su patrón, éste a duras penas si se entera de la existencia del viejo sirviente. Con gran sorpresa lo descubre en la turba de incendiarios, y su asombro es todavía mayor al reconocer como líder a uno de los hijos de Gaspar. Es como si el hijo revelara una faceta desconocida del padre: tras la secular apariencia servil de Gaspar, se esconde la personalidad altanera, decidida y llena de odio, de su hijo. De haberse realizado, el viaje de Alfredo con su amante no habría significado más que una fuga intrascendente. La súbita explosión del Bogotazo le impide realizar sus propósitos, pero la experiencia del mismo le permite entrever rasgos del tipo humano exigido por una asimilación inteligente del brutal trauma: la tijera Blanca— Yolanda ha de romperse, y con ello su propia personalidad ha de transformarse. El punto más débil es, como puede suponerse, Yolanda. Sutiles hilos unen la irracionalidad de la revuelta popular a lo que Yolanda significa para Alfredo: «¡Yolanda! Pero Yolanda no había sido otra cosa que algo de esa locura que ahora vivía en toda su plenitud. Aquello no había sido más que parte de esta demencia, que tendría en algún momento que terminar» (Gómez, 1953, p.177). 142

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La locura de las calles puede identificarse con la locura sensual de sus encuentros con Yolanda, y así como la turba incendiaria destruye un orden social, su pasión, arrastrándolo a abandonar a Blanca, destruye la normalidad, el buen tono que ella significa. Pero si el horror que le suscita el Bogotazo es el mismo que le lleva a abandonar a Yolanda, también él es producido por el reconocimiento de la verdadera naturaleza de su relación: la atracción por su amante está ligada a la sumisión de la misma, y la perspectiva de una relación igualitaria, sin madres sublimadas o sin víctimas sumisas, ocasiona su impotencia: «También, para ser franco, sí existía en él esa impotencia de que había hablado Blanca, esa repugnancia por toda mujer que pudiese considerar su igual o su superior; y, si bien no lo ejecutaba con frecuencia, al poderles pagar por el acto sexual, las reducía a su estado más bajo» (Gómez, 1953, p.178).

Después de su rompimiento con Yolanda, Alfredo está dispuesto a retornar con su esposa. Y la novela no pasaría de ser el relato de una simple calaverada si hubiese podido cumplir con su propósito. Pero pese al espanto vivido en la jornada callejera, su capacidad de comprensión no se ha agotado. Al fin y al cabo, «las gentes que hoy robaban y mataban, no hacían en verdad otra cosa que imitar según su intelecto lo que habían observado toda su vida, cometido por sus amos diligentes» (Gómez, 1953, p.203). Pero además, la confesión de Gastón cuando se encuentran en la calle, «no los odiamos; más bien les tenemos susto» (Idid., p.199), lo enruta en una interpretación de los acontecimientos distinta a la de sus compañeros de clase: más que odio, lo que la revuelta encarna es una angustiosa búsqueda a tientas:

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«Las costumbres sociales, las supersticiones, tal como eran practicadas en el pasado [...] habían empezado, en una forma inconciente, a evolucionar ante la incontrolable fuerza de la ciencia y de la lógica. En estas condiciones, los antiguos lazos de autoridad relajados ya por el tiempo, día a día, ante el achicamiento del mundo, se desataban más y más» (Ibid. p.202).

La ciencia, las comunicaciones que achican el mundo, la modernidad, arrasan con el sistema tradicional de sumisiones, trátese de las relaciones entre padres e hijos, o entre las clases sociales. Y el Bogotazo es el paso hacia atrás para lograr dos adelante: «podría ser la periódica invasión de los bárbaros atacando a las civilizaciones caducas que aportan su sangre fresca a cambio de conocimientos superiores» (Ibid., p.202). Por ello, y no por caridad cristiana, aunque arruinado, Alfredo «no podía guardarles rencor». Otra cosa ocurre con su mujer. Cuando en medio del caos, finalmente logra comunicación telefónica con Blanca, ésta se muestra dispuesta al perdón para con Alfredo, pero ávida de venganza con la chusma: «Esta pesadilla pasará y tendremos entonces, con la ayuda de Dios, que mostrarle a este miserable pueblo de qué metal estamos forjados. [...] Hemos sido demasiado indulgentes con estos miserables desgraciados; pero ya no más: de hoy en adelante, ¡rejo y bala para ellos!» (Ibid., p.207s). Para entonces Alfredo ha llegado a una conclusión, en su caso no excenta de connotaciones religiosas. Pero su Dios no es más el de los curas como el padre Quevedo, ni como el de su esposa. No es ese ser externo, no importa si benevolente o acusador, que siempre le han descrito. Por el contrario, se trata de una divinidad tan amorosa que es sentida como propia por la conciencia humana; y por ello 144

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sus exigencias son sentidas como propias: «No cabía duda que en el hombre, al tener conciencia de sí mismo, se presentaba un incontrolable deseo de traspasar ese estado netamente egoísta» (Gómez, 1953, p.214). Ese dios le confiere una dignidad, que bien podría ser la descrita por el joven Hegel: «La razón pura, incapaz de cualquier limitación, es la divinidad misma [...] Entre los judíos fue Juan quien hizo que los hombres prestaran atención a esta dignidad que es la suya, dignidad que no tendría que serles extraña, sino que habrían de buscarla en sí mismos, en su propio ser. No es en el linaje, ni en el afán de felicidad o en el servicio de un señor de gran reputación en lo que consiste esta dignidad, sino en el cultivo del destello divino que les ha sido otorgado y que les da testimonio de que, en un sentido más elevado, proceden de la divinidad misma» (Hegel, p.27).

Por ello, después del católico abandono de Yolanda, se le imponía el poco católico abandono de su mujer legítima: «Claro estaba que no podía regresar al lado de Blanca; ella era una equivocación tanto o mayor que Yolanda lo había sido, y sería un obstáculo infranqueable en su propia realización» (Ibid., p.214). En nuestros días todo el lenguaje religioso de Gómez Dávila resultará extraño, y ciertamente no puede recurrirse a él para derivar el sentido de lo público que requerimos. Pero su mérito reside en su aguda percepción del significado de los acontecimientos del 9 de Abril. Frente a la magnitud del evento, reconoció que las formas acostumbradas de cohesión social, ejemplificadas en las relaciones amorosas, resultaban caducas. La persistencia en ellas, significada en el retorno a la familia, equivalía a una incomprensión de los cambios en el entorno so145

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cial. Y aunque la ambigüedad del lenguaje religioso nos haga pensar en una conversión del héroe, tras ella bien puede rescatarse la necesidad de un tipo humano distinto: un individuo reflexivo, que rechaza la heteronomía de las normas porque está en capacidad de ejercer el autocontrol. Y mal haríamos al entender por éste último una compulsión neurótica similar a la autoflagelación. De lo que se trata es más bien de la comprensión inteligente del beneficio propio, que implica tanto la reflexión de las consecuencias a largo plazo, como el tener en cuenta intereses en principio ajenos o divergentes. Que a Alfredo se lo engulló la noche es algo que sabemos no sólo porque así lo dice la novela. El empecinamiento, la obstinación y el infantilismo de su esposa pasan su cuenta de cobro en la actual coyuntura, que excede con mucho la ramplonería imperial o el mezquino amedrentamiento criollo. De ella hacen parte principalísima los desplazados, las violencias paramilitares o guerrilleras, y la precariedad de unas instituciones que no pueden encontrar fundamento en los ciudadanos, sencillamente porque no existen ciudadanos. Y mientras que con pasmosa inocencia asistimos una vez más a la piñata prepresidencial, tal vez podríamos introducir como estribillo de nuestra rueda-rueda el verso de Serrat:

Esta tierra está enferma, y no esperes mañana lo que no dio ayer.

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MENDOZA , Plinio Apuleyo. “Memoria de Bogotá”, en Así es Bogotá. Bogotá: Ediciones Gama, 1988. MERTON, Robert K. Ciencia, tecnología y sociedad en la Inglaterra del siglo XVII (1938). Madrid: Alianza Editorial, 1984. OSPINA VÁSQUEZ, Luis. Industria y protección en Colombia. 1810-1930. (1955) Biblioteca Colombiana de Ciencias Sociales. FAES, Medellín, 1987. ROMERO, José Luis. Latinoamérica: las ciudades y las ideas. México: Siglo XXI Editores, 1984. TROELSCH, Ernst. El protestantismo y el mundo moderno. México: Breviarios FCE, 1967, Traducción de Eugenio Imaz. UPRIMNY, Leopoldo. Capitalismo calvinista o romanticismo semiescolástico de los próceres de la independencia colombiana: réplica al profesor Alfonso López Michelsen. Serie de cuatro artículos aparecidos en la REVISTA UNIVERSITAS de la Universidad Javeriana, Nos. 3, 4, 5 y 6, 19511953. Se cita con el número de la revista y la página correspondiente. WEBER, Max. “La ética protestante y el espíritu del capitalismo”, en: Ensayos sobre sociología de la religión, Vol I. Madrid: Taurus Ediciones, 1983.

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Clase, élite y crisis en la perspectiva del filósofo Fernando Cubidesv Comentario del artículo de Lisímaco Parra

Es posible que de los artículos de este libro sea éste el que más contribuye a dilucidar la paradoja e incitación que se propone en el título del mismo: por definición las crisis son coyunturas, momentos decisivos y lo que aquí se intenta explorar de la manera más circunspecta son sus referentes más universales, sus orígenes, los lineamientos de su gestación en un período muy amplio. Mi primera anotación versa sobre la variante que el profesor Parra consideró necesario introducir en el enunciado inicial del problema: El comportamiento de la clase dirigente durante la crisis, y el que finalmente adopta: La crisis de la élite. Variante significativa pues no se puede atribuir a cuestiones de estilo o de forma, tiene que ver con una reformulación que se ha ido produciendo en la propia manera de entenderlo como problema. Un desplazamiento en el sujeto y en

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Profesor asociado, Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.

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Fernando Cubides

el predicado de la oración, que da cuenta aproximada de los cambios de significación que se le atribuye a los componentes, y que nos informa del curso del razonamiento del profesor Parra en estos meses. El primer enunciado es neutro, no conduce necesariamente a una valoración del comportamiento a que se refiere: puede servir tanto para designar un comportamiento intachable, prócer, creador de modelos y de cultura del sector dirigente de una sociedad en el contexto de una crisis, como para referirse a la descomposición y a la corrupción rampante en tanto actitudes predominantes. El segundo enunciado, en cambio, equivale a una toma de partido, a una condena en bloque; sobre todo porque en la literatura y en el léxico común colombianos tendemos a dar una connotación peyorativa a la noción de élite: no nos solemos referir, como en las teorías europeas de las élites, de Saint-Simon a Pareto, a un complicado sistema de minorías especializadas, reclutadas o cooptadas por su mérito intrínseco, y a sus mecanismos internos de funcionamiento, sino a minorías dominantes por la escueta ley de la herencia (genética a la vez que patrimonial), la celebérrima cuchara de plata de que se hablaba antes. En tanto que las clases tienen su fundamento en el orden económico en el mundo de la producción, las élites — incluso cuando hacemos un uso irónico del concepto— se ubican en el plano de la cultura, trátese del arte, de la ciencia, del estatus o, de modo más prosaico, de hábitos de consumo conspicuos, ostentosos. He ahí por qué el discurrir del profesor Parra París encuentra en la literatura, en ciertos productos y estilos culturales sus argumentos y sus principales ilustraciones. Utiliza ante todo la novela urbana y la crónica costumbrista. De allí provienen los ejemplos y casos más representativos con que nos ilustra su interpretación. Una interpretación centrada en la crucial cuestión de los valores y las creencias. 150

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Más claro aún, ese interés decidido por la cultura puesto que adopta la distinción que Norbert Elias establece entre civilización y cultura (si el concepto de civilización resta importancia a las diferencias nacionales, el de cultura hace hincapié en ellas) y en la peculiar identidad de grupos específicos; es pues plenamente aplicable al color local de la historia. Sin proponérselo, llega a coincidir con otro estudioso de la élite colombiana y de sus rasgos específicos: el historiador Marco Palacios. La coincidencia es más fuerte pues en procura de captar e interpretar en su significación más honda los rasgos de una estética de la dominación —como la llamaría Kolakoswki— ambos encuentran las vetas más importantes para ello, y valoran del mismo modo la obra novelística de López Michelsen al igual que la de Ignacio Gómez Dávila.1 Y con tales coincidencias previas no es sorprendente entonces que coincidan también en un hito determinante: la funesta tarde del 9 de Abril de 1948. El período oligárquico de Los elegidos, de los nacidos para mandar, se cierra allí, y los símbolos de cohesión, de identificación que se habían creado y que se antojaban duraderos, pierden sentido a partir de entonces. Una coincidencia a la que se suman Ignacio Gómez Dávila y Plinio Apuleyo Mendoza. Al preguntarse por el origen de la actual polarización nuestro filósofo encuentra necesario remontarse al período en el cual se hallan los primeros indicios de la modernización, de una modernización sin modernidad, como se verá. Cronológicamente, las primeras décadas del siglo, nada menos. En cuanto a la cuestión del tiempo, hasta el más exigen1

Ver Marco Palacios, La clase más ruidosa. En: Revista ECO, Tomo XII/2, Diciembre de 1982.

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te en aquello de lo no coyuntural se puede ver satisfecho, y con usura. El profesor Parra París nos invita a rastrear el hilo de la doble moral y del infantilismo premoderno de la élite desde los inicios del siglo y, para algunos rasgos, aún más atrás. Asume a plenitud el riesgo de ser ampuloso, con tal de ser exhaustivo. No obstante, y vaya a título de crítica, tan escrupulosa, tan circunstanciada es esa reconstrucción de los orígenes, que su análisis se retrotrae de continuo al período anterior al 9 de Abril. De entrada nos había advertido que su análisis podía llegar a ser estetizante, pero suficientes referencias —y suficientemente punzantes— hallamos en los párrafos de la introducción como para esperar que también en el resto de su argumentación arribara a lo más inmediato del presente, así éste no le añada mayor cosa a la susodicha estética de la dominación. Su declarada intención de desochomilizar (¡Sic!) el análisis de la coyuntura, de ir a contrapelo de lo que juzga como una excesiva polítización de la crisis actual, lo justifica en esa constante exploración del pasado pero no lo justificaría en la falta de consideraciones acerca de las circunstancias del presente; para muchos aspectos se nos antoja que su análisis se queda trunco. Las varias —y enfáticas— referencias de las primeras páginas a los hechos y personajes destacados del presente, el esbozo de escenografía que se procura, hacían esperar que la argumentación concluyese con su puesta en escena. Es sensible en particular en la cuestión de la doble moral: tal vez las actitudes básicas ya estaban configuradas antes del 9 de Abril del 48, tal vez los motivos fundamentales de la conciencia de la élite comenzaron a erosionarse justo allí, pero bastantes componentes nuevos se han añadido desde entonces... Suficiente agua sucia ha corrido bajo los puentes desde esa fecha como para no pensar que tales creencias y 152

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actitudes se hubieran modificado, así tan solo hubieran cambiado de forma, de icono referencial, de estilo. La atrevida imagen del castillo de caballeros truhanes con toda su fuerza y plasticidad valdría para sociedades menos dinámicas que la nuestra; basta echar una mirada a los cambios demográficos desde 1948 para comprender que ninguna élite, por sumisa que fuese la sociedad que dominase, habría logrado sostenerse sin adaptaciones y transformaciones. Si la conclusión tajante, formulada en tono digno de un Catón, es la de que nuestra élite se caracteriza por su infantilismo y no es, no ha sido y ni siquiera entiende qué significa ser moderna, según concluye rotundo el ensayo, tal conclusión nos implica a todos, pues el único interrogante que cabe a modo de corolario es cómo, pese a todo, han logrado sostenerse hasta nuestros días. Y lo anterior nos conduce, querámoslo o no, hecho ya el recorrido histórico previo y aceptadas las referencias más universales, a mirar de nuevo los eventos más inmediatos, la cadena de acontecimientos que sale a flote a raíz del proceso 8.000, con todo y el riesgo de la reiteración. Aun aceptando que los valores de la élite tuviesen tan larga gestación, y que a tal punto erosionados subsistan todavía medio siglo (el escrito de López acerca de la Estirpe calvinista de nuestras instituciones, el análisis de cuyo contenido es uno de los pivotes de la argumentación de Parra París y cuya publicación ocurrió hace cincuenta años; ya va a ser medio siglo del 9 de Abril que, a su vez, es el momento culminante en que se apoya la trama de la novela de Gómez Dávila) debe aceptarse que el narcotráfico, como fenómeno de las últimas dos décadas, ha cambiado los términos del problema, añadiendo un componente específico. Si estamos de acuerdo en que una crisis, por larga que haya sido su gestación, es un momento decisivo, punto de confluencia de factores de lar153

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ga y mediana duración, el narcotráfico, sus volúmenes de rentabilidad, el carácter ilegal de la actividad, lo eficiente de las organizaciones en que se sustenta, vendría siendo entonces el catalizador. Es el elemento sin el cual la crisis no se hubiese desencadenado, y sin él la decadencia y el infantilismo no habrían quedado tan al desnudo como ahora. Con toda la importancia y la significación que pueda tener lo unilateral, o lo inexacto, de la recepción por parte de López Michelsen de la tesis de Max Weber acerca de la ética del protestantismo en los orígenes del capitalismo, no nos basta como principio explicativo. Aunque asumiéramos que en ese breve escrito está la cifra y norte de las orientaciones de la élite, lo mejor de su pensamiento estratégico, lo más emblemático de su actividad intelectual, y a la vez lo más evidente de su inconsecuencia ética, no por ello podríamos prescindir de consideraciones detalladas acerca de la etapa más reciente. Un tanto inescrutable, a fuer de elíptica, es una de las enunciaciones causales formulada al comienzo y reafirmada en el último párrafo del escrito: «Una de las principales causas de la actual crisis reside en nuestra manera habitual de comprenderla». ¿Querría decir que si nos aplicamos a la tarea de explicarla, de perfilar sus orígenes y trazar su itinerario, por arte de enunciado... tendería a desaparecer como crisis? ¿O que la mayor parte de lo que entendemos como tal ha sido tan solo un malentendido? Como la anterior, son muchas las conclusiones que quedan a cargo del lector. Así vaya seguida de la más erudita disertación acerca de los matices en la exégesis e interpretación de la tesis weberiana, como enunciación promete mucho más de lo que la argumentación consiguiente puede cumplir. Pues salvo las percepciones de los personajes de la 154

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década del cuarenta, y algunos de los síntomas presentados con agudeza al comienzo, es mucha la tela que al cabo queda por cortar. Si es impecable y rigurosa la exégesis y la interpretación que Parra elabora a lo largo de su disertación, si son válidas las rectificaciones que se propone hacer a la recepción lopista de la tesis weberiana, el ejercicio de aplicación se queda trunco; como lectores nos quedamos sin saber por qué los rasgos de entonces —infantilismo, doble moral, inconsciencia acerca del significado de lo público— siguen vigentes a plenitud, por qué permitieron sobreaguar en medio de las oleadas de violencia y sólo ahora emergen en la conciencia colectiva en lo que tienen de anacrónicos, de miopes y limitados. No creo posible que en el espacio del que se dispone para éste comentario pueda complementar un tan sesudo y circunstanciado —aunque inconcluso— escrito. Con todo, deseo hacer una argumentación paralela a la del filósofo, conservando algunos de sus supuestos pero retrotrayéndolos a lo más inmediato para probar su fuerza explicativa. Son atinadas las observaciones de Parra acerca de lo unilateral de la manera en que el López Michelsen de 1947 entiende y aplica al sociólogo alemán. Al releer aquel escrito pionero de 1947 es comprobable hoy que López toma tanto de Weber como de algunos autores, como Amintore Fanfani, que quisieron refutar su principal hipótesis. Una exégesis de hoy bien puede mostrar que además López no conoció a Weber directamente sino a través de intérpretes ingleses, que lo expusieron junto a algunos de sus comentadores y críticos. Y que lo refirieron sobre todo al constitucionalismo anglosajón y a las circunstancias históricas de Inglaterra y de los Estados Unidos, lo cual impone ciertas distorsiones. 155

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Parra tiene razón al señalar que en su escrito López prescinde de la formidable tensión interior del individuo a raíz de la Reforma más libre pero también más solo y al querer atribuírsela tal cual a los neogranadinos de comienzos del siglo XIX; pero no hasta el punto de negar que tales formas de religiosidad se plasmaron en modelos políticos y constitucionales, y que tales modelos obraron en la mente de los promotores de la Independencia, aunque no hubieran incorporado todo el sustrato ético y los modelos de conducta de los que fueron resultado; harto se habían secularizado ya para entonces. Así como los modelos constitucionales franceses rondaron en la mente de los líderes de la Independencia, sin que necesariamente los cambios que los habían precedido se introdujeran acá, así mismo el modelo constitucional inglés se incorporó, por así decirlo, empobrecido. También las estirpes religiosas y constitucionales parecen estar sujetas a un proceso degenerativo, haciendo más problemática la cuestión de la filiación, del nexo con uno u otro modelo. No obstante, el constitucionalismo puede ser una mala pista para rastrear la cuestión de los valores. El caso es que no resulta difícil, aún entre profanos, ponerse de acuerdo en que las relaciones de mercado y el proceso de industrialización se dan en Colombia de manera tardía, y ya para entonces la constelación de los valores de la sociedad moderna está configurada, quedando poco que añadir. Existe en nuestro caso una asincronía entre los dogmas constitucionales, los referentes valorativos más universales, y los hechos de la vida económica. En ese sentido, tal vez una vía menos sinuosa para rastrear la adopción de determinadas creencias, su adaptación y a la postre su configuración como un ethos económico que opera en el día a día y a plena marcha, sea la de comenzar 156

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por el examen de esa precaria industrialización y los valores que la rigen. Sus empresarios no son los caballeros de la industria, habitantes del exclusivo barrio La Cabrera en Los elegidos que buscaran ganancias desmesuradas mediante la especulación y siempre en la trastienda del poder. Son aquellos en cuyas empresas se busca una ganancia proporcionada al esfuerzo y al talento organizativo desplegado, una ganancia regulada y metódica. Una ganancia no ostentosa, y del todo compatible con las creencias básicas sobre el más allá y a la cual la sanción moral la reconozca como fruto legítimo de la laboriosidad y el espíritu emprendedor. En suma, una ganancia bien habida, a la luz de cualquiera de los referentes últimos de valor existentes, que comportaba a su vez un equilibrio, por precario que fuese, entre la aquendidad y lo trascendente. Precisamente, Ospina Vásquez a quien trae a cuento el filósofo Parra, se refiere a un rasgo de la psicología regional antioqueña, a un complejo de Beocia o sentido de la deprivación de estatus, como uno de los factores explicativos de que allí, en Antioquia, se aclimatara más temprano y de manera más metódica, el espíritu empresarial. Como lo han señalado el historiador Frank Safford (en El ideal de lo práctico) y el sociólogo Alberto Mayor en su libro sobre la élite empresarial de la industrialización antioqueña, tal mentalidad se abrió paso con lentitud pero de una manera perceptible en tanto que un cierto tipo de actividades económicas se estabilizaban y se producía (gracias sobre todo al café) una progresiva integración de Colombia en el mercado mundial. Tan importados como la técnica productiva que se adoptaba, dichos valores a la vez que se aclimataron sufrieron su adaptación, a veces traumática, al contexto tradicional. El resultado es una precaria amalgama de componentes disímiles, 157

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pero en todo caso no una recepción servil o una traslación automática. La investigación de Mayor puede considerarse en justicia la más juiciosa y metódica aplicación de la tesis weberiana al caso colombiano. Titulada Ética, trabajo y productividad en Antioquia, sus resultados se publicaron ya hace varios años. Es reconocida como la investigación que, guiada por Weber y sus desarrollos y sobre la base de una documentación histórica exhaustiva, describe y analiza al detalle el proceso mediante el cual los valores y creencias indispensables para la industrialización, se aclimataron en un grupo de empresarios, difundiéndose y asimilándose luego por otros sectores de la sociedad. Aun cuando en asuntos de interpretación del ingente material histórico admita rectificaciones,2 allí están expuestos los componentes de esa ascesis mundana, sin la cual es impensable la dirección de un proceso productivo propiamente moderno. Es ascesis ya que denota la capacidad de renuncia a bienes o ganancias que no estén en proporción al capital y al esfuerzo invertidos, es mundana ya que está sólidamente referida al mundo de los intereses. Cómo se implantan en un grupo minoritario y cómo se difunden al resto de la sociedad aparece descrito y referido a instituciones muy características: el hogar intelectual de la burguesía antioqueña es la Escuela Nacional de Minas, y la puesta a tono del reloj moral de los obreros es llevada a cabo por la prédica y las acciones catecistas de la Compañía de Jesús y algunas de sus instituciones educativas. Sin manierismos, tales valores aparecen descritos no como epifenómenos, sino en la forma como se interiorizan por sectores sociales específicos.

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El suscrito intentó alguna, en la reseña publicada en Revista Colombiana de Sociología, Volumen 3, No.1, julio de 1985.

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Coexistiendo con la especulación, con el usufructo rentístico de los bienes heredados, tal mentalidad económica coexiste a su vez con actividades marginales, como el contrabando o ciertos tipos de delito. Ese delicioso género periodístico vecino a la literatura y ya desaparecido que era la crónica judicial, daba cuenta que también aquí se leía a Baudelaire con delectación, y su exaltación de los paraísos artificiales se traducía en ciertos márgenes de consumo conspicuo. Tan conspicuo que la propia rentabilidad del proveerlo era así mismo marginal. Las crónicas daban cuenta de la morfina, cuya adicción se solventaba desviando parte de la que se utilizaba con fines terapéuticos, y de la marihuana, invariablemente denominada en esas crónicas yerba maldita, que parecía crecer silvestre. Daba la medida del país de esa época que en 1948, ese mismo año que es absolutizado como un hito por nuestros autores, con la firma de Mariano Ospina Pérez y del ministro de Higiene Jorge Bejarano (aquel que había promovido la erradicación de la chicha) se publicaba el Decreto No. 3822 del 17 de Noviembre) según el cual «prohíbese la venta de hojas de coca en los mercados públicos, almacenes o expendios de cualquier otra naturaleza, a excepción de las farmacias y droguerías debidamente inscritas». Un articulado que hoy se nos antoja tierno e idílico. Imposible para efectos de un comentario como éste recapitular la secuencia, el curso de los valores que componían esa ética del trabajo del industrialismo hasta hoy. Pero tal vez sea ilustrativo que nos detengamos en dos episodios de la etapa reciente que nos pueden dar cuenta de la transmutación a la que han estado sujetos dichos valores. El primero es el de la célebre entrevista de 1984 en el Hotel Marriot, en la cual —en presencia de los intermediarios que la habían solicitado— la cúpula del narcotráfico acudía al expresidente López como intermediario en sus in159

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tentos de dar comienzo a un proceso de negociación. Por cierto que al reconstruir los acontecimientos se pueden encontrar sensibles diferencias entre las versiones de los expresidentes López y Betancur acerca de los orígenes de la entrevista y la manera en que reaccionaron ante lo que allí se demandaba por parte de Pablo Escobar y Jorge Luis Ochoa.3 Lo más interesante es la imagen que de sí mismos quieren dar los narcotraficantes como grupo social; oigamos al expresidente López: Comenzaron afirmando que la organización que ellos representaban era algo de la importancia y de la magnitud de la Federación de Cafeteros [...]

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La versión de López Michelsen apareció in extenso en reportaje de Germán Santamaría, publicado por El Tiempo, el Domingo 29 de Julio de 1984. Cuatro años después, en julio de 1988, López introduce algunas modificaciones a su versión en carta aclaratoria a El Tiempo (6 de julio de 1988). La versión de Betancur apareció como columna en El Tiempo del 11 de marzo de 1991, bajo el título Memorias no escritas sobre hechos que fueron y no fueron. Las diferencias observables son acerca de dónde provino la iniciativa de la entrevista, y la manera de reaccionar ante las propuestas que se formularon. López en la carta aclaratoria afirma tajante: «No conocía a ninguno de ellos, y cuando don Santiago Londoño me preguntó si estaría dispuesto a recibirlos lo consulté previamente con el presidente Betancur». Betancur por su parte al rememorar los mismos hechos afirma que «relee una carta del exministro Bernardo Ramírez sobre dicho tema, pues fue él quien primero oyó de labios del expresidente López Michelsen, en Miami, su relato sobre la entrevista ocasional que tuvo en Panamá. Por convenio con el autor, esa carta está destinada a unas memorias que el columnista quizás nunca haya de escribir». Otras diferencias son más adjetivas: en el primer relato López afirma que la entrevista duró cuarenta y cinco minutos, en su carta de rectificación afirma que duró hora y media.

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Ellos dijeron que representaban a unas cien personas que constituían la cúpula de la organización de la cocaína, una organización que, según ellos, había tomado 10 años en formarse y que trabajaban en coordinación con gentes de Brasil, Bolivia, Perú, Ecuador y con cómplices en los Estados Unidos. Según ellos esa organización se forjó al imponerse el espíritu empresarial antioqueño sobre el de otras regiones y otros países, en un negocio que deja varios miles de millones de dólares al año. Alguno de ellos afirmó que uno de sus representados se había ganado 90 millones de dólares durante el último trimestre.4

Así pretendan ser descendientes directos de los pioneros de la industrialización, nada queda de aquella ascesis mundana; de la desmesura de las ganancias y de la desmesura de las pretensiones hay una clara noción en las propuestas que acompañan sus primeros intentos negociadores; esas cien personas se comprometen a sanear y reinvertir todas sus ganancias y a invertir algunos de sus réditos en la redención de los adictos que haya en el país, amén de desmontar toda la infraestructura de su actividad sin olvidar, claro, el ingrediente nacionalista, todo un guiño a la galería y aunque no lo incluyen en su memorando, lo pronuncian en sus entrevistas: pretenden hacerse cargo de la deuda externa del país. Pero el precedente inmediato de todo este episodio es que a un grupo social característico, dueño de un poder económico tan grande se le dio a pensar que su actividad sería permitida o ignorada, con lo cual era inevitable que quisiera proyectarse a la esfera de la política.5 Pasando por entre 4

Ver El Tiempo. Domingo 29 de julio de 1984. p. 8 A.

5

En uno de sus escritos poco conocidos el propio Weber asevera: «Ha sido siempre la consecución del poder económico lo que ha hecho surgir en (continúa en la página siguiente)

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los intersticios del código penal se habían amasado fortunas tan colosales, se había obtenido un reconocimiento hacia sus propietarios, y se les estaba aceptando y promoviendo en las instancias del poder. Según se deduce de crónicas y testimonios, durante al menos diez años hubo laxitud, permeabilidad y ambivalencia por parte de la mayoría de los dirigentes políticos, con todas las expectativas que eso acarreaba por parte de los dueños de las nuevas fortunas. Hasta cuando se comprobó con el asesinato de Lara Bonilla que las pretensiones del nuevo grupo desbordaban todo lo previsto y que se carecía de cualquier escrúpulo en la adopción de medios para ello, la actitud que prevaleció fue la de contemporizar, la de propiciar la cooptación. Y de ello hay síntomas antes, durante e incluso después de la llamada guerra contra el narcotráfico, y de la respuesta narcoterrorista. Basta echar una mirada a lo que ocurrió en el Parlamento con las varias versiones de un proyecto que hizo tránsito en 1992 y 1993 (antes del 8.000, desde luego) «por el cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y de oposición, se dictan normas sobre financiación de campañas electorales y se dictan otras disposiciones». En uno más de los eventos de la actual picaresca parlamentaria, el artículo que había sido aprobado en las Comisiones 1ª de

una clase la idea de su candidatura a la dirección política. Es peligroso y a largo plazo inconciliable con el interés de la nación el hecho de que una clase económicamente en decadencia detente el poder político. Pero todavía más peligroso es el hecho de que las clases hacia las cuales se desplaza el poder económico, y con ello la perspectiva del poder político, no estén aún políticamente maduras para la conducción del Estado». Véase Estado Nacional y política económica. En: Escritos Políticos. México: Ediciones Folios, S.A, 1982, p.23.

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Senado y Cámara desapareció en su tránsito a la plenaria y hubo de ser reintroducido tras muchos forcejeos. El articulado que se aprobó finalmente es restrictivo, guiado por el principio espiritual de la sospecha, poco realista en cuanto a los montos y los topes, y aprobado a sabiendas de que se le podía vulnerar. Se dejaron premeditamente lagunas y vacíos, pues quienes lo aprobaron abrigaron la esperanza de llenarlos sin vulnerar lo preestablecido, pero como se ha hecho patente, transando con toda suerte de intereses. A todo lo largo de ese curso sinuoso, persiste la idea en quienes viven de la política, que todo interés es transable, y que por asfixiante que sea la presión externa o acuciante la inconformidad interna, la transacción es beneficiosa y se obtiene mediante sucesivas dilaciones. ¿Acaso hay algo más significativo al respecto que las oscilaciones, los bandazos, los giros de 180 grados respecto a la extradición, para aprobar, en fin, lo que conviene, medida por medida, a los dictados del imperio? ¿Convencen todavía los aspavientos nacionalistas, los amagos antiimperialistas seguidos de la presentación de rendidas y penosas excusas? Aquí vale la pena traer a cuento a Hannah Arendt a propósito de la ética: mantener la autoridad, o restablecerla allí donde se ha perdido, como premisa de la gradual disminución de las formas de violencia, requiere de un profundo respeto, ganado y corroborado, hacia la persona que gobierna y hacia el cargo. El segundo episodio con el que quiero ilustrar las incongruencias en el tratamiento y las expectativas creadas tiene connotaciones trágicas. La profusión de equívocos a que dio lugar la ambigüedad frente a los primeros reclamos de negociación, la receptividad mal disimulada hacia las ofertas iniciales de rendición total, incondicional y unilateral, seguidas sin mediación, de declaraciones de guerra total, propi163

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cian en la misma trastienda del poder una confusión entre lo público y lo privado como no se había presenciado desde Núñez y el Concordato. Fueron saliendo a la luz conatos de negociación en los que funcionarios del más alto nivel en el gobierno Barco negociaron como asuntos personales pero en la propia sede del ejecutivo, los hechos delincuenciales que los afectaban, nada menos que el secuestro de sus parientes, queriendo significar luego que no existió ninguna clase de negociación y produciendo tan sólo la pérdida de credibilidad consiguiente y, en la contraparte, la impresión de haber sido timados. El desenlace es conocido. Menos recordado en cambio es el papel, nada airoso, que en todo ello cumplió como intermediario y vocero oficioso de su ahijado, Pablo Escobar, aquel que en la recapitulación histórica de Mayor Mora aparece como uno de los paradigmas de la Escuela Nacional de Minas, y quien tras haber sido su Director transita hacia el sector público, llegando a ser un recordado ministro de Hacienda del segundo gobierno del Frente Nacional, después de lo cual se retira a reflexionar sobre cuestiones éticas. Vallejo Arbeláez, prologuista por cierto del libro de Mayor acerca de la Ética del trabajo industrial y el papel cumplido por la burguesía antioqueña, con su trayectoria y su parábola, y lo lánguido de su papel de mediador, cierra todo un ciclo y nos remite sin dilaciones a la etapa actual, a los preámbulos de la crisis presente. A mi juicio, ese recorrido nos permite entender los costos en que incurrimos con tales incongruencias y hacernos a una idea somera del tiempo que nos llevará pagarlos. Y lo que nos falta todavía. No hay duda para mí que el filósofo Parra no tiene intenciones exculpatorias, no pretende diluir la responsabilidad de la actual generación de miembros de la élite, sino buscar los fundamentos de su actitud, de lo característico de su mentalidad en el pasado histórico poniéndolos, para su 164

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comprensión, en un contexto universal. Es todo un aporte lo que consigue, pero, como he reiterado, requiere complementarse con referencias a lo más actual. Lo de Parra no es una fuga al pasado, pero se le parece mucho: es un retroceder en busca de los fundamentos de una actitud, pero que una vez establecidos se quedan sin aplicación y sin examinar sus mutaciones. Está bien: desochomilisemos el análisis pero sin desestimar lo que allí, en el 8.000, está cristalizado y documentado. Con todas las reacciones y réplicas que ha suscitado, la del parvulario es una buena metáfora. Completarla, sin embargo, requeriría averiguar si entre las infantiles travesuras de sus miembros no se dan por ejemplo los tratos por debajo de la mesa, el hurto de temarios de examen, la trasgresión de las formas de convivencia y de las reglas de juego en busca de ventajas personales. Si, por ejemplo, los hábitos de los párvulos no han ido cambiando hasta el punto de que se alteren los resultados de las competencias deportivas; en suma, si en su recinto no hay algo que se parezca a la esquina de los Recoletos.6

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Para que fuese un microcosmos, además valdría la pena considerar si dentro de los hábitos adquiridos recientemente no se presenta también el consumo de droga. Al igual que Milton Friedman, Chomsky y varios pensadores y analistas, respecto del problema del consumo, Parra opta por la libertad individual y elude la trampa maniquea (Ver su artículo en la Revista Número, No. 11 de octubre de 1996: Ni populismo ni pragmatismo) insistiendo en que la droga ha de legalizarse, pues su consumo, como el de pornografía o de cualquier otro bien conspicuo, proviene de una decisión adulta y del uso del margen de libertad correspondiente. Para prevenir la inducción de los párvulos por parte de los interesados en el expendio de las drogas, Parra se pronuncia en cambio por la más severa aplicación de la ley: «La sola idea de que a la salida del colegio, o incluso dentro de él, un comerciante se aproveche de la ingenuidad de alguno de nuestros hijos para (continúa en la página siguiente)

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Siguiendo la pista de la música popular que nos propone Parra hagamos el recorrido de los boleros de los cuarenta y los cincuenta (dechados de insinuación subliminal, himnos del subdesarrollo, que diría Mutis) a las baladas de Serrat (expresiones naturalistas, afanes de sinceración de una generación contestataria) pero lleguemos hasta un género musical muy colombiano y muy actual, de innegable popularidad, y que según dicen gusta tanto en las oficinas de sicarios como en las cárceles de alta seguridad, pero también en las trastiendas del poder, en Palacio: la canción del despecho. Considero útil que nos detengamos en dos episodios de la última etapa que presumiblemente podrían revelar mejor la trasmutación de los valores, la permeabilidad, laxitud y ambivalencia respecto del narcotráfico y de sus márgenes de rentabilidad por parte de la élite colombiana. Se me antoja que teniendo como referencia central a la misma individualidad, un evento más reciente pudiera resultar más significativo. Y tal vez pudiéramos hablar entonces no de infantilismo, sino de senilidad.

inducirlo al consumo y a la adicción nos llena de espanto e indignación. Y cualquier ciudadano norteamericano o colombiano estará de acuerdo con que se apliquen las más drásticas sanciones a tamaño inescrúpulo» (op. cit., p. 24). Y, para completar el cuadro, no faltarían sino aquellos que, en el caso de comprobada ineficacia de quienes deben aplicar las drásticas sanciones llevaran su espanto e indignación hasta proponer una suerte de comandos parapaternales, que llamaría Mafalda.

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DROGAS ILÍCITAS

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Prohibicionismo y permisividad en la cultura norteamericana Andrés López Restrepov

En Colombia se ha querido analizar y calificar la política norteamericana contra las drogas de acuerdo con sus resultados. Si hay cada vez más adictos, si las organizaciones criminales comprometidas en el narcotráfico son cada vez más poderosas, se concluye entonces que la política no funciona y debe ser cambiada. Esto desconoce que las leyes y las políticas no deben ser examinadas exclusivamente a la luz de la racionalidad, sino que son el resultado de múltiples causas que incluyen percepciones, prejuicios, valores... Por tanto, las políticas que afectan muchos intereses, que son objeto de fuerte debate, son muy difíciles de cambiar. Es interesante contrastar la política prohibicionista de las drogas en los Estados Unidos a la luz del prohibicio-

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Investigador, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional.

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Andrés López

nismo del alcohol. Esta última tenía profundas raíces sociales. La prohibición de las drogas, en cambio, nació y creció a partir de intereses muy periféricos con respecto a las preocupaciones centrales de la sociedad y el gobierno. Esa lateralidad tuvo como resultado el que se aprobaran leyes y se crearan entidades casi sin control. Y toda esta carga ya existía cuando las drogas se convirtieron en un problema central. Las páginas siguientes se proponen examinar el debate entre prohibición y permisividad en una perspectiva histórica. Por ello, en la primera parte se estudia el proceso que llevó a la adopción de la enmienda XVIII constitucional que prohibió el consumo de alcohol pero que fue derogada tras 14 años de vigencia. En la segunda parte se examina la aprobación de la ley Harrison, que inició la senda punitiva que de manera más o menos constante ha marcado la relación de la sociedad estadounidense con las drogas. Por último, en la parte tercera, se proponen algunos elementos comparativos de ambas prohibiciones.

I Los colonos británicos establecidos en Norteamérica consideraron los licores destilados y fermentados como alimentos que proporcionaban energía y resistencia, cualidades muy apreciadas en una sociedad agrícola dependiente del trabajo manual. Se pensaba incluso que tenían propiedades medicinales. Para los puritanos, la ebriedad era un abuso deliberado, propio de un carácter pecador. La embriaguez era censurada pero no la bebida, de la misma forma que no se culpa a la comida de la glotonería. En el siglo XVII, la embriaguez fue controlada con medidas como la imposición de límites en el horario de 170

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las tabernas y en la cantidad que podía consumirse, y castigada con sanciones que iban desde las multas a los azotes, el cepo y el exilio. Sin embargo, para la limitación del consumo fueron más importantes los controles sociales informales cuyo fin era avergonzar al ofensor, que las leyes y normas. Las licencias para operar tabernas eran dadas a miembros prominentes de la sociedad, lo cual se debía no tanto al propósito de mantener el control sobre un negocio lucrativo como a un profundo sentido de obligación cívica. Las tabernas eran una institución comunitaria que además de proveer comida, bebida y hospedaje, debían vigilar y ser responsables de la conducta de sus clientes. Aunque eran evadidos muchas veces, los controles funcionaban y la embriaguez no fue un serio problema social. A fines del siglo XVII, debido al auge de la industria destilera en Nueva Inglaterra, el precio del ron cayó y su consumo aumentó, lo que supuso el fin del aristocrático sistema de regulación del consumo de bebidas alcohólicas. A mediados del siglo XVIII, la administración de las tabernas se había convertido en una pura actividad económica, sin connotaciones éticas o comunitarias, al tiempo que el oficio de tabernero perdió su anterior estatus social. La Revolución de Independencia estimuló el desarrollo local de la industria del whiskey, al interrumpir el comercio con las Indias Occidentales, de donde provenían las melazas con las que se hacía el ron, y fomentó el consumo de alcohol debido a que idealizó las tabernas como un bastión de la libertad de los hombres comunes. En 1783, el Congreso aprobó la imposición sobre las importaciones. Los estados productores de ron, temiendo las consecuencias de un tributo sobre la melaza, consiguieron que el whiskey también fuera gravado. Los granjeros de Pennsylvania occidental se negaron a aceptar el im171

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puesto sobre el whiskey e iniciaron en 1794 una rebelión que duró dos años y que terminó sólo después de que el presidente Washington ocupó la región con 15 mil soldados. No obstante los esfuerzos defensivos por parte de los fabricantes de ron, el whiskey ganó cada vez más consumidores y su posición se consolidó de forma definitiva tras la abolición, en 1802, del impuesto que lo gravaba. La baja en los precios del whiskey favoreció otro proceso. De acuerdo con el más conservador de los estimativos, entre 1792 y 1810 el consumo per cápita de bebidas fuertes pasó de 2,5 galones anuales a casi 5. Al mismo tiempo, cambió el espacio físico en que se bebía. La taberna, donde la comida y el alojamiento creaban un ambiente contrario al excesivo consumo de licor, dio paso al bebedero (grogshop), una versión temprana del bar (saloon). Las primeras décadas del siglo XIX fueron un período de rápidos cambios sociales. La población aumentó y migró en grandes números hacia el Oeste. El individuo en busca de fortuna, sin raíces y no limitado por autoridad alguna, se convirtió en el tipo ideal del país. En este contexto, medidas como la imposición de horarios para las tabernas o la prohibición de vender alcohol a menores, propias de una sociedad estable y cohesionada, fueron ignoradas. Sin embargo, sectores afectados por los trastornos sociales percibieron al alcohol como una amenaza al orden social, y su consumo excesivo se tornó en objetivo de la reforma organizada. Benjamín Rush, médico y firmante de la Declaración de Independencia, publicó en 1785 un panfleto llamado An lnquiry into the Effects of Ardent Spirits upon the Human Body and Mind, del cual se distribuyeron 200 mil copias en las primeras tres décadas del siglo XIX. Rush sostenía, en contra de la opinión común, que el licor no daba salud y energía sino que enfermaba el cuerpo y trastornaba la voluntad. A diferencia de los 172

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puritanos, que veían la embriaguez como un error deliberado, Rush consideraba que el alcohólico era una víctima que había caído bajo el control de una sustancia externa. La adicción solo podía curarse a través de una abstinencia total. Y esta, a su vez, solo era posible en un contexto de apoyo y cuidado públicos, creado conjuntamente por las iglesias y el gobierno federal. El panfleto de Rush fue el punto de partida de la movilización en contra de los licores y el desorden público que engendraban. La campaña tuvo su primera expresión concreta en 1808, cuando un grupo de granjeros formó la Sociedad Unida para la Sobriedad de Moreau y Northumberland (Union Temperance Society of Moreau and Northumberland), en Nueva York. La primera ola del movimiento contra el alcohol comenzó en 1826, con la creación por parte de algunos ministros de la Sociedad Estadounidense para la Sobriedad (American Society of Temperance). Al comienzo, esta organización apeló exclusivamente a la persuasión mediante publicaciones y conferencias. Y tuvo gran éxito. Para 1835, de un total de 13 millones de estadounidenses, 1,5 millones habían jurado no volver a consumir licores fuertes. Su seccional de la ciudad de Nueva York, la Sociedad para la Sobriedad de la Ciudad de Nueva York (New York City Temperance Society) contaba con 88 mil miembros en 1837, cuando esa urbe tenía 290 mil residentes. Pero rápidamente el movimiento se volvió cruzada y sus líderes adoptaron posiciones cada vez más radicales. En la convención de 1836, la Sociedad Estadounidense de Sobriedad declaró que en adelante se opondría a todas las bebidas alcohólicas, incluyendo por primera vez a la cerveza y el vino. Tal extremismo enajenó a muchos de sus integrantes. Así, la membrecía de las organizaciones temperantes del estado de Nueva York cayó de 220 mil a 120 mil 173

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entre 1837 y 1840. Sus activistas decidieron entonces dar un paso adicional y acudir a la ayuda de las leyes. En 1838 presentaron peticiones dirigidas a prohibir la venta de bebidas alcohólicas ante seis legislaturas estatales. Y desde entonces hasta 1855, la mayoría de estados de la Unión aprobó alguna forma de regulación, tales como la prohibición de beber en público o la imposición de costosas licencias para los expendios de alcohol. En solo cuatro años, entre 1851 y 1855, 13 estados proscribieron la venta de licores fuertes. El movimiento temperante fue dirigido en un primer momento por líderes religiosos. Sin embargo, este colectivo se diversificó y fragmentó casi desde el principio, y rápidamente surgieron organizaciones laicas concebidas como asociaciones de apoyo mutuo que obtuvieron una enorme popularidad. Una de ellas, los Hijos de la Sobriedad, contaba con 230 mil miembros en 1850. La mayor parte de los integrantes del movimiento temperante pertenecían a la clase media; los más ricos tuvieron una participación muy escasa, mientras que los pobres de las ciudades permanecieron al margen. En este período la familia reemplazó a la comunidad como el espacio donde los seres humanos realizaban lo principal de su vida social. Los hombres contaban además con la taberna, la cual ofrecía compañía, recreación y alcohol. El alcohol, al igual que la familia, proporcionaba la calma y el consuelo que permitían afrontar el generalizado sentimiento de cambio, de pérdida de una vida comunitaria estable y predecible. Los líderes del movimiento temperante consideraron que la oposición entre ambos espacios era irreductible. La embriaguez era una amenaza a la unidad y estabilidad de las familias, pues los borrachos maltrataban a sus mujeres y abandonaban a sus hijos. Y la desintegración de las familias era una de las causas fundamentales 174

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del pauperismo y el crimen. Por ello los movimientos temperantes, en particular aquellos grupos laicos que operaban como sociedades de ayuda mutua, fomentaron la participación del conjunto de la familia en una vida social libre del alcohol, que restauraba el sentido de pertenencia a un colectivo mucho más amplio que el estrecho núcleo familiar. Esta primera ola del movimiento de promoción de la sobriedad consiguió una fuerte reducción en el nivel de consumo de licor. Entre 1820 y 1850 la demanda de whiskey y ron cayó a la mitad, aunque después de este período hubo un importante incremento en el consumo de cerveza. Aunque hubo otros importantes factores culturales que ayudan a explicar este cambio en los patrones de bebida, lo cierto es que el movimiento temperante enalteció el valor de la moderación, minando así la legitimidad social de los licores. Más aún, en amplios círculos sociales la moderación y la abstinencia se convirtieron en términos sinónimos al punto que el movimiento temperante, pese a que continuó fragmentándose, se hizo prohibicionista para todos los efectos. Para 1855, el debate en torno a la esclavitud cambió el foco de la energía moral. Las sociedades temperantes del Norte eran decididamente antiesclavistas, por lo que el movimiento en su conjunto vio surgir una nueva división, esta vez entre el Norte y el Sur del país. Al mismo tiempo, los estados que habían prohibido el consumo de licores fuertes entre 1851 y 1855 se enfrentaron con que la corrupción de los funcionarios públicos y la abierta resistencia de los consumidores hacían prácticamente imposible el cumplimiento de esta medida. De esta forma, solo 5 estados mantenían la prohibición en 1863. La Guerra Civil separó todavía más a un movimiento ya desintegrado. 175

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Quienes lideraron él prohibicionismo tras la Guerra Civil eran en su mayor parte originarios de las ciudades del noreste, miembros del Partido Republicano y fieles a confesiones evangélicas tales como el metodismo y el presbiterianismo. Los prohibicionistas eran al mismo tiempo conservadores y progresistas que censuraban tanto a los de arriba —por ociosos, materialistas y explotadores— como a los de abajo —por miserables, alcohólicos y violentos—, y se veían a sí mismos como el núcleo de la clase trabajadora y hogareña, que encarnaba los valores morales y era responsable por la estabilización del orden social. Consideraban fundamental la moderación, preferiblemente a través del autocontrol pero de ser necesario impuesta desde el Estado. El Partido Prohibicionista (Prohibition Party) fue fundado en 1869. Su plataforma estaba centrada en la destrucción de las tabernas, aunque también defendió otras causas. Durante las elecciones de 1872, en su primera campaña nacional, apoyó la elección directa de senadores nacionales y abogó por el sufragio efectivo e irrestricto de las mujeres y los negros. Pero sólo obtuvo 5.600 votos, por lo que decidió emplear nuevos estilos de organización y agitación que ampliasen su base de apoyo. La innovación más exitosa fue el reclutamiento de mujeres, que rápidamente alcanzaron posiciones de liderazgo. A partir de 1873 grupos de mujeres se dedicaron a sitiar bares, cantando y rezando día y noche, con el fin de obligar a su cierre. Esta cruzada, añadida a la severa depresión económica del momento y al acelerado proceso de concentración de la industria cervecera, produjo la desaparición de 750 cervecerías y un descenso en la producción de bebidas de malta entre 1873 y 1875. La Unión Cristiana de Mujeres para la Sobriedad (Womens’ Christian Temperance Union, Wctu) fue fundada en 1874. Bajo el liderazgo de Frances Willard, la Unión 176

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de Mujeres se convirtió en una de las principales fuerzas prohibicionistas del país, aunque luchó también por causas como los derechos de las mujeres, la reforma penitenciaria o el sindicalismo. En 1880, la Unión dio su apoyo al Partido Prohibicionista, por lo que este cambió por un tiempo su nombre al de Partido Prohibicionista para la Protección de los Hogares (Prohibition Home Protection Party) —la protección de los hogares era una de las banderas de la Unión—. La inteligencia y energía de Willard y la participación de la Unión en diversas batallas progresistas dieron lugar a un segundo auge del prohibicionismo en la década de los 80. El Partido, que en 1880 obtuvo sólo 10 mil votos, alcanzó más de 150 mil en 1884. En este último año, el desplazamiento de votantes le supuso al Partido Republicano la pérdida de las elecciones a manos de los demócratas. El Partido Prohibicionista continuó su ascenso y logró 250 mil votos en 1888. De otra parte, tres cuartas partes de los estados consideraron prohibir el alcohol en esta década —más que en cualquier momento anterior—, bien mediante votación de sus legislaturas, bien a través de enmiendas plebiscitarias a sus constituciones. Sin embargo, solo seis estados contaban con leyes prohibicionistas en 1890. Algunos estados y pueblos del Sur instauraron monopolios sobre el licor con el fin de controlar su consumo y obtener recursos para programas sociales. Entre tanto, a partir de 1882 la Unión consiguió que todos los estados incluyesen la educación en la templanza dentro de los planes de estudio de las escuelas públicas. En 1886, el Congreso la hizo obligatoria en el Distrito de Columbia. Simultáneamente, los productores de bebidas alcohólicas se organizaron para defenderse contra cualquier medida que amenazara sus ventas. Con ese fin fundaron en 1882 la Liga para la Libertad Personal de los Estados 177

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Unidos (Personal Liberty League of the United States), que al poco tiempo contaba con oficinas en Washington y las capitales estatales. Y más importante aún, reunieron grandes cantidades de dinero para financiar candidatos políticos antiprohibicionistas. Así, 633 de las 1.002 convenciones y primarias efectuadas por republicanos y demócratas en 1884 se reunieron en cantinas, y 11 de los 24 concejales elegidos en la ciudad de Nueva York en 1890 eran taberneros. Como es de suponer, las diversas administraciones y organismos de control se hicieron muy tolerantes frente a irregularidades tales como la apertura de tabernas durante 24 horas, toda la semana, y su conversión en centros de juego y prostitución. Los prohibicionistas recibieron un rudo golpe en 1890, cuando la Corte Suprema afirmó que la Cláusula de Comercio de la Constitución (Artículo 1, Sección 8, Cláusula 3) le impedía a los estados imponer gravámenes sobre el comercio interestatal, siempre que los bienes en cuestión permaneciesen en su empaque original. La consecuencia de esta sentencia fue la imposibilidad de prohibir el comercio interestatal de licor. El Congreso respondió aprobando ese mismo año la Ley Wilson, que afirmó el derecho de cada estado a legislar sobre el licor procedente de cualquier lugar. Aunque la Corte declaró exequible la ley Wilson, en decisiones posteriores excluyó de su aplicación los bienes cuya venta hubiese ocurrido fuera del estado a donde eran enviados. Obviamente, los consumidores de estados prohibicionistas se las arreglaron para comprar licor donde no existían restricciones. En la década del 90, el Partido Prohibicionista fue el campo de lucha entre quienes tenían como único objetivo la lucha contra las tabernas y la facción liderada por Frances Willard, que defendía las alianzas con otros grupos políticos que tuviesen una agenda reformista más 178

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amplia. Por lo general, aquellos pertenecían a una iglesia organizada y desconfiaban en mayor medida de los desposeídos que de los poseedores; éstos, en cambio, era más hostiles al poder económico establecido y menos cercanos a las iglesias. En las elecciones parciales de 1890, los Populistas y el Partido Prohibicionista presentaron listas conjuntas en algunos estados. Pero los Populistas concluyeron que el prohibicionismo alienaba el voto de los inmigrantes urbanos y, aunque su programa electoral de 1892 demandaba la supresión de las tabernas, se negaron a apoyar los controles legales al alcohol. Acabó así la colaboración entre las dos organizaciones. En 1892, el Partido Prohibicionista obtuvo 270 mil votos, el mejor resultado de su historia. En la convención de 1896, los amigos de las alianzas defendieron tesis tales como el monopolio estatal sobre la emisión de dinero, los ferrocarriles y los servicios públicos, el impuesto a la renta y el sufragio femenino. Los defensores de la prohibición pura triunfaron y los derrotados decidieron crear el Partido Nacional. Ambas agrupaciones sufrieron una derrota estruendosa en los comicios de ese año. El Partido Prohibicionista obtuvo 141 mil votos, poco más de la mitad de 4 años antes, y el Partido Nacional apenas 14 mil. Atribuyendo ese fracaso a la desviación de su proyecto original, el Partido Prohibicionista acometió una total despolitización, de tal forma que hacia 1900 había desaparecido cualquier simpatía por los desvalidos y toda intención de reforma social. Al mismo tiempo, los prohibicionistas usaron en su provecho la experiencia de Carolina del Sur. Este estado proscribió en 1893 la producción local de licor y creó un monopolio estatal para su importación y venta. Los compradores debían presentar una solicitud firmada, pero los borrachos habituales y las personas de mala reputación no 179

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serían atendidos. El nuevo sistema produjo ingresos significativos: un cuarto del presupuesto estatal en sus mejores años. Sin embargo, la venalidad y corrupción de los funcionarios que administraban el sistema fueron cada vez más evidentes. Los prohibicionistas afirmaron que estos problemas eran connaturales al sistema. La regulación estatal no solo era inefectiva sino contraproducente, pues comprometía y hacía al estado cómplice de un negocio inmoral. Concluían entonces que las medidas a medias no funcionaban y que la prohibición completa era la única respuesta consistente al problema del alcohol. Carolina del Sur abolió este régimen en 1907. Hacia 1905 la Liga contra las Tabernas (Anti-Saloon League), organización fundada en 1895 con un fuerte componente religioso, había asumido el liderazgo dentro del movimiento temperante. Sus miembros se organizaban en ligas locales, regionales y estatales y se comprometían a votar por quien decidiera la organización. Así, los líderes de la Liga podían negociar con los candidatos de los partidos mayoritarios votos a cambio de políticas antialcohólicas. A través de su labor, la Liga impuso la prohibición en la agenda de todas las legislaturas estatales. De esta forma, la prohibición, que estaba vigente en tres estados en 1906, se extendió a 23 para el año 1916. Y lo fue por medio de plebiscito en 17 de los estados, lo que demuestra el arraigo popular de la medida. Sin embargo, hasta enero de 1919 solo 13 estados, que apenas comprendían un séptimo de la población del país, habían prohibido completamente el alcohol. Los otros 23 estados que contaban con leyes prohibicionistas dejaban resquicios a los consumidores, tales como la posibilidad de importar licor o producirlo de forma casera. Debido a estas excepciones, el consumo per cápita de licores fuertes aumentó de 1,47 a 1,6 galones anuales entre 1906 y 1917.

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La primera vez que se consideró la posibilidad de introducir una enmienda constitucional prohibicionista fue en diciembre de 1914, cuando el congresista de Alabama Richard Hobson presentó una propuesta en ese sentido. Una semana antes había sido aprobada la Ley Harrison (ver apartado siguiente, pág. 186). Los prohibicionistas subrayaron este hecho, y pidieron que así como se había aprobado una legislación en contra de los narcóticos, no debería dudarse en tomar medidas similares contra el alcohol. Algunos congresistas temían que una prohibición estricta pudiera llevar a la clandestinidad el comercio del licor, pero los prohibicionistas sostuvieron con efectividad que era preferible un tráfico ilícito moderado al desenfreno de la bebida. El movimiento fue apoyado por la característica suposición progresista de que el gobierno podía cambiar o neutralizar los hábitos de los grupos grandes mediante una legislación bien escrita y ejecutada honradamente. En la votación, los prohibicionistas superaron a los antiprohibicionistas por 197 votos contra 190, aunque no alcanzaron la mayoría necesaria de dos terceras partes. Tres años después, en diciembre de 1917, la Cámara consideró un nuevo proyecto redactado por la Liga contra las Tabernas, que difería muy poco del presentado por Hobson, y que aprobó con 282 contra 128 votos. El Senado aprobó la enmienda el 18 de diciembre de 1917, por 47 votos contra 8. Las ratificaciones necesarias de las tres cuartas partes de los estados se completaron en enero de 1919. La Enmienda XVIII entró en vigencia un año después. La Enmienda XVIII de la Constitución prohibió «la manufactura, venta o transporte de licores embriagantes dentro, su importación a o su exportación desde los Estados Unidos y todo territorio sujeto a su jurisdicción» —no se incluían la compra y el consumo dentro de las activi181

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dades proscritas—, y confirió al Congreso y a los estados «poder concurrente para aplicar este artículo mediante la legislación apropiada». En octubre de 1919, tres meses antes de que la Enmienda entrase en vigencia, el Congreso aprobó la Ley de Prohibición Nacional (National Prohibition Act), comúnmente conocida como Ley Volstead. Los propósitos de esta ley eran hacer efectiva la prohibición de consumir bebidas alcohólicas y regular «la manufactura, producción, consumo y venta de alcoholes de alta graduación con propósitos distintos a la bebida». La expedición de licencias, la prevención de infracciones, el arresto de transgresores, en fin, la aplicación de la ley le fue confiada el Departamento del Tesoro, que para ese fin creó en su seno la Oficina de Prohibición (Prohibition Bureau). La Prohibición causó la desaparición de las 170 mil tabernas registradas en los Estados Unidos y un descenso en el consumo de entre un 33 y un 50% en los primeros años de la Prohibición, nivel al que se mantuvo durante el resto de los 20. Otras estadísticas confirman esta afirmación. Así, por ejemplo, las muertes por cirrosis entre los hombres, 29,5 por 100 mil en 1911, cayeron a 10,7 en 1929, mientras que los arrestos por embriaguez y conducta desordenada declinaron a la mitad entre 1916 y 1922. La disminución del consumo fue más fuerte entre la clase trabajadora debido a que la Prohibición supuso una fuerte alza en los precios del licor. La reducción en el consumo de licor fue conseguida pese a la debilidad de la Oficina de Prohibición y a los compromisos y vacíos de la ley Volstead. Con respecto a lo primero basta decir que los 1.500 agentes con que comenzó a operar la Oficina fueron nombrados con criterios político-clientelistas, no contaban con entrenamiento y recibían malos salarios. Su incompetencia y venalidad eran ampliamente reconocidas. No obstante, la principal 182

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fuente de problemas fueron las excepciones y garantías que ofrecía la ley misma. Algunas eran inevitables. El alcohol puro era una materia prima en muchos procesos industriales y debido al rápido desarrollo industrial estaba en expansión el número de empresas que obtenían permisos para fabricarlo y venderlo. Cierta cantidad de alcohol se desviaba a pequeñas firmas que lo usaban para obtener licor. Pero otros vacíos de la ley se debieron a compromisos que permitieron satisfacer la demanda por licor. Por una parte, se permitió la producción de cerveza con un contenido alcohólico hasta del 0,5% (subsistió así una capacidad instalada que fácilmente podía fabricar un líquido más fuerte). Por otro lado, la elaboración de licor para el consumo doméstico era legal y solo podía ser decomisado cuando existiesen pruebas de que su propietario tenía la intención de venderlo. Las organizaciones criminales instalaron entonces pequeños alambiques en apartamentos, donde recogían el licor en forma regular. Y muchas tiendas ofrecieron los ingredientes e instrumentos necesarios para la producción de vino y cerveza. Ante la creciente demanda por uvas, la extensión de los viñedos californianos aumentó siete veces en los primeros cinco años de la Prohibición. Desde un principio mucha gente observó las inconsistencias de la ley y se preguntó si en verdad había la intención de acabar totalmente con el licor. El origen de tales problemas residía en la ambigüedad frente a la propiedad privada. De un lado, la Liga contra las Tabernas deseaba el apoyo político y material de los dirigentes empresariales, a cambio de lo cual les ofrecía la mayor productividad derivada de una mano de obra abstemia. Al mismo tiempo, todos los movimientos prohibicionistas eran prisioneros del concepto de la embriaguez como enfermedad introducido por Benjamín Rush. Bajo este esquema el con183

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sumidor no tenía la culpa, era una víctima de la inmoralidad y la codicia de productores y vendedores. Para salvar a quienes eran propensos a la adicción, todos los ciudadanos debían, en un acto de solidaridad nacional, aceptar la prohibición del licor, que suponía el fin de su fabricación y venta y la afectación de poderosos intereses económicos. Los prohibicionistas argüían que su causa era asimilable a la lucha contra la esclavitud, la cual estableció como precedente el que un tráfico malvado podía ser destruido y sus dueños desposeídos, sin por ello amenazar los legítimos derechos de propiedad de otros sectores económicos. Pero esta línea de razonamiento desconocía que asimilar la esclavitud al alcohol a la esclavitud física era una simple metáfora, pues la embriaguez era producida con la activa participación del esclavo. Y los empresarios eran muy concientes de que no solo los conservadores defendían una visión del gobierno como guardián moral. Usando los mismos argumentos que los prohibicionistas, los socialistas podían demandar la intervención del gobierno frente a la actuación de capitalistas inescrupulosos. Por este camino, la restricción de cualquier libertad parecía posible. La primera organización creada con el fin de promover la revocación de la Enmienda XVIII fue la Asociación contra la Enmienda Prohibicionista (Association against the Prohibition Amendment, Aapa), que recibió un gran impulso cuando Pierre du Pont asumió su dirección en 1926. Du Pont convenció a muchos millonarios de que la legalización del alcohol generaría ingresos tributarios que aliviarían sus propias cargas fiscales. La Asociación pudo entonces contratar a 800 periodistas y caricaturistas para que desacreditasen la Prohibición. La campaña publicitaria atizó el temor que tenían los empresarios frente a la confiscación de la propiedad privada y creó leyendas tan 184

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duraderas como que la Enmienda XVIII trajo un auge del crimen y de los homicidios sin precedente en Estados Unidos. Las estadísticas lo desmienten, y si bien es cierto que las organizaciones criminales crecieron en ese período, ya estaban bien establecidas en las ciudades antes de la década del veinte. La Asociación reconocía que era imposible controlar por completo el alcohol y pensaba que la Prohibición, al poner a los bebedores en contacto con la ilegalidad, creaba un ambiente de confusión moral. Pero no se trataba de liberalizar por completo el comercio de licor. La Asociación defendía el derecho del Estado a imponer controles tales como la reducción de los horarios de operación de los expendios de licor y la imposición de impuestos elevados que gravasen con preferencia a las bebidas más fuertes. Esta política de regulación sería lo bastante fuerte como para que el consumo de bebidas embriagantes no fuese más una amenaza a la sociedad y lo suficientemente laxa como para ser aplicada de manera efectiva y con el apoyo de la ciudadanía. Pese a las campañas de la Asociación contra la Enmienda y a los escándalos que rodeaban a la Oficina de Prohibición, esta seguía siendo fuerte. Sus partidarios arrasaron en las elecciones de 1928. Era apoyada por el presidente Herbert Hoover, 43 de 48 gobernadores, 80 de 96 senadores y 328 de 424 representantes elegidos ese año. Hoover nombró la Comisión de Aplicación y Cumplimiento de la Ley (Commission of Law Enforcement and Observance), que tras dos años de trabajos emitió un reporte que apoyaba la Prohibición. Parecía que ésta iba a durar por siempre: hasta entonces ninguna parte de la Constitución o de las enmiendas había sido derogada. Y no existía tampoco el apoyo necesario. Aún en 1929, William Randolph Hearst, uno de los principales oponentes de la Prohibición, juzgaba que su abolición era imposible.

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II La adicción al opio en los Estados Unidos fue identificada con grupos sociales que se consideraban foráneos. Así, cuando los chinos se convirtieron en una amenaza durante la Gran Depresión, se creyó que su hábito de fumar opio podía llegar a minar la sociedad americana. En un principio el opio era considerado como una medicina, pero cuando fue temido se relacionó con las clases bajas o el bajo mundo. Hacia 1900, coincidiendo con el clímax de los linchamientos y de la segregación legal, la sociedad blanca sudista temió que los consumidores de cocaína negros olvidaran sus límites. En la última década del siglo XIX aparecieron las primeras leyes estatales dirigidas a frenar el abuso de las drogas creadoras de hábito, en especial la morfina y la cocaína. Por lo general, estas leyes exigían que la cocaína o la morfina fueran adquiridas por receta médica, pero solo cubrían algunas medicinas patentadas y no podían controlar las ventas en estados vecinos donde no existían leyes similares. Pero el miedo siguió su camino. La cocaína creaba el espectro del negro salvaje, el opio recordaba a los chinos taimados, la morfina se relacionaba con los vagabundos de los barrios bajos. Se temía incluso que el uso de esas drogas se estuviera difundiendo entre las clases más altas. Con ocasión de la guerra hispanoamericana de 1898, los Estados Unidos adquirieron las Filipinas, donde los españoles habían creado un monopolio gubernamental sobre el opio, en el cual el grupo étnico chino era el único autorizado para comprar. La Corte Suprema de los Estados Unidos había decidido en 1901 que las doctrinas de los derechos estatales eran inaplicables a las posesiones insulares. Por ello, la Comisión Filipina —que tenía bajo su responsabilidad la administración de las islas— propu186

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so el restablecimiento del monopolio. Al conocer esta noticia el reverendo Wilbur Crafts, líder de la Oficina Internacional de Reforma en los Estados Unidos, organizó la oposición. Miles de mensajes que le pedían al presidente Roosevelt que vetara el proyecto inundaron la Casa Blanca. El proyecto fue retirado. En marzo de 1905, el Congreso ordenó una inmediata prohibición del opio para los filipinos, con excepción de los usos médicos. En tres años la prohibición se extendería a los no filipinos. Para llevar a cabo esta política, la Comisión Filipina obligó a los distribuidores a obtener licencias y a los consumidores a registrarse. En octubre de 1907, la Comisión promulgó la Ley 1761, que creó unos dispensarios de opio para abastecer a los consumidores; a partir de noviembre, las raciones disminuirían un 15% mensual, hasta llegar a cero el lº de marzo de 1908. Sin embargo, en 1926 H.L. May, el delegado estadounidense a la Junta Central Permanente sobre el Opio de la Liga de las Naciones, testimonió la «disponibilidad y el bajo precio del opio» en Filipinas, así como la «confabulación entre contrabandistas y funcionarios». El siguiente problema que debieron enfrentar los Estados Unidos fue el del opio en la China. Desde finales del siglo XVIII, India obtenía grandes ganancias del comercio de opio con China. El partido Liberal británico, que desde hacía tiempo pedía acabar con las exportaciones indias de opio, ganó abrumadoramente las elecciones de enero de 1906 y en agosto de ese año Gran Bretaña y China acordaron reducir los embarques indios de opio en un 10% anual, de manera que fuese eliminado por completo en 1916. El pésimo tratamiento que se daba en Estados Unidos a los inmigrantes provenientes de China llevó a los residentes de este país a organizar un embargo voluntario contra los bienes estadounidenses, que tuvo 187

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popularidad y en algunas áreas fue efectivo. Cuando el embargo comenzaba a tener efecto, el obispo Charles Brent le escribió a Roosevelt solicitándole con urgencia la convocatoria de una conferencia en la que participasen Estados Unidos, las potencias europeas con intereses en el Lejano Oriente y Japón, con el fin de ayudarle a China en su lucha contra el opio. El presidente Roosevelt estuvo de acuerdo, y Elihu Root, el secretario de Estado, aunque menos optimista, también se dejó persuadir. Al tiempo que pedía a otras naciones su eliminación, los Estados Unidos no tenían leyes nacionales que limitaran o prohibieran la importación, el uso, la venta o la manufactura del opio y de sus derivados. Esto era competencia de los estados, pero la delegación estadounidense a la reunión internacional, presidida por el obispo Brent, estaba seguro de que las demás naciones no entenderían los enredos del sistema federal estadounidense. El secretario de Estado Root propuso entonces la prohibición del opio para fumar, sabiendo que el Congreso apoyaría una ley en este sentido. Esto, según dijo Root, permitiría que su país tuviese «a tiempo una legislación sobre este tema que les salvara las apariencias en la Conferencia de Shanghai». Brent esperaba que el encuentro de Shanghai fuese una conferencia, es decir, una reunión diplomática que pudiera dar lugar a la toma de medidas oficiales por parte de los gobiernos representados. Sin embargo, por solicitud de Gran Bretaña y los Países Bajos, la reunión solo tuvo la categoría de comisión, la cual sólo podía hacer recomendaciones. La Comisión, que reunió a representantes de 13 países, empezó sus labores en febrero de 1909 y sesionó durante casi cuatro semanas. Su primera decisión fue elegir como presidente al obispo Brent. Los delegados chinos expresaron su gratitud por haber sido trata188

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dos, por primera vez, «como iguales en una conferencia relacionada con una cuestión china». En el curso de los debates, los británicos se opusieron a cualquier discusión respecto al comercio sino-indio de opio, arguyendo que ese era un asunto bilateral entre Londres y Pekín. El 9 de febrero la ley que prohibía la importación de opio para fumar fue aprobada por el Congreso norteamericano. Inmediatamente su delegación hizo el anuncio ante la Comisión que sesionaba. Uno de sus integrantes, Hamilton Wright, afirmó incluso que se había prohibido por completo el uso no médico de las drogas, lo cual era falso. Las resoluciones adoptadas por la Comisión contenían una serie de recomendaciones para los gobiernos. La Comisión pidió la adopción de las medidas necesarias para la supresión gradual del opio para fumar y, más en general, la prohibición o cuidadosa regulación del opio que tuviese usos distintos del médico. Asimismo, hubo un acuerdo unánime en que cada gobierno debería tomar drásticas medidas para controlar la morfina y demás derivados del opio. La delegación americana vio en estas resoluciones la oportunidad para lograr una estricta legislación federal sobre los narcóticos, pues no se podía exigir controles a las otras naciones sin tener leyes propias al respecto. Otra resolución pidió que no se exportase opio a los países cuyas leyes prohibieran su importación; el problema era que no existía un mecanismo internacional que controlase el tráfico de opio. Los delegados norteamericanos propusieron otra reunión que sentase las bases de la cooperación internacional en el campo de los narcóticos, pero esta iniciativa fue rechazada por las principales potencias europeas. 189

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Una semana después de la clausura de la Comisión de Shanghai, en marzo de 1909, se posesionó como nuevo presidente de los Estados Unidos William Howard Taft, quien había sido gobernador civil de las islas Filipinas y por ello estaba familiarizado con el problema del opio y sus dimensiones internacionales. Hamilton Wright, quien había estado presente en Shanghai, acudió entonces al nuevo secretario de Estado, Philander C. Knox, y le pidió que liderase una nueva reunión internacional, argumentando que el apoyo prestado a China en la lucha contra el opio tendría repercusiones beneficiosas para el comercio bilateral. Knox estuvo de acuerdo, y en septiembre de 1909 las mismas potencias representadas en Shanghai recibían la invitación correspondiente. Wright estaba firmemente convencido de la necesidad de que su país diese ejemplo antes de solicitarle a las demás naciones que promulgasen una drástica legislación en contra de los narcóticos. Así, con el apoyo del secretario Knox preparó un proyecto de ley. Wright sabía que un proyecto que aumentase las competencias policiales federales a costa de los poderes de los estados tendría pocas posibilidades en el Congreso. Por ello, decidió acudir a la facultad que tenía el Congreso de imponer y recaudar impuestos. Su propuesta exigía que cada distribuidor de drogas se registrase, pagase un pequeño impuesto y anotase todas sus transacciones. Todo envase que contuviese drogas debería llevar un sello como prueba del pago de impuestos. Los opiáceos, la cocaína, el hidrato de cloral y la marihuana quedarían bajo un estricto control y su posesión sin contar con la autorización correspondiente era un delito. La violación de esta ley ocasionaría multas de entre US$500 y US$5.000, y penas de prisión de uno a cinco años. 190

Prohibicionismo y permisividad...

El representante David Foster, presidente del Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara, presentó el proyecto de Wright ante el Congreso en abril de 1910. El propio presidente Taft apoyó su aprobación en varios mensajes enviado al Congreso. El Comité realizó audiencias sobre este tema en diciembre de 1910 y enero de 1911. De forma premonitoria, el representante Henry Boutell dijo entonces que una ley tan estricta estimularía el contrabando y no resolvería el problema de la adicción, a lo que su colega Francis Burton Harrison respondió que si se vendían menos drogas, el público desarrollaría menos el deseo. Un delegado del Departamento de Agricultura dijo entonces que la cafeína debería ser incluida en la lista de drogas prohibidas. El representante de los grandes farmacéuticos negó que la marihuana fuese adictiva, pero aceptó que la Coca-Cola lo era. La legislatura finalizó sin tomar ninguna medida sobre el proyecto de Foster.

El sitio previsto para la nueva reunión internacional era La Haya (Países Bajos). Convocada en un principio para marzo de 1910, fue postergada una y otra vez. El Departamento de Estado sospechó que algunas países se oponían veladamente a la reunión, por lo que amenazó con efectuarla en Washington. Las trabas desaparecieron por completo y finalmente, el lº de diciembre de 1911, la Conferencia Internacional sobre el Opio se reunió en La Haya, con la participación de 12 países. Para entonces, Inglaterra ya había negociado con China el fin del tráfico de opio entre éste país y la India. Estados Unidos, por su parte, llegó a la conferencia sin haber promulgado una ley federal antinarcóticos, pese a que se había comprometido a ello en Shanghai. En su mensaje anual al Congreso, el 7 de diciembre de ese mismo año, el presidente Taft urgió la aprobación de medidas para controlar el opio, 191

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como ya lo habían hecho otras naciones. El obispo Brent fue escogido nuevamente para presidir el encuentro. La Primera Conferencia Internacional del Opio finalizó el 23 de enero de 1912 con la firma de la Convención de La Haya sobre el Opio, por la cual los países firmantes se obligaban a adoptar medidas legales para controlar el tráfico y consumo de narcóticos, en particular el opio y la cocaína. Pese a la insistencia de las delegaciones de Italia y Estados Unidos, no se adoptó ninguna decisión en torno a la cannabis. En el Protocolo de Clausura, una adición a la Convención, se dijo que era necesario estudiar aún más, desde el punto de vista estadístico y científico, la cuestión del cáñamo indio. Nunca antes se había estructurado una convención mundial con solo 12 naciones representadas, pese a lo cual los Estados Unidos presionaron para que la Convención del Opio entrase en vigencia con la sola ratificación de esos países. Sin embargo, varios de los firmantes se negaron a actuar en contra de sus intereses agrícolas o industriales, sin contar con la adhesión de aquellas naciones que no habían asistido y que tenían una importante participación en la producción y tráfico de opio y cocaína, como era el caso de Suiza, Turquía, Bolivia y Perú. Se acordó entonces que la Convención entraría en vigencia solo tras la firma y ratificación de los países entonces soberanos, en total 46 en América, Asia y Europa. Una Segunda Conferencia sobre el Opio se reunió de nuevo en La Haya el 1º de julio de 1913. Para ese entonces, la Convención sobre el Opio aprobada un año y medio antes había sido firmada por 34 naciones, faltando aún 12 por hacerlo, incluidas entre ellas Turquía y Suiza. Esta Conferencia decidió que los países firmantes podían proceder a ratificarla, sin esperar la firma de los restantes. Y acordó que si 1913 finalizaba sin que la Convención hubiese sido firmada por todos los países soberanos del 192

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mundo, se celebraría en 1914 una tercera conferencia en La Haya para examinar la posibilidad de ponerla en ejecución entre los firmantes. El Senado de los Estados Unidos ratificó la Convención, que fue formalmente depositada en La Haya el 10 de diciembre de 1913. Pero acabó el año y la Convención no había sido aún suscrita unánimemente. La Tercera Conferencia del Opio se reunió el 15 de junio de 1914. Los Estados Unidos se presentaron careciendo todavía de la legislación doméstica prometida en 1909 en Shanghai. Para entonces, 44 gobiernos habían firmado la Convención, y solo Serbia y Turquía se habían negado a hacerlo. Sin embargo, había sido ratificada por menos de la mitad de los signatarios. Por ello, el Protocolo de Clausura estableció que la Convención entraría en vigencia el 31 de diciembre del mismo año entre los países que hubiesen depositado sus ratificaciones y deseasen la vigencia de la Convención. La Conferencia se clausuró el 25 de junio de 1914, tres días antes del asesinato del archiduque Francisco Fernando en Sarajevo. La Primera Guerra Mundial fue un serio obstáculo para los avances en la internacionalización de la política contra las drogas. No obstante, en 1915, Estados Unidos, los Países Bajos, China, Noruega y Honduras pusieron en vigencia la Convención entre ellos mismos. Tras la finalización de la Guerra hicieron lo propio Bélgica y Luxemburgo. La Convención fue incluida en los distintos tratados de paz firmados entre los países vencedores y vencidos y en el tratado fundacional de la Liga de las Naciones. De esta forma, la mayor parte de los gobiernos del mundo quedaron sometidos a las exigencias de la Convención de La Haya. Las elecciones de noviembre de 1910 les dieron a los demócratas el control de la Cámara por primera vez en 193

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18 años. Esto era un problema para los líderes del movimiento antiopio, pues los demócratas del Sur eran muy sensibles a cualquier invasión de los derechos de los estados. A su regreso de la Primera Conferencia Internacional del Opio, en enero de 1912, Hamilton Wright buscó la aprobación de una fuerte legislación doméstica contra las drogas, que eliminase todos los narcóticos, con excepción de los empleados con fines médicos. Su proyecto, que fue presentado ante el Congreso por el representante Francis Burton Harrison, era muy similar al de Foster de 1910. En su mensaje anual del 3 de diciembre de 1912, el presidente Taft dijo que era muy desafortunado que el país no contase con una legislación sobre los narcóticos, la que, según dijo, ya había sido respaldada por el «sentimiento moral del país [y] el apoyo práctico de todos los intereses comerciales legítimos que pueden verse afectados», es decir, los médicos y farmacéuticos —lo cierto es, sin embargo, que los farmacéuticos se oponían el proyecto de ley—. Y agregó que su país «no había cumplido con su parte en el gran trabajo» para acabar con el «deplorable mal de los narcóticos». Woodrow Wilson llegó a la presidencia en marzo de 1913. Tanto él como su secretario de Estado, William Jennings Bryan, apoyaban una estricta regulación de los narcóticos. Un comité conjunto establecido por los Departamentos de Estado y del Tesoro redactó un proyecto de ley que fue aceptado por las asociaciones de farmacéuticos y médicos y la Oficina de Hacienda, la cual tendría a su cargo la responsabilidad de su aplicación. El proyecto hacía muchas concesiones, que parecían necesarias para obtener el apoyo de las agremiaciones profesionales afectadas. En particular, permitió la venta de medicinas de patente y que los médicos dispensasen drogas sin llevar registros cuando estuvieran asistiendo a sus pacientes. Y 194

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dejó sin regular el hidrato de cloral y la marihuana. En junio de 1913 y tras pocos días de discusión, la Cámara aprobó el proyecto. Entretanto, el 17 de enero de 1914 el Congreso aprobó dos leyes, que sancionaban el contrabando de opiáceos y de cocaína y gravaban con un impuesto elevadísimo al opio para fumar producido localmente. Finalmente, el 15 de agosto de 1914, el Senado aprobó la Ley Harrison. El Senado había incrementado la cantidad de cocaína exonerada en una onza de medicina patentada y extendió la aplicación de la ley a las posesiones insulares, que ya tenían leyes severas y no pertenecían al sistema de tributación interna de los Estados Unidos. Tales enmiendas fueron poco satisfactorias para los representantes que hacían parte del Comité de Consulta a nombre de la Cámara. Finalmente, en octubre se llegó a un acuerdo. Se redujo entonces la cantidad de cocaína exonerada y se disminuyó el impacto del proyecto sobre las posesiones insulares. El 14 de diciembre el proyecto fue aprobado y el 17 fue firmado por el Presidente. Finalmente, una ley federal le imponía algún control al tráfico de opiáceos y de cocaína.

III El tema del control de los narcóticos no producía la controversia asociada con la prohibición del licor. La única cuestión públicamente debatida con referencia a los narcóticos era cómo controlarlos y no, como en el caso del licor, si se debería controlar. La prohibición había ganando terreno en el Sur y en el Occidente y se extendió finalmente a la mayor parte del país. Los prohibicionistas, que apoyaban el voto contra todo licor y que mantenían 195

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esta norma en sus propias vidas, apoyaban también la prohibición de los narcóticos; sin embargo, los combatientes de la lucha contra las drogas con frecuencia se dividían en torno de la cuestión del licor. Consideraba que el licor tenía valores nutritivos, pero que los narcóticos, a menos que se tomaran por razones médicas, no tenían justificación alguna. Al mismo tiempo, las drogas no eran una cuestión de primordial interés nacional: la aprobación por el Congreso de la Ley Harrison el día 14 de diciembre de 1914 ni siquiera fue comentada esa semana en el resumen del New York Times sobre el trabajo de esa sesión. Por otra parte, la Cámara dedicó todo el 22 de diciembre al debate de una resolución introducida por el congresista de Alabama, Richmond Hobson, en la cual presentaba a los estados una enmienda constitucional que ordenaba la prohibición del alcohol. Seis millones de firmas le exigieron al Congreso presentar la enmienda: ha sido la petición más larga recibida jamás por ese organismo. La Ley Harrison de 1914 fue solo la primera etapa de una ascendente senda punitiva de las drogas. En cambio, la Enmienda XVIII fue socavada por la Gran Crisis que, al dejar sin trabajo a muchos norteamericanos medios, demostró que la autocomplacencia y el vicio no eran la única causa de la miseria. De un momento a otro la lucha antialcohólica se tornó irrelevante y la temperancia, que una vez denotó el uso moderado, fue equiparada al prohibicionismo fanático. Entonces fue posible adoptar medidas extremas y sin precedentes. Para 1930, mediante referendos apoyados por la Asociación contra la Enmienda Prohibicionista, nueve estados habían anulado sus leyes prohibicionistas. Los intereses económicos, que se habían opuesto sin éxito a la instauración de la Prohibición, fueron decisivos para su derogatoria. Durante su 196

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campaña, Franklin D. Roosevelt prometió derogar la Enmienda XVIII y revivir así una industria que generaría trabajos e impuestos. Nueve días después de su posesión, el nuevo presidente envió una propuesta de ley que legalizaba la venta de cerveza, la cual fue rápidamente aprobada por el Congreso. Y en febrero de 1933 el Congreso aprobó una nueva enmienda constitucional y la envió a los estados para su ratificación en convenciones reunidas para el efecto. El gobierno federal apoyó la derogatoria de la prohibición, aduciendo que era un elemento clave de su programa de recuperación. En las elecciones para las diversas convenciones la abrogación obtuvo 15 de un total de 19 millones de votos. Las ratificaciones de los 35 estados necesarios se completaron en diciembre y de esta forma la Enmienda XXI entró en vigencia. La sociedad y el Estado han coincidido desde entonces en que el comportamiento individual responsable con respecto al alcohol puede ser alentado o incluso enseñado, pero nunca impuesto. Ambas prohibiciones tuvieron destinos muy diferentes. Las razones de tal diferencia hay que encontrarlas en la historia. El prohibicionismo del alcohol tenía profundas raíces sociales, pero eran específicas de un cierto momento histórico. Cuando ese momento pasó, nuevas necesidades se impusieron y consiguieron la derogación de una reforma constitucional que consideraban inadecuada. Por su parte, el debate sobre las drogas se dio de cara al exterior y como parte del imperialismo cultural asociado a aquel período histórico llamado en Estados Unidos progresismo. Quienes defendían la prohibición de las drogas consideraban equivocadamente que sus consumidores eran extranjeros o grupos de inmigrantes diferentes al arquetipo de lo que creían constituía el ser norteamericano —chinos, mexicanos, etc—. Por ello, esa políti197

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ca fue creciendo por fuera del debate público interno. Y cuando esa política se reveló injusta e ineficaz era ya muy tarde para echarla atrás. Los factores sociales y culturales fueron decisivos para el establecimiento de ambas prohibiciones. Las razones políticas y económicas inclinarían la balanza hacia su lado en años posteriores.

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La prehistoria del narcotráfico en Colombia Temores norteamericanos y realidades colombianas durante la primera mitad del siglo XX Eduardo Sáenz Rovnerv

La magnitud de la problemática actual en relación con el tráfico de drogas proveniente de Colombia no necesita mayor explicación: según algunos observadores, Colombia ha llegado a representar la fuente del 80% de la cocaína que entra a los Estados Unidos y Europa.1 Sin embargo, a pesar de la importancia del narcotráfico en la vida económica, política y social de Colombia en las últimas décadas, no es mucho lo que se sabe sobre los orígenes y

v

Profesor asociado, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia. 1 Véase Sewall H. Menzel, Implementing U.S. Anti-drug Policy in the Andes: A Comparative Study of Bolivia, Perú and Colombia, tesis de Ph.D., University of Miami, 1993, p. 364.

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la historia del narcotráfico y el consumo de drogas en el país a través del siglo XX. Un estudioso del tema señala: «[...] muy poco se sabe acerca del periodo comprendido entre 1900 y 1960, durante el cual sucedieron hechos de gran relevancia para comprender el fenómeno actual del consumo de sustancias psicoactivas».2 Existe una copiosa literatura sobre diversos aspectos del narcotráfico en Colombia. Sin embargo, a pesar de referencias aisladas al consumo y narcotráfico en el pasado, no existen estudios históricos sistemáticos sobre el tema que además tengan una utilización de archivos, materia prima básica de los trabajos históricos. Esto, a pesar de que una buena cantidad de estudios sobre el problema contemporáneo dedican una introducción histórica al problema. Además, las referencias históricas se refieren generalmente a los orígenes del negocio de narcóticos en los años sesenta y setenta y no analizan el asunto en las décadas anteriores.3 Este trabajo pretende entonces ser una invitación al estudio histórico del narcotráfico y el control del consumo de drogas en Colombia en el segundo tercio del siglo XX.

2

Augusto Pérez Gómez, Historia de la drogadicción en Colombia. Tercer Mundo Editores, Ediciones Uniandes, Bogotá, 1988, p. 29. 3

Por ejemplo, una publicación oficial del gobierno colombiano ofrece una “introducción histórica” sobre el narcotráfico en el país; en dicho escrito no hay prácticamente ninguna información sobre las primeras seis décadas del siglo XX. Véase Presidencia de la República, La lucha contra el narcotráfico en Colombia, Presidencia de la República, Bogotá, 1988, pp. 7-15.

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L AS DROGAS ILÍCITAS A FINALES DEL SIGLO XIX Había un uso extendido de los derivados del opio, la morfina y la heroína en Occidente a finales del siglo XIX. En la década de 1890, los médicos empezaron a advertir sobre la dependencia causada por estas drogas. Diferentes congregaciones protestantes lideraron movimientos prohibicionistas tanto contra el licor como contra los narcóticos.4 En 1909 se reunió una conferencia en Shanghai en la que se recomendó que el opio, la morfina y la heroína, fueran regulados y utilizados únicamente con fines científicos y médicos.5 Como resultado de esta conferencia se reunieron otras en La Haya en 1911 y en 1912, donde finalmente se firmó la Convención de La Haya sobre el

4

Véanse Alfred W. Mc Coy, The Politics of Heroin. CIA Complicity in the Global Drugs Trade, Lawrence Hill Books, Nueva York, 1991, pp. 5, 8-9; William B. Mc Allister, Conflicts of Interest in the International Drug Control System, en: JOURNAL OF POLICY HISTORY, vol. 3, No. 4, 1991, pp. 495-496. Durante el siglo XIX, los movimientos en contra del opio en Gran Bretaña también eran liderados por congregaciones protestantes, en especial los cuáqueros; véase Virginia Berridge y Griffith Edwards, Opium and the People. Opiate Use in Nineteenth-Century England, Yale University Press, New Haven, 1987, pp. 175-176. 5

Algunos autores señalan que además de las razones culturales, religiosas y médicas, el gobierno de los Estados Unidos estaba interesado en la conferencia para facilitar sus inversiones en la China y para fomentar su comercio en una zona libre del colonialismo europeo. Véase Rosa del Olmo, ¿Prohibir o domesticar? Políticas de drogas en América Latina, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1992, p. 25

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Opio en 1912, en la cual se acordó limitar la fabricación y el uso de los opiáceos a fines medicinales.6 Como resultado de la presión de los movimientos religiosos y conforme a la Convención de La Haya, el Congreso de los Estados Unidos aprobó la Ley Harrison Antinarcóticos en 1914. Esta ley limitó el uso de estas drogas únicamente a fines médicos y marcó el comienzo de una serie de medidas tomadas por el Congreso y la Corte Suprema de Justicia que efectivamente marcaron la prohibición del tráfico de drogas en los Estados Unidos. Aunque se redujo el número de adictos por prescripción médica, los grupos criminales se apropiaron del tráfico ilícito de narcóticos.7 Mientras tanto, el Departamento del Tesoro organizó su División de Narcóticos de la Unidad de Prohibición en 1920; diez años más tarde la lucha antidrogas sería coordinada por la Oficina Federal de Narcóticos.8

6

Véanse John T. Cussack, The International Narcotics Control System: Coca and Cocaine, en Deborah Pacini y Christine Franquemont, compiladoras, Coca and Cocaine. Effects on People and Policy in Latin America, Cultural Survival, the Latin American Studies Program - Cornell University, Ithaca, 1986, pp. 66-67; Luiz R. S. Simmons y Abdul A. Said, The Politics of Addiction, en Simmons y Said, compiladores, Drugs, Politics and Diplomacy: The International Connection, Sage Publications, Beverly Hills, 1974, pp. 6-7, 27. 7

Mc Coy, Op. cit., pp. 9-10; Simmons y Said, Op. cit., pp. 27-28.

Sobre las actividades de grupos de ciudadanos en los Estados Unidos contra la drogadicción en las primeras décadas del siglo, véase H. Wayne Morgan, Drugs in America. A Social History, 1800-1980, Syracuse University Press, Syracuse, 1981, pp. 122-124. 8

Morgan, Op. cit., p. 118.

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Después de la Primera Guerra Mundial se encargó a la Liga de las Naciones para que desarrollara y administrara un tratado internacional sobre el control de los narcóticos. Para 1925, la Liga había desarrollado un sistema de regulación del comercio internacional de drogas a través de la Convención de Ginebra sobre el Opio, que incluía el control de otros productos como la hoja de coca, la cocaína y la marihuana.9 Como la producción sobrepasaba las necesidades médicas, en 1931 se redactó un tratado que limitaba la producción de drogas en cada país a niveles apropiados para las necesidades médicas y aprobados por una junta internacional. El tratado se llamaba Convención de Ginebra para Limitar el Procesamiento y Regular la Distribución de Drogas Narcóticas.10 En 1936 se aprobó otro tratado que requería que las naciones firmantes cooperasen en contra del tráfico ilegal.11 Aunque Colombia había suscrito la Convención de La Haya y expedido todo tipo de normas para controlar el comercio y consumo de narcóticos,12 los funcionarios co9

Cussack, Op. cit., p. 67; William O. Walker, III, Drug Control in the Americas, University of New Mexico Press, Albuquerque, 1989, 2a. ed., p. 50. 10

Cussack, Op. cit., pp. 67-68.

11

Ibid., p. 68.

12

Véase Eduardo Guzmán Esponda, compilador, Tratados y convenios de Colombia, Imprenta Nacional, Bogotá, 1939, p. 58. Sobre las leyes y resoluciones expedidas por el gobierno colombiano, véanse League of Nations, Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Annual Reports of Governments on the Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year 1937, Liga de las Naciones, Ginebra, 1939, p. 46, y Annual Reports of Governments on the Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year 1939, Liga de las Naciones, Ginebra, 1942, pp. 8, 20.

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lombianos no ejecutaban las políticas antidrogas con el mismo celo de sus colegas norteamericanos.13 Esta situación de indiferencia, mezclada con corrupción e incompetencia, se daba en casi toda América Latina a comienzos de los años treinta. Así, un informe de la Liga de las Naciones reclamaba que sólo Uruguay presentaba informes sobre casos particulares de tráfico ilegal de drogas.14 Las campañas federales antinarcóticos en los Estados Unidos animaron las campañas en América Latina cuando en la década de los años treinta los gobiernos de países como Colombia, Bolivia y Perú empezaron a percibir el uso de drogas como un problema social.15 Al mismo tiempo aumentaba la preocupación en los Estados Unidos cuando la adicción en ese país se incrementaba mientras aumentaba el contrabando de drogas desde Europa utilizando a Centroamérica y a Colombia como puntos intermedios del tráfico de drogas entre el Viejo Continente y Norteamérica.16 Las autoridades norteamericanas solicitaron varias investigaciones sobre este

13

Colombia, por ejemplo, ni siquiera asistió a la Conferencia de Ginebra en 1931. A esta conferencia asistieron 57 delegaciones de todo el mundo; véase League of Nations, Records of the Conference for the Limitation of the Manufacture of Narcotic Drugs. Plenary Meetings. Text of the Debates, vol. I, pp. 9-13. Colombia envió su primer reporte al Opium Advisory Committee en 1931; véase Walker (1989), Op. cit., p. 46. 14

Véanse League of Nations, Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Report to the Council on the Work of the Twentieth Session Held at Geneva from May 20th to June 5th, 1935, Liga de las Naciones, Ginebra, 1935, p. 8; Walker (1989), Op. cit., pp. 83-84. 15

Walker (1989), Op. cit., pp. 20, 73.

16

Ibid., pp. 75-76.

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tráfico entre la costa atlántica colombiana y el archipiélago de San Andrés y Providencia y los Estados Unidos. Aunque en algunas oportunidades estas investigaciones demostraron que más allá del contrabando de artículos legales no había tráfico de drogas,17 en otros casos sí se capturaron ciudadanos colombianos en la zona del Canal de Panamá, quienes transportaban narcóticos y fueron condenados a penas de hasta cinco años de cárcel por las autoridades norteamericanas.18

EL INCREMENTO DE LOS CONTROLES EN COLOMBIA El Decreto 95 del 11 febrero de 1938 estableció el control sobre el comercio de hoja de coca y permitió su venta con fórmula médica únicamente en farmacias autorizadas en Colombia. En julio del mismo año el nuevo código penal incrementó las penas por el comercio de drogas heroicas. Al mes siguiente se creó el Ministerio del Trabajo, Higiene y Previsión Social, el cual asumió, entre otras funcio17

Erik W. Magnuson to Secretary of State, enero 15 de 1932, NATIONAL ARCHIVES, Washington (en adelante, NA): 821.114 Narcotics/51; Erik W. Magnuson to Secretary of State, diciembre 28 de 1932, NA JA 821.114 Narcotics/67; To the American Consul (Colón, Panamá), noviembre 24 de 1936, NA 821.114 Narcotics/83; Stephen C. Worster to Secretary of State, diciembre 10 de 1936, NA 821.114 Narcotics/88; James Loder Park to Secretary of State, diciembre 11 de 1936, NA 821.113 Narcotics/87. 18

Véanse Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the year ended December 31, 1932, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1933, pp. 71-72; Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the year ended December 31, 1933, U.S. Government Printing Office, Washington D.C., 1934, p. 64.

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nes, la aplicación de las regulaciones sobre el tráfico de drogas aprobadas en las convenciones internacionales.19 Como señala el historiador Charles Walker, el crecimiento de las burocracias estatales en América Latina en la década de los años treinta enfrentó a dichas burocracias con las viejas tradiciones culturales de consumo de alucinógenos.20 De otra parte, la creación del nuevo ministerio facilitó la recolección de datos sobre el consumo de drogas en Colombia. Los esfuerzos del gobierno por combatir el

19

Véase League of Nations, Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Annual Reports of Governments on the Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year 1938, Liga de las Naciones, Ginebra, 1940, p. 9. El primer ministro en el recién creado despacho fue Alberto Jaramillo Sánchez, un ingeniero civil y político liberal antioqueño, quien se desempeñó en el cargo entre agosto de 1938 y comienzos de 1939. Fue reemplazado por José Joaquín Caicedo Castilla, abogado y diplomático liberal, quien ocupó el cargo hasta agosto de 1942. Véanse Oliverio Perry, Quién es quién en Colombia, Oliverio Perry & Cía., Bogotá, 1948, pp. 100, 217-218; Andrés González Díaz, Ministros del siglo XX, Presidencia de la República, Bogotá, 1982, p. 85. 20

Walker (1989), Op. cit., p. 73. Francine Cronshaw señala cómo la clase media y la élite latinoamericanas veían el consumo de hojas de coca y de bebidas fermentadas tradicionales como un problema de “civilización” y “cultura” versus las costumbres atrasadas de unos “pobres diablos”; véase Francine Cronshaw, El “problema social” y el usuario de drogas tradicionales en los países andinos en la primera mitad del siglo XX, en MEMORIA Y SOCIEDAD, vol. 1, No. 1, noviembre de 1995, pp. 61-75. Sobre las campañas de prohibición del uso de la coca en el Perú en el siglo XX, véase, por ejemplo, Joseph Gagliano, Coca Prohibition in Peru. The Historical Debates, The University of Arizona Press, Tucson, 1994, capítulos 6 y 7.

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consumo de la hoja de coca chocaban con su vieja utilización entre indígenas —e incluso mestizos— en ciertas regiones del país. Por ejemplo, un médico que trabajaba para el gobierno reportó en 1947 que la producción de hoja de coca en el Cauca era de 11.362 arrobas por año, de las cuales se consumía localmente 75% del total producido.21 Sin embargo, los documentos muestran que en la época tratada el consumo de drogas no era percibido como un problema mayor de salud pública en el país, como sí lo era el alcoholismo, el cual ya era vinculado con una alta tasa de criminalidad. 22 Sin embargo, hubo algunos funcionarios muy celosos quienes se dedicaron a destruir matas de coca. Así ocurrió, por ejemplo, en Iquira, Huila, cuando en diciembre de 1941 el alcalde y el inspector de sanidad lograron la

21 Véase Gerardo Bonilla, “Acerca del cultivo y la utilización de las hojas de coca”, en El problema del cultivo y masticación de hojas de Coca en Colombia, Talleres Editoriales Castillo, Popayán, 1947, pp. 45-51.

Sin embargo, el ministro Caicedo Castilla declaró en 1941 que: «La lucha contra la toxicomanía se ha proseguido con optimistas resultados»; véase José Joaquín Caicedo Castilla, Memoria del Ministro de Trabajo, Higiene y Previsión Social al Congreso de 1941, Imprenta Nacional, Bogotá, 1941, p. 10. 22

Véase César Aguirre, País de Alcohol. El problema del alcoholismo en Colombia, Castillo Editorial Ltda., Bogotá, 1996, p. 105. Además, se percibía el consumo de chicha como el principal causante del alcoholismo y todo tipo de problemas entre los grupos subordinados. Véanse, por ejemplo, María Clara Llano Restrepo y Marcela Campuzano Cifuentes, La chicha, una bebida fermentada a través de la historia, Instituto Colombiano de Antropología, Cerec, Bogotá, 1994; Christopher Abel, Ensayos de historia de la salud en Colombia, IepriUniversidad Nacional de Colombia, Cerec, Bogotá, 1996, p. 79.

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La prehistoria del narcotráfico en Colombia...

destrucción de casi dos mil matas en la zona urbana de ese municipio.23 El nuevo código penal, vigente desde 1938, elevó a la categoría de delitos todos los casos de comercio ilícito de estupefacientes. Además, se estableció la extradición de colombianos por los delitos relacionados con el narcotráfico y cometidos en el exterior.

EL TEMOR A LOS ALEMANES Y EL NARCOTRÁFICO Los comienzos de la Segunda Guerra Mundial agudizaron los temores del gobierno norteamericano sobre posibles intervenciones de la Alemania Nazi en América Latina y en particular en el Canal de Panamá. Dada la proximidad de Colombia a la zona del Canal, los funcionarios norteamericanos expresaron particular preocupación sobre la presencia de alemanes en Colombia. Aunque la amenaza de las potencias del Eje sobrepasaba los temores tempranos sobre el narcotráfico, las dos preocupaciones terminaron mezclándose en un buen número de casos.24 Además, hay que tener en cuenta que buena parte de las drogas psicoactivas era producida en laboratorios alemanes.

23

NA 821.114 Narcotics/340, PS/SBH.

24

Véase William O. Walker III, “The Bush Administration's Andean Drug Strategy in Historical Perspective”, en Bruce M. Bagley y William O. Walker III, compiladores, Drug Trafficking in the Americas, North-South Center, University of Miami, Transaction Publishers, New Brunswick, 1994, p. 7.

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El Departamento de Estado de los Estados Unidos preparó listas negras, tanto en Colombia como en el resto de América Latina, con nombres de ciudadanos y firmas alemanas (y de los otros países del Eje), para prohibir que se tuviesen relaciones comerciales con ellos.25 Además se quiso involucrar a los alemanes con el tráfico de drogas en el Caribe. Como consecuencia de lo anterior, se levantó el rumor que en una región al sur de Montería, había una importante colonia de alemanes dedicados a procesar cocaína y a cultivar amapola para eventualmente enviar los narcóticos a Panamá.26 Después de investigaciones efectuadas por los gobiernos norteamericano y colombiano se comprobó que estos rumores eran falsos: ni había alemanes al sur de Montería, aún menos se cultivaba amapola o se procesaba cocaína en dicha región.27

25

Sobre el temor de los norteamericanos a la influencia alemana en Colombia durante la Segunda Guerra Mundial, véanse Silvia Galvis y Alberto Donadío, Colombia Nazi, 1939-1945, Planeta Colombiana Editorial, Bogotá, 1986; Stephen J. Randall, The Diplomacy of Modernization: Colombian-American Relations, 1920-1940, University of Toronto Press, Toronto, 1977, y Colombia and the United States. Hegemony and Interdependence, University of Georgia Press, Athens, 1992. Para conocer una comparación con las posiciones tanto norteamericanas como británicas acerca de la amenaza nazi en Argentina, véase Ronald C. Newton, The “Nazi Menace” in Argentina, 1931-1947, Stanford University Press, Stanford, 1992. 26

NA 821.114 Narcotics/123

27

NA 821.114 Narcotics/143; NA 821.114 Narcotics/138; NA 821.114 Narcotics/157. Hay que anotar que sólo en 1983 se hicieron los primeros hallazgos de plantaciones de amapola en el país, particularmente en el departamen(continúa en la página siguiente)

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La prehistoria del narcotráfico en Colombia...

Sin embargo se confirmó nuevamente que había fuerte contrabando entre Panamá y la costa del departamento de Bolívar. Además, como reportó un informante colombiano: «Se tiene la sospecha de que durante el año de 1937 hubo un comercio ilícito de cocaína, realizado desde el puerto de Cartagena con barcos que se dirigían a los Estados Unidos. Parece probable que frascos de cridarrobina Merck de 25 gramos de cabida fueran utilizados para envasar una mezcla de clorhidrato de cocaína y sulfato de quinina.»28

L A MARIHUANA Hasta la década de los años treinta la marihuana no se había considerado un problema de salud pública en los Estados Unidos. Hasta entonces se consideraba como un vicio de grupos étnicos minoritarios, bohemios, músicos de jazz, marinos y otros elementos marginales en la sociedad.29 Cuando se empezó a reportar que jóvenes anglos to del Tolima; véase Juan Gabriel Tokatlian, Drogas, dilemas y dogmas. Estados Unidos y la narcocriminalidad organizada en Colombia, Tercer Mundo Editores, CEI, Bogotá, 1995, p. 62. 28

NA 821.114 Narcotics/157.

29

Un reporte del gobierno norteamericano afirmaba que el uso de marihuana en los Estados Unidos «se notaba particularmente entre los latinoamericanos y la población hispanoparlante. La venta de cigarrillos de cannabis ocurre en grado considerable en los estados de la frontera con México y en las ciudades del suroeste y el oeste, lo mismo que en la ciudad de Nueva York, y de hecho en dondequiera que haya colonias de latinoamericanos»; véase U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and other Dangerous Drugs for the year ended December 31, 1929, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1930, p. 15. (continúa en la página siguiente)

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estaban consumiendo la yerba, comenzó una presión por parte de grupos de educadores y comunidades religiosas para ilegalizarla. La misma Oficina Federal de Narcóticos estaba detrás de los esfuerzos para criminalizar la marihuana, anunciándola como una droga que inducía a la violencia entre los que la fumaban. Todas estas presiones tuvieron éxito cuando el presidente Franklin D. Roosevelt sancionó la Marihuana Tax Act el 2 de agosto de 1937, la cual criminalizó la venta y uso de la marihuana como delitos federales.30 Aunque ya existían medidas que tenían que ver con la marihuana en Colombia desde 1928, sólo se prohibió su cultivo en el país en septiembre de 1939 concediéndose un plazo de 60 días para destruir las plantaciones existentes en el territorio nacional(!).31Después de la legislación vino la persecución a quienes cultivaban, vendían o fumaban marihuana, los que, como en los Estados Unidos, pertenecían también a grupos marginales de la sociedad Véase también David F. Musto, La enfermedad americana. Orígenes del control antinarcóticos en EU, CEI, Ediciones Uniandes, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1993, pp. 248-254. 30

Véanse Jerome L. Himmelstein, The Strange Career of Marihuana. Politics and Ideology of Drug Control in America, Greenwood Press, Westport, 1983, pp. 4, 58-71; Morgan, Op. cit., pp. 138-142; Walker (1989), Op. cit., pp. 99-107. 31

Véanse William L. Partridge, “Cannabis and Cultural Groups in a Colombian Municipio”, en Vera Rubin, compiladora, Cannabis and Culture, Morton Publishers, La Haya, 1975, p. 148; resolución 645 de 1939 (septiembre 18), Diario Oficial, octubre 6 de 1939. En 1946, el senador barranquillero Néstor Consuegra presentó un proyecto de ley que sería aprobado por el Congreso y que condenaría sin beneficio de excarcelación a quienes traficasen o consumiesen marihuana; véase “La logia del vicio”, en: SEMANA, mayo 14 de 1949, p. 12.

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La prehistoria del narcotráfico en Colombia...

(generalmente prostitutas, cargadores de puerto, marineros y pequeños delincuentes) especialmente en la Costa Atlántica.32

CONSUMO Y COMERCIO DE DROGAS HEROICAS EN COLOMBIA El consumo de otras drogas en Colombia, además de ser relativamente pequeño, se concentraba en los centros urbanos, generalmente entre drogadictos que conseguían los narcóticos con médicos y farmaceutas (en ocasiones, los mismos médicos y farmaceutas se convertían también en habituados). En otros casos, la droga era distribuida y consumida en centros de diversiones.33

32

Véanse Bruce M. Bagley, “The Society and Its Environment”, en Dennis M. Hanratty y Sandra W. Meditz, compiladores, Colombia, a country study, Federal Research Division, Library of Congress, Washington, D.C., 1990, p. 127; B. R. Elejalde, “Marihuana and Genetic Studies in Colombia. The Problem in the City and in the Country”, en Rubin, Op. cit., p. 328; Rafael Ortegón Páez, Vorágine alucinante en la historia de las drogas, Ediciones Tercer Mundo, Bogotá, 1981, p. 106; Pérez Gómez, Op. cit., p. 37; Hernando Ruiz Hernández, Implicaciones sociales y económicas de la producción de marihuana, en Asociación Nacional de Instituciones Financieras, Anif, compilador, Marihuana, legalización o represión, Biblioteca Anif de economía, Bogotá, 1979, p. 111. 33

Véanse NA 821.114 Narcotics/178 G; NA 821.114 Narcotics/230 PS/MN; NA 821.114 Narcotics/343; NA 821 Narcotics/343. Era común en el mundo la presencia de drogas en cabarets y en prostíbulos. Por ejemplo, la utilización de drogas en la vida nocturna de Buenos Aires en las primeras décadas del siglo incluso sirvió de inspiración a varias piezas de teatro y al famoso tango Tiempos viejos; véase Donna J. Guy, Sex and Danger in Buenos Aires. Prostitution, Family, and Nation in Ar(continúa en la página siguiente)

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La tasa de drogadicción en 1939 era solo de 2 por cada 100.000 personas (excluyendo los masticadores de hoja de coca). En Bogotá había menos de 2 drogadictos por cada 10.000 habitantes. Así, un reporte del gobierno colombiano decía: «El número total de adictos registrados en Colombia en 1939 era de 160 (127 hombres y 33 mujeres). De éstos, 82 hombres y 28 mujeres utilizaban morfina y derivados de la morfina; 39 hombres y 4 mujeres utilizaban heroína. Sobre los restantes 6 hombres y una mujer, no había información disponible relacionada con la droga de su adicción». En 1938 había 76 drogadictos registrados, de los cuales 57 eran hombres y 19 mujeres. Las cifras de 1939, más altas que las de 1938, se entienden por la mayor atención del gobierno a la recolección de estadísticas en temas de drogadicción.34 Para 1943 se contabilizaron 217 drogadictos de los cuales 98 eran enfermos quienes tenían licencia para usar las drogas con fines terapéuticos.35 Obviamente, era muy trabajoso establecer el número exacto de drogadictos, ya que como había establecido un informe de la embajada norteamericana en Colombia: «El hábito a los narcóticos en Bogotá parece restringido a una clase más bien pequeña; el alto costo de las drogas aquí las coloca fuera del alcance del grueso de la población. [Además] se presenta una considerable dificultad para controlar el tráfico debido al hecho de que muchos gentina, University of Nebraska Press, Lincoln, 1991, pp. 149-150. 34

League of Nations, Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Annual Reports of Governments on the Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year 1939, Series of League of Nations Publications, Ginebra, 1942, pp. 16, 17, 23. 35

NA 821.114/Narcotics

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La prehistoria del narcotráfico en Colombia...

drogadictos son prominentes social o políticamente; sus influencias personales son tales que resulta imposible perseguirlos».36

L A POSGUERRA Y LA CONEXIÓN CUBANA Después de la Segunda Guerra Mundial, la cocaína llegaba a los Estados Unidos proveniente de Suramérica, incluida Colombia.37 Para entonces Cuba se había convertido en un importante lugar de tránsito de drogas hacia los Estados Unidos. Numerosos mafiosos norteamericanos se habían establecido en la isla, donde tenían hoteles y casinos y además manejaban el narcotráfico hacia los Estados Unidos. Los colombianos, generalmente antioqueños, habían hecho contrabando a través de Panamá y el Caribe hasta que descubrieron el mercado de la droga. Con el triunfo de la Revolución Cubana, y la persecución de los gángsters por parte del nuevo gobierno, la antigua conexión a través de La Habana se trasladó a Miami y los mafiosos colombianos continuaron aprovisionando el mercado norteamericano.38 Para 1965, los colombianos

36

Allan Dawson to Secretary of State, agosto 24 de 1933, NA BM 821.114 Narcotics/77. 37

Walker (1989), Op. cit., p. 189.

38

Véanse Mario Arango y Jorge Child, Coca-Coca. Historia, manejo político y mafia de la cocaína, Editorial Dos Mundos, 1986, 195-198; Albert Fried, The Rise and Fall of the Jewish Gangster in America, Columbia University Press, Morningside Edition, Nueva York, 1993, pp. 242, 267-269; Leonidas Gómez O., Cartel. Historia de la droga, Grupo Editorial Investigación y Concepto Ltda., Bogotá, 1991, p. 79; Scott B. Mac Donald, Dancing on a Volcano: The Latin American Drug Trade, Praeger Publishers, Nueva York, (continúa en la página siguiente)

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refinaban y surtían el cien por ciento de la cocaína que distribuían los cubanos en los Estados Unidos.39 En la última novela de Mario Puzo, autor de El Padrino y El Siciliano, Don Domenico Clericuzio, un supuesto capo de la mafia italonorteamericana se refiere a los narcotraficantes colombianos en 1965 (!), cuando dice: «[nos] retiramos del negocio de la droga... se ha vuelto muy peligroso [...] Los colombianos son demasiado salvajes, demasiado temerarios, demasiado violentos. Que ellos se queden con el negocio de la droga».40 Citaré algunos documentos sobre la conexión colombocubana. Estos documentos han sido tomados de archivos norteamericanos: Bogotá, junio 10 de 1941 Informe de la sección de policía sanitaria del Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social

1988, p. 27; William O. Walker III, compilador, Drugs in the Western Hemisphere. An Odyssey of Cultures in Conflict, Scholarly Resources, Wilmington, Delaware, 1996, pp. 170-172. Los comunistas chinos también persiguieron el procesamiento y tráfico de opio durante años. El golpe de gracia contra el tráfico de opio vino durante la Revolución China; véase Charles O. Walker III, Opium and Foreign Policy. The Anglo-American Search for Order in Asia, 1912-1954, The University of North Carolina Press, Chapel Hill, 1991, pp. 89-90, 187188. 39

Mac Donald, Op. cit., p. 28.

La conexión colombo-cubana en Miami, en cuanto al tráfico de drogas hacia los Estados Unidos, sigue siendo muy importante. Véase del Olmo, Op. cit., pp. 50-54. 40

Véase Mario Puzo, The Last Don, Random House, Nueva York, 1996, p.

8.

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Ha llegado a conocimiento de este Despacho... que se dedica al tráfico de drogas heroicas el súbdito cubano Miguel Corominas Portela con domicilio en La Habana. ... Viaja de mayordomo en un balandro de nombre Unión, pero a veces se despacha con el de Santa María o con el de Nueva Esperanza. Dicha embarcación recorre diferentes puertos del mar Caribe, entre ellos algunos colombianos, como los de San Andrés, Providencia y Barranquilla... [...] Residió en Colombia algún tiempo, y marchó para Cuba en setiembre del pasado año. Su conducta en Colombia no fué correcta, pues se le acusa de diferentes delitos que, tal vez, obligarán al Gobierno a solicitar la extradición.41 [...] El 20 de febrero de 1957, agentes del Servicio de Inteligencia de Colombia, ayudados por un oficial antinarcóticos de los Estados Unidos, descubrieron una fábrica clandestina de heroína y cocaína en la propiedad de Tomás y Rafael Herrán en Medellín, Colombia. Estos hermanos habían estado dedicados al narcotráfico desde 1948. La heroína de este laboratorio era vendida en Cuba, donde los acusados fueron arrestados por la policía cuando a Tomás Herrán se le encontró en posesión de 800 gramos de heroína el 24 de diciembre de 1956.42 [...]

41

NA 821.114 Narcotics/263, PS/GC.

42 Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the year ended December 31, 1957, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1958, p. 22.

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El 1o. de mayo de 1961 en Brooklyn, Nueva York, agentes antinarcóticos de los Estados Unidos arrestaron a Eladio Morales y Jules Gilbert Bugros, tripulantes del MV Ciudad de Pasto, y les confiscaron 218 gramos de cocaína. Los acusados declararon que habían obtenido la cocaína con Jesús García Primero de Cali, Colombia, y la pasaron de contrabando a los Estados Unidos a bordo de su barco [Ciudad de Pasto] que arribó a Nueva York el 30 de abril de 1961. El 31 de agosto fueron sentenciados cada uno a 5 años de prisión. En febrero de 1961, agentes secretos de la Oficina de Narcóticos de Miami comenzaron una serie de investigaciones sobre [unos] distribuidores mayoristas de cocaína en el área de Florida y Georgia. Estos casos interrelacionados indican la existencia de un grupo internacional dedicado al contrabando de grandes cantidades de cocaína desde Suramérica a Miami, vía Panamá y otros países centroamericanos.43

A MANERA DE EPÍLOGO En cuanto a las acciones en Colombia contra el consumo y tráfico de estupefacientes, éstas fueron inicialmente una consecuencia de los convenios multilaterales que el país firmó en las primeras décadas del siglo. Después, para la década de los años treinta se combinaron la percepción de las élites de considerar el consumo de drogas y alcohol como un problema social (y hasta cultural y racial) con

43

Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the year ended December 31, 1961, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1962, pp. 26-27.

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La prehistoria del narcotráfico en Colombia...

los temores de los norteamericanos a ver su país inundado por narcóticos provenientes de México y la cuenca del Caribe. Después de la Segunda Guerra Mundial vino el crecimiento y la consolidación del negocio de la exportación de narcóticos desde Colombia hacia los Estados Unidos. Ésta fue también la época en que los Estados Unidos se consolidaban como la potencia hegemónica en el continente. Así, no es de extrañar que la lucha contra el tráfico de drogas se convirtiese en otro instrumento de control que ayudase a mantener la hegemonía norteamericana en la región.44 Además, la vieja retórica norteamericana de la guerra contra el enemigo externo, que afectaría la seguridad de la nación, se trasladó a la guerra contra las drogas (en parte consecuencia de la Guerra Fría, en parte su reemplazo) y contra los narcotraficantes latinoamericanos.45 44

Walker (1994), Op. cit., pp. 9-13.

La lucha contra el narcotráfico también serviría de mampara a las acciones contraguerrilleras; véase “La guerra contra la droga, según [Noam] Chomsky. Doble juego de E.U. en Colombia”, En: Lecturas Dominicales, EL TIEMPO, agosto 25 de 1996, pp. 4-5. Como señalan otros dos autores, en los Estados Unidos «la guerra contra las drogas no solamente sigue los pasos, sino que está dominada por las contradicciones entre el control antinarcóticos y la seguridad nacional»; véase Jefferson Morley y Malcolm Byrne, The Drug War and “National Security”. En: DISSENT, invierno de 1989, p. 46. 45

Véanse Steven B. Duke y Albert C. Gross, America's Longest War. Rethinking Our Tragic Crusade Against Drugs, A Jeremy P. Tarcher-Putnam Book, Nueva York, 1994, passim; Randall (1992), Op. cit., p. 253; Rubén Sánchez David y Yolanda Marín, “Aspectos internacionales de la política contra el narcotráfico”, en Jorge Mario Eastman y Rubén Sánchez David, compiladores, El narcotráfico en la región andina, Parlamento Andino, (continúa en la página siguiente)

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Sin embargo, tampoco podemos ver a Colombia como un actor pasivo en el complejo teatro del narcotráfico, aún menos en las últimas dos o tres décadas. Para algunos, las exportaciones de narcóticos desde América Latina son una réplica de las economías de exportación de ciclo corto que vienen desde el siglo XIX y se destinan a satisfacer mercados en el mundo desarrollado.46 Pero además de existir el elemento de la demanda habría que tener en cuenta también la oferta y las condiciones locales que propician el desarrollo de un narcoempresariado en los países productores, tal como se presenta en un estudio reciente de Patrick L. Clawson y Rensselaer W. Lee. En el caso colombiano, los narcotraficantes han sido capaces de crear mercados tales como el crack para consumidores de

ONU-Undcp, Bogotá, 1992, p. 19; Michael S. Sherry, In the Shadow of War. The United States Since the 1930s, Yale University Press, New Haven, 1995, capítulo 9; Juan G. Tokatlian, “Seguridad y drogas: su significado en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos”, en Juan G. Tokatlian y Bruce M. Bagley, Economía y política del narcotráfico, Ediciones Uniandes, CEI, Cerec, Bogotá, 1990, pp. 210-214; Tokatlian (1995), Op. cit., pp. 81-88.

En el pasado también se percibió a los líderes de organizaciones criminales en los Estados Unidos como enemigos externos, “extranjeros” que no eran de origen Wasp (Blancos anglosajones protestantes). Véanse Laurence Bergreen, Capone: the man and the era, Simon & Schuster, Nueva York, 1995, passim; Douglas Clark Kinder, Shutting Out the Evil: Nativism and Narcotics Control in the United States, Journal of Policy History, vol. 3, No. 4, 1991, p. 469; David E. Ruth, Inventing the Public Enemy. The Gangster in American Culture, 1918-1934, The University of Chicago Press, Chicago, 1996, passim. 46

Véase Hermes Tovar Pinzón, “La coca y las economías de exportación en América Latina”, en Tovar Pinzón, compilador, La coca y las economías de exportación en América Latina, Universidad Hispanoamericana Santa María de la Rábida, Granada, 1993, pp. 27 y ss.

220

La prehistoria del narcotráfico en Colombia...

bajos ingresos en los ghettos norteamericanos y aprovechar y consolidar lucrativos mercados en Europa en asociación con organizaciones criminales sicilianas y rusas.47 Después de todo, estableciendo un paralelo con un producto estimulante legal, el café (guardando las debidas proporciones), los productores y exportadores colombianos responden a una demanda externa pero a su vez fomentan el consumo y crean y consolidan nuevos mercados por su producto; no son entonces empresarios pasivos que responden simplemente a las señales de la demanda del mercado. Para Francisco Thoumi los narcotraficantes contemporáneos colombianos también reproducirían la conducta de los empresarios exportadores colombianos del siglo pasado. Según dicho autor, estos últimos tenían un esquema de producción—especulación en el cual 47

Véanse Patrick L. Clawson y Rensselaer W. Lee III, The Andean Cocaine Industry, St. Martin's Press, Nueva York, 1996, pp. x-xi, capítulo 2; Stephen Handelman, Comrade Criminal. Russia's New Mafia, Yale University Press, New Haven, 1995; Claire Sterling, Thieves' World. The Threat of the New Global Network of Organized Crime, Simon & Schuster, Nueva York, 1994. Según información recogida por Gary Webb, periodista del San Jose Mercury News, la CIA también tuvo que ver en la creación del mercado del crack en Los Angeles; con parte de las ganancias provenientes de este tráfico se financió a la Fuerza Democrática Nicaragüense, FDN (los contras) en su guerra contra el gobierno Sandinista en la década de los años ochenta. Otra investigación posterior publicada por Los Angeles Times sostiene que el crack ya circulaba en los ghettos de esa ciudad antes de la llegada de los narcotraficantes nicaragüenses vinculados a los contras. Véanse Gary Webb, The CIA, contras and crack. Cocaine pipeline financed rebels, Seattle Times, agosto 22 de 1996, pp. 1, 6-7; Marcela Sánchez Fonseca, CIA: ¿traficantes de cocaína?, EL TIEMPO, septiembre 22 de 1996, p. 17A; Desmienten vinculación de la CIA con el narcotráfico, EL TIEMPO, octubre 21 de 1996, p. 11A.

221

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quema de producción—especulación en el cual invertían poco capital, se concentraban en el comercio y esperaban ganancias muy altas y rápidas.48 Sin embargo, Thoumi va más allá de concentrarse en el factor de la demanda y discute las condiciones de la oferta. Así, para él, las preguntas serían por qué habría Colombia de convertirse eventualmente en centro de procesamiento y distribución de drogas y qué condiciones propiciaron el desarrollo y consolidación del narcoempresariado. Para él se dieron varias condiciones: una tradición de contrabando, violencia política, culturas criminales relativamente aceptadas, utilización de la violencia en actividades económicas como la extracción y el comercio de esmeraldas y la deslegitimación del aparato estatal.49

48

Thoumi se basa en el análisis presentado por José Antonio Ocampo. Véanse Francisco E. Thoumi, Why the Illegal Psychoactive Drug Industry Grew in Colombia, JOURNAL OF INTERAMERICAN STUDIES, otoño de 1992, pp. 5253; José Antonio Ocampo, Colombia y la economía mundial, 1830-1910, Siglo XXI Editores, Bogotá, 1984, pp. 61-64. 49

Véase Thoumi, Op. cit. Estos argumentos los encontramos también en su libro Economía política y narcotráfico, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1994, capítulo 5. Véase también Rainer Dombois, “¿Por qué florece la economía de la cocaína justamente en Colombia?”, en Juan G. Tokatlian y Bruce M. Bagley, Economía y política del narcotráfico, Ediciones Uniandes, Cerec, Bogotá, 1990, pp. 109-116. En cuanto a la aceptación del contrabando y su legalidad de hecho como uno de los factores que facilitaron la implantación del narcotráfico en Colombia, véase Nancy Tirado Cardona, Impacto de una nueva actividad sobre el desarrollo de una región. El caso de la marihuana, documento de trabajo, Universidad de los Andes, Instituto de Estudios Sociales, Bogotá, 1978, pp. 13-14, 21-23. Véanse también Rainer Dombois, “¿Por qué florece la economía de la cocaína justamente en Colombia?”, en Tokatlian y Bagley, Op. cit., pp. 109-116; Martha Luz García y Darío Betancourt, “Narcotráfico e historia de la mafia colombiana”, en Fernán E. González (continúa en la página siguiente)

222

La prehistoria del narcotráfico en Colombia...

En resumen, lo expuesto en este trabajo muestra el fenómeno de la droga en Colombia hasta mediados de siglo como el reflejo de preocupaciones y convenios internacionales y de los temores de la sociedad norteamericana por sus propios asuntos domésticos. Sin embargo, también se señala una transición desde la posguerra en la que Colombia deja de desempeñar un papel pasivo para convertirse en actor en el complejo —y violento— mundo del consumo de drogas en el planeta. Habría pues que estudiar con mayor detenimiento la historia social, política y económica del país durante el periodo comprendido entre los finales de la Segunda Guerra Mundial y los comienzos del gobierno de Fidel Castro para entender por qué Colombia y narcoempresarios colombianos se incorporaron muy activamente al negocio.

et al., Violencia en la región andina. El caso Colombia, Cinep, Apep, Bogotá, 1993, pp. 314-315.

223

Anotaciones sobre el narcotráfico Alberto Henaov Comentario a propósito de los artículos de Andrés López y Eduardo Sáenz

Los dos artículos resaltan aspectos importantes y coinciden en una misma intención: mostrar que hay grandes vacíos históricos tanto en la comprensión del fenómeno del narcotráfico y consumo de drogas en los Estados Unidos como en Latinoamérica y que allí indudablemente hay un campo de investigación abierto a los académicos y estudiosos de ambos lados del problema. Sin embargo, quisiera referirme a algunos aspectos teóricos y metodológicos que, eventualmente, podrían ser útiles en la perspectiva de ampliar nuestra reflexión sobre un tema que de ninguna manera puede darse por agotado. En primer lugar, no estoy muy seguro de que podamos establecer una estrecha y directa relación entre el v

Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.

224

Anotaciones

conocimiento de la historia del fenómeno del narcotráfico y de la prohibición y la comprensión de la compleja situación en la cual comenzó a ser definido como un serio problema social de impacto internacional. Volveré sobre este punto un poco más adelante. Con la venia de los autores voy a aprovechar sus recomendaciones bibliográficas pues me parece importante resaltar algunas de las teorías, de las interpretaciones que autores muy connotados han tratado de poner en juego. Luego haré alusión a un período histórico más reciente para tratar de ofrecer, desde allí, una perspectiva complementaria del problema. Quisiera, ante todo, partir de una o dos consideraciones generales que, al menos llaman la atención sobre la variedad de factores —culturales, políticos, sociales, económicos— que han incidido en las últimas décadas donde el péndulo ha fluctuado entre permisividad y prohibición. El primer hecho curioso es que la percepción sobre el consumo de drogas —particularmente en los E.U.— dio un vuelco gigantesco, de 180 grados. Por ejemplo, la revista Newsweek —que, como se sabe, es una de las más prestigiosas de los E.U. y en buena medida refleja el sentimiento y las creencias de la clase media culta norteamericana— publicó un artículo en mayo de 1977 titulado The Cocaine Scene. Allí decía el periodista, no sin cierta complacencia: A los elegantes abogados de Wall Street, en sus fiestas, la toman en cucharas de oro de 14 kilates [...] el presidente de una corporación de California la ofrece como regalo a sus secretarias favoritas [...] La popularidad de la cocaína se ha extendido tanto en los últimos años que se ha convertido en la droga recreacional preferida por un sinnúmero de norteamericanos [...] Para los huéspedes de los sitios más exclusivos de Los Angeles y Nueva

225

Alberto Henao

York, un poco de cocaína, como la champaña Dom Perignon y el caviar Beluga, es de rigor a la hora de la cena [...] Pero la cocaína no es un narcótico, no es adictiva y no produce efectos nocivos cuando se deja de consumir. Tomada con moderación, probablemente no causa daños mentales o físicos.

Cuatro años después, en julio de 1981, la revista Time dedicó su portada y su tema central a lo que llamó La cocaína: una droga con estatus —y un peligro—. Allí ya se observa una modificación en el lenguaje: si bien se insiste en el significado simbólico que tiene el consumo de la cocaína entre muchos sectores de la sociedad se empieza a mostrar una estrecha relación entre desórdenes mentales y físicos y consumo. En 1982, quizá el año clave de toda esta historia reciente, el presidente Reagan proclama su famosa Guerra contra las Drogas a cuyo cargo estaría el entonces vicepresidente George Bush. Allí mismo se anuncia que la CIA, que hasta el momento había estado por fuera de estos asuntos o, al menos, había mantenido un bajo perfil, jugaría en adelante un papel mucho más significativo e importante como pudo apreciarse no mucho después en Centroamérica. Recuérdese que en la misma ocasión el presidente Reagan se comprometió a hacer lo que fuera necesario para acabar la amenaza de la droga y para destruir el poder de la mafia en los Estados Unidos. Finalmente, en 1990, ocho años después de iniciada la guerra contra las drogas, 13 después del artículo de Newsweek, casi veinte años después de que el presidente Nixon alertara al Congreso sobre los peligros del consumo de drogas que se han convertido en «una emergencia nacional que afecta tanto el cuerpo como el alma de América», el Congreso tuvo que empezar a reconocer, como lo decía un informe de la Asociación de Abogados 226

Anotaciones

de los Estados Unidos, «la incapacidad del sistema judicial para controlar el problema de la droga [...] mediante medidas represivas. Policías, fiscales y jueces dijeron al Comité que no habían tenido éxito al tratar de producir un impacto significativo en la importación, venta y uso de drogas ilegales a pesar de haber dedicado buena parte de sus esfuerzos al arresto y juzgamiento de personas relacionadas con las drogas».1 En el mismo año, el presidente del Comité sobre asuntos judiciales y líder de la bancada demócrata, senador Joseph R. Biden Jr., decía en la apertura de las sesiones: La situación de las drogas probablemente se volverá peor antes de que empiece a mejorar [...] la guerra contra las drogas no ha terminado; ni siquiera está a mitad de camino.2

Al mismo tiempo, Robert C. Bonner, jefe de la DEA, se quejaba: Tenemos desafíos en todas las áreas. La cocaína representa el problema más serio que haya enfrentado este país, y es de tal magnitud que se está extendiendo a todo lo ancho de Europa.3 1

Citado en: Drugs, Law Enforcement and Foreign Policy. A report prepared by the Subcommittee on Terrorism, Narcotics and International Operations of the Committee on Foreign Relations. Senate. December 1988. Washington: U.S. G.P.O., 1989. 2

New Drug Reports: Victory in the War on Drugs? Hearing before the Committee on the Judiciary. United States Senate. 101st Congress. Second Session on recent developments in the national effort against drug trafficking and abuse. July 17, 1990. Washington: U.S. G.P.O., 1991.

3

Review of the 1991 International Control Strategy Report. Hearing before (continúa en la página siguiente)

227

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¿Qué significa todo esto? ¿Qué había cambiado en una década? ¿Cómo sucedió que aquellos elegantes abogados de Wall Street fuesen remplazados por minorías y aquellos elegantes establecimientos de Los Angeles y Nueva York por barrios de negros e inmigrantes? Tal como Richard Brown, profesor de sociología de la Universidad de Maryland, lo ha señalado, el lenguaje de la política había cambiado aunque «las propiedades inherentes de las drogas y su grado de toxicidad se habían mantenido inalterables».4 Durante las últimas dos décadas, tanto en inglés, como en español, como en cualquier otro idioma, palabras como narcotráfico, narcoterrorismo, narcodólares, narcocapos, narcodemocracias, han aparecido y asumido una manera particular de definir no solamente situaciones internas sino también realidades internacionales. Tal como sucede con cualquier otro problema social, podríamos decir que tales cambios han ocurrido en la percepción pública más que en los rasgos inherentes del problema.

L AS DROGAS COMO PROBLEMA SOCIAL Me parece que para entender estos giros, además del juicioso y detallado análisis histórico de que han hecho gala los autores, es necesario hacer un esfuerzo por enmarcar esos datos, y los más recientes, en una perspectiva teórica más comprensiva. Para ello me permito apelar a un enfothe Committee on Foreign Affairs and the Subcommittee on Western Hemisphere Affairs. One Hundred Second Congress. First Session. March 5, 7, 12, and 13, 1991. Washington: U.S. G.P.O., 1991. 4

Brown, Richard. Forbidden Substances: knowledge and power in the formation of drug policies in the United States, U. of Maryland, 1991, pág. 44.

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Anotaciones

que constructivista de los problemas sociales que, al menos, podría explicar una buena parte de estos cambios. Me voy a detener en algunos temas que fueron discutidos ampliamente en el Congreso de los Estados Unidos durante la década del 80, para intentar comprender el ambiente político y cultural que dio origen a la guerra contra las drogas. Dejaré a un lado, por razones de espacio, toda una serie de consideraciones políticas y económicas que, sin duda, jugaron un papel importante pero cuya exposición sería muy dispendiosa en el marco de estas anotaciones. Lo hago así, aun a riesgo de dejar enormes vacíos en la argumentación. Como lo ha señalado una escuela de pensamiento, «algo se convierte en problema social cuando grupos interesados lo definen como tal». Obviamente, esta definición se produce después de un largo proceso de desarrollo. Si se acepta el postulado anterior, es decir, que un problema social es siempre producto de una definición hecha por quienes de alguna manera están interesados directa o indirectamente en producir tal definición, se puede entonces preguntar quién tiene el poder para definir y qué procesos y mecanismos ayudan a tal definición. Puesto que la realidad se concibe como construcción intersubjetiva, resultado de procesos de asignación de significado, se puede decir que hay múltiples mundos simbólicos y que, por lo tanto, compiten tantas definiciones de la realidad como grupos de interés coexisten. Se sabe que el término guerra contra las drogas ha tenido diferentes significados dependiendo de qué lado argumenta. Estas diferentes perspectivas —que surgen de diferentes definiciones de la realidad— tienen que ver con problemas relativos a la posición internacional así como a las lu229

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chas internas por el poder. Aunque los problemas sociales se designan mediante procesos intersubjetivos, esta definición no se produce de manera caprichosa. Existen factores reales que, a su vez, se convierten en amenazas reales para un grupo o varios grupos. A partir de estas premisas, podemos entender que, si bien el consumo de drogas puede convertirse en un problema social, también es cierto que la represión del mismo —es decir, el conjunto de instrumentos legales, judiciales, militares y policivos que se ponen en acción para controlar su uso— se convierte igualmente en el problema del problema de las drogas como algunos analistas lo han indicado. Veamos algunas tesis que contribuyen a respaldar este argumento: a. Según David Musto —posición compartida con variaciones por Joseph Gusfield, las dos personalidades norteamericanas con mayor prestigio en el estudio de los fenómenos de la cultura de las drogas— la guerra contra las drogas solo tiene éxito cuando se genera una creciente condena pública de la droga en particular. En otras palabras, la eficacia legal y represiva siempre llega tarde, cuando ya hay una fuerte y significativa parte de la sociedad condenando y censurando el uso de tal droga. Paradójicamente, dice Musto, cuando la tendencia al consumo decrece, se produce una fuerte retórica contra su uso que legitima pretensiones derivadas de la represión, como incremento en los presupuestos, en el personal burocrático, en armamento, etc.5

5

Así lo señala el doctor David Musto en un seminario-taller auspiciado por el Senado de los Estados Unidos. Véase New Drug Reports... Para ampliar el punto de vista del Dr. Musto, consúltese su ya clásico libro: La (continúa en la página siguiente)

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Anotaciones

b. Se presenta también una lucha económica para monopolizar ese mercado6 y la acción del gobierno se encamina a afectar la distribución de los recursos —es decir, los intereses económicos de las clase y grupos en disputa— así como las actitudes, opiniones y juicios que los respaldan.7 Según esto, las luchas políticas deben entenderse como el intento por controlar tanto los bienes económicos como simbólicos que están en disputa. Las medidas legales contra las drogas, a pesar del discurso científico o moral que las respalda, se estructuran según tales luchas en la esfera de la economía. c. Se genera, entonces, una estrategia política cuyos componentes principales son: 1. Intereses económicos expresados en una variedad de términos —morales, científicos, políticos—; 2. Clara identificación de un enemigo para movilizar el más amplio respaldo político contra él; y 3. Entre muchas posibles alternativas, se escoge el enemigo más vulnerable, es decir, el más débil.8 d. Adicionalmente pueden encontrarse dos formas de simbolismo político: «Gestos de cohesión y gestos de diferenciación. Los primeros [...] sirven para establecer los aspectos consensuales comunes de la sociedad como fuentes de apoyo gubernamental. Los segundos conducen a la exaltación o degradación de un grupo en oposición a otros. Al hacerlo, el lenguaje de la diferenciación

enfermedad americana. Tercer Mundo, Uniandes, CEI. Bogotá: 1993. 6

Brown, Richard. pág. 20.

7

Gusfield, Joseph R. Symbolic Crusade. U. of Illinois Press, 1966.

8

Edelman, Murray. Politics as Symbolic Action. Chicago: Markham Publishing Company, 1971.

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se transforma en condena moral y tiende a convertir las cuestiones políticas en morales (Gusfield). Así, siguiendo esta lógica, el significado moral del uso de las drogas ilícitas se deriva fundamentalmente del estatus del consumidor antes que de las propiedades inherentes de la droga (Brown). Si el status del consumidor es una clave para identificar la mayoría de los debates relativos al uso moral de las drogas, el estatus del productor, consecuentemente, podría suministrar otra clave para comprender las dimensiones internacionales de la política contra las drogas. El comercio de cocaína podría entenderse en dicha perspectiva. Inherentemente, la cocaína es apenas una más entre millones de mercancías y, por lo tanto, su definición como peligrosa o inmoral resulta de una combinación de intereses y representaciones simbólicas. Como lo ha indicado David Musto, hacia 1884, cuando la cocaína entró por primera vez a los Estados Unidos, fue utilizada sin ninguna restricción. Los profesionales de la salud la recomendaron como tónico y como efectivo tratamiento contra ciertas afecciones alérgicas. Años más tarde, sin embargo, comenzó a identificarse como una amenaza individual y pública que debería ser controlada. Hacia los años treinta, el uso de cocaína había diminuido ostensiblemente pero «las penas por posesión de drogas se incrementaron hasta que alcanzaron su máximo nivel en 1956, un período de bajo consumo de opio y de casi inexistente uso de la cocaína y la marihuana».9 Las severas medidas represivas no detuvieron ni previnieron

9

New Drug Reports... op. cit.

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Anotaciones

la ola subsecuente de consumo que se presentó en la década siguiente. Según Musto, hoy en día se mantiene un similar patrón de comportamiento político y social. Cuando la tolerancia se eleva, la represión se suaviza y viceversa. La paradoja consiste precisamente en que las fuertes sanciones siempre se establecen cuando el uso de la droga está declinando gracias a diversas formas de control social de naturaleza diferente. El incremento de penas es posible gracias a que poca gente está utilizando las drogas, pero no parece probable que dichas penas contribuyan notoriamente a impedir que la gente consuma drogas cuando quiere hacerlo. Al menos, en una sociedad como la norteamericana.10 Un segundo aspecto derivado de esta línea de argumentación tiene que ver con el uso de drogas como símbolo de desorden social. La cocaína ha sido percibida por muchos sectores como la primera causa de problemas sociales «que debieran atribuirse mejor a complejas razones tales como la inadecuada educación, la carencia de oportunidades y la exclusión cultural y social».11 Un tercer aspecto tiene que ver con el uso simbólico de las drogas como reflejo de conflictos originados en los sistemas y mecanismos de ordenación social, tal como Gusfield lo ha señalado. La cocaína se ha vinculado con 10

Un interesante estudio dirigido por el mismo dr. Musto muestra que el comportamiento en el consumo de cocaína entre 1908-14 y 1982-89 sigue más o menos los mismos patrones. No ha habido diferencias sustanciales a pesar de los diferentes procesos legales que se produjeron en uno y otro caso. 11

New Drug Reports...

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las minorías negras e hispánicas, y este hecho se ha acompañado de una especie de pánico moral,12 es decir, con el sentimiento de que la sociedad está amenazada por un comportamiento terriblemente equivocado de personas que carecen de compromiso moral con el país de origen o con el país que las ha acogido y, por consiguiente, deben tratarse como enemigos. Cuando tal identificación se alcanza, es probable que el público medio rehuse apoyar aquellos programas orientados a la educación, tratamiento preventivo y médico o mejoramiento de las condiciones económicas, y apoye más decididamente medidas coercitivas. En tal momento, el problema se identifica como perteneciente exclusivamente al grupo estigmatizado y «es muy improbable que se esté decidido a apoyar medidas preventivas pues se puede pensar que son un despilfarro de dinero e impuestos [...] Se podría predecir que cuando finalmente nos volvemos intolerantes frente al uso de drogas, también perdemos nuestro entusiasmo hacia medidas que contribuyan efectivamente a prevenirlo».13 Finalmente, tanto Musto como Brown comparten la idea de la sustitución inevitable de una droga por otra, lo que aquel llama la teoría hidráulica del uso de las drogas. Sin embargo el psiquiatra norteamericano advierte que tal tendencia a la sustitución es más característica de la fase tolerante mientras que en la fase de declinación hay un fuerte rechazo a cualquier consumo de drogas, lo que co-

12 Erich Goode. “The American Drug Panic of the 1980s: Social Construction or Objective Threat?” En: The International Journal of the Addictions, 25(9), 1990. 13

New Drug Reports:..

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Anotaciones

incide con movimientos que exaltan el papel de la salud y del bienestar físico.

L A COCAÍNA COMO PROBLEMA SOCIAL INTERNACIONAL ¿Por qué se convirtió la cocaína, y más precisamente el tráfico de cocaína, en un problema internacional? ¿Qué actores lo identificaron como tal y sobre qué base? Probablemente podemos encontrar algunos argumentos que se hallan en el núcleo de la política internacional contra las drogas. Un informe presentado en 1982 ante la Cámara de Representantes indicaba los principales elementos subyacentes a la definición política de las drogas como problema social,14 los cuales pueden resumirse así: @ Los Estados Unidos han sido invadidos por un permanente flujo de drogas ilícitas; @ Estas se producen en y se introducen ilegalmente desde países extranjeros; @ Sus efectos son nocivos para la sociedad norteamericana; @ Hay evidencia sobre los efectos adversos que sobre la salud tienen la marihuana y la cocaína así como cualquier droga ilícita; @ Existe, igualmente, un vínculo evidente entre consumo de drogas y actividades criminales; @ Las drogas tienen un efecto corrosivo sobre la familia, la escuela y la comunidad; 14

International Narcotics Control. Report of Staff Study Missions to Latin America, Southeast Asia and Pakistan. October 22, 1981 - April 3, 1982. United States. House of Representants. Washington: U.S. G.P.O., 1982.

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cuela y la comunidad; @ Hay una creciente preocupación pública por los efectos del consumo de drogas.

Esta definición no era ni nueva ni monolítica. Por ejemplo, para mostrar cuán contradictoria y complicada era tal definición, en 1987 David L. Westrate, el director asistente de Operaciones de la DEA, decía: Generalmente miramos al extranjero para hallar la fuente de nuestro problema de drogas. Sin embargo, un poco más de la mitad de las muertes y enfermedades en los Estados Unidos se deben al abuso de drogas legítimas [...]. 15

Otras voces se le habían unido. Ya en 1989, el coordinador para América Latina de la DEA, John P. Martsh, hacía una sorprendente declaración diciendo que desde el punto de vista de su Agencia, lo que había estimulado el gigantesco negocio de las drogas en Latinoamérica era «el insaciable apetito de los Estados Unidos por las drogas».16

15

Combating International Drug Cartels: Issues for United States Policy. Report. Prepared by the Congressional Research Service, Library of Congress, on a Seminar held on May 8, 1987. For the Caucus on International Narcotics Control of the United States Senate. September 1987. Washington: G.P.O., 1987. 16

Drugs and Latin America: economic and political impact and United States policy options. Proceedings of a seminar held by the Congressional Research Service, April 26, 1989. Report of the Select Committee on Narcotics Abuse and control. 101st Congress. First Session. U.S. G.P.O.: Washington, 1989.

236

Anotaciones

Así pues, el discurso de la guerra contra las drogas no fue ni ha sido lineal y homogéneo, aunque su naturaleza política ha primado desde el principio, fuertemente ligada a consideraciones de tiempo y circunstancias que van más allá de su cobertura científica o moral. En la década pasada las drogas también se definieron como peligrosas debido a que fueron conectadas con una suerte de conspiración proveniente de los sitios más deprimidos de la sociedad norteamericana o de países interesados en desestabilizar el sistema político norteamericano. Harry J. Anslinger, quien por 32 años, desde 1930, fue comisionado para las drogas, creyó firmemente en que la raíz del problema de las drogas podría encontrarse en el extranjero. Para él, italianos, latinoamericanos y asiáticos representaban la peor amenaza a los valores sociales. En la medida en que la lucha contra las drogas no tuvo éxito en la solución del problema, Anslinger apeló a otra explicación: el comunismo. El clima político después de la Segunda Guerra Mundial le proveyó los argumentos para elaborar una teoría de la conspiración comunista internacional, parte de la cual se valdría de las drogas para minar tanto la moral como la economía de los E.U. William Walker III cita este comentario de Anslinger: «La mafia no es el mayor traficante. Esta es una falsa impresión pues el mayor traficante es Pekin».17 No sorprende pues que el eco de la teoría de Anslinger se oyera en los Estados Unidos aún en la década del 80. David Musto ha mostrado cómo Anslinger sentó las 17

Walker III, William O. Drug Control and National Security, en Diplomatic History, Vol. 12, N. 2, Spring 1988, p. 187-199.

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bases para la opinión común acerca del problema de las drogas en los Estados Unidos. Aunque quizá no abiertamente, la política de drogas se basó también en dicha teoría y mucha gente llegó a pensar que los líderes de los países socialistas —Nikita Khrushchev, Leonid Brezhnev, Chou En-lai, Fidel Castro, los Sandinistas— se hallaban comprometidos «en una sofisticada forma de guerra química».18 Una vez terminada la Guerra Fría, la teoría de la conspiración siguió rindiendo sus frutos pero ahora centrada en un nuevo enemigo: la mafia latinoamericana. Ya hacia diciembre de 1988 hallamos este giro en el énfasis. Un informe preparado por el Subcomité sobre Terrorismo, Narcóticos y Operaciones Internacionales del Comité para Asuntos Internacionales, comienza citando un anterior testimonio del general Paul Gorman que decía: El pueblo americano debe entender [...] cómo nuestra seguridad y la de nuestros hijos está amenazada por una conspiración latina [...] mucho más eficiente, como subversión, que aquella que se origina en Moscú. 19

18

Douglas, Joseph D., Jr.; Jan Sejna. Drugs, Narcotics, and National Security, Global Affairs, Fall 1987. Sejna era miembro del Comité Central de Checoslovaquia y de la Asamblea Nacional, antes de desertar hacia los Estados Unidos en 1968. 19

Drugs, Law Enforcement and Foreign Policy. A report prepared by the Subcommittee on Terrorism, Narcotics and International Operations of the Committee on Foreign Relations. Senate. December 1988. Washington: U.S. G.P.O., 1989.

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Anotaciones

Se entiende así perfectamente cómo el tema de las drogas, definido como un problema de seguridad nacional, ha sido utilizado conforme a tal definición. El argumento sobre la seguridad nacional fue, además, acompañado de una fuerte creencia en que los Estados Unidos tenían el derecho y el deber de usar su superior poder militar para forzar a otros estados a cooperar en la guerra contra las drogas. La guerra sería así un medio para defender su seguridad nacional. No es extraño, entonces, el apoyo público recibido por el presidente Reagan al declarar la guerra contra las drogas y al enfatizar las estrategias orientadas hacia la producción. Era claro, para mucha gente, que la respuesta de la política de los Estados Unidos debería ser similar a la amenaza.20

L A CONSTRUCCIÓN DEL ENEMIGO LATINOAMERICANO Como Rosa del Olmo lo ha señalado,21 fue solamente a principios de la década del 80 que el tema de las drogas se convirtió en un asunto de interés internacional ligado a la producción y tráfico de cocaína. Se creó un discurso transnacional que se convirtió en la base de la política de Estados Unidos hacia Latinoamérica. Dicho discurso empleaba diversos estereotipos: uno fue el de culpar a los inmigrantes ilegales de ser la principal causa de las repercusiones económicas del tráfico de drogas. Por primera vez 20

Es probable que la famosa calificación de narcoguerrilla hecha por el embajador Tambs haya tenido eco en los Estados Unidos porque acertaba en fusionar todos los temores. 21

Del Olmo, Rosa. La cara oculta de la droga. Ed. Temis, Monografías Jurídicas, No. 58. Bogotá: 1988.

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en su historia, los Estados Unidos tenían que confrontar a una clase particular de individuos: los inmigrantes colombianos que, aunque ilegales, tenían suficiente dinero para desplazarse por el territorio y eran lo suficientemente hábiles para establecer una poderosa red de narcotráfico que, según la DEA, ya en 1980 había abierto cuentas bancarias por más de 2 billones de dólares. Pero quizá el aspecto más importante radique en que, particularmente los países andinos eran —y siguen siendo— un área de baja prioridad política inmersa en un problema de alta prioridad política. Y esta puede ser una de las principales contradicciones en el diseño de la política exterior norteamericana para la región. Muy brevemente, se pueden diferenciar cuatro etapas en la política antidrogas de Estados Unidos hacia América Latina: @

A comienzos de la década del 80, los Estados Unidos se decidieron a acabar con la producción de marihuana y cocaína forzando la erradicación, la interdicción y la extradición de narcotraficantes. América Central fue el núcleo de dicha política.

@

A mediados de esa década, comenzó a definirse como un problema de seguridad nacional. Por primera vez se identificaron los carteles y la presión sobre los países andinos se incrementó significativamente. Colombia se convirtió en la clave para la guerra contra las drogas.

@

A finales de la década, a medida que comenzaron a desaparecer las amenazas provenientes de la Guerra Fría, el tema de las drogas se estableció firmemente como un problema de seguridad nacional y se tomaron medidas adicionales conforme a tal postulado. Sin embargo, muy tenuemente comenzó a plantearse una

240

Anotaciones

perspectiva que también contemplaba el lado de la demanda aunque, en lo fundamental, se siguió pensando que limitando la producción se disminuiría el consumo. Esta concepción se mantuvo hasta finales de la administración Bush.

@

Una vez que se produjo el relevo, después de una larga hegemonía republicana, el gobierno Clinton hizo algunos intentos por trasladar el problema a la esfera multilateral. Gracias a presiones de los sectores más críticos de su partido pareció dar algunos pasos hacia el estímulo a las organizaciones y foros internacionales para definir una política de alcance mundial y multilateral. Sin embargo, y particularmente en el caso andino, se mantuvo en general la línea establecida por su antecesor.

Tenemos pues un escenario particularmente complejo pues, por un lado, existe ya a finales de la década del ochenta un extendido escepticismo sobre los alcances, los métodos y los logros de la guerra contra las drogas, especialmente entre la entonces mayoría demócrata del Congreso; y por otro se ha logrado identificar un enemigo que adquirirá rostro y cuerpo en la figura de los grandes capos cuyo organigrama —real o supuesto— aparece en las principales publicaciones de los E.U. Muy pronto el problema internacional se condensa en lo que empezó a llamarse el modelo colombiano que, como reconoció un analista en un subcomité del Congreso, representaba ya no la referencia explícita a un país sino la figura del tráfico internacional de la cocaína. 241

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¿CONCLUSIÓN ? Termino, pues, este largo comentario señalando dos hipótesis complementarias que espero ayuden a poner en perspectiva las juiciosas consideraciones de los autores. La primera podría esbozarse así: por primera vez, a comienzos de la década del 80, los Estados Unidos tienen que afrontar una situación muy compleja en los países del Tercer Mundo que los pone ante el dilema de abrir multiplicidad de frentes en un sinnúmero de regiones con realidades culturales, lingüísticas, económicas y políticas muy diversas —como se pudo apreciar en los prolijos informes que condujeron a la política de certificación— donde aparentemente los E.U. hubieran tenido que actuar en todos los continentes del hemisferio sur.22 David Westrate, administrador asistente de Operaciones de la DEA, lo explicaba claramente ante el Congreso: La gran preocupación en los años venideros [...] es la heroína con la cual será diez veces más difícil de tratar que con la cocaína pues esta proviene básicamente de dos áreas perfectamente definidas. Allí nos las tenemos que ver con un solo idioma. Pero cuando hablamos de heroína, probablemente tendremos que entendernos con una docena de idiomas diferentes, con tres áreas de producción dispersas, con rutas de tráfico tremendamen-

22

La lista de países y regiones comprometidos en el tráfico de drogas ilícitas era abrumador: Afghanistan, Bolivia, Brasil, Bulgaria, Argentina, Burma, Colombia, Nigeria, Chipre, República Dominicana, Egipto, Guatemala, Haití, Hong Kong, India, Indonesia, Costa de Marfil, Kenia, Laos, Líbano, Malasia, México, Marruecos, Nepal, Nigeria, Pakistán, Panamá, Paraguay, Perú, Filipinas, Senegal, Singapur, Siria, Tailandia, Turquía, Bahamas, R. P. de China, Venezuela.

242

Anotaciones

te diversificadas y con situaciones políticas muy distintas.23

Recuérdese que el marco político está dado por la enorme carga retórica de la guerra contra las drogas y de la escasa importancia política de la región andina. Es por ello que la segunda hipótesis podría formularse así: ante la complejidad del problema, y el poco interés estratégico de nuestros países, se produce una enorme simplificación que, a su vez, contribuye a economizar recursos económicos, militares y diplomáticos. Dicha sobresimplificación se condensa en el mantenimiento de una línea casi constante a lo largo de las últimas dos décadas mediante el énfasis en una estrategia muy sencilla: erradicación de cultivos en los países productores, interdicción en la naciones de origen o en el tránsito hacia los E.U. y eliminación o inmovilización de los mayores traficantes, utilizando básicamente el recurso de la extradición.

23

Review of the 1990 International Narcotics Control Strategy Report. Hearings before the Committee on Foreign Affairs. H. of R. 101st. Congress. Second Session. March 1, 6, 8, 13 and 15, 1990. Washington: United States G.P.O., 1990.

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POLÍTICA Y ECONOMÍA

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La ley y la economía en Colombia Salomón Kalmanovitz1

El sistema legal es uno de los pilares de la economía. Sin él, es difícil que las transacciones puedan llevarse a cabo regularmente porque no habría forma de garantizarlas mínimamente. Todos los contratos que se firman en una sociedad describen y precisan los bienes y Servicios que se están transando, los pagos, los plazos y las sanciones por incumplimiento de sus términos. Mientras más confianza exista en una sociedad, mayor será el número de contratos no escritos que los agentes mantienen entre sí y menores los costos de transar.2 Pero si el nivel de confianza 1

Codirector del Banco de la República. Nota del autor: Quiero agradecer los extensos comentarios provistos por John Sudarsky y Mauricio Romero y la discusión con Lisímaco Parra. 2

Para una discusión sobre el requisito de confianza en la sociedad capitalista ver de Francis Fukuyama, Confianza (Editorial Atlántida, Buenos Aires, 1996). Ese es un espacio grande de análisis para las sociedades latinoamericanas en las que la heterogeneidad social y la debilidad de la sociedad civil, junto con grupos familiares dispersos, marcan una atmósfera de desconfianza que(continúa frena cl desarrollo de las en la página siguiente)

247

Salomón Kalmanovitz

no es suficiente, entonces la ley garantiza que los contratos se cumplan y si no lo hacen los agentes serán castigados o puestos fuera de circulación. Si la ley no los garantiza, se multiplica el riesgo y el costo de enfrentarlo. Cuando los agentes pueden ser estafados, robados, violentados, secuestrados, extorsionados impunemente, entonces las operaciones de mercado se ven seriamente restringidas y se frena el desarrollo económico.3 Por lo demás, si la ley es elaborada con desparpajo y aplicada selectivamente pierde gran parte de su eficacia. Colombia vive sin ley y en creciente desconfianza ya durante mucho tiempo y sus efectos sobre el desarrollo económico comienzan a sentirse: reducción de la inversión en general y de la extranjera en particular, emigración del país de empresarios y ejecutivos desesperados con la extorsión y el secuestro, tierras sin cultivar, poblaciones desplazadas masiva y forzosamente, costos astronómicos de seguridad en el balance de las empresas y de los individuos, pesada tributación para ampliar la seguridad provista por el Estado, tributación doble o triple por parte de la insurrección y del paramilitarismo. Todos estos son factores que en los próximos años van a incidir pesadamente en el desarrollo económico del país, haciéndolo más lento y pueden llegar incluso a destruir parte del acervo de capital existente, o sea, a hacer decre-

fera de desconfianza que frena cl desarrollo de las asociaciones, sociedades anónimas y hasta de las mismas empresas públicas. 3

Vcr de Douglas C. North, Instituciones, cambio institucional y comportamiento económico (FCE, México, 1995) y Structure and Change in Economic History (Norton, Nueva York, 1981). Con Robert Paul Thomas, El nacimiento del mundo occidental (Siglo Veintiuno Editores, México; 1978).

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La ley y la economía en Colombia

cer el ingreso nacional y a hacernos efectivamente más pobres de lo que somos. No hay que dejar de lado que las normas no escritas que están en el corazón de las personas, las marcadas por la ética y la religión, inhiben a los individuos a actuar en contra de los intereses de otras personas, incluyendo sus patrimonios y sus vidas. Una de las grandes fallas de la teoría neoclásica de la economía es que si se cumpliera su más importante precepto —la maximación de la utilidad por cada individuo— habría una constante guerra social, cada cual persiguiendo estrechamente su beneficio. Esa parece ser bastante la situación de Colombia en el plano social, político y aún en el del tráfico vehicular, lo que nos coloca como el país de mayor índice de criminalidad en el mundo, gran vulnerador de los derechos humanos y ocupando otro liderazgo importante en cuanto a accidentes de tránsito. Las nociones de respeto al prójimo, solidaridad y el cumplimiento de los mandamiento básicos son los que garantizan cierta armonía social. Un debilitamiento de estas nociones de bien y mal hace también que se dispare la criminalidad o que incluso se combinen perversamente los valores religiosos con los actos delictivos. O que suceda que hay una masiva desobediencia civil de las reglas elementales de seguridad y convivencia en la conducción vehicular como es, entre muchos otros, el desconocimiento del rojo en los semáforos. Una ética poco adaptada al capitalismo, como es la derivada del catolicismo,4 tiene algo que ver con el proceso 4

Habría adaptaciones especiales de la doctrina católica para justificar la marcha de los negocios o hacer proselitismo entre los obreros y pobres en casos también de disciplinamiento social. Basta con citar la disciplina financiera de la orden jesuítica o la ideología procapitalista del Opus (continúa en la página siguiente)

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Salomón Kalmanovitz

pero hasta cierto momento histórico ella fue suficiente para contener los peores impulsos de la mayor parte de la población, haciendo que Colombia fuera un país normal en términos de las muertes anticipadas de sus habitantes hasta mediados de este siglo. Era una relativamente apacible nación, dirigida oligárquicamente, con la mayor parte de la población amarrada a las haciendas y con pequeñas y bucólicas ciudades. Se trata de una ética que tiende a identificar la riqueza con el pecado y que obstaculiza el desarrollo del crédito al confundirlo con la usura. Condena también el ahorro, tan necesario para garantizar un rápido crecimiento económico, como avaricia. Impide desarrollar el individualismo y sobre todo la responsabilidad que lo debe acompañar. El problema de fondo dentro del latifundismo católico es que las virtudes burguesas se constituyen en vicios morales. Es notoria la falta de previsión en estas sociedades porque el individuo no está enfrentado consigo mismo para obtener la salvación sino que la religión y la autoridad le garantizan el cielo mediante la confesión y la penitencia y al no tener que preocuparse por ella ni de responsabilizarse de su suerte no mira hacia adelante.5 El desarrollo capitalista desajustó todo eso y la guerra civil de los años cincuenta arrasó con la paz y con el sistema de justicia. Hay que de-

Dei. Sin embargo siempre queda la duda de si la rígida jerarquía eclesiástica con la actitud de duros contra la herejía y suaves con el pecado, sea compatible con un régimen económico y social competitivo, racionalmente riguroso, mucho más flexible y horizontal. Ver de Max Weber, La ética protestante y el espíritu del capitalismo (Premia Editora, México, 1979). 5

Mírese, entre otros, la política frente al control de la natalidad que se rechaza con la justificación de que cada niño llega con su pan debajo del brazo.

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La ley y la economía en Colombia

cir que Colombia no pasó por procesos sociales de disciplinamiento e interiorización de una ética inhibitoria, como el que desplegaron los protestantes en los siglos XVII y XVIII en Inglaterra, Holanda y Alemania, o como la desplegada de forma más sanguinaria por regímenes dictatoriales prolongados o que nuestras instituciones políticas no son de estirpe calvinista. Los calvinistas introdujeron la noción del perfeccionamiento del individuo para alcanzar la gracia y eso incluía la acumulación racional de riqueza, como una de las tantas evidencias de la gracia divina. Condenaron el consumo conspicuo y ahorraron con fervor. Desplegaron una intensa labor educativa tanto de alfabetización —para poder leer la Biblia y entrar en contacto directo con Dios— como de trabajo duro, ahorro persistente y vida sobria que alejaron a muchos del alcoholismo y del juego. Todos estos factores jugaron un papel importante en el rápido desarrollo económico que lograron los países protestantes. Crearon instituciones de asistencia social que probaron ser muy exitosas para rehabilitar y educar a los marginados de la sociedad, volviéndolas productivas sin menoscabar su valía. Siendo la salvación un problema del individuo y su relación con Dios privado, emergió una gran tolerancia para con las creencias de cada cual, quizás también porque las suyas habían sido tan encarnizadamente perseguidas.6 Nótese como la idea del individuo 6

Philip S. Gorski. The Protestant Ethic Revisited: Disciplinary revolution and State Formation in Holland and Prusia. En: AMERICAN JOURNAL OF SOCIOLOGY, Vo1umen 99, No. 2, septiembre de 1993: «El calvinismo promovió la disciplina social en tres niveles: primero, internalizó una ética de autodisciplina en los creyentes como individuos; segundo, inventó una variedad de estrategias institucionales para mantener la disciplina colectiva dentro de la iglesia; y tercero, promovió reformas socia(continúa en la página siguiente)

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libre, soberano y responsable ante Dios precede la revolución política burguesa. Las dictaduras prolongadas, por su parte, desplegaron el terror del Estado para amedrentar y someter a la población en procesos que lograron interiorizar solo a medias una disciplina social. Hubo también desviaciones en la interpretación de la doctrina sobre la predestinación, como la del partido nazi alemán que creyó que la raza aria estaba destinada a controlar el mundo. Existe un claro proceso de reforma dentro de la Iglesia Católica basado en la teología de la liberación que puede estar repitiendo algunos de los pasos dados por Lutero y Calvino en el siglo XVII. Las coincidencias son el énfasis en la vida terrenal, en el comportamiento cotidiano de los fieles que debe ser ejemplar y solidario, es decir, más énfasis en la conducta que en el rito, la solidaridad y en la igualdad intrínseca de todos los seres humanos, algo que choca con el carácter jerárquico y centralizado de la Iglesia. Sin embargo, las formas de acción son colectivas y no individuales y la forma de perfeccionamiento es la acción política. Se mantiene una actitud crítica tradicional contra la ganancia y el crecimiento de la productividad y la acción colectiva para reducir la primera y frenar la segunda. La educación se orienta en ese sentido para mejorar la efectividad de su acción política en la conquista de sus derechos.7 En este sentido constituyen desde un punles dirigidas a incrementar la disciplina del pueblo. Cuando tales movimientos se aliaron con élites políticas en auge, particularmente los burgos urbanos y las monarquías en proceso de centralización, el resultado fue una profunda transformación de la vida social e institucional, una revolución disciplinaria con efectos transformadores en la formación del Estado» (p. 266). 7

David Stoll. Is Latin America Turning Protestant? Berkeley: University of (continúa en la página siguiente)

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to de vista institucionalista un sector que está por la redistribución del poder político y de la torta económica y no como un factor que afecta el desarrollo de la iniciativa individual responsable y el desarrollo de la producción. Sin embargo, educan para lograr un comportamiento consistente con el respeto y amor por el prójimo. El protestantismo en Colombia, por otra parte, cuenta entre 2.5 y 3 millones de fieles alrededor del 8% de la población —y tiende a ser una ligereza que responde en algún grado a las ligerezas disipatorias de la sociedad— habiendo arraigado en sectores de bajos ingresos que se han podido superar con la autodisciplina que provee la fe. Son también resultado de la influencia de las iglesias norteamericanas, en particular de los movimientos evangelistas, para propagar su fe en territorios y poblaciones accesibles. Sin embargo, al contar con parroquias de pobres, no han podido evitar plantear acciones políticas que mejoren la suerte aquí y ahora de sus feligreses y en ello han coincidido con movimientos liderados por la teología de la liberación. Algunos financiados por la derecha protestante han pretendido obviar el problema social y han apoyado regímenes que muestran muy pocas virtudes cristianas. Tanto el evangelismo y el protestantismo más la reforma católica no alcanzan a cubrir una parte importante de la población colombiana y lo accesible es la concepción católica tradicional que se muestra cada vez menos apropiada para ofrecer soluciones. La razón para ello es que la tradición hispánica y católica no contribuye mucho al desarrollo de un sistema de justicia igualitario y eficien-

California Press, 1990.

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te ni a una ética compatible con el capitalismo, que enfatize la responsabilidad individual o que contribuya a la construcción de un Estado sólido y justo que lleve a armonizar la sociedad, a limitar los abusos y reducir la criminalidad. Eso se hace más difícil aún cuando no existe autoconciencia del sistema legal que tenemos ni de su historia. El historiador Malcom Deas observaba sorprendido que no hubiera una historia del derecho en Colombia a pesar de la proliferación de facultades y de egresados,8 mientras que sí la hay para la mayor parte de las ciencias y profesiones del país. Los abogados que se vuelven críticos de su profesión se van hacia la ciencia política o la filosofía pero son escasos los que piensan en el papel que ha jugado y está jugando el sistema legal en el desarrollo económico del país.

ALGUNOS ELEMENTOS, DEMASIADO POCOS , DE UNA HISTORIA DEL DERECHO COLOMBIANO

En contraposición a la tesis de Alfonso López Michelsen de que nuestras instituciones tienen una estirpe calvinista,9 el origen filosófico del sistema español y del colom8

Malcom Deas, en Dos ensayos especulativos sobre la violencia en Colombia. Bogotá: Fonade y DNP, 1995. 9

Ver de Lisímaco Parra, La crisis de la élite, en este libro, p. 76. Es diciente que después de 50 años del debate que protagonizara Leopoldo Uprimny, en La estirpe romántica y semiescolástica de nuestras instituciones (citada por Parra, p. 99 y 102, notas 7 y 9 respectivamente) contra la posición de López Michelsen en sus conferencias de clase, La estirpe calvinista de nuestras instituciones, este se repite casi en los mismos términos, aunque quizás ahora tenemos a favor un fuerte desarrollo de las ciencias sociales y la posición de López aparece casi como inverosímil.

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biano fue católico, pensado por el jesuita Francisco Suárez, en el siglo XVI. Él fundió la visión del mundo feudal, jerárquico, estamental (la aristocracia, la nobleza eclesiástica, los plebeyos ricos, los siervos y los pobres libres) con la de un imperio que requería de cierta funcionalidad. Tal sistema está muy lejos de los principios igualitarios y de libertad religiosa que sentó la Reforma Protestante y que sistematizó la Revolución Francesa. Por el contrario, el orden divino inmutable y jerárquico se expresa terrenalmente en las jerarquías políticas que tiene en su cúspide al Papa y al rey, abajo de los cuales yacen fieles y súbditos. Cada estamento tiene su propia ley distintiva y así son diferentes los tribunales para cada uno. Los eclesiásticos y los militares no responden por su conducta sino ante sus similares y así se van repitiendo los fueros especiales para los burgos, los artesanos, otros gremios y toda asociación que logre reconocimiento por parte del fortísimo poder central, dando lugar a nuestra tradición de personerías jurídicas. En el Nuevo Mundo las castas y clases estuvieron firmemente segregadas y así también «la justicia fue dispensada sobre bases segmentadas y no igualitarias».10 El dicho de que la justicia es para los de ruana que se mira como algo natural y lo es por su largo asiento histórico, se basa en esta tradición puesto que los castigos y las condiciones bajo las cuales se pagan son mucho más intensas para los estamentos de abajo que para los de arriba, que pueden recurrir a la impunidad, la detención domiciliaria o a los pabellones de lujo de las cárceles. Esto también justifica

10

Howard J. Wiarda. Law and Political Development in Latin America: Toward a Framework for Analysis. En: THE AMERICAN JOURNAL OF COMPARATIVE LAW, 19, No. 3, 1971.

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el lugar que tiene la ley especial sobre la ley en general, o sean, «las leyes o estatutos diseñadas para o que buscan beneficiar un interés particular o a un individuo».11 Más aún, la ley en general es suspendida o dejada de aplicar bajo los estatutos de emergencia o de estado de sitio tan frecuentes que en realidad lo que impera son estas medidas especiales sobre las normas generales. La ley ad hoc derrota frecuentemente al propio ordenamiento constitucional que de nuevo es muy elaborado para cubrir todas las posibles situaciones, todos los casos. ¿Para qué se necesitan bellas leyes que ayudan a todos si en cierto momento, cuando se necesitan aplicar, la emergencia las anula? Los desprendimientos de la ley en legislación laboral, familiar, comercial y constitucional de nuevo segmentan la supuesta universalidad de la ley, que refleja en últimas la desigualdad intrínseca de la sociedad colombiana. En los tiempos coloniales tuvimos corregidores de naturales, tenientes de corregidores, que después evolucionaron hacia alcaldes pedáneos que actuaban como jueces de los pueblos de blancos, de castas o libres cuando ya la población aborigen sometida a tributo había sido mermada, mientras que para los asuntos de las personas importantes o para los reclamos de los pueblos estaban los oidores.12 Con los borbones se consolidó una tradición centralista que se empeñó en controlar en detalle la vida primero del súbdito y ya en la República la del muy imperfecto ciudadano.

11

Ibid. p. 204

12

Martha Herrera Ángel. El corregidor de indios y las justicias indias en las provincias de Santafé. Siglo XVII. En: POLITEIA. Bogotá: No. 12, UN, 1993.

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El sistema legal era muy elaborado, sistematizado y concordante, todo muy solemne y formal.13 Como toda la actividad económica y política de los súbditos —que no ciudadanos, individuos libres— debe ser estrechamente controlada, la legislación incluía demasiadas circunstancias posibles, dando lugar a una tradición legal de casuismo sofocante. El régimen centralista siempre desconfía de sus subordinados. Por un tiempo hay un sistema legal que se acata pero no se cumple, en la medida en que la Corona no establece una administración centralizada, pero esta situación cambia temporalmente cuando los borbones recrean el virreinato.14 Se inicia una tradición de simulación, en la que se cubre la apariencia pero se evade el contenido. Es la picardía española, expresada en su literatura como personas descaradas, desobedientes frente a la ley y la religión pero en forma simpática, bufonesca, personas traviesas y de mal vivir, no rebeldes del todo, que actúan sobre todo cuando el otro no está mirando, en las que el engaño entre las personas y la autoridad es mutuo y permanente. El pícaro se vuelve incluso un héroe popular y el engaño y el incumplimiento obtienen amplia aprobación social.15 La contrapartida es la desconfianza entre los 13

Claudio Véliz, La tradición centralista en América Latina. Barcelona: Editorial Crítica, 1988. 14

Anthony Mcfarlane. Colombia during the XVIII Century. Cambridge University Press, 1991. 15

Ver de Rafael Gutiérrez Girardot, Sobre el sentido del estudio universitario (En: EL ANILLO DE GIGES, Bogotá, Vol. III, Nos. 4 y 5, 1987) donde asocia la picaresca y la irresponsabilidad civil con el proceso de defensa del pensamiento dogmático eclesial. En la literatura institucionalista el pícaro introduce el problema del oportunista, del gorrón o del polizón que (continúa en la página siguiente)

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ciudadanos y entre estos y la autoridad, a la vez que freno al desarrollo capitalista. La insurrección comunera es una reacción contra el proceso de centralización y sus correspondientes cargas tributarias incrementadas. Sin embargo, no llega a expresar la demanda por construir un parlamento que decida, con la participación de los afectados, el monto y destino de los impuestos, que es el acto económico fundamental del Estado burgués.16 Sólo se protesta contra el mal gobierno sin cuestionar el poder del rey y sin contemplar la posibilidad de representación regular en el poder. En la Independencia no hay ninguna tradición parlamentaria y la que se comienza a desarrollar está liderada por terratenientes, con pocos vínculos de mercado; hay escasos comerciantes criollos, pues la actividad internacional la concentran los chapetones. Se establecen juntas locales, basadas en los cabildos, que prontamente se enfrentan entre sí por la carencia de un poder central que ha sido disuelto. Este periodo será llamado la patria boba, pero lo

se lucra a costa de los demás, que si es extendido aumenta los costos de control y vigilancia de las acciones de los individuos y, por lo tanto, constituye una pesada carga social. El oportunismo es frenado con la ética, las normas sociales y el compromiso político. Véase también North, Structure and Change..., cap. 5. Para Weber, «este dominio general de la absoluta carencia de escrúpulos, cuando se trae entre manos la imposición del propio interés en la ganancia de dinero, es una condición muy particular de países cuyo desarrollo burgués capitalista se muestra retrasado respecto a la medida evolutiva del capitalismo en Occidente», op. cit. p. 34. 16

Todavía no existe de manera suficientemente generalizada la concepción de que la tributación trae consigo la representación. Así el General Bonett le recordó a los gremios económicos que su función era pagar impuestos y no la de supervisar como se gastaban en seguridad.

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que sucede no es estúpido sino consecuencia natural de la carencia de un espacio nacional y de una tradición parlamentaria. Después de la Independencia, hay cierto rechazo a la tradición legal española y se abraza el código bonapartista que es el de la república imperial francesa ultracentralista que pretende controlar al ciudadano muy de cerca. Pero se dejan por fuera los elementos antigremiales del código y no se procede a la liquidación de los fueros especiales. Mientras el código era radicalmente antifeudal e individualista, el régimen legal de facto era estamental y corporativo, protegía el derecho de propiedad extensivo de los hacendados y legitimaba las relaciones de servidumbre en las haciendas al ignorarlas. Simplemente no se consideró que había contradicción entre el régimen legal y las formas de producción esclavistas y serviles. El sistema legal nunca obtiene eficiencia por contener estas tradiciones contrapuestas y no toma conciencia de su relación con el desarrollo económico ni con sus raíces, porque no refleja la estructura social. El espacio nacional no se llega a establecer hasta 1830. y de allí hasta 1886 las ligerezas regionales no permiten una unidad nacional, ninguna estabilidad política, siendo frecuentes las expropiaciones, la destrucción de la propiedad, los préstamos forzosos y el exceso intervencionismo o la falta total del mismo que dejan sin ninguna estabilidad política y económica al país. Se acoge en 1863 un sistema federal copiado de los Estados Unidos pero sin un gobierno federal fuerte, se da el desmantelamiento del existente y el fortalecimiento de los gobiernos regionales es muy relativo. Se trata de una enfeudización o segmentación en el sentido político, puesto que la ley y el orden están atomizados según qué ejército privado o partidista controle cada región. Se presenta una abundancia de mano de obra que 259

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lleva al deterioro de sus condiciones de trabajo y a intensificar los rasgos de servidumbre del sistema. Los baldíos son repartidos generosamente a los militares, muchos de los cuales surgen de abajo, y a las nuevas generaciones de terratenientes, primero nacionalmente y luego por los estados federados. Los años del federalismo intentaron montar un sistema de justicia similar al de los Estados Unidos con su Corte Suprema de apelación, jueces elegidos por el pueblo, etc., pero el espíritu de la ley continuó siendo el estamental que profesaban los abogados y miembros prominentes de la sociedad. En 1886 el radicalismo hispánico inspira una constitución que basa la soberanía en la nación unificada por la religión, pero no reconoce el derecho de conciencia de sus ciudadanos ni a ser representados en forma igualitaria en todas las instancias electivas que copian las repúblicas parlamentarias de occidente pero sin su contenido básico. Los elegidos por voto indirecto no representan a sus electores y sólo deben pensar en el bien de esa nación católica. En verdad podían actuar poco porque todo el poder quedó concentrado en el ejecutivo. Las cortes de justicia se tornan sectarias y excluyen a los jueces liberales. Frecuentemente el ejecutivo las utiliza para castigar oponentes. El sistema político reproduce en cierta forma a la hacienda, dándose la relación patrón-cliente. El sistema se amplía lentamente a lo largo del siglo XX, incorporando nuevos actores sociales que van surgiendo y son organizados de nuevo en forma corporativa, gremios de empresarios y sindicatos de trabajadores, todavía segmentados y estructurados verticalmente, relacionándose todos con el gobierno central, sin una representación parlamentaria directa y proporcional. El Estado central se debilita en términos económicos y no logra monopolizar los medios de violencia ni puede 260

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ofrecer protección a los ciudadanos de su propiedad y vida hasta después de la Guerra de los Mil Días que culmina en 1903 y de allí en adelante sólo en forma temporal y precaria. Los enfrentamientos actuales de gobierno, guerrilla y paramilitares son nuevos de forma pero viejos en contenido. Todos tienen en común que no se ha conquistado un monopolio estatal de la violencia, no existe el consenso político para concentrarlo en el Estado, y que se vulneran constantemente no sólo los derechos de propiedad sino también los de vida de los ciudadanos. La constitución del 86 recentraliza al país y le presta poderes omnímodos a la presidencia, liquidando el poder municipal y regional; se basa en la defensa de los derechos de la propiedad privada y la restricción de las libertades individuales, incluyendo la libertad de religión; se dogmatiza la educación y se le aparta de las profesiones, artes y ciencias que se requieren para el desarrollo del comercio y de la industria y para tener instituciones manejadas por una burocracia proficiente y meritocrática. El clima intelectual es radicalmente hispánico y católico; las riendas de la sociedad política estarán en manos de gramáticos.17 Como se dijo antes, la soberanía no residía en el pueblo sino en una indivisible nación que bien podía aplastar al ciudadano.18 En cierto momento, López Michelsen afirmó que «nuestro sistema constitucional ha sido siempre el mismo desde 1811 hasta nuestros días».19

17

Malcom Deas. Del poder y la gramática. Bogotá: Tercer Mundo Editores, 1995. 18

John Sudarsky, Perspectivas para el desarrollo del capital social en Colombia. En: COYUNTURA SOCIAL. Bogotá: Fedesarrollo, 1997.

19

López Michelsen, op. cit. p. 40.

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Esta afirmación pasa por alto los intensos vaivenes y guerras civiles que impusieron sobre los contrarios constituciones retóricas y que aún la del jacobinismo católico impuesta en 1886 no tiene mucho que ver formalmente con la primera propuesta constitucional de 1811.

El clima de paz que se obtiene después de 1903 permite un rápido desarrollo económico, impulsado por la producción campesina libre cafetera de Antioquia y de su colonización hacia el Valle del Cauca y la Costa. Sin embargo, la organización política nacional es sobrecentralizada y se destruye la capacidad de cada región y municipio para enfrentar sus problemas, organizar sus mercados y sus sistemas de educación, a excepción de Antioquia que mantiene un gobierno local fuerte precisamente por ser conservador. Las trabas al desarrollo de un sistema educativo generalizado, de alta calidad y laico se verá después en la escasez de cuadros políticos y judiciales bien preparados, racionales, de alta moralidad en la administración del Estado y de la Justicia.

Las reformas constitucionales de 1936 sobreimponen elementos de la tradición francesa centralista, como el concepto de Duguit de la condición social de la propiedad privada que vuelve a limitar los derechos del individuo. En las concepciones corporativas la nación precede sobre los intereses particulares y los derechos de los gremios y las asociaciones anteceden a los del individuo. Así el Estado puede expropiar la propiedad privada sin indemnización, suspender las libertades civiles o tomar cualesquiera acciones en nombre de ese principio superior no importa que vulneren los derechos del individuo. Si bien todas las interpretaciones progresistas insisten en 262

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que el bien social va primero que la propiedad privada, y esta pudo utilizarse sólo para extinguir derechos de propiedad agrarios ineficientes y contraproducentes,20 lo que pasan por alto es que un régimen muy centralizado utilizará tal principio para vulnerar todos los derechos asociados con el individuo, incluyendo los derechos humanos, desconocerá el habeas corpus, etc. La guerrilla sigue bien el ejemplo e impone una tributación despótica cuyo incumplimiento no tiene como castigo la voladura de los activos del contribuyente sino el secuestro y la muerte del mismo. Para ponerlo en términos suaves, «La expectativa de la confiscación arbitraria, tanto por el Estado como por otros ciudadanos, acorta el horizonte de tiempo del agente, incrementa la tasa de descuento subjetiva y crea desincentivos a la inversión, a la especialización y al intercambio»,21 elementos que son básicamente los motores del desarrollo económico. La dictadura conservadora en medio de una guerra civil en 1948 sectarizó de nuevo la justicia y la entregó a sus seguidores. En efecto, la justicia desaparece como tal y posteriormente el Frente Nacional no tendrá las herra-

20

En este caso tenemos un freno a la creación de valor que se produce: «1. Cuando los derechos de propiedad sobre activos valiosos quedan sin definir o no tienen claridad porque los derechos de propiedad vagos tienden a generar una conducta despilfarradora; 2. Cuando los derechos de propiedad sobre activos valiosos pertenecen y se mantienen en poder de individuos que no utilizan estos activos en la forma más productiva posible». Thráinn Eggertsson. A note on the economics of institutios. En: Lee J. Alston, Thráinn Eggertsson, Douglas C. North, Empirical Studies in Institutional Change. Cambridge University Press, 1996, p. 9. 21

Ibid. p. 130.

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mientas para reparar el enorme daño así causado puesto que no introducirá el concurso de méritos sino en términos enunciativos y de simulación (de nuevo se acata pero no se cumple) puesto que hay un reparto político minucioso de todas las instituciones. La Constitución de 1991 presta un mayor reconocimiento al individuo, le reconoce libertad de conciencia y abandona la protección especial de la Iglesia Católica por parte del Estado, aunque sin resquebrajar mucho sus múltiples relaciones. También reconoce explícitamente los derechos humanos, adquiere conciencia sobre el medio ambiente y se moderniza pero en la práctica Colombia sigue siendo identificada como uno de los países con peor trayectoria en el mundo en 1997 en cuestión de derechos humanos y cuidado del medio ambiente. Tenemos en la vida práctica un individualismo desaforado que aplasta a los otros individuos y en la legislación el desconocimiento efectivo de sus derechos en favor de los del grupo, la nación o lo que fuere. El congreso continúa legislando en favor de las asociaciones, entre las cuales se encuentra él mismo, haciéndolo con total desparpajo, y se está lejos de una visión de ley universal y rigurosa. La nueva constitución fortaleció relativamente las regiones en términos financieros frente al gobierno central, pero este todavía despliega un poder inmenso que ha sido poco disminuido, a pesar de algunos comentaristas que escriben de la castración de la presidencia frente al poder de las alcaldías, al sistema de justicia encabezado por la fiscalía o al poder de veto sobre el gabinete que puede ejercer el congreso pero que hasta el momento no ha utilizado. Se reconocen los derechos de nuevo especiales de las minorías negras, las comunidades indígenas y de las mujeres con el mismo enfoque tradicional de que a cada grupo o asociación se le puede otorgar una conce264

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sión especial. En vez de enfrentar el gran problema de que la ley debe ser estrictamente igual para todos los ciudadanos, las reformas profundizan las tradiciones estamentales y la herencia feudal de segmentación y desigualdad que contiene el sistema de justicia colombiano. Habrá el argumento de que la justicia es siempre de clase, lo que no deja percibir estos elementos sustanciales a ella y que son fundamentales. Porque acá tenemos un sistema de justicia que no le sirve ni a la clase dominante ni a ninguna otra clase. Los empresarios han desarrollado un sistema cuasijurídico para evadir la enorme corrupción e ineficiencia del sistema legal que es el de la conciliación. Las divergencias en los negocios se zanjan amistosamente en las cámaras de comercio para no ser sometidos a las extorsiones y a las arbitrariedades presentes en buena parte de los juzgados del país. Se da una enorme distancia entre las reglas y la práctica. Las primeras reflejan hondos principios que son acomodados permanentemente a los intereses predominantes. La legislación permanente se vulnera sistemáticamente por el estado de sitio y en la actualidad por las distintas emergencias (de orden público, económica, jurídica, penitenciaria, etc.) que permiten al ejecutivo disponer de todos los poderes para conjurar la situación que nunca vuelve a ser normal. Según la Corte Constitucional, «el estado de emergencia (económica) puede [...] autorizar al ejecutivo a regular materias íntimamente ligadas a la representación política y a la deliberación democrática, como son las relativas al presupuesto y a la imposición de tributos». 22 Los estados modernos tienen en su esencia la 22

Fallo de la Corte Constitucional sentenciando inexequible la emergencia económica declarada en enero de 1997, p. 48. Han surgido mu(continúa en la página siguiente)

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consigna de la revolución norteamericana, no hay tributación sin representación, y ese principio no se puede vulnerar en ningún instante. Lo más destacable en ello es impedir que el Estado desarrolle una conducta predatoria que impida o tiene el desarrollo de la acumulación privada de capital. En nuestro caso, cada vez que haya cualquier movimiento no ordinario, el gobierno puede declarar una emergencia y, con ella, imponer tributos a unos agentes desposeídos “momentáneamente” de representación política en momentos críticos. Afortunadamente, la Constitución de 1991 hizo ese camino más difícil de recorrer para el gobierno que tiene que tener una justificación mayor para quebrantar el principio fundamental del estado burgués y se lo otorga una corte independiente. Hay por lo demás una legismanía que consiste en enfrentar problemas muy diversos con nuevas leyes, haciendo creer que estas contribuirán en algo a solucionarlos mínimamente. Cuando la autoridad no puede hacer mucho, no pierde nada con hacer aprobar una ley que formalmente parece ayudar a resolver el problema.

L OS PROBLEMAS DE LA LEY «Los especialistas de las áreas de ley y desarrollo mantienen que el rápido crecimiento económico basado en el mercado depende de los siguientes factores: un sistema de leyes simples y transparentes, una interpretación conchas propuestas para recortar el poder de esta importante corte y devolverle al presidencialismo el poder de vulnerar cuasipermanentemente el estado de derecho y de representación política.

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sistente y aplicación (todos los casos parecidos son tratados de la misma manera), justa y rápida resolución de conflictos (justicia aplazada es justicia negada) y una actitud social de respeto frente a las instituciones legales y de regulación».23 Buena parte de los problemas de la ley en Colombia se derivan de fallas protuberantes del propio sistema legal que surgen de la escasa y pobre tradición parlamentaria y la extrema tradición centralista. Hay muchas leyes mal hechas, mal pensadas. Muchos parlamentarios no están bien preparados; hay también una sobrerrepresentación de sectores agrarios y de sectores fuera de la ley (del narcotráfico y del contrabando) y una subrepresentación de los sectores urbanos, de las clases medias y de las profesiones, y aún de los industriales que no conforman grupos financiero-industriales. Como el legislativo no aprueba los censos de población la representación corresponde a las coordenadas de población de los años setenta que beneficia a las actuales mayorías. En buena parte de las ciudades los concejos son manejados por los urbanizadores piratas, los transportistas o por políticos profesionales sin formación alguna que han deteriorado el clima urbano y la suerte de las empresas municipales, sumiendo a las ciudades en el caos urbanístico, vehicular y social.24

23

Andrew Stone, Brian Levy, Ricardo Paredes, Public Institutions and Private Transactions: A Comparative Analysis of the Legal and Regulatory Environment for Business Transactions in Brazil and Chile. En: Alston, Eggertsson, North, op. cit. p. 97. 24

Las principales ciudades del país han reaccionado firmemente contra el canibalismo político y han podido recuperar los presupuestos municipales y saldado el problema de las empresas públicas destruidas privatizándolas. Este es el logro fundamental de la elección de los alcaldes cívicos y religiosos.

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La calidad de la legislación tiene que ser deficiente cuando pocos de los congresistas tienen un alto nivel académico y están ligados a grupos de interés retardatarios. Mucho compran las conciencias de sus representados o las intercambian por puestos, becas y servicios públicos. El resultado es un sistema de ley poco concordante —una clara pérdida frente al derecho indiano legado por los españoles— cada vez más confuso, unos sistemas de penas poco rigurosos para el crimen en general, y así mismo el entorno se hace más confuso y contraproducente para el desarrollo del mercado y del capitalismo. No hay una ideología de rigurosa responsabilidad individual que es especialmente notoria en el sistema político. Siguiendo la tradición centralista, casi todas las grandes decisiones o las propuestas de ley se toman por el ejecutivo y es aquí donde se concentra el cabildeo de los grupos de interés que descuidan el congreso y la elaboración cuidadosa de las leyes. Estas siempre pueden ser atropelladas tanto por el gobierno como ajustadas especialmente a las asociaciones y a los individuos poderosos. Los problemas del sistema legal son el alto grado de congestión, la lentitud de los procesos, la dificultad de acceso a la justicia para la inmensa mayoría de los ofendidos, algo que se ha facilitado un tanto con la acción de tutela, y la impunidad generalizada.25 Los juicios son adelantados con toneladas de papel de declaraciones e informes, sin poderse generalizar los juicios orales para

25

Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas. El sistema judicial y el gasto público. Un proceso penal tarda en promedio 3.2 años en la primera instancia, un negocio laboral toma 3.9 años, mientras que la impunidad alcanza al 99. 5% de los casos.

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gran número de delitos.26 El problema no es definitivamente de recursos que han crecido mucho más rápido que la población y el producto durante los últimos 25 años, a la vez que aumenta el rezago en los procesos y la congestión de los tribunales.27 Es un claro caso de ineficiencia social que en buena parte surge del atraso técnico, la pobre formación superior, la escasa preparación media de los auxiliares, y del espíritu formalista del sistema; evidentemente el problema no se corregirá adjudicándole más recursos a la justicia, aunque si es evidente una gran escasez de penitenciarias que exigen recursos adicionales. Lo que informa a los ciudadanos ese sistema es que el crimen es rentable, puesto que la impunidad aumenta geométricamente los dividendos del crimen. Por ello, en parte, tenemos la tasa de criminalidad más alta del mundo, de 88 homicidios por 100.000 habitantes, superando ampliamente al segundo, Brasil, que sólo tiene 24 homicidios por cien mil habitantes. Este inusitado nivel de criminalidad tiene relaciones causales con el alcoholismo, la enfermedad mental, el nivel educativo, el llamado capital social 28 y con la inexistencia de castigo. Países mucho más pobres y con una mayor desigualdad en la distribu26

Pablo Cáceres Corrales. El híbrido de la Fiscalía, Caja de Herramientas. No. 47, junio de 1997. 27

Mientras que en 1970 la justicia consumía el 0.55% del PIB, en 1996 es 1.14% del mismo, lo que coloca a Colombia en la vanguardia de los países de América Latina que más dinero destina a la justicia. Comisión de Racionalización del gasto, op. cit. p. 5.

28 Que se define como las organizaciones comunitarias que prestan servicios solidarios y generales y que actúan en cierta medida desde fuera del individuo.

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ción del ingreso o con un mayor desempleo que Colombia, como Haití, Perú, Ecuador y Paraguay tienen coeficientes de criminalidad muy inferiores al nuestro.29 Londoño encuentra que para América Latina la incidencia de la dependencia del alcohol es 3 veces el promedio mundial. En 1992 había en el país unos 7 millones de consumidores habituales de alcohol, individuos que tomaban una o dos veces semanales, lo cual se correlaciona muy directamente con la tasa de homicidios, la violencia intrafamiliar y los accidentes de tránsito. Londoño encontró por ejemplo que la región de la Costa Atlántica tenía un capital social mayor en la forma de organizaciones comunitarias y locales que el resto del país y así mismo una tasa de criminalidad inferior. Los homicidios destruyen vidas humanas en las cuales la sociedad ha invertido un gran capital para educarlos y formarlos. Eso quiere decir que se están destruyendo capacidades de desarrollo hacia el futuro en magnitudes que Londoño ha calculado en 5 puntos del producto en 1990. Los criminales confinados en las cárceles están hacinados, pasan largos periodos sin que se confirmen sus juicios y sentencias definitivas y son muy pocos con relación a otros países. Estados Unidos, que tiene una tasa de homicidios de 9 por 100.000 habitantes tiene 455 presos por esos mismos habitantes. Colombia tiene una tasa de homicidios 7 veces mayor pero tiene solo 81 presos por 100.000 habitantes (5 veces menor). Esta es una evidencia de la alta impunidad y, de nuevo, de la ineficiencia social de las instituciones colombianas frente a la envergadura

29

Juan Luis Londoño. «Violencia, psychis y capital social». Documento de trabajo, Segunda Conferencia Latinoamericana sobre Desarrollo Económico. Bogotá: Banco Mundial y Universidad de los Andes, 1996.

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de los problemas que deben enfrentar.30 Han aumentado las cárceles de alta seguridad para confinar a los delincuentes del narcotráfico pero se ha mantenido estancado el nivel de cupos para los criminales que golpean más a la ciudadanía. La criminalidad es mayoritariamente civil y se comete entre y contra los estratos más pobres de la población urbana. El narcotráfico ha sido una enorme universidad del crimen y ha plagado de armas a esta parte de la sociedad. Se calcula que 85% de los crímenes corresponden a esta región social, mientras que el resto corresponde a delitos de tipo político, asesinatos en masa cometidos por paramilitares para contrarrestar el apoyo político de la guerrilla, pero esta utiliza tácticas similares para hacer valer su hegemonía. Este tipo de crímenes es inexistente en otras sociedades, así que tiene que seguir siendo una fuente de enorme preocupación para Colombia. Se podría afirmar que hasta 1948 Colombia fue un país normal, con un nivel bajo de violencia, donde funcionaba la ética católica para dirigir el comportamiento de la población. De aquí en adelante, la sociedad de masas desbordó al sistema de justicia y la ética se desdibujó frente a las normas de comportamiento a las que induce el capitalismo (maximización de la ganancia, individualismo, control de la natalidad, divorcio, hedonismo y consumismo). Mientras el crimen se masificó —adquiriendo una escala industrial— el sistema de ley continuó siendo artesanal y restrictivo. Las formas colectivas de asociación, lo que algunos entienden como sociedad civil, que también controlan externamente la acción de sus miembros en la di-

30

COYUNTURA SOCIAL. Bogotá, Fedesarrollo, 1997, p. 44.

271

Salomón Kalmanovitz

rección del bien común, tampoco se desarrollaron suficientemente. Sin sistema de justicia, sin presiones externas y sin normas interiorizadas, la criminalidad se disparó y la impunidad se apoderó de la sociedad. El sistema legal colombiano fue politizado en los conflictos civiles, cuando los conservadores desplazaban a los jueces liberales y viceversa, mientras que el Frente Nacional repartió los jueces paritariamente por su afiliación política y no por su mérito. Para que funcione eficientemente cualquier sistema burocrático tiene que ser imparcial y basarse en el concurso y la excelencia y no en los nombramientos basados en criterios políticos. Ello también facilitó la pérdida de calidad de la enseñanza del derecho. Muchas facultades nocturnas arrojaron egresados que encontraron las mismas oportunidades que las diurnas de buena calidad en el sistema legal. De esta manera se hizo difícil obtener un sistema legal de alta calidad, impersonal y objetivo que fallara en razón y no por ignorancia, influencia o por política. La introducción de la Fiscalía con la reforma constitucional de 1991 ha traído un ordenamiento de los procesos, especialmente los más protuberantes por narcotráfico y corrupción política, que han sentado un importante precedente en el país y ha informado a las grandes organizaciones delincuenciales de que sí tiene un costo alto operar dentro del país. También que la corrupción política no pasa siempre impune.31 La mejor remuneración de los jueces ha dignificado el cargo y los mayores recur-

31

Sin embargo, la Fiscalía comenzó mal, sin basarse en un sistema informatizado y con un entrenamiento inadecuado de sus funcionarios. Comisión..., op. cit. p. 7

272

La ley y la economía en Colombia

sos destinados al sistema han conseguido modernizarlo un tanto, pero no se han evidenciado grandes mejoras en las estadísticas del sector. Hay 4 millones de procesos judiciales esperando salida o sea que uno de cada 5 adultos colombianos está empapelado y todavía se producen más procesos anualmente de los que son saldados. La ley tiene que ser simple, conocible por todos y previsible. Así las partes se evitan las disputas cuando saben que las van a perder o las emprenden porque conocen con buena posibilidad el resultado. En contrario, el sistema colombiano es imprevisible porque el congreso legisla frecuentemente para cambiar las leyes y los códigos, caben muchas interpretaciones de un mismo texto de ley, dado el carácter formalista del derecho y su pretensión de describir y abarcar todas las posibilidades casuísticas. Además tenemos contradicciones entre las distintas instancias superiores que aumentan la imprevisibilidad y el riesgo en la toma de decisiones económicas o contractuales. La falta de rigor en la educación del derecho conduce también a la proliferación de opiniones insólitas de algunos de los jueces más iletrados.32 La confusión legal reinante conduce a muchos entes públicos y privados a no actuar porque sus asesores legales los paralizan, cuando lo adecuado es consultar a muchos más abogados. Por lo demás, los procesos pueden demorar muchos años y en-

32

Como el fallo del Tribunal Superior de Cundinamarca que dio razón a una estudiante de doctorado en una tutela contra su universidad puesto que su director de tesis —quien tenía un Ph. D. de una universidad estadounidense en biología— no era apto para dirigir sus estudios por tratarse de un doctorado en filosofía. Tanta es la ignorancia que no se molestaron en investigar qué era eso de un doctorado en el país líder de la ciencia mundial.

273

Salomón Kalmanovitz

tonces los conflictos quedan sin solución o, finalmente, los contendores pagan ambos sobornos que dejarán el resultado del juicio al azar. La falta de conocimiento económico del sistema legal es ostensible hoy en día cuando los jueces fallan sin considerar los enormes costos para la sociedad y muchos agentes que puedan generar sus decisiones. Por ejemplo, existe una doctrina en los tribunales laborales que el salario debe ajustarse con la inflación del periodo anterior, lo cual parece justo pero a la vez impide concertar el clima requerido para que bajen al tiempo tanto los salarios como los precios. En el costo de producción de casi todas las mercancías el trabajo es un insumo sumamente importante de tal modo que si el último crece menos el otro repetirá y se logrará así una inflación descendiente que beneficiará más al trabajador que la recuperación anual de su capacidad adquisitiva con el nivel de inflación actual. Lo que hace esa doctrina es contribuir a que el país mantenga una tasa de inflación persistente, lo cual es muy contraproducente para su competitividad en el exterior y, por lo tanto, para el empleo. No se trata de que los jueces fallen considerando sólo las implicaciones económicas de sus decisiones, pero sí que por lo menos se asesoren y establezcan, entre otros, el costo económico, privado y social, de sus fallos.33 Cuando el sistema está abierto a la corrupción, los fallos no se ajustan a derecho sino al soborno y el que no esté dispuesto a sobornar tiene costos todavía más eleva-

33

Douglas C. North, No sólo de macroeconomía vive el hombre. En: ESTRATEGIA ECONÓMICA Y FINANCIERA. Bogotá: Nos 238 y 239, Junio 30 y Julio 1 de 1996.

274

La ley y la economía en Colombia

dos de transacción. La profusión de contralorías, procuradurías, defensorías y veedurías en vez de controlar la corrupción lo que hacen es introducir múltiples peajes para aprobar partidas, conductas, etc. La tutela que puede ser una herramienta para democratizar la justicia puede ser también otra oportunidad para que el juez falle de acuerdo con intereses políticos o por el soborno. De esta manera, la ley en sí es una traba grande para el desarrollo de la acumulación de capital y cada empresario conoce que si se mete en un lío jurídico, no importa si eventualmente lo gana, va a tener que pagar un alto precio por ello. Por tal razón, los empresarios siempre tratan de arreglar amigablemente los conflictos, buscan la conciliación a través de árbitros aceptables por las partes —lo que está en la raíz de la ley del común— y prefieren no entrar en el viacrucis y la incertidumbre de someterse a un proceso judicial. Falta preguntar: «Si los sobornos son señales de que los ciudadanos no creen en ciertas leyes, ¿qué es lo que mantiene unas leyes en las que la ciudadanía no cree?».34 A veces se legisla por parte del ejecutivo conociendo de antemano que tales leyes serán invalidadas pero sirven para obtener recursos, empapelar o dejar postrado al que no obedezca mientras llega el fallo que aclara que la medida era inconsulta o inconstitucional. Sucede incluso que una medida como la emergencia económica pasada sea declarada nula, pero no se devuelven los impuestos recaudados ilegalmente, por suponer que el ejecutivo obró de buena fe. Esto le ahorra inconvenientes al gobierno pero le permite imponer tributos ilegales, aunque solo temporales, a los ciudadanos. En general, hay una actitud ingenua de producir legislación a sabiendas

34

En Alston, Eggertsson, North, op. cit. p. 94.

275

Salomón Kalmanovitz

que el aparato judicial no puede ni remotamente implementarla. Así que hemos pasado del se acata pero no se cumple de los tiempos coloniales al que se legisla para que tampoco se cumpla en los albores del siglo XXI. Tenemos la combinación del despotismo centralista y la comisión de las normas con la desfachatez de los ciudadanos que buscan cómo evadir con argucias y picardía el cumplimiento de la ley.

ALGUNAS CONCLUSIONES Se hace necesario mejorar la calidad del congreso y de las leyes que aprueba para lograr un sistema de ley transparente, adecuado y eficiente con relación a las necesidades del país. Profundizar la participación en política de las clases medias urbanas y de los trabajadores para lograr instituciones racionales y con mayor participación. Apoyar los candidatos a las corporaciones que presenten un mejor perfil moral y académico, profundizando la tendencia a elegir candidatos cívicos y religiosos. Desarrollar las instituciones de la sociedad civil que aportan al capital social, como clubes deportivos y sociales, asociaciones cívicas, asociaciones de padres de familia, de jóvenes, de la tercera edad que formen tejidos de solidaridad y de confianza. Insistirle a la guerrilla que un sistema político más participativo y una justicia objetiva prestarán más condiciones para la igualdad social que el uso de la fuerza contra los derechos individuales y humanos, tanto de los enemigos de clase como de sus bases políticas. Que el gran proyecto centralista que planteó el marxismo en el siglo XIX y que nunca pudo ser implementado en forma exitosa ni política ni económicamente, debe ser reemplazado por la defensa de los derechos individuales básicos y 276

La ley y la economía en Colombia

por proyectos más modestos, descentralizados, que fomenten una ética ciudadana, el respeto mutuo y la confianza y la solidaridad entre los ciudadanos. La guerrilla también parece estar en la etapa ideológica previa a la revolución burguesa; es un factor que contribuye a la falta de escrúpulos y constituye otra fuerza social predatoria. Es muy importante que los intelectuales del derecho se pongan en la tarea de escribir la historia del sistema legal, de sus fuentes e influencias, de su alcance y cobertura, de sus relaciones con la economía y la vida social, y que hagan la comparación con los sistemas de otros países donde el sistema funciona mejor, tanto los europeos como los norteamericanos y los del cono sur latinoamericano. Una autoconciencia crítica de la profesión es la primera condición para reformarla en la dirección de una mejor justicia. Es llamativo que en el país no hay conciencia del alcoholismo ni se ha estimado su incidencia en el maltrato en el hogar que produce con las esposas e hijos frecuentemente abusados y golpeados, su incidencia directa en la tasa de homicidios y en las muertes que se producen en las calles de las ciudades y las carreteras del país. Las sociedades islámicas prohiben el alcohol, mientras que las protestantes limitan el acceso de los menores a la adquisición de licor y limitan también las horas de apertura de los bares y sitios de diversión, castigando radicalmente los accidentes de tránsito causados por ingerirlo. En nuestra sociedad el trago fuerte es promovido por el Estado a través de las licoreras departamentales, se vende profusamente a precios muy bajos —inclusive entre los menores— y no se controla la venta de licores de contrabando. Acciones tomadas en todas estas direcciones, sumadas a efectivas campañas educativas, podrían reducir el con277

Salomón Kalmanovitz

sumo de alcohol y contribuir directamente a reducir la tasa de criminalidad y de mortalidad de la población colombiana. Un síntoma alentador de diversidad religiosa y búsqueda de salidas personales y familiares para la crisis colombiana, la representa el hecho de que una parte de la población se considera a sí misma como protestante y que dentro de ella se mantienen altos códigos de conducta familiar y personal, alientan el estudio y la disciplina laboral, rechazan el alcohol, etc. Así mismo, se puede señalar el desarrollo de una ética laica, secular, asociada a las clases medias y a la ética de las profesiones y que se expresa en la política de izquierda y del liberalismo doctrinario. Es indispensable echar para atrás el narcotráfico que ha introducido incentivos perversos dentro de la población, puesto que sus rentas desplazan físicamente a otros exportadores o a productores de importables y sus tentáculos corrompen la política, la justicia y la misma represión, dificultando el progreso de una acumulación normal de capital. Es válido buscar un creciente desarme de la población para evitar que, junto con el alcohol, los individuos armados cometan muchos más crímenes. Es necesario aumentar la eficiencia de la justicia y la capacidad carcelaria para poder demostrar socialmente que el crimen se paga. Una mejor legislatura, un sistema educativo de mayor calidad, la conquista del monopolio de las armas por el Estado, una justicia eficiente que trate por igual a todos los ciudadanos, un combate al crimen organizado y a la corrupción, el desarrollo de una ética agnóstica y el facilitamiento del crecimiento de religiones que disciplinen la vida cotidiana de sus miembros, la consolidación de organizaciones cívicas y sociales son herramientas que contribuirán a que Colombia comience a superar muchos de 278

La ley y la economía en Colombia

sus problemas, a reducir sus costos de transacción y a impulsar una más rápida acumulación de capital combinada con un firme progreso social y político.

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Salomón Kalmanovitz

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La ley y la economía en Colombia

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281

El origen cambiario del desajuste y la politización del debate económico Jorge Iván Gonzálezv

La politización del debate económico ha oscurecido el diagnóstico de los problemas de la coyuntura. Las opiniones académicas han ocupado un lugar muy secundario. En el campo de la política económica la Universidad no ha expresado puntos de vista independientes. Nos hemos quedado rezagados. Quizás un libro como el actual sea el escenario propicio para tratar de hacer un examen no coyuntural de la coyuntura desde la Universidad. La economía colombiana pasa por una fase recesiva. La coyuntura es crítica por dos razones. La primera es que las causas estructurales —no coyunturales— que la motivaron son profundas y de vieja data. El desconocimiento de este hecho refleja un error de diagnóstico. La segunda razón es que a pesar de la situación crítica actual —y a largo plazo devastadora— todavía no se han generado los mecanismos correctivos. En otras palabras, se-

v

Profesor Asociado, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia.

282

El origen cambiario del desajuste social...

guimos sin tocar fondo... Y no tocamos fondo porque la abundancia de dólares nos hace sentir ricos. Nos impide tomar medidas drásticas. No percibimos que el país se está desindustrializando y que estamos perdiendo competitividad en los mercados internacionales. Jamás habíamos recibido tantos dólares. Nuestra ceguera es el resultado del sopor de la bonanza. Somos desgraciados porque en lugar de convertir estos dólares en inversión productiva, los despilfarramos ocultando nuestra mentira. La negación de esta segunda razón expresa un error de prospectiva. El debate económico se ha politizado porque se ha pretendido explicar la recesión por la crisis política. Esta actitud es muy clara en el gavirismo, el pastranismo y en los gremios. Los gaviristas opinan como si ellos no hubieran tenido nada que ver con la actual situación. Los dos grandes desequilibrios del momento, el cambiario y el fiscal, tienen sus raíces en las medidas tomadas por la pasada administración. La liberación cambiaria y la aceleración de la apertura comercial se realizaron en el 91 y 92. Además, durante el gobierno de Gaviria el gasto público creció a ritmos desconocidos: «[...] la tendencia creciente del gasto público del Gobierno Central Nacional se acentuó considerablemente en los años noventa» (Contraloría General de la República, CGR 1996, p. 4-14). La posición de los gremios también ha estado muy marcada por las preferencias políticas. Antes que tratar de entender lo que estaba pasando, los gremios le apostaron a la caída o a la permanencia del presidente. La posición gremial frente a la crisis económica ha estado mediada por el juego político. Si los analistas económicos de corte gavirista han contribuido a distorsionar el diagnóstico, los samperistas no se quedan atrás. Por haber puesto la estabilidad política 283

Jorge Iván González

del presidente por encima de cualquier otra consideración, a los samperistas les cabe una doble responsabilidad: de una parte, han sido incapaces de saldar cuentas con la pasada administración y, de otra, no han desarrollado los mecanismos que corrijan los desequilibrios macroeconómicos. Se han limitado a tapar huecos. Conscientes de la debilidad política del gobierno, los samperistas le han dado largas al ajuste. Parecen convencidos de que la tarea de enderezar la economía le corresponde al próximo gobierno... Como los gaviristas, los samperistas también han caído en el sopor de la bonanza. La han utilizado para evitar el desgaste del presidente. La crisis política se está pagando con la bonanza. Las figuras 1 y 2 (pp. 285 y 290, respectivamente) me servirán para desarrollar los dos argumentos centrales: primero, la coyuntura tiene explicaciones no coyunturales y, segundo, la economía sigue sin tocar fondo. La recuperación todavía no comienza porque los correctivos que se están aplicando apenas son paliativos. Son distractores que crean la falsa ilusión de que los momentos más dificiles ya pasaron. El desequilibrio estructural de la economía colombiana se refleja claramente en la figura 1. La gráfica compara la evolución de los saldos de la cuenta de capitales y de la cuenta corriente de la balanza de pagos. La cuenta de capitales compensa la cuenta corriente. El déficit en la cuenta corriente es compensado con un saldo positivo de la cuenta de capitales. Y viceversa. Las curvas tienen comportamientos cíclicos. En estas notas no voy a analizar las características de cada ciclo. Simplemente quisiera resaltar la dinámica compensatoria de ambas curvas. 284

El origen cambiario del desajuste social...

Cuadro 1. Saldo de las cuentas corriente y de capital de la balanza de pagos (Porcentaje del PIB) Año

80

81

82

83

84

85

86

87

88

CC

0.3

-4.7

-7.4

-7.3

-5.5

-4.5

1.3

-0.1

-0.5

CK

2.8

5.6

5.7

3.7

2.5

6.4

3.1

0.0

2.4

B

-2,5

-10,3

-13,1

-11

-8

-10,9

-1,8

-0,1

-2,9

Año

89

90

91

92

93

94

95

96

CC

-0.5

1.3

5.6

1.9

-3.8

-4.5

-5.4

-5.4

CK

1.2

0.0

-1.9

0.0

5.5

5.0

6.8

7.5

B

-1,7

1,3

7,5

1,9

-9,3

-9,5

-12,2

-12,9

CC es el saldo en la cuenta corriente de la balanza de pagos. CK es el saldo en la cuenta de capitales de la balanza de pagos. B (=CC-CK) es la brecha igual a la diferencia entre CC y CK. Fuente: Cálculos del autor a partir de información del Banco de la República.

285

Jorge Iván González

Los movimientos van en direcciones opuestas, porque las cuentas de capital y corriente permanentemente se están compensando.1 En cada ciclo habría que distinguir: la magnitud de la brecha en el punto máximo del desajuste, la intensidad y la duración de los procesos de desajuste/ajuste. La intensidad se refleja en la inclinación de la curva: mientras mayor sea la pendiente más brusco es el cambio. El ajuste de la cuenta corriente del 83, por ejemplo, fue muy intenso y se prolongó durante tres años (83 86).2 Las dos primeras columnas del cuadro 1 presentan los saldos correspondientes a las cuentas corriente y de capital de la balanza de pagos. La diferencia entre ambas series es la brecha que, en términos de la figura 1, equivale a la distancia entre las dos curvas. La brecha mide la magnitud del desajuste: éste es mayor a medida que la brecha aumenta. Los años de mayor desajuste han sido 1982 y 1996, cuando la diferencia entre ambas curvas ha oscilado alrededor de 13 puntos. Las flechas verticales de la gráfica 1 señalan las dos brechas. Las categorías desajuste y ajuste tienen como parámetro de referencia la situación de equilibrio. Es decir, el punto donde las curvas se cruzan y la magnitud de la brecha es cero. La primera reacción intuitiva es la de atribuirle al 1

Las dos principales cuentas compensatorias de la balanza de pagos son la corriente y la de capitales. La suma de ambos saldos no siempre es igual a cero porque el equilibrio contable incluye tres rubros adicionales: errores y omisiones, contrapartidas y la variación de reservas (figura 2). 2

A comienzos de los ochenta el ritmo de la devaluación fue muy rápido. Entre 1981 y 1986 la tasa de devaluación nominal fue, año a año: 15.2% (81), 17.6% (82), 23% (83), 27.9% (84), 41. 2% (85), 36.5% (86).

286

El origen cambiario del desajuste social...

desajuste un sentido peyorativo. Sin embargo, desde el punto de vista económico, el desajuste no necesariamente refleja una situación desfavorable. Cuando la brecha es positiva, es muy probable que la economía esté pasando por un buen momento. Por ejemplo, en 1991 la brecha fue de 7.5 puntos: el superávit de la cuenta corriente llegó a 5.6% del PIB y, además, el país exportó un monto de capitales equivalente al 1.9% del PIB (cuadro 1, p. 285). Una brecha negativa, como la que se presentó en los años 82, 95 y 96, es un indicio claro de que la economía pasa por una situación difícil. Los impactos que tiene el ajuste en la actividad económica (empleo, salarios, inflación, etc.) dependen de la interacción de los tres factores: magnitud, intensidad y duración. No hay reglas fijas. La experiencia latinoamericana de comienzos de los ochenta muestra una gama de combinaciones muy disímiles. En cada país la especificidad del ajuste marcó sendas de desarrollo diferentes. El carácter cíclico de las curvas indica que los desajustes (positivos o negativos) no crecen indefinidamente, sino que tarde o temprano se cierran. Los ciclos son erráticos, impredecibles e inestables, porque la magnitud, la intensidad y la duración no se repiten de manera regular. El hecho de aceptar que el ajuste tiene que llegar en algún momento no implica suscribir las teorías neoclásicas convencionales que consideran que el ciclo de los negocios tiende hacia un equilibrio estable.3 La gráfica 1 ofrece algunas pistas que pondrían en cuestión la hipótesis de la estabilidad del equilibrio. Las

3

Véase, por ejemplo, Barro (1989), Lucas (1975, 1980).

287

Jorge Iván González

dos curvas se cortan en tres puntos: final del 87, mitad del 89, y comienzos del 92. Si el equilibrio fuera estable, una vez que se ha alcanzado los saldos de las balanzas corriente y de capitales deberían permanecer constantes. Tal y como se observa en la figura, los tres puntos de corte representan equilibrios inestables: tan pronto se llega al punto de equilibrio aparecen fuerzas que tienden a generar un nuevo desequilibrio. Una vez presentadas las curvas de la figura 1, retomaré los argumentos uno y dos con los que abrí el ensayo, que son la antinomia de los errores de diagnóstico y de prospectiva. Hay un error de diagnóstico cuando se considera que los males comenzaron con la crisis política. Esta percepción olvida que el deterioro de la balanza corriente se inició en el 91 y que el último equilibrio inestable se presentó en los primeros meses del 92 y, desde entonces, el desajuste se ha venido intensificado. El desbalance actual, que comenzó hace cinco años, tiene sus raíces en los hechos siguientes: @ La afluencia de capitales internacionales. En los últimos cinco años los excesos de liquidez internacional provenientes de los Estados Unidos y de Japón, han llegado a América Latina, Medio Oriente y Asia (Calvo, Leiderman, Reinhart 1993, 1994). Los flujos de capitales hacia Colombia han sido tan elevados que, no obstante el considerable aumento de las importaciones, el saldo de las reservas internacionales pasó de US$4.141 millones en 1989 a US$10.000 millones al finalizar 1996.4

4

El gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República esperaban que durante el 96 la acumulación de reservas internacionales netas fue(continúa en la página siguiente)

288

El origen cambiario del desajuste social...

@ La liberación cambiaria. En 1991 se realizó la liberación de la cuenta de capitales5 y el gobierno ofreció una generosa amnistía tributaria y cambiaria. La liberación cambiaria en medio de una coyuntura internacional favorable a la afluencia de capitales, estimuló la entrada de capitales. La gráfica 1 muestra que desde 1991 el superávit de la cuenta de capitales ha crecido de manera continua. @ El aprendizaje del ejercicio de la autonomía de la autoridad monetaria. Como ha sucedido en otros países de América Latina, también en Colombia se replantearon las funciones del banco central.6 La Constitución del 91 y la Ley 31 de 1992 le dieron mayor autonomía al Banco de la República. Este importante cambio institucional se produjo en un momento de gran inestabilidad cambiaria, que ha dificultado considerablemente el proceso de aprendizaje de la nueva Junta Directiva del Banco Central. @ La aceleración de la apertura comercial. La brusca reducción de los aranceles abrió las puertas a la competencia internacio-

ra de US$38.6 millones. Esta proyección se corrigió a finales del año. El nuevo valor fue de US$245 millones. El 13 de diciembre las reservas habían aumentado a US$374 millones. Esta cifra que ya superaba la proyección no causó alarma porque «[...] todavía era compatible con el panorama macroeconómico». Presidencia de la República 1997, p. l. Contra todas las previsiones, en las dos últimas semanas de diciembre las reservas netas crecieron US$1.576 millones. «Esta situación sin antecedentes constituye el mayor ingreso de divisas ocurrido en toda la historia del país. El origen de este fenómeno se encuentra en los reintegros provenientes de deuda externa privada y, en menor proporción, en la introducción de recursos externos por parte de empresas públicas y privadas. Entre estas, la Tesorería efectuó reintegros por solo US$210 millones» (Presidencia de la República 1997, p. 1). 5

Se eliminó el Estatuto Cambiario (Decreto 444), que había servido de marco regulatorio a la política cambiaria desde su expedición en 1967. 6

Véase, por ejemplo, Aglietta (1996), Junguito (1995) y Rollinat (1996).

289

Jorge Iván González

nal, sin que la industria colombiana hubiera tenido tiempo de adaptarse a las nuevas reglas de juego.

La situación cambiaria y comercial actual se venía gestando de tiempo atrás. Tiene antecedentes claros. Los efectos desestabilizadores de la liberación cambiaria y de la apertura comercial empezaron a sentirse en la economía desde principios del 92, cuando se inició el desajuste.

El error de prospectiva se entiende mejor comparando las dos brechas grandes de la figura 1. Desde junio de 1997 el ministro de Hacienda Ocampo viene diciendo que la economía ya tocó fondo y que hay indicios de recuperación. No comparto esta idea. La brecha actual todavía no ha comenzado a cerrarse. El déficit corriente se ha estancado, especialmente porque las importaciones 290

El origen cambiario del desajuste social...

han disminuido como fruto de un agotamiento de la demanda. Pero el superávit de la balanza de capitales sigue aumentando.

Mientras que el desbalance de los ochenta comenzó a cerrarse a los dos años, el desajuste actual lleva cinco años y todavía no hay indicios de que haya llegado a su fin. Recuérdese que la administración Betancur tomó medidas radicales. Hizo una fuerte devaluación (ver nota 2, p. 286) y aceptó una rigurosa supervisión del Fondo Monetario Internacional, FMI. Por aquellos días el país contaba con reservas equivalentes a mes y medio de importaciones. O se hacía el ajuste o había crisis cambiaria. El desajuste actual ha tenido una duración mayor y, sin embargo, no hay ninguna presión para que se haga un ajuste inmediato y drástico. Al fin y al cabo seguimos nadando en dólares. Continuamos viviendo en la bonanza. La situación de reservas es boyante. Alcanzan para 8 ó 9 meses de importaciones.

La figura 2 (p. 290) muestra por qué el desajuste de los ochenta es cualitativamente diferente del actual y por qué en los ochenta sí se tomaron medidas para cerrar la brecha. Obsérvese que en los ochenta la profundización del déficit corriente siempre estuvo acompañada de una disminución de las reservas. El FMI se alarmó, el presidente Betancur cambió el ministro de Hacienda y, contra viento y marea, el ajuste se hizo. La situación actual es muy distinta. El déficit corriente no ha estado acompañado de una pérdida continua de reservas. Al contrario, en el 96 la variación de reservas netas aumentó. Este panorama es dramático porque no hay necesidad inminente 291

Jorge Iván González

de hacer el ajuste. La emergencia económica7 que hubiera podido ser la oportunidad para comenzar a cerrar la brecha no tuvo éxito legal. Y, además, las medidas propuestas eran débiles, acordes con un gobierno políticamente débil. Con el ritmo de revaluación actual las empresas colombianas no pueden competir. ¡Es imposible! La pérdida de competitividad internacional de la industria no preocupa al FMI.8 El Fondo no se ha alarmado y no ha exigido un programa de monitoreo de la economía colombiana porque el país está cumpliendo con sus compromisos crediticios internacionales e, incluso, ha acele-

7

Declarada el lunes 13 de enero de 1997, Decreto 80.

8

La falta de competitividad y la desindustrialización del país son temas irrelevantes para el FMI. «Estamos de acuerdo con la opción de la base monetaria como la variable principal del Banco Central [...] En consecuencia, la defensa de la tasa de cambio y la banda de la tasa interbancaria deben ser la segunda y la tercera prioridad del Banco de la República, respectivamente [...] La búsqueda de una rápida baja de las tasas de interés, con el riesgo de la pérdida del control monetario, puede ser particularmente peligroso en un periodo cuando la postura de la política fiscal es muy débil y con riesgos de empeoramiento [...] La significativa revaluación del peso, desde finales de 1995 hasta febrero de 1997 (aproximadamente, 10% según el Banco de la República) se originó principalmente en el rápido aumento del gasto público, el aumento de las exportaciones de petróleo y más recientemente, el café, así como de crecimientos de productividad más rápidos en el sector de los transables que en el de los no transables. Si no se hace un esfuerzo de corrección fiscal, como la sugerimos en este documento, hay riesgos de que las presiones de revaluación sigan muy fuertes (especialmente por los aumentos previstos en las exportaciones de café y petróleo), con consecuencias adversas sobre la cuenta corriente no petrolera [...] Nuestro consejo es claro y directo: evitar la tentación de políticas relajadas y procíclicas [...]» (FMI 1997, p. 2-B).

292

El origen cambiario del desajuste social...

rado pagos. En la lógica del Fondo los problemas estructurales no son los relevantes. Vivimos el peor de los mundos: mientras la industria y la agricultura9 pierden competitividad en el mercado internacional, los dólares siguen entrando al país. Como fruto de la revaluación del peso,10 Colombia soporta los costos laborales en dólares más altos de América Latina (cuadro 2 y figura 3). El aumento de los costos laborales y las altas tasas de interés11 —que por fin comenzaron a bajar— han tenido efectos desastrosos en la industria nacional. La descripción anterior muestra que los factores cambiarios y monetarios han sido determinantes. Esta no es la tesis en boga. Kalmanovitz, por ejemplo, defiende la causalidad que estoy criticando. En palabras suyas: Otra fuente de financiamiento es el crédito externo neto del gobierno que, al igual que las privatizaciones, tiene un efecto revaluador de la tasa de cambio y que contribuye a engrosar la oferta de divisas en US$1.601 millones de dólares en 1996 y US$2.045 millones de dólares en 1997. Por contraste, se proyecta que el sector

9

Entre el 90 y el 96 el sector agropecuario redujo el área sembrada en 770.708 hectáreas y ello significó la pérdida de l5l.713 empleos. 10

La revaluación fue especialmente severa en el último año. «[...] la tasa de cambio del peso por el dólar, que había alcanzado niveles cercanos a $1.070 hacia mayo y junio se redujo hasta terminar 1996 alrededor de $1.000. Con ello, el índice de la tasa de cambio real (descontando el efecto de los cambios en precios) se redujo en más de 15 puntos porcentuales». En: Presidencia de la República 1997, p. 4. 11

«Las altas tasas de interés fueron la principal característica en el panorama monetario de 1996, continuando con la tendencia presentada desde finales de 1994 [...]». DNP 1996, p. 13.

293

Jorge Iván González

privado traerá US$ 1.265 millones este año (Kalmanovitz 1997, p. 3E).

La afirmación de Kalmanovitz es legítima únicamente como postulado de segundo período, pero no como afirmación de primer período.12 La complejidad del fenómeno económico exige aceptar la circularidad de la causalidad (Hicks 1979): la variable que era determinante en el período uno pasa a ser la determinada en el período dos. He propuesto interpretar el desajuste que comienza en el 92 (figura 1, p. 285) como el efecto directo del impacto cambiario. En ése momento, cuando arranca la dinámica desestabilizadora, el déficit fiscal de todo el sector público no financiero era de sólo 0.22% del PIB. El balance fiscal estaba muy cerca del equilibrio. Por tanto, en el primer período, cuando se produjo el desajuste, la presión desestabilizadora se originó en el lado cambiario y no en el fiscal. Posteriormente, en un segundo período, cuando la circularidad de la causalidad ya se ha desencadenado, el desequilibrio fiscal y la revaluación se alimentan mutuamente. Sólo en este momento tendría cabida la hipótesis de Kalmanovitz. Pero aún en este segundo período el principal factor desestabilizador sigue siendo el cambiario, y no el fiscal, tal y como se desprende de la figura 2.

12

En el contexto de las relaciones de causalidad, defino el periodo como el lapso de tiempo necesario para que una variable pueda ejercer un choque determinante sobre otra. Como el tiempo es continuo, cualquier división es arbitraria. El periodo no coincide con el año cronológico y tampoco es regular. La duración de cada periodo es diferente, porque las variables pueden permanecer en una situación estática por mayor o menor tiempo. «Dentro del periodo individual, las cantidades y los precios pueden determinarse en una forma que parece estática» (Hicks 1985, p. 66).

294

El origen cambiario del desajuste social...

Figura 3. Costo laboral (en dólares de 1990)

5 4 3 2 1 0 75

80 Argentina

85 Brasil

90 Colombia

95 México

Chile

Perú

Cuadro 2. Costo laboral (En dólares de 1990) Argentina Brasil Colombia México Chile Perú

75 2,98 1,69 0,87 3,60 0,85 1,93

80 2,96 1,92 1,56 3,51 2,00 1,11

85 2,25 1,33 1,51 1,90 0,87 0,40

90 2,00 1,48 2,04 2,06 1,28 0,31

95 4,00 3,30 4,40 2,75 2,46 1,49

Fuente: Riveros (1995)

De otra parte, la afirmación del profesor Kalmanovitz mira una sola cara de la moneda. El déficit fiscal no siempre hala la revaluación. También puede estimular la devaluación, si el exceso de gasto público se traduce en una demanda adicional de dólares. Cuando se agudizó la crisis política varios analistas dijeron que el déficit público estaba generando una demanda especulativa de dólares que conduciría a una devaluación del peso. El impacto fiscal sobre la tasa de cambio es ambiguo y, por tanto, habría que sopesar si en determinada coyuntura pesa más

295

Jorge Iván González

la fuerza que hala la revaluación o la que hala la devaluación. Siguiendo un camino diferente al de Kalmanovitz, el FMI, la oposición y, finalmente el propio Ministerio de Hacienda, también concluyen que la raíz de los males es de naturaleza fiscal. Ya he explicado por qué no comparto este diagnóstico. Las principales medidas correctivas deberían tomarse en el frente cambiario y no en el fiscal. Aunque el gobierno también tenía esta percepción cuando declaró la emergencia económica, en estos últimos meses ha ido cambiando su discurso. Desde los noventa la política fiscal ha dependido de las decisiones cambiarias y monetarias. Lo fiscal se ha subordinado a lo monetario. La recesión, que en mi opinión es de origen cambiario, causó una reducción de los ingresos tributarios en 1996 de $822.000 millones. De otra parte, hay una relación inmediata entre la política monetaria, especialmente el endeudamiento interno, y el balance fiscal. En forma equivocada, el FMI insiste en mantener la restricción monetaria.13 La esterilización de los dólares, a 13

Las principales recomendaciones del FMI son: @ Aceptar las conclusiones de la Comisión de Gasto Público en lo que tiene que ver con: descentralización, regalías mineras, gastos de seguridad y de justicia, reforma a la seguridad social pública. @ Subir el precio de la gasolina, de manera que iguale el precio externo. @ No continuar ajustando automáticamente el precio del café a los productores. @ Moderar los incrementos salariales de los trabajadores del sector público. @ Reducir los fondos de cofinanciación. @ No separar la Dian. @ Mejorar la supervisión de los impuestos. @ Ampliar la base del IVA. (continúa en la página siguiente)

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El origen cambiario del desajuste social...

través de las Operaciones de Mercado Abierto, Omas, que realiza el Banco de la República o de los títulos que emite la Tesorería (TES), tiene impacto fiscales inmediatos.14 El mal que carcome la economía en la presente coyuntura empezó en el frente cambiario y no en el fiscal. No pretendo desconocer los graves desequilibrios fiscales de la economía (González 1995). Comparto la mayor parte de las conclusiones de la Comisión de Racionalización del Gasto, que advierte sobre la fragilidad estructural de las finanzas públicas, pero creo que se le ha dado demasiadas largas al problema cambiario. Las fuerzas autónomas de la economía todavía no dan señales de que el desajuste haya llegado a su límite. La brecha puede profundizarse más. Por desgracia, la crisis política impide que se tomen medidas correctivas, como las que se esbozaron en los decretos de emergencia económica.

El conjunto de medidas propuestas por el Fondo reduciría el gasto del sector público en 1.5 billones de pesos. 14

Las pérdidas en que incurra el Banco de la República a través de las Operaciones de Mercado Abierto deben ser cubiertas con recursos del presupuesto nacional. Si hay utilidades, éstas pasan al gobierno. El aumento de las Omas hace prever que el costo de la política monetaria que deberá asumir el presupuesto oscila alrededor del 0.5% del PIB. El costo de la política monetaria aumentará este año porque a raíz de la masiva afluencia de dólares que hubo en las dos últimas semanas de diciembre del 96, entre el 3 de enero y el 24 de enero de 1997 el saldo de los Omas pasó de $1.2 billones a $ 2.0 billones.

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Jorge Iván González

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299

POLÍTICA SOCIAL Y

CONFLICTO

301

El empleo: una variable macroeconómica de enlace entre lo económico y lo social Consuelo Corredor Martínezv

A MANERA DE INTRODUCCIÓN La flexibilización del mercado de trabajo, FMT, se planteó como un componente esencial de los programas de apertura iniciados en los años noventa. Sin embargo, en Colombia al igual que en muchos países de América Latina, esta flexibilización se había venido dando desde el segundo lustro de los ochenta y de ahí que en los noventa no se hubiesen registrado niveles crecientes de desempleo como lo auguraban varios analistas. El mercado de trabajo ganó una importante flexibilidad sin necesidad de reformas institucionales de envergadura y ha sido estimulado por su propia dinámica interna para responder a las condiciones macroeconómicas. En América Latina en general, y en Colombia en particular, no se puede hablar de una alta regulación del mercado de trabajo, y si lo esv

Profesora asociada, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia.

303

Consuelo Corredor

tá, las instituciones son incapaces de hacer cumplir las leyes. De ahí que se haya dado un proceso creciente de flexibilización mediante una menor seguridad en el empleo, contratación para jornadas parciales y mayor subcontratación y trabajos a domicilio, todos factores que contribuyeron al deterioro de la calidad del empleo y a que se registraran tasas más bajas de desempleo que las que se esperaban. A esta baja contribuyó el importante aumento de la demanda interna en el primer lustro de los noventa, debido a las facilidades de crédito y a las bajas tasas de interés. En efecto el período 1990-1994 se caracterizó por unas modestas tasas de desempleo que oscilaron entre 10.6% en 1990 hasta caer a un 7.6% en 1993 y 1994, pero acompañadas de un creciente deterioro en el empleo. Sin embargo, como lo analizaremos en este documento, esta tendencia se revierte en forma significativa a partir de 1995 cuando la tasa de desempleo se eleva a un 9.3%, para alcanzar en 1996 el 11.5%, llegando en marzo de 1997 a 12.7%. Este comportamiento ascendente, que parece se mantendrá en 1997, constituye una verdadera amenaza para la estabilidad económica y sociopolítica del país. Sin duda, la variable empleo es central dentro de una estrategia de desarrollo, no sólo por consideraciones éticas y de justicia social, sino también como factor de sostenibilidad del proceso económico en tanto constituye la principal fuente de generación de ingresos y de demanda agregada. No menos importante es el empleo para la estabilidad sociopolítica de una nación. Así se ha entendido en el concierto internacional, a nivel de la región latinoamericana y en el caso más particular de Colombia. 304

El empleo...

A nivel internacional, desde la Cumbre de Desarrollo Social, realizada en Copenhague en marzo de 1995, se definieron tres cuestiones centrales: a) fomentar la integración social; b) reducir la pobreza; y c) generar empleo productivo. Se trata de un compromiso para enfrentar estos problemas en el inmediato futuro, dado que existen en el mundo entre 1.000 y 1.300 millones de pobres, 120 millones de desempleados, 700 millones de subempleados, 300 millones que devengan salarios de subsistencia —y de ellos la mayoría son mujeres—, y 100 millones de niños, entre 6 y 11 años, que no asisten a la escuela.1 En la región de América Latina, la Cepal desde 1991 viene proponiendo la necesidad de atender los costos sociales de las medidas económicas en forma explícita, mediante estrategias de carácter más estructural que ofrezcan garantías de mediano y corto plazo. De ahí su insistencia en La transformación productiva con equidad, la cual se apoya en tres ejes fundamentales: a) el progreso técnico; b) el empleo productivo; y c) la inversión en recursos humanos. A esta preocupación no ha escapado Colombia, si se juzga por lo enunciado en el plan de desarrollo El Salto Social, en el que se planteó el compromiso de hacer de lo social, y en particular de la búsqueda de la equidad, un propósito de desarrollo. Especial atención se le otorgó al empleo como propósito prioritario y como una variable de enlace entre los objetivos económicos y sociales. Obsérvese que en los tres casos —en la Cumbre, en Cepal y en el plan de desarrollo— el empleo se considera 1

Programa de Acción de la Cumbre mundial sobre Desarrollo Social. Naciones Unidas. Documento A/Conf.166/L1. Febrero de 1995

305

Consuelo Corredor

como una estrategia de primer orden para resolver los problemas de pobreza y de marginación social, pues se entiende que no son suficientes las medidas asistenciales, y que en su lugar hay que trabajar por la búsqueda de la equidad para garantizar mayores oportunidades de inserción en las dinámicas económicas nacional e internacional. En este sentido el empleo productivo y bien remunerado es un instrumento eficaz de inserción y participación social y de contribución al desarrollo económico y personal. Por supuesto que el éxito de una política de empleo depende en buena medida del escenario macroeconómico que favorezca el clima de inversión y en particular que haga rentable la generación de empleo productivo. Por otra parte, hoy día las ventajas competitivas no son herencia natural de acuerdo a la dotación de factores de un país, sino que son esencialmente creadas, a partir de la inversión en capital humano, lo cual compromete no sólo el desarrollo tecnológico y de infraestructura, sino también y principalmente la calificación de la mano de obra para que esa competitividad sea sostenible y permita una inserción creativa en el escenario internacional, lo que significa que las economías y su población se beneficien recíprocamente. Ese es el principal ejemplo de los países del Sudeste Asiático. Los procesos de ajuste y de reestructuración como escenario de la apertura económica han significado cambios en el mercado de trabajo, siendo particularmente importante el hecho de que cada vez más los niveles de empleo están asociados a los niveles de productividad. Esto no ocurría en el período anterior en el que prevaleció la estrategia de Industrialización por Sustitución de Im306

El empleo...

portaciones, ISI, apoyada en el mercado interno. En efecto, dados los niveles de protección, la mayor participación del Estado y el carácter oligopólico de buena parte de las empresas importantes, los niveles de empleo y de salarios dependían principalmente de la demanda efectiva (demanda interna de bienes y servicios.)2 Los niveles de salario se pactaban sin que su aumento afectara el empleo, pues estos mayores costos eran fácilmente trasladados a los precios. De esta forma fueron importantes la mejora y estabilidad de los puestos de trabajo. Pero como es sabido, la estrategia de ISI se fue agotando paulatinamente, acompañada de procesos inflacionarios y de restricción de divisas, acentuada a partir de la crisis de endeudamiento. Los procesos de reestructuración se fueron abriendo paso hacia la internacionalización y apertura de las economías, con lo cual dado el imperativo de la competitividad ello implicaba modificaciones importantes en el mercado de trabajo. Hoy día la estrecha relación entre empleo y productividad, hace de la educación de la fuerza de trabajo un imperativo de sobrevivencia.

REQUERIMIENTOS PARA LA GENERACIÓN DE EMPLEO

Dado el comportamiento del mercado laboral es evidente que se requieren estrategias agresivas en materia cuantita2

Prealc: Empleo y transformación productiva en América latina y El Caribe. Documentos de trabajo No.369. Santiago de Chile Octubre de 1992

307

Consuelo Corredor

tiva y cualitativa para generar y mejorar el empleo estable y garantizar los ingresos a todas las personas que quieren trabajar y buscan empleo. Estas estrategias deben incluir políticas macroeconómicas y políticas específicas. De todos es sabido que el clima macroeconómico es determinante para las decisiones de inversión y de éstas dependen las posibilidades de generar empleo. De ahí la importancia del comportamiento de la tasa de interés, del tipo de cambio, del nivel de ahorro y del comportamiento de la inflación. En cuanto a las políticas específicas se trata de políticas orientadas principalmente hacia la oferta de mano de obra, lo que significa poner el énfasis en planes de recalificación y capacitación, así como en educación y desarrollo científico y tecnológico. Este énfasis en el contexto macroeconómico y en la calificación de la mano de obra es compartido por H. López, al hacer explícita una conclusión de suma importancia, en los siguientes términos: El país debe convencerse de que la generación de empleo es una variable macroeconómica. No puede incidirse en ella mediante políticas microeconómicas o sectoriales (el alza en el empleo de un sector puede compensarse con reducciones en los otros). Bien visto el problema, sólo resulta posible promover el empleo agregado mediante dos instrumentos. El primero es el logro de un rápido crecimiento económico (que multiplique las vacantes abiertas en el sector moderno de la economía y que genere la demanda necesaria para que las microempresas puedan crear nuevas plazas de trabajo) y el segundo es una adecuada política de capacitación y educación (que adecue la oferta de capacitaciones con la demanda por las vacantes para el caso del empleo asalariado). A condición de que el sector moderno vaya bien,

308

El empleo...

las microempresas son capaces de acrecentar —vía un efecto multiplicador— los puestos de trabajo. Son, sin embargo, incapaces de liderar la generación del empleo. Por ello aunque sea doloroso reconocerlo (¡contradice su filosofía!), el principal objetivo de los programas de microempresas no puede ser la generación de trabajo; su sueño de implementar una contabilidad de empleos debe descartarse.3

Esta larga cita es muy conveniente para llamar la atención sobre el carácter macroeconómico del empleo y sobre las profundas articulaciones entre la dinámica del sector moderno y la microempresa, y su papel importante como proveedora de bienes y servicios y de generación de ingresos, pero desprovista de la responsabilidad de liderar la generación de empleo. El empleo en el plan de desarrollo

Uno de los méritos de la formulación del plan El Salto Social fue reconocer la enorme deuda social derivada de los procesos de ajuste y de reestructuración y la necesidad de trazar estrategias coherentes en los frentes económico y social, superando la dicotomía que tradicionalmente se había establecido entre el crecimiento y la distribución. Este mérito lo reconoció el Consejo Nacional de Planeación, al señalar en su evaluación:

3

Hugo López. El empleo informal urbano en Colombia: un balance de los cambios acaecidos entre los ochenta y los noventa. Cide. Medellín enero de 1996. Trabajo realizado para el DNP y Fonade. p.81

309

Consuelo Corredor

La corrección de estos desequilibrios de hondo impacto social se ha colocado en la agenda de los gobiernos de América Latina a mediados de esta última década del siglo. El Salto Social aparece justamente en esta coyuntura y puede interpretarse como una temprana respuesta colombiana a la amenaza de agudización de las consecuencias regresivas del ajuste macroeconómico y de la apertura, como un freno al proceso de deterioro de la equidad, y como una agenda para empezar a pagar sin dilación la “deuda social” que comienza a crecer en forma intolerable para los grupos más pobres de la sociedad.4

En efecto, en el plan de desarrollo propuesto por el actual gobierno se establecen como principios orientadores la equidad y la solidaridad. Ello permitió situar al empleo productivo —junto con la educación— como ejes centrales de la estrategia de desarrollo. A nivel del diagnóstico se reconocía que en el período 1990-1994 la tasa de desempleo había oscilado en torno al 9%, la cual ya se consideraba como muy preocupante (ver gráfico 1). Dentro de los desempleados se identificó como grupo más vulnerable a los jóvenes (entre 12 y 24 años) y dentro de ellos a la población femenina. Igualmente alarmante fue el diagnóstico sobre el empleo informal al representar 1/3 de los ocupados, e incluyendo los trabajadores de microempresas (menos de 10 trabajadores) el porcentaje se eleva al 50%. El subem-

4

Análisis general del proyecto del plan. Consejo Nacional de Planeación. CUADERNOS DE ECONOMÍA No.22 Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional. Bogotá: marzo de 1995 P.39

310

El empleo...

pleo y el empleo temporal también se detectaron como problemas. Para 1993 el primero representaba el 16% de la fuerza laboral y el segundo un 19.5%.

De esta forma se reconoció que si bien en los 4 años de apertura no se habían disparado las tasas de desempleo, lo que sí era evidente era un deterioro en su calidad. Por consiguiente el problema debería ser tratado cuantitativa y cualitativamente: generar nuevos puestos de trabajo pero también mejorar su calidad.

La política propuesta en el plan estableció una doble estrategia en lo económico y en lo social, proponiendo en lo económico una política macroeconómica sana, la búsqueda de competitividad y una activa política de empleo. En lo social se propuso elevar el nivel educativo y adelantar una política de fomento a la economía solidaria y a la pequeña propiedad.

En cuanto a la estrategia activa de empleo, en el plan se pueden identificar políticas por el lado de la oferta y de la demanda: 311

Consuelo Corredor

@ Un sistema de intermediación laboral (Sena); @ Un plan de subsidio al desempleo ligado a la capacitación (Sena).

Por el lado de la demanda: @ La meta de generación de 1.600.000 empleos; @ Un plan de empleo de emergencia vinculado a la red de solidaridad social.

De las estrategias de empleo formuladas en el Plan sale bien librado el Sena tanto en formación profesional como en intermediación laboral. Según el DNP entre septiembre de 1995 y septiembre de 1996 se logró una capacitación del 136% de la meta propuesta en cursos cortos y de 169% en cursos largos. En el empleo urbano de emergencia entre 1995 y 1996 se desembolsó el 92% de los recursos asignados ($29.716 millones) y en el empleo rural de emergencia se desembolsó el 64% de los recursos asignados ($34.786 millones). No obstante estos resultados puntuales, sus alcances son muy limitados y siguen siendo válidos los vacíos señalados a la política propuesta. Resumiendo los más importantes:5 5

La Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional adelantó una evaluación del Plan publicada en el No.22 de la revista CUADERNOS DE ECONOMÍA. Bogotá: marzo de 1995. Ver en especial sobre el tema el artículo de Consuelo Corredor: La equidad como propósito del desarrollo.

312

El empleo...

@ La generación de 1.600.000 empleos se estableció sobre la base de un crecimiento promedio del PIB entre 5 y 6% anual. Esta relación ignora que hoy día se pueden lograr tasas relativamente satisfactorias del crecimiento sin que ellas impliquen un mayor crecimiento del empleo, por la reducción en la elasticidad empleo producto, ocasionada principalmente por los cambios tecnológicos que hacen que la absorción de mano de obra tenga ritmos decrecientes. Es así como en el período 1990-1994 la tasa de crecimiento del PIB fue en promedio de 4% y el crecimiento del empleo pasó de 3% a 2.5%, en el último año. Estas posibilidades de generación de empleo se restringen aún más cuando hay desaceleración económica, que es lo que ha ocurrido en el último año en el país. @ La distribución sectorial de los empleos a generar le otorga el 70% de ellos a los sectores no transables, lo que no deja de resultar paradójico en un contexto de apertura (ver cuadro 1) @ La meta de generación de empleos se consideró bastante modesta para las necesidades del mercado laboral. Las estimaciones de A. Zerda para superar carencias de cantidad y calidad son de 2.817.000, muy por encima de 1.600.000 (ver gráfico 2, p. 315).

La mayor productividad si bien se traduce en reducción de costos laborales, no necesariamente va acompañada de un aumento en las remuneraciones. Así se constata para la industria entre 1974 y 1991 —periodo en el cual la productividad creció de 0.48 promedio anual a 6.23— mientras la remuneración decreció de un 4.4 a 2.0%.6

6

Álvaro Zerda. El plan de empleo en el salto social... op.cit. cuadro 4, p. 131.

313

Consuelo Corredor

ESTRATEGIAS

CTD. ESTRATEGIAS EMPLEOS

CTD. EMPLEOS

Modernización Industrial

200.000

Servicios gobierno

Modernización Agropecuaria

225.000

Servicios domiciliarios

160.000

Construcción

115.000

Pequeña y mediana minería

60.000

Comercio

330.000

Servicios privados

500.000

Total en los cuatro años

1.600.000

Públicos

10.000

Fuente: Presidencia de la República, DNP, El Salto social, Bases para el Plan Nacional de Desarrollo, Santafé de Bogotá 1994.

EL CONTEXTO MACROECONÓMICO: METAS Y LOGROS

Es ampliamente aceptado que el clima macroeconómico es determinante en las expectativas de los diferentes agentes, en particular para las decisiones de inversión y 314

El empleo...

los ingresos esperados. Lamentablemente los principales indicadores económicos no son satisfactorios. El diagnóstico del Plan Nacional de Empleo (Conpes 1995) señaló que los problemas del empleo provenían principalmente de restricciones económicas para ser competitivos internacionalmente, a la revaluación y a deficiencias de la oferta laboral (baja calificación formal y capacitación). Sin embargo hoy día esos factores persisten: notorio déficit comercial, la revaluación sigue en ascenso, el crecimiento del PIB se debilita y persiste el desempleo estructural.

Fuente: Zerda, Alvaro. El Plan de Empleo en el Salto Social. Apuntes del CENES. Separata No. 3. ed. CENES. UPTC Tunja. 1995. p.133.

En efecto, en 1996 la actividad económica presentó signos de continuo debilitamiento, lo que dio lugar al debate sobre si se trataba de una situación de recesión o de desaceleración y quién era el culpable. En cualquier caso lo que es evidente es que el comportamiento de las

315

Consuelo Corredor

principales variables económicas no fue satisfactorio, que las metas propuestas por el gobierno quedaron sin cumplirse y que por el comportamiento económico del primer trimestre del presente año es claro que estamos ante una recesión. En efecto, el gobierno estableció como metas para 1996 una inflación de 17%, un crecimiento del Producto Interno Bruto, PIB, de 5% y la generación de 1.600.000 empleos en el cuatrienio. Para el presente año la meta de inflación es de 18%, el crecimiento del PIB de 4% y la reciente cumbre de empleo estableció una modesta cifra de 120.000 nuevos puestos de trabajo.

En materia de inflación

En cumplimiento del mandato constitucional de controlar la inflación, dado a la Junta Directiva del Banco de la República, ésta ha practicado una dura política monetaria. Sin embargo, la inflación no cede y a diciembre se situó en 21.6% con lo cual quedó atrás la meta de 17%. Si bien desde 1991, cuando se le dio el mandato a la Junta, en ningún año se ha logrado cumplir la meta, la inflación del año siguiente había sido inferior o igual a la anterior, en 1996 se revirtió la tendencia y terminamos con una inflación mayor a la del año anterior. La inflación para ingresos bajos fue de 21.28% y para ingresos medios de 21.89%. En lo corrido del año anterior los rubros que más jalonaron el IPC fueron educación (36.7%, incremento de pensiones, textos y matrículas), vivienda (24%), salud (22.2%), y transporte (20%). Paradójicamente, precios en su mayoría administrados. Por su parte los rubros con 316

El empleo...

mejor comportamiento fueron los alimentos (18.26%) y vestuario.

Fuente DANE.

Una de las principales consecuencias de la estricta política monetaria seguida ha sido el alza en las tasas de interés, que si bien en los últimos meses han bajado, aún no se sitúan a niveles convenientes para promover una verdadera reactivación. La Junta dice que las tasas no bajarán mientras no ceda la inflación y haya un mayor recorte del gasto público, a lo que se agrega la incertidumbre por la crisis política que aumenta el riesgo y presiona las tasas al alza. Las altas tasas contribuyen a la desaceleración de la economía pues deprimen la demanda, restringen el capital de trabajo y encarecen el crédito. De esta forma, la política monetaria profundamente restrictiva ha estrangulado la actividad productiva con el consiguiente costo del desempleo, en aras de bajar la inflación, sin siquiera lograrlo satisfactoriamente. En lo corrido del año la inflación ha cedido y de continuar esta tendencia podría esperarse cumplir la meta del 18%. Entre enero y mayo el IPC creció 10% y el acu317

Consuelo Corredor

mulado anual (mayo del 96-mayo del 97) es de 18.6%. En lo corrido del año la educación, la salud y el transporte han aumentado por encima del promedio del IPC. Es preocupante que en mayo el IPC para ingresos bajos (1.78%) fue superior al de ingresos medios (1.52%). La tendencia a la baja de la inflación puede estar asociada principalmente a la caída de la demanda por el escenario recesivo. Si esta es la tendencia de la inflación, sería de esperar una reducción mayor de las tasas de interés, que en los últimos meses han caído en cerca de diez puntos, pero que es necesario bajar por lo menos a la meta de inflación. Adicionalmente, es necesario reducir el margen de intermediación para que en efecto caigan en forma importante las tasas de colocación. Si a lo anterior se suma el ajuste fiscal, ya estarían dadas las condiciones para que la Junta del Banco de la República flexibilice la política monetaria. En materia de crecimiento económico

En el debilitamiento de la demanda y de la producción inciden mucho las altas tasas de interés pues reducen en forma importante la inversión privada y el consumo, con lo cual se desacelera la actividad económica. El Plan estimó un crecimiento anual promedio del PIB de 5.6% entre 1994 y 1998, lo que permitiría un crecimiento del empleo promedio de 2.7% y así se propuso generar 1.600.000 puestos de trabajo. Los cálculos de empleo se hicieron con una elasticidad empleo-PIB de 0.49%, y ya en 1995 fue inferior a la prevista: tan sólo de 0.32% y con un crecimiento del 5.3% el empleo sólo creció en 0.89%. 318

El empleo...

De ahí que de la meta gubernamental del 5% inicial para el PIB en 1996, el DNP tuvo que revisar la cifra en dos oportunidades: primero la redujo a 4% y en Septiembre a 3.5%. Sin embargo, el deficiente desempeño sectorial se tradujo en un crecimiento precario de 2.1%, lo cual es muy insatisfactorio frente a lo ocurrido en la década (ver gráfico 4). Los sectores más dinámicos fueron minería y petróleo, servicios, transporte y comunicaciones y el sector financiero. Las peores coyunturas son para el sector agropecuario, la industria, la construcción y el comercio. Obsérvese que en estos tres últimos su comportamiento depende mucho del dinamismo de la demanda interna y al estar ésta deprimida entonces se desestimula su actividad. Particularmente preocupante es el caso de la industria que en 1996 tuvo una caída de 3%, siendo el comportamiento más negativo de los últimos 15 años.

Fuente: Dane

La desaceleración de la economía se explica fundamentalmente por las siguientes razones:

319

Consuelo Corredor

@ La drástica política monetaria; @ La recesión en la construcción; @ La caída de los precios del café; @ La incertidumbre política; @ La revaluación del peso; @ La recesión en Venezuela.

Un comentario adicional es necesario con relación a la drástica política monetaria. Esta se adoptó desde fines de 1994 con el fin de desacelerar la demanda interna y estimular el ahorro para evitar que aumentara el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las elevadas tasas de interés, resultado principalmente de esa política, contribuyen en forma importante a explicar los grandes incentivos para la entrada de divisas que en diciembre saltaron a la espectacular cifra de 10.600 millones de dólares. Igualmente son un factor determinante de la desaceleración económica, lo cual redundó en abultar el déficit fiscal al dejar de percibir por recaudos 800.000 millones de pesos. Estas dos razones fueron las que sustentaron la declaratoria gubernamental de la emergencia económica, con un gran costo en materia de incertidumbre. Uno se pregunta, ¿no habría sido deseable una política más laxa que hubiera permitido menores tasas de interés que se tradujeran a la vez en mayor crecimiento económico, un mayor empleo y una mayor tributación? Piénsese que el Gobierno esperaba que con las medidas de emergencia se recaudarán 600.000 millones de pesos, equivalentes a cerca del 0.5% del PIB, cuando por desaceleración se dejaron de recaudar 800.000 millones. Caída la emergencia económica el hueco fiscal permanece, esperando ser sub320

El empleo...

sanado parcialmente mediante un proyecto de reforma tributaria. El comportamiento económico en el primer trimestre del presente año confirma el declive de la actividad económica. Corridos los primeros cinco meses se ve como imposible alcanzar la meta de crecimiento del PIB de 4%. De hecho la directora del DNP ya la revisó a un 3.5%, la cual continua siendo muy optimista. En el primer trimestre del 97 el PIB cayó en 1.22%, frente a un 4.6% de crecimiento en el mismo período del año anterior. Si tenemos en cuenta que en el último trimestre de 1996 el PIB decreció en 0.4%, llevamos seis meses con crecimiento negativo, lo que ha hecho evidente el escenario recesivo. Si miramos el comportamiento sectorial (cuadro C.3) encontramos que de los 9 sectores básicos, 6 cayeron en el primer trimestre. Sólo crecieron positivamente electricidad, gas y agua, transporte y servicios. El mal comportamiento del primer trimestre se atribuye principalmente al ajuste fiscal (afectó los servicios del gobierno y las obras civiles), a la política monetaria, a la caída de la cosecha cafetera y a la revaluación del peso. El comportamiento económico descrito dibuja un escenario bastante pesimista para la reactivación económica y con ella para la generación de empleo. De hecho algunos analistas le apuestan a un crecimiento del PIB de 2%. Para que el clima económico se torne favorable es necesario promover en forma decidida la inversión y las exportaciones, y por tanto, se tiene que persistir en la reducción de las tasas de interés y en frenar la revaluación del peso. 321

Consuelo Corredor

Sectores

Primer trimestre/1996

Primer trimestre/1997

Agropecuario

2,7

-3,5

Agropecuario sin café,

0,2

-0,2

Café pergamino

43,9

-36

Minería

12,3

-1,8

Industria

0,1

-2,6

Industria sin café

-1,0

-4,1

Electricidad, gas y agua

2,6

4,0

Construcción

5,7

-6,6

Comercio

2,1

-2,8

Transporte

6,5

2,2

Sector financiero

6,7

-3,8

Servicios

9,2

6,1

Total

4,6

-1,22

Fuente: Dane, DNP, Umacro

322

El empleo...

EL DETERIORO DEL MERCADO LABORAL En un estudio publicado a inicios de 1996 en el Cinep7 ya se registraban las preocupaciones sobre el comportamiento del desempleo. Al respecto se señalaba: @ Las políticas adoptadas desde mediados de los ochenta no significaron aumentos considerables en el desempleo, pero sí un deterioro en su calidad; @ Se constataba un crecimiento relativamente satisfactorio pero acompañado de una desaceleración en el ritmo de crecimiento del empleo urbano; @ Se advertía sobre una reducción en el coeficiente de empleo.

Y se concluía: Las reducciones del coeficiente de empleo en todas las ciudades indican que el ritmo del empleo va a la zaga del de la población en edad de trabajar, PET. El aumento de la tasa de desempleo no ha sido significativa porque la población económicamente activa, PEA, ha aumentado a un ritmo moderado. Pero en el futuro cercano, si el coeficiente de empleo sigue cayendo, es muy probable que aumente la tasa de desempleo. La liberación de los mercados —y en especial de los flujos de capital— ha puesto al descubierto la fragilidad de las economías. En el caso de la mayoría de los países de América Latina, los efectos desestabilizadores poco han contribuido al fomento de la inversión productiva. 7

Consuelo Corredor y Jorge I. González. Estabilidad Macroeconómica, empleo e ingresos. Revista CONTROVERSIA. Segunda Etapa No.168 Bogotá: mayo de 1996.

323

Consuelo Corredor

La dinámica del empleo y del ingreso se ha frenado. El ritmo de reducción de la pobreza, medida por línea de pobreza, se ha desacelerado. El crecimiento no se ha traducido en más y mejores empleos y ello ha agravado las inequidades.8

Esta misma preocupación expresa H. López al examinar el comportamiento del mercado laboral desde la segunda mitad de los años ochenta: registra cómo durante el segundo lustro de los ochenta la generación urbana de empleo fue jalonada por el sector informal, intensivo en mano de obra no calificada y de baja productividad. Desde comienzos de los noventa la demanda de trabajo fue liderada por el sector formal intensivo en trabajo asalariado y relativamente calificado. Y luego concluye: «Sin embargo, la coyuntura laboral parece, además, estar cambiando, recientemente, de signo a nivel urbano. El empleo asalariado ha comenzado a desacelerarse y la expansión de la ocupación está siendo otra vez liderada por los empleos informales, por cuenta propia, de tipo comercial y de baja calidad. En ausencia de una adecuada política macroeconómica el crecimiento y, con él, la calidad del empleo podría volver a deteriorarse».9 El comportamiento económico hasta el momento parece concedernos la razón en cuanto a las preocupaciones y conclusiones anotadas tal como se registra en el mercado laboral:

8

Ibid., p.88-89.

9

Hugo López. Op. cit.

324

El empleo...

@ A partir de septiembre de 1994 la tasa de desempleo se ha comportado de una forma creciente: desde septiembre de 1994 a septiembre de 1995 la tasa de desempleo aumentó del 7.6% al 8.7% y en septiembre de 1996 se elevó al 12.1%, lo que equivale a 665.886 desempleados. Esa tendencia al crecimiento se mantuvo y el desempleo cerró en Diciembre con un 11.5% (ver gráfico 1, p. 311) y en marzo del presente año se situó en 12.7% equivalente a 800.000 desempleados; @ La tasa global de participación laboral (PEA/PET) que constituye la oferta laboral ha venido aumentando. Mientras en el segundo lustro de los ochenta rondó el 58%, en los noventa superó la barrera del 60%, en 1995 se situó en 61.4% y en 1996 se situó en 60%; 10 @ La PEA ha venido creciendo por la incorporación de jóvenes y la vinculación de la mujer en lo cual tiene que ver la presión por complementar ingresos ante caídas en su capacidad adquisitiva; @ La creación de empleo se había venido desacelerando a pesar del comportamiento positivo que registró el PIB hasta 1995, desaceleración que se pronunció dado el deficiente comportamiento del PIB en el año 1996(ver gráfica 5); @ La desaceleración del empleo es más pronunciada para el caso de la construcción. De los nueve sectores, cuatro presentan tasas de crecimiento negativas. En su orden, construcción, comercio, electricidad, gas y agua e industria manufacturera (cuadro 3);

10

DNP. Indicadores de coyuntura económica. Resultados preliminares de 1996. Vol.2 No.1 Bogotá Enero de 1997.

325

Consuelo Corredor

Fuente:DANE.

Cuadro 3. Ocupación en las siete principales áreas metropolitanas por ramas de actividad económica (tasa de crecimiento anual porcentual a septiembre) Sector

1993

1994

1995

1996

Agropecuario

-14.9

16.6

-20.6

21.1

Minas y canteras

-2.7

24.2

-23.4

7.1

Industria manufacturera

4.5

-0.6

0.0

-1.4

Electricidad, gas y agua Construcción

0.8

-3.5

12.4

-2.2

18.7

8.1

8.1

-20.6 -3.2

4.7

5.3

-0.5

Transporte y comunicaciones

13.5

3.0

3.5

6.4

Establecimientos financieros

10.1

5.0

3.9

12.0

Servicios personales

3.0

-3.7

3.2

1.3

Total

5.5

1.4

0.8

-10.6

Comercio, restaurantes y hoteles

Fuente: DANE - Encuesta Nacional de Hogares. Cálculos DNP-UDS-Umacro. Tomado de Indicadores de Coyuntura Económica, Unidad de Análisis Macroeconómicos. DNP, Bogotá, enero 1997.

@ En cuanto a la composición del empleo se mantiene la estructura de los últimos años: mayor participación en la

326

El empleo...

industria, aunque en descenso, al igual que en los servicios. En comercio, sector financiero y construcción ha aumentado levemente (cuadro 4);

Cuadro 4. Composición porcentual del empleo por sectores. Siete áreas metropolitanas, 1991-1996 (meses de marzo) Sector Agricultura

1991

1993

1996

1,5

1,2

1,1

Minas y canteras

0,4

0,4

0,3

Industria

23,2

24,2

21,7

Electricidad, gas y agua

0,8

0,7

0,7

Construcción

5,5

6,4

7,1

Comercio, restaurantes y hoteles

24,9

24,8

25,7

Transporte y comunicaciones

6,0

6,4

7,0

Financiero

7,8

7,5

8,5

Servicios

29,8

28,3

27,9

Sin especificar

0,1

0,1

0,0

Fuente: Zerda, Álvaro. Política activa de empleo en el Salto Social...op.cit. p.12

@ En materia de calidad las cosas no parecen mejorar: el empleo temporal que en 1994 era de 17%, en diciembre de 1.996 fue de 21.3% y el subempleo alcanzo el 17.8% de la población ocupada. La participación del empleo informal se han mantenido al nivel de 1994: 1/3 parte contabilizando sólo familiares sin remuneración, empleo doméstico y trabajadores por cuenta propia. Si se contabiliza la microempresa (de menos de 10 trabajadores) la participación aumenta al 50%; 11

11

Zerda, 96. Cuadro 6, p.13.

327

Consuelo Corredor

@ Los grupos más vulnerables continúan siendo las mujeres y los jóvenes: para 1996 la tasa de desempleo de los hombres fue de 9.2% mientras que para las mujeres fue de 14.8%. Entre los 12 y 49 años el desempleo es mayor entre las mujeres que entre los hombres. Los jóvenes entre 12 y 29 años representan más del 50% de los desempleados.12

Tenemos entonces que en la desaceleración del empleo han incidido distintos factores, entre los cuales cabe mencionar: ♦

Un crecimiento del PIB de tan sólo 2.1%;

♦

Una elasticidad producto-empleo en descenso;

♦

La recesión de la construcción que había generado el 44% de los puestos de trabajo en el bienio 92-94 y que presentó una caída del empleo del 13% entre junio de 1995 y junio de 1996;

♦

El crecimiento de las tasas de interés que desalentó la inversión;

♦

La disminución del empleo manufacturero por la revaluación del peso y por una mayor productividad laboral como respuesta al aumento de los costos laborales derivados principalmente de la Ley 100 y de la poca mano de obra calificada.

El comportamiento económico descrito y las características del mercado laboral explican el comportamiento ascendente del desempleo a lo cual habría que agregar la

12

DNP. Indicadores de coyuntura...op.cit.

328

El empleo...

incertidumbre por la crisis política y el ajuste fiscal. La primera por cuanto ha retrasado proyectos de inversión y ha llevado a reconsiderar el enganche de nuevos trabajadores, tal como lo registran diversas encuestas. El segundo, que acompañado de la reestructuración del sector público, ha implicado que éste deje de ser un importante generador de empleo. Es indudable entonces que hay serios problemas en la estructura económica para absorber la creciente oferta de mano de obra, así como enormes restricciones para mejorar su calidad. De ahí que sea difícil esperar que se vayan a cumplir las modestas metas del plan. El mismo gobierno reconoce que en los dos primeros años se generaron sólo 480.000 empleos, cuando se debían haber generado 800.000. Entre Junio de 1995 y Junio de 1996 se destruyeron 121.000 puestos de trabajo en las 10 áreas metropolitanas cubiertas por el Dane.13 Si desde un inició se señaló como modesta la meta de 1.600.000 empleos ahora son mayores los requerimientos por el aumento del desempleo. Finalmente es conveniente señalar que estos cambios en el comportamiento del mercado laboral no han afectado en forma importante la estructura ocupacional, pero sí se registra una mejora en el nivel educativo de la población trabajadora acompañada de una mejora en los niveles salariales pero que en todo caso no ha impedido que el diferencial de salarios entre la mano de obra calificada y no calificada se haya aumentado.

13

Ibid.

329

Consuelo Corredor Cuadro 5. Encuesta Nacional de Hogares. Etapas 51 a 91 marzo 1986 a 1996 serie población ocupada por posición ocupacional participación siete áreas metropolitanas POBLACIONAL OCUPACIONAL

TOTAL

EH51 1986

EH55 EH59 EH63 1987 1988 1989

EH67 EH71 1990 1991

EH75 EH79 1992 1993

EH83 EH87 1994 1995

EH91 1996

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

2

1.9

1.9

1.7

1.4

1.5

1.5

1.5

1

1

1.2

Obrero empresa particular

51.2

51.7

51.2

52.3

53.6

51.9

53.4

54.9

56.7

55

54.9

Obrero empresa del gobierno

10.3

10.2

10.3

10

10.2

10.7

9.3

8.4

8

7.8

8

Empleado doméstico

6.8

6.6

6.0

6.1

5.6

5.6

5.4

4.9

5.1

3.9

4.4

Trabajador por cuenta propia

25.4

25

25.7

24.5

24.6

25.7

25.5

25.1

25.3

28.1

26.9

Patrón o Empleador

4.2

4.7

4.9

5.3

4.6

4.6

5.0

5.2

4.

4.2

4.6

Trabajador familiar

100

HOMBRES TOTAL

62

62

61

61

61

60

58

59

59

59

58

Trabajador familiar

0.8

0.7

0.6

0.5

0.5

0.5

0.4

0.4

0.3

0.3

0.3

Obrero empresa particular

33.8

34.2

33.7

33.6

34.7

32.8

33

33.5

34.8

33.3

32.6

6

6.1

6.1

5.6

5.8

6

4.9

4.7

4.3

4.3

4.2

Obrero empresa del gobierno Empleado doméstico

0.2

0.2

0.1

0.1

0.2

0.2

0.2

0.1

0.2

0.1

0.1

Trabajador por cuenta propia

17.4

16.6

16.8

16.4

16.1

16.5

15.8

15.9

16.5

17.9

17.2

Patrón o Empleador

3.4

3.9

3.9

4.3

3.6

3.6

4

4

3.1

3.5

3.6

MUJERES TOTAL

38

38

39

39

39

40

42

41

41

41

42

Trabajador familiar

1.2

1.3

1.2

1.2

0.9

1

1.1

1.1

0.6

0.7

0.9

Obrero empresa particular

17.4

17.5

17.6

18.7

18.9

19.1

20.4

21.4

21.9

21.7

22.2

Obrero empresa del gobierno

4.3

4.1

4.3

4.4

4.4

4.7

4.4

3.7

3.7

3.5

3.7

Empleado doméstico

6.6

6.4

5.8

6

5.4

5.4

5.2

4.8

4.9

3.7

4.2

8

8.4

8.9

8.1

8.5

9.1

9.7

9.2

8.8

10.2

9.8

0.8

0.8

0.9

0.9

1.0

1.0

1.0

1.2

0.8

0.9

1.2

Trabajador por cuenta propia Patrón o Empleador

Fuente: Cuentas Nacionales, Dane

En efecto, durante el decenio 1986-1996 la distribución de los trabajadores por posición ocupacional se ha mantenido sin grandes cambios (cuadro 5). A lo largo de la década algo más del 50% de los trabajadores ha estado vinculado como obrero en empresa particular, registrándose un leve aumento de tres puntos. Le sigue en importancia los trabajadores por cuenta propia que ha mantenido una cuarta parte de la participación con un leve

330

El empleo...

aumento de 1.5 puntos. Estos leves aumentos se han dado a costa de una reducción de dos puntos de los obreros al servicio del gobierno y del empleo doméstico, respectivamente. Al diferenciar los trabajadores por sexo encontramos que los tres puntos de aumento en obreros vinculados a empresas particulares se explican en su totalidad por la mayor participación de las mujeres, que al inicio de la década representaban el 38% del total de la población ocupada y al finalizarla representan el 42%, mayor participación cooptada principalmente por el sector privado. Aunque el empleo doméstico femenino viene registrando un descenso, éste sigue siendo la tercera fuente de empleo para las mujeres. Con relación a la estructura de ingresos de la población ocupada (cuadro 6), a lo largo de la década el grueso de la población trabajadora se ubica en el rango entre medio y tres salarios mínimos. Sin embargo, dentro de ese rango ha habido una modificación importante: mientras en 1986 el 21.4% de los trabajadores devengaban entre medio y un salario mínimo, en 1996 cae su participación a 12.6% en favor de un aumento en los rangos de uno a dos, y de dos a tres salarios mínimos. Este aumento se registra con mayor fuerza en el caso de la mano de obra femenina, lo cual puede estar asociado al importante aumento en el nivel educativo de las mujeres (cuadro 7), que a nivel de secundaria y educación superior han mejorado su participación, aunque sigue siendo muy inferior a la de los hombres.

331

Consuelo Corredor Cuadro 6. Encuesta Nacional de Hogares. Etapas 71 a 91 marzo 1991 a 1996 población ocupada según ingreso mensual y sexo. Siete áreas metropolitanas Ingreso mensual numero de salarios y por sexo

Eh51—1986 Total

Eh91—1996 Total

Eh51—1986 (%)

Eh91—1996 (%)

3.508.854

5.011.299

100

100

No informal

434.238

890.293

12.4

13.8

No recibe salario

84.665

126.612

2.4

2.5

Menos de ½ salario

292.688

284.298

8.3

5.7

½ a menos de 1

749.739

632.752

21.4

12.6

1 a menos de 2

1.280.653

1.973.339

36.5

39.4

2 a menos de 3

371.014

661.076

10.6

13.2

3 a menos de 5

171.679

355.548

4.9

7.1

5 a menos de 8

93.871

166.699

2

3.3

8 a menos de 10

21.484

27.948

0.6

0.6

10 y más

32.823

92.734

0.9

1.9 58

Total

Hombres total

2.160.298

2.906.794

62

No informal

314.660

448.899

9

9

No recibe salario

36.984

58.353

1.1

1.2

Menos de ½ salario

114.823

102.298

3.3

2

½ a menos de 1

418.011

311.774

11.9

6.2

1 a menos de 2

792.313

1.124.636

22.6

22.4

2 a menos de 3

253.518

430.623

7.2

8.6

3 a menos de 5

127.841

224.448

3.6

4.5

5 a menos de 8

55.544

108.839

1.6

2.2

8 a menos de 10

17.936

21.011

0.5

0.4

10 y más

29.043

75.908

0.8

1.5

1.348.856

2.104.505

38

42

119.578

241.394

3.4

4.8

Mujeres total No informal No recibe salario

47.761

68.239

1.4

1.4

Menos de ½ salario

177.665

182.500

5.1

3.6

½ a menos de 1

331.728

320.073

9.5

6.4

1 a menos de 2

488.340

848.703

13.9

16.9

2 a menos de 3

117.136

230.448

3.3

4.6

332

El empleo... Cuadro 6. Encuesta Nacional de Hogares. Etapas 71 a 91 marzo 1991 a 1996 población ocupada según ingreso mensual y sexo. Siete áreas metropolitanas Ingreso mensual numero de salarios y por sexo

Eh51—1986 Total

Eh91—1996 Total

Eh51—1986 (%)

Eh91—1996 (%)

3 a menos de 5

44.133

131.100

1.3

2.6

5 a menos de 8

14.327

57.860

0.4

1.2

8 a menos de 10

3.545

6.937

0.1

0.1

10 y más

3.775

16.825

0.1

0.3

Fuente: Cuentas Nacionales, Dane

Es de destacar, que en la década, el nivel educativo de los trabajadores ocupados aumentó en forma significativa. Mientras en 1986 el 36% de los trabajadores tenía sólo educación primaria y el 44% secundaria, para 1996 los de primaria sólo representan el 26%, mientras que los de secundaria aumentan su participación de 44% a 50%, y con educación superior ganan cinco puntos. Como ya se dijo, estos aumentos son más significativos en el caso de las mujeres. Cuadro 7. Encuesta Nacional de Hogares. Etapas 71 y 91 marzo 1991 a 1996. Población ocupada según nivel educativo y sexo siete áreas metropolitanas Ingreso mensual número de salarios y por sexo.

Eh51-1986 Total

Total

(%)

(%)

Total

3.508.854

5.011.299

100

100

Ninguno

109.915

89.899

3.1

1.8

Primaria

1.266.112

1.301.011

36.1

26

Secundaria

1.538.588

2.511.598

43.8

50.1

594.239

1.084.020

16.9

21.6

—

24.771

—

0.5

2.160.298

2.906.794

62

58

Superior No informa Hombres total

Eh91-1996

Eh51-1986

Eh91-1996

Ninguno

58.369

50.268

1.7

1

Primaria

788.607

788.357

22.5

15.7

Secundaria

946.616

1.462.329

27

29.2

333

Consuelo Corredor Cuadro 7. Encuesta Nacional de Hogares. Etapas 71 y 91 marzo 1991 a 1996. Población ocupada según nivel educativo y sexo siete áreas metropolitanas Ingreso mensual número de salarios y por sexo.

Eh51-1986

Eh91-1996

Eh51-1986

Eh91-1996

Total

Total

(%)

(%)

366.708

590.352

10.5

11.8

—

15.488

—

0.3

1.348.856

2.104.505

38

42

Ninguno

51.546

69.631

1.5

0.8

Primaria

477.603

612.654

13.6

10.2

Secundaria

591.972

1.049.269

16.9

20.9

Superior

227.533

493.668

6.5

9.9

—

9283

—

0.2

Superior No informa Mujeres total

No informa Fuente: Cuentas Nacionales, Dane

Sin duda este mayor nivel educativo tiene que ver con las mayores coberturas logradas en los últimos años y con la evidencia para la clase trabajadora de que hoy los salarios y el nivel de empleo están más asociados a la productividad que a otros factores. No obstante esta mejora relativa de la población trabajadora en rango de salarios y en nivel de educación, en el último lustro parece haberse aumentado la desigualdad de ingreso entre la mano de obra calificada y no calificada. Así se desprende de un estudio dirigido por A. Reyes,14 en el que se calcula la desigualdad del ingreso urbano para las 7 ciudades principales en el período 1990-1995, el 14

Álvaro Reyes et. al. Distribución de los ingresos urbanos en Colombia en la década del noventa. Bogotá: Facultad de Economía Universidad Externado de Colombia, abril de 1996.

334

El empleo...

cual resulta muy interesante al centrarse en este período de apertura y por abordar la polémica sobre censuramiento de ingresos.15 De ahí que sea importante analizarlo ciudadosamente. Tomando como variables de análisis el ingreso individual, el ingreso familiar y el ingreso familiar percápita, concluye que en el período 1990-1995 ha aumentado la desigualdad, diferenciando dos subperíodos: 1990-1993 de claro deterioro y 1993-1995 de estancamiento, pero superando en todo caso, al primer subperíodo, tal como se puede apreciar en el cuadro 8. Cuadro 8. Coeficientes de Desigualdad de Gini Marzo de:

Ingreso individual

Ingreso familiar

Ingreso familiar

de ocupados

Total

Per cápita

1990

0,433

0,467

0,496

1991

0,454

0,476

0,523

1992

0,470

0,494

0,535

1993

0,476

0,501

0,547

1994

0,470

0,492

0,523

1995

0,472

0,492

0,526

Fuente: Reyes, Álvaro et. al: Distribución de los ingresos urbanos en Colombia en la década del noventa. Bogotá: Universidad Externado de Colombia., 1996

15

Este es uno de los principales problemas que tienen los cálculos sobre distribución del ingreso. Las Encuestas de Hogares del Dane, EH, que son la fuente primaria de información, tienen el problema de censuramiento o truncamiento de ingresos, al considerar como ingresos máximos 6 dígitos, es decir $999.999, lo que significa que todas las personas que ganan más de $1.000.000 quedan en este rango, lo cual produce una subestimación de la desigualdad. Según la metodología que se adopte para resolver este problema, los resultados cambiarán. Las diferencias con y sin censuramiento son visibles en el trabajo de Reyes.

335

Consuelo Corredor

Para efectos de este documento, y dado que el ingreso individual se puede asociar directamente a las fuentes que lo generan, de tal suerte que permite medir la distribución de los ingresos generados por el mercado de trabajo, veamos cuales son las razones principales que explican el comportamiento ya descrito y que se sintetiza en el cuadro 9. Caudro 9. Indicadores del mercado laboral urbano Año

(%) PEA EMPLE O

Salarios reales 1990=100 TD

Min. Legal

Industria Construcc

(%)

Productividad (%)

PIB

Laboral Multifact.

Gini

ión

1990

2,1

1,4

10,5

106,8

103,5

—

4,3

3,3

1,3

0,433

1991

5,3

5,7

10,2

102,7

1992

5,6

5,6

10,2

101,5

100,0

—

2,0

-2,2

-1,6

0,454

99,5

97,2

3,8

-1,1

-2,0

0,470

1993

1,8

3,6

8,6

1994

2,6

2,2

8,9

102,2

105,0

102,3

5,3

1,9

1,1

0,476

100,3

106,0

111,8

5,7

4,1

1,6

0,470

1995

—

—

8,8

99,5

106,9

112,6

5,3e

2,9

0,7

0,472

Fuente: Reyes, Álvaro et al., op. cit.

El estudio identifica como principales causas del deterioro, las siguientes: @ Hubo una fuerte expansión de la oferta laboral y del empleo, pero con una caída de los salarios reales, en especial para los grupos de menores ingresos (mínimo legal, industria y construcción). @ Las medidas de reestructuración laboral, en especial la flexibilización en el sector privado que ha favorecido más los salarios de mayor productividad, aumentando los diferenciales de salario. @ Las políticas salariales del sector público que desde 1990 rompieron con la tradición de aumentar más los salarios bajos que los altos. Ahora, para mejorar la eficiencia del

336

El empleo...

sector público se han aumentado significativamente los salarios en cargos de alta responsabilidad (profesionales).

El freno al deterioro desde 1993 se explica por las siguientes razones: @ Se aceleró la producción doméstica (PIB). @ Se redujo el crecimiento de la PEA que supera la desaceleración del empleo, desaceleración que se explica por sustitución de trabajo por capital y por aumentos de productividad.

Como resultado de estos cambios, se reduce la tasa de desempleo y los salarios reales se van recuperando para la industria y la construcción, no así para el salario mínimo que sigue en caída. Si tomamos como referente de análisis el estudio de Reyes, tenemos en cuenta lo desarrollado hasta el momento y juzgamos por lo ocurrido en el año 1996 y sus perspectivas, estos factores que frenaron el deterioro ya han cambiado de signo: @ La oferta laboral ha venido aumentando debido a la mayor salida de la gente a buscar empleo ante el deterioro de sus ingresos. @ A la persistente desaceleración del empleo por los factores ya anotados, se suma la desaceleración económica, en particular la caída de la construcción, el comercio y la industria y el retraso de nuevos proyectos de inversión por la incertidumbre política. 337

Consuelo Corredor

@ El comportamiento creciente de la tasa de desempleo desde septiembre de 1995, que en diciembre de 1.996 se situó en 11.5%. @ El incumplimiento de la meta de inflación que llevará aparejado un deterioro en los salarios reales.

Por lo anterior, no sería aventurado afirmar que a partir de 1995 hay serios indicios de un nuevo deterioro en la distribución del ingreso. El deterioro en la distribución de los ingresos individuales registrado por Reyes y argumentado por las razones anotadas, es corroborado por un reciente estudio en el DNP.16 En efecto, el estudio se centra en la evolución y los determinantes de los salarios relativos desde el punto de vista del nivel educativo, para el período 1976-1995, estudio de mucha utilidad si tenemos en cuenta que una de las principales características de la población pobre y desempleada es su bajo nivel educativo. Las conclusiones del estudio llevan a identificar 2 subperíodos: i. Entre 1976 y 1982 en el que hubo una mejoría en la distribución de los ingresos salariales debido a que los salarios de los más educados crecieron menos en relación a los salarios de los menos educados. ii. Entre 1982 y 1995 en el que se revierte el comportamiento al ser mayor el incremento salarial de los más educa16

Fabio Sánchez y Jairo Nuñez. Educación y dispersión salarial en Colombia 1976-1995. DNP. Borrador preliminar. Bogotá: agosto de 1996.

338

El empleo...

dos con relación a los menos educados. En particular, en el período 1991-1994 la concentración de los salarios aumentó, lo que se expresa en el comportamiento del gini (para asalariados)

Esta mayor concentración se explica porque los salarios de los ocupados con mayores ingresos tuvieron un crecimiento superior al resto (es decir los más educados y los patronos). En el estudio citado de F. Sánchez y J. Nuñez, hay tres conclusiones que es importante retomar, para efectos de corroborar el deterioro en la distribución del ingreso y que son pertinentes para cerrar esta reflexión: 1. Las políticas de liberalización comercial, reconversión industrial y de ciencia y tecnología han marcado un cambio en la demanda laboral por parte de los sectores económicos, trayendo como consecuencia principal, un incremento en los salarios de los más calificados, causando deficiencias en la distribución del ingreso, lo que afecta directamente el proceso de desarrollo. Por otro lado, ha obligado a las empresas a dar una mayor impor-

339

Consuelo Corredor

tancia a los costos (incluyendo los laborales) para mantener la competitividad internacional (p.41). 2. Aunque se ha buscado una mayor flexibilidad y una menor intervención del Estado en el mercado laboral, las políticas salariales han estado ligadas a la reducción de la inflación y el equilibrio externo, lo cual pudo contraponer los objetivos macroeconómicos con los objetivos sociales que buscan el mejoramiento de los más desfavorecidos. Mientras el salario mínimo legal ha caído en términos reales, los salarios de los más calificados han tenido un incremento sustancial a partir de 1982” (p.41) 3. Aunque Colombia ha sido un país cuyo proceso de producción ha sido intensivo en mano de obra, los cambios tecnológicos han reducido su proporción en especial la de los menos calificados...obviamente las nuevas tecnologías pueden ser más fácilmente absorbidas por la mano de obra calificada y es por ello que su demanda relativa ha aumentado, con el subsiguiente incremento en su salario relativo (p.42).

Esta situación del mercado laboral permite concluir en la imposibilidad de cumplir la meta gubernamental en materia de empleo con el agravante de ser este uno de los ejes articuladores del plan de desarrollo. Como ya se dijo, ya el DNP en la reciente cumbre de empleo habló de un compromiso de generación de 120.000 puestos de trabajo, contra 400.000 al año que era la propuesta inicial. El creciente desempleo afecta el comportamiento de la demanda agregada y contribuye a mayores niveles de pobreza, con lo cual se agudiza la inestabilidad económica y social y se frena el camino del desarrollo. Si no se adoptan medidas explícitas de reactivación económica y de calificación de la mano de obra será cre340

El empleo...

ciente el deterioro del mercado de trabajo haciendo del desempleo un problema de primer orden.

341

Sindicatos, gremios y crisis política Jorge Giraldo Ramírezv

El papel de los gremios económicos y los sindicatos durante la crisis política fue muy activo. La proyección nacional de Juan Manuel Ospina y Orlando Obregón y la movilización de sectores de la población por parte de empresarios y sindicalistas muestran a las claras que fueron los sectores de la sociedad civil más protagónicos durante la crisis política. A pesar de ello la mayoría de los análisis de la crisis no tuvieron en cuenta su participación o la subestimaron, asumiendo sus acciones como simple expresión del poder del clientelismo o de intereses particulares. Mi hipótesis para acercarme a este tema es que durante la crisis política, gremios y sindicatos evidenciaron, en primer lugar, su esfuerzo previo por reperfilarse ante las nuevas condiciones del país en la década del noventa; en segundo lugar, sus debilidades estructurales; y en tercer lugar, las dificultades para manejar sus relaciones con los

v

Director, Escuela Nacional Sindical.

342

Sindicatos, gremios y crisis política

grupos de poder (económico y político, respectivamente) en su seno. Por estas razones considero pertinente desglosar el análisis, de tal modo que se evidencie la catálisis que una coyuntura nacional como la crisis política del Gobierno Samper produjo en los procesos de reconfiguración gremial y sindical en Colombia. La ausencia de miradas desde esta perspectiva me obliga a contextualizar este proceso y a recurrir ampliamente a la descripción de los hechos que considero más importantes.

EL ESTADO DE LOS GREMIOS Y SINDICATOS Las organizacioms gremiales y sindicales se caracterizan por su debilidad y baja capacidad negociadora, debidas a su poca cobertura, fragmentación orgánica y falta de representación unificada.

Los rasgos básicos del sindicalismo colombiano que aluden a esa debilidad han sido suficientemente divulgados en los últimos años y aquí me remitiré simplemente a enumerarlos. La cobertura sindical es una de las más bajas de América Latina, pues apenas llega al 7% de la población trabajadora, esto es cerca de 900.000 afiliados, mayoritariamente inscritos en la Central Unitaria de Trabajadores, CUT.

343

Jorge Giraldo

Los 2.499 sindicatos del país están repartidos en tres centrales, de las cuales la CUT agrupa el 31%, mientras que el 40% no están confederados.1 Su estructura obsoleta conserva las características de medio siglo atrás, pues predomina el sindicato de empresa, está muy extendido el paralelismo organizativo y las organizaciones de segundo y tercer grado son muy frágiles económica y políticamente, con las únicas excepciones de las del magisterio y los trabajadores estatales. Colombia tiene una densidad sindical cercana a 450 afiliados, lo que implica que predominan las organizaciones pequeñas, de pocos recursos y mínima capacidad técnica. Sorprendentemente para muchos, la situación de los gremios empresariales es muy similar. Su característica dominante es la atomización, pues se habla de más de 200 gremios y asociaciones, algunos de los cuales están cobijados por organismos de segundo grado. No cuentan con jerarquías intergremiales claras y no poseen mecanismos claros para dirimir sus conflictos internos y presentarse como un frente unido en sus negociaciones con el gobierno.2 Esta afirmación fue hecha incluso luego de la conformación del Consejo Gremial Nacional que, aunque agru1

Las otras agrupaciones sindicales son la confederación General de Trabajadores Democráticos, Cgtd, con el 19.6% y la confederación de Trabajadores de Colombia, CTC, con el 9.4%. Por afiliados, la primera tiene el 15.4% y la segunda el 6.2%. Norberto Ríos, El sindicalismo colombiano hoy. En: Revista de la ENS, Nos. 25-26, 1992. Más actualizaciones efectuadas por la ENS. 2

José Antonio Ocampo, citado por Eduardo Lora y Cristina Fernández. Macroeconomía del Pacto social en DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA, Fedesarrollo-Fescol, No. 34, dic. 94, pp 31-48.

344

Sindicatos, gremios y crisis política

pa 13 de los mayores gremios que representan un volumen estimado del 80% de la actividad privada, sigue siendo considerado un organismo ad-hoc, sin organización propia y que no cuenta con: [...] un sistema de afiliación que facilite identificar las posiciones empresariales para que sean representadas por los gremios.3

Este crudo diagnóstico, que puede ser mirado con recelo, es confirmado por Nicanor Restrepo Santamaría, cabeza visible del Sindicato Antioqueño, quién además plantea como retos para los gremios el fortalecimiento técnico y financiero y su democratización.4

EL NUEVO PERFIL Las organizaciones gremiales y sindicales se esfuerzan, desde comienzos de la década, por dotarse de un perfil sociopolítico y concertador que haga más eficaz su tarea en el nuevo contexto nacional e internacional.

En el movimiento sindical se presentó un gran esfuerzo por la renovación de las actitudes y prácticas, que se reflejó claramente en la constitución de la Central Unitaria de Trabajadores, CUT (1986), y de la Confederación General de Trabajadores Democráticos, Cgtd (1992). Los

3

Lora, op. cit. p 38.

4

Nicanor Restrepo. La actividad gremial ante el cambio. En: Revista ANDI, No. l13, nov-dic. 1991, pp 67-74.

345

Jorge Giraldo

cambios más evidentes fueron hacia el pluralismo interno y un mayor protagonismo sociopolítico de los sindicatos. Este esfuerzo renovador tiene mayor incidencia y protagonismo en la CUT por dos razones: una, la identidad con el proyecto de país plasmado en la Constitución de 1991 y, otra, el nuevo proyecto sindical construido por la Orit.5 Alrededor de estos dos programas se constituyó el denominado Sector democrático de la CUT, liderado por Orlando Obregón (en adelante CUT-mayoría). Las principales ideas del nuevo perfil propuesto para el sindicalismo son su legitimación como actor social y su inclusión en el desarrollo del Estado Social de Derecho. Obregón hablará de que se reconozcan los sindicatos como: [...] interlocutores válidos y legítimos de las demandas no solo de los trabajadores organizados sino de la población más necesitada del país;6

Y de la aspiración a construir: [...] un sindicalismo como el exponente de la lucha por la justicia social, incrustado dentro de la sociedad no como organismo extraño a la misma, sino como órgano vital para el desarrollo de la sociedad civil y del país.7

Ello requerirá una estrategia de acción sociopolítica muy fuerte, que incluye la interlocución cotidiana con el

5

Organización Regional Interamericana del Trabajo, la más grande central sindical del continente con 40 millones de afiliados. En Colombia afilia a la CTC y a un sector de la CUT. 6

Orlando Obregón. La Central Unitaria de Trabajadores y el pacto social. Futd, nov 94, p 4. 7

ibid., p 8.

346

Sindicatos, gremios y crisis política

Estado y los empresarios, y una postura autónoma frente a ellos y a los partidos políticos. Esta postura fue respaldada por la CUT-mayoría y por la CTC. El sector de izquierda de la CUT (en adelante CUT-minoría) se sigue rigiendo por la conducta contestataria frente al Estado y los empresarios y por la preeminencia del partido político sobre el sindicato. La Cgtd optó por ordenar todo su comportamiento en torno a la lucha frontal contra el neoliberalismo —que los aleja de cualquier compromiso con el Estado— aunque paradójicamente mantiene una postura colaboracionista en las empresas. En el sector empresarial los cambios del país, expresados en la apertura económica y la expedición de la nueva Carta Política, generaron una pública convicción sobre la necesidad de transformar tanto el papel de los gremios como el de los propios empresarios. La primera orientación clara es la búsqueda de una mayor presencia en el escenario social y político del país. En el nuevo contexto: Su tarea tiene que trascender los objetivos de la iniciativa particular, es decir, tienen que tener un interés permanente hacía todos los aspectos de la vida nacional, en lo económico, lo político y lo social, pues la empresa se presenta interrelacionada con toda la comunidad.8

La segunda dirección privilegia sus relaciones con el sector público y busca su constitución como interlocutores

8

Nicanor Restrepo, op. cit., p 71.

347

Jorge Giraldo

legítimos del Estado.9 Aquí se pretende hacer un deslinde muy claro con la tradicional apreciación acerca del poder político de los gremios, diferenciando los roles con la expresión los gremios proponen pero los gobiernos deciden.10 La tercera, aclara el objetivo de este nuevo posicionamiento gremial hacia la concertación y en ese sentido hace hincapié en la necesidad de fortalecer las organizaciones institucionales para garantizar una vocería clara y una mayor eficacia en el trabajo gremial.11

L A POSTURA FRENTE AL GOBIERNO SAMPER Frente a las políticas del nuevo gobierno Samper, la previa orientación de las organizaciones gremiales y sindicales influirá manifestándose en unidad del sector gremial y la división del sindicalismo.

Un mes después de posesionado el presidente Samper, la CUT presentó al gobierno nacional un documento en el cual se esbozaban sus principales planteamientos y propuestas respecto al Pacto Social, la propuesta de paz y el plan de desarrollo anunciados en el discurso de posesión presidencial. Por su parte la Cgtd y la CTC hicieron lo mismo.

9

Consejo Gremial Nacional. Hacia una política de desarrollo colombiano. Bogotá: 1995, mimeo, p 3. 10

Nicanor Restrepo, op. cit., p 73.

11

Ver Carlos Arturo Ángel. La concertación: compromiso necesario para enfrentar el futuro. En: Revista ANDI, No, l13, nov-dic 91, pp 5-14.

348

Sindicatos, gremios y crisis política

Aclarados los términos de la propuesta gubernamental, en el sindicalismo se presentó una primera fractura relacionada con la valoración del gobierno. El sector representado por la CUT-mayoría y la CTC veían en Samper una postura distinta frente al aperturismo de Gaviria. De esta manera, el compromiso que un grupo de más de cien dirigentes sindicales habían sellado con Samper en la campaña electoral, cobraba materialidad. Puestos en discusión los puntos de la agenda, se presentó la segunda fractura ya que estos mismos sectores asumieron la firma del Pacto Social como un acontecimiento decisivo para el sindicalismo, afirmando que representaba la puesta en marcha de un proceso de concertación inédito en el país. Estas dos divergencias dejaron a la CUT-minoría y a la Cgtd por fuera de los nuevos espacios tripartitos y de la interlocución con el Gobierno. La división sindical se protocolizó en dos actos, el Encuentro Nacional del Sindicalismo Democrático, que oficializó el cambio de rumbo (diciembre 17 del 94) y el Encuentro de Organizaciones Sociales, convertido en una manifestación contra el Pacto Social (marzo 12 de 1995). Este alinderamiento va a influir notoriamente en la conducta de los sindicatos ante la crisis política. Para un sector del sindicalismo, la política económica y social del gobierno Samper se apartaba del neoliberalismo puro de los gaviristas. A propósito, Obregón dirá que debido a esta divergencia real entre ambos gobiernos, «No es extraña la posición contra el Pacto de los exministros del gobierno anterior».12 Esta postura es fortalecida por las 12

Orlando Obregón, op. cit., p 5.

349

Jorge Giraldo

apreciaciones de los propios teóricos neoliberales frente a la política del nuevo gobierno.13 Además, la representatividad y legitimación que el Gobierno hizo del sindicalismo representaba un contraste evidente con la política autoritaria del gobierno Gaviria. Este sector sindical se sentirá tratado como interlocutor de alto nivel por primera vez en la historia desde el mandato de López Pumarejo: los sindicatos estaban en el Consejo Nacional de Planeación, firmaron el Pacto Social (diciembre 9 de 1994) y aspiraban a desarrollar los preceptos constitucionales en materia laboral, después del golpe recibido con la reforma laboral de la anterior administración. Por su parte la Cgtd argumentó que Samper representaba la continuidad del neoliberalismo, que no respondía a su exigencia de redistribución de la riqueza nacional y que el Pacto Socíal era «parte de la estrategia neoliberal encaminada a burlar el pago de la deuda social».14 La CUT-minoría, continuando con la tradición, escatimará las peculiaridades de la coyuntura y mantendrá una inflexible postura contra el régimen en general, que se articula con la estrategia de confrontación que mantiene la izquierda radical. En este marco, el nombramiento del hasta entonces presidente de la CUT, Orlando Obregón, como ministro 13

Fernando Tenjo aseguró que el objetivo de la nueva política era «revertir el proceso de apertura económica y modernización del estado emprendido por la administración Gaviria y regresar a prácticas estatistas de los años sesenta». Citado por Jorge Pulecio, ¿Quién necesita el acuerdo social? EL ESPECTADOR, oct 30/94, p 38. 14

Cgtd. Democracia real. Abr-mayo 95, No. 96, pp 1 y lo.

350

Sindicatos, gremios y crisis política

de Trabajo (enero de 1996) es simplemente un desenlace natural de la política del gobierno y del proyecto de sindicalismo preconizado por el sector democrático y, de paso, constituyó el tercer motivo para la fractura de las organizaciones nacionales de trabajadores. Independientemente del papel que luego va a jugar el ministro en la crisis, su participación en el gobierno obedece —a mi modo de ver— a un criterio de integración social consustancial a la política de izquierda liberal de Samper. Si recordamos que para esta fecha se vivía la calma chicha posterior al primer fallo de la Cámara de Representantes y aún el Fiscal no había reabierto el proceso, no puedo admitir que el nombramiento de Obregón haya sido una argucia para capear la crisis. Durante el primer año de Samper, el sector gremial presenta una postura visiblemente unificada y de apoyo al gobierno. El presidente de la República había dado un viraje en el tratamiento a los gremios, cuando manifestó «la voluntad del gobierno nacional de restablecer el entendimiento y la concertación como base del relacionamiento social entre los distintos agentes de la economía y los protagonistas políticos de la Nación».15 El enfoque del nuevo plan de desarrollo satisfacía especialmente al sector productivo y abría una posibilidad de intervención que el Consejo Gremial Nacional explicitó en el documento Hacía una política de desarrollo colombiano. Para muchos, además, era necesario atenuar el ritmo de la apertura, así como su negativo impacto social.

15

Ernesto Samper. Palabras en el acto de presentación de las bases del Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios, oct. 27 de 1994, p 1.

351

Jorge Giraldo

Temas importantes para los gremios como la iniciativa de paz, el civilismo en la resolución de conflictos y la reforma de la justicia coincidían con la agenda gubernamental. Sin embargo, la prioridad gremial estaba en la gobernabilidad entendida como la creación de un marco y un entorno estables16 y sustentada en la atención a los problemas de narcotráfico y corrupción. El Pacto Social, de otro lado, representó inicialmente un punto de tensión entre algunos gremios — especialmente la Andi— y el gobierno a favor de ejercer un control de precios y darle al sindicalismo una representatividad que —en su visión— no tenía. Pero hubo otros —Asobancaria, en particular— que le dieron un valor estratégico a la propuesta, posición que finalmente se impuso en el Consejo Gremial. Gráfico 1. Postura frente al gobierno en la crisis política de sindicatos y partidos con influencia sindical CUT

CUT

Sector Democrático

Sector Izquierda

CTC

CGTD

Ultra-CUN Fanal Apoyo al gobierno

16

Defensa de la soberanía No ataque al gobier-

Nicanor Restrepo, op. cit., p 70.

352

Condena al régimen

Sindicatos, gremios y crisis política

no

Alianza por Colombia

Moir

Conservador

Partido Comunista Extrema Izquierda

Liberal AD M-19

Estos puntos de vista explican el ambiente favorable que tuvo el gobierno entre los gremios, más aún con sus primeros resultados contra el Cartel de Cali, pero ponen de presente también que su prioridad era la gobernabilidad como ambiente estable para los negocios.

L A DIVISIÓN FRENTE A LA CRISIS POLÍTICA Las organizaciones gremiales y sindicales se dividieron ante la crisis política y evidenciaron sus limitaciones para comprometer a sus afiliados como consecuencia de la competencia de los poderes económico y político a su interior.

Ante la crisis política la división del sindicalismo se acentuará y tendrá una nueva posición (ver gráfico 1, p. 352). La novedad está en el comportamiento de la Cgtd. La clara intervención del gobierno norteamericano en la crisis lleva a esta central a modificar su postura, privilegian353

Jorge Giraldo

do la lucha por la soberanía nacional y acusando al Fiscal General de la Nación de ser caja de resonancia del Departamento de Estado.17 El discurso opositor pasa a un segundo plano en su labor agitacional, la movilización gira alrededor de consignas antinorteamericanas e incluso llega a respaldar el Frente contra la Violencia que en algún momento convocó Samper, aunque sin que se configurara una posición de apoyo expreso al Gobierno.18 El sector sindical comprometido con el gobierno construyó su posición a partir de un criterio más pragmático. Su percepción es que con la desestabilización ganan los neoliberales y los norteamericanos y los trabajadores pierden las posibilidades de beneficiarse de una política social progresiva. Incluso se pronunció contra una solución elitista o frentenacionalista.19 Este sector se expresa claramente contra los llamados a paro de algunos empresarios afirmando que los trabajadores estamos por la democracia, también privilegia la consigna de la soberanía nacional y plantea la necesidad de luchar contra la corrupción. Más allá de las declaraciones, estas 17

Cgtd. Democracia real.

18

Al pronunciarse frente a la crisis, la Cgtd ataca las «campañas supuestamente moralizadoras controladas desde el exterior, pues no son más pretextos para incrementar la influencia sobre la nación y manipular la calificación o descalificación sobre personas o sectores de la opinión». Ibid., p 28. 19

Meses antes, Obregón había señalado que «no es admisible excluir las organizaciones sociales y populares en la formulación de las ideas y de los programas que reclama la nación para sortear la crisis». Orlando Obregón, Redimensionar la historia: un sindicalismo para los trabajadores y el país. CUT, p 17.

354

Sindicatos, gremios y crisis política

organizaciones promovieron el llamado Frente Social como un mecanismo de unidad de acción para respaldar al gobierno nacional. Por su parte, desde el Ministerio de Trabajo se impulsaron diversos foros de Reconciliación Democrática en alianza con grupos sociales y políticos regionales para ambientar una solución institucional a la crísis política.20 En la actuación del sindicalismo se presentan dos fenómenos en relación con los grupos políticos que tienen presencia en sus filas. De un lado, conservadores, liberales y allegados al M-19 apoyan al gobierno aún contrariando las posturas de sus partidos (caso concreto Obregón). Del otro, la influencia del Partido Comunista y otros grupos de izquierda colocan a la CUT-minoría en contra del gobierno. La división es tal que incluso la central tuvo dos presidentes durante casi seis meses. En la Cgtd la corriente sindical socialcristiana y el Moir coinciden en poner el énfasis en la acción antiimperialista, sin mayores traumatismos internos. En el campo gremial, la crisis política no solo dividió a los gremios entre sí, sino que los colocó en contravía de la actuación de los principales grupos económicos. El sector gremial, que tenía un solo organismo de tercer grado, pronto se encontró con un ente paralelo por la creación de la Unión Intergremial que se constituyó con 19 gremios. Este organismo, que surgió en plena crisis política y adoptó una postura meridiana de apoyo al gobier-

20

El primero y más importante, fue en Barranquilla el 24 de mayo de 1996.

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Jorge Giraldo

no, en su momento fue visto como el fruto de una maniobra gubernamental. El Consejo Gremial Nacional, por su parte, había logrado unificar una posición frente a la crisis que podemos caracterizar de la siguiente manera: El Proceso 8.000 afecta la credibilidad del gobierno, su capacidad de gobernar y desestabiliza el país; por lo tanto debe resolverse rápidamente. La vía más expedita y recomendable es el retiro del presidente de su cargo. Debe mantenerse la institucionalidad y, por tanto, los gremios respetan las decisiones del Congreso de la República y acatan su fallo final. Las actuaciones del Consejo Gremial, a mi manera de ver, se ajustaron a esta política. El caso es que no sucedió lo mismo con los grupos económicos. Desde los albores de la crisis era evidente que mientras el Consejo Gremial andaba por un lado, los grandes grupos económicos iban en contravía. Ello se mantuvo latente a lo largo de 1995, salió a flote durante la prolongada interinidad que hubo en la presidencia de la Andi21 y fue manifiesto para toda la opinión pública durante el primer semestre de 1996 cuando la crisis llegó a sus cotas más altas.

21

Sobre el esguince que Jaime García Parra le hizo al cargo, se dice que éste «al hacer un sondeo sobre lo que querían el Sindicato Antioqueño y el Grupo Santodomingo, la Organización Ardila Lülle y la cúpula vallecaucana sobre su gestión, se encontró con unas divergencias muy grandes, especialmente en lo relativo a la posición que debía asumir el gremio frente al gobierno, al presidente Samper y a la crisis política en general». En DINERO, No. 34, abril 96, p 51.

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Sindicatos, gremios y crisis política

Gráfico 2. Postura frente al gobierno en la crisis política. Gremios y grupos empresariales Consejo Gremial Nacional

Andi, SAC, Fenalco, Acopi, Asobancaria, Acoplásticos, Fasecolda, Fedegan, Asocolflores, Fedemetal, Colfecar, Acolfa

Unión Intergremial

Asomedios, Asconfección, Cotelco, Fendipetróleo, Fedecacao, Confenaltex, Asimar, Ascoltelmo, ACC, Asotrans, Asopartes, CCIL, Fecoldrogas, Fedepanela, Fedeladi, Acofore, CCCC, Asonaltet, Asocolda

Apoyo al gobierno

Retiro del presidente Acción institucional

Grupo Santodomingo Grupo Ardilla Lülle Grupo Sarmiento

Condena al presidente

Acción extraconstitucional

Sindicato Antioqueño Corona Echavarría

Holguines Holguín

Era claro que al menos tres de los cuatro grandes grupos respaldaban al gobierno en mayor o menor grado, incluyendo la Organización Ardila Lülle, que mientras dejaba a sus periodistas ejercitar la oposición radial, practicaba un respaldo pasivo al gobierno. Eso no significa que los demás grupos económicos hubieran compartido plenamente la posición del Consejo Gremial. No. De hecho las cabezas visibles de dos grupos 357

Jorge Giraldo

relativamente pequeños (Corona y Holguines) se radicalizaron contra el gobierno, condenando al presidente y promoviendo salidas extrainstitucionales e incluso ilegales a la crisis. Sin duda este era el otro extremo de las posiciones empresariales, dejando al Consejo Gremial en un centro solitario e incómodo (ver Gráfico 2, p. 357). Por su parte el Sindicato Antioqueño, que fue el único de los grandes grupos que se opuso al Gobierno, dejó entrever, a través de algunas expresiones y actuaciones de simpatía con los conspiradores, que su postura tampoco era todo lo institucionalista que proponía el Consejo.

L OS DRAMAS DE NO SER (A MODO DE CONCLUSIÓN ) En 1995, el Departamento Nacional de Planeación hizo un balance poco feliz sobre los procesos organizativos de la sociedad civil colombiana. Prácticamente el único aspecto alentador que registró fue el avance significativo en la conformación del frente gremial.22 Por su parte, a nivel de las organizacíones populares urbanas pocos disentirán de la afirmación de que el sindicalismo es la más dinámica. El frustrado proyecto participativo de Samper y la crisis política refrendaron la importancia de gremios y sindicatos en la vida nacional, pero también desnudaron dramáticamente sus profundas debilidades. He sido amplio describiendo los problemas estructurales de ambos tipos de organizaciones y creo que está clara 22

Presidencia de la República-DNP. Promoción de la participación de la sociedad civil: del derecho a participar a la participación efectiva. En: Las políticas del salto social, t. II, p 498.

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Sindicatos, gremios y crisis política

la necesidad de una reestructuración total de ellas para ampliar su cobertura, mejorar su representatividad y elevar su capacidad de intervención. Sin embargo hay otros dramas en los que quisiera insistir. En el campo gremial quedó claro que si bien las organizaciones institucionales de los empresarios son los gremios, el poder real lo tienen los grupos económicos. Y la diferencia entre ambos escenarios es tal, que mientras en el Consejo Gremial se habla de crecer como sociedad23 y de consensos, los gremios económicos giran alrededor de sus intereses particulares y de gestión unipersonal.24 En el sindicalismo, la potenciación de la institucionalidad pasa por la discusión sobre la relación con los grupos políticos. Aunque hoy los grandes partidos ignoran a los sindicatos, los grupos políticos —particularmente de izquierda— siguen teniendo una injerencia que limita notablemente la autonomía de muchas organizaciones sindicales y debilita las decisiones sindicales por el predominio de la disciplina partidista. El segundo drama, derivado de este, tiene que ver con las dificultades para perfilar las posiciones de los gremios y los sindicatos en los escenarios públicos. Si estudiamos con detalle el documento del Consejo Gremial Nacional sobre las políticas de desarrollo en el país tenemos que concluir que los gremios han sido muy poco consecuentes con las ideas rectoras de concertación, defensa de la producción nacional, intervención del Estado en la definición de prioridades y políticas sectoria23

Juan Manuel Ospina. Los gremios en la comisión. Entrevista. En: Caja de Herramientas, No. 37, mayo1996, p 5. 24

Los grupos cuya propiedad está concentrada todavía dependen mucho de la cabeza del grupo. En: DINERO, No. 39, sep. 96, p 78.

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Jorge Giraldo

les. Cabría suponer que sus diferencias internas y el interés superior de los grupos económicos influye en esta inconsistencia. En el sindicalismo sucede algo parecido. Durante 10 años todas las centrales obreras demandaron concertación y participación en las decisiones de política económica, laboral y social, y ante una propuesta concreta como el Pacto Social se dividieron. Aquí ha pesado la visión corporativista de muchas organizaciones, la persistencia de las ideologías contestatarias y la influencia de grupos políticos interesados en promover la confrontación. El tercer drama tiene que ver con la convicción existente en sectores muy importantes de los gremios y sindicatos sobre la importancia de participar directamente en todos los asuntos públicos y en ese sentido de hacer política, de superar la etapa del zapatero a tus zapatos. Sin embargo, la relación de estas organizaciones con la política ha sido muy débil, y la que ha existido nunca ha sido en los escenarios democráticos e institucionales sino a través de canales clientelistas, patrimonialistas o familiares. La crisis política simplemente colocó un espejo ante la faz de gremios y sindicatos, y mostró su real situación ante la opinión pública, derribando de paso ciertos mitos como la omnipotencia gremial o el antigobiernismo sindical. Sus limitaciones contribuyeron a que no se lograra conformar un claro polo civil durante la coyuntura de la crisis política.25 Obviamente muchos factores contribuye25

El más serio intento de polo civil durante la crisis fue la Comisión Ciudadana de Seguimiento, en la que la batuta la llevaron las ONG, los gremios tuvieron una participación notoria, y el sindicalismo estuvo pa(continúa en la página siguiente)

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Sindicatos, gremios y crisis política

ron a debilitar las posibilidades de tal opción: la injerencia norteamericana, el uso y abuso de la Fiscalía, el ambiente clasista de la pugna y el recuerdo fresco de la campaña electoral más polarizada de nuestra historia reciente. El trabajo de los gremios y sindicatos a principios de los noventa por reperfilarse ante el innegable cambio de las condiciones del país y del contexto internacional, se paralizó durante la crisis. De su interior no surgió ninguna propuesta que contribuyera a colocar al país hacia el futuro, todas fueron bastante conservadoras. Para ser justos, digamos también que ni los partidos políticos ni las élites lo hicieron, y que las únicas voces que se escucharon eran profundamente regresivas. Los dramas señalados antes constituyen a su vez retos claves para el fortalecimiento de los gremios y sindicatos como actores sociales e indispensables para la construcción democrática de Colombia.

sivo. En sus propósitos y conclusiones, la Comisión también reflejó la polarización del país. Comisión Ciudadana de Seguimiento, Poder, justicia e indignidad. El juicio al presidente de la República Ernesto Samper Pizano. Bogotá: diciembre de 1996.

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Movimientos campesinos y cultivos ilícitos. De plantas de los dioses a yerbas malditas Myriam Jimenov

I NTRODUCCIÓN La gran mayoría de colombianos pudo seguir por la televisión las movilizaciones campesinas de septiembre y octubre de 1996 en el Caquetá, Putumayo y Guaviare y escuchar que eran acciones de la narcoguerrilla. Algunos nos preguntamos entonces si era tal el poder de la guerrilla que sacaba de sus casas a pobladores rurales por miles y tan grande su poder de convicción, o de coacción, como para llevarlos a sobreponerse a la aspereza de las marchas y a desafiar el cerco militar. ¿No habría algo más profundo que atemorizar y adoctrinar para explicar la participación masiva de diversos tipos de pobladores pobres de las zonas de colonización? ¿Cuál es el verdadero vínculo con los cultivos ilícitos?

v

Profesora asociada, Departamento de Antropología, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.

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Movimientos campesinos y cultivos ilícitos

E N TORNO AL CONTROL DE LOS PSICOACTIVOS En 1839, la armada británica abrió ataques contra el puerto de Cantón en China y con ellos inició una guerra que duró hasta 1842. Unidos británicos y franceses atacaron de nuevo en 1856, y esta vez la guerra llegó hasta Pekín, donde ardió el Palacio de Verano de la debilitada dinastía Manchú. Estas guerras, conocidas como las Guerras del Opio (1839-1842 y 1856-1860) culminaron en tratados comerciales que sojuzgaron China y favorecieron ampliamente al imperio británico recién encabezado por la reina Victoria. Franceses, rusos, japoneses y americanos también fueron favorecidos por la apertura de los puertos comerciales y de rutas interiores al comercio y a los misioneros cristianos. El comercio del opio fue la piedra de toque de esas guerras. Pero no para prohibirlo, en santa cruzada de las buenas costumbres y la sanidad personal, sino para imponer su libre comercio. En efecto, fueron los intentos del gobierno chino por prohibir el comercio y consumo del opio que se extendía poderoso en la China, lo que precipitó la intervención de las potencias. Desde 1729 el emperador Manchú había prohibido, con poco éxito, el comercio de opio con los europeos, motivado por mantener el equilibrio de las reservas imperiales de metales preciosos afectadas por el trueque de té, especias y sedas, por opio (cf. Escohotado, 1994). La lucha era en torno al control del valioso comercio de opio y tenía que ver ante todo con la balanza de pagos, como se dice hoy día. Nuevas guerras, como la cruenta revuelta de los boxer en el verano de 1900, fueron consecuencia de las imposiciones extranjeras. Este recuento permite destacar que el punto neurálgico con los narcóticos no es en sí su uso social, sino la red, mejor telaraña, de intereses, a menudo muy concretos, 363

Myriam Jimeno

que allí se entretejen y que en unos casos luchan para imponer el consumo, y en otros buscan abolirlo. También sirve para destacar la forma cambiante como las sociedades manejan su producción y consumo. El opio (Papaver somniferum) concentra varios alcaloides narcóticos (morfina, heroína), conocidos en China desde el siglo séptimo y desde muy antiguo en la cuenca del Mediterráneo. La expansión del Islam regó ampliamente el opio, que tenía importantes plantaciones en Turquía e Irán. El opio era usado en la cultura islámica a la manera del alcohol en otras culturas, como euforizante general. También hay evidencias de usos medicinales y de la importancia que le otorgaron Avicena y sus discípulos en la farmacopea (Escohotado, cit:34-35). Incluso la farmacopea europea de los siglos dieciocho y diecinueve lo integró al botiquín casero para pequeñas molestias (ibid). Por el lado americano, la producción de hoja de coca, planta de origen americano empleada desde tiempos anteriores al presente, fue monopolio firmemente sostenido en manos de una celosa élite inca (Henmann, 1980:55). Su consumo era privilegio aristocrático y consumirla sin autorización era un desafío serio a la autoridad (Henmann, cit; Escohotado, 1994; Tovar, 1993). Para asegurar el control de los cultivos, el Inca Roca envió, en la segunda mitad del siglo trece, contingentes de miles de guerreros para ocupar tierras aptas para el cultivo. Esta política la prosiguieron sus sucesores hasta el último gobernante inca y no dudaron en defender con las armas el monopolio del comercio de hoja de coca (Tovar, 1993:9). Con la conquista, el mercado de coca se amplió y democratizó con nuevos consumidores como los trabajadores de los obrajes agrarios y mineros, especialmente en los grandes centros mineros de Potosí, y con nuevos comerciantes, esta 364

Movimientos campesinos y cultivos ilícitos

vez peninsulares. Fue tal la importancia del comercio de coca, que en la segunda mitad del siglo XVI era considerado el producto agrícola más importante de América. Con él se amasaron enormes fortunas españolas y se crearon en el alto Perú importantes grupos de presión criollos que prolongaron por varios siglos su influencia (ver Tovar, cit.; Henmann, cit. y para una bibliografía histórica sobre este aspecto ver Tovar, ibíd). Este comercio, sin embargo, estuvo cargado de polémicas, pues mientras comerciantes y hacendados lo defendían, los gobernantes trataban de controlarlo y la Iglesia Católica de denunciarlo. Es conocido el rechazo en la cultura cristiana al empleo de estimulantes y psicotrópicos, y en fin a lo que turbe la conciencia o aminore el sufrimiento. Una variedad tan grande de culturas que su nombramiento sería interminable, ha empleado enorme diversidad de plantas en condiciones de comunicación espiritual, en ceremonias y rituales, para trascender los límites de la realidad empírica, sin razones propiamente hedonistas, como muestra Reichel-Dolmatoff a propósito del yagé (Banisteriorpsis caapi) (Reichel-Dolmatoff, 1978). Pero no sólo han sido plantas de los dioses en la expresión del botánico Richard EvansSchultes, medios para entrar en contacto con las fuerzas ocultas de la naturaleza y las fuentes de la vida, para reintegrar sociedad y naturaleza en una experiencia extraordinaria. Estas plantas también han sido empleadas de manera práctica para buscar la sanación, para resolver conflictos interpersonales, para auspiciar la cacería o para resaltar el cumplimiento de reglas sociales como las del casamiento. Su empleo en este sentido no es sacro y sus oficiantes no son místicos, sino agentes sociales con metas muy precisas (Reichel-Dolmatoff, cit:198 y ss). Esas metas, prácticas y místicas, están definidas por el grupo humano y sus condiciones particulares y no son intrínsecas a las plantas o a sus efectos, como lo traslucen los ejemplos. Los efectos del consumo y 365

Myriam Jimeno

del comercio de psicotrópicos sobre la adicción, la criminalidad y la violencia nunca son directos y simples. Lo que transforma las plantas de los dioses en yerbas malditas, son las fuerzas sociales, los arreglos socio-institucionales y las orientaciones y significados culturales específicos. La relación entre violencia y cultivo de plantas psicoactivas en Colombia, es en cierto sentido, la imagen invertida pero correspondiente de lo ocurrido en China. Debilitamiento y fragmentación internas, precariedad de los agentes institucionales, poderío de actores que desafían con éxito relativo los agentes institucionales, sustitución de los responsables institucionales en el manejo de conflictos, existencia de grandes grupos de presión con intereses opuestos en torno al comercio e intervención de potencias extranjeras. Los intereses encontrados, aunados con la incapacidad institucional y el debilitamiento del Estado, invitan como en China decimonónica, a usar la violencia para imponer los intereses de uno u otro. El calificativo cultural como dañino o prohibido de determinadas sustancias es extremadamente móvil en la historia humana. Los avances de la síntesis química han abierto insospechadas alternativas para grandes contingentes humanos, pero la cultura de la prohibición de ciertas sustancias (otras, alcohol y tabaco son permitidas) predomina en las sociedades actuales. Sin duda la prohibición implica que la sociedad debe acudir a medios de control, de persuación y coacción. La prohibición y cómo hacerla efectiva, enfrenta sectores sociales y favorece la expresión de contradicciones de la sociedad. Algunos optan de manera práctica, por sacar provecho o sacarse de encima talanqueras para la acumulación o el ascenso social, mientras otros lo vuelven una lucha entre el bien y el mal. Es allí donde se establecen los vínculos con formas de violencia.

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Movimientos campesinos y cultivos ilícitos

CULTIVOS ILÍCITOS Y CAMPESINOS Los barasana del Vaupés narraban al antropólogo S. Hugh-Jones a propósito de los cultivos de coca de las décadas pasadas, que los bienes manufacturados están imbuídos de ewa. Esto hace que tengan un atractivo irresistible y posean una fuerza potente que lleva a las personas a actuar de manera descontralada y a hacer cosas contra su propia voluntad. Estar bajo la influencia del ewa, es estar bekigi, un término también aplicado a quienes están locos o embriagados (Hugh-Jones, S., 1992). Alusiones metafóricas a la atracción fatal de los bienes occidentales se encuentran también en algunos mitos recogidos por Christine Hugh-Jones (ibid). ¿Cuál es el ewa que empuja a los campesinos de distintas regiones del país a los cultivos ilícitos? ¿Cuál la fuerza de atracción que incluso los lleva a situarse fuera de la ley, pese al riesgo de que los traten como a cualquier otro delincuente de la cadena productiva de los ilícitos? ¿Pueden ellos realmente asimilarse al resto de actores de esa cadena y pueden considerarse igualmente partícipes de hechos violentos? Un paso importante para la comprensión y el manejo de los cultivos ilícitos es detenerse en los actores sociales involucrados, conocer sus acciones y motivaciones. Los cultivadores de coca, de amapola y de marihuana se encuentran diseminados por regiones diversas. Algunos estimativos hablan de 25.000 has en coca y 20.000 en amapola, con una probable generación de empleo directo para unas 45.000 personas (ha/año/hombre/) (Kalmanovitz; 1995, en Vargas (comp.), 1995). Cauca, Huila, Cesar y Tolima sobresalen en amapola, como lo muestra el cuidadoso trabajo de Ricardo Vargas y Jackeline Barragán (1995). Se conocen los sitios de mayor concentración de 367

Myriam Jimeno

cultivos, su relación con la demanda, con las características naturales, con las acciones bélicas, con el precio del jornal agrícola,1 con el rendimiento comparativo de los cultivos tradicionales y con la tenencia de la tierra. Así, está básicamente trazado el mapa social de los cultivos ilícitos. La conclusión de Vargas y Barragán, similar a la de Molano, Ramírez, Rozo y Arenas (1992) sobre la amapola, es que «la baja rentabilidad de los cultivos legales, las disminuciones de crédito y la falta de una política integral para el agro», son coadyuvantes de la vinculación de la población a los cultivos ilegales (Vargas y Barragán, cit,:42). No hay duda de que «la inserción de los cultivos ilícitos se asocia (...) al contexto de pobreza y marginalidad..» (ibíd:77). La coca, por su parte, prefiere las tierras bajas del oriente, las áreas en vías de consolidación de la colonización del piedemonte oriental andino: Meta, Caquetá, Putumayo y Guaviare y en menor proporción, Vaupés. También aquí los estudiosos de esas zonas han recalcado que en la base de la expansión cocalera se encuentra el fracaso de la colonización campesina como alternativa para el pequeño productor (ver por ejemplo, Molano, 1987, para el Guaviare; Cubides, Jaramillo y Mora, 1986, para el Caquetá; Cubides, 1992, en Andrade (comp.), 1992). Si bien es cierto que el auge cocalero no sólo involucra colonos fracasados sino una amplia gama de aventureros, desarraigados sociales y delincuentes que cumplen diversas tareas en la cadena productiva, también lo es que la base social son los productores campesinos.

1

. Un artículo de prensa de junio de 1997, aduce que un cosechero o raspachín se puede ganar $50.000 por jornal diario, por ejemplo.

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Movimientos campesinos y cultivos ilícitos

A raíz de la reiteración en las declaraciones oficiales de que las marchas de cultivadores de coca ya mencionadas al inicio eran de agentes de la narco-guerrilla, me referí al proceso por el cual desde los años cincuenta se pobló la región del piedemonte amazónico con campesinos de las zonas andinas. Decía entonces que cuando la coca se introdujo en las selvas ya llevaban los colonos varios lustros quebrando monte y luchando por sacar cosechas de las tierras rojas y lavadas, por entre trochas intransitables. Un malestar tan amplio como el expresado en las marchas era irreductible a la simpleza de los agentes oficiosos. Sólo una tensión más perdurable y profunda explicaba la terca desesperación de las movilizaciones: la esperanza difusa de sobrevivir (Jimeno, EL TIEMPO, sep.1, 1996). Así, los cultivos ilícitos se expanden por el atractivo irresistible de toda bonanza, desde las fiebres de oro en California, hasta las llamadas economías de ciclo corto (Tovar, cit), alimentadas por esperanzas. Ese es su ewa. Colombia, como otros países de América Latina, ha vivido bonanzas efímeras ligadas a distintos cultivos y extracciones: tabaco, añil, quina, caucho, tagua. Según la tesis de H. Tovar, ellas obedecían a los esfuerzos de América Latina después de 1810 para vincularse con los mercados de exportación en busca de garantizar su estabilidad económica. Como respuesta surgieron las economías de exportación de ciclo corto (ibid). Algunos se dieron en las periferias amazónicas, como el caucho; otros, como la quina, se adentraron en los bosques andinos, y aún algunos cultivos ocuparon áreas centrales, como el tabaco. Sirvieron de acicate para la ocupación permanente de grandes zonas del país, para la generación de capitales e infraestructura y como opción para los pobladores rurales sin tierra y los campesinos pobres. Todos ellas eran, sin embargo, 369

Myriam Jimeno

explotaciones legales, aún pese a la barbarie semiesclavista de las caucherías (ver Pineda, 1987, entre numerosos trabajos sobre esta última). La condición de ilegalidad de los cultivos de psicotrópicos crea, como quedó ya dicho, una relación particular entre los productores y los comerciantes, condicionada por el uso latente o explícito de la coacción violenta. No valen allí las normas laborales ni los usos comerciales establecidos. Comerciantes al margen de la ley crean una paranormatividad cuyo resorte central es la amenaza de uso de la violencia y el desafío permanente a la autoridad o su degradación por medio del sometimiento. De allí que sin duda existe un vínculo entre el incremento de formas de violencia y el incremento del tráfico de drogas en Colombia. De allí que la relación entre los cultivadores y los comercientes esté siempre rondada por la violencia. Sin embargo, sería erróneo asimilar productores y comercientes a una misma categoría social o atribuir la violencia a los efectos personales del consumo. Por el contrario, mientras los cultivadores rurales aspiran a afianzarse como campesinos prósperos y los cosecheros esperan su oportunidad de acumulación, los comerciantes crean una parasociedad basada en el poder intimidatario de la violencia y en el uso de la riqueza acumulada para someter la institucionalidad a sus intereses particulares. Los consumidores, por su parte, fluctúan entre el consumo social y la adicción, orientados tanto por los estímulos culturales, como por su propio equilibrio emocional. Los análisis de la evolución de delitos y violencia de Colombia, en las últimas décadas, muestran que entre 1958 y 1970 la mayor preocupación se centraba en los delitos comunes contra el patrimonio. Preponderaban formas fraudulentas sobre las violentas (Policía Nacional, 370

Movimientos campesinos y cultivos ilícitos

Criminalidad, 1996:14). Desde 1981, en contraste, se evidencian acciones como el terrorismo y el asesinato pagado y el homicidio presentó las curvas más elevadas entre 1989 y 1993. Existe sin duda una relación entre el crecimiento del tráfico de drogas y el ascenso de formas variadas de violencia, pero los cultivadores son sus actores marginales. Cuando protestan por las fumigaciones siguen motivaciones similares a las de los paros cívicos que demandan mejores servicios o infraestructura de apoyo para la producción agrícola. La guerrilla, por su parte, ve en el descontento una oportunidad para realizar proselitismo o para manipular las movilizaciones de acuerdo con sus propias miras. Como cualquier político pragmático, aprovechan a su favor la oportunidad que se les ofrece. Rodrigo Uprimmy ha insistido en que las violencias del narcotráfico no son independientes de la represión del mismo, con el ánimo de resaltar que los presupuestos políticos deben tomar en cuenta los riesgos inherentes al ejercicio del control estatal. También ha insistido en que las formas de desarrollo de esas violencias dependen del contexto sociopolítico en que éste se inserte (Uprimmy, 1995, en Vargas (comp.), 1995). En conclusión, lo importante es intentar comprender la lógica interna de los procesos que llevan desde el campesino cultivador hasta el traficante, descifrar las relaciones sociales allí presentes, las motivaciones que mueven a los actores sociales, sin confundirlos a todos en una arriesgada cruzada general. Las movilizaciones campesinas alrededor de la fumigación de cultivos fueron la expresión de miedo de pequeños cultivadores y otros pobladores pobres, rurales y urbanos, ante la amenaza del fin del auge de la coca, la amapola o la marihuana. El fin de una alternativa, si bien 371

Myriam Jimeno

ilegal, frente a la crisis agraria y de empleo. La condición de ilicitud de los cultivos implica un riesgo que deben calculcar. Este los puede conducir a la cárcel y en todo caso los somete a los traficantes. Pero al tiempo, es la oportunidad de atrapar la bonanza que todos saben efímera. Ese atractivo, su ewa, no los hace perder la cabeza, pero se arriesgan, pues allí parecen surgir posibilidades escasas de prosperidad. En últimas están dispuestos a transigir, si existen alternativas legales, como se consigna en los acuerdos de las marchas del año 96, enfocados básicamente a crear condiciones de desarrollo económico agrario y regional. En ese sentido, sus intereses no son iguales a los de los traficantes, para quienes mantener el comercio ilícito es lo central.

La relación entre los cultivos ilícitos, los movimientos sociales y las acciones de grupos violentos es una madeja enmarañada más que causalidad simple. Se mueven allí intereses dispares y al tiempo, se inquiere la capacidad de respuesta de la sociedad, a niveles muy diversos. Estas respuestas van desde cambios en la valoración cultural sobre los psicoactivos y sobre el manejo de las prohibiciones. Pasan por la relación entre los grupos deprimidos socialmente y las bonanzas ilícitas. Cuestionan la capacidad del Estado para no dejarse rebasar por grupos privados de interés y lo enfrentan en su relación con otros estados, con sus propios conflictos. De nuestra capacidad de identificar los diferentes hilos y tratarlos según su papel en el conjunto, depende que no enredemos más la madeja. 372

Movimientos campesinos y cultivos ilícitos

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Tras la cortina de la coca José Jairo González Ariasv Comentario del artículo de Myriam Jimeno

I NTRODUCCIÓN Más allá de la licitud o ilicitud del cultivo de la coca y otros narcóticos, más allá de la articulación o no de estos cultivos con las fuerzas insurgentes y contrainsurgentes, más allá de los cálculos sobre la rentabilidad de los mismos y de las consideraciones judáico cristianas, lo que está en juego es el verdadero sentido de alternatividad, como concepto efectivamente interiorizado por los distintos actores frente a una agricultura en crisis, pero desde luego, frente al absoluto abandono y extinción en que se sumergen las economías campesinas, y frente a las tendencias irreversibles que presentan las economías de colonización. Unas y otras, inscritas no solo dentro de la tradicional estructura de concentración de la propiedad rural, sino también, de acuerdo a la trayectoria de ésta dentro de los últimos 10 años, dentro del agresivo proceso de concentración de la tierra a favor de los narcotrafi-

v

Investigador.

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cantes, proceso que, como ha sido señalado en varios estudios, a conducido a que desde 1987, cada tres años un millón de hectáreas de tierra vaya a parar a manos de narcopropietarios, calculándose en la actualidad en 4 millones de hectáreas, distribuidas en el 42% del total de los municipios del país.1 Por eso, por estar pensando en la alternativa a los cultivos ilícitos, en la sustentabilidad del desarrollo, en el problema del narcotráfico o, en términos del general Bedoya, excomandante de las Fuerzas Militares, en la narcoguerrilla y el narcoterrorismo, nos olvidamos de la única alternativa posible: la reforma agraria. Dentro de este contexto, lo alternativo adquiere múltiples significaciones, dependiendo de los intereses puestos en juego por los distintos actores sociales y culturales que confluyen en el complejo escenario de la producción, distribución y consumo de la droga. Y desde luego, tal polisemia sobre lo alternativo se complica aún más cuando de por medio están las distintas búsquedas de estrategias de sobrevivencia individuales y colectivas puestas en acción por los pobres del campo y la ciudad. Frente a los cultivos ilícitos se sabe —por indudables razones— más del impacto internacional y nacional (aunque en menor proporción) que este fenómeno ha tenido, y menos de sus efectos en los niveles subnacionales y locales. Conocemos más de los resultados en el contexto macroeconómico y casi nada de sus consecuencias en términos microeconómicos. Más de lo que pasa con éste fenómeno por arriba, que lo que pasa por abajo. En

1

“Narcos avanzan en el sector agrario”. EL TIEMPO, noviembre 30 de 1996.

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este juego de protagonistas en tan variados escenarios y niveles, los papeles estelares han sido asignados a los macroactores internacionales y nacionales, y los papeles secundarios, a los indígenas, campesinos, colonos, raspachines y chichipatos, los cuales, en el mejor de los casos, cuando no son objeto de las más despiadadas estigmatizaciones, son calificados como criaturas fácilmente manipulables por los agentes del narcotráfico y, desde luego, por los protagonistas de la violencia estatal, paraestatal y antiestatal. El artículo de Myriam Jimeno, Plantas de los dioses, yerbas malditas, contribuye sin duda a poner un poco las cosas en orden, sobre todo desde el punto de vista del develamiento de los distintos intereses puestos en juego en el cultivo, comercialización y consumo de la droga o, lo que es lo mismo, las razones por las cuales las plantas de los dioses se transforman en yerbas malditas, razones que, como ella misma lo indica, están dadas por la disposición de las distintas fuerzas sociales, determinadas estrategias socioinstitucionales y las orientaciones y significados específicos que estos adquieren en un momento y en lugar determinados. No es lo mismo hablar de los cultivos ilícitos desde la Secretaría de Estado de los Estados Unidos, o desde los pasillos de Palacio en Colombia, que desde la Asamblea Departamental del Departamento del Guaviare o el Concejo Municipal de Cartagena del Chairá o de Puerto Leguízamo. Algo va de lo que piensa el indígena, colono, campesino o el raspachín, a lo que opina el banquero, el gran comerciante, el ganadero, el industrial, el burócrata o el ministro del Gabinete sobre la alternativa a los cultivos ilícitos. 377

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Pero, retomando la pregunta por el ewa de los barasana, que trata el texto de Jimeno, ¿qué es lo que conduce a enormes contingentes de lugareños y forasteros, como se decía antes, a involucrarse casi como en un acto de fatalidad histórica con la compleja cadena de los cultivos ilegales? Y ahí surge la demanda por el análisis concreto de las distintas lógicas presentes en cada uno de los actores del proceso,2 pero en especial, de aquellos actores subordinados, injusta o acríticamente asimilados a los macroactores, a sus intereses, a sus expectativas y a sus guerras. Entonces, identificados y diferenciados los actores del proceso, su caracterización tiene que darnos cuenta, principalmente, de las lógicas e intereses, igualmente diferenciados, inherentes a cada uno de ellos. Pero también, del artículo de Jimeno renace la exigencia del análisis de la expresión del fenómeno de los cultivos ilícitos en lo regional y lo local, felizmente iniciado ya en algunos estudios recientes, los cuales nos ponen de entrada ante la evidente asociación entre pobreza, marginalidad regional y la recurrencia del narcocultivo, la relación entre el fracaso de la reforma agraria y las políticas de colonización y la extensión de los cultivos ilícitos y desde luego, pero motivado por otras razones mas históricas y geopolíticas que no es del caso enumerar aquí, la articulación de éstos procesos con los fenómenos de la insurgencia armada, de la conformación de los grupos paramilitares y también de las variadas estrategias de contrainsurgencia puestas en marcha por el Estado. Es

2

Cfr. González Arias José Jairo. Actores de la Colonización Reciente en la Amazonia Colombiana: Caso San Vicente del Caguán. Cinep-Cifisam San Vicente del Caguán, 1995.

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decir, la intrínseca relación entre cultivos ilícitos y violencia. El no haber tenido claro las distintas y diferenciadas lógicas de los actores presentes en el escenario de los cultivos ilícitos nos condujo a todos, pero especialmente al Estado y a los demás actores llamados a conjurar la crisis, a narcotizar los procesos sociales y los actores subyacentes en la compleja cadena de los cultivos ilícitos. Hay pues que, desnarcotizar los procesos de colonización, desnarcotizar a los indígenas, a los colonos, a los campesinos y aún a los propios raspachines, nuevos actores invitados a este drama, que hicieron su aparición fulgurante en las recientes marchas campesinas, marchas que no por casualidad ya algunos sectores de la prensa dieron en llamar marcha de campesinos cocaleros, enredando nuevamente las cosas, y pretendiendo invisibilizar nuevamente todo el contenido social, que se esconde detrás de tan esquivas denominaciones. El artículo de Myriam Jimeno, oportunamente, nos llama la atención sobre la necesidad de descifrar con mayor rigor el complejo de relaciones sociales, políticas y culturales que se mueven tras la cortina de la coca. Este llamado a reintroducir el análisis de los procesos sociales y en particular de los actores, con sus lógicas, expectativas y esperanzas es, desde luego, la primera tarea para correr el telón. Probablemente tras de él encontremos otra vez a los indígenas y a los campesinos tal como son, a los colonos como quieren ser y por qué no, con un poco de esfuerzo más, podamos ver los rostros de los raspachines, de los chichipatos y de otros pequeños actores satélites de estos dramáticos procesos. De lo contrario, se corre el riesgo, 379

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no sólo de narcotizarlos sino, en consonancia con la lógica militarista, de guerrillerizarlos.

LLEGARON LOS RASPACHINES En efecto, los recientes sucesos del Guaviare, el Putumayo y el Caquetá, ¡quién lo creyera!, pusieron al descubierto ante el mundo, todo cuanto el Estado colombiano, pero también la sociedad, trataban de esconder penosamente. Se supo, entre sorpresa e incertidumbre, que detrás de la innumerable literatura del tráfico de droga y sus carteles, de la historia de los consumidores, narcotraficantes y narcoproductores, estaban unos personajes anónimos, hasta hace unos meses, personajes que el mundo empezó a conocer con el curioso nombre de raspachines. Descubrir su existencia, fue casi un acto de prestidigitación sociológica o de iluminación política que llevó al propio tiempo a desentrañar todo el tinglado social, profundamente social, que se mueve tras el gran negocio de los barones de la droga. Así, se vino a saber con toda su crudeza de quiénes era el gran negocio y de cuenta de quiénes corría el drama. De un lado, los grandes empresarios de la coca, dueños de las redes de producción distribución y consumo, organizados en carteles y, de otro lado, los pequeños cultivadores, indígenas, colonos, chagreros, campesinos, dueños de pequeños cultivos de coca,3 y los raspachines, dueños de nada, de 3

Para una caracterización de los distintos actores que intervienen en el ciclo productivo de la coca, véase el interesante trabajo de Hilario Pedraza, Pedro Cortés y Hernando Briceño: Calamar (Guaviare): “Una Co(continúa en la página siguiente)

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esa nada que les dejó hace más de sesenta años la Ley 200 del 36, o la Ley 100 del 44, o la 135 del 61 o la del 88, y todavía hoy, la Ley 160 de 1994... leyes todas constitutivas del gran descalabro que ha significado, en Colombia, la resolución del problema agrario, del cual son testigos ya no solo los campesinos pobres, ni los colonos, sino esos nuevos irredentos del campo que constituyen esa difusa masa de raspachines. Si la Ley 200 del 36, finalmente orientada más hacia la aclaración y saneamiento de los títulos de propiedad, apenas sirvió de desteñido colofón de un intento masivo de reforma agraria, y la Ley 100 del 44 la esquivó, prefiriendo la colonización como política de Estado antes que la realización de drásticos cambios en la estructura rural, y la Ley 135 del 61, consagró definitivamente la nula voluntad política de las élites, pero también, la bajísima representación y capacidad de movilización de los pobres del campo para la realización de la reforma agraria, la Ley del 88, pero sobre todo, la 160 del 94, promulgadas en medio del colapso del campo, escasamente insinuaron algunas medidas tendientes a revertir los procesos que desencadenaron la actual crisis, base sobre la cual se lograron movilizar cerca de 120 mil personas en menos de dos meses, entre campesinos, colonos y raspachines, la gran mayoría reaccionando, inmediatamente a las políticas antinarcóticos del Estado, y que los grandes medios de comunicación calificaron, confusamente, como se dijo anteriormente, marchas de los campesinos cocaleros, marchas que las fuerzas armadas se empeñaron, hasta último momento, en mostrar a la opinión pública como estratagemas colectivas de los narcoguerri-

lonización Amazónica” (primera parte). En: Colombia Amazónica. Vol. 8 No.1, abril de 1995.

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lleros, primero, y después, frente a la evidente expresión del malestar rural, calificaba como una marcha forzada por la guerrilla que a su juicio, «sacaba a punta de amenazas a los campesinos de sus parcelas». Desde luego, esta no era más que otra de las tantas formas de enmascarar la realidad, de dejar de llamarla por su nombre, pues bien vistos los procesos agrarios de nuestro país y mediando todas las diferenciaciones espaciotemporales obvias, la marcha de los campesinos cocaleros del Guaviare, el Putumayo y el Caquetá, (pero también de los campesinos de la Sierra del Perijá, el Catatumbo y el sur de Bolívar y del Cesar), no son más que la continuación por otros medios y la prolongación, en la larga duración, de las protestas y movilizaciones rurales de los años 20 y 30, y más “recientemente” (¡hace 40 años!), de los grandes éxodos campesinos que desencadenó la violencia de nuestro país durante los años 50 y de las destacadas movilizaciones de campesinos y colonos de los años 70. Pues bien, entre los marchistas, estaban estos raspadores de hoja, cosecheros o trabajadores rurales estacionarios, hoy conocidos como raspachines, verdaderos trabajadores sin rostro dentro de la actual crisis. ¿De dónde surgió esta masa considerable de pequeños hombres, mujeres y niños de la coca, quiénes son? Los raspachines, según la sabia clasificación que hicieran los propios voceros de los marchistas, son un grupo heterogéneo compuesto por tres clases mas o menos diferenciadas: A la primera, pertenecen aquellas personas con tradición campesina, que por distintas razones (procesos de pauperización, descomposición campesina, etc.), terminan raspando hoja, pero que mantienen, no obstante, su vocación agrícola y su voluntad de permanecer en el campo; 382

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A la segunda pertenecen los jornaleros agrícolas, antiguos trabajadores rurales o cosecheros de otras áreas agrícolas del territorio nacional, como recolectores de café, cosecheros de algodón, etc., quienes aspiran a asentarse en la zona, bien como jornaleros o asalariados o bien como campesinos; A la tercera pertenecen aquellos raspachines itinerantes o andariegos, como asimismo se llamaron, para quienes la búsqueda de fortuna y de enriquecimiento rápido los llevó lejos de sus sitios de origen, urbano o rural, pero que aspiran a retornar a su tierra con algún beneficio económico. En todos y en cada uno de ellos persiste tercamente la esperanza, como una ilusión que se les desvanece todos los días. Muy seguramente, las actas de los acuerdos suscritos en agosto y septiembre pasados, entre los marchistas y el gobierno nacional, constituirán un acto más de prestidigitación política: hacerlos invisibles nuevamente, cuando no, desaparecerlos de la faz de la tierra. Y a propósito, ¿quiénes son los chichipatos, dónde están?

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Norma Villarreal Méndezv

Si la guerra es incomunicación, muerte, resentimiento, abandono, orfandad, si está mediada por la incapacidad de darle un espacio al otro, que amenaza hasta tener que exterminarlo, entonces la guerra tiene múltiples formas. O más bien se libran muchas guerras en muchos campos de batalla. Luz Helena Sánchez

1

Este ensayo sólo hace referencia a la violencia política y a la participación de las mujeres y sus organizaciones en los procesos de crítica para que adopten vías pacíficas para su resolución. No desconoce que existen otras formas de violencia, particularmente la intrafamiliar en donde existen experiencias importantes de organizaciones de mujeres en la prevención, tratamiento y solución. v

Investigadora, Programa de Estudios de Género, Mujer y Desarrollo, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.

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L OS INICIOS DE LA RUTA La crítica de la guerra y el logro de la paz como parte de la agenda política a negociar y conseguir, ha sido una de las razones de movilización colectiva de las mujeres. Pero las demandas y propuestas y sobre todo el contenido de la paz que se reclama, se ha venido perfilando con la influencia del pensamiento feminista y con la toma de conciencia del movimiento social de mujeres2 como expresión de participación en política. Es que la presencia de las mujeres en los escenarios de la guerra y el impacto sobre sus vidas ha transformado su aproximación a la paz. Una de las primeras expresiones que hemos registrado sobre el reclamo de la paz, nos lleva a la agitada coyuntura política de los años cuarenta. En 1947 las mujeres vestidas de negro y agitando pañuelos blancos participaron en la Marcha del Silencio que había sido convocada por el líder liberal Jorge Eliécer Gaitán para llamar la atención en torno a la violencia partidista. Esta manifestación concluyó en la Plaza de Bolívar como un rito premonitorio de las veces que había que marchar y reclamar por el de-

2

El movimiento social de mujeres se define como un conjunto diverso de mujeres y de organizaciones que desde distintos espacios y enfoques están reclamando reconocimiento, derechos y plena participación en decisiones tanto en aspectos ligados a la transformación de su propia condición y posición social, como en temas del funcionamiento y desarrollo de la sociedad. Incluye por lo tanto las demandas, presiones y movilizaciones de grupos feministas, de las sindicalistas, de las madres, de las mujeres rurales, de las mujeres negras, de grupos lésbicos. En algunas épocas se ha construido una dinámica colectiva a partir de temas y estrategias comunes. En otras, las movilizaciones y reclamos han tenido dinámicas distintas.

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sangre que ha soportado el país en más de 50 años de guerras. El asesinato de Gaitán que condujo a la ira popular el 9 de Abril y los días siguientes, (Alape: 1985) institucionalizó a la violencia como regulador de las relaciones socio políticas. Con ello se involucró a la sociedad civil en el conflicto armado, particularmente el sector rural, donde se cometió toda suerte de atrocidades.3 Los grupos de mujeres que venía presionando por sus derechos desde 1930 tuvieron que paralizar o reorientar sus acciones. Algunas se dedicaron a ayudar a las víctimas de los enfrentamientos en los días siguientes al 9 de Abril. Cecilia Durán de Melody «formó con sus compañeras un contingente que dio techo, pan y estímulos a los perseguidos por el sectarismo políticos». Frente a los atropellos y al desangre que no daba muestras de disminuir, la Unión Femenina que se había creado en 1944 para reclamar derechos ciudadanos para las mujeres, y que venía presionando por el sufragio femenino, decidió convocar una manifestación en 1949 en favor de la paz y la reconciliación entre los colombianos. (Villarreal: 1994). Camila Uribe, presidenta de la Unión, desde un balcón del Palacio de Gobierno reclamó el cese de la contienda y la consideración de formulas de avenimiento (Melo 1966). A lo cual el presidente contestó que:

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El libro La Violencia en Colombia de Guzmán, Fals y Umaña cuya primera versión es de 1962 recoge los métodos sanguinarios de destrucción del adversario político que se pusieron en práctica para crear el terror. Con ello se logró homogeneizar territorios con población conservadora o liberal, exterminando o expulsando a los contrarios.

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«No ha existido en América un mandatario que haya gobernado en aras de la paz como yo» (Estrada: 1990). Con esta movilización se inicia un camino autónomo de las mujeres para señalar que la eliminación violenta del adversario era una expresión más del autoritarismo político y de la exclusión que ellas combatían. Y por ello decidieron marchar por la paz, para que se encontrara un espacio de diálogo y se reconociera el conflicto pero donde no se muriera por pertenecer a una u otra tendencia (Peláez 1997).4 Las madres de entonces y las que aspiraban a serlo, sólo clamaban por el derecho a parir hijos que después en su libre albedrío pudieran ser rojos o azules. Probablemente en los primeros tiempos de esta guerra el impacto de los conflictos en las mujeres no se expresó tanto en su desaparición física. A lo mejor se les obligaba a aceptar pasivamente su condición de probable aliada. En tanto se consideraba que las mujeres no eran sujetos políticos sino instrumentos subordinados, su rol como adversario político independiente del marido o de los padres, no es visible. En este caso la manera de someterlas podría ser menos sanguinaria, porque se les suponía que no tenían palabra y no tenían posiciones de importancia en el estado ni en las comunidades. Por ello eran menos subvertoras. Con el transcurso de los años la guerra se intensificó. Y durante toda la década del cincuenta y del sesenta las mujeres, especialmente las del campo, supieron lo que signi-

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Esta afirmación se sustenta en las conversaciones sostenidas con Gabriela Peláez, la primera abogada de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional.

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fica ser mujer en medio de la barbarie. La guerra las fue involucrando. Muchas fueron asesinadas y violadas. Muchos vientres en gestación fueron abiertos en una monstruosa demostración de fuerza para acabar con los vestigios del oponente (Fals Borda, Guzmán, Umaña: 1962 y Uribe: 1994). Muchas mujeres sucumbieron: unas huyeron a los pueblos y ciudades. Cuando fueron testigas de la muerte de sus familias y víctimas del atropello, entonces muchas se hicieron guerreras.5 Entonces decidieron enfrentar la guerra de la misma manera con armas y con más muertos. Probablemente en muchas de las mujeres que decidieron incorporarse a las guerrillas de los años posteriores hay presente una historia de violencia personal o de sus familiares aunque también, no hay duda, está la utopía de cambiar la sociedad. Esta utopía sustentada nacionalmente por causa de la desigualdad social produjo la vinculación de algunas mujeres a las Farc y al M-19 en la década del ochenta. Probablemente fue la única opción que les dejó la vida y aunque no se comparta, tenemos que reconocerla como una opción política. Pero esa guerras en donde ellas han sido víctimas, críticas y partícipes no han permitido incluir los temas de las mujeres. Ellas han estado contra la guerra y en la guerra 5

La guerrillera Rosalba Velásquez de El Líbano es un caso típico de las mujeres que en la década del cincuenta se hicieron a las armas después de haber sufrido el asesinato de su compañero a manos de la chulavita. Ella estuvo en la cordillera de Las Hermosas, en el sur del Tolima combatiendo junto con alias Ave Negra y alias Richard. Alcanzó el grado de sargento, por lo cual se le conoce como Sargento Matacho. Luego de un receso, se junta con Willian Angel Aranguren. alias Desquite y cae en 1962 en un ataque del ejercito. (Velez Machado: 1985).

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sin que sus intereses hagan parte de la agenda de negociaciones globales.6 En el transcurso de los últimos 50 años, el país se ha modernizado y en ese marco han mejorado los indicadores sobre participación de las mujeres en la vida social, económica y política. La lucha por el voto que fue el centro de la reivindicación feminista de las mujeres de los años cuarenta y cincuenta, ahora nos parece distante. Aunque pocas, tres han sido las mujeres que han desafiado la predominancia masculina en la política electoral y se han postulado como candidatas a la presidencia del país.7 También vienen figurando en puestos claves de la estructura del estado tanto en ministerios como en organismos del nivel central y descentralizado.8 Y aunque la participación en las corporaciones sean ellas del orden nacional, departamental, o local no haya pasado del 11%, y las mujeres alcaldesas no hayan alcanzado la participación numérica cohe-

6

En una entrevista con una reinsertada contaba que en las Farc, durante el tiempo en que ella estuvo se celebraba el 8 de marzo. Día internacional de la mujer.Ese día no las dejaban hacer los oficios y eran atentos incluso ofreciéndoles flores. 7

Las aspirantes han sido María Eugenia Rojas en 1974, Socorro Ramírez en 1978 y Regina Betancurt de Liska. Para las elecciones de 1998 aspiran Noemi Sanín del partido conservador y María Mercedes Cuéllar de Martínez del partido liberal. 8

Desde el período gubernamental de 1982-86 hay una participación notoria pues todos los cargos de los viceministerios fueron ocupados por mujeres, exceptuando el de la defensa. En los gobiernos posteriores las mujeres han ocupados cargos relevantes: Desarrollo Económico, Relaciones Exteriores, Justicia, Agricultura, Planeación Nacional.

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rente con la votación femenina, hay que constatar estos hechos como progresos de las mujeres en la vida pública. El avance no sólo ha tocado a mujeres de la élite. Las mujeres de sectores medios y populares también son protagonistas del proceso de disminución de la desventaja femenina, lo que significa subversión de los valores de una sociedad patriarcal. En un país que se ha negado a hacer transformaciones fundamentales, la guerra permanente es la expresión del predominio de autoritarismos y exclusiones. Los nuevos sectores que intentan asumir una condición de sujetos políticos y que pretenden tener un papel más relevante en la vida de la comunidad, han tenido que pagar un precio muy alto porque se vuelven el blanco de los autoritarismos.9 En el caso de las mujeres, algunas autoras precisan que la reacción no se desencadena porque ellas hayan logrado superar sus condiciones de inequidad, sino por el peligro de que lo lograran totalmente y con ello se pudiera construir una plena sociedad democrática que obligara a ceder poder a los excluidos (Faludi: 1991). Se incrementa el número de las mujeres que resultan víctimas del poder autoritario y que han sido violadas, asesinadas, secuestradas o desaparecidas.10 Muchas de ellas son mujeres que 9

Una muestra de esto son los asesinatos de líderes del campo tanto hombres como mujeres. En el 92 fueron asesinados unos líderes del Carare que hacían la experiencia de una comunidad sin guerra. En el año de 1996 mataron al presidente nacional de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, Anuc, y en este año de 1997 fue asesinado el presidente de la Anuc en Sucre. 10

Lideresas de la Asociación de Mujeres Campesinas Anmucic han desaparecido como una de la directiva de Córdoba. También se han dado (continúa en la página siguiente)

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desde distintos espacios han elevado su palabra en defensa de los derechos humanos y que orientan energías para que la sociedad funcione con principios éticos de convivencia, solidaridad y honestidad. Otras son mujeres que estan en la calle por la noche porque salen de su trabajo y simplemente recorren las ciudades o están por cualquier circunstancia fuera de su casa.11 En un ambiente de crítica al orden establecido, los grupos que han vivido subordinados globalmente al poder autoritario se tornan peligrosos porque desvelan los mecanismos de la subordinación en los cuales se asientan y reproducen en el micro poder del hogar, y que se proyecta en la escuela, en la fábrica, en el partido y en el estado. La cara esperanzadora de estas relaciones de poder es que las mujeres tienen posibilidad para subvertir el poder autoritario desde sus bases porque por sus roles de género y su radio de acción tienen oportunidad de influir en la adopción de conductas que cambien el modelo de relaciones sociales. Las mujeres pueden ser subvertoras de las costumbres y de esta manera trasmitir valores de mayor solidaridad y equidad, si han tenido la posibilidad de desarrollar su auto conciencia y de movilizarse reclamando ciudadanía y el cumplimiento de libertades democráticas. Por ello es que las mujeres dirigentes desarrollan una reacción opuesta entre los sectores más conservadores de estos casos en Arauca y Cesar. 11 Las noticias de prensa también ayudan a tener referencias: violaciones de 2 jóvenes en transporte público a las 7 de la noche, y la violación de una menor de 10 años en un hospital (Julio 16 de 1997).

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la sociedad y son el blanco por excelencia para impedir el progreso social y cultural acallándolas con el uso de la violencia. Y por ello, cuando se llega a la máxima expresión del autoritarismo político y exclusión que es la guerra, las mujeres se convierten en las víctimas de la barbarie que se repite en todos los confines del mundo, aunque ellas no estén directamente en los frentes de combate. Tenemos muchos ejemplos: en pleno centro de Europa, las mujeres bosnias fueron sometidas como botín de guerra; en nuestra América también tenemos evidencias del ensañamiento que los gobiernos militares ejercieron sobre las mujeres argentinas en su condición de madres o abuelas o en las viudas de Guatemala y las comadres de El Salvador que se organizaron para buscar a sus hijas secuestradas por las fuerzas del orden autoritario (Radcliffe y Westwood: 1993). En nuestro país, la guerra cada día involucra más a las mujeres. Cuando los grupos se organizan para oponerse a los procesos democráticos y al pleno ejercicio de las libertades, las organizaciones y los centros de mujeres se convierten en objetos de ataque. A finales de la década de los ochenta mujeres de centros feministas de Medellín y Cali tuvieron que huir amenazadas porque tenían programas de control de la fecundidad, con el pretexto de que atentaban contra los valores morales de la sociedad. 12

12

Donny Meertens registra un alto número de mujeres víctimas de lo que ella clasifica como Otros hechos, en cuya categoría incluye los secuestros, amenazas, detenciones, heridos y atentados. En 1993 ella incluye los casos de allanamiento. Las cifras que señala son para 1989 284 casos que representan el 12.2%, en 1991, 204 o 6.5% y en 1993, 229 lo que (continúa en la página siguiente)

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En los centros de albergue para los desplazados por el terror de paramilitares y guerrilla, se encuentran campesinas de Sucre, Bolívar, Córdoba, Antioquia, del Cesar, de Santander que han debido salir corriendo, para salvar su vida.13 El éxodo que han protagonizado campesinos y campesinas del Chocó a Panamá nos muestra a muchas mujeres con sus hijos pequeños (EL TIEMPO 5 de marzo de 1997). No tenemos una estadística totalmente certera sobre el número de mujeres desplazadas porque muchas prefieren quedarse en los alrededores del sitio del conflicto para volver prontamente, sin embargo García Durán (1997) sitúa la cantidad de mujeres desplazadas en 1996 en una proporción de 53%, de las cuales el 55% eran menores de 18 años, frente a un número total de desplazados de 181.010, la mayor cifra registrada desde 1985. El efecto de esta guerra es múltiple: por un lado comporta un efecto de exterminio entre las que son desaparecidas y asesinadas. También produce un efecto de terror en aquellas que pueden huir. Asimismo tiene un efecto de amedrentamiento entre las que se deben quedar en los alrededores y después deciden regresar. En todo caso los efectos de las crisis políticas y los conflictos armados tienen alto costo para las mujeres, cualquiera que sea la condición que le toca afrontar. Significa que ellas deben hacer más intenso su trabajo de producrepresenta el 7.8%. Veáse Las Mujeres y La Violencia. En: La Paz: miradas de Esperanza, Universidad Javeriana, Programa por la Paz 1995. 13

Las amenazas aparecen como las mayores causas de la migración. Según García Durán (1997) en el período 1984-1994 pasan del 46%; en 1995 representan el 50% y en 1996 llegan al 65% de las causas de salida, presentándose una relación directa entre migración y conflicto armado.

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ción económica y reproducción social, muchas veces en condiciones de riesgo (Meertens: 1995). El escenario en que se desarrolla la guerra y se identifica la supervivencia también presupone un efecto particular entre las mujeres. Las condiciones de huida del marido o de los miembros varones adultos de la familia con los hijos o hermanos menores para no despertar sospechas, dejan a la mujer expuesta a las condiciones de distintas clases de agresiones. Pero también cuando es ella la primera que debe salir buscando refugio o trabajo, generalmente con los hijos menores, supone que el empeoramiento que sufren las condiciones del núcleo familiar recae íntegramente sobre las mujeres. Las mujeres suelen ser quienes deben garantizar la vida de los miembros a su cuidado, pero también se suelen convertir en el botín de las sociedades en guerra, que pasa a ser propiedad del más fuerte.

UNA MIRADA AL ESCENARIO SOCIOECONÓMICO Y POLÍTICO DE LA GUERRA Y DEL CONFLICTO

Los procesos de movilización de las mujeres de la década del ochenta al noventa no pueden comprenderse sin el análisis de la coyuntura socioeconómica y política. En la década del ochenta la movilización ciudadana (paros cívicos) estuvo agudizada por fenómenos de orden económico como el impacto de la deuda externa (no tan fuerte como en otros países) y de fenómenos políticos como la guerrilla y el narcoterrorismo. Los primeros incidieron en las orientaciones y contenido de las políticas sociales y económicas. Los segundos, al acusar un debilitamiento del Estado y de los marcos institucionales que le 394

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daban soporte, crearon las condiciones para hacer un cambio político.14 Desde mediados de la década del 80 se empezaron a sentir los efectos de los ajustes para controlar los efectos de la crisis que afectó a América Latina y en menor grado a Colombia. Como efecto de ella, las fuerzas del mercado empezaron a afectar las condiciones de empleo, y las formas de trabajo temporal y el crecimiento del empleo informal —especialmente entre las mujeres— se presentan como la característica de este periodo. Se había comenzado un proceso de deslegitimación política expresado posteriormente en una crisis. El cuestionamiento se sustentó en la crítica a un excesivo centralismo, en la débil representatividad y precario funcionamiento de los órganos legislativos. Se completó con el señalamiento de la disminución de la capacidad coercitiva del Estado, por el debilitamiento de su aparato de justicia ante la creciente aparición de organismos de justicia privada. En el campo económico el fortalecimiento del paradigma del mercado para lograr el crecimiento económico y posicionarse en los mercados internacionales, afectaron el desarrollo de las empresas y el empleo empezó a disminuir, los alimentos a escasear y a elevar su precio. Un alto porcentaje de los hogares colombianos se ubicó en situación de pobreza.

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La Constitución de 1991 expresa no sólo la posibilidad de que participen en las decisiones sobre el estado y la sociedad sectores excluidos, sino la posibilidad de fortalecer la justicia, profundizar la descentralización para una eficaz gestión y como alternativa al centralismo y la introducción de la planeación participativa como sistema.

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La inversión social disminuyó aún más.15 Entre 1990 y 1996 se siguió avanzando en la idea de disminuir el tamaño del estado con la privatización de entidades del estado y la delimitación de funciones de otras entidades. Se privatizaron los puertos, los ferrocarriles, los servicios de aseo. Se vendieron los bancos y se recortaron las nóminas oficiales en miles de empleados, agudizando el desempleo y la flexibilización del mercado laboral, se consagró legalmente con una Reforma Laboral.16 La modalidad que se consolida es la del empleo por contratos temporales, que los empleadores del sector privado consiguen por la intermediación de agencias de empleo que desde los ochenta se habían adueñado del control de la oferta y demanda del mercado de trabajo.

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En 1980 representó el 34% sobre el total del gasto público. En 1984 (en el gobierno de Betancurt) subió al 37.8%; en 1986 se situó en 33% y en 1988, en el 29.4 %. El gasto de salud sobre el gasto público pasó de 5.2% en 1980 a 4.1% en 1988 (Fedesarrollo:1990). Se constataba una precaria cobertura del sistema del seguro social, pues sólo cubría en 1988 cerca al 20%. Los servicios de cobertura del agua potable pasaron en el mismo período del 74.0 al 87,8 en el sector urbano y del 51% al 86.8 en el sector rural. Apenas el 70% de la población urbana cuenta contaba con servicios de recolección de basura. Los otros problemas de la pobreza seguían afectando a la población infantil Su tasa de mortalidad aunque había bajado se situaba en 40 muertes por cada mil menores de un año. 16

Se suspendió la retroactividad salarial para la jubilación o indemnización por despido y se reformó el sistema de pensiones aumentándose la edad, el valor de la cotización, y creando fondos privados manejados por el sistema financiero. La debilidad de la organización de los trabajadores donde existía y en otros su ausencia, permitió que se negociara el retiro con los trabajadores estatales que estaban cercanos al tiempo de jubilación, y el despido sin indemnización de otros.

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El balance es que desde los años ochenta, el bienestar de ciudadanos y ciudadanas había empezado a resentirse.17 Frente a las reformas, sus efectos y los programas compensatorios para aliviar la pobreza se incoaron protestas y reclamos desde distintos sectores urbanos que agruparon fundamentalmente a las mujeres porque las crisis las habían hecho sujetos de participación desde las comunidades por la lucha para el mejoramiento de los servicios en las ciudades y en los campos, y porque cada día aumentaba el número de ellas que asumían la responsabilidad de los hogares. La expectativa de un nuevo pacto social que posibilitara reformas económicas y políticas canalizó las tensiones y reorientó las demandas de las mujeres sobre el desempleo y aumento de la pobreza.18

17

Se han venido disminuyendo los subsidios en los servicios públicos. Se desmejoraron y redujeron los servicios colectivos a las comunidades urbanas y rurales, trasladando su costo y responsabilidad a los usuarios. Los servicios sanitarios y los programas de atención a los niños y a las madres embarazadas y lactantes acusaron el impacto especialmente por la disminución de la ración a los Hogares comunitarios y Jardines infantiles para prevenir la desnutrición infantil por la extrema pobreza. 18

La información estadística muestra que la condición laboral de las mujeres ha sido afectada por los cambios de las coyunturas políticas y económicas, acentuando de esta manera los problemas de empleo que enfrenta la población femenina por causas de carácter estructural como la segmentación del mercado por razón de sexo (Bonilla y Rodríguez 1992). fenómeno que permite afirmar que el costo social de las crisis y los ajustes, que recae con mayor fuerza sobre los trabajadores y los estratos medios, agudiza en las mujeres sus efectos y se suman a la discriminación de género. (Sojo 1993). Las mujeres de los estratos pobres ven disminuidos sus ingresos y aparecen como los sectores donde mayorita(continúa en la página siguiente)

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En las mujeres rurales, los factores discriminatorios acentúan la pobreza pues sigue siendo precario su acceso a los servicios del estado aunque crece el número de mujeres responsables de los hogares. 19 Pero la falta de respuestas adecuadas para enfrentar los paros cívicos y los problemas agrarios no resueltos y que llevaron a miles de campesinos a encontrar en la siembra de marihuana primero y después coca, agudiza los fenómenos que enmarcan la protesta social rural más reciente y los desórdenes en las ciudades. De esta manera un malestar social de origen múltiple convoca masivamente a los hombres y mujeres de sectores rurales produciéndose en 1996 una escalada de movilizaciones regionales para obtener efectivas soluciones del gobierno. Las dificultades económicas, las demandas sociales insatisfechas acumuladas, el enfrentamiento del Estado con el narcotráfico, la crisis política y la agudización del con-

riamente campea el desempleo y el subempleo. 19

En el sector rural los niveles de pobreza se reproducen y agudiza por la situación de violencia. Según la encuesta de hogares rurales EHR Dane el porcentaje de hogares con jefatura femenina con indigentes es 17.3% y con pobres 15.8%. En 1992 este porcentaje era de 18.2% para los indigentes y 17.1% para los pobres. Con condiciones desigualitarias de inserción laboral y remuneración salarial se va configurando un cuadro que muestra que los sujetos más pobres son mujeres, porque tienen los niveles mas bajos de remuneración y desempeñan los oficios que tienen baja competitividad y son peor remunerados. La responsabilidad en los hogares cada día va concentrándose en las mujeres, sea por ausencia temporal definitiva del varón

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flicto guerrillero continuaron cercando al Estado colombiano, debilitándolo. Las distintas formas de violencia: los grupos de justicia privada; el paramilitarismo, el narcotráfico, el narcoterrorismo, la delincuencia común, son amenazas que han debilitado el estado de derecho. Ni el sistema de partidos, ni la oposición de izquierda, ni el Estado han podido concretar alternativas para resolver y negociar salidas al conflicto generalizado, lo cual ha provocado junto con los escándalos de corrupción, un cierto nivel de ingobernabilidad. Los efectos de la crisis económica y de los ajustes, así como el proceso político derivado de situaciones internas como la guerrilla, el narcotráfico y el paramilitarismo con toda su secuela de violencia han modelado las propuestas por la paz y la reconciliación del movimiento social de las mujeres colombianas.

L AS MOVILIZACIONES Y LAS APUESTAS POR LA PAZ DE LAS MUJERES EN LOS AÑOS RECIENTES. La actuación del movimiento social de mujeres en las dos últimas décadas se enmarca en las luchas por la paz y en el reconocimiento de los derechos de las mujeres. Las demandas por la paz se vuelven tema estratégico de la agenda de las mujeres porque el movimiento se amplía con las mujeres campesinas, indígenas, con las mujeres de los barrios y con mujeres sindicalistas que aportan al debate una posición de mayor compromiso con el tema de la equidad social y la violación de los derechos humanos. 399

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El Primer Encuentro Feminista celebrado en 1981 en Bogotá, había marcado la pauta para que las mujeres latinoamericanas se comprometieran activamente en el rechazo activo de las distintas formas de violencia contra las mujeres y la violencia generalizada en la sociedad.20 Desde esta época uno de los aportes del movimiento feminista al movimiento social de mujeres colombiano, ha sido identificar todas las formas de violencia como expresión de un sistema autoritario y patriarcal que se opone a toda forma de democracia y libertad, que no acepta la diferencia y mantiene la exclusión y la intolerancia como su razón de ser. La violencia que se ejerce para controlar y amedrentar y someter a los diferentes va desde la violencia doméstica que se hace objeto a las mujeres en la casa o en el trabajo, hasta la violencia que se ejerce en la sociedad contra quienes piensan y actúan distinto. La consigna del movimiento social de mujeres de lograr la resolución de los conflictos sin la destrucción del otro, significa una salida negociada y con esa línea ha estado presente en su pluralidad en distintos eventos donde se discute de la guerra y la paz. Esta consigna cuestiona a todos los actores armados y les impele a deponer todo tipo de práctica violenta para resolver las diferencias, pues hace del respeto a la vida el principio máximo.

20

Acordó conmemorar todos los 25 de noviembre, la barbarie de la dictadura de la República Dominicana que secuestró y luego asesinó a las hermanas Mirabal por su condición de esposas de dos opositores del régimen.

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MOVILIZACIONES POR LA VIDA Y LA NO VIOLENCIA La toma del Palacio de Justicia y la ruptura del proceso de diálogo provocaron en noviembre de 1985 una movilización del movimiento social para demandar el derecho a la vida y contra todas las formas de violencia contra la mujer. Ese 29 de noviembre se le mostró a una sociedad aterrada que hay que darse espacios para cantarle a la vida y pensar en formas alternativas de tratamiento del conflicto. Con poesía, cantos y flores se rechazó el predominio de las acciones de fuerza y el control militar de las decisiones del poder civil. A raíz de esta coyuntura se creó el Colectivo de Mujeres de Bogotá al que siguió la creación de otros colectivos como espacio de reflexión crítica. Unos de los temas eran el análisis de la estructura del poder para acelerar la creación de nuevas formas de relación y la construcción de una ética que permeara a mujeres y hombres para proyectar a la organización social hacia el respeto de los derechos humanos. Con la creación de los colectivos de mujeres en las distintas ciudades se trataba de construir una propuesta que al profundizar en el análisis de las contradicciones de la sociedad pudiera poner al movimiento en la dirección de elaborar propuestas y actuar como grupo de presión. Pero en este proceso de tener propuestas autónomas tienen que enfrentarse con sectores armados que intentan amedrentarlas.21

21

Una marcha de flores y antorchas para celebrar el 8 de marzo de 1985 organizada por la Coordinadora de Mujeres de Cali y que había obtenido el permiso del Secretario de Gobierno para realizarse, terminó con (continúa en la página siguiente)

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Pero las mujeres de Cali no se atemorizaron por la represión de noviembre de 1985 y decidieron convocar al año siguiente una marcha22 denominada Rompiendo el silencio. Se realizó el 7 de Noviembre de 1986 para protestar por la violencia generalizada en el Valle del Cauca y estuvo cargada de símbolos: el silencio, los trajes blancos, las flores y las pancartas con leyendas alusivas al rechazo de las muertes y desapariciones. A la marcha se invitaba con una carta abierta, en algunos de cuyos párrafos se leía: Hoy nos dirigimos a usted y a tantos otros, no sólo desde nuestra propia indignación, lo hacemos además desde la angustia desde el desespero, inclusive desde el miedo. Pero lo hacemos también desde la urgencia de romper, de romper el silencio desde una esperanza de futuro y desde un enorme amor por la vida. Por eso lo invitamos a decir en estas mismas calles, de las que nos estan desplazando, que estamos indignadas, que repudiamos la muerte, que no seremos cómplices de ella con nuestro silencio (Mujeres Rompiendo el Silencio, VOZ 30 de octubre de 1986, página 20)

En la misma línea de rechazo a la violencia contra la mujer, a las desapariciones forzadas y la violación de derechos humanos en todo el país, se manifestaba un documento del Primer Encuentro Regional de las Mujeres

tres mujeres heridas de bala y siete detenidos en un incidente con la policía. (EL TIEMPO: Bogotá, Marzo 10 de 1985 pgs. 1A y 13 A) 22 Esta marcha fue organizada por la Fundación Sí Mujer, Centro de Apoyo a la Mujer y al Infante, Revista CUÉNTAME TU VIDA, Revista LA MANZANA DE LA DISCORDIA, Mujeres de la Unión Patriótica, Grupo Amplio por la Liberación de la Mujer, Trabajadoras del Arte Por la vida, Corporación Colombiana del Teatro, Juventud Trabajadora de Colombia y Mujeres Independientes.

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de los Sectores Populares que sesionó durante tres días en Bucaramanga. (Primer encuentro de mujeres santandereanas. Vanguardia Liberal: 2 de octubre de 1986, pag 3). En los años de 1986 y 1987 el conflicto se sigue agudizando: la muerte de los líderes políticos y de los bananeros de Urabá le señalan al movimiento de mujeres la necesidad de mantener el rechazo por los efectos de la guerra generalizadas. Por ello se programan para el 8 de marzo, marchas por la vida en las ciudades de Bogotá, Cali y Medellín. Al año siguiente y ante la misma violencia, se hacen escritos por mujeres del movimiento en contra del sicariato que ya se había enseñoreado en el país: Este 8 de marzo, como siempre, como todos los años las mujeres luchamos por el derecho al amor... De la misma manera que condenamos un régimen donde se crea un inmenso ejercito de sicarios paramilitares para que las instituciones se conserven limpias y puras. Pero este 8 de marzo enlutado, la lucha por el derecho al amor se expresa ante todo como derecho a la vida. (Este 8 de marzo. VOZ 10 de marzo de 1988 pag. 5)

La paz sigue manteniendo el interés de los distintos grupos pues la crítica situación que se vive hace pensar que el país está en proceso de disolución. La evidencia de la coyuntura crítica hace pensar que la paz había dejado de ser un problema de los actores armados y que también era responsabilidad de la sociedad civil, de todos y cada uno de los particulares, como decía la carta con que las mujeres de Cali invitaban a romper el silencio. Con este enfoque el gobierno nacional crea mesas de trabajo por la paz, que sesionaron durante varios meses de trabajo y convocaron a todos los actores sociales y comunitarios. 403

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La evidencia de la crisis hace pensar en convocatorias colectivas sin distingo de partido. En este marco, la representante liberal Hilda Martínez de Jaramillo convoca en mayo a una campaña nacional bajo el lema Ahora por la paz con todas las mujeres. Invitó a que se desarrollaran propuestas para hacerlas llegar a la Mesa antes del 5 de julio, fecha en la que se culminaba el trabajo para que fueran incluidas como el aporte de las mujeres.23 Desde otra orilla de la política también Aída Abella de la UP invitaba a construir un movimiento donde estuvieran todas las colombianas «capaz de producir hechos de trascendencia en relación con la grave situación que atraviesa la patria».24 En 1990 el movimiento de mujeres preparó otra jornada por la paz que buscaba integrar a las mujeres familiares de todos los líderes políticos sacrificados en un evento que llamara a la reconciliación. Tuvo dos actividades, un concierto y una manifestación. Esta nueva marcha del silencio salió del cementerio central de Bogotá y concluyó en la plaza de Bolívar. Contó con mimos, flores y poesía y con rituales para exorcizar la muerte y reclamar el derecho a morirse de viejos. Del texto de la convocatoria recogemos algunas frases:

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La campaña se inició con un Foro al que fueron invitados varios miembros de las Mesas de trabajo por la paz y la Reconciliación y las ministras y viceministras del gabinete. 24

La propuesta fue hecha por Aída Abella, la responsable nacional del trabajo con mujer, a raíz del asesinato en Segovia de Gloria Vázquez, fundadora de la Unión de Mujeres Demócratas, ante un encuentro de dirigentes y activistas de trabajo comunistas de los departamentos. (Ayudar a construir un movimiento donde estén todas las colombianas VOZ 26 de octubre de 1989, pg. 11)

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Las mujeres colombianas estremecidas por la sombra de la muerte que se extiende por los rincones de nuestra patria, estamos decididas a construir un futuro en que la palabra vida recupere su propio sentido.25

El texto de la convocatoria también invitaba a las madres, esposas, hijas, y a las mujeres y hombres que habían sido afectados por la violencia, a deponer su resentimiento y construir una esperanza, con la convicción de que el logro de la paz también necesita reconocer los sentimientos de dolor rabia y frustración que se siente cuando se experimenta el asesinato o desaparición de un familiar. Esta guerra que deja a tantas viudas y a tantas huérfanas de todos los estratos sociales ha afectado a gran parte de la fuerza laboral masculina joven colombiana. Pero también afecta la especie cuando asesina mujeres y en especial a mujeres en embarazo. Probablemente muchos pueblos que han sufrido el azote de la violencia se convertirán en pueblos de mujeres que con grandes dificultades económicas podrán sobrevivir para garantizar la vida de sus hijos. NUEVAS MUJERES COMO ACTORAS POR LA PAZ Y NUEVAS ESTRATEGIAS. Los últimos años se han presentado varios eventos por la paz, tres de los cuales son cualitativamente distintos a las expresiones de años anteriores.

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La marcha fue convocada por 28 organizaciones de mujeres, con el liderazgo del grupo Palabra de mujer, forma do por 15 abogadas. Acogieron la convocatoria Fany Mickey, Patricia Grisales, María Mercedes Carranza, María Emma Mejía, Beatriz Caballero (escritora) Vera Grave, María Eugenia de Lloreda (esposa de un líder conservador).

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De los tres distintos, dos tienen que ver con movilizaciones de las madres: la protesta de las madres por el envío de soldados bachilleras a los frentes de guerra, la movilización de las madres de los soldados de las Delicias, retenidos por la guerrilla después de la toma aun base militar. La marcha a Mutatá llamada Las mujeres en la ruta pacífica por la resolución de los conflictos; aunque está convocada por las mujeres en tanto ciudadanas, utiliza el simbolismo materno pues las mujeres se negaron a reproducir más hijos para a guerra. Otros eventos como los Cabildos por la Paz, el taller de Mujeres Creadoras de Paz en 1996, y la marcha del 8 de marzo de 1997, denominada la Marcha del Silencio y su manifiesto Por la creación de una franja luminosa para la vida, tienen de común con los eventos realizados en la década pasada que son declaraciones públicas y eventualmente movilizaciones que no están ligadas a procesos de seguimiento, ni tienen un interlocutor directo.

L AS MADRES DE LOS SOLDADOS BACHILLERES CUESTIONAN LA ESTRUCTURA MILITAR

Este caso se enmarca en la posibilidad constitucional de reclamar la protección de derechos fundamentales mediante tutela. Las madres iniciaron la movilización y el reclamo en 1996 cuando por los paros en las zonas de colonización, y la situación de enfrentamiento con la guerrilla se evidenció que estaban llevando soldados bachilleres recién ingresados a los frentes de guerra. Junto a sus esposos interpusieron una tutela ante la Corte Constitucional. 406

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La Corte acogió la solicitud y sentenció a favor de las madres (EL TIEMPO abril 18 de 1997). Ellas lograron que no se reclutara a menores de 15 años; que se ordenara la exclusión de los bachilleres que tienen entre 15 y 18 años de las zonas de orden público y que fueran transferidos a labores administrativas; y que sólo mediante una preparación especial los soldados bachilleres mayores de 18 años pueden ser destinados a los frentes de guerra, pues de lo contrario se estaría ante una flagrante violación del derecho a la vida, a la integridad y la salud. Esta sentencia de la Corte que avala la movilización de las madres es de singular importancia pues significa la impugnación del modelo de funcionamiento del reclutamiento; apunta directamente a la estructura militar e incide en las fuerzas de que dispondría el aparato militar para hacer la guerra.

L AS MUJERES SE COMPROMETEN CON LA NEUTRALIDAD Y LAS REDES DE PAZ. La marcha a Mutatá contiene un gran significado simbólico. Las mujeres de la expedición se habían preparado en las distintas ciudades en procesos de reflexión frente a la guerra y en ritos simbólicos para proteger a Mutatá. Con base a esta reflexión, elaboraron la Declaración Fundante de la Ruta Pacífica de las Mujeres frente a la resolución de los conflictos y con los ritos no sólo exorcizaron la muerte y la guerra, sino que protegieron el río e hicieron un pacto de sangre para defender la paz entre las participantes. La escogencia de Mutatá como destino tiene un significado. Se debió a que tanto los gobernadores indígenas 407

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de Urabá como los habitantes la habían declarado como una zona neutral, que significa un compromiso activo de la comunidad para no dejar que las formas violentas tengan cabida. En Mutatá se congregaron el 25 de noviembre de 1996, más de l.500 mujeres procedentes de las ciudades de la Costa, de Popayán, Pasto, Putumayo, Pereira, Ibagué, Apartadó, Chigorodó, Turbo, Chocó e indígenas de Urabá. Alrededor del fuego sagrado las mujeres dijeron: Cambiaremos las armas por este fuego. Que regresen a la tierra, la vida y la muerte como hechos naturales. Las mujeres nos negamos a reproducir mas hijos para la guerra.

La Declaración Fundante apoya los Diálogos regionales porque la paz puede ser mas fácilmente construida desde lo local en la medida que es más fácil crear solidaridades a partir de pequeños procesos en las comunidades. Simultáneamente a los eventos de Mutatá se estaba desarrollando en Apartadó un Encuentro Internacional por la Paz, convocado por Gloria Isabel Cuartas, alcaldesa de Apartado, con delegadas de Naciones Unidas, de Unicef y organismos no gubernamentales. En este Encuentro mujeres de Ruanda, Sarajevo, Palestina, Burundi y de países centroamericanos intercambiaron experiencias para aportar a identificar estrategias para posibilitar la paz.

L A PAZ ES CALIDAD DE VIDA DIGNA El Documento del 8 de marzo de 1997 reafirma el carácter patriarcal de la guerra y de la vigencia de un modelo 408

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que niega la diversidad y que da vida y «fortalece a un imaginario del héroe expansivo, depredador que ejerce la muerte y mantiene el dominio como fin en si mismo». Considera que: La guerra es producto de la exclusión económica y de las violencias invisibles que accionan la sujeción sexual, étnica, religiosa, territorial y cultural sobre las minorías desprotegidas.26

El documento propone trabajar por la construcción de una ética para la paz en la casa, las plazas, escuelas y campos. También se manifiesta contra el secuestro por la superación de los obstáculos que impiden la liberación de los secuestrados y las secuestradas; la desmovilización de los sectores armados y la negociación inmediata bajo veeduría ciudadana; la atención integral de la población desplazada, el establecimiento de zonas neutrales de campesinos e indígenas que sean respetados por los actores del conflicto. También incluyen reivindicaciones específicas para las mujeres como son el cumplimiento de los convenios internacionales referidos a los derechos sexuales y reproductivos, la erradicación de todas las formas de violencia contra la mujer y la abolición de todas las formas de explotación y discriminación contras las mujeres. Estas propuestas, distintas a las que se hacen para evitar el envío de los soldados bachilleres a los frentes donde hay guerrilla o las que hacen las madres que reclaman al ejército y a la guerrilla por las facilidades de entrega para

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Una Franja Luminosa para la Vida. Comunicado del 8 de marzo de 1997.

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sus hijos, se constituyen en voces y mensajes dirigidas a un interlocutor difuso que no permite una negociación. Las reclamaciones que se derivan de estas declaraciones podrían ser relevantes si hubiera una representación del movimiento en una instancia responsable del tema en donde pueda ser debatido, como la Comisión de Paz. Mientras tanto, el efecto de las movilizaciones y las declaraciones sólo puede tener impacto en la opinión publica pues contribuye a crear una masa crítica que recupere su palabra y que no tenga miedo de manifestarse y participar en los eventos como ciudadanos y ciudadanas comprometidas. Pero el límite de esta modalidad de acción, también está en la ciudadanía, en las distintas organizaciones que conforman la llamada sociedad civil. Ella se manifestará dependiendo de la sensibilidad de los hechos y de los distintos involucrados en el conflicto. Sólo con figuras emblemáticas habrá una movilización significativa que se traduzca en acciones articuladas. En suma para calibrar la efectividad de estas acciones difusas siempre habrá que preguntarse actores hasta qué medida es sensible a los hechos por los cuales se reclama y que fines o logros reales o supuestos puede desencadenar una movilización de impacto.

L AS MADRES DE LAS DELICIAS RESISTIERON Y CUESTIONARON EL PODER DE LOS GUERREROS

La idea de resistencia que plasma un afiche que cuelga en el cuarto donde ocho madres que permanecieron en la Defensoría del Pueblo esperando las conversaciones en410

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tre la guerrilla y el gobierno, da la medida del proceso que han vivido.27 La movilización de las madres y su dolorosa paciencia han sido claves en el proceso. Su persistencia contribuyó a que el gobierno iniciara un proceso de negociación. En este proceso lograron el apoyo de la Defensoría del Pueblo que les posibilitó la permanencia en Bogotá. Su presencia movilizó al Ministerio del Interior que durante buena parte del tiempo les garantizó la comida aunque el último mes se la suspendió. En principio fueron muchas más, pero la obligación con otros hijos llevó a varias de ellas a regresar definitivamente a sus sitios de origen y a otras a permanecer sólo por temporadas en Bogotá. Pero en todo caso, permanecieron haciendo presencia frente a las autoridades, ante los organismos de derechos humanos, en las calles de Bogotá28 y consiguieron que su drama no fuera olvidado y que por el contrario permaneciera en los medios. Su desplazamiento para buscarlos y reclamar a las autoridades ha sido la clave; si se hubieran quedado en sus casas, el caso habría pasado de moda rápidamente. Pero ellas como las abuelas de mayo, y las comadres de El Salvador, hicieron que su drama individual fuera asumido como parte de la problemática nacional de la guerra y no permitieron que se apartara de la memoria de la sociedad colombiana.

27

Queremos a nuestros hijos vivos y vamos a estar aquí hasta cuando nos lo entreguen. 28

En la carrera 17 con calles 51 a 52 permanecían todos los miércoles varios grupos de mujeres y algunos hombres con pancartas pidiendo el regreso de los soldados. Esta zona tienen una fluencia alta de traseúntes pues están situados varios almacenes y el automercado Cafam.

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A ello contribuyeron distintas organizaciones y personas. Los alumnos y profesores de un Inem, un grupo de religioso, la Red de Mujeres de Bogotá y otras organizaciones. En el proceso de entrevistas con los medios y las autoridades han sido cuidadosas del proceso porque saben que los sectores enfrentados pudieran querer utilizarlas y enfrentarlas, pero decidieron no hacer el juego29. Ellas han ido a las comisiones del congreso y allí lograron comprometer al ministro con el nombramiento de un portavoz oficial que fuera un canal único para los acuerdos y la información del avance del proceso. A partir de las conversaciones y el drama vivido en la discusión sobre la suerte de los derechos humanos de los soldados, se empezó a distensionar y flexibilizar las posiciones de controversia que no permitía los acercamientos en búsqueda de salidas. Además de conseguir que el gobierno empezara a pensar seriamente en el despeje militar de una zona, la actitud y gestión de las madres también obligó a los guerrilleros a actualizar la información sobre el estado de los hijos, pidiendo pruebas de sobrevivencia. Su reclamo como madres ha logrado que el hecho del secuestro de sus hijos sea un tema nacional e internacional. No hay que desconocer que la opinión pública es sensible y que la imagen de las madres en busca de sus

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Al principio trascendio al público que había algunas madres que estaban cercanas al ejército y otras distanciadas. Por parte de sectores interesados se rumoraba que a quines no estaban con el ejercito, eran proclives a la guerrilla, pero esos rumores dejaron de circular.

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hijos conmueve. Este hecho permite que desde la condición de madre se haya puesto en cuestión el predominio de las decisiones militares frente a las decisiones no militares. Igualmente la acción de las madres presionando por un despeje militar de la zona para que les sean entregados los hijos, llevó a discusiones tácticas y de estrategia militar entre los señores de la guerra (guerrilla y ejército). La primera vez que se hizo el intento no llegó a concretarse. Un segundo y definitivo despeje se logró con la intervención del Obispo de San Vicente del Caguán,30 y la gestión de una Comisión coordinada por el negociador presidencial,31 que finalmente condujo a la entrega de los 60 soldados retenidos en Caquetá y los 10 infantes de marina del Chocó el 15 de junio. Esta entrega fue comentada por un sector del movimiento de mujeres, las que conforman la Ruta Pacífica por la Resolución de los Conflictos como la expresión de una ruptura simbólica... y un triunfo de la persistencia de las ma30

El presidente Samper recibió el 25 de Abril una carta de monseñor Luis Augusto Castro donde se informaba sobre el estado de los soldados y las bases que planteaba la guerrilla para una eventual negociación. Los puntos cruciales eran el despeje de un área y la movilizaciónde la Comisión y los soldados en helicópteros privados. El despeje del area había sido una demanda de las madres como única garantía de la entrega. También la participación de organismos internacionales en le proceso que certificaran el estado de los soldados. 31

Esta comisión estuvo formada por Jose Noé Rios, delegado presidencial, el representante de la Cruz Roja Internacional, el padre Jorge Martinez, los doctores ÁlvaroLeyva Durán, Augusro Ramírez Ocampo, el vocero presidencial Carlos Castillo y el investigador Alfredo Molano.

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dres y la combinación de voluntades para crear nuevas formas de relación y: Se convierte en un llamado para aquellas personas que aún miran con burla y escepticismo el que los contendientes dialoguen y pacten sus conflictos; para aquellos que siguen pensando y actuando, con la creencia ilusa de que la dignidad y valentía se mide con la fuerza que se deriva de un lenguaje bélico y del poder de exterminio y “pacificación” de las armas, cuando el contendiente ya vencido, impotente o exterminado, no tiene opciones de confrontarlos. Cartagena del Chairá nos muestra que es posible construir espacios de negociación con el empeño —en este casos de las madres de los soldados y la voluntad política del gobierno— y con el poder y la fuerza de la palabra vuelta acción y acto, de todos(as) aquellos(as) que creemos en lo humano como concertación y en la posibilidad de pactar las diferencias.32 (En: Voces de las mujeres de la Ruta Pacífica. Junio 20 de 1997).

A MANERA DE CONCLUSIONES Las demandas a favor de la paz a fines de los ochenta y principios de los noventa se expresaron mediante marchas en donde se impugnaban la guerra desde las mujeres junto con otros aliados.

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Voces de las mujeres de la Ruta Pacífica por la Resolución de los Conflictos y la Mesa de Trabajo de La mujer Medellín acerca de la negociación ocurrida en Cartagena del Chaira. Comunicado de Prensa 20 de junio de 1997, firmado por mas de 20 organizaciones.

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Los intentos de institucionalizar en la década del ochenta una presencia permanente de un día para reclamar por los desaparecidos no logró convocar la presencia del público y la acción liderada por la Asociación de Familiares de los Desaparecidos, no logró el impacto para hacer del tema un proceso de interés político. En cambio, los procesos de reclamo de las madres relacionados con el cuestionamiento de las condiciones de sus hijos como soldados en campos de guerra o como secuestrados han tenido respuestas. Surgen dos posibles explicaciones que de ninguna manera son excluyentes. Por un lado se ha vivido un proceso de reconocimiento de las libertades y existe un mayor reconocimiento al estado de derecho, permitido por la nueva Constitución con lo cual el militarismo esta siendo deslegitimado y por otro la estructura militar y funcionamiento pasa por cuestionamientos. En los casos que nos ocupan (madres de soldados bachilleres y madres de soldados secuestrados) las demandas apuntan a la estructura de organización y funcionamiento del cuerpo armado. Son demandas más directas que identifican un interlocutor que aunque todopoderoso, enfrenta problemas de vulnerabilidad. En ambos casos se ha conseguido que el drama que viven las madres no sea asumido individualmente. El drama se ha originado en el marco de una guerra que debe ser preocupación de toda la sociedad. En esta presentación no hay duda que los medios de comunicación cumplen un papel importante pues han contribuido a que los temas (especialmente el de los soldados secuestrados) se hayan mantenido bien posiciona415

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dos. El despliegue de la prensa sobre la sentencia de la Corte y con ocasión del día de la madre es una muestra de que una imagen y una función tradicional pueden adquirir dimensiones políticas. La movilización de las madres de los soldados bachilleres y de las madres de los soldados de Las Delicias muestran cómo desde las responsabilidades tradicionales de género, que exaltan a la mujer-madre es posible desarrollar un proceso de participación política que cuestione el andamiaje de la sociedad autoritaria. Esta experiencia y otras similares en América Latina reafirman las tesis que legó al feminismo Kate Millet cuando afirmara que lo personal es político. Con ella se comprende que lo público y lo privado no son esferas excluyentes ni opuestas y que por tanto las luchas de las mujeres sobre la democratización del poder, desde el hogar hasta la calle y en el estado, tienen pertinencia. Además de las formas tradicionales de reclamo como aporte a la paz se encuentran las marchas y los comunicados. En zonas de alto nivel de conflicto social las mujeres están aportando estrategias para dirimir los conflictos que surgen de la vida cotidiana. Los hallazgos en este sentido forman parte de una investigación (Barreto: 1995) que se adelantó en el departamento de Cundinamarca y en el municipio de Barrancabermeja y que se ha venido profundizando en éste último.

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Periódicos El Tiempo

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Norma Villarreal

Voz Vanguardia Liberal

DOCUMENTOS Una franja luminosa para la vida Las mujeres en la ruta pacifica por la resolución de los conflictos Voces de las mujeres de la ruta pacífica.

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Lisístrata, o mujeres colombianas en búsqueda de la paz Mauricio Archilav Comentario del artículo de Norma Villarreal

En este comentario sobre la ponencia de Norma Villarreal quisiera evocar a dos amigos, Mario Calderón y Elsa Alvarado, quienes amaban la vida y lucharon contra la guerra, y tal vez por ello fueron brutalmente asesinados junto con don Carlos Alvarado en la madrugada del 19 de mayo del año en curso. Esta evocación es, como se darán cuenta, la puerta de entrada al tema central de la ponencia en cuestión: el papel de las mujeres en la construcción de alternativas al conflicto armado. Precisamente, cuando regresábamos del entierro de Mario y Elsa, la profesora Juanita Barreto (de Trabajo Social de la Universidad Nacional) comentó a quienes venían en mi carro, en su mayoría mujeres, una idea que estaban poniendo a rodar algunas integrantes del grupo Mujer y Sociedad. Se trataba de discutir con gentes de distintos círculos intelectuales y artísticos la viabilidad de montar la obra Lisístrata del comediante ateniense del siglo V antes de Cristo, Aristófanes. Nos contó el argumento y quedamos de volver a discutir en algún foro esa pro-

v

Profesor asociado de la Universidad Nacional e investigador del Cinep.

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Mauricio Archila

puesta. Pues bien, leyendo la ponencia de Norma, quien no por azar hace parte del Programa de Estudios de Género, Mujer y Desarrollo, se me vino a la mente de nuevo la conversación con Juanita en aquella tarde triste. Me di a la tarea de buscar más información que brevemente voy a compartir con ustedes para ambientar mis comentarios. Aristófanes, comediógrafo y poeta, crítico de la política y la moral de su época, cuyas ideas sobre la democracia son discutibles,1 odiaba no propiamente la inminente derrota ateniense en la Guerra del Peloponeso, sino la guerra en sí. Esta temática la traslució en diversas comedias que escribió a fines del siglo V a.C. Una de ellas fue Lisístrata representada por primera vez en el 411 a.C., cinco años antes del fin de dicho conflicto bélico. El argumento, según un crítico de teatro a quien cito en extenso, «se centra en la negativa de las mujeres de Atenas y Esparta a dormir —eufemismo de nuestro tímido crítico para decir hacer el amor— con sus maridos hasta que no se hiciera la paz. Toman esta decisión con renuencia cómica —y no sin una amplia discusión agrego yo—, pero, una vez la han tomado, se muestran firmes y su decisión da resultados. Los maridos se hallan tan deseosos de sus esposas, vestidas maliciosa y provocativamente con sus mejores ropas y adornos, que desfallecen ante la evidencia de que no pueden pasarse sin ellas y se avienen a hacer la paz. La pieza termina con dos coros, uno de mujeres atenienses y otro de espartanas, que entonan cantos de júbilo y alegría... Su protagonista es una mujer; Lisístrata dirige la

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Arnold Hauser lo considera un autor crítico pero de ideas aristocráticas opuesto a las tendencias sofistas y distante de la democracia (Historia social de la literatura y el arte, Tomo I. Madrid: Ed. Guadarrama, 1969, págs. 118-119).

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Lisístrata

actuación de las mujeres con habilidad y elocuencia y sabe dominar a sus hermanas de sexo más débiles, pero, por más que admiremos la brillantez de sus recursos, no podemos por menos de emocionarnos ante los términos con que habla de las privaciones de las mujeres durante la guerra, sobre todo durante la separación de sus maridos, a quienes tan sólo ven muy de cuando en cuando... [Para Aristófanes] la guerra socava los cimientos de la vida afectiva y familiar. Cuando le hace decir a Lisístrata que las mujeres dirigirían mejor los asuntos que los hombres, no pretende que se le tome literalmente —ese es comentario de nuestro crítico— pero sí quiere poner de relieve el daño causado por la guerra a lo que más le importa al ser humano».2 Hasta aquí el argumento de Lisístrata y las reflexiones sobre el sentido de esta comedia de Aristófanes, que sirven de entrada a mis comentarios sobre una ponencia que gira precisamente sobre el tema de las mujeres y la paz. Norma Villarreal construye su argumento sobre la hipótesis de que la guerra involucra cada vez más a las mujeres. Es un argumento válido que tiende a repetirse con preocupante frecuencia en la historia de la humanidad. Pero el caso colombiano parece rebasar los modelos históricos de violencia. Estamos ante un fenómeno cada vez más complejo, con múltiples actores enfrentados y diversos campos de confrontación. Incluso se puede decir que hay una universalización de las víctimas. Ya no son sólo los antiguos guerrilleros liberales (como sucedió con Guadalupe Salcedo en los albores del Frente Nacional), o los simpatizantes de los grupos armados, o los líderes sin-

2

Cecil Maurice Bowra, Introducción a la literatura griega. Madrid: Ed. Guadarrama, 1968, págs. 286-287.

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dicales y populares, o los militantes de organizaciones como la UP o los grupos reinsertados. Ahora cualquiera puede ser objeto no sólo de la violencia callejera y delicuencial, sino de esa que ya no se puede designar con elegancia como política aunque aún conserve ciertos lazos con ella. Las mujeres como lo ilustra Norma Villarreal son parte de esa población víctima de las violencias generalizadas. En particular ellas enfrentan no sólo la muerte de sus congéneres, sino los efectos de esas violencias en sus hogares, ahora bajo su entera responsabilidad. Son las mujeres las que deben soportar esa carga, a veces en sus sitios de origen y cada vez más, en sus desplazamientos desesperados a zonas de apariencia pacífica o a las grandes ciudades. El argumento de Norma se completa al señalar que por esa mayor presencia de la guerra en sus vidas, las mujeres, en forma creciente y novedosa, están actuandoen aras construir alternativas de paz. A las primeras iniciativas en los años cuarenta, y durante el Frente Nacional (que la autora no menciona), se le suman las diversas jornadas que han organizado las mujeres desde 1981 en denuncia de la guerra y en pro de la paz. Tres luchas particulares y recientes refrendan esta creciente participación e iluminan caminos efectivos para cambiar, así sea en pequeña proporción, el rumbo desbocado de los eventos violentos. Me refiero a las movilizaciones mencionadas por Norma con relación a la preocupación por el servicio militar de los hijos, la marcha a Mutatá y la demanda de las madres de los soldados de las Delicias para que les retornen sanos y salvos a sus hijos. Hasta aquí es evidente que coincido con la argumentación de la autora y también, por qué no, con su finali422

Lisístrata

dad política. Pero para cualificar una y otra vale la pena detenerse sobre algunos puntos críticos que encuentro en la versión preliminar de la ponencia. Los resumiré en tres: En primera instancia hay en la argumentación de Norma Villarreal una visión un tanto plana del conflicto en el que se ven envueltas las mujeres en forma creciente. De alguna forma aún se insinúa un imaginario del conflicto social como el enfrentamiento de dos bandos más o menos homogéneos, imaginario que a todas luces es incompleto para leer la realidad. La homogeneidad del bando de las mujeres (de la del otro u otros, ni hablar) es cuestionado por Norma con relación a las diferencias sociales —no es lo mismo el impacto de la violencia en las mujeres de clases altas al de las bajas— mas no en otras dimensiones. Me pregunto si no hay mujeres no sólo guerreras (en la guerrillas, los paramilitares y aún las fuerzas armadas), sino más grave aún, mujeres que apoyan e inculcan en sus hijos el discurso de la guerra, es decir, mujeres guerreristas. Suponer que las mujeres en general son inmunes a ese discurso y por ende que ellas son el terreno alternativo de paz es desconocer los alcances de los discursos hegemónicos y ver en forma simple las resistencias a estos. En ese mismo orden de ideas considero muy problemático el concepto cada vez más generalizado de Movimiento Social (en singular) de Mujeres. Entiendo que con él se intenta dar un nuevo sentido a la acción social y política de las mujeres que trascienda el mote de feminismo y las coloque en igualdad de condiciones a otros actores sociales. Pero creo conveniente señalar que el uso de categorías no es ingenuo y remite a imaginarios no muy adecuados. Hoy se impone una lectura plural de los actores sociales que dé cuenta de su heterogeneidad. El afán 423

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político de congregar adherentes para adelantar acciones efectivas no nos debe obnubilar y llevar a supuestas uniformidades inexistentes, que frustran la vinculación autónoma de los sujetos a esas acciones. Una mirada simplificadora del conflicto y homogenizante de los supuestos bandos enfrentados no sólo nos impide una comprensión cabal de la realidad, sino que desvía a terrenos infructuosos la misma acción política, pues parte de supuestos equivocados. Por esa vía llego al segundo punto crítico de la ponencia: el entendimiento de la violencia. No pretendo hacer aquí una larga disquisición de corte violentológico pero creo conveniente problematizar la caracterización que Norma hace de la violencia, así sea de la que se dirige contra la mujer. En algunas partes del texto la define por lo general como un resultado del autoritarismo y a veces también de las exclusiones. Le queda a uno la sensación de que se trata de una violencia que proviene de arriba en forma exclusiva como si los únicos actores violentos fueran los estatales o paraestatales (guerrilla y paramilitares). El fenómeno de la violencia, como se ha visto a lo largo de este libro, es mucho más complejo. En forma resumida diría que las violencias tienen que ver con un Estado precariamente construido y, en algunos territorios, inexistente, suplantado por los que Daniel Pécaut designa como espacios de dominación fragmentada. Ella explica —y a su vez es explicada en parte— que son resultado de la debilidad de los actores sociales en nuestro medio. Los partidos políticos tradicionales han sido las grandes articulaciones de esos diversos poderes y se han autocentrado en la utilización del Estado con fines propios. No hay real mediación política con lo que el mundo social queda sin representación real. En esas condiciones de abandono de 424

Lisístrata

la sociedad civil a su propia suerte es cuando toma fuerza una práctica que en forma preocupante se generaliza: el recurso a la violencia como forma de dirimir los conflictos que necesariamente se viven en la cotidianidad.3 La destrucción física del adversario es cada vez más la forma como se intentan resolver los conflictos de diversa índole (política, económica, social, religiosa —menciono sin analizar los ataques a grupos evangélicos—, cultural, ambiental y aún deportiva —baste recordar el asesinato de Andrés Escobar por el delito de haber hecho un auto gol en el mundial de USA). Como es obvio, con recurrir a la violencia no se solucionan los conflictos sino que se desbordan en espirales aterradoras. Este último punto me lleva a mi tercera reflexión: las formas de parar la guerra y el papel de las mujeres en ellas. Yo comparto la enseñanza que nos ha dejado los movimientos feministas: se puede vivir el conflicto y buscarle salidas sin necesidad de destruir al contradictor. Creo además que las mujeres son claves en la superación de las violencias que nos aquejan y, por qué no, tal vez puedan ser la piezas claves en una guerra que sí reproduce rasgos autoritarios propios del mundo masculino. Pero, por una parte, solas no pueden con esta orgía de violencia; por otra, hay que buscar formas nuevas que reemplacen con imaginación las desgastadas acciones que, salvo excepciones, pocos frutos rinden. Hablar de nuevas

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En esta parte me apoyo en el análisis desarrollado por Daniel Pécaut en sus textos Orden y Violencia (Bogotá: Siglo XXI, 1987) y Crónica de dos décadas de política colombiana (Bogotá: Siglo XXI, 1989) así como en las elaboraciones de Fernán González en Para leer la Política (Bogotá: CINEP, 1997).

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marchas en las que se evocan nuestros muertos no es suficiente. Hay que hacer algo; el punto es cómo hacerlo. Aquí vuelvo a la propuesta de Juanita Barreto sobre la obra de Aristófanes, propuesta que no es ajena a las nuevas formas de movilización de la mujeres por la paz. Si vuelvo a Lisístrata, no para tomarla literalmente —por lo menos yo no podría hacerlo pues como van las cosas en Colombia tal huelga podría tomar muchos años y no creo estar dispuesto a ese tipo de abstinencia—, pero me parece interesante reflexionar en torno a la comedia en mención sobre cómo actuar contra la guerra. Por supuesto que lo que enfrentamos en Colombia es distinto a la guerra del Peloponeso, entre otras cosas porque no son dos bandos claramente diferenciados, porque no es una sola guerra, e incluso porque cada vez es menos una guerra de bandos armados y más un ataque a la población civil. Lo primero que parece rescatable de Aristófanes para construir cualquier alternativa de paz, es recurrir a la comedia, es decir, a la risa. Qué mejor que el sentido del humor para reírse de los militarismos de distinto tipo. A punta de marchas fúnebres no vamos a llegar lejos y sí vamos a inculcar imaginarios lúgubres a las nuevas generaciones. La risa es no sólo la cualidad humana por excelencia, sino que desde tiempos inmemoriales ha jugado un papel subversivo. Así lo entendieron los comediógrafos griegos, los bufones medievales, los escritores del Renacimiento y, en fin, una pléyade de hombres y mujeres críticos de los diversos poderes. Lo otro que me interesa destacar es el papel que Aristófanes les asigna a las mujeres tal vez no para detener una guerra, pensando en nuestro caso, sino para provocar un amplio debate sobre los efectos nefastos de ella. Efectos que no se restringen sólo a la economía y a la vida 426

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social, sino que abarcan las mismas relaciones de pareja y las expresiones de afecto, es decir, el mundo de la vida privada. En Aristófanes, según nuestro crítico, alguien aparece «con una idea audaz o brillante para arreglar un grave problema; un coro [...] se enfrenta con él (o ella) o se convence de sus ideas. Sigue una larga discusión y muchas payasadas que abocan un debate en toda regla; el coro se dirige a continuación al público con arengas que combinan lo absurdo con lo serio, entreveradas de himnos mágicos a los dioses».4 El procedimiento para nuestro caso debe ser, como es obvio, diferente. Pero debemos derivar en un amplio debate en donde las Lisístratas, coros de mujeres y de hombres y público espectador en general, discuta sobre esta odiosa guerra y busque alternativas. La ponencia de Norma Villarreal es un insumo en ese debate y este libro es uno de los tantos escenarios en donde debemos discutir sobre las causas de nuestra actual crisis y las posibles salidas a ella. Por supuesto que para esta guerra (o guerras) no es una tarea fácil y menos inmediata, pero hay que comenzar por algo.

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Cecil M. Bowra, Introducción..., págs. 275-276.

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Notas

Avances y retos de la Política Social en Colombia

Carolina Rentería, Directora General Febrero 2008



Avances y retos de la Política Social en Colombia

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Avances y retos de la Política Social en Colombia Antecedentes A finales de los años noventa, Colombia vivió una de sus mayores crisis económicas y sociales que llevó en 1999 a que el Producto Interno Bruto cayera un 4,2%, la pobreza moderada se ubicara en niveles cercanos al 58% y la pobreza extrema en el 25%. Para mitigar el impacto social de la crisis se implementaron una serie de medidas como la puesta en marcha de una Red de Apoyo Social, dirigida a las poblaciones más vulnerables para el fortalecimiento del capital humano de las familias y la inserción al mercado laboral. Por otra parte, a partir de 2002 en Colombia se comenzó a implementar la Política de Seguridad Democrática, con la convicción de que sólo a través de incrementos en la seguridad y en la confianza tanto de los ciudadanos como de los inversionistas, se lograría dinamizar y profundizar el crecimiento incluyente y el desarrollo para todos. Gracias a una agenda integral que combina seguridad, confianza de los ciudadanos y de los inversionistas, con profundos avances en la política social, se ha logrado consolidar un círculo virtuoso de crecimiento sostenido, reducción de la pobreza y promoción del bienestar. Lo anterior ha sido acompañado de una fuerte inversión para la estructuración y consolidación de un Sistema de Protección Social que garantice a todos los colombianos acceso a la seguridad social y que acumulen capital humano. Así mismo, el Gobierno nacional ha incorporado en sus prioridades la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el avance en el logro de sus metas. Lo anterior, ha sido posible mediante la participación activa de las agencias del Sistema de Naciones Unidas y de los diferentes niveles de

Foto: Acción Social

gobierno. El seguimiento al cumplimiento de las Metas del Milenio en el ámbito nacional, ha mostrado que el país avanza por una senda adecuada que le permitirá, en algunos casos, cumplir las metas de manera anticipada. Sin embargo, el Gobierno colombiano es consciente de que todavía hay camino por recorrer. El reto inmediato es desarrollar políticas mejor focalizadas, que prioricen la atención a los más pobres y vulnerables, con el propósito de reducir los altos niveles de pobreza aún persistentes, así como las disparidades económicas y sociales presentadas no sólo entre los grupos poblacionales sino entre las diferentes regiones del país.

¿De dónde venimos? La construcción de una sociedad más equitativa ha sido uno de los fundamentos de las políticas de desarrollo en Colombia. El desarrollo debe conducir, no sólo a un crecimiento económico acelerado, sino también a una distribución más equitativa de sus beneficios. Como consecuencia de la crisis de finales de los años noventa, el país se vio en la necesidad de implementar





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políticas para recuperar la senda de crecimiento y para alcanzar el objetivo de tener una sociedad más equitativa e incluyente. Por ello, a partir de 2002 el Gobierno nacional se comprometió a atender tres desafíos: (1) aumentar la eficiencia del gasto social, (2) mejorar la focalización del gasto, para que los recursos lleguen a los más necesitados y (3) consolidar un Sistema de Protección Social que le permitiera a las familias más vulnerables enfrentar las crisis sin comprometer su acumulación de activos (físicos, humanos y financieros, entre otros). Es así como entre 2002 y 2006 se implementó, con base en el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, un Plan de Reactivación Social el cual incluía siete herramientas de equidad: (1) Revolución educativa, (2) Protección y seguridad social, (3) Impulso a la economía solidaria, (4) Manejo social del campo, (5) Manejo social de los servicios públicos, (6) País de propietarios y, (7) Calidad de vida urbana. El 70,2% de los recursos de inversión del Gobierno nacional durante el periodo 2003 a 2006 fueron destinados a la financiación de estas siete herramientas. Dentro de los principales resultados obtenidos en cada una de las siete herramientas de equidad podemos destacar los detallados a continuación. 1) Revolución educativa. En el periodo se crearon 1,4 millones de nuevos cupos en educación básica y media, lo que se tradujo en un aumento de cobertura bruta del 81,6% en 2002 al 90% en 2006. En educación superior, para el mismo periodo, se crearon más de 300.000 cupos, así la cobertura bruta pasó del 20% en 2002 al 29% en 2006. 2) Protección y seguridad social. Con la creación de 8,7 millones de cupos adicionales de Aseguramiento en Salud para los más pobres (Régimen Subsidiado), se pasó de una cobertura del 55% en 2002 al 71% en 2006 –sobre la población más pobre, perteneciente a

Departamento Nacional de Planeación, Presidencia de la República. Reactivación Social. Siete Herramientas de Equidad. Resultados agosto de 2002 - agosto de 2006. Bogotá, 2007, pág. 5.  Educación básica: grados 0 a 9; educación media: grados 10 a 11.





los niveles 1 y 2 del Sisbén–. Se amplió la cobertura de los programas de cuidado, protección y nutrición para los niños, adolescentes y adultos mayores, hasta llegar en 2006 a 927.000 niños en Hogares de Bienestar, más de un millón de niños atendidos por el Programa Desayunos Infantiles –programa de asistencia alimentaria para niños de 6 meses a 5 años de edad, que busca contribuir a su seguridad alimentaria y nutricional–, más de 3 millones de beneficiarios del programa Restaurantes Escolares –programa que apoya, mediante un complemento alimentario, a los niños entre 5 y 17 años que asisten a la escuela–, más de 680.000 familias atendidas por el programa de transferencias condicionadas Familias en Acción, y 600.000 adultos mayores atendidos por programas de subsidios monetarios y alimentarios. 3) Impulso a la economía solidaria. Con el propósito de fortalecer las organizaciones comunitarias y potenciar su capacidad productiva, entre 2002 y 2006 se capacitaron más de 13.000 mujeres en programas de economía solidaria, se conformaron o fortalecieron 151 microempresas de servicios públicos comunitarias y se constituyeron más de 1.100 empresas de economía solidaria en todo el país. 4) Manejo social del campo. Al reconocer que el campo colombiano aglutina más de 12 millones de colombianos de los cuales un alto porcentaje enfrenta precarias condiciones de vida, reflejadas en altas tasas de pobreza e indigencia, el Gobierno Nacional puso en marcha una estrategia destinada a mejorar las condiciones de vida de los habitantes rurales. Esta estrategia permitió el incremento de más de 370.000 mil hectáreas agrícolas y forestales sembradas entre 2002 y 2005. Así mismo, más de 40.000 familias fueron beneficiarias del Programa Familias Guardabosques entre 2002 y 2006 (vinculación de familias con alto riesgo de ser afectadas por cultivos ilícitos al proceso de erradicación y al cuidado del medio ambiente) y más de 1,8 millones de campesinos El Sisbén (Sistema de Identificación de Beneficiarios de Programas Sociales) es un instrumento que permite la identificación, clasificación y selección de potenciales beneficiarios de subsidios de programas sociales, basado en un ordenamiento de personas de acuerdo con su estándar de vida.  Espacios que promueven la atención y protección de los niños y niñas a través de acciones de alimentación, promoción de la salud, vigilancia del estado nutricional y desarrollo de actividades pedagógicas de socialización.





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fueron vinculados a proyectos de autoconsumo a través de la Red de Seguridad Alimentaria y Nutricional en el mismo periodo. 5) Manejo social de los servicios públicos. Entre 2002 y 2006 hubo 3,1 millones de nuevos beneficiarios del servicio de acueducto, 3,8 millones del servicio de alcantarillado y 4,5 millones del servicio de aseo. Se dio acceso al servicio de energía a 790.000 familias en zonas interconectadas y a más de 128.000 familias en zonas no interconectadas. 6) País de propietarios. Las dos estrategias fundamentales dirigidas a incentivar el acceso a la propiedad privada durante el periodo 2002 - 2006 se enfocaron en el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes) y en el acceso a Vivienda de Interés Social (VIS). Gracias a la acción conjunta del Gobierno y del sector privado, se otorgaron 10,6 billones de pesos en recursos de crédito para Mipymes. Igualmente, se financiaron 320 proyectos productivos a través de Fomipyme por valor de 58.471 millones de pesos. En lo relativo a vivienda de interés social, se otorgaron en el mismo periodo 325.583 subsidios y 70.302 créditos para VIS. 7) Calidad de vida urbana. Se apoyó la elaboración y aprobación de 414 Planes de Ordenamiento Territorial entre 2002 y 2006, lo cual llevó a que un 94% de todos los municipios del país cuenten con esta herramienta.

Hay una estrecha relación entre crecimiento y pobreza: los periodos de mayor crecimiento del país han sido acompañados por disminución del número de pobres (Fuente: DNP - MERPD7)

Se logró la titulación de más de 27.000 predios urbanos y rurales en el mismo periodo.

¿Dónde estamos? Resultado de lo anterior y de las medidas implementadas para lograr avances en seguridad y en la confianza de los ciudadanos y los inversionistas, el país ha venido presentando un crecimiento sostenido del PIB, que llegó en 2006 al 6,8% y al 8% en el primer trimestre de 2007. La estrecha relación existente entre crecimiento y pobreza y el efecto de la política social implementada contribuyó a que para 2006, la pobreza moderada se ubicara en un 45,1%, el nivel más bajo registrado en las últimas dos décadas, y la pobreza extrema en un 12%. Similares resultados se observan al medir la pobreza por necesidades básicas insatisfechas. El porcentaje de hogares con al menos una necesidad básica insatisfecha pasó de 22.3% en 2002 a 18.7% en 2006. Así mismo, el porcentaje de hogares con dos o más necesidades básicas insatisfechas pasó, en el mismo periodo, de 6.3% a 4.5%. El panorama macroeconómico del país es un fiel reflejo de los avances logrados en los últimos años.

El país apoya a la pequeña y mediana empresa tanto financieramente como en procesos de capacitación y formación. Foto: Acción Social.  

Microempresas, pequeñas y medianas empresas. Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnoló-

gico de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas.

 Medida como porcentaje de personas por debajo de la línea de pobreza (Cálculos hechos por la MERPD basados en la Encuesta de Ingresos y Gastos, ajustada por cuentas nacionales).  El NBI es una de las metodologías que se utilizan para medir la pobreza. A través de ella se identifican los hogares con algunos atributos que demuestran carencias estructurales: 1. Hogares en viviendas inadecuadas y en viviendas sin servicios básicos 2. Hogares con hacinamiento crítico 3. Hogares con alta dependencia económica 4. Hogares con ausentismo escolar





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La inversión como porcentaje del PIB desde 2002 ha presentado una tendencia positiva, ubicándose en el 2007 en más de un cuarto del total de PIB del país. Este nivel es el más alto registrado en los últimos 10 años y es superior al promedio de América Latina.

La recuperación de la confianza en el país ha sido vital para el aumento de la inversión privada en los últimos años. El riesgo país ha disminuido 546 puntos básicos (5.46%) desde el 2001. Actualmente el nivel de riesgo país es más bajo que el de América Latina.

Gran parte del crecimiento de la inversión en los últimos años se debe al aumento de la participación de la inversión privada en el total de la inversión, pasando de ser un 55% del total de la inversión como porcentaje del PIB en 1999 a un 74% en el primer semestre de 2007.

La inversión como porcentaje del PIB, desde 2002, presenta una marcada recuperación frente a los últimos años de la década pasada (Fuente: DANE - Cálculos DNP)

La seguridad como generadora de confianza en el país y requisito para el desarrollo incluyente La consolidación de la Política de Seguridad Democrática es fundamental para lograr un crecimiento económico alto y sostenido, acompañado de políticas que favorezcan la inclusión social y promuevan la equidad, permitiendo que se den las condiciones para mejorar el bienestar de todos los colombianos. El país ha logrado avances importantes en materia de seguridad, protección a los derechos humanos y libertades individuales.

Los homicidios se redujeron un 40% entre 2002 y 2006. (Fuente: SIEDCO - DIJIN - Policía Nacional)

El secuestro extorsivo se redujo un 87% entre 2002 y 2007 (Fuente:

Los atentados terroristas se redujeron un 76% entre 2002 y 2007 (Fuente. 2002 – 2006, SIEDCO - DIJIN – Policía Nacional; 2007:

Los homicidios a sindicalistas se redujeron un 92% entre 2002 y 2006. No incluye maestros sindicalistas que en 2006 y 2007 alcanzaron 35 y 17 muertes, respectivamente (Fuente: Observatorio de Derechos Humanos - Vicepresidencia de la República).

DIJIN - Policía Nacional, Consulta 22 de junio de 2007).

FONDELIBERTAD).

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Los avances que ha tenido el país en los últimos años también han repercutido de manera importante en el desempleo. En la actualidad, la tasa de desempleo se encuentra cinco puntos porcentuales por debajo de los niveles exhibidos en el 2002.

El favorable progreso en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, muestra el éxito de los programas sociales. En la actualidad, el país avanza consistentemente en la senda diseñada para cumplir dichos objetivos a 2015 y, en algunos casos, de manera anticipada, a 2010. Al tomar algunos indicadores representativos de cada objetivo, sólo uno se encontrará a 2010 en un nivel de cumplimiento menor al 50%, la mayor parte estará en un nivel de cumplimiento entre el 50% y el 80%, y dos de ellos –pobreza extrema y cobertura bruta en educación básica– alcanzarán la meta del milenio a 2010.

En los últimos dos años, la tasa de desempleo ha mostrado los niveles más bajos del presente siglo (Fuente: DANE – Cálculos DNP).

Otros resultados para destacar y que demuestran el buen momento que atraviesa el país son: (1) la reducción del Coeficiente de Gini de 0,58 en 2002 a 0,54 en 2006, (2) el aumento del ingreso promedio de los hogares del 18,8% en términos reales entre 2002 y 2006, y (3) la aplicación del Sisbén, como instrumento de focalización de los programas sociales, en el 100% de los municipios.

Fuente: Cálculos DNP. * Para el indicador de Pobreza Extrema, a 2010 se va a superar la meta del milenio (8,8%). ** La meta en educación básica se adelantaría a 2009. Colombia está en la senda de cumplimiento de los Objetivos del Milenio. El gran reto es disminuir las brechas regionales.

Los grandes esfuerzos en materia de seguridad que se han realizado, han generado confianza en el país tanto para los inversionistas como para la sociedad en general. A 2006, el número de secuestros extorsivos se había reducido a 282, la cifra más baja de los últimos diez años. Así mismo, entre 2002 y 2006 se erradicaron –por aspersión aérea y manualmente– más de 800.000 hectáreas de cultivos de coca.

¿Hacia dónde vamos? Después de presentar un aumento sostenido en la década pasada, el coeficiente GINI ha empezado a caer (Fuente: DNP – Estimaciones MERPD). 

A partir de Julio de 2006 se pierde comparabilidad en la serie de empleo, por la implementación de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). Los ajustes metodológicos propuestos por la GEIH sólo podrán valorarse a partir del II semestre de 2008.

A pesar de los buenos resultados de los últimos años, el Gobierno nacional es consciente de la necesidad de seguir avanzando. Por eso, en el actual Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos se proponen metas ambiciosas





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La nueva concepción de la política social en el país: el Sistema de Protección Social El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 “Estado comunitario: desarrollo para todos” contempla la “necesidad de lograr que todos los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto básico de servicios sociales que, en el futuro, permitan que todos alcancen ingresos suficientes para llevar una vida digna”. Este propósito se satisface procurando generar la institucionalidad necesaria para suministrar de manera adecuada, ordenada e integrada los servicios sociales que demanda la población. El Sistema de Protección Social (SPS) fue creado por la Ley 789 de 2002 y se definió como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. En el actual Plan Nacional de Desarrollo se amplía la definición del SPS con la inclusión de tres aspectos claves para su adecuado funcionamiento: (1) capacidad de articulación de la oferta de servicios, (2) necesidad de contar con mecanismos de focalización que prioricen las intervenciones a los más necesitados y (3) posibilidad de integrarse con otros segmentos del mercado (acceso a activos). Así mismo, el SPS debe fortalecer el monitoreo permanente y oportuno tanto del riesgo como de las vulnerabilidades de los diferentes grupos, disponer de mecanismos ágiles y suficientes de financiamiento y de seguimiento sobre el impacto de las intervenciones. De esta manera, la Protección Social puede verse como intervenciones públicas y privadas para: (1) asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo; y (2) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en condición de pobreza para que logren superar esa condición.

El SPS está formado por cinco pilares fundamentales, que tienen como base los procesos de focalización que les permiten priorizar sus intervenciones: 1) Sistema de Seguridad Social Integral. Es el pilar fundamental de la Protección Social; es de carácter universal y promueve el aseguramiento de la población (por sus propios medios o mediante subsidios) a diferentes riesgos. 2) Sistema de Promoción Social. Dirigido a la población más pobre y vulnerable, que requiere apoyos adicionales del Estado para superar su condición. Supera la visión asistencialista al procurar incluir dentro de su formulación no solamente la solución temporal de los problemas de carencia de necesidades mínimas a los cuales se enfrenta esta población, sino también la promoción de la expansión de sus posibilidades, es decir, que alcancen logros en términos de inclusión social y generación de ingresos propios. 3) Sistema de Formación de Capital Humano. Permite a todos los individuos generar las capacidades necesarias para poder insertarse adecuadamente al mercado laboral. Avanza en la concepción de un sistema de formación articulado en todo el ciclo vital de la persona. 4) Manejo Social del Riesgo. Componente flexible del SPS que procura brindar apoyo de manera oportuna en el evento de presentarse un choque particular que afecte las condiciones de vida de una parte o del conjunto de la población. Tiene carácter anticíclico en su financiamiento. 5) Acceso a Activos. Apoyo a las familias para que generen ingresos y adquieran activos, como herramienta para mejorar sus condiciones de vida.

Avances y retos de la Política Social en Colombia

para consolidar el desarrollo económico y social del país. El actual Plan Nacional de Desarrollo está basado en los siguientes objetivos centrales: a. Afianzar los logros de la Política de Defensa y Seguridad para consolidar la confianza en el país. b. Consolidar un crecimiento económico elevado y sostenido, con mayor confianza ciudadana y de los inversionistas; con equidad social, que genere empleo y distribuya sus beneficios a todos los colombianos. c. Reducir la pobreza y promover la equidad, a través del desarrollo competitivo y sostenible, como mecanismo para fortalecer la democracia. El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos, plantea las siguientes metas y estrategias en materia social. 1) Pobreza y población vulnerable. Se propone reducir la pobreza al 35%, la indigencia al 8% y el

Coeficiente de Gini a 0,5. Para lograr lo anterior, la estrategia de reducción de la pobreza y desigualdad avanzará en el fortalecimiento y articulación del Sistema de Protección Social –aseguramiento, promoción, formación de capital humano y acceso a activos– y particularmente del componente de Promoción Social –acciones temporales para grupos poblacionales pobres y vulnerables–, mejorando los procesos de focalización de los programas sociales y ampliando la cobertura del programa Familias en Acción a 1,5 millones de familias. Adicionalmente y como parte de la estrategia de reducción de la pobreza y desigualdad, el país trabaja en la implementación de una Red de atención integral a las familias en extrema pobreza, por medio de la provisión del acceso preferente a la oferta de programas y proyectos sociales del Estado a las familias más pobres. La Red JUNTOS para la Superación de la Pobreza Extrema, permitirá a más de 1,6 millones de familias desarrollar capacidades y

Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema - JUNTOS La Red JUNTOS, busca promover la incorporación efectiva de los hogares más pobres a los servicios sociales del Estado y asegurar la superación de su condición, a través de: (1) integrar la oferta de servicios sociales para hacerlos coincidir alrededor de la familia de manera simultánea, (2) brindar, transitoriamente, acompañamiento familiar y acceso preferente para asegurar que los recursos e intervenciones permitan superar condiciones mínimas de calidad de vida que no están cubiertas, y (3) generar un marco de corresponsabilidad con las familias para que éstas se comprometan con la superación de su situación. La Red JUNTOS contará con recursos superiores a 10 billones de dólares. En este sentido, algunos de los objetivos específicos de la Red JUNTOS son: a. Incentivar logros en la formación y acumulación de capital humano en los hogares. b. Apoyar a las familias en la construcción de una nueva perspectiva de vida que les permita ser agentes activos de su propio desarrollo. c. Adecuar la oferta de programas sociales a la demanda de las familias en situación de pobreza extrema. De esta manera la Red JUNTOS involucra la acción coordinada y decidida del Estado en sus tres niveles de gobierno (nacional, departamental y municipal), para apoyar a las familias en la realización de sus proyectos de vida y la consecución de condiciones de bienestar que les permitan superar la pobreza extrema. Las familias incorporadas en la Red JUNTOS deberán alcanzar alrededor de cincuenta y un (51) logros básicos que les permitirán mejorar sus condiciones de vida. Tales logros se enmarcan en las siguientes nueve (9) dimensiones: identificación, ingresos y trabajo –capacitación para el trabajo y proyectos productivos–, educación –inicial, básica, media y superior–, salud –acceso al sistema de aseguramiento en salud–, nutrición, habitabilidad –vivienda y saneamiento–, dinámica familiar, bancarización y ahorro –Banca de las Oportunidades–, y apoyo legal. La atención personalizada de las familias en sus domicilios y a las comunidades, a través de gestores sociales que recibirán las familias y comunidades vinculadas a la red, contribuirá a mejorar de manera corresponsable la calidad de vida de las familias más pobres del país. Para su puesta en marcha la Red JUNTOS tendrá como punto de partida la incorporación de las familias al Programa Familias en Acción. Se vincularán a la Red más de 1,6 millones de familias, de las cuales 1,2 millones son familias en extrema pobreza y el resto son todas las familias desplazadas. Estas familias se incorporarán gradualmente a la Red JUNTOS entre 2007 y 2008.



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Avances y retos de la Política Social en Colombia

convertirse en gestoras de su propio desarrollo. Especial mención merece la política de la Banca de las Oportunidades, que tiene como objetivo promover el acceso a servicios financieros a la población en general, con énfasis en la población de menores ingresos. Por lo tanto busca el desarrollo del país con equidad social. 2) Mercado y relaciones laborales. El país se ha propuesto reducir la tasa de desempleo (promedio enero - diciembre) al 8,8% (hoy en el 9.9%) y disminuir el trabajo infantil, especialmente en sus peores formas. Como estrategia clave se destaca el desarrollo de una política de generación de ingresos que fomente el emprendimiento, la competitividad y la formación de capacidades de los individuos. Para lo anterior se requiere de la acción conjunta y coordinada de políticas que incidan sobre: (1) la demanda de empleos, para lo cual se crearán las condiciones generales en el plano económico, institucional y sectorial; y (2) la oferta laboral, con la creación de condiciones y el desarrollo de instrumentos para que los beneficios de un mayor crecimiento económico lleguen a la población más pobre, a través del fortalecimiento de capacidades para generar ingresos. En relación a la micro, pequeña y mediana empresa, se trabajará en crear las condiciones necesarias para facilitar su acceso a mercados financieros y promover entre ellas mecanismos de asociatividad.

la cobertura del régimen contributivo. Así mismo, se propone como meta en salud pública, el cumplimiento como mínimo de las proyecciones hechas para 2010 por el país para alcanzar los Objetivos de Desarrollo de Milenio a 2015. Adicionalmente, mediante estrategias que fortalezcan el aseguramiento formal de la población a la protección social, se propone aumentar la cobertura de pensiones al 38% (hoy en el 26.7%) y los afiliados a riesgos profesionales a 6,2 millones (hoy en 5,3 millones). 4) Formación de capital humano. La meta es alcanzar cobertura universal en educación básica (10,7 millones de niños) y aumentar las coberturas en educación inicial, media y superior, esta última al 35%, con altos estándares de calidad. Se complementará con programas que incentiven la asistencia y permanencia escolar –transferencias condicionadas– , la consolidación de un sistema de formación por competencias, articulando la educación formal y la educación para el trabajo. Adicionalmente, se propone como meta para el cuatrienio alcanzar 5.5 millones de cupos en formación para el trabajo

3) Seguridad social integral. Como meta principal se propone alcanzar cobertura universal de régimen subsidiado para 24,8 millones de personas, que corresponden a la población más pobre del país (niveles 1 y 2 del Sisbén) y aumentar en 1.5 millones Foto: Acción Social. A 2010, se tendrá cobertura universal en educación básica.

En 2009, habrá cobertura universal en salud para la población de los niveles 1 y 2 del Sisbén. Foto: Acción Social.

(titulada y complementaria), dictados por el SENA. 5) Acceso a activos. Dentro de las metas a destacar en este componente, además de las que propone la Banca de las Oportunidades, están las de aumentar la cobertura de acueducto (4.081.331 nuevos beneficiarios) y alcantarillado (5.037.478 nuevos beneficiarios). Adicionalmente, se propone financiar 828.433 nuevas soluciones de Vivienda de Interés Social (VIS).

Avances y retos de la Política Social en Colombia

6) Dimensiones especiales. En equidad de género se propone impulsar estrategias que conduzcan a incorporar el enfoque de género en presupuestos, proyectos y políticas públicas. Particularmente se avanzará en combatir la violencia intrafamiliar, especialmente la ejercida contra la pareja, y el seguimiento al mercado laboral por género.

El fenómeno del desplazamiento y la política social Uno de los fenómenos que más afecta el buen desarrollo del país en todos los campos es el desplazamiento forzado. En Colombia, entre 2002 y 2006, se habían registrado como desplazados más de 1,2 millones de personas10.

El fenómeno de desplazamiento forzado desde el año2002 ha venido disminuyendo, aunque en los últimos años se ha estancado su caída. Fuente: RUPD - Acción Social

De acuerdo con los datos oficiales del Registro Único de Población Desplazada (RUPD) que lleva la Agencia Presidencial para la Acción

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La Política de la Banca de las Oportunidades: acceso a servicios financieros para los más pobres La Política de la Banca de las Oportunidades está dirigida a lograr el acceso a servicios financieros de la población en general, y particularmente de aquellos de menores ingresos, con el fin de reducir la pobreza, promover la igualdad social y estimular el desarrollo económico del país. Más que un Banco, la política es un conjunto de instrumentos que buscan facilitar el acceso a crédito, ahorro, pagos, manejo de remesas, y seguros de los colombianos, principalmente de quienes han carecido de acceso a estos mercados. La Red de la Banca de las Oportunidades son los bancos, compañías de financiamiento comercial, ONG, cajas de compensación familiar, encargadas de extender su cobertura y llevar servicios financieros a la población desatendida. La población objetivo de la Banca de las Oportunidades son las familias de menores ingresos y microempresarios para quienes se fomentará el acceso a los diversos de servicios financieros; las pequeñas y medianas empresas donde se diversificará el tipo de productos financieros ofrecidos; y los emprendedores, a quienes se proveerá servicios financieros como capital semilla. Las metas del presente cuatrienio son tener cobertura financiera con la Banca de las Oportunidades en los 1.099 municipios colombianos, aumentar en 5 millones los microcréditos otorgados, en 3 millones las cuentas de ahorro, incluidas de manera preferencial a las familias de la Red JUNTOS; fomentar 850.000 nuevos asociados a las cooperativas; e incrementar en un 5% la bancarización en los próximos 4 años.

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Avances y retos de la Política Social en Colombia

En los últimos cuatro años, el Gobierno nacional ha registrado avances importantes en la materia, entre los cuales cabe destacar los siguientes.

y el cronograma de asignación de recursos para atender a la población desplazada durante el periodo 2007-201013.

Ordenamiento jurídico y política pública. A partir de 1995, el Estado colombiano ha generado avances concretos en materia de prevención, protección y atención al desplazamiento forzado, a través del desarrollo de políticas enfocadas a tales objetivos11. En el marco jurídico nacional, se ha establecido un conjunto importante de lineamientos en el cual se reconocen los derechos de los desplazados y se disponen estrategias y programas dirigidos específicamente a la atención y a la protección de esta población.

Como complemento a lo anterior, el Gobierno nacional ha avanzado en el desarrollo de reglamentación sectorial con el propósito de responder de manera adecuada a las necesidades específicas de la población desplazada en materia de tierras, vivienda, salud y educación, entre otras.

La Sentencia T-025 de 2004 –expedida por la Honorable Corte Constitucional– ha generado un escenario propicio para revisar el marco nacional y ajustar la política pública existente. Como parte de ese proceso, se diseñó el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, adoptado mediante el Decreto 250 de 2005, el cual define las líneas estratégicas y las fases de atención a la población desplazada12. Posteriormente, dicha reglamentación fue complementada con el Conpes 3400 de 2005, Metas y priorización de recursos presupuestales para atender a la población desplazada por la violencia en Colombia, el cual establece el esfuerzo presupuestal necesario para atender a los afectados, clasificado por fuentes, responsables y componentes de la política, Social y la Cooperación Internacional (Acción Social). Además de la Ley 387 de 1987 –por la cual se adoptan medidas

Gestión por parte de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD). Las entidades del Gobierno nacional que hacen parte del SNAIPD se han fortalecido, especialmente a partir de 2005, con el propósito de brindar una mejor atención a la población desplazada. En esa medida, se han generado importantes avances en: a. Diferenciación de la atención de la población desplazada respecto de la atención del resto de población vulnerable, a través de programas dirigidos específicamente a ella. b. Asignación presupuestal exclusiva. c. Diseño de metas e indicadores para emitir información periódica sobre la gestión de la atención a la población desplazada. d. Sistematización de la información relacionada con la atención.

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en relación con el desplazamiento forzado– y sus decretos reglamentarios, desde 1995 se han aprobado cinco documentos Conpes, que tratan los siguiente temas: - Definición de programas para mitigar las causas del desplazamiento. - Diseño de estrategias para atender integralmente a la población desplazada en el marco del retorno voluntario o reasentamiento. - Creación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD) - Diseño de un Plan de Atención Integral para atender a la población desplazada. - Definición de un mecanismo de distribución presupuestal sectorial para la población desplazada. - Definición de metas y priorización de recursos para atender a la población desplazada por la violencia en Colombia.

Se definen tres fases para la atención de la población desplazada: prevención y protección, atención humanitaria de emergencia y estabilización socioeconómica. Las líneas estratégicas son: acciones humanitarias, desarrollo económico y local, gestión social y hábitat.

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e. Recolección de información sobre los recursos ejecutados por las entidades territoriales desde 2005. f. Promoción de mayores y mejores esfuerzos presupuestales, políticos y administrativos de las entidades territoriales para la atención de la población desplazada, de manera concurrente con la Nación.

Para cumplir el Auto 218 de 2006 de la Honorable Corte Constitucional, este cronograma fue posteriormente ajustado de acuerdo con la evolución del desplazamiento, de tal forma que se incorporaron en los estimativos las nuevas personas incluidas en el registro.

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Avances y retos de la Política Social en Colombia

Asignación de recursos presupuestales elevados para atender a la población desplazada: Las entidades del SNAIPD han realizado significativos esfuerzos en materia de atención a la población desplazada durante las vigencias 2005 y 2006. Mientras en el período 1995 - 2002 se invirtieron $567 mil millones de pesos, entre 2003 - 2008 se invirtieron $3.7 billones de pesos, lo anterior implica que se quintuplicó la inversión para población desplazada en este periodo. En el marco de la respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y a sus respectivos Autos, el Gobierno nacional estimó que, para el periodo 2007 – 2011, el esfuerzo presupuestal necesario –Nación y entes territoriales– para atender a la población desplazada a agosto de 2006 será de $4.3 billones de pesos14.

Frente al periodo 1997 - 2002, en los últimos cinco años se ha quintuplicado la inversión en atención a población desplazada. Fuente: Entidades del SNAIPD. Cálculos DNP - DJS - GECAI.

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Respuesta al Auto 218 de 2006, la cual se acreditó ante la

Honorable Corte Constitucional el 13 de septiembre de 2006.

Con el fin de cumplir con esta estimación, se diseñó un cronograma que muestra el esfuerzo presupuestal que realizará tanto la Nación, a través de las entidades del SNAIPD ($3.5 billones de pesos), como las entidades territoriales ($798 mil millones de pesos), para su atención.

A manera de conclusión El principal objetivo de la política social de Colombia es lograr que todos los colombianos tengan acceso a educación de calidad, a una seguridad social equitativa y solidaria, al mercado laboral –promoviendo la formalización o apoyando el emprendimiento– y a mecanismos de promoción social efectivos. De esta manera, se pretende generar las condiciones necesarias para que cualquier habitante, sin importar su condición, pueda generar y proteger los activos que posibiliten su desarrollo personal y social. Dos retos ambiciosos para Colombia: universalización en servicios básicos en salud y educación y la reducción de las brechas sociales y regionales, construyendo sobre lo ya logrado, para lo cual se requiere de intervenciones focalizadas en los grupos o regiones más rezagadas. El desafío de la Colombia del siglo XXI es un desarrollo social más acelerado, internacionalmente competitivo, regionalmente equilibrado, incluyente y en paz.

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Avances y retos de la Política Social en Colombia

a. Estrategia Social – Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad Millones de pesos de 2006 Objetivos y estrategias PND

Total Central

Descentralizado

SGP

Privado

Total

a) Pobreza y población vulnerable

14.043.832

0

5.522.335

0

19.566.167

b) Mercado y relaciones laborales

121.807

0

0

0

121.807

14.988.436

201.318

62.227.849

1.296.164

78.713.767

116.189

0

0

3.130.430

3.246.619

e) Ciudades amables

5.206.488

0

3.338.660

14.160.973

22.706.121

f) Infraestructura para el desarrollo

4.822.387

0

0

0

4.822.387

771.344

0

0

235.884

1.007.228

40.070.483

201.318

71.088.844

18.823.451

130.184.096

c) Inserción de las familias en el Sistema de Protección Social d) Banca de las Oportunidades

g) Equidad en el campo Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad - Total

b. Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema - JUNTOS Millones de pesos de 2006 Programa

Total 2007

2008

2009

2010

1.927.119

1.789.147

1.749.935

1.721.090

7.187.291

Adulto Mayor

422.774

491.437

554.972

611.037

2.080.219

Nutrición

177.018

182.897

187.515

187.514

734.944

Salud

598.815

1.087.399

1.049.719

1.161.593

3.892.808

Familias en Acción

739.296

1.026.375

1.032.788

1.019.839

3.818.298

16.460

27.187

21.980

21.966

87.593

175.778

243.941

348.077

401.814

1.169.610

Habitabilidad

86.870

133.860

95.825

98.612

415.167

Gestores Sociales

39.147

52.791

50.070

33.559

175.568

4.183.307

5.035.053

5.090.880

5.256.926

19.566.167

Educación

Analfabetismo Generación de ingresos y capacitación

Total

Total

Avances y retos de la Política Social en Colombia

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Avances y retos de la Política Social en Colombia

Balance del Plan Decenal de Educación 1996­2005  La educación un compr omiso de todos

1 

© Ministerio de Educación Nacional  Corpoeducación  Fundación Compartir  Fundación Corona  Fundación Empresarios por la Educación  Fundación Luker  Fundación Promigas  Fundación Restrepo Barco  Fundación Terpel 

Investigación y elabor ación del Infor me Técnico  Centro de Estudios para el Desarrollo Económico­CEDE. Universidad de los Andes.  Fabio Sánchez (Coordinación de la investigación)  Mary Simpson (Elaboración del informe)  Catherine Rodríguez (Capítulo Internacional)  Armando Armenta (Asistente de Investigación)  Textos y coor dinación editor ial  Claudia Patricia Rojas Mora  Ar mada Electr ónica  Formato Comunicación Diseño  Impr esión y encuader nación  ISBN:  Pr imer a edición  Impr eso en Colombia, agosto de 2006

2 

Contenidos  Presentación....................................................................................................................... 5  I. Evolución Institucional del Sector Educativo 1996­2005 ................................................ 7  II. Movilización de opinión y política de Estado en educación ......................................... 10  III. Balance del Plan Decenal de Educación ..................................................................... 12  Estrategia  1.  Integrar  las  diferentes  formas,  niveles,  modalidades  y  sectores  de  la  educación..................................................................................................................... 12  Programa 1. Coordinación interinstitucional ............................................................. 12  Programa  2.  Estructuración  del  Sistema  Nacional  de  Educación,  los  sistemas  territoriales y los subsistemas a que haya lugar ......................................................... 13  Estrategia 2. Elevar la calidad de la educación.............................................................. 14  Programa 1. Cualificación de los educadores............................................................ 16  Programa 2. Desarrollo curricular y pedagógico ....................................................... 17  Programa  3.  Mejoramiento  de  ambientes  escolares  y  dotación  de  las  instituciones  educativas ................................................................................................................ 18  Programa 4. Programa de investigación.................................................................... 19  Programa 5. Ampliación de la jornada educativa ...................................................... 20  Programa 6. Premio a la excelencia educativa .......................................................... 21  Programa 7. Expedición Pedagógica Nacional.......................................................... 22  Programa  8.  Producción  y  distribución  de  textos,  libros,  material  didáctico,  e  información en ciencia, tecnología, educación y pedagogía ...................................... 23  Programa 9. Programa de medios de comunicación y recursos telemáticos ............... 23  Programa 10. Programa de niños, niñas y jóvenes .................................................... 25  Estrategia 3. Expansión y diversificación de la cobertura educativa.............................. 26  Programa 1. Universalización de la educación básica ............................................... 26  Programa 2. Expansión de  la  matrícula  y  flexibilización de  los programas de estudio  de la educación media .............................................................................................. 27  Programa  3.  Ampliación  de  la  cobertura  y  diversificación  de  la  educación  técnica,  tecnológica y universitaria........................................................................................ 29  Programa 4. Extensión de la cobertura de la educación infantil y preescolar ............. 31  Programa 5. Validación y reconocimiento de saberes ............................................... 32  Programa 6. Fortalecimiento de la educación no escolarizada ................................... 32  Estrategia 4. Promoción de la equidad en el sistema educativo ..................................... 33  Programa 1. Equidad de género ................................................................................ 34  Programa 2. Programa de atención a las poblaciones especiales................................ 35  Estrategia 5. Fortalecimiento de la institución educativa............................................... 36  Programa 1. Integración del preescolar, la escuela primaria y el colegio de bachillerato  ................................................................................................................................. 36  Programa 2. Modernización de la institución educativa ............................................ 37  Programa 3. Asesoría, apoyo y asistencia técnica para el desarrollo de los PEI ......... 38  Programa 4. Democratización de la vida escolar....................................................... 38  Programa 5. Integración de la comunidad educativa con la sociedad......................... 39  Estrategia 6. Mejoramiento de la gestión educativa ...................................................... 39  Programa 1. Modernización del sistema educativo y mejoramiento de la eficiencia .. 39  Programa 2. Descentralización para el fortalecimiento de la autonomía institucional  41

3 

Estrategia 7. Promoción de la cultura y ampliación del horizonte educativo ................. 41  Programa  1.  Programas  de  promoción  cultural,  recreación,  deporte  y  utilización  del  tiempo libre .............................................................................................................. 41  Programa 2. El programa de formación ciudadana, comunitaria y ambiental............. 42  Estrategia 8. Dignificación y profesionalización de los educadores............................... 43  Programa 1. Profesionalización de los educadores en servicio .................................. 43  Programa 2. Redes académicas de educadores.......................................................... 44  Programa 3. Garantías laborales ............................................................................... 44  IV. Financiación .............................................................................................................. 46  V. Recomendaciones........................................................................................................ 47 

Recuadros  Los ejes del proyecto educativo colombiano……………………………………………  Proceso de formulación del Plan Decenal de Educación……………………………….  Escuela Saludable……………………………………………………………………….  Pequeños Científicos……………………………………………………………………  La política de construcciones escolares de Bogotá……………………………………..  Centro de Recursos Educativos Municipales­CREM…………………………………..  Corporación Mixta para el Desarrollo de la Educación Básica­Corpoeducación………  La jornada escolar actual………………………………………………………………..  Premio a la Gestión Escolar Galardón a la Excelencia…………………………………  La Expedición Pedagógica Nacional……………………………………………………  Algunos resultados en la dotación y uso de recursos informáticos para educación……  Programa Entre Pares…………………………………………………………………...  Prensa Escuela…………………………………………………………………………..  Evolución de la cobertura de la educación básica durante los últimos 10 años………...  La educación media en Colombia………………………………………………………  Escuela y Café…………………………………………………………………………..  Observaciones Pedagógicas Empresariales……………………………………………..  Institutos Técnicos Agropecuarios y Forestales­ITAF…………………………………  Cobertura de la educación superior en Colombia………………………………………  Programa de Atención Integral al Menor de 0 a 6 años………………………………...  Red Capital de Bibliotecas Públicas de Bogotá­Biblored………………………………  Pensamiento Educativo Indígena……………………………………………………….  La integración en Antioquia…………………………………………………………….  Escuela sostenible: Pasquillita…………………………………………………………..  Nivel de formación de los docentes colombianos………………………………………  El Programa de Formación Permanente de Docentes de Bogotá……………………….  El Premio Compartir al Maestro……………………………………………………….. 

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7 11 13 17 18 19 20 21 22 22 24 25 26 27 28 28 29 30 30 32 33 35 36 42 43 43 44

Pr esentación  En febrero de 1996, el Ministerio de Educación Nacional presentó al país el Plan Decenal  de Educación 1996­2005, La Educación un Compromiso de Todos, como el producto de la  reflexión colectiva y el debate sobre el rumbo que la educación colombiana debía tomar en  los  próximos  10  años.  El  Plan  se  planteó  entonces  como  una  gran  movilización  nacional  por la educación y como un instrumento para lograr que ésta se convirtiera en una política  de  Estado,  capaz  de  superar  los  diversos  enfoques,  énfasis  y  prioridades  de  cada  administración.  Desde sus inicios, el plan fue concebido como un instrumento indicativo, en el que el país  plasmó  los  propósitos  y  las  metas  de  la  educación  para  esa  década;  y  encargó  a  las  entidades territoriales, a las instituciones educativas y a la sociedad en general, desarrollar  las acciones para alcanzarlas.  Una vez cumplida la vigencia del Plan Decenal de Educación, el Ministerio de Educación  Nacional;  Corpoeducación;  y  las  fundaciones  Compartir,  Corona,  Empresarios  por  la  Educación, Luker, Promigas, Restrepo Barco y Terpel, decidieron realizar un balance sobre  lo sucedido con el Plan Decenal de Educación.  De esta manera, encargaron al Centro de Estudios para el Desarrollo Económico­CEDE de  la Universidad de Los Andes, dar respuesta a preguntas como: durante los últimos 10 años  ¿la  educación  se  ha  convertido  en  una  política  de  Estado?,  ¿se  ha  generado  una  movilización de opinión en torno a la educación?, ¿cuáles son  los cambios  fundamentales  de la educación durante la última década en los aspectos propuestos por el Plan Decenal de  Educación? y ¿cuáles son los desafíos y retos de la educación para los próximos 10 años?  Para  lograrlo,  además  de  la  revisión  documental  y  del  estudio  de  la  evolución  de  los  indicadores educativos del sector en  los últimos años, se realizaron entrevistas con  los ex  ministros de educación del periodo y con personas de diferentes sectores que participaron  en  la  formulación  y  puesta  en  marcha  del  Plan  Decenal  de  Educación.  Así  mismo,  en  noviembre  de  2005  se  encuestaron  a  los  secretarios  de  educación  de  las  entidades  territoriales certificadas y 506 rectores de instituciones educativas de todo el país.  La  presente  publicación  es  una  síntesis  del  documento  técnico  elaborado  por  el  CEDE  y  que puede ser consultado en las páginas web de las entidades financiadoras de este trabajo.  En  ella  se  presentan  los  principales  hallazgos  de  este  balance.  Muestra  cómo  ha  sido  la  evolución institucional del sector; cómo se realizó el proceso de movilización de opinión en  torno a la educación y cuáles han sido sus resultados; cuáles fueron los propósitos y cuáles  son los avances, retos y experiencias destacadas de cada una de las estrategias y programas  formulados  en  el  Plan  Decenal  de  Educación;  cómo  ha  evolucionado  el  gasto  público  en  educación durante  la última década; y,  finalmente, cuáles son los retos del sector para los  próximos años.  Esperamos  que  este  ejercicio  sirva  como  insumo  para  la  definición  del  próximo  Plan  Decenal  de  Educación,  a  partir  de  la  generación  de  un  debate  más  amplio  sobre  la

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educación,  en  el  que  participen  nuevos  y  diversos  actores  que,  desde  su  visión,  planteen  críticas,  propuestas  y  nuevos  derroteros.  Y  para  que  todos  los  colombianos  sigamos  avanzando  en  el  compromiso  común  de  lograr  una  educación  de  calidad,  pertinente  y  equitativa para todos los niños y jóvenes del país.

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I. Evolución Institucional del Sector  Educativo 1996­2005  La Constitución Política Nacional de 1991 fijó el proyecto educativo del país, en el que la  educación es un derecho y un servicio público con función social. Sus ejes se constituyeron  en los principales derroteros de la construcción y posterior desarrollo del Plan Decenal de  Educación.  Los ejes del pr oyecto educativo colombiano  ­La  educación  es  un  derecho  de  la  persona  y  un  servicio  público  que  tiene  una  función  social.  Con  ella  se  busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura.  ­El Estado, la sociedad y la familia son los responsables de la educación.  ­La educación será obligatoria entre los 5 y 15 años, y comprenderá, como mínimo, un grado de preescolar y  nueve de básica.  ­La educación será gratuita en las instituciones del Estado sin perjuicio del cobro de derechos académicos a  quienes puedan sufragarlos.  ­La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; así  como en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la  protección del ambiente.  ­La comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones educativas.  ­La  Nación  y  las  entidades  territoriales  participarán  en  la  dirección,  financiación  y  administración  de  los  servicios educativos estatales y en la garantía de unos recursos financieros para el sector, ligado a los Ingresos  Corrientes de la Nación. 

Fuente: Constitución Política de Colombia de 1991. 

Para  cumplir  con  este  mandato,  durante  la  última  década,  las  transformaciones  institucionales  se  centraron  en  la  consolidación  de  la  descentralización  del  sector,  al  fortalecer el nivel territorial, las instituciones educativas y los espacios de participación de  la comunidad educativa.  Fortalecimiento del nivel ter ritorial  Las  leyes  60  de  1993,  115  de  1994  y  715  de  2001,  reglamentaron  la  distribución  de  competencias y recursos del sector. La Ley 60 dio autonomía a los departamentos, distritos  y municipios de más de 100 mil habitantes para dirigir y administrar el servicio educativo  en  sus  jurisdicciones,  así  como  para  manejar  los  recursos  asignados  al  sector,  siempre  y  cuando cumplieran los requisitos establecidos por el Ministerio para hacerlo. El número de  entidades territoriales certificadas ha crecido durante la última década: en 1996 eran 12; en  1997, 36 (los 32 departamentos y los cuatro distritos del país); y en la actualidad, además  de los anteriores, hay 42 municipios certificados. 1  En  cuanto  a  los  recursos,  la  Ley  60  de  1993  estableció  dos  fuentes  de  financiación 2 :  el  situado  fiscal,  que  se  distribuía  entre  departamentos  y  distritos,  siempre  y  cuando  fueran 

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Los cuatro distritos del país representan el 14% de la matrícula; y los 42 municipios, el 30%.  Estas dos fuentes aseguraban un mínimo de recursos que el país destina a educación sin que esto signifique  que no existan otras fuentes de orden territorial o nacional, de acuerdo con las prioridades de los diferentes  gobiernos. 2 

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certificados;  y  las participaciones  municipales, que  fueron cedidas a  los  municipios desde  1994.  En  2001,  mediante  el  Acto  Legislativo  1  y  la  Ley  715  que  lo  reglamenta,  se  agruparon estas dos fuentes en una sola: el Sistema General de Participaciones­SGP, que se  reparte entre los departamentos, distritos y municipios certificados.  Además, a partir de la Ley 715 los recursos del sector se reparten de acuerdo con el número  de  estudiantes  matriculados  en  cada  entidad  territorial,  como  un  incentivo  para  la  ampliación de cobertura. Esta medida ha sido criticada, ya que en cada región el costo por  alumno  varía  y  al  unificarlo  se  favorece  la  inequidad  en  la  asignación  de  recursos.  Para  contrarrestar esta situación, en los últimos años se ha establecido un costo a pagar por cada  estudiante en cada región.  La descentralización también cedió a  los  municipios certificados el  manejo de  las plantas  de personal, lo que les permitió organizarlas de acuerdo con las necesidades del servicio y  los  parámetros  de  asignación  de  recursos  establecidos.  Los  departamentos  asumieron  el  manejo de los docentes de los municipios no certificados.  Otro  hecho  importante  en  el  fortalecimiento  territorial  del  manejo  de  la  educación  fue  la  expedición del Decreto 1278 de 2002,  mediante  el  cual se reorganizó el  estatuto docente,  con el fin de regular el ingreso, la permanencia, el retiro y los ascensos de los maestros del  Estado, así como garantizar su idoneidad para ejercer esta función y, en últimas, favorecer  la calidad de la educación.  En síntesis, el fortalecimiento de las entidades territoriales ha sido un importante avance en  la  última  década.  Esto  se  logró  a  partir  de  la  entrega  de  herramientas  institucionales  y  financieras a los departamentos, distritos y municipios certificados, con el objetivo de que  asumieran  la  dirección  y  administración  de  la  educación  en  sus  jurisdicciones;  de  la  asignación  de  recursos  de  acuerdo  con  el  número  de  estudiantes  que  atienden;  y  de  la  organización de la planta docente.  No obstante, las entidades territoriales aún tienen una débil capacidad para dirigir el sector,  administrar  sus  recursos  e  invertir  recursos  propios  en  la  educación.  Este  será  uno  de  los  retos del sector educativo para los próximos años.  Fortalecimiento de la institución educativa  Durante  la  última  década,  la  institución  educativa  se  convirtió  en  la  unidad  de  gestión  y  organización del sector. Con  la  Ley 115  de 1994 se definieron  sus requisitos  mínimos de  infraestructura,  pedagogía,  administración,  financiación  y  dirección.  Por  su  parte,  la  Ley  715 de 2001 incentivó el proceso de integración o fusión, con el cual se buscó articular bajo  una  sola  administración  distintos  colegios  de  una  misma  zona,  para  que  brindaran  a  sus  estudiantes el ciclo completo de educación (desde preescolar hasta 9º grado, por lo menos).  Aunque en la actualidad los establecimientos educativos ya han organizado sus sedes para  cumplir  con  este  objetivo,  aún  es  necesario  que  recreen  y  unifiquen  sus  Proyectos  Educativos  Institucionales­PEI  y  que  fortalezcan  sus  nuevos  equipos  de  trabajo  para  responder a ellos.

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De otra parte, a las instituciones educativas se les otorgó, a través de la Ley 115, autonomía  pedagógica para desarrollar su propio currículo, de acuerdo con su contexto y en el marco  de  las  orientaciones  y  los  lineamientos  nacionales  desarrollados  por  el  Ministerio  de  Educación. Igualmente, se fortalecieron los procesos de planeación institucional, al obligar  a los colegios a formular su PEI, con la participación de toda la comunidad educativa.  Se puede decir que en los últimos 10 años las instituciones educativas fueron fortalecidas a  partir  de  su  reorganización  para  ofrecer  el  ciclo  educativo  completo  y  su  autonomía  pedagógica  y  curricular,  desarrollada  dentro  de  lineamientos  y  estándares  nacionales,  que  les permiten tener en cuenta sus propios contextos.  El  reto  para  los  próximos  10  años  deberá  centrarse  en  lograr  que  las  instituciones  educativas  tengan  una  mayor  independencia  administrativa  de  las  entidades  territoriales,  para  que  puedan  acceder  de  manera  oportuna  a  los  recursos  necesarios  para  ejercer  completamente su autonomía pedagógica.  Fortalecimiento de los espacios de participación  El  sector  educativo  cuenta  en  la  actualidad  con  diferentes  espacios  de  participación  de  todos  los  miembros  de  la  comunidad  educativa,  establecidos  a  partir  de  las  leyes  mencionadas anteriormente. Los principales son los foros educativos y el gobierno escolar.  Los  primeros  se  realizan  anualmente  y  son  convocados  por  las  autoridades  educativas  nacionales y territoriales. Son concebidos como espacios de reflexión y debate, en los que  los  ciudadanos  hacen  recomendaciones  al  sector  estatal  sobre  cómo  mejorar  el  servicio  educativo.  De otra parte, en las instituciones educativas se instituyó el Gobierno Escolar, conformado  por el rector, el Consejo Directivo y el Consejo Académico, instancias encargadas de tomar  las  decisiones  de  carácter  financiero,  administrativo  y  pedagógico  de  los  colegios.  De  él  forman  parte  distintos  miembros  de  la  comunidad  educativa,  como  docentes,  padres  de  familia, estudiantes, ex alumnos  y representantes  del sector productivo. Así  se han creado  las  condiciones  para  que  los  establecimientos  cuenten  con  una  administración  colegiada  que soporte y apoye al rector y a su equipo de trabajo.  El  avance  fundamental  durante  la  última  década  en  este  aspecto  es  la  creación  espacios  participación  en  la  educación.  No  obstante,  para  cumplir  el  objetivo  de  ejercer  la  democracia desde  la  institucionalidad educativa, aún es  necesario desarrollar  y consolidar  las  competencias  ciudadanas,  con  el  objetivo  de  que  estos  espacios  se  utilicen  efectivamente.

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II. Movilización de opinión y política de Estado en educación  El  Plan  Decenal  de  Educación­PDE,  La  Educación  un  Compromiso  de  Todos,  se  planteó  como “una movilización nacional y un compromiso de todos por la educación”. Su objetivo  principal  fue  “…  concitar  la  confluencia  de  voluntades  y  esfuerzos  de  toda  la  nación  alrededor del proyecto educativo más ambicioso de nuestra historia: la formación de seres  humanos  integrales,  comprometidos  socialmente  en  la  construcción  de  un  país  en  el  que  primen  la convivencia  y  la tolerancia,  seres  humanos con capacidad de discrepar  y argüir  sin  emplear  la  fuerza,  seres  humanos  preparados  para  incorporar  el  saber  científico  y  tecnológico de la humanidad a favor de su propio desarrollo y del país.” 3  Con su formulación se buscaba además, que el país contara con una visión de largo plazo  de la educación, capaz de superar la concepción particular de cada administración. Esto con  el fin de convertirla en una política de Estado.  La  formulación  del  Plan  Decenal,  en  efecto,  fue  una  gran  movilización  por  la  educación,  que  involucró,  no  sólo  al  sector  gubernamental,  sino  al  productivo,  los  medios  de  comunicación y, por supuesto, la comunidad educativa. Este proceso se realizó de manera  descentralizada,  de  forma  que  en  todas  las  entidades  territoriales  se  reflexionó  sobre  la  situación,  las  necesidades  y  el  futuro  de  la  educación  del  país.  Las  propuestas  fueron  consolidadas en un solo documento presentado en febrero de 1996. Desde entonces y hasta  mediados  de  1998,  se  trabajó  en  la  generación  de  planes  decenales  para  las  entidades  territoriales. No obstante, desde ese momento se dejó de hacer seguimiento al desarrollo del  Plan en todo el país.  La  construcción  del  Plan  Decenal,  así  como  procesos  como  la  Constituyente  de  1991;  la  formulación  de  la  Ley  115  de  1994;  la  Misión  de  Educación,  Ciencia  y  Desarrollo  (o  misión de los sabios), han contribuido a fortalecer el imaginario social de la educación.  La educación ahora se concibe como un derecho fundamental de todos los colombianos. Se  reconoce además la importancia de que ésta sea de calidad y su impacto en la equidad, en el  desarrollo económico del país y en la convivencia democrática. Adicionalmente, diferentes  sectores y organizaciones de la sociedad civil, como los empresarios, han dedicado parte de  sus esfuerzos al desarrollo de programas relacionados con  la educación, convirtiéndola en  uno sus focos de trabajo para materializar su responsabilidad social.  Además, la educación ha cobrado importancia para los gobiernos de la última década y ha  existido  continuidad  en  las  políticas,  por  lo  menos  en  sus  lineamientos  generales.  Las  diferencias  en  las  tres  administraciones  se  encuentran  en  cómo  alcanzar  los  objetivos  del  proyecto educativo nacional. En efecto, en  los últimos tres periodos, la educación  ha sido  considerada  en  los  planes  de  desarrollo  y  de  gobierno  como  un  factor  esencial  para  la  reducción  de  la  pobreza  y  la  inequidad,  así  como  para  el  fortalecimiento  de  la  competitividad  del  país.  De  otra  parte,  los  ministros  de  educación  han  tenido  mayor  estabilidad en su cargo, al pasar de nueve meses en promedio, a dos años.  3 

Plan Decenal de Educación 1996­2005. La Educación, un Compromiso de Todos. 10 

Aunque sin duda, el país ha avanzado en lograr el compromiso de más personas y sectores  para trabajar por la educación,  le ha conferido un  lugar protagónico para el desarrollo del  país y de los colombianos, y ha logrado, en parte, la continuidad de las políticas del sector,  éstos  hechos  no  se  han  dado  con  la  intensidad  requerida.  Aún  es  necesario  trabajar,  por  lograr una mayor estabilidad de los secretarios de educación, además de la continuidad de  las  políticas  educativas.  Adicionalmente,  se  debe  buscar  que  la  educación  sea  el  eje  alrededor del cual se tomen las decisiones de la política social y económica colombiana, ya  que ésta es uno de  los  vehículos para construir ciudadanía,  fortalecer  la democracia  y ser  más productivos y competitivos en el concierto internacional.  Pr oceso de for mulación del Plan Decenal de Educación  La  formulación  del  Plan  fue  convocada  por  la  Presidencia  de  la  República,  el  Ministerio  de  Educación  Nacional y un amplio grupo de organizaciones no gubernamentales en octubre de 1995. Con ella se buscaba  cumplir el mandato de la Ley 115 de 1994 y la sugerencia de la Misión de Educación, Ciencia y Desarrollo,  de definir colectivamente el rumbo que debería tomar la educación en los próximos 10 años.  Con la convocatoria se dio paso a la realización de mesas de trabajo y foros municipales y departamentales,  promovidos  por  las  secretarías  de  educación,  y  en  los  que  participaron  la  comunidad  educativa,  el  sector  productivo  y  los  medios  de  comunicación.  Igualmente  se  realizaron  mesas  de  trabajo  independientes,  especialmente de padres de familia.  Como  producto  de  estos  eventos,  el  Ministerio  de  Educación  recibió  4  mil  propuestas  y  más  de  250  documentos que fueron presentados en un foro en diciembre de 1995 y consolidados en un primer documento  estructurado en los temas de calidad, cobertura, equidad y  gestión. Éste fue presentado en un segundo foro.  Las discusiones realizadas, el documento elaborado, así como documentos realizados por expertos, nutrieron  la redacción final del Plan, que fue elaborada por un grupo de personas de diferentes regiones y presentada al  país el 23 de febrero de 1996.  El Ministerio de Educación organizó entonces una gerencia del Plan Decenal, encargada de promover en las  entidades  territoriales  la  formulación  de  planes  decenales  en  concordancia  con  el  nacional  y  de  hacerles  seguimiento.  A  mediados  de  1998,  esta  instancia  entregó  el  documento  El  Plan  Decenal  en  Marcha ,  que  presentaba un balance del proceso y hacía una propuesta de cómo operacionalizar los programas y los planes  territoriales creados. 

Fuente:  Balance  del  Plan  Decenal  de  Educación  1996­2005.  Documento  Técnico.  Centro  de  Estudios  Económicos para el Desarrollo­CEDE (2006).  DESTACADOS  Al evaluar en 2005 si las entidades territoriales habían formulado planes decenales de educación, se encontró  que sólo el 50% de los departamentos y distritos del país, y el 30% de los municipios certificados lo habían  hecho.  Los secretarios de educación de las entidades territoriales certificadas consideran  como uno de los mayores  avances durante la última década, la creciente importancia que el Estado le ha dado a la educación como un  asunto estratégico y prioritario del país.  Los secretarios de  educación de las entidades territoriales certificadas consideran como los dos hechos más  importantes  del  sector  durante  la  última  década,  el  que  la  educación  preescolar  y  básica  sea  un  derecho  garantizado  y que la educación sea considerada como una prioridad en los planes de desarrollo territoriales.  La estabilidad de los directivos del sector y la continuidad de las políticas educativas en el ámbito territorial  son consideradas por los secretarios de educación encuestados como deficientes.

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III. Balance del Plan Decenal de Educación  Estr ategia 1. Integr ar  las difer entes for mas, niveles, modalidades y  sector es de la educación  Programa 1. Coordinación interinstitucional  “A nivel nacional y en cada entidad territorial se constituirá un Comité Intersectorial con participación de  todas las entidades e instituciones públicas y privadas que cumplan funciones que contribuyen al logro de los  fines  de  la  educación.  Entre  las  entidades  que  pueden  ser  convocadas  a  integrar  este  Consejo  están  las  secretarías de educación, secretarías de salud, los organismos de bienestar social, recreación y deporte, los  de  cultura,  los  de  atención  a  la  infancia  y  los  de  orientación  sexual.  Su  misión  será  la  de  configurar  una  política educativa integral con compromisos intersectoriales en apoyo a los programas educativos.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

El  fortalecimiento  de  la  capacidad  del  sector  para  orientar  la  formulación  de  políticas  educativas integrales, que, en el desarrollo de sus programas cuentan con el apoyo de otros  sectores, ha sido el principal avance de este programa. Estas políticas tienen ahora mayores  fortalezas  conceptuales  y  se  han  generado  estructuras  operativas  que  favorecen  su  implementación.  Tres temas han tenido un especial desarrollo: el ambiental, la educación para la sexualidad  y los derechos humanos. El desarrollo de las competencias ciudadanas es el eje conceptual  que ha contribuido a la articulación de estas políticas educativas.  De  otra  parte,  en  2003,  el  Ministerio  de  Educación  creó  la  Subdirección  de  Proyectos  Intersectoriales,  adscrita  a  la  Dirección  de  Poblaciones.  Con  ella  se  ha  fortalecido  la  capacidad de esta entidad para trabajar con otros sectores.  En  los  próximos  10  años,  el  sector  educativo  deberá  esforzarse  por  generar  la  capacidad  para crear políticas educativas construidas participativamente desde lo local. Éstas deberán  tener  en  cuenta  propósitos  comunes  de  diferentes  actores  y  dar  respuesta  a  problemáticas  concretas  y  específicas.  Así  mismo,  se  deberá  fortalecer  la  capacidad  para  hacerles  seguimiento y veeduría como parte de procesos de planeación organizados y sistemáticos.  De  esta  manera  se  generará  una  mayor  movilización  en  torno  a  la  educación  y  se  contribuirá a la sostenibilidad de las iniciativas emprendidas y por emprender.  DESTACADO  Los secretarios de educación de las entidades territoriales certificadas opinan que durante la última década la  capacidad para formular una política educativa integral con compromisos intersectoriales en medio ambiente,  salud,  educación  para  la  sexualidad,  cultura  y  educación  para  el  trabajo  ha  sido  similar  en  todas  las  áreas  mencionadas. Los rectores encuestados consideran que la integración de compromisos intersectoriales al PEI  ha tenido mayores avances en las áreas relacionadas con el medio ambiente y la educación para la sexualidad.  Para ellos, el aspecto de menor desarrollo ha sido la educación para el trabajo.

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Escuela Saludable  Escuela Saludable es un ejemplo de cómo integrar, coordinar y ejecutar políticas de promoción de la salud en  el ámbito educativo. En él participan los sectores de educación, salud, medio ambiente y bienestar; cada uno  con  líneas  de  acción,  estrategias  y  actividades  definidas.  Además,  cuenta  con  la  cooperación  técnica  de  la  Organización Panamericana de la Salud­OPS.  El objetivo del proyecto es promover la salud desde la cotidianidad de la vida escolar. Desarrolla tres ejes de  acción: educación en hábitos saludables, reorientación de los servicios de salud y nutrición, y el componente  ambiental. En todos ellos se trabajan las habilidades para la vida y los valores.  El  proyecto  se  ejecuta  en  diferentes  regiones  y  municipios  del  país.  Las  instituciones  educativas  que hacen  parte  de  él  conforman  la  Red  Colombiana  de  Escuelas  Saludables.  Se  destacan  las  experiencias  de  Pasto  (Nariño), Viota (Santander) y Silvia (Cauca).  Fuente: http://www.col.ops­oms.org/juventudes/ESCUELASALUDABLE. 

Programa  2.  Estructuración  del  Sistema  Nacional  de  Educación,  los  sistemas  ter ritoriales y los subsistemas a que haya lugar   “Desarrollar  dentro  de  las  competencias  y  responsabilidades  que  definen  la  Constitución  y  las  leyes,  la  estructuración de un sistema que apoye el desarrollo de la mejor gerencia del sector en favor de la calidad en  el nivel nacional y las entidades territoriales. En relación con la estructura interna de formación dentro de la  educación  formal,  el  programa  contempla  la  definición  de  mecanismos  de  enlace  y  continuidad  entre  la  educación infantil, preescolar, básica, media y superior.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

Para  apoyar  una  mejor  gerencia  del  sector  en  los  ámbitos  nacional,  departamental  y  municipal;  y  contar  con  instituciones  educativas  que  ofrezcan  el  ciclo  completo  de  educación (desde grado 0 hasta 11º), desde 1997 y en el  marco de  la  legislación  nacional  sobre competencias territoriales y recursos del sector, el Ministerio de Educación desarrolla  el Programa Nuevo Sistema Escolar . Entre 2002 y 2006, sus esfuerzos se han centrado en  la  modernización  del  Ministerio  y  las  secretarías  de  educación  de  los  municipios  certificados.  Frente  a  los  mecanismos  de  enlace  y  continuidad  de  los  niveles  educativos,  entre  1998  y  2002 se diseñó el Programa Úrsulas. La importancia de esta iniciativa radicó en el esfuerzo  de  definir  conceptualmente  cómo  integrar  la  educación  para  la  primera  infancia  con  la  básica primaria. Sin embargo, la puesta en marcha de este proyecto nunca se concretó.  El Ministerio de Educación Nacional trabaja actualmente en la definición de la apuesta del  país  sobre  este  tema  en  articulación  con  el  sistema  de  bienestar  familiar;  así  como  en  la  creación de vínculos entre la educación básica, media y superior, a través de la educación  para el trabajo y las competencias laborales.  En  el  próximo  decenio  el  sector  educativo  deberá  trabajar  en  la  articulación  entre  los  distintos niveles, desde  la educación para  la primera  infancia  hasta  la  educación  superior.  Igualmente, deberá avanzar en la definición de qué se entiende por competencias laborales

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en  la  formación  básica  y  media,  y  especialmente  cómo  se  desarrollan  en  las  instituciones  educativas.  DESTACADO  Para los secretarios de educación  de las entidades territoriales certificadas, la coordinación interinstitucional  entre  el  ámbito  nacional  y  el  territorial  ha  tenido  una  mayor  evolución  durante  los  últimos  10  años,  que  aquella entre el ámbito territorial y las instituciones educativas. Esto puede ser un reflejo de los esfuerzos del  Ministerio  por  mantenerse  en  contacto  permanente  con  las  secretarías  de  educación,  a  través  de  diferentes  mecanismos  como  reuniones  periódicas,  la  página  Web  del  Ministerio  de  Educación,  boletines  electrónicos  semanales y el periódico impreso y virtual, Al Tablero. 

Estr ategia 2. Elevar  la calidad de la educación  La calidad de la educación en Colombia 4  En  Colombia  ha  existido  una  tradición  importante  en  la  medición  de  la  calidad  de  la  educación, ya sea a través de pruebas y estudios nacionales o internacionales.  Entre  el  año  2002  y  2003,  y  en  el  2005,  se  aplicaron  las  pruebas  SABER,  que  miden  el  desarrollo de competencias (lo que estudiantes saben y saben hacer con lo que saben). En  las dos primeras ocasiones se evaluaron a todos los estudiantes de 5º y 9º grados del país,  en  las  áreas  de  lenguaje,  matemáticas,  ciencias  naturales  y  competencias  ciudadanas.  En  2005 se evaluó además el área de ciencias sociales.  Al  comparar  los  puntajes  promedio  de  estas  dos  aplicaciones  de  las  pruebas  SABER  es  posible decir que, en general, los resultados mejoraron en todas las áreas (especialmente en  lenguaje y matemáticas) y en los dos grados evaluados. Este mejoramiento también se dio  tanto en las zonas rurales como urbanas, así como en los sectores oficial y privado.  No obstante, se puede decir que, en general, en lenguaje, matemáticas y ciencias naturales,  aproximadamente menos de la tercera parte de los estudiantes alcanzan el nivel más alto de  desarrollo  de  competencias.  Es  preocupante  que  en  matemáticas  en  9º  grado,  sólo  13  de  cada  100  lleguen  a  este  nivel.  Ciencias  Sociales  presenta  los  resultados  más  bajos  de  las  cuatro áreas. En 5º grado sólo el 1% llega al nivel más complejo; y en 9º apenas el 8%.  La calidad de la educación también es evaluada desde hace 30 años a través del Examen de  Estado, aplicado anualmente por el ICFES. Con él se examinan  los conocimientos de los  estudiantes  de  11º  grado,  en  las  áreas  de  lenguaje,  matemáticas,  geografía,  historia,  filosofía, idioma extranjero, biología, química y física. 

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Información tomada de: Entre el avance y el retroceso. Informe de Progreso Educativo de Colombia (2003).  Corpoeducación,  Fundación  Corona  y  PREAL.  Situación  de  la  Educación  Preescolar,  Básica,  Media  y  Superior  en  Colombia,  Segunda  Edición  (2006).  Proyecto  Educación  Compromiso  de  Todos.  Portal  de  la  Fundación  Empresarios  por  la  Educación:  www.fundacionexe.org.co.  Portal  Colombia  Aprende:  www.colombiaaprende.edu.co

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Entre  los  años  2000  y  2005  hubo  un  avance  relativo,  aunque  insatisfactorio,  en  los  resultados  de  las  instituciones  oficiales.  A  partir  del  año  2000  se  comenzó  a  aplicar  un  nuevo Examen de Estado orientado a la evaluación por competencias,  lo que  implicó una  nueva  forma  de  calificación  y  de  metodología  de  clasificación  de  las  instituciones  educativas. Así, en 2001, el 1% se clasificó en las categorías de desempeño superior y muy  superior, y el 5% en la de desempeño alto;  en 2005, estos porcentajes llegaron a 3% y 11%,  respectivamente.  Adicionalmente, en 2003 se evaluó el desempeño de aproximadamente 96 mil docentes y  directivos docentes de los colegios oficiales. Los resultados son mejores para los segundos  que  para  los  primeros.  La  evaluación  muestra  que  es  necesario  mejorar  en  las  áreas  relacionadas con la pedagogía y la innovación.  En  cuanto  a  la  educación  superior,  desde  2001  el  ICFES  aplica  a  los  estudiantes  universitarios  de  último  semestre  el  Examen  de  Calidad  de  la  Educación  Superior­  ECAES,  para  evaluar  sus  conocimientos  y  competencias  profesionales  y  académicas.  En  2005  las  instituciones de educación superior oficial obtuvieron  mejores resultados que  las  privadas en 39 de los 48 núcleos básicos de conocimiento de pregrado evaluados en ambos  sectores.  Además  se  lleva  a  cabo  el  proceso  de  acreditación  de  programas  e  instituciones  de  educación superior, con el que se evalúa si éstos cumplen efectivamente con los requisitos  y  estándares  de  calidad  que  garantizan  que  sus  estudiantes  podrán  ejercer  su  profesión  idóneamente.  A  diciembre  de  2005,  2.991  programas  contaban  con  registro  calificado  (condiciones mínimas de calidad) y 213 con acreditación de alta calidad. Adicionalmente,  10 instituciones de educación superior estaban acreditadas.  En  cuanto  a  las  evaluaciones  internacionales  de  calidad,  en  1995  Colombia  fue  el  único  país  del  mundo  en  desarrollo  que  aceptó  participar  en  el TIMSS,  estudio  que  evaluó  los  conocimientos y habilidades de los estudiantes de 7º y 8º grados en ciencias y matemáticas.  La nación ocupó el puesto 39 entre 41 países, y los resultados fueron mejores en la primera  materia que en la segunda. En 2001 el país volvió a participar en esta evaluación, que hizo  énfasis  en  lenguaje,  y  ocupó  el  puesto  30  entre  35  países,  superando  a  Argentina  y  a  Marruecos.  En  1997,  Colombia  participó  en  el  Laboratorio  Latinoamericano  de  Evaluación  de  la  Calidad  de  la  Educación­LLECE,  auspiciado  por  la  UNESCO.  En  él  se  evaluó  a  los  estudiantes de 3º y 4º grados de 13 países de Latinoamérica, en las áreas de matemáticas y  lenguaje. Cuba logró los mejores resultados en esta prueba y Colombia se ubicó en el grupo  de naciones de nivel medio, junto con México, Brasil y Argentina.  En el Estudio Internacional de Progreso en Lectura­PIRLS (Progress in International  Reading  Literacy  Study),  realizado  en  2001,  se  evaluó  la  comprensión  de  lectura  de  los  niños  de  4º  grado  de  35  países.  Argentina  y  Colombia  fueron  las  únicas  naciones  latinoamericanas que se presentaron a esta prueba. Nuestro país obtuvo un puntaje inferior  al promedio internacional (422 y 500, respectivamente). El país con mejores resultados fue  Suecia, que obtuvo 561 puntos. 15 

En 2006 Colombia participará en las pruebas del TIMSS, LLECE y PISA (Programme for  International  Student  Assessment).  Esta  última  evalúa  trianualmente  el  desempeño  en  lectura, matemática y alfabetización científica; y determina los factores de mayor influencia  en el desarrollo de estas capacidades.  El  país  ha  avanzado  en  el  desarrollo  y  establecimiento  de  un  sistema  de  evaluación  de  la  calidad  de  la  educación  en  los  diferentes  niveles,  lo  que  le  brinda  elementos  para  diseñar  políticas  y  estrategias  de  mejoramiento.  Igualmente,  su  participación  en  las  evaluaciones  internacionales  le  ha  permitido  compararse  con  otros  países  y  ubicarse  en  el  contexto  internacional.  Este  avance  deberá  consolidarse  en  los  próximos  10  años,  con  fin  de  monitorear  los  cambios  y  los  efectos  de  la  política  educativa  de  calidad,  así  como  alimentar  un  debate  abierto  y  participativo  sobre  el  tema  y  sobre  cómo  ajustar  y  mejorar  el  sistema  de  evaluación.  Programa 1. Cualificación de los educadores  “Este  programa  tendrá  como  eje  la  construcción  del  Sistema  Nacional  de  Formación  de  Educadores  que  integrará  las  normales  superiores,  las  facultades  de  educación  y los  institutos  de  pedagogía. El  programa  tendrá  por  objeto  la  formación  inicial  y  permanente  de  los  educadores.  Las  instituciones  de  educación  superior,  las  facultades  de  educación  y  las  normales  superiores  encargadas  de  formar  los  educadores,  realizarán cambios sustanciales en sus concepciones y en su quehacer, a fin de garantizar una formación que  transforme y mejore significativamente la calidad de la educación en el país.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

El  sector  ha  avanzado  en  el  establecimiento  de  los  requisitos  de  creación,  organización  y  funcionamiento  de  las  escuelas  normales  superiores  y  los  programas  académicos  de  educación  de  pregrado  y  postgrado;  así  como  la  garantía  de  que  éstos  cumplen  con  unos  requisitos mínimos de calidad.  En cuanto a las escuelas normales superiores, se estableció como requisito para su creación  y  funcionamiento,  el  establecimiento  de  un  convenio  con  una  facultad  de  educación.  El  objetivo de esta medida  es garantizar la continuidad de los estudiantes y mejorar la calidad,  al  posibilitar  un  mayor  diálogo  e  intercambio  de  experiencias  y  conocimientos  entre  las  normales y las facultades de educación.  De  otra  parte,  hoy  se  cuenta  con  programas  de  pregrado  y  postgrado  en  educación  más  homogéneos  frente  a  las  competencias  con  las  que  deben  contar  los  docentes,  más  pertinentes  a  las  realidades  y  los  retos  del  país,  y  que  reconocen  a  la  pedagogía  como  su  saber fundamental.  Además, con la acreditación de normales y programas de educación, el sector ha definido  qué  se  espera  de  ellos  y  cuáles  son  sus  condiciones  mínimas  de  calidad,  lo  que  garantiza  que su labor se desarrolla bajo condiciones académicas idóneas.

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En  los  próximos  10  años,  el  sector  educativo  deberá  centrar  sus  esfuerzos  en  lograr  que  tanto  escuelas  normales  como  facultades  de  educación  reciban  la  acreditación  de  alta  calidad.  Adicionalmente  deberá  monitorear  y  hacer  seguimiento  a  la  articulación  entre  ambos tipos de instituciones para fortalecerla.  Programa 2. Desar rollo cur ricular y pedagógico  “Tiene  por  objeto  transformar  los  enfoques,  programas,  contenidos  y  prácticas  en  todos  los  niveles  del  sistema. Particularmente, en la educación básica y media será indispensable el desarrollo de acciones para  innovar y resolver problemas cruciales de los procesos de formación, tales como: la enseñanza de la lecto­  escritura, las matemáticas, las ciencias, la formación en valores y para la democracia, la educación sexual,  la educación ambiental, la educación artística y estética, y la educación para el trabajo.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En  este  programa,  el  país  ha  avanzado  en  la  generación  de  una  visión  en  la  que  la  construcción  curricular  se  centra  en  el  desarrollo  de  competencias;  y  en  la  definición  de  unos objetivos comunes y unos mínimos a alcanzar para todo el país, desde los cuales las  instituciones educativas construyen, autónomamente, su propio currículo.  La  Ley  115  de  1994  ordenó  la  autonomía  de  las  instituciones  para  crear  su  currículo.  Adicionalmente  se  han  construido  orientaciones  y  lineamientos  curriculares,  así  como  estándares  que  definen  lo  que  los  estudiantes  deben  aprender,  dentro  de  unos  saberes  comunes  y  universales,  a  través  de  los  cuales  se  construyen  otros  propios  del  contexto.  Además se ha promovido el enfoque de competencias y se han definido sus estándares para  las  áreas  básicas  de  matemáticas,  lenguaje,  ciencias  naturales  y  ciencias  sociales;  y  para  competencias ciudadanas y laborales.  En los próximos 10 años el país deberá consolidar el proceso de formulación del conjunto  de  competencias  que  los  estudiantes  del  país  deben  desarrollar,  a  partir  de  un  proceso  abierto de discusión y debate sobre el tema, en el que participen la comunidad educativa, la  academia  y  el  Estado.  De  otra  parte,  deberá  fortalecer  la  capacidad  de  las  instituciones  educativas para formular su propio currículo y acompañarlas en su implementación, de tal  manera que sus estudiantes alcancen los objetivos de aprendizaje propuestos.  Pequeños Científicos  El  Programa  Pequeños  Científicos  se  inspira  en  la  iniciativa  francesa  La  main  à  la  pâte,  que  fomenta  la  enseñanza de las ciencias en la primaria. Se centra en la relación entre el niño, los fenómenos naturales y los  objetos técnicos. Ésta es guiada por el maestro y se desarrolla alrededor de una práctica continua, progresiva y  estructurada, basada en la observación, la experimentación, la argumentación y la escritura. La aproximación  pedagógica planteada en Pequeños Científicos estimula la comunicación oral y escrita, el espíritu científico y  la  consolidación  de  valores  ciudadanos,  propiciados  a  partir  de  la  sana  discusión  y  confrontación  de  ideas,  teniendo como referencia la ciencia y sus métodos. Así, contribuye al desarrollo de competencias científicas y  tecnológicas, habilidades de comunicación y valores ciudadanos.  La  iniciativa  se  inició  en  el  año  2000  bajo  el  liderazgo  de  la  Universidad  de  Los  Andes,  el  Liceo  Francés  Louis  Pasteur  y  Maloka.  Posteriormente  se  unieron  la  Academia  de  Ciencias  de  Colombia,  la  Asociación  Alianza Educativa y la Embajada de Francia. El proyecto es avalado por el Ministerio de Educación Nacional  y promovido en diferentes regiones por diversas entidades y organizaciones del sector empresarial.

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Fuente:  Proyecto  Pequeños  Científicos  y  Banco  de  Buenas  Prácticas  de  Cooperación  entre  el  Sector  Educativo y el Empresarial. www.fundacionexe.org.co. 

Programa  3.  Mejoramiento  de  ambientes  escolares  y  dotación  de  las  instituciones  educativas  “La Nación y las entidades territoriales, con el apoyo de organizaciones sociales y productivas, apropiarán  los  recursos  y  adelantarán  las  acciones  para  producir  una  verdadera  transformación  en  las  condiciones  materiales y tecnológicas de las instituciones educativas, para ofrecer condiciones que hagan grata y digna  la  vida  escolar  y  para  facilitar  el  acceso  a  recursos  modernos  para  la  enseñanza,  el  estudio,  la  experimentación  y  la  investigación.  Este  proyecto  contendrá  las  políticas  y  estándares  en  materia  de  construcciones y dotación de las instituciones educativas. El programa contempla la construcción, dotación y  desarrollo de ‘ciudadelas educativas’ que serán centros educativos de utilización colectiva, que contarán con  laboratorios  de  ciencias,  química  y  física;  equipos  de  audiovisuales,  comunicaciones  e  informática;  bibliotecas,  auditorios,  polideportivos,  parques  infantiles  didácticos,  centros  de  salud  y  restaurantes  escolares.  De  sus  programas  y  recursos  podrán  hacer  uso  las  diferentes  instituciones  educativas  y  la  comunidad en general.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

Durante  la  década  se  han  producido  varios  documentos  sobre  los  estándares  de  construcción y dotación de las instituciones educativas. Éstos plasman normas técnicas para  las edificaciones, la señalización de espacios y el mobiliario escolar. Se cuenta además con  una  guía  para  las  entidades  territoriales  y  los  establecimientos  educativos  sobre  cómo  organizar  y  administrar  los  recursos  físicos  utilizados  para  la  educación  y  las  normas  nacionales sobre sismo resistencia.  De  otra  parte,  desde  el  año  2000,  y  a  través  del  programa  Empleo  en  Acción  de  la  Presidencia  de  la  República,  se  promovió  el  mejoramiento  de  la  infraestructura  de  las  instituciones educativas y la adecuación de sus baterías sanitarias. Finalmente, el Programa  de  Medios  de  Comunicación  y  Recursos  Telemáticos  ha  trabajado  en  la  dotación  de  computadores y en la conexión de las escuelas a internet (ver estrategia 2, programa 9).  En los próximos años será necesario definir una política nacional de ambientes escolares y  dotaciones. Ésta deberá contar con parámetros de calidad y uso de los recursos educativos,  de acuerdo con tipologías de instituciones; así como con fuentes de financiamiento estables.  La política de constr ucciones escolar es de Bogotá  La  formulación  de  la  política  de  construcciones  escolares  de  Bogotá  se  inició  con  un  diagnóstico  de  la  situación legal de los colegios oficiales de la ciudad, así como del estado de sus plantas físicas, en relación  con los estándares de calidad de las mismas. Éstos se refieren a los requerimientos antisísmicos y al espacio  mínimo  con  el  que  debe  contar  cada  alumno,  tanto  en  los  salones  de  clase  como  en  las  áreas  libres  y  de  circulación.  Una  vez  elaborado  el  diagnóstico,  se  formuló  un  plan  para  la  construcción  de  colegios  y  la  adecuación  de  plantas físicas de los establecimientos educativos de acuerdo con los estándares de calidad. Con él, se buscaba  además ampliar la oferta educativa en las zonas de mayor demanda de la ciudad. Así, en 1997, y en el marco  de  la política  de  desmarginalización de Bogotá,  se  inició  la  construcción, dotación  y  adecuación  de  centros  educativos en sectores de bajos recursos.

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Bajo  esta  política  se  han  construido  25  colegios.  Adicionalmente,  el  Distrito  ha  desarrollado  una  red  de  bibliotecas públicas, con libre acceso para todos los habitantes de la ciudad. 

Fuente: Secretaría de Educación Distrital de Bogotá. Subsecretaría de Planeación y Finanzas.  Centr o de Recur sos Educativos Municipales­CREM  En enero de 2006 se inauguró en Fonseca (Guajira) el Centro de Recursos Educativos Municipal­CREM. En  él, docentes, alumnos y la comunidad en general tienen acceso a distintos servicios como salas de informática;  laboratorios  de  física, química  y  biología;  biblioteca;  ludoteca;  salones  de audiovisuales;  y  auditorios,  entre  otros.  Su  objetivo  es  que  en  ellos  realicen  distintas  actividades  educativas,  culturales,  tecnológicas,  investigativas, recreativas y de formación humana, que contribuyan a mejorar la calidad de la educación  en el  municipio.  Este  CREM  presta  sus  servicios  a  los  habitantes  de  Fonseca  y  de  otros  municipios  vecinos,  así  como  a  la  comunidad indígena de la región. Se calcula que a él tendrán acceso 13.500 estudiantes y 490 docentes de  14  instituciones educativas (cuatro urbanas, una rural, tres centros educativos y seis colegios privados).  De otra parte, se han construido y se encuentran en funcionamiento CREM en los municipios de Montelíbano  (Córdoba), Flandes (Tolima), Pereira (Risaralda), Medellín (Antioquia) y Buga (Valle del Cauca). 

Fuente:  Ministerio de Educación Nacional­MEN. Dirección de Calidad. 

Programa 4. Programa de investigación   “Tiene como finalidad promover la investigación y el estudio permanente de los problemas de la educación  en  sus  diferentes  formas  y  niveles,  en  los  planos  conceptual,  pedagógico,  didáctico,  curricular  y  experimental, como base para la innovación y el rediseño de políticas y programas. Las universidades y las  instituciones de ciencia y tecnología darán prioridad a este programa. Con el fin de contar con un centro que  sirva  de  motor  al  proceso  de  innovación  e  investigación  en  la  educación,  se  creará  en  Colciencias  una  unidad especializada de investigación y aplicación pedagógica y didáctica.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

Por  recomendación  de  la  Misión  de  Ciencia,  Educación  y  Desarrollo,  en  1997  se  creó  la  Corporación Mixta para el Desarrollo de la Educación Básica­Corpoeducación. El objetivo  de  esta  organización  es  estudiar,  sistematizar  y  promover  innovaciones  educativas.  La  Expedición  Pedagógica,  organizada  por  la  Universidad  Pedagógica  Nacional  para  responder  a  las  recomendaciones  del  Plan  Decenal  de  Educación  también  ha  sido  considerada  como  una  forma  de  investigación  sobre  la  educación  desde  las  escuelas  (ver  programa 7, estrategia 2). Algunas entidades territoriales con capacidad financiera también  han  trabajado  en  este  propósito,  como  el  Instituto  para  la  Investigación  Educativa  y  el  Desarrollo Pedagógico­IDEP en Bogotá.  De  otra  parte,  Colciencias  continuó  desarrollando  el  Programa  de  Estudios  Científicos  de  Educación,  creado  en  1991.  No  obstante,  y  tal  como  lo  recomendó  el  Plan  Decenal  de  Educación,  no  constituyó  una  unidad  especializada  en  investigación  y  aplicación  pedagógica y didáctica. En la actualidad, esta entidad se encuentra en reestructuración y se  contempla la creación de un área de educación y cultura.

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Aunque  estas  acciones  son  importantes  para  el  cumplimiento  de  los  propósitos  de  este  programa, en 2004, de los 2.244 grupos de investigación activos, sólo el 6,8% se dedicaba  al  estudio  de  la  educación.  Además,  entre  1995  y  2004,  sólo  41  de  los  1.320  jóvenes  investigadores del país trabajaban en este tema 5 .  En  los  próximos  años,  tanto  el  Estado  como  el  sector  privado  deberán  hacer  mayores  esfuerzos  por  invertir  más  recursos  en  la  generación  de  conocimiento  educativo,  promoviendo la formulación y ejecución de proyectos de investigación en este campo. Las  instituciones  creadas  durante  la  última  década  deberán  consolidarse  para  favorecer  el  desarrollo del  sector y generar  innovaciones que  alimenten  la  formulación de  las políticas  educativas.  Cor por ación Mixta para el Desar r ollo de la Educación Básica­Cor poeducación  El  objetivo  de  esta  entidad  es  fortalecer  la  calidad  de  la  educación  básica  colombiana,  a  través  de  la  generación,  gestión  y  difusión  de  conocimiento  educativo;  y  la  elaboración  de  propuestas  e  instrumentos  aplicables a todos los establecimientos escolares de las distintas regiones del país.  De esta forma, Corpoeducación ha centrado sus esfuerzos en tres áreas claves: el desarrollo de la institución  educativa,  la  planeación  educativa  territorial  y  el  análisis  de  políticas  educativas.  En  el  primer  caso,  ha  desarrollado líneas de acción especializadas en la gestión escolar, las competencias laborales y la introducción  de las Tecnologías de Información y Comunicación­TIC en el aula.  Para alcanzar  sus propósitos  y desarrollar programas en los temas mencionados, Corpoeducación  convoca a  importantes expertos. Adicionalmente, forman parte de la organización instituciones estatales, académicas y  del  tercer  sector,  como  el  Ministerio  de  Educación  Nacional;  el  Departamento  Nacional  de  Planeación;  las  fundaciones  Corona,  Compartir,  Antonio  Restrepo  Barco,  Carvajal,  FES  y  Corfivalle;  la  Corporación  Educativa Minuto de Dios, el Colegio San Bonifacio de las Lanzas; la Universidad de los Andes; y la Cámara  de Comercio de Barranquilla. 

Fuente: Corpoeducación. 

Programa 5. Ampliación de la jornada educativa   “Las autoridades diseñarán un plan para la ampliación gradual de la jornada educativa y la generación de  nuevas oportunidades y espacios para los procesos educativos. El programa incluye el aumento del número  de  días  del  calendario  escolar  y  del  tiempo  de  duración  de  la  jornada  diaria,  según  los  niveles  de  enseñanza.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En  los  últimos  10  años  el  sector  ha  transformado  la  concepción  del  tiempo  escolar,  al  reconocer que existen horas dedicadas al trabajo pedagógico del aula y otras, al desarrollo  institucional;  y  que  en  ambos  casos,  éstas  deben  utilizarse  de  acuerdo  con  el  Proyecto  Pedagógico  Institucional­PEI  de  cada  colegio.  Igualmente  se  cuenta  con  una  política  que  busca  que  las  instituciones  educativas  utilicen  para  la  enseñanza  otros  espacios  de  su  entorno. 

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Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología. Libro de indicadores de ciencia y tecnología 2005. 20 

Para  consolidar  este  avance,  en  la  próxima  década  será  necesario  que  la  comunidad  educativa  reconozca  que  el  tiempo  es  un  recurso  insustituible;  y  que  la  enseñanza  no  se  limita  a  los  procesos  en  el  aula  de  clase,  sino  que  además,  puede  complementarse  en  espacios  extraescolares.  Los  directivos  y  docentes  podrán  mejorar  el  uso  de  las  semanas  dedicadas  al  desarrollo  institucional,  utilizándolas  para  la  evaluación  de  su  quehacer,  la  planeación y la realización de ajustes en su trabajo pedagógico.  La jor nada escolar actual  Con  el  decreto  1850  de  2002  se  definió  la  jornada  escolar  como  el  tiempo  que  dedica  una  institución  educativa a la prestación directa del servicio.  De  acuerdo  con  la  Ley  115  de  2004,  este  decreto  estableció  que  el  calendario  académico  debe  tener  40  semanas  lectivas  de  trabajo  de  los  docentes  con  los  alumnos,  distribuidas  en  dos  semestres.  En  total,  y  de  acuerdo con el Decreto 1860 de 1994, se deben dictar 1.000 horas anuales (25 semanales) en primaria y 1.200  (30  semanales)  en  secundaria  y  media.  Para  el  desarrollo  institucional,  los  docentes  deberán  trabajar  cinco  semanas adicionales (30 horas semanales).  Cada  secretaría  de  educación  debe  expedir  anualmente  su  calendario  académico;  al  mismo  tiempo,  cada  institución educativa debe definir su horario escolar de acuerdo con su Proyecto Educativo Escolar­PEI. En  ambos casos se debe tener en cuenta la reglamentación establecida en las leyes y decretos mencionados. 

Fuente: Ministerio de Educación Nacional. 

Programa 6. Premio a la excelencia educativa   “Las autoridades, la empresa privada y las organizaciones de la sociedad civil crearán el ‘Premio anual a la  excelencia  educativa’,  al  cual  se  harán  acreedores  los  jóvenes,  los  educadores,  las  instituciones,  las  comunidades educativas y los municipios que se destaquen en la realización de innovaciones, investigaciones  y experimentación educativa, así como en el logro de resultados académicos, eficiencia y gestión del servicio  educativo.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En  algunas  entidades  territoriales  se  han  organizado  concursos  que  premian  a  las  instituciones y comunidades educativas, así como a las administraciones que han trabajado  por  el  mejoramiento  de  la  gestión,  la  calidad  y  la  eficiencia  educativa,  y  que  presentan  resultados  concretos  en  estos  campos.  Estos  reconocimientos  han  brindado  al  sector  instrumentos y  herramientas para evaluarse, documentar sus procesos y  formular planes  y  proyectos de mejoramiento escolar. Se destacan el Premio a la Gestión Escolar Galardón a  la Excelencia en Bogotá y el Premio Excelencia a la Gestión Educativa en Cundinamarca.  El  departamento  de  Caldas  y  la  ciudad  de  Medellín  se  encuentran  organizando  eventos  similares.  En  la  próxima  década  se  deberá  trabajar  porque  este  tipo  de  galardones  se  organicen  y  entreguen  en un  mayor  número de departamentos  y  municipios,  y que a ellos se postulen  más  colegios.  Paralelamente,  será  necesario  fortalecer  la  capacidad  de  las  instituciones  educativas  para  planear  e  implementar  procesos  de  mejoramiento  de  la  calidad  que  las  lleven a logros concretos.

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Pr emio a la Gestión Escolar  Galar dón a la Excelencia  Este  premio ­liderado  por  la  Secretaría  de  Educación  Distrital  con  el  apoyo  de  la  Cámara  de  Comercio  de  Bogotá y la Fundación Compensar­ es un reconocimiento a la gestión escolar de las instituciones educativas  oficiales y privadas cuyas experiencias en la formulación y ejecución de proyectos orientados a la calidad son  ejemplares. A 2005, 16 colegios bogotanos habían sido galardonados.  Las instituciones educativas que se inscriben deben elaborar y entregar un informe de postulación en el que  describen  la  orientación, la implementación  y  los  resultados  del  esquema  de  gestión  que  han  aplicado.  Los  colegios  son  visitados  para  verificar  la  información  y  evaluar  su  realidad.  Las  instituciones  premiadas  son  visitadas para retroalimentar la experiencia; las que no son seleccionadas reciben una comunicación escrita en  la  que  se  les  explica  el  análisis  realizado.  Así,  el  Galardón  se  ha  convertido  en  una  herramienta  que  les  permite  a  los  establecimientos  educativos  consolidar  su  autonomía  y  formular  un  horizonte  institucional  enfocado al mejoramiento continuo.  Para participar en el Galardón a la Excelencia es necesario que los colegios sean de educación formal, que se  encuentren  en  la  jurisdicción  de  la  Secretaría  de  Educación  Distrital  de  Bogotá,  que  tengan  licencia  de  funcionamiento y que no hayan sido sancionados en los últimos cinco años. 

Fuente:  Banco  de  Buenas  Prácticas  de  Cooperación  entre  el  Sector  Educativo  y  el  Empresarial.  www.fundacionexe.org.co. 

Programa 7. Expedición Pedagógica Nacional  “La Expedición Pedagógica Nacional como una misión académica de educadores e investigadores tiene por  objeto poner en contacto la intelectualidad del país con la institución escolar y la comunidad educativa, lo  mismo que reconocer en forma sistemática las innovaciones y experiencias pedagógicas y acordar líneas de  investigación y experimentación con los protagonistas del proceso educativo.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

La  Expedición  Pedagógica  Nacional  se  ha  desarrollado  con  el  objetivo  de  identificar  las  prácticas educativas cotidianas de  los docentes en diferentes zonas del país  y favorecer el  debate académico, así como el intercambio de conocimientos y experiencias entre ellos. A  través  del  Atlas  de  la  Pedagogía  en  Colombia,  el  sector  educativo  cuenta  hoy  con  un  instrumento que le permite conocer, clasificar y geo­refenciar las prácticas docentes de todo  el país.  La  Expedición  Pedagógica  Nacional  tiene  entre  sus  principales  tareas  a  desarrollar  en  los  próximos 10 años, fortalecer el proceso de documentación de la experiencia, divulgar más  ampliamente sus resultados y generar un proceso de debate para retroalimentar las políticas  públicas educativas.  La Expedición Pedagógica Nacional  La expedición se inició en 1998 y desde entonces ha sido orientada por la Universidad Pedagógica Nacional.  Se ha desarrollado en seis regiones y 22 departamentos, incluyendo a Bogotá. A través de ella, los docentes  del país recorren diferentes municipios, para conocer las prácticas de otros docentes y difundir las propias. De  esta  forma  se  propician  encuentros  e  intercambios  entre  los  actores  educativos,  que  permiten  explorar,  reconocer y potenciar las diferentes experiencias pedagógicas existentes en el país. Así, la expedición puede  ser considerada como una movilización social por la educación.

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Con  el  fin  de  llevar  a  la  teoría  las  experiencias  de  los  docentes  y  a  través  de  un  proceso  de  producción  colectiva de conocimiento pedagógico, la expedición cuenta con un Seminario Permanente. Además, en 2003  se creó su Foro Virtual Permanente, como instrumento de intercambio de las experiencias de los docentes de  todas las regiones del país y como un espacio de debate académico entre éstos. 

Fuente: www.pedagogica.edu.co. 

Programa  8.  Producción  y  distribución  de  textos,  libros,  material  didáctico,  e  información en ciencia, tecnología, educación y pedagogía   “Corresponde  a  todas  las  instituciones  que  conforman  el  sistema  educativo  nacional,  a  las  entidades  territoriales y a la empresa privada, en proyectos concertados, la producción y distribución de textos, libros y  materiales  de  trabajo  pedagógico  buscando  garantizar  que  los  niños  y  niñas  de  menores  recursos  puedan  disponer gratuitamente de ellos para su adecuada formación. Así mismo será tarea de las entidades citadas  ofrecer a los educadores y a las instituciones escolares el suministro de una biblioteca básica actualizada en  todos los temas objeto del quehacer educativo.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En los últimos 10 años se ha avanzado en la identificación de la oferta disponible de textos  escolares y en el conocimiento de ésta por parte de padres de familia, docentes y directivos.  Lo  anterior  ha  permitido  que  las  instituciones  educativas  tengan  la  posibilidad  de  seleccionar textos así como libros de referencia y de consulta, de acuerdo con sus proyectos  educativos.  Lo anterior ha sido posible a través de la elaboración del Catálogo de Textos Escolares y de  la convocatoria hecha por el Ministerio de Educación para que las editoriales inscriban sus  títulos  en  él;  además  de  la  realización  de  Vitrinas  Pedagógicas  en  Cartagena,  Medellín,  Antioquia y Bogotá. Estas últimas son una especie de ferias en las que las editoriales, con  base en la selección de las secretarías de educación, exhiben sus libros y textos para que los  colegios los escojan de acuerdo con sus currículos.  En la siguiente década, este logro deberá consolidarse, al tiempo que se mejore la capacidad  de uso de estas herramientas por parte de los docentes, complementándolas con medios de  comunicación y tecnologías informáticas, y utilizándolas de acuerdo con las necesidades de  los alumnos y el contexto de las instituciones educativas. Igualmente, se deberá incentivar  entre los estudiantes el uso de las bibliotecas, a partir del fomento de la lectura.  Programa 9. Programa de medios de comunicación y recur sos telemáticos  “Su  objeto  es  incentivar  y  apoyar  la  utilización  de  los  medios  masivos  de  comunicación,  especialmente  la  televisión,  la  informática y  las  redes  telemáticas.  Su  uso  será  indispensable  para  el  aprendizaje,  el  flujo  e  intercambio de información y conocimientos, y para el mejoramiento permanente de la eficiencia y la calidad  de la gestión de las entidades responsables del servicio. El programa pretende que a través de la radio, los  canales  públicos  locales  y  regionales  o  la  televisión  por  cable,  se  difundan  masivamente  programas  educativos y haya una amplia oferta de canales que permitan su especialización por audiencias o por tipo de  programación.  Comprenderá  los  sistemas  de  educación  formal,  no  formal  e  informal  y  cubrirá  todos  los  niveles educativos. Igualmente se estimulará la creación de centros de recursos teleinformáticos en todo el  país  para  la  comunicación  e  interacción vía  telemática  de educadores,  alumnos,  investigadores,  directivos

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docentes;  igualmente  darán  la  posibilidad  de  compartir  programas  educativos  y  consultar  bancos  de  información  nacional y  mundial;  permitirán  la  conexión  a autopistas  de  información como  Internet;  serán  una  oportunidad  para  apoyar  la conformación  de  grupos de  discusión  y  darán  la  oportunidad  para  que  a  través de teleconferencias se compartan clases o seminarios.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En los últimos 10 años se ha avanzado en la dotación de recursos informáticos, así como en  la  formación  de  docentes  para  su  utilización  en  los  procesos  de  aprendizaje.  Adicionalmente,  el  país  ha  generado  una  programación  educativa  que  apoya  el  trabajo  pedagógico de los maestros.  En  cuanto  a  las  tecnologías  informáticas,  se  ha  trabajado  en  tres  componentes:  uno,  relacionado con la dotación de computadores y conexión a Internet, en el que se destaca el  programa Computadores para Educar; otro con los contenidos para apoyar los procesos de  aprendizaje, a través del portal educativo Colombia Aprende, considerado por la UNESCO  como uno de los tres mejores de Latinoamérica; y el último, el uso y apropiación de estas  herramientas por parte de los docentes, que es quizá el de menos desarrollo.  La  programación  educativa  se  emite  por  Señal  Colombia,  canal  educativo  y  cultural  del  país,  que  cuenta  con  cubrimiento  nacional  y  que  es  operado  públicamente.  Ésta  fue  diseñada  para  apoyar  el  trabajo  con  los  alumnos  y  convertirla  en  una  herramienta  que  mejore sus procesos de aula para así favorecer la calidad de la educación en los niveles de  preescolar,  básica  y  media.  Está  integrada  por  cuatro  programas  realizados  teniendo  en  cuenta  la  política  de  calidad,  especialmente  los  estándares  curriculares  y  el  desarrollo  de  competencias básicas y ciudadanas.  En  los  próximos  años  el  sector  deberá  trabajar  en  fortalecer  la  capacidad  de  los  docentes  para utilizar las herramientas informáticas y los medios de comunicación en los procesos de  aprendizaje. Por su cercanía a la cotidianidad de los jóvenes, en ellos los docentes podrán  encontrar material para la didáctica escolar, para conocer y analizar cómo se construyen y  transmiten los imaginarios juveniles, y para enseñar a tomar posiciones críticas frente a los  mismos.  Algunos r esultados en la dotación y uso de r ecur sos infor máticos par a educación ·  El  programa  Computadores  para  Educar  ha  entregado  166  mil  equipos  a  las  instituciones  educativas  oficiales. ·  Las  entidades  nacionales  han  dotado  de  banda  ancha  para  Internet  a  4.020  establecimientos;  con  los  esfuerzos de las entidades territoriales se ha llegado a otros 1.500. ·  En la actualidad el 57% de los estudiantes de instituciones oficiales tienen acceso a computadores e Internet  y se calcula que hay un computador por cada 54 alumnos. ·  El portal Colombia Aprende cuenta con 140 mil usuarios registrados. En él se encuentran 9 mil contenidos  aplicables en el proceso de aprendizaje (70% para educación básica y el resto para superior). Además,  forma parte de la Red Latinoamericana de Portales Educativos­RELPE y se encuentra conectado a cinco de  ellos. ·  100  mil  docentes  del  sector  oficial  (30%)  cuentan  con  alfabetización  digital,  y  cerca  de 50  mil  maestros  están formados para utilizar las herramientas informáticas en el aula de clase. 

Fuentes: Ministerio de Educación Nacional. Portal Colombia Aprende: www.colombiaaprende.edu.co.

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Pr ogr ama Entr e Pares  Desde  2005,  el  Ministerio  de  Educación  Nacional  en  alianza  con  Microsoft,  desarrolla  el  programa  Entre  Pares, que es operado por Corpoeducación. Con él, los docentes de los colegios oficiales del país se forman en  el uso de nuevas tecnologías informáticas y en la manera de convertirlas en herramientas de enseñanza para  contribuir al desarrollo de las competencias básicas en sus estudiantes.  El  programa  consiste  en  la  formación  de  maestros  líderes,  encargados  de  apoyar  a  otros  docentes  en  el  desarrollo de habilidades tecnológicas, en la identificación de cómo utilizar las herramientas de cómputo para  apoyar el currículo y en la integración de la tecnología en el proceso de enseñanza­aprendizaje.  Entre Pares forma parte del programa Alianza por la Educación de Microsoft  y Colombia es el primer país  latinoamericano  en  donde  se  implementa.  Fue  creado  en  2001  por  la  empresa  Puget  Sound  Center   con  el  apoyo del departamento de Tecnología y Educación de Estados Unidos. 

Fuente: www.microsoft.com/latam/educación/noticias. 

Programa 10. Programa de niños, niñas y jóvenes  “Entendiendo  que  todos  los  proyectos y  programas  de  acción  tienen  como  fin  último  la  mejor  calificación  educativa  de  las  niñas,  niños  y  jóvenes,  estos  tendrán  espacios  y  proyectos  particulares  para  facilitar  su  desarrollo  integral  y  el  libre  desarrollo  de  su  personalidad.  Los  festivales  deportivos,  los  intercambios  culturales,  las  olimpíadas  de  matemáticas,  las  ferias  de  la  ciencia,  los  proyectos  social  comunitarios,  las  emisoras y periódicos escolares, las asambleas, organizaciones de jóvenes y consejos estudiantiles, las ligas  deportivas, sociales, académicas y culturales de estudiantes de todos los niveles educativos serán algunos de  los  espacios  que  corresponde  a  los  directivos  docentes,  los  educadores  y  las  autoridades  propiciar.  Un  capítulo especial también lo constituyen los programas de seguridad social y protección personal de la niñez  y la juventud.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

Durante  la  última  década  se  ha  ampliado  la  capacidad  de  los  estudiantes  de  participar  en  actividades  y  experiencias  que  favorecen  su  desarrollo  integral,  a  través  de  iniciativas  creadas autónomamente por parte de las instituciones educativas; y de otras organizadas por  el  sector  público,  el  privado  o  por  alianzas  entre  los  dos.  Algunos  ejemplos  son  las  Olimpiadas de Matemáticas, las Olimpiadas Medellinenses del Conocimiento, el programa  Prensa  Escuela  y  el  apoyo  al  montaje  y  funcionamiento  de  emisoras  escolares,  en  el  que  han  participado  activamente  algunas  secretarías  de  educación.  Estas  últimas  iniciativas  se  enmarcan en el Programa de Medios de Comunicación  y Telemática del Plan Decenal de  Educación.  Durante  los  siguientes  10  años,  las  instituciones  educativas  deberán  trabajar  en  crear  didácticas  agradables  y  amenas,  en  las  que  los  medios  de  comunicación,  las  nuevas  tecnologías y las actividades lúdicas formen parte fundamental del proceso de aprendizaje.  Éstos deberán vincularse al proceso pedagógico entre el maestro y el estudiante.

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Pr ensa Escuela  Facilitar y estimular la lectura en el aula de clase y promover la formación de los docentes en el conocimiento  de los medios impresos y en su utilización como herramienta pedagógica en el aula de clase son los objetivos  fundamentales  del  programa  Prensa  Escuela,  que  surgió  en  1993,  a  partir  de  un  convenio  entre  la  Organización  de  Estados  Iberoaméricanos­OEI,  la  Asociación  de  Diarios  de  Colombia­ANDIARIOS  y  el  Ministerio de Educación Nacional.  El  programa  contribuye  al  fortalecimiento  de  los  procesos  comunicativos  en  las  instituciones  educativas,  mediante el uso pedagógico del periódico en las distintas áreas del conocimiento. Así, a través de este medio  de  comunicación,  los  estudiantes  aprenden  diferentes  contenidos  del  currículo  y  fortalecen  su  capacidad  lectora.  Adicionalmente  promueve  el  periodismo  escolar,  a  partir  de  la  capacitación  de  estudiantes  como  corresponsales de prensa.  En  la  actualidad,  con  el  apoyo  de  ANDIARIOS,  15  periódicos  implementan  Prensa  Escuela  en  diferentes  regiones del país. El Colombiano desarrolla esta iniciativa en Antioquia en 92 instituciones educativas de 25  municipios del departamento y beneficia anualmente a 60 mil estudiantes y 1.700 docentes. 

Fuente:  Banco  de  Buenas  Prácticas  de  Cooperación  entre  el  Sector  Educativo  y  el  Empresarial.  www.fundacionexe.org.co; y Portal Educativo Colombia Aprende. www.colombiaaprende.edu.co. 

Estr ategia 3. Expansión y diver sificación de la cober tur a educativa  Programa 1. Universalización de la educación básica   “Las instituciones educativas planificarán la oferta de matrícula de acuerdo con las exigencias y tendencias  poblacionales.  Cada  municipio  realizará  un  censo  de  necesidades  educativas  que  incluya  aulas,  dotación,  campos  deportivos  y  educadores.  Se  definirán  compromisos  y  metas  de  expansión  de  la  cobertura  en  las  instituciones escolares, los núcleos, distritos educativos, municipios y departamentos.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

El sector ha avanzado en la planificación de los procesos de cobertura, especialmente en las  entidades territoriales certificadas. Con el apoyo del Ministerio de Educación Nacional, en  ellas  se  han  generado  sistemas  de  información  que  permiten  identificar  y  clasificar  la  demanda de acuerdo con sus características. Esto ha permitido contar con datos que apoyan  las decisiones en el  proceso de  matrícula  anual  y priorizar  la  asignación de cupos para  la  población en situación de vulnerabilidad.  En  la  organización  y  la  ampliación  de  la  oferta  se  ha  trabajado  en  tres  estrategias:  la  reorganización  del  sistema  educativo  para  mejorar  la  eficiencia  en  la  asignación  de  recursos;  la  construcción  de  infraestructura  y  la  ampliación  de  la  oferta  oficial;  y  la  generación  de  alianzas  con  prestadores  privados  del  servicio.  En  esta  última  se  han  generado  esquemas  innovadores  como  el  Programa  de  Concesión  Educativa  y  se  ha  mejorado la capacidad del sector oficial para evaluar y seleccionar los mejores oferentes.  En los próximos 10 años, el sector educativo deberá consolidar los sistemas de información  creados  y  trabajar  porque  éstos  sean  apropiados  y  utilizados  por  las  secretarías  de  educación. Igualmente, se deberán  fortalecer  los  criterios  y  mecanismos de evaluación de

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los prestadores privados del servicio, tanto en su selección como durante su labor, con el fin  de hacer los ajustes necesarios para que la oferta privada se adecue a las necesidades de la  población que atiende.  DESTACADO  

La  organización  y  planeación  de  la  cobertura  educativa,  así  como  el  cumplimiento  de  las  metas  en  este  aspecto,  fueron  los  temas  que  los  secretarios  de  educación  de  los  departamentos,  distritos  y  municipios  certificados calificaron como los de mayor avance en las entidades territoriales. Lo anterior deja ver que la  ampliación de la cobertura es uno de los temas en los que la modernización de las secretarías de educación  muestra mayores resultados.  Evolución de la cober tur a de la educación básica dur ante los últimos 10 años  Entre 1996 y 2005 la asistencia escolar  de la población de 5 a 17 años aumentó 6 puntos porcentuales (pasó  de 82% a 88%). Aunque a finales de la década de 1990 disminuyó, en los últimos años se ha recuperado. No  obstante, para 2005 aún 12 de cada 100 niños y jóvenes en edad escolar no asistían al colegio.  Entre 1996 y 2005, la tasa de cobertura bruta para la población entre 5 y 6 años (transición) pasó del 45% al  88%.  Estas  cifras  demuestran  el  esfuerzo  del  sistema  educativo  durante  la  última  década  por  ampliar  la  capacidad para atender este nivel. En ese mismo periodo, en primaria esta tasa permaneció casi igual (entre  108% y 112%); en básica secundaria pasó del 72% al 86%; y en media, pasó del 47% al 65%.  La extraedad en secundaria es mayor que en primaria y durante la última década, este fenómeno disminuyó  menos  que  en  ese  nivel.  Esto  puede  deberse  a  que,  a  diferencia  de  la  primaria,  para  secundaria no  existen  programas  para  reducirla,  por  lo  que  el  sector  deberá  esforzarse  en  los  próximos  años  por  desarrollarlos  y  asegurarse que respondan a las realidades y contextos de los niños y jóvenes, especialmente a las de los que se  encuentran en situación de vulnerabilidad. 

Fuente:  Balance  del  Plan  Decenal  de  Educación  1996­2005.  Documento  Técnico.  Centro  de  Estudios  Económicos para el Desarrollo­CEDE (2006). 

Programa 2. Expansión de la matrícula y flexibilización de los progr amas de estudio  de la educación media   “El  Ministerio  de  Educación,  los  departamentos,  municipios  y  el  sector  privado  adoptarán  metas  de  expansión  de  la  matrícula  en  la  educación  media,  y  planificarán  la  oferta  de  programas  de  estudio  de  acuerdo  con  las  necesidades  de  la  población  y  las  posibilidades  de  las  instituciones  educativas.  Se  establecerán  colegios  especiales  de  educación  media  con  carácter  experimental,  que  sean  capaces  de  irradiar innovaciones y experiencias a los colegios regulares.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

El  sector  ha  avanzando  en  la  formulación  de  una  política  educativa  de  articulación  de  la  educación  media  con  el  mundo  productivo,  basada  en  el  desarrollo  de  competencias  laborales 6 . A través de esta política se  busca que el  estudiante que se está formando en  la  escuela responda al que requiere la sociedad y el sector productivo, además de facilitarles a  los jóvenes la continuación de sus estudios superiores. 

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Habilidades  necesarias  para  desenvolverse  en  un  ambiente  productivo,  por  ejemplo,  la  orientación  al  servicio, la informática, el trabajo en equipo, la toma de decisiones, la resolución de problemas, el manejo de  procesos tecnológicos básicos, entre otros. 27 

En los próximos años el país deberá consolidar esta política. Para ello, el sector educativo,  desde las entidades territoriales, deberá generar una relación permanente y dinámica con el  sector  productivo  y  fortalecer  su  capacidad  de  liderazgo  en  este  tema.  También  será  necesario  que  las  instituciones  educativas  fortalezcan  su  capacidad  para  formular  un  currículo  de  acuerdo  con  la  política  creada  y  con  el  contexto  en  el  que  están  inmersas.  Adicionalmente  deberán  hacer  un  seguimiento  constante  a  los  egresados,  para  que  esta  información retroalimente los proyectos implementados en las regiones y la política misma.  La educación media en Colombia  El número de jóvenes matriculados en la educación media pasó de 757 mil en 1996 a 1.119.000 en 2005. Con  este incremento la tasa de cobertura bruta pasó del 47% al 65%. No obstante, la oferta en este nivel es aún  insuficiente para cubrir la población en edad de cursar los grados 10º y 11º.  La oferta de programas de educación media técnica aumentó levemente durante la última década: entre 1997  y 2005, los establecimientos que ofrecían esta modalidad pasaron del 28% al 30%. En ese último año, el 38%  de las instituciones oficiales ofrecían esta modalidad, mientras que el 17% de los colegios privados lo hacía.  Adicionalmente,  la  matrícula  de  media  técnica  representaba  el  35%  del  total  de  la  matrícula  de  educación  media. La mayoría de la matrícula de media técnica es oficial y llega al 88%. 

Fuente:  Balance  del  Plan  Decenal  de  Educación  1996­2005.  Documento  Técnico.  Centro  de  Estudios  Económicos para el Desarrollo­CEDE (2006).  Escuela y Café  “En 1999  el Comité  Departamental  de  Cafeteros  de  Caldas  creó  el  programa Escuela  y  Café,  con  el  fin  de  mejorar  los  procesos  de  producción  del  grano.  Para  ello  buscó  articular  los  contenidos  de  las  diferentes  materias  con  las  prácticas  relacionadas  con  la  caficultura.  Así,  cambió  los  planes  de  estudio,  capacitó  los  docentes y dotó los colegios con materiales y herramientas para introducir conocimientos sobre el proceso de  cultivo, producción y comercialización de café.  Este programa ha tenido buenos resultados en las áreas rurales de Caldas, pues ha hecho que la educación sea  más pertinente a las necesidades sociales y productivas de los jóvenes y sus familias. Actualmente atiende a  9.500 estudiantes de 80 establecimientos educativos rurales.  Escuela y Café ha tenido diversos logros: el alto grado de cualificación técnica de los estudiantes; el aumento  de  la  permanencia  de  los  jóvenes  en  el  colegio  y  en  el  campo,  la  disminución  de  las  diferencias  de  género  comunes  en  las  zonas  rurales,  pues  incorpora  las  niñas  a  los  procesos  productivos;  y  el  aumento  de  la  integración de las familias porque los hijos discuten con sus padres lo que han aprendido y éstos adoptan sus  recomendaciones.  (…)  Escuela  y  Café  fue  reconocido  por  la  Organización  de  Estados  Iberoamericanos­OEI,  en  el  concurso  Escuelas  que  hacen  Escuela,  por  ser  una  experiencia  relevante  internacionalmente  en  educación  para  el  trabajo”. 

Fuente:  Buenos  Avances,  pero  nos  Falta  Mejorar.  Informe  de  Progreso  Educativo  de  Caldas.  Corpoeducación, Fundación Corona, Fundación Empresarios por la Educación y PREAL (2004).

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Obser vaciones Pedagógicas Empr esariales  En  abril  de  2001,  la  empresa  Limpieza  Metropolitana­LIME  creó  el  programa  Observaciones  Pedagógicas  Empresariales­OPE. La iniciativa busca construir espacios pedagógicos en los que los estudiantes fortalezcan  sus  competencias  laborales  generales  y  enriquezcan  sus  principios  y  valores  personales,  a  través  del  involucramiento  en  diversos  procesos  empresariales.  Los  alumnos  cuentan  con  el  acompañamiento  de  empleados de la compañía, quienes construyen planes de acción para que tengan la oportunidad de observar,  en  la  práctica,  el  sistema  de  gestión  de  la  compañía;  la  interacción  entre  los  niveles  administrativos;  y  la  coordinación  de  procesos  de  carácter  operativo,  financiero,  logístico,  de  gestión  humana  y  de  servicio  al  cliente. Además participan en capacitaciones y reuniones de seguimiento y evaluación de la experiencia.  De  otra  parte,  el  programa  tiene  como  fin  establecer  vínculos  entre  el  sistema  educativo  y  el  sector  empresarial,  con  el  ánimo  de  contribuir  a  la  pertinencia  de  la  formación  ofrecida  por  las  instituciones  educativas. Por tanto, OPE es concebido como un espacio para el desarrollo integral de los estudiantes, que  les  permite  formarse  en  las  habilidades,  actitudes  y  comportamientos  que  las  empresas  buscan  en  sus  empleados.  A  2005,  240  estudiantes  de  los  grados  10º  y  11º  de  los  colegios  Distrital  Kennedy  y  CEDIT  Tabora,  pertenecientes a las localidades de Kennedy y Engativá  de la ciudad de Bogotá, se habían beneficiado de la  experiencia,  afianzando  así  sus  competencias  laborales  generales.  Además, han adquirido  buenos  referentes  de exigencia profesional para su futuro, mayor comprensión de los valores y principios de las organizaciones,  y conocimientos básicos de los procesos que desarrollaron con la experiencia. 

Fuente:  Banco  de  Buenas  Prácticas  de  Cooperación  entre  el  Sector  Educativo  y  el  Empresarial.  www.fundacionexe.org.co. 

Programa  3.  Ampliación  de  la  cobertura  y  diver sificación  de  la  educación  técnica,  tecnológica y universitaria   “Desarrollar  el  sistema  de  formación  técnica  y  tecnológica,  articulado  con  las  universidades  y  otras  instituciones como los INEM, ITA, Sena y Centros de Desarrollo Tecnológico y Productivo. Con respecto a  las universidades, ejecutar los programas de ampliación de la oferta de pregrados y postgrados, de acuerdo  con  los  requerimientos  del  Sistema  Nacional  de  Ciencia  y  Tecnología  y  las  necesidades  de  formación  de  investigadores y profesionales de alto nivel, para hacer efectiva la meta propuesta por la Misión de Ciencia,  Educación y Desarrollo de formar 8.000 doctores, 10.000 profesionales especializados y 18.000 tecnólogos y  técnicos dedicados a la investigación en los próximos diez años.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En  los  últimos  años,  el  sector  ha  avanzado  en  la  consolidación  del  Sistema  Nacional  de  Formación  para  el  Trabajo­SNFT,  a  partir  del  cual  se  busca  integrar  conceptualmente  los  programas  de  educación  técnica  profesional  y  tecnológica.  Actualmente  su  oferta  es  dispersa,  heterogénea  y  sin  equivalencias  que  permitan  la  movilidad  de  los  estudiantes,  tanto entre programas e instituciones, como entre ellos y el mundo laboral.  Adicionalmente se implementa el Programa de Fortalecimiento de la Educación Técnica  y  Tecnológica,  que  busca  financiar  iniciativas,  promovidas  por  alianzas  intersectoriales,  encaminadas  a  ampliar  la  cobertura  y  mejorar  la  calidad  y  la  pertinencia  de  la  educación  técnica  (media  y  profesional)  y  tecnológica,  para  que  los  estudiantes  desarrollen  las  competencias requeridas por el sector productivo.

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Durante  la  siguiente  década  el  sector  deberá  consolidar  y  profundizar  los  procesos  generados en este programa y articularlos con los desarrollados para expandir la cobertura  de la educación media, de tal forma que se cubra todo el país. Además, deberá desarrollar  mecanismos que permitan que este proceso se dé con criterios de equidad. Finalmente, será  necesario  fortalecer  la  formación  de  los  docentes,  tanto  en  su  educación  inicial  como  durante el ejercicio de su carrera, en temas como competencias laborales y educación para  el trabajo.  Institutos Técnicos Agr opecuar ios y For estales­ITAF  Los  Institutos  Técnicos  Agropecuarios  y  Forestales­ITAF  son  establecimientos  educativos  que  ofrecen  los  niveles de básica secundaria y media técnica para estudiantes de estratos 1 y 2 de las zonas rurales de Cajibío  y El Tambo en Cauca, y el Darién en el Valle del Cauca. Fueron creados por Smurfit Cartón de Colombia en  septiembre de 1993, como respuesta a la necesidad de ampliar la cobertura de estos niveles, así como mejorar  la pertinencia y la calidad de la educación que recibían los jóvenes campesinos de estos municipios.  En  los  ITAF  se  ofrece  asesoría  técnica  y  pedagógica  permanente.  Los  institutos  cuentan  además  con  restaurantes  escolares  y  entregan  becas  universitarias  a  seis  alumnos  de  cada  promoción.  Sus  estudiantes  reciben el título de bachiller técnico agropecuario y forestal. Además se adelantan programas comunitarios de  generación de ingresos, a través de la entrega de créditos por medio de Fondos Rotatorios.  Además de Smurfit Cartón de Colombia, en los ITAF participan instituciones como las Alcaldías Municipales  que aportan subsidios de transporte para los estudiantes y apoyan sus proyectos ambientales; los Comités de  Cafeteros  Municipales,  que  brindan  asesoría  y  apoyo  a  los  proyectos  agrícolas  de  café;  y  las  Unidades  Municipales  de  Asistencia  Técnica  Agropecuaria­UMATA,  que  acompañan  los  proyectos  productivos  agropecuarios. Las dos primeras entidades nombradas financian parte de la infraestructura de los institutos.  Adicionalmente,  el  Instituto  Colombiano  de  Bienestar  Familiar­ICBF  financia  algunos  cupos  en  los  restaurantes  escolares  de  los  ITAF;  el  Proyecto  Educativo  Líderes  Siglo  XXI  ofrece  orientación  para  el  mejoramiento de la calidad educativa; y los hospitales locales realizan actividades de prevención en salud y  atención médica, de salud oral y psicológica. Además brindan acompañamiento a los proyectos pedagógicos  ambientales, de sexualidad, tiempo libre y valores.  Los ITAF benefician actualmente 456 estudiantes y cuentan con 315 estudiantes graduados como bachilleres  técnicos  agropecuarios  y  forestales.  32  de  ellos  se  encuentran  cursando  programas  de  educación  superior.  Finalmente,  a  través  de  la  iniciativa  se  ha  logrado  mejorar  los  ingresos  de  60  familias  a  través  de  la  financiación de los Fondos Rotatorios. 

Fuente:  Banco  de  Buenas  Prácticas  de  Cooperación  entre  el  Sector  Educativo  y  el  Empresarial.  www.fundacionexe.org.co. 

Cober tur a de la educación super ior  en Colombia  La asistencia escolar del grupo de jóvenes entre 18 y 23 años se redujo continuamente al final de la década de  1990  y  comienzos  de  la  presente,  como  consecuencia  de  la  crisis  económica  que  afectó  al  país. En  efecto,  entre 1996 y 2002 pasó del 30% al 25%. No obstante, a partir de ese año se recuperó y en 2005 llegó al 27%.  Dentro  del  grupo  que  asistía  a  algún  centro  educativo,  aumentó  el número  de  jóvenes  que  lo  hacía a algún  grado de educación superior: pasó del 46% al 72% entre 1996 y 2005.  La matrícula de educación superior aumentó entre 1996 y  2005  y pasó de 673 mil a 1.212.000 estudiantes.  Así,  en  ese  mismo  periodo  la  cobertura  pasó  del  15%  al  25%.  Según  el  Instituto  de  Estadísticas  de  la  UNESCO,  esta  última  cifra  está  por  encima  del  promedio  de  cobertura  de  los  países  de  la  región  con

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desarrollo  humano  medio  (entre  los  que  se  clasifica  Colombia)  y  por  debajo  de  aquellos  con  desarrollo  humano alto (22% y 37% en 2004, respectivamente).  En  la  última  década,  el número  de egresados  de  educación superior  creció significativamente: entre  1996  y  2005 aumentó un 154% (pasó del 51.800 a 131.300). En ese mismo periodo, los egresados de la modalidad  técnica  y  tecnológica  pasaron  de  8.900 a  32.800;  los  de  pregrado,  de  32.700  a  76.800;  y  los  de  postgrado,  10.100 a 21.700. Vale la pena resaltar que la modalidad técnica y tecnológica aumentó su participación en el  total de egresados, al pasar del 18% al 25%.  Por  nivel  de  ingresos,  en  2004,  el  86%  de  las  personas  que  asistía  o  tenía  algún  grado  de  formación  universitaria pertenecía al 40% de la población con mayores ingresos del país (quintiles 4 y 5); y el 90% de  las que tenían postgrado eran del quintil 5.  Los indicadores anteriores muestran que el país está lejos de cumplir la meta propuesta en el Plan Decenal de  Educación  (formar  8  mil  doctores,  10  mil  profesionales  especializados  y  18  mil  técnicos  y  tecnólogos).  Adicionalmente,  la  cobertura  de  la  educación  superior  sigue  siendo  baja  y además  inequitativa,  pues  pocas  personas de bajos ingresos logran cursar una carrera universitaria o un postgrado. Finalmente, el bajo número  de  personas  con  doctorado,  afecta  la  posibilidad  de  fortalecer  la  investigación  y  la  generación  de  conocimiento en el país. 

Fuentes:   http://www.uis.unesco.org/  y  Balance  del  Plan  Decenal  de  Educación  1996­2005.  Documento  Técnico. Centro de Estudios Económicos para el Desarrollo­CEDE (2006). 

Programa 4. Extensión de la cobertura de la educación infantil y preescolar   “El  Ministerio  de  Educación  Nacional  y  las  entidades  territoriales,  en  asocio  con  el  ICBF,  definirán  el  componente  educativo  de  la  educación  inicial  ­población  entre  3  y  5  años­  en  dirección  a  convertir  progresivamente los centros comunitarios y de atención infantil en jardines infantiles. Parte fundamental de  este  programa  será  la  universalización  del  año  obligatorio  de  educación  preescolar  que  establece  la  Constitución Nacional.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En  la  última  década,  la  tasa  de  cobertura  bruta  en  el  grado  obligatorio  de  preescolar  (transición) aumentó  significativamente:  mientras que en 1996, representaba el 45% de  la  población de 5 y 6 años de edad, en 2005, representaba el 88%. Al igual que en educación  secundaria  y  en  media,  en  este  nivel  aún  la  oferta  es  insuficiente  para  atender  toda  la  población esperada para este grado. 7  En  las entidades territoriales  se  ha  iniciado, a nivel operativo  y a través de convenios, un  proceso de vinculación entre el sistema educativo y el de bienestar (encargado del cuidado  de los menores de 5 años), para garantizar el paso de los niños del grado 0 a la primaria. No  obstante,  el  país  no  ha  avanzado  en  el  desarrollo  del  componente  pedagógico  de  la  educación inicial, dirigida a los niños entre los 3 y 5 años. Para lograrlo, en la actualidad el  Ministerio de Educación Nacional, en conjunto con el ICBF, trabaja en la formulación de la  política educativa para la primera infancia. El reto para los próximos años será consolidarla  y hacerla realidad en coordinación con el sistema nacional de bienestar familiar. 

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Fuente:  Balance  del  Plan  Decenal  de  Educación  1996­2005.  Documento  Técnico.  Centro  de  Estudios  Económicos para el Desarrollo­CEDE (2006). 31 

Pr ogr ama de Atención Integr al al Menor de 0 a 6 años  Esta iniciativa de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco, Valle del Cauca, busca dar respuesta a la  carencia de estímulos en el desarrollo formativo de los niños que son atendidos en los Hogares Infantiles del  ICBF, mediante actividades artísticas y lúdico­recreativas. Así mismo, busca resolver el desconocimiento de  los  padres  de  los  procesos  cognitivos  y  emocionales  de  sus  hijos  y  de  la  manera  de  manejar  algunos  comportamientos comunes en los niños que tienen entre 0 y 6 años de edad.  A  través  del  programa,  los  niños  que  asisten  a  los  hogares  reciben  clases  en  áreas  artísticas  una  vez  a  la  semana.  Los  padres,  por  su  parte,  participan  en  Escuelas  de  Familia,  en  las  que  se  fortalecen  como  seres  humanos sensibles ante la responsabilidad de guiar a sus hijos. Además, se realizan actividades como el día  lúdico­recreativo, en el cual padres e hijos disfrutan de actividades de sano esparcimiento.  Adicionalmente,  los  docentes  de  los  hogares  participan  en  un  seminario  de  70  horas  sobre  fortalecimiento  personal,  gerencial  y  pedagógico;  y,  en  horarios  accesibles,  las  madres  comunitarias  complementan  su  educación básica y media, y reciben conocimientos que fortalecen su quehacer pedagógico.  El programa se inició en el año 2000 y en la actualidad tiene una cobertura de 52 Hogares Comunitarios de  los municipios de Cali, Palmira, Buga, Tulúa y Cartago, en el Valle del Cauca. 

Fuente:  Banco  de  Buenas  Prácticas  de  Cooperación  entre  el  Sector  Educativo  y  el  Empresarial.  www.fundacionexe.org.co. 

Programa 5. Validación y reconocimiento de saberes  “El  Ministerio  de  Educación  Nacional  reglamentará  el  sistema  de validación y  reconocimiento  de  saberes  adquiridos  a  través  de  procesos  educativos  no  escolarizados,  que  será  aplicado  por  las  instituciones  educativas.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En  2005,  el  Ministerio  de  Educación  Nacional  reglamentó  los  procesos  de  validación  (reconocimiento,  por  parte  del  Ministerio  y  las  secretarías  de  educación,  de  los  saberes  adquiridos fuera de la escuela) para la educación básica y media académica, y estableció los  requisitos  para  que  las  instituciones  educativas  puedan  adelantarla.  Durante  los  próximos  10 años, el país y el sector deberán trabajar en la promoción de nuevas formas de adquirir  conocimientos y en fortalecer el sistema de validación creado.  Programa 6. Fortalecimiento de la educación no escolarizada   “Las  diferentes  administraciones  ­nacional,  regional  y  municipal­  y  el  sector  privado  reconocerán  e  incentivarán todos los proyectos educativos extraescolares que ofrezcan posibilidades de formación. Especial  énfasis  se  hará  en  universalizar  la  propuesta  de  ‘Ciudad  educadora’  como  estrategia  pedagógica  de  desarrollo humano y social sostenido.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

La formación extraescolar o educación no escolarizada ha sido promovida en los últimos 10  años, especialmente en las grades ciudades. Bogotá y Medellín abanderan este proceso. En  el  primer  caso,  desde  1995,  las  políticas  culturales,  educativas  y  de  infraestructura  alrededor del concepto de ciudad educadora se han mantenido. Esto ha posibilitado que los

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estudiantes  encuentren  nuevos  espacios  para  aprender  y  los  docentes,  nuevas  formas  de  enseñar. De otra parte, el plan de desarrollo actual de Medellín se basa en la concepción de  que la ciudad también educa.  Lograr que la experiencia de estas ciudades se replique en todo el país, incluso en las zonas  rurales,  será  el  reto  de  los  próximos  años.  Con  ello  se  apoyará  el  trabajo  en  el  aula  y  la  escuela se abrirá a su entorno social y cultural.  Red Capital de Bibliotecas Públicas de Bogotá­Biblor ed  Concebida como uno de los megaproyectos del Plan de Desarrollo 1998­2001 de Bogotá, la Red Capital de  Bibliotecas Públicas representa una nueva concepción del espacio público para fomentar entre los habitantes  de  la  ciudad,  la  lectura  y  las  actividades  culturales,  así  como  ampliar  la  oferta  de  alternativas  del  uso  del  tiempo libre.  Biblored está compuesta por cuatro mega bibliotecas, seis bibliotecas locales y 10 de barrio, cuya distribución  permite  que  sus  servicios  lleguen  a  un  buen  número  de  bogotanos.  Las  primeras  se  encuentran  en  parques  ubicados en puntos estratégicos del sur, el centro y el occidente de la ciudad. Las segundas, son bibliotecas de  nivel  intermedio  que  prestan  el  servicio  en  los  sitios  donde  las  mayores  no  tienen  cubrimiento  directo.  Las  últimas  fueron  creadas  en  convenio  con  otras  entidades  distritales,  Juntas  de  Acción  Comunal  y  organizaciones  privadas.  Además,  la  red  cuenta  con  el  apoyo  y  la  asesoría  de  distintas  entidades,  como  la  Biblioteca Luis Ángel Arango y la Red de Bibliotecas de Colsubsidio.  Tres  de  las  cuatro  mega  bibliotecas  (Virgilio  Barco,  el  Tunal  y  el  Tintal)  entraron  en  servicio  en  2001.  Paralelamente a su construcción, en las bibliotecas locales y de barrio existentes se llevaron a cabo procesos  de reorganización administrativa, adecuación física y dotación de libros.  La red cuenta actualmente con colecciones que superan los 200 mil volúmenes y atiende a 4.800.000 usuarios  al año, convirtiéndose en una de las más visitadas del mundo. 

Fuente: www.biblored.org 

Estr ategia 4. Pr omoción de la equidad en el sistema educativo  La equidad de la educación en Colombia 8  Según los expertos, en la última década ha habido mejoras en la educación rural. Así, se ha  disminuido el analfabetismo  y  la deserción,  y se ha aumentado la escolaridad  y  la tasa de  asistencia en primaria y en secundaria.  La cobertura neta en la primaria es muy similar entre las zonas rurales y urbanas. En 2004  era de 86% y 84%, respectivamente. Además se ha mantenido prácticamente igual durante  la última década. En secundaria se ha incrementado y el aumento ha sido más marcado en  las zonas rurales que en las urbanas. No obstante, mientras que en 2004 era de 77% en las  ciudades,  en  el  campo  era  apenas  de  55%,  lo  que  muestra  que  la  brecha  entre  las  zonas  rurales y urbanas para este nivel aún es muy grande.  8 

Fuente:  Balance  del  Plan  Decenal  de  Educación  1996­2005.  Documento  Técnico.  Centro  de  Estudios  Económicos para el Desarrollo­CEDE (2006). 33 

De otra parte, en la última década se ha disminuido la brecha en el acceso a primaria entre  los  niños  de  mayores  y  menores  ingresos.  Mientras  que  en  1996  la  diferencia  en  la  cobertura neta entre los que pertenecían al quintil 1 (el 20%  más pobre)  y al quintil 5 (el  20%  más  rico)  era  del  9%,  en  2004  era  del  3%.  En  secundaria,  la  brecha  también  ha  disminuido, aunque sigue siendo grande. Para 2004 era del 29 %.  Programa 1. Equidad de género  “Dado que el sistema educativo ha venido reproduciendo prejuicios y prácticas cotidianas basadas en la idea  de  superioridad  de  uno  de  los  sexos,  es  necesario  que  el  sector  educativo  tenga  en  cuenta  el  impacto  diferencial que las políticas, programas y proyectos educativos tienen en las niñas para que de ese modo se  atiendan las situaciones de inequidad derivadas de las propias condiciones socioculturales. Este programa  debe  buscar  la  eliminación  de  todas  las  formas  de  discriminación  por  razones  de  género  y  garantizar  los  derechos educativos de la mujer consagrados en la Ley 51 de 1981. Como apoyo a este programa se buscará  eliminar las imágenes estereotipadas de mujeres y hombres en los textos escolares, el diseño de programas  educativos  que  promuevan  la  igualdad,  la  cooperación,  el  respeto  mutuo  y  la  responsabilidad  compartida  entre  niñas  y  niños,  la  capacitación  docente  en  orientación  de  género  y  el  ofrecimiento  de  programas  de  apoyo para que las madres y mujeres adultas puedan continuar sus procesos educativos.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

El acceso equitativo a la educación para las mujeres es uno de los grandes avances del país  en  la  última  década.  Adicionalmente,  éstas  presentan  menores  niveles  de  repitencia  y  deserción  escolar.  En  primaria,  las  diferencias  en  cobertura  entre  niños  y  niñas  son  mínimas,  mientras que en secundaria están a  favor de las  jóvenes. Este hecho puede estar  relacionado  con  la  necesidad  de  que  los  hombres  empiecen  a  trabajar  para  ayudar  económicamente a sus familias.  Otro  avance  fundamental  es  el  desarrollo  conceptual  del  tema  en  el  marco  de  las  competencias  ciudadanas,  a  través  del  Proyecto  de  Educación  para  la  Sexualidad  y  la  Construcción  de  Ciudadanía,  lo  que  ha  permitido  fortalecer  la  capacidad  de  abordarlo  de  manera más sistemática y estructurada desde la escuela.  En  los  próximos  10  años  el  sector  deberá  esforzarse  porque  esta  nueva  concepción  de  la  equidad  de  género  permee  todas  las  acciones  y  las  áreas  de  conocimiento  de  las  instituciones  educativas,  de  acuerdo  con  sus  propios  contextos  y  realidades.  Igualmente,  deberá  trabajar  en  buscar  las  causas  que  hacen  que  la  deserción  y  la  repetición  sean  mayores  para  los  hombres  en  el  nivel  de  secundaria,  y  buscar  cómo  hacer  frente  a  este  hecho.  DESTACADO  La cobertura neta en primaria para niñas y niños ha sido similar durante la última década. En 2004 era de 86%  para las primeras y 87% para los segundos. En secundaria es mayor para las mujeres que para los hombres. En  ese mismo año era de 72% y 68%, respectivamente. 

Fuente: Balance del Plan Decenal de Educación 1996­2005. Documento Técnico. Centro de Estudios  Económicos para el Desarrollo­CEDE (2006).

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Programa 2. Programa de atención a las poblaciones especiales  “Dadas las condiciones desiguales en que las diferentes poblaciones abordan sus posibilidades educativas, el  Ministerio  de  Educación,  consultando  las  representaciones  de  dichas  comunidades  o  pueblos,  elaborará  programas  especiales  de  apoyo  educativo  e  integración  social  y  cultural  sin  detrimento  de  su  autonomía,  idiosincrasia, lengua o proyecto pedagógico. Los diferentes proyectos buscarán la integración antes que la  segregación  facilitando  el  desarrollo  de  acciones  específicas  de  apoyo  educativo.  Para  tal  efecto  se  diseñarán  programas  de:  atención  a  los  pueblos  indígenas  y  raizales,  y  comunidades  afrocolombianas;  atención  a  las  personas  con  limitaciones  o  capacidades  excepcionales;  atención  a  la  población  rural;  atención a los grupos marginales urbanos.  Los programas incluirán condiciones de favorabilidad en materia  de  información, costos educativos,  participación en la  orientación de las instituciones  educativas,  horarios  escolares,  dotación  de  textos,  libros  y  útiles  escolares,  mobiliario  adecuado,  subsidios  de  transporte  y  alimentación, y atención en salud.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En  los  últimos  10  años  el  país  ha  avanzado  en  la  formulación  y  operacionalización  de  políticas para atender a grupos poblacionales especiales. El Proyecto de Educación Rural­  PER  ha  llegado  a  27  departamentos  y  115  municipios,  buscando  que  las  comunidades  de  estas  zonas  construyan  sus  propios  proyectos  educativos,  con  modelos  pedagógicos  que  responden a las particularidades de sus contextos. Con ello se espera ampliar el acceso de  los niños y jóvenes del campo a la escuela, y que a la vez reciban una educación pertinente  y de calidad.  De  otra  parte,  también  se  ha  trabajado  en  la  política  de  etnoeducación,  que  busca  el  reconocimiento,  por  parte  de  todos  los  estudiantes,  de  que  las  culturas  afrocolombiana,  indígena y gitana forman parte de las raíces de la nacionalidad colombiana. Finalmente, se  ha  avanzado  en  la  concepción  y  operacionalización  de  una  política  de  atención  a  niños  y  jóvenes  con  discapacidad  o  capacidades  excepcionales,  para  brindar  a  las  instituciones  educativas que trabajan con esta población los apoyos requeridos para atenderlos.  En la próxima década será necesario trabajar en la consolidación de una política educativa  para  poblaciones  especiales.  Ésta  deberá  definir  principios  y  criterios  para  orientar  a  los  colegios  que  atienden  estos  grupos  y  contar  una oferta  amplia  y  flexible  de  metodologías  para que las instituciones las adecuen a sus necesidades.  Pensamiento Educativo Indígena  En  1999,  el  Ministerio  de  Educación  Nacional  premió  el  Proyecto  Pensamiento  Educativo  Indígena,  como  uno de los Proyectos Educativos Institucionales más sobresalientes del país, por incorporar la etnoeducación.  Éste  fue  formulado  por  las  comunidades  Yukuna,  que  habitan  en  cercanía  de  los  ríos  Apaporis,  Pedrera  y  Caquetá, en el departamento del Amazonas.  El  proyecto  vincula  lo  pedagógico  con  la  realidad  de  la  comunidad  indígena,  a  través  de  un  calendario  ecológico. Éste se fundamenta en el conocimiento profundo del territorio, y las temporadas de cosecha, caza y  pesca, durante las cuales los niños no reciben clase en las aulas, sino que la selva y los animales se convierten  en sus medios de aprendizaje. 

Fuente: Al Tablero. No. 28. Abril del 2004.

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DESTACADO  “En Colombia, el 25 por ciento de sus habitantes vive en zonas rurales, el 30 por ciento son afrodescendientes  o  afrocolombianos,  casi  el  2  por  ciento  son  indígenas,  y  8.000  son  gitanos.  Además,  el  5  por  ciento  se  encuentra en situación de desplazamiento forzado, el 13 por ciento vive en zonas de frontera, el 7,5 por ciento  son jóvenes y adultos mayores de 15 años que no saben leer y escribir, y el 10 por ciento presenta algún tipo  de discapacidad”.  Ministerio de Educación Nacional. Al Tablero. No. 28. Marzo de 2004. 

Estr ategia 5. For talecimiento de la institución educativa  Programa 1. Integración del preescolar, la escuela primaria y el colegio de  bachillerato  “La integración propuesta se logrará mediante el establecimiento de las siguientes instituciones educativas:  a)  colegio  de  educación  general,  el  que  imparte  educación  preescolar,  básica  y  media;  b)  colegio  de  educación  básica,  el  que  imparte  educación  preescolar  y  básica;  c)  colegio  de  educación  media,  el  especializado en impartir educación media e irradiar innovaciones y experiencias.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

La reorganización del sistema, basado en instituciones educativas como unidades de gestión  que ofrecen a los estudiantes el ciclo completo de educación, es el principal avance de este  programa. Esto se ha logrado a través del proceso de integración o fusión, que ha permitido  organizar  los  recursos  físicos  existentes  (plantas  físicas,  dotación,  etc.)  dentro  de  una  jurisdicción, en una  sola  institución  educativa, responsable de que  sus estudiantes reciban  por  lo  menos  un  grado  de  preescolar  y  nueve  de  básica.  El  proceso  se  inició  voluntariamente a partir de la expedición de la Ley 115 de 1994. Posteriormente, y con la  Ley 715 de 2001 y el Decreto 688 de 2002, se aceleró al proporcionar nuevos incentivos.  En la actualidad gran parte del país ha lo llevado a cabo.  Esta  nueva  forma  de  gestión  no  es  sólo  administrativa,  sino  primordialmente  pedagógica,  pues  uno  de  sus  objetivos  es  garantizarles  a  los  estudiantes  una  educación  de  calidad,  a  través de un proceso educativo continuo e integral. Por tanto, en los siguientes 10 años cada  institución  educativa  deberá  construir  y  poner  en  marcha  un  Proyecto  Educativo  Institucional­PEI  único  que  lo  garantice.  Adicionalmente,  será  necesario  fortalecer  la  capacidad de las entidades territoriales para brindarles asesoría y asistencia técnica; incluir  el  tema  en  los  planes  educativos  municipales,  distritales  y  departamentales;  y  hacer  un  balance del proceso de integración, para hacer ajustes que permitan cumplir su objetivo.  La integr ación en Antioquia  A  través  del  proceso  de  integración,  Antioquia  pasó  de  5.639  establecimientos  a  2.570.  De  ellos,  682  son  instituciones educativas y 1.888 centros educativos.  El procedimiento promovido por la Secretaría de Educación de Antioquia consistió en definir unos criterios  generales  para  la  conformación  de  la  nueva  institución,  que  incluían  temas  relacionados  con  el  PEI,  la  unificación de inventarios, la selección del rector  y la unificación del Fondo de Servicios Educativos, entre  otros.

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Fuente: Londoño, L. A. Ponencia presentada en el foro: Una mirada al proceso de integración institucional.  Bogotá, 2004.  DESTACADO  Los secretarios de educación de las entidades territoriales certificadas parecen no percibir ninguna diferencia  entre el proceso de integración administrativa y el de unificación de los PEI. Los rectores encuestados, por su  parte, otorgaron a este último la calificación más alta, seguida de la integración administrativa y la asistencia  técnica recibida. Lo anterior muestra la necesidad de fortalecer la asesoría y acompañamiento de las entidades  territoriales a las instituciones educativas, para monitorear la consolidación del proceso y realizar los ajustes  necesarios. 

Programa 2. Modernización de la institución educativa   “En  desarrollo  de  este  programa  se  cumplirán  las  siguientes  acciones:  traslado  de  competencias  a  las  instituciones  para  fortalecer  su  autonomía  y  capacidad  de  gestión;  asignarles  recursos  a  fin  de  que  éstas  cuenten  con  su  propio  presupuesto  de  gastos;  dotarlas  de  la  infraestructura  técnica  y  de  los  recursos  humanos  necesarios  para  el  cumplimiento  de  sus  funciones;  y  capacitación  del  personal  directivo  y  administrativo.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En  los  últimos  10  años  el  sector  ha  entregado  a  la  institución  educativa  su  autonomía  pedagógica y curricular, y la ha orientado en la administración de los Fondos de Servicios  Educativos 9 ,  en  procesos  como  la  contratación  y  el  manejo  presupuestal.  Con  ello,  los  establecimientos  educativos  han  definido  su  propio  quehacer,  cómo  desarrollarlo  y  cómo  orientar sus recursos para lograrlo. Además, se han definido  los parámetros de asignación  de maestros y en la actualidad, el número de docentes que recibe cada institución depende  del  número  de  estudiantes  que  atienda  en  cada  nivel.  Finalmente,  se  ha  avanzado  ampliamente en  la  forma de construir  y abordar la gestión escolar, con base en elementos  conceptuales  e  instrumentales  que  permiten  a  la  institución  modernizarse  en  el  marco  de  sus  competencias.  Para  ello,  el  Ministerio  de  Educación  Nacional  ha  entregado  a  los  colegios  orientaciones  en  temas  críticos  como  la  gestión  directiva,  académica,  administrativa y de comunidad.  En  la  próxima  década  el  sector,  especialmente  las  entidades  territoriales,  deberán trabajar  en  orientar  a  las  instituciones  educativas  y  apoyarlas  con  recursos  humanos  y  logísticos  para administrar los Fondos de Servicios Educativos. Igualmente, será necesario definir los  reglamentos bajo los cuales operan en cada región.  De  otra  parte,  el  sector  deberá  trabajar  en  garantizar  que  las  instituciones  cuenten  con  el  conjunto  mínimo  de  recursos  físicos,  equipos  y  materiales  educativos  necesarios  para  la  prestación  del  servicio.  Será  necesario  entonces  definir  los  estándares  de  este  tipo  de  dotaciones, así como la manera de entregarlas total y oportunamente a las instituciones.  DESTACADOS 

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Cada  institución  educativa  cuenta  con  un  Fondo  de  Servicios  Educativos,  a  través  del  cual  administra  recursos destinados a gastos de mantenimiento y capacitación, principalmente. 37 

Los secretarios de educación de las entidades territoriales certificadas consideran que los principales avances  en el fortalecimiento de la institución educativa son la claridad sobre la misión de la institución y sobre los  logros  que  deben  alcanzar  los  estudiantes,  además  de  la  capacidad  para  formular  planes  de  mejoramiento  escolar.  No  obstante  opinan  que  la  capacidad  para  ejecutar  y  hacer  seguimiento  a  dichos  planes  es  la  que  menos progresos ha presentado.  Los  secretarios  de  educación  de  las  entidades  territoriales  certificadas  opinan  que  los  directivos  docentes  cuentan actualmente con mejores herramientas para dirigir y administrar sus instituciones educativas. 

Programa 3. Asesoría, apoyo y asistencia técnica para el desar rollo de los PEI   “Con  este  programa  se  busca  fortalecer  el  proceso  de  construcción  de  los  Proyectos  Educativos  Institucionales­PEI,  y  garantizar  su  articulación  con  los  planes  nacional,  departamental  y  municipal  de  desarrollo educativo.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

La autonomía de cada  institución para definir  su  propio Proyecto Educativo Institucional­  PEI  y  su  currículo,  a  la  luz  de  las  orientaciones  y  los  estándares  establecidos  por  el  Ministerio  de  Educación  Nacional  ha  sido  parte  central  de  la  reforma  educativa  del  país.  Aprender  a  manejar  dicha  autonomía  y  a  entablar  procesos  colectivos  para  formular  PEI  más  coherentes  con  el  contexto  de  la  institución  educativa  ha  sido  el  principal  avance  en  este programa.  En  los  próximos  años,  los  PEI  construidos  deberán  consolidarse  en  el  marco  de  instituciones  educativas  que  ofrecen  el  ciclo  completo  de  educación.  Para  ello  será  necesario  tener  en  cuenta  las  recomendaciones  del  Ministerio  de  Educación  Nacional,  especialmente  las  relacionadas  con  la  auto­evaluación  institucional  que  permite  a  los  colegios caracterizar su situación y formular planes de mejoramiento a la luz de su propio  Proyecto Educativo Institucional.  Programa 4. Democratización de la vida escolar   “Se  trata  de  poner  en  vigencia  los  mecanismos  de  participación  de  los  alumnos,  los  educadores  y  la  comunidad  en  el  gobierno  escolar  (consejo  directivo,  consejo  académico  y  personeros);  promover  las  organizaciones  de  padres,  alumnos  y  exalumnos;  establecer  espacios  de  diálogo  y  concertación  para  los  diferentes miembros de la comunidad educativa.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

Durante  la  última  década  el  país  ha  avanzado  en  poner  en  vigencia  los  mecanismos  de  participación del gobierno escolar; en la promoción de organizaciones de padres, alumnos y  exalumnos;  y  en  la  conceptualización  y  desarrollo  de  las  competencias  ciudadanas  en  la  escuela.  No  obstante,  en  la  próxima  década  será  necesario  mejorar  la  capacidad  de  la  comunidad  educativa  para  hacer  parte  de  los  procesos  de  participación  del  gobierno  escolar  y  de  democratización  de  la  escuela,  con  el  fin  de  fortalecer  el  espíritu  de  formación  de  ciudadanos, a través de la apropiación de las competencias ciudadanas en las instituciones  educativas. 38 

Programa 5. Integración de la comunidad educativa con la sociedad   “Convertir la institución educativa en centro cultural de la comunidad y hacerla partícipe de los proyectos  sociales, ambientales, deportivos, científicos, comunitarios y culturales del lugar de influencia. Colocar los  espacios y recursos de la institución educativa al servicio de la comunidad. Teniendo en cuenta que la familia  junto  con  el  estado  y  la  sociedad  son  responsables  de  la  educación  y  que  ella  constituye  parte  vital  de  la  comunidad  educativa, este  programa  adelantará, entre  otras  acciones,  la  consolidación  de  las  escuelas  de  padres, la refundación de las asociaciones de padres de familia, la creación de sistemas ágiles y oportunos  de información y la realización de proyectos de capacitación.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

La construcción autónoma de los Proyectos Educativos Institucionales­PEI por parte de las  instituciones educativas ha permitido avanzar en el proceso de integración de la comunidad  educativa con la sociedad que la rodea, aunque esto no se haya dado de manera sistemática.  El Ministerio de Educación  Nacional  ha  expedido recientemente una serie de  normas con  orientaciones  para  los  padres  de  familia,  en  las  que  les  indica  cómo  participar  en  la  formación y en los procesos educativos de sus hijos, cuáles son sus derechos y deberes, y  cómo deben organizarse para ello.  En la próxima década se deberá trabajar en consolidar los instrumentos creados, en mejorar  la capacidad de las secretarías de educación para orientar estos procesos de manera integral  y en fortalecer la participación de las familias, bajo la concepción de que ellos también son  responsables de la calidad de la educación que reciben sus hijos. 

Estr ategia 6. Mejor amiento de la gestión educativa  Programa 1. Modernización del sistema educativo y mejoramiento de la eficiencia   “El  Ministerio  de  Educación  y  las  entidades  territoriales  se  dotarán  de  un  proyecto  de  modernización  institucional  ­estructuras  flexibles,  coordinación  horizontal,  red  de  información  y  comunicación­  para  fortalecer  los  procesos  de  planeación,  seguimiento  y  evaluación.  Este  programa  incluirá  la  formación  y  capacitación  de  los  directivos  docentes;  y  la  reglamentación  y  puesta  en  marcha  de  los  sistemas  de  información, acreditación y evaluación.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

La  modernización  del  sistema  educativo  ha  sido  un  tema  prioritario  en  los  últimos  tres  gobiernos.  Así,  el  Ministerio  de  Educación  Nacional  ha  acompañado  a  las  secretarías  de  educación  y  ha  desarrollado  instrumentos  para  modernizar  los  procesos  a  su  cargo,  incluyendo la planeación territorial e institucional. Adicionalmente, se ha mejorado el uso  de  los  recursos  destinados  a  la  educación,  al  asignarlos  con  criterios  más  transparentes  y  que promueven resultados concretos.  A partir de 2002, con recursos del programa Nuevo Sistema Escolar, se ha trabajado con un  enfoque  más  integral  en  la  modernización  de  la  gestión  de  las  secretarías  de  educación

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departamentales,  distritales  y  municipales  certificadas,  para  que  sus  procesos  estén  orientados a cumplir su misión y se apoyen en apropiados sistemas de información.  A pesar de estos avances, aún queda camino por recorrer. Experiencias como la de Bogotá  y  Medellín  muestran  que  la  modernización  es  posible  si  existe  la  voluntad  política  y  se  fortalece la capacidad de la sociedad para hacer control social sobre la educación. Para ello  es necesario brindarle a la comunidad información pertinente y oportuna que favorezca su  comprensión  sobre  el  sector  y  su  compromiso  con  él.  Este  tema  deberá  debatirse  ampliamente en el país, pues uno de los factores que puede entorpecer la modernización del  sector es la politización de la educación pública.  DESTACADO  Los  secretarios  de  educación  de  las  entidades  territoriales  certificadas  consideran  que  el  proceso  de  gestión  educativa que más ha avanzado durante los últimos 10 años es la organización y la planeación de la cobertura  educativa.  De  otra  parte,  opinan  que  el  de  menor  desarrollo  ha  sido  la  asignación  de  recursos  físicos  con  parámetros y criterios de equidad.

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Programa 2. Descentralización para el fortalecimiento de la autonomía institucional  “Se promoverá un programa permanente que fortalezca los procesos de diseño, planeación y gestión en el  ámbito  territorial,  estimulando  las  iniciativas  y  compromisos  de  las  localidades,  las  regiones  y  los  departamentos. Así mismo se otorgarán nuevas atribuciones y mayores recursos a los municipios.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

Debido  a  su  estrecha  relación  con  el  programa  de  Modernización  del  Sistema,  en  este  apartado se presentará el balance de lo relacionado con las nuevas atribuciones y la entrega  de mayores recursos a los municipios. Con la Ley 715 de 2001 se organizó una sola bolsa  de recursos (Sistema General de Participaciones) para el sector, que se reparte directamente  a  las  entidades  territoriales  certificadas  (las  que  cuentan  con  el  aval  del  Ministerio  de  Educación para dirigir y administrar el servicio en su jurisdicción). En la actualidad, el país  cuenta  con 32  departamentos, cuatro  distritos  y  42  municipios  certificados.  Los  segundos  representan  el  14%  de  la  matrícula  del  país;  y  los  terceros,  el  30%.  Adicionalmente,  los  recursos destinados a la educación han aumentado en la última década y los responsables de  su ejecución son los gobiernos territoriales.  En  los próximos años el país deberá seguir debatiendo sobre cuál es el  nivel  y el carácter  que  la  descentralización  debe  tener  para  alcanzar  mejores  resultados.  Así  mismo,  será  necesario trabajar en el diseño de incentivos que los promuevan. 

Estr ategia 7. Pr omoción de la cultur a y ampliación del hor izonte  educativo  Programa  1.  Programas  de  promoción  cultural,  recreación,  deporte  y  utilización  del  tiempo libr e  “Se centrará en la educación artística y las manifestaciones culturales, y en la recuperación de la memoria  cultural y el folclor. Busca aprovechar y desarrollar los espacios y escenarios culturales: museos, teatros y  los espacios públicos, los recursos naturales y el entorno ambiental. Pretende la promoción de la recreación,  el deporte, el cuidado del cuerpo, la cultura física, el aprovechamiento del tiempo libre, y la utilización de la  infraestructura recreacional deportiva.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

Tal como se expuso en los programas de Fortalecimiento de la Educación no Escolarizada y  en la estrategia de Diversificación de la Cobertura, las experiencias de Bogotá y Medellín  muestran  importantes  avances  en  el  tema  de  convertir  a  la  ciudad  en  un  escenario  de  formación y aprendizaje para los estudiantes. Adicionalmente, el Ministerio de Cultura, en  convenio con Corpoeducación y en coordinación con el Ministerio de Educación Nacional,  ha  trabajado  en  un  estudio  que  plantea  los  elementos  claves  para  la  realización  de  una  política de educación artística.

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En los próximos 10 años, el sector deberá poner en marcha esta política, así como trabajar  en  la  formulación e  implementación de una relacionada con  la recreación, el deporte y el  cuidado del cuerpo.  Programa 2. El programa de for mación ciudadana, comunitaria y ambiental  “Promoverá proyectos educativos de interés ciudadano relacionados con la conservación del ambiente, del  espacio  público,  del  transporte,  el  uso  de  los  servicios  públicos  y  todo  aquello  que  pueda  contribuir  al  desarrollo de la idea de la ciudad educadora.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

El principal  avance de este programa está relacionado con  la  formulación  y  ejecución del  programa  de  competencias  ciudadanas,  que  promueve  el  desarrollo  de  conocimientos,  actitudes  y  habilidades  que,  articuladas  entre  sí,  hacen  posible  que  el ciudadano  actúe  de  manera constructiva en una  sociedad democrática. En este programa se  enmarcan además  los  proyectos  de  educación  para  la  sexualidad,  educación  ambiental,  construcción  de  ciudadanía  y  formación  para  los  Derechos  Humanos 10 .  También  se  ha  trabajado  en  el  desarrollo  del  concepto  de  ciudad  educadora,  especialmente  en  ciudades  como  Bogotá  y  Medellín 11 .  En  la  siguiente  década  el  sector  deberá  trabajar  para  que  el  enfoque  de  competencias  ciudadanas  permee  todos  los  ámbitos  y  logre  transformar  las  relaciones  cotidianas  de  la  escuela.  La  generación  de  redes  de  apoyo  y  el  acompañamiento  a  las  instituciones  educativas será de vital importancia. Adicionalmente, los medios de comunicación jugarán  un papel determinante en el logro de este propósito.  Escuela sostenible: Pasquillita  Cómo mejorar el nivel académico en lenguaje y matemáticas de los niños de 3º, 4º y 5º grado de la institución  rural La Pasquillita en Bogotá, fue la pregunta que llevó al profesor Jesús Samuel Orozco, encargado de estos  tres  cursos,  a  generar  una  nueva  propuesta  pedagógica  que  ha  sido  reconocida  por  la  CEPAL,  el  Departamento  Administrativo  del  Medio  Ambiente­DAMA  y  la  Alcaldía  de  la  ciudad,  además  de  diversos  medios de comunicación.  La  estrategia  pedagógica  se  basa  en  la  creación  de  diversos  espacios,  como  la  granja  escolar,  el  club  de  lectores,  el  periódico  El  Granjero  Escolar  y  el  proyecto  de  reciclaje,  entre  otros,  a  través  de  los  cuales  los  niños aprenden  los contenidos de las áreas de español, ciencias naturales, sociales  y matemáticas, así como  sobre la democracia.  Adicionalmente se utilizan guías de autoaprendizaje para los distintos grados en los que se aplica la propuesta.  En  ellas,  un  personaje  que  habita  la  cuenca  del  río  Tunjuelito  (zona  rural  de  Bogotá)  plantea  a  los  niños  diversas  preguntas  que  deben  resolver  y  que  los  llevan  a  explorar  los  conceptos  de  las  áreas  académicas  mencionadas anteriormente. Finalmente, los estudiantes realizan una auto­evaluación individual o grupal de  su desempeño. 

Fuente: http://www.fundacioncompartir.org/maestro/index_premio.htm. 

10  11 

Ver Programa de Coordinación Interinstitucional.  Ver Programa de Programa de Fortalecimiento de la Educación No Escolarizada. 42 

Estr ategia 8. Dignificación y pr ofesionalización de los educador es  Programa 1. Profesionalización de los educador es en servicio  “Las secretarías de educación de los departamentos y distritos y las organizaciones docentes diseñarán, en  asocio con las facultades de educación e institutos de pedagogía, los programas de profesionalización en el  nivel superior para los educadores en servicio. Corresponde a las mismas instituciones revisar críticamente  los  actuales  programas  de formación,  actualización  y profesionalización  de  modo  que  se garantice  la  más  alta calidad en la preparación docente.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

En  1996  se  elaboró  una  nueva  reglamentación  del  proceso  de  profesionalización  de  docentes en  servicio. Desde entonces se promueve en  el país  la  formación permanente de  los  maestros,  con  el  fin  de  actualizarlos  y  favorecer  así  su  mejoramiento  profesional  y  la  calidad de la educación. La experiencia de Bogotá con los PFPD (Programas de Formación  Permanente de Docentes) es una de las más estructuradas en este ámbito.  El  gobierno  nacional  deberá  trabajar  en  los  próximos  10  años  en  la  formulación  de  una  política  de  formación  permanente  de  docentes,  articulada  con  las  evaluaciones  de  desempeño de los maestros y con las necesidades de las instituciones educativas.  Nivel de for mación de los docentes colombianos  Según el Banco de la República, el nivel educativo de los docentes colombianos ha mejorado en los últimos  años: el número de docentes con bachillerato pedagógico se redujo un 55% entre 1997 y 2002. En ese mismo  periodo, el número de maestros con título universitario y postgrado pedagógico aumentó 376%. No obstante,  cálculos del CEDE muestran que a pesar de este avance, aún existe una proporción significativa de docentes  de preescolar y primaria que sólo cuentan con bachillerato pedagógico. 

Fuentes:  Banco  de  la  República  (2006).  Balance  del  Plan  Decenal  de  Educación  1996­2005.  Documento  Técnico. Centro de Estudios Económicos para el Desarrollo­CEDE (2006).  El Pr ogr ama de For mación Per manente de Docentes­PFPD de Bogotá  Bogotá tiene una de las experiencias más estructuradas del país en lo que se refiere a programas de formación  permanente  de  docentes.  La  Secretaría  de  Educación  de  la  ciudad  abre  concursos  para  que  distintas  universidades  y  organismos  especializados  realicen  los  procesos  de  formación,  de  acuerdo  con  contenidos  definidos por esta entidad y que responden a las necesidades y requerimientos de las instituciones educativas.  De  esta  forma,  los  docentes  bogotanos  reciben  una  formación  complementaria,  tanto  pedagógica,  como  investigativa  y  disciplinaria,  que  está  vinculada  a  la  construcción  y  ejecución  del  Proyecto  Educativo  Institucional de sus establecimientos. 

Fuente: Secretaría de Educación Distrital de Bogotá. Dirección de Calidad.

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El Premio Compar tir al Maestr o  Desde  hace  algunos  años,  la  Fundación  Compartir  organiza  anualmente  el  Premio  Compartir al  Maestro,  a  través  del  cual  apoya  a  los  docentes  de  nuestro  país  y  contribuye  al  mejoramiento  de  la  calidad  de  la  educación colombiana.  Los  propósitos  del  premio  son  “rendir  un  homenaje  a  los  maestros  sobresalientes  del  país,  promover  una  valoración  social  más  justa  de  la  profesión  docente,  y  apoyar  y  promover  la  profesionalización  de  la  docencia.”  En el premio participan docentes de preescolar, primaria, secundaria o media, responsables de una asignatura  del  plan  de  estudios,  y  en  la  que  hayan  implementado,  por  lo  menos  durante  dos  años,  una  propuesta  pedagógica innovadora.  Los  docentes  que  se  postulan  deben  reflexionar  sobre  su  propia  experiencia  y  sistematizarla a  través  de  un  escrito que es entregado a la Fundación y analizado por expertos nacionales en  pedagogía y educación. Los  maestros elegidos en la primera selección son visitados  en sus instituciones educativas. Con la información  recolectada, un grupo de jurados escoge al “Gran Maestro” y a los “Maestros Ilustres”. Estos reciben, además  del  reconocimiento  por  su  labor,  incentivos  económicos.  Entre  1999  y  2005  se  han  recibido  14.308  postulaciones  de  docentes  de  todo  el  país,  que  trabajan  en colegios  oficiales  y  privados, así  como  en  zonas  rurales y urbanas. 

Fuente: http://www.fundacioncompartir.org/maestro/maestro.htm. 

Programa 2. Redes académicas de educadores  “Las autoridades educativas, las universidades y las organizaciones sociales contribuirán con apoyo legal,  operativo y funcional a la conformación de redes y comunidades académicas de educadores, como entidades  de  derecho  privado,  y  constituirán  fondos  para  apoyar  al  intercambio  profesional  de  los  educadores  colombianos con sus homólogos nacionales y de otros países.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

La  conformación  de  redes  y  comunidades  académicas  de  educadores  ha  mostrado  sus  principales avances con el portal Colombia  Aprende 12  y  la Expedición Pedagógica 13 . Esta  última ha desarrollado además su Foro Virtual Permanente, en el que los docentes de todo  el  país  socializan  sus  propias  experiencias  y  tienen  la  oportunidad  de  aprender  de  las  de  otros.  El  trabajo  en  los  próximos  años  deberá  centrarse  en  el  desarrollo  de  la  capacidad  de  los  docentes  para  utilizar  medios  y  recursos  telemáticos,  así  como  para  fortalecer  las  redes  y  comunidades académicas creadas.  Programa 3. Garantías laborales  “El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de los educadores será una preocupación constante  del  estado  y  la  sociedad.  Este  reconocimiento  se  expresará  en:  mejoramiento  continuado  del  salario  real;  pago oportuno de sus sueldos, primas, sobresueldos y demás derechos salariales; trato respetuoso por parte  de  las  autoridades,  funcionarios  y  sociedad  en  general;  el  respeto  a  los  derechos  civiles  y  políticos  de  12  13 

Ver Programa de Medios de Comunicación y Recursos Telemáticos.  Ver Programa Expedición Pedagógica Nacional. 44 

acuerdo con la Constitución y la Ley; la oportuna resolución de sus solicitudes administrativas, de escalafón,  de estudio y demás a las que tenga derecho en virtud de disposiciones de orden nacional, departamental o  municipal.”  Plan Decenal de Educación 1996­2005 

El  sector  ha  avanzado  en  la  expedición  de  normas  que  favorecen  el  cumplimiento  de  las  garantías  laborales  de  los  docentes.  El  Nuevo  Estatuto  de  Profesionalización  Docente  de  2002 redefine los criterios de ingreso, ascenso y retiro de los maestros, así como la nueva  estructura del escalafón. Con él se busca que los ascensos de los profesores estén asociados  a su desempeño profesional y no sólo al tiempo de servicio acumulado, de tal forma que se  favorezca  la  calidad  de  la  educación.  Decretos  más  recientes  regulan  los  concursos  de  la  carrera  docente,  y  establecen  las  reglas  y  mecanismos  para  evaluarlos.  Además,  con  la  evaluación docente realizada en 2003 se buscó diseñar planes de formación y mejoramiento  con base en las fortalezas y debilidades identificadas.  De  otra  parte,  en  2004  el  Consejo  Directivo  del  Fondo  de  Prestaciones  Sociales  del  Magisterio aprobó un nuevo modelo de salud para los docentes. Éste mantiene el régimen  excepcional, garantiza la nivelación de todos los docentes por el nivel más alto en todas las  regiones  y  la  igualdad  de  servicios  para  todo  el  país;  y  permite  a  los  maestros  elegir  libremente el prestador del servicio.  En la siguiente década el sector deberá, dentro del proceso de modernización, fortalecer la  organización  de  las  plantas  de  personal  y  la  nómina  de  las  secretarías  de  educación  certificadas.  El  orden  y  la  transparencia  en  la  administración  del  recurso  humano  que  se  logren serán primordiales para el mejoramiento de las garantías laborales de los docentes.

45 

IV. Financiación  Entre 1994 y 2005, el gasto público en educación creció y pasó de representar el 2,76% al  5,03% del Producto Interno Bruto del país 14 . Lo anterior muestra que si bien no se alcanzó  la  meta definida en el Plan Decenal de Educación para  el año 2005 (6,5% del PIB), sí se  hicieron grandes esfuerzos  y  hubo una dinámica  de constante crecimiento de  los recursos  para el sector.  Los mayores esfuerzos fueron realizados por el ámbito nacional. Así, las transferencias de  este  nivel  al  territorial  representan  entre  el  93%  y  el  95%  del  total,  mientras  que  los  recursos propios de las entidades territoriales están entre el 7% y el 5%.  De otra parte, el aumento de los recursos destinados a la educación en este periodo, cercano  al 80%, no ha incidido tanto como se esperaba en la ampliación de la cobertura, que entre  1994  y  2005  se  incrementó  aproximadamente  30%.  Aunque  la  Constitución  Política  Nacional fijó como meta la cobertura universal, en 2005, la tasa de cobertura bruta para los  niveles de preescolar, básica y media llegaba al 88%.  Lo  anterior  muestra  que  en  los  próximos  años  será  necesario  revisar  el  esquema  de  financiación  de  la  educación,  teniendo  en  cuenta  la  estructura  institucional  del  sector,  además  de  las  competencias  y  capacidades  de  las  entidades  territoriales.  Será  necesario  generar condiciones y crear más incentivos para que los gobiernos territoriales fortalezcan  su  autonomía  e  inviertan  más  recursos  en  el  sector.  También  se  deberá  avanzar  en  la  definición de indicadores que permitan establecer su capacidad de generar recursos propios  (capacidad fiscal), con el fin de asignar los recursos más equitativamente. 

14 

Se  toma  aquí  el  gasto  público  en  educación  oficial  de  preescolar,  básica  y  media,  sin  tener  en  cuenta  educación superior y SENA; ni otros recursos del presupuesto general de la nación, como las regalías. 46 

V. Recomendaciones  Desde  la  formulación  del  Plan  Decenal  de  Educación  en  1996  hasta  hoy,  el  país  ha  realizado importantes avances: ha generado una gran movilización de opinión en torno a la  educación  y  ha  comprometido  a  diferentes  sectores  de  la  sociedad  en  su  mejoramiento;  además de fortalecer su capacidad para formular y desarrollar políticas educativas.  Adicionalmente,  ha  integrado  conceptualmente  las  políticas  en  torno  a  un  conjunto  de  competencias  (básicas,  laborales  y  ciudadanas),  cuyo  desarrollo  orienta  el  quehacer  de  todas las instituciones educativas del país; ha ampliado el acceso y uso en las escuelas de  nuevos  medios  educativos  que  favorecen  los  procesos  de  aprendizaje,  tales  como  la  telemática  y  la  televisión,  entre  otros;  y  ha  favorecido  la  apropiación  de  nuevas  metodologías  pedagógicas  que  tienen  en  cuenta  las  necesidades  y  las  características  del  contexto de los estudiantes.  También ha consolidado sistemas de evaluación de la calidad  de  la  educación  y  de  formación  de  los  docentes,  además  de  fomentar  la  modernización  institucional y el ordenamiento de la gestión del sector.  De cara a la siguiente década, el sector educativo deberá trabajar por alcanzar varias metas.  La  universalización  de  la  educación  preescolar,  básica  y  media;  la  ampliación  de  la  cobertura  de  la  educación  superior;  el  mejoramiento  de  la  calidad  y  la  pertinencia  de  la  educación;  la  reducción  de  la  inequidad  educativa;  la  formulación  de  una  política  de  educación  para  la  primera  infancia;  la  vinculación  del  sistema  educativo  con  el  mundo  laboral; y el fomento de la investigación, la ciencia y la tecnología, son apenas algunas de  ellas.  Un reto muy importante para la educación colombiana será la realización de un debate que  permita  ver  cuáles  son  las  ventajas  y  deficiencias  del  actual  sistema  de  evaluación  de  la  calidad,  además  de  revisar  el  tema  de  competencias  y  analizar  las  experiencias  de  otros  países sobre las capacidades de los estudiantes para desenvolverse en la vida cotidiana.  Para alcanzar las metas propuestas anteriormente, el país deberá esforzarse por contar con  docentes reflexivos, actualizados, con capacidad para trabajar en equipo y para incorporar  al  aula  y  a  los  procesos  de  aprendizaje  los  avances  del  mundo  y  de  la  sociedad.  Las  instituciones  educativas,  por  su  parte,  deberán  fortalecer  su  autonomía  y  por  ende  ser  capaces  de  organizar,  planear  y  hacer  seguimiento  a  sus  resultados.  Igualmente,  deberán  prepararse  para  brindar  a  sus  alumnos  una  educación  de  calidad  y  más  pertinente  a  sus  necesidades y características.  Debido  a  que  la  institución  educativa  es  la  unidad  básica  de  la  prestación  del  servicio  educativo,  el  resto  del  sector  deberá  mejorar  su  gestión  para  fortalecerla.  Los  municipios  deberán  brindarles  todas  las  condiciones  necesarias  para  garantizar  su  operación  y  darles  asistencia técnica. Así mismo, deberán invertir más recursos propios en la educación.  Los  departamentos,  y  el  Ministerio  de  Educación  deberán  fortalecer  su  capacidad  para  orientar  la  formulación  de  políticas  públicas  educativas  en el  ámbito  territorial.  Con  ello,

47 

los  cambios  serán  más  pertinentes  y  los  avances  tendrán  más  sostenibilidad.  Igualmente,  deberán compensar las inequidades que se presentan en las regiones.  A  la  nación,  por  su  parte,  le  corresponde  generar  una  política  económica  y  social  que  contribuya a disminuir la inequidad, para que así muchas familias puedan brindarles a sus  hijos  condiciones  favorables  para  educarse,  tales  como  nutrición,  transporte  y  acceso  a  textos, entre otras.  En  últimas,  en  la  próxima  década  será  un  compromiso  del  Estado  y  de  todos  los  colombianos trabajar por llegar a un acuerdo sobre  los atributos mínimos de  la educación  que se quiere para todos los colombianos, los cuáles no podrán ser modificados por ningún  gobierno o administración nacional o territorial. A este consenso deberá llegarse a través de  un  amplio  debate  que  incluya  no  sólo  a  los  relacionados  directamente  con  la  educación,  sino a personas y organizaciones de todos los sectores del país.  Por  su  parte,  la  nación  y  las  entidades  territoriales,  a  través  de  sus  planes  de  gobierno,  programas  y  proyectos,  deberán  contribuir  a  alcanzar  esos  atributos  mínimos  de  la  educación  acordados  por  la  sociedad,  y  podrán  priorizarlos  de  acuerdo  con  sus  énfasis  y  con los retos que la actualidad de la educación les plantee.  Paralelamente, se deberá trabajar por seguir avanzando en la modernización del sector y de  sus  instituciones,  por  contar  con  instrumentos  financieros  e  institucionales  estables,  y  por  contar  con  niveles  de  calidad  y  gestión  homogéneos  en  todo  el  país.  Así,  la  educación,  como servicio público, podrá ser brindada a todos  los niños  y  jóvenes del país de  manera  estable y con altos niveles de calidad.

48 

Documento informativo

2012

Panorama Social de América Latina

Alicia Bárcena Secretaria Ejecutiva

Antonio Prado Secretario Ejecutivo Adjunto

Martín Hopenhayn Director de la División de Desarrollo Social

Luis Beccaria Director de la División de Estadísticas

Dirk Jaspers_Faijer Director del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) División de Población de la CEPAL

Diane Quarless Directora de la sede subregional de la CEPAL para el Caribe

Ricardo Pérez Director de la División de Documentos y Publicaciones

Notas explicativas En los cuadros de la presente síntesis del Panorama Social de América Latina 2012 se han empleado los siguientes signos: • Tres puntos (...) indican que los datos faltan, no constan por separado o no están disponibles. • Dos rayas y un punto (-.-) indican que el tamaño de la muestra no resulta suficiente para estimar la categoría respectiva con una confiabilidad y precisión adecuadas. • La raya (-) indica que la cantidad es nula o despreciable. • Un espacio en blanco en un cuadro indica que el concepto de que se trata no es aplicable o no es comparable. • Un signo menos (-) indica déficit o disminución, salvo que se especifique otra cosa. • El guión (-) puesto entre cifras que expresen años, por ejemplo 1990-1998, indica que se trata de todo el período considerado, ambos años inclusive. • La barra (/) puesta entre cifras que expresen años (por ejemplo, 2003/2005) indica que la información corresponde a alguno de esos años. • La palabra “dólares” se refiere a dólares de los Estados Unidos, salvo indicación contraria. • Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

2012-893

3

ÍNDICE

Página Síntesis ...............................................................................................................................................

7

Parte I Pobreza, distribución del ingreso y desconfianza ciudadana .......................................................

11

Capítulo I Pobreza: avances recientes y características principales ....................................................................

13

A. Avances recientes en la reducción de la pobreza ........................................................................ B. Rasgos de la pobreza ................................................................................................................... C. Miradas complementarias a la pobreza absoluta .........................................................................

13 15 18

Capítulo II Desigualdad distributiva y desconfianza ciudadana ..........................................................................

20

A. Avances recientes en la disminución de la desigualdad distributiva ........................................... B. Desconfianza ciudadana: evolución reciente y factores asociados..............................................

20 24

Parte II Algunos aspectos del cuidado en América Latina y el Caribe: empleo remunerado, gasto de los hogares y personas con discapacidad ........................................................................

27

Introducción .......................................................................................................................................

29

Capítulo III El empleo remunerado en el sector del cuidado ................................................................................

32

A. B. C. D.

El debate conceptual y metodológico .......................................................................................... El empleo remunerado de cuidados ............................................................................................. Condiciones laborales.................................................................................................................. El empleo doméstico: vulnerabilidades y discriminación ...........................................................

32 33 37 38

Capítulo IV Tendencias recientes del gasto social y del gasto privado en materia de cuidados en América Latina y el Caribe ...........................................................................................................

39

A. La evolución del gasto social en los países ................................................................................. 1. Disminución de la prociclicidad del gasto social .................................................................. B. El gasto de los hogares en cuidados: perfil socioeconómico y demográfico .............................. 1. Estructura del gasto en cuidados ........................................................................................... 2. Algunas características seleccionadas de los hogares latinoamericanos en torno al gasto en cuidados ................................................................................................

40 41 43 44 44

4

3. La desigualdad e irreductibilidad del cuidado ...................................................................... 4. El cuidado remunerado y no remunerado en hogares con niños pequeños y adultos de edad avanzada: contrastes .................................................................................

44 46

Capítulo V El cuidado de las personas con discapacidad en América Latina y el Caribe: una aproximación comprehensiva ......................................................................................................

47

A. B. C. D. E. F.

Introducción................................................................................................................................. El cuidado para una vida independiente: aproximación conceptual ............................................ La magnitud de la discapacidad .................................................................................................. La calidad de vida según tipos y niveles de discapacidad ........................................................... El cuidado de personas con discapacidad .................................................................................... Recapitulación .............................................................................................................................

47 47 48 51 53 54

Capítulo VI Las políticas del cuidado: situación y desafíos de la región ..............................................................

55

A. B. C. D.

55 56 58 59

El pacto social en torno al cuidado .............................................................................................. Políticas y programas vigentes .................................................................................................... Políticas públicas para avanzar en materia de cuidado................................................................ El financiamiento del cuidado desde la perspectiva de la protección social ...............................

Cuadros Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3

Gráficos Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6 Gráfico 7 Gráfico 8

América Latina (18 países): personas en situación de pobreza e indigencia, alrededor de 2002, 2010 y 2011 ............................................................................... El Caribe: tasas de empleo de personas en edad de trabajar con discapacidad y sin discapacidad, por sexo, alrededor de 2000 ...................................................... América Latina y el Caribe (países seleccionados): sistematización de programas cuyo objetivo principal es el cuidado ................................................

América Latina: evolución de la pobreza y de la indigencia, 1980-2012 ................ América Latina: rasgos de las personas pobres y no pobres, alrededor de 2011..................................................................................................... América Latina (18 países): incidencia de la pobreza relativa y de la pobreza absoluta, alrededor de 2011 ........................................................................ América Latina (18 países): participación en el ingreso por grupos de deciles, alrededor de 2011 ................................................................................... América Latina (18 países): evolución del índice de Gini, 2002-2011 y 2010-2011 ........................................................................................... América Latina (17 países): evolución del índice de Gini del ingreso per cápita y los ingresos laborales por ocupado, 2008-2011 ................................... América Latina: perfil de los ocupados por quintiles de ingreso laboral, año más reciente....................................................................................................... América del Sur (10 países), Centroamérica (7 países) y México: percepción de que la distribución del ingreso es injusta y desconfianza en el poder legislativo, el poder judicial y los partidos políticos, por grupos de países, 1997-2011 .............................................................................

14 52 57

14 16 19 20 21 22 23

25

5

Gráfico 9

Gráfico 10 Gráfico 11

Gráfico 12 Gráfico 13

Gráfico 14 Gráfico 15 Gráfico 16 Gráfico 17 Gráfico 18 Gráfico 19 Gráfico 20 Gráfico 21 Gráfico 22

Gráfico 23 Gráfico 24 Gráfico 25

Diagrama Diagrama 1

América Latina (18 países): percepción de que la distribución del ingreso es injusta y desconfianza en el poder legislativo, el poder judicial y los partidos políticos, según el coeficiente de Gini, 1997-2010 .................................... América Latina (14 países): ocupados que trabajan en el sector del cuidado, por subsector, alrededor de 2010 ......................................................... América Latina (14 países): distribución de los ocupados del sector del cuidado según trabajen en el servicio doméstico o en otras actividades, alrededor de 2010 ................................................................................. América Latina (14 países): distribución de los ocupados del sector del cuidado según subsector, alrededor de 2010 ...................................................... América Latina (14 países): distribución de los ocupados del sector del cuidado en el servicio doméstico y otras actividades, por sexo, alrededor de 2010..................................................................................................... América Latina (14 países): distribución de los ocupados del sector del cuidado, según sexo y subsector, alrededor de 2010 ............................................... América Latina (14 países): trabajadores no afiliados a la seguridad social, alrededor de 2000 y 2010 ............................................................................. América Latina y el Caribe (21 países): evolución y participación del gasto público social en el gasto total, 1991-1992 a 2009-2010 ............................... América Latina y el Caribe (21 países): evolución del gasto público social, 1991-1992 a 2009-2010 ........................................................................................... América Latina y el Caribe (21 países): evolución agregada del gasto público social y el PIB, 1990-2010 .......................................................................... América Latina y el Caribe (5 países): evolución reciente de la asistencia social, 2007-2011 ..................................................................................................... América Latina (14 países): trabajadores inactivos que declararon como motivo de su inactividad tareas de cuidado y labores domésticas, por sexo............ América Latina (14 países): gasto en cuidados según quintiles de ingreso per cápita de los hogares, alrededor de 2005 ........................................................... América Latina (14 países): gasto en cuidados como proporción del gasto total de los hogares y como monto promedio en el mes de referencia, según presencia de adultos de 75 años o más, alrededor de 2005............................ América Latina y el Caribe (33 países): prevalencia de la discapacidad en la población total ................................................................................................. América Latina y el Caribe (31 países): prevalencia de la discapacidad por sexo .................................................................................................................... América Latina (3 países): personas con discapacidad según quintiles de ingreso y grupos de edad, alrededor de 2010 ......................................................

Sujetos y objetivos del cuidado: tensiones entre sus elementos ..............................

25 33

34 35

35 36 37 39 41 42 42 43 45

46 49 50 51

31

7

SÍNTESIS

Desde que en el año 2010 lanzara su propuesta de desarrollo con el título La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, la CEPAL ha avanzado sistemáticamente en el examen de las brechas sociales en América Latina y el Caribe y en el de las dinámicas en pro de la igualdad, bajo múltiples perspectivas y en ámbitos diversos. En el Panorama Social de América Latina ha intentado acompañar este proceso con conocimientos actualizados sobre la situación social en la región. En su edición de 2010 puso especial énfasis en la reproducción intergeneracional de la desigualdad, mostrando cómo las etapas del ciclo vital van reforzando trayectorias diferenciadas. El Panorama Social de América Latina, 2011 profundizó en la cadena de producción y reproducción de brechas sociales y mostró los estrechos vínculos existentes entre brechas de productividad, segmentación del empleo y vacíos en la protección social. Con objeto de arrojar nuevas luces sobre la desigualdad en el ámbito social, la edición de 2012 del Panorama Social de América Latina se aboca en gran medida a aspectos del mundo del cuidado respecto de los cuales no se contaba hasta ahora con información sistematizada para la región, a saber: empleo remunerado en actividades de cuidado, gastos de los hogares en este ámbito y situación y requerimientos de cuidado de personas con discapacidad.. En efecto, esta publicación contribuye a generar conocimientos en un ámbito de la reproducción social que ha sido tradicionalmente soslayado por la política pública y que en los últimos años ha ingresado con brío en el debate y en las agendas políticas de los países de América Latina y el Caribe. Es un asunto fundamental en torno al cual existen profundas desigualdades y discriminaciones de género que afectan negativamente a la mujer, quien lleva la carga del cuidado en calidad de trabajo no remunerado y poco reconocido1. Además, dificulta a las mujeres conciliar el trabajo no remunerado del cuidado en el hogar con el trabajo remunerado fuera del hogar, lo que castiga con más virulencia a las familias de menores ingresos, que no pueden “comprar” cuidado y, por lo tanto, redunda en un círculo vicioso de desigualdad. Asimismo, las desigualdades en el ámbito del cuidado penalizan a las personas con discapacidades (sobrerrepresentadas en todos los indicadores de exclusión). Por otra parte, segmentan la estimulación temprana en función de si los niños acceden o no a salas cuna, educación inicial, preescolar o diferencial. Por último, debido al envejecimiento de las sociedades, imponen una espada de Damocles sobre la atención y protección de los adultos mayores, pues no todos tienen el mismo acceso a servicios de seguridad social, jubilaciones, seguros de salud y redes familiares adecuadas. En este marco, el Panorama Social de América Latina, 2012 se ha dividido en dos partes. La primera incluye los capítulos I y II sobre la dinámica reciente de la pobreza y la distribución del ingreso, así como sobre las percepciones ciudadanas respecto de la desigualdad y la confianza en las instituciones. La segunda se aboca específicamente al tema del cuidado desde la perspectiva conceptual y política de este como un derecho, la situación del empleo remunerado en actividades de cuidado, el comportamiento del gasto social —y, sobre todo, del gasto de los hogares en servicios de cuidado—, las condiciones de las personas con discapacidades y sus requerimientos de cuidado y, finalmente, las últimas políticas que los países están poniendo en práctica y los desafíos a futuro. 1

La edición de 2009 del Panorama Social de América Latina aportó información sustancial en esta materia, al revelar la carga de trabajo no remunerado en cuidado, que recae mayoritariamente en las mujeres. Las encuestas de uso del tiempo permiten visibilizar estas asimetrías de género, ya que contribuyen al reconocimiento del problema y alertan sobre la necesidad de avanzar hacia un nuevo pacto de género en los hogares, así como la urgencia de contar con políticas públicas que ayuden a lograr una mayor conciliación entre trabajo no remunerado y remunerado.

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En el capítulo I se presentan las cifras actualizadas a 2011 sobre pobreza e indigencia en América Latina. Ambas continuaron disminuyendo a nivel regional, con lo que las tasas actuales son las más bajas observadas en los tres últimos decenios. Si bien en el período más reciente la pobreza no se redujo en todos los países de la región, en la mayoría retrocedió. El incremento de la renta entre los pobres se ha debido principalmente a un aumento de los ingresos laborales, en línea con lo que se había venido registrando en los últimos años. En este capítulo se muestra también una caracterización de las personas en situación de pobreza, para lo que se abordan aspectos como el área de residencia, el sexo y la edad de los miembros del hogar y de su jefatura, el nivel educativo, la condición de actividad y el acceso a ciertos servicios básicos. Aun cuando el perfil de las personas pobres es similar al que se observaba a finales de la década de 1990, hay algunos cambios, que guardan relación con la evolución de tendencias que ha experimentado la región, como el aumento de hogares con jefatura femenina, el incremento de los niveles educativos o la disminución del tamaño medio de los hogares. Por otra parte, en el capítulo II se analizan los avances recientes en la lucha contra la desigualdad distributiva. Las nuevas cifras disponibles muestran una continuidad de la tendencia hacia una menor concentración del ingreso. Si bien las reducciones en los índices de desigualdad son leves, se verifica una disminución acumulada significativa con respecto a inicios de la década de 2000. A pesar de este progreso, los niveles de desigualdad siguen estando entre los más altos del mundo, situación en que concurre, de manera sugerente, una percepción ciudadana de alta desigualdad captada en las mediciones realizadas mediante encuestas de percepciones. La desconfianza en las instituciones políticas del Estado (poder legislativo, poder judicial y partidos políticos) y las apreciaciones de injusticia no solo exhiben niveles altos y están correlacionadas, sino que además se asocian con la desigualdad medida objetivamente. Este malestar ciudadano con el modo en que funcionan las instituciones aludidas y se distribuyen los bienes económicos, sociales y políticos es un elemento que debe tenerse en cuenta en las estrategias que aboguen por un pacto social hacia una mayor igualdad. En el capítulo III se examina el trabajo del cuidado remunerado en la región. A partir de la conceptualización del cuidado adoptada y de la categorización de trabajadores remunerados en el área del cuidado, y sobre la base de información de las encuestas continuas de hogares de la región, se observa que el sector representa en la actualidad el 6,7% del empleo, aunque se registran importantes diferencias entre países. De ese total, en promedio un 5% pertenece al servicio doméstico y un 1,7% al resto de las ocupaciones del cuidado. En América Latina el empleo en el sector del cuidado está altamente feminizado. Casi un 71% de los trabajadores del cuidado son mujeres empleadas en el servicio doméstico en hogares, al que se suma un 23% de mujeres que trabajan en otras ocupaciones vinculadas con el cuidado (servicios educativos y de salud, casi a partes iguales). El 6% restante corresponde a hombres que trabajan en el servicio doméstico (3,7%) y en otras ocupaciones del ámbito del cuidado. En este sector los jóvenes y los adultos de mayor edad tienen menos peso relativo que en el resto de actividades laborales. Por otra parte, quienes trabajan en el cuidado doméstico poseen menor nivel educativo y menos acceso a la protección social que el conjunto de la población ocupada. Las brechas salariales por hora —ajustadas por características de los trabajadores— muestran una remuneración del servicio doméstico baja con respecto al promedio de la población ocupada en la gran mayoría de los países, mientras que el cuidado en salud se retribuye por encima del promedio del empleo

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y en educación se aproxima al promedio. Estas diferencias reflejan la existencia en la región de modelos duales de protección y regulación laboral, en que el empleo doméstico combina escasa regulación, bajos salarios, poco acceso a protección social, discriminación y condiciones laborales extremadamente precarias. Un elemento adicional complica esta ecuación: en muchos países de la región y del mundo se observa una concentración de las mujeres migrantes en ocupaciones como el servicio doméstico y diversas actividades del cuidado. En la primera sección del capítulo IV se abordan las tendencias recientes del gasto público social. Al igual que en anteriores ediciones de la publicación, hasta el año 2010 este seguía en alza, tanto en los montos absolutos de recursos destinados como en su proporción en el gasto público total y en del producto interno bruto. Buena parte del esfuerzo por incrementar este gasto estuvo asociado a la ejecución de medidas destinadas a enfrentar los efectos de la reciente crisis financiera internacional, lo que significó que el gasto público social mostrara un claro carácter contracíclico. Los aumentos de recursos se concentraron principalmente en erogaciones de seguridad social, incluidos los componentes redistributivos, como la instrumentación o ampliación de pensiones solidarias, y se produjo una fuerte alza de recursos destinados a programas de asistencia social. Sin embargo, los antecedentes más recientes sobre las ejecuciones presupuestarias en el área social indicarían que hacia 2011 se inició un proceso de contención del aumento de los gastos sociales, como consecuencia de la necesidad de robustecer las finanzas públicas, afectadas por una merma de ingresos asociada a la inestabilidad e incertidumbre que mantienen las economías más desarrolladas. El objetivo de esa contención del gasto era reducir los déficits fiscales registrados recientemente por muchos de los países de la región. En la segunda parte del capítulo IV se analiza el gasto privado en cuidado, utilizando información de la última ronda desde el año 2000 de las encuestas de ingreso y gasto de varios países de la región. Se observa que la gran mayoría de los hogares carece de capacidad de pago para contratar servicios remunerados de cuidado. Entre los hogares que declaran efectuar gastos, como es de esperar, el monto varía sustancialmente también según el nivel socioeconómico, pero resalta que la proporción —como porcentaje del ingreso total— que los hogares destinan a ello es bastante uniforme, lo que evidencia el carácter irreducible de las necesidades de cuidado. El asimétrico mandato de género aún vigente y las restricciones que experimentan las familias para destinar recursos monetarios a los diversos servicios de cuidado siguen condicionando que las mujeres sean primordialmente quienes estén a cargo de esas funciones, lo que impide u obstaculiza su participación en el mercado de trabajo y, por tanto, afecta las propias capacidades familiares de mejorar sus niveles de ingreso. Por otro lado, los hogares con presencia de adultos mayores tienden a destinar mayores gastos en cuidado; dado el envejecimiento de la población, esto supone una señal de alerta para el futuro. En el capítulo V se aborda la situación de las personas con discapacidad en América Latina y el Caribe, así como sus necesidades en materia de cuidado y los desafíos que se plantean para las políticas públicas. Se establece una primera aproximación estadística y se realiza un examen comparativo de la situación de las personas con discapacidad en América Latina y el Caribe. Según los últimos datos de distintas fuentes disponibles para 33 países de la región, en torno a un 12% de la población tiene alguna discapacidad, un 5,4% en el Caribe y un 12,4% en América Latina2. Junto con las mujeres, los grupos 2

Aún persisten graves problemas en la medición de discapacidades. Si bien la fuente principal son los censos, estos no ofrecen todavía una comparabilidad entre los países, dado que recogen la información de manera muy

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más vulnerables desde el punto de vista económico y social también arrojan tasas más altas de discapacidad: adultos mayores, habitantes de las zonas rurales, pueblos indígenas y afrodescendientes y las personas con menores ingresos. Si bien entre quienes viven solos están sobrerrepresentadas las personas con discapacidad, la mayoría recibe cuidado y apoyo por parte de miembros de su familia más cercana bajo distintos arreglos de convivencia. Esta situación suele afectar tanto el bienestar emocional como financiero de la familia, por lo que urge ampliar la oferta de servicios de cuidado por parte del Estado, el mercado y las organizaciones civiles. Actualmente se observa una mayor preocupación en las agendas públicas y políticas, lo que se refleja en una incipiente expansión de programas gubernamentales que ofrecen apoyo a los cuidadores familiares y servicios de cuidado domiciliarios y de apoyo a la vida independiente, junto con programas orientados a hacer valer los derechos económicos y sociales de las personas con discapacidad facilitándoles el acceso a la educación inclusiva, el empleo y la cobertura de seguridad social. Por último, en el capítulo VI se examina la situación de algunas políticas y programas en el ámbito del cuidado en la región, se proponen las condiciones y contenidos para un pacto social y un pacto fiscal en torno al cuidado regido por el eje de la igualdad, se plantean desafíos pendientes para articular sistemas integrados y más igualitarios de cuidado, y se enmarcan estos desafíos en relación con ámbitos más generales de los sistemas de protección social y el aseguramiento. Las políticas de cuidado implican nuevos equilibrios de las interrelaciones entre Estado, mercado, comunidad y familias. Confiar en que el mercado puede solucionar las necesidades de cuidado de las familias incrementa la desigualdad, ya que la capacidad económica de cada cual es la que define las posibilidades de acceso a los servicios. En una estrategia de cuidado orientada por la igualdad, el Estado debe velar por reducir la brechas de acceso, forjar las capacidades para generar una oferta de cuidado variada y atender las necesidades en ese ámbito de grandes grupos de población para que no aumente su vulnerabilidad; se debe considerar asimismo que, más allá de la prestación directa de servicios, el “buen cuidado” requiere también en la práctica de provisión de infraestructura, buen equipamiento y formación de recursos humanos con diversos grados de especialidad que permita constituir una nueva fuente de empleo. Convertir el cuidado en otro pilar de la protección social y de las políticas públicas y considerarlo como una fuente de derechos sociales implica numerosos desafíos. Requiere financiar, articular y regular una red de instancias públicas, privadas y mixtas que provean los servicios necesarios. De manera complementaria, en la regulación de la esfera productiva y en la organización laboral son indispensables cambios que creen condiciones laborales equitativas para mujeres y hombres, de modo que sea posible compatibilizar las actividades productivas con el derecho y la obligación del cuidado.

distinta, lo que puede producir sub- y sobrerrepresentación. Por lo tanto, es imperioso avanzar hacia una mayor uniformidad y consenso en los cuestionarios, lo que permitirá captar información comparable entre los países y en el tiempo. También es muy importante que las encuestas de hogares incorporen preguntas en la materia, a fin de diagnosticar la situación social de personas con discapacidades según las diversas variables sociales y demográficas.

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PARTE I

POBREZA, DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y DESCONFIANZA CIUDADANA

13

Capítulo I POBREZA: AVANCES RECIENTES Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES A. AVANCES RECIENTES EN LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Durante el año 2011 el PIB de América Latina creció un 4,3%, lo que supuso una expansión del 3,2% del producto por habitante. Aunque de una magnitud inferior al crecimiento per cápita de 2010 (que fue de un 4,9%), este resultado consolida la recuperación regional tras la caída registrada en 2009 (de un 3,0%). Por su parte, el empleo mostró una evolución favorable en la región. La tasa de desempleo promedio se redujo del 7,3% al 6,7% respecto del año 2010. La continuidad de la tendencia a la disminución del desempleo desde 2002, interrumpida solo en 2009, ha permitido que las cifras actuales sean las más bajas desde mediados de la década de 1990 y que casi la totalidad de los países latinoamericanos tenga tasas inferiores al 8%. A su vez, los ingresos reales del trabajo se vieron favorecidos por el mantenimiento de una baja inflación en la mayoría de los países; el promedio de la región alcanzó un 6,9%, apenas 0,4 puntos porcentuales por encima de lo registrado en 2010. En este contexto, las estimaciones de pobreza basadas en las encuestas de hogares disponibles hasta 2011 indican que en ese año la pobreza de la región se situó en un 29,4%, lo que incluye un 11,5% de personas en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Las cifras de 2011 representan una caída de 1,6 puntos porcentuales en la tasa de pobreza y de 0,6 puntos porcentuales en la de indigencia respecto de 20103. De esta manera, continúa la tendencia a la baja que las ha caracterizado durante el último decenio y que ha permitido que sus niveles sean los más bajos observados en las tres últimas décadas. En 2012 América Latina y el Caribe ha continuado creciendo y se estima que alcanzará en promedio una tasa del 3,2% anual, 1,1 puntos porcentuales inferior a la de 2011. Cabe esperar asimismo que el ritmo de crecimiento de los precios se mantenga en niveles bajos, sobre todo teniendo en cuenta que la tasa de inflación anual a junio de 2012 (del 5,5% en promedio simple) es la menor registrada desde noviembre de 2010. Según las proyecciones de crecimiento económico positivo e inflación moderada para 2012, la pobreza continuaría su tendencia a la baja, aunque a un ritmo algo menor al observado hasta ahora. En particular, la tasa de pobreza se reduciría en al menos medio punto porcentual, mientras que se espera que la tasa de indigencia se mantenga en torno a los mismos niveles que en 2011. Los cambios en las tasas de pobreza observados en el nivel nacional muestran situaciones diversas. De los 12 países de los que había información disponible a 2011, siete exhibieron caídas en sus tasas de pobreza: el Paraguay (-5,2 puntos), el Ecuador (-3,7 puntos), el Perú (-3,5 puntos), Colombia (-3,1 puntos), la Argentina (-2,9 puntos) y el Brasil (-2,0 puntos por año entre 2009 y 2011) y el Uruguay (-1,9 puntos). En estos países la indigencia también se redujo de manera apreciable. A su vez, la República Bolivariana de Venezuela registró un leve incremento de sus tasas de pobreza e indigencia, de 1,7 y 1,0 puntos porcentuales, respectivamente4. Por su parte, en Chile, Costa Rica, Panamá y la República Dominicana no se observaron variaciones notables durante el período analizado, ya que los cambios en la tasa de pobreza fueron inferiores a un punto porcentual por año (véase el cuadro 1)5. 3

4

5

En la proyección realizada en el Panorama social de América Latina, 2011 se asumía que la mayor alza del precio de los alimentos podía provocar un incremento de la indigencia. Aun cuando los precios de los alimentos aumentaron en promedio 1,3 veces más que los del resto de bienes, el crecimiento de los ingresos y las mejoras distributivas registradas en varios países se tradujeron en una reducción de la indigencia a nivel regional. Esta tendencia no coincide con la informada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) de la República Bolivariana de Venezuela. La diferencia estriba básicamente en que el deflactor de precios utilizado por el INE para actualizar la línea de indigencia creció menos que el deflactor usado por la CEPAL. Mientras el primero refleja la variación de los precios de los productos específicos que componen la canasta básica, el segundo corresponde al IPC de los alimentos, cuya composición es distinta. La tendencia observada en la República Dominicana no coincide plenamente con la estimada por la Oficina Nacional de Estadística (ONE) de ese país. Ello se debe a pequeñas diferencias metodológicas, referidas principalmente a la construcción del agregado de ingresos y al valor de las líneas utilizadas.

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Gráfico 1 AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-2012 a (En porcentajes y millones de personas) 250

60

225 215

48,4

204

50 43,8

200

43,9

184

Porcentajes

40

Millones de personas

40,5 32,8 31,0

29,4

28,8

30 22,6 20

18,6

18,6

19,3 13,0

12,1

11,5

150

176

168

167

136

95

100

91

99 73

69

66

66

2009

2010

2011

2012

62

11,4 50

10

0

0 1980

1990

1999

2002

2009

2010

2011

1980

2012

Indigentes

1990

1999

2002

Pobres no indigentes

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. Las cifras que figuran sobre las secciones superiores de las barras representan el porcentaje y el número total de personas pobres (indigentes más pobres no indigentes). Las cifras relativas a 2012 corresponden a una proyección.

Cuadro 1 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PERSONAS EN SITUACIÓN DE POBREZA E INDIGENCIA, ALREDEDOR DE 2002, 2010 Y 2011 (En porcentajes) País Argentina a Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia b Costa Rica c Ecuador a El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú d República Dominicana Uruguay a Venezuela (República Bolivariana de)

Año 2004

Alrededor de 2002 Pobreza Indigencia 34,9 14,9

Año 2010

Alrededor de 2010 Pobreza Indigencia 8,6 2,8

Año 2011

2011 Pobreza 5,7

Indigencia 1,9

2002 2001 2000 2002 2002 2002 2001 2002 2002 2002 2001 2002 2001 2001

62,4 37,5 20,2 49,7 20,3 49,0 48,9 60,2 77,3 39,4 69,4 36,9 61,0 54,7

37,1 13,2 5,6 17,8 8,2 19,4 22,1 30,9 54,4 12,6 42,5 18,6 33,2 24,4

2009 2009 2009 2010 2010 2010 2010 2006 2010 2010 2009 2010 2010 2010

42,4 24,9 11,5 37,3 18,5 37,1 46,6 54,8 67,4 36,3 58,3 25,8 54,8 31,3

22,4 7,0 3,6 12,3 6,8 14,2 16,7 29,1 42,8 13,3 29,5 12,6 30,7 9,8

… 2011 2011 2011 2011 2011 ... ... ... ... … 2011 2011 2011

... 20,9 11,0 34,2 18,8 32,4 ... ... ... ... ... 25,3 49,6 27,8

... 6,1 3,1 10,7 7,3 10,1 ... ... ... ... ... 12,4 28,0 6,3

2002 2002

47,1 15,4

20,7 2,5

2010 2010

41,4 8,6

20,9 1,4

2011 2011

42,2 6,7

20,3 1,1

2002

48,6

22,2

2010

27,8

10,7

2011

29,5

11,7

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Áreas urbanas. b Cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) de Colombia. c Las cifras de 2010 y 2011 no son estrictamente comparables con las de años anteriores. d Cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) del Perú.

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Entre las distintas fuentes de ingreso con que cuentan los hogares, las rentas del trabajo fueron las más determinantes para explicar la variación de los ingresos en los hogares pobres. En los siete países cuyos niveles de pobreza disminuyeron significativamente, los ingresos laborales dieron cuenta de al menos tres cuartas partes de la variación del ingreso per cápita total. Las transferencias (tanto públicas como privadas, y que incluyen las pensiones y las jubilaciones), así como el resto de los ingresos (de capital, alquiler imputado y otros), también contribuyeron a la reducción de la pobreza, aunque en menor grado. B. RASGOS DE LA POBREZA Además de conocer la magnitud y evolución de la pobreza en cada país o en el conjunto de la región, interesa saber en qué medida difiere la incidencia de la pobreza en los distintos grupos de la población. Tanto los cambios en los aspectos demográficos, en los mercados de trabajo, en el contexto económico general y en las respuestas institucionales a la pobreza, como la caída de los niveles de pobreza, pudieron haber provocado una modificación paulatina en las características y perfiles de las personas carentes de recursos. A efectos de análisis, la población pobre se subdivide en dos grupos: indigentes y pobres no indigentes. Por su parte, la población no pobre se subdivide en vulnerables (personas con un ingreso per cápita por encima de la línea de pobreza pero inferior a 1,5 veces ese umbral) y no vulnerables. La comparación a nivel regional entre los cuatro grupos indicados muestra, en primer lugar, que el área de residencia es una de las dimensiones que más varía entre las personas según sus niveles de ingreso. Mientras que los indigentes se reparten por igual entre áreas urbanas y rurales, casi tres de cada cuatro pobres no indigentes viven en áreas urbanas (véase el gráfico 2). La estructura por edades también revela diferencias claras entre pobres y no pobres. El porcentaje de indigentes menores de edad (hasta 17 años) es del 51% y el de menores pobres no indigentes, del 45%; es decir, prácticamente la mitad de los pobres son niños. La proporción de menores entre la población vulnerable es menor (un 38%), así como entre la no vulnerable (un 23%). Al contrario sucede con las personas de 50 años y más, cuya proporción entre la población pobre se sitúa en torno al 12% y aumenta hasta el 27% entre la población no vulnerable. A su vez, se observan importantes diferencias en el nivel educativo de los distintos grupos. La mitad de los adultos (entre 25 y 65 años de edad) en situación de indigencia no había completado la educación primaria. Este porcentaje se reduce a medida que aumentan los ingresos, hasta representar un 14% en el grupo de los no vulnerables. Quienes completaron la primaria pero no la secundaria representan el grupo más numeroso entre los pobres no indigentes y los vulnerables, con participaciones en torno al 45% en ambos grupos. Por su parte, entre los no vulnerables predominan las personas que completaron la educación secundaria pero no la educación superior (un 41%). La presencia de personas con educación superior completa entre las personas pobres y vulnerables es muy reducida (inferior al 1% y al 3%, respectivamente), mientras que entre las no vulnerables es sensiblemente superior (alcanza un 13%). Aun cuando se espera que el empleo remunerado sea una de las principales vías para salir de la pobreza, la mayoría de las personas pobres y vulnerables (de 15 años y más) ya se encuentran ocupadas. Los desocupados representan solo alrededor de un 8% entre los indigentes y un 6% entre los pobres no indigentes. Esto de nuevo evidencia una situación persistente en la región, derivada de la heterogeneidad de su estructura productiva, y es que cualquier tipo de empleo remunerado no es garantía de superación de pobreza. Adicionalmente, se registran grandes diferencias en la condición de actividad en función del sexo. Mientras que el porcentaje de hombres ocupados en cualquiera de las cuatro categorías analizadas supera el 60%, el porcentaje de mujeres ocupadas no alcanza ese valor en ninguna categoría, ya que la mayoría no participa en el mercado laboral.

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Gráfico 2 AMÉRICA LATINA: RASGOS DE LAS PERSONAS POBRES Y NO POBRES, ALREDEDOR DE 2011 a (En porcentajes) A. Área de residencia

B. Sexo del jefe de hogar

C. Edad

100

100

100

80

80

80

60

60

60

40

40

40

20

20

20

0

0 I

PNI

Área urbana

V

R

0 I

Área rural

PNI

V

Jefe hombre

D. Nivel educativo (personas de 25 a 65 años)

I

R

Jefa mujer

100

100

80

80

80

60

60

60

40

40

40

20

20

20

0 I

PNI

Primaria incompleta Superior incompleta

V

R

PNI

Ocupados

G. Categoría ocupacional (hombres ocupados)

V

R

Desocupados

I

Inactivos

100

100

80

80

80

60

60

60

40

40

40

20

20

20

0 PNI

Patrón Servicio doméstico No remunerado

V

R

Empleado Cuenta propia

V

Desocupados

R

Inactivos

I. Agua potable

100

I

PNI

Ocupados

H. Categoría ocupacional (mujeres ocupadas)

0

R

18 a 29 65 y más

0 I

Secundaria incompleta Superior completa

V

6 a 17 50 a 64

F. Condición de actividad (mujeres de 15 años y más)

E. Condición de actividad (hombres de 15 años y más)

100

0

PNI

0a5 30 a 49

0 I

PNI

Patrón Servicio doméstico No remunerado

V

R

Empleado Cuenta propia

I

PNI

Sin acceso

V

R

Con acceso

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Personas clasificadas en cuatro categorías: I = Indigentes, PNI = Pobres no indigentes, V = Vulnerables no pobres (línea de pobreza entre 1,0 y 1,5), R = Resto (no pobres ni vulnerables).

17

La persistencia del patrón de inserción de los más pobres en el sector productivo tradicional se confirma al considerar que los ocupados en situación de indigencia trabajan en su mayor parte por cuenta propia (un 43%) y que menos de un tercio (un 31%) lo hace como empleado. En cambio, en los demás grupos la categoría predominante es precisamente la de empleado, que corresponde a un 50% de los pobres no indigentes, un 57% de los vulnerables y un 64% de los no vulnerables, lo cual indica que el empleo asalariado no protege a las personas de los riesgos de caer en la pobreza. También en este aspecto es evidente la brecha de género, ya que entre las mujeres hay una proporción más elevada de trabajadoras familiares sin remuneración —particularmente entre indigentes y pobres no indigentes— y de ocupadas en el servicio doméstico. Respecto al acceso a servicios básicos, se presentan distintas situaciones según el tipo de suministro considerado. El acceso a electricidad es generalizado entre las personas de escasos recursos (tiene acceso un 86% de los indigentes y un 95% de los pobres no indigentes). El porcentaje de personas con acceso a agua potable se sitúa en un 71% entre los indigentes y en un 81% entre los pobres no indigentes. La infraestructura sanitaria es el servicio más escaso para estos grupos, ya que solo tiene acceso a ella un 47% de la población indigente y un 61% de la población pobre. Entre 1999 y 2011, la incidencia de la pobreza en América Latina se redujo en más de 14 puntos porcentuales. Pese a ello, el perfil de las personas pobres es, en varios aspectos, similar al que se observaba a finales de la década de 1990. No obstante, hay algunos cambios que, en su mayoría, guardan relación con las tendencias demográficas y educativas que ha experimentado la región en general. La composición por sexo de los grupos pobres es similar a la de 1999, pero se observa un cambio importante en el porcentaje de personas que viven en hogares encabezados por mujeres. De 1999 a 2011, en los hogares indigentes la proporción pasó del 18% al 28%. En los hogares pobres estos valores fueron del 19% y el 28%, respectivamente. Esto indica que se debe ampliar la disponibilidad de alternativas de cuidado, sobre todo para quienes no tienen recursos suficientes para contratar servicios de cuidado en el mercado. Con ese apoyo se facilitaría la participación laboral de las mujeres, algo fundamental para los hogares con jefatura femenina que están bajo el umbral de pobreza. En paralelo, el aumento de la edad promedio de la población está incidiendo paulatinamente en el perfil y el tamaño de los hogares pobres. En cuanto a la edad, se apreció una disminución del porcentaje de indigentes de 17 años o menos: la proporción fue del 51% en 2011, lo que representa una caída de alrededor de 5 puntos porcentuales con respecto a 1999. Por su parte, aumentó levemente el peso relativo de la población adulta entre los indigentes; el porcentaje de personas de 50 años o más en dicho grupo se incrementó de un 9% en 1999 a un 12% en 2011. Por lo que se refiere al tamaño medio de los hogares, entre la población indigente se redujo de 5,4 miembros en 1999 a 4,6 en 2011, mientras que entre los pobres no indigentes, estas cifras fueron de 4,8 y 4,4, respectivamente. El porcentaje de pobres que saben leer y escribir aumentó del 82% al 85%, la asistencia escolar de los niños de 6 a 15 años creció del 90% al 94%, la proporción de jóvenes con primaria completa aumentó del 79% al 88% y la de quienes cuentan con secundaria completa pasó del 19% al 33%. Si bien el incremento de los niveles de escolarización entre los más pobres es una tendencia positiva, se observa que las tasas de conclusión de la secundaria todavía son bajas. A su vez, cabe mencionar que el 29% de la población vulnerable desde el punto de vista de los ingresos tenía en 2011 estudios superiores incompletos o completos, cifra 10 puntos porcentuales mayor que en 1999. Esto último significa no solo que el acceso a la educación superior no es condición suficiente para eludir el riesgo de caer en la pobreza. Sugiere también que para una parte de la juventud los mayores conocimientos adquiridos no se plasman en movilidad socioocupacional ni en una inserción productiva oportuna, lo que genera frustración de expectativas y, posiblemente, mayor descontento ciudadano.

18

En cuanto a los servicios básicos, entre 1999 y 2011 el acceso a electricidad, agua y sistemas sanitarios aumentó 6, 7 y 9 puntos porcentuales, respectivamente.

C. MIRADAS COMPLEMENTARIAS A LA POBREZA ABSOLUTA

La pobreza es un fenómeno que se puede medir y analizar desde distintas perspectivas. Una de ellas es la de pobreza monetaria relativa, que expande el concepto tradicional de pobreza absoluta para incorporar más plenamente las necesidades asociadas a la adecuada participación de las personas en la sociedad a la que pertenecen. El método más habitual para la medición de la pobreza relativa se basa en la determinación de un umbral de ingreso mínimo, o línea de pobreza, como porcentaje de la mediana del ingreso de la población. La elección del porcentaje es discrecional, por lo que la práctica predominante consiste en realizar estimaciones de pobreza relativa empleando diversos valores, típicamente el 40%, 50%, 60% y 70% del ingreso mediano. Según la lógica que originó la propuesta de pobreza relativa, cabría esperar que el valor de la línea o umbral monetario que identifique a las personas en esta situación sea más elevado que el correspondiente a la línea absoluta, puesto que incorpora un conjunto más amplio de necesidades y satisfactores. Sin embargo, para la mayoría de los países de la región los valores de las líneas relativas que surgen de aplicar la metodología descrita resultan inferiores a los de las líneas absolutas. Por tanto, la metodología tradicional de cálculo de la norma relativa no se puede aplicar de manera generalizada en la región. Por otra parte, con la medición de la pobreza relativa según el método convencional se obtienen resultados muy similares entre los distintos países de América Latina. Si se utiliza el umbral del 60% de la mediana del ingreso per cápita, las tasas de pobreza fluctúan entre el 23% y el 33%. Esta escasa dispersión también se reproduce con los otros umbrales (del 50% y del 70% del ingreso mediano), resultados que contrastan ampliamente con los que se obtiene mediante un umbral de pobreza absoluta, cuyos valores van desde menos del 10% hasta casi el 70% (véase el gráfico 3). Aun cuando en la región no cabe una aplicación generalizada de esta forma de medir la pobreza relativa, hay algunos países donde este criterio proporciona información útil. Adoptando la línea del 60% de la mediana como un indicador del costo de satisfacción de las necesidades sociales, seis países de la región cuentan con tasas de pobreza relativa que superan a las de pobreza absoluta: la Argentina, el Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá y el Uruguay. Particularmente en estos países, pero también a nivel regional, a medida que se avanza en la reducción de la pobreza absoluta se hace cada vez más relevante tomar en consideración este tipo de necesidades para identificar a la población carente de recursos económicos. Se conforma una perspectiva adicional al considerar la privación de tiempo como un elemento relevante para medir el bienestar de las personas. El tiempo dedicado al trabajo remunerado permite generar recursos monetarios para cubrir necesidades diversas, mientras que el tiempo utilizado en trabajo doméstico y de cuidados permite satisfacer las necesidades de autocuidado y de cuidado de otros miembros del hogar. A su vez, el bienestar de los hogares es una función de sus niveles de ingreso y consumo y de sus decisiones sobre el tiempo de trabajo remunerado, a lo cual se agrega que los hogares requieren de un mínimo de horas para cumplir con las tareas domésticas y de cuidado, y también necesitan tiempo para descansar y recrearse.

19

Gráfico 3 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): INCIDENCIA DE LA POBREZA RELATIVA Y DE LA POBREZA ABSOLUTA, ALREDEDOR DE 2011 a (En porcentajes) 70 60 50 40 30 20 10

Pobreza relativa (50% de la mediana) Pobreza relativa (60% de la mediana)

Honduras

Nicaragua

Guatemala

Paraguay

El Salvador

Bolivia (Est. Plur. de)

México

Rep. Dominicana

Ecuador

Colombia

Perú

Venezuela (Rep. Bol. de)

Panamá

Brasil

Costa Rica

Chile

Uruguay

Argentina b

0

Pobreza relativa (70% de la mediana) Pobreza absoluta

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Los datos corresponden al año 2011, excepto en Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009), El Salvador (2010), Guatemala (2006), Honduras (2010), México (2010) y Nicaragua (2009). b Áreas urbanas.

Hasta ahora, en los análisis de pobreza de la región no se ha incorporado sistemáticamente el tiempo destinado a las labores de cuidado y el trabajo no remunerado. Su consideración permitiría dotar de más profundidad al análisis de la pobreza y de las desigualdades de género, además de constituir un aporte al diseño de políticas. Haciendo una analogía con los recursos monetarios, se puede medir la “pobreza de tiempo” definiéndola, por ejemplo, como la falta de tiempo para descanso y recreación, debido a la dedicación excesiva al trabajo y a las labores domésticas. Aun cuando la medición de la pobreza de tiempo plantea varias dificultades, relacionadas con su conceptualización y la determinación de estándares y umbrales, puede ser un camino útil para avanzar hacia una mejor comprensión de las distintas dimensiones que conforman el bienestar de las personas.

20

Capítulo II DESIGUALDAD DISTRIBUTIVA Y DESCONFIANZA CIUDADANA A. AVANCES RECIENTES EN LA DISMINUCIÓN DE LA DESIGUALDAD DISTRIBUTIVA Uno de los grandes desafíos que continúa enfrentando América Latina es la reducción de los elevados niveles de desigualdad en la distribución del ingreso prevalecientes en la región. En la mayoría de los países se observa que un conjunto reducido de la población acumula una gran proporción de todos los ingresos generados, mientras que los más pobres sólo alcanzan a recibir una escasa porción. El promedio simple de los valores de los 18 países de los que se cuenta con información relativamente reciente indica que el 10% más rico de la población recibe el 32% de los ingresos totales, mientras que el 40% más pobre recibe el 15%. Se observan niveles relativamente altos de concentración en el Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, el Paraguay y la República Dominicana, países en que esos porcentajes se acercan al 40% de los ingresos para los más ricos y entre el 11% y el 15% para los más pobres. En Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica y Panamá la apropiación por parte de los más pobres resulta similar, pero es algo menor el porcentaje que le corresponde al decil superior. Por su parte, en la Argentina, el Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua y el Perú se registran valores mayores en el extremo inferior de la distribución (un 16% o un 17%) y algo menores entre el 10% más rico (en torno al 30%). En el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de) se da la menor concentración, ya que las proporciones son del orden del 20% al 23% en ambos extremos. Gráfico 4 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PARTICIPACIÓN EN EL INGRESO POR GRUPOS DE DECILES, ALREDEDOR DE 2011 a (En porcentajes) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

Deciles 1 a 4

Deciles 5 a 7

Deciles 8 y 9

América Latina c

Uruguay

Venezuela (Rep. Bol. de)

Rep. Dominicana

Perú

Panamá

Paraguay

México

Nicaragua

Honduras

Guatemala

Ecuador

El Salvador

Costa Rica

Chile

Colombia

Brasil

Argentina b Bolivia (Est. Plur. de)

0

Decil 10

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Los datos corresponden al año 2011, excepto en los casos de Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009), El Salvador (2010), Guatemala (2006), Honduras (2010), México (2010) y Nicaragua (2009). b Áreas urbanas. c Promedio simple.

21

La persistencia de altos grados de desigualdad en el ingreso no debería obscurecer el hecho de que en los últimos años se hayan logrado avances en este campo. El balance con respecto a inicios de la década de 2000 muestra una clara tendencia a la reducción de la concentración del ingreso, una dinámica que ha distinguido al proceso de desarrollo de América Latina en el último decenio y que implica un cambio en la tendencia imperante durante al menos los dos decenios anteriores. En efecto, al comparar los resultados recientes con los registrados en torno al año 2002 se constatan mejoras distributivas en la mayoría de países de la región. De 17 países considerados, el índice de Gini se redujo a un ritmo de al menos un 1% anual en nueve. Entre los países que registraron los descensos más significativos se encuentran la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Nicaragua y Venezuela (República Bolivariana de), todos ellos con tasas anuales de reducción del Gini superiores al 2%. Este proceso no se vio particularmente afectado por la crisis económica que se inició en 2008. En el último año, la desigualdad disminuyó en forma moderada, aunque estadísticamente significativa, en la Argentina, el Brasil, Colombia, el Ecuador y el Uruguay, mientras que en los demás países, incluidos aquellos donde el índice de Gini es algo más alto que el observado en 2010, los nuevos resultados no son estadísticamente distintos a los del año precedente.

Gráfico 5 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE GINI, 2002-2011 Y 2010-2011 A. 2002-2011 a

B. 2010-2011 b

0,65

0,65

RD

BR RD

PY CO

0,55

BR

PY

HN 0,55

PA

PA

CO

CL

BO AR

MX

CR

2011

2011

CR

CL AR

NI

PE

0,45

0,45

SV

PE

EC

EC UY

UY

VE VE

0,35

0,35 0,35

0,45

0,55 2002

0,65

0,35

0,45

0,55

0,65

2010

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Datos referidos a áreas urbanas en la Argentina, el Ecuador y el Uruguay. Los datos relativos a 2002 corresponden a ese año excepto en el Brasil, El Salvador, Nicaragua, el Paraguay y el Perú (2001), la Argentina (2004) y Chile (2000). Los datos referidos a 2011 corresponden a dicho año excepto en Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica y Nicaragua (2009), El Salvador, Honduras y México (2010) y Guatemala (2006). b Datos relativos a áreas urbanas en la Argentina. Los datos de 2010 hacen referencia a valores de 2009 en el Brasil y Chile.

Los ingresos del trabajo remunerado constituyen la fuente más importante de ingresos de los hogares y representan en promedio las tres cuartas partes de estos. Asimismo, la mayor parte de la desigualdad del ingreso está determinada por la de la distribución de los ingresos laborales. A nivel regional, el promedio simple del índice de Gini de los ingresos laborales de los ocupados es similar al del ingreso per cápita, aunque se observan situaciones diversas según el país en la relación entre los grados de concentración de ambas variables.

22

Los cambios en la distribución del ingreso de los ocupados ejercieron una importante influencia en la dinámica de la concentración del ingreso total per cápita, lo que se deduce del hecho de que las variaciones en los indicadores de desigualdad de ambos tipos de ingreso han sido muy parecidas en todos los países considerados. Al diferenciar para los ingresos laborales entre los sueldos y salarios de los empleados dependientes y las remuneraciones de los trabajadores independientes se observa que en la mayoría de los casos las disminuciones de los primeros han sido mayores o que los aumentos resultaron menores (véase el gráfico 6). Gráfico 6 AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE GINI DEL INGRESO PER CÁPITA Y LOS INGRESOS LABORALES POR OCUPADO, 2008-2011 a (En porcentajes) 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8

Paraguay

Costa Rica

Panamá

Rep. Dominicana

Honduras

El Salvador

Brasil

Colombia

Bolivia (Est. Plur. de)

Perú

Chile

Nicaragua

Argentina b

Uruguay

Venezuela (Rep. Bol. de)

México

Ecuador

-10

Ganancias de los independientes Ingreso per cápita Sueldos y salarios Ingresos laborales

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Los datos referidos a 2008 corresponden a ese año, excepto en los casos de la Argentina (2006), Bolivia (Estado Plurinacional de) (2007), Chile (2009), El Salvador (2004), Honduras (2007) y Nicaragua (2005). Los datos referidos al año más reciente corresponden a 2011 excepto en Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica y Nicaragua (2009), El Salvador, Honduras y México (2010) y Guatemala (2006). b Áreas urbanas.

Finalmente, se examinan las características de los ocupados a lo largo de la distribución del ingreso, agrupándolos en quintiles según sus ingresos laborales (véase el gráfico 7). Se aprecia una correlación positiva entre la edad media de los ocupados y su nivel de ingreso, al igual que entre los ingresos y el nivel de educación. El análisis de los atributos de los puestos de trabajo muestra que los asalariados y los empleadores van ganando peso relativo a medida que aumenta el ingreso laboral, mientras que va disminuyendo el de los trabajadores por cuenta propia, el servicio doméstico y los trabajadores familiares no remunerados. Esta relación se encuentra vinculada a la elevada heterogeneidad productiva de la región, rasgo con el que también se asocia la mayor prevalencia en los quintiles de menores ingresos de los ocupados en establecimientos pequeños (con menos de cinco personas), cuya proporción disminuye a medida que se pasa a los quintiles de mayores ingresos. Finalmente, el examen de la estructura de los quintiles por ocupación indica la persistente reducción del porcentaje de ocupados no calificados y de los que desempeñan tareas agrícolas a medida que se transita de los quintiles de menores a mayores ingresos. Lo contrario ocurre con la proporción de los altos directivos públicos o privados, de quienes realizan actividades profesionales y de los técnicos, así como de los empleados de oficinas. La participación de los oficiales y operarios se mantiene en los cuatro primeros quintiles y se reduce en el de mayor ingreso.

23

Gráfico 7 AMÉRICA LATINA: PERFIL DE LOS OCUPADOS POR QUINTILES DE INGRESO LABORAL, AÑO MÁS RECIENTE a (En porcentajes) A. Sexo

B. Edad

C. Nivel educativo

100

100

100

80

80

80

60

60

60

40

40

40

20

20

20

0

0 I

II

III

Hombres

IV

0

V

I

Mujeres

II

15 a 24 años 45 a 54 años

D. Categoría ocupacional

III

IV

25 a 34 años 55 a 64 años

V

I

35 a 44 años 65 años y más

100

100

80

80

80

60

60

60

40

40

40

20

20

20

II

III

Patrón Servicio doméstico No remunerado

IV

IV

V

Secundaria incompleta Superior completa

0

0 I

III

F. Tamaño del establecimiento

E. Calificación

100

0

II

Primaria incompleta Superior incompleta

V

I

II

Empleado Cuenta propia

III

IV

V

Profesionales y técnicos No profesionales ni técnicos

I

II

III

IV

V

Establecimientos de hasta 5 personas Establecimientos de más de 5 personas

G. Rama 100

80

60

40

20

0 I

II

III

Manufactura Transporte Construcción Administración pública Electricidad, gas y agua

IV

V

Minería Agricultura Intermediación financiera Comercio

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Los datos referidos al año más reciente corresponden a 2011, excepto en los casos de Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica y Nicaragua (2009), El Salvador, Honduras y México (2010) y Guatemala (2006).

24

B. DESCONFIANZA CIUDADANA: EVOLUCIÓN RECIENTE Y FACTORES ASOCIADOS

A pesar de los avances logrados recientemente, los países de América Latina todavía adolecen de altos niveles de desigualdad, acompañados de una profunda desconfianza en las instituciones (poder legislativo, poder judicial y partidos políticos) y de acusadas percepciones de injusticia. Estos persistentes sentimientos de malestar ciudadano con las instituciones aludidas constituyen tanto un obstáculo como un desafío para el sentido general de pertenencia y la construcción de pactos sociales orientados por el valor de la igualdad. Las percepciones de los latinoamericanos sobre la justicia distributiva en sus países continúan siendo muy negativas. En 2011, el 79% de la población regional opinaba que la distribución del ingreso en su país era muy injusta o injusta. Los principales cambios tuvieron lugar entre 1997 y 2002 y principalmente entre 2002 y 2007, y siguieron la dirección del ciclo económico. Entre 1997 y 2002 las percepciones empeoraron, mientras que entre 2002 y 2007 mejoraron. A partir de 2007 no hubo grandes cambios en los promedios regionales. La desconfianza en las instituciones políticas y del Estado aumentó entre 1997 y 2003, se redujo significativamente entre 2003 y 2004 y presentó una disminución menos pronunciada entre 2004 y 2006. Esta tendencia se detuvo en 2007 y 2008, para dar lugar a una nueva baja entre 2008 y 2009 y un aumento leve entre 2009 y 2011. En 2011, seis de cada diez latinoamericanos confiaban poco o nada en las instituciones políticas y del Estado, lo cual es un valor muy alto. La percepción de injusticia distributiva y la desconfianza en el poder legislativo, el poder judicial y los partidos políticos se asociaron a lo largo del período 1997-2011. Algunos países presentaron sistemáticamente menos desconfianza y percepciones de injusticia más bajas (Costa Rica, el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de)), otros registraron valores intermedios (Colombia y México) y también hubo países (la Argentina, Guatemala y el Perú) que manifestaron en todo el período analizado niveles muy altos de percepción de injusticia en la distribución del ingreso y de desconfianza en las instituciones (véase el gráfico 8). Entre 1997 y 2010, tanto la percepción de injusticia distributiva como la desconfianza en las instituciones aludidas se asociaron con el coeficiente de Gini. En los países y años en que se verificó una mayor desigualdad objetiva en la distribución del ingreso se apreció una mayor percepción de injusticia distributiva y una más alta desconfianza en las instituciones (véase el gráfico 9). En suma, pese a algunas tendencias positivas observadas en los períodos 2002/2003 y 2006/2007, la desconfianza en las instituciones consideradas y las percepciones de injusticia exhibían en 2011 valores todavía muy altos. Aun más, la fuerte correlación entre la desconfianza en estas instituciones y las percepciones de injusticia distributiva a lo largo del período 1997-2011 sugiere la persistencia de un profundo malestar ciudadano con el modo en que funcionan las instituciones y se distribuyen los bienes económicos, sociales y políticos en los países. A su vez, la asociación entre la desigualdad medida objetivamente y el malestar con dichas instituciones también indica el carácter conflictivo que en las sociedades latinoamericanas tienen, o pueden tener, los altos niveles de concentración de la riqueza y de diferenciación social prevalecientes.

25

Gráfico 8 AMÉRICA DEL SUR (10 PAÍSES), CENTROAMÉRICA (7 PAÍSES) Y MÉXICO: PERCEPCIÓN DE QUE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO ES INJUSTA Y DESCONFIANZA EN EL PODER LEGISLATIVO, EL PODER JUDICIAL Y LOS PARTIDOS POLÍTICOS, POR GRUPOS DE PAÍSES a b c, 1997-2011 (En porcentajes) A. América del Sur (10 países)

B. Centroamérica y México (8 países)

100

100

Arg

80

Uru Uru

70

Uru

Uru 60

90

Distribución injusta

Uru Distribución injusta

Arg Arg Chi Par Col Bra Par Chi Arg Per Chi Arg Bol Chi Per Ecu Chi Par Col Ecu Bra Bra Bol Chi Per Per Col Bra Per Per Arg ColVen Par Bra Col Par Col Bol Bra Par Ecu Ven Bol Ecu Bol Ven Ven Ecu Bol Uru

90

Ven

80 Hon Cri

70

Sal

60

Pan Mex Dom Dom Hon Mex Mex Gua Gua Gua Mex Sal Hon Sal Pan Sal Nic Hon Hon Pan Nic Hon Gua CriDom Mex Cri Cri Sal Nic Nic Mex Sal Cri Dom Pan Cri Nic Pan Pan Gua Nic

Gua

Ecu 50

50 Ven

40

40 20

30

40

50

60

70

80

90

100

30

40

50

Desconfianza en las instituciones

60 70 Desconfianza en las instituciones

80

90

100

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de datos de Latinobarómetro 1997, 2002, 2007, 2009, 2010 y 2011. a Se considera la suma de los porcentajes de personas que respondieron que la distribución del ingreso en el país era muy injusta o injusta. b Se incluye la confianza en el poder legislativo (Congreso), el poder judicial y los partidos políticos. Para cada institución, se solicitó a las personas que las evaluaran en una escala ordinal, con los siguientes valores: 1) mucha, 2) alguna, 3) poca y 4) ninguna. Las respuestas de las personas a las tres preguntas se promediaron y recodificaron. Se consideraron como manifestación de poca o ninguna confianza las respuestas con valores comprendidos entre 3 y 4. c Se incluyen datos de varios años para cada país, por lo que cada punto corresponde a un país y año determinado.

Gráfico 9 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PERCEPCIÓN DE QUE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO ES INJUSTA Y DESCONFIANZA EN EL PODER LEGISLATIVO, EL PODER JUDICIAL Y LOS PARTIDOS POLÍTICOS, SEGÚN EL COEFICIENTE DE GINI a b c, 1997-2010 (En porcentajes) A. Percepción de distribución injusta 100

100 90 Desconfianza ciudadana en las instituciones políticas y del Estado

Percepción de distribución injusta

90

80

70

60

50

40

80 70 60 50 40 30 20

30 0,35

B. Desconfianza ciudadana en las instituciones políticas y del Estado

0,4

0,45

0,5 Coeficiente de Gini

0,55

0,6

0,65

50

60

70

80

90

100

Percepción de distribución injusta

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de datos de Latinobarómetro, 1997, 2002, 2007, 2009 y 2010 y la base de datos CEPALSTAT [en línea] http://websie.eclac.cl/infest/ ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas. a Se considera la suma de los porcentajes de personas que respondieron que la distribución del ingreso en el país era muy injusta o injusta. b Se incluye la confianza en el poder legislativo (Congreso), el poder judicial y los partidos políticos. Para cada institución, se solicitó a las personas que las evaluaran en la siguiente escala: 1) mucha, 2) alguna, 3) poca y 4) ninguna. Las respuestas se promediaron. Se consideraron como manifestación de poca o ninguna confianza los promedios comprendidos entre 3 y 4. c Se incluyen datos de varios años para cada país, por lo que cada punto corresponde a un país y año determinado.

27

PARTE II ALGUNOS ASPECTOS DEL CUIDADO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EMPLEO REMUNERADO, GASTO DE LOS HOGARES Y PERSONAS CON DISCAPACIDAD

29

INTRODUCCIÓN

El cuidado: concepto, relevancia, desafíos El cuidado facilita tanto la subsistencia como el bienestar y el desarrollo. Abarca la indispensable provisión cotidiana de bienestar físico, afectivo y emocional a lo largo de todo el ciclo vital de las personas. Comprende la estimulación de los fundamentos cognitivos en la infancia y la búsqueda —en la medida de lo posible— de la conservación de las capacidades y la autodeterminación en el caso de las personas frágiles de edad avanzada y de las personas con discapacidades. La manutención requiere generar y gestionar bienes, recursos, servicios y actividades que hagan viable la alimentación, así como velar por la salud e higiene personal y experimentar procesos de desarrollo y de aprendizaje cognitivos y sociales. En el seno de las familias estas tareas involucran simultaneidad de papeles y responsabilidades, espacios y ciclos que no son fácilmente traducibles en estimaciones de tiempo, intensidad o esfuerzo6. Pueden realizarse de manera no remunerada, por familiares, delegarse con remuneración a través de relaciones laborales formales e informales, delegarse de forma no remunerada en personas ajenas a la familia o brindarse formalmente por medio de instituciones. En América Latina el cuidado se brinda eminentemente de forma no remunerada en el seno de las familias y, dentro de ellas, principalmente por las mujeres. Lejos de reconocerse su crucial importancia como base de la reproducción social, este trabajo generalmente es poco reconocido y valorizado, y las actividades relacionadas no figuran en las estadísticas ni en las cuentas nacionales. De allí que poner sobre el tapete la economía del cuidado y visibilizar la enorme contribución que el trabajo no remunerado de cuidados hace a la sociedad lleva a replantear los alcances del trabajo humano. Resulta, pues, fundamental visibilizar el cuidado en la lógica económica, debido a que es un trabajo crucial para la reproducción de la fuerza de trabajo y a que su organización social y distribución apuntan hacia profundas desigualdades de género. Por lo tanto, se debe incorporar en el análisis económico (el cuidado como la “sombra del trabajo”), entender su relación con la opresión de género y revalorizar como una actividad significativa y como una responsabilidad ciudadana. El cuidado para criar y educar y el requerido para la reproducción de la fuerza de trabajo son dimensiones entrelazadas. A las necesidades de cuidado de los niños —que representan actualmente el 27,7% de la población latinoamericana— se suman crecientemente las de personas adultas mayores frágiles (es decir, con altos grados de dependencia). Si cabe definir un corte de edad, no hay duda de que a partir de los 80 años la incidencia de la fragilidad es alta, la independencia es inestable y existe riesgo de pérdida funcional. Las personas de este grupo de edad suelen requerir hospitalizaciones, sufren caídas frecuentes, usan medicación y padecen enfermedades crónicas que tienden a la incapacidad. En la región este segmento representa el 15% del grupo de adultos de 60 años y más y, con una tasa de crecimiento cercana al 4%, se duplicará para 2070; al final del siglo el 36,6% de la población adulta mayor tendrá una edad muy avanzada (80 años o más). Por otra parte, se estima que las personas con discapacidad representan en torno al 12% de la población de América Latina y el Caribe (véase el capítulo V). 6

Véase María-Ángeles Durán, “El trabajo no remunerado y las familias”, Consulta técnica sobre contabilización de la producción no remunerada de servicios de salud en el hogar, Washington, D.C., Organización Panamericana de la Salud (OPS), diciembre de 2003 y, El trabajo no remunerado en la economía global, Madrid, Fundación BBVA, 2010; Ana Sojo, “De la evanescencia a la mira. El cuidado como eje de políticas y de actores en América Latina”, serie Seminarios y conferencias, Nº 67 (LC/L.3393), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2011.

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Las tensiones concomitantes con las transformaciones del modelo social de distribución de las responsabilidades del cuidado se han analizado desde diversos ángulos. Por ejemplo, con la “crisis del cuidado” se plantea un momento histórico en que simultáneamente se reorganiza el trabajo salarial remunerado y el doméstico no remunerado, mientras que persiste una rígida división sexual del trabajo en los hogares y la segmentación de género en el mercado laboral, con asincronías que indican el agotamiento de los equilibrios tradicionales en que se sustentaba el cuidado. La perspectiva de derechos en esta materia implica una crítica al asistencialismo en relación con la capacidad de agencia de las mujeres, así como con la autonomía de las personas que son sujetos de cuidados y los cuidadores. Pero pone también sobre el tapete la necesidad de desafiar la dicotomía actividad/pasividad entre el proveedor y el destinatario del cuidado, respectivamente. Al definir los objetivos y estrategias de acción del cuidado en una perspectiva de derechos, resulta también pertinente considerar cuatro elementos respecto de los sujetos del cuidado que se encuentran en tensión: la autonomía, la dependencia, la fragilidad y la fragilización. La autonomía está asociada a la capacidad de desempeñar con la menor ayuda posible las funciones relacionadas con la vida diaria, y puede vincularse con la noción de independencia. Conlleva tanto una dimensión pública —que tiene que ver con la participación activa en la organización de la sociedad— como una personal, expresada en la posibilidad de formular y realizar los propios planes de vida y de tomar decisiones conforme a preferencias propias. En ambos casos, la autodeterminación y la libertad para decidir por sí mismo están en la base de su ejercicio, aun cuando se necesite de la ayuda y apoyo de los demás para lograrla. La dependencia se entiende como la restricción del ejercicio de la autonomía por una limitación física o mental, que en la práctica reduce las posibilidades de tomar decisiones y de realizar acciones libremente. Por su parte, la fragilidad es un estado precursor de la dependencia, que surge de la acumulación de déficits. Con la edad, por ejemplo, la morbilidad creciente y la interrelación con el entorno confieren vulnerabilidad, por el riesgo de exposición a eventos adversos de salud a corto y mediano plazo. La “fragilización” es el proceso conducente a un estado de fragilidad que deriva del entorno y de los obstáculos sociales, no del funcionamiento de las personas, y que acontece porque las sociedades marginan a quienes tienen determinadas limitaciones funcionales y les impiden realizar sus capacidades. Tal es el carácter de los obstáculos que deben enfrentar las personas con discapacidad. La tensión entre los cuatro elementos (la autonomía, la dependencia, la fragilidad y la fragilización) ayuda a diferenciar el carácter del cuidado que requieren los niños, las personas mayores frágiles, las personas con discapacidades y las personas con dependencia por razones de salud7. En términos de los binomios que se presentan, los niños, las personas mayores en sus diferentes franjas etarias y las personas con dependencia por razones de salud y con discapacidades se sitúan en diferentes cuadrantes (véase el diagrama 1). Obviamente, la realidad excede a un esquema conceptual que, sin embargo, es útil para diferenciar los componentes del cuidado de acuerdo a las características del sujeto y evidencia que los objetivos son diferentes en cada caso, al igual que las estrategias que deben ponerse en práctica. Como se advierte, el cuidado de los niños se ubica en el eje dependencia-autonomía para subrayar su carácter transitorio, determinado por su corta edad. Las personas de muy avanzada edad (80 años y más) y las de cualquier edad con dependencia seria por razones de salud o discapacidad se ubican en el cuadrante fragilidad-autonomía. Su cuidado debe concentrarse en brindarles los apoyos específicos y técnicos que permitan gestionar lo mejor posible su dependencia y ofrecer las compensaciones necesarias para suplir las limitaciones que sufren o a las que pueden estar expuestas. Por último, el cuadrante fragilización-autonomía 7

Véase una estimación de la población con dependencia por razones de salud en S. Huenchuan, “La protección de la salud en el marco de la dinámica demográfica y los derechos”, serie Población y desarrollo, Nº 100 (LC/L.3308-P), Santiago de Chile, CEPAL, marzo de 2011.

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apunta a la calidad del cuidado y al orden de lo preventivo; entre los requerimientos destacan modificaciones del entorno físico, del medio social y de la dotación de servicios para una sociedad que envejece y que encara los obstáculos de las personas con discapacidades. La calidad del cuidado y de la prevención es fundamental para acotar el tránsito de situaciones de fragilización hacia la fragilidad y para que la fragilidad no se convierta en antesala de la dependencia. La autonomía debe verse como un objetivo dinámico, cuyo logro se tiene que buscar y reconstruir de manera constante, y no debe ser malentendida como autosuficiencia, sino percibirse a la luz del respeto en las relaciones del cuidado. Diagrama 1 SUJETOS Y OBJETIVOS DEL CUIDADO: TENSIONES ENTRE SUS ELEMENTOS Autonomía

- Personas mayores

- Personas de 80 años y más

sin fragilidad

- Personas con dependencia por razones de salud

Fragilización

Niños

Fragilidad

Dependencia

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) - División de Población de la CEPAL.

El cuidado como marco de las políticas y de los objetivos y énfasis de estas permite potenciar y articular desde otra óptica la agenda de los derechos sociales, especialmente en lo relativo al acceso universal a determinados servicios con ciertos estándares de calidad, ya que resalta el significado de esta y la regulación y reglamentación de los servicios. En ese sentido, el avance de los derechos de la mujer, de la niñez, de las personas con discapacidades y de la persona adulta mayor se ven a la luz del desarrollo del cuidado y del nivel cualitativo de los servicios relacionados. En los capítulos siguientes se procura avanzar en diagnósticos y políticas relativas a distintas dimensiones del cuidado. En el capítulo III se caracteriza el empleo remunerado consagrado a actividades de cuidado en los países de América Latina. Este análisis constituye un avance significativo en la comprensión del fenómeno, pues hasta ahora los estudios se concentraban más bien en el trabajo no remunerado en actividades de cuidado. En el capítulo IV se presenta una visión actualizada del gasto social y su dinámica en América Latina y se presta atención al gasto privado de los hogares en servicios de cuidado. También en este caso se trata de un tipo de información inédita, con algunas limitaciones propias de las fuentes pero que a la vez permite detectar tendencias interesantes de distintos grupos sociales. En el capítulo V se presenta una visión panorámica de la situación de las personas con discapacidades en América Latina y el Caribe a partir de datos de los procesamientos censales más recientes y de otras fuentes, y se caracterizan los diversos arreglos de cuidado y las necesidades de servicios de cuidado para estas personas. Finalmente, en el capítulo VI se plantean desafíos en materia de políticas de cuidado como parte medular de los sistemas de protección social de la región.

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Capítulo III

EL EMPLEO REMUNERADO EN EL SECTOR DEL CUIDADO

Para entender cómo se construyen y valoran el cuidado y la economía del cuidado en las sociedades modernas se requiere considerar tanto el cuidado no remunerado como el remunerado. En la región se ha avanzado sustantivamente en el conocimiento acerca del trabajo no remunerado8; por su parte, el trabajo de cuidado remunerado no ha recibido la debida atención y, en términos generales, no se ha profundizado en ciertos aspectos de los mercados laborales, pese a que, más allá de las dificultades metodológicas, se dispone de información estadística para su estudio. En las páginas siguientes se procura saldar esas deudas de la investigación regional, alertando respecto de la situación de un sector clave del mercado laboral, cuyas condiciones, vistas a la luz del panorama global del empleo, ponen en evidencia el lugar limitado que ocupa el cuidado en las políticas públicas, lo que incide sensiblemente en la calidad de los servicios.

A. EL DEBATE CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO

A nivel internacional, existe un conjunto amplio de investigaciones en las que se analiza el empleo remunerado en el sector del cuidado. Estas han ido acompañando los avances de la reflexión sobre el reconocimiento del trabajo no remunerado en la economía y la conciliación entre el trabajo productivo y el reproductivo. Un desafío fundamental que se ha enfrentado en la elaboración de estos estudios fue el de definir los criterios para identificar a los trabajadores remunerados en el sector del cuidado. La revisión de la literatura indica la ausencia de una definición única y la existencia de enfoques muy variados para establecer qué empleos remunerados deben incluirse dentro de este sector. El análisis realizado para América Latina se basa en uno de estos enfoques, que define el empleo remunerado en cuidados como aquel que provee un servicio a personas dependientes (niños, enfermos, adultos mayores, discapacitados) e incluye el trabajo reproductivo relacional y el no relacional. La traslación de estos criterios a las encuestas de hogares en América Latina permitió identificar como trabajadores del cuidado a quienes, dentro de las ramas de actividad de la salud, la educación y los servicios sociales y en los hogares, detentan las siguientes ocupaciones: maestros y asistentes de educación preescolar, maestros y profesores de educación especial, niñeras, enfermeros profesionales y titulados, y auxiliares o ayudantes de enfermería (tanto en domicilio como en instituciones), otros trabajadores del cuidado y la atención de personas, acompañantes y trabajadores del servicio doméstico. En contraste, la delimitación no considera como parte de los trabajadores del cuidado a los profesores de educación primaria, media y superior, los médicos y otros profesionales de la salud, dado que los servicios que proveen no se inscriben dentro de la noción de cuidado9.

8 9

Véase CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2009. Al respecto, véase la introducción a la parte II de esta edición del Panorama Social de América Latina.

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B. EL EMPLEO REMUNERADO DE CUIDADOS

El empleo remunerado en el sector del cuidado representa en la actualidad el 6,7% del empleo. Sin embargo, este promedio esconde un panorama algo heterogéneo. En países como el Uruguay, el Brasil y Chile, por ejemplo, el empleo remunerado en este sector supera el 8% del total de los ocupados (9,2%, 8,5% y 8,3%, respectivamente en 2010). En el otro extremo, en 6 de los 14 países analizados (Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua y Perú) el valor está por debajo del 5% del total de los ocupados. Un aspecto a resaltar es la importancia del servicio doméstico dentro del total del empleo remunerado en el sector del cuidado. En promedio, el 5% de los ocupados del sector pertenecen al servicio doméstico y el 1,7% corresponde al resto de las ocupaciones del cuidado (véase el gráfico 10). Esta composición es determinante en la caracterización de este conjunto de trabajadores.

Gráfico 10 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): OCUPADOS QUE TRABAJAN EN EL SECTOR DEL CUIDADO, POR SUBSECTOR, ALREDEDOR DE 2010 a (En porcentajes) 20 18 16 14 12

6,4

5,2

5,1

6,7

7,5 6,4

5,9

3,1

2,6

4,8 4,8 4,5 4,4 4,1 1,0 1,0 0,9 1,2 1,2

3,2

3,3

3,7

3,7

3,6

3,2

2,9

2,1

Honduras

5,8

7,7 0,8

Perú

2

2,7

Ecuador

4

7,8

3,1

México

6

8,3

El Salvador

8,5 2,0

Nicaragua

3,4

Panamá

9,2

8

Bolivia (Est. Plur. de)

10

2,6 6,8 4,8

1,7 3,7 1,7

5,0

Servicio doméstico

América Latina b

Rep. Dominicana

Paraguay

Costa Rica

Chile

Brasil

Uruguay

0

Resto de cuidadores

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a No se incluyen datos de la Argentina, Colombia, Guatemala y Venezuela (República Bolivariana de). Los datos de Nicaragua corresponden a 2005, los de Bolivia (Estado Plurinacional de) a 2007 y los del Brasil y Chile a 2009. Los datos del Ecuador y el Uruguay corresponden a las áreas urbanas. b Promedio ponderado.

Entre 2000 y 2010, la proporción de ocupados en el sector del cuidado se ha mantenido relativamente estable: en el año 2000 representaban el 6,2% del total de ocupados y el aumento de la importancia del sector a lo largo de la década fue muy pequeño. Tampoco se observan grandes cambios en la evolución del peso del servicio doméstico y del resto de los cuidadores. Es importante señalar que el conjunto de trabajadores vinculados al cuidado es un conglomerado altamente heterogéneo, compuesto por subgrupos bastante diferentes entre sí. Una primera distinción muestra que en América Latina tres cuartas partes (74,5%) de los trabajadores que se dedican a actividades de cuidados

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pertenecen al servicio doméstico de los hogares, mientras que la cuarta parte restante (25,5%) se desempeña en otras áreas (véase el gráfico 11). Otra aproximación es la que clasifica a los ocupados según trabajen en servicios educativos, de salud o en servicios a los hogares u otros servicios comunitarios. Casi ocho de cada diez (79,8%) trabajadores del sector del cuidado pertenecen a esta última categoría. Del restante 20%, un 11,5% trabaja en servicios de salud y un 8,7% en servicios educativos (véase el gráfico 12). Finalmente, tanto con uno como con otro criterio, esta distribución se ha mantenido estable en la última década.

Gráfico 11 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DE LOS OCUPADOS DEL SECTOR DEL CUIDADO SEGÚN TRABAJEN EN EL SERVICIO DOMÉSTICO O EN OTRAS ACTIVIDADES, ALREDEDOR DE 2010 a (En porcentajes) 100 90

25,3

25,5

74,7

74,5

80 70 60 50 40 30 20 10 0

2000

Servicio doméstico

2010

Resto de cuidadores

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a No se incluyen datos de la Argentina, Colombia, Guatemala y Venezuela (República Bolivariana de). Los datos de 2000 de Nicaragua corresponden a 1998; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Panamá y el Perú, a 1999; los de Honduras, la República Dominicana y el Uruguay, a 2002. Los datos de 2010 de Nicaragua corresponden a 2005; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), a 2007; los del Brasil y Chile, a 2009. Los datos del Ecuador y el Uruguay corresponden a las áreas urbanas.

En América Latina, el empleo en el sector del cuidado está altamente feminizado, lo que refleja que el sesgo de género, que pauta la distribución del trabajo no remunerado en materia de cuidados, traspasa la frontera de los hogares y naturaliza la sobrerrepresentación femenina en estos empleos. En efecto, casi un 71% de los trabajadores del cuidado son mujeres empleadas en el servicio doméstico, al que se suma un 23% de mujeres que trabajan en otras ocupaciones vinculadas con el cuidado (servicios educativos y de salud, casi a partes iguales). El restante 6% corresponde a hombres que trabajan en el servicio doméstico (3,7%) y en otras ocupaciones del ámbito del cuidado (véanse los gráficos 13 y 14). La configuración anterior conduce a que el sector del cuidado considerado globalmente tenga una importancia especial como fuente de empleo para las mujeres y sea casi inexistente para los hombres. En efecto, el 15,3% de las ocupadas de la región trabajan en este sector, con un peso muy considerable (11,6%) del servicio doméstico, mientras que estas ocupaciones concentran menos del 1% del total de hombres ocupados.

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Gráfico 12 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DE LOS OCUPADOS DEL SECTOR DEL CUIDADO SEGÚN SUBSECTOR, ALREDEDOR DE 2010 a (En porcentajes) 100 90 80 70 60

80,1

79,8

12,4

11,5

50 40 30 20 10 0

7,5

8,7

2000

2010

Servicios educativos

Servicios de salud

Servicios comunitarios y en los hogares

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a No se incluyen datos de la Argentina, Colombia, Guatemala y Venezuela (República Bolivariana de). Los datos de 2000 de Nicaragua corresponden a 1998; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Panamá y el Perú, a 1999; los de Honduras, la República Dominicana y el Uruguay, a 2002. Los datos de 2010 de Nicaragua corresponden a 2005; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), a 2007; los del Brasil y Chile, a 2009. Los datos del Ecuador y el Uruguay corresponden a las áreas urbanas.

Gráfico 13 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DE LOS OCUPADOS DEL SECTOR DEL CUIDADO EN EL SERVICIO DOMÉSTICO Y OTRAS ACTIVIDADES, POR SEXO, ALREDEDOR DE 2010 a (En porcentajes) 3,7

2,4

23,1

70,8

Mujeres - Servicio doméstico Hombres - Servicio doméstico

Mujeres - Resto de cuidadores Hombres - Resto de cuidadores

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a No se incluyen datos de la Argentina, Colombia, Guatemala y Venezuela (República Bolivariana de). Los datos de Nicaragua corresponden a 2005; los de Bolivia (Estado Plurinacional de) a 2007; los del Brasil y Chile a 2009. Los datos del Ecuador y el Uruguay corresponden a las áreas urbanas.

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Gráfico 14 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DE LOS OCUPADOS DEL SECTOR DEL CUIDADO, SEGÚN SEXO Y SUBSECTOR, ALREDEDOR DE 2010 a (En porcentajes) 1,6 0,6

3,9

8,1 9,9

75,9

Mujeres - Servicios educativos Mujeres - Servicios de salud

Hombres - Servicios educativos

Mujeres - Servicios comunitarios y en los hogares

Hombres - Servicios comunitarios y en los hogares

Hombres - Servicios de salud

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a No se incluyen datos de la Argentina, Colombia, Guatemala y Venezuela (República Bolivariana de). Los datos de Nicaragua corresponden a 2005; los de Bolivia (Estado Plurinacional de) a 2007; los del Brasil y Chile a 2009. Los datos del Ecuador y el Uruguay corresponden a las áreas urbanas.

Pero hay otras características que describen el perfil singular de los trabajadores del cuidado y, entre estos, las diferencias entre el servicio doméstico y el resto de los ocupados del sector. En comparación con el resto de los ocupados, entre los trabajadores del cuidado hay una menor presencia de jóvenes de 15 a 24 años, pero también una menor proporción de adultos mayores. Además, son menos educados en promedio que los trabajadores de otros sectores, aunque se detectan importantes diferencias en este conjunto, ya que las trabajadoras del servicio doméstico presentan una escolaridad considerablemente inferior a la de los trabajadores del cuidado en educación y salud. Por otra parte, entre los trabajadores del cuidado hay menor presencia de jefes de hogar que entre el resto de los ocupados. Sin embargo, entre los primeros la proporción ha ido aumentando (de un 22,5% en 2000 a un 32,8% en 2010) mientras que en el resto descendió levemente (de un 49,3% en 2000 a un 47,6% en 2010). Con respecto a la jefatura de hogar exclusivamente entre las distintas categorías de mujeres ocupadas, se confirman estas mismas tendencias pero surgen algunos matices. El porcentaje de jefas de hogar es mayor entre las trabajadoras del sector del cuidado que entre el resto de las ocupadas y poco menos de un tercio de las trabajadoras del servicio doméstico (31,7%) son jefas de hogar, una proporción que en el resto de las cuidadoras alcanza el 27,9%. Finalmente, entre las trabajadoras del cuidado —muy especialmente entre aquellas que se desempeñan en el servicio doméstico— el porcentaje de jefas de hogar ha sufrido un incremento acentuado, que supera con creces al registrado en el resto de las ocupadas. En definitiva, la proporción de ocupados en el sector del cuidado que tienen responsabilidades familiares es considerable y está en crecimiento. Los trabajadores del cuidado viven en hogares con un nivel de ingreso per cápita inferior, en promedio, que el resto de los ocupados. Teniendo en cuenta este patrón, no llama la atención que entre estos trabajadores se observe una mayor incidencia de pobreza que entre el resto de los ocupados (un 24,1% frente a un 20,2% en 2010). Sin embargo, una vez más, se observa una marcada heterogeneidad entre los ocupados en

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tareas de cuidado: entre aquellos que se desempeñan en el servicio doméstico, la incidencia de la pobreza alcanza el 29,1% (2010), mientras que entre el resto de los ocupados del sector desciende al 9,6%. En relación con la indigencia, se confirma un panorama similar. C. CONDICIONES LABORALES La inserción de los trabajadores del cuidado según su categoría ocupacional es diferenciada. Mientras que los trabajadores y las trabajadoras del servicio doméstico son en su gran mayoría asalariados privados, en el resto de los cuidadores tiene una importancia relativamente grande el sector público, que acoge a casi la mitad. A su vez, los trabajadores del sector del cuidado presentan niveles de desprotección social —es decir, falta de cobertura de la seguridad social—, algo superiores a los del resto de trabajadores (un 63,2% frente a un 56,9% en 2010). Esto obedece principalmente a los elevados niveles de desprotección del servicio doméstico: apenas un 23,7% de los trabajadores de esta área contribuían a la seguridad social en 2010. Los niveles de cobertura son considerablemente superiores entre los trabajadores de la educación y la salud, sectores en los que nuevamente influye la importancia del sector público (véase el gráfico 15). Gráfico 15 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): TRABAJADORES NO AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL, ALREDEDOR DE 2000 Y 2010 a (En porcentajes) 90

70 60

78,3

78,4

80

75,1

76,3

68,3 63,2 61,5

61,9

56,4

56,9

50 39,2

40 30

38,7

24,7 17,4

20

23,6 14,7

10

2000

Servicios comunitarios y en los hogares

Servicios de salud

Servicios educativos

Otros cuidadores

Servicio doméstico

Total de ocupados

Resto de ocupados

Trabajadores del sector del cuidado

0

2010

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Promedio ponderado. No se incluyen datos de la Argentina, Colombia, Guatemala y Venezuela (República Bolivariana de). Los datos de 2000 de Nicaragua corresponden a 1998; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Panamá y el Perú, a 1999; los de Honduras, la República Dominicana y el Uruguay, a 2002. Los datos de 2010 de Nicaragua corresponden a 2005; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), a 2007; los del Brasil y Chile, a 2009. Los datos del Ecuador y el Uruguay corresponden a las áreas urbanas.

La falta de cobertura de la seguridad social ha descendido en la última década tanto para los ocupados en el cuidado como para el resto de los ocupados. Sin embargo, esta mejora obedece casi exclusivamente a lo sucedido entre los trabajadores de la educación y la salud, ya que la variación correspondiente al servicio doméstico mantiene su tendencia, aunque es de menor magnitud.

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Otros tres elementos terminan de configurar el cuadro de las condiciones laborales de los ocupados del cuidado. En primer lugar, las horas de trabajo semanales de quienes se desempeñan en el sector del cuidado son inferiores a las del resto de los ocupados (36,6 frente a 42,3 en 2010), lo que resulta básicamente de las horas de trabajo del servicio doméstico y, especialmente, de los trabajadores de la educación, ya que los trabajadores del cuidado del sector salud trabajan un número de horas similar al del resto de las ocupaciones. En segundo lugar, el colectivo de trabajadores del cuidado presenta menores niveles de pluriempleo que el resto, lo que obedece al comportamiento de los trabajadores del servicio doméstico. Finalmente, existe una situación generalizada de penalización salarial para el servicio doméstico, mientras que para los trabajadores de la educación el patrón no es claro. Los trabajadores del cuidado en la salud, en tanto, tienden a percibir un salario más elevado con respecto a otros ocupados de similares características de otros sectores, lo que probablemente se vincule al peso del sector público. D. EL EMPLEO DOMÉSTICO: VULNERABILIDADES Y DISCRIMINACIÓN En el empleo doméstico confluye un perfil poblacional específico, déficits en activos básicos y mayor precariedad en las condiciones laborales. La evidencia presentada confirma lo que varias investigaciones ya han demostrado: el empleo doméstico está más feminizado que el resto de las ocupaciones del cuidado, presenta un nivel educativo inferior, está más afectado por la pobreza y la indigencia, y tiene mayor incidencia de población indígena que el resto de los trabajadores del sector. El empleo doméstico también es la categoría en la que se concentra la mayor proporción de jefas de hogar y de trabajadoras que viven en hogares con niños y adolescentes. A su vez, existe una fuerte asociación entre el empleo doméstico y los hogares monoparentales con jefatura femenina, lo que refleja un núcleo de desigualdad en el que se combinan la vulnerabilidad, la alta dependencia del ingreso con extensas jornadas laborales y serias dificultades para conciliar el trabajo remunerado con el no remunerado. Las pronunciadas diferencias socioeconómicas entre el empleo doméstico y el resto de los trabajadores del cuidado reflejan la existencia en la región de modelos duales de protección y regulación laboral. En esta dualidad, el empleo doméstico combina escasa regulación, bajos salarios, bajo acceso a la protección social, discriminación y condiciones laborales extremadamente precarias. Un elemento adicional que hace más compleja esta ecuación es que en muchos países de la región y del mundo se observa una concentración de mujeres migrantes en ocupaciones como el servicio doméstico y las actividades del cuidado. En relación con la migración interna, los resultados de los censos de la ronda de 2010 para algunos países sugieren que la participación de los migrantes internos en el empleo ya no sería tan significativa y estaría tendiendo a la convergencia con la población no migrante. En el caso de la migración internacional, la asociación entre los migrantes y el servicio doméstico es bastante más marcada y persistente. Uno de los rasgos que definen los flujos migratorios de mujeres entre los países de América Latina es su carácter laboral, y muchas migrantes identifican crecientemente una razón económica para su decisión de migrar y se enrolan en gran medida en el servicio doméstico en el país de destino, ya que ahí encuentran oportunidades reales de inserción económica. Se detecta una alta segregación laboral por género y también por país de origen. Cada vez es más común encontrar que migrantes provenientes de un mismo país desempeñan el mismo tipo de trabajo en los diversos destinos a los que se dirigen y, en el caso de las mujeres, el servicio doméstico es una de las ocupaciones preponderantes. Otra tendencia clara es que, en los principales países receptores, la mayoría de las mujeres migrantes trabajadoras del hogar son madres. Tal condición es relevante, primero, porque significa que estas mujeres son económicamente responsables de sus hijos y, segundo, porque es indicio palpable de la relatividad de la autonomía con que se resuelve la decisión migratoria de las mujeres que se desplazan solas, es decir, dejando a sus hijos en el país de origen.

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Capítulo IV

TENDENCIAS RECIENTES DEL GASTO SOCIAL Y DEL GASTO PRIVADO EN MATERIA DE CUIDADOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Hasta mediados de la década de 2000, la evolución del gasto público social había sido altamente procíclica. En el segundo lustro de la década varios países iniciaron esfuerzos sistemáticos por reforzar los programas sociales, en particular los orientados a la lucha contra la pobreza, hecho que marcaría un primer punto de inflexión en el comportamiento del gasto social. Sin embargo, el crecimiento más acelerado de este gasto, en cierta medida en contrapunto con la evolución de las economías, se debe sobre todo a políticas que progresivamente se fueron implementando para hacer frente a diversos choques externos: i) el aumento de los precios de los alimentos y combustibles en 2008, proceso de alza de los productos básicos de exportación que se había iniciado en 2003; ii) la crisis financiera mundial, que tuvo sus mayores manifestaciones y consecuencias entre fines de 2008 y 2009, y iii) la más reciente incertidumbre internacional y la desaceleración del crecimiento económico mundial. Estos tres momentos influyeron en diversa medida en la política fiscal y la política social. Al reforzamiento de algunos grandes programas sociales (de lucha contra la pobreza y de fortalecimiento de la protección social principalmente en el pilar solidario o no contributivo) se sumaron medidas de reorientación del gasto (e impuestos) para evitar los efectos regresivos del aumento de precios de los productos básicos, principalmente en 2007 y 2008. Luego de iniciada la crisis financiera, los gobiernos tomaron diversas medidas de estabilización de la demanda interna, mediante el aumento del gasto público no social (inversión en infraestructura) y, sobre todo, del gasto social.

Gráfico 16 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN Y PARTICIPACIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL EN EL GASTO TOTAL, 1991-1992 A 2009-2010 a (En porcentajes del PIB y del gasto público total) 20

18,6

18

13,7

14 12

75

16,6

16 13,9

14,4

14,8

14,9

80

15,6 70

12,9 65

11,2 62,4

10

62,8

62,5

62,6

60

59,3

8 52,7

55

55,9

54,4

6

52,4

50

4 2

45

45,7

0

40 19911992

19931994

19951996

19971998

Como porcentaje del PIB

19992000

20012002

20032004

20052006

20072008

20092010

Como porcentaje del gasto público

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social. a Promedio ponderado de los países.

40

Ya desde inicios de los años noventa se registraba un aumento de la prioridad fiscal del gasto social dentro del gasto público total, que pasó del 45,7% en 1991-1992 al 59,3% en 2001-2002 y al 62,6% en 2009-2010. Sin embargo, algunas fluctuaciones y aumentos de la prioridad fiscal del gasto social obedecieron más bien a contracciones del gasto público no social y, por tanto, a disminuciones relativas del gasto público total, principalmente entre 1999 y 2004. A partir de 2010, diversos países iniciaron reformas fiscales, tanto por el lado de los ingresos como del gasto, para consolidar sus finanzas públicas, ya que, después de aproximadamente un lustro (2003-2008) de generación de superávits primarios y reducción de la deuda pública, las medidas que involucraron el aumento del gasto público generaron déficit en las cuentas públicas. Aunque las cifras de 2010 muestran que en ese año se mantuvo la tendencia contracíclica de expansión de los gastos, hubo un mayor incremento del gasto público social y, en varios casos, caídas del gasto público no social. Los datos parciales de 2011 indican que habría una tendencia a la contracción relativa del gasto social (reducción de la prioridad económica, en porcentajes del PIB, de 0,8 puntos porcentuales respecto de 2010 como promedio simple de ocho países), pero que no habría significado necesariamente una disminución absoluta de los recursos destinados a los sectores sociales. Aun cuando hay claras tendencias generales, en la región existen notables diferencias de un país a otro, no solo en cuanto a la cantidad de recursos que efectivamente pueden movilizar hacia los sectores sociales, sino también respecto del esfuerzo macroeconómico que representa el presupuesto público social.

A. LA EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL EN LOS PAÍSES

Salvo en períodos específicos, todos los países han hecho esfuerzos tanto por aumentar la relevancia del gasto público social dentro del gasto total (prioridad fiscal del gasto social) como su prioridad macroeconómica, muchas veces impulsando el aumento de la proporción del gasto social con respecto al PIB. Al final del período analizado, la prioridad macroeconómica del gasto social había registrado aumentos significativos en prácticamente todos los países. Entre 2009 y 2010 solo el Ecuador, Guatemala, el Perú, la República Dominicana y Trinidad y Tabago registraban gastos sociales con valores inferiores al 10% de sus respectivos PIB; además de los países que ya a inicios de la década de 1990 superaban el 15% del PIB destinado a gasto social, ahora se incluyen Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile y Costa Rica (véase el gráfico 17). Pese a que existen diferencias persistentes en cuanto a la prioridad macroeconómica del gasto social, vale la pena destacar los países que hicieron esfuerzos proporcionalmente mayores para aumentar el porcentaje de estos gastos. Medida en relación con el PIB, El Salvador aumentó la prioridad macroeconómica del gasto público social en más del 300% (del 2,9% al 13% del PIB); Colombia, el Ecuador, Guatemala, Nicaragua, el Paraguay y la República Dominicana duplicaron con creces el esfuerzo macroeconómico entre 1991-1992 y 2009-2010; Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Costa Rica, Honduras, Jamaica, México y el Perú lo aumentaron un 50% o más. En contraste, el incremento en Chile, Panamá y, especialmente, Trinidad y Tabago fue poco sustantivo en los últimos 20 años.

41

Gráfico 17 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL, 1991-1992 A 2009-2010 a

(En porcentajes del PIB) 45

Promedio ponderado:

Promedio simple:

40

2009-2010 2007-2008 2005-2006 1999-2000 1995-1996 1991-1992

35 30

2009-2010 2007-2008 2005-2006 1999-2000 1995-1996 1991-1992

15,43 14,08 13,09 11,79 10,84 9,67

18,59 16,63 15,56 14,46 13,67 11,22

25 2009-2010

18,6 20 15 11,2

1991-1992

10 5

SPNF

1991-1992

1995-1996

GCP

1999-2000

Rep. Dominicana

Trinidad y Tabago

Guatemala

Panamá

Jamaica

Honduras

Chile

Colombia

Uruguay

Cuba

Paraguay

Nicaragua

Perú

SP PGE GG

Venezuela (Rep. Bol. de)

Ecuador

Costa Rica

El Salvador

Brasil

Bolivia (Est. Plur. de)

México

SPP

Argentina

0

GC

2005-2006

2007-2008

2009-2010

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social. a GC: Gobierno central; GCP: Gobierno central presupuestario; GG: Gobierno general; PGE: Presupuesto general del Estado; SP: Sector público (total); SPNF: Sector público no financiero; SPP: Sector público presupuestario.

1. Disminución de la prociclicidad del gasto social Como consecuencia de las medidas adoptadas para enfrentar el alza de los precios de los alimentos y otros productos básicos, y las destinadas luego a paliar los efectos de la crisis financiera internacional, se observa en los últimos años una cierta independencia en las fluctuaciones del gasto social respecto del ciclo económico. Esto explicaría buena parte del incremento del gasto social en el último bienio, de 2 puntos porcentuales del PIB. Esta alza se concentró mayormente en seguridad y asistencia social (un 50% del incremento). Parte de esto se debe tanto a compromisos en materia de seguridad social, cuyo comportamiento es más bien inercial y tiene cierta independencia del ciclo económico, y al reforzamiento en algunos países de componentes no contributivos de aquella (pensiones solidarias); también se aprecia una extensión o puesta en marcha de diversos programas de asistencia social destinados a las personas y los hogares más vulnerables a la contracción económica. Así lo refuerzan los datos de algunos países: entre 2007 y 2009, esta partida registró un alza del 33,6% en la Argentina (casi un 10% en 2008 y más de un 21% en 2009), del 15% en el Brasil (gobierno federal), del 80% en Chile, casi del 35% en Colombia, del 66% en Costa Rica, de casi un 50% en México (gobierno federal, concentrada en 2008, ya que en 2009 anotó una leve reducción) y de más del 28% en el Paraguay (alza observada en 2009, ya que en 2008 se registró una disminución de más del 10%). Datos parciales de 2011 indican que habría una tendencia a la contracción relativa del gasto social, pero que no habría significado necesariamente una reducción absoluta de los recursos destinados a los sectores

42

sociales. Esto estaría asociado al mantenimiento de la incertidumbre económica que han generado las economías desarrolladas, más allá de la crisis financiera de 2008-2009, y a los persistentes déficits de la cuenta corriente de la balanza de pagos, que podrían afectar los ingresos fiscales e incrementar el déficit fiscal. Gráfico 18 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN AGREGADA DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL Y EL PIB, 1990-2010 (Tasas porcentuales de variación anual) 16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 1990

1992

1994

1996

1998

PIB

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Gasto público social

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.

Gráfico 19 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (5 PAÍSES): EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA ASISTENCIA SOCIAL, 2007-2011 (Índice 2007=100) 220

200

180

160

140

120

100

80 2007

Chile

2008

Colombia

2009

Costa Rica

2010

Paraguay

2011

México

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.

43

B. EL GASTO DE LOS HOGARES EN CUIDADOS: PERFIL SOCIOECONÓMICO Y DEMOGRÁFICO

Tradicionalmente, las asimetrías de género han dado lugar a que las necesidades universales de cuidado se satisficieran principalmente en el seno familiar y quedaran a cargo de las mujeres. En general, esto va de la mano de débiles políticas públicas de cuidado, con programas de escasa cobertura, bajo financiamiento y fragmentados. En ese sentido, el derecho a cuidar y a ser cuidado sigue fundamentalmente dependiendo del tiempo y el esfuerzo que a tal efecto puedan dedicar las mujeres en el seno de los hogares, de la solidaridad intergeneracional que existe dentro de las familias y de la capacidad de pago de servicios de cuidado de cada cual, lo que, además, restringe las opciones de inserción laboral de las mujeres (véase el gráfico 20).

Gráfico 20 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): TRABAJADORES INACTIVOS QUE DECLARARON COMO MOTIVO DE SU INACTIVIDAD TAREAS DE CUIDADO Y LABORES DOMÉSTICAS, POR SEXO (En porcentajes) América Latina

51,6

3,2

Perú 2010

6,2

0,8

Costa Rica 2010

2,0

Paraguay 2010

1,9

Ecuador 2010

1,3

Uruguay 2010

1,1

Colombia 2010

1,2

7,1 12,4 15,9 17,4 32,0

Honduras 2010

35,5

7,0

Chile 2009

2,3

Panamá 2010

2,5

Bolivia (Est. Plur. de) 2007

48,6 50,4 52,9

0,7

Venezuela (Rep. Bol. de) 2010

1,9

Rep. Dominicana 2010

1,2

El Salvador 2010

56,9 57,1 71,6

6,1

Guatemala 2006

80,4

5,6 0

20

40

Mujeres

60

80

100

Hombres

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

Las necesidades de cuidado de los hogares se pueden traducir en gastos para contratar una provisión que puede ser de cuidados directos, indirectos o una mezcla de ambos, información que se obtiene mediante el procesamiento de encuestas de ingresos y gastos de los diversos países. Destaca el hecho de que la inmensa mayoría de los hogares carece de tal capacidad de pago. En el caso de los hogares que declaran efectuar gastos, dado su carácter monetario, la demanda efectiva de mercado de los hogares así expresada depende de los ingresos globales con que ellos cuenten y de la gama de necesidades que deban, quieran y puedan cubrir.

44

1. Estructura del gasto en cuidados Dependiendo de la disponibilidad de información, se agruparon los gastos en diversas actividades del servicio doméstico, que pueden destinarse a la familia como un todo o a integrantes de diversas edades. Por otra parte, se englobaron los gastos dirigidos al cuidado de la salud, dentro y fuera del hogar; se infiere que ellos se destinan principalmente a personas adultas mayores del hogar y a personas enfermas o con discapacidad. Finalmente, se consolidaron los gastos relacionados con la educación, destinados a los infantes desde su nacimiento hasta el preescolar10. Las encuestas analizadas evidencian costos muy diversos de los servicios domésticos o de enfermería, relacionados con gastos que, por su carácter, se realizan de manera continua o discontinua en el seno de los hogares; las encuestas no contienen información que permita inferir los costos en razón del número de horas o de jornadas pagadas. Los servicios domésticos son gastos privados realizados para un servicio también netamente privado. En cambio, las erogaciones en el cuidado de la salud podrían estar cubiertas parcialmente por algún tipo de aseguramiento público o privado. En cuanto a las vinculadas al cuidado de los niños, pueden reflejar pagos de servicios educativos privados, con o sin subvenciones públicas, copagos para servicios educativos públicos y otros.

2. Algunas características seleccionadas de los hogares latinoamericanos en torno al gasto en cuidados En primer lugar, solo una minoría de las familias de los países analizados puede externalizar esas responsabilidades mediante el pago de servicios (en promedio, un 15%); como es de esperar, son los hogares de menores ingresos los que tienden en mayor medida a no efectuar estos gastos. En cuanto a la distribución por quintiles extremos, en promedio, solo un 7,6% del primer quintil de hogares (el más pobre) efectúa gastos en cuidados, frente al 32% en el quintil más rico; las mayores diferencias entre los hogares más y menos ricos se registran en Chile, Costa Rica y el Uruguay. Por otra parte, en las familias biparentales en las que ambos cónyuges trabajan, es mayor la propensión a efectuar gastos en cuidado, así como en los hogares con niños menores de 5 años. Sin embargo, es extremadamente alto el porcentaje de hogares con niños de ese tramo de edad que no efectúan gastos, lo que evidencia el papel crucial de los trabajos no remunerados de cuidado que queda en manos de las mujeres.

3. La desigualdad e irreductibilidad del cuidado En el conjunto de la región, conforme aumenta el ingreso disponible, en términos absolutos se incrementa en gran medida el gasto para servicios de cuidado (véase el gráfico 21). En los 14 países analizados, en promedio, las familias más ricas gastan cuatro veces más que aquellas con los menores ingresos. Pero en Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, El Salvador, México y Panamá, las diferencias del monto de gasto entre el V y el I quintil son mucho más grandes: el promedio simple para este subconjunto muestra que las familias más ricas gastan 17 veces más; dentro de ellos, Chile es el país más desigual. En la otra punta de la distribución, los países con menor nivel de desigualdad entre los quintiles extremos son el 10

Sobre la conceptualización del cuidado subyacente, véase la introducción a la parte II de esta edición del Panorama Social de América Latina.

45

Perú, la República Dominicana y el Uruguay; en este subconjunto, el quintil más rico gasta un 50% más que el más pobre. Sin embargo, como se observa en el gráfico 21, la proporción de recursos destinados al cuidado respecto del ingreso total de los hogares no muestra una fluctuación significativa por quintiles de ingreso.

Gráfico 21 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN CUIDADOS SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA DE LOS HOGARES, ALREDEDOR DE 2005 a (En porcentajes del gasto total de los hogares y dólares PPA de 2005) 30

250

25

191

200

20 150 15

122 86

10

100

60 40

38

4,8

4,1

3,9

4,6

4,8

5,3

Total

Quintil I

Quintil II

Quintil III

Quintil IV

Quintil V

5

50

0

0

Quintiles de ingreso per cápita de los hogares

Gasto en cuidados en porcentajes del gasto total de los hogares (eje izquierdo) Gasto en cuidados en dólares PPA (eje derecho)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de ingresos y gastos de los respectivos países. a Se consideran únicamente los hogares que efectuaron gasto en cuidados.

Por su parte, los niveles de gasto en cuidado de los hogares encabezados por varones, en su mayoría biparentales, son en promedio un 16% superiores a los de hogares encabezados por mujeres; pero si se considera la proporción del gasto en cuidado respecto del gasto total, estos últimos tienen erogaciones mayores que los primeros. Al comparar la contrastante capacidad de gasto en esta área de los hogares pobres y no pobres, resaltan varios aspectos a tener en cuenta: el desigual acceso en términos de la cantidad de servicios de cuidado que se puede adquirir, la variable monetaria como barrera de acceso a los servicios y la desigual calidad de los servicios que se pueden adquirir. La capacidad de gasto tiene efectos no solo para la calidad del cuidado, sino también para las condiciones de empleo de quienes prestan estos cuidados directos e indirectos remunerados (véase el capítulo III).

46

4. El cuidado remunerado y no remunerado en hogares con niños pequeños y adultos de edad avanzada: contrastes

En 11 de los 14 países analizados, los hogares con niños destinan incluso menos cantidad de recursos al cuidado que aquellos sin niños. Ello muestra que en gran medida las necesidades de estos niños son cubiertas con cuidados no remunerados, sea por su madre, otros parientes o por vecinas. Sin embargo, si la mujer trabaja fuera del hogar, hay una tendencia a gastar más en cuidados remunerados. En contraste, las erogaciones en el cuidado de los hogares con adultos mayores son más altas, tanto en los montos como en la proporción que se le destina (véase el gráfico 22). Esta diferencia se debe probablemente a que se cuenta con menor apoyo intergeneracional e intrafamiliar para este fin, porque la complejidad de los cuidados es mucho mayor en adultos mayores o porque en la biografía familiar la persona adulta mayor deja de prestar este servicio solidario —implícito en el cuidado no remunerado de la infancia— y pasa a ser sujeto de cuidado. Sin embargo, cabe tomar en cuenta un recaudo adicional: las mujeres de avanzada edad frecuentemente deben asumir el papel de cuidadoras principales de sus esposos, lo que, por su dificultad, incluso puede acelerar su propia vulnerabilidad.

Gráfico 22 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN CUIDADOS COMO PROPORCIÓN DEL GASTO TOTAL DE LOS HOGARES Y COMO MONTO PROMEDIO EN EL MES DE REFERENCIA, SEGÚN PRESENCIA DE ADULTOS DE 75 AÑOS O MÁS, ALREDEDOR DE 2005 a (En porcentajes y dólares PPA de 2005) Promedio simple

4,5

Chile

6,4

Perú

5,1

Uruguay

4,7

México

5,9

Rep. Dominicana

6,3

Costa Rica

3,9

Nicaragua

7,4

Panamá

3,0

El Salvador

4,3

Brasil

3,0

Bolivia (Est. Plur. de)

3,2

Colombia

3,3

Honduras

4,3

Ecuador

7,0 12,3 10,1

Chile

295

Panamá

132

8,8

Costa Rica

152

8,7

México

158

Brasil

8,4

156

Perú

142

6,0

El Salvador Rep. Dominicana

5,3

Nicaragua

65

Bolivia (Est. Plur. de)

89

Colombia

66

Honduras

72

6

8 10 12 En porcentajes

14

16

18

20

Hogares con adultos mayores

235 183 176 166 142

98

Ecuador 4

318 258 257

124

105

5,3 5,2 1,8

165

76

Uruguay

5,8

4,4

2

118

8,6 7,1

2,1 0

Promedio simple

40 0

119 106 98 90 30 100

200 En dólares PPA

300

400

Hogares sin adultos mayores

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de ingresos y gastos de los respectivos países. a

Incluye solo a hogares que efectuaron gastos en cuidados.

47

Capítulo V EL CUIDADO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: UNA APROXIMACIÓN COMPREHENSIVA A. INTRODUCCIÓN Desde la adopción en 2006 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (CDPD), esta problemática se ha ido incorporando con vigor a la agenda social y política de todos los países del mundo. La Convención afirma el derecho de las personas con discapacidad a vivir en la comunidad en igualdad de condiciones que el resto de la población; de allí que garantizar el goce de sus derechos requiere de la instalación de una red idónea de asistencia domiciliaria y personal y otros servicios de apoyo y ayudas técnicas. En este contexto, en el presente capítulo se presentan los resultados de una exploración comprehensiva de la información disponible sobre la situación de las personas con discapacidad en América Latina y el Caribe. Es importante señalar que los datos disponibles son poco comparables entre países, pues las estimaciones varían según el grado de severidad de las deficiencias consideradas en las preguntas de los distintos instrumentos de medición, sean censos, encuestas de hogares o encuestas especializadas. Por otro lado, en el capítulo se brinda una mirada regional a las necesidades generadas por el crecimiento de un grupo de la población al cual todos podemos pertenecer en algún momento de nuestro ciclo de vida o al que podemos estar vinculados a través del cuidado de otra persona. Se analizan las complejas necesidades e implicancias éticas del cuidado como aporte a la formulación de políticas sociales con un enfoque de derechos, tomando en cuenta que el cuidado que reciben las personas con alguna discapacidad puede ser el instrumento para lograr una vida más independiente y tomar el control de los procesos de decisiones que involucra el amplio espectro de sus necesidades, y constituirse en el mecanismo para asegurar el ejercicio de sus derechos y su participación social. B. EL CUIDADO PARA UNA VIDA INDEPENDIENTE: APROXIMACIÓN CONCEPTUAL La aproximación del concepto de cuidado de las personas con discapacidad ha evolucionado junto con el concepto mismo de discapacidad, desde el modelo biomédico, que requiere asistencia médica y rehabilitadora para facilitar la adaptación de la persona a su nueva situación, hasta el modelo biosocial, en el que la discapacidad se conceptualiza como un problema social y personal, que requiere también de apoyo para la integración a la sociedad mediante tratamientos individuales y acciones en el entorno físico, social y familiar. Desde allí, la discapacidad se considera el producto de una interacción compleja entre la alteración de la salud y los factores del entorno. Estos cambios de enfoque se reflejan en la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIDDM-2), adoptada por la Organización Mundial de la Salud en 2001, en la que se basan los actuales trabajos de medición. De este modo, la funcionalidad se define como la capacidad de una persona para llevar a cabo las actividades que responden a sus necesidades diarias básicas, instrumentales y funcionales, cuya pérdida genera el peligro de caer en la discapacidad y la dependencia. Por su parte, el concepto de

48

autonomía se refiere a la capacidad de desempeñar las funciones relacionadas con la vida diaria, es decir, vivir en la comunidad recibiendo poca o ninguna ayuda de los demás —aun gracias a las tecnologías de apoyo—, mientras que la independencia se entiende como la capacidad de tomar decisiones por sí mismo y afrontar las consecuencias de ello de acuerdo con las preferencias propias y los requerimientos del entorno, aunque se necesite de la ayuda y el apoyo de otras personas para lograrlo. Estas dos condiciones, que son constitutivas de la calidad del cuidado, están incluidas en la CDPD (artículo 19) y son ampliamente impulsadas por las organizaciones de defensa de los derechos de las personas con discapacidad.

C. LA MAGNITUD DE LA DISCAPACIDAD

En los países de América Latina y el Caribe, la información disponible de la ronda de los censos de 2000 y 2010, además de las encuestas especializadas de discapacidad, permite una aproximación a la magnitud del problema. Sin embargo, debido a que se presenta una importante heterogeneidad en los criterios de medición —principalmente en el tipo y severidad de las deficiencias y limitaciones registradas- la comparabilidad es acotada y no es posible trazar un mapa preciso de la discapacidad en la región. Por ejemplo, en los países que ya realizaron los censos de la última ronda, la prevalencia varía desde un 5,1% en México hasta un 23,9% en el Brasil (véase el gráfico 23), mientras que en el Caribe el rango se extiende desde un 2,9% en las Bahamas hasta un 6,9% en Aruba. Esto indica la necesidad de fortalecer los procesos de armonización de la medición de modo de tener información regional comparable. De todas maneras, es posible estimar que en la actualidad, alrededor del 12,0% de la población de América Latina y el Caribe viviría al menos con una discapacidad, lo que involucraría aproximadamente a 66 millones de personas. Además, se prevé que esta proporción se incrementaría debido al envejecimiento de la población y a cambios en los estilos de vida11. Esto permite prever una presión creciente sobre el cuidado en los hogares, sobre las redes disponibles y los limitados recursos y servicios que el Estado destina a estos fines12.

11

12

La velocidad de expansión relativa de la población mayor de 60 años en América Latina, y específicamente de la población mayor de 80 años, plantea desafíos enormes a los servicios de cuidado y su financiamiento y al trato de la sociedad, ya que habrá un porcentaje claramente superior de personas con discapacidades a causa de este envejecimiento. Para realizar este estudio se utilizaron aquellos censos de la ronda de 2010 que incorporan preguntas sobre discapacidad (el Brasil, Costa Rica, el Ecuador, México, Panamá y el Uruguay en América Latina, y Aruba, las Bahamas, las Bermudas, las Islas Caimán y Montserrat en el Caribe). En el caso de los países de la región que aún no han aplicado y procesado estos censos, se han considerado los censos de la ronda de 2000 (Colombia, El Salvador, Haití, Honduras, el Paraguay y la República Dominicana en América Latina, y Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Granada, Guyana, Jamaica, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tabago en el Caribe), así como información proveniente de encuestas de hogares y encuestas especializadas (Argentina, Chile, Cuba, Guatemala, Nicaragua, Perú y Venezuela (República Bolivariana de)).

49

Gráfico 23 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (33 PAÍSES): PREVALENCIA DE LA DISCAPACIDAD EN LA POBLACIÓN TOTAL (En porcentajes) Según censos ronda 2000 Colombia (2005) El Salvador (2007) Haití (2003) Honduras (2002) Paraguay (2002) Rep. Dominicana (2002) Venezuela (Rep. Bol. de) (2001) Antigua y Barbuda (2001) Barbados (2000) Belice (2000) Granada (2001) Guyana (2002) Jamaica (2001) Santa Lucía (2001) San Vicente y las Granadinas (2001) Trinidad y Tabago (2000) Según censos ronda 2010 Brasil (2010) Costa Rica (2011) Ecuador (2010) México (2010) Panamá (2010) Uruguay (2011) Aruba (2010) Bahamas (2010) Bermudas (2010) Islas Caimán (2010) Montserrat (2011) Según encuestas especializadas Argentina (2002/2003) Chile (2004) Cuba (2003) Guatemala (2005) Nicaragua (2003) Perú (2006, encuestas de hogares) 0

5

10

15

20

25

30

Fuente: Argentina: Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (ENDI) 2002/2003; Brasil: Censo de población, 2010; Chile: Estudio Nacional de la Discapacidad en Chile (ENDISC), 2004; Colombia: Censo General 2005; Costa Rica: Censo de población y vivienda 2011; Cuba: Estudio psicopedagógico, social y clínico-genético de personas con discapacidades, 2003; Ecuador: Censo de Población y Vivienda 2010; El Salvador: VI Censo de Población y V de Vivienda 2007; Guatemala: Encuesta Nacional de Discapacidad (ENDIS) 2005; Haití: Censo general de población y vivienda, 2003; Honduras: XI Censo Nacional de Población y VI de Habitación 2002; México: Censo de Población y Vivienda 2010, según cuestionario ampliado por muestreo; Nicaragua: Encuesta Nacional para Personas con Discapacidad (ENDIS), 2003; Panamá: Censo de Población 2010; Paraguay: Censo Nacional de Población y Viviendas 2002; Perú: Encuesta Nacional Continua (ENCO) 2006; República Dominicana: VIII Censo Nacional de Población y Vivienda 2002; Uruguay: Censo de Población y Vivienda 2011; Venezuela (República Bolivariana de): Censo de Población y Vivienda 2001; y para el Caribe: Censos de población y vivienda de Antigua y Barbuda, 2001; Aruba, 2010; Bahamas, 2010; Barbados, 2000; Belice, 2000; Bermudas, 2010; Islas Caimán, 2010; Granada, 2001; Guyana, 2002; Jamaica, 2001; Montserrat, 2011; Santa Lucía, 2001; San Vicente y las Granadinas, 2001 y Trinidad y Tabago, 2000.

En más de la mitad de los países, las mujeres registran una tasa de prevalencia de discapacidad más alta que la de los hombres (véase el gráfico 24), especialmente a partir de los 60 años. Ello podría obedecer al hecho de que la mayor esperanza de vida de las mujeres aumenta la posibilidad de tener una discapacidad generada por un accidente o una enfermedad crónica. De igual modo, las mujeres viven estas etapas de su vida en un contexto de mayor vulnerabilidad económica, lo que potencia aún más el riesgo de que cualquier deficiencia de salud se transforme en discapacidad, debido a la falta de recursos que les impide costear servicios de apoyo y las ayudas técnicas necesarias para aminorar el impacto de las limitaciones adquiridas con la edad.

50

Gráfico 24 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (31 PAÍSES): PREVALENCIA DE LA DISCAPACIDAD POR SEXO

(Por cada 1000 personas) Según censos ronda 2000 Colombia (2005) El Salvador (2007) Haití (2003) Honduras (2002) Paraguay (2002) Rep. Dominicana (2002) Venezuela (Rep. Bol. de) (2001) Antigua y Barbuda (2001) Barbados (2000) Belice (2000) Granada (2001) Guyana (2002) Jamaica (2001) Santa Lucía (2001) San Vicente y las Granadinas (2001) Trinidad y Tabago (2000) Según censos ronda 2010 Brasil (2010) Costa Rica (2011) Ecuador (2010) México (2010) Panamá (2010) Uruguay (2011) Aruba (2010) Bahamas (2010) Bermudas (2010) Islas Caimán (2010) Montserrat (2011) Según encuestas especializadas Argentina (2002/2003) Chile (2004) Guatemala (2005) Perú (2006) 0

50

100

150

200

250

300

Prevalencia

Hombres

Mujeres

Fuente: Argentina: Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (ENDI) 2002/2003; Brasil: Censo de población, 2010; Chile: Estudio Nacional de la Discapacidad en Chile (ENDISC), 2004; Colombia: Censo General 2005; Costa Rica: Censo de población y vivienda 2011; Cuba: Estudio psicopedagógico, social y clínico-genético de personas con discapacidades, 2003; Ecuador: Censo de Población y Vivienda 2010; El Salvador: VI Censo de Población y V de Vivienda 2007; Guatemala: Encuesta Nacional de Discapacidad (ENDIS) 2005; Haití: Censo general de población y vivienda, 2003; Honduras: XI Censo Nacional de Población y VI de Habitación 2002; México: Censo de Población y Vivienda 2010, según cuestionario ampliado por muestreo; Nicaragua: Encuesta Nacional para Personas con Discapacidad (ENDIS), 2003; Panamá: Censo de Población 2010; Paraguay: Censo Nacional de Población y Viviendas 2002; Perú: Encuesta Nacional Continua (ENCO) 2006; República Dominicana: VIII Censo Nacional de Población y Vivienda 2002; Uruguay: Censo de Población y Vivienda 2011; Venezuela (República Bolivariana de): Censo de Población y Vivienda 2001; y para el Caribe: Censos de población y vivienda de Antigua y Barbuda, 2001; Aruba, 2010; Bahamas, 2010; Barbados, 2000; Belice, 2000; Bermudas, 2010; Islas Caimán, 2010; Granada, 2001; Guyana, 2002; Jamaica, 2001; Montserrat, 2011; Santa Lucía, 2001; San Vicente y las Granadinas, 2001 y Trinidad y Tabago, 2000.

Además de las mujeres, los grupos de población que presentan mayor vulnerabilidad económica y social también arrojan tasas más altas de discapacidad: los adultos mayores, los habitantes de las zonas rurales, los pueblos indígenas y afrodescendientes y las personas con menores ingresos. Estos grupos sufren una mayor incidencia de personas con discapacidad (o de mayor intensidad en la discapacidad) por falta de atención oportuna y por no contar con los recursos o el acceso a los servicios pertinentes. Las personas con discapacidad están sobrerrepresentadas entre los más pobres. En tres países de América Latina —Chile, Costa Rica y México— las encuestas de hogares de los últimos años muestran una prevalencia de la discapacidad más elevada en los primeros quintiles de ingreso a medida que aumenta la edad de las personas. Si bien a partir de los 40 años la desigualdad es evidente, esta se hace especialmente notable en las personas de 60 años y más. El gráfico 25 alerta sobre el incremento de las brechas entre quintiles a medida que envejece la población. Esto implica que existen factores de contexto que van ejerciendo un efecto cada vez mayor conforme se avanza en el ciclo de vida, donde los recursos

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económicos y sociales claramente pesan para poder anticiparse a una vejez con mayor o menor autonomía. Por tal razón, tanto más importante resultan las políticas que puedan contrapesar estas diferencias de trayectorias según el nivel de ingreso de las personas. La falta de recursos de los hogares, el costo de los apoyos técnicos y los servicios de cuidado y los obstáculos a la generación de ingresos que enfrentan las personas con discapacidad y aquellos que los cuidan potencian el impacto negativo de las deficiencias sobre la calidad de vida de los afectados, lo que incluye su empobrecimiento.

Gráfico 25 AMÉRICA LATINA (3 PAÍSES): PERSONAS CON DISCAPACIDAD SEGÚN QUINTILES DE INGRESO Y GRUPOS DE EDAD, ALREDEDOR DE 2010 (En número de personas por cada 1.000) 500

400

300

200

100

0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 0a4 años

5 a 12 años

Chile

13 a 19 años

20 a 39 años

Costa Rica

40 a 59 años

60 años y más

México

Fuente: Chile: Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN), 2009; Costa Rica: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), 2010; México: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), 2010.

D. LA CALIDAD DE VIDA SEGÚN TIPOS Y NIVELES DE DISCAPACIDAD

La calidad de vida de las personas está también muy relacionada con el tipo de limitación que deben enfrentar, tanto por las dificultades propias de cada tipo de deficiencia —ya sea sensorial, mental o física— como por las diferencias en la respuesta del entorno a cada una de ellas en cuanto a capacidad de autocuidado, adaptación del medio físico, participación social, oferta de oportunidades educativas y laborales y respeto del derecho a la autodeterminación. Según información censal de 18 países de la región, prevalecen en América Latina y el Caribe las limitaciones visuales y de movilidad, seguidas por las deficiencias de la audición y del habla en América Latina y de las dificultades relacionadas con las funciones mentales y la destreza en el Caribe. La discapacidad visual y la motora son las que menos impacto negativo tienen en el acceso a la educación y el empleo, mientras que las personas con deficiencias cognitivas y mentales o con poca capacidad de autocuidado son las que encuentran más obstáculos para integrase a la actividad económica y social.

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Las dificultades para responder a las necesidades de cuidado de las personas con discapacidad dependen de su grado de autonomía funcional y de independencia, que tienen relación con las características de los distintos tipos de deficiencia con los que deben vivir: visual, auditiva, cognitiva, comunicativa, de movilidad, del cuidado personal, de las funciones mentales. A su vez, el tipo de discapacidad con la que debe vivir una persona influye de manera marcada en sus oportunidades de participación social. Por ejemplo, la información sobre la asistencia escolar de las personas con discapacidad de 13 a 18 años en 17 países de América Latina y el Caribe revela una gran disparidad de acceso según el tipo de discapacidad. Los porcentajes de acceso van desde un mínimo del 17% en el caso de las personas con discapacidad psíquica en El Salvador, hasta el 100% en el caso de las personas con discapacidad auditiva en Bermudas y aquellas con dificultad para hablar en las Islas Caimán. En cuanto a los logros educativos, la discapacidad visual y auditiva y la dificultad para caminar y moverse son las limitaciones que menos los afectan. Las personas con dificultad para hablar, aprender y relacionarse con los demás (discapacidad psíquica) y aquellas con pérdida de la capacidad de autocuidado son las que enfrentan los mayores obstáculos para completar años de estudios. De la misma manera, la actividad económica de las personas con discapacidad varía en función de su tipo de discapacidad. Se advierte en 14 países que las personas con discapacidad visual son las que tienen más facilidad para incorporarse a la fuerza laboral, superando la participación económica total de las personas con discapacidad en todos los países, con excepción de Barbados y Santa Lucía. Las personas con discapacidad auditiva y motriz y aquellas con limitaciones para hablar también tienen más oportunidades que las personas con deficiencias de las funciones cognitivas y mentales, destreza deficiente o poca capacidad de autocuidado. En todos los casos, el porcentaje de personas de 15 años y más con algún tipo de discapacidad (única o múltiple) que son económicamente activas es mucho más bajo que el porcentaje de las personas sin discapacidad.

Cuadro 2 EL CARIBE: TASAS DE EMPLEO DE PERSONAS EN EDAD DE TRABAJAR CON DISCAPACIDAD Y SIN DISCAPACIDAD, POR SEXO, ALREDEDOR DE 2000 (En porcentajes del total de personas en edad de trabajar) Personas con discapacidad País

Tasa de empleo Hombres

Mujeres

Antigua y Barbuda

63,6

64,5

Antiguas Antillas Neerlandesas

41,6

Razón entre el empleo masculino y el femenino

Personas sin discapacidad Tasa de empleo

Razón entre el empleo masculino y el femenino

Hombres

Mujeres

0,99

77,1

67,1

1,15

32,7

1,27

67,7

54,0

1,25

Barbados

36,3

30,4

1,19

80,7

67,4

1,20

Belice

62,8

28,0

2,24

76,0

33,0

2,31

Granada

38,9

24,0

1,62

68,3

47,8

1,43

Santa Lucía

40,9

32,9

1,25

68,4

51,5

1,33

San Vicente y las Granadinas

33,0

23,7

1,39

62,8

41,6

1,51

Trinidad y Tabago

34,7

21,1

1,64

72,3

41,6

1,74

Total

40,8

27,2

1,50

72,5

46,7

1,55

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información proporcionada por las respuestas al cuestionario sobre disponibilidad de datos en la subregión caribeña.

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E. EL CUIDADO DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD

Según el primer Informe Mundial sobre Discapacidad de la OMS, publicado en 2011, las personas con discapacidad necesitan apoyo y asistencia para lograr una buena calidad de vida y participar en la vida económica y social en igualdad de oportunidades con las demás personas. Este cuidado puede incluir: i) servicios de cuidado a domicilio para dar apoyo en las tareas domésticas; ii) atención de salud primaria a domicilio para responder a las necesidades médicas y de autocuidado; iii) entrega de equipamiento y ayuda técnica, adaptación de la vivienda y formación de capacidades para el cuidado; iv) atención ambulatoria en centros abiertos de rehabilitación; v) oferta de cuidados en residencias adaptadas a las necesidades de las personas con discapacidad, y vi) centros institucionales especializados. Si bien un porcentaje apreciable de personas con discapacidad en la región viven solas, la gran mayoría recibe este cuidado y apoyo por parte de miembros de su familia inmediata bajo distintos arreglos de convivencia. Esta situación tiene un efecto importante en el bienestar tanto emocional como financiero de la familia, lo que pone en evidencia la insuficiencia de la oferta de servicios de cuidado por parte del Estado, el mercado y las organizaciones civiles. Sin embargo, el problema adquiere hoy mayor presencia pública y política en los países de la región, lo que se refleja en la expansión de programas gubernamentales que ofrecen apoyo a los cuidadores familiares, el otorgamiento de servicios de cuidado domiciliarios y de apoyo a la vida independiente, y la puesta en marcha de programas orientados a impulsar el goce de los derechos económicos y sociales por medio del acceso a la educación inclusiva, el empleo y la cobertura de seguridad social de personas con discapacidades. Los tipos de programas de cuidado que ofrecen los gobiernos de la región incluyen servicios de atención domiciliaria para las personas con discapacidad y sus familiares; provisión de ayuda técnica, ortesis y prótesis, ya sea por entrega directa o mediante el financiamiento total o parcial para su adquisición; adaptación y reparación de viviendas para las personas con discapacidad; centros residenciales y apoyo económico de distintos montos para el financiamiento de los servicios de cuidado y de rehabilitación. Además, destacan los programas de educación integrada y educación inclusiva para niños con discapacidad que ofrecen los gobiernos de algunos países de América Latina y el Caribe. También se avanza en distintas modalidades de programas de empleo y capacitación para las personas con discapacidad, los que no solo tienen un efecto sobre sus ingresos, sino también sobre su autonomía económica a largo plazo, por medio de los sistemas de seguridad social. El análisis muestra que una minoría de países de América Latina y el Caribe ofrecen beneficios no contributivos cuya entrega es independiente de la actividad laboral, mientras la mayoría otorgan asignación familiar, beneficios focalizados, pensión mínima garantizada a la persona declarada inválida o a sus hijos con discapacidad en la medida en que la persona titular del derecho haya cotizado al sistema nacional de seguridad social durante un período determinado.

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F. RECAPITULACIÓN

Los resultados de esta exploración ponen en evidencia la necesidad de avanzar de manera coordinada y consensuada para homologar criterios que permitan elaborar diagnósticos exhaustivos, que provean mayor unidad en la mirada regional y mayores posibilidades de lograr una visión dinámica que recoja los cambios a lo largo del tiempo. En términos de valores y políticas, existe consenso en la comunidad internacional respecto de un enfoque de derechos, en cuyo marco el cuidado de las personas con discapacidades debe regirse por el valor ético de la autonomía. Esto no constituye en absoluto un desconocimiento de las condiciones de dependencia que las distintas discapacidades plantean en la vida de las personas. Más bien se busca, dentro de esas realidades, una relación de cuidado que potencie al máximo la capacidad de las personas para decidir sobre sus proyectos de vida, llevar una vida con el máximo de libertad y dignidad posible, y poder ser visibles y audibles tanto en sus condiciones como en sus demandas de buen trato.

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Capítulo VI

LAS POLÍTICAS DEL CUIDADO: SITUACIÓN Y DESAFÍOS DE LA REGIÓN

A. EL PACTO SOCIAL EN TORNO AL CUIDADO

Los nuevos roles de mujeres y hombres, los rápidos cambios sociodemográficos -la mayor participación laboral femenina, la modificación de las estructuras familiares, el envejecimiento poblacional y los cambios en el perfil epidemiológico- modifican las necesidades de cuidado y tornan más crítico y cuestionable el hecho de que el trabajo no remunerado de las mujeres en el hogar sea la columna vertebral de su provisión. Se requiere, en este marco, un nuevo balance respecto del rol del Estado, del mercado, de las familias y de la comunidad en la provisión del cuidado. Este nuevo balance requiere de un nuevo contrato social que establezca una distribución más equitativa de los roles y de los recursos entre mujeres y hombres en el seno de las familias y de la sociedad, y que potencie un nuevo vínculo entre la esfera pública y privada del trabajo con efectos positivos en el desarrollo productivo. En cuanto al Estado, es indispensable conformar sistemas nacionales de cuidado que estén dotados de una institucionalidad pública capaz de integrar las políticas y los servicios de cuidado, de articular las organizaciones y recursos públicos, privados y de la sociedad civil, de velar por la pertinencia, integralidad y calidad de los servicios, con una visión sensible a las especificidades y necesidades del entorno. En el marco de los pactos sociales para avanzar hacia una mayor igualdad, el sistema de cuidados y las políticas que lo sustentan se construyen sobre la definición del cuidado como un derecho ciudadano. Este derecho tiene a la igualdad y la universalidad como principios rectores, en el sentido de que todos los miembros de un país tengan igualdad de acceso al cuidado, que se concibe para todas las personas en su condición de titulares de derechos. De allí la necesidad de avanzar hacia la universalización progresiva de los cuidados, que debe conformar un pilar de la protección social, articulando enfoques universales con acciones afirmativas y políticas selectivas que permitan igualar el ejercicio del derecho al cuidado. Por su parte, el principio de solidaridad se refiere a la participación en el financiamiento. La solidaridad se estructura por medio de la tributación y de las contribuciones a la seguridad social que financian prestaciones y transferencias, apuntando a la progresividad, y la solidaridad tiene además una perspectiva intergeneracional. Finalmente, el principio de corresponsabilidad establece la necesidad de un nuevo contrato de género, en el entendido de que es indispensable una distribución más equitativa de los roles y los recursos entre mujeres y hombres en el seno de las familias y de la sociedad para lograr una solución igualitaria de las necesidades de cuidado que la región enfrenta. Las necesidades y los recursos con que cuentan las personas varían conforme a su ciclo de vida, y la solidaridad intergeneracional respecto del cuidado posibilita intercambios mutuamente beneficiosos al permitir compartir derechos, responsabilidades y riesgos. La familia y el Estado son las instituciones por excelencia que posibilitan esta forma de solidaridad, y las asociaciones y la comunidad también pueden promoverlas. Dado que los intercambios de tiempo y de dinero entre generaciones funcionan mejor cuando existe un relativo equilibrio demográfico, debe reconocerse que, en diversos grados, la solidaridad intergeneracional está actualmente amenazada y sometida a diversas tensiones concomitantes con el envejecimiento de la población y a la provisión informal y formal de cuidado. Las políticas de cuidado repercuten en el equilibrio de responsabilidades entre la familia, la comunidad, el Estado y el mercado y deben velar por equilibrar los recursos que se destinan a los diferentes grupos de edad. La política pública

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afecta las transferencias intergeneracionales de carácter monetario y no monetario. Este es un aspecto complejo del pacto social en torno al cuidado. B. POLÍTICAS Y PROGRAMAS VIGENTES Los pasos más avanzados en la región hacia una mayor igualdad en materia de cuidado son de carácter jurídico y normativo, se reflejan en la legislación y en reglamentos e incluso en normas constitucionales. Si bien no se advierten aún cambios sistémicos sustanciales, en algunos países la consolidación de sistemas nacionales o de redes de servicios de cuidado comienza a formar parte de la agenda de políticas. En otros casos, este tema se integra al debate con la perspectiva de constituirse en uno de los pilares de la protección social. En varios países, como el Uruguay y Costa Rica, se está ampliando la cobertura de servicios y se dan pasos hacia la organización de sistemas de cuidado. También se están planteando, en algunos, legislaciones para profundizar el derecho a cuidar vinculado a las políticas de conciliación entre la vida familiar y el trabajo, lo que puede fortalecer los derechos laborales. Los servicios de cuidado generalmente tienen baja cobertura y, sobre todo, operan en el marco de una débil institucionalidad. Como esta dimensión tradicionalmente no ha constituido un eje de las políticas públicas, en muchos casos los programas nacionales que de forma directa o indirecta aluden a los cuidados están enmarcados en programas de lucha contra la pobreza o de asistencia social a familias o personas pobres o vulnerables. Otros encaran la temática del cuidado a partir de prestaciones relacionadas con la alimentación y nutrición infantil o de adultos mayores, y un número importante se vinculan con componentes de salud. En el cuadro 3 se resume un panorama de los programas nacionales directamente asociados al cuidado en 14 países. De acuerdo con los registros disponibles, la gran mayoría tiene bajo presupuesto o baja cobertura: en términos presupuestarios, ninguno supera el 1% del PIB; en cuanto a su presupuesto total, de acuerdo con la información disponible, solo unos pocos superaban los 100 millones de dólares. Además, la gran mayoría tiene como beneficiarios a los infantes, en segundo lugar a los adultos mayores y en tercer lugar a las personas con discapacidad. Los programas de infancia mayormente se orientan a salas cuna y jardines infantiles para niños pobres o vulnerables; las prestaciones más típicas, adicionales a las directamente ligadas al cuidado, están enfocadas a distintas combinaciones de nutrición, salud y educación. Los programas —incluidos los de mayor presupuesto y cobertura— generalmente se ejecutan en centros donde se efectúa la prestación principal de cuidado y se proveen prestaciones complementarias, salvo algunas atenciones específicas de salud de mayor complejidad. Se detectaron también programas públicos que contemplan atenciones domiciliarias y algunos pocos que contemplan ambos espacios, en cuyo caso la atención domiciliaria es de carácter secundario. En varios países se han desarrollado distintas combinaciones público-privadas para proveer asistencia domiciliaria a personas adultas mayores, enfermos crónicos y personas con discapacidad. Los servicios son básicos e incluyen generalmente ayuda para el aseo personal, la limpieza de la vivienda, la cocina y las compras y acompañamiento, y en algunos casos brindan también atención primaria de la salud y servicios de enfermería. Se observa una gran variedad en la organización, la cobertura y el esquema de estos servicios. La escasa provisión privada tiene en todos los países un alto costo, al alcance solo de familias de altos ingresos. Por su parte, la cobertura de los servicios públicos es en general muy limitada y en muchos de los casos son planes piloto que aún no llegan a consolidarse. Finalmente, en varios países el Estado provee asistencia económica de distintos montos para financiar servicios de cuidado y de rehabilitación de personas con discapacidad.

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Cuadro 3 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (PAÍSES SELECCIONADOS): SISTEMATIZACIÓN DE PROGRAMAS CUYO OBJETIVO PRINCIPAL ES EL CUIDADO a Beneficiarios País

Programa

Argentina

Centros de jubilados Programa de Atención Médica Integral (PAMI) Promoción y protección de los derechos de los adultos mayores Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios Chile Crece Contigo Programa de Apoyo al Recién Nacido Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial Programa 4 a 7

X X X

Programa Jardín Infantil

X

Chile

Colombia Costa Rica

Cuba Ecuador Jamaica México Nicaragua Paraguay Perú Trinidad y Tabago

Uruguay

Venezuela (República Bolivariana de)

Atención Domiciliaria a Personas con Dependencia Severa Programa Adulto Mayor al Cuidado De Cero a Siempre Red de cuido

Programa de Empleo para las Personas con Discapacidad (PROEMDIS) Operación Rescate Infantil Joaquín Gallegos Lara Foster Care Places of Safety Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras Centros de Desarrollo Infantil Programa Abrazo Aporte a Lisiados y Veteranos de la Guerra del Chaco Programa Nacional Cuna Más Adolescent Mothers Programme Golden Apple Home Help Grant Early Childhood care and Education (ECCE) Sistema de Cuidados Atención de la Primera Infancia Programa de Acogimiento Familiar Programa de Atención a Personas en Situación de Calle (PASC) Misión Niños y Niñas del Barrio

Infantes/niños

Adolescentes

Discapacitados

Atención En centro de atención X X X

Domiciliaria

X X

X X X X X X X

X X

X X X X

X

X

X

X

X X

X X X

X X

X X X

X X

X X

X

X

X X

X X X X

X

X

X

X

X

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). a

Adultos mayores X X X X

Por la desagregación lograda, en Chile y el Uruguay se presentan el programa principal y sus componentes en renglones separados.

X

X X

X

X X X

X X X X X

Componentes adicionales Alimentación y salud Salud Salud Salud Alimentación, educación/ capacitación Alimentación, educación/ capacitación Alimentación y salud Alimentación, salud, educación/capacitación, ocupación Salud y ocupación Alimentación y salud Salud Educación/capacitación Alimentación Alimentación, salud y educación/capacitación Alimentación Alimentación, salud y educación/capacitación Alimentación Educación/capacitación Alimentación y salud Alimentación Salud

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C. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA AVANZAR EN MATERIA DE CUIDADO A partir del diagnóstico y con el fin de promover el consenso acerca de la responsabilidad social del cuidado, pueden identificarse ámbitos de acción indispensables para avanzar de manera gradual y progresiva: i)

Ampliar la cobertura y la oferta de cuidado, mediante la creación de nuevos servicios y el incremento de la cobertura existente en los tres subsectores: público, privado y comunitario. El Estado debe cumplir un rol creciente en la organización de esta oferta para el cuidado infantil, de adultos mayores y personas con discapacidades.

ii)

Garantizar servicios de calidad para todos, destinando el financiamiento adecuado a las diferentes modalidades de prestación de cuidados, y adoptar las medidas necesarias para aumentar la cobertura y mejorar la calidad de la atención estableciendo estándares. En el proceso de mejora de la calidad, el Estado tiene el papel de regular y supervisar las prestaciones e impulsar la protocolización y la integralidad de los servicios.

iii) Adecuar la oferta de servicios a las necesidades de los trabajadores con responsabilidades familiares. Para ello se requieren acciones que faciliten la gestión del tiempo, estrategias para compatibilizar el trabajo remunerado con el no remunerado, políticas de tiempo no solo circunscritas a las licencias de maternidad y paternidad, sino también de crianza, y horarios y modalidades de trabajo en los que se tengan en cuenta las responsabilidades familiares de los trabajadores. iv) Ampliar las opciones disponibles de cuidado de las familias. Para ello, se requiere también ampliar la infraestructura social que reduce la carga del trabajo doméstico y de cuidado no remunerado en los hogares (agua potable y saneamiento, electricidad y transporte público). v)

Fomentar, por medio de la oferta de servicios públicos de cuidado y la regulación del mercado laboral, empleos de calidad para las personas que trabajan en el sector, otorgando estímulos para crear empleos de calidad para varones y mujeres, con el objetivo de lograr la profesionalización del cuidado. Además de la capacitación, es preciso generar mecanismos de acreditación o certificación de competencias para proteger el ejercicio de los derechos de quienes dan y reciben cuidado.

vi) Prestar especial atención a la segregación ocupacional asociada al empleo remunerado en el sector del cuidado, que incide en las brechas salariales y en la fuerte asociación de estas ocupaciones con situaciones de vulnerabilidad y pobreza. La segregación ocupacional por sexo es la muestra más evidente de la desigualdad y desvalorización de los cuidados como tarea remunerada. También es importante avanzar en materia de regulaciones laborales en el campo de los cuidados, incrementando los aportes a la seguridad del servicio doméstico y convirtiendo estos empleos en una puerta de entrada al sistema de protección social para las trabajadoras — que en su mayoría se encuentran en situación de pobreza— y eventualmente sus hijos. vii) Reconocer el importante aporte que realizan las mujeres mediante el cuidado no remunerado mediante un consenso en materia de protección social y políticas de igualdad y redistributivas. viii) Aumentar el presupuesto público destinado a cuidados, previa identificación y delimitación del porcentaje de gasto público social destinado a este sector. En consonancia, evaluar los presupuestos sectoriales desde la perspectiva del cuidado, incluyendo la rendición de cuentas en este ámbito como mecanismo de seguimiento de las políticas. Es vital desarrollar un

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sistema de información que alimente las políticas de cuidado, oriente la asignación de recursos y permita avanzar hacia la incorporación del trabajo no remunerado y remunerado de cuidados en el sistema de cuentas nacionales de los países. ix) Avanzar hacia la creación de mecanismos de exigibilidad del derecho al cuidado, en conformidad con los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por cada país, y los derechos incluidos en las constituciones nacionales. D. EL FINANCIAMIENTO DEL CUIDADO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL El financiamiento de las políticas de cuidado debe estar destinado a que la satisfacción de las necesidades de cuidado de las personas dependientes no esté determinada por la provisión de cuidados informales que se brinda en el seno familiar o por la capacidad individual de pago de servicios, ya que a escala de la sociedad ambos ámbitos evidencian grandes desigualdades. Por ese motivo, como parte del pacto social y fiscal sobre el cuidado, debe plantearse el financiamiento mediante impuestos generales, cuyo impacto redistributivo está claramente determinado por la presión fiscal, la estructura tributaria y el monto y origen de los recursos que se destinen a tal efecto. Pero también es pertinente analizarlo en términos del aseguramiento dentro del marco de los sistemas de protección social, aspirando a que se convierta en uno de sus pilares. Esto representa un cambio profundo de óptica respecto de los principios del Estado de bienestar, ya que originalmente el aseguramiento se concibió en relación únicamente con el trabajo asalariado, y los asuntos de género y familia se tomaban en consideración solo en la medida en que afectaran la oferta de trabajo del proveedor masculino. La solidaridad del financiamiento redistributivo y la universalidad plasmada en el acceso abierto a los servicios están en el corazón del pacto sobre el cuidado. Ello se fundamenta en la necesidad de diversificar los riesgos asociados y en la aspiración de prestar servicios de creciente calidad. Con una racionalidad análoga a la del aseguramiento en materia de salud, es importante prever el aseguramiento del cuidado de largo plazo, dado el carácter fortuito de algunos eventos que pueden exacerbar la dependencia, y la imprevisibilidad en cuanto al nivel de dependencia que las personas mayores van a tener que enfrentar, más allá de las medidas preventivas y del autocuidado que puedan haber adoptado a lo largo de su vida para aminorarlo o de las condiciones socioeconómicas de que hayan podido disfrutar. Con respecto al cuidado de los niños, este no es un evento imprevisible sino deseado, relacionado con la necesidad de intervenir en esta fase del desarrollo. En este caso, los riesgos están asociados con el acceso a los servicios, mientras que en el caso de los eventos indeseados, el riesgo es doble: el acontecimiento del evento y la capacidad de encararlo. En América Latina y el Caribe, la desigualdad que expresan los sistemas de protección social de pensiones y de salud es tan extrema y tan difícil ha sido su reforma que el financiamiento del cuidado de largo plazo no debe alinearse con las formas de seguridad social preexistentes. Debe asentarse en el principio de iguales oportunidades de cuidado, lo que implica una arquitectura basada en los principios de solidaridad y de universalidad, nutrida con impuestos generales y con formas de aseguramiento solidarias, de carácter contributivo y no contributivo. En cuanto a la operación de la red así financiada, es preciso establecer interacciones efectivas entre los servicios pertinentes para la prestación de cuidados (salud, asistencia social) y la red de prestadores de la protección social existente, con regulaciones que impidan el descreme del mercado y que velen por la calidad, teniendo en cuenta la universalidad encarnada en el principio de igualdad de acceso al cuidado.

Consideraciones para una política económica regional en Colombia Por: Juan David Barón Gerson Javier Pérez V. Peter Rowland No. 52

Noviembre, 2004

La serie Documentos de Trabajo Sobre Economía Regional es una publicación del Banco de la República – Sucursal Cartagena. Los trabajos son de carácter provisional, las opiniones y posibles errores son de responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva.

Consideraciones para una política económica regional en Colombia♣

Juan David Barón1 Gerson Javier Pérez V.2 Peter Rowland3

Cartagena de Indias, noviembre de 2004

♣

Los autores agradecen los comentarios de Enrique López, Adolfo Meisel y Carlos Esteban Posada por sus valiosos comentarios durante la elaboración del presente documento. 1 Economista del Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) del Banco de la República, Cartagena. 2 Economista del Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) del Banco de la República, Cartagena. 3 Investigador de la Subgerencia de Estudios Económicos del Banco de la República. Para comentarios favor dirigirse al correo electrónico [email protected] o al teléfono (5) 6600808 ext. 151. Este documento puede ser consultado en la página web del Banco de la República www.banrep.gov.co (ruta de acceso información económica/documentos e informes/economía regional/documentos de trabajo sobre economía regional).

Resumen

Este trabajo propone un marco de trabajo para una política económica regional en Colombia. Se estudian las características regionales y se muestra que las disparidades regionales son significativas y persistentes a lo largo del tiempo. Por ello, se hace necesario llevar a cabo una política económica que promueva el desarrollo de las regiones más pobres del país. Este estudio aprovecha lecciones de otros casos de política económica regional y propone un marco de trabajo basado en una iniciativa de política regional que actualmente se está implementando en Brasil.

Palabras clave: Economía regional, política regional, disparidades, convergencia. Clasificación JEL: R23, R38, R51, R53, R58.

TABLA DE CONTENIDO

1. IINTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 1 2. POLÍTICA ECONÓMICA REGIONAL ............................................................................... 2 2.1 UN REPASO DE LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA REGIONAL ....................................... 3 2.2. REVISIÓN DE LA LITERATURA RELEVANTE............................................................... 10 2.3 LOS CASOS DE ESPAÑA, ITALIA Y BRASIL................................................................. 17 3. DISPARIDADES REGIONALES EN COLOMBIA ........................................................... 20 3.1 UNA INTRODUCCIÓN A COLOMBIA Y SUS REGIONES ................................................. 21 3.2 CARACTERÍSTICAS REGIONALES DE LA ECONOMÍA COLOMBIANA ............................. 27 3.3 COLOMBIA EN UNA PERSPECTIVA INTERNACIONAL................................................... 37 4. POLÍTICA ECONÓMICA REGIONAL: UN MARCO DE TRABAJO PARA COLOMBIA ... 39 4.1 LECCIONES DE OTROS CASOS DE INICIATIVAS DE POLÍTICA REGIONAL ...................... 39 4.2 UN MARCO DE TRABAJO PARA UNA POLÍTICA REGIONAL EN COLOMBIA ................... 42 4.3 IMPACTO REGIONAL DE LAS POLÍTICAS ACTUALES PARA LA DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA ......................................................................................................................... 44 4.4 EL ASUNTO DE LA CORRUPCIÓN ................................................................................ 47 5. CONCLUSIONES ........................................................................................................... 48 REFERENCIAS ................................................................................................................... 50

1. IINTRODUCCIÓN

Aunque encontrar respuestas a algunas preguntas específicas con respecto a las economías regionales puede ser interesante per se, hay razones importantes para estudiar la situación económica regional en Colombia. Tradicionalmente, las disparidades económicas regionales son indeseables, especialmente cuando son persistentes a lo largo del tiempo. Con un conocimiento adecuado de las economías regionales, sería posible diseñar políticas eficientes para reducir tales disparidades.

Actualmente Colombia no tiene una política económica regional dirigida a reducir las disparidades regionales. Aunque moderadas, respecto a estándares latinoamericanos, las disparidades regionales en el país son tanto significativas como persistentes, y ello podría ser un llamado para el desarrollo de una política de ese tipo.

Este artículo es parte de un trabajo cuyo propósito es desarrollar un conjunto de recomendaciones de política que podrían definir la fundamentación de una futura política económica regional en Colombia. La primera fase del proyecto fue estudiar las iniciativas de política regional implementadas en otros países y evaluar su efectividad. La Unión Europea, España, Italia y Brasil fueron identificados como casos que tienen importancia para Colombia.

La Unión Europea tiene una política regional bien desarrollada y relativamente transparente para apoyar las regiones más pobres de sus estados miembros. Estas iniciativas de política han sido investigadas y documentadas extensamente. La ampliación de la Unión, que se llevó a cabo este año, ha resultado en una revisión completa de las políticas actuales y también ha suscitado un debate interesante en este campo. España e Italia son ambos países latinos con una historia larga de políticas regionales activas. Ambos países han implementado un gran número de iniciativas con resultados mixtos. Finalmente, Brasil es el único país latinoamericano con una política regional bien desarrollada. Es un país de ingresos medios y tiene, por lo tanto, muchas

similitudes con Colombia. El estudio de estos cuatro casos fue documentado por Pérez y Rowland (2004).

La segunda fase del proyecto se concentró en Colombia y tiene como propósito extraer algunas lecciones para el desarrollo de una iniciativa de política regional en el país. Esta parte del estudio es la que se presenta en este artículo.

El resto del artículo se organiza de la siguiente manera: la Sección 2 discute la política económica regional en general, así como los instrumentos de política disponibles. Esta sección también incluye un repaso de la literatura y un repaso de los casos de España, Italia y Brasil. La Sección 3 continúa con un estudio de las características regionales y las disparidades en Colombia. En la Sección 4, se presentan las lecciones para Colombia tomadas del análisis anterior y se hacen algunas recomendaciones de política. Finalmente, la Sección 5 concluye este artículo. 2. POLÍTICA ECONÓMICA REGIONAL

La política regional existe debido a la persistencia de las disparidades regionales en un rango de variables que tienen un gran impacto en el bienestar económico de los habitantes de una nación. Sin embargo, la existencia de disparidades regionales en el bienestar económico no es por sí mismo una condición suficiente para justificar el desarrollo de una política regional en un país. De hecho, la política regional debe considerarse como un componente importante de una política económica más amplia que abarque objetivos de política nacionales. Debe mencionarse que las disparidades económicas pueden causar problemas severos, en cuanto pueden impedir el logro de objetivos de política económica a nivel nacional, tales como las de suministrar oportunidades de trabajo adecuadas o distribuir los ingresos y la riqueza más equitativamente. Adicionalmente, tales disparidades pueden tener consecuencias políticas y sociales. La sección 2.1 presenta un conjunto de instrumentos disponibles para el diseño de una política regional. En la sección 2.2, se examina la literatura relevante en el

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campo y la sección 2.3 examina las iniciativas de política regional de España, Italia y Brasil, que son los tres casos de importancia especial para Colombia.

2.1 Un repaso de los instrumentos de política regional Esta sección presenta algunos instrumentos de política regional que están disponibles para los formuladores de política.4 Esos instrumentos se pueden clasificar en instrumentos de macro-política y de micro-política. Desde un punto de vista regional, los instrumentos de política son diseñados ya sea para influir en la asignación de recursos productivos o para cambiar el nivel de ingresos y gastos en regiones específicas. En ese sentido, los macro-instrumentos se ocupan de cambiar los ingresos y gastos totales regionales, mientras que los micro-instrumentos de política regional se ocupan del diseño de iniciativas para distribuir capital y mano de obra entre las regiones e industrias.

En la práctica, las macro-políticas están diseñadas para tener diferentes impactos en diferentes regiones. Esto es, introduciendo deliberadamente una dimensión regional en el manejo macroeconómico de la economía nacional, de tal manera que se induzcan en regiones específicas cambios en la producción y el empleo. Por ejemplo, una depreciación de la tasa de cambio o una expansión de la economía mediante políticas fiscales o monetarias tendrán impactos diferentes en la producción y en el empleo de diferentes regiones. Además, las economías regionales tienden a responder de manera diferente a los choques nacionales.

El objetivo más importante de las micro-políticas es lograr que la mano de obra y el capital se ubiquen en áreas (o regiones) que normalmente ellos no escogerían. Hay varias maneras mediante las cuales los instrumentos de micro-política se pueden utilizar para reubicar la mano de obra o el capital tal como se ilustra en las figuras 2.1 y 2.2.

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Esta sección está basada en Armstrong y Taylor (2000).

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Figura 2.1: Políticas para reubicar a la fuerza laboral

POLÍTICAS PARA REUBICAR A LA FUERZA LABORAL

Reubicación de trabajadores in situ (reentrenamiento ocupacional, políticas educativas)

Transferencia espacial de la fuerza de trabajo

Políticas Migratorias (subsidios para cubrir costos pecuniarios y no pecuniarios de la migración)

Políticas de Movilidad (mejoras en los flujos de información para migrantes, subsidios de vivienda para migrantes, políticas que facilitan la compra y venta de vivienda)

Políticas para mejorar la eficiencia en el mercado de trabajo (Incentivar negociaciones colectivas locales)

Fuente: Armstrong y Taylor (2000)

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Figura 2.2: Políticas para reubicar al capital

POLÍTICAS PARA REUBICAR EL CAPITAL

Impuestos y subsidios

Insumos

Sobre capital, tierra y construcciones (donaciones de inmuebles, donaciones de capital, alivios de intereses, descuentos tributarios por inversiones, reducción de impuestos locales y para firmas ubicadas en áreas prósperas)

Controles administrativos (reformas a las reglas que regulan la localización de firmas, flexibilización de normas aduaneras o de planeación, reducción de requisitos administrativos o burocráticos para las firmas)

Productos (reintegros por exportaciones y subsidios a los precios)

Sobre la fuerza de trabajo (subsidios a los salarios, migración de trabajadores productivos)

Políticas para desarrollar el capital social

Tecnología (subsidios a la diseminación de información tecnológica)

Sobre otros insumos (subsidios a la carga o a la energía)

Políticas para mejorar la eficiencia de las firmas (servicios de asesoría para pequeñas empresas, subsidios para consultarías administrativas)

Políticas para mejorar la eficiencia de los mercados de capitales (acuerdos de préstamo, suministro de capital de riesgo, garantías cambiarias, cooperativas crediticias, esquemas de micro créditos, capital social de riesgo)

Fuente: Armstrong y Taylor (2000)

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Las políticas para reubicar la mano de obra cubren toda clase de instrumentos orientados a inducir que esa mano de obra se traslade a actividades en donde el producto marginal es el máximo.5 Como puede verse en la Figura 2.1, hay dos maneras importantes para reubicar la mano de obra. Primero, están las políticas de movilidad in situ para reubicar la mano de obra. Esta clase de políticas busca incrementar el movimiento ocupacional e industrial de la mano de obra en las regiones existentes. El entrenamiento y reentrenamiento ocupacional de los trabajadores y las políticas educativas, son dos ejemplos de políticas de movilidad de la mano de obra in situ. Segundo, hay políticas de transferencias. Este tipo de políticas está destinado a inducir un cambio en la oferta de mano de obra entre las regiones.

Es importante tener en cuenta que la mano de obra no responde rápidamente a las diferencias regionales en los sueldos o a las tasas de desempleo. De hecho, la movilidad de la mano de obra está lejos de ser perfecta (entre regiones o entre ocupaciones). El énfasis en las políticas regionales en muchos casos ha estado en políticas diseñadas para trasladar capital hacia áreas rezagadas en vez de políticas diseñadas para incrementar la movilidad de la mano de obra entre regiones. Esto se debe a que reducir los impedimentos a la migración es mucho más difícil que direccionar flujos de capital a regiones específicas. Más aún, existe el temor de que estimular la migración podría empeorar la situación económica de las regiones rezagadas pues las personas que tiende a emigrar primero son las más calificadas.

Hay tres grupos diferentes de impedimentos para la movilidad laboral entre regiones: primero, los diferenciales en los salarios entre regiones con frecuencia no responden a los diferenciales correspondientes en la productividad marginal laboral. Segundo, aun si esos diferenciales estan presentes, puede ser que la mano de obra no los perciba. Tercero, aun si los diferenciales ocurren y son percibidos, hay costos asociados con el traslado de la mano de obra.

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Hay ejemplos de políticas que buscan reubicar la mano de obra en áreas en donde la productividad marginal no es óptima. Esto normalmente ocurre para satisfacer grupos políticos de presión. Tal abuso de los instrumenos de política es un riesgo significativo el cual será discutido en la Sección 4.

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Una razón para que los diferenciales en las ganancias no reflejen la productividad marginal es la existencia de mercados laborales imperfectos. Cuando los salarios ocupacionales se establecen a nivel nacional, los diferenciales en las ganancias no responden a la eficiencia del trabajador marginal. Ese es, por ejemplo, el caso de Colombia con el salario mínimo, que es el mismo en todo el país, aun si la productividad laboral varía significativamente entre las regiones. Debido a que a los mercados se les dan las señales equivocadas, la migración de la mano de obra no ocurre.

Las políticas gubernamentales podrían estimular las negociaciones a nivel de planta en vez de negociaciones a nivel nacional, de tal manera que los sueldos respondan a las condiciones del mercado laboral local. Esto podría ayudar a aliviar la brecha existente entre las diferenciales en las ganancias y la productividad marginal de las diferenciales de la mano de obra.

El segundo grupo de impedimentos a la migración aparece cuando los emigrantes potenciales no perciben las oportunidades disponibles para ellos en otras regiones. Esto es porque la información, que es crucial para el funcionamiento apropiado de los mercados laborales, es incompleta. Los individuos que quieren migrar necesitan no solo información sobre empleos sino también información acerca del bienestar de sus familias tal como, por ejemplo, colegios, vivienda y costos de vida en la nueva región junto con información acerca de la vida social y las diferencias culturales. La falta de está clase de información puede evitar que un trabajador potencial se traslade.

En Gran Bretaña, por ejemplo, esta clase de impedimentos usualmente ha sido sorteada mediante una extensa red de centros de empleo gubernamentales. Estos centros hacen mucho más ágil el flujo de información. Aun así, un buen flujo de información puede que no sea suficiente.

El tercer grupo de impedimentos a la migración son los costos asociados con el movimiento físico de una región a otra así como el costo de cambiar de ocupación. Primero, están los costos pecuniarios de trasladarse y entrenarse de nuevo. Otro problema

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son las limitaciones de liquidez del individuo; esto usualmente juega un papel importante en impedir la migración de trabajadores. Las limitaciones de liquidez impiden que los trabajadores se trasladen a otro lugar o que obtengan el entrenamiento necesario aún cuando ello puede ser beneficioso a largo plazo. Segundo, estan los costos no pecuniarios que se ha demostrado tienen aun más importancia. Las personas no estarán dispuestas a cambiar la región donde tienen familia, amigos y lazos personales por otra en donde no los tienen.6 Este grupo de costos también incluye aquellos relacionados con otras características especiales de las regiones, tales como cultura, clima y paisaje.

Los gobiernos han atacado los problemas de los impedimentos financieros a la movilidad laboral de muchas maneras. Un gobierno puede estimular y financiar el entrenamiento, el reentrenamiento y los esquemas de migración en el sector privado. Puede también intervenir directamente ofreciendo programas de reentrenamiento o suministrando becas a los aprendices. En general, estas políticas están diseñadas para estimular la migración reduciendo el costo del traslado.

Unos costos que han resultado más difíciles de manejar son los no pecuniarios. Los programas destinados a subsidiar solamente los costos pecuniarios de la migración generalmente no son efectivos a menos que estén acompañados de la clase apropiada de atracciones en las regiones destinatarias. Un buen ejemplo de cómo los costos no pecuniarios pueden ser aliviados es la política británica de nuevas ciudades, que en el pasado ofrecieron un paquete de trabajo, vivienda y facilidades urbanas. Sin embargo, algunos argumentan que este tipo de costos no debe ser subsidiado.

Las políticas regionales destinadas a estimular la movilidad de la mano de obra entre regiones u ocupaciones intentan equiparar la demanda y la oferta de mano de obra operando en el lado de la oferta del mercado. Esta clase de políticas asumen la estructura de destrezas, el patrón geográfico y la distribución industrial de la demanda de mano de obra. Por otro lado, la política complementaria consiste en mejorar el grado de 6

En países de ingreso medio, tales como Colombia, que carece de una red de seguridad social, esta limitación se hace muy importante. Los trabajadores escasamente calificados y sus familias generalmente dependen de la familia y los amigos para ayudarlos si llegasen a enfermarse o si quedan desempleados.

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correspondencia entre la demanda y la oferta de mano de obra redireccionando la demanda de trabajadores hacia regiones con exceso de oferta, que con frecuencia son regiones subdesarrolladas. La inversión hacia el interior es una política potencial en tales regiones, pero hay también instrumentos adicionales de política regional que inducen el crecimiento en actividades económicas autóctonas dentro de las regiones.

Como lo demuestra la Figura 2.2, las políticas para reubicar el capital en regiones desfavorecidas toman cinco formas. Primero, hay incentivos fiscales tales como impuestos y subsidios para estimular o desestimular que el capital fluya hacia regiones específicas. Segundo, estan los controles administrativos tales como regulaciones acerca de la ubicación de las empresas, eliminación parcial o completa de las regulaciones sobre planeación y aduana o la reducción en los requerimientos administrativos y burocráticos para las empresas. Tercero, existen políticas para desarrollar capital social. Estas normalmente toman la forma de iniciativas de desarrollo comunitario. Cuarto, existen políticas para mejorar la eficiencia de las firmas. Esta clase de política busca ayudar a las empresas a mejorar sus procesos de producción y administración a través de servicios de consultoría y consejería en regiones más pobres. Quinto, hay políticas diseñadas para mejorar la eficiencia del mercado de capitales. La idea detrás de este tipo de políticas es suministrar acceso fácil a recursos financieros en regiones rezagadas.

De todos estos instrumentos, tres han sido de importancia particular en la política económica regional: los subsidios laborales y de capital, los controles administrativos y las iniciativas de desarrollo comunitario. Sin embargo, los más extensamente utilizados han sido los subsidios de capital.

Los subsidios de capital pueden establecerse (en el caso de una región rezagada) para los insumos de las empresas, la producción o para la investigación tecnológica y la diseminación. Más aun, los subsidios a los insumos son de tres clases: (i) al capital, la tierra o las edificaciones, tales como subvenciones a la construcción, subvenciones de capital o alivio en los impuestos locales o de renta; (ii) a la mano de obra, tales como subsidios a los salarios y subvenciones para la migración de mano de obra calificada y iii)

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a otros insumos tales como subsidios a los costos de transporte o a la energía. La idea con los tres es mejorar la competitividad de las empresas en áreas subdesarrolladas donde hay altos índices de desempleo. Otro tipo de subsidio en los insumos es sobre la tecnología, tales como subsidios a la investigación y desarrollo de nuevos productos y para la diseminación de información tecnológica. Alternativamente, la producción podría subsidiarse también. Esto les permite a las empresas vender productos a precios más baratos.

2.2. Revisión de la literatura pertinente Como se discutió en la sección anterior, una política regional debería tener como su objetivo principal apoyar a las regiones rezagadas. Sin embargo, para diseñar una política regional eficiente también es importante establecer el impacto general de la política en las regiones prósperas, pues es imposible evaluar el efecto de una política regional en la economía nacional a menos que sepamos su impacto tanto en las áreas subdesarrolladas como en las prósperas.7 Hay una literatura amplia que trata el tema de las políticas regionales. Algunos de estos trabajos se aproximan a este asunto desde un punto de vista micro y otros desde un nivel macro. Existe un número amplio de estudios sobre países específicos. Diferentes modelos y metodologías han sido utilizadas, pero todas ellas con el objetivo común8 de analizar y evaluar el impacto de la política regional, no solo en las provincias y regiones de un país, sino también en países que forman uniones económicas.

En un trabajo reciente, Shankar y Shah (2001) examinan el desempeño de la política regional a lo largo de diferentes países. Su objetivo fue probar empíricamente la hipótesis de que una constitución fiscal descentralizada lleva a mayores desigualdades regionales en economías en desarrollo. Utilizando datos de varios países, llevaron a cabo algunos 7

Véase Tyler (1980) Los autores utilizan datos acerca de países industriales y no industriales tomados en dos grupos: federales y unitarios. Los países industriales federales estudiados incluyen a Canadá, Estados Unidos, Alemania, la antigua Alemania Occidental y España y los países unitarios incluyen a Francia, Italia y el Reino Unido. Los países federales no industriales estudiados incluyen Brasil, India, México, Paquistán y Rusia, y fianalmente los países unitarios no industriales incluyen Chile, China, Indonesia, Nepal, Filipinas, Polonia, Rumania, Sri Lanka, África del Sur, Tailandia, Uganda, Uzbequistán y Vietnam.

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ejercicios con el fin medir la desigualdad. Primero, calcularon un número de medidas estáticas tales como, por ejemplo, razón del máximo al mínimo, coeficiente de variación, desviación media relativa, índice Gini e índice Theil; luego utilizaron una medida dinámica para desarrollar un perfil de tiempo de medidas estáticas de la desigualdad y su trayectoria de tiempo. De esta manera ellos pudieron aproximar dos conceptos regionales claves, convergencia fuerte y débil. La primera de éstas implica que la igualdad en el factor de productividad y niveles de ingresos, siempre se logra mientras que la segunda implica que se lleva a cabo alguna asignación de factor de productividad. Sus resultados demostraron que las políticas de desarrollo regional han fracasado en muchos países, tanto federales como unitarios. También, que los países federales fueron los que sufrieron más de desigualdades regionales. Esta conclusión se debe a que las grandes desigualdades tienen un mayor impacto político sobre un gobierno unitario que sobre un gobierno federal.

En su estudio, Shankar y Shah también mostraron qué países experimentaron divergencia económica regional, cuáles no sufrieron ningún cambio significativo en las disparidades de los ingresos regionales y, cuáles una convergencia económica regional. En el nivel de la política regional, los autores concluyeron que los países que experimentaban divergencia eran aquellos con fuertes políticas intervencionistas regionales. Los países que experimentaron convergencia fueron aquellos que adoptaron cuidadosamente políticas de desarrollo regionales teniendo en cuenta su impacto tanto a nivel nacional como regional. Las uniones económicas pertenecen también a las historias exitosas pues el impacto negativo de cualquier política regional generalmente se analiza antes de que la política se implemente.

De la misma manera, varios otros estudios han analizado la efectividad y desempeño de las políticas destinadas a reducir las disparidades regionales. Tales estudios incluyen, por ejemplo, a Faini y Schialtarelli (1987), Moore y Rhodes (1976) y Berentsen (1978) y Tyler (1980), los cuales analizaron políticas regionales específicas a un país desde un punto de vista macro, mientras que estudios como el de Ashcroft y Taylor (1977) analizaron las implicaciones de la política regional a través del movimiento de la

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industria manufacturera. En el caso de la modelación específica de la política regional, Treyz, Friedlaender y Stevens (1980), desarrollaron un modelo de simulación de política regional para el sector laboral. Como este conjunto de estudios es de interés particular para la discusión, en las siguientes secciones se presentan con mayor detalle.

Faini y Schiantarelli (1987) estudian el desempeño de la política regional en Escocia. Tenían dos objetivos principales, mostrar cómo los asuntos regionales podían incluirse en un modelo de inversión y explicar la inversión manufacturera total en el país, esto para el periodo de 1961 a 1979. Utilizaron el modelo de una empresa9 y una metodología de una sola ecuación (OLS y FIML). Los resultados indican que factores de precios efectivos locales son muy importantes en la determinación de la asignación de las inversiones y, particularmente, que los costos laborales en áreas desarrolladas tienen un efecto importante en la inversión de regiones atrasadas. Encontraron también que tanto las iniciativas para estimular el capital como los subsidios para reducir los costos laborales, son altamente significativos en la influencia sobre la asignación de inversión.

Un número de estudios han analizado el comportamiento a lo largo del tiempo en el Reino Unido. Uno de estos trabajos es el de Moore y Rhodes (1976), quienes analizaron la efectividad de la política regional durante el periodo de la pos-guerra. Su objetivo principal fue estimar el impacto de varios instrumentos de política regional tomando en cuenta el movimiento de las empresas hacia áreas en desarrollo, así como evaluar el comportamiento del mercado laboral y las implicaciones económicas que resultan de estos movimientos.10 Los instrumentos de política regional tomados en cuenta fueron el Certificado de Desarrollo Industrial (IDC, por sus siglas en inglés), iniciativas de inversión regionales diferenciadas, la prima de empleo regional, junto con la presión general sobre la demanda. A través de estas variables, los autores trataron de medir el

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Los supuestos del modelo son: una función lineal homogénea de produción ex-ante; la empresa es un competidor monopolistico produciendo bienes homogéneos que son sustitutos el uno del otro en dos diferentes plantas ubicadas en diferentes regiones; dos competidores duopolíticos, cada uno ubicado en una región diferente; independencia regional en la desciciones de inversión y expectativas racioanles acerca producción óptima consistente con una creación continua. 10 Un movimiento se define como la apertura en una ubicación nueva de un establecimiento manufacturero nuevo.

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impacto en el número de movimientos a áreas de desarrollo británicas.11 Su conclusión fue que todos estos instrumentos de política tuvieron un fuerte efecto en generar movimientos de empresas manufactureras hacia áreas de desarrollo. Así pues, en resumen, la política regional fue altamente exitosa en generar nuevas fábricas en áreas de desarrollo durante el periodo estudiado.

El de Tyler (1980) es otro estudio sobre el Reino Unido. Analizó específicamente la región de los West Midlands en los cincuenta, sesenta y la primera mitad de los setenta. El objetivo del estudio era determinar si los cada vez peores problemas económicos de la región fueron el resultado de la política regional, de los cambios en la economía nacional o de otros factores. Específicamente, el autor quería probar la hipótesis de que “la política regional, al redistribuir la demanda desde las regiones prósperas a las áreas de desarrollo permite que la economía funcione a un nivel de demanda más alto pero con la misma presión de demanda en las regiones prósperas”.12 El autor estimó modelos de regresión de una ecuación donde la variable dependiente era el número de movimientos hacia el exterior de los West Midlands para ser explicados por la tasa de desempleo masculina, inversiones en la región, control del Certificado de Desarrollo Industrial en los West Midlands y la prima de empleo regional.13 Los resultados indicaron que la política regional no fue la causa de la pérdida de empleos en la industria manufacturera de la región, sino más bien, el rápido crecimiento del empleo nacional en esa industria junto con una estructura industrial menos favorable de los West Midlands a partir de finales de los años sesenta.

Ashcroft y Taylor (1977) analizaron la industria manufacturera del Reino Unido como un objeto de gran interés en la evaluación de la política regional. Buscaban las causas del movimiento de la industria manufacturera a las áreas de desarrollo entre 1961 y 1971. Utilizaron dos métodos, un modelo de generación-distribución y uno de inversióndemanda, junto con un análisis de regresión múltiple. La variable por explicarse era, como en Tyler (1980), los movimientos hacia las áreas de desarrollo. Esto se explicaba 11

El estudio utilizo una metodología OLS de una sola ecuación para un perido de 1945 a 1974. Tyler (1980), p. 152. 13 Las tres últimas variables fueron rezagadas. 12

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por variables de política regional, tales como subsidios al capital y mano de obra y controles a la ubicación y otras variables, incluyendo la tasa masculina de desempleo,

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el índice de capacidad disponible, el índice de producción industrial y el índice de gastos de inversión. Los resultados obtenidos indicaron que la política regional no fue el único factor que afectó el movimiento de la industria a las áreas de desarrollo y tampoco fue el más importante. Los autores mostraron que la contribución de la política regional a los movimientos industriales no fue nunca más del 40%.

La estructura de ganancias regionales es otra área que ha atraído atención significativa en la literatura empírica. Uno de esos estudios acerca del Reino Unido es el de Hart y Mackay, (1977) quienes propusieron y probaron la hipótesis de la difusión de ganancias.15

El trabajo estudia el mecanismo de transmisión a través del cual los

incrementos en las ganancias desde el llamado mercado líder se transfieren al mercado rezagado. La ecuación estimada tiene los cambios de la tasa de beneficios como la variable dependiente, y los cambios en los precios determinados nacionalmente y el nivel de desempleo16 como variables independientes.17 Los autores encontraron que una metodología de una sola ecuación mostró poca evidencia de estabilidad de la estructura de las ganancias de salario en dinero a través de las regiones. Como resultado de cambios en los salarios monetarios regionales, estos fueron compensados por el índice nacional de precios al consumidor. Estimaciones de ecuaciones simultáneas mostraron que en el periodo de pre-guerra había un despliegue en ambos sentidos entre Londres y los otros mercados, mientras que en el periodo de pos-guerra los líderes emergentes en salarios regionales parecían que transmitían los incrementos en las ganancias de vuelta a Londres así como a otros mercados locales. En este sentido, los incrementos en las ganancias pueden transmitirse de una región a otras aun si la movilidad laboral es limitada.

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Esta variable se utilizó como una medida de la presión de demanda. Ellos definieron esta hipótesis de la siguiente manera: “los cambios en las ganancias en el mercado líder son una función del exceso de la demanda por mano de obra en ese mercado, y los cambios en las ganancias en el mercado líder se trasladan, en su totalidad o en parte, a los mercados rezagados.” Hart y Mackay (1977), p. 267. 16 En este caso, esta variable es utilizada como una medida del exceso de la demanda por mano de obra. 17 La metodología econométrica utilizada para estimada el modelo fue una sola ecuación OLS así como una ecuación múltiple 2SLS. 15

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Austria ha sido otro país que ha atraído interés significativo debido a su larga historia de política regional. Como en muchos países europeos, Austria vio empeorar sus indicadores económicos durante el periodo de pos-guerra. Muchas de sus regiones se enfrentaron a ingresos reales decrecientes, altos índices de desempleo y una persistente emigración. Los problemas regionales eran particularmente severos en las partes orientales. La política regional Austriaca consistía de varias estrategias con el fin de reducir las desigualdades en los ingresos regionales y en los estándares de vida y para reducir la emigración de las áreas rurales. Sin embargo, el gobierno federal tiene solo autoridad limitada en la política regional y hay un alto grado de dispersión en las responsabilidades de planeación regional, lo que hace más complicada la implementación de políticas regionales en el país. Más tarde, los gobiernos federales y regionales adoptaron la concentración descentralizada como una política de planeación regional, que ha sido criticada por su falta de fundamentación teórica. Berentsen (1978) hizo una evaluación de las políticas de desarrollo regionales de Austria con el fin de establecer si las políticas regionales tenían algún efecto en reducir las desigualdades regionales entre 1957 y 1971 y, si había reducido la emigración desde las áreas rurales durante ese periodo. El gobierno nacional había definido seis regiones problema con necesidades de asistencia, incluyendo las fronteras muertas,18 así como otras regiones rurales e industrializadas pobres. Los resultados del estudio indicaron que las políticas regionales tuvieron un impacto positivo importante en reducir las desigualdades regionales y la emigración desde las áreas rurales. La Unión Europea es otro caso prominente en el campo de la política regional.19 Adicionalmente a las iniciativas de políticas regionales de los estados miembros individuales, la Unión tiene una política regional bien desarrollada y sofisticada para apoyar el desarrollo y ajuste estructural de las regiones rezagadas de sus estados miembros. Existe una amplia literatura existe acerca de la Unión Europea, sus 18

Este tipo de regiones ha sido caracterizada por áreas agrícolas cerca de las fronteras checa, húngara y yugoslava. 19 La Unión Europea consitía originalmente de 15 estados miembros: Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal, España, Suecia y el Reino Unido. El 1 de mayo de 2004, la Unión se expandió con otros diez países: República Checa, Chipre, Estonia, Hungría, Latvia, Lituania, Malta, Polonia, República de Eslovaquia y Slovenia.

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disparidades regionales, sus políticas regionales y las consecuencias regionales de la expansión.20

Funek y Pizzati (2003) editaron una gama amplia de trabajos que cubrían los tópicos discutidos más recientemente acerca del crecimiento regional y la política regional en la Unión Europea. Temas tales como la convergencia, geografía económica, la expansión y el desarrollo económico se discuten y analizan y se incluyen un número de casos de países. Las conclusiones del libro son mixtas, pero hay algo cercano a un consenso entre los autores del libro, en que la política regional funciona como un sustituto de la movilidad de la mano de obra pero que lo hace a costa de la eficiencia. Puede reducir las disparidades regionales pero con cargo al crecimiento nacional pues lleva a las empresas a hacer inversiones donde de otra manera no las habrían hecho. El libro es, en consecuencia, crítico acerca de la efectividad de la política regional. Sin embargo, los subsidios se utilizan mejor para mejorar educación e infraestructura como transporte, comunicaciones, energía y agua en vez de gastarse en ubicación de negocios e incentivos. Ha habido también varios trabajos sobre la convergencia en la Unión Europea.21 Boldrin y Canova (2001) analizaron las políticas regionales europeas y la convergencia regional. Utilizaron datos, específicamente los ingresos per capita, de 185 regiones europeas de los 15 estados miembros para el periodo 1980-1996. Sus resultados indicaron que durante ese periodo no estaba ocurriendo ni convergencia ni divergencia absoluta. Sin embargo, concluyeron que la política regional ha actuado como un importante instrumento redistributivo, que es motivado por la naturaleza del equilibrio político sobre el cual la Unión Europea está construida.

Finalmente, Treyz, Friedlaender y Stevens (1980) hicieron una importante contribución al construir un modelo que ha demostrado ser útil para la predicción y la evaluación de políticas. Este modelo incluye aspectos tales como la sustitución de factores, efectos de 20

Por ejemplo, Armstrong y Taylor (2000) y Bachtler y Yuill (2001). Véase también Pérez y Rowland (2004). 21 Véase, por ejemplo, Boldrin y Canova (2001), Baumont, Ertur y le Gallo (2001) y Barro y Sal-i-Martin (1991).

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ubicación22 y la cuantificación en las magnitudes relativas del efecto de sustitución de factores y el efecto de ubicación. En el análisis de equilibrio general ellos establecieron modelos simultáneos de la economía regional utilizando el marco de trabajo Massachussets Economic Policy Analysis (MEPA).23 En este sentido ellos mostraron que es posible desarrollar e implementar un modelo que atiende los requerimientos del equilibrio general y también incorpora teorías económicas regionales y de ubicación.

2.3 Los casos de España, Italia y Brasil España, Italia y Brasil son tres casos que tienen importancia especial para Colombia. Son todos países latinos con una larga historia de política regional. Adicionalmente, Brasil es el único país latinoamericano con una política regional bien desarrollada. Estos casos han sido todos estudiados y documentados en Pérez y Rowland (2004). Por lo tanto, en esta sección solo resumiremos y evaluaremos los aspectos principales de estas iniciativas de política.

En España, se desarrolló una política regional a paqrtir de los años sesenta. Sin embargo, una política regional más ambiciosa no se implementó sino hasta los años ochenta con la creación de las Comunidades Autónomas, que son gobiernos autónomos regionales. Una parte significativa del poder de decisión política se descentralizó de Madrid hacia los nuevos gobiernos regionales y estos tuvieron una parte activa en la formación de la nueva política regional. El principal instrumento de esta política fue el Fondo de Compensación Interterritorial que tiene como objetivo central reducir las disparidades regionales.24 Como miembro de la Unión Europea,25 España ha podido disfrutar beneficios regionales adicionales. Como se discutió en la sección anterior, la Unión tiene una política regional

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Ellos definieron los efectos de ubicación como el cambio en el precio de cualquier insumo en una región relativo a aquél en otras regiones productivas y que tienden a cambiar los costos de producción en la región en cuestión. 23 Véase Treyz, Friedlaender y Stevens (1980) para una definición y discusión. 24 Como un fondo gubernamental, este fue creado para llevar a cabo planes de inversión pública y toma la forma de una subvención redistributiva regional. Véase García-Mila y McGuire (1993). 25 España se adhirió, en 1986, a la Unión Europea, por entonces llamada la Comunidad Europea.

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muy bien desarrollada. Las transferencias de la Unión Europea a las regiones españolas han sido en muchos casos mayores que las del gobierno español.

Si una política regional es exitosa debe generar una convergencia clara y sostenida entre las regiones más pobres y ricas de un país. Un buen número de estudios se han hecho para evaluar el impacto de la política regional española.26 Los resultados no son concluyentes y no se ha demostrado que haya ocurrido una clara convergencia. En ese sentido, las iniciativas de políticas regionales no han afectado diferencialmente a las regiones más pobres de una manera significativa. Italia es otro país con una larga historia de política regional.27 Lo que es especial para Italia es su clara división norte-sur, donde el norte ha sido muy próspero mientras que el sur, el llamado Mezzogiorno, ha estado rezagado. En los años cincuenta, cuando se introdujo por primera vez la política regional en el país, el sur sufría de una crítica situación económica y social, bajos niveles de educación, escaso desarrollo industrial, una alta dependencia agrícola y un ingreso per capita cercano a la mitad del de la región norte. Al igual que en muchos otros países europeos, se creó un fondo para ayudar al sur a desarrollarse, la Cassa per il Mezzogiorno (el Fondo para el Mezzogiorno). Fue usado principalmente para gastos en infraestructura y agricultura, pero también contribuyó a proyectos de desarrollo industrial. Otra iniciativa fue la creación de empresas propiedad del estado que tenían que ubicar el 40% de su inversión y el 60% de sus plantas nuevas en el Mezzogiorno con el objetivo de que fueran un catalizador del desarrollo. A comienzos de la década de los noventa, las políticas regionales italianas fueron reestructuradas a medida que el Tratado de Maastricht de la Unión Europea se implementó. Muchas compañías públicas fueron privatizadas y en 1992 el Fondo Mezzogiorno fue abolido y se desarrollo un nuevo marco de trabajo para la política regional. Este implicaba que no solo la región del Mezzogiorno recibiría subvenciones de desarrollo regional pero que todas las regiones pobres del país debían ser atendidas. En el

26

Véase, por ejemplo, García-Mila y McGuire (2001) y Lamo (2000). Para algunos estudios sobre la política regional italiana véase, por ejemplo, Acconcia y del Monte (1999), Paci y Pagliaru (1998) y Paci y Saba (1997). 27

18

Mezzogiorno, la consecuencia fue una reducción significativa en el gasto público lo cual resultó en una tasa menor de crecimiento económico.

Si se evalúa el impacto de la política regional, los resultados indican, en general, que se llevó a cabo un proceso de convergencia limitada entre comienzos de los cincuenta y mediados de los setenta. Sin embargo, de ahí en adelante, la desigualdad regional ha ido aumentando especialmente entre el Mezzogiorno y el norte de Italia. Este fue el caso particularmente durante la segunda mitad de los setenta, pues el Mezzogiorno fue severamente afectado por la recesión generada por el primer shock de petróleo. Desde los cincuenta y hasta ahora las regiones del Mezzogiorno han continuado rezagadas respecto al norte. El desarrollo, sin embargo, no ha sido homogéneo. Mientras que Abruzzo ha sido un caso exitoso en el Mezzogiorno, regiones como Sicilia parecen estar condenadas al rezago.28

Brasil es otro caso interesante para el análisis de las políticas regionales. Al igual que otros países, el gobierno brasilero ha utilizado un buen número de instrumentos de política regional destinados a promover el crecimiento de las regiones más pobres del país. Tales iniciativas de política incluyen inversión en infraestructura, incentivos para la inversión privada, iniciativas de inversión de las empresas del estado y exenciones tributarias. A finales de los años treinta, Brasil implementó una política de desarrollo basada en la sustitución de importaciones. Uno de los resultados de esta política fue que el sur y el sur- oriente del país, y luego Sao Paulo, aumentaron su participación en la provisión industrial a costa del norte y del nororiente, que llegaron a rezagarse bastante. Se implementó una política regional en los setenta para compensar este desarrollo. Algunas agencias especiales fueron creadas para promover el crecimiento económico de las regiones rezagadas: SUDAM en el Norte, SUDENE en el noroeste y SUFRAMA en Manaos.

28

Véase Helg, Peri y Viesti (2000) para un análisis interesante de este tema.

19

Los resultados de la política regional de Brasil han sido, en el mejor de los casos, mixtos.29 El nororiente no ha mostrado una clara mejoría. El norte y el medio occidente han mostrado algunas mejoras importantes en el crecimiento del producto, pero esto podría ser debido a que estos son estados fronterizos y no debido a una política regional exitosa.30

Brasil recientemente ha reestructurado su política regional y un número de iniciativas de política están siendo implementadas en la actualidad con el fin de reducir las desigualdades regionales. La más importante de éstas es el Programa dos Eixos Nacionais de Desenvolvimento, que es un programa de desarrollo regional a largo plazo el cual divide al país en nueve áreas de desarrollo, los eixos.31 El objetivo de esta nueva clasificación es dividir al país en áreas con condiciones geográficas y socio-económicas similares con el fin de explotar las economías de escala y las ventajas comparativas. De esta manera, el crecimiento regional se promoverá a través del desarrollo de fortalezas corrientes y ventajas actuales.

3. DISPARIDADES REGIONALES EN COLOMBIA

Debido a su geografía montañosa, Colombia es más diversa cultural y geográficamente que muchos países latinoamericanos. Enormes partes del país están aisladas y la construcción de infraestructura en muchos casos constituye un gran reto. En esta sección estudiáremos las disparidades económicas entre las diferentes regiones del país. La Sección 3.1 introduce las características geográficas del país y discute el impacto regional del desarrollo histórico del país, así como de la violencia que ha sufrido en algunos periodos. La Sección 3.2 discute las diferencias económicas entre las diferentes regiones

29

Véase, por ejemplo, Gomes (2002) y Markusen (1996). Estados fronterizos son aquellos con grandes áreas de tierra inexplorada. Las altas tasas de crecimiento en tales estados con frecuencia se deben a la exploración de nuevas áreas y no a una iniciativa de política regional exitosa. 31 Eixos Nacionais de Integraçao e Desemvolvimientose se definen formalmente como espacios territoriales delimitados para objetivos de planeación de acuerdo con dinámicas socio-económicas y ambientales. 30

20

y en la Sección 3.3, las disparidades regionales de Colombia se ubican en un contexto internacional.

3.1 Una introducción a Colombia y sus regiones Como se puede ver en la Figura 3.1 y en la Tabla 3.1, Colombia está dividida en 32 departamentos y un distrito capital, Bogotá.32 Bogotá es también la capital de la nación y tiene 6,5 millones de habitantes, que es el 15.2% del total de la población.33 La segunda y tercera ciudades más importantes son Medellín (Antioquia) y Cali (Valle del Cauca)34 con unos 2,0 y 2,2 millones de habitantes respectivamente.35 Debe observarse que Bogotá, Medellín y Cali son todas ciudades del interior del país.

32

En el resto de este trabajo incluiremos a Bogotá en Cundinamarca aun siendo un ente administrativo separado (un distrito capital). 33 La información sobre población es de 2001. 34 El Valle del Cauca con frecuencia se conoce solo como Valle. 35 Medellín es en realidad significativamente más grande que Cali. El área metropolitana de Medellín tiene unos 2,9 millones de habitantes mientras que el área metropolitana de Cali tiene unos 2,4 millones. El respectivo departamento se nombra en paréntesis después de la ciudad.

21

Figura 3.1: Los departamentos colombianos

Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

22

Tabla 3.1: Características básicas de los departamentos colombianos

Departamento

Población (habitantes)

Área (km2)

Antioquia Atlántico Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó Huila La Guajira Magdalena Meta Nariño Norte Santander Quindío Risaralda Bogotá D.C. Santander Sucre Tolima Valle del Cauca

5,454,871 2,174,929 2,043,508 1,375,222 1,120,691 427,823 1,277,129 979,443 1,337,610 2,184,664 408,560 939,136 491,511 1,308,493 714,659 1,661,323 1,375,374 572,565 960,585 6,573,291 1,989,666 809,647 1,300,944 4,246,896

63,612 3,388 25,978 23,189 7,888 88,965 29,308 22,905 25,020 22,623 46,530 19,890 20,848 23,188 85,635 33,268 21,658 1,845 4,140 1,587 30,537 10,917 23,562 22,140

Nuevos Departamentos

1,306,852

483,127

72,445 248,440 293,391 38,370 120,361 341,513 75,445 30,591 86,296

109,665 23,818 44,640 72,238 42,327 24,885 44 65,268 100,242

43,035,392

1,141,748

Amazonas Arauca Casanare Guanía Guaviare Putumayo San Andrés y Providencia Vaupés Vichada Colombia

Cuidad capital

Medellín Barranquilla Cartagena de Indias Tunja Manizales Florencia Popayán Valledupar Montería Bogotá Quibdó Neiva Riohacha Santa Marta Villavicencio Pasto Cúcuta Armenia Pereira Bogotá Bucaramanga Sincelejo Ibagué Cali

Leticia Arauca Yopal Puerto Inirida San José del Guaviare Mocoa San Andrés Mitú Puerto Carreño Bogotá

Altitud de la ciudad capital (metros) 1,486 30 2 2,782 2,216 450 1,738 169 18 2,600 43 442 3 6 467 2,527 320 1,483 1,415 2,600 959 213 1,285 995

Temperatura promedio de la ciudad capital (grados centígrados) 20 28 28 13 16 26 19 28 28 14 28 27 28 27 25 14 27 20 21 14 24 26 22 23

96 125 350 100 240 595 4 180 90

29 28 26 29 28 25 29 27 28

2,600

14

Nota: Datos de la población de 2001, DANE. Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y DANE.

23

Barranquilla (Atlántico), Cartagena de Indias36 (Bolívar) y Santa Marta (Magdalena), son las tres ciudades costeras más grandes de Colombia con una población total de 2,6 millones de habitantes. Estas ciudades están ubicadas en la Costa Caribe y están más desarrolladas que las ciudades de la Costa Pacífica, de las cuales Buenaventura (Valle del Cauca) con unos 276.000 habitantes es la más importante.37 Buenaventura es el puerto principal de Colombia.

Debe observarse que la parte más desarrollada de Colombia es el interior, especialmente departamentos como Cundinamarca (incluida Bogotá), Antioquia, Valle del Cauca y Santander. Estos departamentos tienen una base comercial e industrial bien desarrollada, especialmente en sus ciudades capitales. Antioquia, Valle del Cauca y Santander tienen también una industria agrícola importante.

En contraste, los departamentos periféricos como Sucre, Cesar y Magdalena, en la Costa Caribe; Chocó, Cauca y Nariño en la Costa Pacífica, y casi todos los Nuevos Departamentos38 son las áreas rezagadas de Colombia. Excepto por algunos Nuevos Departamentos, los demás basan sus economías en la agricultura y la ganadería. En algunos de estos como Arauca y Casanare, la explotación de minerales es también una parte importante de la economía. Otros departamentos con recursos minerales significativos son La Guajira, el Cesar y Meta.

Las características climáticas y geográficas de Colombia son otros factores importantes para explicar las disparidades regionales del país. Aunque ubicada en la zona tropical del mundo, Colombia tiene diversos climas debido a las tres cordilleras que la atraviesan de sur a norte. Como puede verse en la Tabla 3.1, la altura de las ciudades capitales de los diferentes departamentos varía de 2.000 a 2.800 metros sobre el nivel del mar, mientras que las temperaturas anuales promedio varían desde los 13 a los 28 grados centígrados. Es más, las tres ciudades más grandes están ubicadas a alturas considerables lo cual les da 36

Cartagena de Indias se conoce normalmente como Cartagena solamente. Población del Dane para el 2004 38 Los Nuevos Departamentos incluyen Amazonas, Arauca, Csanare, Guainía, Guaviare, Putumayo, San Andrés y Providencia, Vaupés y Vichada. 37

24

un clima bastante más frío que el clima caliente tropical típico de las costas. La temperatura promedio de Bogotá, por ejemplo, es de 14 grados centígrados debido a su altura de 2.600 metros sobre el nivel del mar.

Es difícil analizar las disparidades regionales en Colombia sin un buen conocimiento de los antecedentes históricos del país. El desarrollo histórico de Colombia puede, en efecto, explicar en buena medida muchas de las diferencias regionales que existen en el país hoy.

La historia de Colombia puede dividirse en cuatro periodos diferentes: la era precolonial, la conquista, la colonial y la moderna. Antes y durante la conquista, la población estaba, en general, concentrada en las tierras altas con el fin de evitar las temperaturas elevadas y todas sus enfermedades asociadas. El altiplano era también más favorable para las actividades agrícolas. Aun hoy, dos terceras partes de la población viven en las tierras altas aunque estas constituyen menos de la mitad de la extensión del país. Durante la colonia, la Costa Caribe llegó a ser el lugar más importante para el comercio internacional. Cartagena era por entonces el puerto principal.

En la historia de Colombia, el río Magdalena merece una mención especial como una de las más importantes vías de transporte. Las tres cordilleras que cruzan el país hacían muy complicada y costosa la comunicación por tierra. Por esta razón el río Magdalena llegó a ser el más importante vínculo de transporte dentro del país. Un buen número de asentamientos se desarrollaron a lo largo del río y se establecieron conexiones de transporte río arriba y abajo. Aun así, las dificultades del transporte y la complicada geografía del país mantuvo a los habitantes aislados unos de los otros. Safford y Palacios (2002) indican que:

Los viajeros de la era colonial a lo largo de gran parte del siglo XIX han dejado un gráfico recuento de los horrores de los ascennsos o descensos de viajes en mula que conectaban con Honda, el principal puerto río arriba del Magdalena, con la Sabana de Bogotá, el altiplano sobre el cual se estableció la capital.39

39

Safford y Palacios (2002), p.4.

25

De acuerdo con Safford y Palacios (2002), Colombia puede dividirse desde un punto de vista histórico en tres regiones geográficas diferentes: el oriente, el occidente y la Costa Caribe. Estas regiones desarrollaron características económicas, sociales y políticas muy diferentes. El comercio inter-regional era muy limitado debido a las características del país y los altos costos asociados con el transporte por tierra. Estas tres regiones, además, estaban divididas en muchas subregiones lo que resultó en una población fragmentada y solo unas pocas ciudades estables como, por ejemplo, Bogotá, Popayán y Cartagena.

Otro factor importante, cuando se analiza el desarrollo regional de Colombia, es la violencia que ha azotado al país. Sería difícil establecer correctamente qué tipo de política regional implementar sino un completo estudio de la violencia y su relación con otros aspectos sociales, políticos y económicos. La pobreza, el tráfico de drogas, la guerrilla y los desplazados tienen una fuerte relación con la violencia La violencia, además, se ha concentrado en ciertas regiones del país40.

Las partes más violentas del país históricamente han sido las áreas rurales donde los derechos a la propiedad son débiles y donde la concentración de lucrativos bienes comerciales es alta.41 Esta situación se remonta a la primera mitad del siglo XIX y a la colonización del país cuando la violencia generó flujos de migración de personas desplazadas en busca de regiones menos peligrosas. Hasta la fecha, la gente de áreas rurales violentas ha tenido la tendencia a trasladarse ya sea a otras ciudades o a las regiones de frontera menos violentas. Si embargo, las regiones de frontera han tenido la tendencia a volverse violentas pues sus habitantes en gran medida están expuestos a las actividades ilegales.

Hay claras relaciones entre violencia, personas desplazadas, guerrillas y el tráfico de drogas. Por ejemplo, Legrand (1994) indicó que en el Guaviare las guerrillas llegaron antes que el tráfico de drogas pero en el Caguán, la historia es la opuesta. Este proceso ha estado convergiendo hasta tal punto que el movimiento guerrillero está profundamente

40 41

Para un estudio detallado del tema véase Querubín (2003). Véase Legrand (1994).

26

involucrado en el tráfico de drogas y éste es hoy, en efecto, su fuente principal de financiación.

Para estudiar las características regionales de Colombia y para desarrollar una política regional, es esencial una buena comprensión de las instituciones y grupos involucrados y sus interacciones individuales y conjuntas con el desarrollo regional. Tales instituciones y grupos incluyen los gobiernos nacional y regional, los movimientos guerrilleros, los traficantes de drogas, los desplazados así como otras instituciones y sectores de la economía.

3.2 Características regionales de la economía colombiana De acuerdo con el DANE42, el PIB colombiano fue de unos 187.9 billones de pesos colombianos que corresponden a 81.7 mil millones de dólares. De esta cantidad, el 53,2% fue producido por tres departamentos: Antioquia (14,6%), Bogotá (27.1%) y el Valle del Cauca (11,4). En contraste, los 10 departamentos que contribuyeron menos al producto interno participaron con solo el 12,5% del total la producción. Esto sugiere que hay diferencias considerables en la actividad económica y por ello hay diferencias regionales en el bienestar de los habitantes.

Cualquiera que estudie el PIB regional per capita encontraría algunas disparidades regionales considerables que es importante mencionar. La presencia de tales disparidades queda caramente ilustrada en el mapa de la Figura 3.2. Adicionalmente, la Figura 3.3 muestra el PIB per capita regional para los tres departamentos más ricos de Colombia y los tres más pobres en el periodo 1980-2001. En esta figura es importante enfatizar tres cosas. Primero, el grupo de los más ricos (Antioquia, Valle del Cauca y Cundinamarca incluyendo a Bogotá) creció significativamente más rápido que el grupo de los más pobres (Chocó, Nariño y Sucre). De hecho, se aprecia que el PIB per capita de cada departamento del grupo de los más pobres permaneció relativamente estable a lo largo de

42

Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

27

todo el periodo mientras que el PIB per capita de los departamentos más ricos ha estado creciendo casi todos los años desde 1980.

Segundo, la brecha entre el PIB per capita de los más ricos y el de los más pobres aumentó de 2,61 millones en 1980 de pesos a 3,43 millones de pesos en 2001, en valor constante. Esto es una consecuencia del crecimiento de los más ricos y el estancamiento de los más pobres. En términos relativos, mientras en 1980 el PIB per capita de los más pobres era en promedio 40% del PIB per capita de los más ricos, en 2001 esta cifra había caído al 35%. En consecuencia, las disparidades han empeorado considerablemente en el curso de los últimos 21 años.

Tercero, debe mencionarse que todos los departamentos exhibieron una contracción de su PIB per capita en 1999. Esta reducción fue particularmente importante en Cundinamarca (Bogotá incluida), que en 1999 experimentó una contracción de 11.9% La contracción en otros departamentos ricos fue menor pero ciertamente no insignificante: Antioquia se contrajo en cerca de 3,9% en 1999 y Valle del Cauca en 5,2%. En las regiones más pobres, la contracción fue 5,5%, 5,6% y 2,8% en Chocó, Sucre y Nariño, respectivamente.

28

Figura 3.2: PIB regional per capita, 2001

PIB per capita Pesos colombianos de 2001

Nota: En 2001, el promedio de la tasa de cambio fue de 2,299 pesos por dólar. Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y DANE.

29

Figura 3.3: PIB per capita regional para las tres regiones más ricas de Colombia y las tres más pobres (pesos constantes de 2001).

8,000,000 Cundinamarca* Antioquia Valle Sucre Nariño Chocó

7,000,000

6,000,000

5,000,000

4,000,000

3,000,000

2,000,000

1,000,000

0 1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001p

*Cundinamarca incluye a Bogotá

Nota: En 2001, el promedio de la tasa de cambio fue de 2,299 pesos por dólar. Fuente: Instituto Geográfico Agustín Coadazzi (IGAC) y DANE.

30

Tabla 3.2: Medidas comparativas y crecimiento económico para los departamentos colombianos

PIB per-capita 2001 (pesos)

PIB per-capita 1980 (Colombia = 100)

PIB per-capita 2001 (Colombia = 100)

Antioquia Atlántico Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca** Chocó Huila La Guajira Magdalena Meta Nariño Norte Santander Quindío Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Nuevos Departamentos

2,057,399 1,540,130 1,398,715 1,382,306 1,473,030 1,107,173 975,536 1,340,772 1,274,721 2,318,054 760,287 1,456,860 1,956,695 936,466 2,058,516 777,263 1,061,504 1,308,568 1,371,044 2,345,318 788,001 1,627,078 2,056,709 2,342,774

122 132 91 100 75 92 51 90 61 138 45 88 48 53 126 49 72 119 81 105 57 83 114 85

117 88 80 79 84 63 56 77 73 132 43 83 112 53 118 44 61 75 78 134 45 93 117 134

Tasa de crecimiento annual del PIB Promedio anual* 1980-2001 (%) 1.28 -0.51 0.85 0.13 1.91 0.26 1.67 0.64 2.37 1.50 0.93 1.09 3.93 2.05 1.61 0.78 0.27 0.02 1.25 2.04 0.28 2.22 2.00 4.50

Colombia

1,751,903

100

100

1.60

Departamentos

* Las tasas fueron obtenidas por regresiones de mínimos cuadrados ordinarios del PIB per capita contra una variable independiente que es una tendencia lineal. La forma funcional es yt = y0 (1 + r)2 es lineal en logaritmos. ** Fuente: DANE y estimaciones propias.

31

La Tabla 3.2 complementa la información en la Figura 3.3. Esta tabla presenta el PIB per capita para los años 1980 y 2001 como números indice en donde el PIB nacional per capita es igual a 100. Debe observarse que en 1980 solo siete departamentos tenían un PIB per capita por encima del promedio nacional. Los otros 14 departamentos preswentan un PIB per capita inferior al promedio nacional. Especialmente preocupante es el caso de las regiones más pobres mencionadas antes: Chocó, Sucre y Nariño. Estos departamentos han perdido terreno en términos relativos, como puede verse cuando se comparan las cifras de 2001 y 1980.

Algunos otros departamentos, tales como La Guajira y algunos de los Nuevos Departamentos han mejorado sus condiciones debido a hallazgos de petróleo y otros minerales en sus territorios. En 1980, el PIB per capita de La Guajira era el 48% del promedio nacional, mientras que 21 años más tarde era el 112%. En el caso de los Nuevos Departamentos, el PIB per capita aumentó del 85% al 134% del promedio colombiano. Debe observarse que La Guajira y los Nuevos Departamentos tienen una baja densidad de población, así que un hallazgo de petróleo o de minerales puede tener un impacto muy grande sobre el PIB per capita.

Un punto adicional que debe enfatizarse es que la producción de petróleo y minerales tienden a distorsionar el PIB per capita como una medida regional de bienestar. Una región o un departamento que obtiene la parte principal de su PIB de la producción de petróleo o minerales no se beneficia de ello de la misma manera que un departamento que obtiene su PIB de la producción industrial o agrícola. En el primer caso, el petróleo y los minerales son propiedad del gobierno nacional, que también se queda con una parte significativa del beneficio, mientras que en el caso de la producción industrial o agrícola, ésta tiende a tener un impacto mucho mayor en el bienestar de los habitantes regionales.

La Tabla 3.2 muestra también la tasa de crecimiento anual del PIB per capita regional. Como puede verse, entre 1980 y 2001 los tres departamentos más ricos en promedio crecieron más rápido que los tres más pobres. Esto sugiere que las disparidades no se han

32

reducido durante los últimos 21 años. En efecto, las disparidades parecen estar aumentando. A partir de los datos en la tabla también es evidente que Atlántico, uno de los departamentos más ricos en 1980 en términos de PIB per capita, tuvo una tasa de crecimiento negativa para todo el periodo. Esto dejó al departamento por debajo del promedio nacional al final del periodo.

La tasa de crecimiento del PIB per capita colombiano para todo el periodo fue estimada en 1,6%. Los departamentos que excedieron la tasa de crecimiento nacional fueron Meta (2,05%), Santander (2,04%), Tolima (2,22%), Valle del Cauca (2,00%) y los Nuevos Departamentos (4.5%).

Hasta el momento hemos mencionado que las disparidades en Colombia parecen haber aumentado entre 1980 y 2001. Con el fin de probar esta hipótesis se calculan y presentan dos medidas de disparidad.

La primera medida de disparidad es la razón Máximo-Mínimo. Para calcular esta, se escogieron dos departamentos: Cundinamarca (Bogotá incluida), que tenía el PIB per cápita más elevado en 1980, y Chocó, que tenía el PIB per capita más bajo en el mismo año. El resultado de este cálculo se presenta en la Figura 3.4. Un valor alto de esta medida sugiere que las disparidades están aumentando mientras que un valor bajo sugiere que disminuyen. Si uno mira el valor de la razón en 1980 y el valor correspondiente para 2001, puede argumentarse que la tendencia general de esta medida es constante. Sin embargo, la razón cayó durante casi toda la década de los ochentas y luego creció rápidamente en la primera parte de los noventas. Después de 1995, la razón máximomínimo decreció y en 2001 se ubicó más o menos al mismo nivel que en 1980.

33

Figura 3.4: Razón máximo-mínimo

4.5

4.0

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001p

Fuente: DANE y estimaciones de los autores.

La segunda medida que muestra la evolución de las disparidades regionales es el coeficiente de variación. Esta medida es, junto con el logaritmo del PIB per capita, la medida más utilizada de convergencia sigma. Hay una convergencia sigma cuando estas medidas decrecen en el curso del tiempo. El coeficiente de variación se define como la razón entre la desviación estándar del PIB de las regiones y el PIB promedio nacional.

34

Figura 3.5: Medidas de convergencia sigma

0.46

Coeficient of de Variation Coeficiente variación Standard Deviation Desviación estándar 0.43

0.40

0.37

0.34

0.31

0.28

0.25 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: DANE y estimaciones de los autores.

Como puede verse en la Figura 3.5, ambas medidas mostraron una tendencia alcista entre 1985 y 1999, cuando comenzaron a descender. El comportamiento de los indicadores mostrados en la figura sugiere que no ha habido presencia de convergencia sigma. En otras palabras, las disparidades no han disminuido en los últimos 21 años. Por el contrario, parecen haber aumentado.

Sin embargo, al final del periodo ocurrió una reducción de las disparidades. Comparando el primer valor del coeficiente de variación, para 1980, con el último valor, para 2001, podemos concluir que las disparidades aumentaron en cerca de 8,6% al pasar de 0,33 a 0,36.

35

Figura 3.6: Medidas de convergencia beta, 1980-2001

6%

GUA

Average annual GDP growth rate, 1980-2001

5%

4% NUEVOS

3% SANT

COR

2% CAL CAU

VAL MAG

TOL

ANT

HUI

1% CHO

RIS NAR

MET

BOL

NSA

CUN

CES

0% SUC

BOY ATL

CAQ

-1% QUI

-2% 13.2

13.4

13.6

13.8

14.0

14.2

14.4

14.6

Log of GDP/capita, 1980

Nota: Cundinamarca incluye Bogotá. Fuente: DANE y estimaciones de los autores.

Una medida adicional de las disparidades regionales lo da el concepto de convergencia beta. De acuerdo con Barro y Sala-i-Martin (1991, 1992, 1995) existe convergencia beta si hay una correlación negativa entre la tasa de crecimiento anual del PIB y su nivel inicial. En este sentido, si hubiera convergencia beta, las regiones con un nivel inicial de ingresos per capita más bajo, estarían creciendo a tasas más elevadas que aquellas regiones con niveles iniciales más altos. Esto hace que las disparidades disminuyan. De otra manera, las disparidades no disminuirían, incluso aumentarían. La Figura 3.6 muestra la relación entre estas dos variables para los departamentos colombianos.

36

La Figura 3.6 muestra una correlación negativa entre el nivel de ingresos inicial, año 1980, y la tasa de crecimiento anual del PIB per capita entre 1980 y 2001. El coeficiente de correlación simple entre estas dos variables es -0.3943 Esto sugiere una relación negativa débil entre las dos variables. Más aun, si La Guajira y los nuevos departamentos fueran excluidos de la muestra, la correlación se reduciría a -0,29.

Sintetizando los resultados obtenidos hasta ahora, podemos decir que Colombia tiene unas

disparidades

económicas

regionales

persistentes.

Estas

disparidades

no

disminuyeron en el curso de las últimas dos décadas. Más aun, hay evidencia indicando que estas disparidades están de hecho aumentando. El PIB per capita de las tres regiones más pobres es actualmente solo 35% del de los más ricos. La evidencia también sugiere que no hay ni convergencia beta ni convergencia sigma. Una pregunta interesante es, sin embargo, qué tan grande son estas disparidades en un contexto internacional.

3.3 Colombia en una perspectiva internacional Shankar y Shah (2001) calcularon medidas de disparidad económica regionales para varios países. Los resultados se presentan en la Figura 3.7.44 La figura muestra tres medidas de disparidad regional en 23 países para el año 1997. Algunos de estos son países industriales, pero la mayoría son países en desarrollo. Los países están ordenados de manera descendente por el coeficiente ponderado de variación. Los países con las disparidades más elevadas son Vietnam, Tailandia, China e Indonesia. Como señalan Shankar y Shah, todos estos son países unitarios y todos son países en desarrollo.

43

La siguiente regresión se utilizó para estimar el coeficiente beta: y  T −1 ln  iT  = α − T −1 (1 − e − β T ) ln ( yi 0 ) + uiT  yi 0  en donde el lado izquierdo de la ecuación es la tasa de crecimiento anual entre 1980 y 2001, al que se regresa sobre el ingreso inicial per capita. Si el coeficiente beta es significativo, existe convergencia beta. En nuestro caso, el coeficente es igual a 1.76% pero no es significativo. Esto significa que no hay convergencia beta en el periodo 1980 a 2001 o, en otras palabras, que las regiones con niveles iniciales de PIB per capita más bajos en 1980 no crecieron más rápido que aquellas regiones con un PIB per capita mayor. Esta evidencia no apoya la hipótesis de una reducción en las disparidades entre las regiones durante el periodo de tiempo estudiado. 44 Hemos agregado las cifras de Colombia pues no era parte de su muestra original.

37

Figura 3.7: Comparación de las medidas de disparidad regional en diferentes países Vietnam Thailand China Indonesia Russia Mexico Philippines Brazil Sri Lanka India Uzbekistan Chile France* Italy* Germany* COLOMBIA Spain* Former West Germany* United Kingdom* Romania Theil Index

Pakistan

Weighted GINI coefficient

Canada*

Weighted Coefficient of Variation

United States* 0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

* Países desarrollados Fuente: DANE y estimaciones de los autores.

38

Excepto por Pakistán, Rumania y Colombia, todos los países en desarrollo exhibieron disparidades más elevadas que el más desigual de los países desarrollados, Francia. Colombia, por otro lado, mostró una menor disparidad que Francia, Italia y Alemania y tenía, en efecto, la disparidad regional más baja entre todos los países latinoamericanos de la muestra. Finalmente, debe observarse que a pesar de que las disparidades colombianas parecen modestas desde una perspectiva internacional, ellas han estado incrementándose en el curso de las últimas dos décadas. Es también importante observar que muchos países con menores disparidades que Colombia han desarrollado mecanismos de política para reducir tales disparidades.

4. POLÍTICA ECONÓMICA REGIONAL: UN MARCO DE TRABAJO PARA COLOMBIA

Como lo discutimos en la sección anterior, las disparidades regionales en Colombia son tanto significativas como persistentes, lo que podría ser un llamado para la implementación de una iniciativa de política regional para promover el desarrollo económico de las regiones rezagadas. Comenzamos deduciendo algunas lecciones de los otros casos de iniciativas de política regional, que han sido discutidos en las secciones anteriores así como en Pérez y Rowland (2004), lo cual hacemos en la sección 4.1. En la sección 4.2, se hace un primer intento para desarrollar un marco de trabajo para una política regional para Colombia. La sección 4.3 discute el impacto potencial regional de esta iniciativa de política y cómo puede alinearse con una política regional. En la sección 4.4, se discute el impacto potencial de una iniciativa de política regional.

4.1 Lecciones de otros casos de iniciativas de política regional Si una política regional es exitosa, debe generar una clara y sostenida convergencia entre las regiones más pobres y ricas de un país. No fue este el caso en ninguno de las cuatro economías estudiadas en Pérez y Rowland (2004) es decir, la Unión Europea, España,

39

Italia y Brasil. En consecuencia, desarrollar una política regional exitosa no es ni fácil ni simple.

Sin embargo, se pueden extraer un número de lecciones al estudiar los casos anteriores y actuales de iniciativas de política regional. Una de las conclusiones es que las políticas de intervención fuertes con frecuencia producen divergencia regional, mientras que las políticas que generan convergencia normalmente son iniciativas cuidadosamente adoptadas tomando en cuenta su impacto tanto a nivel nacional como a nivel regional. Otra conclusión importante es que los subsidios de la política regional se emplean mejor en educación e infraestructura, que invirtiéndolos en incentivos a la ubicación de industrias.

En Colombia, los estudios han demostrado que los logros educacionales varían considerablemente entre los diferentes departamentos.45 En particular, se ha demostrado que los habitantes de los departamentos más ricos están significativamente mejor educados que los habitantes de los departamentos más pobres, algo que dificulta el crecimiento en estos últimos. Esto se debe a que los niños en los departamentos ricos tienden a ir al colegio más tiempo y además porque la calidad de la educación en esos departamentos es más alta. Los estudios internacionales han demostrado que, en efecto, la calidad de la educación y no solo la cantidad, es un factor importante para explicar las diferencias en las tasas de crecimiento económico entre los diferentes países.46 La formulación de estándares para los logros educacionales también a demostrado ser una fuente de convergencia regional.47

Las inversiones en infraestructura, tales como transporte, comunicaciones, electricidad y agua, es otra área que ha demostrado ser exitosa en generar convergencia regional. Unas telecomunicaciones con capacidad limitada en muchos de los departamentos más pobres de Colombia es, un impedimento para los negocios que se quieren ubicar en esas regiones. Sin embargo, las inversiones en infraestructura podrían tener un efecto no 45

Véase, por ejemplo, Báez y Duncan (1999). Véase, por ejemplo, Behrman y Birdsall(1983), Neri (2001) y Sianesi y van Reenen (2002). 47 Véase, por ejemplo, de la Fuente (2001). 46

40

deseado, al menos en el corto plazo. Brasil, por ejemplo, implementó un número de iniciativas de inversiones de infraestructura en autopistas con el fin de apoyar la integración regional. Estas iniciativas han sido criticadas porque, a pesar de su utilidad para la integración nacional, las autopistas hicieron posible que las compañías alrededor de Sao Paolo, llegaran a mercados lejanos.

48

Sin embargo, a pesar de estos posibles

efectos negativos de corto plazo, las inversiones en infraestructura generan integración regional y son, por lo tanto, una fuente importante de convergencia regional. Adicionalmente, los resultados de algunos estudios han demostrado que el impacto de las inversiones públicas en la productividad juega un papel más importante en las regiones pobres que en las ricas.49

Otro objetivo de la política regional debe ser el estímulo a la movilidad sectorial de los trabajadores. Este es, particularmente, el caso de Colombia que tiene una migración interna baja, a pesar de disparidades significativas en bienestar regional. La distribución del empleo a lo largo de las regiones ha mostrado, en efecto, ser una de las fuentes de convergencia entre las regiones. 50

Un instrumento de política regional que ha sido ampliamente utilizado es el incentivo a la ubicación de negocios, ya sea en la forma de subvenciones a la ubicación de los negocios o en la forma de exenciones tributarias. Tales iniciativas en muchos casos han demostrado reducir las disparidades regionales, pero esto ha sido a costa del crecimiento nacional, pues lleva a las empresas a hacer inversiones donde de otra manera no las hubieran hecho. Existe también el riesgo significativo de que esto lleve a las regiones, departamentos o estados a competir por las inversiones de la industria, a través de la exención de impuestos, lo que podría llevar a las regiones más ricas a atraer inversiones de negocios que de otra manera se habrían ubicado en otra parte. Deberíamos entonces argumentar que este tipo de instrumentos de política regional se debe evitar.

48

Diniz y Razavi (1993) muestran alguna evidencia de fábricas aisladas en mercados regionales que se cerraron porque no podían competir con las empresas nacionales que operan desde Sao Paolo. 49 Véase, por ejemplo, Acconcia y Monte (1999). 50 Véase, por ejemplo, de la Fuente (2001) y Paci y Saba (1997).

41

4.2 Un marco de trabajo para una política regional en Colombia Creemos que un marco de trabajo de una política regional colombiana podría basarse en la iniciativa que actualmente se está implementando en Brasil.51 Esta, que se conoce como el Programa dos Eixos Nacionais de Desenvolvimento, es un programa de desarrollo regional a largo plazo, que cubre el periodo entre 2003-2018 y con un presupuesto de 77 mil millones de dólares.

Sin embargo, debe enfatizarse que la escala del programa colombiano, ciertamente en términos absolutos pero también en términos reales, es probable que sea significativamente menor que su contraparte brasilera. Esta sería la primera de tales iniciativas desarrollada en Colombia mientras que Brasil tiene una historia larga de política regional. Es más, las disparidades regionales en Brasil son más grandes que en Colombia. Sin embargo, no estamos intentando en defender un programa de tal magnitud para Colombia. Este es un tema que necesita investigación adicional. Lo que si argumentamos es que una política regional es importante, aun si tal política pudiera ser relativamente modesta en sus ambiciones, pues colocaría los problemas y disparidades regionales en la agenda política. Los objetivos de una política regional colombiana serían: 52 • Promover la competencia sistémica. • Movilizar el potencial de desarrollo endógeno de las regiones. • Estimular la cohesión económica y social. • Promover el desarrollo sostenible. • Estimular la integración continental. • Promover la educación en las regiones más pobres.

Tal programa dividiría al país en un número de áreas de desarrollo con condiciones geográficas y socio-económicas similares.53 El gobierno brasilero divide el país en nueve

51 52

Véase Pérez y Rowland (2004) para una discusión. Los cinco primeros puntos son los mismos que para el programa brasilero.

42

de esas áreas. En el caso de Colombia, se requiere investigación adicional para decidir cuál sería el número óptimo de áreas, pero en esta temprana etapa estimaríamos que podrían ser entre cuatro y seis. En Brasil, además, las áreas son de muy diferente tamaño, lo cual muy probablemente también sería el caso en Colombia. La más pequeña área de desarrollo en Brasil tiene solo 0,5 millones de habitantes mientras que la más grande tiene unos 60 millones de habitantes.

Una gran ventaja de esta división del país es que está directamente concentrada en las diferencias regionales. Esta división también hace que el programa se más fácil de seguir y evaluar que, digamos, una división del país en los 32 departamentos actuales. También facilita comparar los logros de los diferentes departamentos dentro de la misma área de desarrollo. Debe, sin embargo, enfatizarse que una división como esta, aun si es muy eficiente en concentrar las mentes de los formuladores de política en el tema regional, también es relativamente cruda. Esto se ajusta a Brasil y Colombia, que son países en desarrollo con una parte significativa de la población sufriendo de pobreza. Sin embargo, no sería adecuado para un país desarrollado con una política regional sofisticada y ambiciosa como la de muchos de los países europeos.

El principal objetivo del programa es promover el crecimiento de las áreas individuales de desarrollo explotando sus actuales ventajas comparativas y competitivas. Esto se hace desarrollando las fortalezas y ventajas actuales de cada área individual.

El programa deberá también tener como un objetivo principal promover la educación en las regiones más pobres, que como se discutió anteriormente, están en muchos casos rezagadas en logros educativos. Esto es particularmente importante en el caso de la educación primaria y secundaria, pues los niños y niñas a esa edad en la mayoría de casos están atados a sus familias. Cuando se trata de la educación universitaria, se debe promover en cambio la movilidad de los estudiantes. Más aún, los logros educacionales y las metas, deben unificarse y estandarizarse a lo largo del país, buscando aumentar la

53

En Brasil, estas áreas de desarrollo han sido formalmente definidas como espacios territoriales delimitados para objetivos de planeación de acuerdo a dinámicas socio-económicas y ambientales.

43

calidad de los colegios y la educación en las áreas pobres hasta el mismo nivel que aquellas de las áreas más ricas. De hecho, este podría ser el objetivo más importante de política regional, pues un área con logros educacionales pobres sufrirá por la falta de capital humano por muchos años.

4.3 Impacto regional de las políticas actuales para la distribución de la riqueza Colombia tiene actualmente en práctica una serie de iniciativas de política para la redistribución de la riqueza. Tales iniciativas incluyen: un sistema de impuestos redistributivo y una división de la población urbana en estratos socio-económicos, en el cual los estratos más bajos reciben servicio y salud subsidiada. Esta política de distribución, sin embargo, funciona mejor en algunas regiones que en otras. Algunos de los objetivos de una política regional podrían, de hecho, lograrse simplemente haciendo que estas iniciativas de política distributiva funcionen en todas las regiones del país. Sin embargo, las políticas distributivas y regionales son esencialmente diferentes y se deben mantener por separado. Sin embargo, debido a que estas podrían tener un gran impacto regional, presentaremos en este trabajo los principales aspectos de la política distributiva colombiana y discutiremos su impacto regional.

El sistema de estratificación divide a la población del país en las áreas urbanas en los siguientes seis estratos:

1. Estrato bajo-bajo 2. Estrato bajo 3. Estrato medio-bajo 4. Estrato medio 5. Estrato medio-alto 6. Estrato alto

La división en estratos está basada en el estándar de la residencia del habitante. En particular, se toma en cuenta para determinar el estrato: el tamaño, el material de la

44

construcción y los acabados, así como el nivel geo-económico del vecindario. El objetivo del sistema es hacer un retrato de la riqueza de los habitantes y, por lo tanto, su habilidad para pagar.

Los servicios públicos de los estratos bajos, tales como gas, electricidad, agua y teléfono, son subsidiados por los estratos altos. Los estratos 1, 2 y 3 reciben un descuento del 50%, 40% y 15% respectivamente en sus cuentas, el cual se financia cobrando a los estratos altos más por los servicios que consumen. A través del programa SISBÉN54, los estratos bajos también reciben descuentos en la atención médica. El estrato 1 no paga la atención médica, mientras que los estratos 2 y 3 pagan 10% y 20% del costo, respectivamente. Las personas de estratos más altos, que deberán tener cobertura de seguros, pagan el costo completo. El objetivo del sistema es suministrar la atención médica básica a los más pobres y vulnerables de la población.

Muchos otros costos, tales como, por ejemplo, la pensión y matrícula en los colegios públicos y universidades, son también subsidiados a través del sistema de estratos por el cual los estratos más bajos, pagan considerablemente menos que los estratos altos.

El diseño del sistema de estratificación es, en efecto, tanto sofisticado como ingenioso. Un problema, sin embargo, es que el sistema está subfinanciado, particularmente en las partes más pobres del país. En muchos casos también se ha abusado del sistema cuando, por ejemplo, se obtiene, una tarjeta de identidad SISBÉN a través de sobornos. En muchas ciudades y pueblos, el gobierno local ha dejado de emitir tarjetas de identidad SISBÉN de estrato bajo debido a que el sistema alcanzó los límites financieros o, simplemente, porque estas tarjetas se les han entregado a los políticos corruptos o sus cómplices. Esto efectivamente deja a una parte significativa de la población pobre sin acceso a la atención médica.

54

SISBÉN significa Sistema de Selección de Beneficiarios.

45

Si este programa fuera financiado adecuadamente y funcionara bien, tendría ciertamente un impacto regional significativo; principalmente en donde, por ejemplo, los servicios sociales y el cuidado de la salud en las áreas más pobres fueran subsidiados a un nivel global por los habitantes de las áreas más ricas. Se requiere mayor investigación para determinar el impacto regional exacto de este programa, así como un conocimiento profundo acerca de qué acciones son necesarias para que funcione como se planeó desde un comienzo.

Existe la necesidad de investigar acerca de la redistribución neta de la riqueza entre los diferentes grupos socio-económicos, así como acerca del impacto regional de la redistribución. Cardoso (2000), por ejemplo, presenta un estudio al respecto sobre Brasil. La Tabla 4.1 ilustra algunas realidades perversas en Brasil en donde el 65.1% de los gastos en pensiones del gobierno van al 20% más rico de la población. Los resultados de este estudio de hecho sugieren que en Brasil hay una redistribución neta de riqueza hacia el 20% más rico de la población por parte del resto de la población; particularmente porque muchos de los ricos no pagan los impuestos que deberían pagar, ya sea por evasión o por las exenciones. La situación podría ser similar en Colombia y ello puede tener un significativo impacto regional.

Tabla 4.1: Distribución de los gastos sociales del gobierno de Brasil, 1999. 90% 78.9%

80%

77.5%

70%

65.1%

60% 50% 40%

32.5%

30% 21.0%

19.0%

20% 10% 0.1%

3.0%

2.4%

0% S c holars hips Becas

P ens ion expensionales penditure Gastos P oores t 20%

M iddle Clas s

Unem ploy m entalbenefits Subsidios

Ric hest 20%

Fuente: Cardoso (2000).

46

Aun si las políticas distributivas tienen un impacto regional considerable, ellas no son por si mismas, políticas regionales. El objetivo de una política distributiva es “redistribuir” riqueza entre los ciudadanos. Esto podría ser también el resultado de una política regional, pero no es el objetivo de tal política. El objetivo principal de una política regional es, como se discutió anteriormente, promover el crecimiento de las regiones rezagadas. Aun, si las políticas regionales y distributivas fueran alineadas en el sentido de que los efectos de una sobre la otra tienen que ser identificados y alineados, ellas son esencialmente diferentes y deben mantenerse por separado.

4.4 El asunto de la corrupción Como es el caso para la mayoría de las políticas económicas, la corrupción podría afectar seriamente la efectividad de una iniciativa de política regional, aun si ésta está brillantemente diseñada.55 El costo más alto de la corrupción no es el robo directo de las arcas públicas por parte de políticos corruptos, sino más bien las llamadas actividades no productivas directas y en busca de ganancias en las que se involucran tales políticos.56 Estos son proyectos que tienen poca utilidad para la sociedad pero que de todos modos se implementan simplemente porque ofrecen una excelente oportunidad para robar grandes suma de dineros públicos. Tales actividades podrían incluir, por ejemplo, proyectos de construcción o adquisiciones innecesarias. Esto implica que el costo de la corrupción para la sociedad es de una magnitud más alta que los fondos robados por los funcionarios corruptos.

Los niveles de corrupción tienen, además, un distribución regional, donde algunos gobiernos (departamentales así como municipales) regionales son más corruptos que otros. En general, las regiones más pobres suelen ser peor gobernadas que las más ricas.

55 56

Véase Bardhan (1997) para una discusión acerca de la corrupción. Véase, por ejemplo, Bhagwati (1982).

47

La corrupción puede ser una explicación de esto.57 Sin embargo, es posible que las regiones pobres también carezcan de los recursos necesarios tanto en términos financieros como humanos. Por el contrario existe el riesgo que los fondos para desarrollo regional sean dilapidados en las regiones que más los necesitan. Por todas estas razones, es crucial estudiar la dimension regional de la economía en Colombia. 5. CONCLUSIONES

Este estudio es la segunda parte de un proyecto que pretende desarrollar recomendaciones para un marco de trabajo de una política regional para Colombia. La primera parte de este proyecto fue presentado en Pérez y Rowland (2004), que estudió y evaluó cuatro casos de iniciativas de política regional, la Unión Europea, España, Italia y Brasil.

Se analizaron las disparidades regionales en Colombia. Hemos demostrado que son significativas y persistentes a lo largo del tiempo. El PIB per capita del Chocó, el más pobre de los departamentos de Colombia, es apenas el 32.6% del PIB de Cundinamarca, incluyendo a Bogotá. Además, esta cifra no ha cambiado significativamente en el curso de las últimas dos décadas. Este es un llamado para la implementación de una iniciativa de política regional para promover el desarrollo de las regiones más pobres del país.

En este trabajo estamos proponiendo un marco de trabajo de una política regional para Colombia basada en una política regional que actualmente se está implementando en Brasil. Esa política divide al país en un número de áreas de desarrollo (nueve en el caso de Brasil) con condiciones geográficas y socioeconómicas similares. El objetivo principal del programa es el de promover el crecimiento de estas áreas individuales explotando sus ventajas comparativas y competitivas. Otro objetivo clave de la política regional colombiana sería promover la educación en las áreas más pobres las cuales, tanto cuantitativamente como cualitativamente, están rezagadas respecto de las regiones más ricas.

57

La causalidad podría tener el sentido inverso, es decir, los altos niveles de corrupción en las regiones pobres puede ser causados por el mal gobierno.

48

Además, Colombia tiene en práctica una iniciativa de política distribucional. Sin embargo, los impactos regionales de esta política no son conocidos y se necesita más investigación en este campo. En un nivel global, este programa debe inducir una transferencia neta de fondos de las regiones más ricas a las más pobres. El objetivo de la política regional es, sin embargo, esencialmente diferente del de una política distribucional y las dos deben, por lo tanto, mantenerse por separado.

49

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53

ÍNDICE "DOCUMENTOS DE TRABAJO SOBRE ECONOMIA REGIONAL" No.

Autor

Título

Fecha

01

Joaquín Viloria de la Hoz

Café Caribe: la economía cafetera en la Sierra Nevada de Santa Marta

Noviembre, 1997

02

María M. Aguilera Diaz

Los cultivos de camarones en la costa Caribe colombiana

03

Jaime Bonet Morón

Las exportaciones de algodón del Caribe colombiano

Mayo, 1998

04

Joaquín Viloria de la Hoz

La economía del carbón en el Caribe colombiano

Mayo, 1998

05

Jaime Bonet Morón

El ganado costeño en la feria de Medellín, 1950 – 1997

Octubre, 1998

06

María M. Aguilera Diaz Joaquín Viloria de la Hoz

Radiografía socio-económica del Caribe Colombiano

Octubre, 1998

07

Adolfo Meisel Roca

¿Por qué perdió la Costa Caribe el siglo XX?

08

Jaime Bonet Morón Adolfo Meisel Roca

La convergencia regional en Colombia: una visión de largo plazo, 1926 - 1995

09

Luis Armando Galvis A. María M. Aguilera Díaz

Determinantes de la demanda por turismo hacia Cartagena, 1987-1998

10

Jaime Bonet Morón

El crecimiento regional en Colombia, 1980-1996: Una aproximación con el método Shift-Share

11

Luis Armando Galvis A.

El empleo industrial urbano en Colombia, 1974-1996

12

Jaime Bonet Morón

La agricultura del Caribe Colombiano, 1990-1998

13

Luis Armando Galvis A.

La demanda de carnes en Colombia: un análisis econométrico

14

Jaime Bonet Morón

Las exportaciones colombianas de banano, 1950 – 1998

15

Jaime Bonet Morón

La matriz insumo-producto del Caribe colombiano

16

Joaquín Viloria de la Hoz

De Colpuertos a las sociedades portuarias: los puertos del Caribe colombiano

17

María M. Aguilera Díaz Jorge Luis Alvis Arrieta

Perfil socioeconómico de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta (1990-2000)

Noviembre, 2000

18

Luis Armando Galvis A. Adolfo Meisel Roca

El crecimiento económico de las ciudades colombianas y sus determinantes, 1973-1998

Noviembre, 2000

19

Luis Armando Galvis A.

¿Qué determina la productividad agrícola departamental en Colombia?

20

Joaquín Viloria de la Hoz

Descentralización en el Caribe colombiano: Las finanzas departamentales en los noventas

21

María M. Aguilera Díaz

Comercio de Colombia con el Caribe insular, 1990-1999.

22

Luis Armando Galvis A.

La topografía económica de Colombia

23

Juan David Barón R.

Las regiones económicas de Colombia: Un análisis de clusters

Abril, 1998

Enero, 1999 Febrero, 1999 Marzo, 1999 Junio, 1999 Agosto, 1999 Diciembre, 1999 Enero, 2000 Abril, 2000 Mayo, 2000 Octubre, 2000

Marzo, 2001 Abril, 2001 Mayo, 2001 Octubre, 2001 Enero, 2002

24

María M. Aguilera Díaz

Magangué: Puerto fluvial bolivarense

Enero, 2002

25

Igor Esteban Zuccardi H.

Los ciclos económicos regionales en Colombia, 1986-2000

Enero, 2002

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Joaquín Vilorda de la Hoz

Cereté: Municipio agrícola del Sinú

Febrero, 2002

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Luis Armando Galvis A.

Integración regional de los mercados regionales en Colombia, 1984-2000

Febrero, 2002

28

Joaquín Viloria de la Hoz

Riqueza y despilfarro: La paradoja de las regalías en Barrancas y Tolú

Junio, 2002

29

Luis Armando Galvis A.

Determinantes de la migración interdepartamental en Colombia, 1988-1993

Junio, 2002

30

María M. Aguilera Díaz

Palma africana en la Costa Caribe: Un semillero de empresas solidarias

Julio, 2002

31

Juan David Barón R.

La inflación en las ciudades de Colombia: Una evaluación de la paridad del poder adquisitivo

Julio, 2002

32

Igor Esteban Zuccardi H.

Efectos regionales de la política monetaria

Julio, 2002

33

Joaquín Viloria de la Hoz

Educación primaria en Cartagena: análisis de cobertura, costos y eficiencia

Octubre, 2002

34

Juan David Barón R.

Perfil socioeconómico de Tubará: Población dormitorio y destino turístico del Atlántico

Octubre, 2002

35

María M. Aguilera Díaz

Salinas de Manaure: La tradición wayuú y la modernización

36

Juan David Barón R. Adolfo Meisel Roca

La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia en la década de 1990

Julio, 2003

37

Adolfo Meisel Roca

La continentalización de la Isla de San Andrés, Colombia: Panyas, raizales y turismo, 1953 - 2003

Agosto, 2003

38

Juan David Barón R.

¿Qué sucedió con las disparidades económicas regionales en Colombia entre 1980 y el 2000?

Septiembre, 2003

39

Gerson Javier Pérez V.

La tasa de cambio real regional y departamental en Colombia, 1980-2002

Septiembre, 2003

40

Joaquín Viloria de la Hoz

Ganadería bovina en las Llanuras del Caribe colombiano

41

Jorge García García

¿Por qué la descentralización fiscal? Mecanismos para hacerla efectiva

Enero, 2004

42

María M. Aguilera Díaz

Aguachica: Centro Agroindustrial del Cesar

Enero, 2004

43

Joaquín Viloria de la Hoz

La economía ganadera en el departamento de Córdoba

Marzo, 2004

44

Jorge García García

El cultivo de algodón en Colombia entre 1953 y 1978: una evaluación de las políticas gubernamentales

Abril, 2004

45

Adolfo Meisel R. Margarita Vega A.

La estatura de los colombianos: un ensayo de antropometría histórica, 19102002

Mayo, 2004

46

Gerson Javier Pérez V.

Los ciclos ganaderos en Colombia, 1950-2001

Junio, 2004

47

Gerson Javier Pérez V.

Políticas económicas regionales: cuatro estudios de caso

48

María M. Aguilera Díaz

La Mojana: riqueza natural y potencial económico

49

Jaime Bonet

Descentralización fiscal y disparidades en el ingreso regional: la experiencia colombiana

Noviembre, 2004

50

Adolfo Meisel Roca

La economía de Ciénaga después del banano

Noviembre, 2004

51

Joaquín Viloria de la Hoz

La economía del departamento de Córdoba: ganadería y minería como sectores clave.

Noviembre, 2004

Mayo, 2003

Octubre, 2003

Agosto, 2004 Octubre, 2004

52

Juan David Barón Gerson Javier Pérez V. Peter Rowland

Consideraciones para una política económica regional en Colombia.

Noviembre, 2004

REUNIÓN DE EXPERTOS

“POLÍTICAS HACIA LAS FAMILIAS, PROTECCIÓN E INCLUSIÓN SOCIALES” CEPAL, 28 y 29 de junio 2005 Sala Medina

Políticas sociales y necesidades familiares en Colombia

Ana Rico de Alonso Investigadora en Políticas Sociales, Familia y Género

1

Indice Resumen

................................................................................................................................... 3

Introducción................................................................................................................................. 4 I. Organización familiar y calidad de vida................................................................................ 4 A. Tipos de familia: cambio y permanencia.................................................................. .4 B. Los ciclos vitales de las familias ............................................................................... 5 C. Pobreza y desigualdad .............................................................................................. 6 D. Empleo, desempleo y aporte económico ................................................................... 8 E. Educación y cuidado de menores. ........................................................................... 10 F. Salud ........................................................................................................................ 11 G. Migración y desplazamiento ................................................................................... 12 H. Síntesis .................................................................................................................... 12 II.

Políticas y programas dirigidos a las familias .............................................................. 13 A. Bienestar familiar. ................................................................................................... 13 B. Otras políticas que inciden sobre bienestar de las familias. .................................... 15 C. Contribuciones y falencias ...................................................................................... 16

III

Recomendaciones para una política integral hacia las familias . ................................ 17

Bibliografía ................................................................................................................................ 19 Índice de cuadros Cuadro 1. Tipos de familia urbana en Colombia 1991,2002...................................................... 5 Cuadro 2. Familias por ciclo vital Colombia 1991, 2002.......................................................... 6 Cuadro 3. Pobreza y desigualdad en Colombia 1978, 1995, 2001 7 .......................................... 6 Cuadro 4. Tipos de familias según quintiles Colombia 1991, 2002........................................... 7 Cuadro 5. Tipos de familias por quintiles. Colombia 2002........................................................ 7 Cuadro 6. Proporción de familias en pobreza por tipo y ciclo vital Colombia 20028` .............. 7 Cuadro 7. Tasa de desempleo según grupos de edad Colombia 1991,2002............................... 8 Cuadro 8. Desempleo del jefe y de mujeres activas de 15 y más por tipo de familia Colombia 1991, 200 29 ............................................................................................. 9 Cuadro 9. Desempleo del jefe y de mujeres activas de 15 y más por ciclo vital. Colombia1991, 2002 10 ........................................................................................... 9 Cuadro 10 Promedio de personas/familia, aportantes, dependientes, menores de 15 y mayores de 60 por tipo de familia Colombia 1991, 2002..................................... 10 Cuadro 11 Estudio y/o trabajo de niños y jóvenes por grupos de edad Colombia 2003 ........... 10 Cuadro 12. Proporción de menores trabajadores por grupos de edad Colombia 2004............... 11 Cuadro 13. Formas de cuidado de menores de 5 años por quintil de gastos Colombia 2003. ... 11 Cuadro 14. Población sin aseguramiento en salud por grupos de edad Colombia 2003. ........... 12 Cuadro 15. Ejes, estrategias y metas de la política de familia 2003-2006 en Colombia............ 14 Cuadro 16. Políticas y programas que inciden sobre las familias. ............................................. 15 Cuadro 17. Derechos y requerimientos de familias e individuos como base de políticas.......... 18

2

Resumen La familia, en la forma primaria y esencial para la supervivencia biológica, material y afectiva de los seres humanos, a través de las distintas etapas de vida. El hecho de que su organización y funciones atraviesen las esferas de la vida privada, no implica que sea una estructura aislada y autosuficiente; por el contrario, es parte constitutiva y orgánica de la sociedad, recibe el impacto de los fenómenos del contexto socioeconómico y político, y a la vez, la calidad de vida familiar define en gran medida los recursos humanos con que cuenta cada sociedad. Por ello, la familia como grupo social y como agencia de bienestar, debería ocupar un lugar central dentro de las políticas sociales en lugar del espacio marginal y conyuntural que tiene en la actualidad. Los objetivos de esta ponencia son: 1) Presentar una caracterización socioeconómica de las familias de residencia en Colombia, señalando sus principales necesidades; 2) hacer una revisión descriptiva y crítica de los ejes actuales de las políticas de familia, con referencia a otras políticas que inciden sobre el bienestar de las personas y las familias; 3) formular unas recomendaciones para la formulación de una política integral de bienestar familiar.

3

Introducción La familia es una de las formas de organización social más compleja; es un grupo social heterogéneo, complejo y cambiante que reúne en el espacio géneros, generaciones, funciones diferentes y comunes, responsabilidades y dependencias.1 Su composición, las necesidades y las responsabilidades de sus integrantes, varían a lo largo de la vida, sin que pueda establecerse una escala de complejidad que privilegie a una o a otra forma de organización. Aunque la familia se organiza en un espacio habitacional concreto, sus lazos, sus obligaciones, sus formas de control y de apoyo, trascienden el espacio y la supervivencia diaria. La heterogeneidad de sus integrantes en distintas etapas del ciclo vital, genera requerimientos de bienestar diferentes, para cuya satisfacción se requiere la articulación entre las funciones que se cumplen en el interior de la familia con otros sectores de la sociedad, como la educación, la salud, el mercado laboral. Por ello, la familia no constituye de manera alguna una estructura aislada y autosuficiente; es parte orgánica de la sociedad dentro de una dinámica de interrelaciones con el contexto socioeconómico y político. Los problemas que enfrenta la sociedad colombiana en la actualidad como el incremento de la pobreza, el cierre progresivo de oportunidades educativas y laborales, la violencia en sus diversas formas, adquieren realidad cotidiana dentro de los grupos familiares. Las políticas de bienestar de las familias, que deberían garantizar los derechos ciudadanos y las condiciones óptimas de bienestar a cada individuo, son un campo marginal en la gestión pública, dejando en el ámbito privado de las familias, la solución a los principales problemas que afectan a las y los ciudadanos. Con base en estas consideraciones, el interrogante central que aborda este trabajo es: ¿en qué medida la orientación de las políticas sociales en general, y la política de familia en particular, responde a la magnitud de las necesidades de las familias colombianas? De acuerdo con los objetivos planteados, se presenta en primer lugar un diagnóstico de la familia desde sus formas de organización, y su acceso a bienes y servicios sociales, seguido de una revisión de la forma como las necesidades y requerimientos de las familias se incorporan dentro de las políticas familiares y otras políticas sociales sectoriales. Se concluye con unas recomendaciones para la formulación de políticas de familia. I.

ORGANIZACIÓN FAMILIAR Y CALIDAD DE VIDA A.

Tipos de familias: cambio y permanencia

En el abordaje actual de la familia se encuentra como elemento constante la reiteración de los profundos cambios que ha experimentado en sus funciones básicas de conyugalidad/sexualidad, convivencia y reproducción. No obstante, pese a la magnitud de estos cambios, la estructura o morfología externa de la familia tiene una permanencia en el tiempo, en especial por las siguientes razones: 1

La familia no se limita a la llamada “familia de residencia” u “hogar”, sino que configura redes extraespaciales de identidad y solidaridad. No obstante, la organización de la supervivencia en el espacio, tiene una significación primordial en el cuidado de las personas.

4

▪

La familia sigue organizándose alrededor de estas funciones, y algunos de los cambios no son registrados en los recuentos de censos y encuestas, como la reincidencia conyugal y la recomposición de familias con hijos de uno/a de los/as cónyuges. El registro de familia sigue mayoritariamente mostrando la presencia de un/a jefe, cónyuge e hijos, independiente del tiempo de convivencia, las uniones anteriores, o la filiación de los/as hijos/as. La sumatoria de las categorías de jefe, cónyuge, e hijos, es de 80%.

▪

Las profundas transformaciones en las relaciones entre sus miembros escapan igualmente al registro estadístico macro; algunas se infieren de la estructura, como el caso de la separación; otras se obtienen de fuentes especializadas que se centran en el individuo y no en la familia, como las de violencia doméstica, desempleo, salud.

Lo anterior no implica la invisibilidad de los cambios familiares, sino un alerta en términos de la necesidad de reconocer la durabilidad de las estructuras familiares, de complementar el análisis con otros indicadores sociodemográficos y de lograr una compatibilidad creciente entre las múltiples fuentes disponibles. En Colombia, al igual que en todos los países de la región, predomina la familia llamada nuclear, organizada en relaciones de pareja y/o de reproducción. En segundo lugar, están las familias extendidas, con una estructura más compleja que incorpora relaciones filiales, parentales, fraternales; la familia compuesta apenas representa un 5% del total, y los no-parientes el 3%; por tanto, esta modalidad puede asimilarse a la extendida. De acuerdo con los datos en el cuadro 1 las tendencias en la organización familiar en los últimos años muestran un aumento de las personas que viven solas y de las familias extendidas, junto con una disminución de las formas nucleares de pareja con hijos, y un leve incremento en las monoparentales. Estos cambios pueden asociarse con factores como ganancias en la autonomía de jóvenes y de mujeres adultas, migración de personas solas, rupturas de uniones, parejas duolocales, maternidad no nupcial. El incremento en las formas extendidas, refleja el comportamiento del tejido familiar que recoge a parientes en situación de pobreza, desempleo, desplazamiento, separación, orfandad. Cuadro 1

TIPOS DE FAMILIA COLOMBIA 1991, 2002 Tipos de familia

1991

TOTAL

2002

Cambio %

100.0

100.0

Unipersonal

4.7

8.3

NUCLEAR

76.6

64.7

59.2

-8.5

Pareja sin hijos

5.3

6.8

28.3

Pareja con hijos

48.8

40.2

-17.6

Padre con hijos

1.0

1.5

50.0 12.6

Madre con hijos EXTENSA/COMPUESTA SIN NÚCLEO

9.5

10.7

25.1

27.2

8.4

5.5

5.3

-3.6

Fuente: CEPAL, Tabulaciones de Encuestas de Hogares.

B. Ciclos vitales de las familias Las tendencias en los ciclos vitales familiares (cuadro 2), recogen el efecto del envejecimiento y los cambios en la nupcialidad y la fecundidad. Se identifica un aumento de las familias sin núcleo, así como un desplazamiento de las primeras etapas a las más avanzadas. Para el 2002, el 57.1% son familias con hijos de 13 y más años, o parejas mayores sin hijos.

5

Cuadro 2

FAMILIAS POR CICLO VITAL, COLOMBIA 1991, 2002 Etapas del ciclo Sin núcleo* Pareja joven

1991

2002

10.2

13.6

Cambio % 33.3

3.6

3.4

-5.5

Hijos 0-5

13.7

9.7

-30.2

Hijos 6-12

19.1

16.2

-15.2

Hijos 13-18

32.0

29.4

-8.1

Hijos 19 y +

18.0

22.2

23.3

3.4

5.5

61.2

100.0

100.0

Pareja mayor TOTAL

Fuente: CEPAL, Tabulaciones especiales de Encuestas de Hogares.

Como base del diagnóstico de las condiciones de vida y las necesidades prioritarias de las familias, se han seleccionado algunos indicadores básicos como son: pobreza y desigualdad, empleo y aporte económico, educación y atención a menores, salud, migración y desplazamiento. C.

Pobreza y desigualdad

La sociedad colombiana experimentó a fines de los 90 la peor recesión económica de los últimos 70 años, y aunque se registra actualmente una leve recuperación en las tasas de crecimiento económico, ésta no se traduce en mejora de la calidad de vida de sus habitantes. Cuadro 3

POBREZA Y DESIGUALDAD EN COLOMBIA 1995, 2001 Indicador

1995

2001

Tasa de pobreza

60

67

Franja de pobreza

29

34

Tasa de pobreza extrema

21

26

Ingreso medio per cápita

251

230

Tasa de pobreza urbana

48

59

Tasa de pobreza rural

79

80

Fuente: Vélez E., Carlos Eduardo. “Pobreza en Colombia: Avances, retrocesos y nuevos retos”. Coyuntura Social 30, Fedesarrollo, junio 2004:53.

Las condiciones de pobreza se hacen evidentes en la distribución de las familias según quintiles de ingreso. La concentración de familias en los quintiles 1 y 2 afecta a las parejas con hijos, a las madres con hijos, y a las familias extendidas; del total de familias en cada una de estas categorías, el 45%, 41.7% y 43.7%, se ubica en los quintiles 1 y 2. En el período en referencia, las que muestran mayor incremento en la concentración en estos quintiles son las unipersonales, las parejas sin hijos, los padres con hijos y las sin núcleo, como lo consigna el cuadro 4.

6

Cuadro 4

TIPOS DE FAMILIA SEGÚN QUINTILES. COLOMBIA 1991,2002 Tipos de familia

Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

91

02

91

02

91

02

91

02

91

02

14.1

18.4

4.4

7.0

9.9

10.2

24.1

21.4

47.2

43.0

Pareja sin hijos

5.7

13.8

10.5

8.4

17.2

18.1

27.7

22.4

38.9

37.3

Pareja con hijos

Unipersonal

22.8

20.9

22.1

24.1

20.0

19.9

17.8

18.1

17.3

17.0

Padre e hijos

8.1

11.4

12.1

13.2

16.0

19.4

23.8

26.5

40.0

29.5

Madre e hijos

22.4

22.8

19.4

18.9

19.3

19.3

19.6

20.1

19.3

18.9

Extensa

19.3

20.0

22.0

23.7

23.8

24.9

19.8

20.6

13.8

10.6

Sin núcleo

14.6

16.0

12.0

11.4

17.7

17.9

26.4

25.2

29.3

29.5

Porcentajes horizontales Fuente: CEPAL, Tabulaciones de Encuestas de Hogares.

Al mirar la distribución de familias al interior de los quintiles (cuadro 5), se encuentra cómo en los dos primeros, el 75% corresponde a parejas con hijos y a familias extendidas, proporción que desciende a 64% en los quintiles 3 y 4. De igual manera, las familias con hijos en distintas formas de organización representan el 60% en los primeros, 51% en el tercero y 54% en los más altos. Cuadro 5

TIPOS DE FAMILIA POR QUINTILES. COLOMBIA,2002 Q I y II

Tipos de familia

QIII

Unipersonal

5

Pareja

QIV y V 4

9

4

6

9

Pareja e hijos

45

40

43

padre e hijos

1

1

2

Madre e hijos

11

10

9

Extendida

30

33

21

Sin núcleo TOTAL

4

5

8

100

100

100

Fuente: CEPAL, Tabulaciones de Encuestas de Hogares.

Esta información se complementa con la incidencia de pobreza en las familias. Cuadro 6

PROPORCIÓN DE FAMILIAS EN POBREZA POR TIPO DE FAMILIA Y CICLO COLOMBIA 2002 Tipo de familia TOTAL

Unipersonal Pareja sin hijos Pareja con hijos Padre e hijos Madre e hijos Extensa Compuesta Sin núcleo

TOTAL 44.6 28.1 26.0 49.5 28.6 45.8 50.1 50.3 31.0

Sin núcleo 29.2 28.1

Pareja joven 18.8

Etapa I 50.3

Etapa II 56.3

Etapa III 55.4

Etapa IV 35.3

50.9 38.6 57.4 45.4 47.7

56.3 49.5 62.4 51.2 58.7

53.1 41.8 54.7 61.1 60.5

24.2 13.4 24.7 45.4 40.9

16.8

28.0 22.5 31.0

Pareja mayor 34.7 32.3

Total 100.0 100.0 100.0 100.0

100.0 100.0 42.9 25.7

100.0 100.0 100.0 Fuente: CEPAL, Tabulaciones de las Encuestas de Hogares

Cerca de 45% de los grupos familiares está en condiciones de pobreza; de éstas, los mayores índices (50%) están en las parejas con hijos, las monoparentales femeninas y en las extensas/compuestas, en tanto los más bajos (entre 26% y 30%) en las personas solas, las parejas sin hijos, los padres con hijos y las familias sin núcleo. La mayor vulnerabilidad se encuentra en las etapas I a III, en las que los niveles de pobreza se ubican entre 50% y 56%.

7

Los costos de crianza y sostenimiento de los hijos en una sociedad en donde prácticamente todos los bienes y servicios son una función de los ingresos familiares2, explican parcialmente la magnitud de la pobreza. No obstante, no puede concluirse de estas cifras que los hijos son la causa de la pobreza, sino que la vulnerabilidad se agudiza cuando se requiere distribuir los recursos entre más personas, sin que existan otras acciones redistributivas de la riqueza social. Según la Encuesta de Calidad de Vida de 2003, 2/3 partes de los niños menores de 5 años en Colombia, son pobres (Fedes De los adultos mayores, un 35% está en pobreza, situación que se agudiza cuando hacen parte de familias extendidas, las cuales por estar en un ciclo vital más avanzado enfrentan los riesgos de enfermedad y vejez de varios de sus miembros. 3 D.

Empleo, desempleo y aporte económico

De acuerdo con los datos de Encuesta de Hogares, la participación económica de los hombres no experimenta variaciones en los años recientes, con una tasa de 75% en 2003, mientras la de las mujeres urbanas y rurales se incrementa, respondiendo a los cambios familiares y al desempleo o subempleo masculino. La tasa femenina total era de 49.3% el mismo año, con una tasa urbana de 53.4% y rural de 38.0%. Las tasas de desempleo han llegado en el nuevo siglo a niveles sin precedentes en la historia laboral colombiana, como lo evidencian las cifras del cuadro 7. No sólo se capta la magnitud del desempleo juvenil sino la incidencia del trabajo de menores; adolescentes y jóvenes buscan trabajo para complementar precarios ingresos de la familia, e incluso para sustituir a los adultos desempleados. Aunque la tasa disminuye en las edades centrales, muestra una duplicación en el período, en tanto el desempleo de las personas mayores de 56 años se triplica. Cuadro 7

TASA DE DESEMPLEO SEGÚN GRUPOS DE EDAD COLOMBIA 1991, 2002 Período 1991 2002

Grupos de edad 12 a 17 18 a 24 25 a 55 56 y más 23.8 18.4 7.0 3.9 35.3 33.4 13.8 10.7 Fuente: DANE, Encuestas de Hogares. Datos del II trimestre.

Otra de las expresiones de la crisis laboral y económica, es la proporción de empleo informal que pasa a constituirse en la estrategia obligada de expulsados del sector moderno, de migrantes y desplazados, frente a la incapacidad del Estado para generar empleo y la baja capacidad del sistema educativo para calificar trabajadores. Para el año 2004, según la Encuesta de Hogares del DANE, el empleo informal era de 55%, con más incidencia en las mujeres (57%) que en los hombres (54%). La tasa de desempleo total fue de 14.7%, con 9.9% el desempleo masculino y 16.9% el femenino; la tasa de subempleo fue de 31% en este mismo año. Dentro de las familias, se encuentra el impacto diferencial del desempleo, de acuerdo con el sexo, en las distintas formas y ciclos vitales de las familias. (Cuadro 8).

2

3

Según el estudio de estrategias familiares frente al riesgo (DNP-BID-ICBF-MISIÓN SOCIAL, 2002), bienes como la educación y la salud presentan una alta tasa de elasticidad frente a la pobreza y el desempleo. La familia compuesta deriva ingresos de rentar el espacio a no-parientes, lo cual puede explicar el menor impacto de la pobreza, en especial al comienzo y al final del ciclo de vida: parejas jóvenes y mayores.

8

Cuadro 8

DESEMPLEO DEL JEFE Y DE MUJERES ACTIVAS DE 15 Y MÁS POR TIPO DE FAMILIA COLOMBIA 1991, 2002 Desempleo del jefe Tipo de familia 1991 TOTAL Unipersonal Pareja sin hijos Pareja con hijos Padre e hijos Madre e hijos Extensa Compuesta Sin núcleo

3.0 4.6 2.7 2.4 0 6.2 3.1 2.5 3.7

Desempleo de mujeres de 15 y + años 2002 1991 2002 9.1 12.6 19.4 8.3 4.2 8.3 7.4 9.4 13.6 8.2 13.4 20.8 8.8 17.3 20.1 11.6 10.1 14.8 10.2 13.8 22.3 7.9 17.0 22.8 11.1 8.7 15.9 Fuente: CEPAL, Tabulados de Encuestas de Hogares

El desempleo del jefe en el período aumenta en todas las familias, en proporciones que duplican y triplican los niveles de 1991. Las tasas mas altas (superiores al 10%) las tienen las mujeres cabeza de familia y las/os jefes de familias extensas y sin núcleo; en segundo lugar (tasas entre 8% y 9%) se ubican los padres con hijos, las personas solas, y los jefes con pareja e hijos. El desempleo es ligeramente menor para los jefes en pareja sin hijos, y en familia compuesta. El desempleo femenino es muy superior al de los jefes, con excepción de las mujeres que viven solas, y alcanza las mayores proporciones en las mujeres que viven en familias extendidas y compuestas, en pareja y en pareja con hijos. La gravedad del desempleo no sólo se traduce en la ausencia de ingresos monetarios, base de la supervivencia de la mayoría de las familias, sino que repercute sobre la formación y conservación de capital humano a través de la educación de los hijos, el aseguramiento en salud, y el acceso en general a servicios monetarizados dentro de la sociedad, aumentando la desigualdad y las condiciones de inequidad. Como señala Flaquer (2000:33)“El trabajo remunerado continúa representando la fuente esencial de la seguridad financiera de las familias, tanto más considerando que en la mayoría de países, la protección social depende en gran medida de las cotizaciones sociales y los derechos a las prestaciones vinculados con la ocupación”. Cuadro 9

DESEMPLEO DEL JEFE Y DE MUJERES ACTIVAS DE 15 Y MÁS SEGÚN CICLO FAMILIAR COLOMBIA 1991, 2002

Tipo de familia TOTAL Sin núcleo Pareja sin hijos Hijos 0-5 Hijos 6-12 Hijos 13-18 Hijos 19 y más Pareja mayor

Desempleo del jefe 1991 2002 3.0 4.1 1.7 2.5 2.8 3.1 3.5 3.0 Fuente:

Desempleo femenino 15 y + 1991 2002 9.1 12.6 19.4 9.4 7.5 12.5 7.7 12.4 20.1 8.6 14.2 24.0 8.7 11.2 19.5 9.2 13.4 20.2 9.7 14.2 20.2 8.6 4.1 10.0 CEPAL, Tabulados de Encuestas de Hogares

La responsabilidad de la familia a cargo de una mujer ha variado de 15.8% en 1978 a 29.1 en 2003; el trabajo de las mujeres ha aumentado en 20% en el período, y se ha disminuido el diferencial que establecía el tener o tener hijos sobre la decisión de vincularse al mercado laboral. La proporción de cónyuges con hijos que trabaja es de 48% en tanto la de jefas de hogar llega a 63%. La incapacidad de la economía para absorber la creciente demanda de empleo ha generado un desempleo sin precedentes en el país, con efectos negativos sobre la seguridad social, las finanzas

9

públicas y el tejido social (Contraloría, 2004: 194). El desempleo provoca una restructuración del consumo en el corto plazo y una reorganización familiar en el mediano. Uno de los rubros en que más se reduce el consumo es el de alimentos, seguido de recreación, transporte, educación y vestuario. El desempleo ha disminuido también la elasticidad de la demanda de salud: las familias en las que el jefe tiene empleo muestran mayor propensión a demandar servicios de salud que aquellas en las que el jefe está desempleado (DNP, PNUD, BID, MS, 2002: 63). Dada la relación entre bienestar de las familias con el ciclo vital, se presenta en el cuadro 10 la información sobre las cargas de dependencia y de aporte económico. Cuadro 10

PROMEDIO DE PERSONAS/ FAMILIA, APORTANTES, DEPENDIENTES, MENORES DE 15 Y MAYORES DE 60 POR TIPO DE FAMILIA COLOMBIA 1991, 2002 TOTAL Unipersonal Pareja sin hijos Pareja con hijos Padre e hijos Madre e hijos Extensa Compuesta Sin núcleo

Personas / Aportantes Dependiente Menores Mayores Familia s de 15 de 60 4.0 1.6 2.4 1.1 0.4 1.0 0.6 0.4 0 0.4 2.0 1.1 0.9 0 0.7 4.2 1.6 2.6 1.4 0.2 2.8 1.3 1.5 0.5 0.4 3.0 1.2 1.8 0.9 0.2 5.6 2.0 3.5 1.6 0.7 6.1 2.3 3.7 1.7 0.5 3.0 1.4 1.7 0.4 0.6 Fuente: CEPAL, Tabulaciones especiales de Encuestas de Hogares.

El tamaño de la familia se reduce a nivel total, y en las etapas II a IV por la disminución en el número de hijos y en menor grado, por la ruptura de uniones en la que uno de los cónyuges sale de la vivienda. El tamaño de la familia se asocia inversamente con el quintil, con una variación de 4.9 personas en el primero, 4.4 en el segundo, 4.0 en el tercero, 3.4 en el cuarto y 2.8 en el quinto, con una diferencia de 2.1 personas entre los extremos (Flórez, 2004:28). Las familias con hijos en todas las etapas constituyen el 85.7% del total, y tienen un promedio entre 3.6 y 5.0 personas, lo que significa cargas elevadas de reproducción. En las primeras etapas, el promedio de aportantes es menor (1-4), por cuanto la edad de los hijos requiere figuras de cuidado. En las etapas siguientes, este promedio llega a casi dos personas, cuando se libera mano de obra femenina del trabajo doméstico y se vinculan hijos jóvenes al trabajo. E.

Educación, trabajo de menores y cuidado infantil

En términos de desarrollo de potencialidades, los niños deberían tener el estudio como actividad principal y prioritaria. Esta posibilidad se ofrece de manera desigual a los menores de 18 años: en las edades 5 a 11, un 89% de los niños puede hacerlo, en tanto sólo la mitad de los adolescentes lo hacen; la combinación de estudio y trabajo la asume 4% de los niños, y una quinta parte de los de 12 a 17. Casi un 20% de estos últimos ha dejado la escuela para asumir la responsabilidad económica. Queda el interrogante sobre el uso del tiempo que pueden hacer quienes no estudian ni trabajan. Cuadro 11

ESTUDIO Y/O TRABAJO DE NIÑOS Y JÓVENES POR GRUPOS DE EDAD COLOMBIA 2003 Grupo de edad 5 a 11 12 a 17

Actividad de niños y jóvenes Estudia y No estudia y No trabaja ni TOTAL trabaja trabaja estudia 89.0 4.0 0 6.0 100.0 51.4 27.7 18.6 2.3 100.0 Fuente: Fedesarrollo(2004) “Vulnerabilidad de la infancia y juventud, Colombia 2003”, en Coyuntura Social 30, Edición Especial 30 años, La Imprenta Editores Ltda., Bogotá: 18

Estudia

10

Según estimaciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en el 2004, en el país hay 1.568.000 niños y jóvenes que trabajan, con o sin remuneración, así como 184.000 menores que buscan trabajo. La distribución por edad de esta población es la siguiente: Cuadro 12

PROPORCIÓN DE MENORES TRABAJADORES POR GRUPOS DE EDADCOLOMBIA 2004 Proporción de menores trabajadores según grupos de edad De 9 y menos 10 - 11 12 - 14 15 - 17 5.1 12.1 19.0 29.9 Fuente: República de Colombia (2004), Informe del Estado colombiano sobre la aplicación de la Plataforma de Beijing (1995) y los resultados del vigésimo tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General (2000), Bogotá: 16

El trabajo infantil es una consecuencia del desempleo de los adultos, de la débil cobertura de seguridad social, de la baja retención del sistema educativo, y de la incapacidad institucional para proteger a la infancia. En el cuidado de los menores de 5 años, la familia sigue siendo la agencia de bienestar mayoritaria: el 63% permanece con la familia, 26% en instituciones del Estado, y 11% en guarderías privadas o con niñeras. Las formas de cuidado varían con la capacidad económica, siendo mucho mayor la proporción que es cuidada por miembros de la familia en el quintil 1 (70.4%) que en el quintil 5 (49.3%). Como anota Fedesarrollo (2004:12): “El cuidado infantil en manos de la familia no parece ser una decisión sino una consecuencia de la pobreza.” Cuadro 13

MODALIDADES DE CUIDADO DE MENORES DE 5 AÑOS POR QUINTIL DE GASTOS. COLOMBIA 2003 Quintil de gastos Estado Arreglo privado Familia Total Quintil 1 26.6 3.0 70.4 100.0 Quintil 2 27.4 3.8 68.9 100.0 Quintil 3 27.4 906 63.0 100.0 Quintil 4 26.8 16.2 57.0 100.0 Quintil 5 16.8 34.0 49.3 100.0 Total 25.7 11.0 63.3 100.0 Fuente: Fedesarrollo (2004), “Vulnerabilidad de la infancia y juventud, Colombia 2003”, en Coyuntura Social 30, Edición Especial 30 años, La Imprenta Editores Ltda., Bogotá:13.

F.

Salud

La proporción de población sin aseguramiento en salud en el 2003 llegaba al 45%, con una variación de 59% en el primer quintil a 21% en el quinto. (Fedesarrollo, 2004:15). El aseguramiento de salud en Colombia experimentó aumentos sustanciales de cobertura con base en la Ley 100 de 1993 que amplió la vinculación a las personas beneficiarias del afiliado/a: cónyuge e hijos menores de 18 para personas en unión, o los padres para los solteros. No obstante, el esquema de aseguramiento está diseñado sobre la cotización monetaria para quienes cuentan con recursos económicos, o sobre la vinculación subsidiada para los grupos en pobreza. El sistema conlleva dificultades que explican en parte las bajas tasas de cobertura: en primer lugar, la relación entre ingresos y empleo para los cotizantes, y en segundo lugar, el diseño y metodología del sistema de beneficiarios (SISBEN) para focalizar adecuadamente a los más pobres. 4 Según la Encuesta de Calidad de Vida del 2003, la afiliación al régimen subsidiado cubre sólo al 18.8% de la población.

4

Hay otras consideraciones que no se incluyen en detalle como es el tratamiento diferencial a trabajadores independientes y desempleados a quienes se exige cotizar sobre dos salarios mínimos y la exclusión de hijos entre 18 y 25 años que asisten a instituciones de educación formal nocturnas, o que estudian jornada parcial en las diurnas.

11

Cuadro 14

POBLACIÓN SIN ASEGURAMIENTO EN SALUD POR GRUPOS DE EDAD COLOMBIA 2003 Proporción sin aseguramiento en salud 0-4 5 - 11 12 - 17 18 - 35 36 - 65 Más de 65 44.9 39.7 39.2 42.0 31.3 26.4 Fuente: Fedesarrollo(2004) “Vulnerabilidad de la infancia y juventud, Colombia 2003”, enCoyuntura Social 30, Edición Especial 30 años, La Imprenta Editores Ltda., Bogotá: 14

En razón de los requisitos de ingreso y permanencia al sistema mediante la cotización mensual, y las limitadas coberturas del aseguramiento subsidiado, en la práctica el tener aseguramiento en salud es una función de la disponibilidad de recursos económicos, como se muestra la excesiva concentración en las familias más pobres de eventos como la presencia de enfermos graves, la invalidez física o mental, y los problemas de adicción a alcohol o sustancias psicoactivas. Tener un enfermo grave afectó entre 25% y 20% de las familias en los quintiles 1 a 3 respectivamente, frente a 13% en el quintil 5. La presencia de inválidos llega al 30% en el primer quintil y se reduce a un 10% en el quinto; los problemas de alcohol/droga tienen una incidencia de 21% en el primer quintil, 32% en el segundo y 17% en el quinto. (DNP, PNUD, BID, MS, 2002: 76-78). G.

Migración y desplazamiento

La movilidad geográfica de la población colombiana contiene dos etapas en los últimos veinte años: en relación con períodos anteriores, se desacelera la migración a las ciudades capitales y a los grandes centros urbanos, por contarse con una oferta creciente en especial en educación, salud y empleo a nivel local. En la década del 90, el fenómeno del desplazamiento forzado de familias de origen rural o de pequeñas poblaciones, por presión violenta de grupos armados, ha tenido un efecto muy severo sobre la organización familiar de estas personas, a la vez que su llegada a las ciudades en condiciones de extrema pauperización ha hecho retroceder los indicadores sociales (Rico de Alonso et al., 2003). Las familias desplazadas tienen una alta composición de población infantil, están mayoritariamente a cargo de mujeres; al llegar a las ciudades los niños y jóvenes quedan temporal o definitivamente por fuera del sistema educativo, traen enfermedades endémicas ya casi erradicadas en las ciudades, y configuran un drama humano y una problemática social frente a las cuales la infraestructura de servicios no tiene respuestas efectivas (Rico y Castillo, 2005) Se estima que alrededor de 3.200.000 personas se encuentran en situación de desplazamiento forzado en el país. No obstante, las cifras reales se desconocen por las dificultades inherentes al fenómeno que hace que muchas personas no revelen su identidad por miedo a la persecución. H.

Síntesis

1. Los mayores cambios en las familias son el aumento de personas que viven solas, la disminución en las familias biparentales nucleares, y el incremento en las extendidas y las monoparentales, en especial las femeninas. No obstante, no son los cambios en el tipo de familia lo que debería ser objeto de política social sino los bajísimos niveles de calidad de vida en la mayoría de las familias, y muy especialmente en aquellas que tienen menores a cargo. 2. No es el tipo de familia el que determina el bienestar, sino que la disponibilidad o carencia de recursos junto con el ciclo vital, favorecen formas específicas de organización. La organización independiente de parejas e hijos se concentra en los quintiles más altos, mientras que la familia extendida sigue cumpliendo funciones de protección social frente al desempleo, la pobreza y la enfermedad, que deberían ser objeto de política pública. 3. Aunque la mayor concentración de la pobreza se encuentra en distintas formas de organización familiar en las cuales hay hijos menores presentes, las familias de personas mayores también exhiben altos índices de pobreza. La pobreza infantil llega a 75%.

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4. Los problemas más graves que enfrentan las familias y las personas, son el desempleo abierto, el subempleo, y la flexibilización laboral; esta situación afecta a los y las jóvenes, a las mujeres en todas las edades, en especial las jefes de familia, y las personas mayores de 55 años. Los efectos perversos sobre la calidad de vida actual y futura no han sido suficientemente conmensurados. “El trabajo remunerado continúa representando la fuente esencial de la seguridad financiera de las familias”( Flaquer (2000:33) 5. El desempleo ha disminuido el consumo en especial en los rubros de alimentos, la asistencia escolar, la afiliación a salud y seguridad social. El desempleo adulto a su vez, favorece el trabajo infantil y juvenil, que va de 5% de menores de 9 años a 30% en los/as jóvenes de 15 a 17. 6. Las familias con hijos en todas las etapas constituyen el 85.7% del total, y tienen un promedio entre 3.6 y 5.0 personas, lo que significa cargas elevadas de reproducción. En las primeras etapas, el promedio de aportantes es menor, por cuanto la edad de los hijos requiere figuras de cuidado. 7. La familia cumple con una cuota sustancial del cuidado en edad preescolar, toda vez que atiende directamente al 64% de los niños menores de 5 años; el 11% paga con sus recursos a una persona, y sólo el 25% recibe este servicio del Estado. Esta combinación de hechos evidencia no sólo las funciones de bienestar que cumple la mujer y la familia, sino el recargo de responsabilidades sobre el tejido familiar y la ausencia de infraestructuras universales de cuidado en la sociedad. 8. La población sin aseguramiento en salud llega al 40% de la población. El acceso al sistema está condicionado bien por la cotización monetaria o por la calidad de beneficiario por pobreza. 9. La población desplazada por la violencia recibe atención coyuntural y de baja calidad, a diferencia del tratamiento que reciben los reinsertados, responsables de dicha violencia. 10. La pauperización de las familias colombianas se ha agudizado en razón de las altísimas tasas de desempleo, la ausencia de políticas efectivas de generación de empleo, la reducción y liquidación de entidades estatales y empresas privadas. La reducción de ingresos junto con el costo creciente de servicios de salud, educación, cuidado infantil, alimentos, servicios domiciliarios, vivienda en propiedad y en arriendo, constituyen las mayores barreras para lograr un desarrollo integral y competitivo de los recursos humanos del país. II.

POLÍTICAS Y PROGRAMAS DIRIGIDOS A LAS FAMILIAS

A continuación se presenta una sucinta reseña de las políticas y programas dirigidos a las familias en Colombia. A.

Bienestar familiar

La institución responsable en el nivel nacional del diseño y ejecución de la política de familiar es el Instituto de Bienestar Familiar (ICBF), creado en 1968 como entidad descentralizada adscrita al Ministerio de Salud5, con aportes del presupuesto nacional derivados en especial de la contribución del 3% de las nóminas de todas las entidades. Las funciones del ICBF se han orientado al cuidado de los menores en edad preescolar, a través de la modalidad de jardines infantiles en los primeros períodos de gestión del instituto, y de hogares comunitarios a cargo de mujeres residentes en el sector, desde finales de los 80. La protección de menores en riesgo ha sido la otra gran área de acción, incluyendo problemáticas como el maltrato, abandono, adopción, filiación, desnutrición, delincuencia, orfandad. En la actualidad, la política de familia se enmarca en de los lineamientos del Plan de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”6, cuyos objetivos son en primer lugar, la seguridad democrática, el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo, la construcción de equidad 5 6

Hoy Ministerio de la Protección Social, en el cual se fusionaron el Ministerio de Salud y el de Trabajo y Seguridad Social. Ley 812 del 27 de junio de 2003

13

social, y la renovación de la administración pública. (Ministerio de la Protección Social- Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2003). El diagnóstico de situación que enmarca la formulación de política de familia, señala el deterioro de los indicadores sociales, el aumento de la pobreza, la deserción escolar, el bajo aseguramiento en salud y las disminuciones en la cobertura de programas de protección al menor. Los objetivos que busca la política social del Gobierno Nacional son:

• •

Aumentar la eficiencia del gasto social. Mejorar la focalización del gasto.

La Política de Familia de la presente administración, denominada “Una gestión eficiente para beneficio de la niñez y la familia” busca centrarse en mejorar las condiciones de vida de los niños, con base en el reconocimiento de sus derechos. En el cuadro siguiente se presenta una síntesis de los campos de acción de la política, o “ejes misionales” como los denomina, así como algunas de sus estrategias y metas. (Ministerio de la Protección Social-ICBF, 2003:16-22). Cuadro 15

EJES, ESTRATEGIAS Y METAS DE LA POLÍTICA DE FAMILIA 2003 - 2006 EN COLOMBIA Eje Misional NUTRIENDO

Estrategias Promoción y fomento de la maternidad y la lactancia materna en los diferentes servicios del ICBF Focalización de atención alimentaria a menores de 5 años en riesgo socioeconómico y nutricional Complementos nutricionales a distintos grupos: escolares, indígenas, desplazados. Educación en promoción de la salud y prevención de enfermedades

Metas Gestantes de servicios 100% de hogares infantiles, comunitarios, múltiples. 100% de niños/as usuarios de nuevos servicios Atender y/o cofinanciar programas. Cambiar presentación de bienestarina Convenios internacionales. Implementación de la estrategia de información, educación y comunicación. Documento de Pautas de Crianza validado a diciembre 2004 4000 nuevos cupos en esta modalidades diciembre 2006 Agentes educativos y comunitarios capacitados Madres comunitarias Ley general de niñez y adolescencia radicada en el Congreso de la República en 2003

Mejorar la competencia de las familias en aplicación de pautas de crianza Desarrollar y evaluar modalidad de Hogares Múltiples Capacitación en: - pautas de crianza - en cooperativismo Proponer la adecuación de la legislación RESTABLECIENDO VÍNCULOS vigente sobre menores de edad, con base en tratados internacionales y constitución nacional Liderar diseño y puesto en marcha de Plan país elaborado y en ejecución al “Plan país, un mundo más justo para 30% en el 2006 niños/as”, en especial en protección Promover la permanencia de los niños en Aumento de cupos en medio familiar su familia del 29% al 40% Fuente: Ministerio de la Protección Social -Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (2003), Una gestión eficiente para beneficio de la niñez y la familia. Plan Indicativo Institucional 2003-2006, Bogotá, Julio: 16-22. CRECIENDO Y APRENDIENDO

14

B.

Otras políticas que inciden sobre el bienestar de las familias

Se han seleccionado tres políticas recientes que han abordado problemáticas centrales en la vida de las y los colombianos, para documentar extensiones de las políticas hacia las familias; estas son las políticas contra la violencia familiar, las de protección a la población desplazada por la violencia política, y la última reforma laboral. Cuadro 16

POLÍTICAS/PROGRAMAS QUE INCIDEN SOBRE LAS FAMILIAS Políticas/Programas Haz Paz “La paz empieza por casa”

Leyes 294 de 1976 575 de 2000

Características Combatir la violencia doméstica y fomentar la convivencia dentro de la familia.

Desplazamiento forzado

387 de 1997

Brindar atención a población desplazada, en especial mujeres, niños, viudas, huérfanos. Afiliación a salud Subsidios monetarios Reinserción de responsables de desplazamiento

Reforma Laboral

789 de 2002

Busca mecanismos para facilitar el crecimiento económico por medio de generación de ambiente de seguridad, flexibilización del mercado laboral, programas para desempleados: subsidios, capacitación, microcréditos.

C.

Contribuciones y falencias

•

DE LAS POLÍTICAS DE FAMILIA 7

1.

No se encuentra una concepción integral de la familia como grupo social básico, ni de los requerimientos de bienestar de la unidad y de sus integrantes. Por ello, la acción de la entidad nacional y de las agencias locales (secretarías de bienestar, comisarías de familia) se centra en el desarrollo de programas asistencialistas, de emergencia, desarticulados y con bajo impacto social. Pese al reconocimiento creciente del papel de la política familiar como parte integral o concepción transversal de las políticas sociales, en la práctica la llamada política familiar constituye un conjunto de acciones más de tipo remedial hacia grupos con diferentes tipos de exclusiones. La atención a requerimientos de la familia, se halla fragmentada en acciones dirigidas a grupos poblacionales, considerados como categorías de individuos: mujer, infancia, juventud, ancianos, discapacitados, ó en sectores igualmente segmentados: vivienda, empleo, salud, carentes de la concepción integradora de la familia como sujeto colectivo. Esta parcelación, necesaria para su implementación, al carecer de una concepción fundamentadora sobre las realidades y necesidades de los grupos familiares, plantea acciones contradictorias, opuestas, y atomizadas. La existencia de institucionalidades especializadas, como el ICBF, no

2.

7

Instituciones responsables Defensoría, Procuraduría, ICBF, Ministerios del Interior y Justicia, de Relaciones Exteriores, de Protección Social, Vicepresidencia, Red de Solidaridad, Comisarías de Familia Consejerías presidenciales de Programas Especiales y de Equidad de la Mujer, Fiscalía, Instituto de Medicina Legal, Policía Nacional. Consejería Presidencial en gobierno de E. Samper (1994-1998), la cual se cierra en el período de A. Pastrana.(1998-2002). En la actualidad: Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. La responsabilidad se reparte entre ICBF, Red de Solidaridad Social, Ministerio del Interior y de Justicia, entidades locales, y especialmente, ONGS. Ministerio de la Protección Social, SENA (Servicio Nacional de aprendizaje)

Este aparte se basa en análisis de la autora, en la evaluación de la Política Social que hace la Contraloría General (2004), y en otros documentos citados a través del texto, en especial el estudio de Estrategias familiares frente al riesgo (DNP, PNUD, BID, MS, 2002), y de Fedesarrollo (2004).

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3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

8

9

garantiza la coordinación entre entidades ejecutoras de la política o de programas sociales, ni la integralidad de sus acciones. Los programas del ICBF hacen poco énfasis en el grupo familiar, y se siguen dirigiendo a la mujer como el agente responsable del bienestar familiar. Aunque los planes de desarrollo de la década pasada reconocen la importancia de las familias, sus propósitos están orientados a mejorar la asignación del gasto y no la consolidación de un sistema de protección social. Las evaluaciones hechas a uno de los programas de mayor cobertura, Hogares Comunitarios de Bienestar, han encontrado serias 8 deficiencias en su funcionamiento y en el desarrollo integral de la niñez. Los objetivos que se fijan de focalización y protección a la familia, infancia, juventud, ancianos, indigentes y discapacitados en el Plan de Desarrollo actual, contienen tantos agentes, componentes y objetivos, lo que lleva a la atomización de los recursos y la duplicidad de acciones. Aunque el ICBF ha sido la institución de protección de los grupos más vulnerables, “las limitaciones que enfrenta se relacionan con la falta de voluntad política de los gobiernos para estructurar políticas de largo plazo y los recursos asignados“ (Contraloría, 2004: 209). Hay problemas en la focalización de la atención debido a la ausencia de un mecanismo de monitoreo para identificar beneficiarios. Las bajas coberturas de la entidad se explican por colisión de competencias con las entidades territoriales, educativas y de justicia, así como la evasión de los empleadores la cual se estima por el ICBF en $200.000 millones anuales. (Fedesarrollo, 2004: 13). El Sistema Nacional de Bienestar Familiar lleva 20 años en estructuración y 9 restructuración sin que haya logrado hacerlo hasta la fecha. Estas restructuraciones se hacen extensivas al mismo Instituto que con mucha frecuencia modifica el organigrama y la planta de cargos de personal. Pese al énfasis en el enfoque de derechos de los niños, los ejes misionales establecidos en la política de familia no muestran la correspondencia con este enfoque. Se encuentra un conjunto de acciones dispersas en su contenido y en la población a la que se dirige, y contiene acciones que no pueden ser objeto ni responsabilidad de política pública, como la “promoción de la maternidad y la lactancia materna en todos los servicios del ICBF”. La capacitación no puede sustituir el servicio, y este rubro se convierte en una de las estrategias de la crianza, la educación, la buena salud, el cooperativismo. Dada la focalización de sus servicios, esta capacitación se estaría dirigiendo a las familias y mujeres más pobres, generando en ellas la responsabilidad de la prevención de las enfermedades, la buena nutrición, y la atención en salud, entre muchas otras, con lo cual se continúa la transferencia de responsabilidades sociales a las familias y en especial, a las más pobres.

•

DE OTRAS POLÍTICAS

1.

La magnitud de las problemáticas sociales que absorbe y reproduce el tejido familiar, coloca una gran exigencia mayúscula sobre el Estado, atomizando tanto los recursos disponibles como las acciones posibles. Si bien este estado de cosas es resultante de

Esta modalidad de cuidado que se ha extendido en todo el país, selecciona mujeres de las comunidades a quienes se paga una bonificación inferior al salario mínimo, con la responsabilidad de cuidar a 15 niños menores de 6 años durante el día. Aunque el programa en su formulación inicial pretendía buscar el desarrollo integral de los niños, en la práctica es una solución de muy bajo costo, nulo aprestamiento preescolar, con cargas muy altas para las madres comunitarias que están solas a cargo de los niños o se apoyan en los miembros de su hogar de manera gratuita, para cumplir las funciones de cuidado diurno. Ver Leyes de 1979 y 1999

16

2.

3.

4.

5.

III.

una deficiente administración secular de esta sociedad, se encuentra en los gobiernos acción es para mitigar coyunturalmente algunos de estos efectos que se constituyen en barreras al logro de niveles aceptables de desarrollo humano y social. La imposición y aceptación de modelos de desarrollo y medidas macroeconómicas que colocan el énfasis en la eficiencia y en la eficacia de la gestión de recursos económicos, lleva a priorizar los objetivos económicos sobre los sociales. Por ello, las políticas macroeconómicas, fiscales, financieras, predominan sobre las políticas sociales. Como consecuencia de lo anterior, las políticas sociales en la última década se han orientado hacia la focalización de los recursos en los más pobres, con la resultante de programas de muy baja calidad, que no sólo estigmatizan y discriminan a los beneficiarios sino que incluso perpetúan la pobreza (Contraloría, 2004: 207-208). La estrecha relación entre plataforma electoral y programas banderas de cada administración se asocia con el diseño de políticas o de programas coyunturales, con un número muy reducido de población beneficiaria. A manera de ejemplo, la actual política de empleo con la reforma de flexibilización laboral, se propuso la meta de crear 2.5 millones de nuevos puestos; en el balance que presenta recientemente el Ministro de la Protección Social habla de la creación de 1.5 millones, cuando los críticos ubican los logros entre 15.000 y 400.000.1 En los años 2003 y 2004 se otorgaron 35.000 subsidios al desempleo, de una población de desempleados de 2.5 millones. De igual manera, en las ejecuciones de la política de mujer, se menciona un apoyo a 9.000 jefas de hogar, y un total de 2.980 proyectos aprobados en todo el país. (República de Colombia, 2004). Como se mostró en el cuadro 17, las políticas sectoriales se proponen múltiples acciones, atomizadas y con poca o nula interrelación, en tanto su ejecución se coloca en un número excesivo de instituciones, algunas de las cuales son creadas en una administración y terminadas en la siguiente. El problema central de la perpetuación de la pobreza en las familias y las personas en el país, se explica por las prioridades asignadas en la agenda política y en la destinación de recursos. Tal es el caso de la actual política de seguridad democrática, a la cual se han asignado ingentes recursos en detrimento de la atención a las necesidades de la mayoría de la población.10

RECOMENDACIONES FAMILIAS

PARA

UNA

POLÍTICA

INTEGRAL

HACIA

LAS

La política integral hacia las familias, debe ante todo, conocer la realidad de éstas en términos de características y de necesidades. Además de constituirse en espacio integrador de las política social, también debe estar presente en la política social de familia, un principio de redistribución que se aplique en los niveles: horizontal, esto es a través del ciclo de vida; vertical: entre grupos y clases sociales; frente a riesgos como la enfermedad, la pobreza, las violencias. (Contraloría, 2004: 206). El reconocimiento de la familia como agencia de bienestar, implica la garantía de una serie de derechos que permitan el ejercicio cualificado de sus funciones, y la complementación de aquellas que en las sociedades actuales, no corresponden a la familia. Aunque no hay una declaración universal de los derechos de las familias, la identificación de sus requerimientos fundamentales de bienestar, el conocimiento de sus formas de organización y composición, y las necesidades de desarrollo de sus miembros, sirven de base al siguiente conjunto de derechos, que a su vez deben ser base para la formulación de políticas, en la medida en que protegen al grupo

10

Según cifras de la Contraloría (El Tiempo, 2005), una familia afectada por la violencia ha recibido en promedio una suma de 5.5 millones de pesos (US$2.500) mientras la familia de una resinsertado ha recibido 19.5 millones de pesos (US$ 8.864)

17

familiar, en sus diferentes modalidades de organización, complementen sus funciones, garanticen sus recursos y la protejan contra riesgos. Estos derechos son: • • • • •

Derecho a la libre conformación de las familias Derecho a una calidad de vida digna y a la supervivencia material Derecho a un espacio habitacional funcional, estético, propio Derecho a la salud y a la seguridad social Derecho a la protección integral en caso de agresiones del medio social y familiar, y de riesgos del medio natural

Finalmente, se ha elaborado un esquema de cómo podría la familia constituirse en eje de las políticas de desarrollo, armonizando de una parte, los derechos de los individuos y de las familias, y de otra, creando las condiciones para que las responsabilidades de producción y de reproducción se puedan compatibilizar, cualificar, y universalizar. Cuadro 17

DERECHOS Y REQUERIMIENTOS DE FAMILIAS E INDIVIDUOS COMO BASE DE POLÍTICAS

Derechos

Supervivencia, desarrollo humano y armonización entre familia y trabajo

Requerimientos base de políticas

Políticas

Ingresos económicos Bienes materiales

Generación de empleo de calidad Redistribución de la riqueza

Vivienda y equipamento doméstico

Oferta de vivienda con estándares básicos de calidad y modalidades de financiamiento de bajo costo Aseguramiento en salud sobre base de ciudadanía y no de capacidad económica, estado conyugal, edad.

Salud y seguridad social

Cuidado y desarrollo de niños

Educación y formación

Coberturas universales de educación media Ampliación de cupos en educación superior con fortalecimiento de instituciones públicas y control de costos en las privadas

Capacitación y actualización

Programas de capacitación laboral en coordinación con empresas

Desarrollo de potencialidades

Construcción de ciudadanía

Oferta universal de servicios de atención a niños preescolares

Protección derechos fundamentales

a

Protección a la vida y a la integridad

Política social como eje del desarrollo Política económica como medio Erradicación de causas de violencia Protección efectiva y oportuna a víctimas de violencia en los espacios privados y públicos

Unidad de beneficio Grupo familiar

Sujetos de acción Adultos en edad de trabajar Grupo familiar

Grupo familiar

Grupo familiar

Progenitores y otros familiares Niños

Sociedad Familia Individuos

Trabajadores Grupo familiar Sociedad Ciudadanía Familia Individuos Individuos Familia Sociedad

Todas las personas con atención especializada por edad y sexo. Niños menores de 7 años

Población en edad escolar Población mayor de 18 años

Trabajadores

Totalidad de habitantes Totalidad de habitantes

Frente a la preocupación que pueda generar esta propuesta en términos de recursos para su financiamiento, señalaría, al menos para el caso de Colombia, el ejemplo de otras políticas como la actual de seguridad democrática, frente a la cual se han desarrollado múltiples estrategias de consecución y destinación de recursos. Esta experiencia no es de ninguna manera un caso aislado en el marco de las prioridades políticas de destinación de recursos públicos. Por lo tanto, los aspectos centrales a considerar para la formulación y ejecución de políticas para las familias, serían:

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1. Conocimiento de las formas de familia vigentes en la sociedad, así como de sus necesidades, con el fin de contar con una concepción de familia que alimente de manera transversal las políticas sociales. 2. Incorporación priorizada de necesidades en las diferentes políticas sectoriales. 3. Redefinir la orientación del presupuesto, reduciendo rubros como la guerra e incrementando las acciones que protegen la vida y la sociedad.

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Avances y retos de la Política Social en Colombia

Carolina Rentería, Directora General Octubre 2007



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Avances y retos de la Política Social en Colombia

Avances y retos de la Política Social en Colombia Antecedentes A finales de los años noventa, Colombia vivió una de sus mayores crisis económicas y sociales que llevó en 1999 a que el Producto Interno Bruto cayera un 4,2%, la pobreza moderada se ubicara en niveles cercanos al 58% y la pobreza extrema en el 25%. Para mitigar el impacto social de la crisis se implementaron una serie de medidas como la puesta en marcha de una Red de Apoyo Social, dirigida a las poblaciones más vulnerables para el fortalecimiento del capital humano de las familias y la inserción al mercado laboral. Por otra parte, a partir de 2002 en Colombia se comenzó a implementar la Política de Seguridad Democrática, con la convicción de que sólo a través de incrementos en la seguridad y en la confianza tanto de los ciudadanos como de los inversionistas, se lograría dinamizar y profundizar el crecimiento incluyente y el desarrollo para todos. Gracias a una agenda integral que combina seguridad, confianza de los ciudadanos y de los inversionistas, con profundos avances en la política social, se ha logrado consolidar un círculo virtuoso de crecimiento sostenido, reducción de la pobreza y promoción del bienestar. Lo anterior ha sido acompañado de una fuerte inversión para la estructuración y consolidación de un Sistema de Protección Social que garantice a todos los colombianos acceso a la seguridad social y que acumulen capital humano. Así mismo, el Gobierno nacional ha incorporado en sus prioridades la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el avance en el logro de sus metas. Lo anterior, ha sido posible mediante la participación activa de las agencias del Sistema de Naciones Unidas y de los diferentes niveles de

Foto: Acción Social

gobierno. El seguimiento al cumplimiento de las Metas del Milenio en el ámbito nacional, ha mostrado que el país avanza por una senda adecuada que le permitirá, en algunos casos, cumplir las metas de manera anticipada. Sin embargo, el Gobierno colombiano es consciente de que todavía hay camino por recorrer. El reto inmediato es desarrollar políticas mejor focalizadas, que prioricen la atención a los más pobres y vulnerables, con el propósito de reducir los altos niveles de pobreza aún persistentes, así como las disparidades económicas y sociales presentadas no sólo entre los grupos poblacionales sino entre las diferentes regiones del país.

¿De dónde venimos? La construcción de una sociedad más equitativa ha sido uno de los fundamentos de las políticas de desarrollo en Colombia. El desarrollo debe conducir, no sólo a un crecimiento económico acelerado, sino también a una distribución más equitativa de sus beneficios. Como consecuencia de la crisis de finales de los años noventa, el país se vio en la necesidad de implementar





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políticas para recuperar la senda de crecimiento y para alcanzar el objetivo de tener una sociedad más equitativa e incluyente. Por ello, a partir de 2002 el Gobierno nacional se comprometió a atender tres desafíos: (1) aumentar la eficiencia del gasto social, (2) mejorar la focalización del gasto, para que los recursos lleguen a los más necesitados y (3) consolidar un Sistema de Protección Social que le permitiera a las familias más vulnerables enfrentar las crisis sin comprometer su acumulación de activos (físicos, humanos y financieros, entre otros). Es así como entre 2002 y 2006 se implementó, con base en el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, un Plan de Reactivación Social el cual incluía siete herramientas de equidad: (1) Revolución educativa, (2) Protección y seguridad social, (3) Impulso a la economía solidaria, (4) Manejo social del campo, (5) Manejo social de los servicios públicos, (6) País de propietarios y, (7) Calidad de vida urbana. El 70,2% de los recursos de inversión del Gobierno nacional durante el periodo 2003 a 2006 fueron destinados a la financiación de estas siete herramientas1. Dentro de los principales resultados obtenidos en cada una de las siete herramientas de equidad podemos destacar los detallados a continuación. 1) Revolución educativa. En el periodo se crearon 1,4 millones de nuevos cupos en educación básica y media2, lo que se tradujo en un aumento de cobertura bruta del 81,6% en 2002 al 90% en 2006. En educación superior, para el mismo periodo, se crearon más de 300.000 cupos, así la cobertura bruta pasó del 20% en 2002 al 29% en 2006. 2) Protección y seguridad social. Con la creación de 8,7 millones de cupos adicionales de Aseguramiento en Salud para los más pobres (Régimen Subsidiado), se pasó de una cobertura del 55% en 2002 al 71% en 2006 –sobre la población más pobre, perteneciente a 1 Departamento Nacional de Planeación, Presidencia de la República. Reactivación Social. Siete Herramientas de Equidad. Resultados agosto de 2002 - agosto de 2006. Bogotá, 2007, pág. 5. 2 Educación básica: grados 0 a 9; educación media: grados 10 a 11.

los niveles 1 y 2 del Sisbén3–. Se amplió la cobertura de los programas de cuidado, protección y nutrición para los niños, adolescentes y adultos mayores, hasta llegar en 2006 a 927.000 niños en Hogares de Bienestar4, más de un millón de niños atendidos por el Programa Desayunos Infantiles –programa de asistencia alimentaria para niños de 6 meses a 5 años de edad, que busca contribuir a su seguridad alimentaria y nutricional–, más de 3 millones de beneficiarios del programa Restaurantes Escolares –programa que apoya, mediante un complemento alimentario, a los niños entre 5 y 17 años que asisten a la escuela–, más de 680.000 familias atendidas por el programa de transferencias condicionadas Familias en Acción, y 600.000 adultos mayores atendidos por programas de subsidios monetarios y alimentarios. 3) Impulso a la economía solidaria. Con el propósito de fortalecer las organizaciones comunitarias y potenciar su capacidad productiva, entre 2002 y 2006 se capacitaron más de 13.000 mujeres en programas de economía solidaria, se conformaron o fortalecieron 151 microempresas comunitarias de servicios públicos y se constituyeron más de 1.100 empresas de economía solidaria en todo el país. 4) Manejo social del campo. Al reconocer que el campo colombiano aglutina más de 12 millones de colombianos de los cuales un alto porcentaje enfrenta precarias condiciones de vida, reflejadas en altas tasas de pobreza e indigencia, el Gobierno nacional puso en marcha una estrategia destinada a mejorar las condiciones de vida de los habitantes rurales. Esta estrategia permitió el incremento de más de 370.000 mil hectáreas agrícolas y forestales sembradas entre 2002 y 2005. Así mismo, más de 40.000 familias fueron beneficiarias del Programa Familias Guardabosques entre 2002 y 2006 –vinculación de familias con alto riesgo de ser afectadas por cultivos ilícitos al proceso de erradicación y al cuidado del medio ambiente– y más de 1,8 millones de campesinos fueron vinculados 3 El Sisbén (Sistema de Identificación de Beneficiarios de Programas Sociales) es un instrumento que permite la identificación, clasificación y selección de potenciales beneficiarios de subsidios de programas sociales, basado en un ordenamiento de personas de acuerdo con su estándar de vida. 4 Espacios que promueven la atención y protección de los niños y niñas a través de acciones de alimentación, promoción de la salud, vigilancia del estado nutricional y desarrollo de actividades pedagógicas de socialización.

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a proyectos de autoconsumo a través de la Red de Seguridad Alimentaria y Nutricional en el mismo periodo. 5) Manejo social de los servicios públicos. Entre 2002 y 2006 hubo 3,1 millones de nuevos beneficiarios del servicio de acueducto, 3,8 millones del servicio de alcantarillado y 4,5 millones del servicio de aseo. Se dio acceso al servicio de energía a 790.000 familias en zonas interconectadas y a más de 128.000 familias en zonas no interconectadas. 6) País de propietarios. Las dos estrategias fundamentales dirigidas a incentivar el acceso a la propiedad privada durante el periodo 2002 – 2006, se enfocaron en el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes) y en el acceso a Vivienda de Interés Social (VIS). Gracias a la acción conjunta del Gobierno y del sector privado, se otorgaron 10,6 billones de pesos en recursos de crédito para Mipymes5. Igualmente, se financiaron 320 proyectos productivos a través de Fomipyme6 por valor de 58.471 millones de pesos. En lo relativo a vivienda de interés social, se otorgaron en el mismo periodo 325.583 subsidios y 70.302 créditos para VIS. 7) Calidad de vida urbana. Se apoyó la elaboración y aprobación de 414 Planes de Ordenamiento Territorial entre 2002 y 2006, lo cual llevó a que un 94% de todos

Hay una estrecha relación entre crecimiento y pobreza: los periodos de mayor crecimiento del país han sido acompañados por disminución del

los municipios del país cuenten con esta herramienta. Se logró la titulación de más de 27.000 predios urbanos y rurales en el mismo periodo.

¿Dónde estamos? Resultado de lo anterior y de las medidas implementadas para lograr avances en seguridad y en la confianza de los ciudadanos y los inversionistas, el país ha venido presentando un crecimiento sostenido del PIB, que llegó en 2006 al 6,8% y al 8% en el primer trimestre de 2007. La estrecha relación existente entre crecimiento y pobreza y el efecto de la política social implementada contribuyó a que para 2006, la pobreza moderada8 se ubicara en un 45,1%, el nivel más bajo registrado en las últimas dos décadas, y la pobreza extrema en un 12%. Similares resultados se observan al medir la pobreza por necesidades básicas insatisfechas9. El porcentaje 7

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El país apoya a la pequeña y mediana empresa tanto financieramente como en procesos de capacitación y formación. Foto: Acción Social. 5 6

Microempresas, pequeñas y medianas empresas. Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas.

Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, iniciativa del Gobierno nacional cuyo propósito es el de elaborar los estudios que permitan profundizar el conocimiento sobre los mecanismos que determinan la pobreza y la desigualdad en Colombia, y el papel de los sectores público y privado en el marco de la institucionalidad vigente, para estructurar una propuesta que permita avanzar en el diseño de las políticas de largo plazo para la reducción de la pobreza en Colombia. Medida como porcentaje de personas por debajo de la línea de pobreza (cálculos hechos por la MERPD basados en la Encuesta de Ingresos y Gastos, ajustada por cuentas nacionales). El NBI es una de las metodologías que se utilizan para medir la pobreza. A través de ella se identifican los hogares con algunos atributos que demuestran carencias estructurales: 1. Hogares en viviendas inadecuadas y en viviendas sin servicios básicos 2. Hogares con hacinamiento crítico 3. Hogares con alta dependencia económica 4. Hogares con ausentismo escolar

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de hogares con al menos una necesidad básica insatisfecha pasó del 22,3% en 2002 al 18,7% en 2006. Así mismo, el porcentaje de hogares con dos o más necesidades básicas insatisfechas pasó, en el mismo periodo, de 6,3% al 4,5%.

La recuperación de la confianza en el país ha sido vital para el aumento de la inversión privada en los últimos años. El riesgo país ha disminuido 546 puntos básicos (5.46%) desde el 2001. Actualmente el nivel de riesgo país es más bajo que el de América Latina.

El panorama macroeconómico del país es un fiel reflejo de los avances logrados en los últimos años. La inversión como porcentaje del PIB desde 2002 ha presentado una tendencia positiva, ubicarse en el año 2007 en más de un cuarto del total de PIB del país. Este nivel es el más alto registrado en los últimos 10 años y es superior al promedio de América Latina. Gran parte del crecimiento de la inversión en los últimos años se debe al aumento de la participación de la inversión privada en el total de la inversión, al pasar de ser un 55% del total de la inversión como porcentaje del PIB en 1999 a un 74% en el primer semestre de 2007.

La inversión como porcentaje del PIB, desde 2002, presenta una marcada recuperación frente a los últimos años de la década pasada (Fuente: DANE - Cálculos DNP)

La seguridad como generadora de confianza en el país y requisito para el desarrollo incluyente La consolidación de la Política de Seguridad Democrática es fundamental para lograr un crecimiento económico alto y sostenido, acompañado de políticas que favorezcan la inclusión social y promuevan la equidad, permitiendo que se den las condiciones para mejorar el bienestar de todos los colombianos. El país ha logrado avances importantes en materia de seguridad, protección a los derechos humanos y libertades individuales.

Los homicidios se redujeron un 40% entre 2002 y 2006. (Fuente: SIEDCO - DIJIN - Policía Nacional)

El secuestro extorsivo se redujo un 83% entre 2002 y 2006. (Fuente: FONDELIBERTAD)

Los atentados terroristas se redujeron un 61% entre 2002 y 2006. (Fuente. 2002 - 2006, SIEDCO - DIJIN - Policía Nacional; 2007: DIJIN - Policía Nacional, Consulta 22 de junio de 2007)

Los homicidios a sindicalistas se redujeron un 74% entre 2002 y 2006. No incluye maestros sindicalistas que en 2005 y 2006 alcanzaron 26 y 35 muertes, respectivamente. (Fuente: Observatorio de Derechos Humanos Vicepresidencia de la República)

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Los avances que ha tenido Colombia en los últimos años también han repercutido de manera importante en el desempleo. En la actualidad, la tasa de desempleo se encuentra cinco puntos porcentuales por debajo de los niveles exhibidos en 200210.

El progreso favorable en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, muestra el éxito de los programas sociales. En la actualidad, el país avanza consistentemente en la senda diseñada para cumplir dichos objetivos a 2015 y, en algunos casos, de manera anticipada, a 2010. Al tomar algunos indicadores representativos de cada objetivo, sólo uno se encontrará a 2010 en un nivel de cumplimiento menor al 50%, la mayor parte estará en un nivel de cumplimiento entre el 50% y el 80%, y dos de ellos –pobreza extrema y cobertura bruta en educación básica– alcanzarán la meta del milenio a 2010.

En los últimos dos años, la tasa de desempleo ha mostrado los niveles más bajos del presente siglo (Fuente: DANE – Cálculos DNP).

Otros resultados para destacar y que demuestran el buen momento que atraviesa el país son: (1) la reducción del Coeficiente de Gini de 0,58 en 2002 a 0,54 en 2006, (2) el aumento del ingreso promedio de los hogares del 18,8% en términos reales entre 2002 y 2006, y (3) la aplicación del Sisbén, como instrumento de focalización de los programas sociales, en el 100% de los municipios.

Fuente: Cálculos DNP. * Para el indicador de Pobreza Extrema, a 2010 se va a superar la meta del milenio (8,8%). ** La meta en educación básica se adelantaría a 2009. Colombia está en la senda de cumplimiento de los Objetivos del Milenio. El gran reto es disminuir las brechas regionales.

Los grandes esfuerzos en materia de seguridad que se han realizado, han generado confianza en el país tanto para los inversionistas como para la sociedad en general. A 2006, el número de secuestros extorsivos se había reducido a 282, la cifra más baja de los últimos diez años. Así mismo, entre 2002 y 2006 se erradicaron –por aspersión aérea y manualmente– más de 800.000 hectáreas de cultivos de coca.

¿Hacia dónde vamos? Después de presentar un aumento sostenido en la década pasada, el coeficiente GINI ha empezado a caer (Fuente: DNP – Estimaciones MERPD). 10

A partir de julio de 2006 se pierde comparabilidad en la serie de empleo, por la implementación de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). Los ajustes metodológicos propuestos por la GEIH sólo podrán valorarse a partir del II semestre de 2008.

A pesar de los buenos resultados de los últimos años, el Gobierno nacional es consciente de la necesidad de seguir avanzando. Por eso, en el actual Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos se proponen metas ambiciosas para consolidar el desarrollo económico y social

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Avances y retos de la Política Social en Colombia

La nueva concepción de la política social en el país: el Sistema de Protección Social El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 “Estado comunitario: desarrollo para todos” contempla la “necesidad de lograr que todos los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto básico de servicios sociales que, en el futuro, permitan que todos alcancen ingresos suficientes para llevar una vida digna”. Este propósito se satisface procurando generar la institucionalidad necesaria para suministrar de manera adecuada, ordenada e integrada los servicios sociales que demanda la población. El Sistema de Protección Social (SPS) fue creado por la Ley 789 de 2002 y se definió como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. En el actual Plan Nacional de Desarrollo se amplía la definición del SPS con la inclusión de tres aspectos claves para su adecuado funcionamiento: (1) capacidad de articulación de la oferta de servicios, (2) necesidad de contar con mecanismos de focalización que prioricen las intervenciones a los más necesitados y (3) posibilidad de integrarse con otros segmentos del mercado (acceso a activos). Así mismo, el SPS debe fortalecer el monitoreo permanente y oportuno tanto del riesgo como de las vulnerabilidades de los diferentes grupos, disponer de mecanismos ágiles y suficientes de financiamiento y de seguimiento sobre el impacto de las intervenciones. De esta manera, la Protección Social puede verse como intervenciones públicas y privadas para: (1) asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo; y (2) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en condición de pobreza para que logren superar esa condición.

El SPS está formado por cinco pilares fundamentales, que tienen como base los procesos de focalización que les permiten priorizar sus intervenciones: 1) Sistema de Seguridad Social Integral. Es el pilar fundamental de la Protección Social; es de carácter universal y promueve el aseguramiento de la población (por sus propios medios o mediante subsidios) a diferentes riesgos. 2) Sistema de Promoción Social. Dirigido a la población más pobre y vulnerable, que requiere apoyos adicionales del Estado para superar su condición. Supera la visión asistencialista al procurar incluir dentro de su formulación no solamente la solución temporal de los problemas de carencia de necesidades mínimas a los cuales se enfrenta esta población, sino también la promoción de la expansión de sus posibilidades, es decir, que alcancen logros en términos de inclusión social y generación de ingresos propios. 3) Sistema de Formación de Capital Humano. Permite a todos los individuos generar las capacidades necesarias para poder insertarse adecuadamente al mercado laboral. Avanza en la concepción de un sistema de formación articulado en todo el ciclo vital de la persona. 4) Manejo Social del Riesgo. Componente flexible del SPS que procura brindar apoyo de manera oportuna en el evento de presentarse un choque particular que afecte las condiciones de vida de una parte o del conjunto de la población. Tiene carácter anticíclico en su financiamiento. 5) Acceso a Activos. Apoyo a las familias para que generen ingresos y adquieran activos, como herramienta para mejorar sus condiciones de vida.

Avances y retos de la Política Social en Colombia

del país. El actual Plan Nacional de Desarrollo está basado en los siguientes objetivos centrales: a. Afianzar los logros de la Política de Defensa y Seguridad para consolidar la confianza en el país. b. Consolidar un crecimiento económico elevado y sostenido, con mayor confianza ciudadana y de los inversionistas; con equidad social, que genere empleo y distribuya sus beneficios a todos los colombianos. c. Reducir la pobreza y promover la equidad, a través del desarrollo competitivo y sostenible, como mecanismo para fortalecer la democracia. El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos, plantea las siguientes metas y estrategias en materia social. 1) Pobreza y población vulnerable. Se propone reducir la pobreza al 35%, la indigencia al 8% y el Coeficiente de Gini a 0,5. Para lograr lo anterior, la estrategia de reducción de la pobreza y desigualdad

avanzará en el fortalecimiento y articulación del Sistema de Protección Social –aseguramiento, promoción, formación de capital humano y acceso a activos– y particularmente del componente de Promoción Social –acciones temporales para grupos poblacionales pobres y vulnerables–, mejorando los procesos de focalización de los programas sociales y ampliando la cobertura del programa Familias en Acción a 1,5 millones de familias. Adicionalmente y como parte de la estrategia de reducción de la pobreza y desigualdad, el país trabaja en la implementación de una Red de atención integral a las familias en extrema pobreza, por medio de la provisión del acceso preferente a la oferta de programas y proyectos sociales del Estado a las familias más pobres. La Red JUNTOS para la Superación de la Pobreza Extrema, permitirá a más de 1,6 millones de familias desarrollar capacidades y convertirse en gestoras de su propio desarrollo.

Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema - JUNTOS La Red JUNTOS busca promover la incorporación efectiva de los hogares más pobres a los servicios sociales del Estado y asegurar la superación de su condición, a través de: (1) integrar la oferta de servicios sociales para hacerlos coincidir alrededor de la familia de manera simultánea, (2) brindar, transitoriamente, acompañamiento familiar y acceso preferente para asegurar que los recursos e intervenciones permitan superar condiciones mínimas de calidad de vida que no están cubiertas, y (3) generar un marco de corresponsabilidad con las familias para que éstas se comprometan con la superación de su situación. La Red JUNTOS contará con recursos superiores a 10 billones de dólares. En este sentido, entre de los objetivos específicos de la Red JUNTOS se encuentran: a. Incentivar logros en la formación y acumulación de capital humano en los hogares. b. Apoyar a las familias en la construcción de una nueva perspectiva de vida que les permita ser agentes activos de su propio desarrollo. c. Adecuar la oferta de programas sociales a la demanda de las familias en situación de pobreza extrema. De esta manera la Red JUNTOS involucra la acción coordinada y decidida del Estado en sus tres niveles de Gobierno – nacional, departamental y municipal–, para apoyar a las familias en la realización de sus proyectos de vida y la consecución de condiciones de bienestar que les permitan superar la pobreza extrema. Las familias incorporadas en la Red JUNTOS deberán alcanzar alrededor de cincuenta y uno (51) logros básicos que les permitirán mejorar sus condiciones de vida. Tales logros se enmarcan en las siguientes nueve (9) dimensiones: identificación, ingresos y trabajo –capacitación para el trabajo y proyectos productivos–, educación –inicial, básica, media y superior–, salud –acceso al sistema de aseguramiento en salud–, nutrición, habitabilidad –vivienda y saneamiento–, dinámica familiar, bancarización y ahorro –Banca de las Oportunidades–, y apoyo legal. La atención personalizada de las familias en sus domicilios y a las comunidades, a través de gestores sociales que recibirán las familias y comunidades vinculadas a la red, contribuirá a mejorar de manera corresponsable la calidad de vida de las familias más pobres del país.



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Avances y retos de la Política Social en Colombia

Especial mención merece la política de la Banca de las Oportunidades, que tiene como objetivo promover el acceso a servicios financieros a la población en general, con énfasis en la población de menores ingresos; por lo tanto, busca el desarrollo del país con equidad social. 2) Mercado y relaciones laborales. El país se ha propuesto reducir la tasa de desempleo (promedio enero-diciembre) al 8,8% (hoy en el 11%) y disminuir el trabajo infantil, especialmente en sus peores formas. Como estrategia clave se destaca el desarrollo de una política de generación de ingresos que fomente el emprendimiento, la competitividad y la formación de capacidades de los individuos. Para lo anterior se requiere de la acción conjunta y coordinada de políticas que incidan sobre: (1) la demanda de empleos, para lo cual se crearán las condiciones generales en el plano económico, institucional y sectorial; y (2) la oferta laboral, con la creación de condiciones y el desarrollo de instrumentos para que los beneficios de un mayor crecimiento económico lleguen a la población más pobre, a través del fortalecimiento de capacidades para generar ingresos. En relación a la micro, pequeña y mediana empresa, se trabajará en crear las condiciones necesarias para facilitar su acceso a mercados financieros y promover entre ellas mecanismos de asociatividad.

propone como meta en salud pública, el cumplimiento como mínimo de las proyecciones hechas para 2010 por el país para alcanzar los Objetivos de Desarrollo de Milenio a 2015. Adicionalmente, mediante estrategias que fortalezcan el aseguramiento formal de la población a la protección social, se propone aumentar la cobertura de pensiones al 38% (hoy en el 26,7%) y los afiliados a riesgos profesionales a 6,2 millones (hoy en 5,3 millones). 4) Formación de capital humano. La meta es alcanzar cobertura universal en educación básica (10,7 millones de niños) y aumentar las coberturas en educación inicial, media y superior, esta última al 35%, con altos estándares de calidad. Se complementará con programas que incentiven la asistencia y permanencia escolar –transferencias condicionadas– , la consolidación de un sistema de formación por competencias, articulando la educación formal y la educación para el trabajo. Adicionalmente, se propone como meta para el cuatrienio alcanzar 5,5 millones de cupos en formación para el trabajo – titulada y complementaria–, dictados por el SENA.

3) Seguridad social integral. Como meta principal se propone alcanzar cobertura universal de Régimen Subsidiado para 24,8 millones de personas, que corresponden a la población más pobre del país (niveles 1 y 2 del Sisbén) y aumentar en 1,5 millones la cobertura del Régimen Contributivo. Así mismo, se Foto: Acción Social. A 2010, se tendrá cobertura universal en educación básica.

En 2009, habrá cobertura universal en salud para la población de los niveles 1 y 2 del Sisbén. Foto: Acción Social.

5) Acceso a activos. Dentro de las metas para destacar en este componente, además de las que propone la Banca de las Oportunidades, están las de aumentar la cobertura de acueducto (4.081.331 nuevos beneficiarios) y alcantarillado (5.037.478 nuevos beneficiarios). Adicionalmente, se propone financiar 828.433 nuevas soluciones de Vivienda de Interés Social (VIS).

Avances y retos de la Política Social en Colombia

6) Dimensiones especiales. En equidad de género se propone impulsar estrategias que conduzcan a incorporar el enfoque de género en presupuestos, proyectos y políticas públicas. Particularmente se avanzará en combatir la violencia intrafamiliar, especialmente la ejercida contra la pareja, y el seguimiento al mercado laboral por género.

El fenómeno del desplazamiento y la política social Uno de los fenómenos que más afecta el buen desarrollo del país en todos los campos es el desplazamiento forzado. En Colombia, entre 2002 y 2006, se habían registrado como desplazados más de 1,2 millones de personas11. 11

De acuerdo con los datos oficiales del Registro Único de Población Desplazada (RUPD) que lleva la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social).

El fenómeno de desplazamiento forzado desde el año2002 ha venido disminuyendo, aunque en los últimos años se ha estancado su caída. Fuente: RUPD - Acción Social

La Política de la Banca de las Oportunidades: acceso a servicios financieros para los más pobres La Política de la Banca de las Oportunidades está dirigida a lograr el acceso a servicios financieros de la población en general, y particularmente de aquellos de menores ingresos, con el fin de reducir la pobreza, promover la igualdad social y estimular el desarrollo económico del país. Más que un Banco, la política es un conjunto de instrumentos que buscan facilitar el acceso a crédito, ahorro, pagos, manejo de remesas, y seguros de los colombianos, principalmente de quienes han carecido de acceso a estos mercados. La Red de la Banca de las Oportunidades son los bancos, compañías de financiamiento comercial, ONG, cajas de compensación familiar, encargadas de extender su cobertura y llevar servicios financieros a la población desatendida. La población objetivo de la Banca de las Oportunidades son las familias de menores ingresos y microempresarios para quienes se fomentará el acceso a los diversos de servicios financieros; las pequeñas y medianas empresas donde se diversificará el tipo de productos financieros ofrecidos; y los emprendedores, a quienes se proveerá servicios financieros como capital semilla. Las metas del presente cuatrienio son tener cobertura financiera con la Banca de las Oportunidades en los 1.099 municipios colombianos, aumentar en 5 millones los microcréditos otorgados, en 3 millones las cuentas de ahorro, incluidas de manera preferencial a las familias de la Red JUNTOS; fomentar 850.000 nuevos asociados a las cooperativas; e incrementar en un 5% la bancarización en los próximos 4 años.

11

12

Avances y retos de la Política Social en Colombia

En los últimos cuatro años, el Gobierno nacional ha registrado avances importantes en la materia, entre los cuales cabe destacar los siguientes. Ordenamiento jurídico y política pública. A partir de 1995, el Estado colombiano ha generado avances concretos en materia de prevención, protección y atención al desplazamiento forzado, a través del desarrollo de políticas enfocadas a tales objetivos12. En el marco jurídico nacional, se ha establecido un conjunto importante de lineamientos en el cual se reconocen los derechos de los desplazados y se disponen estrategias y programas dirigidos específicamente a la atención y a la protección de esta población. La Sentencia T-025 de 2004 –expedida por la Honorable Corte Constitucional– ha generado un escenario propicio para revisar el marco nacional y ajustar la política pública existente. Como parte de ese proceso, se diseñó el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –adoptado mediante el Decreto 250 de 2005–, el cual define las líneas estratégicas y las fases de atención a la población desplazada13. Posteriormente, dicha reglamentación fue complementada con el Conpes 3400 de 2005, Metas y priorización de recursos presupuestales para atender a la población desplazada por la violencia en Colombia, el cual establece el esfuerzo presupuestal necesario para atender a los afectados, clasificado por fuentes, responsables y componentes de la política, y el cronograma de asignación de recursos para 12 Además de la Ley 387 de 1987 –por la cual se adoptan medidas en relación con el desplazamiento forzado– y sus decretos reglamentarios, desde 1995 se han aprobado cinco documentos Conpes, que tratan los siguientes temas: - Definición de programas para mitigar las causas del desplazamiento. - Diseño de estrategias para atender integralmente a la población desplazada en el marco del retorno voluntario o reasentamiento. - Creación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD) - Diseño de un Plan de Atención Integral para atender a la población desplazada. - Definición de un mecanismo de distribución presupuestal sectorial para la población desplazada. - Definición de metas y priorización de recursos para atender a la población desplazada por la violencia en Colombia. 13 Se definen tres fases para la atención de la población desplazada: prevención y protección, atención humanitaria de emergencia y estabilización socioeconómica. Las líneas estratégicas son: acciones humanitarias, desarrollo económico y local, gestión social y hábitat.

atender a la población desplazada durante el periodo 2007-201014. Como complemento a lo anterior, el Gobierno nacional ha avanzado en el desarrollo de reglamentación sectorial con el propósito de responder de manera adecuada a las necesidades específicas de la población desplazada en materia de tierras, vivienda, salud y educación, entre otras. Gestión por parte de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD). Las entidades del Gobierno nacional que hacen parte del SNAIPD se han fortalecido, especialmente a partir de 2005, con el propósito de brindar una mejor atención a la población desplazada. En esa medida, se han generado importantes avances en: a. Diferenciación de la atención de la población desplazada respecto de la atención del resto de población vulnerable, a través de programas dirigidos específicamente a ella. b. Asignación presupuestal exclusiva. c. Diseño de metas e indicadores para emitir información periódica sobre la gestión de la atención a la población desplazada. d. Sistematización de la información relacionada con la atención. e. Recolección de información sobre los recursos ejecutados por las entidades territoriales desde 2005. f. Promoción de mayores y mejores esfuerzos presupuestales, políticos y administrativos de las entidades territoriales para la atención de la población desplazada, de manera concurrente con la Nación.

14

Para cumplir el Auto 218 de 2006 de la Honorable Corte Constitucional, este cronograma fue posteriormente ajustado de acuerdo con la evolución del desplazamiento, de tal forma que se incorporaron en los estimativos las nuevas personas incluidas en el registro.

Avances y retos de la Política Social en Colombia

Asignación de recursos presupuestales elevados para atender a la población desplazada. Las entidades del SNAIPD han realizado significativos esfuerzos en materia de atención a la población desplazada durante las vigencias 2005 y 2006. Mientras en el período 1995 - 2002 se invirtieron 567 mil millones de pesos, entre 2003 - 2007 se invirtieron 2,9 billones de pesos, lo anterior implica que se quintuplicó la inversión para población desplazada en este periodo. En el marco de la respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y a sus respectivos Autos, el Gobierno nacional estimó que, para el periodo 2007-2011, el esfuerzo presupuestal necesario –Nación y entes territoriales– para atender a la población desplazada a agosto de 2006 será de 4.3 billones de pesos15.

Frente al periodo 1997 - 2002, en los últimos cinco años se ha quintuplicado la inversión en atención a población desplazada. Fuente: Entidades del SNAIPD. Cálculos DNP - DJS - GECAI.

15

Respuesta al Auto 218 de 2006, la cual se acreditó ante la Honorable Corte Constitucional el 13 de septiembre de 2006.

Con el fin de cumplir con esta estimación, se diseñó un cronograma que muestra el esfuerzo presupuestal que realizará tanto la Nación, a través de las entidades del SNAIPD –3,5 billones de pesos–, como las entidades territoriales –798 mil millones de pesos–, para su atención.

A manera de conclusión El principal objetivo de la Política Social de Colombia es lograr que todos los colombianos tengan acceso a educación de calidad, a una seguridad social equitativa y solidaria, al mercado laboral –promoviendo la formalización o apoyando el emprendimiento– y a mecanismos de promoción social efectivos. De esta manera, se pretende generar las condiciones necesarias para que cualquier habitante, sin importar su condición, pueda generar y proteger los activos que posibiliten su desarrollo personal y social. Finalmente, dos retos ambiciosos para Colombia: universalización en servicios básicos en salud y educación y la reducción de las brechas sociales y regionales, Para construir sobre lo ya logrado. se requiere de intervenciones focalizadas en los grupos o regiones más rezagadas. El desafío de la Colombia del siglo XXI es un desarrollo social más acelerado, internacionalmente competitivo, regionalmente equilibrado, incluyente y en paz.

1

14

Avances y retos de la Política Social en Colombia

Anexo. Inversión Social en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 a. Estrategia Social – Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad Millones de pesos de 2006 Objetivos y estrategias PND

Total Central

Descentralizado

SGP

Privado

Total

a) Pobreza y población vulnerable

14.043.832

0

5.522.335

0

19.566.167

b) Mercado y relaciones laborales

121.807

0

0

0

121.807

14.988.436

201.318

62.227.849

1.296.164

78.713.767

116.189

0

0

3.130.430

3.246.619

e) Ciudades amables

5.206.488

0

3.338.660

14.160.973

22.706.121

f) Infraestructura para el desarrollo

4.822.387

0

0

0

4.822.387

771.344

0

0

235.884

1.007.228

40.070.483

201.318

71.088.844

18.823.451

130.184.096

c) Inserción de las familias en el Sistema de Protección Social d) Banca de las Oportunidades

g) Equidad en el campo Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad - Total

b. Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema - JUNTOS Millones de pesos de 2006 Programa

Total 2007

2008

2009

2010

1.927.119

1.789.147

1.749.935

1.721.090

7.187.291

Adulto Mayor

422.774

491.437

554.972

611.037

2.080.219

Nutrición

177.018

182.897

187.515

187.514

734.944

Salud

598.815

1.087.399

1.049.719

1.161.593

3.892.808

Familias en Acción

739.296

1.026.375

1.032.788

1.019.839

3.818.298

16.460

27.187

21.980

21.966

87.593

175.778

243.941

348.077

401.814

1.169.610

Habitabilidad

86.870

133.860

95.825

98.612

415.167

Gestores Sociales

39.147

52.791

50.070

33.559

175.568

4.183.307

5.035.053

5.090.880

5.256.926

19.566.167

Educación

Analfabetismo Generación de ingresos y capacitación

Total

Total

Avances y retos de la Política Social en Colombia

15

16

Avances y retos de la Política Social en Colombia

Notas sobre el modelo de desarrollo de Colombia: aspectos sociales i l y económicos ó i Santiago Montenegro

Abril 2008

Contenido ¾ Introducción ¾ Modelo de desarrollo de Colombia: indicadores de largo plazo ¾ Economía y política ¾ Retos

Contenido ¾ Introducción ¾ Modelo de desarrollo de Colombia: indicadores de largo plazo ¾ Economía y política ¾ Retos

Introducción ƒ

Las instituciones i i i son críticas íi para explicar li ell desarrollo de los países

ƒ

Instituciones económicas económicas, políticas y sociales

ƒ

El desarrollo es el resultado de la interacción entre la economía y la política

ƒ

El café fue muy importante para el desarrollo de las instituciones p políticas como económicas de Colombia

Introducción ƒ

Un siglo después del comienzo de la segunda gran expansión ió cafetera f t : o

Fuertes instituciones políticas

o

Avance en indicadores socioeconómicos básicos

o

Pobres resultados en comparación a otros países

o

Ingreso per capita medio bajo

o

Pésima distribución del ingreso

o

Altos niveles de violencia

Contenido ¾ Introducción ¾ Modelo de desarrollo de Colombia: indicadores de largo plazo ¾ El café: economía y política ¾ Retos

Modelo d l d de d desarrollo ll d de Colombia l bi ƒ

En contra de d narrativas i tradicionales, di i l en este trabajo argumento que: o

El desarrollo de Colombia ha sido el resultado de la interacción de la economía y la política

o

El modelo político ha sido relativamente fuerte

o

El modelo económico frenó el desarrollo durante décadas: no se aprovechó las ventajas comparativas (con excepciones como el café)

o

No se agregó N ó valor: l no se ttransformaron f llas ventajas comparativas en competitivas

Modelo de desarrollo de Colombia Nú Número y duración d ió de d di dictaduras d militares ili en A. A Latina L i desde 1900 Duraciión de las dic ctaduras (año os)

50

República Dominicana

45

Perú Nicaragua

40

Brasil

Paraguay

35

Haití

30

Brasil Ecuador E d

25

Bolivia

20

Uruguay México

10 5 0

Argentina

Chile

15

Colombia 0

2

4

6

8

10

12

Número de dictaduras militares

Fuente: Visión Colombia II Centenario.

14

16

18

Modelo de desarrollo de Colombia Número ú de d Constituciones C i i en A. Latina i desde d d 1880 88 Venezuela

19

Ecuador

9

Brasil

8 6

Bolivia li i Perú

4

Chile

3

Argentina

2

Colombia

2 0

5

Fuente: Visión Colombia II Centenario.

10

1 15

20

Modelo de desarrollo de Colombia Desviació ón estándar d del PIB desde e 1950 (precios con nstantes)

Nú Número d de directores di del d l Banco B C Centrall vs. D Desviación i ió estándar del PIB 7,0% Perú

V Venezuela l

6,0%

Argentina 5,0% 4,0%

Ecuador

3,0%

Bolivia

Brasil Colombia

2,0%

Chile

1,0% 0,0% 0

10

20

30

40

50

Número de directores del Banco Central desde 1930

Fuente: Visión Colombia II Centenario.

60

M d l d Modelo de desarrollo d ll d de C Colombia l bi Tasas de d crecimiento: i i 1906 6 - 2004 12

8 6 4 2

-4

Fuente: DANE y DNP.

2001

1996

1991

1986

1981

1976

1971

1966

1961

1956

1951

1946

1941

1936

1931

1926

1921

1916

-2

1911

0 1906

Variación por V rcentual

10

La estabilidad institucional y el crecimiento económico mejoraron significativamente las condiciones de vida

Evolución de indicadores de desarrollo 1830 – 2004

Indicador

1830

1900

1950

2004

37 años

48 años

72 años

Mortalidad infantil

204

130

24.4

Estatura hombres

1,63 m

1,68 m

1,71 m

58%

38%

7.6%

2,2 años

7,6 años

21%

43%

114,7%

$ 617.838

$ 2.005.662

$ 5.667.086

4,7

12,4

45,3

Esperanza de vida al nacer (por cada 1000 nacidos vivos)) (p

Tasa de analfabetismo adultos

90%

Años promedio de educación (población mayor a 15 años)

Cobertura de educación primaria

9%

Ingreso per cápita ($ 2004) Población (millones de habitantes)

1,2

Modelo d l d de d desarrollo ll d de Colombia l bi ƒ

Sin i embargo, b a nivel i l iinternacional, i l estas cifras if pierden mucho de su brillo: o

Bajo ingreso per cápita

o

I i i Instituciones débiles débil

o

Pésima distribución del ingreso

PIB per cápita inferior al del promedio de países de ingreso medio PIB per cápita (Promedio 1990-2002) $ 8.000

Dólares de e 1995

$ 7.000 $ 6.000 $ 5.000

Promedio: $4,655

$ 4.000 $ 3.000

$ 2.288

$ 2.000 $ 1.000 $0 Argentina

Hungría

Chile

Brazil

Venezuela

Mexico

P í Países de d Ingreso I Medio M di Fuente: Banco Mundial

Colombia Guatemala

Colombia es uno de los países con menor coeficiente exportador en América Latina Exportación de bienes y servicios (% del PIB) País

2001

2002

2003

Argentina

11,53

27,69

24,95

Brasil

13,22

15,49

..

Chile

34,68

34,17

34,48

Colombia

20,83

19,71

23,16

Costa Rica

41,55

42,37

46,04

Ecuador

26,7

23,98

24,34

El Salvador

25,79

26,98

27,64

Guatemala

18,77

16,47

16,29

Honduras

37,96

37,16

36,48

México

27,49

26,79

28,43

Nicaragua Ni

23,36

22,92

22,83

Perú

15,95

16,43

17,04

Promedio LAC

17,61

21,09

..

El imperio de la ley es uno de los factores más comúnmente señalados entre las deficiencias del país Imperio de la ley 6

N. Zelanda Canadá EEUU Francia Chile España C. Rica Uruguay India Brasil México

13 17 24 30 32 72 80 103 111 113 124 131

China Bolivia Perú Colombia Rusia Argentina Ecuador Venezuela

142 146 147 148 149 181 0

Fuente:

20

40

60

80

100

Instituto del Banco Mundial, Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996 – 2004; Cálculos DNP - DEPP

120

140

160

180

200

Colombia presenta una de las peores distribuciones de ingreso de América Latina Coeficiente de Gini

70

60

50

40

30

20

10

Sierra a Leona Brasill Sudáffrica Colom mbia Chile Parag guay Méxic co El Salvador Perú Malas sia Guate emala Costa a Rica

Fuente: Informe sobre el Desarrollo Humano – PNUD, 2004

Filipin nas Tailan ndia Singa apur Turqu uía Jamaiica Nepall Indon nesia Pakisttan Franc cia India Rep. de d Corea Norue ega Dinam marca

0

Contenido ¾ Introducción ¾ Modelo de desarrollo de Colombia: indicadores de largo plazo ¾ Economía y política ¾ Retos

Economía y política ƒ

Ell café fé ffue clave l en ell d desarrollo: ll o

Su tecnología se adecuó a una de las geografías más abruptas del mundo

o

Aprovechó una clara ventaja comparativa

o

I Incrementó ó ell ingreso i nacional i l

o

Distribuyó el ingreso: aumentó la demanda agregada

o

Ayudó a la acumulación de capital

o

I Incrementó tó llos iingresos d dell E Estado t d

o

Aún hoy genera un 15% del empleo rural

Economía y política ƒ

Ell café fé ayudó dó a emplear l productivamente d i un recurso productivo: o

Modelo exitoso de desarrollo es el que emplea plenamente sus recursos productivos

o

Exporta excedentes de sectores con recursos intensivos

Economía y política ƒ

Infortunadamente, f d ell modelo d l d dell café: fé o

No se extendió a otros sectores agrícolas

o

A otros sectores productivos

o

Durante mucho tiempo, no transformó sus ventajas j comparativas i en ventajas j competitivas

o

No agregó valor

o

Se extendió a sectores indeseables: coca

Economía y política ƒ

Ell modelo d l d de lla sustitución i ió d de iimportaciones: i o

Al centrarse sobre el minúsculo mercado interno no empleó recursos

o

Concentró recursos en el centro del país

o

Di i i ó las Discriminó l costas y lla periferia if i

o

Ayuda a explicar la pésima distribución del ingreso

La expansión del sector agropecuario no puede tener como referencia el mercado interno Tamaño de economia colombiana frente a la de algunas áreas urbanas de EEUU (2002) 7

• C Colombia l bi ya es un exportador neto de productos agrícolas

6 5 4

• El mercado interno es demasiado pequeño

3 2

Nuevaa York

Chhicago

Los Anngeles*

Boston B

Hoouston

Filaadelfia

Atlanta A

Dallas D

Detroit D

San Fra ncisco

Sann Jose

Minneaapolis*

Seeattle*

Phooenix*

San Diego

Oaakland

Baltimore

Coloombia

0

Washhington

1

* Incluye áreas metropolitanas Nota: En 2002 el PIB de Colombia en dólares era 82,300 millones, mientras que el de Nueva York era 523,430 Fuente: Glassman, J. y Hassett, K., 2003. “Understanding the Role of the United States in the Global Economy”. American Enterprise Institute

*

• La sustitución de importaciones agrícolas tiene un límite muy pequeño

Hay mas de 25 productos en los que Colombia tiene ventajas comparativas Productos Exportables Promisorios (1) Agrícolas

Exporttables Actua ales

• Banano Export. • Plátano Export. • Caña de azúcar • Café • Flores • Palma • Tabaco rubio

Potencia al Exportad dor

• Tabaco negro de exportación • Yuca industrial • Algodón fibra media larga p • Papa • Cacao • Biocombustibles

• • • • • • •

Hortalizas

Frutales

Ají Brócoli Cebolla Espárragos Pimentón Lechuga Alcachofa

• Uchuva • Bananito • Limón Tahití • Maracuyá • Pitahaya • Piña Golden • Mango • Feijoa

(1) Cultivos incipientes en volumen, área y desarrollo de paquetes tecnológicos estandarizados Cálculos: DNP - DDRS

Forestales

• Madera aserrada (teca, melina, roble, pino pátula, pino caribe)

Pecuario / Acuícola

• Carne bovino • Derivados lácteos • Tilapia • Camarón • Atún

Economía y política ƒ

Ell iimpacto d dell café fé y lla geografía fí en llas instituciones: o

Modelo de pequeña propiedad

o

Distribuyó el ingreso

o

Desafió D fió lla ló lógica i d de lla acción ió colectiva: l i conjunción de un sector económico con poderes políticos regionales

o

Logró acción colectiva internacional

o

y a la dispersión p del p poder,, y a Contribuyó fragmentar a partidos y movimientos

o

Barrera contra el populismo

Economía y política Índice de Fragmenttación Geográfica (p)

1.0

Í di de Índice d fragmentación f ió geográfica áfi 1 – p = probabilidad de que dos indi id os tomados individuos aleatoriamente pertenezcan a una misma ecozona.

08 0.8

0.6

Colombia

0.4

0.2 Muestra de 156 países

Fuente: Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Harvard.

Economía y política

0.75

0.74 0.74 07 0.7

0.70

0.66

0.65

0.65 0.64

0.64 0.64

0.62 0.61

0.60

0.6 57 0.58 5 0.58 5 0.57

0.55

0.56

0.54

0.50

0.49

0.45 0.42

Fuente: DNP.

Colombia

Brasil

Venezuela

Bolivia B

Ecuador E

Nic caragua

Ho onduras

El Sa alvador

Cos sta Rica

Pa anamá

Arge entina

México M

Rep p. Dom.

Perú

Chile

Ur ruguay

Pa araguay

0.40 Gua atemala

Índice d de Concentra ación Poblaciional

Í di de Índice d concentración ió poblacional bl i l en A. Latina i

Economía y política Dispersión i ió de d la l población bl ió y fragmentación f ió geográfica: áfi A. Latina Índice de Fra agmentación

1.0

0.8

06 0.6

Colombia

0.4

0.2 0.4

0.45

0.5

0.55

0.6

0.65

Índice de Dispersión

Fuente: Cálculos propios.

0.7

0.75

0.8

Economía y política C Características í i generales l del d l café fé y ell petróleo ól en Colombia C l bi Sector cafetero

Sector petrolero

Trabajo intensivo

Capital intensivo

Distribuido en miles de pequeños productores

Dominado por unas pocas firmas

Apropiado por nacionales

Parcialmente apropiado por compañías extranjeras

De propiedad del sector privado

De propiedad del sector público

Principalmente localizado en l región la ió occidental id l

Principalmente localizado en l región la ió oriental i l

Economía y política ƒ

Los costos de d lla geografía: fí o

Dificultad para proveer bienes públicos como seguridad y justicia

o

Dificultad para la gobernabilidad

o

Facilitó F ili ó lla aparición i ió d de actividades i id d económicas ilegales

Economía y política ƒ

¿En que falló f lló ell modelo d l d dell café fé y ell modelo d l d de sustitución de importaciones? o

En agregar valor

o

Conformar clusters

o

Apropiar A i excedentes d d dell otro llado d d dell mercado

o

Si bien desafió la lógica de la acción colectiva y evitó el despojo de recursos por sectores urbanos, no es claro que se haya utilizado bi ell excedente bien d t

o

Hace falta evaluar inversiones

Contenido ¾ Introducción ¾ Modelo de desarrollo de Colombia: indicadores de largo plazo ¾ Economía y política ¾ Retos

Retos ƒ

Emplear l productivamente d i llos recursos que tiene i Colombia

ƒ

Exportar

ƒ

Agregar valor

ƒ

L Lograr ell TLC con EEUU y con otros países í

ƒ

Consolidar la seguridad

ƒ

Fortalecer la justicia

Retos ƒ

La desigualdad d i ld d se mitigará i i á ffortaleciendo l i d lla educación

ƒ

Enfatizar en el cuidado de los niños entre los años cero y cinco

ƒ

Mejorar sistemáticamente la capacidad de implementación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas

ƒ

El problema no es la falta de recursos

Retos ƒ

Producción d ió de d bienes bi públicos: úbli i f información ió y escrutinio por parte de la población

El café en el modelo de desarrollo de Colombia Santiago Montenegro

Abril 2007

Política Social en Colombia: Reflexiones para el debate Mauricio Cárdenas S. Fedesarrollo Cartagena Noviembre 17 de 2007

Dos ideas iniciales • El retroceso social de los años noventa ocurrió durante la mayor expansión del gasto social en nuestra historia reciente. • La política social tiene un efecto secundario sobre la calidad de vida, en comparación con la disponibilidad de empleos formales.

La nueva política social • • • • • •

Familias en Acción Red Juntos Subsidios para vivienda rural de interés social Plan 2500 Agro Ingreso Seguro Otros

Algunos objetivos • Familias en Acción: – Objetivo: • Mejorar los indicadores de asistencia y permanencia escolar y salud en los jóvenes.

– Beneficiarios: • 2002: 320.716 familias • 2007: 1.559.369 familias

– Cobertura: • En el año 2007 ingresaron 1.500.000 familias al programa.

– Logros: • Reducción de la pobreza y aumento de la escolaridad.

• Red Juntos: – Objetivo: • Promoción social. • Conformación de una red para la Superación de la Pobreza Extrema.

– Beneficiarios: • 2002: N/A • 2007: 10.937 familias • 2010: 1.500.000 familias

– Cobertura: • Para el año 2008 se espera que la Red esté presente en todos los municipios del país.

– Logros: • Estabilización macroeconómica de la población desplazada.

Otros ejemplos • Banca de las oportunidades: – Objetivo: • Acceso a activos y servicios financieros a través de capital semilla, ahorro, crédito y seguros.

– Beneficiarios: • 2002: 198.862 • 2007:1.531.140 • 2010: 5.000.000

– Cobertura: • 1099 municipios del país.

– Logros: • Aumento de la bancarización y la profundización del mercado financiero.

• Plan 2500: – Objetivo: • Pavimentación de 3.125 km de carreteras (red primaria, secundaria y terciaria).

– Beneficiarios: • Sectores de construcción y cemento. • Transportadores. • Población aislada.

– Cobertura: • 31 departamentos.

– Logros: • 1.419 km pavimentados.

• Agro Ingreso Seguro: – Objetivo: • Mejorar la competitividad del sector agropecuario de cara a la internacionalización de la economía. • Fortalecer los ingresos de los productores más afectados por esta internacionalización

– Recursos: • 2007: 400 mil millones de pesos • 2008-2011: 500 mil millones de pesos

– Cobertura: • A Septiembre 2007: 30 departamentos.

– Logros: • A Septiembre 2007: 118 proyectos de riego, 283 mil millones de pesos en la línea especial de crédito, 144 mil millones de pesos a través del ICR (Incentivo a la capitalización rural).

Tres tipos de consecuencias no obvias 1. Macroeconómicas • ¿Son sostenibles? • ¿Se justifican en medio del auge económico? 2. Microeconómicas • ¿Cómo responden las personas? 3. Políticas

Los problemas fiscales • ¿Se podrán financiar estos programas cuando la economía vuelva a su senda de largo plazo? • ¿Se podrán recortar? – Costo político de hacerlo es enorme. – Disposiciones constitucionales y legales crean grandes inflexibilidades. • ¿Estarán disponibles estos programas en el momento de mayor necesidad?

Implicaciones micro – Segmentación del mercado laboral – Aumento de la carga tributaria del sector formal – Tendencia a la informalidad

De los trabajadores colombianos • Cerca de 84% gana dos salarios mínimos o menos. • 49% gana un salario mínimo o menos • 20% gana entre medio salario mínimo y un salario mínimo. • 29% gana menos de medio salario mínimo. • Por otro lado, solo 8.6% gana más de 5 salarios mínimos.

Efectos nocivos de la informalidad laboral • Vulnerabilidad del trabajador ante choques de salud, desempleo. • Alta volatilidad del ingreso del hogar. • Incertidumbre de la estabilidad del ingreso en la vejez (cobertura de pensiones).

En el caso de las empresas • Cerca de 45% de los microestablecimientos son informales bajo la definición de no tener registro mercantil. En cu e sta 123 E. Mi croe stabl e ci mi e n tos Añ o

2001

Total m u e stra

Formal

38.02%

58.90%

In formal

46.21%

41.10%

No. informal

15.77%

-

No. observaciones

6399

28817

Formal

43.38%

57.70%

In formal

56.62%

42.30%

No. observaciones

6399

29343

Formal

37.83%

5.70%

In formal

62.17%

44.30%

No. observaciones

6399

61275

Formal

26.08%

34.60%

In formal

73.92%

65.40%

No. observaciones

6399

61234

Re gi stro Me rcan ti l

C on tabi l i dad

Pago Impu e stos

Pagos aporte s

Fuente: Cárdenas y Rozo (2007).

Las empresas informales enfrentan mayores obstáculos para acceder al crédito

Efecto de la informalidad sobre proble mas del e stable cimie nto o ne gocio Proble mas e n los ne gocios

O bs. Formal O bs. Informal

Formal

Informal

Dif(Inf-For)

Problemas Financieros

2427

3154

46.25%

48.54%

2.28%

Falta de Capital

1140

1531

83.09%

85.10%

2.01%

Problemas de crédito

1140

1531

42.62%

35.53%

-7,11%***

T asas

1140

1531

24.99%

25.40%

0.41%

Nota: *:Significativo al 10% de confianza-**:Significativo al 5%-***:Significativo al 1%. La significancia de las diferencias fue obtenida por medio del método de Bootstrapping.

Fuente: Cárdenas y Rozo (2007).

En Colombia, el 25,9% de estas empresas considera que la competencia generada por el sector informal es su más grave problema

Competencia de empresas informales

Fuente: Cárdenas y Rozo (2007).

En Colombia, el 25,9% de estas empresas considera que la competencia generada por el sector informal es su más grave problema. 35% 30,43% 28,71% 30%

25.90% 22,34%

25%

20%

15,74% 12,79%

15%

10%

22,78%

6,62%

5%

0% Panamá

Argentina

México

Paraguay

Perú

Colombia

Bolivia

Uruguay

Fuente: Cálculos de los autores con datos de la encuesta empresarial realizada por el Banco Mundial.

Círculo vicioso de la informalidad

Riesgos políticos • Pese a la reforma política de 2003, el sistema político colombiano se caracteriza por la ausencia de partidos fuertes y un congreso fragmentado. En estas condiciones, – Existe un mayor número de actores – La coordinación es más difícil – Aprobar proyectos de ley es más complejo

Número promedio de ponentes de los Proyectos de Ley presentados en el Congreso 40

9

Proyectos de Ley legislativos

8

Proyectos de Ley presupuestales

7 6

35

Proyectos de Ley tributarios

30

Comisiones económicas

25

5

20

4

15

3 10 2 5

1 0

0 1982

1986

1992

1994

1996

Fuente: Cárdenas, Junguito y Pachón (2006).

1998

2000

2002

Número de ponentes - Comisiones económicas

Número de ponentes

10

Proyectos de inversión regional (% del presupuesto total, Ley de Presupuesto ) Fondo de Fondo de Fondo Nacional de Cofinanciación Cofinanciación Fondo Nacional Caminos Vecinales Año de Regalías (FNR) para la Inversión para la Inversión (FNCV) Social (FIS) Rural (DRI) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

1,3% 1,4% 1,4% 0,8% 0,3%

0,2% 0,4% 0,3% 0,5% 1,0% 0,8% 0,5% 0,3% 0,4% 0,1% 0,0% 0,2% 0,1%

Fuente: Cárdenas, Mejía y Olivera (2006).

0,8% 0,8% 0,6% 0,6% 0,4% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,3% 0,1% 0,0%

0,8% 1,1% 1,1% 0,7% 2,4% 2,5% 5,6% 4,2% 1,8% 1,3% 0,9%

Riesgo potencial de los nuevos programas sociales • Estos programas se prestan para que sean nuevos instrumentos para formar y mantener coaliciones. • Consideraciones de tipo regional – Distribución de los recursos de acuerdo a la mayor conveniencia política, no social y económica.

¿Qué ajustes requiere el modelo? •

Mayor énfasis en: – Universalización – Mejores herramientas de focalización – Evaluación – Sistemas de graduación

•

Además, – Cambios en el sistema de financiación de la política

social

Política Social en Colombia: Reflexiones para el debate Mauricio Cárdenas S. Fedesarrollo Cartagena Noviembre 17 de 2007

BASES URBANAS DE LA VIOLENCIA EN Pueden establecerse en nuestro país paralelos entre la violencia actual y la violencia vivida a mediados de siglo? Un análisis comparativo de la violencia en Colombia durante los períodos 1945-1950 y 1984-1988, y su relación con otros fenómenos, como desarrollo económico, sindicalismo, gaitanismo y narcotráfico.

COLOMBIA 1945-1950 1984-1988 Por Medófilo Medina Historiador, profesor de la Universidad Nacional

1. INTRODUCCIÓN En la literatura histórica y sociológica sobre la violencia se diferencian claramente los momentos de síntesis y las aproximaciones monográficas. Cuando se alude a los primeros se hace referencia a obras como la de Guzmán, Fals, Umaña, 1962; Paul Oquist, 1978; y en cierto modo Colombia: Violencia y Democracia, 1986. Sin embargo, tiende a predominar la fragmentación de la Violencia como objeto de estudio. Tal frag-

1 Germán Guzmán, Orlando Fals Borda, Eduar-do Umaña Luna, La Violencia en Colombia, Bogotá, 1962. Paul Oquist,Violencia, Conflicloy Política en Colombia, Bogotá: Instituto de Estudios Colombianos, 1978. No son éstas las únicas obras que afrontan la violencia desde una perspectiva global. Pero sí constituyen las dos síntesis más logradas en etapas diferentes de la investigación sobre la Violencia.

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mentación ha asumido de manera sucesiva la modalidad de regionalización2, separación de "temas" 3 de la Violencia, e incluso una especie de parcelación. Esto último se percibe en la tipología que se desarrolla en el informe de la Comisión Interdisciplinaria: Violencia Política, Violencia Urbana, Violencia Organizada, Violencia Familiar, etc. Frente a cada una de esas manifestaciones de violencia se propusieron políticas y soluciones específicas. Desde luego no se trata de "deformaciones", de una especie de desviación del espíritu científico. Son momentos necesarios ambos en el proceso de investigación. Una y otra perspectiva se requieren

mutuamente, se retroalimentan. Hoy no se trata de volver a "la era de las grandes explicaciones causales", como señalaba Daniel Pecaut. Más bien habría necesidad de abordar el examen de los rasgos comunes, de los nudos de confluencia de las diversas "violencias" o "fenómenos de violencia" según sea la expresión que se prefiera. Parece sugestivo afrontar ciertas relaciones entre procesos diversos. En el presente ensayo se intenta abordar relaciones entre la violencia y otros fenómenos globales bajo los siguientes enunciados: Violencia y desarrollo económico, violencia urbana y rural, y

violencia y alternativas populistas. 2

Los ejemplos más notables de estudios regionales sobre la Violencia son los siguientes: Darío Fajardo, Violencia y Desarrollo. Transformaciones Sociales en Tres Regiones Cafeteras del Tolima 1936-1970, Bogotá: Ed. Suramerica, 1979. Jaime Arocha, La Violencia en el Quindío, Bogotá: Ed. Tercer Mundo, 1980. Urbano Campo, Urbanización y Violencia en el Valle, Bogotá, 1980. James Henderson, Cuando Colombia se Desangró. Un Estudio de Violencia en Metrópoli y Provincia. Bogotá,1984.Carlos Miguel Ortíz Sarmiento, Estado y Subversión en Colombia. La Violencia en el Quindío Años 50. Bogotá: CEREC-CIDER, 1985. 3

Gonzalo Sánchez, Donny Meertens, Bandoleros, Gamonales y Campesinos. El Caso de la Violencia en Colombia, Bogotá: El Ancora Editores, 1983. En cuanto al estudio de "temas" de la Violencia el de Sánchez es un libro pionero que hasta ahora no ha tenido continuadores. 4

El Tiempo. 21 de octubre de 1949.

2. VIOLENCIA Y DESARROLLO ECONÓMICO: DOS COYUNTURAS, 1945-1950, 1985-1988. 2.1 Economía y Violencia 19451950 La Violencia de mediados del presente siglo se precipitó sobre Colombia al tiempo que ésta entraba en una fase de crecimiento económico acelerado (1945-1953). Era justamente el mes de octubre de 1949 el menos indicado para que un colombiano lanzara comentarios optimistas sobre la suerte de su país. En efecto, tuvieron lugar una serie de matanzas colectivas que anunciaban con los métodos del terror la proximidad de las elecciones presidenciales que se celebrarían en el siguiente mes. Sin embargo, imperturbable, el presidente de la Asociación de Industriales, ANDI, refiriéndose al estado de la economía señalaba: "He repetido muchas veces en las últimas semanas mi concepto sobre el particular, que es muy optimista y que se basa en hechos concretos, como son el precio del café, los aumentos muy considerables en la producción agrícola e industrial, la oportunidad de los pagos internacionales y el equilibrio de la balanza de pagos" 4. Quizá de manera menos esquizoide que su antecesor, el presidente de la ANDI, Fabio Echeverry Correa, declaraba sibilinamente a comienzos de 1987: "La economía va bien, pero al país le va mal". La Violencia había adquirido las formas enrarecidas de la guerra sucia. La simultaneidad de Violencia y expansión de la economía en épocas distintas sugiere relaciones más

En estos tres momentos está

presente la inquietud por aprehender lo específicamente urbano de los procesos de violencia en Colombia. Se abordan los anteriores enunciados desde una perspectiva comparativa de la violencia en los períodos 1945-1950 y 1984-1988.

21

profundas que las de la simple coincidencia en las dos series de fenómenos. Desde luego, no hay razón para proponer, al menos a nivel nacional, la acción de "estrategias intencionales" en esta a s o c i a c i ó n e n tr e b o n a n z a económica y altos índices de violencia política. Se trata de movimientos más complejos que superan, las más de la veces, a sus agentes sociales. A mediados del decenio de los cuarenta, y luego de una etapa de recesión, los índices económicos se dispararon hacia arriba. Entre 1945 y 1949 el producto interno bruto, el producto interno per cápita y el ingreso nacional bruto se incrementaron a una tasa anual de 5.9%, 3.6% y 7.5%, respectivamente 5 . Entre 1945 y 1953 la industria creció a la tasa record anual del 9.2%. La agricultura vio aumentar el volumen de producción en un 77% para 1948 y en 113.8% para 1949 6 . Por el mismo tiempo, la economía colombiana fue objeto de dos procesos: monopolización, y reactivación y diversificación de la penetración del capital extranjero, particularmente del norteamericano 7 . Sin embargo, en el presente trabajo se mantienen como variables centrales de análisis la pareja crecimiento económico y Violencia. Al paso que los índices anteriores y muchas otras cifras que no se han consignado en las presentes páginas reflejaban el buen suceso de la economía, la Violencia avanzaba inexorablemente. Desde 1947 la mayoría de los Departamentos registraban hechos violentos. En las ciudades se reprimían manifestaciones obreras. Las

concentraciones gaitanistas también cosechaban víctimas. A finales de 1949 ocurrieron verdaderos genocidios como los de Belalcázar, en el Cauca; El Playón, en Santander; Betania, Ceilán y San Rafael en el Valle del Cauca;Arauca en Caldas. En Cali tropas del ejército realizaron la masacre e incendio de la casa liberal.

económico liberal se dio simultáneamente a un cambio de enfoque sobre el nivel de participación política de los movimientos sociales. En el año 36 se había

Según la distribución cronológica de los muertos por la violencia, a la segunda mitad de los años 40 correspondieron las siguientes cifras 8

Desde el inicio de los años cuarenta empieza a cristalizarse una coincidencia en la élites económicas y políticas colombianas sobre la necesidad de desmontar la "ideología de la regulación estatal" en aras de la adopción explícita de un esquema liberal de gestión económica y social. La crisis que sacude al régimen político entre 1943 y 1945 y que sirve de antesala a la Violencia estaría condicionada por los desajustes y movimientos de acomodamiento que sacuden a la sociedad y al sistema político. Daniel Pecaut ha

documentado y conceptualizado bien las implicaciones y modalidades de este cambio de rumbo. 9

5

Miguel Urrutia Montoya, Cincuenta Años de Desarrollo Económico Colombiano, BogotáMedellín: Ed. La Carreta, 1979, p. 16. 6 Absalón Machado (Coord.), Problemas Agrarios Colombianos, Bogotá: CEGA-Siglo XXI Editores, 1986. 7 Para el análisis de esos procesos pueden consultarse entre otras, las siguientes obras: Rafael Baquero, La Economía Nacional y la Política de Guerra en Colombia, Bogotá: Ed. Estrategia, 1972, p. 69 y ss., y Konrad Matter, Inversiones Extranjeras en la Economía Colombiana, Medellín: Ediciones Hombre Nuevo, 1977. 8 Oquist, p. 59. 9 Daniel Pecaut, Orden y Violencia. 1930-1954, Bogotá: CEREC, Siglo XXI Editores, 2 vol., 1987.

Del compromiso entre élites burguesas y clases populares a la represión sindical durante el gobierno de Lleras Camargo La abstención de la intervención estatal en favor de un modelo

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producido una especie de compromiso histórico entre una constelación de élites burguesas y un conjunto de fuerzas representativas de sectores populares y medios. Dicho compromiso acordó un espacio, ciertamente limitado, al sindicalismo y consagró unas formas de comunicación política de tipo paternalista entre el gobierno y los organizados.

trabajadores

La iniciativa en estos cambios la tomaron los gremios económicos; en primer lugar, el de los grandes cafeteros, a través de la Federación Nacional de Cafeteros, y en segundo lugar los industriales y los comerciantes. Los primeros formalizaron su sindicato, la ANDI, en 1944 y los segundos lo hicieron con FENALCO en 1945.

Los gabinetes ministeriales después de 1943 no reservarían carteras para "audacias menores de treinta años" ni contarían con el concurso de periodistas brillantes o de profesionales sin mayores vínculos con poderosos intereses económicos. Los ministros en el segundo gobierno de López, 1942-1945, o en el de Ospina Pérez, 1946-1949, serían advertidos financistas, sólidos empresarios o abogados de compañías petroleras extranjeras. La renuncia del Presidente López Pumarejo el 19 de julio de 1945, y la escogencia hecha por el Congreso de Alberto Lleras Camargo para sucederle, culminaron el cambio de rumbo de la política y del Estado. Pocos meses después, el nuevo Presidente aprovecharía la ocasión de mostrar claramente el sentido que tendrían los cambios con respecto a los movimientos sociales. A comienzos de di-

ciembre de 1945 los trabajadores del río Magdalena agrupados en FEDENAL, filial de la CTC, se declararon en huelga. El movimiento fue declarado ilegal por el Ministerio de Trabajo, al paso que el 18. al día siguiente de iniciado, el Presidente de la República declaraba que era preciso eliminar una supuesta "creencia nacional" en la existencia de dos gobiernos, uno en Bogotá y otro en el río Magdalena. La declaración presidencial respaldó la intransigencia patronal y avaló la represión militar a los huelguistas. Los voceros de los gremios patronales y los dirigentes de los partidos aplaudieron la conducta oficial. El conflicto del río Magdalena ofreció al gobierno excepcionales posibilidades para presentar de manera enequívoca frente a los trabajadores y a la opinión nacional cuál sería en adelante la conducta oficial en el tratamiento de las relaciones obrero-patronales y la posición hacia la organización sindical. En efecto, FEDENAL era la organización más importante de CTC, hasta entonces central única. Los trabajadores a ella afiliados, habían alcanzado las mayores conquistas sindicales. La represión a FEDENAL afectaba notablemente la influencia del partido comunista en la organización sindical. Al tiempo se asestaba un golpe a la CTC, al debilitar su federación más importante. Por todo lo anterior el tratamiento de la huelga de los trabajadores del río Magdalena tuvo un inocultable

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efecto de demostración. Ya antes de la huelga anterior había sido declarado ilegal el paro general convocado por la CTC en solidaridad con la huelga de textiles Monserrate, que se había prolongado sin éxito para los trabajadores, por espacio de dos meses. La ofensiva antisindical se desenvolvió en varias direcciones entre 1945 y 1950. 1. Ilegalización de huelgas 2. Represión militar a manifes taciones obreras princi palmente en Bogotá y Cali. Como resultado de esa repre sión se producirían víctimas. 3. Ofensiva legal contra la CTC, que fue sometida a demandas entabladas por iniciativa ofi cial y cuya personería jurídica fue suspendida 4. Estímulo a la división de la CTC que se fracciona temporalmente en su VII Congreso realizado en Medellín en agosto de 1946. 5. Autorización por parte del gobierno a los despidos de tra bajadores, que fueron par ticularmente numerosos en 1947. 6. Amparo al paralelismo sindical que se expresó en protección a la fundación de una nueva central obrera, la UTC, que surgió bajo los auspicios de la Iglesia el 16 de junio de 1946 y fue reconocida legalmente en 1949 luego de que el gobierno del Presidente Ospina, mediante el Decreto 2785, derogara las disposiciones que prohibían el paralelismo sindical. Esa política que se iba plasmando en medidas concretas avanzaba en medio de una campaña ideológica que denunciaba el sindicalismo y lo descalificaba como factor independiente en el sistema político. No faltaron en este concierto las voces de la jerarquía católica a través de prelados como el Arzobispo de Medellín García Benítez y Miguel Ángel Bulles, Obispo de Santa Rosa de Osos, quienes habían prohibido a los trabajadores, bajo pena de excomunión, afiliarse a FEDETA,

filial en Antioquia de la CTC. Los sectores del sindicalismo agrupados en la CTC resistieron la ofensiva antiobrera. Esa resistencia se expresó entre 1945 y 1950 en los siguientes aspectos: "El sindicalismo desapareció como referente simbólico para numerosos sectores urbanos, los cuales quedaron entonces a merced de la confrontación política sectoría partidista". 1. Incremento del movimiento huelguísitico. Las huelgas no bajaron entre 1945 y 1948 de 20 por año, lo cual señala un promedio relativamente alto en el movimiento huelguístico de los años treinta y uarenta. 2. Reiteración de la convocato ria a huelga nacional por parte de la CTC y a huelgas regionales por parte de sus federaciones. Algunos de esos llamamientos se llevaron a la práctica.

Al examinar el curso que tomó el proceso político después de 1945 lo evidente es el avance de la ofensiva antipopular y el debilitamiento del sindicalismo. Este último llegaría a ser definitivamente despejado como factor político. Con su derrota fue eliminada una instancia capaz de encausar conflictos. El sindicalismo desapareció como referente simbólico para numerosos sectores urbanos, los cuales quedaron entonces a merced de la confrontación política sectaria bipartidista. La radicalización política a través del gaitanismo sería interrumpida abruptamente con el asesinato de Gaitán el 9 de abril de 1948. Así la violencia que no había dejado de avanzar desde 1945 no tendría ahora diques de ninguna clase. Ciertamente después de 1948 esa violencia sería preferentemente un fenómeno rural. Su gestación había sido urbana y sus primeras fases habían sido igualmente urbanas y rurales. Después de 1948 la asociación violencia y expansión económica aparecerá de manera nueva. Si entre 1946 y 1949 la ofensiva

3. La radicalización de sectores obreros, como el de los trabaj adores del petróleo que enarboló las exigencias de la nacio nalización del petróleo. 4. El gaitanismo como canalizador de violencia. E1 asesinato de Gaitán y la violencia como método de enriquecimiento. La desarticulación de la ideología de la regulación estatal, el proceso de adopción de un esquema liberal, con la consiguiente reducción del papel de los sindicatos, encontró entonces una resistencia en los trabajadores. Al tiempo, como se verá adelante, amplios sectores populares encontraron en el movimiento gaitanista un polo de identificación político. Simultáneamente, al viraje regresivo de las élites respondía una radicalización popular. Los ejes de las resistencias popular, sindical y política avanzaron sobre lógicas distintasy a menudo enfrentadas.

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antisindical aseguraba altas tasas de ganancia, ahora el asesinato, la amenaza, el éxodo, aseguraban en algunas regiones diferentes formas de acumulación de capital. Para las zonas cafeteras Jaime Arocha, y particularmente Carlos Miguel Ortíz, han documentado convincentemente la manera como se produjo una recomposición de los propietarios. Una franja compuesta por profesionales, comerciantes de las cabeceras municipales, fonderos, agregados-ma yordomos, pudieron dominar la esfera de la comercialización del café y convertirse en fuertes eslabones de los "negocios de la Violencia" 10

La primera mitad del decenio de los ochenta estuvo caracterizada por la recesión económica. Colombia no fue la excepción, aunque los índices fueron menos drásticos que en otros países.

En el norte del Valle de Cauca, en la región montañosa de Departamento, avanzó la sustitución coercitiva de pequeños agricultores por pequeños y medianos ganaderos que pudieron ofrecer materia prima a la filial de una transnacional de producción de lácteos. Al tiempo, de la misma región salieron a la parte plana del Departamento brazos necesarios para los ingenios azucareros M . Incluso en los Llanos Orientales se puede advertir la consolidación, merced a la violencia, de algunas fortunas ganaderas y cómo en la fase posterior a 1953 algunos personajes que habían desempeñado un papel importante en el enfrentamiento militar del estado contra las guerrillas liberales se quedaron en la región al servicio de ganaderos que los utilizaron para limpiar de colonos sus tierras.12

También el sector agropecuario mostró un comportamiento satisfactorio desde 1986. Para 1987 el crecimiento fue del 4.1%.

En las regiones que habían sido escenario de luchas agrarias en los años treinta, los terratenientes, en no pocos casos, vieron en la violencia la oportunidad de disputarle a los antiguos colonos, ahora pequeños propietarios, sus derechos conquistados. Eso resulta cierto para el sur y el oriente del Tolimay para la región de Sumapaz en Cundinamarca13. Es decir las manifestaciones son diferentes según son diferentes las regiones. La lógica sin embargo es la misma: la Violencia como factor de acumulación capitalista. 2.2 Economía y Violencia 1984-1988 ¿Cómo se presenta la relación crecimiento económico-violencia en la etapa actual?

Desde mediados de 1985 la economía empezó a presentar síntomas positivos que se convirtieron en franca recuperación en 1986 y 1987. Para estos años el crecimiento del PIB fue del orden del 5.1%. La industria manufacturera creció a un ritmo cercano al 7%. Aumentó notoriamente la venta de automóviles y de otros bienes de consumo durable. Creció la actividad constructora privada. 10

Ortiz Sarmiento, op. cit. Al respecto resulta particularmente interesante la sexta parte: "Los Negocios de la Violencia o la Violencia como Negocio". 11

Desde mediados de 1985 se ha mantenido un flujo consistente de capitales hacia la industria. Entre comienzos de 1986 y los primeros meses de 1987 los registros aprobados para importaciones de bienes de capital aumentaron en un 25% en dólares. En prácticamente todas las ramas de la industria de transformación se registraron milagros. Empresas que se encontraban al borde de la quiebra o que habían entrado en proceso de concordato no sólo superaron la situación crítica sino que han podido mostrar balances muy favorables en el último tiempo. Entre las más importantes podría mencionarse a Paz del Río, Fabricato, Coltejer, Avianca, el Ingenio de Río Paila, etc.

Para el contenido socio-económico de la Violencia en el norte del Valle, puede leerse el libro de Urbano Campo, Urbanización y Violencia en el Valle, Bogotá, 1980. 12

Estas impresiones se formaron a partir de entrevistas personales realizadas por el autor en 1981 con antiguos actores de la Violencia en Los Llanos. 13

Ver al respecto: Medófilo Medina, "La Resistencia Campesina en el Sur del Tolima", en Pasado y Presente de la Violencia en Colombia., Bogotá: Cerec, 1986, pp. 233 y sgtes. 14

Esta breve reseña recoge datos de las siguientes publicaciones: Fedesarrollo, Coyuntura Económica, vol. XVÜ, No. 4, diciembre 1987. Moshe Syrkin, "Crecimiento Económico y Cambio Estructural en Colombia", en Coyuntura Económica, diciembre 1987. Semana, /Informe Especial. "Las Cien Empresas Más Grandes de Colombia", 26 de mayo-1° de junio de 1987 y 27 de enero-2 de febrero de 1987.

Llama la atención el caso de la IBM. Mientras su casa matriz atravesaba uno de los peores años, la filial colombiana alcazó utilidades de 3.510 millones de pesos. De manera similar a lo sucedido a mediados de siglo, ahora, en la segunda mitad de los ochenta, la buenaventura económica coincide con un recrudecimiento de la Violencia. Se usa concientemente el término recrudecimiento por cuanto para Colombia se ha convenido en utilizar la expresión "violencia endémica". El incremento de bandas para-militares, la proliferación de sica-

25

la eliminación sistemática de dirigentes de la organización política nacida en las circunstancias de los acuerdos de paz entre el gobierno de Belisario Betancur y las FARC15, la Unión Patriótica (UP), la senderización de agrupaciones guerrilleras como el ELN16 , los asesinatos de funcionarios del estado por parte del narcotráfico, el incremento de choques entre las guerrillas y las fuerzas armadas, todo ello está formando ese conjunto abigarrado de violencia o violencias. ¿Podría entonces relacionarse para la coyuntura actual, expansión económica y violencia? Para mediados de siglo se presentaron los vínculos internos entre una y otra. Para la etapa actual sólo pueden bosquejarse algunas hipótesis. Altos ritmos de acumulación de capital despiertan expectativas extraordinarias de ganancia. Esa tendencia en cierto modo "natural" en cualquier empresario se convierte en Colombia en un poderoso factor de violencia en la medida en que las reglas de juego sobre las cuales descansan las relaciones obrero-patronales están permanentemente entela dejuicio. Hay aspectos de la legislación laboral que son sometidos a procesos de revisión permanente. Parecería que no hubiera un terreno firme en materia de leyes sobre el trabajo y que casi todo estuviera en discusión. De igual manera no existen garantías reales para el cumplimiento de las normas laborales y de las cláusulas de las convenciones colectivas. Al comparar los motivos que han llevado a los trabajadores a la huelga, se advierte que en los años ochenta se incrementaron extraordinariamente las huelgas no por nuevas reivindicaciones sino contra la violación de normas laborales o de puntos pactados en los pliegos. A este motivo respondieron entre 1981 y 1984 el 31% de las huelgas en la

manufactura, el 70% en los servicios (excluyendo el magis terio), el 80% en el transporte. Para esos mismos renglones las huelgas por el mismo motivo para el período 1971-1980 habían sido de 18% y 51%, respectivamente17

cios públicos" están excluidos de ese derecho.

"Los informes de la visitas de inspección y vigilancia realizadas por el Ministerio de Trabajo entre 1982 y 1985, que cubrieron 12.452 empresas, consignaban que escasamente el 8.4% de esas empresas estaba cumpliendo cabalmente las disposiciones legales y que el 91% lo incumplía en un promedio de 3.85% normas cada una".18

El estudio de la dosis de violencia que ha rodeado la actividad sindical en algunas ramas en los últimos años arrojaría luz sobre la dinámica entre economía y conflictos violentos. A guisa de ejemplo se mencionará un caso importante: el vivido en la zona bananera de Urabá en Antioquia. Colom-

Urabá y otros casos de Sindicalismo - Economía - Violencia

Por otra parte, la legitimidad misma del sindicalismo se pone siempre en duda. Su espacio tiende a reducirse. La creación de nuevos sindicatos está rodeada de una numerosa reglamentación, al tiempo que se excluye de la posibilidad de organización gremial a sectores muy numerosos de los trabajadores. Así de 915.307 trabajadores que laboran en entidades estatales, solamente el 17% tiene derecho a suscribir convención colectiva. La prohibición de la huelga cubre a un número aún mayor de trabajadores por cuanto quienes trabajan en actividades consideradas de "servi15

Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Organización guerrillera más antigua de Colombia de orientación izquierdista. 16

Ejército de Liberación Nacional. Surgido a mediados de los años sesenta, se inspiró en la experiencia guerrillera de los revolucionarios cubanos. 17

Rocío Londoño Botero, "Los Sindicatos y la Política Laboral en Colombia", Departamento de Sociología, Universidad Nacional, Bogotá, 1988. Trabajo aún inédito. 18

Ibid., p. 50.

26

bia se ha constituido en los últimos años en el tercer productor mundial de banano. En este hecho a la producción de Urabá corresponde un papel de primer orden. Las tasas de ganancia para los empresarios son sencillamente fabulosas. Aunque en la región aludida la producción del banano se había iniciado en 1952 solamente hasta abril de 1987 se firma un acuerdo

un renglón económico que se muestra muy promisorio. Las Fuerzas Armandas no aciertan a ver tras el movimiento gremial otra cosa que la presión subversiva de la guerrilla. El diario bogotano La República vocero del sector mayoritario del conserva-tismo comentaba en la edición del 8 de julio de 1987: "Es pernicioso que cada una de las 267 fincas en Urabá tenga su sindicato. Sin-tagro atenta contra la

siniestro de los cuales tuvo lugar el pasado 4 de marzo cuando un grupo paramili-tar sacó de la casa y fusiló a 26 trabajadores bananeros miembros de los sindicatos. Otra rama en que los trabajadores han sido castigados con una cruel violencia ha sido la de los cementos, que ameritaría también algunas referencias detalladas. La intolerancia que se muestra en algunas ramas frente a la organización sindical, y la incorporación de altas dosis de barbarie en las relaciones obrero-patronales en algunas regiones, tienen su correlato en el plano nacional. En 1986, en función de acuerdos entre corrientes sindicales de orientación ideológica y política diferente, fue creada la Central Unitaria de Trabajadores, CUT. El corto período de vida que hasta ahora tiene la CUT ha estado caracterizado por una cruda persecución. Entre noviembre de 1986 y enero de 1988, habian sido asesinados 70 miembros de la organización. Esta marca de horror sólo es superada por las víctimas de la Unión Patriótica que contabiliza 520 dirigentes y miembros asesinados hasta el mes de enero de 1988. 19

laboral en que toman parte el Ministerio de Trabajo, Augura, la organización de los empresarios y los voceros de los sindicatos Sin-tagro y Sintrabanano en representación de 32.200 trabajadores19 . Estos sindicatos están afiliados a la recientemente creada Central Sindical, CUT. En el proceso de negociación del pliego fueron asesinados 17 trabajadores. El total de muertos por la violencia en ese período fue de más de 100 en la región. En la medida en que el logrado en abril fue un convenio marco, las negociaciones debieron continuar para las 267 fincas. Hasta mediados del año se produjeron huelgas. En general la violencia continuó con intensidad. Resulta muy sintomática la visión que sobre Urabá ofrecen sectores nacionales. Los empresarios tienden a identificar la violencia con la acción de los sindicatos y llaman a rodear a

economía del país al promover las huelgas. Es necesario entonces cambiar de frente de trabajo y evitar que los bananeros nacio-nales, acorralados por un sindicalismo comunista, tengan que abandonar los cultivos". Por su parte el Obispo Héctor Rueda declaraba para la prensa el 30 de junio de 1987 que los paros del banano tenían orientación subversiva.

Una coherente descripción de los conflictos en la zona bananera se encuentra en el trabajo de Julián Delgadillo, "La Violencia en Urabá", ponencia presentada al VI Congreso de Historia de Colombia, Ibagué, noviembre de 1987. A este trabajo se remite la información que aquí se trae a propósito de Urabá

Naturalmente no se desconoce la complejidad de un proceso de negociación en una zona como la de Urabá donde además tienen incidencia las organizaciones guerrilleras. Los acuerdos entre empresarios y trabajadores son frágiles. El deterioro de la situación política en la región ha continuado y la violencia no ha amainado. No ha cesado el asesinato de trabajadores, el más 27

Narcotráfico y Violencia: un estudio obligatorio en estos momentos En la coyuntura de los años ochenta es preciso incorporar en el análisis la gravitación del narcotráfico tanto en la economía como en la violencia. Existe una serie de vasos comunicantes entre los llamados eufemísticamente "dineros calientes" y la economía formal. Es muy difícil medir el peso que el narcotráfico y otras actividades económicas ilegales como el contrabando y el comercio de esmeraldas ha alcanzado en el conjunto de la economía. Pasó el tiempo en que los barones de la droga podían dar sus apellidos a las empresas, "Lehder Autos", por ejemplo. Sin embargo, el flujo de dineros continúa y se incrementa. Se cuenta con información indirecta que aporta evidencias sobre el lavado de capitales. Así, la amnistía prevista en la reforma tributaria del Presidente Barco vinculó a la tributación patrimonios nuevos de 190.000 contribuyentes, por un valor total de $755.000 millones; 8.757 personas jurídicas, que incorporaron $153.000 millones; y 182.955 personas naturales, que incorporaron $602.179 millones20. Igualmente, habría que estudiar los dineros que han entrado a la economía por medio de la llamada "ventanilla siniestra" del Banco de la República. No es realista pensar que en un país que ha tenido tasas bajas de ahorro interno, sectores de la economía formal pudieran desechar flujos de capital como los que pueden suministrar las actividades del narcotráfico.

plazo del sector oficial. Así por los menos lo registraba Fedesarrollo para 198721. Es decir la reactivación económica no podría explicarse únicamente por el impacto del café y resultado del endeudamiento externo. Los medios de comunicación, particularmente la prensa, y voceros políticos han alimentado una doble moral que consiste en condenar severamente al narcotráfico en el discurso público y cerrar los ojos a su activa penetración en la economía legal. Por ello resulta más acorde con la realidad el diagnóstico de la revista Semana que califica a la mafia como "un grupo pequeño pero supremamente poderoso...". "Noha habido, señala el semanario, renglón social y económico en donde no se haya logrado infiltrar el narcotráfico. Relaciones diplomáticas, exportaciones, aviación, deportes. Fuerzas Armadas, banca, Parlamento, campañas políticas, empresa privada, construcción. Iglesia, justicia y hasta guerrilla han sido víctimas de los

tentáculos drogas".22

del

tráfico

de

Desde la perspectiva del presente análisis, lo más importante de examinar es cómo sobre el capital que se desplaza de un sector a otro de la economía avanzan también unos valores y se niegan otros. La búsqueda del lucro a cualquier precio, la audacia de los métodos, el terror como medio para disuadir o eliminar al rival, van tiñendo de alguna manera las relaciones económicas, las contradicciones obrero-patronales. Aquí no se tienen en cuenta los factores de violencia que emanan de las circunstancias del ejercicio de una economía ilegal y clandestina:

El Contralor Rodolfo González García, vinculaba en declaraciones que concedió a la prensa en octubre de 1987, la reactivación económica a la influencia de dineros calientes invertidos especialmente en vivienda y comercio. El auge económico que como arriba se señaló comenzó a mediados de 1985, difícilmente podría examinarse en función exclusiva de la suerte del café, que indudablemente ha tenido muy buenos momentos en los últimos años. Por otra parte se han presentado dificultades en los flujos de endeudamiento a largo

28

verdaderos ejércitos personales, entrenamiento de sicarios, corrupción sobre los cuerpos armados del Estado.

tiene, eso sí, ingredientes específicos en uno y otro entorno y también manifestaciones peculiares en los dos escenarios.

Resulta también explicable la evolución ideológica del narcotráfico hacia el anticomunismo y el nacionalismo extremo. Esa parábola pudo haberse retardado en el pasado por la coexistencia con guerrillas de orientación izquierdista en razón de la coexistencia en regiones de cultivo de estupefacientes, que a su vez coinciden no pocas veces con zonas de colonización.

Uno de los factores que más poderosamente han alimentado la Violencia en el ámbito rural ha sido el aplazamiento histórico de una reforma agraria que hubiera incluido un fuerte componente distributivo.

La gravitación del narcotráfico en la presente etapa de desarrollo colombiano hace que aparezcan en la gestión económica los métodos violentos que suelen acompañar a las etapas de acumulación primaria de capital. No habría que menospreciar en la asociación violencia- crecimiento económico en los últimos años la significación de la reorientación en la política económica. Después del predominio de un esquema de protección y de la vigencia de ciertos elementos del estado bienestar, se pasó desde mediados de los años setenta a enfoques neoliberales que implicaron la eliminación de subsidios para productos y servicios que inciden en el costo de la canasta familiar, el desmantelamiento de la superintendencia de control de precios, la eliminación de los llamados "precios políticos", la elevación del impuesto a las ventas, etc. A este nivel la coyuntura actual también presenta una analogía con la política oficial de los años cuarenta: el desmonte de la ideología de la "regulación estatal". 3. VIOLENCIA RURALVIOLENCIA URBANA. UN PROBLEMA POLÍTICO La relación entre los dos términos del binomio está referida únicamente a la violencia política. La distinción sólo tiene validez analítica dentro de términos muy precisos. En efecto, la violencia política en Colombia es un fenómeno unitario y global que

La abolición de los resguardos y la supresión de bienes de manos muertas a mediados del siglo XIX, la Ley 200 de 1936, la Ley 135 de 1961, que han sido la cristalización de las políticas agrarias más importantes, han contribuido a modernizar las relaciones de trabajo, a tecnificar la actividad agropecuaria, a crear infraestructura, pero han dejado en pie la concentración de la propiedad territorial, y con ella una numerosa población agraria con muy poca tierra o desprovista de ella. Esta población tampoco ha podido ser absorbida por el sector moderno de la agricultura y la ganadería. El cuadro anterior se prolonga a través de un flujo permanente hacia la frontera agraria. Después de una fase pacífica de colonización sobreviene un período de conflicto cuando terratenientes, y las más de las veces ganaderos, avanzan sobre el espacio que asimilaron los colonos. Escenarios de esa historia interminable han sido la región del Tequen-dama en Cundinarmarca; Sumapaz en el mismo Departamento; oriente del Tolima y sur del mismo Departamento; norte de Cundinamarca; Madgalena Medio; vastas regiones del Meta y del Caquetá. 23 En momentos diversos estas regiones han sido epicentros de

23

Catherine Le Grand ha estudiado con profundidad los procesos de colonización en Colombia. Una visión de síntesis sobre sus trabajos puede formarse leyendo: "Los Antecedentes Agrarios de la Violencia: El Conflicto Social en la Frontera Colombiana, 19401950" en Medina, op. cit., pp. 87-111.

29

confrontación armada. En el último decenio en la mayoría de ellas han operado frentes guerrilleros y guarniciones de las diversas brigadas del ejército colombiano. Al tiempo, grupos paramilitares financiados por ganaderos y terratenientes sostienen grupos paramilitares y bandas de sicarios. Sin embargo, las contradicciones originadas en la tenencia de la tierra, y particularmente el conflicto histórico en las zonas de colonización, no alimentarían por sí solas la violencia en las variadas manifestaciones con que ella se presenta actualmente en el campo. Si por ejemplo se examina la composición social de las guerrillas, se advierte la presencia mayoritaria de gente joven procedente de la ciudad. Aún en el caso de las FARC, cuyo origen fue predominantemente rural, hoy presenta una composición mixta: rural-urbana. El origen de los movimientos armados surgidos después del año 60 fue urbano. El ELN constituyó su primer destacamento en 1964 a partir de un grupo de universitarios. El EPL dio origen a su primer frente armado en el nordeste antioqueño en 1967, mediante el acuerdo de activistas políticos maoístas venidos de la ciudad. El M-19 se fundó como movimiento de guerrilla urbana, condición que mantuvo hasta comienzos de los años ochenta cuando buscó hacerse fuerte en el campo luego del desembarco en Nartño y Chocó. En la Violencia de los años cuarenta y cincuenta, en algunas regiones, la resistencia contra la policía y el ejército superó el horizonte inmediato del enfrentamiento sectario liberal-conservador para tomar rasgos de guerra campesina. El bandidismo político, los núcleos de autodefensa y formas rudimentarias de asociación armada prolongaron la experiencia anterior en el período siguiente. En el campo, a partir de regiones específicas, se conformó una especie de matriz de resistencia armada que conservó sus nichos ecológicos iniciales a partir de los cuales ha tenido notable expansión.Esa continuidad histórica ha ejercido irresistible fascinación sobre sectores de la juventud urbana. A comienzos de

los años sesenta, con desigual fortuna, estudiantes radicalizados buscaron en ciertos bandidos políticos la experiencia militar, quizá hasta la legitimación popular en la iniciación de un nuevo capítulo de resistencia ar"Las Fuerzas Armadas no aciertan a ver tras el movimiento gremial otra cosa que la presión subversiva de la guerrilla". mada. El M-19, una guerrilla tan imaginativa por sus métodos de acción como urbana por su composición y objetivos, se enfrentó en un momento dado al dilema de ser en el campo, o no ser en términos militares. Y respondió en favor del primer término el dilema. Así las cosas, se puede concluir con respecto a este punto que si bien se perciben problemas típicamente agrarios que alimentan la violencia de izquierda, ellos no explican suficientemente su continuidad y expansión. Las exclusiones inherentes al sistema político colombiano, las incerti-dumbres de la juventud frente a su rol en el intercambio de las actividades sociales, y seguramente en alguna medida la utopía heroica, constituyen la segunda vertiente de explicaciones. Por otro lado, la violencia ejercida o patrocinada en el campo por los detentadores de la gran propiedad se nutre también de ingredientes urbanos en el plano técnico, por las formas del reclutamiento de sicarios y miembros de grupos paramilitares. Todo lo anterior muestra la significación muy relativa de la disección de la violencia en urbana y rural.

envolvió a la sociedad y al sistema político colombiano desde 1943, surgió el gaitanismo como fórmula que atrajo a grandes sectores populares. En las ciudades el liderazgo carismático, los símbolos, la retórica antioligárquica y las novedosas formas de movilización política, se proyectaron como garantía de autoiden-tificacióón para masas de inmigrantes recientes. El proceso de urbanización avanzaba rápidamente. La población de los centros urbanos pasó durante el período 1938-1951 de 2.692.000 a 4.468.000 habitantes. La tasa de crecimiento demográfico de Bogotá entre 1938 y 1959 llegó a 5.35%. En ese lapso, la población de la capital pasó de 330.000 a 670.000. 24

4. VIOLENCIA Y FRUSTRACIÓN POLÍTICA Esta tercera relación que se destaca en estas notas no se aborda en general, sino desde la perspectiva específica de la asociación que se ha registrado entre las etapas de la violencia y el fracaso de alternativas de organización y movilización políticas de tipo populista. 4.1 A Mediados de Siglo En medio de la crisis social y política, que de manera incontenible

24 Urbano Campo, La Urbanización en Colombia, Bogotá: Biblioteca Marxista Colombiana, 1977, p. 15.

30

Igualmente, en el discurso gaitanista pudieron reconocerse fácilmente masas de pequeños productores, comerciantes y empleados que además de las exclusiones económicas y políticas no tenían tampoco la posibilidad de acceder a la organización corporativa. A esas masas Gaitán repetía en su retórica inflamada mensajes de este tenor: "No hemos sabido entender que pueda haber una política distinta a la de darle un cambio rotundo al comportamiento de las oligarquías, las pequeñas castas que arbitrariamente se declaran superiores y en detrimento de los trabajadores".25 Este proceso de incorporación a la actividad política de grandes sectores populares al compás de las proclamas de tipo populista y al calor de una experiencia nueva de socialización política avanzaba al tiempo que los trabajadores organizados se defendían ardorosamente pero con poco éxito contra la inflación galopante, contra la amenaza de un crudo liberalismo económico, y más a largo plazo, contra el programa de restauración reaccionaria puesto en marcha por las élites. La derrota de la CTC entre 19451948 culminó una época del sindicalismo. El asesinato de Gaitán el 9 de abril de 1948 interrumpió abruptamente la alternativa populista. Las masas urbanas se vieron derrotadas y abandonadas en un momento en que la violencia había avanzado sistemáticamente. Es cierto que esa derrota se produjo luego del levantamiento popular espontáneo que siguió al asesinato de Gaitán. A partir de entonces la frustración alimentó la violencia, y la autonomización del sectarismo político bipartidista despejó todo obstáculo a la "guerra civil no declarada". 4.2 Época Actual

En los años sesenta y primera

mitad de los setenta se produjo el ascenso y caída de otro proyecto populista: Alianza Nacional Popu-lar.ANAPO. Esta comenzó en 1961 como un Frente Nacional por abajo cuando el exdictador General Gustavo Rojas Pinilla emprendió una asombrosa parábola de recuperación política. El exdictador quiso presentarse luego de un sonado debate que se le siguió en el Congreso por parte de los dirigentes de los partidos tradicionales como un perseguido por la oligarquía.

Así, a mediados de los años setenta numerosos sectores populares se vieron privados de la brújula política y de las motivaciones que habían encontrado en el movimiento rojista. Esas masas no podían insertarse en el esquema excluyente del Frente Nacional o en las opciones demasiado doctrinarias que les ofrecía el Partido Comunista y las radicalizadas agrupaciones maoístas.

Otra vez las masas se movilizaron al calor de invitaciones a la revancha social y de las consignas antioligárquicas teñidas de fuerte coloración nacionalista. La ANAPO se grangeó la adhesión de las masas marginadas de las grandes urbes y de sectores empobrecidos de la población urbana y rural. El carisma de Rojas Pinilla estaba relacionado, además de los ingredientes ideológicos ya aludidos, a la dimensión pragmática que provenía del hecho de haber ocupado la presidencia de la República. Para las masas no se trataba de una lejana conquista del poder vinculada al proyecto político de la izquierda, sino la promesa de una "recuperación" inmediata del poder. Cuando en las elecciones presidenciales de 1970 se aplazó el retomo de Rojas Pinilla a la Presidencia, en la ANAPO se inició un proceso de disolución más rápido que su sorprendente ascenso. Con la proclamación de ANAPO como tercer partido en 1971 se dio paso a una etapa de cualificación política de su dirección que sin embargo no se mostró apta para impedir el final del anapismo como movimiento de masas. Ese final sobrevino con la impresionante derrota en las elecciones presidenciales de 1974. ANAPO, por otro lado, representó la más seria amenaza registrada hasta hoy día al sistema bipartidista colombiano.26

25

Jorge Villaveccs, Los Mejores Discursos de JE. Gaitán, Bogotá: Ed. Jorvi, p. 457. Un excelente trabajo sobre la ANAPO es el de César Ayala Diago, "La Alianza Nacional Popular (ANAPO) en la Lucha Política en Colombia 1961-1974", aún inédito. 26

31

Una letra y un número pretendieron recoger el vacío dejado por la tentativa populista: M-19. Al tiempo ese código señalaba una alternativa de oposición armada al sistema. Naturalmente, a la frustración política contribuyeron los fracasos del Movimiento Revolucionario Liberal, MRL, y del Frente Unido, como ensayos de organización política por fuera de los marcos tradicionales. Esas experiencias, más fugaces aún que la ANAPO, se desarrollaron por el mismo tiempo de la empresa anapista pero tuvieron como referencia sectores sociales más localizados y claros que el amplio y ambiguo universo social de ANAPO. Al comparar entonces dos períodos de Violencia de mediados de siglo y la que sacude a Colombia en los años ochenta, se advierte que ellos están precedidos de frustraciones de tentativas populistas muy amplias e impactantes. La reiteración de esas coincidencias implican más que una analogía histórica, la presencia de relaciones estructurales necesarias entre los fenómenos de frustración política y de Violencia.

Aquí apenas se han sugerido algunas de esas relaciones. 5. CONCLUSIÓN

Desde luego el proceso de violencia no se puede reducir a las relaciones que en las líneas anteriores se han esbozado. Lo que se ha pretendido es subrayar la viabilidad de explicaciones de conjunto sobre la Violencia en la actualidad. Esa perspectiva no excluye, antes bien significa, trabajos monográficos, estudios de caso a partir de hipótesis globales. Igualmente subyace en este intento de análisis la idea sobre la perspectiva también global que debe tener una política de paz. Ella no puede reducirse a programas de rehabilitación de las "zonas-de conflicto". Hoy la crisis política, social y moral es tan profunda que es el país el que se ha convertido en zona de conflicto. Tampoco la política de paz podría identificarse con las reformas sociales. Estas sin duda harían parte de un propósito político global que afronte integralmente la violencia. Lousiana, 19 de marzo de 1988.

32

La violencia y sus “causas objetivas” (Primera Parte)

Por Eduardo Posada Carbó*

La idea que relaciona los niveles de violencia con la situación económica y social del país, advierte Mauricio Rubio, “ha sido el conductor más importante de las políticas estatales en materia de violencia, incluyendo los actuales esfuerzos por lograr la paz” (Crimen e impunidad, Bogotá, 1999, p. 82). En el lenguaje académico que permeó el discurso político, esta idea se conoce como las “causas objetivas” de la violencia. Con ella quiere expresarse que la violencia tiene un origen estructural: en la pobreza, en las desigualdades económicas, en fin, en la falta de oportunidades – sociales, políticas o económicas -, ofrecidas por el sistema. El actual proceso de paz, como los anteriores desde la década de 1980, fue concebido sobre estas premisas. En su discurso del 8 de junio de 1998, el entonces candidato a la presidencia Andrés Pastrana, expresó que la acción del Estado se concentraría “en las llamadas causas objetivas de la violencia: la pobreza y la inequitativa distribución de los ingresos. Ya es hora de que Colombia cuente con una política de paz que involucre en este propósito nacional las principales herramientas políticas y económicas con que contamos” (Hechos de Paz, Bogotá, 1999, p. 36). Este enfoque, sin embargo, no era novedoso.

La creencia en la necesidad de combatir las “causas objetivas de la

violencia”, para lograr la paz, ha dominado en el lenguaje de los sucesivos gobiernos colombianos, e inspirado sus respectivas políticas estatales.

Alrededor de este tema ha existido un alto grado de consenso social. Políticos de todos los partidos, empresarios, académicos, y miembros de la Iglesia comparten el diagnóstico. La guerrilla, por supuesto, justifica su existencia bajo este discurso, y bajo este discurso ha definido con claridad su propuesta de paz. A la pregunta “¿Para cuando la paz?”, uno de los líderes de las Farc respondió en El País de España: “…lo

que se está buscando en la mesa (de negociación) no son la desmovilización y la entrega de armas, sino la solución a fondo de los problemas, social, económico y político del país… porque la paz vendrá cuando la gente deje de aguantar hambre, cuando tenga empleo, cuando no la maten, cuando tenga garantías para pensar distinto” (El País, 02/03/00).

El dominio tradicional de la interpretación de la violencia colombiana como resultado de las citadas “causas objetivas de la violencia” se encuentra ahora en entredicho. Desde 1994, con la publicación del trabajo pionero de Fernando Gaitán (con Malcolm Deas, Dos ensayos especulativos sobre la violencia en Colombia, Bogotá, 1994), han surgido nuevas explicaciones alternativas al problema. Tras una revisión pormenorizada de diversas teorías, Gaitán concluyó que ni la pobreza, ni las desigualdades, ni otras razones estructurales podían por sí solas responder por los grados extraordinarios de la violencia colombiana. Gaitán sugería prestar más atención a las consecuencias del delito, al sistema judicial y a los altos grados de impunidad frente al crimen. Tras la publicación del ensayo de Gaitán, otros trabajos han explorado de forma sistemática esta línea revisionista – entre los que se destacan los de Armando Montenegro, Carlos Esteban Posada, Mauricio Rubio y Alejandro Gaviria.

En un ensayo reciente Fernando Gaitán y Santiago Montenegro emprendieron “una mirada crítica a veinte años de estudios sobre la violencia en Colombia” (Bogotá, sin publicar, julio del 2000). En este valioso esfuerzo sintético, los autores vuelven a subrayar las falacias de la teoría sobre las “causas objetivas de la violencia”, pero concluyen con unas observaciones más generales. Según ellos, es necesario que los trabajos sobre la violencia en Colombia se encuentren “firmemente respaldados en datos empíricos”, que “resistan las pruebas del tiempo y de las comparaciones internacionales”, y que permitan “jerarquizar las causas de la violencia”, con el fin de poder así jerarquizar políticas y canalizar recursos hacia aquellas áreas prioritarias.

El último trabajo que he conocido sobre este tema es la investigación de Fabio Sánchez Torres y Jairo Núñez Méndez, “Determinantes del crimen violento en un país altamento violento: el caso colombiano” (Bogotá, mimeo, septiembre del 2000). Sus conclusiones, tras un estudio sistemático de diversas variables en las siete principales ciudades colombianas, vienen a reforzar las teorías revisionistas sobre el origen de la violencia. En sus palabras, las “variables socioeconómicas como pobreza o desigualdad afectaron muy poco el comportamiento de la tasa de homicidios”. En cambio, la explicación “fundamental del aumento en la tasa de homicidios durante los años ochenta fue el incremento de la actividad del narcotráfico y en menor medida el colapso del sistema judicial”.

Va siendo hora, pues, que las políticas de paz del Estado - bajo éste o cualquier otro gobierno -, tuviesen en cuenta los resultados de todas estas nuevas investigaciones. A los trabajos de los investigadores colombianos se han sumado también los de expertos extranjeros, como los ensayos de Paul Collier, que han minado aún más la credibilidad de las “causas objetivas” para explicar los orígenes de la violencia.

Un mejor

entendimiento del conflicto armado colombiano - condición básica para las posibilidades de conquistar la paz -, debe comenzar por apreciar los errores del diagnóstico que hasta ahora ha servido para sustentar políticas frustradas.

Una

redirección de las políticas de paz del Estado, sin embargo, no será tal vez posible mientras el clima de opinión nacional siga su camino sin advertir debidamente los resultados de las nuevas investigaciones sobre la violencia.

*Eduardo Posada Carbó es asesor permanente de la Fundación Ideas para la Paz. Sus artículos quincenales son elaborados especialmente para nuestras redes de información. Posada Carbó es abogado con especialización en ciencias socio-económicas de la Universidad Javeriana, master en estudios latinoamericanos y doctor en historia moderna de la Universidad de Oxford. Es autor y editor de varios libros y ensayos. En la actualidad es Senior Lecturer del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Londres y columnista de El Tiempo.

POLÍTICA

ECONÓMICA Planes de desarrollo

 PLANES DE DESARROLLO

En este capítulo presentaremos un resumen de los PLANES DE DESARROLLO de las últimas décadas, es importante destacar que usted mediante su proyecto de aula analizarà las diferentes variables económicas afectadas con las políticas económicas implementadas en cada gobierno, y fianalmente establecer si se lograròn cumplir los objetivos de cada plan de desarrollo

2

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

PLAN DE LAS CUATRO ESTRATEGIA (1971-1974)

Las cuatro estrategias que se planteaba el Presidente Misael Pastrana Borrero, se fundamentaron en: 1. Desarrollo Urbano, 2. Incremento de las exportaciones internacionales.

sustentado en la ampliación de los mercados

3. Mejoramiento de la productividad agrícola y mejor distribución de la propiedad rural 4. Distribución y redistribución del ingreso. Es importante señalar que en este gobierno se desarrollan los programas de construcción de vivienda para sectores de bajos recursos, no obstante estudios posteriores, muestran que la situación se desvió hacia los sectores de ingresos medios y altos.

PLAN PARA CERRAR LA BRECHA (1975-1978)

Planteado durante el gobierno de Alfonso López Michelsen, Este Plan se hizo dentro de los lineamientos de la corriente neoliberal, que parte de la profundización y extensión de las teorías microeconómicas neoclásica y que se le ha dado el nombre de escuela de chicago, una de las vías por las que se manifestó la teoría monetaria y cuantitativa.

En este Plan se mantiene la política de captación de ahorros con el sistema UPAC, del anterior Gobierno, y lo mismo el Plan de Alimentación y Nutrición (PAN), que siguió con todos los gobiernos siguientes. La política de este Plan fue lo que permitió la consolidación de los grupos financieros como El Grupo Gran Colombiano, Banco de Bogotá, banco Cafetero, Grupo Ardilla Lulle, que además tuvieron la potestad de fijar las reglas de operación del capital privado. Es de anotar que al final de este período, se inicia una de la crisis Financiera que debió enfrentar el gobierno de Belisario Betancur.

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

3

PLAN DE INTEGRACIÓN NACIONAL (PIN) (1979-1982) Planteado durante el gobierno de Julio César Turbay Ayala, este Plan pretendía conciliar los desajustes sustentados en las mismas políticas monetarias del anterior gobierno, con base en programas de inversión en infraestructura, creando un híbrido entre los enfoques monetaristas y los modelos de desarrollo económico Keynesiano.1

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO CAMBIO CON EQUIDAD (1983-1986) Planteado durante el gobierno de Belisario Betancur cuartas, el cual se sustento en la estabilidad, crecimiento y equidad. No obstante muchos sucesos políticos y sociales lamentables para el país durante este gobierno, se iniciaron los procesos de descentralización que buscaba beneficiar las diferentes regiones, por eso se destacan cambios en la organización de la Planificación. En este gobierno se consolidaron las regiones como elemento esencial en la dinámica Planificadora del país, utilizado como instrumentos orientadores de la planificación los CORPESCONSEJOS REGIONALES DE PLANIFICACIÓN- con la finalidad de optimizar sus recursos. Algunos aseguran que en la mayoría de los casos, estos CORPES, se han convertido en entes que dificultan el proceso administrativo, y en consecuencia entorpecen el proceso planificador y descentralizador.

EL PLAN DE ECONOMIA SOCIAL (PES) (1987-1990)

Planteado durante el gobierno de Virgilio Barco Vargas, cuyos propósitos eran llevar a cabo un proceso de reconstrucción nacional cuyo principal objetivo fue el de instaurar un régimen de “economía social”, Los recursos de este gobierno tuvieron como destino erradicar la pobreza absoluta, fortalecer las ciudades alternas, dotar de agua potable y el saneamiento ambiental en zonas marginadas urbanas.2 En este gobierno se sentaron las bases para la reforma constitucionalde de 1991, Durante este período presidencial se hacen las reformas institucionales para la modernización y privatización del estado colombiano, que vinieron a desarrollarse en el siguiente período.

4

1

Plan de Integración Nacional. Departamento Nacional de Planeación. DNP. Tomos I y II.1979

2

RESTREPO QUINTERO, Olga, “Planificación del Desarrollo”, Fundación Universidad Jorge Tadeo Lozano, 1998.

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

PLAN DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL “LA REVOLUCIÓN PACIFICA” (1990-1994)

Denominado así el Plan de desarrollo de César Gaviria Trujillo, que se sustento en tres pilares a saber: 1. Conjunto de reformas estructurales: entre las cuales están: 

La Apertura Económica



Reforma en materia laboral(ley 50de 1990)



Reforma financiera (ley 45 de 1990)



Cambiaria (ley 9 de 1990)



Tratamiento a la Inversión extranjera( Resolución 49 del DNP.1991)

1. Concentración de las actividades del Estado 2. Reformas Institucionales como: a) Creación del Ministerio de Comercio exterior y la conversión de PROEXPO en PROEXPORT, b) La transformación del Ministerio de Obras públicas en Ministerio de Transporte c) La descentralización de la construcción y mantenimiento del sistema vial d) Y la creación del Ministerio del Ambiente y el Consejo de Política Ambiental. Es de señalar que la apertura económica produjo un incremento más que proporcional de las importaciones en relación con las exportaciones y disminución de los ingresos del Estado, en este periodo la tasa promedio de inflación fue del 26%y el crecimiento del PIB de solo el 3.9%.

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

5

EL SALTO SOCIAL (1994-1998)

Presentado por el gobierno de Ernesto Samper Pizano, siguió con el modelo neoliberal de su antecesor, manteniéndose en la línea de la apertura económica. Los aspectos fundamentales de este Plan se pueden resumir así: a. Desarrollo social b. Competitividad c. Protección del medio ambiente

Durante este periodo el gobierno declaró la EMERGENCIA ECONOMICA, que fundamento en dos situaciones, la masiva entrada de reservas internacionales y el gran déficit fiscal. Pero, este estado de emergencia fue declarado inconstitucional y la medida se tomo por el lado de una reforma tributaria.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006. HACIA UN ESTADO COMUNITARIO Este plan basado fundamentalmente a la seguridad democrática, buscaba en su momento ajustar las finanzas públicas, su política se resume en los siguientes programas: 

Impulso de la vivienda de interés social



Impulso de la explotación de hidrocarburos y minería



Impulso de una estrategia en transporte masivo



Elevar la cobertura de los servicios públicos domiciliarios



Compromiso con la inversión científica y tecnológica del país



Generar competitividad y desarrollo



Generación de empleo

La crítica que se le hace al cumplimiento de este plan es que todos los demasiados dineros dirigidos hacia la seguridad democrática dejaron de lado programas realmente importantes que dejaron al país con altos márgenes de pobreza y un gran déficit fiscal.

6

[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010.ESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA TODOS Documento preparado por la Presidencia de Álvaro Uribe Vélez, definido como estrategia de su gobierno para el desarrollo del país , un plan fundamentado en una economía neoliberal, que responde a las funciones estatales, de vigilancia, inspección regulación decisión, planeación, control y diseño de políticas. Este Plan fue aprobado por el Gobierno de Álvaro Uribe, pero ha tenido fuertes críticas porque en él se incluye una clara afectación a la educación superior al sugerir la privatización de las Universidades Públicas.

Este Plan no se diferencia mucho del anterior, pues busco consolidar y continuar la dirección del Plan de desarrollo 2003-2006. Durante este periodo Álvaro Uribe Vélez se propuso como meta descender la tasa de desempleo, reducir los índices de pobreza e indigencia y hacer una reducción del déficit fiscal.

Además se promulgo una propuesta visionaria del futuro con miras a un tercer gobierno, y se hizo la propuesta del PLAN 2019.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-1014: PROSPERIDAD PARA TODOS : https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=4-J9V-FE2pI%3D&tabid=1238 https://www.dnp.gov.co/pnd/pnd20102014.aspx Para el gobierno de Juan Manuel Santos prosperidad para todos indicaba en su momento que este PLAN DEBIA , incluir todas las regiones de Colombia . El objetivo fundamental de este Plan Nacional de Desarrollo , es consolidar la Paz, lograr el dinamismo de las diferentes regiones , para lograr el desarrollo y el crecimiento sostenido , por medio de la formalización del empleo, así mismo disminuyendo la pobreza y lograr en definitiva mayor prosperidad para todos3 PLAN 2019 El Gobierno Nacional, Planteó desde el 2005 Un Plan económico denominado “Visión Colombia Segundo Centenario- Plan 2019, Con este plan se quería conmemorar los do cientos años de independencia, los cuales se cumplirán el 7 de Agosto de 2019-

3

http://www.pedagogica.edu.co/agencia/docs/actualidad/3-ley_1450_del_16_de_junio_de_2011.pdf

[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

7

Para el cumplimiento de este plan de gobierno es necesario que el actual presidente enfrente varios retos, entre los cuales tenemos: 

Puesta en marcha del TLC con Estados Unidos



Lograr de manera eficiente la erradicación de la pobreza extrema



Mantener un crecimiento económico , que le permitan al país bajar las tasas de desempleo y así generar riqueza y disminuir la desigualdad



Adecuar de infraestructura al país, entendemos con esto, adecuación y construcción de autopistas, aeropuertos y puertos para enfrentar el mercado del TLC



Mejorar la situación territorial consolidando el sector rural dentro de condiciones modernas y competitivas.

Es importante señalar como todos los planes apuntan a erradicar la pobreza, a invertir en ciencia y tecnología, situaciones que aún sigue siendo un problema coyuntural, que impide el desarrollo económico en nuestro país. web.presidencia.gov.co/.../index_planeacion.html CONCLUSIONES Durante la Hisotoría de la Planeación en Colombia, se destaca que aunque muchos de los objetivos de los mismos buscan mejorar las condiciones de vida de los colombianos, actualmente Colombia sigue sumida en la desigualdad, los niveles de pobreza continuan siendo de los más altos en AMÈRICA LATINA, y mientras países como Brasil y Chile con un crecimiento económico menor al de Colombia, como lo muestran las cifras del PIB, han logrado disminuir la brecha social, Colombia con un PIB, de los más altos de laregión, no muestra indices de desarrollo económico.

Por el contrario, debido a los problemas de concentración de la riqueza, no se logra una disminución de la brecha entre pobres y ricos, sumado al conflicto armado y a la corrupción e interéses de unos pocos, se agraba la situación por la delincuencia común fruto de la pobreza y las pocas oportunidades laborales.

Mediante el desarrollo de su proyecto de aula , usted prodrà relacionar las políticas económicas que cada gobierno ha desarrollado y mediante el análisis de las diferentes variables económicas concluirá sobre la efectividad de los diferentes PLANES DE DESARROLLO

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

BIBLIOGRAFIA

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[ POLÍTICA ECONÓMICA ]

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MONCAYO JIMÉNEZ, Edgard. Glocalización: Nuevos enfoques teóricos sobre el desarrollo regional (subnacional) en el contexto de la integración económica y la globalización. En: Ciudad y Complejidad. Bogotá: Fabio Giraldo Isaza Editor. 2003 p. 215-270. MONCAYO JIMENEZ, Edgard. Un mundo de geometría variable; Los territorios que ganan y los que pierden. Archivos de Economía No. 196. Bogotá: DNP. 2002. MORCILLO, Pedro Pablo. La planeación en Colombia: Historia. Derecho y gestión. Bogotá: Universidad Piloto de Colombia, 2002. 799 páginas (Incluido resumen ejecutivo) RESTREPO, Darío. Dilemas de la Planeación Participativa: Relaciones entre el Estado, las ONG y las comunidades. en: Enlaces y Rupturas. Experiencias de participación representativas de una década en Colombia. Diakonia – Parcomún. Bogotá, febrero de 2002. RESTREPO, Darío. Reestructuración Capitalista, formas de organización espacial del Estado y nuevas prácticas políticas. En: La Falacia Neoliberal. Crítica y Alternativas. Dario Restrepo Editor. Universidad Nacional de Colombia. Enero de 2003. pág. 479 – 507. RESTREPO, Darío. Las Fracturas del Estado en América Latina. En:Historias de la Descentralización. Universidad Nacional de Colombia. 2006 RESTREPO, Darío. Economía política de las estructuras espaciales del Estado en Colombia. En: Historias de la Descentralización. Universidad Nacional de Colombia. 2006 http://es.wikipedia.org/wiki/Plan_Nacional_de_Desarrollo_(Colombia) https://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx https://www.dnp.gov.co/PND/PlanesdeDesarrolloanteriores.aspx http://odm.pnudcolombia.org/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&i d=18&Itemid=27 http://www.lasallista.edu.co/fxcul/media/pdf/Revista/Vol1n1/027036%20El%20desarrollo%20en%20Colombia.pdf http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La %20planeacion%20en%20Colombia%20una%20reflexion%20general.pdf http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La %20planeacion%20en%20Colombia.pdf http://es.wikipedia.org/wiki/Econom%C3%ADa_de_Colombia

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[ POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO]

UNIVERSIDAD DE CHILE FAC. DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICAS Departamento de Ingeniería Industrial

CURSO: IN41B – ECONOMÍA II SEMESTRE: OTOÑO 2004 PROFESOR: RAPHAEL BERGOEING AUXILIAR: SILVIA TAPIA

MODELO MUNDELL FLEMING Esta clase veremos el modelo de Mundell Fleming para analizar los efectos de la política macro económica en el contexto de una economía abierta. Primero examinaremos estos efectos bajo un régimen de cambio fijo y luego bajo un régimen de cambio flexible. Mundell y Fleming identificaron un aspecto importante y que da pie a su modelo: “la velocidad de los flujos de capital es mucho mayor que la de los flujos comerciales” , así cuando hay diferencias en las tasas de interés entre dos países, los inversionistas generan flujos de capital masivos, con el fin de “arbitrar las tasas” y generar utilidades, que hacen que las diferencias de tasas disminuyan o desaparezcan. Estos flujos constituyen un elemento central en el análisis de las políticas macro que estudiaremos a continuación. 1. Elementos centrales Lo primero que debemos hacer es modificar el modelo IS LM de economía cerrada a economía abierta: a) Parte real: Modificación de la IS Supondremos una economía mundial con un solo bien, por ejemplo autos, que es el mismo bien que se produce en el país extranjero y el local, sin embargo ambos tipos de autos (nacional y extranjero) serán sustitutos pero no perfectos, así existirán precios relativos entre ellos. Además supondremos P fijo, es decir no hay inflación, luego, variaciones en el tipo de cambio implicarán variaciones en las importaciones y exportaciones a través de los precios relativos : precios del bien doméstico dividido por el bien extranjero, que es la variable que afecta realmente a éstas transacciones (además del nivel de actividad económica)1. Para entender mejor este concepto veamos esto con un ejemplo: supongamos que el tipo de cambio aumenta un 5% (de 700 a 735), pero X=X(ε, Y), entonces si aumenta el tipo de cambio y además hay una inflación también del 5%, las exportaciones no variarán debido a que no se generó ninguna variación de precios relativos ε. Ahora bien, si no existe inflación, la variación del tipo de cambio se traducirá en una variación de precios relativos y por ende de las exportaciones. Ahora definimos las “Exportaciones Netas”

NX = X − M = N (ε ,+ ) = N (e,+ ) entonces la IS tradicional, para economía cerrada se transforma así:

Y = C (Y − T ,+ ) + I (r ,− ) + G + NX (e,+ ) IS Economía Abierta 1

En este contexto debemos notar que las exportaciones son función positiva del tipo de cambio y el nivel de actividad económica internacional y las importaciones función positiva del nivel de actividad económica doméstica y negativa del tipo de cambio

Luego la IS no sólo se desplazará mediante cambios en el ingreso disponible, la tasa de interés o el gasto fiscal sino también, ante cambios en el tipo de cambio. b) Parte Monetaria: LM Esta curva se mantiene igual que antes, pero con P fijo

M = L(Y , r ) = L(+,− ) P c) Existen Flujos de Capitales: Llamaremos FK* a los flujos de capitales, función positiva de los diferenciales de tasa de interés doméstico e internacional. Además como el país doméstico es un país pequeño, la tasa de interés internacional r* será exógena, es decir dada. Matemáticamente:

FK * = F (r − r*,+ ) Flujo de capitales

Así, una tasa de interés local mayor que la internacional generará un aumento de los flujos de capitales hacia el país y viceversa. d) Definición de Equilibrio externo: No existen variaciones de las reservas Internacionales, así, se define:

∆R* = BC + FK * = 0 Equilibrio externo

Definimos también la Balanza de Pagos BP:

BP = BC − FK * Luego la balanza de pagos será función negativa del diferencial de tasa de interés y el nivel de actividad doméstica y positiva del nivel de actividad internacional y el tipo de cambio. e) Supuesto comportamiento Banco Central: Supondremos que no existe esterilización de ∆R*. Luego si:

↑ R* ⇒↑ M 1 ↓ R* ⇒↓ M 1 Por ejemplo, supongamos que no existe FK*, si aumenta el gasto de gobierno, aumenta el nivel de actividad económica, luego, aumentan las importaciones, lo que genera un déficit de la balanza de pagos (ya que sin FK* la balanza comercial es igual a la de pagos) que debe ser financiada con una disminución de las reservas internacionales, como no existe política de esterilización la caída de las reservas internacionales implicará una caída de la cantidad de dinero desplazando la LM hasta que la economía llega al mismo nivel de producto con una tasa de interés mayor.

2. Movilidad de Capitales y Balanza de Pagos Definimos la curva MC, como los puntos de equilibrio de la balanza de pagos. Cuando existe perfecta movilidad de capitales, la tasa de interés local será igual a la internacional, luego las familias tendrán perfecta sustitución entre la moneda local y la moneda extranjera y la curva se verá así:

r MC=FK* , BP=0

r=r*

Y

3. Modelo M-F con Tipo de Cambio Fijo Veámos entonces los efectos de las políticas macro que ya hemos estudiado para una economía cerrada, ahora en una economía abierta con tipo de cambio fijo, es decir e donde el BC puede usar e como herramienta de política.

3.1 Política Monetaria Expansiva: Supongamos un aumento de M1 (masa monetaria, le ponemos el 1 para diferenciarla de las importaciones) Como sabemos, un aumento de la masa monetaria implica un desplazamiento de la curva LM hacia la derecha, pero en este punto la tasa de interés local es menor que la tasa de interés internacional lo que se traduce en una disminución de los flujos de capitales y por ende de las reservas internacionales. Esto por el concepto de equilibrio externo visto anteriormente, en el caso de tipo de cambio fijo, el banco central debe intervenir disminuyendo las R* pero, como no existe política de esterilización esta disminución de reservas implicará una disminución de la masa monetaria M1, es decir la LM vuelve a su lugar de origen y la política es totalmente ineficiente, como se ve en la figura 1.

LM0

r

LM1

r

LM1 r=r*

MC (BP=0) IS0

r=r*

MC (BP=0) IS0

Y

Y Figura 1

3.2 Política fiscal Expansiva Supongamos ahora una expansión del gasto del gobierno, esta política, como sabemos, afecta la IS, desplazándola a la derecha con un nivel de actividad económica mayor a una mayor tasa de interés doméstica. Este diferencial de tasas generará un incremento de los flujos de capitales y por ende de las reservas internacionales (intervención del banco central), por concepto de equilibrio externo. Al no existir política de esterilización este aumento de las reservas se traducirá en un aumento de la masa monetaria desplazando la LM hasta el punto donde las tasas de interés internacional y doméstica se igualan. Luego la política fiscal es súper eficaz, tal como se muestra en la figura 2.

LM0

r

LM0

r

LM1 r=r* IS1

MC (BP=0)

r=r* IS1

IS0

MC (BP=0)

IS0 Y

Y Figura 2

3.3 Política Cambiaria Como estamos analizando una economía con tipo de cambio fijo, la autoridad maneja esta variable, es decir no es exógena como en el caso de una economía con tipo de cambio flexible. Así podemos analizar una llamada política cambiaria. Supongamos que el BC aumenta el tipo de cambio, es decir devalúa2. Esta operación, dada la IS para economía abierta, genera un desplazamiento de ésta hacia arriba. Aquí la tasa de interés doméstica es mayor que la internacional lo que implica que aumentan los flujos de capitales y por ende las reservas internacionales y la masa monetaria, así la LM también se desplaza y la política es súper eficaz, tal como se ve en la figura 3. LM0

r

LM0

r

LM1 r=r* IS1

MC (BP=0)

IS0

r=r* IS1

MC (BP=0)

IS0 Y

Y Figura 3

2

Recordar que bajo tipo de cambio fijo un aumento de e se denomina devaluación y bajo tipo de cambio flexible depreciación, la diferencia se hace porque en el primer caso es una herramienta para el BC y en el segundo es exógena la variación de e.

4. Modelo M-F Tipo de Cambio Flexible Notemos que, en este contexto, las variaciones de la IS con respecto al tipo de cambio serán exógenas, es decir, no podremos hacer política cambiaria en una economía con tipo de cambio flexible pues no manejamos este instrumento. Sin embargo, como veremos más adelante, si bien el BC pierde control sobre e, gana control sobre la política monetaria que, en el caso del tipo de cambio fijo, era completamente ineficaz. También hay que notar que con tipo de cambio fijo, el banco central debía intervenir ante un aumento de los flujos de capitales o disminución de los mismos aumentando o disminuyendo las reservas internacionales, sin embargo, bajo tipo de cambio flexible una variación de FK* generará reacciones en el mercado cambiario variando el precio de la moneda extranjera (tipo de cambio) según fluctúe su oferta y el BC no deberá intervenir.

4.1 Política Monetaria Expansiva Un aumento de la masa monetaria hará que la LM se desplace hacia la derecha generando un nivel de actividad económica mayor a una tasa de interés menor que la tasa de interés internacional. Entonces, disminuirán los flujos de capitales. ¿Qué pasa ahora?, para seguir con nuestro análisis debemos ver que pasa en el mercado cambiario: Ante una fuga de capitales, salen dólares3 de nuestra economía disminuyendo su oferta. Cuando ocurre esto, como todos sabemos, el precio del bien (en este caso el tipo de cambio) aumenta. Así tendremos un desplazamiento de la IS. Tal como se ve en la figura 4, la política monetaria, en este régimen de tipo de cambio flexible es súper eficaz.

LM0

r

S1

e

MC

IS1

IS0

MC

IS0

D Y

Q Figura 4

3

LM1

S0

LM1 r=r*

LM0

r

Suponiendo la economía Chilena, más generalmente, sale moneda extranjera de la economía nacional.

Y

4.2 Política Fiscal Expansiva Como veremos a continuación, la política fiscal es ineficaz en el sentido de querer cambiar el nivel de actividad económica. Supongamos un aumento del gasto de gobierno, esta variación generará un desplazamiento de la IS hacia arriba en donde la tasa de interés doméstica será mayor que la internacional por lo que aumentarán los flujos de capitales, es decir, entrarán más dólares a nuestra economía por lo que aumentará su precio4 (tipo de cambio) y la IS volverá a su lugar original en donde las tasa de interés doméstica e internacional son iguales, tal como se observa en la figura 5. LM0

r

S0

e

LM0

r S1

r=r*

MC IS1

MC

IS0

IS1

D Y

Q

Y

Figura 5

4. Efectos de la política monetaria, fiscal y cambiaria en un país pequeño con perfecta movilidad de capitales, cuadro resumen: Para concluir, resumamos los efectos de políticas macro en el producto, las reservas internacionales y el tipo de cambio en el siguiente cuadro. Efectos sobre Producto R. Internac. Tipo de cambio

Expansión monetaria E fijo E flex 0 + 0 0 +

Expansión fiscal E fijo E flex + 0 + 0 0 -

Devaluación e fijo + + +

Además recordemos que existe una diferencia en el rol del BC bajo distintos regímenes cambiarios: con tipo de cambio fijo, el BC debe intervenir variando las reservas internacionales, bajo tipo de cambio flexible el BC no debe intervenir y las reservas internacionales no se ven afectadas.

4

Este concepto se denomina depreciación cambiaria

UNIVERSIDAD DE CHILE FAC. DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICAS Departamento de Ingeniería Industrial

CURSO: IN41B – ECONOMÍA II SEMESTRE: OTOÑO 2004 PROFESOR: RAPHAEL BERGOEING AUXILIAR: SILVIA TAPIA

MODELO MUNDELL FLEMING Esta clase veremos el modelo de Mundell Fleming para analizar los efectos de la política macro económica en el contexto de una economía abierta. Primero examinaremos estos efectos bajo un régimen de cambio fijo y luego bajo un régimen de cambio flexible. Mundell y Fleming identificaron un aspecto importante y que da pie a su modelo: “la velocidad de los flujos de capital es mucho mayor que la de los flujos comerciales” , así cuando hay diferencias en las tasas de interés entre dos países, los inversionistas generan flujos de capital masivos, con el fin de “arbitrar las tasas” y generar utilidades, que hacen que las diferencias de tasas disminuyan o desaparezcan. Estos flujos constituyen un elemento central en el análisis de las políticas macro que estudiaremos a continuación. 1. Elementos centrales Lo primero que debemos hacer es modificar el modelo IS LM de economía cerrada a economía abierta: a) Parte real: Modificación de la IS Supondremos una economía mundial con un solo bien, por ejemplo autos, que es el mismo bien que se produce en el país extranjero y el local, sin embargo ambos tipos de autos (nacional y extranjero) serán sustitutos pero no perfectos, así existirán precios relativos entre ellos. Además supondremos P fijo, es decir no hay inflación, luego, variaciones en el tipo de cambio implicarán variaciones en las importaciones y exportaciones a través de los precios relativos : precios del bien doméstico dividido por el bien extranjero, que es la variable que afecta realmente a éstas transacciones (además del nivel de actividad económica)1. Para entender mejor este concepto veamos esto con un ejemplo: supongamos que el tipo de cambio aumenta un 5% (de 700 a 735), pero X=X(ε, Y), entonces si aumenta el tipo de cambio y además hay una inflación también del 5%, las exportaciones no variarán debido a que no se generó ninguna variación de precios relativos ε. Ahora bien, si no existe inflación, la variación del tipo de cambio se traducirá en una variación de precios relativos y por ende de las exportaciones. Ahora definimos las “Exportaciones Netas”

NX = X − M = N (ε ,+ ) = N (e,+ ) entonces la IS tradicional, para economía cerrada se transforma así:

Y = C (Y − T ,+ ) + I (r ,− ) + G + NX (e,+ ) IS Economía Abierta 1

En este contexto debemos notar que las exportaciones son función positiva del tipo de cambio y el nivel de actividad económica internacional y las importaciones función positiva del nivel de actividad económica doméstica y negativa del tipo de cambio

Luego la IS no sólo se desplazará mediante cambios en el ingreso disponible, la tasa de interés o el gasto fiscal sino también, ante cambios en el tipo de cambio. b) Parte Monetaria: LM Esta curva se mantiene igual que antes, pero con P fijo

M = L(Y , r ) = L(+,− ) P c) Existen Flujos de Capitales: Llamaremos FK* a los flujos de capitales, función positiva de los diferenciales de tasa de interés doméstico e internacional. Además como el país doméstico es un país pequeño, la tasa de interés internacional r* será exógena, es decir dada. Matemáticamente:

FK * = F (r − r*,+ ) Flujo de capitales

Así, una tasa de interés local mayor que la internacional generará un aumento de los flujos de capitales hacia el país y viceversa. d) Definición de Equilibrio externo: No existen variaciones de las reservas Internacionales, así, se define:

∆R* = BC + FK * = 0 Equilibrio externo

Definimos también la Balanza de Pagos BP:

BP = BC − FK * Luego la balanza de pagos será función negativa del diferencial de tasa de interés y el nivel de actividad doméstica y positiva del nivel de actividad internacional y el tipo de cambio. e) Supuesto comportamiento Banco Central: Supondremos que no existe esterilización de ∆R*. Luego si:

↑ R* ⇒↑ M 1 ↓ R* ⇒↓ M 1 Por ejemplo, supongamos que no existe FK*, si aumenta el gasto de gobierno, aumenta el nivel de actividad económica, luego, aumentan las importaciones, lo que genera un déficit de la balanza de pagos (ya que sin FK* la balanza comercial es igual a la de pagos) que debe ser financiada con una disminución de las reservas internacionales, como no existe política de esterilización la caída de las reservas internacionales implicará una caída de la cantidad de dinero desplazando la LM hasta que la economía llega al mismo nivel de producto con una tasa de interés mayor.

2. Movilidad de Capitales y Balanza de Pagos Definimos la curva MC, como los puntos de equilibrio de la balanza de pagos. Cuando existe perfecta movilidad de capitales, la tasa de interés local será igual a la internacional, luego las familias tendrán perfecta sustitución entre la moneda local y la moneda extranjera y la curva se verá así:

r MC=FK* , BP=0

r=r*

Y

3. Modelo M-F con Tipo de Cambio Fijo Veámos entonces los efectos de las políticas macro que ya hemos estudiado para una economía cerrada, ahora en una economía abierta con tipo de cambio fijo, es decir e donde el BC puede usar e como herramienta de política.

3.1 Política Monetaria Expansiva: Supongamos un aumento de M1 (masa monetaria, le ponemos el 1 para diferenciarla de las importaciones) Como sabemos, un aumento de la masa monetaria implica un desplazamiento de la curva LM hacia la derecha, pero en este punto la tasa de interés local es menor que la tasa de interés internacional lo que se traduce en una disminución de los flujos de capitales y por ende de las reservas internacionales. Esto por el concepto de equilibrio externo visto anteriormente, en el caso de tipo de cambio fijo, el banco central debe intervenir disminuyendo las R* pero, como no existe política de esterilización esta disminución de reservas implicará una disminución de la masa monetaria M1, es decir la LM vuelve a su lugar de origen y la política es totalmente ineficiente, como se ve en la figura 1.

LM0

r

LM1

r

LM1 r=r*

MC (BP=0) IS0

r=r*

MC (BP=0) IS0

Y

Y Figura 1

3.2 Política fiscal Expansiva Supongamos ahora una expansión del gasto del gobierno, esta política, como sabemos, afecta la IS, desplazándola a la derecha con un nivel de actividad económica mayor a una mayor tasa de interés doméstica. Este diferencial de tasas generará un incremento de los flujos de capitales y por ende de las reservas internacionales (intervención del banco central), por concepto de equilibrio externo. Al no existir política de esterilización este aumento de las reservas se traducirá en un aumento de la masa monetaria desplazando la LM hasta el punto donde las tasas de interés internacional y doméstica se igualan. Luego la política fiscal es súper eficaz, tal como se muestra en la figura 2.

LM0

r

LM0

r

LM1 r=r* IS1

MC (BP=0)

r=r* IS1

IS0

MC (BP=0)

IS0 Y

Y Figura 2

3.3 Política Cambiaria Como estamos analizando una economía con tipo de cambio fijo, la autoridad maneja esta variable, es decir no es exógena como en el caso de una economía con tipo de cambio flexible. Así podemos analizar una llamada política cambiaria. Supongamos que el BC aumenta el tipo de cambio, es decir devalúa2. Esta operación, dada la IS para economía abierta, genera un desplazamiento de ésta hacia arriba. Aquí la tasa de interés doméstica es mayor que la internacional lo que implica que aumentan los flujos de capitales y por ende las reservas internacionales y la masa monetaria, así la LM también se desplaza y la política es súper eficaz, tal como se ve en la figura 3. LM0

r

LM0

r

LM1 r=r* IS1

MC (BP=0)

IS0

r=r* IS1

MC (BP=0)

IS0 Y

Y Figura 3

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Recordar que bajo tipo de cambio fijo un aumento de e se denomina devaluación y bajo tipo de cambio flexible depreciación, la diferencia se hace porque en el primer caso es una herramienta para el BC y en el segundo es exógena la variación de e.

4. Modelo M-F Tipo de Cambio Flexible Notemos que, en este contexto, las variaciones de la IS con respecto al tipo de cambio serán exógenas, es decir, no podremos hacer política cambiaria en una economía con tipo de cambio flexible pues no manejamos este instrumento. Sin embargo, como veremos más adelante, si bien el BC pierde control sobre e, gana control sobre la política monetaria que, en el caso del tipo de cambio fijo, era completamente ineficaz. También hay que notar que con tipo de cambio fijo, el banco central debía intervenir ante un aumento de los flujos de capitales o disminución de los mismos aumentando o disminuyendo las reservas internacionales, sin embargo, bajo tipo de cambio flexible una variación de FK* generará reacciones en el mercado cambiario variando el precio de la moneda extranjera (tipo de cambio) según fluctúe su oferta y el BC no deberá intervenir.

4.1 Política Monetaria Expansiva Un aumento de la masa monetaria hará que la LM se desplace hacia la derecha generando un nivel de actividad económica mayor a una tasa de interés menor que la tasa de interés internacional. Entonces, disminuirán los flujos de capitales. ¿Qué pasa ahora?, para seguir con nuestro análisis debemos ver que pasa en el mercado cambiario: Ante una fuga de capitales, salen dólares3 de nuestra economía disminuyendo su oferta. Cuando ocurre esto, como todos sabemos, el precio del bien (en este caso el tipo de cambio) aumenta. Así tendremos un desplazamiento de la IS. Tal como se ve en la figura 4, la política monetaria, en este régimen de tipo de cambio flexible es súper eficaz.

LM0

r

S1

e

MC

IS1

IS0

MC

IS0

D Y

Q Figura 4

3

LM1

S0

LM1 r=r*

LM0

r

Suponiendo la economía Chilena, más generalmente, sale moneda extranjera de la economía nacional.

Y

4.2 Política Fiscal Expansiva Como veremos a continuación, la política fiscal es ineficaz en el sentido de querer cambiar el nivel de actividad económica. Supongamos un aumento del gasto de gobierno, esta variación generará un desplazamiento de la IS hacia arriba en donde la tasa de interés doméstica será mayor que la internacional por lo que aumentarán los flujos de capitales, es decir, entrarán más dólares a nuestra economía por lo que aumentará su precio4 (tipo de cambio) y la IS volverá a su lugar original en donde las tasa de interés doméstica e internacional son iguales, tal como se observa en la figura 5. LM0

r

S0

e

LM0

r S1

r=r*

MC IS1

MC

IS0

IS1

D Y

Q

Y

Figura 5

4. Efectos de la política monetaria, fiscal y cambiaria en un país pequeño con perfecta movilidad de capitales, cuadro resumen: Para concluir, resumamos los efectos de políticas macro en el producto, las reservas internacionales y el tipo de cambio en el siguiente cuadro. Efectos sobre Producto R. Internac. Tipo de cambio

Expansión monetaria E fijo E flex 0 + 0 0 +

Expansión fiscal E fijo E flex + 0 + 0 0 -

Devaluación e fijo + + +

Además recordemos que existe una diferencia en el rol del BC bajo distintos regímenes cambiarios: con tipo de cambio fijo, el BC debe intervenir variando las reservas internacionales, bajo tipo de cambio flexible el BC no debe intervenir y las reservas internacionales no se ven afectadas.

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Este concepto se denomina depreciación cambiaria

220 LA MACROECONOMÍA DE UNA ECONOMÍA ABIERTA EN EL CORTO PLAZO: DEL MODELO MUNDELL - FLEMING A LA DEMANDA AGREGADA Waldo Mendoza Bellido Pedro Herrera Catalán Febrero, 2003

DOCUMENTO DE TRABAJO 220 http://www.pucp.edu.pe/economia/pdf/DDD220.pdf

LA MACROECONOMÍA DE UNA ECONOMÍA ABIERTA EN EL CORTO PLAZO: DEL MODELO MUNDELL - FLEMING A LA DEMANDA AGREGADA

Waldo Mendoza Bellido Pedro Herrera Catalán

RESUMEN En este trabajo se utiliza el modelo Mundell – Fleming para derivar la curva de la demanda agregada para regímenes de tipo de cambio fijo y flexible, en un contexto de perfecta movilidad de capitales.

Se supondrá una curva de oferta agregada perfectamente elástica. Así, todo incremento de la demanda agregada se traducirá en una variación de la producción de la misma magnitud para retornar al equilibrio, mientras que el nivel de precios se mantiene constante.

Se introducirá el nivel de precios de manera explícita, dado que el análisis requiere que se trabaje en el plano de la producción demandada y el nivel de precios. La forma de incorporarlo será a través del tipo de cambio real, en el mercado de bienes; y a través de la demanda nominal de dinero, en el mercado monetario.

ABSTRACT

In this paper the Mundell – Fleming model is used to derive the curve of the aggregate demand for regimens of fixed and flexible exchange rates, in a context of perfect capital mobility.

A curve of perfectly elastic aggregate supply will be supposed. Though, all increment of the aggregate demand will be translated in a variation of the production of the same magnitude to return to the equilibrium, while the price level stays constant.

The price level will be introduced in an explicit way, since the analysis requires that one works in the plane of the demanded