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EL SISTEMA INGRADO DE ADMINISTRACION FINANCIERA EN OTROS PAISES I.

¿QUÉ ES EL SIAF? El SIAF es el Sistema Integrado de Administración Financiera, asimismo es un sistema informático que permite administrar, mejorar y supervisar las operaciones de ingresos y gastos de las Entidades del Estado, además de permitir la integración de los procesos presupuestarios, contables y de tesorería de cada entidad. Todos estos datos se registran en el SIAF y son transferidos al MEF (Ministerio de Economía y Finanzas), cabe resaltar que esta información también se utiliza para la elaboración de reportes y registros de otros Organismos del Estado Peruano como la Dirección General de Presupuesto Público, la Dirección General de Tesoro Público y la Dirección General de Contabilidad Pública. EL SIAF es un Sistema de Ejecución, no de Formulación Presupuestal ni de Asignaciones (Trimestral y Mensual), que es otro Sistema. Sí toma como referencia estricta el Marco Presupuestal y sus Tablas.

El SIAF ha sido diseñado como una herramienta muy ligada a la Gestión Financiera del Tesoro Público en su relación con las denominadas Unidades Ejecutoras (UEs). El registro, al nivel de las UEs, está organizado en 2 partes:

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Registro Administrativo (Fases Compromiso, Devengado, Girado) y

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Registro Contable (contabilización de las Fases así como Notas Contables).

El Registro Contable requiere que, previamente, se haya realizado el Registro Administrativo. Puede realizarse inmediatamente después de cada Fase, pero no es requisito para el registro de la Fase siguiente.

A diferencia de otros sistemas, la contabilización no está completamente automatizada. Esto, que podría ser una desventaja, ha facilitado la implantación pues el Contador participa en el proceso.

Ambitos del Sistema Registro Unico:

El concepto de Registro Unico está relacionado con la simplificación del registro de las UEs de todas sus operaciones de gastos e ingresos y el envío de información a los Organos Rectores: Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP), o Dirección General de Tesoro Público (DGTP); y o Contaduría Pública de la Nación (CPN). En el período 1997-1998 la tarea primordial del MEF ha sido la Implantación del SIAF-SP en todas las UEs del Gobierno Central y Regiones, para cuyo logro se han realizado programas de entrenamiento, difusión y pruebas. Ha sido fundamental el nivel de credibilidad de los Usuarios en el Sistema, el mismo que se ha consolidado durante este período. Debe destacarse muy especialmente el enorme esfuerzo de los funcionarios de las UEs que han participado en la etapa de Implantación. Al respecto, debemos destacar algunos elementos importantes: Gestión de Pagaduría: (Sólo para las operaciones financiadas con recursos de Tesoro Público). Las UEs sólo pueden registrar sus Girados en el SIAF cuando han recibido las Autorizaciones de Giro de parte del Tesoro Público. En base a estos Girados la DGTP emite las Autorizaciones de Pago, las que son transmitidas al Banco de la Nación (BN), cuyas oficinas a nivel nacional pagan sólo aquellos cheques o cartas órdenes cargadas en su Sistema, afectando recién en ese momento la cuenta principal del Tesoro Público. En verdad, más allá que luego tenga que intervenir el Tesoro Público para la Autorización de Pago , el Girado registrado por la UE termina en el BN, por lo que podríamos decir que los equipos SIAF que operan en las UEs son como terminales del Tesoro Público para realizar el proceso de Pago a través del BN.

Puesta en Marcha oficial del Sistema. Cada mes las UEs reciben, a través del SIAF, su Calendario de Compromisos (CALCOM) elaborado por la DNPP. Las UEs registran en el SIAF sus operaciones de gastos e ingresos, información que luego es transmitida al MEF para su verificación y aprobación. En el Ciclo de Gasto las UEs registran sus operaciones (expedientes), cada una de las cuales incluye las Fases de Compromiso, Devengado y Girado. * El registro del Compromiso implica el uso de un Clasificador de Gasto a nivel de Específica, una Fuente de Financiamiento y la Meta correspondiente asociada a ese gasto. El sistema verificará si esa operación está acorde al CALCOM aplicando el criterio de techo presupuestal. La UE sólo puede comprometer dentro del mes de vigencia del Calendario.

* El registro del Devengado está asociado a la verificación del cumplimiento de la obligación por parte del proveedor, esto es la entrega de bienes. Esta fase requiere un Compromiso previo que a su vez establece techos y otros criterios. El Devengado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Compromiso. * El registro del Girado requiere no sólo un Devengado previo (que a su vez establece techos) sino la correspondiente Autorización de Giro por parte de la DGTP, que aplica el criterio de Mejor Fecha. El Girado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Devengado. * La DGTP emite la Autorización de Pago de los Girados (cheques, cartas órdenes) de las UEs, transmitiéndose al BN, quien actualiza sus archivos con cada lote enviado, atendiendo a los beneficiarios de los Girados. * El registro de la Fase Pagado en la UE es procesado automáticamente por el Sistema, con la información de los cheques y cartas órdenes pagados remitida por el BN. En el Ciclo de Ingreso, las UEs registran las Fases de Determinado y Recaudado. Las operaciones de gastos, ingresos y otras, complementarias, son contabilizadas utilizando la Tabla de Operaciones (TO SIAF), matriz que relaciona los Clasificadores Presupuestales con los Cuentas del Plan Contable Gubernamental. Estos registros son procesados por el Sistema, permitiendo la obtención de los Estados Financieros y Presupuestarios exigidos por el Ente Rector Contaduría Pública de la Nación (CPN) en el marco de la elaboración de la Cuenta General de la República. Cabe señalar que, 29 Pliegos (109 UEs) realizaron el Cierre Contable 1999 a través del Módulo Contable SIAF.

EL SIAF EN OTROS PAISES

1. Argentina La reforma argentina empezó en 1992 y la Ley de Administración Financiera entró en vigor en enero de 1993. El principio rector de la reforma ha sido la centralización normativa, combinada con la descentralización operativa. En 1996, se efectuó la revisión y la consolidación de la reforma la cual dio pie al desarrollo de una nueva tecnología y a cambios conducentes a una mejor administración y generación de información. El presupuesto anual está disponible a través de INTERNET. Desde finales de 1998, Argentina está produciendo los Estados Financieros del Gobierno Central. También se reestructuraron las operaciones y la información generada por el SIDIF-Central, a la vez que se diseñó y se está desarrollando un SIDIF-Local para otros niveles de gobierno (sub nacionales) y otras entidades del gobierno central. 2. Bolivia

Aunque fue uno de los primeros proyectos de reforma administración financiera integrada, y ciertamente el de mayor influencia en términos de impacto en el diseño y desarrollo de otras reformas llevadas a cabo en la región, el proyecto SAFCO actualmente está siendo revisado y reestructurado en forma significativa. El nuevo Ministro de Finanzas lidera el proyecto y está preparando un plan estratégico para la tercera etapa de la reforma. 3. Chile En 1975 Chile aprobó la Ley Orgánica de Administración Financiera mediante la cual se reestructuraron las entidades responsables de la administración financiera. La ley regulaba los procedimientos y la recaudación de ingresos y su uso en los procesos del presupuesto, de contabilidad y administración. Con todo y que el Contralor General constitucionalmente es el responsable de llevar la contabilidad gubernamental, en la práctica, cada agencia del gobierno central se encarga de su propia contabilidad de gastos. El presupuesto de Chile incluye a los ministerios y agencias del gobierno central, al Poder Judicial y al Congreso. Incluye también el total de los ingresos y gastos fiscales. Chile tiene una cuenta de tesorería única y todos los recursos públicos deben ser depositados en dicha cuenta. Los auditores internos se encuentran en cada ministerio y están bajo la supervisión de la Presidencia de la República. La responsabilidad del control y supervisión de los ingresos públicos y de la inversión de los fondos de la tesorería de las municipalidades recae bajo la dirección del Contralor General. En el año 1993, en Chile se puso en marcha un proceso de reformas gradual para aumentar la transparencia del proceso presupuestario y orientarlo más a la medición del desempeño. 4. Colombia En 1996, se presentó a la legislatura Colombiana el borrador de una ley de administración financiera. Al mismo tiempo, dio comienzo la primera fase de un programa para modernizar el sistema de administración financiera con un enfoque integrado. Aunque aún no se ha promulgado la ley, las nuevas modificaciones en la reforma incluyen: una cuenta de tesorería única, una extensión en la cobertura de la contabilidad, un sistema de información financiero integrado, un sistema de pagos y el próximo fortalecimiento del Consejo de Auditoría para el Control Interno. 5. EL SIAF EN EL PERU La experiencia acerca del SIAF en el país se desarrolló sobre la base de otras lecciones en América Latina. Para su desarrollo se concibió uno de los componentes del Proyecto Especial COPRASEF, denominado Componente para el Fortalecimiento de la Gestión Presupuestaria y Financiera (CFGPF), financiado con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y con la participación de especialistas del Banco Mundial.

La base conceptual del SIAF se sustenta en un cambio en la filosofía del manejo de la administración pública, en el marco del proceso de reforma del Estado. No se trata de la simple implantación de sistemas computarizados y de procedimientos administrativos para hacer más eficiente la actual administración, se trata de organizar un sector público que se encuentre al servicio de los intereses de la sociedad, velando que los servicios públicos prestados por el sector público o el privado se realicen en las condiciones de cantidad, calidad y costo óptimos. Se propugna una gestión pública descentralizada, que se acerque hacia donde se producen los bienes y se prestan los servicios; que realice acciones conducentes a que los administradores públicos posean todos los elementos para la toma de decisiones y rindan cuenta por los resultados alcanzados; asimismo, que garantice el control social por parte de la comunidad. En un sentido general el SIAF se concibe como un instrumento de apoyo al proceso de descentralización, organizando los sistemas y procedimientos sobre la base de que la comunidad requiere bienes y servicios públicos en las mejores condiciones de cantidad, calidad y al menor costo. Los principales objetivos para el desarrollo del Sistema Integrado de Administración Financiera y Control son generar las capacidades dentro del sector público que le permitan:  Programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el cumplimiento oportuno de las políticas, los programas y los proyectos del sector público.  Disponer de información útil, oportuna y confiable, para apoyar con un mayor número de alternativas evaluadas la toma de decisiones en todos los niveles de la administración pública.  Lograr que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos, rindiendo cuenta no sólo del destino de los recursos públicos, sino también de la forma y resultado de su aplicación.  Fortalecer la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado.  Realizar la gestión de los recursos públicos con la mayor transparencia, proveyendo información a la colectividad del uso de los recursos y de los costos de los servicios públicos  Interrelacionar los sistemas operacionales y administrativos con los controles interno y externo, facilitando la vigilancia de la gestión pública por parte de las instituciones competentes del propio Estado. El Sistema Integrado de Administración Financiera y Control se debe organizar y operar a partir de un conjunto de principios de carácter general, entre los cuales destacan:

 Centralización normativa y desconcentración operacional. A nivel central del ministerio encargado de las finanzas públicas, se definen las políticas, las normas y los procedimientos, mientras que la administración de cada uno de los sistemas y la propia toma de decisiones de la gestión se realizan lo más cerca posible de donde se ejecutan los procesos de producción de bienes y servicios.  Unicidad. En cuanto al ámbito de aplicación, el SIAF es obligatorio para la administración central y entes descentralizados y autónomos.  Universalidad. Todos los aspectos de la gestión pública vinculados a los sistemas financieros, administrativos y de control forman parte del SIAF. Por sistemas financieros, se entienden presupuesto, contabilidad patrimonial, tesorería y crédito público; por sistemas administrativos, personal, contratación de bienes y servicios, administración de bienes de uso, de materias primas, materiales y suministros; por sistemas de control, los controles interno y externo.  Unidad. Adoptados los principios generales, las normas básicas y las metodologías, éstas deben ser aplicadas por todas las instituciones del sistema en los procesos de programación, control, registro y evaluación de su gestión.  Responsabilidad. Todos los funcionarios sin distinción de jerarquías son responsables de sus actos en el ejercicio de la función pública y el SIAF se debe organizar para evaluar esa obligación.  Responsabilidad .El SIAF debe estar organizado para que todos los servidores públicos cuenten con los instrumentos necesarios para el ejercicio de la responsabilidad de sus actos, debiendo rendir cuenta en cuanto al destino de los recursos administrados y los resultados de su gestión.  Transparencia. El SIAF, a través de la definición de las estructuras organizaciona¬les, funciones, sistemas, procedimientos administrativos, de los sistemas informáticos de seguimiento de datos físicos y financieros así como de la auditoría interna y del control externo, otorga los instrumentos necesarios para fortalecer la transparencia en el uso de los recursos públicos.  Eficacia. El SIAF se organiza para coadyuvar en la determinación, programación y seguimiento de las metas que garanticen el cumplimiento de los objetivos del programa de gobierno.  Eficiencia. El SIAF vigila la combinación de los insumos mínimos necesarios para obtener que las metas definidas se cumplan en las mejores condiciones de cantidad y calidad.  Economicidad. El sector público produce bienes y servicios a través de relaciones insumo producto y esta combinación debe realizarse al menor costo posible, en los aspectos vinculados a la producción de bienes y servicios del sector público.

¿Qué es el SIAF? este sistema permite administrar, supervisar y mejorar las operaciones financieras de las diferentes entidades del estado. La historia del SIAF en América Latina se remonta a los años 80 al implementarse las primeras reformas de los sistemas de administración financiera en Brasil y Bolivia, posteriormente en los años 90 se impulsó este sistema en Argentina, Paraguay y Uruguay, a partir del año 2000 se implementó en Colombia, Chile, el Salvador, Guatemala, Honduras y México. Cabe destacar que uno de los factores clave de la rápida expansión del SIAF fue del desarrollo de la industria del hardware y el software en la región además del uso masivo de Internet a nivel mundial, otro factor relevante fueron las fuertes restricciones fiscales presentes en América Latina en la década del 80 y 90, todo esto generó un fuerte apoyo a las autoridades económicas de cada país lo cual contribuyó a la implementación de este sistema, en la actualidad muchos gobiernos hacen énfasis en la importancia de supervisar de forma transparente las actividades financieras de las diferentes entidades del estado. Sin embargo la implementación y desarrollo de este sistema varía en cada país de América Latina, debido a esto podemos definir tres grandes generaciones de SIAF en la región: Primera generación, tuvo como principal objetivo generar información sobre la ejecución presupuestaria en base caja y la consolidación de los balances contables de la administración pública. Segunda generación, desarrollada a partir de mediados de la década del 90 presenta una visión más integrada entre los distintos subsistemas que conforman la gestión financiera, en esta generación el subsistema de presupuesto cobra mayor relevancia con el fin de registrar en forma oportuna los compromisos y obligaciones que asume el sector público. Tercera generación (SIAF WEB 2.0), esta generación además de fortalecer aspectos de las generaciones anteriores, busca potencializar la integración del SIAF con otros sistemas clave para la gestión de los recursos públicos, como son los sistemas de compras, contrataciones, recursos humanos, sistemas nacionales de inversión pública y los sistemas propios de diferentes instituciones particulares.

SIAF EN LATINOAMERICA Siaf à la latinoamericana Inicialmente desarrollados para cumplir solamente con algunas de las funciones básicas de las finanzas públicas, los SIAF han evolucionado a la par de los avances conceptuales y tecnológicos que afectaron los procesos de trabajo en el sector público durante las

últimas décadas. Así, ampliaron su alcance fun- cional, su cobertura en las entidades públicas y sus capacidades de integración. Los pioneros en materia de SIAF en la región fueron Brasil (1986) y Bolivia (1989). Estos países elabo- raron diseños conceptuales de SIAF únicos y estándares para cada nivel de gobierno con bases de datos centrales y una operación descentralizada. Con el transcurso del tiempo, estos modelos fueron mejorán- dose y aplicándose en otros países de la región. Actualmente casi todos los países de ALC tienen algún tipo de SIAF con estas características. Los primeros SIAF de la región estaban enfocados en el control y la gestión de los pagos de tesore- ría durante la ejecución del presupuesto público y permitían además el registro contable y el reporte de las transacciones financieras ejecutadas. Es decir, fueron inicialmente diseñados para suplir las necesidades de información de los órganos centrales rectores del gasto (presupuesto, tesorería y contabilidad) con una visión de control de arriba hacia abajo, sin atender las necesidades de información de las entidades usua- rias de los SIAF para mejorar su gestión de recursos. Gradualmente, sus objetivos fueron ampliándose hasta apoyar la automatización y estandarización de todos los procedimientos financieros, con la perspectiva de aumentar la eficiencia y dar transparencia, seguridad y previsibilidad a la gestión presupuestaria y financiera. Un aspecto importante del modelo de SIAF predominante en ALC es que la contabilidad de la eje- cución presupuestaria se infiere automáticamente de las partidas presupuestarias por medio de matrices de conversión. Es decir, a partir de algoritmos que asocian los registros presupuestarios a los contables, se genera automáticamente la contabilidad por partida doble. Este modelo se ha implantado en Argen- tina, Bolivia, Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y República Dominicana. En otros países, como Brasil y Perú, la inferencia automática de la contabilidad se realiza por medio de una tabla de eventos. Los resultados de la implantación de SIAF han sido exitosos en algunos países, pero no tanto en otros. De manera similar, en algunos países los SIAF se han arraigado firmemente (por ejemplo, en Argen- tina, Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala y Paraguay), mientras que en otros su implantación se ha detenido debido a la obsolescencia tecnológica y/o conceptual, o a la discontinuidad del apoyo político. Otro aspecto interesante es que las actualizaciones de los SIAF han sido recurrentes, con casos como el de Bolivia, donde de 1989 a 2011 se implementaron cuatro versiones de SIAF. Algo similar ha pasado con otros países de la región, entre ellos Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. Después de la adopción de los SIAF de Bolivia, pueden destacarse otros hitos en la evolución de los SIAF en ALC (gráfico 3.1). En 1991 el SIAF de Argentina (SIDIF) representó un avance tecnológico funda- mental, ya que se desarrolló como un modelo multicapas. En 2003 el SIAF de Guatemala fue el primero que se llevó adelante en arquitectura Web. Más recientemente, en 2009 el SIAF de Chile (SIGFE) se implementó con el uso de BPM/SOA (Business Process Management/Service-Oriented Architecture). Finalmen- te, en 2010 el Sistema de Presupuesto y Planificación de Brasil (SIOP) se desarrolló totalmente con software libre (open source), aunque tuvo un alcance funcional menor, ya que es solamente para el presupuesto, y no incluye tesorería ni contabilidad. Para entender mejor el desarrollo y la evolución de los SIAF en ALC se pueden identificar dos fac- tores de cambio clave: i) cambios en las prácticas de gestión fiscal, muchas

veces derivados de reformas fiscales necesarias o de cambios de paradigma en la gestión pública, y ii) avances en la oferta de nuevos recursos tecnológicos de información y comunicación.

Respecto del factor fiscal, durante las décadas de los años ochenta y noventa, la mayoría de los paí- ses latinoamericanos estuvo afectada por una elevada inflación y una profunda crisis fiscal. Los altos nive- les de endeudamiento y déficit público demandaron severos procesos de ajuste, y motivaron una ola de reformas fiscales orientadas a contener y controlar el gasto público e incrementar la credibilidad del ma- nejo de las finanzas públicas. Brusa (1996) señala que "la emergencia económica impuso la dictadura de un sistema centralizado de administración de caja (Cash Management System), consistente en: proyección de flujos detallados y consolidados con base en los períodos más cortos posibles, inclusive a nivel diario; control de los flujos de ingresos en línea con las proyecciones; control de los flujos de egresos según el programa; manejo cen- tralizado del endeudamiento del sector público; límitesestrictos a las variaciones del crédito monetario neto de los bancos centrales a los tesoros públicos". El interés de los gobiernos de la región en las reformas fiscales también evolucionó. Gradualmente reformaron sus marcos legales, y estimularon el desarrollo y la implementación de un sistema de infor- mación único, estándar y obligatorio en todos los organismos públicos, que posibilitara un mayor con- trol y una mejor contención del gasto público. En principio diseñados para el registro y la ejecución de los pagos de tesorería, estos sistemas rápidamente incorporaron otras funciones básicas, como la prepa- ración y el control del presupuesto, la programación financiera, el manejo de caja, la contabilidad, y otras aplicaciones financieras. Los organismos internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, apoyaron estas reformas, enfatizando la importancia del control centralizado de los gastos e impulsando la creación y la implementación de algunos de los primeros SIAF. En los últimos 20 años, el BID apoyó con asis- tencia técnica y préstamos específicos a los SIAF de Argentina, Bolivia, Guyana, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú, entre otros, y respaldó además SIAF subnacionales en Argentina, Bolivia y Brasil. Más recientemente, en 2010 la institución aprobó préstamos para un nuevo SIAF en Perú y otro en Nicaragua.

Respecto del factor tecnológico, durante los años ochenta y noventa el desarrollo de estos sistemas se hizo mayoritariamente dentro de la organización, es decir, con equipos de profesionales especializa- dos de los cuadros gubernamentales, o contratados directamente por los gobiernos (o con una empre- sa pública, en el caso de Brasil). Esto ocurrió debido sobre todo a las limitaciones técnicas de los sistemas comerciales que se ofrecían en el mercado y que se habían desarrollado en base a los requerimientos y necesidades del sector privado (Dener, Watkins y Dorotinsky, 2011). Más tarde, los grandes avances tecno- lógicos de los años noventa (principalmente la diseminación de las arquitecturas en red y Web, y la reduc- ción de los costos de hardware) contribuyeron significativamente a la expansión de los SIAF en la región. A partir de la segunda mitad de los años noventa, se combinaron varios factores para la incorporación de nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Primero, bajo la influencia de nuevas co- rrientes de pensamiento económico institucional, por ejemplo el concepto de nueva gerencia pública, y a partir de la experiencia de algunos países desarrollados, la capacidad institucional y la buena gestión pasa- ron a ser más reconocidas y valoradas en el sector público. Segundo, los efectos de la ola de reformas fiscales empezaron a manifestarse en finanzas públicas más equilibradas. Tercero, crecieron las demandas sociales de una mayor transparencia, rendición de cuentas y buenos servicios públicos.1 Todo esto estimuló progresi- vamente a las administraciones públicas para modernizar sus prácticas gerenciales y adoptar nuevos instru- mentos de gestión en la búsqueda de una mayor eficiencia y eficacia en la gestión del gasto público. En respuesta a estas tendencias, los SIAF de la región evolucionaron hacia una mayor integración con otras funciones administrativas y otros sistemas independientes, y se generaron módulos gerenciales para mejorar la calidad de las decisiones gubernamentales. Existe consenso sobre la gran interdependen- cia de los procesos de gestión del gasto público. En palabras de Figueroa (2001): "Es necesario, para que el diseño e implantación de un sistema de informaciónfinanciera pueda llevarse a cabo con éxito, enca- rar en forma coordinada acciones en los otros sistemas relacionados, como son los de adquisición, admi- nistración y uso de los bienes y servicios. El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente de cada sistema se encuentra directamente influido por los sistemas vinculados, tanto horizontales en el nivel estratégico, como los verticales en el nivel sectorial e institucional". Una mayor integración de los sistemas informatizados de apoyo a la gestión del gasto público per- mitiría responder a las nuevas demandas, introduciendo innovaciones como la gestión por resultados, los instrumentos de apoyo a la planificación estratégica (como el marco lógico u otros similares), las nue- vas formas de contabilidad basada en valores devengados, la descentralización y delegación, y la moder- nización de los procedimientos de adquisiciones. A todo esto además hay que agregar un aumento de la transparencia, la participación ciudadana y la lucha contra la corrupción. Anatomía de un siaf En general las funcionalidades básicas de un SIAF se pueden resumir en: presupuesto, tesorería, contabi- lidad y deuda pública (gráfico 3.2). Presupuesto Por medio de su componente de presupuesto, el SIAF coordina la asignación de recursos y la ejecución del gasto a través de los regímenes de modificaciones presupuestarias y la programación de la ejecución.

1 Este hecho se constata en el cambio que ha habido en las revisiones del gasto llevadas a cabo por el Banco Mundial y el BID, las cuales se fueron concentrando cada vez más en la eficiencia del gasto y en la calidad de la presupuestación y la gestión financiera (Allen, Schiavo-Campo y Columkill, 2004). Gráfico 3.2: las funcionalidades de un siaf

El módulo apoya la elaboración del presupuesto y controla los compromisos de gasto, establece topes de gasto para cada unidad de gestión, y mantiene el presupuesto actualizado y ajustado, de manera que al final de cada año fiscal cierren las cuentas. Usualmente el sistema de ejecución de presupuesto opera tanto en el nivel central (en los ministe- rios nacionales de Hacienda o de Planificación) como en las agencias sectoriales. El sistema central rastrea la ejecución del gobierno en su totalidad, mientras que las agencias sectoriales operan sus propios sub- sistemas para rastrear la ejecución del presupuesto por sus unidades, programas, proyectos o activida- des, y efectuar gastos a nivel de agencia. En el componente de presupuesto se destacan los siguientes procesos: i) formulación presupuesta- ria de recursos y gastos, ii) modificaciones presupuestarias, iii) programación de la ejecución presupues- taria y iv) evaluación presupuestaria. Por su parte, un módulo avanzado de presupuesto puede tener otras funciones complementarias, como la incorporación de información no financiera en todas las etapas del presupuesto (por ejem- plo, productos y resultados), y funciones más especializadas de apoyo a la formulación del presupuesto (por ejemplo, escenarios, pronósticos económicos, objetivos de política, topes y pisos de gasto por sec- tor, propuestas de gasto de agencias sectoriales, pronóstico de ingresos, consolidación del presupuesto anual, marco macrofiscal de mediano plazo, entre otros).

La integración del siaf con otros sistemas y funcionalidades administrativas Es cada vez más común que los SIAF promuevan la integración o interoperabilidad con otros sistemas y funcionalidades administrativas, como compras y contrataciones, administración de pagos al personal, administración de bienes, inversiones públicas y administración tributaria. Esta integración puede cons- tituirse en módulos integrados

al SIAF mismo, pero lo más común es la interoperabilidad con otros siste- mas auxiliares de información, conforme se describe a continuación. Compras y contrataciones El sistema de compras y contrataciones está constituido por un conjunto de principios, normas, órganos, recursos y procedimientos mediante cuya operación se permite que el sector público obtenga los bie- nes y servicios necesarios para cumplir con su gestión y atender las demandas sociales, con oportunidad, al mejor precio posible de mercado y con la calidad adecuada. Este sistema se vincula principalmente con el componente de presupuesto del SIAF, en la formula- ción presupuestaria (por medio del plan anual de compras, contrataciones y obras), y en la ejecución pre- supuestaria (en eventos como la afectación preventiva, el compromiso y el devengado, por la ejecución de compras o contratos). El área de compras públicas es una de las que presentó mayores avances en la región en la última década. Se implantaron nuevas metodologías (por ejemplo, los convenios marco y las subastas reversas), así como también nuevos sistemas para operarlas electrónicamente (Electronic Government Procurement o e-GP). Esto solamente fue posible gracias a los enlaces establecidos con los SIAF, que reforzaron la obli- gatoriedad de utilizar estos sistemas de e-GP, condicionando muchas veces la liberación de pagos finales a que toda la información del área de compras hubiera sido cargada correctamente en el sistema. Administración de pagos al personal El sistema de administración de pagos al personal es el conjunto de normas, recursos y procedimientos que permiten la administración eficiente del personal de las instituciones públicas, uniformando las polí- ticas y la gestión de personal del Estado. Este sistema se vincula con el SIAF principalmente en la formulación del presupuesto (por estimaciones de gastos de remuneración, ocupación de cargos y sus modificaciones durante el año) y la ejecución presu- puestaria (por los compromisos y devengados de las planillas salariales, además de los pagos de la nómina). El avance de sistemas de personal con las mismas características que los SIAF (sistema único, gestión central y operación descentralizada) es fundamental para cualquier proyecto de modernización del servi- cio civil en los sectores públicos de la región. Esto se debe a que dichos sistemas permiten conocer con exactitud el número de funcionarios públicos y los costos de sus remuneraciones, y simular el impacto eco- nómico de propuestas de modernización (creación de carreras, incrementos de vacantes o de sueldos, etc). Administración de bienes El sistema de administración de bienes es el conjunto de normas, recursos y procedimientos administra- tivos que intervienen en la administración de los bienes físicos del Estado, ya sean de dominio público o privado, muebles o inmuebles, o de consumo no durable. El sistema de administración de bienes puede tener dos grandes componentes: administración de bienes muebles, inmuebles y de consumo no durable, y administración de almacenes. Las vinculaciones de este sistema con el SIAF se presentan principalmente en el componente contable, por medio de ajus- tes patrimoniales derivados de la inversión, el consumo o la enajenación de bienes públicos. Este es uno de los sistemas menos desarrollados en la región. Inversiones públicas

El sistema de inversiones públicas coordina y regula la planificación y gestión de los programas o pro- yectos de inversión pública. Integra todos los principios, metodologías, normas y procedimientos que orientan la formulación, ejecución y evaluación de los programas y proyectos de inversión realizados con fondos públicos (asociados o no con el sector privado), con el objeto de que respondan a las estrategias y políticas de crecimiento y desarrollo económico y social de la nación. Este sistema se vincula con el SIAF principalmente a través del suministro de información (del siste- ma al SIAF) para la formulación de las inversiones y sus modificaciones presupuestarias, y (del SIAF al sis- tema) sobre la ejecución presupuestaria. El componente del sistema de inversiones públicas que más ha avanzado en la región en los últimos años es el de la etapa de preinversión, la cual incluye los estudios de factibilidad y del impacto económi- co, social y ambiental de los proyectos. En la etapa de ejecución todavía persisten problemas de monito- reo, principalmente en lo que respecta a la ejecución física de los proyectos y a sus impactos. Administración tributaria El sistema de administración tributaria es el conjunto de normas y procesos que se aplican para la de- terminación, la percepción, el registro y la clasificación de los ingresos tributarios y no tributarios con in- cidencia económica y/o financiera para el tesoro nacional. En algunos casos, el sistema también puede ayudar a identificar incumplimientos o forzar el cumplimiento de obligaciones. Este sistema se vincula principalmente con el componente de presupuesto del SIAF, en la formula- ción (por las estimaciones de las recaudaciones) y en la contabilidad de la ejecución (por los devengados y percibidos). También se vincula con el componente de tesorería a través de la recolección de impuestos y tasas, y la conciliación bancaria. Asimismo, se relaciona con el módulo contable en lo atinente al regis- tro y al control de la deuda tributaria de los contribuyentes. El nivel de integración o interoperabilidad en ALC Los modelos más avanzados de SIAF buscan la integración o interoperabilidad de sus funciones básicas con las funciones administrativas de otros sistemas para garantizar un flujo más homogéneo de informa- ción, agilizar los procesos de gestión con registros únicos de información (evitando la doble digitación y reduciendo costos), asegurar la calidad y consistencia de los datos disponibles, y apoyar la toma de deci- siones de forma más segura, transparente y sistemática. La manera en que estas múltiples funciones se relacionan y complementan determina el alcance del SIAF en un modelo avanzado (gráfico 3.3). Gráfico 3.3: enfoque modular para la construcción del siaf

fuente: dener, Watkins y dorotinsky (2011). cuadro 3.1: interfaces en línea del siaf con otros sistemas administrativos, 2010

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fuente: recopilación de los autores. (1) se está trabajando en interfaces del siAf con chilecompra y con el banco integrado de proyectos. (2) el sistema es distribuido en las entidades y las interfaces se mantienen en cada entidad, pero no con el siAf central. En ALC el nivel de integración de los SIAF con los demás sistemas de información que apoyan a la gestión pública todavía es bajo (cuadro 3.1). Los SIAF de Bolivia y Brasil son

los más integrados de la re- gión. En otros países los SIAF están más frecuentemente integrados con los sistemas de compras y con- trataciones, y los de pagos al personal. Es discutible qué nivel de integración del SIAF con otros sistemas sería recomendable en cada país. El Enterprise Resource Planning (ERP) o el Government Resource Planning (GRP) combinan diferentes funciones administrativas integradas en una única aplicación informática, pero no son comunes en los SIAF a nivel nacional, sino más bien a nivel subnacional y municipal. Lo habitual en todos los SIAF es la búsqueda de un nivel mínimo de interoperabilidad con los otros sistemas de gestión existentes que garantice una ma- yor eficiencia en los flujos y procesos del gasto público, evitando duplicar esfuerzos y asegurando la con- sistencia de la información que apoya la toma de decisiones. 2. Generaciones de SIAF en América Latina Analizando en particular América Latina, se observa que durante la década del setenta comenzaron introducirse las primeras reformas de los sistemas de administración financiera (como por ejemplo en Brasil y Ecuador) alejándose en parte del modelo tradicional que había regido las finanzas públicas anteriormente. Sin embargo, fue recién a partir de los años noventa cuando en América Latina se impulsó masivamente un proceso orientado a lograr una mayor integración de los subsistemas de administración financiera, particularmente en países tales como Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay . Este proceso continuó extendiéndose durante la década del dos mil a países como Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y República Dominicana. Ello fue posible gracias al gran impulso que recibieron tanto los desarrollos conceptuales y metodológicos como el avance de la tecnología, en especial los avances en la industria del software y del hardware, y en el uso masivo de internet. Sin embargo, a pesar de la importancia que revisten los SIAF en el marco de una política fiscal responsable y en el mejoramiento de la calidad de gasto público, su nivel de desarrollo en la región es dispar. En forma estilizada, es posible definir tres grandes generaciones de SIAF en la región. La primera generación de estos sistemas tuvo como principal objetivo generar información sobre ejecución presupuestaria en base caja y la consolidación de los balances contables de la administración pública. El subsistema de Tesorería tiene un rol preponderante sobre el resto de los subsistemas. A nivel de TICs, estos sistemas son principalmente desarrollados en un esquema cliente/servidor, presentando una serie de dificultades para lograr una amplia cobertura institucional y la captura de información en forma oportuna. Por lo 13 general este sistema fue desarrollado y es administrado por la Tesorería General. Esta primera generación de SIAF en la región funciona bajo las premisas de una gestión de las finanzas públicas en base caja. Una segunda generación de SIAF, en especial los desarrollados a partir de mediados de la década del 90´ presentan una visión más integrada entre los distintos subsistemas que conforman la gestión financiera. En particular el subsistema de Presupuesto cobra mayor protagonismo, con el fin de registrar en forma oportuna los compromisos y obligaciones que asume el sector público. Así, el SIAF busca apoyar de mejor forma la gestión de las finanzas públicas, brindando en forma automática, ya no solo información sobre los pagos y cobros efectivos del gobierno, sino que también información sobre los compromisos y obligaciones presentes y futuros, y realiza la registración contable en

forma automática e integrada con el presupuesto. A su vez, en ciertos casos se incorpora información sobre indicadores físicos asociados a la ejecución financiera del presupuesto. Desde el punto de vista de las TICs, los avances en materia de software, capacidades de procesamiento de grandes volúmenes de datos y la introducción masiva de internet brindan un mejor soporte tecnológico incrementando sus capacidades de desempeño y escalabilidad, así como las posibilidades de mayor cobertura institucional y geográfica. En esta segunda generación de SIAF son las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos, quienes asumen el liderazgo del desarrollo y administración de estos sistemas, los cuales se desarrollan bajo un enfoque de multicapas, en algunos casos bajo una arquitectura cliente- servidor, y en otros casos en base web. Por último, es posible plantear el incipiente desarrollo de una tercera generación de SIAF. Esta tercera generación busca continuar consolidando los avances en materia de gestión presupuestaria y contable de las generaciones anteriores. Pero adicionalmente busca fortalecer dos aspectos en relación a las generaciones anteriores. Por un lado esta tercera generación busca potenciar la interoperación del SIAF con otros sistemas clave para la gestión de los recursos públicos, como son los sistemas de compras y contrataciones, recursos humanos, los sistemas nacionales de inversión pública, o los sistemas propios del negocio de instituciones particulares, como por ejemplo el sistema para la gestión del pago de jubilaciones y pensiones del organismo encargado de la previsión social. Este aspecto, posibilitado en gran medida por los avances tecnológicos, no sólo permite agilizar procesos de gestión evitando, por ejemplo, la doble digitación, sino que contribuye a incrementar la oportunidad y calidad de la información financiera, unificando los puntos de origen de la misma y concentrando los esfuerzos de desarrollo de cada sistema en su finalidad específica. Por otro lado, la tercera generación de SIAF busca incorporar instrumentos de control de gestión y evaluación que promuevan un mejor desempeño del sector público. Las ventajas de esta opción radican en la posibilidad de fortalecer el vínculo existente entre las asignaciones presupuestarias y los resultados obtenidos a partir de las mismas a través de la 14 ejecución de los distintos programas de gobierno. Para lograr los objetivos planteados, esta tercera generación realiza un uso más intensivo de los avances tecnológicos, en especial en cuanto a la capacidad de procesamiento y niveles de cobertura institucional y geográfica, junto a la utilización de potentes herramientas de manejos de datos destinadas a generar múltiples y flexibles reportes bajo un enfoque de desarrollo de software multicapas o BPM + SOA3 . A nivel institucional, las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos continúan liderando estos procesos, pero con un mayor participación de las áreas de planificación y evaluación de la gestión. Grafico 2 – Generaciones de SIAF en América Latina Fuente: Elaboración propia Así, considerando estas tres “generaciones” de SIAF en la América Latina - primera generación (SIAF), segunda generación (SIAF 1.0), y tercera generación (SIAF 2.0) - es posible clasificar, a modo de ejemplo, a un grupo de países de la región en tres grupos relacionados al nivel de desarrollo de su SIAF. El primer grupo, conformado por Uruguay, México y Brasil, en relación al sistema SIAFI, tiene en funcionamiento sistemas de tipo SIAF. El segundo grupo, conformado por Paraguay, El Salvador, Guatemala, Honduras, 3 Estos conceptos se desarrollan con mayor detalle en la Sección 3. 15 República

Dominicana y Colombia opera con sistemas SIAF 1.0, mientras que Chile desarrollo y se encuentra implementando un sistema SIAF 2.0, proceso que iniciaron Argentina y Perú.