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Derecho Procesal Administrativo Betty Antonia Flores Vila

Introducción Organización de la asignatura Resultado de aprendizaje de la asignatura UNIDAD I: Generalidades del Derecho Procesal Administrativo Diagrama Unidad I Tema n.° 1: Historia del Derecho Procesal Administrativo 1.1 Origen y evolución del derecho procesal administrativo en el mundo 1.2 Recepción y evolución del derecho procesal administrativo en el Perú Tema n.° 2: Fundamentos del Derecho Procesal Administrativo 2.1 Definición 2.2 Características 2.3 Marco normativo 2.4 Fuentes 2.5 Principios 2.6 Sujetos del procedimiento administrativo De la Teoría a la Práctica Glosario de la Unidad I UNIDAD II: Ordenación, instrucción y culminación del procedimiento administrativo Diagrama de la Unidad II Tema n.° 1: Criterios de clasificación del procedimiento administrativo 1.1. Procedimientos bilaterales y trilaterales 1.2. Procedimiento de aprobación automática y de evaluación previa 1.3. Procedimiento a solicitud de parte e iniciados de oficio 1.4. Procedimiento sancionador Tema n.° 2: Fases del procedimiento administrativo 2.1. Inicio 2.2. Escritos 2.3. Plazos y notificaciones 2.4. Audiencias 2.5. Probática 2.6. Medidas cautelares Tema n.° 3: Acto administrativo: 3.1. Definición 3.2. Clases 3.3. Requisitos de validez 3.4. Validez y eficacia 3.5. Nulidad 2

3.6. Recursos administrativos 3.7. Nulidad de oficio 3.8. Revocación De la Teoría a la Práctica Glosario de la Unidad II UNIDAD III: Procedimientos administrativos sectoriales Diagrama de la Unidad III Tema n.° 1: Procedimiento administrativo trilateral: 1.1Definición 1.2. Características 1.3. Principios 1.4. Fases 1.5. Acto administrativo e impugnación Tema n.° 2: Procedimiento administrativo sancionador: 2.1. Definición 2.2. Características 2.3. Principios 2.4. Fases 2.5. Acto administrativo e impugnación Tema n.° 3: Procedimiento administrativo disciplinario: 3.1. Definición 3.2. Características 3.3. Principios 3.4. Fases 3.5. Acto administrativo e impugnación Tema n.° 4: Procedimiento administrativo de ejecución coactiva 4.1. Definición 4.2. Características 4.3. Principios 4.4. Fases 4.5. Acto administrativo e impugnación Tema n.° 5: Procedimientos concurrenciales 5.1. Definición 5.2. Naturaleza 5.3. Clases De la Teoría a la Práctica Glosario de la Unidad III UNIDAD IV: Revisión judicial de los administrados Diagrama de la Unidad IV Tema n.° 1: Generalidades 1.1. Definición 1.2. Origen y evolución histórica 1.3. Naturaleza 3

1.4. Objeto 1.5. Sujetos 1.6. Clases Tema n.° 2: Fases 2.1. Inicio 2.2. Escritos 2.3. Plazos y notificaciones 2.4. Audiencias 2.5. Probática 2.6. Sentencia e impugnación Tema n.° 3: Revisión judicial a instancia de la administración pública: 3.1. Definición 3.2. Naturaleza 3.3. Proceso y sentencia 3.4. La responsabilidad del Estado y la pretensión indemnizatoria De la Teoría a la Práctica Glosario de la Unidad IV Bibliografía

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El estudio del Derecho Procesal Administrativo tiene relevancia, porque es nuestra condición de ciudadanos sostenemos relaciones con la administración pública, que comprende los tres niveles de gobierno nacional, conformada por los poderes del Estado, ministerios, organismos públicos, programas y proyectos, empresas, gobierno regional y local; las cuales continuamente impacta en nuestra vida diaria, cuando ejercen sus competencias funcionales, cumplen con sus procesos misionales, prestan servicios públicos, conduce los procedimientos administrativos, en cuyo marco adopta decisiones a través de los actos administrativos que producen efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados, debiendo garantizarse el estricto cumplimiento de las garantías constitucionales y derechos fundamentales. La gestación de este manual con enfoque teórico y práctico, surge con posterioridad a las innovaciones legislativas en la materia; por lo que recoge los principales cambios normativos, doctrina y jurisprudencia actualizada, que nutrirá vuestro conocimiento, proporcionará herramientas necesarias para comprender las características y límites de la actuación administrativa, de este modo contribuiremos a garantizar una actuación eficaz de la administración pública. El alcance del curso comprende cuatro unidades:  En la unidad I nos remontamos a la fuente originaria del derecho procesal administrativo, y profundizamos en los fundamentos, con énfasis en la definición del procedimiento administrativo, su marco normativo y principios rectores, asimismo, conoceremos más sobre la organización del Estado, información que sienta las bases para acceder a la siguiente unidad,  La unidad II, contiene relevante información sobre la clasificación de los procedimientos administrativos, requisitos para la validez y eficacia del acto administrativo, los recursos administrativos, nulidad de oficio y revocación.  La unidad III, permitirá conocer la dinámica de los procedimientos administrativos de carácter especial, el procedimiento administrativo trilateral, procedimiento administrativo sancionador y disciplinario, procedimiento administrativo de ejecución coactiva y los procedimientos concurrenciales,  Por último, en la unidad IV, realizaremos un escrutinio a la dinámica de los procesos judiciales que tienen por objeto la revisión de las actuaciones de la administración pública, partiendo desde sus orígenes, las fases del proceso, revisión judicial a instancia de a administración pública y la responsabilidad del Estado y la pretensión indemnizatoria. Nos complace compartir el contenido del manual sostenido en abundante bibliografía de los más destacados representantes de la especialidad en nuestro país; así como fuentes bibliográficas extranjeras, de connotados expertos en derecho administrativo y procesal administrativo, con su explotación, augurio éxitos en este innovador campo del derecho que viene trascendiendo por el impacto económico social que genera en los ciudadanos. Betty Antonia Flores Vila 5

RESULTADO DE APRENDIZAJE DE LA ASIGNATURA Al finalizar la asignatura, el estudiante será capaz de analizar el procedimiento administrativo y las herramientas jurídicas indispensables, a fin de garantizar los intereses del administrado cautelando

UNIDADES DIDÁCTICAS UNIDAD I

UNIDAD II

UNIDAD III

UNIDAD IV

Generalidades del Derecho Procesal Administrativo

Ordenación, instrucción y culminación del procedimiento administrativo

Procedimientos administrativos sectoriales

Revisión judicial de los administrativos

Resultado de aprendizaje

Resultado de aprendizaje

Resultado de aprendizaje

Resultado de aprendizaje

Al finalizar la unidad, el estudiante será capaz de identificar los parámetros de interpretación, aplicación e integración de las normas jurídicas en la interrelación entre el administrado y la administración pública

Al finalizar la unidad, el estudiante será capaz de analizar las herramientas jurídicas en las fases del procedimiento administrativo y la actividad probatoria.

Al finalizar la unidad, el estudiante será capaz de analizar la dinámica de los diferentes procedimientos administrativos de cada sector de la administración pública

Al finalizar la unidad, el estudiante será capaz de analizar la dinámica de los procesos judiciales que tienen por objeto la revisión de las actuaciones de la administración pública.

TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO

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UNIDAD I:

UNIDAD II:

UNIDAD III:

UNIDAD IV:

12 horas

16 horas

20 horas

12 horas

UNIDAD I: GENERALIDADES DEL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD I

Elaboración propia

“¿Puede errar la voluntad general? (…) La voluntad general siempre es recta, y siempre se dirige a la utilidad pública (…) ésta sólo mira al interés común” Jean-Jacques Rousseau

Tema n° 1: Historia del Derecho Procesal Administrativo 1.1 Origen y evolución del Derecho Procesal Administrativo en el mundo El Estudio del Derecho Procesal Administrativo, nos remonta al conocimiento de la Teoría del Estado de Derecho, a la comprensión plena del Derecho Administrativo vinculado al Derecho Constitucional. La importancia de esta rama del derecho se sustenta en la actuación de la administración pública, quien a través de los diversos organismos públicos adoptan decisiones vinculadas a necesidades sociales y políticas públicas, que tienen un impacto directo en la garantía de los derechos e intereses de los administrados, así como en la protección del interés público. Por tanto, su aplicación está sujeta al ordenamiento constitucional y jurídico en general. Uno de los ideales que nos permitirá comprender la relevancia del Derecho Procesal Administrativo, es el imperativo categórico de Kant quien afirma que, “El hombre y, en general, todo ser racional, existe como fin en sí mismo, no sólo como medio para uso arbitrario de esta o aquella voluntad; en todas sus acciones, no sólo las dirigidas a los demás seres racionales, debe ser considerado siempre como un fin.” (pág. 82). Axioma recogido en el artículo primero de nuestra Constitución Política del Perú “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”. Desde la existencia del hombre, siempre se han formado sociedades. Tenemos entre las organizaciones sociales más incipientes que carecían de organización política y normativa expresa, denominadas también sociedades prepolíticas; tales como las 7

hordas, clan, tribu y confederación tribal; las cuales, no obstante su precaria organización, instituyeron su propio gobierno dirigido por un jefe o un cuerpo colegiado; es decir gobierno hubo siempre, hasta en las sociedades menos evolucionadas, lo cual no es equivalente a Estado, que “por más defectos y debilidades que existan, hay ciertos órganos, principios y normas que trascienden a cada gobierno” (Rubio Correa, 2017). Ahora bien, el Estado es un cuerpo político que concede las garantías para la convivencia y protección del interés público, en consonancia con lo señalado por Rousseau, para quien el Estado está instituido por medio de un contrato social, “Cada uno de nosotros pone en común su persona y todo su poder bajo la suprema dirección de la voluntad general; recibiendo también a cada miembro como parte indivisible del todo (…) este acto de asociación produce un cuerpo moral y colectivo (…)Esta persona pública que de este modo es un producto de la unión de todas las otras, tomaba antiguamente el nombre de Civitas, y ahora el de República o de cuerpo político, al cual sus miembros llaman Estado(…) sus asociados se llaman ciudadanos, como partícipes de la autoridad soberana (…)” (pág. 23). Georg Jellinek (1980) en su obra Teoría General del Estado, indica que desde una perspectiva descriptiva se define los elementos que conforman el Estado, i) la población, integrada por los hombres que se encuentran organizados en torno al propio estado; ii) territorio, definido como el espacio vital de la población, en el cual el estado excluye cualquier otro poder superior o igual al suyo y que, a la vez, es el ámbito de aplicación de las normas expedidas por sus órganos competentes; y iii) el poder, como la capacidad de imponer la voluntad a través de sus normas jurídicas (pág. 165). Existen sociedades cuya influencia permitió el desarrollo del Estado moderno, a partir del siglo XIII, la primera en marcar un hito histórico es Inglaterra, a través de su constitución, que en su forma más genuina distingue tres clases de poderes del Estado, reparto de poder para evitar la concentración en uno sólo, contra la tiranía y el despotismo: El poder legislativo, a cargo del príncipe, o el magistrado que promulga leyes, enmienda o deroga las existentes. El poder ejecutivo, que se encarga de los actos protocolares en los conflictos bélicos, protege la seguridad, y el poder judicial, encargado de castigar los delitos o juzgar las diferencias entre particulares, según se desprende de la monumental obra El Espíritu de las Leyes de Montesquieu (pág. 144), producto de la inspiración generada por el periplo que realizó alrededor de Inglaterra; sin soslayar los orígenes más remotos de la teoría de división de poderes, a cargo de Aristóteles en su obra de filosofía política La Política. Por su parte, juega un papel protagónico en el desarrollo del Estado, Francia que hasta 1789 contaba con el Consejo del Rey, como única jurisdicción suprema de derecho privado y público, y como consecuencia de la Revolución Francesa (17891799), de cuyos orígenes intelectuales se identifican destacados pensadores como Rousseau, Montesquieu, Voltaire, John Locke; se crea el concepto de Estado de Derecho y constitucionalismo moderno, sostenido en los principios generales del derecho, principio de división de poderes, el principio de legalidad, derechos humanos. En ese contexto, es que confluye el Derecho Administrativo, como expresión del control de potestades discrecionales de la Administración. Durante el siglo XVIII, con la Revolución Francesa se instituye las bases para el nuevo orden jurídico, con la “Declaración de los Derechos del Hombre y Ciudadano” aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de 1789, declaración que consagra los valores de libertad, igualdad, fraternidad, y la propiedad; y dos principios, ejes medulares de las garantías jurídicas: ▪ Principio de legalidad de la acción de los poderes públicos, el artículo 7 establece que “Los que soliciten, expidan, ejecuten o hagan ejecutar órdenes arbitrarias, deben ser castigados, no se puede exigir obediencia sino en nombre 8

de la Ley, todo ciudadano llamado o designado en virtud de la ley, debe obedecer en el acto: su resistencia le hace culpable.” ▪ Principio de la libertad, que en el artículo 2 señala que “el fin de la asociación política es la conservación de los derechos naturales o imprescriptibles del hombre”, y en el artículo 4, consagra que “(…) la libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica a otro; así el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que los que aseguran a los otros miembros de la sociedad el disfrute de esos mismos derechos. Estos límites no pueden ser determinados más que por la Ley.” Asimismo, el artículo 11 reza, “todo acto ejercido contra un hombre fuera del caso y sin las formas que la Ley determine es arbitrario y tiránico; aquél que contra quien se quisiese ejecutar por la violencia tiene derecho a repelerlo por la fuerza”, de la citada disposición fluye el principio universal: las autoridades sólo están facultados hacer lo que la ley expresamente les permita. La construcción del Derecho Administrativo como hijo de la Revolución Francesa, estriba en principios universales del derecho, la libertad y legalidad, como garantía de control del poder absoluto, que en esas épocas caracterizaba a la monarquía. El sistema francés en su afán de obtener una fórmula de protección en contra de la arbitrariedad, la tiranía, el despotismo, como manifestación deformada del poder de la administración pública, instauró un mecanismo de control de las potestades discrecionales el “contencioso administrativo”. De este modo, la propia administración asumía el control, los asuntos contenciosos administrativos debía resolverlos el rey, los ministros y los administradores del departamento, a propuesta del Consejo de Estado (Malagón Pinzón, 2005). El Consejo de Estado, es una institución creada por la Constitución Napoleónica del año VIII, órgano de asistencia al gobierno, en la praxis las recomendaciones podrían o no se consideradas por el soberano, intervenía en la resolución de conflictos en materia administrativa, peticiones de anulación de actos administrativos con vicios de legalidad, incompetencia, vicios de forma, excesos de poder flagrantes. En 1872, a través de la “jurisdicción delegada” se faculta al Consejo de Estado la resolución directa de conflictos a “nombre del pueblo francés”, de este modo deja de ser un órgano consultivo, y ejerce la facultad de resolver directamente los recursos. En 1953 se crean los tribunales administrativos, dependientes del Consejo de Estado, los cuales pertenecen a la esfera administrativa, no forman parte del órgano judicial, en su búsqueda por perfeccionarse surge el dualismo jurisdiccional fránces, que sirve como modelo para los regímenes contenciosos administrativos. La evolución del Estado contemporáneo ha conllevado que, muy a pesar de las críticas, Francia instaure una jurisdicción administrativa compleja, que actúa con su propio estatuto parajudicial, como un medio de respeto de legalidad y limitación de poder; con tribunales administrativos que si bien inicialmente no tenían independencia, su evolución les permite garantizar un control jurídico eficaz de los actos de la administración pública, que responden a las exigencias propias de la evolución de la administración pública, sujetos al control de los tribunales judiciales, que permiten la interposición de recursos jurídicos eficaces, accesibles y oportunos, capaces de generar jurisprudencia armonizada, y de proteger el interés público; así como, los derechos de los ciudadanos ante las arbitrariedades o errores propios del ejercicio del poder público (García de Enterría & Fernández, 2011). Por su parte, en 1887, en EE.UU con el Interstate Commerce Commission (ICC), se marcó el origen de los administrative tribunals. La histórica evolución del common 9

law hacia un judicial review, que conduce al seno del Poder Ejecutivo la jurisdicción administrativa, al crear tribunales administrativos, cuyos jueces, que al mismo tiempo son funcionarios de la Administración, detentan cierta independencia para solucionar conflictos, y sus decisiones están sujetas a un control posterior por parte del Poder Judicial (Perlingeiro, 2016). De este modo el Derecho Anglosajón o Common Law, se caracteriza porque el ejercicio de la actividad jurisdiccional administrativa es compartida por el Poder Ejecutivo, a través de los organismos investidos de atribuciones jurisdiccionales, y el Judicial. La principal es la jurisprudencia, enriquecida por la Legislación. La Constitución, es la norma jurídica fundamental, la cual ha sido objeto de interpretación por la Corte Suprema y aplicada en ese sentido por los demás Tribunales y un control judicial de la constitucionalidad de la Ley (Rubano Lapasta). En América Latina a inicios del siglo XIX, se evidencia el surgimiento de una jurisdicción básicamente judicial que, como señal de reaproximación con sus orígenes europeas: a partir del inicio del siglo XX, algunas Constituciones latinoamericanas reconocen el modelo judicial de jurisdicción dualista, con una jurisdicción especializada en derecho administrativo, y otras con una jurisdicción administrativa extrajudicial. Sin embargo, como bien lo indica Rivero (2004) “aún cuando en los aspectos en que la influencia anglosajona alcanza un punto máximo en el derecho administrativo latinoamericano, ésta no parece que se extienda a la técnica jurídica: las fuentes, las categorías y los métodos de raciocinio permanecen igual a los del derecho continental, con pocas excepciones” (pág. 221), tal situación debido a que el sistema anglosajón evolucionó, caracterizándose por el pragmatismo y la eficiencia, tomando distancia el Sistema Judicial Hispanoamericano, cuyas costumbres, formas de organización, estructura y funcionamiento, exige una adaptación a nuestra realidad. El Derecho Procesal Administrativo se enmarca en tres planteamientos normativos sobre el sistema jurídico (Garrido, 1986); sin regulación uniforme, con soluciones intermedias y con regulación uniforme; advirtiendo que en el Derecho comparado existen una tendencia de instaurar un ordenamiento unificador del procedimiento administrativo, que consagra los principios generales aplicables a los diversos sectores especializados que comprenden la Administración Pública, como se observa en el gráfico siguiente: Gráfico n.° 1 Tipos de ordenamientos jurídicos del Derecho Procesal Administrativo comparado

Elaboración propia

De lo expuesto, concluimos en que la jurisdicción administrativa, el contencioso administrativo o también denominado derecho procesal administrativo ha ido 10

evolucionando con el decurso del tiempo, nace con la consolidación del Estado de Derecho, y su existencia responde a la necesidad de controlar el poder público, garantizar el ejercicio de los derechos de los administrados y la proteger el interés público. 1.2 Evolución del Derecho Procesal Administrativo en el Perú El Perú ha sido uno de los pioneros a nivel de Latinoamérica en seguir la vocación unificadora de las Leyes de Procedimientos Administrativos, al establecerse un marco general del ordenamiento normativo aplicable para todas las entidades públicas, caracterizándose por su adaptabilidad con normas especiales; cuyo marco normativo ha sido sujeto de innovaciones en respuesta a las reformas de la administración pública, la reingeniería del aparato estatal, el rediseño de las entidades administrativas y sus competencias, el impacto social, político, económico y jurídico que generan sus actos y declaraciones, a la relevancia que tiene en la prestación de servicios públicos orientada a atender las necesidades de la ciudadanía, así como a la importancia de garantizar la eficacia en la toma de sus decisiones en la resolución de conflictos, como se destalla a continuación: Evolución del marco legal En 1967 mediante el Decreto Supremo n.° 006-67-SC se aprobó el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos que dicto “(…) un conjunto de medidas unitarias para la tramitación de los expedientes en todas las reparticiones públicas (Morón Urbina, 2017)”. Como se advierte, el citado dispositivo no tuvo rango de Ley, conllevando a que su nivel inferior en la jerarquía normativa permita que diversas normas prevalezcan, soslayando su aplicación. Destaca entre sus principales características sustantivas: supletorio, ordenador y principista. El Reglamento de Procedimientos Administrativos de 1985, en su exposición de motivos preciso tal situación “(…) respecto del Decreto Supremo n.° 006-67-SC, hemos encontrado que en muchas reparticiones públicas no se aplicó o se aplicó de manera supletoria por el hecho de ser un decreto supremo y no una Ley (…) de emitirse como Ley, su ámbito de aplicación sería general y solo se admitirían las excepciones que proviniesen de la naturaleza de ciertos procedimientos muy especiales y de su legislación privativa”. Mediante el Decreto Ley 26111 de diciembre de 1992, se elevó a rango legal los preceptos del Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, dictado a través del Decreto Supremo n.° 006-67-SC, se estableció que el funcionario jerárquicamente superior al que expidió una resolución podía declarar la nulidad, cuando los actos eran efectuados por órgano incompetente, contraria a las leyes, Constitución, o contengan un imposible jurídico, o de haberse prescindido de las normas esenciales. Sin embargo, sirvió como instrumento para amparar la falta de control del poder público y las prácticas antidemocráticas, en consecuencia, ineficaz para la protección de los derechos fundamentales, generando los paradigmas siguientes: 1. Paradigma formalista: Que pone de manifiesto la pasividad de los agentes 11

públicos, carencia de análisis técnico para establecer condiciones, requisitos y términos procedimentales, falta de coordinación entre organismos e integración. 2. Paradigma del secreto o reserva administrativa: concerniente a la mala praxis de la administración pública, que restringe el acceso a la información a los administrados interesados por el estado situacional de los procedimientos a su cargo. 3. Paradigma presunta apoliticidad del ejercicio jurídico de las potestades administrativas: ejercicio abusivo de figuras jurídicas que sirvieron para avalar actos arbitrarios, las nulidades de oficio carentes de sustento, agotamiento de la vía administrativa, no suspensión de actos reclamados, ejecutoriedad administrativa. 4. Paradigma de la ausencia de valores democráticos en el ejercicio del poder administrador: No sirvió para controlar el poder público, convirtiéndose en la principal herramienta para permitir actividades antidemocráticas (Morón Urbina, 2017). Con el propósito de sistematizar el marco normativo regulador del procedimiento administrativo general, se conformó una comisión para la elaboración del proyecto de la nueva Ley de Normas Generales de Procedimiento Administrativo, utilizando la legislación comparada más moderna como los regímenes especiales o sectoriales vigentes en nuestro ordenamiento administrativo, previa opinión de los más destacados profesionales se elaboró el texto final de la Ley 27444 (Danóz Ordoñez, 2001). El 11 de octubre de 2001, entro en plena vigencia la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, integrando principios que rigen el procedimiento administrativo, potestades como la revisión de los actos, acción disciplinaria, potestad sancionadora, regula el funcionamiento de los órganos colegiados de la administración pública, el derecho a la defensa a través de los descargos, autotutela de ejecución, anulación, agotamiento de la vía previa, entre otras innovaciones. De este modo, como señala Morón Urbina (2017), la Ley 27444 busca asegurar el principio de unidad como criterio rector de los procedimientos del Estado constituyéndose en la principal norma destinada a regular la actuación de la Administración Pública en relación a los administrados, reconociendo la vigencia y la necesidad de permitir un margen de actuación a los procedimientos especiales de las diversas materias administrativas que coexisten y que comparten el mismo fin, la satisfacción del interés público. Considerando la mutabilidad del procedimiento administrativo, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo, ha sido objeto de modificaciones sustanciales, razón por la cual se aprobó el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27444, mediante Decreto Supremo n.° 006-2017-JUS publicado el 20 de marzo de 2017, cuyo articulado compendia las últimas modificaciones a los principios del procedimiento administrativo, actos administrativos, eficacia de los actos administrativos, procedimiento administrativo (electrónico), instrucción del procedimiento, revisión de los actos en vía administrativa, recursos administrativos, procedimiento administrativo sancionador, prescripción, responsabilidad administrativa pública. Con relación al proceso contencioso administrativo, la Constitución Política de 1979, señalaba en el artículo que las acciones contenciosas administrativas se interponían contra cualquier acto o resolución administrativa que causaba estado, precisando los casos que las Cortes Superiores de la República conocían en primera instancia, y la Corte Suprema, en primera, segunda y última instancia. La Constitución Política de 1993, no delimita la competencia de los órganos jurisdiccionales que ejercen jurisdicción administrativa en sede judicial, sólo preceptúa en el artículo 148 que “Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación 12

mediante la acción contencioso-administrativa.”. Evolución de los tribunales administrativos Desde sus inicios, la burocratización, falta de independencia funcional y la injerencia política caracterizo a la jurisdicción administrativa a cargo de los órganos del Poder Ejecutivo. Mención aparte merece el Tribunal Fiscal y Aduanero, que desde su creación mediante Ley 14920 en el año 1964, respondían al carácter técnico especializado para resolver en última instancia en el ámbito administrativo las controversias en dicha materia, procediendo recurrir a instancia judicial contra las resoluciones que emitan. En los años 90´ como consecuencia de la recesión y la hiperinflación, ante la necesidad de generar un ambiente de aparente estabilidad para atraer a la inversión privada, era necesario garantizar predictibilidad y seguridad jurídica, a través de reformas, rediseño del aparato estatal, implementación de sistemas administrativos y herramientas, momento en el que se hace necesario replicar la potestad administrativa en otras instituciones públicas, es así que en 1992, se crea el Instituto de Defensa de la Competencia y de Protección de la Propiedad Intelectual – Indecopi, facultada para resolver controversias relacionadas a la competencia, propiedad intelectual, propiedad industrial, así como derecho de consumidores. La consolidación de la jurisdicción administrativa, se produce con la Ley 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, aprobada el 29 de julio de 2000, a través del cual conforman Tribunales de Solución de Controversias que forman parte de los Organismos Reguladores de Servicios Públicos. En nuestro actual contexto, resulta legítimo y propio contar con tribunales administrativos independientes, que ejerzan funciones jurisdiccionales sujetos al control judicial; tal situación garantiza el ejercicio pleno de los derechos de los administrados.

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Tema n° 2: Fundamentos del Derecho Procesal Administrativo 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Definición Características Marco Normativo Fuentes Principios Sujetos del Procedimiento Administrativo

2.1 Definición Para una mejor comprensión sobre la definición del Derecho Procesal Administrativo, procederemos a recordar el concepto de administración pública y que entidades la conforman. 2.1.1 Administración Pública Bonnin (1809) define a la Administración Pública “La que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones, como incumbiendo al orden público”. “La administración abraza todo lo que constituye las relaciones de los administrados con el Estado, dentro del interés del orden social”. “(…) Es una potencia que arregla, corrige y mejora cuando existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas” (págs. 42,49). Asimismo, según García de Enterría (2011) la administración pública es ante todo una persona jurídica, su existencia es indispensable para la configuración de una relación jurídico administrativa, actúa como un sujeto que emana actos y declaraciones a través de sus diferentes formas, reglamentación, emisión de actos administrativos, contratos, y hechos administrativos, surten efectos jurídicos que impactan sobre los intereses de los administrados, y sobre el interés público, amparados en el marco del Derecho Administrativo, microcosmo jurídico que regula todas las esferas en las que actúa la administración pública en el procedimiento administrativo, activándose el contencioso administrativo a cargo de la instancia judicial, cuando converge en situaciones contenciosas administrativas. El primer artículo del título preliminar del TUO de la Ley 27444, señala las siguientes entidades que conforman la administración pública: Gráfico n.° 2 Entidades conformantes de la Administración Pública

Elaboración propia

¿Cuál es el alcance del TUO de la Ley 27444 en la administración pública? El artículo 43 de la Constitución del Estado, establece que el Estado peruano se organiza 14

según el principio de separación de poderes, la aplicación del TUO de la Ley 27444 es transversal comprende todos los poderes que conforman la estructura del Estado. Todas las entidades del Estado tienen a su cargo procedimiento administrativos a través de los cuales, los administrados recurren para la emisión de los actos administrativos, los mismos que producen efectos jurídicos sobre sus intereses, obligaciones o derechos, sujetarse a los principios y normas. I. Gobiernos Nacional 1. Poder legislativo.- Se sujetan a las normas de la Ley 27444, los procedimientos y actuaciones de contenido administrativo. No se sujeta al citado dispositivo la función legislativa que recae en el Parlamento, que en esencia es la principal función que ejerce, según Bernales (1998), “El Parlamento adopta un carácter de contrapeso político ya que representa a la población y su voluntad (…) Ello tanto porque en su composición plural se expresa la opinión del soberano, como porque la principal función delegada por el pueblo es dar la ley, factor este consustancial a la democracia” (pág. 428). 2. Poder judicial.- La aplicación de la Ley 27444, recae al igual que el poder legislativo, en las actuaciones y procedimientos de contenido administrativo, como cuando se pone en funcionamiento los sistemas administrativos. Este organismo se encarga de la resolución de conflicto del contencioso administrativo, su pronunciamiento tiene carácter de cosa juzgada. 3. Poder ejecutivo.- Desde sus orígenes, el poder vinculado con el procedimiento administrativo es el Ejecutivo, en su organización interna aplica las normas de organización y funciones, establecen la relación jerárquica de autoridad, responsabilidad y subordinación que existe entre las unidades u órganos, cuentas con sus órganos de línea, su administración interna está relacionada con actividades de planeamiento, presupuesto, contabilidad, recursos humanos, sistemas de información y comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera, logística, están orientados al uso eficiente de los recursos asignados. Está comprendido por ministerios, instituciones y organismos públicos, proyectos y programas, creados de manera temporal o permanente; está integrado por: 3.1 Presidencia de la República.- Está compuesto por el jefe del Estado, quien personifica a la Nación y los vicepresidentes, se desempeñan en el primer órgano de gobierno el Despacho Presidencial. 3.2 Consejo de Ministros.- Responsables de la dirección y gestión de los servicios públicos, están distribuidos por sectores. 3.3 Presidencia del Consejo de Ministros.- Es el titular del Consejo de Ministros, es el ministerio responsable de la coordinación de las políticas nacionales en especial vinculado al desarrollo económico social, así como las políticas sectoriales del Poder Ejecutivo. Coordina las relaciones con los demás Poderes del Estado, los organismos constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil. 3.4 Ministerios.- Son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores, considerando su homogeneidad y finalidad. Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas. Otorgan y reconocen derechos a través de autorizaciones, permisos, licencias y concesiones, de acuerdo a las normas de la materia, en estas funciones se activa el procedimiento administrativo.

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3.5 Entidades públicas del Poder Ejecutivo: 3.5.1 Organismos públicos.- Son entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personería de Derecho Público, tiene competencia de alcance nacional, se clasifica en: a. Organismos públicos ejecutores.- Se crean cuando se requiera una entidad con administración propia, la magnitud de sus operaciones es significativa, o se requiera una entidad dedicada a la prestación de servicios específicos; están sujetos a los lineamientos técnicos del Sector del que dependen; y la formulación de sus objetivos y estrategias es coordinada con estos, según el Decreto Supremo n° 058-2011-PCM la relación de los organismos público ejecutores actualizados es la siguiente: 1. Academia Mayor de la Lengua Quechua (AMLQ), 2. Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN), 3. Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), 4. Archivo General de la Nación (AGN), 5. Biblioteca Nacional del Perú (BNP), 6. Central de Compras Públicas (Peru Compras), 7. Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo (CONIDA), 8. Consejo Nacional de Integración de la Persona con Discapacidad (CONADIS), 9. Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú (CGBVP), 10. Despacho Presidencial (DP), 11. Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA), 12. Dirección Nacional de Inteligencia (DINI), 13. Escuela Nacional de Marina Mercante (ENAMM), 14. Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero (FONDEPES), 15. Instituto Geofísico del Perú (IGP), 16. Instituto Geográfico Nacional (IGN), 17. Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), 18. Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas (INEN), 19. Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA), 20. Instituto Nacional de Radio y Televisión del Perú (IRTP), 21. Instituto Nacional de Salud (INS), 22. Instituto Nacional Penitenciario (INPE), 23. Instituto Peruano de Energía Nuclear IPEN, 24. Instituto Peruano del Deporte IPD, 25. Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), 26. Organismo de Supervisión de los Recursos, Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), 27. Seguro Integral de Salud (SIS), 28. Servicio Aerofotográfico Nacional (SAN), 29. Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI), 30. Sierra Exportadora (SE), 31. Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), 32. Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) 33. Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (SUTRAN), 34. Centro Nacional de Estimación, Prevención y, Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED). b. Organismos públicos especializados.- Tienen independencia para ejercer sus funciones con arreglo a su Ley de creación, están adscrito a un ministerio y son: i. Organismos reguladores.- Están adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros, actúan en ámbitos especializados de regulación de mercados o para garantizar el adecuado funcionamiento de mercados no regulados, asegurando cobertura de atención en todo el territorio nacional. Tienen funciones supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras; y de solución de controversias y reclamos, en los términos previstos por la Ley de la materia; según el Decreto Supremo n° 058-2011PCM la relación de los organismos público ejecutores actualizados es la siguiente: 1. Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN), 2. Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), 3. Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), 4. Superintendencia Nacional de Servicios de Regulador Saneamiento (SUNASS). 16

ii. Organismos técnicos especializados.- Son creados, por excepción, cuando existe la necesidad de planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo, de carácter multisectorial o intergubernamental que requieren un alto grado de independencia funcional; así como, establecer instancias funcionalmente independientes que otorgan o reconocen derechos de los particulares, para el ingreso a mercados o el desarrollo de actividades económicas; que resulten oponibles a otros sujetos de los sectores Público o Privado; según el Decreto Supremo n° 058-2011-PCM la relación de los organismos público ejecutores actualizados es la siguiente: 1. Autoridad Nacional del Agua (ANA), 2. Autoridad Portuaria Nacional (APN), 3. Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), 4. Centro de Formación en Turismo (CENFOTUR), 5. Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), 6. Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Técnico Valores Especializado (CONASEV), 7. Comisión de Promoción del Perú para la Exportación Técnico y el Turismo Especializado (PROMPERU), 8. Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Técnico Innovación Tecnológica Especializado (CONCYTEC), 9. Consejo Superior del Sistema Nacional de Técnico Evaluación, Acreditación y Certificación de la Especializado Calidad Educativa (COSUSINEACE), 10. Instituto de Investigaciones de la Amazonía Técnico Peruana Especializado (IIAP), 11. Instituto del Mar del Perú (IMARPE), 12. Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET), 13. Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Técnico Protección de la Propiedad Intelectual Especializado (INDECOPI), 14. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), 15. Instituto Tecnológico Pesquero (ITP), 16. Oficina de Normalización Previsional (ONP), 17. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), 18. Organismo Supervisor de las Contrataciones (OSCE), 19. Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), 20. Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP), 21. Superintendencia Nacional de Aseguramiento (SUNASA), 22. Superintendencia Nacional de los Registros (SUNARP). 3.5.2 Comisiones.- Son órganos que se crean para cumplir con las funciones de seguimiento, fiscalización, propuesta o emisión de informes, que deben servir de base para las decisiones de otras entidades. Sus conclusiones carecen de efectos jurídicos frente a terceros. No tienen personería jurídica ni administración propia y están integradas a una entidad pública. Para otras funciones que no sean las indicadas en el párrafo precedente, el Poder Ejecutivo puede encargarlas a grupos de trabajo. Se clasifican en tres tipos: Comisiones sectoriales, multisectorial de naturaleza temporal y de naturaleza permanente. 3.5.3 Programas y proyectos especiales.- Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un problema o situación crítica, o implementar una política pública específica, en el ámbito de competencia de la entidad a la que pertenecen; y los proyectos especiales son un conjunto articulado y coherente de actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un periodo limitado de tiempo, siguiendo una metodología definida. 3.5.4 Entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social.- El Fondo Consolidado de Reservas Previsionales – FCR, y el Seguro Social de Salud – ESSALUD, constituyen entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social. 17

3.5.5 Empresas de propiedad del Estado.- La realización de las actividades empresariales por parte del Gobierno Nacional debe estar formalizada a través de una forma jurídica empresarial y haber sido expresamente autorizada mediante ley ordinaria, en el marco de una economía social de mercado, conforme a lo establecido en la Constitución Política del Perú. 3.5.6 Sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso, comprende las siguientes materias: Gráfico n.° 3 Sistemas administrativos de aplicación en todas las entidades conformantes de la administración pública

Elaboración propia

II. Gobiernos Regionales Son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia, constituyendo, para su administración económica y financiera, un Pliego Presupuestal, tiene como función principal es organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región. El Presidente Regional es la última instancia en los gobiernos regionales, para emitir pronunciamiento respecto a procedimientos administrativos vinculados a los servicios, acciones y controles que ejerce la región en el marco de su competencia funcional. III. Gobiernos Locales Los gobiernos locales son entidades, básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, están conformados por las municipalidades provinciales y distritales, órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con 18

personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. El Alcalde es la última instancia en los gobiernos locales, para emitir pronunciamiento respecto a procedimientos administrativos vinculados a los servicios, acciones y controles que ejerce la municipalidad en el marco de su competencia funcional. IV. Organismos constitucionalmente autónomos La Constitución Política del Perú confiere autonomía a los organismos constitucionales, actúan de manera independiente de los poderes del Estado, tienen funciones específicas, su aporte a la producción del Derecho se efectúa mediante resoluciones que tienen carácter normativo, y la conducción de procedimientos administrativos que producen jurisprudencia en el ámbito de su especialidad. Su estructura y funcionamiento está reglada por sus respectivas leyes orgánicas. son los siguientes: 1. Contraloría General de la República, que cuenta con autonomía administrativa, funcional, económica y financiera (artículo 82 de la Constitución y artículo 16 de la Ley 27785, Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República); 2. Banco Central de Reserva (artículo 84 de la Constitución y artículo 1 del Decreto Ley 26123, Ley Orgánica del Banco Central de Reserva del Perú) 3. Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (artículo 87 de la Constitución y artículo 345 de la Ley 26702, General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros) 4. Consejo Nacional de la Magistratura, independiente en el ejercicio de sus funciones (artículo 150 de la Constitución y artículo 1 de la Ley 26397, Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura) 5. Ministerio Público (artículo 158 de la Constitución y artículo 1 del Decreto Legislativo 52, Ley Orgánica del Ministerio Público); 6. Defensoría del Pueblo, independiente en el ejercicio de sus funciones (articulo 161 de la Constitución y artículo 5 de la Ley 26520, Orgánica de la Defensoría del Pueblo); 7. Jurado Nacional de Elecciones (artículo 177 de la Constitución y artículo 1 de la Ley 26486, Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones); 8. Oficina Nacional de Procesos Electorales (artículo 177 de la Constitución y artículo 1 de la Ley 26487, Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales); 9. Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (artículo 177 de la Constitución y artículo 1 de la Ley 26497, Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil); 10. Tribunal Constitucional, el cual también goza de independencia en el ejercicio de Caso Ley de Servicio Civil 19 sus funciones (artículo 201 de la Constitución y artículo 1 de la Ley 28301, Orgánica del Tribunal Constitucional) V. Personas jurídicas de Derecho privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa La función administrativa no es exclusiva de los órganos públicos, las entidades privadas premunidas legalmente podrán realizar funciones administrativas, prestar servicios públicos, en el marco de los contratos de concesión o de delegación de atribuciones, VI. Entidades que ejercen potestades administrativas 19

VII. Colegios Profesionales.- Cuando ejercen funciones disciplinarias y sancionadoras están incursos en la categoría de instituciones autónomas con personalidad de Derecho Público, ejerce función administrativa aplicando la Ley 27444, de manera supletoria. 2.1.2 Derecho Procesal Administrativo Desde un enfoque amplio. El proceso, puede ser concebido como una serie de actos sucesivos orientados al cumplimiento de un fin, y el procedimiento, como un conjunto de acciones u operaciones que se realizan conforme a un método, esquema, modo para obtener un resultado. . En el marco técnico jurídico. El proceso se reserva para la función pública en general, proceso judicial penal, civil, constitucional, laboral, contencioso administrativo, y el procedimiento administrativo conforme a la regulación jurídica expresa es aplicable para la administración pública. 2.1.2.1 Definición Administrativo.

de

Procedimiento

Administrativo

y

Derecho

Procesal

Procedimiento Administrativo.El procedimiento administrativo es la serie, secuencia o sucesión de actos que, dirigida a la satisfacción directa e inmediata del bien común o interés público, constituye el elemento ordenador, regulador y sistematizador del desenvolvimiento de la función administrativa del Estado (Comadira, 2002). El artículo 29 de la Ley 27444, Ley General del Procedimiento Administrativo, define al procedimiento administrativo como el conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados, adicionamos a dicha definición que el administrado, podrá durante la tramitación exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas, con la finalidad que obtenga una decisión motivada y fundada en derecho. Es materia del procedimiento administrativo: La Obtención de licencia de edificación, obtención de licencia de funcionamiento para operar un terminal terrestre, imposición de multa por contar con autorización para operar, nulidad de oficio de un acto administrativo por vulneración del interés público. Derecho Procesal Administrativo Por mandato constitucional, “Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso administrativa”, conforme lo establece el artículo 148°de la Constitución Política del Perú, las actuaciones de la Administración Pública, así como sus omisiones cuando modifican la situación jurídica del administrado, vulnerando sus derechos, podrán ser impugnados mediante el proceso contencioso administrativo. De este modo, conforme lo indica Baldo Kresalja (2012) la íntima conexión entre el proceso contencioso administrativo y el derecho de tutela judicial efectiva, asegura su cabal comprensión: el acceso a la jurisdicción, objeto del proceso, legitimación, régimen probatorio, régimen cautelar, régimen de sentencias, orientado a garantizar la efectividad de la Constitución, el control efectivo del marco legal y constitucional, y la plena jurisdicción. 2.2. Características Entre las principales características destacan: 20

▪ Garantista.- Una de las características primordiales que refleja que somos un Estado de Derecho. El procedimiento administrativo y la jurisdicción administrativa se orienta a la concepción garantista de la protección jurídica del ciudadano, su activación tiene como único fin preservar los derechos e intereses de los administrados. ▪ Tuitivo.- El procedimiento administrativo tiene un doble rol tuitivo, aseguran la eficacia de la gestión de la administración y el respecto irrestricto del interés público. Por su parte, la jurisdicción administrativa, se encamina a lograr la protección de los derechos individuales, a través de la resolución de conflictos de intereses contrapuestos (Comadira, 2002). ▪ Subjetivo.- Característica propia de la jurisdicción administrativa, refiere a un contencioso subjetivo o de plena jurisdicción, es decir el análisis jurisdiccional no se circunscribe a determinar si la administración actuó conforme a derecho o no, puesto que se focaliza en el respeto de los derechos fundamentales de los administrados (Espinosa-Saldaña, 2001) ▪ Supletorio.- El marco legal general del procedimiento administrativo, es la Ley n.° 27444, comprende los principios, las formas de actos administrativos, régimen de eficacia del acto administrativo, mano de aplicación supletoria con relación a las leyes especiales que regulan procedimientos en ámbitos especializados. 2.3. Marco normativo Existe un plexo normativo en el campo del procedimiento administrativo y la jurisdicción administrativa, a continuación, los dispositivos legales de mayor relevancia y aplicación en la praxis: Gráfico n.° 4 Marco normativo del Derecho Procesal Administrativo

Elaboración propia

2.4 Fuentes 21

Las fuentes del procedimiento administrativo son: i. Las disposiciones constitucionales. La Constitución contiene dos cuerpos normativos, uno relacionado a la organización del Estado y otro vinculado a los derechos fundamentales. Su carácter supremo consagrado a través del principio de primacía constitucional, obliga a la Administración Pública que aplique e interprete las normas conforme a los principios constitucionales. ii. Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico Nacional. La fuente internacional orienta a las autoridades administrativas y a los órganos judiciales a cargo del contencioso administrativo, permitiendo que los administrados pueden invocar su aplicación para su provecho. iii. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente. Nuestro sistema jurídico está alineado a los tres niveles de gobierno nacional, regional y local, conforme expone Marcial Rubio Correa (2017): 1. Gobierno nacional, El Estado peruano está constituido por el Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, el marco jurídico aplicable jerárquicamente es el siguiente: ▪

La Constitución del Estado y las leyes constitucionales, las cuales, con procedimientos especiales de aprobación, interpretan, modifican o derogan las leyes.

▪

Las normas con rango de ley, que son las leyes, los decretos legislativos y los decretos de urgencia. A ellos se añaden los decretos leyes dados en los gobiernos de facto. Como una subespecie figuran los tratados.

▪

Los decretos y resoluciones que, a su vez, asumen diversas formas: decreto supremo, resolución suprema, resolución ministerial, resolución directoral y varias otras resoluciones que, dentro de la estructura legislativa, tienen un lugar similar a las anteriores.

▪

De este modo, la Constitución prima sobre cualquier otro tipo de normas legislativas y el rango de ley prima sobre los decretos y resoluciones. Los principios de supraordinación de este plano son el de constitucionalidad, el de legalidad y los de competencia y de jerarquía del órgano que aprueba la norma.

2. Gobierno regional, regulado por los artículos 188 a 193 más el 198 y el 199 de la Constitución, así como por la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización y por la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Para llevar a cabo sus tareas de conducción de sus respectivas regiones, estos gobiernos dictan Ordenanzas Regionales y Decretos Regionales. 3. Gobierno local, constituido por las municipalidades provinciales y distritales (artículo 194 de la Constitución). Los órganos de gobierno son los Concejos Municipales y los alcaldes. Según la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, estas producen las siguientes normas Legislativas: Ordenanzas Municipales y Decretos de Alcaldía. iv. Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado. 22

Mediante el reglamento se efectiviza, desarrolla, operativiza y permite la materialización de las Leyes. El Tribunal Constitucional efectúa una distinción entre los dos tipos de disposiciones reglamentarias, i) reglamento secundum legem, y ii) reglamento extra legem, conforme se muestra a continuación: “(…) Los primeros son los llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro los alcances que el ordenamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una ley” 1 v. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos. Las Administraciones Públicas, tienen documentos o instrumentos de gestión con carácter normativo, en los cuales desarrollan las funciones de la administración interna relacionadas con actividades como planeamiento, presupuesto, contabilidad, organización, recursos humanos, sistemas de información y comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares. Tales documentos internos no establecen obligaciones para con los administrados; sin embargo, considerando que regula las funciones administrativas y procedimientos, su incumplimiento podría ser causal de nulidad del acto administrativo. vi. Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores. vii. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones administrativas. La jurisprudencia administrativa, en sentido lato son todas las resoluciones que quedan firmes. En sentido estricto, son las resoluciones que emiten en última instancia, agotando la vía administrativa. La jurisprudencia complementa la interpretación de las normas jurídicas, coadyuva con la innovación normativa, permite la exteriorización de los principios generales del Derecho y aporta en la construcción del derecho. viii. Precedente administrativo El precedente administrativo tiene cierta eficacia vinculante para la Administración, razón por la cual están obligados a motivar los actos que se aparten de los criterios seguidos en las actuaciones precedentes, para evitar arbitrariedades, tratos discriminatorios, falta de buena fe, o de la confianza legítima depositada en la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 4 de julio de 2003, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad tramitado bajo Expediente N° 0001/0003-2003-AI/TC (acumulados) (Fundamento Jurídico N° 15). 1

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Administración (Fernandez Farreres, 2016) ix. Costumbre La Constitución Política establece en el artículo 139 numeral 8, los principios de la función jurisdiccional, y consagra “El principio de no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la Ley. En tal caso, deben aplicarse los principios generales del derecho y derecho consuetudinario”. Esta fuente del derecho por su propia naturaleza en el ámbito del Derecho Administrativo, se enfrenta a límites insuperables para su mantenimiento; por lo que, debe someterse a la legislación para su aplicación. Al respecto, Marcial Rubio Correa (2017), recomienda utilizarla con prudencia y criterio restrictivo por sus requisitos y características, enfatizando en que es deseable y útil para que sea aplicado con mayor beneficio para los administrados. x. Doctrina La doctrina como fuente contribuye a sistematizar las normas diseminadas, característica de nuestro sistema jurídico. Con frecuencias los tribunales administrativos lo aplican para fundamentar sus pronunciamientos. Sin embargo, la experiencia nos recomienda que analicemos el contexto mediático en el cual se plantean las proposiciones jurídico doctrinales, que a su vez son utilizadas como fuente jurisprudencial, esto en razón que existen posiciones divergentes, discrepancias que trascienden en su aplicación, de este modo muchos de los pronunciamientos y opiniones vertidas por los órganos de la administración pública son contradictorios. Como bien lo recomienda Marcial Rubio (2017) el agente del Derecho debe ejercitarse con honestidad intelectual y con la comprehensividad que ello involucra. xi. Los principios generales del derecho administrativo. Los principios generales aplicables en el procedimiento administrativo, son directrices, principios jurídicos, derivados de la experiencia jurídica, no son inmutables, dado que se pueden modificar acorde al contexto vivencial. “Su función resulta capital para una concepción del Derecho que trasciende del mero positivismo, y que por lo tanto no confía todo de lo que la norma escrita señale (Fernandez Farreres, 2016)”; en el acápite siguiente el desarrollo del mismo. 2.5 Principios del procedimiento administrativo Los principios del procedimiento administrativo tienen como fin controlar y regir la actuación de la Administración Pública, tienen fuerza normativa al estar consagrados en el artículo IV del TUO de la Ley 27444, en cuya última modificación incluyeron los principios de ejercicio legítimo de poder, responsabilidad y acceso permanente. Para su mayor comprensión y siguiendo a la propuesta de clasificación de Morón Urbina (2017) los clasificaremos en tres tipos:

Gráfico n.° 5 Principios que rigen el Procedimiento Administrativo

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Elaboración propia

i. Principios Fundamentales Son aquellos que derivan de las bases sustanciales del sistema jurídico, que en algunos casos se encuentran consagrados en nuestra Constitución Política del Perú, su aplicación garantiza el control de la administración pública y el respeto irrestricto de los derechos del administrado, son los siguientes: a. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. b. Principio del debido procedimiento administrativo.- cuando el debido proceso se aplica en el procedimiento administrativo se hace referencia al debido procedimiento administrativo. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo. Según lo establecido en el numeral 1.2 del artículo IV del TUO de la Ley 27444, y lo establecido por la jurisprudencia más relevante emitida por el Tribunal Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos el citado principio asegura al administrados el goce de sus derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los siguientes derechos:

Gráfico n.° 6 Garantías del Debido Procedimiento Administrativo

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Elaboración propia

c. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido. d. Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental. e. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión. f.

Principio del ejercicio legítimo del poder.- La autoridad administrativa ejerce única y exclusivamente las competencias atribuidas para la finalidad prevista en las normas que le otorgan facultades o potestades, evitándose especialmente el abuso del poder, bien sea para objetivos distintos de los establecidos en las disposiciones generales o en contra del interés general.

ii. Principios Institucionales Son aquellos que por su naturaleza corresponden al ámbito administrativo, se aplican para la emisión de actos administrativos y el procedimiento 26

administrativo, son las siguientes: a. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. b. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general. c. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados. d. Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener. e. Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos. f.

La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.

g. Principio de responsabilidad.- La autoridad administrativa está obligada a responder por los daños ocasionados contra los administrados como consecuencia del mal funcionamiento de la actividad administrativa, conforme lo establecido en la presente ley. Las entidades y sus funcionarios o servidores asumen las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el ordenamiento jurídico. iii. Principios Procedimentales Son los criterios funcionales y técnicos que se aplican en stricto censu en los procedimientos administrativos, son los siguientes: a. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser

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subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público. b. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario. c. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento. d. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio. e. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público. f.

Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.

g. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz.

h. Principio de acceso permanente.- La autoridad administrativa está obligada a facilitar información a los administrados que son parte en un procedimiento administrativo tramitado ante ellas, para que en cualquier momento del 28

referido procedimiento puedan conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en dicho procedimiento, sin perjuicio del derecho de acceso a la información que se ejerce conforme a la ley de la materia. 2.6 Sujetos del procedimiento administrativo La relación jurídico procedimental es conformada por dos sujetos: i. El órgano administrativo, debe ser competente para conducir el procedimiento administrativo desde el inicio, instrucción, sustanciación, resolución y ejecución. ii. Los administrados, personas naturales o jurídicas, titulares de derechos o intereses legítimos para intervenir en el procedimiento administrativo, debiendo tener capacidad procesal ante las entidades, es decir capacidad jurídica conforme a Ley. Conclusión El Perú es un Estado Social y Democrático de Derecho, conforme al artículo 43° de la Constitución Política, por tanto, la actuación de la administración pública a través de sus diferentes órganos se ciñe estrictamente a los valores constitucionales que rige el ordenamiento jurídico que consagra entre otros al principio de debido procedimiento, legalidad, principio de razonabilidad, este último exige que los órganos públicos motiven sus actos y declaraciones, lo cual no significa invocar la norma jurídica, sino que cuente con el suficiente fundamento fáctico jurídico que asegure que las decisiones adoptadas por la autoridad administrativa sean justas, lo cual mitiga cualquier riesgo de desviación de poder, y garantiza la aplicación de mecanismos de control o interdicción de la arbitrariedad en el uso de facultades discrecionales, propio de un Estado Constitucional de Derecho, en el que está proscrito el ejercicio abusivo del Derecho, conforme lo establece el artículo 103 de nuestra carta magna, principio constitucional recogido en la reciente actualización del TUO de la Ley 27444, artículo IV numeral 1.17. De la teoría a la práctica Con la finalidad de consolidar lo aprendido se recomienda lo siguiente:  Con relación a los orígenes del Derecho Procesal Administrativo se recomienda ver el vídeo de la Revolución Francesa: https://www.youtube.com/watch?v=ttdq818TGD0  Con relación a los fundamentos del derecho procesal administrativo analice la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, recaída en el expediente 37412004-AA/TC publicada en el link siguiente: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03741-2004-AA.pdf

Glosario de la Unidad I -keywords1. Ciudadano: Concepto político jurídico, condición que caracteriza a una persona que pertenece a una nación, lo cual le garantiza el ejercicio pleno de 29

sus derechos civiles. 2. Poder público: Es ejercido por el Estado, a través de los órganos que lo conforman, a quienes la Ley y la Constitución les confiere prerrogativas, permitiéndoles realizar actuaciones administrativas con efectos jurídicos para terceros, como también ejercer el poder de coerción sin que medie consentimiento. 3. Discrecionalidad: Se sujeta al libre arbitrio de los órganos administrativos, quienes gozan de la libertad para decidir en un asunto concreto. 4. Arbitrariedad: Es la decisión inmotivada, tiránica, despótica, carente de toda fuente de legitimidad. 5. Motivación: Garantía constitucional que busca evitar las arbitrariedades, y responde a la necesidad de fundamentar sustentando en razones de fáctico jurídicos que justifique la decisión adoptada, es un medio técnico de control, al exigir ineludiblemente que todas autoridades administrativas adopten decisiones motivadas. 6. Decisión administrativa: Es el acto administrativo mediante el cual el órgano competente dispone una acción que modifica la condición jurídica de un titular de derechos u obligaciones. 7. Interés público: Responde al interés general, la garantía del bien común protegido por los valores constitucionales y principios democráticos, se superpone al interés privado. 8. Administrado: En la esfera jurídica, es la calificación que recibe la persona natural o jurídica que interviene en un procedimiento administrativo.

Bibliografía 1. Alemán Pardo, M. J. (s.f.). Acerca de las diferencias entre la discrecionalidad y 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

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https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/1706971.pdf 13. Morón Urbina, J. C. (2017). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica. 14. Perlingeiro, R. (2016). Perspectiva histórica de la Jurisdicción Administrativa en América Latina: Tradición Europea Continental vs. Influencia Estadounidense. Revista Diálogos Saberes. 15. Rivero, J. (2004). Curso de Derecho Administrativo. Sau Paulo. 16. Rousseau, J. -J. (1762). El contrato social. Alianza Editorial. 17. Rubano Lapasta, M. (s.f.). El Sistema del Commow Law en el Derecho Inglés y el Derecho de los Estados Unidos de América. Obtenido de http://revista.fder.edu.uy/index.php/rfd/article/download/268/291/. 18. Rubio Correa, M. (2017). El Sistema Jurídico -Introducción al Derecho-. Décima edición. Perú: Fondo Editorial, Pontificia Universidad Católica del Perú.

UNIDAD II: ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y CULMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD II

Elaboración propia

“Predictibilidad y seguridad jurídica, generadores de confianza en la relación de Estado vs. Administrado, formula que impacta en el ámbito socio económico” La autora Tema n.° 1: Criterios de clasificación del procedimiento administrativo 1.1. Procedimientos bilaterales y trilaterales 1.2. Procedimiento de aprobación automática y de evaluación previa 1.3. Procedimiento a solicitud de parte e iniciados de oficio 31

1.4. Procedimiento sancionador El procedimiento administrativo, conforme lo manifiesta el maestro García de Enterría (2011), es un “complejo de actos” (pág. 605), que siguen un “iter” -camino- conducente a la obtención de la declaración -decisión- de la Entidad destinada a producir efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados, con independencia que sea un tercero, o tenga la condición de funcionario o servidor público. Tiene doble finalidad está orientado a garantizar los derechos del administrado y tiene como fin la toma de decisión que involucra intereses y derechos legítimos de un administrado. A diferencia de los procesos judiciales comunes civil o penal, en el que quien mantiene una conducta irreprochable y prudente no se verá involucrado, es frecuente que en la la actividad administrativa la mayoría de nosotros intervengamos (Spiegel, 1933). Asimismo, si comparamos el procedimiento administrativo con el proceso civil, notaremos que éste último se caracteriza por ser uniforme -con excepciones por procedimientos especiales-, mientras que para los procedimientos administrativos no puede existir un solo modus procedendi por los diversos órganos del Estado y el plexo de materias que persiguen distintos fines. La tipología de procedimientos administrativos que se alinea a la clasificación de actos administrativos, según (Gianinni, 1991) es la siguiente: a) Procedimientos declarativos y constitutivos:  Los constitutivos se caracterizan por producir efectos jurídicos de nacimiento, modificación o extinción de situaciones subjetivas.  Los declarativos sirven para atribuir cualificaciones jurídicas a cosas, personas, relaciones, Ejm.: actos de inscripción del registro civil, expedición de títulos académicos. b) Procedimientos constitutivos por su finalidad se clasifican en:  Ablatorios o expropiatorios  Concesionales  Autoritativos c) Procedimientos constitutivos en función a los intereses públicos se clasifican en:  Simples, los efectos jurídicos recaen sobre el administrado. Ejm: Otorgamiento de licencia de funcionamiento de un local.  Complejos, atiende al interés público. Ejm.: Aprobación del plan de urbanismo. d) Procedimientos organizativos: Crean, extinguen, modifican personas jurídicas o de órganos, la actividad de control, etc. e) Procedimientos sancionadores: Es aquella a través de la cual la administración ejercita la potestad sancionadora. Nuestro ordenamiento jurídico, a través del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27444, ha recogido la clasificación siguiente:

Gráfico n.° 1 Clasificación del procedimiento administrativo

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Elaboración propia Fuente: (Morón Urbina, 2017).

1.1. Procedimientos bilaterales o lineal y trilaterales Por la posición de la autoridad administrativa se clasifican en: Cuadro n.° 1 Diferencias entre el procedimiento

Bilateral o lineal  Procedimiento tradicional, la administración actúa a pedido de parte o de oficio.  La autoridad adopta la posición de garante de la protección del interés público.  Actúa como titular de un interés en la controversia, es juez y parte.  No es contencioso.  La autoridad es protagonista .de la dirección y resolución del procedimiento.  Ejm: Autorización para funcionamiento de centro conciliatorio, inscripción en el banco de datos personales, autorización de construcción, certificado de compatibilidad, licencia de habilitación urbana, autorización para publicitar propaganda política, etc.

Trilateral  Nueva expresión procedimental en actual expansión con mayor incidencia en diversos sectores económicos  La autoridad adopta un rol de facilitador entre las partes, cuya finalidad es la solución de controversia de los administrados  La autoridad asume una posición neutral frente a la controversia  Cuasijurisdiccional, contencioso en el ámbito de la administración pública  Los titulares de la controversia son protagonistas.  Ejm: Conflictos entre proveedores y consumidores, competencia desleal, conflictos entre empresas prestadoras de servicio público, conflictos entre usuarios de infraestructura pública y quienes gestionan, conflictos previsionales con AFP´s, etc.

Elaboración propia

1.2. Procedimiento de aprobación automática y de evaluación previa Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, cada entidad establece los procedimientos acordes a los criterios del TUO de la Ley 27444, su Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA, y los clasifican en: 33

 Procedimiento de aprobación automática En este procedimiento rige el principio de presunción de veracidad, la sola presentación de la solicitud que cumpla los requisitos establecidos en el TUPA, ante la autoridad competente, es considerada aprobada, puesto que tiene como fin habilitar derechos preexistentes y obtener la inscripción de los registros administrativos. Está sujeto a la fiscalización posterior2. La constancia de la aprobación es la copia del documento conteniendo el sello de recepción, sin observaciones, e indicando el número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma. Ejm: La obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias certificadas o similares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades profesionales, sociales, económicas o laborales en el ámbito privado, siempre que no afecten derechos de terceros y sin perjuicio de la fiscalización posterior que realice la administración.  Procedimiento de evaluación previa Los procedimientos administrativos sujetos a evaluación previa de la autoridad administrativa, comprenden i) Actos de instrucción, necesarios para determinar, conocer y comprobar los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución; ii) Actuación probatoria, ofrecimiento, admisión, actuación y valoración, iii) El plazo máximo, no puede exceder de treinta días desde que se inició el procedimiento administrativo de evaluación previa hasta que se emita la resolución respectiva. ▪ Silencio administrativo El silencio administrativo nació en 1864 en Francia como una ficción legal, permitiendo al administrado considerar denegada su pretensión ante la inacción de la autoridad administrativa, la finalidad era subsanar el vacío de respuesta de las autoridades (Céspedes Zavaleta, 2012). Por lo tanto, el silencio administrativo, opera ante la ausencia de la declaración de voluntad por parte de la autoridad administrativa en un plazo razonable, hecho que tiene consecuencias jurídicas conforme lo establece la Ley, la cual opta por presumir que la pretensión se sujeta a la voluntad afirmativa o positiva, o en su defecto denegada. ▪ Silencio administrativo positivo (SAP) La técnica del silencio positivo tiene como basamento legal al derecho constitucional de petición consagrado en el artículo 2 inciso 20 de la Constitución Política, consagra el derecho de "Toda persona: (...) 20) A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad”. Aunado a ello, su

Conforme al artículo 33 del TUO de la Ley 27444, los procedimientos administrativos de aprobación automática o evaluación previa son objeto de fiscalización posterior por parte de la autoridad administrativa, quien verificará de oficio aplicando el sistema del muestreo la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. La fiscalización comprende no menos del 10% de todos los expedientes. 2

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aplicación permite dar eficacia a otros derechos constitucionales, derecho a la libertad de empresa, a la propiedad, a la construcción, etc. En una relación jurídica regular en la que no intervenga la administración pública, si una de las partes omite su declaración de voluntad, la falta de manifestación no configura el consentimiento tácito o ficto. En la esfera administrativa, según define Jorge Danós (1999), el silencio administrativo positivo es una técnica que garantiza los derechos de los administrados, ante la omisión por parte de la autoridad administrativa de dictar un acto expreso, configurándose el consentimiento ficto (pág. 39). ▪ Requisitos para consumar el silencio administrativo positivo De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la aplicación del silencio administrativo debe concurrir los siguientes supuestos (Moron Urbina, 2007) ✓ La petición sea admitida válidamente a trámite. ✓ El supuesto esté previsto en el TUPA o en una norma expresa. ✓ El petitorio del administrado sea jurídica y físicamente posible. ✓ Que haya transcurrido el término preciso para aprobar y notificar la decisión administrativa. ✓ La inactividad total de la administración. ✓ La actuación de buena fe por parte del administrado. ▪ Silencio administrativo negativo (SAN) La regla general es la aplicación del silencio positivo. El silencio administrativo negativo es aplicable en aquellos casos en los que la petición del administrado puede afectar significativamente el interés público, correspondiendo al legislador delimitar el alcance del interés público, el dispositivo vigente artículo 37.1 del TUO de la Ley 27444, señala los siguientes casos, cuando afecta o incida en la:  Salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa comercial, la defensa nacional y el patrimonio cultural de la nación,  Así como en aquellos procedimientos de promoción de inversión privada, procedimientos trilaterales y en los que generen obligación de dar o hacer del Estado y autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas. El interés público debe entenderse como el interés general, aquel que trasciende el estricto ámbito de los intereses de los particulares destinatarios del acto y que involucra distintos tipos de derechos y obligaciones (Danós Ordoñez, 2003). Entre los efectos del SAN, habilita al administrado a acudir a la instancia siguiente, a través de un proceso contencioso administrativo. 1.3. Procedimiento a solicitud de parte e iniciados de oficio Procedimiento a solicitud de parte Son aquellos procedimientos iniciados por el administrado en pleno ejercicio de su derecho constitucional de petición. El TUPA contempla todos los procedimientos 35

iniciados a instancia de parte requeridos por los administrados para la satisfacción de sus intereses o derechos. Los procedimientos de evaluación previa, son todos iniciados a instancia de parte. Procedimiento a solicitud de oficio Son aquellos procedimientos activados por la autoridad administrativa, sin intervención del administrado los procedimientos de fiscalización posterior, procedimientos sancionadores, procedimientos de fiscalización, procedimientos tributarios de fiscalización, procedimientos de control iniciados por la autoridad competente. Los supuestos habilitantes para iniciar de oficio el procedimiento administrativo son:  Inicia de oficio, en cumplimiento de un deber legal o en mérito a una denuncia, la disposición de inicio del procedimiento debe estar debidamente motivada.  El inicio de oficio del procedimiento debe notificarse inmediatamente al administrado, conteniendo información sobre la naturaleza, alcance, previsibilidad, el plazo estimado de su duración, así como derechos y obligaciones en el procedimiento. La excepción es los casos de los procedimientos de fiscalización posterior. No corresponde establecer cobros por derecho de tramitación para procedimientos iniciados de oficio; las consecuencias de este tipo de procedimientos son de carácter negativo para los administrados, 1.4. Procedimiento administrativo sancionador En un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente, entre otros factores por:  Evitar recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor,  La conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con ese tipo de ilícitos, y  La conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados (Tribunal Constitucional de España, 1983). En esa línea, desde un enfoque rígido de la separación de poderes, podríamos concebir la potestad sancionadora como competencia exclusiva del poder judicial; sin embargo, como bien postula el máximo intérprete de la Constitución Española, el ius puniendi del Estado, no cabe que la potestad sancionadora se concentre en el órgano judicial. El ius puniendi del Estado se manifiesta en el Derecho Penal y Derecho Administrativo, independientes, y autónomos conforme al principio de autonomía de las responsabilidades; sin embargo, conforme lo ha señalado el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente 2050-2002-AA/TC F.8, confluyen principios aplicables al derecho sancionador “(…)los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador (…).”. Por lo tanto, la potestad sancionadora no solo es ejercida por los jueces, sino por diversos funcionarios de la administración, quienes para lograr el cumplimiento de las funciones asignadas, están facultados de utilizar el poder coercitivo, con la finalidad de garantizar el adecuado funcionamiento del aparato estatal, con miras a proteger el interés público. 36

La autoridad administrativa tiene el deber legal de garantizar que el procedimiento administrativo sancionador, se sujete al respeto irrestricto de la Constitución, de los principios constitucionales y, la observancia de los derechos fundamentales. En la tercera unidad, atisbaremos en las características, principios, fases e impugnación, del procedimiento administrativo sancionador.

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Tema n.° 2: Fases del procedimiento administrativo 2.1. Inicio 2.2. Escritos 2.3. Plazos y notificaciones 2.4. Audiencias 2.5. Probática 2.6. Medidas cautelares 2. Fases del procedimiento administrativo: 2.1. Inicio Existen dos formas de iniciar el procedimiento administrativo: i) Inicio de oficio La autoridad administrativa tiene la potestad de iniciar de oficio del procedimiento administrativo, es de naturaleza gratuita. Deben concurrir los siguientes requisitos:  Iniciativa propia de la autoridad superior con competencia para disponer el inicio.  Debida motivación que garantice una decisión fundamentada en el cumplimiento de un deber legal o el mérito de una denuncia, en éste último caso, con la sola presentación de la denuncia no sería suficiente para iniciar el procedimiento, la autoridad deberá contar con información complementaria como resultado de las indagaciones, circularizaciones, como antecedentes para justificar el inicio, definir el alcance de la investigación, los sujetos comprendidos, etc.  El inicio de oficio del procedimiento, debe ser notificado a los administrados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar, excepto en los casos de fiscalización posterior. ii) Instancia de parte En ejercicio del derecho constitucional de petición, cualquier administrado individual o colectivamente (sociedades, corporaciones, consorcios, asociaciones, cooperativas, federaciones, confederaciones, fundaciones, otros) con capacidad jurídica podrá iniciar el procedimiento administrativo, con la presentación por escrito de los requisitos legales conforme lo establece el TUPA de la entidad, con la finalidad de satisfacer un legítimo interés, obtener la declaración, reconocimiento u otorgamiento de un derecho. 2.2. Escritos En el procedimiento administrativo rige el principio de escrituración. El escrito es el mecanismo a través del cual el administrado inicia el procedimiento administrativo, y se comunica durante todo el iter con la autoridad administrativa. En caso de existir varios administrados en obtener un mismo acto administrativo sin intereses incompatibles, podrán comparecer con un solo escrito. Asimismo, podrá acumularse en un solo escrito más de una petición siempre que sean compatibles los asuntos. El escrito debe ser ingresado a la unidad receptora del órgano competente, como constancia del ingreso del documento consta el número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma del agente receptor. De haber recibido el documento, el órgano que no es competente, la entidad receptora de oficio deberá remitirla en el término a la distancia al órgano competente. 38

 De los requisitos Todo escrito presentado ante cualquier entidad debe cumplir con los requisitos siguientes: Gráfico n.° 2 Requisitos para la presentación de escrito

Elaboración propia Fuente: (Morón Urbina, 2017).

 De las observaciones De existir observaciones en los formularios o escritos presentados, por incumplir los requisitos legales, la unidad de recepción en un solo acto y por única vez de oficio realiza las observaciones por incumplimiento de requisitos, invitando al administrado para subsanarlas en un plazo máximo de dos días hábiles. La autoridad administrativa expresa los actos administrativos a través de escritos, salvo que por ley específica establezca otra forma.  De los medios electrónicos Sin perjuicio de lo expuesto, el procedimiento administrativo podrá realizarse total o parcialmente a través de medios electrónicos, debiendo constar en un expediente, escrito electrónico, que contenga los documentos presentados por los administrados, por terceros y por otras entidades, así como aquellos documentos remitidos al administrado. Esta forma de conducir el procedimiento administrativo. 2.3. Plazos y notificaciones 2.3.1 Plazos En el procedimiento administrativo el tiempo, juega un rol importante, como hecho natural futuro, generador y extintivo de situaciones jurídicas, en cuanto constituye la base para determinar el cómputo de los plazos que obligatoriamente deben observar el administrado y la Administración en las distintas fases o etapas procedimentales; es el plazo o término, de carácter obligatorio, en el cual deben cumplimentarse las distintas etapas 39

o fases del procedimiento, incluyendo el plazo para impugnar en sede administrativa, los diversos actos a través de los recursos que instituye el derecho objetivo (Cassagne, 2010).  Inicio de plazo Una de las características principales es que constituye un hecho futuro, razón por la cual, rige el principio de irretroactividad, se computa el plazo a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la notificación o la publicación del acto.  Plazos en días Cuando el plazo es señalado por días, se entenderá por hábiles consecutivos, excluyendo del cómputo aquellos no laborables del servicio, y los feriados no laborables de orden nacional o regional. En caso, el último día del plazo o la fecha determinada es inhábil o por cualquier otra circunstancia la atención al público ese día no funcione durante el horario normal, son entendidos prorrogados al primer día hábil siguiente.  Plazo máximo Todo procedimiento iniciado a instancia de parte, no puede exceder de treinta días el plazo que transcurra desde su inicio.  Término de la distancia Al cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se agrega el término de la distancia, es decir el periodo de tiempo que transcurre entre el lugar de domicilio del administrado dentro del territorio nacional y el lugar de la unidad de recepción más cercana de la autoridad administrativa. La entidad, de no haber aprobado el cuadro de términos de la distancia, aplica el régimen aprobado por el Poder Judicial.  Tipología de plazos Nuestro ordenamiento contempla los plazos siguientes: Gráfico n.° 3 Tipos de plazos

Elaboración propia Fuente: (Morón Urbina, 2017).

2.3.2 Régimen de Notificaciones La notificación es el acto, a través del cual, que tiene como finalidad poner de conocimiento al administrado, los actos que producen efectos, emitidos por la autoridad administrativa, se fundamenta en el principio de publicidad (Gordillo, 2012).

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 Procedimiento de notificación Comprende un conjunto de actividades que tienen como propósito hacer de conocimiento del administrado los actos administrativos emitidos o las actuaciones dispuestas por el órgano competente, conforme se señala a continuación: ▪

▪

▪

▪

▪

La notificación personal se hará en el domicilio que conste en el expediente, o en el último domicilio que la persona a quien deba notificar haya señalado ante el órgano administrativo. En caso que el administrado no haya indicado domicilio, o que éste sea inexistente, la autoridad deberá emplear el domicilio señalado en el Documento Nacional de Identidad del administrado. En el acto de notificación personal debe entregarse copia del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia. Si ésta se niega a firmar o recibir copia del acto notificado, se hará constar así en el acta, teniéndose por bien notificado. En este caso la notificación dejará constancia de las características del lugar donde se ha notificado. La notificación personal, se entenderá con la persona que deba ser notificada o su representante legal, pero de no hallarse presente cualquiera de los dos en el momento de entregar la notificación, podrá entenderse con la persona que se encuentre en dicho domicilio, dejándose constancia de su nombre, documento de identidad y de su relación con el administrado. Debe realizarse en día y hora hábil.

 Modalidades de notificación Según orden de prelación, la autoridad administrativa podrá notificar a través de las modalidades siguientes: Gráfico n.° 4 Modalidades de notificación

Elaboración propia

La autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra ni modificar el orden de prelación establecido en el numeral anterior, bajo sanción de nulidad de la notificación. La notificación dirigida a la dirección de correo electrónico señalada por el administrado se entiende válidamente efectuada cuando la entidad reciba la respuesta de recepción de la dirección electrónica señalada por el administrado. La notificación surte efectos el día que conste haber sido recibida. 41

 Plazo y contenido de las notificaciones Toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días, a partir de la expedición del acto que se notifique, y deberá contener: Cuadro n.° 2 Contenido de la notificación

Elaboración propia

2.4. Audiencia Pública Las audiencias se fundamentan en el derecho constitucionalmente recogido en el artículo 2, numeral 17 de la Constitución Política “A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”. Los preceptos constitucionales que consagran el derecho de participación de España y Perú, son similares. No obstante ello, mientras en España constituye un principio constitucional que involucra todos los aspectos de la vida (política, económica, cultural y social), al obligar a los poderes públicos la implementación de técnicas participativas, que ponen énfasis en la participación de los ciudadanos en ejercicio de las funciones administrativas. En el Perú, el derecho de participación ciudadana en el marco doctrinal, se ha concentrado en su vertiente de derecho al sufragio o participación de vida política (Danós Ordoñez, 2016). La Constitución Política, consagra diversos derechos vinculados a la Administración Pública, Ejm. El artículo 31 en su segundo párrafo señala “Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción (…)”, el artículo 197 establece que “Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana” El TUO de la Ley 27444, consagra el principio de participación, destinada a garantizar que las entidades extiendan las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión.

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Durante la fase de instrucción de los procedimientos administrativos en trámite, existen dos técnicas de participación ciudadana: i) La audiencia pública, ii) período de información pública. La audiencia pública es una herramienta que habilita un espacio para intercambiar información (Gaba, 2000), permitiendo la participación de cualquier tercero, quien sin la necesidad de acreditar legitimo interés está habilitado para presentar información verificada, requerir análisis de pruebas, expresar su opinión sobre cuestiones que podrían afectar derechos o intereses cuya titularidad corresponda a personas indeterminadas en materia de materia medio ambiental, ahorro público, valores culturales, históricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano y zonificación; o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, licencias o permisos que el acto habilite incida directamente sobre servicios públicos. 2.5. La prueba El artículo 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, establece que “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en material penal.”. Recordemos que el principio del debido procedimiento administrativo, contiene el derecho a ofrecer y producir pruebas pertinentes para fundamentar sus argumentos; y garantiza que la autoridad administrativa controle y valore cada una de las pruebas admitidas antes de emitir una decisión en el procedimiento administrativo. Podemos afirmar con absoluta certeza, que la prueba es una de las herramientas más relevantes que utilizan los administrados para proponer medios probatorios a fin de fundar sus pretensiones, constituyéndose en una de las garantías más eficaces contra la arbitrariedad de las decisiones administrativas.  Principios que rigen la actuación probatoria: Las autoridades competentes, tienen el deber de asegurar que la decisión administrativa se sostenga en medios probatorios que generen convicción, atendiendo a ello, la actuación probatoria en la esfera administrativa está regida por los principios siguientes: Gráfico n.° 5 Principios que rigen la actuación probatoria

Elaboración propia

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Fuentes: Sentencias del Tribunal Constitucional

 Medios de prueba: En virtud al principio de libertad de prueba, es aceptable todos los medios probatorios necesarios que coadyuven con el esclarecimiento del caso; la normativa general regula que proceden los siguientes medios: Gráfico n.° 6 Medios utilizados en la actuación probatoria

Elaboración propia Fuente: Artículo 175 del TUO de la Ley 27444.

 Reglas aplicables en el procedimiento administrativo El TUO de la Ley 27444, establece reglas esenciales para la aplicación del procedimiento administrativo, como se expone a continuación: ▪ La regla general de actuación del funcionario, se fundamenta en el principio de impulso de oficio, en virtud del cual la autoridad administrativa, debe ejercer los actos de instrucción que sean necesarios para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias, orientando su accionar a la protección del interés público. ▪ Las autoridades competentes, tienen el deber administrativa se sostenga en medios garantizando la aplicación del principio de complementa con el principio de presunción expone:

de asegurar que la decisión probatorios contundentes, verdad material la cual se de veracidad, conforme se

Si bien los administrados en ejercicio de su derecho fundamental, podrán presentar pruebas para sustentar sus argumentos, las cuales está revestidas por la presunción de veracidad, ello no impide que la autoridad ejerza la fiscalización posterior (en los casos de los procedimientos administrativos de aprobación automática), en la etapa probatoria, y en las fases del procedimiento que establezca la Ley, dado que en los procedimientos administrativos se admite prueba en contrario. De este modo, la carga de la prueba recae sobre la autoridad administrativa, quien, en virtud al principio de verdad material, deberá asegurar que la decisión administrativa que adopte se sostenga en medios probatorios 44

veraces, para lo cual deberá adoptar las acciones que garanticen la veracidad de los medios probatorios propuestos por los administrados, con la finalidad de proteger y garantizar la prevalencia del interés público sobre el privado. Casuística Ejm.: Solicitar confirmaciones sobre la autenticidad de los documentos presentados por los administrados, a las entidades públicas o privadas que supuestamente expidieron los documentos, realizar pruebas especializadas o periciales, entre otras acciones. ▪ En la actuación probatoria rige el principio de informalidad, toda vez que la finalidad del procedimiento administrativo es tener certeza de la decisión que se adopta, no cumple con el proceso aplicable en sede judicial, ofrecimiento, admisión, actuación y valoración. Por tanto, como indica Valdez Calle (1969), “la oportunidad de la actuación de la prueba, es en cualquier instancia del proceso, no existe disposición que limite la estación de prueba a determinada instancia (pág. 74).”.Es decir los administrados podrán presentar las pruebas en cualquier instancia del proceso siempre que no se haya emitido resolución definitiva, conforme lo señala el artículo 172.3 del TUO de la Ley 27444. ▪ La actuación probatoria se activa, siempre que la autoridad administrativa no tenga certeza de los hechos alegados por el administrado, si bien el numeral 172.1 del TUO de la Ley 2744, establece que se aplica el criterio de concentración procesal, estableciendo un plazo no menor de 3 días ni mayor de quince, no existen plazos perentorios para la presentación de medios probatorios, en estricta aplicación del principio de verdad material. ▪ No es sujeto a actuación probatoria: Los hechos públicos y notorios, hechos alegados cuya prueba consta en la entidad, cuando se presumen veraces sin perjuicio de la fiscalización posterior. 2.6. Medidas cautelares Las medidas cautelares en el procedimiento administrativo, tiene como objetivo garantizar que la pretensión del administrado no pierda eficacia en el decurso del tiempo transcurrido entre el inicio del procedimiento y la decisión administrativa, máxime considerando la dilación, muchas veces excesiva por parte de la administración pública; consecuentemente, como bien lo indica el maestro Eloy Espinosa (2010), la actividad cautelar, regulada por la Ley del Procedimiento Administrativo General, está orientada a respetar una cabal tutela de los derechos ciudadanos.  Presupuestos para el otorgamiento de las medidas cautelares Para la concesión de medidas cautelares, deben concurrir los siguientes presupuestos: Fumus bonis iuris (verosimilitud del derecho o apariencia del derecho), «(…) no exigen el examen de la certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino sólo de su verosimilitud» (Cassagne & Perrino, 2006)

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Periculum in mora (riesgo de un perjuicio irreversible e irreparable), «(…) La Urgencia para evitar que la demora en la resolución del conflicto cause perjuicios apreciables» (García de Enterría & Fernández, 2011)  Procedimiento ▪ Iniciado el procedimiento, la autoridad administrativa competente mediante decisión motivada y con elementos de juicio suficientes, podrán adoptar provisionalmente las medidas cautelares. ▪

Las medidas cautelares podrán ser modificadas o levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopción.

▪

Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emite la resolución que pone fin al procedimiento, cuando haya transcurrido el plazo fijado para su ejecución, o para la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento.

▪

No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparación a los administrados.

La autoridad administrativa, deberá valorar la tutela del interés público, previo a la concesión de la medida cautelar. Como se presenta en el ejemplo siguiente: Casuística: La empresa constructora AACC solicita a la Municipalidad de San Juan, la obtención de licencia para la ejecución de una obra de infraestructura consistente en la ampliación de carriles en la avenida Rivaguero y Parque Norte. La junta de vecinos del distrito de San Juan, al tomar conocimiento que la citada empresa constructora viene realizando operaciones para el inicio de la referida obra, solicita a la autoridad administrativa lo siguiente: Escrito conteniendo medida cautelar: “Suspensión inmediata de la ejecución de cualquier acto que altere la situación física existente en las referidas avenidas, y se proceda con las medidas coercitivas por afectar el medio ambiente, puesto que la ejecución de la obra involucra la tala de más de 100 árboles y la destrucción de más de 2500m2 de áreas verdes”. La autoridad administrativa de San Juan, dispone la suspensión de la obra, impone multa por daños al medio ambiente, y por no contar con las habilitaciones legales, como la certificación ambiental.

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Tema n.° 3: Acto administrativo: 3.1. Definición 3.2. Clases 3.3. Requisitos de validez 3.4. Validez y eficacia 3.5. Nulidad 3.6. Recursos administrativos 3.7. Nulidad de oficio 3.8. Revocación

3. Acto administrativo: Las entidades que conforman la administración pública, tienen competencias y funciones administrativas que motivan su existencia, para su cumplimiento constantemente adoptan decisiones administrativas, en ejercicio de las cuales realizan diversos procedimientos administrativos, actos administrativos, actos de administración interna, emanan hechos administrativos; razón por la cual para comprender este campo de estudio, es esencial diferenciar los conceptos básicos. 3.1. Definición Los actos administrativos, son declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta, concepto enmarcado en el artículo 1 del TUO de la Ley General del Procedimiento Administrativo, del cual se desprende los elementos que confluyen para la configuración del acto administrativo, son: a. Declaración unilateral de la entidad, que ejercicio de su función administrativa, adopta una decisión, exterioriza su manifestación consciente y voluntaria. b. Derecho público, los actos administrativos emitidos en el marco del Derecho Público. c. Producción de efectos jurídicos sobre terceros externos, respecto a sus intereses, obligaciones o derechos. d. Situación administrativa específica, sus efectos recaen sobre sujetos individualizables, a comparación de una norma reglamentaria, que es de carácter general o erga omnes’. En tal sentido, el acto administrativo es el resultado de la ejecución del procedimiento administrativo, cuya definición ha sido objeto de desarrollo en la unidad I. Ahora, corresponde marcar de manera diáfana las diferencias entre el acto administrativo, actos de administración y hechos administrativos:

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Gráfico n.° 7 Diferencias entre las actuaciones de administración pública

Elaboración propia

3.2. Clasificación En el marco doctrinal no existe consenso respecto a la clasificación de los actos administrativos, recogemos la clasificación propuesta por Tirado (2009), la cual es acorde a los actos administrativos objeto de regulación por el marco legal general, como se detalla a continuación: Cuadro n.° 3 Clasificación de actos administrativos

Tipos de actos administrativos  Actos favorables  Actos de gravamen

Características  Producen derechos e intereses  Imponen sanciones, limitaciones o restricciones.

 Actos resolutorios

 Se pronuncian sobre el fondo del procedimiento. Ejem. Resoluciones administrativas.  No tienen vida jurídica propia, se producen en el curso de un procedimiento que culminará normalmente con un acto administrativo de fondo. Ejm. La emisión de la resolución final.

 Actos de trámite

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

Causan estado en la vía administrativa (o no)

 Constituye un elemento diferenciador central para determinar cuando un acto podrá ser recurrido en vía contencioso administrativa.



Actos originarios



Actos confirmatorios

 Son los que ponen fin a un procedimiento que se plantea por primera vez, con relación a una cuestión concreta y para un caso determinado.  Son los que se limitan a reproducir o confirmar otro acto previo dictado sobre el mismo asunto, idénticos sujetos y con base en iguales pretensiones y argumentos.

 

Actos simples Actos complejos.

 Actuación no compleja, normal.  Son aquellos en los que intervienen una pluralidad de instituciones e incluso sistemas administrativos.



Actos constitutivos



Actos declarativos

 Son actos que crean derechos u obligaciones  Son actos que reconocen derechos u obligaciones



Actos reglados



Actos discrecionales

 Son aquellos que se dictan en el marco de las condiciones del ordenamiento jurídico y sus normas  Son aquellos que suponen el ejercicio de potestades por la Administración en razón del interés público.

Fuente: (Martín Tirado, 2009) Basado en la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”.

3.3. Requisitos de validez Conforme lo establece el artículo 3 del TUO de la Ley 27444, los requisitos de validez son los siguientes: Gráfico n.° 8 Requisitos de validez del acto administrativo

Elaboración propia

3.4. Validez y eficacia A continuación, distinguiremos los conceptos de validez y eficacia: Gráfico n.° 9

Elaboración propia

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3.5. Nulidad Nuestro ordenamiento jurídico permite la revisión de los actos administrativos en las instancias siguientes: Gráfico n.° 10 Revisión de actos administrativos

Elaboración propia

Como se describe en el gráfico, los actos podrán ser objeto de revisión ante los órganos jurisdiccionales, en sede judicial a través del proceso contencioso administrativo, una acción de amparo, de competencia del Tribunal Constitucional en última y definitiva instancia. Asimismo, podrá ser revisado ante la autoridad administrativa competente, a iniciativa de la propia autoridad o iniciática de parte. El objetivo de la revisión de los actos administrativos, es asegurar que se emitan conforme a derecho, cumpliendo en estricto con las garantías que brinda el debido procedimiento; de advertirse el incumplimiento de los requisitos esenciales del acto administrativo, podrá ser modificado o extinguido. Corresponde en este acápite esbozar los aspectos relacionados a la nulidad del acto. 

Causales de nulidad del acto administrativo Son vicios que causan la nulidad de pleno derecho: a. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. b. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto, aplicable cuando no es trascendente el incumplimiento a sus elementos de validez. c. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición. d. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.



Instancia competente para plantear la nulidad del acto administrativo ▪ Nulidad planteada por el administrado Constituye un pilar del derecho de defensa, el principio de contradicción, en virtud del cual el administrado, podrá solicitar la nulidad del acto administrativo, mediante un recurso administrativo habilitado por Ley. ▪ Nulidad de oficio

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La autoridad administrativa podrá declarar la nulidad de oficio, en caso de advertir que el acto administrativo está afectado por un vicio de nulidad, para mayor abundamiento, ver numeral 3.7.  Efectos de nulidad del acto administrativo ▪ La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro. ▪ Respecto del acto declarado nulo, los administrados no están obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa. ▪ En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la indemnización para el afectado. 3.6. Recursos administrativos El derecho de petición consagrado en la Constitución, se manifiesta en sede administrativa, a través del derecho de contradicción que confiere al administrado acudir ante la autoridad administrativa presentando un recurso administrativo, frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, para que sea revocado, modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos. Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. Los recursos administrativos habilitados por Ley son: Gráfico n.°11 Tipo de recursos administrativos

Elaboración propia

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 Elementos del recurso administrativo Conforme lo señala Morón Urbina (2017), la doctrina ha coincidido en identificar los elementos fundamentales que deben concurrir para la interposición de cualquier recurso administrativo: a. La voluntad de recurrir y su exteriorización documental; b. Indicación de la decisión contestada; c. Fundamentación de la controversia; d. Constitución del domicilio.  Procedimiento: ▪ El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, computados desde el día siguiente de la notificación del acto agraviante. ▪ En el caso del recurso de apelación se presenta ante el mismo órgano que expidió el acto, el mismo día de presentación deberá elevarlo al superior jerárquico, quien resolverá estimando o desestimando el recurso. De ocurrir lo primero, podrá dejar sin efecto lo resuelto, o lo devolverá al órgano inferior para que se pronuncie, o sustituye lo resuelto por una nueva decisión administrativa. ▪ El recurso administrativo y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días. ▪ Vencidos los plazos para la interposición de los recursos administrativos, se perderá el derecho de articularlos quedando firme el acto. 3.7. Nulidad de oficio  Supuestos habilitantes La autoridad administrativa tiene la potestad anulatoria, como una forma de restituir la legalidad del acto administrativo, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que concurra las causales de nulidad invocadas en el numeral 3.5 de la unidad II, agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales.  Órgano Competente La nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad es declarada por resolución del mismo funcionario. Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello. En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo. En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa. Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, sólo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en 52

sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de sus miembros. Esta atribución sólo podrá ejercerse dentro del plazo de un año contado desde la fecha en que el acto es notificado al interesado. También procede que el titular de la Entidad demande su nulidad en la vía de proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o tribunal.  Efectos La declaratoria de nulidad tendrá efectos declarativos y retroactivo hasta la fecha en la que se genera el vicio, salvo los derechos adquiridos por buena fe. 

Prescripción de la declaratoria de nulidad: La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos. Respecto de la nulidad de los actos administrativos que constituyan delito, dictada la sentencia, la autoridad administrativa deberá declarar la nulidad de oficio, extendiéndose hasta un (1) año después de la notificación de la resolución correspondiente a la sentencia penal condenatoria firme. En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres (3) años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.

3.8. Revocación  Concepto La potestad excepcional que la ley confiere a la Administración Pública para que de manera directa y de oficio, mediante nuevo acto pueda modificar, reformar o sustituir o simplemente extinguir los efectos jurídicos futuros de un acto administrativo generado conforme a derecho fundándose en el interés público sobreviviente.  Procedimiento La autoridad administrativa debe garantizar el estricto cumplimiento al debido procedimiento, por lo que conforme lo ha dispuesto el Tribunal Constitucional, no se puede dejar sin efecto un acto administrativo sin antes haber iniciado el procedimiento, en mérito del cual se comunique al administrado afectado, la revocatoria del acto administrativo a través del cual se le reconoce derechos, con la finalidad que ejerza su derecho de defensa.

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 Supuestos habilitantes Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma. Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada. Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros. Cuando se trate de un acto contrario al ordenamiento jurídico que cause agravio o perjudique la situación jurídica del administrado, siempre que no lesione derechos de terceros ni afecte el interés público.  Órgano Competente Solo puede ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, titular de la entidad, previa oportunidad a los posibles afectados otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para presentar sus alegatos y evidencias en su favor; caso contrario el acto carece de validez. DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA Con la finalidad de consolidar lo aprendido se recomienda lo siguiente:  Con relación al tema n.° 1: Criterios de clasificación del procedimiento administrativo – Silencio administrativo positivo Analizar la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 21 de setiembre de 2017, recaída en el expediente n.° 004532-2011, archivo Word. Sobre la demanda contenciosa administrativa incoada por la Municipalidad de la Victoria contra Indecopi y la empresa Cargueros Rápidos y Servicios Oportunos 2013 Carrasos SAC. i) Identifica las figuras jurídicas desarrolladas en el manual. ii) ¿Está de acuerdo con la sentencia? iii) ¿A quién le corresponde la carga de la prueba, probar la afectación del interés público?  Con relación al tema n.° 2: Fases del procedimiento administrativo - Notificación Analizar la sentencia recaída en el expediente nº 02680-2011-PA/TC, ver en enlace siguiente: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2012/02680-2011-AA.html i) ¿Está de acuerdo con el pronunciamiento del Tribunal Constitucional? ii) ¿Qué derechos se habrían vulnerado?  Con relación al tema n.° 3: Acto administrativo: Recurso de apelación Analiza la Resolución Nº 005-2012-TSC/OSIPTEL, el Tribunal de Solución de Controversias ver en enlace siguiente: https://www.osiptel.gob.pe/Archivos/info_empresas/Solucion_controverias/Res005-2012-TSC__Version_final.pdf i) ¿ La empresa Telefónica Multimedia S.A.C. tiene legitimidad para impugnar el acto administrativo?

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Conclusión La administración pública que comprende diversas entidades en sus tres niveles de gobierno, nacional, regional y local, manifiesta sus decisiones a través de actos administrativos como resultado de procedimientos administrativos, cuyas fases se encuentran reguladas por el TUO de la Ley 27444, que establece disposiciones legales para el inicio del procedimiento administrativo, el cual podría ser de oficio o a instancia de parte; requisitos para la presentación de escritos, que es la forma de comunicación cuando el administrado se dirige a la autoridad administrativa; plazos y cumplir con el adecuado procedimiento de notificaciones , aplicando las modalidades establecidas en orden de prelación, 1. Domicilio, 2. Telegrama, correo certificado, telefax u otro, 3. Diario Oficial; reglas aplicables a la actuación probatoria; así como la interposición de medidas cautelares en vía administrativa. Como resultado de un procedimiento administrativo, la autoridad administrativa emite actos administrativos, los cuales producen efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados; considerando el impacto que genera en el administrado, se ha analizado los alcances de la validez y eficacia de los actos administrativos, consagrándose los principios de legalidad y debido proceso, como los más relevantes para garantizar puesto que garantizan el respeto irrestricto de los derechos fundamentales y el ordenamiento jurídico. En el supuesto, que el acto administrativo, no cumpla con los elementos de validez, corresponderá la declaratoria de nulidad de oficio, o a través de la interposición de los recursos administrativos de reconsideración, apelación o revisión.

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Glosario de la Unidad II -keywords1. Fiscalización posterior: La autoridad administrativa deberá verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. 2. Actos constitutivos: Crean, modifican, o extinguen relaciones o situaciones jurídicas, innovando la situación anterior (Ej. Otorgamiento de una licencia, autorización, concesión, etc.). 3. Actos declarativos: Se limitan a acreditar relaciones o situaciones preexistentes, dotándola de eficacia o reconocimiento jurídico sin alterarlas (Ej. Inscripción registral, reconocimiento de tiempo de servicios a un trabajador, etc.). 4. Ius puniendi: Potestad sancionadora del estado. 5. Finalidad pública: Determina el interés público, cuya garantía y protección está a cargo de la autoridad administrativa en virtud de lo dispuesto en la norma. 6. Notificación: acto mediante el cual la autoridad administrativa comunica al administrado un acto que produce efectos jurídicos. 7. Prueba: Herramienta que sirve para generar convicción, sirve para sustentar las pretensiones y decisiones en la esfera administrativa. 8. Audiencia: Acto en el que prima el principio de oralidad, que concede la autoridad administrativa a solicitud del administrado para interrogar testigos y peritos, o recabar declaraciones. 9. Seguridad jurídica: Garantía de estabilidad en el tráfico jurídico. 10. Revisión: Ante la existencia de error o vicio contenido en un acto administrativo, la norma permite la revisión del acto administrativo.

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UNIDAD III: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SECTORIALES DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD III

Elaboración propia “El ius puniendi del Estado tiene un impacto en la conducta de las personas en consecuencia coadyuva con una mejor sociedad”. La autora

Tema n.° 1: Procedimiento administrativo trilateral: 1.1. Definición 1.2. Características 1.3. Principios 1.4. Fases 1.5. Acto administrativo e impugnación La evolución de la administración pública se orienta a la especialización del procedimiento administrativo, lo cual conlleva a la coexistencia de diversos procedimientos administrativos calificados como especiales, tales como los procedimientos administrativos trilaterales, que se caracteriza por tener una estructura triangular, en la que la administración aparece adoptando una posición neutral, como un gestor del conflicto de los administrados, el cual coadyuvará con la solución de controversias, ello es disímil a colación del procedimiento bilateral o lineal, en la que la autoridad administrativa adopta la posición de juez y parte. En esa línea de criterio el procedimiento para la obtención de la licencia de construcción o autorización para el funcionamiento de un local, difiere del procedimiento trilateral, sancionador, disciplinario, de ejecución coactiva, entre otros. En estos últimos el nivel de complejidad es mayor. Debemos enfatizar que los procedimientos administrativos trilaterales, están regulados en el título IV del TUO de la Ley 27444, de aplicación supletoria en relación a las leyes especiales que regulan procedimientos en materias especializadas, rige el principio de especialidad, la prevalencia de la normativa especial. 1.1. Definición 58

En los procedimientos administrativos trilaterales, el administrado plantea una pretensión contra otro particular ante la autoridad administrativa competente para la resolución de la controversia a través de un acto administrativo. De este modo, los administrados acuden de manera subsidiaria ante la autoridad administrativa para la solución del conflicto de intereses preexistente; por su parte ésta última, debe de adoptar una posición neutral e independiente frente a la controversia. Conforme lo establece el artículo 227 del TUO de la Ley 27444, el procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración, incluyendo a las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia. 1.2. Características Las principales características del procedimiento administrativo trilateral son: Gráfico n.° 1 Características del procedimiento administrativo trilateral

Elaboración propia Basado en (Morón Urbina, 2017) (Martín Tirado, 2003)

1.3. Principios En los procedimientos trilaterales predomina los principios de imparcialidad y verdad material.  Principio de imparcialidad.- En el procedimiento administrativo trilateral, el derecho de contar con una autoridad administrativa imparcial, es una garantía fundamental del debido procedimiento administrativo. Conforme lo indica la Corte Interamericana la imparcialidad implica que “no tengan un interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia” (Caso Palamara Iribarne vs. Chile, sentencia del 22 de noviembre de 2005) (Cea Egaña, 2012).  Principio de verdad material.- En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público. 59

Sobre este aspecto, en el procedimiento administrativo lineal o bilateral, existen dos principios esenciales que motivan la actuación de la autoridad administrativa, el impulso de oficio y la búsqueda de la verdad material de lo alegado por los administrados, es decir la carga de la prueba recae sobre la autoridad administrativa, que está obligado verificar la autenticidad de las pruebas aportadas.  Principio de contradicción.En los procedimientos trilaterales se pone de manifiesto en la carga de la prueba, en el que como bien indica Martín Tirado (2003) en virtud al principio del contradictorio “(…) la administración asume una posición de neutralidad entre dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe repartirse en términos análogos al proceso civil, de forma que, normalmente, el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama” (Parada Vásquez, 1994) Asimismo, en el decurso del procedimiento administrativos, confluyen los principios de debido proceso y preclusión procesal, al identificarse etapas definidas. Ello responde a su naturaleza, en la que la autoridad administrativa tiene el protagonismo de dirección y resolución del procedimiento mediante decisión expresa. (Morón Urbina, 2017). 1.3. Fases  Inicio del procedimiento: Existen dos formas de iniciar el procedimiento trilateral, de parte o de oficio: - Inicio de parte, mediante la presentación de un escrito conteniendo una reclamación con sus respectivas pruebas. El escrito debe ser presentado por el administrado con legítimo interés para hacer valer su pretensión, que podrá ser el reconocimiento de su derecho, exigir el cumplimiento de una obligación o la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa. - Inicio de oficio.  Calificación por parte de la autoridad administrativa La autoridad administrativa podrá calificarla como admisible o inadmisible, lo cual está sujeto al cumplimiento de los requisitos de los escritos enmarcados en el artículo 122 del TUO de la Ley 27444. La autoridad administrativa podrá solicitar aclaración de la reclamación, cuando existan dudas en la exposición de los fundamentos fácticos o jurídicos.  Notificación al administrado Con la admisión de la reclamación, se notifica al administrado para la presentación de su descargo. La contestación de la reclamación se presenta dentro de los quince (15) días posteriores a la notificación, deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el Artículo 122 de la citada Ley, comprendiendo alegaciones y hechos relevantes, así como la absolución de todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho; vencido este plazo, la Administración declarará en rebeldía al administrado o reclamado que no la hubiera presentado; excepcionalmente, contando con la debida motivación, podrá permitir la entrega de la contestación luego del vencimiento del plazo. El administrado podrá contestar con alegaciones sobre vulneración a la normativa, al contestar la reclamación o la réplica, las cuales serán resueltas con la resolución final. 60

Está prohibido la réplica a las contestaciones de las reclamaciones. Los nuevos problemas incluidos en la contestación serán considerados como materia controvertida. 1.5. Acto administrativo e impugnación  Acto administrativo: Como resultado del procedimiento administrativo trilateral, de oficio o a pedido de parte, la autoridad administrativa concede o deniega la pretensión presentada a través de un acto administrativo, que es eficaz y vinculante o exigible.  Medidas cautelares: En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte, podrán dictarse medidas cautelares; si el obligado en cumplirlas no lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa. Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) días contados a partir de la notificación de la resolución que dicta la medida; salvo disposición legal o decisión de la autoridad en contrario. La apelación no suspende la ejecución de la medida cautelar. La apelación deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1) día, contado desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será resuelta en un plazo de cinco (5) días.  Impugnación Recurso de apelación Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral expedida por una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, sólo procede la interposición del recurso de apelación; la cual deberá ser interpuesta ante el órgano que dictó la resolución apelada dentro de los quince (15) días de producida la notificación respectiva. El expediente respectivo deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de dos (2) días contados desde la fecha de la concesión del recurso respectivo. Dentro de los quince (15) días de recibido el expediente por el superior jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le concederá plazo de quince (15) días para la absolución de la apelación. Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el artículo precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá señalar día y hora para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de diez (10) días contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la apelación a quien la interponga. La administración deberá emitir resolución dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de realización de la audiencia. Recurso de reconsideración De no existir superior jerárquico, sólo cabe plantear recurso de reconsideración.

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Tema n.° 2: Procedimiento administrativo sancionador: 2.1. Definición 2.2. Características 2.3. Principios 2.4. Fases 2.5. Acto administrativo e impugnación

2.1. Definición El Ius Puniendi del Estado o potestad sancionadora, es una institución desarrollada e independiente que sostiene al sistema represivo y se manifiesta de forma dual, a través del derecho penal, vía judicial, y a través del derecho sancionador, vía administrativa. Si bien el ius puniendi no está desarrollada en la Constitución, su evolución es genuinamente jurisprudencial. El Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente n° 1182-2005-PA/TC señala que “(…) la potestad sancionadora regula las facultades de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a imponerse a los administrados” Del párrafo precedente, se colige que el procedimiento administrativo sancionador es un conjunto de actos destinados a determinar la comisión o no de una infracción administrativa, en el marco de las garantías que cumplen una doble función, el cumplimiento de la finalidad pública y el pleno ejercicio de los derechos fundamentales inherentes al administrado; según Blanca Lozano (1990) corresponde al derecho administrativo sancionador el rol de instrumento de control social alternativo al derecho penal, para colaborar con la justicia en la prevención y punición de ilícitos menores. 2.2. Características Para el ejercicio de la potestad sancionadora dada su relación con la aplicación del poder punitivo del Estado, se requiere obligatoriamente el cumplimiento del procedimiento legal regido por garantías constitucionales que estriban en principios rectores, si bien aún no contamos con un procedimiento uniforme que se aplique en la administración pública, el TUO de la Ley 27444, en el artículo 252, a previsto que todo procedimiento sancionador debe caracterizarse por: 1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción. Todo proceso administrativo sancionador debe caracterizarse por la separación orgánica entre la autoridad instructiva y sancionadora; lo cual tiene como finalidad garantizar imparcialidad en la imposición de la sanción. Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia del 11 de diciembre de 2006 recaída en el expediente n° 6149-2006-AA/TC 48 señaló, que si bien el derecho a ser juzgado por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la Constitución; sin embargo, debe reconocerse en él a un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso; lo señalado por el máximo intérprete de la Constitución guarda sintonía con el numeral 3 del artículo 139 de la Constitución. 2. Considerar que los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores. 3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo, la calificación de las infracciones que tales hechos pueden constituir y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad 62

competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia. 118 Decreto Legislativo Nº 1272, publicado el 21 de diciembre de 2016. 4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico conforme al numeral 171.2 del artículo 171, sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a su situación. 2.3. Principios Los principios del derecho sancionador administrativo, son iguales a los del derecho penal, y emanan de la Convención Europea de Derecho Humanos; rige en todos los procedimientos sancionadores, incluso a los que cuenten con leyes especiales de regulación. Los principios rectores del procedimiento administrativo sancionador son:

1. Principio de Legalidad La aplicación del principio de legalidad en la esfera administrativa no proviene del derecho penal, es de carácter constitucional. La fuente legal, es el literal d) del numeral 24, artículo 2 de la Constitución Política que establece “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la Ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la Ley.”. El principio de legalidad constituye la piedra angular en el derecho administrativo sancionador, podríamos señalar que es el principio fundamental de mayor relevancia, guarda estrecha relación con el principio de reserva de ley, al exigir de manera taxativa la existencia de una Ley para el ejercicio de la potestad sancionadora y la imposición de sanciones, conforme fluye del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, “Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad”. La integridad y relevancia del principio se sostiene en los fundamentos han sido desarrollados por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente n.° 0010-2002-AI/TC, al señalar que “(…) garantiza la prohibición de la aplicación retroactiva de la ley penal (lex praevia), la prohibición de la aplicación de otro 63

derecho que no sea el escrito (lex scripta), la prohibición de la analogía (lex stricta) y de cláusulas legales indeterminadas (lex certa)”. 2. Principio de debido procedimiento La validez de un acto administrativo está condicionada al respecto irrestricto de las garantías que comprende el derecho al debido procedimiento. Ahora bien, existen algunas diferencias de naturaleza al hablar del debido proceso y el debido procedimiento, el primero se podría decir que es la fuente, y el segundo es una derivación matizada del citado principio constitucional, que exporta su contenido para su aplicación en sede administrativa, teniendo en cuenta las particularidades que obran en esta vía (Morante Guerrero, 2014). En la fuente, que es el debido proceso se reconocen dos modalidades, el adjetivo o procesal y material. El debido proceso adjetivo o procesal, implica el cumplimiento de las formalidades del proceso enmarcadas en la Constitución y desarrolladas en las normas procesales; y el debido proceso material, implica la emisión de una sentencia ajustada a derecho, la realización de un proceso justo, lo cual conlleva al cumplimiento de los criterios mínimos de razonabilidad, proporcionalidad y equidad, que permitan garantizar la satisfacción de la justicia como valor necesario para obtener la resolución de los conflictos y la paz social (Bustamante Alarcón, 2001). El principio del debido proceso consagrado en el numeral 2 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, establece que no se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Con la modificatoria, se aclara que los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas. Esta última referencia, es absolutamente indispensable por los múltiples problemas existentes en las diferentes entidades. 3. Principio de razonabilidad El juicio de razonabilidad evita las decisiones arbitrarias de los poderes públicos. De este modo, las decisiones de los órganos que conducen el procedimiento sancionador deben mantener la debida proporción entre el interés público y los medios que deben emplearse, los cuales deben cumplir con criterios de necesidad y proporcionalidad. La razonabilidad y la proporcionalidad constituyen parámetros que han servido para enjuiciar la validez de las medidas que limitan la libertad y los derechos fundamentales de los individuos cuando éstas provienen del poder público. Por un lado, la razonabilidad es entendida como una “justificación racional”, lo que nosotros hemos denominado como aceptabilidad, y que supone que deban expresarse razones aceptables para justificar su adopción. Por otro lado, la proporcionalidad se presenta como un parámetro complejo, integrado a su vez por tres exigencias articuladas entre sí y que se encuentran encaminadas a asegurar que toda medida limitativa que se adopte, (i) sea eficaz para obtener el fin que se persigue con ella; (ii) no limite la libertad más allá de lo estrictamente necesario, y por último, (iii) no implique una restricción desproporcionada o excesiva del contenido del bien jurídico constitucional del que se trate (Indacochea, 2008). De esta manera, sólo una vez superado el tamiz impuesto por el principio de 64

razonabilidad es posible realizar el análisis de la proporcionalidad, la cual recaería sobre la relación existente entre ésta y el fin que pretende alcanzar, la cual sería efectuada sobre la base de las tres dimensiones que forman parte del test de razonabilidad propuesta por el Tribunal Constitucional: el juicio de adecuación, juicio de necesidad y el juicio de proporcionalidad. El arraigo constitucional del principio de razonabilidad que con la última modificatoria se consagra en el numeral 3 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, estableciendo criterios definidos y explícitos para la imposición de la sanción: Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación: a) El beneficio ilícito que se considere para calcular las multas debe incluir necesariamente los conceptos que pueda representar un beneficio o ventaja para el infractor al incumplir la norma y/o afectar un bien jurídico, de lo contrario el infractor tendrá incentivos para incurrir en la conducta tipificada. Como ejemplo en las infracciones contra el medio ambiente, podría considerarse los criterios siguientes:  Ingresos ilícitos, ingresos económicos ilegalmente relacionados al incumplimiento de la normativa ambiental.  Costos evitados, ahorro obtenido al incumplir las obligaciones ambientales fiscalizables, mediante la no realización o postergación de las inversiones o gastos destinados a prevenir la ocurrencia de daños ambientales durante el lapso de incumplimiento de la normativa ambiental.  COK – Costo de Oportunidad del Capital, rentabilidad obtenida por los recursos no invertidos en el cumplimiento de la legislación ambiental y que por tanto no están disponibles para otras actividades alternativas que incrementan el flujo de caja del infractor. (OEFA, 2013). b) La probabilidad de detección es la posibilidad -medida en términos porcentuales- de que la comisión de una infracción sea detectada por la autoridad administrativa; mientras más probable sea detectar un incumplimiento, las sanciones asociadas serán más bajas; asimismo, las infracciones tenderán a aumentar cuando potenciales infractores perciban que existe una baja probabilidad de detección. (OEFA, 2013). c) La gravedad de la infracción cometida, considerando la afectación al interés público y/o bien jurídico protegido; d) EI perjuicio económico causado; e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción. f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor. 4. Principio de tipicidad El principio de tipicidad es una manifestación del principio de legalidad; asegura la correspondencia que debe existir entre la infracción y la conducta por acción u omisión. La exigencia del principio de taxatividad o “lex certa”, es la característica más relevante de este principio, la necesaria existencia de preceptos jurídicos que 65

permitan predecir con suficiente grado de certeza las conductas que serán objeto de sanción. Al respecto el Tribunal Constitucional ha considerado en la sentencia recaída en el expediente n° 2192-2004-AA/TC, que “El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal.” El numeral 4 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, consagra el principio de tipicidad, estableciendo que: “Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.” El precitado dispositivo legal, invoca la aplicación de la reserva de ley, respecto a las conductas sancionables, proscribiendo cualquier interpretación extensiva o por analogía. Así como, la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas. 5. Principio de irretroactividad En el ámbito temporal, las normas que rigen la potestad sancionadora se aplican a partir de su plena entrada en vigencia y carecen de efectos retroactivos (no debe aplicarse para hechos ocurridos antes de su vigencia) y ultractivos (no debe aplicarse con posterioridad a su derogación), este principio proviene de la fuente constitucional, preceptuada en el artículo 103 de la Constitución Política del Perú, que establece “(…) La Ley, desde su en entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo (…).” El numeral 5 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, establece que “Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación 66

de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.” 6. Principio de concurso de infracciones Conforme al numeral 6 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, establece que: “Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.”. La conducta ilícita puede calificar en más de un supuesto de infracción. La norma ha previsto que infracción que tiene la sanción de mayor gravedad absorbe a la de menor gravedad. 7. Principio de continuación de infracciones Conforme al numeral 7 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, establece que: “Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo. Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos: a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa. b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme. c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5.” Para Alejandro Nieto (1994), la infracción continuada es la realización de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido. Deben concurrir en forma conjunta para la configuración de una infracción continuada (Morón Urbina, 2017, pág. 433): i. Identidad subjetiva activa: Es necesario la coincidencia del administrado presuntamente infractor. ii. Identidad subjetiva pasiva: Identidad respecto a la entidad que es afectada con la conducta cuyo desarrollo constituye una infracción administrativa. iii. Pluralidad fáctica: confluyan hechos o conductas capaces de constituir por sí solas infracciones administrativas sancionables. iv. Proximidad temporal: Las diversas acciones tipificadas como infracciones deben producirse de forma sucesiva o intermitente, respondiendo a una sola unidad. v. Identidad en los preceptos administrativos lesionados: Deben infringirse los mismos preceptos administrativos.

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8. Principio de causalidad Conforme al numeral 8 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, establece que: “La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.”. Prima el principio de personalidad de las sanciones, la responsabilidad corresponde a quien incurrió de manera directa en la conducta prohibida por la Ley. Debe configurarse la causa adecuada al efecto, es decir debe comprobarse que la conducta generó el perjuicio o afectación prevista en la infracción. 9. Principio de presunción de licitud Conforme al numeral 9 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, establece que: “Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario” Morón Urbina (2017), esboza el siguiente análisis conceptual sobre las implicancias de la presunción de licitud:  A no ser sancionado sino en virtud de pruebas que generen convicción sobre la responsabilidad del administrado.  A que no se le imponga la carga de probar su propia inocencia, ya que corresponde la actividad probatoria a la administración pública.  A un tratamiento como inocente a lo largo del procedimiento sancionador.  A la absolución en caso de insuficiencia probatoria o duda razonable. 10. Principio de culpabilidad Conforme al numeral 10 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, establece que: “La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva” Una de las modificaciones del TUO de la Ley 27444, es la incorporación del principio de culpabilidad, que establece que la responsabilidad administrativa es subjetiva, únicamente será objetiva cuando por Ley o Decreto Legislativo lo establezca de manera expresa. 11. Principio de non bis ídem Conforme al numeral 11 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, establece que: “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas” Para la exclusión de una pretensión punitiva debe de acreditarse la triple identidad: i. La identidad subjetiva, que ambas pretensiones estén referidos al mismo sujeto. ii. La identidad de hecho u objetiva, que el hecho o conducta sea la misma. iii. Identidad de fundamento, que se trate de los mismos bienes jurídicos protegidos e intereses tutelados. 2.4. Fases Gráfico n° 2

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Fases de procedimiento administrativo sancionador

Elaboración propia

2.5. Acto administrativo e impugnación  Acto administrativo: Concluido el procedimiento administrativo sancionador, la autoridad resuelve la imposición de una sanción o la inexistencia de infracción. La sanción administrativa es la medida específica impuesta por la autoridad administrativa, conforme lo establece la Ley, cuando el sujeto vulnera las normas de carácter administrativo. Danós Ordoñez (1995) propone la siguiente clasificación sobre la base de la doctrina española: a. En función de su finalidad a.1. Autoprotección. - Son aquellas en las que la Administración tutela su organización y orden interno. Ejm., las sanciones disciplinarias aplicables a los funcionarios o servidores públicos. a.2. Protección del orden general. - Son aquellas que persiguen el control del orden social general, en un sentido amplio. Ejm., sanciones tributarias. b. En función al contenido de la sanción b.1.Personales. - Son aquellas que suspenden, restringen o autorizan un derecho. Ejm., la clausura de un establecimiento. b.2 Reales. - Son aquellos que consisten en la imposición de un pago de una suma en dinero, en la sustracción de una cosa. Ejm., imposición de multa, confiscación de bienes. c. En función del ordenamiento administrativo c.1. Principales.- Son aquellas que imponen un gravamen al administrado. Ejm., la multa por infracción de tránsito. c.1. Accesorias.- Son aquellas que buscan reforzar la eficacia represiva y disuasoria de la sanción. Ejm., el internamiento del vehículo. d. En función a su ejecución Las multas coercitivas tienen como finalidad doblegar la resistencia de los administrados para el cumplimiento de una obligación, pudiendo ser repetida de manera periódica en forma indefinida, mientras no se produzca el cumplimiento o la ejecución del acto requerido. Ejm. Las multas impuestas a 69

funcionarios o servidores por no entregar información u obstaculizar la labor del control gubernamental.  Impugnación: Contra la decisión de la autoridad administrativa, el administrado podrá imponer los recursos administrativos de reconsideración, apelación y revisión. El artículo 256.3 del TUO de la Ley 27444, establece que “Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado”. El artículo glosado, se fundamenta en la reformatio in peius, la prohibición de la reforma peyorativa, garantía constitucional implícita de la observancia del debido proceso, establecido en el artículo 139 de la Constitución Política del Perú, que como manifiesta el Tribunal Constitucional (2004), se orientada a salvaguardar el ejercicio del derecho de recurrir la decisión en una segunda instancia sin que dicho ejercicio implique correr un riesgo mayor de que se aumente la sanción impuesta en la primera instancia.

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Tema n.° 3: Procedimiento administrativo disciplinario: 3.1. Definición 3.2. Características 3.3. Principios 3.4. Fases 3.5. Acto administrativo e impugnación 3.1. Definición El procedimiento administrativo disciplinario es el conjunto de actos que realiza la autoridad competente, que se inicia cuando los servidores civiles incurran en presuntas faltas previstas en la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, en el ejercicio de sus funciones o de la prestación de servicios, imponiendo la sanción correspondiente, de ser el caso. Todas las entidades públicas deberán adecuar sus procedimientos administrativos disciplinarios a las disposiciones de la citada Ley y su Reglamento, no pudiendo otorgarse condiciones menos favorables que las previstas en estas disposiciones. La instrucción o decisión sobre la responsabilidad administrativa disciplinaria de los servidores civiles no enerva las consecuencias funcionales, civiles y/o penales de su actuación, las mismas que se exigen conforme a la normativa de la materia 3.2. Características i. Autoridad competente  Primera instancia a) En el caso de la sanción de amonestación escrita, el jefe inmediato instruye y sanciona, y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, oficializa dicha sanción. b) En el caso de la sanción de suspensión, el jefe inmediato es el órgano instructor y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción. c) En el caso de la sanción de destitución, el jefe de recursos humanos es el órgano instructor, y el titular de la entidad es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción. La oficialización se efectúa a través del registro de sanción en el legajo y su comunicación al servidor. Cuando se le haya imputado al jefe de recursos humanos, o quien haga sus veces, la comisión de una infracción, instruye y sanciona su jefe inmediato y en los demás casos instruye el jefe inmediato y sanciona el titular de la entidad En el caso de los funcionarios, el instructor será una comisión compuesta por dos (2) funcionarios de rango equivalente pertenecientes al Sector al cual está adscrita la Entidad y el Jefe de Recursos Humanos del Sector. Secretaría Técnica Las autoridades de los órganos instructores del procedimiento disciplinario cuentan con el apoyo de una Secretaría Técnica que puede estar compuesta 71

por uno o más servidores. Estos servidores, a su vez, pueden ser servidores civiles de la entidad y ejercer la función en adición a sus funciones regulares.  Segunda instancia La autoridad competente para conocer y resolver el recurso de apelación en materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil, con excepción del recurso de apelación contra la sanción de amonestación escrita, que es conocida por el jefe de recursos humanos. La resolución de dicho tribunal pronunciándose sobre el recurso de apelación agota la vía administrativa. ii. Derecho e impedimentos del servidor civil en el procedimiento administrativo sancionador  Durante el procedimiento administrativo disciplinario, el servidor civil tiene derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva y al goce de sus compensaciones.  El servidor civil puede ser representado por abogado y acceder al expediente administrativo en cualquiera de las etapas del procedimiento administrativo disciplinario.  En los casos en que la presunta comisión de una falta se derive de un informe de control, las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario son competentes en tanto la Contraloría General de la República no notifique la Resolución que determina el inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional, con el fin de respetar los principios de competencia y non bis in ídem. 3.3. Principios La potestad disciplinaria se rige por los principios enunciados en el artículo 246° del Texto Único Ordenado de la Ley General de Procedimientos Administrativos, Ley 27444. 3.4. Fases del procedimiento disciplinario Gráfico n° 3

Elaboración propia

3.5. Acto administrativo e impugnación 72

 Acto administrativo La resolución del órgano sancionador pronunciándose sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad administrativa disciplinaria pone fin a la instancia. Dicha resolución debe encontrarse motivada y debe ser notificada al servidor civil a más tardar dentro de los cinco (05) días hábiles siguientes de haber sido emitida. Si la resolución determina la inexistencia de responsabilidad administrativa disciplinaria, también deberá disponer la reincorporación del servidor civil al ejercicio de sus funciones, en caso se le hubiera aplicado alguna medida provisional. El acto administrativo que pone fin al procedimiento disciplinario en primera instancia debe contener, al menos: a) La referencia a la falta incurrida, lo cual incluye la descripción de los hechos y las normas vulneradas, debiendo expresar con toda precisión su responsabilidad respecto de la falta que se estime cometida. b) La sanción impuesta. c) El plazo para impugnar. d) La autoridad que resuelve el recurso de apelación.  Impugnación El servidor civil podrá interponer recurso de reconsideración o de apelación contra el acto administrativo que pone fin al procedimiento disciplinario de primera instancia, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes de su notificación y debe resolverse en el plazo de treinta (30) días hábiles. La segunda instancia se encuentra a cargo del Tribunal del Servicio Civil y comprende la resolución de los recursos de apelación, lo que pone término al procedimiento sancionador en la vía administrativa. Los recursos de apelación contra las resoluciones que imponen sanción son resueltos por el Tribunal dentro de los quince (15) días hábiles siguientes de haber declarado que el expediente está listo para resolver. La interposición de los medios impugnatorios no suspende la ejecución del acto impugnado, salvo por lo dispuesto en el artículo anterior. Gráfico n° 4

Elaboración propia

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Tema n.° 4: Procedimiento administrativo de ejecución coactiva 4.1. Definición 4.2. Características 4.3. Principios 4. Fases 4.5. Acto administrativo e impugnación

4.1. Definición Jorge Danós (1995)El procedimiento de ejecución coactiva constituye sin duda alguna una de las más intensas manifestaciones de las potestades que nuestro ordenamiento confiere a la administración pública para ejecutar por sí misma sus decisiones, sin necesidad de requerir el auxilio de los tribunales. Es uno de los procedimientos de carácter exclusivamente administrativo. Para Sotelo Castañeda (1996), “el procedimiento de ejecución coactiva es, en definitiva, administrativo o no jurisdiccional, no sólo por la razón subjetiva de que su ejecutor carece de las notas de independencia o autonomía, sino adicionalmente por efecto de la no definitividad del resultado, es decir, debido a la posibilidad de que la decisión final sea revisable en sede judicial y, por ende, no forme cosa juzgada”. El Tribunal Constitucional, en cuanto a este instituto, ha señalado, en el fundamento 4 de la sentencia 0774-1999-AA/TC, que “(…)el procedimiento de ejecución coactiva es la facultad que tienen algunas entidades de la Administración Pública para hacer cumplir actos administrativos emitidos por la misma Administración es decir, [que]las obligaciones exigibles deben provenir de materias propias de las funciones que cada entidad tiene, basadas en el reconocimiento que cada ley especial ha considerado para cada Administración, o sea, siempre dentro de un marco normativo (…)” El artículo 205 del TUO de la Ley 27444, establece que: “La ejecución forzosa por la entidad se efectuará respetando siempre el principio de razonabilidad, por los siguientes medios: a) Ejecución coactiva b) Ejecución subsidiaria c) Multa coercitiva d) Compulsión sobre las personas” La ejecución coactiva, es un mecanismo de ejecución forzosa por excelencia que se activa cuando la entidad necesita ejecutar una obligación pecuniaria de dar, hacer o no hacer; por las formalidades a la cual está sujeta, podría calificar como un procedimiento administrativo especial, dado que cuenta con una Ley especial, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley n° 26979. Cabe señalar, que como bien señala José Estela Huamán (2012)existen tres procedimientos coactivos en nuestro ordenamiento normativo: 1. Para cobranza de tributos nacionales, administrados por la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT), Ley Nº 29816, Ley de fortalecimiento de la SUNAT normados por el Código Tributario. 2. Para cobranza de adeudos no tributarios a favor de las entidades del Sector Público Nacional, se rigen por el Texto Único Ordenando de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. 3. Para cobranza de obligaciones tributarias a favor de los Gobiernos Locales, se establecen por el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. 74

4.2. Características  En primer lugar, en el procedimiento coactivo están ausentes las notas de neutralidad e independencia propias de los órganos jurisdiccionales, porque la cobranza coactiva es ejercitada por un órgano de la administración acreedora de las obligaciones que se pretenden forzosamente satisfacer. Por regla general, en los procedimientos administrativos los entes públicos actúan como juez y parte, lo que no sucede con los órganos judiciales que actúan como terceros a quienes se les encomienda la función de decir el derecho.  En segundo lugar, otro aspecto que distingue a la función administrativa de la jurisdiccional estriba en el carácter de cosa juzgada de las decisiones jurisdiccionales, mientras que por mandato constitucional las actuaciones administrativas siempre son susceptibles de revisión judicial. (Estela Huamán, 2012) 4.3. Principios La ejecución coactiva se rige por los principios enunciados en el artículo 246° del Texto Único Ordenado de la Ley General de Procedimientos Administrativos, Ley 27444. 4.4. Fases El procedimiento coactivo ordinario (no tributario)  El Ejecutor Coactivo sólo podrá iniciar el Procedimiento cuando la entidad le hubiera notificado debidamente el acto administrativo en donde consta que la obligación es exigible coactivamente, otorgándole un plazo de siete días hábiles. Los actos de ejecución forzosa son: a. Cobro de ingresos públicos distintos a los tributarios, nacidos en virtud de una relación jurídica regida por el derecho público, siempre que corresponda a las obligaciones a favor de cualquier Entidad, proveniente de sus bienes, derechos o servicios distintos de las obligaciones comerciales o civiles y demás del derecho privado; b. Cobro de multas administrativas distintas a las tributarias, y obligaciones económicas provenientes de sanciones impuestas por el Poder Judicial; c. Demoliciones, construcciones de cercos o similares; reparaciones urgentes en edificios, salas de espectáculos o locales públicos, clausura de locales o servicios; y, adecuación a reglamentos de urbanización o disposiciones municipales o similares, salvo regímenes especiales; d. Todo acto de coerción para cobro o ejecución de obras, suspensiones, paralizaciones, modificación o destrucción de las mismas que provengan de actos administrativos de cualquier Entidad, excepto regímenes especiales.  Vencido el plazo, el expediente es trasladado al ejecutor coactivo, para que dentro de tres días cumpla con la obligación pecuniaria. 75

 En caso de incumplimiento, el ejecutor coactivo procede con ejecutar el patrimonio del deudor, tasarlo y rematarlo.  La regla general es que el procedimiento de ejecución coactiva no se suspenda por ninguna autoridad ni órgano administrativo. Sólo el ejecutor coactivo podrá hacerlo cuando : a) La deuda haya quedado extinguida o la obligación haya sido cumplida. b) La deuda u obligación esté prescrita. c) La acción se siga contra persona distinta al obligado. d) Se haya omitido la notificación al obligado, del acto administrativo que sirve de título para la ejecución. e) Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contenciosoadministrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en el artículo 18, numeral 18.3, de la presente Ley. f) Exista convenio de liquidación judicial o extrajudicial o acuerdo de acreedores, de conformidad con las normas legales pertinentes o cuando el obligado haya sido declarado en quiebra. g) Exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago. h) Cuando se trate de empresas en proceso de reestructuración patrimonial al amparo de lo establecido en la Ley Nº 27809, Ley General del Sistema Concursal, o norma que la sustituya o reemplace, o se encuentren comprendidas dentro de los alcances del Decreto Ley Nº 25604. i) Cuando se acredita que se ha cumplido con el pago de la obligación no tributaria en cuestión ante otra Municipalidad que se atribuye la misma competencia territorial por conflicto de límites. 4.5. Acto administrativo e impugnación  Acto administrativo y hecho administrativo Como resultado del procedimiento de ejecución coactiva no se emite un acto administrativo sino un hecho administrativo, entendiéndolo como una actividad material, expresado en actividades técnicas o actuaciones físicas en el ejercicio de la función administrativa, el cual produce efectos administrativos y jurídicos directos o indirectos. El hecho administrativo se diferencia del acto administrativo, porque el primero es un hacer material, operativo técnico o actuación física de un órgano del Estado en ejercicio de sus funciones administrativas, en tanto el acto administrativo es una declaración intelectual de voluntad, tendiente a realizar o producir efectos jurídicos de naturaleza administrativa.  Impugnación Contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, procede la interposición del recurso impugnatorio de reconsideración, apelación o revisión, presentado dentro de los plazos de ley. Con relación al procedimiento coactivo, procede demanda de revisión, que deberá ser interpuesta ante la Corte Superior del Poder Judicial, la cual tiene por finalidad revisar la legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la ejecución coactiva.

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Tema n.° 5: Procedimientos concurrenciales 5.1. Definición 5.2. Naturaleza 5.3. Clases

5.1. Definición Fiorini Bartolomé (1976), manifiesta que los procedimientos concurrenciales son procedimientos especiales, en los que concurren varios administrados con expectativas divergentes o con propios intereses subjetivos, en el que no existe necesariamente controversia o conflicto de intereses, caracterizado por la preclusión en las diversas etapas que forman parte de su estructura. En el TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General, sólo refiere a los procedimientos concurrenciales en el artículo numeral 149.4, nuestro ordenamiento normativo general no regula el procedimiento concurrencial. Sin embargo, siendo un procedimiento administrativo concurrencial común los procesos de selección en el ámbito de la contratación administrativa, contamos con normas específicas que la regulan, la Ley y Reglamento de Contrataciones con el Estado. 5.2. Naturaleza En la gama de procedimientos especiales, está comprendida los procedimientos concurrenciales, que estriba sobre el principio jurídico de la concurrencia de varios administrados, con un fin competencial, a quienes se les convoca exigiéndoles el cumplimiento de condiciones. Está caracterizado por la preclusión procesal, entendida como el principio que garantiza que, transcurrido el término preestablecido, culmina las fases del procedimiento, extinguiéndose la posibilidad de ejercitar determinados actos procesales. 5.3. Clases Existen diversas clases de procedimientos concurrenciales, subastas, procesos de selección -licitaciones públicas, concursos públicos, adjudicaciones-, concursos con precalificación. Conclusión La evolución de la administración pública se orienta a la especialización del procedimiento administrativo, lo cual conlleva a la coexistencia de diversos procedimientos administrativos calificados como especiales, tales como los procedimientos administrativos trilaterales, procedimientos administrativos sancionadores, disciplinarios y concurrenciales. El TUO de la Ley 27444, regula principios rectores que rigen los citados procedimientos especiales, su aplicación es de carácter supletorio, con relación a las leyes especiales que regulan los citados procedimientos en materias especializadas, de conformidad con el principio de especialidad, la prevalencia de la normativa especial. Entre los procedimientos administrativos destaca el procedimiento administrativo sancionador, sostenido en la teoría de la unidad del ius puniendi del Estado, que constituye un poder único que se manifiesta por vía penal y administrativa; con el ejercicio de la potestad sancionadora a través del procedimiento administrativo sancionador se persigue el fin público tridimensional: la satisfacción del interés general, respetando los derechos fundamentales del imputado y ofreciéndole las garantías adecuadas que le permitan la realización de los mismos. 77

De la teoría a la práctica Con la finalidad de consolidar lo aprendido se recomienda lo siguiente:  Con relación a los principios que rige la potestad sancionadora analice la Resolución n° 005-2011-CCO-ST/LC emitida por OSIPTEL, publicada en el link siguiente: https://www.osiptel.gob.pe/documentos/expediente-n-0052011ccostlc  Con relación a los principios que rige la potestad disciplinaria, analice la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, recaída en el expediente 2192-2004-AA/TC publicada en el link siguiente: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/02192-2004-AA.html

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Glosario de la Unidad III -keywords1. Coerción: Acción mediante el cual se impone una sanción. 2. Instrucción: Acción de investigar. 3. Reserva de Ley: Principio que consiste en que se reserva expresamente a una ley la regulación de las infracciones. 4. Ius puniendi: Potestad sancionadora del estado. 5. Ejecutor coactivo: Es el funcionario responsable del procedimiento de ejecución coactiva. 6. Poder disciplinario: Potestad conferida al órgano competente para inicia e impulsar procedimiento contra servidor civil que incumple con las normas. 7. Obligado: Toda persona natural, persona jurídica, sucesión indivisa, sociedad conyugal, sociedad de hecho y similares, que sea sujeto de un procedimiento de ejecución coactiva o de una medida cautelar previa. 8. Obligación: Es la acreencia impaga de naturaleza no tributaria, debidamente actualizada, o a la ejecución incumplida de una prestación de hacer o no hacer a favor de una entidad pública, proveniente de relaciones jurídicas de derecho público. 9. Secretaria Técnica: Apoya el desarrollo del procedimiento disciplinario.

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UNIDAD IV: REVISIÓN JUDICIAL DE LOS ADMINISTRADOS DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD IV

Elaboración propia

“La tutela jurisdiccional efectiva, es la máxima garantía constitucional de protección a los derechos fundamentales e intereses del administrado” La autora Tema n.° 1: Generalidades 1.1. Definición 1.2. Origen y evolución histórica 1.3. Naturaleza 1.4. Objeto 1.5. Sujetos 1.6. Clases 1.1. Definición La acción contencioso administrativa constituye un mecanismo procesal específico destinado a controlar en sede jurisdiccional la actuación de la administración pública, con el objeto de cautelar los derechos de los ciudadanos, así como de garantizar la constitucionalidad y legalidad de su actuación frente a los administrados. Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo a que se refiere el artículo 148 de la Constitución Política, a fin de verificar la legitimidad de la actuación de todas las entidades administrativas. El proceso contencioso garantiza una de las conquistas básicas del Estado de Derecho, cuál es la subordinación de toda la actividad administrativa a la legalidad. En tal virtud los afectados por una actuación administrativa violatoria de sus derechos e intereses están constitucionalmente facultados para demandar ante el Poder Judicial la satisfacción jurídica de sus pretensiones contra la Administración Pública (Danos Ordoñez).

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1.2. Origen y evolución histórica En el marco constitucional, los primeros vestigios del ejercicio del control jurídico en defensa de la Constitución mediante la detección de infracciones constitucionales y el correspondiente emplazamiento a los infractores, aparece con las Constituciones de 1834, 1839 y 1855, las cuales consagraron un órgano que denominaron “Consejo de Estado”, órgano sin capacidad resolutoria, que tenía exclusivamente por objeto auxiliar al Congreso. Posteriormente, la Constitución de 1867, establece en el artículo 130 que “La Ley determinará la organización de los Tribunales contenciosos – administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros.”. Asimismo, el primer hito en la legislación sobre regulación del control de las actuaciones del Órgano Ejecutivo, se enmarca en el artículo 94 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley n° 1510, el cual señaló: “Artículo 94º.- Corresponde a los jueces de primera instancia de Lima, conocer, en primera instancia, de los despojos que infiera el Gobierno y de las demandas que contra él se interpongan sobre derechos que hubiese violado o desconocido ejerciendo funciones administrativas.”. Posteriormente, la Ley Orgánica del Poder Judicial dictada en 1963 mediante el Decreto Ley n.º 14605 estableció también la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial las actuaciones administrativas, aunque no establece el proceso específico, como se muestra a continuación: “Artículo 12º.- Hay acción ante el Poder Judicial contra todos los actos de la administración pública, departamental y municipal que constituyan despojo, desconocimiento o violación de los derechos que reconocen la Constitución y las leyes.”. No obstante, los antecedentes prescritos, es mediante la Constitución de 1979 que se marca una etapa muy importante para la institucionalización del procedimiento administrativo, al introducir a nivel constitucional el mecanismo procesal de la acción contenciosa administrativa, al incorporar el siguiente articulado: “Artículo 240.- Las acciones contencioso – administrativas se interponen contra cualquier acto o resolución de la administración que causa estado. La Ley regula su ejercicio. Precisa los casos en que las cortes superiores conocen en primera instancia, y la Corte Suprema en primera, segunda y última instancia.”. El citado dispositivo legal, sirvió como fuente para que la Constitución de 1993 vigente, establezca que “Las resoluciones administrativas que causan estado (es decir que agota o pone fin a la vía administrativa) son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso – administrativa” (agregado nuestro). Sin embargo, la demora en la aprobación de una Ley especial reguladora del proceso administrativo, conllevó a que se apliquen las reglas del Código Procesal Civil de 1993, en consonancia con las normas contenidas en los ordenamientos sectoriales, Ley Procesal del Trabajo, Texto Único del Código Tributario, Ley General de Minería, Texto Único Ordenado del Régimen Pensionario del Estado. La última etapa del desarrollo evolutivo de la regulación del proceso contencioso administrativo, es con la puesta en vigencia de la Ley n° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, desde el 17 de abril de 2002; lo cual responde a paliar la profusa y dispersa legislación procesal, permitiendo contar con una norma única que estructure y organice con una regulación sistemática, moderna y garantista las características propias del proceso contencioso administrativo.

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1.3. Naturaleza El proceso contencioso administrativo es de naturaleza distinta a la del proceso civil, por ello era necesario contar con la Ley especial reguladora del proceso contencioso administrativo, su aprobación marcó un hito en su evolución y responde a la vorágine de las actuaciones de la administración pública, que en el marco de procedimientos administrativos adopta decisiones que se manifiestan a través de actos administrativos, lo cual es connatural a la potestad ejecutiva del Estado, no de la jurisdicción. En tal sentido, conforme lo manifiesta el maestro Rubio Correa (1999) al no existir acto jurisdiccional ni cosa juzgada sobre la materia, el administrado tiene derecho a recurrir al órgano competente de la administración de justicia, y por tal razón, tiene derecho a que los órganos jurisdiccionales apliquen jurisdicción en esta materia. El fundamento de la acción contencioso administrativa, es que un magistrado con función jurisdiccional revise y falle en relación a un acto administrativo producido por un funcionario, que sólo detenta la función ejecutiva. Por lo tanto, a través del proceso contencioso administrativo se garantiza la primacía de la función jurisdiccional sobre la ejecutiva en la aplicación de las leyes. 1.4. Objeto La acción contencioso administrativa tiene por finalidad que el poder Judicial ejerza el control jurídico de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, es decir que cumpla cabalmente con la jurisdicción plena. 1.5. Sujetos Los sujetos que intervienen en el proceso contencioso administrativo son: Gráfico n° 1

Elaboración propia

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En cuanto a los sujetos del proceso, contiene una regla de competencia territorial que posibilita al administrado recurrir a su elección ante el Juez de su domicilio, el del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación impugnable y, una regla de competencia funcional relativa al conocimiento en primera instancia por el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia por la Sala Especializada o en su defecto, del Juez o Sala Civil correspondiente. Asimismo, se prevé que la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva sea competente en primera instancia, cuando se trate de actuaciones realizadas por órganos colegiados administrativos-jurisdiccionales que resuelven en última instancia administrativa, en cuyo caso la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema resuelve en apelación o en casación, según corresponda. Sobre lo concerniente a las Partes del Proceso, la novedad más trascendente radica en la regulación por vez primera de un supuesto excepcional en que la administración pública puede solicitar al Poder Judicial la declaratoria de nulidad de sus propios actos declarativos de derechos a favor de un particular cuando se ha vencido el plazo para declarar su nulidad de oficio en sede administrativa, lo que constituye la legitimidad para obrar activa (Congreso, 2001). 1.6. Clases El proceso contencioso administrativo se tramita mediante dos vías:  Procesos contenciosos administrativos urgentes (sumarísimo) Se tramita como proceso urgente únicamente las siguientes pretensiones: 1. El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo. 2. El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme. 3. Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del derecho a la pensión. Nota: El proceso urgente, requiere una respuesta rápida; por lo tanto, esta vía no comprende una serie de actos procesales, la audiencia de pruebas, saneamiento procesal, informe oral y la remisión al Ministerio Público para la emisión del dictamen fiscal.  Procesos contenciosos administrativos especiales El procedimiento especial creado por la Ley N° 27584 se aplica a las pretensiones no comprendidas en el proceso urgente. En esta vía no procede la reconvención de la demanda, se puede prescindir de la audiencia de pruebas cuando así se considere pertinente, existe obligación de solicitar informe del Ministerio Público y puede solicitarse informe oral por las partes (Northcote Sandoval, 2011). Nota: Las actuaciones que se realizan por la vía especial son: el emplazamiento, contestación de la demanda, deducción de excepciones, saneamiento procesal, dictamen fiscal, audiencia de pruebas, informe oral y sentencia.

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Tema n.° 2: Fases 2.1. Inicio 2.2. Escritos 2.3. Plazos y notificaciones 2.4. Audiencias 2.5. Probática 2.6. Sentencia e impugnación 2.1. Inicio Los actos administrativos emitidos en el marco del procedimiento administrativo por la administración pública, que afectan los derechos o intereses del administrado o un tercero, que no cumplen las formalidades exigibles por la Ley, cuando no está motivado el acto, viciando el mismo, corresponde la interposición de los recursos administrativos, reconsideración, apelación y revisión, conllevando que la autoridad administrativa emita actos administrativos agotando la vía. Con el agotamiento de la vía administrativa, las actuaciones de la administración pública sólo pueden ser impugnadas ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo, dándose inicio al mismo; salvo las excepciones establecidas por Ley y los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales. Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas: 1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa. 2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública. 3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo. 4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico. 5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia. 6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública. 2.2. Escritos En el proceso contencioso administrativo podrá interponerse la demanda conteniendo las pretensiones siguientes: 1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos. 2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines. 3. La declaración contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo. 4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme. 5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores. 85

En el caso de la vía procedimental urgente, para concederla se requiere que, del mérito de la demanda y sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe: a) Interés tutelable cierto y manifiesto, b) Necesidad impostergable de tutela, y c) Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado. Nota: La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario. 2.3. Plazos y notificaciones Demanda La demanda que da inicio al proceso contencioso administrativo debe ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:  Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones administrativas, excepto el silencio administrativo, el plazo será de tres meses contados desde el conocimiento o notificación del acto material de impugnación, lo que ocurra primero.  Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso contencioso administrativo de conformidad al segundo párrafo del artículo 11° de la Ley N° 27584, el plazo será el establecido en el artículo 211°, de la Ley N° 27444 Nulidad de oficio “(...) 211.4. En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres (3) años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa”, salvo disposición legal que establezca plazo distinto.  Cuando se trate de silencio administrativo negativo, tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.  Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades distinta del silencio administrativo negativo, no se computará plazo para interponer la demanda.  Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del plazo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por normas especiales, el plazo para el tercero legitimado será de tres meses.  Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en actos administrativos el plazo será de tres meses a contar desde el día siguiente en que se tomó conocimiento de las referidas actuaciones. Si la pretensión es planteada por un tercero ajeno al procedimiento administrativo que haya sido afectado con el acto administrativa impugnable, los plazos antes señalados se computarán desde que el tercero haya tomado conocimiento de la actuación impugnada. Nota: Todos los plazos señalados son de caducidad, por lo que no cabe interrupción ni suspensión del cómputo del plazo. 2.4. Audiencias Las audiencias son sustancialmente un debate oral de posiciones presidido por el Juez, quien puede interrogar a las partes, a sus abogados y a los terceros participantes, en cualquier momento. Las exposiciones orales de las partes y de sus abogados prevalecen sobre lo escrito (MINJUS, 2014). La oralidad contribuye a la democratización de la justicia y del derecho, puesto que, se requiere un juez que además de un rol activo, como director e impulsor del proceso, asuma un papel asistencial interactuando con las partes para determinar 86

y delimitar el objeto del proceso, los hechos controvertidos y contar la prueba suficiente, apropiada y pertinente, con la finalidad de colaborar con la búsqueda de la verdad real y asegurando una igualdad real entre las partes (Jinesta, 1999) La oralidad propicia y conduce a la humanización del proceso, por cuanto, respeta la dignidad humana, lo actualiza, lo acerca al ser humano y mejora la comunicación procesal haciéndola más flexible y expedita (Rivero Sánchez, 1993) En suma, la oralidad en el proceso contencioso administrativo, pretende coadyuvar a la celeridad, humanización y transparencia; para tal fin debería optarse por un modelo de proceso por audiencias con una participación o presencia simultánea de los sujetos procesales, por ello debe desarrollarse predominantemente oral, con excepción de los escritos de la demanda y contestación. En nuestro actual ordenamiento normativo, se ha previsto la citación a audiencia para la actuación de medios probatorios en los casos de ampliación de la demanda. Asimismo, cuando la actuación de los medios probatorios ofrecidos lo requiera, el Juez señalará día y hora para la realización de una audiencia de pruebas. La decisión por la que se ordena la realización de esta audiencia o se prescinde de ella es impugnable y la apelación será concedida sin efecto suspensivo y con la calidad de diferida. 2.5. Probática En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podrá acompañarse los respectivos medios probatorios. Se admitirán excepcionalmente medios probatorios extemporáneos, cuando estén referidos a hechos ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso, vinculados directamente a las pretensiones postuladas. De presentarse medios probatorios extemporáneos, el Juez correrá traslado a la parte contraria por el plazo de tres días. Si a consecuencia de la referida incorporación es necesaria la citación a audiencia para la actuación de un medio probatorio, el Juez dispondrá su realización. Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes para formar convicción, el Juez en decisión motivada e inimpugnable, puede ordenar la actuación de los medios probatorios adicionales que considere convenientes. La carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su pretensión. Sin embargo, si la actuación administrativa impugnada establece una sanción o medidas correctivas, o cuando por razón de su función o especialidad la entidad administrativa está en mejores condiciones de acreditar los hechos, la carga de probar corresponde a ésta. 2.6. Sentencia e impugnación Sentencia En ejercicio del derecho constitucionalmente protegido de tutela jurisdiccional efectiva, toda persona tiene derecho a obtener una sentencia debidamente motivada y fundada en derecho; resolución que debe resolver el fondo, sea 87

favorable o no. Para que el juez emita una sentencia, realiza las siguientes actividades: Define las pretensiones de las partes, los puntos controvertidos, analiza los argumentos de las partes, valora los medios probatorios, realiza un análisis de subsunción legal y emite un fallo conteniendo un juicio motivado y fundado en derecho, declarando fundada o infundada la demanda. En caso de advertir defectos en la relación procesal, declara improcedente la demanda. La sentencia debe resolver las pretensiones planteadas, en estricto cumplimiento de la tutela jurisdiccional efectiva y el criterio de plena jurisdicción. El TUO de la Ley 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, señala en el artículo 41, que la sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función de la pretensión planteada lo siguiente: “1. La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado. 2. El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aún cuando no hayan sido pretendidas en la demanda. 3. La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y la adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento. 4. El plazo en el que la administración debe cumplir con realizar una determinada actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento. 5. El monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.” Impugnación En el proceso contencioso administrativo procede los recursos siguientes: 1. El recurso de reposición contra los decretos a fin de que el Juez los revoque. 2. El recurso de apelación, es el recurso pleno que se interpone contra una resolución que cause agravio por error o vicio, con el propósito que se adopte las medidas correctivas previa revisión por una instancia superior; se interpondrá contra las siguientes resoluciones: 2.1 Las sentencias, excepto las expedidas en revisión. 2.2 Los autos, excepto los excluidos por ley. 3. El recurso de casación contra las siguientes resoluciones: 3.1 Las sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores; 3.2 Los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al proceso.

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Tema n.° 3: Revisión judicial a instancia de la administración pública: 3.1. Definición 3.2. Naturaleza 3.3. Proceso y sentencia 3.4. La responsabilidad del Estado y la pretensión indemnizatoria Tema n.° 3: Revisión judicial a instancia de la administración pública: 3.1. Definición Es un mecanismo creado por la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, con el objeto de someter el procedimiento de ejecución coactiva a revisión judicial de legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y/o trámite, garantizando la observancia normativa; conllevando que en caso de incumplimiento, se anule el proceso de ejecución coactiva o las actuaciones viciadas. 3.2. Naturaleza Conforme a su naturaleza, el acto administrativo tiene dos efectos (Morón Urbina, 2017):  La ejecutividad que es un atributo de eficacia (material), dando nacimiento, modificando, extinguiendo, interpretando o reconociendo la situación jurídica o derechos de los administrados.  La ejecutoriedad que es un atributo de coacción de la voluntad para concretizar su realización (cuasi material), es inherente a las decisiones ejecutorias, a los actos que imponen deberes positivos o negativos a los administrados; habilitando a la administración pública a coaccionar al obligado para alcanzar su cumplimiento, siendo el título de ejecución la resolución. En concordancia con ello, el artículo 25 del TUO de la Ley de Proceso Contencioso Administrativo, establece que la admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario. Por su naturaleza el acto administrativo tiene carácter ejecutorio, para ello es necesario la notificación al obligado y el emplazamiento para el cumplimiento. Después de producidos tres actos sucesivos, podrá tener lugar el procedimiento de ejecución forzosa: i) con la emisión del acto que se pretende ejecutar, ii) el apercibimiento del cumplimiento, y iii) el acto de inicio de ejecución (título ejecutivo). Los medios de ejecución forzosa, que la Entidad podrá efectuar son: a) Ejecución coactiva, b) Ejecución subsidiaria, c) Multa coercitiva, y d) Compulsión sobre las personas. En caso que la Entidad deba asegurar el cumplimiento de una obligación de dar, hacer o no hacer, se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. El proceso de revisión judicial de legalidad es un mecanismo previsto en la citada Ley, que por su naturaleza se tramita con la finalidad de revisar el cumplimiento de la legalidad e impiden la continuación del procedimiento de ejecución coactiva.

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3.3. Proceso y sentencia Proceso de revisión judicial Sujetos legitimados: Están facultado para interponer la demanda de revisión judicial, el obligado o el tercero, sobre el cual hubiera recaído la imputación de responsabilidad solidaria Vía procedimental El proceso de revisión judicial será tramitado mediante el proceso contencioso administrativo de acuerdo al proceso sumarísimo. Materia La demanda de revisión de legalidad del procedimiento de ejecución coactiva, se interpone en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando iniciado un procedimiento de ejecución coactiva, se hubiera ordenado mediante embargo, la retención de bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros, así como los derechos de crédito de los cuales el obligado o el responsable solidario sea titular y que se encuentren en poder de terceros. b) Después de concluido el procedimiento de ejecución coactiva, dentro de un plazo de quince (15) días hábiles de notificada la resolución que pone fin al procedimiento. Efectos de la interposición de la demanda Desde la presentación de la demanda de revisión judicial se suspenderá el procedimiento de ejecución coactiva, inclusive durante el trámite del recurso de apelación ante la Corte Suprema, siempre que el demandante a su elección, presente en el proceso póliza de caución, carta fianza irrevocable, incondicional y de ejecución inmediata, emitida por un Banco local de primer orden a nombre de la entidad acreedora por el importe de la obligación renovable cada seis (6) meses; o efectúe la consignación del monto exigido ante el Banco de la Nación, a nombre de la Corte Superior de Justicia. La ejecución de la póliza de caución, carta fianza o la entrega al Ejecutor Coactivo de los fondos consignados sólo procederá cuando medie orden judicial expresa. Con la suspensión del procedimiento, se procederá el levantamiento de las medidas cautelares que hubieran trabado. Sentencia La Corte Superior deberá emitir pronunciamiento sobre la demanda de revisión, en un plazo de (60) días hábiles, por el sólo mérito de los documentos presentados. Sólo con resolución judicial favorable de la Corte Superior de Justicia sobre la legalidad del procedimiento y sobre la procedencia de la entrega de los bienes, valores, fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros intervenidos, recaudados y/o retenidos, el Ejecutor coactivo o la propia entidad, si fuera el caso, podrá exigir la entrega de los mismos. Órgano competente Primera instancia El proceso de revisión judicial será competente la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva, en el lugar donde se llevó a cabo el procedimiento de ejecución coactiva materia de revisión o la competente en el domicilio del obligado. En los lugares donde no exista Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo es competente la Sala Civil correspondiente y en defecto de ésta, la que haga sus veces. 90

Segunda instancia La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República constituye la segunda instancia. En los procesos de revisión judicial no procede el recurso de casación.

3.4. La responsabilidad del Estado y la pretensión indemnizatoria Responsabilidad del Estado En caso, el Ejecutor o Auxiliar coactivo que, a pesar de tener conocimiento de la interposición de la demanda de revisión judicial, exija la entrega de los bienes mientras dure la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, incurre en delito de concusión; sin perjuicio de la responsabilidad civil y administrativa. Como resultado del proceso de revisión judicial, en los casos en que se advierta la presencia de evidente irregularidad o ilegalidad manifiesta en el trámite del procedimiento de ejecución coactiva, que hubiera conducido a la producción de daños económicos verificables y cuantificables, la Sala competente, además de ordenar el levantamiento de las medidas cautelares, podrá determinar la existencia de responsabilidad civil y administrativa del Ejecutor y el Auxiliar coactivo y el monto correspondiente por concepto de indemnización. Asimismo, tanto el Ejecutor como el Auxiliar y la Entidad, serán responsables solidarios civilmente por el perjuicio que se cause, en los siguientes casos: 1. Cuando se inicie un Procedimiento sin que exista acto o resolución administrativa que determine la Obligación; 2. Cuando se inicie un Procedimiento sin que el acto o resolución administrativa que determine la Obligación hubiese sido debidamente notificado; 3. Cuando el Procedimiento se inicie sin esperar el vencimiento del plazo fijado por ley, para impugnar el acto o la resolución administrativa que determine la Obligación; 4. Cuando no se hubiese suspendido el Procedimiento a pesar que el Obligado hubiese probado fehaciente y oportunamente el silencio administrativo positivo; 5. Cuando no levante la orden de retención sobre las cantidades retenidas en exceso, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación cursada por el agente retenedor; 6. Cuando ejecute las medidas cautelares y/o las garantías ofrecidas en contravención a lo dispuesto en la presente ley; 7. Cuando el monto obtenido por la ejecución de las garantías no sea destinado a la cancelación o amortización de la deuda; 8. Cuando se incumpla con lo dispuesto por el Tribunal Fiscal, o en los casos que corresponda conforme a ley; y, 9. Cuando se incumpla con el procedimiento establecido para la tercería de propiedad a que se refiere la presente ley. La Pretensión indemnizatoria se sostiene en el principio de tutela jurisdiccional efectiva, constituye una pretensión de plena jurisdicción, se plantea acumulativamente y de manera accesoria. En conclusión El proceso contencioso administrativo tiene como finalidad tutelar los derechos e intereses de los administrados, así como la legalidad de las actuaciones administrativas, 91

las pretensiones planteadas se sostienen en el principio de tutela jurisdiccional efectiva y el criterio de plena jurisdicción. La vía en la cual se tramitan ordinariamente las pretensiones contenciosas administrativas es a través del proceso especial, cuyas actuaciones son: El emplazamiento, contestación de la demanda, deducción de excepciones, saneamiento, dictamen fiscal, audiencia de informe oral y sentencia. Mediante la sentencia, el juez podrá emitir un fallo declarando fundada o infundada la demanda, en caso que el fallo se encuentre afectado por un vicio o error que cause agravio, podrá interponerse los recursos impugnatorios, reposición, apelación y casación o queja. Considerando el carácter ejecutorio de los actos administrativos, para asegurar la ejecución de una obligación de dar, hacer o no hacer; se seguirá el procedimiento de ejecución coactiva, cuyo inicio o tramitación podrá ser examinado mediante el proceso de revisión judicial.

DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA Con la finalidad de consolidar lo aprendido se recomienda someterse a la siguiente evaluación: La empresa Motors Vega SAC. alega que el SAT, no se le ha notificado debidamente el acto administrativo generador de la obligación de pago por infracciones de tránsito; asimismo, no ha sido notificada con la resolución de sanción administrativa ni con la resolución de ejecución coactiva, vulnerándose sus legítimos derechos a un debido proceso y a ejercer su derecho a la defensa. En el expediente obra las resoluciones de sanción que fueron notificadas en la Calle Prolongación Trujillo 145, El Tambo, Huancayo. Sin embargo, el citado domicilio real ni fiscal no corresponde a la citada empresa, ni a sus representantes legales. En el expediente judicial, se advierte que el SAT, no acredita cual es la fuente de información del referido domicilio. ¿Qué acción debería realizar la Entidad para exigir el pago de la obligación generada por infracciones de tránsito? ¿Qué acción corresponde interponer al administrado, para suspender el procedimiento de ejecución coactiva?  Para mayor abundamiento, leer la sentencia de la Corte Suprema de Justicia recaída en el expediente: 001292-2017

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Glosario de la Unidad IV -keywords1. Tutela jurisdiccional efectiva: Es un poder exclusivo reservado al Estado para la solución de conflictos. 2. Plena jurisdicción: Que está estrictamente vinculado a la plena tutela de intereses y derechos particulares frente a la actuación de la administración pública. 3. Contencioso: La autoridad administrativa deberá verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. 4. Ejecución coactiva: El conjunto de actos administrativos destinados al cumplimiento de la Obligación materia de ejecución coactiva. 5. Audiencia: Acto en el que prima el principio de oralidad, que concede la autoridad administrativa a solicitud del administrado para interrogar testigos y peritos, o recabar declaraciones. 6. Oralidad: Principio procesal que coadyuva a dinamizar y acelerar el proceso, siendo un nexo entre los medios probatorio y los jueces, quienes deberán valorar las pruebas en un ambiente de espontaneidad, inmediación y simplicidad. 7. Obligación: A la acreencia impaga de naturaleza tributaria o no tributaria, debidamente actualizada, o a la ejecución incumplida de una prestación de hacer o no hacer a favor de una Entidad de la Administración Pública Nacional, proveniente de relaciones jurídicas de derecho público. 8. Ejecutor Coactivo o Ejecutor: El funcionario responsable del Procedimiento de Ejecución Coactiva. 9. Revisión judicial: Tienen por finalidad que el órgano jurisdiccional examine únicamente si el procedimiento de ejecución coactiva ha sido iniciado o tramitado conforme a las disposiciones previstas en la citada Ley.

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