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Ensayo derecho administrativo.

Por:

Paola Andrea Escobar Ruiz. Marcela Veloza

Profesor: Omaira Arboleda.

Materia: Derecho administrativo.

Universidad autónoma latinoamericana. Facultad de derecho. Medellín (Ant). 2011.

ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD.

Para que exista responsabilidad administrativa se requiere que existan tres elementos, los cuales veremos a continuación: 1. Actuación de la administración: a diferencia de la persona publica que solo necesita ser responsable de algo y ser imputable, para que se le imponga una responsabilidad; la administración actúa por medio de hechos, actos, operaciones, vías de hecho y omisiones, pero no todos estos dan lugar a responsabilidad, mas adelante veremos en que casos da lugar a responsabilidad. En nuestro país hemos acogido el modelo administrativo del derecho francés, al menos en cuanto hablamos de responsabilidad, esta nos habla de que la administración solo tendrá la obligación de reparar un daño, cuando esta pueda calificarse como irregular, esto quiere decir que hay muchos daños que son causados por la administración, pero que son normales y por lo tanto la administración no responderá por ellos. Los actos irregulares de la administración pueden denominarse como: culpa, falta o falla del servicio, o culpa de administración; esto es cuando el servicio público no ha funcionado, ha funcionado mal, o ha funcionado tardíamente. Debemos diferenciar la culpa administrativa de la que hemos hablado a la culpa del derecho común, ya que esta es eminentemente subjetiva, es imputable a un individuo; mientras que la culpa de la administración “puede ser una falta orgánica o anónima, es decir, que es atribuible a la administración y no necesariamente a un funcionario en particular”1 La constitución política de 1991 consagra expresamente la responsabilidad administrativa en el artículo 90, veamos que dice: “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste.”2 Esta definición no se basa necesariamente en la irregularidad, ilegalidad antijurídica de la conducta del agente o de la administración, si no en la antijuridicidad del daño, en sentido de que el sujeto que sufre el daño no tenga el deber jurídico de soportarlo; veamos a continuación un ejemplo en el que la administración esta ausente de responsabilidad: EJEMPLO: la administración por medio de un funcionario competente y cumpliendo todas las normas aplicables en el caso, cierra por la fuerza un establecimiento comercial, como un restaurante, por no reunir los requisitos que las normas legales exigen para su funcionamiento. En este caso se da una operación administrativa regular pese que causa 1 2

Derecho administrativo. Libardo Rodríguez. Capitulo 1. Constitución política de Colombia 1991. Articulo 90.

daños al propietario, es por esto que no responde la administración, pues quien puso la causa para que cerraran el establecimiento fue el propietario. Es decir que el elemento fundamental de la responsabilidad de la administración es el daño, más concretamente quien es el causante del daño. 2. Daño o perjuicio: “es la lesión del derecho ajeno consistente en el quebranto económico recibido, en la manera patrimonial sufrida por la victima, a la vez que el padecimiento moral que la acoja.”3 Para que una persona publica sea responsable se requiere que su actuación haya producido un daño pero además que dicho daño cumpla unas características que son:  Que sea cierto o real.  Que sea especial.  Que sea anormal.  Que se refiera a una situación jurídicamente protegida. Además se necesita que el daño sea antijurídico en el sentido de que el sujeto que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo. La responsabilidad del estado ya no se trata básicamente en la responsabilidad del estado, si no en la ilicitud de la conducta. Los dos elementos fundamentales para declarar la responsabilidad del estado son el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo a una persona jurídica de derecho publico. El daño puede ser de tres clases: 

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Daño material: atenta contra bienes o intereses de naturaleza económica, es decir que produce perjuicios cuantificables en dinero. El daño material se clasifica en daño emergente o lucro cesante. El daño emergente es el que se produce cuando un bien económico salió del patrimonio de la victima, mientras que el lucro cesante se da cuando un bien económico no ingreso en el patrimonio de la victima y debería de hacerlo. Daño moral: es el dolor y el sufrimiento, producidos por la actuación que da lugar a responsabilidad, y son recompensados de manera económica a la victima o de cualquier otra forma que estipule el juez. Daño fisiológico: es la incapacidad física o psicológica de la victima, pero estos no solo le van a producir la perdida de utilidades pecuniarias o la estabilidad emocional, si que también en adelante no podrá realizar otras actividades vitales.

3. Nexo causal: es la relación de causalidad que debe existir entre el acto imputable de la administración y el daño causado, el daño debe ser efecto de ese acto, debe ser actual y debe ser apto o idóneo para causar daño. Pero no habrá responsabilidad cuando el daño sea producido por causas de fuerza mayor o caso fortuito, por hechos de un tercero o por culpa de la misma victima. Evolución del régimen general de la responsabilidad administrativa. Evolución histórica de la responsabilidad del estado. Primera etapa. La irresponsabilidad: el estado era considerado irresponsable de manera absoluta pero tenia algunas limitaciones, como: se considero que por los daños 3

Fernando Hinestrosa, derecho de obligaciones, Bogotá, universidad externado de Colombia, 1967 pág. 526

que causara su actividad eran responsables los agentes que directamente los causaban, no era responsabilidad de la persona publica pero si de la persona natural. El estado era irresponsable frente a los daños causados por su actividad de poder, pero respondía por los perjuicios ocasionados con su actividad en gestión, por que en este caso actuaba como los particulares. Segunda etapa. La responsabilidad: surgió luego de que apareciera el fallo blanco en 1873, en este se consagro que la responsabilidad del estado, independientemente de que fuera poder o gestión, y se tomo como fundamento la nueva noción de servicio publico, que reemplazo las nociones de poder y gestión. Pero el fallo blanco, no modifico completamente la situación anterior, esta decisión constituye básicamente un símbolo del nacimiento del derecho administrativo. Esta decisión solo produjo el cambio de mentalidad frente a dicho problema. Tercera etapa. La responsabilidad creciente: es una tendencia a una mayor responsabilidad por parte del estado cada día, tanto que se ha llegado a insinuar una posible responsabilidad social, según la cual el estado deberá responder de todos los perjuicios que se causen a una comunidad y no aparezca un responsable identificado, o aun apareciendo no tuviere los medios para indemnizar el daño causado. Evolución de la responsabilidad del estado colombiano. A finales del siglo XIX también se consideraba irresponsable el estado colombiano, pero la sentencia de la corte suprema de justicia, del 22 de octubre de 1896, declaro la responsabilidad del estado en algunos términos, como por ejemplo que la persona jurídica no tiene responsabilidad penal, pero si esta obligado a responder civilmente a los daños causados que resulta de un delito imputado a los funcionarios públicos. Luego de reconocida la responsabilidad del estado se encuentran tres etapas. 1. Etapa de aplicación del derecho privado: se considero que la responsabilidad del estado era similar a la de los particulares, mas concretamente a la de las personas jurídicas privadas, así que se les sometió a este mismo régimen. Pero el código civil consagra varios tipos de responsabilidades que son:  Responsabilidad directa: se fundamento en la culpa causada por los funcionarios o dependientes de la persona jurídica, cuando causaban daño a terceros en ejercicio de sus funciones. Se aplico hasta 1939. “responsabilidad indirecta por los hechos ajenos”.  Responsabilidad indirecta: la persona jurídica constituía frente a sus agentes una unidad, la culpa personal de un agente compromete de manera inmediata a la persona jurídica, por que la culpa de sus agentes, es su propia culpa. “responsabilidad por el hecho propio”. 2. Etapa de transición: se considera etapa de transición por las siguientes razones:  La aplicación de la culpa o falla del servicio fue parcial, por que en ocasiones se aplicaba la responsabilidad directa y en otras la responsabilidad indirecta.  La corte suprema de justicia, insistió en que la teoría de la culpa o falla del servicio estaba fundamentada en el artículo 2341 del código civil, que consagra la responsabilidad por el hecho propio.

3. Etapa de la aplicación del derecho público: la ley reconoció que el problema del problema de la administración, es por regla general, un problema especial y que merece ser resuelto por la jurisdicción especializada en los asuntos administrativos. El fundamento de la responsabilidad del estado se desplazo de la teoría de la culpa y la falla del servicio hacia la del daño antijurídico, miremos que es, y veamos otros tipos de responsabilidad: 

Responsabilidad por culpa, falta o falla del servicio: que es una responsabilidad directa, consistente en que se produce un daño debido a que una persona publica no ha actuado cuando debía hacerlo, ha actuado mal o ha actuado tardíamente. La jurisprudencia ha expresado que la tesis de falla del servicio aparece como proyección del deber del estado de prestar a la comunidad los servicios públicos y en virtud de la cual el daño originado en irregularidades o deficiencia de estos, debe ser satisfechos por la administración; no juega pues, necesariamente, el concepto de culpa de un agente identificado, porque la falla puede ser orgánica, funcional o anónima. Desde este punto de vista puede decirse que la responsabilidad por culpa o falla del servicio es una responsabilidad intermedia entre la subjetiva y la objetiva, pues si bien se requiere la existencia de una culpa, no se trata de la culpa subjetiva tradicional, sino de una culpa objetivizada. En todo caso o es responsabilidad objetiva, porque, así fueran completamente lícitos y normales.

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Responsabilidad por daño antijurídico: las personas son responsables cuando causan un daño como consecuencia de una actividad irregular, el concepto de daño antijurídico implica que el estado es responsable cuando, independientemente de que su actuación haya sido irregular o no, ella produzca un daño a quien no tiene la carga o el deber de sopórtalo. La constitución de 1991, en su artículo 90, consagro de manera expresa la responsabilidad del estado sobre la base del concepto del daño antijurídico, puede anotarse como características esenciales del concepto, las siguientes: El daño antijurídico es la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extramatrimonial, que la víctima no está en obligación jurídica de soportar. Algunas veces se afirma que la responsabilidad por daño antijurídico es de carácter objetivo, en otras se reconoce que el daño antijurídico puede ser el efecto tanto de una causa ilícita, como también de una causa licita, por el cual comprende en principio, los regímenes ya reconocidos de responsabilidad objetiva y subjetiva. Para que se configure la responsabilidad por daño antijurídico se requiere la existencia de dos condiciones: que exista un daño de esa naturaleza y que dicho daño sea imputable a una persona del derecho público. Desde el punto de vista del derecho comparado, la responsabilidad por daño antijurídica encuentra su inspiración en el artículo 106 de la constitución española en 1978. Desde el punto de vista de derecho interno actual, en los artículos de la constitución, y en armonía con los principios. Que el daño antijurídico implica que no todo perjuicio debe ser reparado, pues solo será aquel que sea antijurídico.

a. b.

c.

d.

e. f.

En Colombia desde que se comenzó a dar un tratamiento especial de derecho público a la responsabilidad del estado, han sido los fundamentos jurídicos en los cuales se ha

sustentado de manera general esa responsabilidad: la teoría de culpa o fallo del servicio, en una primera etapa, y el concepto del daño antijurídico, a partir de la constitución de 1991 

Responsabilidad por daño especial: a veces la administración debe responder por los daños causados por una actividad completamente legítima, tanto desde el punto de vista sustancial como procedimiento, cuando esos daños pueden ser calificados de especiales. Esta concepción del daño especial se fundamenta en el principio del derecho público de la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas, según el cual, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada pude reclamar al estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la administración debe indemnizar. La aplicación de esta teoría implica una responsabilidad sin culpa u objetiva.

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Responsabilidad por riesgo: según esta teoría, el estado compromete su responsabilidad cuando quiera que en la construcción de una obra o en la prestación de un servicio, desarrollados en beneficios de la comunidad, emplea medios o utiliza recursos que colocan a los administrados bien en sus personas o en sus patrimonios, en situación de quedar a experimentar un riesgo de naturaleza excepcional que, dada su particular gravedad, excede notoriamente las cargas que normalmente han de soportar los administrados como contrapartida de los beneficios que derivan de la ejecución de la obra o de la prestación del servicio.

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Responsabilidad por trabajos públicos: desde 1941, con la expedición del anterior código contencioso administrativo, se consagro legalmente, una responsabilidad objetiva de la administración por los daños causados a una propiedad particular o por la ocupación de ella, con ocasión de un trabajo público. Pero finalmente con la constitución de 1991, la jurisprudencia considero que los daños producidos con ocasión de trabajos público constituyen un típico caso de daños antijurídicos que los propietarios no están obligados a soportar, aunque sea legitima la actuación de la administración, es decir, sin que sea necesario probar la culpa de esta última.

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Responsabilidad por expropiación u ocupación de inmuebles en caso de guerra: es una caso de responsabilidad objetiva o sin culpa, pues basta mostrar con el título con que se reclama y la apropiación u ocupación, para que proceda la indemnización correspondiente.

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Responsabilidad por almacenaje: es otro caso de responsabilidad objetiva de la administración en relación con las mercancías almacenadas en bodegas oficiales. Para establecerse la responsabilidad de la administración no se requiere la existencia de la culpa, pues basta que se produzca una pérdida o el daño y solo pueda exonerarse la administración por fuerza mayor, por algunos fenómenos naturales o por empaque defectuoso.

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Responsabilidad por falla presunta del servicio: consiste que en cuanto a la entidad demandada a la que le corresponde proveer al juez de los medios de convicción necesario para que este realice una valoración positiva del comportamiento administrativo.

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Responsabilidad por la administración de justicia: el estado es responsable patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. En desarrollo de ese principio, la misma norma precisa que esa responsabilidad puede darse por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad.

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Responsabilidad por error jurisdiccional: se define que es el cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado por medio de una providencia contra la ley. La corte constitucional ha precisado que las actuaciones de un administrador de justicia, diferentes de las providencias, también puede producirse responsabilidad del estado de acuerdo con el régimen general de la responsabilidad estatal y el error jurisdiccional que compromete la responsabilidad del estado no es el consistente en una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica de la que es titular todo administrador de justicia. Por el contrario, la comisión de error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrante violatoria del debido proceso. La ley estatutaria consagra dos condiciones o presupuestos para que sea posible la responsabilidad por error jurisdiccional, a saber: que el afectado haya interpuestos los recursos de ley, excepto en los casos de privación dela libertad cuando esta se produzca en virtud de una providencia judicial, y que la providencia contentiva del error este firme.

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Responsabilidad por la privación injusta de la libertad: es una actuación injusta es decir que sea abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que torne evidente que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino arbitrariamente.

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Responsabilidad por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia: la ley indica que fuera de los casos de error jurisdiccional y de privación injusta de la libertad, en cualquier otro daño antijurídico que alguien sufra a consecuencia de la función jurisdiccional, dará lugar a la reparación a titulo defectuoso funcionamiento de la administración de justicia con lo cual puede decirse que ya no existen mayores restricciones en esta clase de responsabilidad.

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Responsabilidad por el hecho de las leyes: se ordena la indemnización en los casos que se establezca por medio de propia ley, fuera de estos casos se plantea una irresponsabilidad del estado por el hecho de las leyes.

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Responsabilidad de los funcionarios frente a los administrados: si se presenta una falta o culpa del servicio, la responsabilidad le corresponde a la administración. Pero si la falta o culpa es personal, entonces el responsable será el funcionario que incurrió en ella y esas faltas son: las cometidas por los funcionarios por fuera del ejercicio de la función, son faltas o culpas personales aquellas cometidas en el ejercicio de la función, pero que presenta carácter de faltas o culpas graves o de faltas o culpas intencionales.

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Acumulación de responsabilidad del funcionario y de la administración: el principio general consiste en que se admite la acumulación de responsabilidades cuando se presenta falta o culpa personal del funcionario en el ejercicio de la función, o cuando, aun tratándose de la falta personal del funcionario por fuera del servicio, o cuando se presenta pluralidad de faltas, es decir, cuando se presenta al mismo tiempo falta del servicio y falta personal. La consecuencia que se deriva de la acumulación de responsabilidades consiste en que el perjudicado puede demandar a la administración, al funcionario o a ambos.

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Responsabilidad del funcionario frente a la administración: los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la administración.

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Responsabilidad de los servidores públicos en general: la responsabilidad podrá ser no solamente de los servidores públicos sino también de los ex servidores públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas.

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Responsabilidad de los funcionarios y empleados judiciales: en el evento de ser condenado el estado a la reparación patrimonial por daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa deberá repetir contra el funcionario o agente judicial, es decir el reembolso de una suma pagada.