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• Sharmely Oviedo

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2. SOBRE LOS GOBIERNOS “La división de poderes en el Estado Peruano es de dos tipos: horizontal en el que se establecen tres poderes que se controlan entre sí (Legislativo, Ejecutivo y Judicial); y, vertical en donde el poder se redistribuye en tres niveles de gobierno (Central, Regional y Municipal)”.[CITATION IDE08 \l 10250 ] En el presente trabajo se hará un énfasis en la distribución de poder de manera vertical; es decir la distribución de poder a través de los tres niveles de gobierno (Gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales). En nuestro país, a partir de la iniciativa de la descentralización, el poder del estado se dividió por niveles, es así que el gobierno central se encuentra conformado por el poder ejecutivo y legislativo, encargados de diseñar, supervisar y fiscalizar políticas públicas; también están los gobiernos regionales quienes se encuentran en el segundo nivel de gobierno y están conformados por 25 gobiernos regionales; en el último nivel de gobierno se encuentran los gobiernos locales, conformados por las municipalidades provinciales y distritales, en el Perú existen 195 municipalidades provinciales y 1,693 municipalidades distritales.

2.1.

GOBIERNO NACIONAL

El gobierno nacional se encuentra en el primer nivel de gobierno, conformado por el poder ejecutivo, que a su vez está conformado por ministerios y otros organismos. “El Gobierno Nacional cumple competencias y funciones en todo el territorio del país. Le corresponde diseñar y formular políticas de carácter nacional y sectorial, en coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por parte de todas las entidades del Estado”[ CITATION Pro11 \l 10250 ]. Asimismo el gobierno central es el encargado del cumplimiento de supervisar y regir las políticas públicas, sean estas nacionales o sectoriales, estas competencias surgen a partir de las competencias compartidas entre los tres niveles de gobierno.

2.1.1. Funciones del gobierno central Dentro de las funciones del gobierno central están las siguientes:



Formular en coordinación con los gobiernos descentralizados, las políticas públicas nacionales y sectoriales [ CITATION Pro11 \l 10250 ].



Prestar asistencia técnica, capacitación y el adecuado traslado de información a los gobiernos descentralizados [ CITATION Pro11 \l 10250 ].



Monitorear el cumplimiento de las competencias y funciones que transfiera a los gobiernos descentralizados [ CITATION Pro11 \l 10250 ].



Establecer lineamientos o regulaciones específicas para la provisión de bienes y servicios que forman parte de las competencias y funciones transferidas a los gobiernos descentralizados [ CITATION Pro11 \l 10250 ].

2.2.

GOBIERNOS REGIONALES

El segundo nivel de gobierno está formado por los gobiernos regionales, en nuestro país existen 25 gobiernos regionales; estos están representados por el Gobernador regional y sus consejeros. Los gobiernos tendrán autonomía en lo que respecta a su territorio y se ejercerán las competencias con arreglo a ley. “Los Gobiernos Regionales son los que se encargan de las instituciones públicas encargadas de la administración superior de cada uno de los departamentos, con autonomía política, económica y administrativa para los asuntos de su competencia, en el marco de un Estado unitario y descentralizado” [ CITATION Pla1 \l 10250 ]. La autonomía de este nivel de gobierno rige en el territorio del mismo y referidos a los asuntos de su competencia; su representante es el gobernador regional, y ejercerá este cargo en concordancia con las funciones que le asigna la ley. Dentro de las funciones de los gobiernos regionales están: “Fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promover la inversión pública y privada, y el empleo; garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de la población; promover la participación ciudadana y rendir cuentas de su gestión” [ CITATION Pro11 \l 10250 ]. Cada una de estas funciones deben ser cumplidas por los representantes

regionales; el desarrollo de la región es fundamental para el crecimiento de la misma y se logra a través del fomento de inversiones públicas y privadas. Es importante además mantener una comunicación adecuada con la población con el fin de absolver dudas acerca de las políticas públicas y dar a conocer los resultados de la gestión.

2.2.1. Órganos que lo conforman Los gobiernos regionales están conformados por tres órganos: Consejo Regional, Presidencia Regional y el Consejo de coordinación Regional. Cada uno de estos órganos cumple una función específica, que en conjunto logran el cumplimiento de las funciones generales del segundo nivel de gobierno. Los dos primeros son elegidos mediante voto popular. 

Consejo Regional: “Es el órgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional y está integrado por consejeros/as regionales, elegidos/as por sufragio directo por un periodo de cuatro (4) años”[ CITATION Pro11 \l 10250 ].



Presidencia Regional: Es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional, tiene funciones directivas y ejecutivas. “El presidente o presidenta es elegido/a por sufragio directo conjuntamente con un/a vicepresidente/a por un periodo de cuatro (4) años”[ CITATION Pro11 \l 10250 ].



Consejo de Coordinación Regional: “Es un órgano consultivo y de coordinación del Gobierno Regional con las municipalidades, así como con la sociedad civil”[ CITATION Pro11 \l 10250 ]. Lo conforman los representantes de las municipalidades provinciales y miembros de la sociedad civil; sus funciones y facultades están establecidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

2.3.

GOBIERNOS LOCALES

Los gobiernos locales forman parte del tercer nivel de gobierno, lo conforman las municipalidades provinciales y distritales; están representados por los Alcaldes de estas municipalidades y al igual que los gobiernos regionales gozan de autonomía en lo que corresponde a su territorio, esta autonomía se le otorga a través de la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades. Existe una confusión acerca de los términos que se utilizan con respecto a como se denomina a este nivel de gobierno, pues se cree que los términos de municipalidades, municipios y gobiernos locales vienen a ser exactamente lo mismo; sin embargo estas definiciones tiene algunas diferencias.

El “Gobierno local es la autoridad que ejerce la función normativa y ejecutiva del municipio, integrada por el Concejo Municipal (alcalde y regidores) y el alcalde” (MANUAL); la definición de gobierno local hace referencia a la representación que realizan la autoridades al momento de ejercer estos cargos públicos. Por otro lado el termino municipio hace referencia a la institución o entidad como tal; “municipio es la entidad social integrada por tres elementos inseparables como la población, el territorio y el poder municipal (capacidad de autogobierno)” (MANUAL); toma en cuenta elementos esenciales para la conformación de un municipio, como son el territorio, la población y el poder, es imprescindible la concurrencia de estos tres elementos, caso contrario no podríamos hablar de un municipio como tal. Por otro lado, “Municipalidad es la institución que en representación del municipio cumple la función de gobierno y administración, con la finalidad de lograr el desarrollo de su circunscripción y satisfacer las necesidades elementales de los vecinos”. (MANUAL) La representación de los gobiernos locales la realiza el alcalde; “el Alcalde es el representante legal de la Municipalidad y su máxima autoridad administrativa.” [ CITATION IDE08 \l 10250 ]; no obstante el concejo municipal también es representante de este nivel de

gobierno y servirá de fiscalizador en cuanto a las actuaciones del Alcalde; ambos órganos emitirán dispositivos legales como ordenanzas municipales y decretos de alcaldía con el fin de regular aspectos concernientes a la localidad. Al ser autónomos, los gobiernos locales tiene diversas funciones; sin embargo la principales funciones son las siguientes: “ Actuar como canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos porque son el nivel más cercano a la población, promover la participación ciudadana y realizar rendición de cuentas, institucionalizar y gestionar con autonomía los intereses propios de las colectividades, promover el desarrollo local”[ CITATION Pro11 \l 10250 ], las funciones de este nivel de gobierno están centradas en el trabajo con la población; al ser este un nivel básico de organización será más sencillo y eficiente realizar un trabajo en pro de la población de la localidad.

2.4.

ARTICULACIÓN DE LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO

Nuestro país es un estado descentralizado; sin embargo eso no quiere decir que cada nivel de gobierno trabaja de manera individual, es necesario la interacción conjunta de estos con el fin de lograr la creación y cumplimiento de las políticas publica que beneficien a la población, por la motivo existen espacios donde los niveles de gobierno trabajan de manera conjunta, uno de estos es el Consejo de coordinación Intergubernamental. El consejo de coordinación intergubernamental es el “espacio institucional de articulación de los tres niveles de gobierno, que permite adoptar decisiones y políticas referidas al proceso de descentralización en forma conjunta” [ CITATION Pro11 \l 10250 ] ; sucede lo mismo con los sectores del gobierno nacional, es importante que dentro de este consejo haya comisiones que traten los sectores de desarrollo de manera particular, como salud, educación, transporte, etc. Las “Comisiones Intergubernamentales tienen como finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas referidas a la materia en la que comparten competencia los tres niveles de gobierno, como por ejemplo Salud, Educación, Comercio Exterior, Producción, etc. y que para concretarse requieren del cumplimiento de funciones por parte de los Gobiernos Regionales y Locales”[ CITATION Pro11 \l 10250 ]. La articulación de los niveles de gobierno también se da a través de las competencias que cada nivel posee, especialmente las competencias compartidas entre los distintos niveles de gobierno que tienen el objetivo de desarrollar políticas públicas en los diversos sectores de desarrollo.

CAPITULO II 2.1. ARTÍCULO 127.- CONFLICTOS DE LAS MUNICIPALIDADES “Los conflictos de competencia que surjan entre las municipalidades, sean distritales o provinciales, y entre ellas y los gobiernos regionales o con organismos del gobierno nacional con rango constitucional son resueltos por el Tribunal Constitucional de acuerdo a su ley orgánica. Los conflictos no comprendidos en el primer párrafo son resueltos en la vía judicial”. (LOM)

La ley Orgánica de Municipalidades señala que en caso de conflicto competencial con los gobiernos regionales y el gobierno nacional, estos deberán ser vistos y resueltos por el Tribunal Constitucional; “la Constitución Política reconoce a los Gobiernos Locales Provinciales para interponer procesos constitucionales en defensa de su autonomía, tanto del proceso de inconstitucionalidad como del proceso de competencia” [CITATION Pro08 \p 46 \l 10250 ]. La constitución otorga autonomía a los gobiernos locales para defender sus

competencias en caso de la existencia de conflicto con los demás órganos de gobierno. Con respecto al particular, el Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Carta Magna, ha establecido una serie de criterios que permiten establecer que competencias pertenecen a cada nivel de gobierno. a. Principio de cooperación y lealtad nacional, regional y local: “El Gobierno Nacional debe cooperar con los Gobiernos Regionales y Locales y, a su vez, éstos no deben afectar, a través de sus normas, el interés nacional” [CITATION Pro08 \p 62 \l 10250 ], este principio refiere al trabajo conjunto que deben realizar los niveles de gobierno,

este trabajo cooperado se encuentra reflejado en diversos dispositivos legales que señalan las competencias de cada uno de los gobiernos, además de las competencias compartidas entre ellos . b. Principio de taxatividad y cláusula de residualidad: “son competencias regionales sólo aquellas consagradas explícitamente en la Constitución Política y en las leyes de descentralización, de modo que las competencias que no han sido conferidas expresamente a los Gobiernos Regionales y Locales son exclusivas del Gobierno Nacional”[CITATION Pro08 \p 62 \l 10250 ]. La cláusula de residualidad permite establecer cuáles serán las competencias exclusivas del gobierno nacional, mientras que el principio de taxatividad permite diferenciar las competencias exclusivas de los gobiernos regionales y locales. c. Principio de control y tutela: “sujetos a control y tutela por sus propios órganos de control y por los organismos nacionales competentes”[ CITATION Pro08 \l 10250 ].

d. Distribución de competencias: “la potestad normativa está distribuida entre órganos nacionales, regionales y locales”[ CITATION Pro08 \l 10250 ], tanto la ley de

descentralización, la ley orgánica de gobiernos regionales y la ley orgánica de municipalidades establecen de manera expresa las competencias exclusivas y compartidas de todos los niveles de gobierno. 2.1.1. Tipos de conflicto competencial Los procesos de conflicto de competencias tiene el fin de establecer a que nivel de gobierno le corresponde determinada competencia, esta competencia previamente tiene que haber pasado por un estado de confusión acerca de qué nivel de gobierno es el responsable de la misma. Por otro lado, el Código Procesal Constitucional, en su artículo 110, señala que es imprescindible que estos conflictos revistan relevancia constitucional para ser considerados como conflictos competenciales. El Tribunal Constitucional expuso la variedad de conflictos competenciales existentes, son los siguientes: a) Conflicto positivo: “Se genera cuando más de un órgano constitucional reclama para sí la titularidad de una misma competencia o atribución”.[CITATION 1000 \n \l 10250 ]

b) Conflicto negativo: “más de un órgano constitucional se considera incompetente para llevar a cabo un concreto acto estatal”.[CITATION 1000 \l 10250 ] c) Conflicto por omisión de cumplimiento de acto obligatorio: “se suscita cuando, sin reclamarla para sí, un órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias constitucionales”. [CITATION 0500 \l 10250 ] d) Conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales: “se produce cuando, sin existir un conflicto en relación con la titularidad de una competencia o atribución, un órgano constitucional ejerce su competencia de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las competencias reservadas a otro órgano constitucional”.[ CITATION 1000 \l 10250 ] El Informe Defensorial N°133 señala lo siguiente: “A efectos de evitar los potenciales conflictos entre las municipalidades y los gobiernos regionales, es preciso que el tema se aborde de forma conjunta por las instancias involucradas con el fin de encontrar posibles

soluciones, ya sea a través de la modificación de una de las leyes referidas, o mediante la creación de mecanismos o espacios institucionales de coordinación entre gobiernos “[CITATION Pro08 \p 94 \l 10250 ], esta posición resulta muy válida y sugiere una solución adecuada al problema, la creación de mecanismos o espacios institucionales para la coordinación entre os gobiernos resultará positivo, pues ambos llegarán a acuerdos con respecto al reparto de competencias.

2.2. ARTÍCULO 128.- CREACIÓN DE MUNICIPALIDADES DE CENTROS POBLADOS “Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza de la municipalidad provincial, que determina además: 1. La delimitación territorial. 2. El régimen de organización interior. 3. Las funciones que se le delegan. 4. Los recursos que se le asignan. 5. Sus atribuciones administrativas y económicotributarias.” (LOM) La Ley de Demarcación Territorial, en su art. 4 inc a) define a los centros poblados como: “Todo lugar del territorio nacional rural o urbano, identificado mediante un nombre y habitado con ánimo de permanencia. Sus habitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico, social, cultural e histórico. Dichos centros poblados pueden acceder, según sus atributos, a categorías como: caserío, pueblo, villa, ciudad y metrópoli”. Como se puede apreciar, los centros poblados no están considerados como un nivel de gobierno más, estos se encuentran dentro de los gobiernos locales y son creados bajo una ordenanza municipal. Este gozará de autonomía tanto como la ordenanza municipal se la otorgue, es decir, no es autónomo completamente, ya que está limitado a lo señalado por la ordenanza municipal que dispone su creación.

Tal como señala el artículo 127 de la Ley orgánica de Municipalidades, las municipalidades de centros poblados son creados bajo una ordenanza municipal por las municipalidades provinciales, “son creadas por es para la prestación de un conjunto de servicios que por su distancia con la capital del distrito no es atendido convenientemente por su municipalidad distrital” (MANUAL), podemos concluir que la creación de estas municipalidades tiene el objetivo de facilitar el acceso a determinados servicios, que por motivo de distancia son difíciles de acceder en la municipalidades de los gobiernos locales, buscan hacer más eficiente el acceso a estos, además de buscar que toda la población goce de estos de manera más rápida. Al ser creadas por ordenanza municipal no gozarán de la misma autonomía que cualquier municipalidad provincial o distrital, por tanto es necesario establecer en la ordenanza los caracteres que comprenden este centro poblado como la delimitación de territorio, el régimen de organización, las funciones que se les delega, los recursos asignados y atribuciones económicas y administrativas. a) La delimitación territorial, el artículo 3 de la Ley Orgánica de Municipalidades señala que el territorio donde regirá la municipalidad del centro poblado será propuesta por el consejo municipal, pero dispuesta por la municipalidad provincial. “En la delimitación se precisará el listado de anexos, caseríos, centros, villas, asentamientos humanos y cualquier otro núcleo poblacional que la comprende”. (LOM) b) El régimen de organización interior, teniendo como base lo dispuesto en el art. 5 de la LOM que señala que los centros poblados están integrados por un alcalde y cinco regidores (Concejo). c) Los recursos que se le asignan, “estos están directamente relacionados con las funciones o servicios públicos delegados, tal como lo dispone el art. 133 de la LOM”. d) Sus atribuciones administrativas y económico-tributarias, “que serán las que les considere la

municipalidad provincial, las que deberán quedar expresamente

estipuladas en su ordenanza de creación”. (MANUAL)

2.3. REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE UNA MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO “Para la creación de municipalidades de centros poblados se requiere la aprobación mayoritaria de los regidores que integran el concejo provincial correspondiente y la comprobación previa del cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. Solicitud de un comité de gestión suscrita por un mínimo de mil habitantes mayores de edad domiciliados en dicho centro poblado y registrados debidamente y acreditar dos delegados. 2. Que el centro poblado no se halle dentro del área urbana del distrito al cual pertenece. 3. Que exista comprobada necesidad de servicios locales en el centro poblado y su eventual sostenimiento. Sistema Peruano de Información Jurídica. 4. Que exista opinión favorable del concejo municipal distrital, sustentada en informes de las gerencias de planificación y presupuesto, de desarrollo urbano y de asesoría jurídica, o sus equivalentes, de la municipalidad distrital respectiva. 5. Que la ordenanza municipal de creación quede consentida y ejecutoriada. Es nula la ordenanza de creación que no cumple con los requisitos antes señalados, bajo responsabilidad exclusiva del alcalde provincial” (LOM)

La creación de las municipalidades de centros poblados necesita del cumplimiento de requisitos establecidos en la Ley orgánica de Municipalidades, precisamente en el artículo 129, estos requisitos son necesarios para la creación de los mismos, ya que si faltara alguno de estos será imposible la creación de esta municipalidad. El primer requisito que consta en el artículo 129 es la solicitud, esta debe realizarse por el comité de gestión “de acuerdo con las disposiciones del Código Civil y contar con el reconocimiento de la municipalidad distrital respectiva” (MANUAL 602), además de contar con el aval de mil habitantes mayores de edad como mínimo y la existencia de dos delegados. El segundo y tercer requisito tienen que ver con la necesidad de creación de las municipalidades de centros poblado, pues se sabe que estas con creadas con el fin de facilitar el acceso a los servicios públicos a la población que por razones de distancia no

pueden acudir a las municipalidades distritales, por tal motivo el segundo requisito es que el centro poblado no se encuentro dentro del área urbana de la municipalidad distrital, y el tercero es la comprobada necesidad de servicios. La opinión favorable del concejo municipal será importante en el proceso de creación de la municipalidad de centro poblado, esta deberá estar acompañada de informe de las gerencias con el fin de acreditar los dos requisitos precedentes.

CAPITULO III: LEGISLACIÓN COMPARADA (MÉXICO) Los conflictos competenciales no son exclusivos de la legislación peruana. Legislaciones a nivel de Latinoamérica tienen aspectos en común con la de nuestro país; tal es el caso de la legislación mexicana. México sigue el modelo federal en cuanto a su nivel organizacional, esta forma de organización puede generar conflictos competenciales, por tal motivo, “los medios de solución a los conflictos competenciales son consustanciales a la idea de un control que asegure la pluralidad política que está en la base (al menos teóricamente) del federalismo”[ CITATION Gar09 \l 10250 ] , es importante mantener un control de constitucionalidad. La constitución mexicana establece dichos lineamientos, ya que un estado federado es más propenso a padecer este tipo de conflictos. En el Perú, esta situación es más reciente; “el proceso competencial se instaura en la Constitución

de

1993

como

una

competencia

nueva

para

el

Tribunal

Constitucional”[ CITATION Gar09 \l 10250 ], este órgano será el encargado de resolver estos conflictos; en México esta situación es diferente, ya que quien se encargará de resolver es la Suprema corte además de los otros juzgados.

CONCLUSIONES CAPITULO I: Los niveles de gobierno gozan de autonomía; sin embargo, es necesaria la colaboración entre estos tres niveles con el fin de lograr el cumplimiento de las competencias en los diversos sectores. Estas colaboraciones se dan en espacios de diálogo, uno de ellos es el consejo de coordinación intergubernamental.

CAPÍTULO II: Los conflictos competenciales surgen por discordancias respecto a las competencias entre los órganos de gobierno, estos serán resueltos por el Tribunal Constitucional siempre y cuando tengan relevancia constitucional. RECOMENDACIONES A los gobiernos regionales y locales, es importante la creación de espacios institucvionales que posibiliten la comunicación de los niveles de gobierno con el fin de evitar los conflictos competenciales.