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• Raúl Güereca

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DERECHO PROCESAL VO Tomo 1

Colaborador

JosÉ MANUEL UGARTE

Talcahuano 442 - Tel. (011) 4373-0544 - C1013AAJ Buenos Aires Salta 3464 - Tel. (0342) 455-5520 - S3000CMV Santa Fe

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Derecho procesal administrativo : tomo I - la ed. Santa Fe : Rubinzal Culzoni, 2009. 728 p. ; 23 x 16cm ISBN 978-987-30-0037-9 (edición rústica) ISBN 978-987-30-0035-5 (edición encuadernada) rocesal Administrativo. l. Titulo

ISBN 978-987-30-0036-2 (obra completa)

RUBINZAL - CULZONI EDITORES de RUBINZALY ASOCIADOS S. A. Talcahuano 442 - Tel. (01 1) 4373-0544 - C 1013AAJ Buenos Aires

Queda hecho el depósito que dispone la ley 11.723 IMPRESO EN ARGENTINA

Ya he dedicado otra obra a m i familia, pero con el tiempo ésta se 'Clgrandó': así que con todo cariño les dedico este trabajo a mis nuevos hijos CLARA BARDALESARANDA, PAULA KOMAROVSKY y MARCELOPEROTTI,y a los recién llegados DAVID y PALOMA A ALBERTO "NACHO" BIGLIERI,quien, desde aquellas Jornadas Universitarias en Tucumán, cuando con sus pelos al viento integró el mismo panel, ha compartido reuniones académicas, profesionales y familiares; en suma se ha convertido en u n amigo A la memoria de ese gran señor, jurista, amigo y "tatengueV que fue JORGEBARRAGUIRRE

Hace ya muchos años aprendí que detrás del ofrecimiento de escribir el prólogo de importante obra jurídica por parte de su autor, hay un claro homenaje de amistad para quien recibe el encargo de hacerlo. En este caso soy yo el homenajeado por ilustre jurista argentino que, en la madurez de su pensamiento doctrinario, entrega lo que será sin dudas la obra cumbre de su ya vasta y conocida trayectoria. Y como la amistad es un sentimiento recíproco, según antigua definición contenida en la Ley de Partidas, creo que debo hacer honor a ella contando al lector quién es y qué ha hecho Tomás Hutchinson para llegar a este libro que hoy publica la editorial Rubinzal-Culzoni, que por tantos años nos ha cobijado a ambos. Conocí personalmente al autor cuando se destacó en su juventud profesional con descollante actuación en el XIV Congreso Nacional de Derecho Procesal que se realizó en la ciudad de San Miguel de Tucumán en el año 1987 al cuidado del inolvidable docente y magistrado Eduardo Lucio Vallejo, defendiendo enfáticamente tesis procedimentales acordes con el pensamiento de la época pero que aparecían ya en contradicción con las ideas doctrinarias que se insinuaban en el canzpo procesal a partir de las ideas cientificistas de Briseño Sierra, y todo muy ajeno a lo que se mantenía en el administrativo desde las enseñanzas de Bielsa. El impactante carácter de 1-Iutchinson me hizo indagar acerca de su personalidad y descubrí en él una rara mezcla de genes de padre inglés pero con ascendencia escocesa que intentó llamarlo Winston -como homenaje de recordación a Churchill, pero no le fue permitido de acuerdo con las leyes argentinas de la época, por lo cual se llamó simplemente Tomás (lo que el autor agradece grandemente cuando

recuerda el hecho)- y madre suiza. Él mismo suele recordar con afecto a irónico amigo de su juventud que le decía muy suelto de cuerpo que la meticulosidad y controladora personalidad de los suizos no hubiera permitido tal cruza a partir de conocer el resultado. Valga esto como muestra de su humor, lleno de esprit de finesse. Formado en el Buenos Aires English High School y luego en el viejo y señero Colegio Nacional de Buenos Aires, resultó a la postre ser un auténtico liberal en el exacto sentido en que se entiende el vocablo en los países británicos, como muestra de tolerancia y actitud conciliadora, con mística librecambista y sostenidos afanes de libertad y de justicia para los problemas políticos y sociales. De todo lo cual Hutchinson se enorgullece y lo exhibe como base de su pensamiento jurídico, lo que se ve en la interpretación que hace de la norma administrativa y los consejos que da para mejorar el sistema vigente en el país. Con inicial vocación diplomática, devino afortunadamente abogado luego de deambular como estudiante por carreras propias de las Ciencias Exactas. Y eso le generó, en lo profesional, una destacada carrera judicial, en la cual partió como Secretario de Juzgado en General Pico (La Pampa), para continuar luego como Secretario Civil y Comercial, primero en San Martín y luego en San Isidro, pasando después a desempeñar el cargo de Secretario de Demandas Originarias en la Corte Suprema de Justicia de la Nación, donde el autor confiesa que tuvo su primer acercamiento al proceso administrativo cuando le tocó aplicar allí el "viejo" Código Varela (el proyecto de 1903 entró en vigencia en 1906). Con el advenimiento de la democracia fue designado como Juez de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo, cargo desempeñado hasta septiembre del año 1990, fecha en la cual se incorporó a la actividad privada abogadil como socio del Estudio Alegria, uno de los más importantes del país. Finalmente, y a raíz de un curso de postgrado que él dirigió en Tierra del Fuego desde la Universidad Nacional de La Plata, se enamoró del lugar y concursó con otros setenta y tres colegas una Vocalía del Superior Tribunal de Justicia, obteniendo la designación en mayo de 1995 y ejerciéndola hasta noviembre de 2000.

Con todo eso contabilizó exactos veintiséis años de Poder Judicial que, según su particular gracejo, json suficientes para cualquiera! Otro tanto logró en su brillante carrera docente: concursó en 1971 y obtuvo el cargo de Ayudante de 1" en la cátedra de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de Buenos Aires a cargo del profesor Agustín Gordillo, siendo luego y sucesivamente Jefe de Trabajos Prácticos, Profesor Adjunto, Profesor Titular por concurso y, desde este mismo año, Profesor Emérito de la Universidad. Durante el dilatado lapso que duró esa carrera, dirigió además y durante diez años el Curso de Postgrado en Derecho Administrativo y Administración Pública y, bajo el Decanato del profesor Gordillo, fue Secretario de Supervisión Administrativa de la Facultad. T~ivotambién larga vinculación con la Universidad Nacional de La Plata donde, por invitación del profesor Armando Emilio Grau (a la sazón titular de Derecho Administrativo II), ingresó en 1979 a la cátedra que fuera del ilustre Bartolomé Fiorini, para mi gusto lo más granado de la asignatura en la Argentina. En 1989 reemplazó al profesor Grau y en esa titularidad sigue, dice él que con el mismo placer del primer día. Además, en este largo periplo, fue dos veces Consejero Académico por el Claustro de Profesores. Paralelamente, y en 1991, ingresó a la Facultad de Derecho de la Universidad de Mar del Plata para desempeñar el cargo de Profesor Titular por concurso de Derecho Administrativo. Como se ve, una larga trayectoria judicial, abogadil y docente, siempre ligada a la materia administrativa, a la cual le ha aportado obras de tanta trascendencia como, entre otras: La acción contencioso administrativa: Pretensiones. Plazos (FDA, Buenos Aires, 1981), Las corporaciones profesionales (FDA, Buenos Aires, 1982), Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, coméntada y concordada (Astrea, Buenos Aires, 198511988), Régimen de procedimientos adnzinistrativos nacional (Astrea, Buenos Aires, 1992, de la cual ya hay siete ediciones), Procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires (Astrea, Buenos Aires, 1995), Procedimiento administrativo de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (Emprendim ientos Fueguinos, Ushuaia, 1997), Procedimiento administrativo de

la Ciudad de Buenos Aires (Astrea, Buenos Aires, 2003), Digesto Práctico de Procedir~zientoAdnzinistr*ativo(La Ley, Buenos Aires, 20041, etcétera. Yo tengo trato asiduo con él pues actúa desde antaño como Profesor Invitado de planta en la asignatura "Derecho Procesal ContenciosoAdministrativo" en la carrera de postgrado de Maestría en Derecho Procesal que dirijo desde hace diez años en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario, donde los alumnos disfrutan grandemente de sus clases. Dos palabras ahora acerca de la obra que aquí se presenta. Lo primero que me ha llamado la atención es el título que le ha puesto el autor: Derecho Procesal Adnzinistratii,~.

Y es que desde mi concepción del proceso como medio pacífico de debate dialoga1 y argumentativo que mantienen entre sí dos personas naturalmente desiguales, pero igualadas jurídicamente por un tercero imparcial, impartial e independiente mediante la irrestricta aplicación por él de la regla de la bilateralidad del instar, sostengo desde siempre que no puede haber lógicamente proceso en sede administrativa cuando quien decide es, precisamente, uno de los contendientes y, para colmo, el más fuerte. Esto pasa en absolutamente todos los recursos administrativos. De donde he sostenido en los últimos años que hablar de debido proceso administrativo es un dislate, toda vez que en la totalidad de las relaciones pensables entre la Administración y cualquier administrado sólo pueden existir las instancias de denuncia, de petición, de queja y de reconsideración (o reacertamiento), pero nunca la de acción procesal, sólo ejercitable ante el Poder Judicial y que es la única que tiene como objeto la formación de un proceso. Insisto en ello, pues tal palabra encierra un concepto lógico antes que jurídico. Y ello por cuanto, para que haya proceso, es menester la concurrencia simultánea e imprescindible de tres sujetos actuando de consuno: dos antagónicos (uno que pretende y otro que resiste) en situación de igualdad jurídica (no natural, que nunca puede ser lograda ni subrogada) y un tercero neutral que, como tal, no es ni uno (pretendiente) ni otro (resistente). Eso es, precisamente, lo que lleva ínsito el concepto de imparcialidad, propio de la actividad judicial e imposible

de lograr en sede de la propia Administración, por más que se diga que los funcionarios siempre son buena gente que proceden sin ánimo de favorecer o perjudicar al administrado. A la postre, todo esto no es otra cosa que la consecuente derivación al caso de la prohibición contenida en el artículo 109 de la Constitución Nacional. Sobre tales mínimas bases para comprender lo que aquí se dice, creo que Hutchinson ha comenzado a adoptar las ideas actuales que fundamentan la existencia de un verdadero Derecho Procesal cientifico, contrario al que se proclama habitualmente en nuestro país y que se contenta con aceptar una explicación puramente procedimental y decisionista de su contenido, que se encuentra en obvio divorcio con las garantías constitucionales.

Y con ello no sólo logrará mejorar grandemente la institución sino, y tal vez niás importante, advertirá al lector avisado de cuál debe ser el nuevo m b o a tomar por esta parte de la asignatura. He niencionado todo lo recién expuesto para advertir al lector que este libro no trata de lo que es el procedimiento administrativo (al cual jamás podría dársele seria y científicamente la designación de Derecho Procesal Adnzinistrativo) sino, y bien que críticamente, de lo que en la Argentina se denomina desde siempre conter?ciosoadrninistrativo y cuya normativa -importada desde fuentes extrañas a la juridicidad nacional- mantiene y regula, a contrapelo de la Norma Fundamental, la irritante desigualdad del individuo frente al Estado, rodeado de innumerables privilegios que, otra vez, se sitúan en los arrabales de la Constitución. Todo lo manifiesta el propio Hutchinson desde el comienzo mismo de su obra, cuya Introducción recuerda importante frase de Bartolomé Fiorini en su Qué es el contencioso: "La expresión contencioso-administrativo expresa una contradicción que sólo se justifica por los motivos que concurrieron en su origen, pues se pretendía para la Administración funciones como la de la justicia ..." Y así, nos dice el autor que, primariamente, el Derecho Procesal Adnzinistrativo comprende los aspectos procesales del control jurisdiccional de los actos de la Administración y, además, todas las relaciones procesales en las cuales la Administración es parte (tales como el

proceso de amparo, el proceso de expropiación y el proceso de apremio en el orden nacional, por ejemplo). En otras palabras: es el que debe regular el medio de debate procesal que tiene por objeto la solución de un conflicto jurídico entre un órgano administrativo y un particular u otro ente público, en tanto la relación litigiosa esté regida por el Derecho Administrativo y actuada ante un órgano jurisdiccional. Y la adjetivación administrativo que se asigna al sintagma Derecho Pr.ocesa1 se compadece, según el autor, con la costumbre nacional de calificar al proceso según la materia que en él se discute: así, recuerda que hay Lin proceso civil, unproceso penal, unproceso laboral, etcétera. Por mi parte, he mostrado claro desacuerdo con tales adjetivaciones, entendiendo que el proceso como método de debate es único e invariable. Por tanto, lo que cabe es referirse a proceso en el cual se discute pretensión civil o penal, etcétera. Pero resulta obvio que tal circunstancia no hace variar ni un ápice el método mismo, en tanto siempre ha de asegurar el desarrollo de una misma e idéntica serie procedimental: una etapa de afirmación, una de negación, una de prueba y una de alegación sobre el mérito de ella. Pero creo que, en el terreno de los entendimientos de los juristas nacionales, el método propuesto por Hutchinson vale y será de gran utilidad para lograr a la postre la plena comprensión del fenómeno procesal, hoy todavía en aguas de borrajas. Celebro, entonces, la publicación de esta obra y auguro futuro académico venturoso a quienes abreven en sus fuentes doctrinarias.

Agosto de 2009

EXPLICACIÓN PREVIA

Este libro viene de una paradoja. La de quien siguió abogacía por un error de información, pues su idea era seguir la carrera diplomática (para la cual no necesariamente había que ser abogado) y dejó esa "vocación" cuando ingresó a la Justicia, allá lejos (en General Pico, La Pampa) y hace tiempo (1969), involucrándose con la Justicia y el proceso (en ese entonces el civil y comercial). Pero así como ocurre con las buenas bebidas, con el tiempo se van reconociendo a las "mejores", de allí que no costara mucho dejar aquel proceso "común" por el administrativo. Variadas son las razones por lo que uno se decide a hacer imprimir sus reflexiones. El deseo de comunicarse con los demás podría ocupar el primer lugar, en una hipotética graduación. Podríamos agregarle la necesidad de poner en orden las propias ideas. El puro placer estético de ver en la biblioteca un libro propio no es la menor, como tampoco lo es el deseo de ser útil a algún colega en algún caso que tenga entre manos. Se trata de un libro sobre la Justicia Administrativa, porque nos ocupamos, con quienes nos han ayudado, del proceso administrativo (el mal llamado contencioso administrativo). La importancia del tema queda demostrada porque a través de él, aquélla asegura la limitación del poder del Estado y como tal tiene un rol fundamental en la separación y el control mutuo de poderes que caracteriza al Estado de Derecho, siendo, además, la instancia más importante para la realización de los derechos fundamentales de los habitantes. Constituye así el proceso administrativo una de las bases de los Estados democráticos.

Tratamos de hacerlo lo más neutro posible, haciendo acopio de la experiencia de tantos años' en la Justicia, en la docencia y en la profesión. Se comprenden en ella años de vigencia del Estado de Derecho y demasiados de su descaecimiento, que no han sido sólo los de los gobiernos de facto que padecimos. Como la experiencia es algo personal, el libro también lo es, aunque en el caso tuve la suerte y la satisfacción de que colaborara el profesor José Manuel Ugarte, adjunto de la cátedra de Derecho Administrativo a mi cargo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y funcionario de carrera de la Procuración del Tesoro de la Nación, ocupándose durante muchos años de la parte judicial. Su experiencia, prudencia y conocimiento coadyuvaron a que este libro tuviera final, pues en muchas cuestiones aventó mis dudas (puntos de vista diversos sobre ciertos temas no me han faltado). Por cierto, las dudas no son malas, pues como dijo Antonio Machado, "Aprende a dudar, hijo, y acabarás dudando de tu propia duda. De este modo premia Dios al escéptico y confunde al creyente"'. Hemos discutido los temas y armonizado las discrepancias. Cuando ello no fue así he seguido mis ideas, aplicando la jerarquía, tan común a la Administración y al orden académico. Por ello asumo a regañadientes la responsabilidad por los errores. Agradezco mucho su colaboración, así como la de la doctora Florencia Timonin, docente de la cátedra en la Universidad de Buenos Aires, que abordó un tema tan tedioso como necesario: el procedimiento para lograr que la sentencia que condena al Estado nacional a abonar sumas de dinero se efectivice en la práctica. Éste trata de ser un libro práctico procesal, por eso se abordan los temas convencionales procesales en forma igualmente convencional, y su contenido deriva del dominio público de la literatura jurídica. Como dependemos de la suerte que tenga el editor (y a su sabiduría comercial nos encomendamos) lo hemos tratado de hacer como lo

'

"Corre el tiempo, vuela y va, ligero y no volverá; y erraría el que pidiese, o que el tiempo ya se fuese o volviese el tiempo ya" (DE CERVANTES, Miguel, Don Quijote de la Mancha, Glosa compuesta por Don Lorenzo). 'Consejos, sentencias y donaires de Jzran de Mairena y de szl lnaestro Abel Martin.

haría un horno economicus pero también un horno academicus. Por eso tratamos de no pecar de teóricos, de difusos y de excesivamente doctrinales. Las opiniones ajenas han sido tomadas siempre con respeto, aunque no siempre estemos de acuerdo con ellas. No es un libro de Derecho Administrativo que se ocupa de algunos temas procesales, sino que es un libro que se ocupa del proceso administrativo, sin dejar de lado, por cierto, las características fúndamentales del Derecho Administrativo que impregnan profundamente al Derecho Procesal Administrativo. Creemos haber planteado todos los temas, lo cual no quiere decir que los hayamos solucionado. Hasta qué punto nuestro trabajo nos 11a conducido a resultados positivos y estructurales lo dirá el lector. Muchos de esos temas han sido tratados por el suscripto en anteriores ensayos y artículos dispersos. Toda idea tiende a ser superada y envejecer; superarse y ser superado no sólo es el destino del investigador, sino su finalidad. Quien, como yo, pretende dedicarse a esa tarea, está resignado a ello, aunque algún trabajo pueda seguir siendo, por algún tiempo, "materia de goce". Por ello algún asiduo lector se encontrará con correcciones o rectificaciones. Cambiar lo que ahora no se considera correcto o a lo que no se puede prestar adhesión, por impulso de nuevos l-iechos, de un proceso ulterior de autocrítica, o de la aceptación de la crítica hecha por otros, significa que el pensamiento del autor ha evolucionado. Por eso he rectificado lo que entendí (o me hizo comprender mi colaborador) debía rectificar. Sólo quien procede así puede evitar esa forma de neurosis que es el narcisismo intelectual, causa de la bronceniia que suele "atacar" con bastante frecuencia a los intelectuales y a los políticos. Como no soy ni lo uno ni lo otro (y no lo quiero ser, como dice la zarzuela) me he pasado la vida sometiendo a crítica mis propias convicciones. Creo que eso es lo que hace fecunda la vida universitaria. Este libro se compone de tres tomos. Cierto es que en alguna oportunidad escribí que al Derecho Administrativo no conviene darlo en "dosis excesiva" que agoten a cualquier adulto por robusto que sea. Pero, en primer lugar, recuerdo que éste es un libro sobre el proceso administrativo y, en segundo, que se ha intentado sea útil

para aquel que intenta zambullirse en sus vericuetos, bastante oscuros, para los que no se dedican habitualmente al tema. Intentamos servir de auxilio a todo colega que quiera defender un derecho a través de ese proceso. Sentimos que hemos trabajado en una noble y esperanzadora institución: el proceso administrativo. Hemos tratado de hacer un estudio sereno y profundo, tanto de nuestro Derecho nacional como del provincial. Tratamos de practicar la honradez intelectual, por eso no prejuzgamos que toda solución a favor del particular sea siempre la más justa, ni tampoco que deba prevalecer Ia autoridad, porque habitualmente representa el interés general; ni que éste sea, por principio, superior al individual o viceversa. Entendemos que una cosa es lo que el abogado dice para proteger a su defendido (dentro de la ética, la moral y las buenas costumbres) y muy otra lo que debe pregonarse desde la cátedra o se escribe como doctrina. Hay muchas soluciones que no nos gustan pero si no son antijurídicas se las podrá criticar pero no hacerles decir lo que no dicen (si la ley dice "podrá", no quiere ni quiso decir "deberá"). En general, la vigente legislación reguladora de este proceso3 exige una pronta y urgente reforma, así como también es necesario trabajar en los aspectos operativos de la Administración de Justicia4. No debe perderse de vista que los factores que inciden en la crisis son fiecuentemente de carácter acumulativo. En general, el sistema actual padece de defectos, algunos comunes a todos los procesos judiciales y otros particulares de este tipo de proceso. El sistema moderno de Justicia Administrativa, en su forma más acabada de tutela judicial, ha sido una conquista fatigosa, y es un medio eficaz para el control de la legalidad administrativa. La Justicia Administrativa, en el país, adolece a principios de este milenio de importantes defectos, algunos propios y otros derivados de circunstancias generales que afectan a todo el Poder Judicial. Es común hablar En ciertos ordenamientos ni siquiera existe un proceso de esta naturaleza; por ej., ello que ocurre en el orden nacional. Ver lo que he dicho en Reflexiones sobre la justicia ad~ninistrntivaen el final del siglo XX. E1 proceso administrativo en nuestro ordenamiento jzrrídico, en VV. AA., El Derecho Público definales de siglo. Unaperspectiva iberoamericana, Civitas, Madrid, 1997, ps. 691 y SS.

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de la crisis de la Justicia5, pero justamente la palabra crisis en el Oriente antiguo significaba "peligro. y oportunidad". No dudamos de que con buenos métodos de selección, con independencia, nomas adecuadas a nuestro tiempo y jueces que sean augures y no harúspices6, la oportunidad será aprovechada. TOMÁSHUTCHINSON

Florida, 17 de agosto de 2009

Nuestra lengua castellana reconoce el origen de esa palabra hacia 1705 y la define como situación grave que sobreviene en una enfermedad para mejoría o empeoramiento; momento decisivo en un asunto de importancia. Escribo harúspice con "h", tal corno escribían los romanos el verbo harzrspex (del que procede), aunque el Diccioizario de la Real Academia haya eliminado la "h". La enseñanza del latín en el Nacional Buenos Aires pudo más.

Ac y Sent

Acuerdos y Sentencias (Publicación de la Suprema Corte de la Prov. de Buenos Aires

AADA

Asociación Argentina de Derecho Administrativo

A Y S CPCA

Acordadas y Sentencias (Corte de Santa Fe)

CPA

Código Procesal Administrativo

CCAyTCABA

Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

CNACAdm

Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Código Procesal Contencioso Administrativo

Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Adnlinistrativo Federal CPCCN

Código Procesal Civil y Comercial Nacional

CPCCPr

Código Procesal Civil y Comercial Provincial

CámContAdm

Cámara Contencioso Administrativa (seguido del nombre de la ciudad de la Prov. de Buenos Aires, por ej. LPlata) Corte Supreina de Jristicia de la Nación Corte Suprema de Justicia de la Nación o de la Provincia respectiva si va seguido del nombre de una Provincia

CJ o CSJ

Corte de Justicia o Corte Suprema de Justicia (seguido del nombre de la Provincia, p. ej. Catamarca)

CCA

Código Contencioso Administrativo

CN

Constitución Nacional

CPr

Constitución Provincial

CFed

Cámara Federal seguido de localidad (por ej. BBlanca)

CCCEsp

Cámara Civil y Comercial Especial

CNCiv

Cámara Nacional en lo Civil

CNCom

Cámara Nacional en lo Comercial

CFed

Cámara Federal (seguido del fuero, por ej. ContAdm, cuando estaban juntos los fueros contencioso administrativo, civil y comercial y penal)

CFed en pleno

La Cámara anterior cuando actuaba en plenario

CNCivComFed o CNCCFed

Cámara Nacional en lo Civil y Comercial Federal

CámCivCom

Cámara Civil y Comercial (en la Provincia de Buenos Aires, seguida de la localidad, p. ej. MPlata)

CámComCap

Cámara Comercial de la Capital (la actual CNCom antes de recibir el nombre acual)

CABA

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

CPCCLRyM

Código Procesal Civil Comercial Rural y Minero

CADH

Corte Americana de Derechos Humanos

CCAdm

Código Contencioso Administrativo (seguido de la Provincia que corresponda)

CCAPBA

Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires

CNAT

Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo

DJBA

Diario de Jurisprudencia de Buenos Aires

DJ

Diario Judicial

ED

El Derecho

FDA

Fundación de Derecho Administrativo

INAP

Instituto Nacional de Administración Pública (de España)

JA

Jurisprudencia Argentina

JCAdm

Juzgado Contencioso Administrativo nacional (de lo contrarió, seguido del lugar que corresponda, por ej. CABA)

Juzg.Trab

Juzgado de Trabajo (seguido del lugar que corresponda)

LNPA

Ley Nacional de Procedimiento Administrativo

LPAPr

Ley de Procedimiento Administrativo provincial

LPA

Ley de Procedimiento Administrativo provincial (seguido de la Provincia respectiva)

LL

La Ley

LLBA

La Ley Buenos Aires

LLEsp

La Ley de España

LJCA

Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (de España)

LEJ

Ley de Enjuiciamiento Civil (de España)

NPA o NPACABA

Normas de procedimiento administrativo (se refiere a las normas que rigen el procedimiento de la Ciudad Autónoma que fueron sancionadas como DNU)

PTN

Procuración del Tesoro de la Nación

RADA

Revista Argentina de Derecho Administrativo

RAP

Revista de Administración Pública (España)

RRAP

Revista Régimen de Administración Pública (Argentina)

REDA

Revista Española de Derecho Administrativo

RDA

Revista de Derecho Administrativo

SCJBA

Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires

ST

Superior Tribunal

STJ

Superior Tribunal de Justicia

SC

Suprema Corte (seguido del nombre de la Provincia respectiva) Tribunal Superior (puede ir seguido del nombre de la Provincia respectiva, vgr. CABA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires)

TSJ

Tribunal Superior de Justicia

TCA

Tribunal de lo Contencioso Administrativo

TSuprerno o TribSup

Tribunal Supremo (España)

TC

Tribunal Constitucional (del país correspondiente)

UNT

Universidad Nacional de Tucumán

UBA

Universidad de Buenos Aires

VV AA

Varios autores

La expresión contencioso-administrativo expresa una contradicción, que sólo se justifica por los motivos que concurrieron en su origen, pues se pretendía para la administración funciones corno la de la-justicia ...

FIORINI,BARTOLOMÉ, Qué es el contencioso

1. ¿A qué habremos de referirnos en esta obra? Esta obra trata de Derecho Procesal Administrativo. Esta denominación no coincide estrictamente con la expresión control jurisdiccional de la Administración, y consiguientemente no habremos de analizar aquí la cuestión relativa al contenido o de los alcances -crecientes- de dicho control, tema que está tratado en excelentes obras producidas por nuestra doctrina'. El Derecho Procesal Adnzinistrativo comprende fundamentalmente los aspectos procesales de dicho control, pero concebidos con un criterio amplio, porque, como señalaba agudamente Jaime Guasp en un prólogo a la clásica obra de Jesús González Pérez, "...Cuando surge una polémica ante los tribunales, cuando alguien pretende, de un órgano instituido especialmente para ello, la realización de una conducta frente a un sujeto distinto, aunque los sujetos y el objeto de esa reclamación tengan carácter administrativo, no se trata ya de una materia administrativa, sino de una materia procesal, por rigurosa definición

'

Tales como, entre otras, las obras de GUASTAVINO,Elías, Tkatado de la ''jurisdicción" administrativa y sz4 revisión judicial, 2%d., Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, Buenos Aires, 1989, ts. 1 y 11; MAIRAL, Héctor, Controljz4dicialde la Administración Pzíblica, Depalma, Buenos Aires, 1985, y LUQUI, Roberto, Revisiónjudicial de la actividad nd~ninistrativa,Astrea, Buenos Aires, 2005. Prólogo de Jaime Guasp, al libro de GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Derecho Procesal Administrativo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1955, p. 31.

En realidad, podemos señalar que el Derecho Procesal Administrativo es un instrumento para el control jurisdiccional de la Administración, aunque cumple también otras funciones. Por otra parte, la impugnación judicial de actos administrativos de alcance particular y general no agotan el ámbito del Derecho Procesal Adnziilishativo. Éste también incluye otros procesos en los cuales la Administración es parte y que deben dirirnirse en lo fundamental por el Derecho Administrativo; considerando siempre los aspectos procesales, tales corno el proceso de amparo, el proceso de expropiación y el proceso de apremio, en el orden nacional (algunas legislaciones provinciales los excluyen del fuero contencioso adn~inistrativo)',y algunos otros supuestos que expresamente prevén algunas leyes provinciales de acuerdo a la mayor anzplitud que dan a la conzpetencia del fire1.0 especializado. ¿Este libro se ocupa, entonces, de lo contencioso administrativo?' Comencemos por señalar que la denominación contencioso administrativa, común en nuestra práctica y en ciertas obras que tratan fundamental, o parcialmente, de Derecho Procesal Administrativo5, corresponde a una tradición histórica que cabe considerar superada y que plantea una de las clásicas contradicciones de nuestro Derecho Administrativo: su origen y desarrollo en buena parte inspirados en la doctrina francesa, cuya Constitución y sistema de control jurisdiccional es diverso al nuestro, mientras que ambos aspectos -Constitución y control- en Argentina, corresponden, en alguna medida, al modelo estadounidense6. HUTCHINSON, Tomás, La acción contencioso administrativa y la acción de nnzparo en Za Provincia de Bzrenos Aires, comentario a zrn fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en E. D. 132-3941395. "radicional pero impropia denominación que se da al proceso administrativo. Tal lo explicado entre nosotros por Bosch citado por GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Macchi, Buenos Aires, 1975, t. 2, Cap. XIII, p. 4. S Entre otros, FIORINI, Bartolomé, Qzré es el contencioso, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1997; ARGAÑARÁS, Manuel J., Tratado de lo contencioso administrativo, Tea, Buenos Aires, 1955; GARCÍA PULLÉS, Fernando Raúl, Tratado de lo Contencioso Administrativo, Hammurabi, Buenos Aires, 2004. No nos convence el argumento de la tradición en el uso del vocablo "contencioso administrativo". Somos partidarios de la tradición cuando es autóctona, cuando se

En realidad lo que aquí se hizo, más que copiar el modelo francés7, fue denominar a la jurisdicción (en nuestro caso, judicial) que entendía de la revisión de la actividad de la Administración de la misma manera que en Francia, en Italia y en España, sin tratar de asimilar nuestro régimen al de esos países8. Ni siquiera se reflexionó que la denominación carecía del sentido que tenía en Francia para distinguir la Administración activa de la que resolvía conflictos (contencioso admirelaciona con la realidad. Nos negamos a utilizar el vocablo "contencioso administrativo" que nació para referirse a una situación muy distinta. Fue, pues, desde el principio, mal aplicado entre nosotros. Así el primer código se llamó "Código de Procedimientos de lo Contencioso Administrativo" (Buenos Aires, 1905). Un buen código, en el fondo, para la época, pero equivocado en el nombre. Y es que Varela, que siguió a la ley española, abrevó en autores franceses (ver sus notas). En Francia, donde es el Consejo de Estado -Tribunal Administrativo- el que entiende en estos conflictos, tienen sentido ambas expresiones: "procedimiento", o sea protección jurídica del particular en sede administrativa -generalmente de carácter no bilateraly "contencioso administrativo", para diferenciar los procedimientos administrativos en los que existía una contienda de aquellos otros donde ésta no existe. ¿Qué tienen que hacer esas expresiones en la actuación del órgano judicial? Nada. Tampoco nos parece acertado utilizar la expresión "Código Procesal Contencioso Administrativo". ¿A quién se le ocurriría al hablar del proceso civil, decir proceso contencioso civil? (o laboral, o lo que fuere) (ver en el mismo sentido BOSCH, Jorge Tristán, Lo conter~ciosoadministrativo y la Constitución Nacional, en L. L. 8 1-84 1; GORDILLO, Tratado... cit., t. 2, Cap. XIX, p. 4). Con hablar de proceso es suficiente. Cualquiera comprende que el tribunal que entiende en ese proceso administrativo hace justicia y no administración. En realidad poco se tomó del modelo francés; a lo sumo: a) el nombre de algunos medios "procesales" ("recursos" de "plena jurisdicción" y "objetivo, de ilegitimidad o de anulación" adoptados por algunos códigos provinciales de las décadas de los 40 y SO), y b) que en ciertos "recursos" nacionales (los llamados recursos directos) y en los "recursos de anulación o de ilegitimidad" de algunas provincias, se parecen al "recurso por exceso de poder" francés (aunque tramitados ante la Justicia). Por otra parte, algunos han sostenido que en el caso de los "recursos judiciales directos nacionales", la Administración actúa como una "jurisdicción primaria" a semejanza del Derecho de EE. UU. de Norteamérica. En síntesis, con sus más y con sus menos, el nuestro es un régimen propio, para desesperación de aquellos que quisieran que fuera tal como alguno de los dos "modelos" referidos. En eso se destaca el autor del proyecto del primer Código Contencioso Administrativo argentino: el de la Provincia de Buenos Aires. En efecto, su autor, Luis V. Varela, lo denominó Proyecto de Código de lo Contencioso-Administrativo(hay edición de Talleres de Publicaciones del Museo, La Plata, 1904).

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nistrativa), pues aquí lo contencioso es judicialg. Pero en ese entonces todo lo francés tenía alcurnia de buen origen -incluso sus modismos-, como hoy lo tiene lo que proviene de EE. UU. Como decía Couture, los juristas deberíamos imitar a los médicos, quienes antes de realizar una intervención quirúrgica esterilizan su instrumental. En el caso de los adrninistrativistas, no sólo deberíamos determinar con precisión el sentido de las palabras, sino que en ciertos casos debemos exorcizarlas de los demonios que muchas veces tienen ocultos. Por otra parte, la expresión contei~ciosoadnzinistrativo se emplea en diversos sentidos: a) en UTI sentido orgánico. Aparece así la expresión como sinónimo de un conjunto de tribunales (fuero contencioso administrativo); b) en un sentidofuncional, como sinónimo de actividad desarrollada por los tribunales administrativos (ejercen la jurisdicción contencioso administrativa); c) en un sentido material, como sinónimo de materia (la competencia contencioso administrativa); d) con un sentido instrumental, en el que la expresión aparece como sinónimo de medios procesales que los interesados pueden utilizar contra la Administración Pública, y e) en 2171 sentido normativo, como sinónimo de conjunto de normas jurídicas reguladoras de la intervención de los tribunales (códigos contencioso administrativos). De allí que, además de ser una expresión inelegante, como afirma González Pérez, es imprecisa. Si el origen de la palabra nada tiene que ver con nuestro sistema jurídico, si la denominación proceso es la común utilizada entre nosotros para denominar al conflicto litigioso entre dos partes dirirnido por un juez, nada justifica seguir utilizando un concepto equívoco y que, fuera de los iniciados, nadie entiende. Como dice Fiorini, "El lenguaje jurídico tiene términos afortunados, que sobreviven pese a la precaria labor que pueden cumplir. La expresión 'contencioso administrativo' es un ejemplo de esta afirmación [...] 'Contencioso administrativo' es una expresión contradictoria, creada para amparar ciertos valores que no pueden corresponder por su Si se entiende, como debería ser, por contencioso administrativo el conjunto de reglas relativas a los litigios que suscita la actividad de la Administración Pública y la existencia de tribunales especiales de orden jerárquico, es evidente que no existe entre nosotros tal institución (conf. HAURIOU, Maurice, Piécis de Droit Administratif et de Droit Public, 9" ed., Recueil Sirey, Paris, 1919, ps. 994 y SS.).

origen espurio en la actualidad. Se presenta como una expresión del pasado, que quiere salvarse con conceptos que consustancian el Estado de Derecho, conceptos que jamás le correspondieron" lo. ¿Trata el libro de la materia contencioso administrativa, con los alcances que le señala Argañarás l 1 al destacar que "...está constituida por el conflicto jurídico que crea el acto de autoridad administrativa al vulnerar derechos subjetivos o agraviar intereses legítimos de algún particular o de otra autoridad autárquica, por haber infringido aquélla, de algún modo, la norma legal que regla su actividad y a la vez protege tales derechos o intereses..."? -En realidad, habrenlos de ocupamos de los aspectos procesales de dicho conflicto jurídico -entendidos con el criterio amplio antes acotado- y, como hemos señalado, también abordaremos aspectos diversos, pero igualmente protagonizados por la Administración o por entes no estatales ejerciendo prerrogativas públicas y regidos en lo fundamental por el Derecho Administrativo. Se trata del conflicto jurídico entre el órgano adnzinistrativo y el particular u otro ente pziblico, regido por el Derecho Administrativo y actuado ante el órgano jurisdiccional. En nuestro Derecho nacional, el conflicto jurídico entre entes administrativos está expresamente excluido de nuestro estudio, dado que la ley 19.983 sobre conflictos interadministrativos y la jurisprudencia han excluido tales conflictos del ámbito de competencia del órgano judicial. En las provincias, en algunas ocurre lo iiiismo (v. gr., Corrientes), pero en otras no. Tampoco está limitado nuestro análisis al conJlicto jurídico que crea el acto de autoridad administrativa..., dado que el ámbito del Derecho Procesal Adnzinistrntivo no está limitado al conflicto juridico actuadojudicialmente creado por un acto, un contrato, o un reglamento administrativo. También incluye hechos administrativos. ¿Habremos de estudiar aquí el contencioso adnzinistrativo tal como es definido por Bartolomé Fiorini como "...el litigio con la administración pública7'?'" lo

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FIORINI, ¿Qué es...? cit., p. 1 1. ARGAÑARÁS, Tratado... cit., p. 12. FIORINI, ¿Qué es... ? cit., Prólogo.

La expresión contencioso administrativo nos remite a Francia, origen y base Íundamental de nuestro Derecho Administrativo, y donde el juzgamiento de la Administración, como una de las derivaciones de la Revolución Francesa, fue drásticamente excluido de la competencia de los órganos judiciales por las leyes de la Asamblea Constituyente del 16 al 24 de agosto de 1790 y de su antecedente del 22 de diciembre de 1789 (ver Cap. 111, punto 11, numeral B, apartado 1). La primera, como recuerda García de Enterría13, estableció que: "...Lasfunciones judiciales están y han de permanecer siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, perturbar de cualquier manera [...] las operaciones de los cuerpos admir~istrativos,ni emplazar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones [...] En definitiva, esta ley consagró el autojuzgamiento de la Administración, conforme al principio de que [...]juzgar a la Administración, es también administrar". . Ello dio lugar, en una primera etapa, a la institución del ministro-juez, que resolvía los conflictos entre particulares y la Administración previo dictamen del Consejo de Estado -jurisdicción retenidapara luego evolucionar hacia la decisión exclusiva de tales conflictos, por medio de decisiones del Consejo de Estado y de los Consejos de Prefectura, posteriormente Dibunales administrativos (1953) yrírr.ibunales de apelación en lo contencioso administrativo (1987) -jurisdicciór? delegada-. En esta segunda etapa nos encontramos con órganos que aunque de origen y carácter administrativo, poseen significativa independencia y no integran los cuadros de la Administración activa. Este sistema fue origen del Derecho Administrativo francés -construido fundamentalmente por la interpretación y análisis doctrinario de los arrets o resoluciones del Consejo de Estado y también del Tribunal de Conflictos-, creado para entender en el juzgamiento de las cuestiones de competencia planteadas por la Administración cuando entendía que una cuestión sometida a los órganos judiciales corres79

I 3 GARCÍA DE ENTERR~A,Eduardo, Hncin zrna Mueva justicia administrativa, 2" ed. ampliada, Civitas, Madrid, 1989, p. 28.

pondía, en realidad, a los órganos de juzgamiento administrativo. También influyó en el Derecho Administrativo de la mayoría de los países de Europa occidental. Por ello, las expresiones contencioso administrativo y aun, en España, justicia administrativa, reflejan adecuadamente esa circunstancia histórica, aunque hoy en España rija un sistema totalmente diverso. No nos convence la expresión justicia administrativa porque hay diferentes criterios en relación al concepto que se quiere expresar con tal denominación. Así, mientras algunos consideran como tal a la resolución judicial que afecta al particular y que resuelve jurídicamente sobre los derechos subjetivos o intereses legítimos del particular que hubieren sido afectados por una decisión administrativa14; en algunos casos se da un alcance mayor al concepto, considerando dentro de la noción a los recursos administrativo^'^. Con este alcance, aunque con algunos matices, coincide Mayer"? Además, se le ha dado un alcance con dos especies: a) justicia en la Administración (conjunto de instituciones cuyo objeto es la observancia de la ley en la Administración Pública, es decir verificar la conformidad de la actividad administrativa con la ley)17, y b) justicia de la Administración, entendiéndose ésta como la función que tiene por objeto aplicar en casos contenciosos las normas positivas administrativas implicando un control jurisdi~cional'~. La expresión "recurso" empleada en el Derecho español y en alguna medida en el nuestro para denominar a ciertas acciones procesales l 4 DIEZ, Manuel M., Confroljudicial de la Administración, en Revista Argentina deDerechoAdministrativo,NO1,juliode 1971,p. 11. . l 5 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, La jusficia administrativa en España, Cuadernos Civitas, 1974, p. 27. l 6 MAYER, Otto, Derecho administrativo. Parte general, Depalma, Buenos Aires, 1949, t. 1, p. 220. l 7 Conf. MARTINS, Daniel Hugo, Acciones procesales administrativas de plena jurisdicción y de anulación, en VV. AA., Justicia administrativa, UNSTA, San Miguel de Tucumán, 1981, p. 23. Aunque cabe aclarar que el autor acepta como noción de justicia administrativa sólo el control judicial de la Administración. l8 BIELSA, Rafael, Sobre lo contencioso administrativo, 3" ed., Castellví, Santa Fe, 1964, p. 62.

administrativas (ver, por ej., Cap. XXVI, punto 1), refleja adecuadamente esta situación; se recurre de, o contra, actos emanados de un órgano, para que sean examinados y eventualmente dejados sin efecto por un órgano correspondiente a la misma rama, sistema, o ''poder" del Estado, cosa que es absolutamente exacta en Francia, donde los conflictos administrativos se resuelven dentro del seno de la Administración, pero que no lo es en Argentina, donde la palabra final es pronunciada por el órgano judicial. Es por ello que, refiriéndose a la expresión contencioso administrativo, Fiorini señaló que: "...La expresión contencioso-administrativo expresa una contradicción, que sólo se justifica por los motivos que concurrieron en su origen, pues se pretendía para la administración funciones como las de la justicia ..."19 También afirmó que: "...Este término tan confuso suma, además, un cúmulo de ideas e instituciones perimidas para el actual Estado de Derecho. La palabra que otrora se justificó dentro de un sistema excepcional, surgido en momentos turbulentos de la historia legislativa de Francia, pretende ahora sobrevivir en un orden jurídico que responde a otra ideología y a otras vocaciones .."?O Por ello es que habremos de referirnos a Derecho Procesal Administrativo y, por extensión, a proceso administrativo y no a procedir. rn iento ni a contencioso adrninistrativo . Ha sido sostenido por Lino Enrique Palacio que "...en el Derecho positivo argentino [...] sólo cabe reconocer a dos tipos de procesos judiciales -el civil y el penal- suficiente autonomía como para justificar la existencia de sendas ramas del Derecho Procesal E.. ] pese a la circunstancia de que ambos procesos presentan elementos comunes que legitiman la construcción de una teoría general del proceso, la contraposición existente entre los principios básicos que, en general, informan a uno y a otro, y que son el resultado de la distinta índole de los intereses comprometidos en ellos, no admite su tratamiento científico conjunto ..." Afirma el mencionado autor posteriormente que "...En nuestro sistema jurídico tampoco cabe reconocer autonomía [...] a los llamados l9

FIORINI, i Q z ~ ées... ? cit., p. 65. FIORPNI, 2 Qué es...? cit., p. 1 l .

Derecho Procesal Administrativo [...] no es computable como argumento favorable a la autonomía de dicha disciplina, el hecho de que en nuestro sistema jurídico, la materia 'contencioso administrativa' sea del resorte de los tribunales judiciales, así como tampoco el de que existan códigos específicamente destinados a regir los procesos relativos a dicha materia, pues los principios generales del Derecho Procesal Civil no sufren en aquellos procesos, alteración sustancial alguna..."2' Como veremos en el curso de esta obra, tales principios procesales, especialmente el principio dispositivo, particularmente en aspectos como la disponibilidad del derecho material, impulso procesal, aportación de los hechos y aportación de la prueba, experimentan diferencias respecto del proceso civil, derivadas de los aspectos que habrán de examinarse en el curso de esta obra, principalmente la significativa presencia del interés público en el Derecho Adnzinistrativo a aplicarse en el proceso administrativo.

II. Proceso y procedimiento ¿A qué nos referimos con proceso administrativo? Aquí -sin perjuicio de profundizar posteriormente esta noción- debemos distinguir entre proceso y procedimiento. Esta distinción, negada por una corriente d~ctrinaria'~, es sin embargo de significación para caracterizar nuestro objeto de estudio y, por otra parte, con un enfoque finalista, para destacar, como sucede en los países caracterizados por el sistemajudicialista, la circunstancia fundamental de que la Administración es sometida a juicio ante un órgano imparcial, independiente, supraordenado a las partes, instituido con carácter permanente por el Estado para cumplir la función de dirigir el proceso -entre otras facultades que habremos de analizar y que varían según el ordenamiento de que se trate-, declarar el derecho 21 PALACIO, Lino E., Derecho Procesal Civil, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1967, t. 1, ps. 18-20. 22 Remitimos sobre este tema a GONZÁLEZ PÉREZ, Derecho Procesal Ad~ninistrativo cit., p. 46.

y, también según el tipo de proceso, ordenar que una de las partes satisfaga la pretensión de la otra. El proceso, así, es caracterizado en primer lugar por el órgano ante el cual tiene lugar, es decir el órgano judicial, por su finalidad, que no es otra, al decir de González Pérez, que el examen jurídico de las pretensiones de las partes y, realizado ello, obtener la satisfacción jurídica de las pretensiones conformes con el Derechoz3,evitándose así el recurso a la venganza privada, al duelo o, más generalmente, a la justicia por niano propia, preservándose así la paz de la comunidad. Si bien, en el uso común, la expresión proceso tiene un significado muy amplio, que desborda inclusive el ámbito jurídico, trataremos, por eso, someramente de explicar qué es, dentro del mundo del Derecho, ese fenómeno que se conoce con el nombre deproceso. Debemos señalar que en el lenguaje jurídico, junto con el término proceso se rnaneja otro denominadoprocedimiento que tienen una raíz etimológica común. Por eso debemos analizar si ambos términos expresan una misma realidad o tienen, por el contrario, una significación distintaz4. Sin duda que hay un eleinento común entre el proceso y el procedimiento y es que ambas designan una serie o sucesión de actos. Ya lo advirtió Alvarado Velloso, quien expresa: "Se entiende por procedimiento [...] la sucesión de actos ordenados y consecutivos, vinculados causalmente entre sí, por virtud de lo cual cada uno es precedente necesario del qlre le sigue y éste, a szr turno, consecuencia inzprescindible del anteriorvz5. También hay aquiescencia en la doctrina en que ambos conceptos -proceso y procedinziento- tienen carácter instrumental. GONZÁLEZ PÉREZ, Derecl~o... cit., p. 45. Como se ha advertido, no se trata sólo de una cuestión semántica, sino de un problema jurídico importante: se trata de determinar si el proceso es un instrumento utilizable por cualquier función pública o solamente por la judicial. Esto es importante determinarlo, porque la teoría del proceso con la que habitualmente nos movemos se ha construido desde la convicción de que proceso y jiinción jzrdicial son conceptos correlativos. 25 ALVARADO VELLOSO, Adolfo, Introdzlcción al estzrdio del Derecho Procesal. Primera parte, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1989, p. 43. 23 2J

¿Qué es lo que hace que una serie o sucesión de actos sea un proceso o un procedimiento si entendemos que son conceptos distintos? La doctrina ampliamente mayoritaria entiende que el proceso es wi instrumento mediante el cual se lleva a cabo la función judicial. Se ha dichoz6 que: "jurisdicción y proceso son dos nociones, no idénticas, pero sí correlativas; el proceso es en su íntima esencia, una actuación de pretensiones por el Estado; la jurisdicción es la función estatal dedicada a dicha actuación; fuera de la jurisdicción podrá haber actuación de pretensiones, pero éstas no constituyen propiamente un proceso por faltar uno de los elémentos indispensables para el concepto Así el concepto específico de proceso tiene como ineludibles características una finalidad concreta, la satisfacción jurídica de pretensiones planteadas por partes, por un órgano supraordenado a éstas, imparcial e independiente. Por ello se lo ha definido coino "el medio de discusión de dos litigantes ante una autoridad según cierto procedimiento establecido por la leywz8;mientras que el procedimiento es una figura común a todas las funciones públicas y, por ello, se puede hablar de un procedimiento administrativo, legislativo, judicial, etcétera. Por eso se ha que la expresiónprocedimiento es un concepto de índole formal: "...serie o sucesión de actos regulada por el Derecho..."; carece de las específicas características antes señaladas. Este concepto no contiene el requisito de un órgano impai.cial, independiente y supraordenado a las partes, como tampoco la facultad de declarar el derecho en forma dejnitiva, que caracteriza al órgano por ante el cual tiene lugar el proceso. Hay, en el control jurisdiccional -esto es, por la Justicia-, cierta actividad que se lleva a cabo sin que exista la bilateralidad que caracteriza al proceso (ver Cap. V, punto V, numeral 3,,apartados C y D) pero ellos GUASP, Jaime, Lapretensiónprocesal, 2' ed., Civitas, Madrid, 1985, ps. 19 y SS. Fuera de la actuación de pretensiones podrá haber en el órgano judicial otras materias que le están atribuidas pero la actividad que recae en ellas no es judicial ni se lleva a cabo por un proceso. 28 ALVARADO VELLOSO, Iiztroducción... cit., p. 43. 29 GONZÁLEZ PEREZ, Derecho... cit., ps. 46-47. 26

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en realidad son actividades jurisdiccionales que se realizan mediante un procedimiento, porque no tienen la tridimensionalidad que caracteriza al proceso. La fuerza de verdad legal se da en el ejercicio de la función judicial, independientemente de que sea o no en un proceso. Si examinamos las notas del proceso (ver Cap. VI, punto IV) al analizar el sujeto pasivo, se verá que quienes están en esa posición tienen el derecho a participar en la serie o sucesión de actos que integran el proceso. Y esta circunstancia no siempre se da para constituir un procedimiento. Aquella participación, por definición, la requiere un proceso; en el procedimiento se requiere un sujeto activo -el órgano estatal- (en el caso de ciertos procedimientos administrativos) o al menos ese sujeto y uno pasivo; tal el caso de los supuestos que examinamos, en los que no existe demandada, no pudiendo la Administración participar de esa serie o sucesión de actos. En conclusión: el proceso se distingue del procedimiento, además de lo ya señalado, por la nota constitutiva y propia de aquella institución, en que los sujetos pasivos (las partes) de la función pública de la que se fijen los datos según los cuales ha de ejercerse han de tener necesariamente derecho a participar en la formación de la serie o sucesión de actos que lo integran. El proceso que habremos de analizar aquí constituye una vía instituida por el Estado para el examen y la satisfacción jurídicos de las pretensiones de las partes, por parte de un órgano imparcial, independiente y supraordenado a éstas, quien si bien no está llamado a satisfacer por sí tales pretensiones, las examina jurídicamente, determina cuál está adecuadamente fimdada en el derecho y, según el tipo de proceso, compulsivamente obtiene de la parte vencida la satisfacción de la pretensión a la parte vencedora, y decide la cuestión en forma definitiva, dado que las instancias de revisión previstas tienen lugar exclusivamente ante instancias superiores del mismo órgano. III. El Derecho Procesal Adminis trativo y el Derecho Administrativo

Retornemos nuevamente a la definición postulada por Fiorini. Habremos de ocupamos aquí de todo litigio con la Administración Pu-

blica, aunque cabe aclarar que en muchos códigos no sólo con ella, sino con personas no estatales que ejercen prerrogativas públicas, pero a los fines de la explicación que aquí hacemos, el concepto de aquel autor nos basta. Ello nos introduce en otra cuestión de importancia: la relación entre el Derecho Procesal Administrativo y el Derecho Administrativo. Las pretensiones planteadas por las partes en el proceso adnzinistrativo tienen como fundamento el Derecho Administrativo, y esa circunstancia determina las diversidades existentes entre el proceso civil y el proceso administrativo. Las características fundamentales del Derecho Administrativo impregnan profundamente al Derecho Procesal Administrativo. Recordemos algunas características fundamentales de aquél que se reflejan también en éste. El Derecho Administrativo se caracteriza por poseer en muchos aspectos un régimen exorbitante del Derecho Privado, determinado fundamentalmente por la presencia, en un grado máximo respecto de otras ramas del Derecho, del interés público. La Administración tiene -entre otras- la facultad de la autotutela, de tomar por sí decisiones que modifican la situación jurídica del particular, que poseen presunción de legitimidad y que son exigibles, y que incluso poseen, en ciertos casos, ejecutoriedad (cuando la ley, o la naturaleza del acto, no requieran la intervención judicial). En cambio, el particular no posee en sus relaciones con la Administración tales prerrogativas, y cuando entiende lesionados sus derechos debe acudir ante el órgano judicial para obtener que éste imponga a la Administración el respeto al Derecho. Son estas y otras características del Derecho Administrativo las que determinan las especificidades del Derecho Procesal Administrativo, y no la circunstancia, importante pero no suficiente, de que una de las partes sea la Administración. Ello no implica reducir el ámbito del Derecho Procesal Administrativo al ámbito de los aspectos procesales de la impugnación de un acto administrativo. Existen otros procesos en los cuales son examinadas pretensiones

fundadas en el Derecho Administrativo, que no son relativos ni a la impugnación de actos administrativos por el particular o por algún ente público, ni a la ejecución jzldicial de un acto administrativo. Entendemos que más allá de que, como veremos, en el orden nacional argentino y en muchos de los provinciales, para la competencia del fuero federal contencioso administrativo se requiera la denominada doble normatividad administrativa, es decir, que la Administración sea parte y que la contienda esté regida de modo sustancial por el Derecho Administrativo, dicha circunstancia si bien constituye meramente una circunstancia normativa y jurisprudencia1 coyuntural (porque no en todos los ordenamientos las cuestiones regidas por el Derecho Administrativo son de competencia del fuero especifico), en el fondo no es más que una solución estrictamente congruente con la naturaleza del Derecho Procesal Administrativo. Las características del Derecho Administrativo influyen en el Derecho Procesal Administrativo en un grado signi ficativamente mayor, según creemos, que el que se derivaría exclusivamente de la circunstancia de ser la Administración parte en la contienda (excepto en el caso especial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires)3o.En realidad, podríamos sostener que el Derecho Procesal Administrativo es la expresión procesal del Derecho Administrativo -sin por ello dejar de ser Derecho Procesal-. Sus diferencias respecto del Derecho Procesal Civil derivan precisamente de las diferencias existentes entre el Derecho Administrativo y el Civil. ¿Es elemento necesario del concepto de Derecho Procesal Adnzi30 Ocurre en dicha jurisdicción que la competencia del fuero se determina subjetivamente, como consecuencia de la ley 24.588 (sobre garantías de los intereses del Estado nacional) que reglamentó el art. 129 de la Const. Nac., disponiendo que el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se limitara a la justicia contravencional y de faltas, vecindad y contencioso administrativo y tributario. La norma no determinó las pautas que debían aplicarse para determinar la competencia de esos tribunales. Como respuesta y, para no ser juzgado por jueces de extraña jurisdicción, el Gobierno de la Ciudad presentó un proyecto, que fue aprobado (con inodificaciones) por la ley 189. En ella se dispone que: "Son causas contencioso administrativas a los efectos de este Código todas aquellas en que una autoridad administrativa, legitimada para estar en juicio, sea parte, cualquiera sea su naturaleza u origen, tanto en el ámbito del Derecho Público como del Derecho Privado".

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nistratiijo la circunstancia de corresponder la cuestión a la competencia del fuero contencioso administrativo, en aquellos países en los que dicho fuero está establecido? Con referencia al Derecho español, González Pérez ha sostenido, respecto del concepto de proceso administrativo, que aquella definición de que es "...aquel que tiene por objeto pretensiones fundadas en normas jurídico-administrativas" no es enteramente correcta. En principio, se da esta correlación entre normas sustantivas y proceso: a las normas jurídico-adiiiinistrativas corresponde un proceso determinado: el proceso administrativo, pero en España (como en algunas de nuestras jurisdicciones) "...no todas las pretensiones fundadas en normas jurídico-administrativas se examinan en el proceso administrativo..." Postula por consiguiente definir al proceso administrativo como "...la serie o sucesión de actos que tienden a la satisfacción de una pretensión fundada en normas de Derecho Administrativo por órganos de la jurisdicción especial contencioso admini~trativa"~'. Si advertimos con el referido autor que "...El Derecho Procesal Administrativo regula el proceso administrativo, sus requisitos, contenido y efectos; se ocupa de las circunstancias que constituyen los requisitos, el contenido y los efectos en cuanto repercuten inmediata o directamente en el proceso, no en cuanto igual recogen una influencia por repercusión anterior..." y, consiguientemente, "...la ciencia del Derecho Procesal Administrativo, deberá estudiar cuantos procesos administrativos existan en la realidad. Su contenido se reduce al proceso administrativo..."32,y si se coincide con dicha afirmación, lo esencial será acordar, en definitiva, qué se entiende por proceso administrativo. Y en este punto, creemos que la circunstancia de que la cuestión tramite por el fuero especializado contencioso administrativo -en los países en los que este fuero existe, como sucede en algunos ordenamientos en Argentina- no debiera constituii un elemento necesario en la definición. Así, por ejemplo, la responsabilidad patrimonial del Estado por condena penal errónea (v. gr., art. 477, inc. 2" del Código de 3 ' GONZÁLEZ PÉREZ, Derecho... cit., ps. 116-117. No debe olvidarse que en España hay un fuero especializado, de allí lo de jurisdicción "especial". 32 GONZALEZ PÉREZ, Derecho... cit., ps. 133.

Procedimientos Penales de la Provincia de Buenos Aires) se dirime ante el fuero contencioso administrativo provincial (art. So, inc. 4" del CPCA)33. A la inversa, no toda cuestión administrativa tramita ante el fuero contencioso administrativo. Así, por ejemplo, en Argentina, con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, y a la subsiguiente constitución de un gobierno autónomo, con facultades de legislación y jurisdicción para la Ciudad de Buenos Aires, los procesos administrativos contra la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires tramitaban por ante el fuero civil, y todavía ello ocurre en algunas provincias (v. gr., Río Negro, Chubut, etc.). Tales procesos, ¿no eran igualmente procesos administrativos si en ellos la Administración municipal era parte y se regían por el Derecho Administrativo, pese a tramitar por ante el fuero civil? Y si no lo eran, ¿pasaron a serlo por la circunstancia de que en la actualidad tramitan por ante el fuero procesal administrativo de la Ciudad de Buenos Aires? Aun así no dejamos de advertir que las personas -Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y Gobierno de la Citldad de Buenos Aires- no son de la misma naturaleza, pese a que el segundo haya sucedido a la primera, poseyendo un grado de autonomía y facultades claramente superiores a los que son propios de un municipio y muy próximo al que les es propio a las provincias (Estados autónomos dentro de la República), lo que no obsta a lo que decimos. Creemos, en definitiva -aunque volveremos sobre el particular, para analizar la cuestión con mayor profundidad- que caracterizan al proceso administrativo, en primer lugar, como proceso, la finalidad de resolver definitivamente controversias entre partes aplicando el De33 La SCJBA ha dicho en la causa "Ginzo, Juan" de 19-4-2006, L. L. 2006-D-240, con nota de OROZ, Miguel, Los casos de responsabilidad del Estado en el ejercicio de la funciór2 jurisdiccional y la incompetencia del jirero administrativo bonaerense, que en los casos de la responsabilidad derivada de la función judicial, la competencia es del fuero civil. Si bien la cuestión se resolvió en relación a un juicio empezado con el código derogado, donde la cuestión era indubitable, el tribunal al resolver estando vigente el nuevo código hizo caso omiso de la cláusula mencionada en el texto y derivó la cuestión a la justicia civil. Lo propio hizo en la causa "Flores, Lorenzo" de 14-6-2006 (Lexis No 700361 97).

recho; en segundo lugar, la de tramitar ante un órgano imparcial e independiente, supraordenado a las partes, con facultad de declarar el Derecho y, en determinados procesos, de actuarlo, y, en tercer lugar, la de resolver controversias regidas sustancialmente por el Derecho Administrativo. En definitiva, concluiríamos que es la rama del Derecho que estudia el proceso administrativo, concebido éste como proceso en el que la Administración o quien ejerce funciones administipativas es parte, y que se rige en lo sustancial por el Derecho Administrativo. IV. El Derecho Administrativo

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Hoy ya nadie discute, seriamente, la autonomía científica del Derecho Administrativo. Éste tiene su propio objeto de análisis; un conjunto de normas y principios que constituyen una unidad, dentro de un todo mayor que es el D e r e ~ h o ~ ~ . Una de las consecuencias más importantes de esa autonomía es la vinculada con el tema de las fuentes a las que debe recurrirse para resolver los problemas que se plantean. Siendo un sistema con autonomía legislativa, y sobre todo ontológica, sólo después de agotadas sus posibilidades para dar solución a una cuestión se podrá acudir en analogía a otro subsistema jurídico: el civil, por ejemplo. Dentro de ese orden de ideas, cabe recordar que mientras antiguamente el Derecho Civil era considerado el ius commune, respecto del cual el Derecho Administrativo era un "Derecho de excepción", hoy la cuestión es muy distinta. No es un Derecho especial (como lo es el mercantil, ya que en las materias que el mismo no regula se aplica el Derecho Civil) sino que es un Derecho no de base subjetiva, sino objetiva: se aplica a todos aquellos que ejercen la función administrativa; es el Derecho propio de una función: la función administr~tiva~~. Es un Derecho que cubre las posibles zonas en que se mueven quienes ejercen la función administrativa, incluso aquellas que consj4 WVIDATTI, Gustavo Adolfo, Derecho Ad~ninistrativo,FDA, Buenos Aires, 1985, t. 1, p. 238; CNAFed.CAdm., sala IV, 5-12-86, "Petracca". 35 HUTCHINSON, Tomás, Las corporaciones profesionales, FDA, Buenos Aires, 1981, ps. 40 y SS.

tituyen el objeto de regulación de otros Derechos3? Las sanciones, los contratos, la propiedad, la responsabilidad, las servidumbres, etcétera, todas las instituciones o técnicas que son reguladas en esos temas por otros Derechos, sufren, cuando inciden en el ejercicio de la función administrativa, un proceso de modificación o de modulación para adaptarse a las especiales características de esta función, dando lugar a la sanción administrativa, al contrato administrativo, a la responsabilidad administrativa, a la servidumbre administrativa, etcétera. Las normas del Derecho Administrativo no regulan relaciones establecidas en los marcos de libertad e igualdad -como los del Derecho Privado- sino que regulan conductas que se vinculan en forma directa con la a~toridad)~, en las cuales ésta aparece en un plano de superioridadi8 aunque garantizando una serie de garantías al particular. Por lo tanto, el orden jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía respecto de otras ramas del Derecho, y si una cuestión no puede resolverse con la letra o el espíritu de las normas administrativas, se recurrirá a las leyes análogas nacionales, y si aun así no pudiere resolverse, deberá recurrirse a los principios que instruyen su orden jurídico, luego a leyes análogas provinciales, para concluir con las normas analógicas del Derecho Privado39. V. ¿Forma parte el Derecho Procesal Administrativo del Derecho Administrativo?

Aunque la propia denominación que utilizamos para caracterizar el objeto de nuestro estudio evidencia ya una toma de posición, resulta inevitable tratar el debate relativo a dilucidar si tal objeto forma parte del Derecho Administrativo o del Derecho Procesal. La experiencia como docentes y aun la ya bastante lejana como 36 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón, Czlrso de Derecho Administrativo, La Ley, Buenos Aires, 2006, p. 45. 37 Por eso, a la par que e1 Derecho Administrativo regula la protección jurídica del particular, también constituye el "Derecho del poder". Ver Prólogo de M. Pérez Olea al libro de WADE, H. W., Derecho Administrativo, Madrid, 1971. 38 REVIDATTI, Derecho... cit., t. 1, p. 239. 3Wonf. art. 5O, ley 3460 de Corrientes; SCJBA, 25-1 1-80, "Lastra", causa B. 48.377, D. J. B. A. 120-73; 8-1 1-83, "Jaime", causa B. 49.1 32.

alumnos -y que creemos compartida por la generalidad de las personas vinculadas con el estudio y la práctica del Derecho en Argentina- es que ni los autores, ni las cátedras de Derecho Procesal tratan en lo más mínimo el Derecho Procesal Administrativo. Ignorada esta materia por los procesalistas, acaba refugiándose en el Derecho Administrativo. Así, aunque como veremos más adelante, creemos en la autonomía de esta disciplina, podemos advertir que sus cultores son -como en nuestro caso- administrativistas. Podemos entonces preguntamos: ¿Constituirá, entonces, parte del Derecho Administrativo? Así lo señalaba López Rodó al afirmar que: "...la diferencia esencial entre los procesos en que interviene la Administración y aquellos que se ventilan entre particulares [...] impide extender la validez de un mismo régimen procesal para uno y otro caso; por tanto el proceso contencioso administrativo debe estudiarse como parte del Derecho Administrativo"". González Pérez ha destacado sobre este punto que: "...el único modo de estudiar adecuadamente las normas jurídicas que regulan el 'recurso contencioso administrativo7 es considerarlas como objeto de la ciencia del Derecho Procesal. Sólo empleando la técnica del Derecho Procesal podrán plantearse correctamente y, en consecuencia, resolverse felizmente los problemas que plantean las nomas reguladoras del proceso administrativo..."?' Creemos que es esencialmente así, aunque con algunos matices. Así como el autor precedentemente citado destaca que cuando el Derecho Procesal Administrativo es estudiado por administrativistas, éstos deben olvidarse de su técnica propia y asumir la circunstancia de estar trabajando sobre un campo de la realidad jurídica ajeno al de su disciplina4', observación que evidentemente tiene fuerte contacto con la realidad, también es exacto que un procesalista y particularmente un procesalista civil, de dedicarse al estudio del Derecho Procesal Administrativo -hecho poco probable en la realidad- debería recurrir al ?O 42

LÓPEZ RODÓ, El coaáyuvante en lo contencioso administrativo, p. 15. GONZÁLEZ PÉREz, Derecho ... cit., p. 128. GONZÁLEZ PÉREz, Derecho... cit., p. 128.

Derecho Administrativo para comprender y explicar muchos de los institutos del Derecho Procesal Administrativo, como la habilitación de la instancia, el requerimiento del agotamiento de la vía administrativa, el instituto de la "caducidad de la acción", los presupuestos procesales específicos del Derecho Procesal Administrativo, la impulsión de oficio en ciertos regímenes, la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo, los denominados "recursos judiciales directos", entre muchos otros. En realidad, no parece casual que el Derecho Procesal Administrativo haya sido cultivado fundamentalmente por administrativistas. Las citadas y otras características evidencian la íntima vinculación de éste con el Derecho Administrativo y con sus instituciones, especialmente en lo relativo a la fuerte presencia del interés pzíblico que constituye uno de los aspectos más salientes de aquél. Por ello, sin poder olvidar la naturaleza fundamentalmente procesal de nuestra asignatura y consiguientemente la necesidad de considerar la técnica procesal, también será preciso tener en cuenta que el abordaje de esta disciplina requiere un adecuado conocimiento de las instituciones del Derecho Administrativo. VI. El Derecho Procesal Administrativo es una rama autónoma

¿Es el Derecho Procesal Administrativo una disciplina autónoma? Creemos que es precisamente lo que se desprende del análisis precedente. La circunstancia de que haya requerido, tanto en las provincias argentinas y en la Ciudad de Buenos Aires, como en diversos países, la sanción de códigos específicos -la sanción de un Código Procesal Administrativo en el orden nacional es una larga deuda con la sociedad de nuestro órgano legislativo- demuestra que no es tarea simple ni prometedora de éxito la de tratar al Derecho Procesal Administrativo como un aspecto del Derecho Procesal Civil, como ha sido propuesto43. Sin dejar de afirmar la existencia de esta autonomía -particularmente, respecto de otras ramas del Derecho Procesal, como el Derecho 43 Ver

la discusión sobre el tema en GONZÁLEZ PÉREZ,~ e r e c h... o cit., ps. 126-132.

Procesal Civil, el Derecho Procesal Penal, el Derecho Procesal Laboral-, también consideramos ineludible reconocer que nos encontramos ante una rama del Derecho Procesal. Su autonomía respecto de otras ramas del Derecho Procesal es de fundamental importancia para el desarrollo de esta disciplina, dado que ha sido y probablemente seguirá siendo virtualmente ignorada por los procesalistas; mientras que su refugio en el Derecho Administrativo puede traer como consecuencia su abordaje sin el debido reconocimiento a su naturaleza fundamentalmente procesal. En el orden nacional, el Títiilo IV de la ley 19.549, Impugnación judicial de actos administrativos -título inadecuado, porque comprende también otros procesos administrativos diversos a la impugnación judicial de actos administrativos- procuró suplir, con las sucesivas clarificaciones y agregados establecidos por las leyes 21.286 y 25.344, y con el complemento de la jurisprudencia, la carencia de un Código Procesal Administrativo. Se hace diariamente evidente, no obstante, la necesidad de la sanción de un Código nacional en la materia, de lo que dan cuenta los múltiples anteproyectos y proyectos elaborados, de los que hablaremos en el Capítulo V. Cabe aguardar en definitiva que en un plazo razonable se cuente con un Código Procesal Administrativo en el orden nacional44, que refleje adecuadamente la naturaleza y características que el Derecho Administrativo impone al Derecho Procesal destinado a aplicar sus normas y principios, evitándose así que deba ser la jurisprudencia, con sus previsibles oscilaciones, quien deba llevar a cabo la tarea, acudiendo a las inevitables limitaciones propias de una normativa que, como sucede con el Derecho Procesal Civil, está destinada a resolver conflictos entre sujetos privados y se rige en forma casi absoluta por el principio dispositivo. Sólo resta concluir que, a nuestro juicio, el Derecho Procesal AdY, por cierto, que adopte una terminología vemácula. Si se habla de Código Procesal Civil, o Laboral, que lo mismo ocurra en esta materia. Que no sea "procedimiento (o proceso) de (en) (y menos 'lo') contencioso administrativo" o Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, etc., porque todo lo que suena a "extranjero" tiene en nuestro país alcurnia de buen origen.

ministrativo forma parte del Derecho Procesal, pero con un grado de autonomía similar a la de las otras ramas del Derecho Procesal -Derecho Procesal Civil, Derecho Procesal Penal, etcétera-. Tal autonomía deviene, precisamente, de su naturaleza de ser el Derecho Procesal destinado a regir en causas o controversias en las que se aplica el Derecho Administrativo y que, por consiguiente, debe reflejar las peculiaridades de tal disciplina, rnucl~asde las cuales tienen una significativa incidencia en el régimen procesal que debe aplicarlo. Hay que comprender que la pretensión procesal administrativa no puede producir los mismos efectos que la pretensión civil, pues la contienda típicamente privada limita los efectos que de la misma pueden derivarse a los particulares contendientes y no contendientes. En el proceso administrativo no ocurre así: la pretensión opera sobre una actuación previa de la Administración canalizada y regida por normas de Derecho Administrativo y cuyas consecuencias trascienden a la esfera pública de modo impersonal. No entenderlo así es perder de vista lo esencial de la cuestión. ~ormalmente,en Derecho Administrativo lo que crea originariameiite la situación jurídica motivo de controversia es el acto administrativo declaratorio de derechos o de gravamen o limitativo, sobre cuya base se podrán pretender diversas situaciones subjetivas, pero no puede obviarse que ese acto, previamente, ha hecho nacer unilateralmente derechos u obligaciones hacia el acto o terceros, sin el consentimiento de ellos. De allí que los efectos de la invalidez del acto puedan tener alcances extrapartes (ver Cap. XXII, punto IV, numeral 5). Es la Administración la que, al elaborar el acto o la resolución, ~ ~ , situación concreta y bien definida, crea un estado de D e r e c h ~ una situación jurídica que, por virtud de la acción procesal, se somete a la revisión del juez. El estudioso del tema se encuentra, a cada paso, con una función y organización judicial para las causas administrativas, con la legalidad procesal particular y con una gran variedad de pretensiones administrativas típicas (v. gr., lesividad, interpretación, etc.). El conocimiento 45 Ver HUTCHINSON, Tomás, El Tribzinal de Czientas rinde czrentas ante el Tribunal de Justicia, en E. D. 21-1 5 .

y descripción de esta legalidad y . de las relaciones creadas con la misma permite una división del Derecho Procesal y la aparición de una rama nueva, con categoría de Derecho especial, que es el Derecho Procesal A dm i n i ~ t r a t i v o ~ ~ . VII, Proceso y procedimiento administrativo

Hemos expuesto precedentemente los conceptos de proceso y procedimiento (ver punto 11). Habremos ahora de examinar las diferencias existentes entre proceso adm inistrativo y procedimiento administrativo. Para diferenciarlos habría que determinar qué elementos se dan en el proceso y no en el procedimiento. Es decir, averiguar qué es lo que hay de diferente entre proceso y procedimiento. Se trata, por tanto, de comparar de esas series o sucesiones de actos a los que hasta aquí denominamos procesos y procedimientos. La doctrina mayoritaria entiende que el proceso es un instrumento exclusivamente apto para el ejercicio de la función judicial; ello se tratará de comprobar. Tanto el procedimiento como el proceso, en cuanto instituciones jurídicas, se hallan constituidos por una serie o sucesión de actos. La mera serie o sucesión de actos coordinados basta, por otra parte, para constituir un procedimiento; de ello resulta que todo proceso, por ser su primer elemento una serie o sucesión de actos coordinados, implica un procedimiento. Por ende, todo proceso comporta un procedimiento. De ello se sigue que si el proceso se diferencia del procedimiento, no lo ha de ser por esa nota que siendo constitutiva del proceso lo es también del procedimiento: lo ha de ser por alguna nota que, siendo constitutiva del concepto de proceso, no sirva para cal@car el procedimiento. Ya se ha señalado (ver punto 11) que el concepto de procedimiento es de índole formal: "...serie o sucesión de actos regulada por el Derecho.. ."; el de procedimiento administrativo incorpora el órgano ante el cual tiene lugar dicho procedimiento: la Administración, y lafina-

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GGRAU, Armando E., Habilitación de la instancia contencioso adnzinistrativa, Platense, La Plata, 1971, p. 6.

lidad de dicho procedimiento, que no es otra que la de posibilitar la adopción de decisiones por parte de la Adnzinistración, con todos los aportes que sean necesarios para la adopción de la decisión más adecuada para el interés público, con observancia del Derecho aplicable y, cuando son afectados los derechos de los particulares, con preservación de tales derechos. En otras palabras, "...El procedimiento administrativo consiste en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y trámites que tiene que observar la Administración Pública para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la vía, el camino que ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el acto administrativo..."47 También nos hemos referido a la caracterización del proceso, destacando la circunstancia de tener lugar ante un órgano imparcial, independiente y supraordenado a las partes, de lo que se deriva como necesaria y lógica consecuencia, el carácter definitivo de sus decisiones. Cierto es que el proceso naturalmente tiene una fisonomía tridimensional, pero también existen procedimientos de estructura triangular (por ej., el procedimiento ante el Tribunal pero lo cierto es que la decisión en ese procedimiento es impugnable ante la Justicia y ese cuestionamiento se realiza mediante un proceso49. Ello nos permite advertir inicialmente que el procedimiento administrativo no participa de las características mencionadas, no es un proceso en el sentido que le hemos asignado. Tiene aquel lugar ante la misma Administración, aunque su objeto pueda ser -o no- la resolución de un conflicto entre la propia Administración y un particular. En un caso de esa índole, no existiendo tribunales administrativos que 47 HUTCHINSON, Tomás, Régimen de Procediinientos Administrativos. Ley 19.549, Astrea, Buenos Aires, 2000, p. 30. 48 También es cierto que existen ciertas funciones judiciales que se siguen en una serie o sucesión de actos lineales, pero ya hemos dicho que los consideramos procedimientos (ver punto 11, in Jine). 49 No puede decirse que el procedimiento ante el Tribunal Fiscal y el proceso ante la Justicia contra el decisorio de aquél sea un "único proceso", pues si ello fuera así deberían poder cuestionarse mediante un recurso ciertos actos de trámite de aquél; ello no ocurre en el caso.

puedan juzgar a la Administración como parteS0(los tribunales administrativos existentes son: Tribunales Fiscales y el Tribunal de la Navegación -ver Cap. V, punto VI, numeral 2, apartado A-), no puede soslayarse la posibilidad de que, en el caso concreto, el órgano administrativo no obre con la objetividad, imparcialidad e independencia necesarias5' que, en principio, caracterizan al órgano judicial. Cuando es la propia Administración la que resuelve el conflicto que le atañe, sus decisiones no son definitivas, porque no ha sido satisfecha la garantía de defensa enjuicio de la persona y de los derechos establecida por el articulo 18 de la constitución Nacional que requiere de la intervención final del órgano judicial, de modo concordante con el artículo 109, que veda el ejercicio de funciones judiciales por parte del Poder Ejecutivo, conforme fuera ratificado por la decisión adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su memorable fallo: "Fernández Arias, Elena y otros c/Poggio, José ~ISucesión"~~. En definitiva, la decisión que se dicta en el procedimiento administrativo carece de fuerza de verdad legal. Aun cuando se tratare de una decisión en la cual se aplica el Derecho -como sucede en el ejercicio de la denominada por algunos actividad jzrrisdiccional de la Administración (ver Cap. V, punto V, numeral 4, apartado B)-, ella está sujeta a una revisión judicial posterior. Sólo la decisión del órgano judicial, dictada en el marco del proceso administrativo, tiene ese carácter. La diferencia fundamental que ha encontrado la doctrina entre el proceso administi.ativoy el procedimiento administrativo es sufinalidad. El proceso judicial tiene por finalidad esencial la realización del Derecho en la resolución de una controversia entre partes, presidida 50 Pues ésta, en esa calidad, no puede ser juzgada por sus tribunales (art. 109, Const. Nac.). 5 1 Obviamente, la carencia indicada es, en realidad, de estructuras y mecanismos que aseguren tal objetividad, imparcialidad e independencia. En principio, la Adininistración se caracteriza por la szibordinaciónjerárqziica o, cuando menos, en el caso de los entes azitcírqzlicos, la sujeción al control adnzinistrativo, mientras que el órgano judicial es, por su composición, forma de designación y normas que rigen su funcionamiento, ii7zparcial e independiente. Ello no implica desconocer que en la práctica pueden existir objetividad, iitzparcialidad e independencia en un órgano administrativo. 52 CSJN, 19-9-60, "Fernández Arias c/PoggioW,Fallos: 247:646.

por un órgano neutral en el conflicto, objetivo, imparcial e independiente, n~aterializandode ese modo el derecho de defensa en juicio establecido en el artículo 18 de la Constitución Nacional, y restableciendo la vigencia del Derecho, perturbada por el incumplimiento que ha dado motivo a la lis. Asegurar la vigencia del Derecho en los casos concretos, complementando de ese modo la labor constituyente y legislativa, es lafinalidad fundamental del órgano judicial, y es por ello que le son brindadas normas y estructuras destinadas a asegurar la independencia e imparcialidad que deben caracterizarlo. El procedimiento administrativo tiene una finalidad totalmente distinta: la de realización del interés público, de unafinalidad de carácter público por parte de la Administración, respetando los derechos de Es decir que si bien la Administración observa, cumlos particulare~~~. ple el Derecho, y en ocasiones lo aplica -y ello no sólo ciiando resuelve una controversia entre ella y el particular, o entre particularess4- la finalidad última es, fundamentalmente, la materialización de una finalidad pública. En definitiva, mientras que indudablemente la Administración debe obrar conforme a Derecho, éste es para ella un medio, no un&. LO que le interesa, de modo directo, es la consecución de fines prácticos para el interés general? El accionar de la Administración, con las solas excepciones del ejercicio de una denominada por algunos "actividad jurisdiccional" (ver Cap. V, punto V, numeral 4), así como de la actividad reglamentaria, tiene la finalidad de satisfacer las necesidades colectivas de modo concreto, práctico, continuo, directo e inmediato. En cumplimiento de esta finalidad, dicta actos administrativos y formaliza contratos administrativos, cumpliendo las normas jurídicas vigentes; pero es ese accionar concreto y práctico para satisfacer necesidades colectivas, 53 Aunque en el caso de las decisiones que resuelven una controversia emanadas de órganos administrativos (sin relación de jerarquía con el Ejecutivo) coino el Tribunal Fiscal la finalidad se asemeja a la del proceso. 54 Ello con las expresas limitaciones que ha impuesto la Corte Suprema en el caso "Ángel Estrada Cia. SA cíResol. 71/96, Secr. Ener. y Puertos" (expte. - 750002 119/96 de 5-4-2005). j5 HUTCHINSON, Tomás, El procedimiento administrntivo conzo gnrantía jurídica, en Revista Jurídica de San Isidro, No 21, ps. 139 y ss.

y, como consecuencia, la materialización del interés público, su finalidad, y no la aplicación del Derecho en sí. No cabe disentir con esa diferenciación entre la sentencia que decide el fondo de una cuestión -por ejemplo, la validez o nulidad de un acto administrativo- y el acto por el que la Administración revoca un acto administrativo. Pero si bien esta diferencia existes6, ¿cuál es la diversidad esencial que puede predicarse de la serie o sucesión de actos que han precedido o siguen a una y otra? La verdad es que no se maniJiesta diferencia estructural alguna entre los actos por los cuales un órgano público, en aquel proceso de cognición, admite la demanda, dispone la citación y audiencia de las personas a quienes haya de afectar la decisión, impulsa el proceso por sus distintas fases, acuerda la incorporación de un documento a los autos, intima a una persona para que se abstenga de realizar una conducta, y la que lleva a cabo la Administración cuando admite un recurso, dispone la citación y audiencia de las personas a quienes puede afectar la decisión, impulsa el expediente por sus distintas fases, acuerda su apertura a prueba, notifica una resolución, intima a una persona para que se abstenga de realizar una conducta. Tampoco se ve la dferencia que existe entre el acto por el que eljuez resuelve, por ejemplo, un recurso de reposición y el acto por el que la Administración resuelve u71 recurso de reconciliaciónj7. La diferencia, entonces, se ha encontrado en la estructura de ambos instrumentos y en su finalidad, en la dirección de esa sucesión de actos. Sin duda alguna que esa estructura tridimensional es la que determina la tendencia de aquellos actos y no al revés. Desde el punto de vista metodológica ello es lógico, pues debe atenderse a la estructura para indagar la esencia del proceso y no tomar como único dato decisivo, su direcciód8. En general, la dirección o tendencia de un ente *

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56 ES que existe una diferencia esencial: en la primera hipótesis, la fiinción que se ejerce es jurisdiccional, por ser ajeno el sujeto que la ejerce a la cuestión sobre la que recae el acto, y en la segunda hipótesis, el órgano ejerce una función administrativa (ver Cap. V, punto V). 57 BALLBÉ PRUNE, Manuel, La esencia del proceso (El proceso y lafirnción administrativa), Reus, Madrid, 1947, ps. 22 y 23. Decir que la serie de actos que integran el proceso se configura como tal porque se dirige hacia un determinado fin es tanto como decir que la típica disposición

está determinada por su estructura. El principio ontológico proclama: operari sequitur esse et modus operandi, modum esendis9. A esa diferencia entre el proceso adnzinistrativo y el procedimiento administrativo -aunque en ambos se aplique el Derecho Administrativo- se ha agregado, por alguna doctrina, otro aspecto. Así, se dice que el procedimiento administrativo es un pres~ipuestode la vía judicial. Cuando están afectados los derechos de los particulares, en el orden nacional, derechos subjetivos y derechos de incidencia colectiva60,y en los códigos provinciales, además, intereses legítimos, intereses jurídicamente tutelados, intereses colectivos o dijusos, el procedinziento administrativo es, muchas veces, cuando la Administración no accede a lo solicitado, la antesala obligada del proceso administrativo. Por imposición constitucional o legal (según el ordenamiento) el procedimiento adnzinistrativo es el camino que debe recorrer el particular para acceder al proceso administrativo, ya sea a través de un recurso -en el orden nacional y la mayoría del provincial, para impugnar un acto administrativo- o de un reclanlo -en el orden nacional y en algunas provincias- como requisito para iniciar acciones contra la Administración diversas a la impugnación de un acto administrativo, o para impugnar directamente un reglamento, etcétera. Dicha imposición tiene por finalidades: a) producir una etapa conciliatoria previa al proceso administrativo; b) dar a la Administración la posibilidad de revisar el acto y de corregir un eventual error; c) promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos de los órganos inferiores, constituyendo también indudablemente un medio de control por parte del superior, del desempeño de sus subordinados; del esqueleto del cuadrúpedo viene determinada por su tendencia a andar en cuatro patas. Mas bien lo correcto será decir que el cuadrúpedo tiende a andar en cuatro patas debido a su estructura ósea. jQsí GUASP, Jaime, Coi?zentcrriosn /a Ley de Enjzriciamiento Civil, Madrid, 1943, t. 1, p. 681, dice: "El análisis más detenido del concepto de acto procesal exige [...] la determinación de su estructura, esto es la fijación de los elementos qzre integran szi esencia; tales elementos son sustancialmente tres: el sujeto de que proceden, el objeto sobre el que recaen y el acaecimiento o modificación de la realidad, actividad estricta en que consisten". 60 Ver posteriormente el Capítulo XIII, Legitimación en el proceso adrninistrntivo.

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d) facilitar la tarea del órgano judicial, llevando ante él una controversia ya planteada; e) incorporar al eventual proceso la especialización y experiencia técnica que suele existir en la Administración, y que raramente posee el órgano judicial, que aunque recurra a peritos, no suele contar con tales elementos en su propio seno; f) permitir al particular exponer y fundamentar su pretensión con menores exigencias formales y de plazos que las vigentes en el proceso, y hacerlo en principio en forma gratuita, mientras que el proceso judicial es oneroso. A pesar de que no han faltado argumentos en defensa del carácter optativo del procedimiento administrativo como vía de acceso al proceso administrativo, consideramos que los motivos precedentemente expuestos, que poseen validez actual, y que están referidos al interés público, alcanzan para justificar, al menos en teoría, el mantenimiento de la obligatoriedad del procedimiento administrativo o, de otro modo, del agotamiento de la vía administrativa, para acceder al proceso adnz inistrativo. Si se contempla el procedimiento administrativo en el momento de iniciarse el proceso judicial, se presenta el procedimiento como un antecedente de aquél, o si se quiere como un presupuesto procesal6' (ver Cap. XIV, m t o 111, numeral 1). Pero de allí no puede concluirse que la esencia del procedimiento administrativo sea la ser de un mero presupuesto procesal, es decir, que el procedimiento administrativo esté desde su nacimiento condicionado a un proceso ulterioF2. Ésa no es, naturalmente, la esencia ni la finalidad del procedimiento. El procedimiento administrativo está integrado por una serie de actividades que van dirigidas a la producción de un acto administrativo 6 1 Decir que el procedimiento administrativo es presupuesto del proceso administrativo sería como decir que el contrato de arrendamiento es presupuesto del juicio de desahucio; lo será contemplado en el momento de iniciarse el juicio; pero el contrato de arrendamiento no surge para esa finalidad (conf. GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco, Derecho Administrativo español, Eunsa, Navarra, 1997, t. 111, El acto y el procedinziento adnzinistrativos, p. 505). 62 "Procesalistas hay empeñados en contemplar toda la actividad administrativa como una simple preparación de la actividad jurisdiccional. Así recuerdan a aquel filósofo de Voltaire empeñado también en considerar que la razón de existir y la función de la nariz es la de soportar los lentes" (conf. BALLBE PRUNE, La esencia... cit., p. 25).

ajustado a derecho y si esto se cumpliera, excepto un empecinamiento del particular en su posición, no haría falta el proceso ulteriorG3. Debe señalarse que el procedimiento adnzinistrativo, además de cumplir la función descripta de servir de etapa previa a acciones del particular contra la Administración, cumple otras funciones. Particularmente en el denominado procedimiento técnico, es decir, el que sirve exclusivamente a la acumulación, por parte de la Administración, de datos, informes, dictámenes y elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión relativa exclusivamente al interés publico y que no afecta derecllos de los particulares, la función del procedimiento administrativo es exclusivamente la de aportar a la voluntad adrtzinisti.atii)a todos los elementos que le permitan la adopción de la decisión más adecuada para la preservación de dicho interés, posibilitando además el pleno ejercicio de las funciones de control interno y externo por parte de los órganos estatales competentes. No hay así relación alguna con el proceso administrativo. En definitiva, proceso administrativo y procedimiento administrativo poseen fuertes vinculaciones: están regidos por el Derecho Administrativo, tienen -cuando menos- como uno de sus protagonistas a la Administración y, por otra parte, habitualmente el primero se ve precedido por el segundo, como unpresupuesto necesario. No obstante, 63 Si se configura ya desde su inicio el procedimiento administrativo como un presupuesto de ese ulterior proceso contencioso-administrativo se corre el peligro de fomentar la denegación sistemática de recursos administrativos por un mal entendido concepto del interés público. Así ha dicho GARRIDO FALLA, Tratado, IEP, Madrid, 1963, t. 111, La jzisticia adrninistrativa, 1" parte, p. 118: "Semejante punto de vista constituye no sólo una interpretación errónea de nuestro sistema legal, sino, lo que es más grave, un peligroso estímulo para que la Administración olvide el verdadero sentido que la vía de recurso tiene y el delicado papel en ella reservado a la Administración. Resulta curioso que quienes así opinan vengan a coincidir con una relativamente extendida -aunque no por ello menos deplorable- mentalidad funcionaria] que aconseja la desestimación sistemática de los recursos administrativos interpuestos por los particulares, pues éstos, si tienen razón, ya tendrán lugar de hacerla valer en vía contencioso-administrativa. Frente a esto, urge acabar con la idea de que la Administración es 'parte' cuando resuelve un recurso. Puede, de hecho, actuar como tal y cabalmente por eso el recurso gubernativo no supone una garantía total de justicia administrativa; pero lo que es importante subrayar es que no es ésta la actitud que la Administración debe adoptar".

la presencia en el primero del órgano imparcial e independiente, supraordenado a las partes que dirige la contienda, determina la existencia de las sustanciales diversidades, precedentemente expuestas.

VIII, El Derecho Procesal Administrativo es un Derecho Público Constituyendo como hemos visto el Derecho Procesal Administrativo una rama a u t ó n q a del Derecho Procesal, cabe interrogarnos acerca de su naturaleza: 5Derecho Privado o Derecho Pziblico? La respuesta podría ser obvia, a la luz de lo examinado en el punto 11 precedente: el Derecho Procesal Administrativo, dada la circunstancia de regir cuestiones en las cuales la Administración es parte y, por lo tanto, están reguladas por el Derecho Administrativo con una fuerte presencia del interés público, que influye significativamente en sus instituciones, no puede sino formar parte del Derecho Público. Pero puede ser que la respuesta no sea tan obvia, si consideramos que frecuentemente el Derecho Procesal Civil no ha sido considerado como parte del Derecho Privado. Cabe recordar aquí lo expresado por los autores Carlos Eduardo Fenochietto y Roland AraziMen el sentido de que: "...La jurisdicción [...] según nuestra concepción político-jurídica, a diferencia de las demás funciones del Estado [...] actúa en una verdadera situación patológica, determinada por la inobservancia del derecho objetivo, subordinado en principio a la iniciativa de quien afirma tener derecho a la tutela jurídica. "Se genera, de este modo, una actividad por quien considera lesionado su derecho ante los órganos creados por el Estado para atender sus pretensiones. Según se acentúe la actividad de los justiciables o la función estatal, oscilará la concepción política del ordenamiento procedimental, de un privatismo a un publicisnio.. ." Giuseppe Chiovenda ha señalado con xelación a la naturaleza del proceso civiP5 que: "...Al llevar la acción, en cuanto se coordine a 64 FENOCHIETTO, Carlos Eduardo y ARAZI, Roland, Código Procesal Civil y Comercial de Ia Nación. Conzentndo y concordado coi? el Código Procesal Civil y Conzercinl de la Provincia de Buenos Aires, Astrea, Buenos Aires, 1983, t. 1, p. 4. G5 CHIOVENDA, Giuseppe, Ensayos de Derecho Procesal Civil, trad. de Santiago Sentís Melendo, Ediciones Jurídicas Europa-América, Buenos Aires, 1949, ps. 32/33.

una utilidad privada, al campo del Derecho Privado, no queremos negar la importancia del proceso como instituto de Derecho Público. Y hasta hemos visto que el proceso es el desarrollo de una relación de Derecho Público, al menos entre el juez y el Estado. Pero el proceso no es solamente una relación de Derecho Público. Todo acto del proceso nos presenta el uno y el trino, como ejercicio o actuación de un Derecho Privado, presupuesto o cumplimiento de un deber del juez, y condición de la sujeción jurídica de una parte o de las partes. En ello vemos caer las barreras pacientemente edificadas por la doctrina entre el Derecho Privado y el Público..." En realidad, la consideración del Derecho Procesal Civil como parte del Derecho Privado constituye el reflejo de la noción de que las normas reguladoras de1 proceso carecerían de un fin en sí mismo, constituyendo exclusivamente un medio para la adecuada aplicación de las noinias de fondo, a las cuales servirían. Sería un der.echo instrumental, tesis a la que Lino Enrique Palacio objeta la circunstancia de que el esquema normativo empleado por el juez está necesariamente integrado, tanto por normas sustanciales como procesales, las que concurrirían '"..coordinadas en un pie de igualdad..." a acordar el sentido jurídico de la norma individual en que consiste la sentencia". Parece evidente no obstante que el Derecho Procesal no es sino, en principio, el Derecho judicialG7y consiguientemente, siendo su objeto las normas procesales reguladoras de la hnción judicial, resulta ineludible su consideración como parte del Derecho Público, teniendo en cuenta la naturaleza de la función jurisdiccional que debe realizar el juez conzo órgano del Estado. Aunque esta noción ha sido cuestionada por autores como Palacio6*, sosteniendo que este concepto "...dista de agotar el sector de la experiencia jurídica que, tradicionalmente, es objeto del Derecho Procesal en sentido estricto [...] proponiendo en cambio definir al Derecho Procesal en sentido estricto como [...] aquel sector de la experienciajurídica que se radica: lo) En la conducta del juez o tribunal de justicia y de 66

67 68

PALACIO, Derecho... cit., p. 23. GRAU, Habilitación... cit., p. 4. PALACIO, Derecho... cit., t. 1, ps. 12-15.

quienes se integran encalidad de auxiliares, en tanto dicha conducta, en conjunto, al interferiP con la conducta de las partes o peticionarios conduce, mediante la a

B. Las Cámaras y su distinta competencia La ley 7 182 creó las Cámaras conjurisdicción enprimera instancia en los casos en que la provincia sea parte y originaria en los restantes procesos administrativos. Dichas Cámaras son especializadas en la primera circunscripción judicial, en tanto las Cámaras Civiles y Comerciales desempeñan esa función en las restantes circunscripciones judiciales. Dichas Cámaras juzgan en instancia única los procesos en que la provincia no es parte y en primera instancia en los demás. En éstos, el Tribunal Superior actúa en grado de apelación (art. 10, CCA). La provincia optó, en esos casos, por el principio de la doble instancia o doble grado de jurisdicción pues las resoluciones de los jueces pueden ser trasladadas a un tribunal de una instancia superior mediante la interposición de un recurso de apelación.

C. Conflictos de jurisdicción El artículo 12 del CCA regula los conflictos de jwisdicción entre un tribunal ordinario de la provincia y la Cámara Contencioso Administrativa, en los que el Tribunal Superior de Justicia, a petición de parte, resolverá el incidente. No sólo intervendrá a petición de parte, sino que en caso de conflictos positivos o negativos de competencia

lo hará a requerimiento del tribunal correspondiente y puede hacerlo, aun de oficio, si la cuestión la plantea el propio tribunal.

5. Corrientes A. Competencia del Superior Tribunal El artículo 6" del CCA dispone que el Superior Tribunal de Justicia decide en instancia única en las acciones y recursos regulados en dicho cuerpo legal34. Sin embargo, iniciada una demanda ante un tribunal incompetente, una vez consentida su intervención, la causa queda radicada ante esa sede (art. 73, CCA). La competencia del STJ es improrrogable, pudiendo comisionar la realización de diligencias a tribunales inferiores (art. 7", CCA). A su vez, el artículo 8" prevé que si en el trámite del proceso administrativo aparecen cuestiones prejudiciales o incidentales que deben resolverse por aplicación de normas extrañas al Derecho Administrativo, dichas cuestiones deben ser resueltas por el STJ siempre que estén relacionadas con la causa administrativa, salvo las de naturaleza penal3? La decisión que se adopte en esos casos no produce efectos fuera del proceso, salvo en la acción de plena jurisdicción, cuando de lo que se trate sea una indemnización y ella sea resuelta por el Tribunal.

B. Conflictos de competencia Los conflictos de competencia serán en todo caso resueltos por el STJ, previo dictamen del Fiscal ante dicho Tribunal y la decisión causará ejecutoria (art. 10, CCA). 34 La nueva Constitución de 2007 establece en su Disposición Transitoria Octava: "Hasta tanto lo establezcan las respectivas leyes, el Superior Tribunal de Justicia continúa'entendiendo en instancia originaria en las causas de naturaleza contencioso administrativa y en instancia de apelación en las acciones de amparo". 35 Esto no parece que sea conecto, porque como ocurre en otros países hay cuestiones administrativas que inexorablemente deberían ser prejudiciales a las penales (conf. HUTCHINSON, Tomás, Las consecuencias desvaliosas del actual sistema penal argentino en materia de delitos contra 10 Administración [Un enfoque desde el Derecho Administrativo], inédito).

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LOSTRIBUNALES COMPETENTES EN

MATERIA ADMINISTRATIVA

6. Chaco

A. Competencia El Superior Tribunal de Justicia tiene, en lo judicial, las siguientes atribuciones (art. 163, Cód. Proc.), con arreglo a las normas legales respectivas: ". ..1" Ejerce jurisdicción ordinaria y exclusiva en los siguientes casos [...] e) En las acciones contencioso-administrativas,hasta tanto se cree el fuero correspondiente, con arréglo a lo establecido en el artículo 26 de esta Constitución". Por su parte el Código Contencioso Administrativo de la Provincia del Chaco, aprobado (ley 848, con la modificación de la ley 4527, art. 3"), en su Título La materia contencioso administrativa, Capítulo 1, De la acción contencioso administrativa. Jurisdicción y competencia, artículo 1" (texto según ley 4527, art. 3), expresa que: "...La Cámara en lo Contencioso-Administrativo juzgará en única instancia en las causas contencioso-administrativas a que se refiere el artículo 26 de la Constitución Provincial 1967-1994". Desde hace poco tiempo se ha puesto en vigencia la Cámara referida que es, entonces, el tribunal actualmente competente.

B. Conflictos de competencia El artículo 8" del Código Procesal, modificado por el artículo 3" de la ley 4527, dispone: "Los conflictos de competencia que se susciten entre la Cámara de lo Contencioso-Administrativo y un tribunal ordinario de la Provincia serán resueltos por el Tribunal Superior de Justicia previo dictamen del Procurador General".

7. Chubut

A. Competencia La Provincia de Chubut carece de un Código Procesal Administrativo3b Intervienen distintos tribunales según las causas. Así el ar36 El Anteproyecto de Código Procesal Administrativo para la Provincia de Chubut fue elaborado por Marta Zanco, Secretaria del Superior Tribunal de Justicia de Chubut en Causas Originarias y en lo Contencioso Administrativo. En su Título 1, Delproceso

ticulo 32 de la ley 37 (Ley Orgánica del Poder J ~ d i c i a lestablece: )~~ "El Superior Tribunal es competente para entender en los siguientes casos, con arreglo al procedimiento establecido en las leyes procesales [...] 3) En instancia única en las causas y recursos contencioso-administrativo originados en decisiones de los poderes públicos provinciales y sus entidades descentralizadas y autárquicas [...] 7) Por apelación ordinaria de las sentencias definitivas que dicten las Cámaras de Apelaciones y del Trabajo, en las causas en que la Provincia, las Corporaciones Municipales y/o entidades autárquicas o descentralizadas de las mismas, sean parte directa o indirectamente, cuando el valor disputado en último término sea superior a $ 500.000. El artículo 41 de la misma ley, establece: "La competencia de los Jueces Letrados comprende con arreglo al procedimiento que establezcan las leyes de la materia [...] Inciso 2". Entender y resolver en las causas y recursos contencioso administrativo que se originen en actos o decisiones de las Corporaciones Municipales y sus entes descentralizados y autárquicos".

B. Cuestiones de competencia El artículo 7" del Código Procesal Civil y Comercial (ley 2203) dispone que: "Las cuestiones de competencia sólo podrán promoverse por vía de declinatoria, con excepción de las que se susciten entre jueces de distintas circunscripciones judiciales, en las que también contencioso ad17ziizistrativ0, Capítulo 1, De fa materia contencioso ad~ninistrativa,articulo lo, Principios generales, establece que: "...l. Corresponderá a los tribunales competentes en el fuero contencioso-administrativo, el conocimiento y decisión de las pretensiones fundadas en el Derecho Administrativo, que se deduzcan en los casos originados por la actuación u omisión, en el ejercicio de sus prerrogativas en funciones administrativas, de los órganos de los distintos Poderes del Estado Provincial (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), de los Municipios, los entes autárquicos y descentralizados y otras personas de Derecho público, con arreglo a las prescripciones del presente Código. "2. La actividad de los órganos del Estado Provincial, de los Municipios y de los demás entes provinciales y municipales, se presume realizada en el ejercicio de funciones administrativas y regida por el Derecho Administrativo. Procederá esta presunción aun cuando se aplicaren por analogía normas de Derecho Privado o principios generales del derecho". 37 Se sancionó el 20-1 1-81 y se promulgó el 22-12-81.

LOS TRIBUNALES

COMPETENTES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

procederá la inhibitoria. En uno y otro caso, la cuestión sólo podrá promoverse antes de haberse consentido la competencia de que se reclama. Elegida una vía no podrá en lo sucesivo usarse de otra".

8. Entre Ríos A. Competencia del Superior Tnbunal En materia judicial, el artículo 205 de la Constitución provincial3* dispone que: "...el Superior Tribunal de Justicia tiene las siguientes atribuciones, de conformidad a las normas que establezcan las leyes de la materia [...] 3" Conocerá y resolverá en las causas contenciosoadministrativas, previa denegación o retardación de la autoridad administrativa competente, al reconocimiento de los derechos gestionados por parte interesada, en la forma en que lo determine la ley respectiva. "En tales causas, el Superior Tribunal tendrá facultad para mandar cumplir directamente sus sentencias por las oficinas o empleados respectivos, si la autoridad administrativa no lo hiciere dentro del plazo que establezca la sentencia. Los empleados a que alude este artículo, serán responsables por la falta de cumplimiento de las resoluciones del Superior Tribunal". A su turno, el Código Procesal Administrativo de la Provincia de Entre Ríos, aprobado por ley 706139dispuso en su Título 1, Proceso y materia contencioso administrativa, artículo 1O, Competencia. Principio general, que: "...El Superior Tribunal de Justicia de la provincia en pleno conocerá y resolverá en instancia única en las acciones que se deduzcan por violación de un derecho subjetivo o de un interés legítimo regido por ley, decreto, reglamento, resolución, contrato, acto o cualquier otra disposición de carácter administrativo". La competencia del tribunal es improrrogable, pero puede comisionar a otros tribunales la realización de diligencias en las causas sometidas a su decisión (art. 12). 38 El art. 284 de la nueva Constitución de 2008 establece: "Hasta tanto se dicten las normas de creación de los tribunales inferiores en lo contencioso administrativo, mantendrá su competencia originaria en la materia el Superior Tribunal de Justicia". 39 Sancionada y promulgada el 25-1-83; publicada el 2-2-83.

B. Conflictos de competencia Los conflictos de competencia entre un tribunal ordinario de la provincia y el Superior Tribunal como órganojurisdiccional de lo contencioso administrativo, serán resueltos por éste de oficio o a petición de parte, previo dictamen del fiscal del Superior Tribunal (art. 11, CCA).

9. Formosa A. Competencia La Constitución provincial40en su artículo 170 expresa: "Son atribuciones del Superior Tribunal de Justicia [...] 5" Conocer originariamente en las causas contencioso-administrativas que denieguen o retarden el reconocimiento de los derechos reclamados por parte interesada". El Código Procesal Administrativo de la Provincia de Formosa, aprobado por decreto-ley 584/784', estableció en su Título, Proceso y materia procesal administrativa, artículo 1O, Competencia. Principio general, que: "...El Superior Tribunal de Justicia de la provincia conocerá y resolverá en instancia única, en las acciones que se deduzcan por violación de un derecho subjetivo o interés legítimo regido por ley, decreto, reglamento, resolución, contrato, acto o cualquier otra disposición de carácter administrativo". La competencia del tribunal es improrrogable, pero puede comisionar a otros tribunales la realización de diligencias en las causas sometidas a su decisión (art. 12).

B. Conflictos de competencia Los conflictos de competencia entre un tribunal ordinario de la Provincia y el Superior Tribunal como órgano jurisdiccional de lo contencioso administrativo, serán resueltos por éste de oficio o a petición de parte, previo dictamen del fiscal del Superior Tribunal (art. 11, CCA).

4l

Sancionada el 7-7-2003, publicada el 8-7-2003. Sancionado el 19-1-78; promulgado el 19-1-78; publicado el 20-1-78.

LOSTRIBUNALES

COMPETENTES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

10. Jujuy

A. Competencia La Constitución establece en la cláusula transitoria decimoprimera: "Hasta tanto sea creado el fuero contencioso-administrativoe instalados sus organismosjurisdiccionales, el Superior Tribunal de Justicia deberá continuar con el trámite de las causas pendientes y entender en las que se promovieren, debiendo aplicarse las disposiciones del código de la materia". A su vez, el artículo 19 del CCA establece que en las causas contencioso-administrativas entenderá el STJ en instancia única y de conformidad con las normas del código; diclia competencia es improrrogable (art. 20, CCA), pero puede delegarla el tribunal en otros tribunales con el solo objeto de realizar diligencias en las causas sometidas a su decisión (art. 20 cit.). B. Conflctos de competencia Cuando se produzca un conflicto de competencia entre un tribunal ordinario y el STJ como órgano jurisdiccional de lo contencioso-administrativo, éste a petición de parte resolverá el incidente causando ejecutoria su decisión (art. 22, CCA). No sólo intervendrá a petición de parte, sino que en caso de conflictos positivos o negativos de competencia lo hará a requerimiento del tribunal correspondiente y puede hacerlo aun de oficio, pues la cuestión se plantea con el propio tribunal.

11. La Pampa A. Competencia La Constitución4' establece en su articulo 97, inciso d, que corresponde al Superior Tribunal de Justicia: "...en los casos contenciosoadministrativos, previa denegación o retardo de la autoridad competente y de acuerdo a la forma y plazo que determine la ley..." El Código Procesal ContenciosoAdministrativo de La Pampa aprobado por ley 95243 estableció en su Anexo A, Título 1, Principios 42

43

Sancionada el 6-10-94, vigente desde el 7 de octubre de ese año. Sancionada el 12-9-79, publicada el 22- 11-79.

básicos, artículo lo, que: "El Superior Tribunal de Justicia de la Provincia conocerá y decidirá en instancia originaria y exclusiva en todos los casos de jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con la Constitución de la Provincia y con el presente Código".

B. Carácter de la competencia Es improrrogable la competencia, pero el tribunal puede comisionar a otro tribunal con el solo objeto de realizar diligencias en las causas sometidas a su decisión (art. 5O, CCA). La competencia se extiende al conocimiento y decisión de cuestiones prejudiciales o incidentales, aunque deban resolverse por aplicación de nomas extrañas al Derecho Administrativo, siempre que estén directamente relacionadas con la causa administrativa, salvo las de naturaleza penalM (art. 5O, CCA).

C. Oportunidad para resolver la cuestión La competencia o incompetencia, de no oponerse excepciones, debe ser declarada, indefectible y definitivamente, en la primera providencia que dicte una vez que se haya contestado la demanda, no pudiendo volverse sobre ello (art. 6'). Si se hubiera opuesto excepción (que será siempre de previo y especial pronunciamiento), el tribunal deberá pronunciarse al resolver la excepción, pero antes de que sea contestada la demanda (art. 6O, CCA).

D. Conflictos de competencia Los conflictos de competencia entre un tribunal ordinario provincial y el Superior Tribunal como órgano jurisdiccional de lo contencioso administrativo, serán resueltos por éste de oficio o a petición de parte, previo dictamen del fiscal de aquel tribunal (art. 7O, CCA).

12. La Rioja A. Competencia La Constitución dispone: "El Tribunal Superior ejerce competencia 14

Ver nota 64 (HUTCHINSON, Las consecuencias... cit., inédito).

'

LOSTRIBUNALES

COMPETENTES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

originaria y exclusiva [...] 3'. En las causas contencioso-administrativas, previa denegación de autoridad competente al reconocimiento de los derechos que se gestionen por parte interesada. La ley establecerá térrnino y procedimiento para este recurso. Ejerce jurisdicción recurrida como tribunal de casación, inconstitucionalidad, revisión y demás casos que establezca la ley. Conoce de las resoluciones que produzca el Tribunal de Cuentas según la forrna y procedimiento que determine la ley". El Código Procesal Administrativo de la Provincia de La Rioja, aprobado por la ley 424345dispuso en su Titulo, Proceso y materia procesal administrativa, articulo lo, Competencia: principio general, que: "...El Superior Tribunal de Justicia de la provincia, conocerá y resolverá en instancia única en las acciones que se deduzcan por violación de un derecho subjetivo, interés legitimo regido por la Constitución, ley, decreto, reglamento, resolución, contrato, acto o cualquier otra disposición o principio de Derecho Administrativo".

B. Impron-ogabilidad Es improrrogable la competencia, pero el Tribunal puede comisionar a otro tribunal con el solo objeto de realizar diligencias en las causas sometidas a su decisión (art. 10, CCA).

C. Conflictos de competencia Los conflictos de competencia entre un tribunal ordinario de la Provincia y el Superior Tribunal como órgano jurisdiccional de lo procesal administrativo, serán resueltos por éste de oficio o a petición de parte, previo dictamen del fiscal del Procurador General; la declaración causará ejecutoria (art. gO,CCA).

13. Mendoza A. Competencia Establece la Constitución (art. 144, inc 5") que la Suprema Corte de Justicia: "...Decide las causas contencioso administrativas en única 45

Sancionada el 5-9-83; promulgada el 5-9-83; publicada el 16-9-83.

instancia, previa denegación expresa o tácita de la autoridad administrativa competente al reconocimiento de los derechos gestionados por parte interesada. Se entenderá que hay denegación tácita por la autoridad administrativa, cuando no se resolviera definitivamente, dentro de los 60 días de estar el expediente en estado de sentencia". El Código Procesal Administrativo de la Provincia de Mendoza, aprobado por la ley 391846,estableció en el Título 1, De la materia procesal administrativa, artículo lo,que: "La Suprema Corte de Justicia de la Provincia conocerá y resolve& en instancia única, en las acciones que se deduzcan por violación de un derecho subjetivo o interés legítimo regido por ley, decreto, reglamento, resolución, contrato, acto o cualquier otra disposición de carácter administrativo".

B. Caracteres de la competencia El tribunal judicial competente es la Suprema Corte de Justicia, por disposiciones constitucionales (art. 144, inc. 5", Cód. Proc.) y legales (art. lodel CCA y 227 del CPCC). Es una competencia originaria, exclusiva y de instancia única. La norma fundamental se ha limitado a definir la competencia, pues sólo declara una de las atribuciones del Tribunal, sin entrar a definir el caso procesal o la materia procesal administrativa, entendiendo que ello es atribución del legislador.

C. Conflictos de competencia Los conflictos de competencia entre un tribunal ordinario de la provincia y el Superior Tribunal como órgano jurisdiccional de lo procesal administrativo, serán resueltos por éste de oficio o a petición de parte, previo dictamen del Procurador General (art. 12, CCA).

14. Misiones

A. Competencia El Código de Procedimiento Contencioso Adminisfrativo de la Provincia de Misiones, aprobado por la ley 306447dispuso en su artículo lo, Sancionada el 7-8-73; promulgada el 9-8-73; publicada el 14-8-73. Sancionada el 28- 10-93; publicada el 2-1 2-93.

LOS TRIBUNALES

COMPETENTES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

Competencia originaria y exclusiva, que: "Compete al Superior Tribunal de Justicia conocer y juzgar las causas contencioso-administrativas, de conformidad con las normas del presente código".

B. Improrrogabilidad La competencia del tribunal es improrrogable, pero puede comisionar a otros tribunales la realización de diligencias o medidas ordenadas en las causas sometidas a conocimiento del Superior Tribunal (art. 3", CCA).

C. Conflictos de competencia El Superior Tribunal, con carácter ejecutorio, resolverá los conflictos de competencia que, por razón de la materia, pueda producirse con otro tribunal de la provincia. Todo demandado ante otros tribunales, podrá pedir el avocamiento del Superior Tribunal cuando pretendiere que la causa es de materia contencioso-administrativa. Previa vista del procurador general, el tribunal resolverá la cuestión de competencia (art. 4", CCA).

15. Neuquén A. Competencia El Tribunal Superior de Justicia conocerá y resolverá en única instancia en las causas contencioso-administrativas, previa denegación o retardación de la autoridad administrativa competente al reconocimiento de los derechos gestionados por parte interesada. La ley establecerá un térrnino para este recurso y su procedimiento (art. 171, Cód. Proc.). En tales causas el Tribunal Superior tendrá facultad para mandar cumplir directamente sus sentencias por las oficinas o empleados respectivos si la autoridad administrativa no lo hiciere dentro del plazo que establezca la sentencia. Los empleados a quienes se dé la comisión serán responsables por la falta de cumplimiento de las resoluciones del tribunal. El Código Procesal Administrativo de la Provincia de Neuquén,

aprobado por ley 130548,estableció en su Título Primero, Proceso y materia procesal administrativa, artículo l o (texto según ley 2240, art. lo), que: "...El Tribunal Superior de Justicia de la provincia conoce y resuelve, por medio de sus salas, en instancia única, las acciones procesales administrativas que deducen..."

B. Improrroga bilidad de la competencia La competencia procesal administrativa es improrrogable, pero el tribunal puede comisionar a otros tribunales la realización de diligencias en las causas sometidas a su decisión (art. 5O, CCA).

C. Conflictos de competencia Los conflictos de competencia entre UQ tribunal ordinario de la provincia y el Tribunal Superior como órgano jurisdiccional de lo procesal administrativo, serán resueltos por éste de oficio o a petición de parte, previo dictamen del Fiscal (art. 4O, CCA).

16. Río Negro Carece de código de la materia. Son competentes para entender en las cuestiones contencioso-administrativas las Cámaras Civiles, Comerciales y de Minería, de acuerdo a lo que prescribe el articulo 14 de las normas complementarias de la Constitución provincial49y el artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (ley 2430)50. Sancionada y promulgada el 10-7-81 ; publicada el 7-8-81. Art. 14. "Hasta que se reglamente por la Legislatura la atribución de competencia a los tribunales de grado en materia contencioso-administrativa, ésta será ejercida por las Cámaras en lo Civil y Comercial de cada circunscripción judicial, con apelación ordinaria ante el Superior Tribunal de Justicia. Igualmente en materia contenciosoadministrativa laboral, tendrán competencia exclusiva en instancia única las Cámaras del Trabajo de cada circunscripción judicial". Art. 50. [entenderá] "1. La Cámara Civil, Comercial y de Minería [...] c) Transitoriamente ejercerán jurisdicción en materia contencioso administrativa, de conformidad a lo dispuesto por el art. 14 de las normas complementarias de la Constitución Provincial". 49

LOS'TRIBUNALES COMPETENTES

EN MATERIA ADMINISTRATIVA

17. Salta

A. Competencia En Salta es competente el juez en primera instancia con asiento en la ciudad capital.

18. San Juan El Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de San Juan, aprobado por la ley 373851,incluyó el Libro VI1 que contempla al Juicio contencioso administrativo. No hay en la provincia control judicial de la actividad administrativa a cargo de jueces exclusivamente dedicados a ese cometido. La competencia se encuentra difurninada entre juzgados de primera instancia y cámaras civiles, comerciales, de minas y contencioso-administrativas. Por otra parte, según el articulo 16 de la Ley Orgánica de Tribunales 5854 la Corte de Justicia provincial se encuentra dividida en salas, correspondiéndole a la sala 2" el tratamiento de tales asuntos.

19. San Luis

A. Competencia La Constitución provincial expresa (art. 2 13) que corresponde al Superior Tribunal: "...3. Decidir en única instancia y en juicio pleno, de las causas contencioso-administrativas, previa denegación del reconocimiento de los derechos que se gestionan. Habrá denegación tácita cuando no se resolviere definitivamente dentro de tres meses de estar el expediente en estado de decisión..."

B. Conflictos de competencia El artículo 848 del Código Procesal Civil y Comercial dispone que: "Cuando se produzca algún conflicto de jurisdicción entre el Tribunal ordinario de la Provincia y el Superior Tribunal de lo contencioso administrativo, las partes deberán entablar las demandas ante el mismo tribunal, el que resolverá el incidente, causando ejecutoria su decisión". 51

Sancionada y promulgada el 6-10-72; publicada el 9-3-73.

20. Santa CIZU

A. Competencia El artículo 132 de la Constitución provincial dispone: "Corresponde al Superior Tribunal de Justicia [...] Decidir en única instancia y en juicio pleno en las causas contencioso-administrativas previa denegación, expresa o tácita del reconocimiento de los derechos que se gestionen. "Habrá denegación tácita cuando no se resolviere definitivamente dentro de tres meses de encontrarse el expediente en estado de decisión. "En las causas contencioso-administrativas, el Superior Tribunal tendrá facultades de hacer cumplir directamente su sentencia por las oficinas y empleados respectivos, si la autoridad administrativa no lo hiciere dentro de los sesenta días de la notificación..." El Código de Procedimiento en lo Contencioso Administrativo de la Provincia de Santa Cruz, aprobado por ley 26005?estableció en su Título 1, Competencia contencioso administrativa, artículo lo,que: "El Tribunal Superior de Justicia en pleno conocerá y resolverá en instancia única en las acciones cuyas normas predominantes en la resolución del conflicto sean de derecho administrativo y que se deduzcan por violación de un derecho subjetivo o de un interés legítimo tutelado por el ordenamiento jurídico, originados en la actuación del Estado provincial, sus entidades autárquicas y jurídicamente descentralizadas y las municipalidades".

B. Conflictos de competencia El artículo 4" del CCA dispone que: "Los conflictos de competencia entre un Tribunal Ordinario de la Provincia y el Tribunal Superior de Justicia como órgano jurisdiccional en lo contencioso administrativo, serán resueltos por este último de oficio o a petición de parte, previo dictamen del agente fiscal. La decisión causará ejecutoria". 52

Sancionada el 25-1 0-200 1; promulgada el 20- 11-200 1; publicada el 4-12-200 1.

P

LOSTRIBUNALES

COMPETENTES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

21. Santa Fe

A. Apreciacionespreliminares El Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Santa Fe aprobado por la ley 11.33053,estableció en su articulo lo, Ley aplicable, que: "El recurso contencioso-administrativo previsto en el articulo 93, inciso 2", de la Constitución de la P r ~ v i n c i ase~ ~ejerce de conformidad con las disposiciones de esta ley. Supletoriamente, se rige por las nomas del Código Procesal Civil y Comercial, en cuanto fueren aplicables en la materia".

B. La distribución de competencias La ley 11.329 creó las Cámaras de lo Contencioso Administrativo de la Provincia, una con sede en la ciudad de Santa Fe de la Veracruz, y otra con asiento en la ciudad de Rosario. A su vez, el artículo 2' de la ley 11.330 en lo relativo a las competencias establece que: "La competencia de la Corte Suprema de Justicia, cuando el recurrente sea un municipio de acuerdo al articulo 3555es exclusiva e improrrogable. La de las Cámaras de lo Contencioso Administrativo, en los casos y modos que establece esta ley, es originaria e improrrogable aun entre las propias cámaras. Tanto la Corte Suprema como las cámaras pueden encomendar a otros tribunales la realización de diligencias en las causas en que intervengan". Sancionada el 30-1 1-95; promulgada el 26-12-95; publicada el 29-1-96. El art. 93, inc. 2" de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, estableció que Compete a la Corte Supreina de Jzwticia, exclusivamente, el conocimiento resolución de "...1.2. Los recursos contencioso-administrativos sometidos a su decisión en los casos y modos que establezca la ley..." 55 El art. 35 establece: "Se admitirá el recurso contencioso administrativo contra los actos del Poder Ejecutivo de la Provincia que invadan ilegalmente la esfera de atribuciones de los Municipios y Comunas o desconozcan sus potestades o vulneren los derechos o intereses legítimos que el ordenamiento jurídico les reconoce [...] Vencido dicho plazo los entes territoriales podrán recurrir directamente ante la Corte Suprema de Justicia..." 53 54

C. Competencia de la Corte S~rprema La norma establece los supuestos en que la Corte provincial tiene es competencia para entender en forma exclusiva e irnpr~rrogable~~, decir como tribunal único, excluyendo a cualquier otro y, consecuentemente, es imposible prorrogar la competencias7. También la Corte puede avocarse -a solicitud de parte- dentro de los cinco días de notificado el llamamiento de autos para sentencia, si existe interés institucional suficiente y trascendente (art. 36 de la ley que rige el Recurso Contencioso Administrativo). O sea que en estos casos la Corte resuelve pero no tramita el recursos8. Además, la Corte entiende como tribunal de Alzada en el caso del cese de las medidas cautelares a pedido de la autoridad porque ellas producen graves daños al interés público (art. 15, LRCA), e interviene en los recursos de inconstitucionalidad y casación contra las decisiones definitivas de las Cámaras (art. 37, LRCA).

D. Competencia de las Cámaras La competencia de estas Cárnaras es originaria. Cuando se demanda a un municipio o a una comuna, la ubicación de estos entes demandados dentro de las circunscripcionesjudiciales establecidas por la ley 10.160 es la que va a determinar qué Cámaras9va a entender. En el caso de "...De allí, pues, la absoluta inoperancia de los pactos sobre prórroga de esa competencia, cualesquiera sean las razones que se aduzcan para concertarlos o admitirlos en sede jurisdiccional. Esta Corte está facultada para resolver aun de oficio, lo que atañe a su propia competencia y no constituye obstáculo, que la demandada (Comuna) no haya objetado al contestar la demanda, 'la categoría en la que el actor encuadra su contrato', pues ni directamente -por vía de prórroga- ni indirectamente -por no discutir la naturaleza del vínculo jurídico que los une-, pueden las partes atribuir a los órganos jurisdiccionales, la competencia exclusiva de la Corte" (CSJN, noviembre de 1984, "Cerquetti s/Recurso de inconstitucionalidad"). 57 GARCÍA EYREA, Mario, Comentario al nuevo rectrrso contencioso administrativo. Ley 11.330, FAS, Rosario, 1996, p. 32. 58 LISA y WEDER, El proceso contencioso... cit., p. 40. 59 A la Cámara con asiento en Santa Fe le corresponde entender en las demandas interpuestas contra los Municipios o Comunas comprendidas en las Circunscripciones 1 (Santa Fe), 4 (Reconquista) y 5 (Rafaela). Si dichos entes están ubicados en las Circunscripciones 2 (Rosario) y 3 (Venado Tuerto) la competente es la Cámara con sede en Rosario.

LOSTRIBUNALES

COMPETENTES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

que la demandada sea la Provincia se debe tener en cuenta, para saber cuál Cámara es competente, en primer lugar, la materia del litigio60, y en segundo, el domicilio del recurrente6'. Si la materia en debate no es de empleo público, previsiones o del ejercicio del poder de policía (o sea, contrataciones, materia impositiva, etc.) interviene la Cámara con asiento en Santa Fe. Si el recurrente tiene domicilio fuera de la Provincia, debe aplicarse el criterio previsto en el artículo 4" del CPCC, por el cual el actor puede, a elección, interponer el recurso ante la Cámara que corresponda según el lugar en que el acto debe cumplir sus efectos, el lugar en que el mismo se dictó o en el domicilio de la provincia (que es la ciudad de Santa Fe de la Vera~ruz)~?.

E. Cuestiones de competencia El artículo 2" infine de la LRCA dispone que es la Corte Suprema la que: "...resuelve con carácter definitivo las cuestiones de competencia que se susciten entre ella y las Cámaras o los Tribunales ordinarios, entre las Cámaras, y entre éstas y los Tribunales ordinarios, de oficio o a petición de parte. Cualquiera de éstas puede requerir la inmediata avocación de la Corte, la que a ese efecto dispone las medidas que estime necesarias para resolver la cuestión". La posibilidad de la inmediata avocación excede la genérica competencia de la Corte que establece el artículo 93, inciso 5" del Código Procesal. La LRCA ha sufrido, en el tema, una modificación importante respecto de la anterior regulación que traía la ley 4106. En efecto, ésta hablaba de conflictos de competencia (o sea contiendas negativas o positivas entre dos órganos judiciales); la nueva ley regula las cuestiones de competencia (con lo cual se agregan las oposiciones que plantea la demandada respecto de la competencia del juez que está 60 Empleo público (sanciones disciplinarias; diferencia de haberes, concursos, etc.) previsión social (jubilaciones, pensiones, diferencias de haberes previsionales, etc.) o sanciones administrativas aplicadas en ejercicio de la potestad de policía (multas, etc.). 61 LISA y WEDER, El proceso ... cit., p. 48. 62 LISA y WEDER, El proceso ... cit., p. 49.

entendiend~)~~, lo que significa que cualquier demandado puede solicitar la avocación de la Corte64.

F. Doble jurisdicción En Santa Fe las leyes 11.329y 11.330, que produjeron una modifícación importante, han dejado subsistente el sistema de jurisdicción doble para juzgar a la administración, pues en el caso en que la provincia actúe bajo la órbita del Derecho Privado intervendrá la justicia ~ r d i n a r i a ~ ~ .

22. Santiago del Estero

A. Competencia La Constitución de 1997 (actualmente derogada) en el artículo 194 regulaba las "...atribuciones del Superior Tribunal de Justicia, de conformidad con las leyes de la materia: Ejercer jurisdicción originaria y exclusiva en los siguientes casos [...] En materia contencioso administrativa, sobre denegación o retardo de las autoridades administrativas provinciales o municipales competentes en la resolución de las peticiones, que por vía de recurso o reclamo hubiesen instaurado los interesados, en la forma en que lo determine la ley..." La actual Constitución (2005) siguiendo a las modernas soluciones de otras provincias, no le otorga la competencia en la materia al Máximo Tribunal (art. 193). Mientras se constituya el fuero especial, la cláusula transitoria novena dispone que las causas contencioso administrativas tramitarán ante el Superior T r i b ~ n a l ~ ~ . 63 "...ni por vía de hipótesis, se puede suponer la existencia de vallas rituales que impidieren la intervención de la Corte, pues el marco normativo está destinado a asegurar la eficiencia del servicio judicial C.] considerando que aun de oficio está facultada para decidir las cuestiones de competencia en materia contencioso administrativa ..." (CSJN, 16-3-94, "Vaninetti, A. y otros", A. y S. 106-141; en igual sentido, 3-10-91, "De Iriondo", A. y S. 90-241). 64 LO mismo ocurre en el caso del art. 36 de la LRCA. 65 LEPENIES, Irmgard Elena, El control judicial de la actividad administrativa en la Provincia de Santa Fe, en VV. AA., Control de la administración cit., p. 416. 66 La referida cláusula establece: "Hasta tanto la ley establezca los tribunales competentes en materia contencioso administrativa, el Superior Tribunal de Justicia ejercerá su jurisdicción en forma originaria y exclusiva para entender en esos casos".

LOS TRIBUNALES

COMPETENTES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

El Código Procesal (ley 2297)67 dispone en su artículo 18 que: "En las causas contencioso-administrativas entenderá el Superior Tribunal de Justicia, de conformidad a las normas que establece la Constitución de la Provincia, el presente código y en instancia única y juicio pleno". Por cierto que, mientras dure la aplicación de la cláusula transitoria de la Constitución, esta norma tiene vigencia; luego, cuando el fuero se constituya, tendrá que ser adecuada a la nueva realidad.

B. Caracteres Entretanto, también es de aplicación el artículo 19 del Código que establece que: "La competencia es improrrogable, pero el Superior Tribunal podrá delegarla en otros tribunales con el solo objeto de realizar diligencias en los casos sometidos a su decisión".

C. Conflictos de competencia Si se produce "...algún conflicto de jurisdicción entre un tribunal ordinario de la Provincia y el Superior Tribunal, como órgano jurisdiccional de lo contencioso-administrativo, éste a pedido de parte, resolverá el incidente causando ejecutoria su decisión" (art. 21). Por cierto, en estos conflictos no sólo puede intervenir el Superior Tribunal a petición de parte, sino de oficio o por la elevación de las actuaciones por el juez ordinario.

23. Tierra del Fuego

A. Apreciaciones preliminares La Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur opta por la intervención del Superior Tribunal de Justicia como único y originario en las cuestiones contencioso-administrativas -aunque normas especiales destinan ciertas cuestiones de esa índole a otros tribunales-. En tal sentido, el inciso 4" del artículo 157 de la Constitución provincial establece que el Superior Tribunal de Justicia tendrá com67

Sancionada el 16-8-51; promulgada el 24-8-5 1 y publicada el 26-9-5 1. 54 1

petencia originaria y exclusiva para conocer y resolver "en las cuestiones contencioso administrativas, con excepción de las previstas en el artículo 154, inciso 2"", el que señala que corresponde al Poder Judicial el conocimiento y decisión de las causas "que se susciten con empleados o funcionarios que no estén sujetos a juicio político, o enjuiciamiento ante el Consejo de la Magistratura". La Constitución provincial no ha definido el caso contencioso-administrativo, limitándose a sentar las bases sobre el particular, vale decir, la Ley Fundamental fueguina ha dejado en manos de la Legislatura la delimitación del proceso administrativo respecto del civil.

B. Competencia constitucional del Superior Tnbunal provincial Interviene según el artículo 157, inciso 4' del Código Procesal6* en aquellos conflictos llevados a su decisión y que sean contenciosoadministrativos, excepto las cuestiones previstas en el artículo 154, inciso 2" o en otras normas (v. gr., ley de expropiación). La regulación de lo que es una causa contencioso-administrativa la deja la Constitución a las leyes respectivas. Como se puede apreciar, en el ámbito fueguino se ha consagrado en esta materia un sistema "centralista", otorgando, como regla general, la decisión de las causas contenciosoadministrativas a un único órgano integrante del Poder Judicial -el Superior Tribunal- al cual el ordenamiento positivo le fija una competencia dentro de la jurisdicción judicial. Bielsa, al igual que otros autores, ha, señalado la distinción existente entre ambos términos69, remarcando que la jurisdicción se refiere a la naturaleza propia de la función, y que la competencia es la órbita en que ella se desenvuelve (materia, grado, lugar). Con ajuste a lo prescripto por el artículo 32 del Código, la resolución que declaró la admisibilidad de la instancia y la competencia del Su68 "E1 Superior Tribunal de Justicia tendrá competencia originaria y exclusiva para conocer y resolver [...] 4. En las cuestiones contencioso administrativas, con excepción de las previstas en el art. 154, inc. 2"..." 69 BIELSA, Sobre lo... cit., p. 96. Aclara que: "En rigor, solamente puede hablarse de jurisdicción contencioso administrativa cuando se atribuye a un tribunal que no es judicial, sino administrativo, competencia respecto de la protección jurisdiccional de los derechos e intereses legítimos de los administrados".

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COMPETENTES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

perior Tribunal no es revisable de oficio (conf. CSJN, 9-9-76, "Ecofisa", E. D. 7 1-5 pero sí mediante la excepción planteada por la demandada.

C. Cuestiones de competencia El artículo 6" dispone: "El Tribunal que reconozca su incompetencia deberá remitir la causa al Superior Tribunal de Justicia para que éste atribuya el conocimiento del proceso, previo dictamen fiscal [...] Las cuestiones de competencia entre un Tribunal Ordinario [.,.] y el Superior Tribunal de Justicia como órgano jurisdiccional en lo contencioso administrativo, serán resueltas por éste, de oficio o a petición de parte ..."

24. Tucumán

A. Tribunal competente El Código Procesal Administrativo de la Provincia de Tucumán, aprobado por ley 6205, estableció en su Titulo 1, Disposiciones generales, Capítulo 1, Competencia, artículo lo,que: "El poder jurisdiccional de los órganos judiciales del fuero contencioso administrativo se ejercerá dentro de los límites de la competencia atribuida por la Ley Orgánica de Tribunales y leyes especiales, de acuerdo a las disposiciones de este Código". Cabe señalar que la Sección VII, Cámara en lo Contencioso Administrativo, artículo 57, Competencia material, de la Ley Orgánica del Poder JudiciaF' de la provincia dispuso que: "La Cámara en lo Contencioso Administrativo juzgará en instancia ordinaria Única las causas en las que el acto o hecho jurídico constitutivo de la acción sea de naturaleza administrativa o tributaria. "Asimismo, es competente para conocer de los recursos previstos en leyes especiales, contra las decisiones de índole administrativa, emanada de organismos provinciales, municipales o entes no estatales que ejerzan prerrogativas de Derecho Público". STJ, 25-8-99, "Cofreces", expte. SDO 741/99, t. XVI, fo. 62/66. Ley 6238, modificada por las leyes 6239,6256,6379,6490, 6719,6756,6759, 6929, 7023, 7065, 7204, 7206, 7264, 7132, 7384 y 7530. 70

71

B. Cuestiones de competencia El artículo 2" del Código dispone: "La incompetencia en razón de la materia, podrá ser declarada de oficio, en cualquier etapa del proceso y sólo anulará la sentencia, en caso de haberse dictado72.Declarada la incompetencia, remitirá los autos, de oficio o a petición de parte, al órgano judicial que considere competente..." VI. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Un examen de las cuestiones relativas a la competencia procesal administrativa en los Códigos procesales administrativos provinciales permite advertir que con la excepción del caso de la Ciudad de Buenos Aires -que optó por la tesis de Fiorini- en cuanto a una caracterización exclusivamente en razón de la persona de la competencia procesal administrativa, los restantes códigos locales han adoptado, generalmente, el doble criterio de caracterización personal y material, considerado este último con el alcance que se viera al tratar la materia incluida y excluida en cada ordenamiento (ver Cap. VIII, puntos 3 y 5). Incluso, en el caso del ordenamiento que se trata pueden señalarse obvias consideraciones de naturaleza política: la conveniencia de obtener que todos los litigios judiciales en que fuera parte la ciudad y sus entes descentralizadostramiten ante sus propios tribunales, teniendo en cuenta las limitaciones establecidas por la ley 24.588 -la denominada Ley Cafiero- a sus facultades de jurisdicción y la perspectiva, en caso de optarse por una caracterización personal y material, de ver a la ciudad y sus órganos demandados ante los tribunales nacionales civiles, que es en definitiva lo que ha sucedido en ciertos casos, al declarar la Corte Suprema de Justicia de la Nación la inconstitucio. nalidad de las normas sobre competencia del Código contencioso administrativo y tributario porteño (remitimos a lo que dijimos en el punto V, numeral 3). Aun después de sancionada la reforma constitucional de 1994, cuyo artículo 128 estableció que la Ciudad de Buenos Aires tendría un 72 Esto se opone a la doctrina de la Corte nacional, ver causa "Ecofisa" del 9-9-76, E. D. 71-5 12.

LOSTRIBUNALES COMPETENTES

EN MATERIA ADMINISTRATIVA

gobierno autónomo con facultades de .legislación y jurisdicción, y el dictado de las leyes 7 y 189 de la Ciudad de Buenos Aires (Código Procesal Administrativo de dicha Ciudad), que, como veremos, asignó competencia contencioso administrativa y tributaria de la Ciudad en todas aquellas cuestiones en que la Ciudad fuera parte, el fuero civil de la Capital Federal continuó atribuyéndose competencia en aquellas materias que, aun cuando fuera parte el Gobierno de la Ciudad, se entendió que eran de naturaleza civil. Así, verbigracia, en autos "Souza, Norberto c1Helping Sistema de Salud y otros s/Daños y perjuicios" (interlocutorio del 23-8-2000), la sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil resolvió que tratándose la demanda de daños y perjuicios derivada de un contrato de Derecho común, a su criterio, de una cuestión de naturaleza eminentemente civil, las antedichas normas de la Ciudad, al asignar competencia a los tribunales en lo contencioso administrativo de la Ciudad en todas las cuestiones en que aquélla fuera parte, contradecían los términos y límites asignados a la jurisdicción de la Ciudad en materia judicial por la ley 24.588 (relativa a la preservación de los intereses nacionales en la Ciudad de Buenos Aires, mientras ésta fuera capital de la Nación). La cuestión tuvo una óptica muy diferente en el nuevo fuero contencioso administrativo y tributario de la Ciudad de Buenos Aires. La Corte Suprema de Justicia, en autos "Auditoría Educativa Diálogos SRL clInstituto Municipal de Obra Social s/Cobro de pesos"73, tuvo oportunidad de dirimir una contienda negativa de competencia planteada entre el Juzgado Nacional en lo Civil No 33 de la Capital y el Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, en una demanda promovida por Auditoría Educativa Diálogos SRL contra el ex Instituto Municipal de Obra Social (IMOS) -actualmente Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires-, confome a la ley local 472, relativa al cumplimiento de un contrato celebrado con la demandada, para la prestación por parte de la actora de servicios recreativos organizados en forma de colonia infantil y destinados a los hijos de los afiliados. Cabe destacar por otra parte 73

CSJN, 12-1 2-2002, Competencia No 1773.XXXVII.

que la referida obra social constituía una entidad autárquica municipal creada por la ley 20.382, cuyo articulo 26 la sometía a la jurisdicción de los tribunales ordinarios de la Capital Federal, habiendo no obstante pasado a constituir la Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires, OSBA, estableciendo el artículo 1" de la ley 472 de la Ciudad de Buenos Aires que dispuso su creación, que dicho ente constituía un ente público no estatal. Se recordó en dicha oportunidad lo dispuesto por el artículo 2" del Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires (ley 189) que dispuso que "...son causas contencioso administrativas a los efectos de este Código, todas aquellas en que una autoridad administrativa, legitimada para estar en juicio, sea parte, cualquiera sea su fundamento u origen, tanto en el ámbito del Derecho Público como del Derecho Privado..." Destacó en dicha oportunidad el procurador general de la Nación, recogido por la Corte Suprema en su decisión, que "...la demandada OSBA, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1" de la nueva ley 472 de la Ciudad, es una entidad pública no estatal, la cual, si bien puede ser considerada como una autoridad administrativa cuando ejerce potestades públicas, debe quedar excluida de aquella definición en los supuestos en que no lo hace, circunstancia que, a mi modo de ver, se presenta en la especie, toda vez que la materia del pleito versa sobre el cumplimiento de un contrato de locación de servicios regido por las normas del Código Civil en las que el actor, según los términos de la demanda, fundó su pretensión". "...En consecuencia, dado que la materia del pleito atañe al Derecho Civil y no al Derecho Público de la Ciudad Autónoma, no corresponde que éste sea resuelto por los jueces locales de la Ciudad sino por la justicia nacional en lo civil de la Capital, en tanto, como ya se señaló ut supra, la OSBA tampoco es un agente del seguro de salud..." Como puede advertirse, la Corte omitió la aplicación del artículo 2" de la ley 189 de la Ciudad, obviamente por entender que dicha norma excedía el ámbito de competencia en materia judicial de la Ciudad de Buenos Aires establecido por la ley 24.588, pero sin declararlo expresamente. Tal razonamiento fue efectuado por la Procuración General de la

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Nación y recogido por dicho tribunal con relación a otro aspecto -una contienda de competencia entre el fuero contravencional de la Ciudad y la Justicia Nacional del Trabajo-, en autos "Recurso de hecho Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/Soto, Alberto Sabino s/Exclusión de tutela sindical"74, oportunidad en que la cuestión relativa a los límites puestos por la ley 24.588 fue examinada en profundidad, con fundamentos que ameritan su cita: "...El artículo 129 de la Constitución Nacional establece, en lo que aquí interesa, que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción; y que una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación ..." "A su turno, la ley nacional 24.588 [...] establece, en este orden, que la justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires mantendrá su jurisdicción y competencia, continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación; y que la Ciudad de Buenos Aires '...tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales...' (v. art. 8')". "Por su lado, los artículos 106 y concordantes de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se ocupan de la organización del Poder Judicial de la Ciudad (v. también, cláusulas transitorias segunda y decimotercera), aspecto en el cual resultan complementados por normas tales como la ley 7 (Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad) y 189 (Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires), invocadas ambas por el Tribunal Superior de Justicia del gobierno autónomo". "En este orden, vale se resalte que la parte actora inicia una acción con sustento en las disposiciones del Capítulo XII de la Ley de Asociaciones Sindicales 23.5 5 1; puntualmente, en las del artículo 52, acción que, de estar al artículo 63, apartado b, del mismo dispositivo, atañe a los jueces o tribunales con competencia laboral en las respectivas jurisdicciones. En el marco de la Ciudad de Buenos Aires, según emerge del artículo 8' de la ley 24.588 y, esencialmente, de los 74

CSJN, C.171.XXXVII.

artículos 20 y 21 de la ley 18.345 (conforme se abundó en SC Comp. No 572.L.XXXV, 'Soto, Alberto Sabino cIGobierno de la Ciudad de Buenos Aires sIJuicio sumarísimo", sentencia del 18 de marzo de 2000, a la que cabe estar, en lo pertinente), esa competencia concierne a los jueces nacionales del trabajo. Vale anotar a este respecto que, si bien a propósito de la jurisdicción del tribunal a que alude, esencialmente, el artículo 117 de la Constitución Nacional y no sin hacer referencia al '...particular sistema de autonomía decidido por los constituyentes para la Ciudad de Buenos Aires, en los términos y con los alcances que se desprenden del artículo 129 y de la cláusula transitoria séptima de la Ley Fundamental...', V. E. enfatizó que la Ciudad de Buenos Aires no es una provincia argentina (v. Fallos: 323:3991 y sus citas)". "En consecuencia, y dado que la materia del pleito atañe al Derecho Laboral, común y no al Derecho Público del municipio, no corresponde sea resuelto por los jueces locales de la Ciudad de Buenos Aires (doctrina de Fallos: 323:3284, a contrario). Y es que, no es ocioso decirlo, la propia Constitución de la Ciudad Autónoma faculta al gobierno local a convenir con el federal la transferencia de los jueces nacionales de los fueros ordinarios al Poder Judicial o local (cláusula transitoria decimotercera), extremo que no ha acontecido hasta aquí; y si bien la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires prevé la creación de una justicia del trabajo (v. art. 41) no menos cierto es que su puesta en marcha se encuentra suspendida y sujeta al acuerdo entre los gobiernos federal y local a que se aludiera con anterioridad (v. art., ley 189)..." Por aplicación de estos principios, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil de la Capital Federal, en autos "A., C. E. y otro c/Gobiemo de la Ciudad de Buenos Aires"75, se declaró competente en un caso en que se accionaba por la reparación de los daños y perjuicios derivados del accidente sufrido por un menor mientras se encontraba en la escuela 9 del distrito escolar primero, dependiente del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, sosteniendo lo siguiente: "...La Constitución Nacional establece que la Ciudad de Buenos 75 CNCiv., sala E, 11-9-2003, "A., C. E. y otro c1Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires", RDA 2003-429.

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Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción y una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. Luego agrega que el Congreso de la Nación convocará a sus habitantes para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones (conf. art. 129)". "La ley 24.588, sancionada en cumplimiento de dicho precepto constitucional, establece que la justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación, pero que la Ciudad tendrá facultades propias a la jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativo y tributaria (art. 8"). Asimismo, el artículo 7" del Estatuto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dispone que ésta es sucesora del Estado nacional en su competencia, poderes y atribuciones que se le transfieren por el artículo 129". "Empero, ha precisado puntualmente este mismo tribunal que el elemento determinante de la competencia contencioso-administrativa no es el sujeto que interviene en el litigio sino la materia debatida (conf. C. 302390, 23-8-2000, L. L. 2000-F-615; L. L. 2001-D-707; D. J. 2001-1-326; R. C. y S. 2001-11-127; E. D. 189-235)". "Por ende, si lo que se reclama es la reparación de los daños y perjuicios derivados del accidente que, según lo expuesto en el escrito de fs. 13/22, sufrió el menor mientras se encontraba en la escuela 9 del distrito escolar primero, dependiente del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, es forzoso concluir que la justicia contencioso-administrativa y tributaria de la Ciudad de Buenos Aires carece de competencia para entender en el proceso ..." También, en el caso "Souza, Noberto c/Helping Sistema de Salud y otros"76, la sala E de la referida Cámara estableció: "...Como se aprecia, el legislador nacional [en la ley 24.5881 precisó en forma inequívoca que la competencia contencioso administrativa que la Constitución delegaba en la justicia local, se determinaba vatione materia?, 76

CNCiv., sala E, 23-8-2000.

y no por el sujeto. En consecuencia, aun cuando pueda aceptarse, en el ámbito doctrinario, la determinación por el sujeto de aquello que el legislador porteño entiende como jurisdicción 'contencioso-administrativa', lo que no puede admitirse es la aplicación efectiva de tales normas, en lo que importen contradecir los expresos términos y límites impuestos por la ley 24.588, ya que ello llevaría a una invasión indebida de la esfera propia de competencia de este tribunal, por la vía de extralimitar la jurisdicción contencioso administrativa local, a casos que como el presente son de total naturaleza civil". "En este último sentido, cabe señalar que en el sub lite, el actor demanda por daños y perjuicios derivados de un contrato de prestación médica (ver fs. 95 vta.), de manera tal que la acción no puede desvincularse del derecho sustancial aplicable que es de naturaleza civil y no administrativa. Así, afirma Marienhoff: '...Si dicha acción de daños y perjuicios, o de devolución o de pago de una suma de dinero, fuese promovida a raíz de la anulación (extinción) o del incumplimiento de un contrato de Derecho común de la Administración, el juzgamiento de tal acción -por ser de «Derecho Privado* le compete a los tribunales ordinarios de justicia' (conf. ob. cit., t. 11-A, p. 131)". "Ante lo dicho, y por tratarse el caso de una cuestión de naturaleza eminentemente civil, cabe interpretar que los artículos 48 y 2" de las leyes locales 7 y 189, respectivamente, resultan inaplicables al caso (conf. arts. 129, p. 2 de la CN, 8" y 16 de la ley 24.588 y cláusula transitoria segunda de la Constitución de la CBA), correspondiendo en consecuencia la competencia de la justicia nacional en lo civil (art. 8", p. 1 de la ley 24.588)". Cabe en consecuencia concluir que si bien la ley 189 de la Ciudad ha recogido el concepto de competencia contencioso administrativa por la persona, que propusiera Fiorini, la ley 24.588 y la interpretación que de ella ha hecho la Corte han determinado que, en realidad, la competencia en cuestión en la Ciudad de Buenos Aires sea determinada por materia.

1

$711. Conclllusión

Se ha efectuado una sucinta explicación de lo que ocurre en materia

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COMPETENTES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

de competencia de los tribunales que entienden en los juicios de naturaleza administrativa, según cada ordenamiento administrativo en los que se divide nuestro país. Es una cuestión cambiante, pues últimamente hay una vorágine de reformas constitucionales que empezaron en la década de los 80. Esas reformas, hechas la mayoría de las veces para modificar la imposibilidad de reelección del gobernador que traían todas las Constituciones provinciales, en un primer momento no habían producido sustanciales cambios en la competencia procesal administrativa. Últimamente, en cambio, hay una constante: crear un fuero judicial administrativo especializado para atender las causas administrativas, lo que es un adelanto. Ha podido verse, a través de la lectura de las páginas precedentes, que, existiendo aspectos comunes -con la excepción apuntada del caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires- en la consideración de la competencia procesal administrativa por los Códigos locales, existen también diversidades y matices de importancia.

CAPÍTULOVIII

LA

ERIA PROCESAL ADMLNISTWATIVA Nosotros, buenos salvajes, somos espíritus simples: pensamos que la justicia ha sido hecha para el litigante y que su valor se mide en términos de vida cotidiana. No es el desarrollo del derecho lo que nos interesa sino la protección eficaz que de él extrae el particular.

RIVERO, JEAN,Le Hurón au Palais Roya1 ou réflexions naives sur le recours pour excis de pouvoir

1. Introducción

Vamos a analizar la competencia material de los tribunales que deciden normalmente1 los procesos administrativos en los diferentes ordenamientos de nuestro país. Cabe señalar que determinar en la práctica el tribunal que es materialmente competente para decidir en un caso administrativo es muchas veces complejo. No es habitual que los códigos procesales de otras materias establezcan cuáles son las pretensiones que se pueden formular a los tribunales, qué es lo que se le puede pedir a éstos. Se observa en otras legislaciones procesales que, una vez delimitada la competencia en razón de la materia, todo lo que ella comprenda va a ser de conociVeremos en este capítulo, punto V, numeral 3 y en el Cap. XXV, que hay ciertas causas que se siguen en procesos administrativos especiales (v. gr., apremio, expropiación) que suelen tramitar ante jueces competentes en el caso, pero que no son los habitualmente competentes para intervenir en las "causas administrativas".

miento de los jueces respectivos, no se encuentra previsto qué es lo que se podrá pedir, pudiéndose formular todo tipo de pretensiones, dentro de la materia dada. Por esos motivos se deja bien claro en los distintos ordenamientos que cuentan con leyes adjetivas de la materia, cuáles son las pretensiones que se pueden formular en el contexto del proceso administrativo correspondiente (ver Cap. X, punto III), y lo que, correlativamente, puede ser el contenido de la sentencia (ver Cap. XX, punto V, numeral 3). Cabe señalar de entrada que el núcleo de todo Código Procesal Administrativo reside en el objeto del proceso, es decir la "materia Normalmente, aunque no siempre, la espeprocesal admini~trativa"~. cificidad de este proceso está dada, justamente, por la materia sobre la que versa la pretensión y no por la presencia de la Administración Pública3. En conclusión, generalmente la naturaleza del derecho que se pretende hacer efectivo es la que determina la competencia del fuero administrativo.

t

11. Caso administrativo

La esencia del proceso es la función jurisdiccional, con la cual el Estado cumple un fin de interés general. Existen tipos especiales de procesos para el conocimiento y decisión de los conflictos o causas BARRESE, María Julia, Materia incluida y excluida en el ámbito del proceso administrativo de la Provincia del Neuquén, en Revista de Derecho Administrativo, No 21/23, Año 8, Depalma, Buenos Aires, 1996, ps. 185 y SS. 3 En realidad, ni la presencia ni la ausencia de un ente estatal son suficientes para que el caso deba tramitar a través del proceso administrativo. En algunos supuestos, aun cuando una de las partes fuera la Administración Pública, si el objeto del proceso se rige por normas del Derecho Privado será competente la justicia civil, laboral, etc. En otros casos, aunque no se encuentre presente en la relación litigiosa ningún ente público, sino que la misma enfrente a dos personas no incluidas dentro de los entes estatales, el objeto de la pretensión puede ser una cuestión regida por el Derecho Público, y en consecuencia, surgirá la competencia del fuero administrativo. Ver BARRESE, M. J., El control jurisdiccional de la actividad administrativa en la Provincia de Neuquén. La acción procesal administrativa. Legislación y jurisprudencia, en CASSAGNE, J. C. (dir.), Derecho Procesal Administrativo. En homenaje al Profesor Jesús González Pérez, Buenos Aires, 2004, t. 11, ps. 1853 y SS.

administrativas: los procesos administrativos o contencioso-administrativos como también ha dado en Ilamárselos. En un proceso administrativo se ejerce la función judicial establecida para el examen de las pretensiones administrativas en un juicio administrativo. La naturaleza administrativa de la materia justiciable califica idénticamente al proceso y a la causa4. Hemos visto que la Administración, cuando realiza una función administrativa, está sometida a una jurisdicción, sea especial, sea ordinnia, pero siempre a una jurisdicción. Como expresa Grau, causa para la Constitución nacional es un caso o asunto (arts. 18, 95, 100 y 101 de la Constitución de 1853/60 y 18, 109, 116 y concs. de la ref~rmada)~. Para que exista causa, se ha dicho alguna vez, debe haber controversia, litigio o contienda a decidir6 (aunque no sea por el fondo de la cuestión). Al especificarse las formalidades que debe contener la demanda (Cap. XVI, punto 1, numeral 6) podrá el lector comprobar que, normalmente, suele requerirse la individualizacion y contenido de la actuación u omisión administrativa que configura el caso, precisando los motivos por los que se considera lesionado, afectado o desconocido el derecho o interésjurídicamente protegido que alega el demandante. Este requisito configura el "caso o causa administrativa", el que generalmente se configura cuando se produce un conflicto intersubjetivo y actual de intereses entre un particular y una persona pública -en algunos ordenamientos puede ser no estatal7-, que actuando en ejercicio de función administrativa y bajo el régimen administrativo afecte la esfera de intereses o derechos jurídicamente tutelados de la primera. Por ello la exigencia de la mayoría de los códigos acerca de la individualización del caso, ya que es esencial para la procedencia formal de la demanda procesal administrativa, determinará a priori la competencia del juez (ver Cap. VII) y su posterior ámbito de actuación procesal. "RAU, Hnbilitclción... cit., p. 11. GRAU, Habilitación... cit., p. 10. CSJN, Fallos: 2:253, 12:372, 95:51, 130:157, 145:245, 156:318, etc. Cabe señalar que en ciertos ordenamientos también puede setlo una persona privada que ejerza funciones públicas (v. gr., Código bonaerense, art. lo).

Como se advierte, la configuración del caso requiere definir previamente si la persona pública (en algunos casos también privada) actuó o no en ejercicio de "función administrativa9'*y bajo qué régimen jurídico lo hizog, para definir la competencia específica del fuerolo.

III. Materia procesal administrativa en la legislación

1. Preliminar Abordaremos este tema en forma general, ya que no podemos detenemos en detalle en todas las cuestiones que surgen en las distintas

* No siempre basta que se ejerza la función administrativa; FIORPNI, ¿Qzré es...? cit., ps. 202 y SS., al tratar los contenidos materiales de la competencia contencioso-administrativa en la jurisprudencia nacional, sostiene que se trata de un criterio que "aparta el valor institucional de la función administrativa que determina el necesario ordenamiento de un régimen jurídico especial [...] el carácter de la norma administrativa o pública preponderante, es muy limitativa y excluye una variada cantidad de actos y hechos de la administración que deben ser valorados a la luz del Derecho Administrativo. El Derecho Administrativo como disciplina jurídica, no sólo estudia las normas positivas qzre rigen la actividad de la administración pública, sino también los complementarios regímenesjurídicos que regulan lafinción administrativa, sin peijzricio de qzre en sus manifestaciones pzreda aplicar normas que se calzj?quen como del Derecho Privado, pero jamás privativas de la voluntad de los particzrlnres" (la cursiva nos pertenece). Lo cierto es que, exceptuando el caso de la Ciudad Autónoma ninguno de nuestros ordenamientos sigue el criterio de la función administrativa, czlalqzriera sea szr régimen para determinar la competencia del fuero. "'La presencia del Instituto Provincial de Previsión Social no atribuye per se competencia contencioso administrativa (criterio que es compartido por la CNFed.CAdm. y la CSJN). En términos generales, puede afirmarse, siguiendo doctrina y jurisprudencia autorizada en la materia, que el componente esencial que impone la jurisdicción contencioso administrativa es que la causa sea administrativa. Esto significa que, para asignar competencia en dicha materia, resulta imprescindible que la controversia de las partes esté regida prima facie de modo preponderante por el Derecho Administrativo" (STJ de Tierra del Fuego, 13-2-96, "Petrogas S/C. de competencia", expte. 204195, L. IV, fo. 11/12, Bol. No 3, p. 30). l o Conf., STJ de Tierra del Fuego, sent. (SDO) del 29-6-95, "Garnica, Pascua1 y otros c/Mun. Río Grande", Libro 11, fo. 1081110. "Las notas del CCA para que una contienda sea propia del contencioso administrativo son: 1) que la controversia se rija por el Derecho Administrativo [...] 2) que el conflicto se genere por la actuación (lato sensu) del Estado".

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jurisdicciones -nacional, provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-. Para ello remitimos a los estudios e~pecificos~~ y a lo que señalaremos en los puntos VI, VI1 y VIII. Habrá que estar a lo que cada una resuelva, sin perjuicio de señalar que algunas normas son restrictivas con la intervención de los tribunales administrativos -considerando a la jurisdicción administrativa como de excepción-. En ese caso, sólo en los supuestos estrictamente considerados será competente el tribunal administrativo. En el extremo opuesto, están aquellas normas que establecen que se presume que la actividad de los entes públicos se realiza en ejercicio de la actividad administrativa y por ende es una causa administrativa. La materia procesal administrativa está determinada por el conflicto jurídico derivado del ejercicio de la función administrativa bajo un régimen admini~trativo'~, por la autoridad pública (y excepcionalmente privada), que vulnera derechos subjetivos o agravia intereses legítimos o colectivos o afecta intereses difusos o simples (según cada ordenamiento)13 e infringe de algún modo la juridicidad, por violar las facultades regladas o los límites a las facultades discrecionales14. La competencia material está dada por la actuación de la Administración pública o ente público (estatal o no estatal) o privado en Por todos, DIEZ y HUTCHINSON, Derecho... cit., ps. 241 y SS. Porque también cuando la Administración contrata bajo un régimen de Derecho Privado lo hace ejerciendo la función administrativa y, sin embargo, el conflictojurídico que puede derivarse de ello no pertenece a la materia procesal administrativa. l 3 La legitimación para obrar se relaciona con la concreta pretensión deducida (ver Cap. XIII, puntos V y VI) por lo tanto es inútil acudir al mentado concepto de afectado receptado por el art.43 de la Const. Nac. respecto del amparo y los "derechos de incidencia colectiva". Como afectado (aquejado, molestado) podré pedir que se recomponga el ambiente y que cese la contaminación. Para pedir indemnización de daños y perjuicios no basta ser afectado, hay que estar damniJicado. En este caso se exigirá un derecho subjetivo violado. Por eso la exigencia de la presencia de un derecho subjetivo violado que exigen ciertos códigos no es incorrecta. Depende de la pretensión. l 4 LINARES QUINTANA, Segundo, Gobierno y administración de la República Argentina, Buenos Aires, 1946, t. 2, ps. 405 y SS.; ARGAÑARÁS, Tratado... cit., p. 13; DROMII, José Roberto, Instituciones de Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1973, p. 544. l1

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ejercicio de la función administrativa15y el cuestionamiento de normas de Derecho Público nacional o local particularmente aplicables al caso16. Todo sistema procesal administrativo está integrado por tres elementos esenciales: a) el órgano (que ya analizamos en el Cap. VII); b) la (ver Cap. VI).La materia es el elemento esencial materia; c) elproce~o'~ que impone la intervención del órgano judicial a cargo de la jurisdicción procesal administrativa mediante el proceso regulado al afecto. La materia procesal administrativa es el elemento del proceso administrativo que ha sufrido las consecuencias necesarias derivadas de la errónea teoría (ya superada) de la doble personalidad del Estado. De ello deriva la división en actos administrativos y actos civiles o privados de la Administración, y en contratos administrativos y contratos civiles o privados de la Administración'*; de allí también el desdoblamiento en dos jurisdicciones, una "civil" y otra "administrativa", para dirimir los conflictos jurisdiccionales en que el Estado o un ente público sea parte. En los ordenamientos modernos (no necesariamente en el tiempo)lg l 5 Según FIORINI, ¿Qué es... ? cit., ps. 202-203, el dato decisivo para determinar la materia "contencioso administrativa" era el de laji~nciónadministrativa, pues adicionarle el necesario ordenamiento de un régimen jurídico especial (el Derecho Administrativo) otorgándole al carácter de la norma administrativa o pública un valor preponderante, es muy limitativa y excluye una variada cantidad de actos y hechos de la Administración que deben ser valorados a la luz del Derecho Administrativo. Según el autor, "El Derecho Administrativo como disciplina jurídica, no sólo estudia las normas positivas que rigen la actividad de la administración pública, sino también los complementarios regímenes jurídicos que regulan la función administrativa, sin perjuicio de que en sus manifestaciones pueda aplicar normas que se califiquen como del Derecho Privado, pero jamás privativas de la voluntad de los particulares. Cabe señalar que excepto la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ningún ordenamiento local siguió ese principio" (ver punto VIII, numerales 2 y 29). l 6 FIORINI, Bartolomé, Exposición de Motivos a l Anteproyecto de Código Contencioso Administrativo para la Provincia de Mendoza, Mendoza, 1965, ps. 4-5. '7 FIORINI, ¿Qué es... ? cit., p. 75; GONZÁLEZ PÉREZ, Derecho ... cit., t. 2, ps. 45-198 y 355-413; GRAU, Habilitación ... cit., p. 12. l 8 FIORINI, ¿Qué es...? cit., p. 81; DROMI, J. R., Los contratos de la administración. Régimen jurídico unitario, en J. A. Doctrina 1974-6 15. l9 Un ejemplo de un código que podría ubicarse por la época (1980) entre los modernos, pero no lo es en su concepción, es el pampeano.

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y coherentes es suficiente la calidad. en que actúan los sujetos intervinientes en la relación procesal para dirimir la competencia. Es que si el Estado o ente público no estatal o privado es parte, ejerciendo la función administrativa bajo un régimen de prerrogativas públicas, la competencia debería ser del tribunal que entiende en lo procesal administrativo. Ése es el sendero marcado por los Códigos de Corrientes (el de 197 l, derogado por el actual), Mendoza, Entre Rios, etcétera, que tienen en cuenta, además de esa particular calidad subjetiva de ente público en ejercicio de la función administrativa, la aplicación de normas de Derecho Administrativo para la solución de la controversia judicial. La materia administrativa, al decir de Fiorinilo, es la razón de esta jurisdicción. Determina aquélla el principio de que la competencia sigue al fondo o de que el fondo impone la competencia. Por ello si se siguen las pautas generales, la legislación debería tener en cuenta para determinar la jurisdicción aquel principio de la existencia del doble grado de normatividad administrativa". Desde luego que siendo el ordenamiento jurídico una totalidad, la distinción dentro de las normas que lo contemplan en administrativas y no administrativas es relativa. En los casos dudosos, pensamos que el juez debiera inclinarse a considerarlos como administrativos remitiéndolos al fuero especializado. Lo ideal sería que no exista disociación entre proceso y fuero administrativo. La línea básica de nuestra jurisprudencia nacional en este sentido es la siguiente: para determinar si una causa es o no procesal admiFIORINI, L Q Zes~... ? cit., p. 75. LINARES, Juan F., LO contencioso administrativo en la jzuticia federal, en L. L. 94-925. Porque, en efecto, una situación puede tener grado simple o grado doble de normatividad administrativa. Es de aquel carácter cuando la pretensión se base en normas que no pertenecen al Derecho administrativo; es de este último, cuando la pretensión de fondo se funda en una norma administrativa. En ambos casos, el acto pretendidamente violatorio de ese derecho es un acto administrativo dictado en el expediente en que se discutió la cuestión en sede administrativa, donde hubo un procedimiento administrativo. Lo que va a determinar la competencia es ese doble grado de normatividad administrativa. Si no se tratara de discutir un acto previo, la conducta cuestionada (hecho, omisión) debe estar regida por el Derecho Administrativo. 20 2'

nistrativa hay que atenerse a la norma objetiva, que de manera principal debe ser aplicada para la solución del conflicto litigioso22. 1

2. Pautas y criteriospara determinar la materia procesal administrativa. Regulación A. En el orden nacional Sabemos que la Nación carece de ley adjetiva de la materia (ver Cap. IV, punto V, numeral l), por lo cual la "materia administrativa" se decide, primordialmente, por vía jurisprudencia1 (ver punto VI). Existen, sí, normas aisladas. Un gran número de ellas determina la materia procesal administrativa en los llamados recursos judiciales directos (ver Cap. XXVI). Cabe señalar que existiendo en ellos actos administrativos cuestionados, no todos son residenciables ante el fuero administrativo. Se trata de conflictos regidos por el Derecho Administrativo que no forman parte de la materia administrativa por disposición legislativa. Como veremos (ver punto VI) en el orden nacional hubo, en el proceso común, una delegación legal efectuada a favor de la determinación de la materia mediante una Acordada de la Cámara Federal23. A partir de ese comienzo y dada la carencia de nomas constitucionales y de un código de la materia, los principios que rigen la cuestión que nos ocupa se han ido formando por vía pretoriana, sin perjuicio de señalar que existen disposiciones normativas especiales, que, por esa misma peculiaridad, no funcionan como enunciados de una cláusula general. En cambio en los procesos especiales (los llamados recursos judiciales directos; ver Cap. XXVI) la materia ha sido determinada por el arbitrio del legislador que no siguió ningún orden ni concierto. CNFed., en pleno, L. L. 88-210. Mediante la ley 13.278, en su art. 5' se disponía que: "la Cámara Federal de Apelaciones de la Capital Federal determinará por medio de una acordada con carácter general" los juicios que deben conocer los juzgados con competencia en materia contencioso-administrativa. 22

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B. E n el orden local

a) La cuestión en las normas constitucionales Las constituciones provinciales que se ocupan de la materia procesal administrativa se limitan a señalar las reglas de competencia sin definir el caso procesal administrativo o la materia procesal administrativa, dejando a la ley su delimitación y determinación. Así, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires dice: "...Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descenen el ejercicio de funciones administrativas, tralizados y otras serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo ..." (art. 166). La de Mendoza, en su artículo 144, inciso So, señala entre las atribuciones y deberes de la Suprema Corte, sin perjuicio de los demás .que determine la ley: "Decide las causas contencioso-administrativas en única instancia, previa denegación expresa o tácita de la autoridad administrativa competente al reconocimiento de los derechos gestionados por parte interesada..." La Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Aflántico Sur opta por la intervención del Superior Tribunal de Justicia como único y originario en las cuestiones contencioso-administrativas -aunque normas especiales destinan ciertas cuestiones de esa índole a otros tribunalesz4-. No ha definido el caso contencioso administrativo, limitándose a sentar las bases sobre el particular, vale decir, la Ley Fundamental fueguina ha dejado en manos de la Legislatura la delimitación del contencioso administrativo respecto del contencioso civil. De los textos constitucionales que se han citado como ejemplo, se refleja que las constituciones únicamente declaran una de las atribuciones del tribunal: decidir las "causas contencioso administrativas",

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24 En tal sentido, el inc. 4" del art. 157 de la Constitución Provincial establece que el Superior Tribunal de Justicia tendrá competencia originaria y exclusiva para conocer y resolver "en las cuestiones contencioso administrativas, con excepción de las previstas en el art. 154, inciso 2"", el que señala que corresponde al Poder Judicial el conocimiento y decisión de las causas "que se susciten con empleados o funcionarios que no estén sujetos a juicio político, o enjuiciamiento ante el Consejo de la Magistratura".

y en manera alguna, o sólo estableciendo una pauta o un marco general, determinan cuáles son las causas de ese carácter sobre las que conoce privativamente, sustrayéndolas de la jurisdicción ordinariaz5. El contenido del proceso administrativo queda diferido a la labor exclusiva del legislador, y éste podría incluir en el proceso administrativo materia propia del proceso civil (como lo hace el CCAyTCABA), o, a la inversa, excluir del proceso administrativo casos que, por su naturaleza, corresponden indiscutiblemente a esa jurisdicción, verbigracia, las controversias sobre expropiación (como ocurre en la mayoría de los ordenamientos locales). Lo que sí es necesario es que "el sistema de atribución de competencias debe seguir principios lógicos, fácilmente comprensibles para los justiciables y no constituir un laberinto jurídico en el que éstos puedan verse atrapadosmz6. b) Las n o m a s adjetivas b.1) Fomas de determinar la materia administrativa

Podría señalarse que existen en nuestros ordenamientos dos formas de manifestarse la determinación de la materia procesal administrativa, existiendo algunas modalidades que resultan una combinación de aquéllas. Esas formas son: a) el réginzen casuístico o de lista, y b) el réginzen de cláusula general. Aquél fue la resultante de espacios conquistados a la exclusión del control de la actividad de la Administración, pues si bien la particularidad de la materia no queda limitada exclusivamente al control de la Administración, tiene en él una de las razones de su existencia. De allí que era necesaria la precisión de los casos comprendidos en ese control27pues se creía necesario establecer cuál podía ser el alcance ARGAÑARÁS, Tratado... cit., p. 34; DIEZ, Derecho... cit., t. VI, ps. 304-305; DE LAUBADERE, André, Traité élémentaire de Droit AdministratiJ; Paris, 1953, p. 282; SCJBA, L. L. 19-764. 26 STJ de Tierra del Fuego, 29-10-96, "Villafin sICA", expte. 315196, L. V, fo. 149 (C.-GG.-H.), Bol. No 3, p. 29. VARELA, Proyecto cit., p. 75 dice: "Desde los romanos se ha reconocido que omnia depnitio periculosa est in iure; de manera que, en este caso, habría también peligro en definir enumerativamente todos los casos que puedan dar lugar a la acción contencioso-administrativa".

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de dicho contralor. En este caso la ley determina la materia quedando poco a la interpretación de los magistrados. Casi abandonado2*,tiene aqui su sucesor: el Código de La Pampa de 1980, pues en él concurre un catálogo de supuestos (nomina 8 casos) que, como dice el artículo 2O, "...se mencionan a título aclarat~rio"~~. Por cierto, los casos de la realidad que no estén establecidos en los supuestos incluidos o excluidos deben ser interpretados por el tribunal. El segundo, que permite al juez interpretar la precisión de la materia30, se plasma en España con la Ley Santarnaría de Paredes en 18883' y tiene su aplicación aqui con el Código Varela en la Provincia de Buenos Aires32y ha servido de base a gran parte de los códigos de la materia (por ej., Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Salta, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Ciudad Autónoma de Buenos Aires). También Tucumán, pero en este caso mediante la Ley Orgánica del Poder Judicial (ley 6238, art. 57) (ver, punto VIII, numeral 19). En realidad, solamente Catamarca, Córdoba, Santa Fe y la Ciudad Autónoma tienen una cláusula general pura, pues los demás ordenamientos señalados, luego de la cláusula general traen alguna lista de casos. Algunas precisan pocos casos (un par)33, otras tienen una cantidad notable (caso de Buenos Aires), partiendo del principio de una cláusula genéricd4. Remitimos al punto VI11 y al análisis de cada ordenamiento. 28 VIVEN, Études administratives, t. 1, p. 135, adoptaba ya en esa época, el sistema opuesto a la enumeración de los casos contencioso-administrativos. 29 Seguido por 20 supuestos de exclusión. 30 Así FIORINI, 2 Qzré es... ? cit., p. 82. 3 1 El autor del proyecto, para defender su postura de legislar una cláusula general ante el Congreso de los Diputados, cita 93 casos específicos de materia administrativa. 32 Aunque éste legisló ejemplificando algzrnos szpzrestos como materia administrativa: arts. 3" y 4". 33 Algunos de ellos convenientes de precisar a pesar del principio de la cláusula general. Tal el caso de las resoluciones que se refieren a casos derivados del art. 261 1 del Código Civil que, por esta circunstancia, alguien no demasiado advertido podría creer que era una cuestión derivada a la justicia civil. 34 NO compartimos la opinión de MILANTA, Claudia A. M., La competencia. La función administrativa como materia de estajurisdicción y la tutela de los derechos

Lejos de brindar certeza, la norma del artículo 2' en algunos casos es redundante y en otros ha creado inconvenientes, por haber excedido la cláusula del artículo 166 del Código Procesal, al incorporar cuestiones sujetas a la materia del proceso administrativo cuando no eran producto del ejercicio de la función administrativa. b.2) Cualquiera sea el sistema, lo importante es el control Cualquiera sea el sistema, lo importante es lograr el pleno control de la Administración y la tutela de los derechos e intereses, a partir del enunciado que define la materia o de la especificidad de los casos. Desde luego, preferimos el primero. Hemos señalado que, a pesar de distintas modalidades, la gran mayoría de nuestros ordenamientos siguen el sistema de la cláusula general, aunque algunos han adoptado en mayor o menor medida una modalidad mixta. De todas maneras cabe que los adscribamos al sistema de cláusula general. Sólo puede decirse que el sistema casuistico ha sido seguido por el Código pampeano.

3. Los criteriospara determinar la cláusula general No hubo un criterio unívoco que se haya utilizado en los distintos ordenamientos para determinar la cláusula general, y algunos de los que se usaron presentan distintos inconveniente^^^, en ciertos casos e intereses como centro del sistenta, en CASSAGNE, Datado de Derecho Procesal. .. cit., p. 213, en el sentido que: "Desde el punto de vista pragmático reviste utilidad una mixtura de ambos, como ocurre actualmente en la provincia de Buenos Aires, si se toma en cuenta la cláusula general de la Constitución (art. 166, quinto apartado) y las controversias que, con carácter meramente enunciativo, son especificadas como pertenecientes a la competencia de esta jurisdicción, en el art. 2' del Código Contencioso Administrativo, así como aquellas que quedan excluidas, conforme la determinación legal del art. 4' del mismo ordenamiento. La utilidad que reporta la mención de cada hipótesis se observa en los supuestos dudosos u opinables, o bien cuando la solución depende de la política legislativa", pero no cuando de la cláusula general ya surge la solución que se ejemplifica. 35 Ver FIOlUNI, ¿Qué es... ? cit., ps. 83 y SS.;DE GREGORIO LAVLÉ, Julio A,, La competencia contencioso administrativa, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1961, ps. 131 y SS.

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porque han significado limitar la materia (aumentando la competencia a los tribunales residuales), pero más que nada porque emplean terminologías o b ~ o l e t a s ~ ~ . Lo que puede extraerse, independientemente de la terminología empleada y de la mayor o menor amplitud de la materia, es que, aun sin decirlo, la mayoría de los códigos que adoptan la cláusula general adoptan como principio para determinar la materia el de la función administrativa unida al régimen administrativo, además de la presencia del sujeto público estatal como autora de la conducta lesiva, ya sea por acción3?u omisión38.Analizaremos esta aseveración. El Código de Salta y las normas de San Luis (idénticos a lo que disponía el primer código adjetivo, ley 296 1 de Buenos Aires) disponen que: "...se reputarán causas contencioso-administrativas las que inicien i [...] reclamando contra un resolución definitiva, dictada E..] en la cual i se vulnere un derecho de carácter administrativo, establecido a favor del reclamante por una ley, un decreto, un reglamento u otra disposición administrativa preexistente" (arts. l o de Salta; 843 de San Luis y 1" -del Código bonaerense derogado). Si bien la interpretación de la Suprema Corte bonaerense, por lo menos en la segunda mitad del siglo pasado3g,fue que el derecho de 36 El caso de aquellos ordenamientos que hablan del Estado obrando como persona jurídica (resabio de la doble personalidad del Estado), lo cual no obsta a que el intérprete le dé el alcance adecuado, esto es actuando en una relación jurídica basada en el Derecho Privado. 37 Generalmente un acto administrativo, con los requisitos de ser definitivo y causar estado. 38 El caso de la "retardación": arts. 6" de Salta y 849 de San Luis; 7" del Código bonaerense derogado. Cabe señalar que sólo comprende la inactividadformal, no la material. 39 Que finaliza con la decisión de la SCJBA en la causa B-55.392, "Rusconi, Oscar ~Nunicipalidad de La Plata. Demanda contencioso administrativa", res. del 4-7-95, que puso fin a la interpretación que venía efectuando el tribunal. Ver HUTCHTNSON, Tomás, AlJinal se hizo justicia. Comentario a fallo de la Suprema Corte de Jzlsticia de la Provincia de Buenos Aires, en Jurisprudencia Provincial, abril de 1996, Año 6, No 4, p. 244. Cabe señalar que algo se había adelantado en la causa B. 49.544, "Thomann, Federico F. y otros ~Nunicipalidadde Almirante Brown. Demanda contencioso administrativayy,sent. del 7-12-84, donde la minoría de 4 jueces (sobre un total de 9) había votado en el sentido que se siguió en "Rusconi"; ver

carácter administrativo se refería a un derecho subjetivo vulnerado para accionar, lo cierto es que el legislador no lo entendió así. Ello surge claramente del comentario al artículo l o del autor del proyecto40 que entendía que la materia contencioso-administrativa "...se compone de todas las reclamaciones fundadas en la violación de las obligaciones impuestas a la administración por las leyes o reglamentos que la rigen las que no pueden regirse por o por los contratos que ella s~scribe"~', otro derecho que el administrativo, porque "...ante esta jurisdicción no pueden ir a discutirse ni los derechos ni los intereses civiles del Estado o de los particulares, puesto que éstos tienen como jueces los tribunales ordinarios y se reglan por el Código Queda claro que en ese Código derogado y en los de Salta y San Luis es la naturaleza administrativa de la relación lo que importa y no, como lo exigió la jurisprudencia bonaerense, una situación exclusiva o por lo menos, personal, directa y actual. Ese equívoco terminó por convertirse en una valla para abrir la jurisdicción en casos de evidente configuración de una contienda subsumida en un régimen de Derecho Administrativo, pero que carecían de la condición del derecho subjetivo vulnerado. Que esas situaciones eran consecuencia del ejercicio de la función administrativa no parece dudoso, pues queda claro que no eran resultado del ejercicio de las funciones judiciales o legislativas. HSJTCHINSON, Tomás, Legitimación suficiente para entablar la acción corztencioso administrativa en la Provincia de Bzienos Aires. Comentario a fallo de la Szrprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en E. D. 113-629 y SS. 40 "Las únicas cuestiones que pueden ventilarse ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, son aquellas que afectan al derecho administrativo, y en que las pretensiones de los recurrentes están en pugna con las decisiones administrativas" (VAW L A , Pro),ecto... cit., p. 76). Y agregaba: "...para que proceda la acción contenciosa-administrativa, es menester que el derecho vulnerado sea un derecho administrativo, y, lo que es más, que ese derecho haya existido previamente ..." (Proyecto... cit., p. 77). "Y es menester agregar que no todos los derechos vzrlnerados por actos del poder administrativo, son susceptibles de producir una acción contencioso-administrativa. Es indispensable que ese derecho sea administrativo, es decir regido por el Derecho Administrativo, y no por el Derecho Político, el Derecho Civil, el Derecho Penal, etc." (Proyecto... cit., p. 77). VARELA, Proyecto... cit., p. 78. 42 VARELA, Proyecto. .. cit., p. 75.

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Esa línea fue seguida, en general, por otros ordenamientos y puede observarse que varias normas fijan los límites de la jurisdicción contencioso-administrativa, atendiendo a dos condiciones que delimitan ,el ámbito de ella: a) un criterio exclusivamente subjetivo de la Admi1 'nistración o poder público del que proviene la conducta cuestionada \(v. gr., Códigos de Jujuy y Santiago del Estero, arts. 13 y 14, y 11 I y 12, respectivamente; lo propio el CCAyTCABA, art. lo)"; b) un criterio objetivo, que esa conducta esté regulada por el Derecho Ad' mini~trativo~~ (v. gr., Código de Buenos Aires actual, art. lo). Otros códigos, además, legislan sobre los llamados límites negativos de la jurisdicción. Un código paradigmático al respecto es el de La Pampa, que legisla en veinte (i!) incisos la improcedencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Muchos de ellos son superfluos, pues las cuestiones que algunos mencionan son materias que carecen de la cualidad esencial para ser residenciables en esa jurisdicción. En ciertos códigos se establece una cláusula general y a continuación se enumera, a modo de ejemplo, casos que constituyen la materia administrativa, muchos de los cuales no hacía falta enumerarlos pues es evidente que se encuentran comprendidos en la cláusula general (v. gr., CPCA de la Provincia de Buenos Aires). De lo expuesto puede concluirse que la materia procesal administrativa puede estar constituida por: a) su naturaleza, es decir cuando el caso reúne los caracteres que la ley señala como pautas determinantes de la materia, objeto o contenido del proceso administrativo; b) determinación excepcional de la ley, en casos en los que si bien pueden o no concurrir las pautas y criterios teóricos de determinación que prevé la doctrina, la legislación y la jurisprudencia, por política legislativa, motivos prácticos señalados por la costumbre administrativa en

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43 Ello en cuanto al Estado y sus entes; en lo que hace a los entes públicos no estatales no sigue el mismo criterio, sino el de la función cumplida. Algunos autores se inclinan por este criterio. Ver, MARIENHOFF, Tratado... cit., 1 978, t. III-A, ps. 126- 127; HEILAND, Liliana M., Competencia de los tribunales nacionales en lo contencioso-administrativofederal, en L. L. 1989-E-8 11;PERRINO, P., La competencia de los tribunales contencioso-administrativos en el nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, en E. D. 178-984.

algún caso, o de interés público en otros, se fijan excepciones, por ejemplo el proceso expropiatorio que normalmente se excluye del juzgamiento de los jueces administrativos (ver punto X, numeral 3, apartado B).

4. El problema de las controversias regidas por el Derecho Administrativo Hemos explicado que suele determinarse en los ordenamientos locales que el tribunal competente conocerá y decidirá en las controversias regidas por el Derecho Administrativo, lo que excluye las contiendas regidas por el Derecho Civil, Penal, etcétera, porque "Aun cuando se vulneren derechos de los particulares (v. gr., detención de un individuo sin orden judicial previa) no procedería este juicio administrativo porque ello está regido por la Constitución y el Código En un sentido análogo el Código de Córdoba: "...c) Que vulnere o lesione un derecho subjetivo de carácter administrativo o Esta solución parte de la idea afecte un interés legitimo ..." (art. de la distinción entre derecho público subjetivo47y derechos privados subjetivos, que tuvo su auge a partir de la teoría alemana del Derecho por la que se llegó a entender que el derecho subjetivo era público cuando el Estado, por exigencia del titular del derecho debía actuar de determinada manera. El particular era titular de derechos 45 Con tales palabras se expresaba en 1905 el Codificador VARELA, Proyecto... cit., p. 78. Ello obliga a distinguir entre derechos de carácter administrativo y derechos que carecen de ese carácter. Para ello la doctrina intentó obtener el concepto de derecho szrbjetivo administrativo (ver GUASP, Jaime, El derecho de carácter administrativo como fundamento del recurso contencioso-administrativo, en Revista de la Faczrltad de Derecho de Madrid, No 2, 1940, ps. 11-22), con no demasiado éxito. A su vez, la jurisprudencia acudía a las concepciones subjetivas, materiales y mixtas del Derecho Administrativo. 47 Entre nosotros podemos encontrar autores que emplean esta distinción. Ver DROMI, José R., Derecho Pziblico szlbjetivoy responsabilidadpziblica,Temis, Bogotá, 1980; QUIROGA LAVIÉ, Humberto, Los derechos públicos subjetivos y la participación social, Depalma, Buenos Aires, 1985. a Ver JELLINEK, G., System der oflentlichen Rechte, 1892, trad. Sistema dei diritti pubblici soggettivi, Societh Editrice Libraria, Milano, 1912.

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públicos subjetivos respecto del Estado u otros entes públicos y de derechos privados subjetivos frente a otro particular. La naturaleza del sujeto paciente del derecho servía para distinguir a éste. Quizá por su se ha ido dejando de lado50. escasa consi~tencia~~ Tal es, también, la solución de la mayoría de los códigos modernos (v. gr., Corrientes, ley 4106, sancionada el 10-10-86; Tucumán, ley 6205 y Santa Fe, ley 11.330, sancionada el 29-1-96). Aclaramos que aunque una causa sea administrativa puede ser que la ley la excluya de la típica jurisdicción, pero ello no obsta a lo que decirnos; a lo sumo el código (o cada ley especial) excluye a aquellas cuestiones administrativas que el legislador no quiere atribuir a la jurisdicción propia. Además, no es simple la cuestión de la dilucidación del derecho aplicable en cada caso, porque en ciertas relaciones jurídicas puede haber más de un régimen jurídico aplicable -el Derecho no se divide en compartimientos estancos-. Así, por ejemplo, la Administración puede contratar de acuerdo al régimen jurídico privado (v. gr., una locación de obra regida por el Código Civil), pero al ser la Administración una organización pública, el proceso de formación de su "voluntadW5lse rige por un procedimiento público. También por manejar fondos públicos tiene que atenerse al presupuesto aprobado; la competencia del órgano que contrató está regida por principios de Derecho Público; el procedimiento de selección del contratista se debe haber hecho de conformidad con las normas públicas especiales al efecto, etcétera. Por ello, muchos actos preparatorios, el acto de adjudicación, etcétera, son típicos actos regidos por el Derecho Administrativo, pero 4Ql derecho subjetivo es el mismo cuando el obligado a actuar de una determinada manera es una entidad pública o un particular. El derecho no cambia su naturaleza porque cambie el sujeto obligado. 50 Ver GARRIDO FALLA, Fernando, Las tres crisis del derecho público subjetivo, en Estudios dedicados al profesor García Oviedo, Sevilla, 1954, vol. 1, ps. 177 y SS.; GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Sobre los derechospzibIicos szlbjetivos, en REDA, No 6, 1975, ps. 427 y SS. 51 Respecto a la cuestión de la "voluntad administrativa", ver HUTCHINSON, Ley Nacional. .. cit., t. 1, p. 334.

sin duda que la cuestión de fondo se rige por el Código Civil. ¿Cómo se puede determinar qué tribunal debe entender en un caso así? Alguna jurisprudencia ha dicho: "...que el componente esencial que impone la jurisdicción contencioso administrativa es que la causa sea administrativa. Esto significa que para asignar en dicha materia, resulta imprescindible que la controversia [...] sea regida prima facie de modo preponderante por el Derecho Administrativo..."s2

5. Reglas básicas Cabe que indiquemos algunas reglas para señalar la competencia de los tribunales administrativos: a) Deben separarse totalmente las cuestiones civiles de las administrativas, de tal modo que cada cuestión debería ser resuelta ante el correspondiente tribunal competente. b) El juez administrativo tiene competencia cuando la cuestión se deriva de una función administrativa; la jurisdicción administrativa no es competente -por razón de las personas- excepto en los casos en que la legislación lo disponga así (v. gr., CCAyTCABA) sino por razón de la materia. Esto es, en aquellos supuestos en que la relación entre las partes en conflicto sea de naturaleza administrativa, o cuando el objeto de debate pueda incluirse en el ámbito del Derecho Administrativo, los tribunales competentes serán los administrativoss3. Muchas son las sentencias que, de un modo u otro, repiten que una cosa son las cuestiones administrativas (licencias, permisos, curnplimiento de normas ambientales administrativas, responsabilidad administrativa) y otra totalmente distinta las cuestiones civiles, por lo que no tienen por qué mezclarse ambas, ya que responden a fines 52 STJ de Tierra del Fuego, 18-5-95, "Canga Osorio", expte. 014194 (SDO), t. 11, fo. 89195. 53 "Pese a que en el escrito de inicio no se denuncia la conculcación de ningún precepto de la legislación administrativa, es igualmente procedente la demanda contencioso administrativa, si merced a un cúmulo de argumentos, en su mayoría de índole constitucional, se pone en tela de juicio la interpretación que de determinada l.ey [...] hicieron los órganos de la administración, sin que el cuestionamiento se refiera a la validez constitucional de dicha ley" (SCJBA, 27-12-77, "Vialco SA", B. 47.614; 28-7-77, "Desaci Diese1 Electromecánica", B. 47.307).

diversos, se rigen por principios y normas diferentes y, por lo tanto, competen a jurisdicciones distintas. c) La competencia para imponer medidas preventivas, que eviten futuros daños, mientras tramita la vía administrativa, es materia procesal administrativa. Ello no invade las competencias de la Administración. Es el juez administrativo el que debe intervenir en las medidas preventivas, si la cuestión de fondo es administrativa, aun las que tiendan a evitar daños futuros, si ello se solicita mediante medidas administrativas, porque a la Administración, y en relación a aquel interés público, le corresponde ordenar y controlar la adopción de medidas protectoras; se trata en todos sus aspectos de materia propia del Derecho Administrativo. d ) También entiende la jurisdicción administrativa, en ciertos ordenamiento~,aunque una de las dos partes sea un particular pero cuando éste actúa en relaciones de Derecho Público (ver punto IV). e) La jurisdicción civil es residual respecto de las demás jurisdiccione~~~.

6. Las distintas fonnas de la actividad administrativa lesiva que f o m a n la materia procesal administrativa

A. Consideracio~zesgenerales Ya nos hemos referido (ver Cap. 11, punto VI) a las diversas formas de la actividad administrativa. Aquí analizaremos los requisitos que, según las leyes adjetivas, deben presentar (por ej., el acto administrativo que cause estado) para que sea admisible como elemento que forma la materia procesal administrativa. 54 "Al no articularse en autos una pretensión procesal administrativa -sea declarativa, constitutiva, de condena o de ejecución (cf. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Manual de Derecho Procesal Administrativo, ps. 207 y 64-66, Civitas, 1992)-, en una controversia, y sólo requerirse la actuación de este Tribunal en un proceso voluntario, inadmisible en la jurisdicción contencioso administrativa, procede atribuir competencia al juez civil, por cuanto en la competencia de la justicia civil recae residualmente la que no ha sido atribuida a otros@eros" (SCJBA, A. y S. 1985-J-496) (STJ de Tierra del Fuego, "IPRA", res. [SDO] del 5-4-95, Libro 11, fo. 56).

B. El acto administrativo a) Precisiones Normalmente las normas de procedimiento o del proceso administrativo no definen al acto adnzinistrativo5j.No obstante ello, con escasas excepciones, puede colegirse de la legislaciones administrativas locales que el acto administrativo es el de alcance particulars6. Por esa razón empleamos aquí esa terminología para referirnos a la declaración unilateral que produce efectos directos de alcance particular o individual.

b) Los vocablos "decisión "y acto "resolutorio" en nuestro ordenamiento Algunos códigos emplean el término decisión (por ej., Códigos de Entre Ríos, art. 4'; Formosa, art. 4'; Jujuy, art. lo; La Rioja, art. 4'; Mendoza, art. 5"; Santiago del Estero, art. lo). Cabe aclarar que en la ley española debemos distinguir algunos conceptos. Así, allí la decisión es un acto administrativo que tiene la particularidad de situar potencialmente a la Administración en un litigio en el proceso administrativo individualizado como la controversia judicial a la que se acude contra la Administración en virtud de alguno de sus actos jurídicos regulados por el Derecho Público. El acto resolutorio es cosa distinta. En efecto, en aquel ordenamiento el acto definitivo -resolutorio- (el acto administrativo por antonomasia, en la concepción clásica) puede coincidir o no con la decisión. Un director general cuenta entre sus atribuciones la de producir actos resolutorios; pero los actos resolutorios expresos de estos órganos administrativos son, normalmente, susceptibles de recursos administrativos, esto es, no son la última palabra de la Administración y, por tanto, no constituyen decisión de ésta, toda vez que poseen la cualidad de ser revisables en vía administrativa. Con excepción de las leyes de procedimientos administrativos de La ~ i o j a (art. 25); de Mendoza (art. 28); de Neuquén (art. 37, inc. a) y de Salta (art. 25). 56 En la Ciudad Autónoma dé Buenos Aires se denominan actos administrativos de alcance particular y actos administrativos de alcance general.

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Esencialmente, pues, en España, decisión y acto resolutorio responden a nociones distintas; en tanto la primera puede vincular directamente a la Administración ante los órganos jurisdiccionales, el segundo, en principio, revisable en vía administrativa, es anulable por la propia Administración, y la cualidad de decisión, si bien puede adquirirla, resulta una circunstancia accidental del acto resolutorio, constituyendo el accidente el hecho de que el acto resolutorio venga dictado por el órgano cuyo pronunciamiento agota la vía administrativa. No ocurre lo propio en las legislaciones provinciales, pues todos los ordenamientos citados conceptúan a la decisión como el acto impugnable en sede judicial, pero agregan, siempre que sea definitivo y cause estado, o sea, sólo hay decisión revisable judicialmente cuando se cumplen dichos requisitos.

c) Acto adrn inistrativo definitivo y "asimilable" a definitivo No siempre el concepto definitivo referido al acto administrativo tiene el mismo significado. En general el vocablo definitivo en esta materia hace mención al acto que resuelve el fondo del asunto (por ej., Códigos de Entre RíosS7,Fornzosa, Mendoza, Jujuy y Santiago del Estero). Sin embargo, en algunas legislaciones el concepto es distinto. Así para Salta (arts. lo)y San Luis (art. 843) el concepto deJinitivo tiene el alcance citado, pero además significa que contra el acto ya no cabe recurso administrativo alguno. A veces, un acto de trámite, y por lo tanto no resolutorio, puede constituir una decisión administrativa impugnable judicialmente. En efecto, la gama de los actos administrativos es muy extensas8.De esta extensa familia forman parte los actos que Villar y Romero llama preparatorios, accesorios, etcétera, y que Ranelletti denomina actos 57 El art. 4' del Código de Entre Ríos (idéntico el de Formosa) expresa: "La decisión es definitiva cuando resuelve el fondo de la cuestión planteada ..." (la cursiva es nuestra). 58 Ver, entre otros, GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio, Los actos administrativos, 2" ed. actualizada, Civitas, Madrid, 1986, ps,. 187 y SS.; SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Acto administrativo. Teoria general, 3%d., Legis, Bogotá, 2004, ps. 196 y SS.

de desarrollo de la actividad de administración. La LNPA (art. 25, inc. a, y sus similares provinciales de San Juan y Santa Cruz) los llama actos asimilables o definitivos. Ahora bien, estos actos administrativos que son en esencia actos de trámite, pueden constituir una decisión administrativa injpugnable toda vez que la acción procesal administrativa será admisible en relación con los actos de la Administración que no sean susceptibles de ulterior recurvo ordinario en vía administrativa, ya sean definitivos o asimilables, si éstos deciden indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que pongan término a aquélla59,"o hagan imposible o suspendan su continuación". d) El acto que causa estado

Para que el acto administrativo cause estado se requiere que no quepa ulterior recurso administrativo contra el mismo y que decida directa o indirectamente el fondo del asunto o haga imposible o suspenda la continuación del trámite. Así, por ejemplo, decide indirectamente el fondo del asunto el acto por el que la Administración niega al interesado la capacidad de obrar (carencia de legitimación). En cambio, no decide directa ni indirectamente el fondo del asunto el acto administrativo dictado por órgano competente para pronunciar la decisión si se limita a ordenar la práctica de unas diligencias o a incluir al recurrente en una lista de contribuyentes o a anular las actuaciones del expediente administrativo desde determinada fecha a fin de que se dicte otro acto en debida forma o de que se repongan las actuaciones al trámite de notificación. Señala González Pérez60 que "los actos que deciden un procedimiento administrativo son aquellos que constituyen la manifestación final de la acción administrativa, los llamados actos definitivos". 'Y añade: "y también la jurisprudencia se ha ocupado de este tipo de actos, considerando que tienen este carácter aquellos que afectan a la 59 Por ejemplo, la caducidad del procedimiento es un modo anormal de extinción del procedimiento administrativo (art. lo, inc. e, ap. 9"; arts. 63 y 65, RLNPA). Ver HUTCHINSON, Tomás, La caducidad del procedimiento administrativo, en Revista Régimen de la Administración Pziblica, No 12, 1979, ps. 9 y SS. 60 GONZÁLEZ PEREZ, J., Derecho Procesal Administrativo, Madrid, 1957, t. 11.

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situación jurídico-administrativa personal o patrimonial de un administrado, como son los que crean o definen una situación de Derecho Administrativo, aunque se haya producido en la cuestión incidental del asunto". Y que, "como afirman las sentencias de 14 de marzo y 14 de octubre de 1947, el carácter definitivo de una resolución no depende del mero hecho de que hubiere o no sido objeto de apelación ante la superioridad administrativa, sino de que quien la dictó lo hiciera en virtud de facultades propias y privativas, y, al dictarla, pusiera fin a la vía gubernativa". El acto que causa estado es el que "cierra la instancia administrativa por haber sido dictado por la más alta autoridad competente" (por ej., arts. 4" de Entre Ríos y Formosa), y no quede, o sea innecesario (art. 14 de Buenos Aires) a su respecto, recurso administrativo alguno. Conclusión: se entenderá que se causa estado cuando el acto, sea definitivo6' o asimilable a éste, al decidir directa o indirectamente el fondo del asunto de tal modo que ponga fin a la vía administrativa al hacer imposible o suspender su continuación.

e) Debe causar estado Por lo tanto, ¿cuándo no es procedente la impugnación judicial del Se encuentran en tal siacto administrativo de la Adrnini~tración?~~ tuación en el caso de no haber causado estado o que no constituyen decisión definitiva o asimilable y los reglamentos no aprobados definitivamente en vía administrativa. Como ya es sabido, sólo causan estado los actos administrativos contra los que no caben recursos ordinarios en la vía administrativa. Por eso, parece necesaria alguna explicación sobre la especificidad que entraña la expresión "recursos ordinarios". El recurso administrativo extraordinario es el de revisión, que requiere, ante todo, que el acto administrativo contra el que se dirige esté firme6).No es posible interponer el recurso de revisión si el acto HUTCHINSON, Ley Nacional. .. cit., t. 11, p. 385. En los casos en que se impugnan actos administrativos de entes no estatales habrá que estar a lo que dispone cada legislación particular. 63 HUTCWINSON, Ley Nacional ... cit., t. 1, ps. 432 y SS. 62

en materia urbanística y de tutela ambiental en cuyo marco, a instancia de la acción entablada por vecinos cuestionando un emprendimiento , municipal -parador de colectivos-, la Corte censuró el obrar consistente en la omisión comunal incurrida en la realización, en forma previa, del estudio y evaluación de impacto ambiental"; o la omisión en la prestación del servicio de policía de seguridad que h e asimismo tratada como materia propia de la competencia contencioso-administrativa en la causa abierta por vecinos del Partido de Tigre en cuestionamiento de la inobservancia de esa actividad a cargo del Estado p r o v i n ~ i a l ~ ~ ; como también la omisión en la satisfacción de prestaciones sociales (provisión de medicamentos, entre otras)69.

D. Los reglamentos (actos de alcance general) En los ordenamientos jurídicos se prevé la impugnación de los reglamentos administrativos, en general, de manera indirecta, esto es a través de los actos de aplicación o de ejecución del reglamento70. Así, los Códigos Procesales Administrativos de Salta (art. 2")y de San Luis7' (art. 844) señalan que: "En caso de que, por una medida de carácter general, la autoridad administrativa perjudicase derechos privados o de otra administración pública, deberá acudirse individualmente a la misma autoridad que dictó la medida (general, agrega la 67 SCJBA, 13-11-2002, "Dougherty, Christian y otros chíunicipalidad de La Plata sIAmparo. Cuestión de competencia art. 6O, CCA", causa B. 64.464. 68 SCJBA, 4-7-2003, "Acción de amparo cíProvincia de Buenos Aires -cuestión de competencia art. 6O, CCA-", causa B. 65.450. El actor, vecino del Barrio La Bota (Benavídez, Partido de Tigre), en defensa de sus derechos, los de su familia y de otros vecinos, demandó a la Provincia de Buenos Aires por la omisión por parte de sus funcionarios de tomar medidas tendientes a asegurar el correcto ejercicio del poder de policía de seguridad. La Corte decidió que el caso tiene su origen en el ejercicio de la función administrativa de la provincia y se fundamenta en normas de derecho público local, por lo que se halla reservado su conocimiento a la Suprema Corte en forma originaria y transitoria (art. 166, Cód. Pen.). 69 SCJBA, 27-1 1-2002, "Yapura Andrade, Keyla chíinisterio de Salud sIAmparo -cuestión de competencia art. 6O, CCA-", causa B. 64.942. 70 DIEZ, Derecho... cit., t. VI, ps. 177 y SS. 7 1 El Capítulo I del Título IV del Libro VI11 dedicado a la materia contenciosoadministrativa.

LA MATERIA

PROCESAL ADMINISTRATIVA

norma de San Luis), reclamando de .ella y solicitando se deje sin efecto la disposición en cuanto al interés a que perjudica o al derecho que vulnera; y si la decisión final de la autoridad administrativa fuese contraria al reclamante, éste podrá promover el juicio contencioso administrativo en contra de esa decisión". En otros términos pero con idéntica orientación se pronuncian Códigos como el de Jujuy (art. 7"), Santiago del Estero (art. 5"), Tierra del Fuego (art. 8", inc. b), la LNPA (art. 24, inc. b), el de Buenos Aires (arts 12, inc. lo, y 14, incs. lo, ap. c, y 2") y el CCAyTCABA (art. 3", inc. 3"). Algunas legislaciones permiten la impugnación directa de los reglamentos, sin necesidad del acto administrativo de aplicación (por ej., arts. 24, inc. a, LNPA; 12, inc. lo, y 14, inc. 2" del CPCA de Buenos Aires; 8", inc. a, del CCA de Tierra del Fuego; 3", inc. 2" de la CCAyT de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Tal solución es reconocida implícitamente en el Código de Santa Fe al decir que los actos de alcance general no son impugnables, excepto quepor si mismos y sin necesidad de aplicación individual produzcan sus efectos en relación al recurrente (art. 5').

E. Los actos separables de los contratos de la Administración El artículo 112 de la LPA de Mendoza aplica a los actos separables preparatorios o en la ejecución de los contratos de la Administración, Por su parte, el régimen jurídico propio de los actos ad~ninistrativos~~. el artículo 2', inciso b, del CPA incluye expresamente en la materia 72 El TSJ de Neuquén, causa "Consur municipalidad de Neuquén s1Acción Procesal Administrativa", RI No 1864198, dijo: "...si se separa el contrato de los actos administrativos previos que contribuyen a su constitución y se confiere individualidad y autonomía jurídica a esos actos integrativos del procedimiento licitatorio preparatorio de la voluntad contractual, será más amplia la protección jurídica de los oferentes. Entonces, será factible su impugnabilidad directa por todos los oferentes durante la sustanciación del procedimiento precontractual y aún después de celebrado el contrato, a través de recursos administrativos y acciones procesales administrativas, como medios idóneos de impugnación de los actos administrativos separables: llamado a licitación, exclusión de oferentes, recepción, admisión, adjudicación, desistimiento del licitante, etc."

procesal administrativa la "impugnación judicial de los actos separables de los contratos73en la actividad admini~trativa"~~. En el mismo sentido se expresan los Códigos de Corrientes (art. 3O, inc. b), Entre Ríos y Formosa (art. 3O, inc. b), La Rioja (art. 2O, inc. b), Misiones (art. 2O, inc. b), Neuquén (art. So, inc. a, numeral 2) y Santa Cruz (art. 2O, inc. b). La formación del contrato es el resultado de un procedimiento administrativo (licitación pública, licitación privada, contratación directa, concurso o remate público). Ese procedimiento administrativo de selección del contratista, coino todo procedimiento, está integrado por una pluralidad de actos75,hechos y simples actos de la Admini~tración~~ y actos y hechos jurídicos de los interesados. Por ello, con toda razón se ha afirmado que los contratos de la Administración son el resultado de una serie de actos unilaterales previos de la Administración. Estos actos no forman un todo indivisible, sino que se los disocia, se los "separa", confiriéndoles individualidad jurídica77. 73 Las leyes provinciales que permiten expresamente la impugnación de los actos separables, evitan las discusiones doctrinarias suscitadas en el orden nacional en tomo al último párrafo del art. 7' de la LNPA. La normativa nacional, a diferencia de la provincial, dispone en el citado párrafo que "los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente título, si ello fuera procedente". La redacción de la disposición citada, originó una serie de disquisiciones vinculadas con la aplicación de dicha normativa, a la actividad administrativa desplegada en el procedimiento de formación y ejecución de los contratos administrativos (ver GRECCO, Carlos M., Procedinziento administrativo y contrato administrativo, en VV. AA., Contratos administrativos, Universidad Austral, Facultad de Derecho, Ciencias de la Administración, División Estudios Administrativos, Buenos Aires, junio de 2000, ps. 133 y SS.). 74 Según DROMI, Derecho... cit., p. 32, comentando dicha disposición dice: "Estas normas de la legislación provincial responden a la normativa nacional, pues se infiere idéntico principio del arf. 1039, CC y del nrt. 16, LNPA que dice: La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo, no importará la nulidad de éste, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido ..." 75 Por ejemplo, el pliego de condiciones, llamado a licitación, admisión, rechazo de ofertas, adjudicación, etc. 76 V. gr., informes técnicos, dictámenes, proyectos, etc. 77 DIEZ, Derecho... cit., t. 2, p. 494; BOQUERA OLIVER, José M., La selección de contratistas, Madrid, 1963, ps. 185 y SS.; DROMI, Derecho... cit., p. 33.

El acto separable impugnable debe ser un acto administrativo decisorio, definitivo, que cause estado (por ej ., art. 5O, CPA de M e n d o ~ a ) ~ ~ . En otros términos, no son impugnables los actos interlocutorios, ni de mero trámite, ni los simples actos de la Administración, como informes, consultas, dictámenes, etcétera (v. gr., art. 28, LPA de Mendoza). Los oferentes que no resultaron adjudicatarios no pueden impugnar el contrato en sí pues no tienen derecho subjetivo a ser adjudicatarios, pero no les está impedido que impugnen los actos administrativos separab l e ~ en ~ ~tutela , de sus derechos subjetivos (por ej., violación de la igualdad, del debido proceso, et~.)~O. Asimismo pueden existir actos administrativos en la etapa de la ejecución del contrato que también pueden impugnarse siempre que sean definitivos8'. Con otra terminología, pero refiriéndose igualmente a la impugnación de los actos relacionados con el contrato, los artículos 3" de Salta y 845 de San Luis expresan que: "Todas las resoluciones definitivas de las autoridades admiiiistrativas, rescindan, modifiquen o interpreten contratos celebrados por aquéllas en su carácter de poder público ..."

F. Contratos Como hemos visto lo normal es que se impugnen los actos de preparación, de interpretación o de ejecución del contrato, que son actos separables del mismo. Cuando se impugna un acto de ejecución del contrato no se impugna a éste, sino que, por lo común, se impugna 78 En el mismo sentido CSJN, 26-1 1-85, "Mevopai", E. D. 118-380; CNFed.CAdm., en pleno, 24-4-86, "Petracca", L. L. 1986-D-10. 79 La declaración de nulidad de un acto separable de la formación del contrato provocará irremediablemente la nulidad de los actos precontractuales posteriores y del contrato mismo celebrado en su consecuencia. Automáticamente quedará sin efecto el contrato sin necesidad de acudir a una declaración judicial posterior. *O Ver DROMI, J. R., Los actos separables en la contratación administrativa, en J. A. Doctrina 1975-216. En la causa "Petracca" cit., la CNAFed.CAdm., en pleno, dijo: "El contrato administrativo resulta en su preparación y ejecución de una serie de actos unilaterales de la Administración que no forman un todo indivisible, sino que tienen su individualidad jurídica".

el acto por apartarse del contrato. Es decir, se utiliza al contrato como base para impugnar la validez del acto. No son actos coligados al contrato, porque justamente el acto se impugna en forma separada del contrato; precisamente el acto se ha apartado del contrato violándolos2. A pesar de ello algún código expresamente determinan que el contrato es una conducta impugnable en el proceso administrativo (por ej., art. 2", inc. b, de La Pampa). Ello sería factible si se impugna el contrato en sí y no los actos preparatorios, interpretativos o de ejecución del mismo. "Para ser considerados comprendidos dentro de la materia contencioso-administrativa los contratos deben ser clasificados y nominativos para el Derecho Administrativo, como lo son el de obra pública, concesión de obra pública, concesión de servicio público, suministro, empleo público, empréstito. De manera tal que la competencia está definida entonces por la naturaleza pública de las normas aplicables al caso (vid. SCJBA, 'Patalano c/Pcia. Buenos Aires", Ac. 29.447, L. L. 1983-B-758, res. 36.653-S)"83. La inclusión de cláusulas exorbitantes es lo que convierte al contrato en administrativo, aun cuando se trate de un convenio que la Administración haya celebrado en forma de contrato privado. A pesar de los distintos criterios que ha dado la doctrina y la jurisprudencia para definir la noción de contrato administrativo, existen una serie de coincidencias que merecen ser tenidas en cuenta como indicadoras de la presencia o no de un contrato de esa naturaleza, tales como: a) la presencia de un órgano del Estado; b) en el ejercicio de la función administrativa, y c) la presencia de cláusulas exorbitantes del Derecho Privadog4. 82 NO hay diferencia entre el acto que se impugna por violar el reglamento que aplica y el que se cuestiona por violar un contrato. Si ambos se oponen a la norma que les sirve de base, se invalidará el acto sin afectar ni al reglamento ni al contrato. 83 STJ de Tierra del Fuego, 18-5-95, "Canga Osorio, Margarita cBU;>PS", expte. 014194, L. 11, fo. 89195, Bol. No 2, sin pág. 84 STJ, 29-11-95, "Anzilotti, Celina", SDO, expte. 175195, L. 111, fo. 11315, Bol. No 2, sin pág.; íd., 29-11-95, "López, Adolfo", SDO, expte. 176195, L. 111, fo. 116118, Bol. No 2, sin pág.

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G. Las vias de hecho La vía de hecho, en general, se opone a la vía de D e r e c h ~ Ésta ~~. es el medio legal utilizado por una persona para hacer valer sus pretensiones; aquélla es el medio ilegal empleado por una persona para

concretarla^^^. El principio de juridicidad pauta globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, todos los actos de la Administración Pública están subordinados a una norma habilitadora, aunque no necesariamente, de rango legal. Cuando la Administración Pública quebranta este principio y promueve operaciones materiales restrictivas o cercenadoras de los derechos y garantías individuales carentes de aquella base sustentadora, se está en presencia de una "vía de hecho". Situación ésta que genera -como principales efectos- la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente, la responsabilidad patrimo~ ~ .caracterizada, la vía de hecho nial de la Administración P Ú b l i ~ aAsí implica mucho más que la abstracción de su rol originario dirigido a la distribución de competencias jurisdiccionales, y encuadra indiscutiblemente dentro del conjunto de garantías otorgadas para lograr la interdicción del obrar ilegítimo y el respeto al principio de legalidad8! No es posible cuestionar la vía de hecho ante la jurisdicción administrativa en los ordenamientos de Chaco (art. 6O, inc. c) y La Pampa (art. 3", inc. d). En cambio, sí es susceptible de impugnación ante el fuero administrativo en la Nación (art. 25, inc. d); en las Provincias de Buenos Ampliar en GRECCO, Carlos, M., Vías de hecho adnzinistrativas, en L. L. 1980-C-1207. REVIDATTI, G. A,, Nzllidades del acto ad~ninistrntivo,en VV. AA., Acto y procedimiento cit., p. 127. 87 GRECCO, Vías... cit.; ISAACH, Simón, De Iaspretensiones, en HUTCHINSON (dir.), Código Procesal... cit., ps. 157 y SS.;HLJTCHINSON, Ley Nacional. .. cit., t. 1, ps. 179 y SS. BIELSA, Rafael, Derecho Adnzinistrntivo, t. V, p. 633; GONZÁLEZ PÉREz, Jesús, Los recursos administrativos, p. 41; conecta específica y categóricamente la vía de hecho a la vulneración del principio de legalidad; ESCOLA, Héctor, Tratado general de procedimiento administrativo, p. 120.

Airess9 (arts. 12, inc. 5", y 2 1) y Eerra del Fuego, la LNPA (art. 9") y el CCAyT de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 2").

H. Los hechos Los hechos administrativos no generan por sí la posibilidad de accionar, si no es por la vía de una reclamación administrativa para obtener la decisión impugnable judicialmente (v. gr., arts. 6" de Entre Ríos y Formosa; 6" de La Rioja; 3", inc. "rr", de La Pampa; 7" de Mendoza y 13 de Misiones). El Código Civil en su artículo 896 clasifica a los hechos enjurídicos (relevantes) y no jurídicos (no relevantes) al decir que aquéllos son todos los acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisición, modificación, transferencia o extinción de los derechos y obligaciones. Los otros hechos, los no jurídicos, no los trata: son irrelevantes, pues no todo lo que sucede importa para las relaciones de Derechogo. Dicha clasificación toma los casos en abstracto, pero sólo en situaciones concretas podrá determinarse si un hecho tiene o no consecuencias jurídicasg1.Por eso no hay hechos a priori irrelevantes. Normalmente los hechos administrativos no generan la posibilidad de accionar directamente, sino que han menester de una reclamación administrativa para obtener la decisión impugnable. Se ha justificado esta solución diciendo que motivos de indudable prudencia aconsejan que la Administración no sea llevada a juicio sin haber tenido la oportunidad. de tomar conocimiento de los extremos en que el interesado sustenta su reclamación y evaluarlos para pronunciarse sobre su procedencia. Repárese en que el órgano que va a resolver puede que ni conozca el hecho. 89 SCJBA, 17-7-2002, "Chacur, Analía Celia y otros cDirección General de Cultura y Educación slAmparo -cuestión de competencia art. 6 O , CCA-", causa B. 64.200. 90 Para el Derecho Privado esas cuestiones están exentas de regulación porque constituyen acciones privadas a las cuales no llegan las regulaciones jurídicas (art. 19, Const. Nac.). 9 1 La lluvia es, como tal, un hecho jurídico irrelevante, pero puede tener consecuencias. Por ejemplo, en el caso de la ejecución de un contrato de obra pública, puesto que los plazos de ejecución de obras se computan por los días en que se pudo trabajar.

1. Las ordenanzas municipales

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La Ley Orgánica Municipal de la Provincia de Buenos Aires excluye a las ordenanzas municipales como materia procesal administrativa (art. 77, decreto-ley 5769/58)92.A su vez, el CPA de Santa C m en su artículo 40, inciso a, expresa que: "La acción [...] podrá tener por objeto para su resolución: a) la anulación total o parcial [...] o de la Ordenanza Municipal impugnada..." Los restantes códigos no mencionan para nada a este tipo de acto jurídicog3. Queda claro en el artículo 77 de la LOM de la Provincia de Buenos Aires que las Ordenanzas que quedan excluidas de la materia procesal administrativa son aquellas que ostenten el carácter de una norma de alcance general, no las que, también denominadas ordenanzas, son típicos actos administrativos, al tener un alcance particular. Creemos que la misma observación debe hacerse respecto de la norma santacruceña; en este caso la impugnación para obtener su nulidad en el proceso administrativo lo será respecto de aquella ordenanza de alcance individual. Ello en base a dos órdenes de consideraciones: a) que la Corte le dio a las ordenanzas municipales Nacional en la causa "Ri~ademar"~~ (por cierto que no son otras que las que implican una norma)g5 el mismo carácter que a las leyes, y b) que es un rasgo característico del proceso administrativo que las pretensiones que son su objeto se reducen en relación con los actos jurídicos emanados de los órganos administrativos que, necesariamente, no tienen la jerarquía, el alcance y los efectos de una leyg6. 92 Con la modificación establecida por la ley 13.101 que establece que las Ordenanzas serán consideradas ley en sentido fortnal y material. La Ordenanza será tal cuando cree, reforme, szrspenda o derogue una regla general cuyo cumplimiento compete a la intendencia municipal. 93 Sin embargo, el TSJ de Neuquén ha llegado a la misma conclusión que sostenemos aquí: si la Ordenanza municipal tiene el carácter de una norma general no es impugnable por la vía del Código Procesal Administrativo ("Mónaco", RI No 3662103), en cambio si tiene el carácter de un acto administrativo puede ser objeto de las acciones del Código ("Hidrocarburos del Neuquén", ñI No 3800100). 94 CSJN, 21-3-89, "Rivademar, Ángela D. B. Martínez Galvá de c/Mun. de Rosario", E D 133-140. 95 En el caso era una ordenanza especial modificatoria de una general. 96 Ello no obsta a que se plantee la inconstitucionalidad de la ley que da base al

7. Temas que algunos códigos remarcan especljcicamente A. Derivados del empleo público a) Incluidos en la materia administrativa El empleo público es una relación (estatutaria o contractual, según la posición que se tenga) de Derecho Público, por eso los códigos la incluyen dentro de la materia procesal administrativa, interviniendo en su conocimiento los jueces del fuero administrativo. Así lo señala el Código de Neuquén (art. 2' inc. a, ap. 3°)97que incluye todo tipo de reclamos por retribuciones de agentes públicos. Dependerá de la amplitud o no del ordenamiento que comprenda también a los agentes de los otros "poderes" del Estado9*.Por cierto, carece de importancia la situación de revista que ostente el agente público (temporario, transitorio, permanente, ligado a la Administración a través de un contrato ~ ~ , que su relación no esté regulada por el Derecho ad hoc, e t ~ . )siempre (ver punto V, numeral 2, apartado B). acto jurídico que se cuestione en el caso. De allí que se permita en el proceso administrativo, como en cualquier otro, cuestionar en el caso concreto la inconstitucionalidad de una ley (v. gr., art. 3O, CPCA de Buenos Aires). 97 TSJ de Neuquén, "Bordini, Claudia Andrea cProvincia del Neuquén s/Acción Procesal Administrativa", RI No 3093101. "El principio general aplicable a la relación que media entre el personal de la Administración Pública y el Estado, es que la misma está regida por las normas del Derecho Público -constitucionales y administrativas- y no por las del Derecho Privado -laboral o no laboral-". 98 Algunos códigos incluyen dentro de las controversias susceptibles de ser analizadas por los jueces administrativos a los conflictos surgidos de la relación laboral que vincula al Estado Provincial respectivo, con los magistrados, funcionarios y agentes del Poder Judicial. Ver HUTCHINSON, Tomás, Funcionarios del Poder Judicial. ¿Cizidadanos de segunda categoria?, en Jzrs, No 37, ps. 43 y SS. 99 El TSJ de Neuquén, causa "Bordini" cit., dijo: "por vía de principio, los conflictos generados entre la Administración Pública y su personal, cualquiera sea la índole de las labores que éste desempeñe, deben ser tramitados y resueltos por este Tribunal Superior de Justicia, por ser materia incluida dentro de la ley 1305 (art. So,inc. a, ap. 3")". 'O0 TSJ de Neuquén, causa "Bordini" cit.: "Dentro de las relaciones de empleo público deben distinguirse diversos supuestos. Así por ejemplo, el caso del personal contratado, que si bien se encuentra sometido al derecho público, pacta un régimen de excepción, que puede apartarlo de algunas de las normas generales que regulan la relación de empleo público. Por tal razón, la aplicación de este sistema de contratación se encuentra limitado por los ordenamientos de derecho público vigentes, los

b) Excluidos de la competencia del fuero El ordenamiento fueguino excluye las cuestiones de empleo público de la competencia del Superior Tribunal. Así el inciso 2" del artículo 154 de la Constitución Provincial establece que corresponde al Poder Judicial el conocimiento y decisión de las causas "que se susciten con empleados o funcionarios que no estén sujetos a juicio político, o enjuiciamiento ante el Consejo de la Magistratura". En este caso, la Constitución Provincial se refiere a los empleados o funcionarios que no se encuentran abarcados por los artículos 1141°1y 162Io2. La exclusión de esta materia del conocimiento en el proceso administrativo ante el Superior Tribunal de Justicia está legislada, desde el punto de vista metodológico, de manera, si se quiere, extraña, pues no se regula indirectamente la "incompetencia" a partir de la afirmación de la competencia del Juez en lo Laboral (art. 3' del CCA)lo3. De cualquier manera la solución es clara, pues si bien la causa de referencia es administrativa -y así lo reconoce el artículo 3" del CCA-, por razones de política legislativa, decidida en la Convención Constituyente, la competencia no corresponde al Superior Tribunal. Algo similar dispone el artículo 209 de la Constitución de Río Negro que dice: "...Los jueces del trabajo tienen competencia contencioso-administrativa en materia laboral". que sólo lo justifican cuando se trata de tareas o servicios que, por su naturaleza y transitoriedad, no puedan ser cumplidos por personal permanente". 'O1 Art. 114: "El Gobernador, el Vicegobernador, sus reemplazantes legales cuando ejerzan el Poder Ejecutivo, los ministros, los miembros del Tribunal de Cuentas y el Fiscal de Estado podrán ser sometidos a juicio político por las siguientes causales: 1. Comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones; 2. Comisión de delitos comunes dolosos; 3. Mal desempeño del cargo; 4. Indignidad". 'O2 El art. 162 establece: "Todos los magistrados del Poder Judicial y los funcionarios de los ministerios públicos podrán ser removidos previo enjuiciamiento ante el Consejo de la Magistratura ..." 'O3 "El Juzgado de Primera Instancia del Trabajo entenderá en primera instancia en los casos de jurisdicción contencioso-administrativa previstos en el art. 154, inc. 2" de la Constitución de la Provincia. Conocerá en las demandas o reclamaciones de los agentes públicos y de la Administración en todo lo relacionado con el contrato de empleo o función públicos".

B. Relaciorzndos con la materia previsiorzal Algunos códigos disponen que las cuestiones referidas a reclamos por jubilaciones o pensiones de agentes estatales están incluidas dentro de la "materia administrativa" de los Códigos (v. gr., arts. 3", inc. c, de Corrientes; inc. c, de Entre Ríos y Formosa; 2", inc. c, de La Rioja, Mendoza, Misiones y Santa Cruz, y 2",inc. 3" de Neuquén). En el caso de la Provincia de Buenos Aires, no está legislada expresamente como ocurría en el código anterior de 1906 (art. 4"), pero se sigue considerando "materia administrativa" por la jurisprudencia. El nuevo código (siguiendo las leyes específicas vigentes) ha regulado como materia del proceso administrativo "Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de los actos administrativos definitivos emanados de los órganos superiores de las cajas de previsión social de profesionales..." (art. 75)lo4. La verdad es que la competencia de los tribunales que entienden en el proceso administrativo para resolver las cuestiones referentes a materia jubilatoria nace con el artículo 4" del conocido como "Código Varela". En ese entonces, se trataba sólo de jubilaciones de empleados estatales (en la nota a la citada norma decía el codificador: "...no todas las legislaciones han constituido un fondo mutuo para el servicio de las jubilaciones, ni todas las leyes han reconocido la jubilación como una parte del contrato de locación de servicios entre el Fisco y el empleado, de manera que, en el momento en que el empleado pide el cumplimiento de esa parte del contrato, usa de un derecho perfecto, no pide una gracia"; la cursiva nos pertenece)Io5.Puede comprenderse tal actitud en aquella época; en cambio ahora parece bastante más difícil justificar que la jubilación se rija en el Derecho de fondo por la disciplina administrativalo6. 'O4 Ver GuTÑAz~J, Juan I., Impzlgnaciones especiales contra resoluciones de Colegios o Corzsejos profesioizales y de Cajas de Previsión Social de profesionales, en I-FUTCHINSON (dir.), Código Procesal... cit., ps. 347-348. 'O5 Sin duda alguna que, en aquella época, el legislador entendió que era un contrato administrativo, de lo contrario quedaba excluido (art. 29, inc. 2"). ' O 6 En la Provincia de Buenos Aires el resto de la materia previsional -regímenes para las distintas profesiones liberales- fue incorporado a la materia administrativa por las leyes especiales de cada uno de ellos. No cabe duda de que el derecho pre-

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Los procesos previsionales presentan una serie de problemas, ya que prolifera una innumerable cantidad de juicios por reajuste de haberes, denegaciones de pensiones, etcétera. Por la edad de los pretendientes y la naturaleza alimentaria de la pretensión, estos juicios deberían ser rápidos, pero lo cierto es que no lo son. Por ello ha habido diferentes propuestas para paliar esta situación, las que van desde propiciar la viabilidad de medidas cautelares anticipatorias, tendientes a posibilitar la efectiva tutela judicial de los derechos de raigambre constitucional -vida, salud, protección de la vejez, protección de las personas en estado de desamparo, etcétera- que involucran este tipo de accioneslo7, hasta las llamadas acciones de clase108.

C. Actos referidos a la materia legislada en el artículo 2611 del Código Civil Algunos Códigos (por ej., los de Catamarca, art. 11; Jujuy, art. 3"; Santiago del Estero, art. 2" y Misiones, art. 2O, inc. d) regulan dentro de la materia a las resoluciones que se refieran al artículo 261 1 del Código Civil. Al regular la cuestión en dicho artículo el Codificador expresa que las resoluciones que tengan por objeto las restricciones al dominio privado por razones de interés público son regidas por el Derecho Administrativo. Se trata de "restricciones administrativas" -por cuanto contemplan intereses pzíblicos- que constituyen una especie dentro del género limitaciones al dominiolo9.

D. Actos dictados erz ejercicio de facultades discrecionales, actos i~zstituciorzaleso de gobierno Algunos códigos excluyen el control de los actos dictados en ejervisional es en verdad un subsistema jurídico distinto al administrativo, tanto desde el punto de vista científico como legislativo. En el orden nacional existe un fuero especial. 'O7 HERRERO, Luis René, Ponencia presentada en el XXI Congreso Nacional de Derecho Procesal, Universidad Católica de Cuyo, t. 2, ps. 909 y SS. los Walter F. Carnota, autor de una ponencia presentada al XXI Congreso Nacional de Derecho Procesal, Universidad Católica de Cuyo, San Juan, junio de 2001, t. 2, ps. 925 y SS. ' O 9 MARIENHOFF, Tratado... cit., 1997, t. IV, ps. 26 y SS.

cicio de facultades discrecionales (entre otros, arts. 12, inc. c, de Catamarca; 27, inc. a, de Salta y 868, inc. a, de San Luis) (ver punto V, numeral 4, apartado D), mientras que otros, con mayor acierto, disponen que contra actos puramente discrecionales y de discrecionalidad técnica sólo puede interponerse la acción de ilegitimidad (por ej., arts. 6", inc. c, de Chaco, o los de Corrientes, 3O, inc. a; La Rioja, Mendoza, Misiones y Santa Cruz, 2", inc. a), que indica que pueden impugnarse los actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales siempre que la impugnación se funde en razones de ilegitimidadH0. Para dicho código el concepto de ilegitimidad comprende los vicios de competencia, objeto, voluntad, procedimiento y la forma del acto, la desviación, abuso o exceso de poder, arbitrariedad, la violencia y la violación de principios generales del Derecho. Algo similar regulan los Códigos de Jujuy (art. 4 O , inc. c) y de Santiago del Estero (art. 3", inc. c) que permiten cuestionarlos por incompetencia o violación de formas sustanciales. El Código de Córdoba permite impugnar estos actos por arbitrariedad (art. So, inc. b) y el de La Parnpa por el mismo motivo y por falsedad o inexactitud de los hechos o de las circunstancias invocadas (art. 3O, inc. 1). No se puede controlar las razones de oportunidad (ver punto V, numeral 4, apartado D). Hemos visto (ver Cap. 11, pwito 1V) que, respecto a los actos institucionales o de gobierno -cuya diferencia es de grado- hay dos posturas: la de los autores que aceptan que dentro de lo que constituye ejercicio del Poder Ejecutivo se agrupan la función administrativa y la fúnción de gobierno, y la de los autores que niegan el acto de gobierno y, consiguientemente, el institucional. Cabe señalar que tales tipos de actos no serían otra cosa que especies del tipo general que es la facultad discrecional. Los actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales, o los denominados "institucionales" o de "gobierno" deciden cuestiones baPara la SCJBA, B. 47.980, "Ciaccio, María A. R." de 9-6-81> D. J. B. A. 121-229, "La denegatoria del reingreso al empleo público no es, en principio, susceptible de revisión judicial, en tanto se integra al ámbito de los poderes discrecionales del Estado [...] La regla expuesta admite excepción [.,.] en caso de que la facultad referida se ejerza arbitraria o excesivamente, de modo que se tome patente la ilegitimidad del acto7'.

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sados principalmente en la oportunidad o la conveniencia, lo que no puede ser objeto de valoración por 'el tribunal. Éste sólo controla la legitimidad, incluso de estos actos (ver punto V, numeral 4, apartados A y D, y Cap. 11, punto IV). IV. Sujetos

A. Los entes estatales Nos referimos a las partes en el proceso administrativo en el Capítulo X1. Habitualmente, el Estado o algún ente estatal es el demandado, pero excepcionalmente pueden ser actoresH' (ver especialmente el Cap. XXV). Algunas leyes adjetivas (por ej., Códigos de Buenos Aires, art. lo; Córdoba, art. lo; Corrientes, Mendoza, Santa Cruz, etc.) regulan la . actividad impugnable que puede resultar del ejercicio de la función administrativa de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial, pero ellos no son los sujetos demandables sino el Estado provincial (ver Cap. XI, punto IV, numeral 4, apartado C). También algunos códigos admiten que se pueda demandar a un ente no estatal que ejerza tal tipo de funciones (v. gr., Buenos Aires, art. lo; Mendoza, art. 43, inc. c). El Código Procesal Administrativo de la Provincia de Neuquén, estableció en su artículo lo que: "...El Tribunal Superior de Justicia de la provincia conoce y resuelve, por medio de sus salas, en instancia única, las acciones procesales administrativas que deducen l...] b) La Administración Pública: La provincia, los municipios, las entidades descentralizadas estatales, no estatales, mixtas y privadas que ejerzan función administrativa por autorización o delegación estatal, en los términos de los artículos lo y 26 de la Ley de Procedimiento Admi-

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La SCJBA, ha admitido, antes de la aplicación del código actual, que un sujeto público estatal podía plantear pretensiones contra particulares en materia administrativa, al amparo de la nueva cláusula constitucional. Así en la causa B. 65.261, "Municipalidad de La Matanza c/Pérez, Juan Carlos síRendición de cuentas -cuestión de competencia art. 6O, CCA-", res. del 19-5-2003, el tribunal se declaró competente pues "la circunstancia de que la autoridad administrativa revista la condición de parte actora en un proceso, no [...] desplaza E...] [la competencia] [...] debiendo estarse al contenido material de la contienda a los fines de tal determinación [...] art. 166, quinto párrafo de la Constitución de la provinciay'.

nistrativo, en defensa de sus prerrogativas o competencias administrativas y por lesividad de sus actos administrativos irrevocables". Por cierto, no en todos los ordenamientos el Estado puede ser actor en el proceso administrativo (v. gr., Salta y San Luis). La actuación del Estado como actor se verá en el Capítulo XXV al que remitimos.

B. El ejercicio de potestades públicas porpersoizas ajenas al Estado Algunos códigos provinciales perrniten demandar a las personas no estatales (públicas o privadas que cumplen una función administrativa, sean corporaciones profesionales o concesionarios de obras o servicios públicos) (v. gr., el de Buenos Aires, art. lo, inc. 2"; Corrientes, arts. l o y 60, num. 5, inc. c; Ciudad de Buenos Aires, art. lo, etc.). La relación jurídica que se deduce en el proceso tiene como sujetos necesarios, de un lado, al particular demandante que se afirma titular del interés jurídico tutelado lesionado por la actuación administrativa, y de otro, el Estado provincial, ente público o persona jurídica privada que fue autora de la conducta lesiva administrativa. Remitimos al Capítulo XIII, punto VII, numeral 3, apartado C.

C. Los particulares El Código Procesal Administrativo de la Provincia de Neuquén expresa en su artículo lo, inciso a), que: "...El Tribunal [...] conoce y resuelve [...] en instancia las acciones procesales administrativas que deducen: a) Los administrados: personas físicas o jurídicas o privadas, por violación de sus derechos subjetivos públicos ..." Los particulares son normalmente actores en el proceso administrativo'", pero también en el caso de que el ordenamiento acepte que I L 2 Cabe acotar que, aun los códigos más amplios (que permiten la demanda contra personas públicas no estatales o contra los prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras públicas), regulan con mayor atención a los procesos iniciados por particulares contra el Estado en general. Es lógico esta concepción del proceso administrativo como sistema de garantías del particular frente al Estado y, por ende que sea de atención prioritaria en un código sobre la materia (conf LINARES, J. F., Lo contencioso administrativo en Ia Provincia de Buenos Aires [La deformación jurisprudencia1 de un código], en L. L. 96-852 y SS.).

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intervengan en el proceso personas no estatales que ejerzan potestades públicas, pueden ser demandados. Enesos casos no participan como partes entes estatales1I3. La Suprema Corte bonaerense aceptó, en base a las disposiciones constitucionales, porque el Código Procesal Administrativo que aplicaba el tribunal entendía que no era aplicable114,que podía un ente público no estatal ("Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía Blanca")l15 demandar a un particular con motivo de un conflicto derivado de un contrato administrativo.

V. Materia exclluida

La imposibilidad de la intervención de los jueces administrativos en el tema que ahora nos ocupa, ocurre cuando la decisión impugnada, aun habiendo sido dictada por un órgano de la Administración, se entiende no sujeta al proceso administrativo. Hay cuestiones que están excluidas de la jurisdicción administrativa. Las leyes suelen excluir de la revisibilidad a cuatro clases de decisiones: a) las que están sujetas a otra disciplina jurídica (civil, comercial, laboral, etc.); b) las que estando regidas por el Derecho Administrativo se excluyen por motivos de política legislativa (juicio de expropiación, por ej.); c) las que "están excluidas" de ser juzgadas, y d) en ciertas '13 Tal el caso resuelto por L a SCJBA, 18-12-2002, "Pecom Energía SA cíEsIogan SA slAmparo -cuestión de competencia art. 6O, CCA-", causa B. 64.542. La actora, en su condición de usuaria del servicio público portuario del Puerto de Dock Sud, cuestionó el modo de facturar las operaciones de comercio exterior de la demandada (empresa particular, concesionaria en la prestación de dicho servicio). El tribunal entendió que el caso correspondía a su competencia administrativa, pues ésta comprende "los casos suscitados por la actuación u omisión de una empresa concesionaria de un servicio, regido por el Derecho Público local, como lo es la conducta originada en la función administrativa concerniente a la determinación del monto de las tarifas respectivas (arts. 166, in Jine y 21 5, segunda parte)". H 4 SCJBA, 25-11-97, "La Jirafa Azul", causa B. 56.966, E. D. 176-747. l i s SCJBA, 23-10-2002, "Consorcio de Gestión del Puerto Bahía Blanca c/Pentamar SA y HAM Sucursal Argentina SA s/Proceso urgente de medida autosatisfactiva y medida cautelaryy,E. D. 2003-A-156.

jurisdicciones, las cuestiones de competencia entre un juez del fuero administrativo y otro de un fuero distinto. No ofrece problemas la exclusión de las cuestiones de índole civil o laboral, atribuidas a la jurisdicción ordinaria, y de aquellas otras que, aunque relacionadas con actos de la Administración pública, se atribuyan por una ley a otras jurisdicciones. Tampoco los ofrecen las decisiones de cuestiones de competencia entre la Administración y las jurisdicciones ordinarias o especiales y las de conjlictos de atribuciones. En cambio, como se ha visto (Cap. 11, punto IV), ha despertado polémicas lo referido al acto de gobierno, institucional o a cuestiones políticas no justiciables. En realidad a todas aquellas conductas que algunas normas y cierta jurisprudencia entienden como excluidas de toda revisión judicial. Veremos cada una de ellas.

2. Cuestiones excluidas del juez administrativo por razón de la materia A. Problemas de competencia Puede haber cuestiones de competencia de jurisdicción (ver Cap. VII, punto VI). Las normas imponen al tribunal la inadmisión cuando esta falta de jurisdicción o de competencia constan de modo inequívoco y manifiesto, incluso sin necesidad de reclamar el expediente administrativo y sin otro requisito que el de poner en conocimiento de las partes el motivo de inadmisión para que aleguen lo conveniente a su derecho. También puede ocurrir que esa declaración de inadmisibilidad de la pretensión, porque la incompetencia se hace visible y patente una vez, se produzca recién cuando ha sido superado el momento procesal de iniciación y el de la remisión del expediente administrativo al tribunal. Pero puede ocurrir que una vez declarada la incompetencia por el juez administrativo y enviada al juez que juzgue competente éste entienda que el tribunal que se declaró incompetente era el competente. Se produce una cuestión negativa de competencia. También puede haber una contienda positiva: dos jueces de distinto fuero entienden que son competentes.

Estas cuestiones de competencia en algunos ordenamientos se dispone que sean resueltas por el Tribunal Superior o Corte local (por ej., arts. 7" de Buenos Aires; 4" de Catamarca; 12 de Córdoba, etc.)*16. En los casos en que no es un tribunal en única instancia quien entiende en el proceso administrativo, sino que existe un fuero especializado (casos de Buenos Aires y Córdoba, por ejemplo), la solución del conflicto de competencia es ajena al tribunal que entiende en cuestiones administrativas. En el orden nacional el conflicto de competencia entre un juez del fuero y uno de otro, es resuelta por la Cámara del fuero correspondiente al del primer juez interviniente (se haya considerado competente o incompetente).

B. Actividad administrativa regida aclusivamente por normas pertenecientes a otras disciplinas a) Supuestos 'komunes)' La mayoría de los ordenamientos provinciales establecen que no se regirán por el código de la materia las cuestiones sujetas a normas provenientes de otras disciplinas jurídicas117.Así, por ejemplo, el Código de Corrientes establece en su artículo 2": "No se regirán por esta ley, aunque la Administración pública intervenga en litigio: a) los juicios ejecutivos [...] interdictos y desalojos; b) los provenientes de convenios laborales; c) los que versen sobre instituciones de Derecho Privado, o sobre bienes y actividades particulares que deban resolverse aplicando exclusivamente aquel tipo de normas ..." El artículo 4", inciso c, del CPA de Mendoza dice al respecto: "No se regirán por esta ley los juicios que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de Derecho Privado o del Trabajo". Dromi entiende que "dicha disposición es una resultante expresa de lo dispuesto por los artículos lo, 2", inciso c, y 43, inciso c, que consideran la I l 6 Para la regulación por los distintos ordenamientos en los conflictos de competencia, ver Cap. VII, punto V. l L 7 Remitirnos a lo que decimos en el punto VIII.

regulación del caso y su solución por aplicación del derecho administrativo, como nota definitoria de la materia procesal administrativa". Cabe señalar, en forma ejemplificadora, que quedan excluidas de la vía procesal administrativa las siguientes cuestiones: a) Los actos y contratos regidos por el Derecho Privado celebrados (art. 3", incs. a, y b, de La Pampa). por el Estado o sus entes menores118 Son aquellos que se derivan del desarrollan por entes públicos estatales en gestiones de carácter comercial e industrial. No parece posible un acto unilateral de la Administración regido por el Derecho Civil; en todo caso puede haber actos administrativos que pueden incidir en una relación civil de dos particulares (por ej., un acto que determine la demolición de un edificio que amenace derrumbarse, puede dejar sin efecto una locación entre A y B), pero no por eso ese acto dejará de ser administrativo. Sí puede haber contlAatosciviles de la Administración. Así, la venta de un campo fiscal es un contrato de Derecho común y ese carácter "civil" ha sido declarado reiteradamente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, aunque si existe alguna o algunas cláusulas exorbitantes cambiaría el carácter del contrato. La enajenación de tierras fiscales efectuada bajo la égida del decreto-ley 14.577156 es un contrato administrativo119. También entran dentro de este ítem los juicios de desalojo, los interdictos y las pretensiones posesorias que casi todas las legislaciones locales excluyen de la competencia material administrativa. Alguna jurisdicción ha resuelto que "la acción tendiente al cobro de una deuda reconocida por el poder público no es contencioso administrativa sino 20

b) Las cuestiones que se resuelven aplicando normas del Derecho del Trabajo (por ej., art. 2oba). Normalmente, en los casos de los agentes estatales las relaciones son de empleo público, pero puede ocurrir que

"* Con una concepción vetusta el código de Chaco dice: "los actos del Estado obrando como persona de Derecho Privado" (art. 6O, inc. b). Lo propio dicen los arts. 12, inc. b, de Catamarca; 4' de Jujuy y 3' de Santiago del Estero. I i 9 STJ de Tierra del Fuego, 5-7-95, "SA Importadora y Exportadora de la Patagonia" (C.-GG.-H.), SDO, expte. 028194, L. 111, fo. 126138, Bol. No 2, sin pág. SCJBA, 2-5-79, "La Avícola de Caseros SAIC", causa B. 47.810,

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haya algunas relaciones regidas por el Derecho Laboral12'. Cualquier controversia que plantee un agente de la Administración cuya relación se rija por convenios colectivos o por la LCT queda excluida de la materia que analizamos en este trabajo12', y deberá acudir a los jueces competentes. Puede haber actos unilaterales de la Administración que se rijan, en el fondo, por el Derecho Laboral, por ejemplo aquellos agentes cuya relación se rija por este Derecho. Por ejemplo, un acto que disponga un despido123;este despido se discutirá en base a las normas laborales y como consecuencia el acto será válido o no. c) Relaciones jurídicas de la administración con particulares, regladas por el Derecho Privado en cuestiones relativas al patrimonio ypropiedad. Tal es el caso de los contratos de locación sobre inmuebles de terceros, la compraventa de bienes comerciales a terceros, el depósito de bienes. Así, el Código de Corrientes excluye expresamente, en su articulo 3", inciso a, a los juicios de desalojo "...de bienes del dominio privado del Estado y de los particulares, cuando el título respectivo esté exclusivamente regido por el Derecho Privado" (Código de La Pampa, art. 3", inc. g). d) Lo propio ocurre con los interdictos y las acciones posesorias interpuestos por los particulares para la defensa de su posesión que ha sido lesionada por la Administración (arts. 3", inc. h, de La Parnpa; 3", inc. a, de La Rioja; 4", inc. a, CPA de Mendoza). Por las mismas razones también se excluyen las acciones reivindicatorias que promuevan los particulares en defensa de su derecho de pr~piedad"~. l2I Así el TSJ de Neuquén en la causa "Bordini" cit., dijo: "el principio general aplicable a la relación que media entre el personal de la Administración Pública y el Estado, es que la misma está regida por las normas del Derecho Público -constitucionales y administrativas- y no por las del Derecho Privado -laboral o no laboral-". 122 TSJ de Neuquén, "Doblas, Edgar Alfredo ~Nunicipalidadde Neuquén s/Despido", RI No 2886101. "Tratándose el objeto de la pretensión, de una indemnización propia de la Ley de Contrato de Trabajo, aplicable solamente a supuestos de ruptura de un vínculo contractual de Derecho Privado, la acción así instaurada no puede tener acogimiento en este ámbito, en tanto no se ajusta a la relación de Derecho Público existente entre las partes". 123 Que sea un acto administrativo o no dependerá de lo que disponga el ordenamiento y, en su defecto, según la teoría que siga el autor. 124 FIORINI, ¿Qué es...? cit., ps. 252-257; DIEZ, Derecho... cit., t. VI, ps. 287 y 315 y SS.; ARGAÑARÁS, Tratado... cit., ps. 141, 174 y 175,

e) Corresponden a la jurisdicción civil los juicios ejecutivos (por ej., art. 4") inc. a, CPA de Mendoza; art. 3", inc. a, de Santa Cruz).

b) La cuestión de los daños y perjuicios Por cierto nos referimos aquí al supuesto en que se reclama al Estado por un hecho ilícito, por cuanto si deriva de un "acto ilícito" (rectus: acto ilegítimo), como debe haber previa o conjuntamente una pretensión de ilegitimidad o nulidad del acto175,ella es una cuestión netamente administrativa? Con mayor razón aún la cuestión es administrativa si la indemnización se basa en un acto legítimo. El Código bonaerense establece en su artículo 2", inciso 4" que "Las [cuestiones] que versen sobre responsabilidad patrimonial, generada por la actividad lícita o ilícita de la Provincia, los municipios y los entes públicos estatales L.. ] regidas por el Derecho público, aun cuando se invocaren o aplicaren por analogía normas de Derecho Privado". Sigue en ello la línea de la jurisprudencia de la Corte Nacional 127. Alguna jurisprudencia ha dicho: "Para determinar la competencia contencioso administrativa debe tenerse en cuenta qué tipo de potestades ha ejercido el Estado y qué fines ha cumplido. Así, si «...actúa en ejercicio de potestades de Derecho Público, en cumplimiento de uno de sus fines esenciales e indelegables, la responsabilidad que pudiera surgir de su actuación corresponde que sea eventualmentejuzgada fuera de la competencia en lo civil y comercial [...] aunque estrictamente no se apliquen normas de derecho administrativo...»"12* Con la única excepción del Código de Tucumán (art. 10, inc. b). La SCJBA en la causa B. 47.427, "Lisotto SA", del 8-4-80, dijo: "No es extraño a la competencia contencioso administrativa fijar la reparación de daños que constituyen el resultado directo de la lesión causada al derecho del actor". '21 CSJN, 21-3-2006, "Barreto, Alberto D. y otra cffrovincia de Buenos Aires y otro", L. L. Supl. de Derecho Administrativo, 2006 (septiembre), p. 1. 12* STJ de Tierra del Fuego, "Márquez, Jorge c1Gob. de la Provincia de Tierra del Fuego", voto de la mayoría. En minoría el juez Hutchinson sostuvo que: "En el caso de la responsabilidad del Estado-juez, la función es la judicial y cualquiera sea el fundamento de la responsabilidad, ella queda h e r a del régimen del Derecho Administrativo [...] Como ya he sostenido [...] la competencia de los tribunales en lo contencioso administrativo requiere que, además de ser parte el Estado, la pretensión 125

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LA MATERIA

PROCESAL ADMINISTRATIVA

En otras jurisdicciones, los juicios en que se reclame la reparación de daños ocasionados por agentes, cosas o hechos de la Administración pública, cuando no se produzcan por incumplimiento o en relación a una especial vinculación de Derecho Público, contractual o reglamentaria, establecida entre la Administración y el reclamante (por ej., arts. 4", inc. f, del Código de Corrientes; 3O, inc. e, de La Rioja; 7O, inc. d, de Misiones), tramitan ante el fuero civil y comercial. Esta última excepción se impone también en el Código de Mendoza, por aplicación pura y simple de los principios generales determinantes de la materia procesal129.

c) Cuestio~zesde Derecho Privado y el reclamo previo A tenor de lo dispuesto en la ley Nacional 3952 y 920 de Chubut, el ejercicio de acciones fundadas en el Derecho Privado o Laboral contra el Estado y organismos autónomos deberá estar precedida de la reclamación administrativa. Es obvia la inadmisibilidad de la pretensión procesal administrativa en estos supuestos porque aunque la ley disponga que en esta clase de reclamaciones debe seguirse previamente la vía gubernativa, y su decisión se produce mediante un acto de la Administración, su contenido es caracterizadamente de Derecho Privado; o sea, la Administración pública en la relación jurídica con el reclamante actúa como simple sujeto de derechos y obligaciones reguladas por el Derecho Privado, lo mismo que un particular. Y una vez agotado el trámite por el procedimiento establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, o en la norma correspondiente, la Administración pública es, frente al reclamante y ante los tribunales de las jurisdicciones ordinarias, un adversario que, en el proceso, no difiere de otro cualquiera: "...no existe acto administrativo alguno cuestionado, sino que la demanda sólo se limita a exigir el pago, cuestión ajena a la jurisdicción contencioso administrativa..."' 30 del actor esté regida prima facie de modo preponderante por el Derecho Administrativo. El fuero civil y comercial posee una competencia de atribución genérica (o residual)..." '29 Conf. DROMI, Derecho... cit., p. 59. 130 STJ de Tierra del Fuego, 22-10-96, "Coop. de Trabajo Buena Esperanza C/D. P. O. y S. Sanitarios slCA", L. V, fo. 1441145, Bol. No 3, p. 34.

De ello se sigue que no es admisible la pretensión procesal administrativa deducida contra las decisiones de la Administración si su objeto está constituido por la denegación expresa o presunta de las . reclamaciones hndadas en el Derecho Civil, Laboral, etcétera. Así se ha dicho que "...al no articularse en autos una pretensión procesal administrativa [...] y sólo requerirse la actuación del tribunal en un proceso voluntario", procede atribuir competencia al juez civil"'.

3. Causas materialmente administrativaspero derivadas a otros fiteros por el legislador

A. J~ticiosde apremio Los juicios de apremio son netamente de contenido administrativo-tributario13'. Sin embargo, con excepción de la Nación, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, están excluidos de la competencia del fuero administrativo. Excluyen del proceso administrativo a los juicios de apremio, entre otros, los Códigos de Misiones (art. 7", inc. b), Neuquén (art 3", inc. b) y Santa Cruz (art. 3O, inc. a). En cambio, corresponden al fuero los apremios en la Provincia de Buenos Aires1)' y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

B. Juicios de expropiación Otros procesos administrativos especiales se encuentran excluidos del proceso administrativo. Así ocurre, en casi todos los códigos provinciales (por ej., arts. 3" de Entre Ríos; 3" de Formosa y 58 de Tucumán) con el proceso expropiatorio y, en general, aquellos procesos vinculados con el instituto expropiatorio (retrocesión, ocupación temporánea, expropiación inversa e irregular). El juicio de expropiación tramita en el fuero administrativo en la 131 STJ de Tierra del Fuego, 5-4-95, "1. Pr. de Regulación de Apuestas", SDO, expte. 090195, L. 11, fo. 56, Bol. No 2, sin pág. 132 Ver HUTCHINSON, La acción contencioso administrativa y la de amparo en Za Provincia de Buenos Aires... cit., ps. 392 y SS. 133 Ver, punto VIII, numeral 2, apartado C.

Nación (ley 21.499), en la Provincia de Buenos Aires (art. 2 O , inc. 9") y en la Ciudad A ~ t ó n o r n a ' ~ ~ .

4. Decisiones de la Administración ('excluidasde la revisión judicial" A. Actos instiiucionales, de gobierno o discrecionales Hemos visto (ver Cap. 11, punto IV, numerales 3 y 4) que, respecto de los actos institucionales o de gobierno -cuya diferencia es de grado134 MARCER, Ernesto Alberto, Demai7das contra el Estado. La Nación y la CizidadAutónoma demandadas en juicio, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004, p. 50, nota 62, dice que: "En la expropiación se vulnera un derecho de carácter civil, no obstante lo cual, la contienda, en la actualidad, es considerada como una causa civil, pero de derecho público local, por tal razón cuando intervienen las provincias y vecinos de otra o de la Capital Federal, la causa corresponde a los tribunales provinciales, determinando los Estados locales a cuál de sus tribunales corresponderá la competencia. Al respecto, véase CSJN, 'Provincia de Buenos Aires c/Aubert, María L. y otro', L. L. 1987-B-73; véase asimismo 'Provincia de La Rioja c/Azzalini, Luis suc.' (Fallos: 291:232) ..." Creemos que es un error que parte de un concepto equivocado, debido a la pluma de Marienhoff, quien consideraba que la propiedad era un "derecho civil". En realidad, los derechos y obligaciones no tienen pertenencia a un subsistema o a otro; no tienen "apellido". Las calificaciones que se les suele añadir (derechos y obligaciones "laborales", "civiles", "administrativos", etc., no se deben a caracteres esenciales, sino a circunstancias que dependen muchas veces de cuestiones pedagógicas. ¿Por qué la propiedad va a ser un derecho civil? Todos sabemos que el derecho de propiedad es un poder sobre la cosa y como las relaciones necesitan por lo menos de dos sujetos, se afirma que estamos obligados a no impedir el e.jercicio del poder que tiene sobre la cosa su propietario. La cosa puede ser de una persona pública -sujeto dotado de poder público- o de una privada -sujeto con capacidad juridicay estar destinada o no al objeto de satisfacer un interés público. La relación de una persona pública con la cosa es la misma que la de una persona privada con la misma cosa. Pero las facultades del propietario y las obligaciones de los terceros respecto del bien pueden variar según el destino del mismo. Por virtud de él se distinguen los bienes del dominio público de los del dominio privado, pero el derecho de propiedad no es ni público ni privado. El calificativo aplicado a la relación de las personas con las cosas se refiere a algo tan accidental en la propiedad como que el propietario del bien es o no titular del poder público, o que el régimen jurídico de las facultades y limitaciones del propietario y las obligaciones y derechos de los demás en relación con el bien, figure en normas aprioristicamente calificadas de públicas o privadas. Se puede prescindir de calificar al derecho de propiedad de público o privado, pues

hay dos posturas: la de los autores que aceptan que dentro de lo que constituye el ejercicio del Poder Ejecutivo se agrupan la función administrativa y la función de gobierno, y la de los autores que niegan el acto de gobierno y también el institucional. Cabe señalar que tales tipos de actos no serían otra cosa que especies del tipo general que son los actos dictados de la facultad discrecional, por lo que quedaría sólo excluido de ser decidido por el juez lo relacionado con el mérito u oportunidad (ver apartado D). También hemos señalado que no es aceptable la irrevisibilidad de ningún acto por el Poder Judicial, a partir de lo que por tutela judicial efectiva entendió la Corte en la causa "Fernández Arias ~/Poggio"l~~. Remitimos a lo que dijéramos en el Capítulo 11, punto IV y en este Capítulo, punto 111, numeral 7, apartado D. Pero lo cierto es que una parte de los códigos provinciales excluyen al acto institucional (Código de La Pampa, art. 3", inc. a) o al acto de gobierno (arts. 12, inc. a, de Catamarca; 6", inc. a, de Córdoba; 6", inc. a, de Chaco; 4" de Jujuy y 3" de Santiago del Estero), o los actos que comportan el ejercicio del poder político del Estado (art. 6", inc. a)136. Por ello, las normas que excluyen a todos estos actos de la revisión judicial son inconstit~cionales~~~ (ver apartado D de este numeral). esos calificativos no sirven para nada sustancial al derecho de propiedad. Sólo sirven para expresar las peculiaridades de la situación jurídica concreta, pero nunca la naturaleza jurídica de la relación del sujeto con la cosa. Ver la crítica a la posición de la Corte Nacional que entendía que la expropiación era una causa civil, basada en la naturaleza del precio en OYHANARTE, Julio, La expropiacióny los serviciospúblicos, Buenos Aires, 1957. 135 CSJN, "Fernández Arias c/Poggio", L. L. 100-60. '36 La CSJ de Santa Fe dijo en la causa "Holder, J. A. y O." del 29-1 1-94, A. y S. 112-394, que: "...no cabe concluir a priori que una determinada cuestión queda sustraída a la esfera del Poder Judicial por el simple hecho de que involucre temas de índole política, de acuerdo con el significado común que se acuerda al término, cuando la decisión adoptada suscita una controversia de naturaleza estrictamente jurídica, que exige un pronunciamiento que le ponga fin a través de la solución que en derecho corresponda (Fallos: 285 :4 10)". 13' En nuestro Derecho se han reducido a tal punto las cuestiones excluidas del

B. Contra resoluciones ya consentidas a) Actos reproductores o confimzatorios de otros anteriores consentidos a.1) Derecho positivo El criterio de considerar excluidos de impugnación a los actos reproductores o confirmatorios de otros consentidos (puede verse sobre el tema el Cap. XIV, punto 111, numeral 3) es seguido expresamente por la mayoría de los códigos provinciales; así, los de Catamarca (art. 12, inc. d), Corrientes (art. 5O, inc. a), Chaco (art. 13), Entre Ríos y Formosa (art. 8O), Jujuy (art. 4O, inc. e), La Pampa (art. 3O, inc. k), La Rioja (art. 7O), Mendoza (art. gO),Misiones (art. 14), Salta (arts. 12 y 27, inc. 3"), San Luis (arts. 855 y 868, inc. 3"), Santa Cruz (art. ll), Santa Fe (art. 6", inc. e), Santiago del Estero (art. 3O, inc. e) y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 274 in fine). El proyectista del primitivo Código bonaerense -Luis V. Vareladecía en la nota al artículo 52 de su proyecto (art. 29 del Código sancionado en 1905): "...Si un particular conoce la resolución administrativa que lo afecta y lo consiente con su silencio, el Poder público debe legalmente suponer que sus poderes (sus actos) se han reconocido como correctos. Los nuevos actos que se produzcan no serán sino consecuencia de otros que ya han adquirido una fuerza tan eficaz como la de la cosa juzgada en el Derecho Procesal ordinario y, en ese caso, el particular que consiente los primeros actos no puede oponerse a los segundos". En los ordenamientos que no regulan expresamente el tema, la solución sería la misma, pues si no se ha impugnado el acto en el plazo del recurso o en el término en que se debe acudir a la instancia judicial, el acto deviene firme y cualquier intención de reflotar la cuestión se encontrará con la estabilidad del acto. Los casos señalados no son casos de incompetencia como lo señalan algunos códigos (ver Cap. XVII, punto VII, numeral 1, apartados control judicial, que han quedado vinculadas a aquellas en que se hallan en juego principios y normas constitucionales vinculadas a la organización y subsistencia del Estado y que carecen de efectos jzrrídicos directos sobre los particzrlares (conf. LISA y WEDER, El proceso ... cit., p. 150).

A y D), sino casos de decisión no impugnable. No corresponde que intervenga otro órgano judicial, sucede que la demanda es improponible138. a.2) Diferencias entre los actos que son reproducción de otros nlzteriores defirzitivos o colzjirmatorios de uno consentido Empecemos por establecer claramente las diferencias existentes entre ambos tipos. Normalmente, se considera en el caso de los actos que sor? reproducción de anteriores consentidos que el órgano administrativo autor de la decisión es el mismo que dictó el anterior, definitivo y firme. Y debe tenerse presente que, asimismo, en el supuesto de los actos confir~natoriosde zino consentido, el órgano autor de la decisión confírmatoria es superior jerárquico del que adoptó el acto consentido 139. Ambas causales de inadmisión, fuera de toda duda, tratan situaciones diferentes porque "reproducir" es volver a producir y "confirmar" es dar nueva y superior prueba o seguridad de una cosa; es ratificar la acción o decisión de otro, es hacer más estable lo que se confirma. En tanto la reproducción de acto administrativo es partenogenética, la confirmación requiere una dualidad y una desigualdad jerárquica entre los órganos autores del acto confirmatorio y del acto confirmado. El primer supuesto es aquel que se produce cuando un órgano administrativo se pronuncia por segunda vez sobre una cuestión ya resuelta anteriormente por él mismo, sea por su propia voluntad, sea contestando a una interpelación de los interesados. El segundo, en cambio, se produce cuando el superior jerárquico confirma un acto del inferior porque se ha hecho firme, porque se ha impugnado tardíamente, porque fue consentido; con ello, al igual que en el caso anterior, tenemos presente una contingencia de la actividad 138 El Código de Tierra del Fuego, que no legisla expresamente el tema, dispone que "Si el Tribunal advirtiese que la demanda es improponible, la rechazará de plano expresando 10s fiindamentos de su decisión" (art. 28). 139 Es cierto que no siempre coinciden las nonnas adjetivas con la denominación que hemos adoptado, pero nos parece conveniente diferenciar el acto reproductorio del confirmatorio.

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de la Administración, dado que la decisión administrativa que corresponde a una pretensión no impugnable en vía administrativa, por haber sido consentido el acto que la rechaza, es la de inadmisibilidad.

a .3) Actos reproductores La decisión administrativa es reproducción de otra anterior cuando recae sobre pretensiones que de un modo firme y resolutorio se dilucidaron en presencia de los mismos hechos, en fuerza de idénticos fundamentos y con relación a los mismos interesados. Requiere el primer supuesto la concurrencia de los tres requisitos siguientes (sin la reunión de ellos no existe la causa de inadmisibilidad): a) que el acto sea reproducción de otro anterior; b) que éste sea definitivo; c) que el acto anterior esté firme. El acto anterior es definitivo, pero nofirme, si cabe contra dicho acto la interposición de uno o nzás recursos administrativos ordinarios para agotar la vía. El acto anterior es firme por transcurso del plazo para recurrirlo, mas no es definitivo si no se trata de un acto resolutorio que decida directamente el fondo del asunto, o de uno que, siendo de tramitación, no impida la prosecz~cióndel trámite o la pretensión del interesado. El primero no pone término a la vía administrativa; el segundo no hace imposible o suspende la continuación del procedimiento administrativo.

a .4) Actos colzfilrnatorios El segundo supuesto de la causal de inadmisibilidad que estamos examinando exige que la decisión objeto del litigio y origen de la pretensión procesal administrativa confirme un acto que el demandante ha consentido al no interponer en su oportunidad contra el mismo el recurso que procedía. Este segundo caso se da ciertamente poco en la realidad, porque el hecho de haber consentido el acto anterior provoca la inadmisión, por extemporaneidad, del recurso administrativo previo interpuesto contra el mismo, sin necesidad de entrar en el fondo del asunto y, por tanto, sin que se dicte una resolución expresamente confírmatoria; si bien la inadmisión

del recurso administrativo asentada en la extemporaneidad de éste implica la confirmación del acto impugnado del inferior jerárquico. No cabe entender como acto confirmatorio de otro consentido por no haber sido recurrido en tiempo y forma, aquel que sea aplicación individual de normas de carácter general que infringiesen otra de rango superior, cuando al promover el proceso administrativo contra el acto de aplicación individual no se ha impugnado formalmente el acto reglamentario.

b) L a impugnación de actos anteriores a través de los actos de ejecución Si bien las normas no los excluyen expresamente, quedan incluidos en algunas de ellas (v. gr., Código de Catamarca, art. 12, inc. d: "Contra resoluciones ya consentidas..."; Chaco, art. 13: "El consentimiento de la resolución administrativa, manifestada por actos inequívocos..."). En análogo sentido los Códigos de Salta (art. 12) y de San Luis (art. 855). Aunque no esté expresamente regulado va de suyo que cuando se trata de actos que intentan realizar el contenido de otro, carecen, en relación a este elemento, de la autonomía propia que permita su impugnación140.No es el acto definitivo que decide la cuestión, sino que sólo es un acto de ejecución de aquél, por ello no puede ser impugnado en relación al contenido del acto que intenta ejecutar. Por lo tanto no es susceptible de impugnarse indirectamente el acto ejecutado mediante la impugnación del acto de ejecución; éste podrá impugnarse si presenta vicios propios. Por cierto, si el acto de ejecución sirve al mismo tiempo de notificación del acto ejecutado, como es a través suyo que al interesado se le comunica la decisión, puede éste impugnar el acto ejecutado-notificado, pues a partir de ese conocimiento comienza el plazo para cuestionarlo.

C. Actos dictados en ejercicio del poder disciplinario Algunos códigos (Catamarca, art. 12, inc. c; Córdoba, art. 6 O , inc. c; 140

LISA y WEDER, El proceso ... cit., p. 194.

Jujuy, art. 4", inc. d, y Santiago del Estero, art. 3O, inc. d) disponen que quedan excluidos los actos dictados en ejercicio del poder disciplinario, siempre que existan otros recursos legales especiales y excluyente~o que no adolezcan de vicios de ilegalidad141. No merece casi comentario esta causal, pues la existencia de otro proceso donde discutir la cuestión es una causal común de exclusión. Por otra parte, si no se cuestiona la "legalidad" del acto nos encontramos con una cuestión de oportunidad, lo que será analizado en el apartado siguiente. Cabe señalar que en otras legislaciones los actos sancionadores son comprendidos en la materia procesal administrativa si es "...que no son revisables por otro órgano judicial" (art. 2O, inc. c, del Código de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur).

D. Control de mérito u oportunidad Como vimos al tratar los actos en ejercicio de las facultades discrecionales, el mérito, oportunidad o conveniencia del acto, representado como aquella parcela de la actividad discrecional sin límites, está exento del control o revisión judicial. En nuestro Derecho local, por aplicación del artículo 2", inciso a, del CPA de Mendoza se incluye expresamente el control de legitimidad, lo que significa, sin más, excluir el control de mérito u oportunidad. Los códigos clásicos (Jujuy, art. 4O, inc. c; Salta, art. 27, inc. lo; San Luis,art. 868, inc. l0I4'; Santiago del Estero, art. 3O, inc. c) excluyen aquella actividad realizada en ejercicio de las facultades discrecionales; en otros términos, parece excluirse de la revisión judicial todo el mérito 141 El anterior Código santafesino traía una norma idéntica. En esa circunstancia la CSJ de Santa Fe, en la causa "Torres, N. L. c/Mun. de Santa Fe" del 29-4-74, A. y S. 31-126, dijo que: "...esta excepción se justifica, por una parte, por la autonomía funcional de la Administración Pública, dotada, consecuentemente, de una jurisdicción disciplinaria exclusiva L.. ] y, por otra parte, por la posibilidad de una relajación de la disciplina y de la pérdida de prestigio de la autoridad si sus decisiones en materia disciplinaria [...] estuviesen sometidas a una revisión jurisdiccional inevitablemente morosa". 142 "E1 Superior Tribunal desechará in limine toda demanda que verse: 1) Sobre cuestiones en que la autoridad administrativa haya procedido en ejercicio de sus facultades discrecionales".

y parte de la legitimidad, constituida por los límites jurídicos elásticos de razonabilidad, buena fe, arbitrariedad, desviación de poder, etcétera. En esta errónea orientación clásica de excluir toda la actividad discrecional del control judicial por vía procesal administrativa, encontramos alguna juri~prudencial~~. Cualquiera que fuese la extensión de la discrecionalidad, hay un vasto sector, que comprende la mayor parte de los presupuestos (por ej., competencia) y elementos (por ej., formas) del acto, que queda totalmente sometido a los preceptos legales, sin ningún tipo de discrecionalidad administrativa. Por cierto que la propia discrecionalidad (conveniencia, mérito, oportunidad) queda exenta, pero no así los marcos dentro de los cuales se utiliza, y por ende, el tribunal debe juzgar si se invoca la investigación de la arbitrariedad, irrazonabilidad, falta de proporcionalidad, abuso o exceso de poder, etcétera (ver este numeral, apartado A y Cap. 11, punto IV).

E. Disposiciones relativas al orden ptiblico, salud e higiene El artículo 12, inciso e, de Catamarca establece que las disposiciones relativas al orden público, salud e higiene quedan excluidas de la decisión judicial. Las cuestiones son indudablemente administrativas y regidas por el Derecho Administrativo. Sin embargo, la norma intenta excluirlas de la revisión judicial. Son actos administrativos no impugnables ante la jurisdicción administrativa por razones distintas de las que impone su naturaleza; de ahí que la noma no diga que son cuestiones sujetas al Derecho Administrativo sino que no procede el "recurso de plena jurisdicción". Las decisiones administrativas limitativamente relacionadas aquí se contemplan como dictadas en varias manifestaciones de la actividad de administración. Y la inadmisibilidad de las pretensiones respecto de los actos dictados relacionados con el orden público, la salud o la higiene, o sea en ejercicio de la función de policía, tiene un sustentáculo de clara índole política. Por lo tanto le caben las consideraciones que vertimos en el apartado A. 143 SCJ de Mendoza, J. A. 73-410, 1948-1-754, 1943-11-555; FIORINI, ¿Qué es...? cit., ps. 148 y SS.; ARGAÑARÁS, Tratado... cit., p. 168.

VI. La competencia del fuero contencioso-administrativo en el orden nacional

1. La dificultad de conocer el juez intewiniente Si existieran en el orden nacional órganos integrantes del Poder Judicial que tuvieran exclusivamente atribuida la funciónjurisdiccional, en materia administrativa, se podría hablar de un verdadero sistema. Pero esto no ocurre, pues, en el orden nacional, fuera de la Capital Federal se ventilan dichos procesos ante los jueces federales de sección, cabe acotar que y si bien en aquélla existe un fuero e~pecializado~~, no todas las causas administrativas son examinadas y resueltas por los jueces de dicho fuero. Ello depende, mucho, de decisiones jurisprudenciales. Además existen procesos especiales -los llamados recursos judiciales directos- donde la diversidad de fueros a los que debe acudir el particular para cuestionar el decisorio administrativo es lugar común. Como consecuencia de esto último, agravado por lo cambiante de las soluciones judiciales, el particular se encuentra, a la hora de iniciar un pleito, con la imposibilidad de encontrar, muchas veces, respuesta satisfactoria a una cuestión tan simple como esta: ¿Ante qué juez debe iniciarse el proceso y qué reglas le son aplicables? Esta situación no parece preocupar demasiado a la doctrina administrativa ni al legislador, que no suele ocuparse de estas cuestiones porque mucho no las entiende. Así el proceso administrativo se convierte, poco más o menos, en una lotería y los abogados en adivinos, en quienes no se puede confiar.

2. La inexistencia de un Código Procesal de la materia A pesar de los muchos intentos que comienzan con el proyecto de Gonnet y continuaron con los de Moret, Baulina, Diez, Ávila y Gord i l l ~ l nunca ~ ~ , se pudo lograr la sanción de un Código Procesal de la materia en el orden nacional. 144

i45

El fuero contencioso administrativo federal. Por no citar sino algunos y de los más antiguos.

3. Antes de la creación de los tribunales especializados Con relación a la cuestión en el orden nacional y particularmente respecto a la competencia procesal administrativa en los tribunales nacionales, cabe recordar en primer lugar que como expresó De Gregorio L a ~ i é ' "...antes ~~, de la creación de los Juzgados contenciosoadministrativos, los civiles y comerciales federales conocían en todas las causas en que la Nación, o reparticiones autárquicas o descentralizadas eran parte actora o demandada. Sólo en algunos casos en que hubieran actuado como persona del derecho privado se resolvió que debía conocer la justicia Civil o Comercial ordinaria, de Paz o del Trabajo..." Pero, como ha sido expuesto en el Capítulo IV, punto VI, numeral 1, una vez creada la sala en lo contencioso administrativo de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal de la Capital Federal, y posteriormente, los respectivos juzgados de primera instancia, la norma fundamental de aplicación en materia de competencia contencioso administrativa pasó a ser la ley 13.998, especialmente el ya citado artículo 45 de la ley 13.998 y, particularmente, el significado de la expresión ". ..las causas contencioso administrativas..." (inc. a, del referido articulo).

4. Después de la creación del fiero especializado En el caso "Rossi, Jorge c1Gobierno N a ~ i o n a l " 'la ~ ~Cámara Nacional Especial en lo Civil y Comercial de la Capital Federal trató el caso de un ex soldado conscripto dado de baja, quien, sosteniendo haber contraído en acto de servicio una inhabilidad física, demandó al Gobierno de la Nación por el otorgamiento de un retiro militar. Planteada la cuestión de competencia con el fuero contencioso administrativo, el juez de este fuero, Juan C. Ojam Gache fundamentó su competencia con argumentos que fueron recogidos por el Procurador Fiscal de Cámara y por la Cámara, que se pronunció de modo coincidente. '46 DE GREGORIO LAVIÉ, Julio A., La competencia contencioso administrativa, Abeledo-Perrot; Buenos Aires, 1961, p. 17. 14' CCCEsp., 6-6-51, L. L. 66-170.

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En dicha oportunidad, y para esclarecer el contenido de la materia contencioso administrativa, Ojam Gache recordó que el Código Varela148resumía el concepto de causas administrativas, señalando que: "...son aquellas en que la autoridad administrativa no obra como persona jurídica, ni en uso de sus atribuciones discrecionales y no reglamentadas; sólo y exclusivamente son aquellas en que la reclamación se interpone, después de agotada la vía gubernativa, contra una resolución dictada por la Administración pública, en virtud de sus facultades, y en la cual vulnera un derecho establecido anteriormente a favor del reclamante, por una ley, por un decreto, por un reglamento o por cualquier disposición administrativa..." También citó la fmstrada ley 13.5 11, en cuanto definía en su artículo 4" la "...acción contencioso administrativa [...] como [...] la revisión en forma de juicio, de una resolución dictada por la autoridad administrativa, en función de sus facultades regladas, que lesione intereses particulares garantizados previamente por ley, decreto, reglamento, ordenanza, contrato o concesión de servicios públicos [...] agregando además que [...] También podrá demandarse en causa contencioso administrativa la anulación de aquellas resoluciones que, aunque de carácter general, adolezcan del vicio de ilegitimidad, no pudiendo éstas sino fundarse en incompetencia de la autoridad proveyente, defecto de forma, desviación de poder o violación de la ley o de los derechos adquiridos..." Con relación a la ley 12.967, destacó el magistrado que surgía de su debate parlamentario que se había considerado que la división por materias que había sido dispuesta en la entonces Cámara Federal de la Capital había tenido por objeto "...que cada sala se especialice en una materia del Derecho..." Asimismo, señaló el sentenciador que: "...La ley 13.998 [...] mantiene la Sala en lo Contencioso Administrativo, que con la Civil y Comercial Especial y la Penal Especial, integran la Cámara Nacional, con esa denominación amplia que puntualiza las materias especializa14* Código de Procedimientos en lo Contencioso Administrativo para la Provincia de Buenos Aires, promulgado por la ley provincial del 22 de diciembre de 1906, redactado por el doctor Luis V. Varela, cuerpo normativo de significativa influencia en los primeros Códigos Procesales Administrativos provinciales, hoy derogado.

das de su conocimiento y en que se transformó la antigua Cámara Federal de la Capital, como también se correlaciona con los respectivos juzgados nacionales, que han sido perfectamente diferenciados por materias: contencioso administrativa, civil y comercial o penal [...] mientras a los juzgados en lo contencioso administrativo de la Capital, dicho artículo 45 asigna el conocimiento, expresamente, de las 'causas contencioso administrativas' (inc. a) además de las causas que versen sobre contribuciones nacionales y sus infracciones, agio y especulación ilícita y recursos contra resoluciones administrativas que anteriormente eran apelables ante los jueces federales (incs. b, c, y d), para los juzgados en lo civil y comercial especial mantiene su anterior competencia, 'pero no conocerán' [...] de las causas que se atribuye por esta ley a los jueces nacionales de la instancia en lo contencioso administrativo de la Capital Federal (art. 41) ..." Concluyó Ojam Gache que: "...es evidente que la cuestión planteada por el ex soldado conscripto Jorge Rossi ante la autoridad administrativa y que ante su resultado negativo trae, ahora, al conocimiento y decisión del tribunal 'contencioso administrativo', corresponde a la materia que le es propia, conforme resulta de los antecedentes doctrinario~expuestos, de la orientación intentada en los proyectos legislativos y en la que también ha tenido sanción, como asimismo se ajusta a los requisitos jurisprudenciales dictados por nuestro más alto tribunal de justicia para que proceda la pertinente demanda contra la Nación ..." También, por aplicación del artículo 45, inciso b, de la ley 13.998 se resolvió la competencia del fuero contencioso administrativo en todas las causas vinculadas a la materia impositivo-administrativa donde el Fisco fuera parte'49,señalándose que los juzgados nacionales en lo contencioso administrativo de la Capital Federal "...son competentes para entender, entre otras causas, en lo contencioso administrativo, y en las que versen sobre contribuciones nacionales y sus infracciones (incs. a, y b). De esos incisos se infiere que la ley ha querido atribuir competencia especial a los juzgados que crea en todas las causas vinculadas a la materia impositivo-administrativa en donde el Fisco sea parte ..." '49 CNCiv., sala D, 7-3-52, "Bocca & Cía. c1Dirección General Irnpositiva", L. L. 66-1.

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Se entendió asimismo que era competente el fuero contencioso administrativo en un caso de repetición de la contribución territorial de la Capital Federal, a pesar del carácter municipal de dicha tasa, por cuanto el título determinante era un decreto del Poder Ejecutivo Nacional dictado por éste en su carácter de poder administrador de los caudales de la Nación, siendo el decreto denegatorio del Gobierno de la Nación que ingresara los respectivos fondos en rentas generales, la causa determinante y justificativa de la competencia del fuero contencioso admini~trativo'~~. El fallo plenario "Lainati, Marcelo c/Gobiemo Nacional" tuvo origen en la demanda promovida por el actor contra el Gobierno Nacional por la diferencia -caída- de precios de acciones de la Compañía Argentina de Navegación Dodero de su propiedad, debida, en primer lugar, a la adquisición por parte del entonces Instituto Argentino de Promoción del Intercambio de la mayoría de las acciones de la sociedad en cuestión, para luego, invocando su carácter de accionista mayoritario, retirar la personería jurídica a la mencionada sociedad por medio de un decreto en el que dispuso el rescate de las restantes acciones y la posterior disolución y liquidación de la empresa, retirándose de la circulación y reembolsándose a un determinado precio las acciones no adquiridas de la sociedad en cuestión. El voto de la mayoría dispuso que la cuestión correspondía a la competencia del Juzgado Nacional en lo Civil y Comercial Especial y no al Contencioso Administrativo. Conforme al voto del juez Ramos Mejía, integrante de la mayoría, "...teniendo en cuenta que la materia contencioso administrativa, de acuerdo con la doctrina más autorizada, se caracteriza porque en ella litiga alguna autoridad administrativa como actora o demandada en carácter de poder público, porque existe una previa resolución de dicha autoridad administrativa, porque se viola o desconoce con tal resolución algún Derecho Administrativo particular o privado y porque el caso se rige por aplicación de las normas del Derecho Administrativo..." Señaló que "...ni el Gobierno nacional ha actuado en el caso como poder público, ni se ha violado con ese decreto un derecho adminis150

CCCEsp., 30-4-52, "Marconetti, J. c1Gob. Nac.", L. L. 67-320.

trativo del actor, ni ha de resolverse la demanda conforme con las normas del Derecho Administrativo..." Destacó al efecto que el Gobierno nacional había actuado como persona sujeta a las normas del Derecho Privado cuando, hallándose la aludida sociedad en liquidación, impuso el reembolso de las acciones en poder aun de accionistas particulares con arreglo a los valores que prefijó por decreto, señalando que el decreto en que dispuso la medida no había violado ningún derecho de carácter administrativo del actor, y que el juzgamiento de la cuestión no tendría lugar conforme a las normas del Derecho Administrativo, "...sino por aplicación de las disposiciones estatutarias de la ex Compañía Argentina de Navegación Dodero y las normas pertinentes de los Códigos Civil y de Comercio..." Se destacó en el voto que: "...en principio, el fuero civil y comercial es el género y el contencioso administrativo una especie y que es por ello que los artículos 4 1 y 45 de la ley 13.998 adoptan distinto criterio para determinar la respectiva competencia, excluyendo el primero las causas de que no han de conocer los juzgados correspondientes y enumerando taxativamente el segundo las causas de jurisdicción contencioso administrativa". Resulta ineludible la observación relativa al muy limitado concepto de Derecho Público y de Derecho Administrativo que parece campear en esta decisión mayoritaria, de la que parece emanar un pensamiento afín con la superada teoría de la doble personalidad del Estado. Más ajustada a Derecho parece, a nuestro criterio, la posición de la minoría, encabezada por el juez Ortiz Basualdo, quien expresó que el actor impugnaba "...la legitimidad del citado decreto 12.850150 (que disponía el retiro de circulación y el rescate de las acciones de la sociedad que permanecían en manos de los particulares) y que en esa impugnación radica el fundamento principal de la acción que deduce. Ahora bien, el rescate de las acciones no lo ha dispuesto el liquidador de la sociedad sino el Poder Ejecutivo por medio de un decreto especial, en el que ha establecido los valores de reembolso. No se trata aquí de un acto común de la liquidación de patrimonio social, sino de una operación financiera del Estado, que resuelve retirar de la circulación esas acciones y reembolsar su importe a los tenedores... "El decreto que así lo dispone, encomienda al Banco Central de

la República Argentina y no al liquidador de la sociedad la atención de esa operación, y, más aún, da a los tenedores de esas acciones opción para tomar a cambio de ellas bonos del Tesoro que allí se fijan. "Todo ello configura, a mi juicio, el carácter de una operación financiera del Estado, es decir, de un acto de poder público..." Entre los fallos dictados en la que podríamos calificar como primera época de la jurisprudencia del Tribunal, cabe especialmente citar el dictado en autos "Diéguez, José cIGobierno Nacional"151con relación a la pretensión formulada por el ganador de un sorteo, de que le fbera entregado el automóvil taxímetro a cuya adjudicación por esa vía se había comprometido el Ministerio de Industria y Comercio. Sobre el tema, expuso el tribunal, revocando la decisión dictada en primera instancia por el recordado juez Ojam Gache, que en el caso "...se busca el cumplimiento de una obligación de dar (art. 574, Cód. Civ.) creada por el mismo demandado por propia resolución y no de poner en cuestión un acto administrativo. Para la existencia y posibilidad de un recurso administrativo, es necesario, según Bielsa, comentando la doctrina de la Corte Suprema, la concurrencia de los siguientes requisitos: la existencia de un acto administrativo, emanado de organismos públicos en la esfera de su competencia; haberse agotado la vía administrativa, causando estado la resolución denegatoria; que ese pronunciamiento vulnere un derecho de carácter administrativo; 'en virtud de ese principio, exclúyese pues del recurso y jurisdicción contencioso administrativo las cuestiones de índole civil: lato sensu, civil, comercial, industrial, etcétera' (Bielsa, Derecho Administrativo, t. 3). "Conforme con [...] antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales concordantes, este tribunal observa que en el sub lite falta un elemento fundamental para hacer viable por jurisdicción contencioso administrativa el reclamo del actor: no existe aquí disposición de la Administración pública, en ejercicio de sus facultades que desconozca el derecho establecido a favor del recurrente; por el contrario, el demandado no desconoce en ningún momento el derecho del actor; se limita

a no cumplir con su obligación; no hay aquí acto administrativo que vulnere derechos; por vía contenciosa el actor encontraría amparo a los suyos, en el sentido de poder contar con una resolución confirmatoria de ellos; pero no es esto lo que persigue en definitiva, sino el efectivo cumplimiento de lo por el Estado prometido. En realidad, el actor defiende un supuesto derecho que no es de carácter administrativo, y cuyo amparo sólo puede nacer del Derecho Privado..." Se trata, como puede advertirse, de una concepción sumamente limitada de la expresión causas contencioso administrativas. Parece evidente que la inexistencia de resolución denegatoria expresa no tiene por resultado transformar en Derecho Privado al Derecho Público. Como correctamente surge de la resolución de primera instancia del juez Ojam Gache, se trata de una cuestión regida por el Derecho Administrativo y a la cual debieron ser aplicados idénticos principios a los establecidos en la causa "Rossi, Jorge". Otro significativo fallo de la época fue el dictado en autos "Buenos Aires Towns and Docks Tranways Ltd. clGobiemo N a ~ i o n a l " ' ~opor~, tunidad en la que una empresa concesionaria de servicio público de transporte demandó al Gobierno nacional por daños y perjuicios, en calidad de accionista de la Corporación de Transportes de la Ciudad de Buenos Aires, por no haber autorizado un incremento tarifario, cuestionando además la actuación del fideicomisario designado por el Poder Ejecutivo. En l a oportunidad, el tribunal procedió a analizar las pretensiones del actor para establecer la concurrencia de los requisitos necesarios para la apertura de la vía contencioso administrativa, estableciendo que en materia de actuación del Estado como poder público "...Es indudable que cuando el Estado aprueba tarifas para los servicios públicos actúa como Poder y no como persona jurídica del Derecho Privado, de manera que en este aspecto se cumpliría también el requisito necesario para hacer procedente la vía contencioso administrativa..." También, respecto de la forma en que el Estado ejerció el control como concedente, señaló que: "...Este contralor implica el ejercicio 152

CCCEsp., 12-3-57, L. L. 88-210.

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del poder de policía sobre los servicios públicos y, por ende, constituye también típica función de poder, lo que abre asimismo la vía contenciosa..." Respecto de atribuciones regladas, el tribunal estableció que a diferencia del Código de la Provincia de Buenos Aires, que establecía que el ejercicio de facultades regladas por la Administración era requisito para la procedencia de la vía contencioso administrativa, "...no todas las facultades discrecionales están exentas de control, sino las puramente discrecionales y de discrecionalidad técnica..." En cambio, respecto de la actuación del fldeicomisario como liquidador designado judicialmente, a propuesta del Poder Ejecutivo, señaló el tribunal que: "...Evidentemente, en este terreno la actuación no tiene carácter público y se desenvuelve totalmente dentro del Derecho Privado, lo que hace improcedente la vía del contencioso..." Finalmente, en materia de Lesión de derechos subjetivos de carácter público, señaló el tribunal que: "...no puede considerarse que la recurrente ejercite derechos subjetivos públicos sino de índole netamente privada, ya que su personería proviene de la condición de accionista de la Corporación, que dice investir y actúa en defensa de los derechos que la misma pudo haber incorporado a su patrimonio. La Corporación, por su parte, es una entidad de Derecho Privado, ya que no se concibe un ente público constituido por personas particulares. El Estado puede actuar como persona del Derecho Privado, el particular no puede hacerlo como poder público ..." Por ello, la Cámara concluyó que: "...si los derechos subjetivos ejercitados por el actor no son de índole administrativo y si las normas objetivas que están en juego algunas pertenecen a éste y otras al privado, la contienda debe resolverse a favor de la competencia del juzgado en lo civil y comercial, teniendo en cuenta que su jurisdicción es más general en comparación con la contencioso administrativa que es de especialidad..." Como puede advertirse, en los primeros tiempos del hero contencioso administrativo de la Capital Federal primó una visión sumamente limitada de la competencia de dicho fuero, y de los alcances de la materia contencioso administrativa, del Derecho Administrativo e incluso del Derecho Público en general. En realidad, puede afirmarse

que el fuero contencioso administrativo fue considerado como un verdadero fuero de excepción, que sólo intervenía cuando en el caso concurrían diversos requisitos ya expuestos. En la actualidad, prevalece una visión algo más amplia de la competencia contencioso administrativa. Así, en cuanto a poder de policía en materia sanitaria, la Corte, en autos: "Centro Médico Segurola SA c1Estado Nacional Argentino sIAmparo ley No 16.986"15', al resolver una cuestión de competencia negativa con relación a la acción de amparo promovida por una empresa de medicina prepaga para obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley 24.754, en cuanto impuso a las entidades que presten servicios de medicina prepaga incluir como mínimo en su cobertura médico-asistencia1 las prestaciones obligatorias dispuestas por las obras sociales, el dictamen de la Procuración General de la Nación, al que adhirió la Corte en su sentencia, estableció que "...cabe señalar, en primer término, que la actora no es una obra social constituida según las leyes 23.660 y 23.661, sino que es una entidad privada de medicina prepaga, por lo cual no le resulta aplicable el artículo 38 de la ley 23.66 1 ni, en consecuencia, la doctrina sentada por V. E., in re ' T a l a r i ~ o ' ' ~ut~ ,supra citado, publicado en Fallos: 3 15:2296. "En consecuencia, para determinar la competencia se debe atender, de modo principal, tal como lo dispone el artículo 4O, 2' párrafo de la Ley de Amparo 16.986, a la materia del pleito. La pretensión sustentada en autos consiste en que se declare la inconstitucionalidad de una ley -la 24.754-, que contiene preceptos tuitivos de la salud de la población" y ha sido sancionada -por imperativo de la Constitución Nacional (Preámbulo: "...promover el bienestar general...", y arts. 14 bis, 33, 76, incs. 2", 8" y 18; 99, incs. 2" y 10) y diversos Tratados Internacionales con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22)-, en ejercicio del poder de policía sanitaria, por lo que constituye "...una norma regulatoria administrativa. En tales condiciones, tengo para mí que la materia del pleito resulta propia del Derecho Administrativo". CSJN, S. C. Comp. No 1042, L. XXXIII (1998). Que estableció la competencia, para las obras sociales regidas por dicha ley, de la justicia federal civil y comercial. '53 'S4

Con relación a la ya aludida cuestión de la doble normatividad administrativa, en una cuestión de competencia suscitada entre el fuero contencioso administrativo federal y la Justicia Nacional del Trabajo, en autos "Administración de Parques Nacionales cIPuelman, Ramón la Procuración General de la Edgardo s1Proceso de con~cimiento"~~~, Nación, en dictamen compartido por la Corte en su sentencia, señaló que: "...se solicita la nulidad de un acto administrativo por supuesto error en la voluntad del órgano emisor, la materia sobre la que versa el asunto pertenece al Derecho del Trabajo, toda vez que, al momento de pronunciarse sobre si existió o no el error alegado, el magistrado competente deberá determinar si la incapacidad laboral del agente es, o no es, una consecuencia directa del trabajo que éste realizaba, lo cual remite a la aplicación e interpretación de normas propias de esa rama del Derecho y requieren, del juzgador, una específica versación jurídica sobre ella. En tales condiciones, opino que la presente demanda corresponde a la competencia de la Justicia Nacional del Trabajo". En un caso de amparo por mora, "Jiang, Dinghao c/Registro Na~~, respecto de un expecional de las Personas ~ I A m p a r o " ~promovido diente en el que tramitaba la solicitud formulada por un ciudadano extranjero residente legal en el país, en el sentido del otorgamiento de duplicado del documento nacional de identidad que había extraviado, sin que el Registro Nacional de las Personas accediera a entregarlo, la Procuración General de la Nación, en dictamen al que adhirió la Corte Suprema, estableció que: "...aquí sólo se pretende urgir la actuación del Registro Nacional de las Personas, único organismo estatal encargado de expedir los documentos nacionales de identidad, así como todos aquellos informes, certificados o testimonios previstos por la ley 17.671, regulatoria de su actividad. Tales atribuciones son de eminente carácter administrativo, y exceden el marco propio de las cuestiones de Derecho común, el que eventualmente hubiera estado en juego si se hubiese puesto en tela de juicio lo relativo a la existencia, nombre, domicilio o cualquier otra cuestión relativa a los atributos de la personalidad, que tal tipo de documentación certifica". lS5 lS6

CSJN, S. C. Comp. No 751.XXXIII (1998). CSJN, S. C. Comp. No 621, L. XXXIII (1997).

En una cuestión relativa al servicio telefónico -suscitada entre el fuero federal civil y comercial y el contencioso administrativo federalen la cual el titular de una línea telefónica promovió una acción por consignación contra una licenciataria telefónica, requiriéndole que le aceptara el pago del servicio sin incluir el incremento tarifario derivado de la aplicación del decreto 92/97, conocido como rebalanceo telefónico (autos "Risso Domínguez, Carlos Julio c/Telecom Argentina-Stet , "...Surge del dictamen de France Telecom SA ~ N a r i o s " ) ~se~ ~dijo: la Procuración General de la Nación (al que adhirió la Corte), que la cuestión en debate exige interpretar una norma de Derecho Público, como es el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 92/97 que dispuso el referido aumento tarifario. Ello, en virtud de que, si bien el actor consignó judicialmente una suma de dinero en carácter de pago de la deuda con la empresa telefónica, lo ha hecho desconociendo la vigencia del aumento dispuesto por una norma nacional, toda vez que no lo incluyó en la suma depositada, generando así su rechazo por parte de la demandada. De modo que, aun cuando afirme que su pretensión no se dirige a la declaración de inconstitucionalidad del decreto 92/97, sin embargo la solución del pleito exige el examen de su validez y eficacia, como presupuesto de la consignación en pago efectuada; por lo que queda así la causa comprendida en el artículo 45, inciso a, de la ley 13.998..." Cabe recordar, entre diversos fallos, el plenario "Ferrocarriles Argentinos c1Barracas Palermo SRL s/Desalojo y lanzamientos" (causa 3699, del 23-11-82) en el que se discutió la competencia del fuero contencioso administrativo para entender en una acción de desalojo fundada en la ley 17.091, vale decir, tendiente a la restitución al Estado de la tenencia de un bien del dominio público, sobre el que fuera otorgado un permiso de uso. Para fundamentar su posición, la mayoría sostuvo que: "...la citada ley 17.091 ha previsto un procedimiento para la restitución al Estado de la tenencia de los inmuebles que son de dominio público y sobre los que se otorgó un derecho de utilización especial... "En tales condiciones, la facultad otorgada por dicho precepto y '57

CSJN, S. C. Comp. No 177.XXXIV (1998).

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LA MATERIA

PROCESAL ADMINISTRATIVA

ejercida por la administración pública, obedece a necesidades de disponibilidad de los bienes de dominio público. "En efecto, las instalaciones del ferrocarril cuando revisten estas características por estar afectadas al uso público, están fuera del comercio privado (art. 953 del Cód. Civ.), motivo por el cual no cabe sino concluir que la competencia para conocer en este tipo de causas corresponde a este fuero en lo contencioso-administrativo, atenta la índole de la norma que ha de tenerse de modo preponderante en vista para resolver..." En relación al conocimiento de las causas relativas a la aplicación del artículo 34 de la ley 17.531 de servicio militar obligatorio, cabe recordar el fallo plenario de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal del 10 de agosto de 1982, en autos "Calderón, Marcelo Alberto s1Solicitud de excepción al servicio militar", oportunidad en la cual la mayoría invocó argumentos de naturaleza no jurídica que, diríamos lamentablemente, informan a veces las decisiones judiciales, aquí y en cualquier país del mundo: "...Que el prolongado ejercicio jurisdiccional efectuado hasta el presente por los integrantes de aquella Cámara (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal) respecto del referido recurso (del art. 34 de la ley 17.53 1) ha generado en dichos magistrados una versación especial sobre el tema y ha permitido la elaboración de una copiosa jurisprudencia, suficientemente conocida por el órgano que decide finalmente en la instancia administrativa y por los eventuales recurrentes que dejarían de producir, al alterarse la competencia, el natural efecto beneficioso que necesariamente se deriva del mantenimiento de las apuntadas circunstancias. "Que tampoco se advierte que la aludida decisión coadyuve, en el momento actual, en las tareas de cada fbero, concurriendo con medios idóneos para el logro de un más rápido y eficaz desenvolvimiento de la justicia [...] aquella aspiración correría el riesgo de frustrarse si se sumara al enorme caudal de causas en trámite ante esta Cámara un número significativo de las que se seguían [...] por ante el tribunal que declina su competencia..." Frente a este criterio, difícilmente conciliable con el Derecho, la minoría dejó expuesto el criterio que estimamos adecuado:

"...Ello nos lleva a visualizar cuál es la naturaleza de la relación en juego, observándose sin dificultad que la misma es de Derecho Público, tratándose en definitiva, de la impugnación judicial de un acto administrativo en sentido estricto emanado de un organismo perteneciente -a pesar de su particularidad- al órgano ejecutivo (Administración centralizada) en su calidad de comandante en jefe de todas las Fuerzas Armadas (art. 86, inc. 15 de la Const. Nac.). "De allí entonces que teniendo en cuenta la verdadera índole de la decisión que se impugna y la norma de preponderante aplicación para resolver el caso, no puede desprenderse que estemos en presencia de una vinculación regida por el Derecho Privado, asistiendo entonces razón a la Excma. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, en excluir de su conocimiento de este tipo de causas sobre excepciones del servicio militar, que se compadece con el conocimiento que en cuestiones de retiros y pensiones militares, incluidos haberes de soldados conscriptos, esta Cámara posee ..." Aquí en cambio, puede advertirse la aplicación del criterio. habitualmente empleado por la Cámara: "...la norma de preponderante aplicación para resolver el caso...", que debe pertenecer al Derecho Administrativo. En la causa "Aletto, Carlos 0. c1Instituto de Servicios Sociales para el Personal Ferroviario slordinario", la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en pleno (causa A-1504, del 16-2-82) tuvo oportunidad de pronunciarse con relación a si es competencia del fuero contencioso administrativo, o del fuero laboral, el conocimiento de causas en las que se solicita la revisión judicial de resoluciones que declaran la prescindibilidad del personal perteneciente a empresas del Estado. La mayoría -que asignó competencia al fuero laboral- se pronunció sobre la cuestión, señalando que: "...Las leyes de prescindibilidad citadas tuvieron como fin primordial la reorganización y el saneamiento de la administración pública, el Poder Judicial, Congreso Nacional y Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, modificando en este aspecto relaciones jurídicas de Derecho Público. Pero también modificaron la Ley de Contrato de Trabajo para algunos supuestos, en la medida que previeron su aplicación a las Empresas del Estado, So-

ciedades del Estado y Obras Sociales, cuyo personal está regido por ese Derecho, ya sea en un caso por no tener el carácter de funcionarios públicos, ya sea en los otros, como el de autos, por estar regido por convenciones colectivas de trabajo. La aplicación de las leyes de prescindibilidad no cambia la naturaleza jurídica laboral de estos contratos, solamente incide en ellos, por lo que son los jueces de ese fuero los componentes para estudiar los efectos que aquéllas pudieron producir en esas relaciones de Derecho común ..." Por su parte, la minoría -a nuestro entender en la posición correctasostuvo que: '"..la aplicación de la ley 21.274 al personal que presta servicios en organismos descentralizados de la Administración pública, empresas del Estado o de propiedad de éste, servicios de cuentas especiales y obras sociales (art. l o de la ley), cuando tal personal estaba sometido en sus relaciones de empleo, exclusiva o primordialmente, a normas de Derecho Laboral o común, determinó que estas relaciones quedaran regidas no sólo por normas de Derecho Laboral o común sino asimismo por disposiciones de evidente e indiscutible carácter público y federal como son las contenidas en la ley citada y que prevalecen sobre 'toda norma legal, decreto-ley, resolución, convención o disposición de cualquier naturaleza que se le opongan...' "...Consecuentemente [...] a los fines de resolver la causa, sólo corresponderá que los órganos judiciales respectivos se pronuncien sobre la legítima o incorrecta aplicación de las normas contenidas en esta ley (2 1.274 de prescindibilidad) siendo irrelevante que la relación jurídica que vincula al agente con el organismo que lo da de baja, se la califique como de Derecho Público o Privado..." Consideramos que estamos ante un impecable razonamiento por parte de la minoría: en este caso, las normas de preponderante aplicación al caso pertenecían al Derecho Administrativo. En definitiva, el criterio de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal es el de requerir, para la configuración de la competencia del fuero, que la Administración sea parte y también la subsunción del caso en el Derecho Administrativo. Así, la sala IV de dicha Cámara, en autos "Duarte Calado, Joaquín clEstado Nacional, Caja Nacional de Previsión de la Industria, Co-

mercio y Actividades C i v i l e ~ " 'declaró ~~ la incompetencia del fuero para entender en el proceso de ejecución de una sentencia pronunciada por la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en un expediente de seguridad social, sosteniendo: "...Que la competencia contencioso administrativa no se define sólo por la intervención del Estado lato sensu, sino también y fimdamentalmente por la subsunción del caso en el Derecho Administrativo (conf. sent. de esta sala en la causa 12.592 'Jackolsson' del 12-11-86), supuesto que no concurre en el sub lite ..." Cabe pensar que sería deseable de lege ferenda una determinación más precisa de las competencias del fuero que la que se efectúa en la ley 13.998. En cuanto a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación cabe destacar, en materia de servicios públicos, el fallo dictado en autos "Rodríguez, Hugo Manuel c1Aguas Argentinas SA slAmparo Ley 16.986"159. El fallo recogió el dictamen del Procurador General de la Nación que destacó que, en el caso -relativo a una cuestión vinculada con el servicio público de suministro de agua potable y saneamiento por Aguas Argentinas SA- siendo la cuestión materia del juicio, la relativa a "...una amenaza de corte del servicio por parte de Aguas Argentinas SA, frente a la negativa del actor a pagar un mayor importe que la primera le facturó sobre la base de adjudicarle, a su propiedad, mayor superficie que la reconocida por éste [...] tal extremo [...] autoriza a descartar la competencia del fuero en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital, toda vez que se trata de una acción incoada por el usuario directamente contra el concesionario, a raíz de una desinteligencia puramente comercial entre ambas partes del contrato. "Así lo pienso, pues si bien el texto del artículo 69 del decreto 999192 es el siguiente: 'Fuero Contencioso Administrativo. En todos los juicios en que sea parte el Ente Regulador...' en el sub lite no hay intervención alguna del mencionado Ente Regulador, de modo que tampoco aparecen cuestionados actos emanados de la administración Is8 159

CNAFed.CAdm., sala IV, 20-11-86, E. D. 126-265. CSJN, 6-2-97, Comp. No 379.>(XXII.

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nacional o de entes públicos estatales [...] se trata de una cuestión de naturaleza federal por la materia, suscitada directamente [...] en el marco de relaciones jurídicas contractuales entre particulares ..." En lo relativo a los alcances de la competencia del fuero contencioso administrativo respecto de las contribuciones nacionales y sus infiacciones (art. 45, inc. b, ley 13.998), con relación al denominado ahorro obligatorio, resulta de interés lo expresado por el Procurador General de la Nación, recogido por la Corte Suprema en su fallo, en autos: "Jorge Augusto Salomón c/Grafa SA Grandes Fábricas Argentinas y otro"160, oportunidad en la que se expresó que: "...dado que la cuestión central a dilucidar en la litis es la relativa a si el régimen de ahorro obligatorio establecido por la ley 23.549 es o no violatorio de los artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional resulta, a mi modo de ver, inequívoco el carácter federal del tema en cuestión. Ello, unido a la naturaleza juridica que según el actor cabría atribuir al ahorro obligatorio -'requisición estatal de dinero', 'empréstito', o 'empréstito forzoso7- me lleva a sostener que la presente causa puede, prima facie, considerarse razonablemente comprendida entre aquellas que versan sobre contribuciones nacionales, cuyo conocimiento compete a los jueces de primera instancia en lo contencioso administrativo (art. 45, inc. b, de la ley 13.998), sin que ello importe anticipar opinión respecto del carácter que efectivamente reviste dicho ahorro..." Respecto de las tasas aeronáuticas, del dictamen de la Procuración General de la Nación al que adhirió la Corte, en autos "Estado Nacional -Fuerza Aérea Argentina- cNasp SA s/Cobro de pesos"161,se extrae que: "...surge que la pretensión del actor consiste en obtener el pago de tasas aeronáuticas, debidas por la demandada por la prestación de los servicios de contralor y de vigilancia efectuados por la Fuerza Aérea Argentina, de los vuelos internacionales y de cabotaje que desarrolla la demandada. "En tal sentido, resulta del caso que V. E., recientemente, en Fallos: 323:3770, ha sostenido que la tasa es una categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado con estructura juridica análoga 160

I6l

CSJN, 28-3-89, Fallos: 3 12:393. CSJN, 26-3-2002, Comp. No 1885.XXXVII1, E. D. 199-32.

al impuesto y del cual se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado. "En su mérito, la cuestión que aquí se plantea se refiere exclusivamente al cobro de un gravamen por parte del Estado Nacional, que no constituye una causa civil, toda vez que su percepción es un acto de índole administrativa (Fallos: 184:30, 304:408, 308:2057, 3 14:862, 323 :15). "En tales condiciones, es mi parecer que la materia del pleito resulta propia del Derecho Administrativo y del Derecho tributario; sin perjuicio de que, además de la legislación especial, puedan resultar subsidiariamente aplicables al caso normas de Derecho Aeronáutico, puesto que el ámbito del Derecho Administrativo no se desnaturaliza por la aplicación de los distintos institutos del Derecho común..." En autos "Stipelman, Rodolfo c/UBA s/Amparo ley 16.986" se planteó el caso de un interno de la Unidad 16 del Servicio Penitenciario Federal, estudiante de Derecho, que dedujo un amparo requiriendo la designación de profesores y el suministro de material de estudio, para poder concluir su carrera, planteándose una cuestión de competencia entre el fuero de Ejecución Penal y el Contencioso Administrativo Federal. En el dictamen del Procurador General de la Nación, seguido por la Corte, se expresó que "...creo que: V. E. debe determinar cuál es el juez competente para conocer en autos. Máxime cuando, a mi juicio, surge que se trata de una cuestión de manifiesto carácter universitario -y por ende, ajena al aspecto relacionado con el cumplimiento de la pena- que surte la competencia federal en razón de la persona demandada, esto es, la Universidad de Buenos Aires. Opino, pues, que corresponde declarar que la Justicia Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal es competente para conocer en la causa..." En materia de daños yperjuicios, cabe recordar el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos "Femández Raigoso y Compañia clsuperintendencia de Seguros de la Nación sumario"^^', 162

CSJN, 19-3-96, Comp. No 616.XXX1, E. D. 171-361.

en el cual, en el dictamen del Procurador General de la Nación, compartido por la Corte, se señaló que: "...Según tiene declarado la Corte, si la demanda se dirige contra el Estado Nacional, por violación de los deberes de policía que le competen respecto de las empresas aseguradoras y que ejerce por medio de la Superintendencia de Seguros de la Nación, se halla en juego la función administrativa propia del órgano estatal, y, por ende, la responsabilidad extracontractual del Estado, materia que excede el marco de aplicación de la ley 20.091 y, consecuentemente, la competencia atribuida por su artículo 85, primera parte, al fuero en lo comercial. Ello autoriza a encuadrar la acción entre las causas contencioso administrativas aludidas por el artículo 45, inciso a, de la ley 13.998 (conf. sents. del 6-4-93 y del 8-4-94, in re, Comp. No 728, L. XXXIV, 'Rizzo, Pedro Pablo c1Estado Nacional. Superintendencia de Seguros de la Nación slJuicio de conocimiento7, y Comp. No 9 1, L. XXVI, 'Falavigna, Jorge Adolfo clsuperintendencia de Seguros de la Nación s/Surnario7, respectivamente)..." Con relación al cuestionamiento por la vía del amparo de un decreto de necesidad y urgencia, la Procuración General de la Nación en "Orígenes AFJP SA c1Estado Nacional -Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos-, decreto 863198 slAmparo ley 16.986", en dictamen al que adhirió la Corte Suprema, dijo que: "...si bien las actoras fundan su reclamo, entre otras disposiciones, en la ley 24.241, cuestionan sustancialmente la validez de un acto administrativo de alcance general -el decreto de necesidad y urgencia 863198- 'por ser manifiestamente ilegal y arbitrario' -a su entender- en tanto intenta imponer el pago de una 'tasa' a las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones por recaudar, fiscalizar y distribuir los fondos de la Seguridad Social, lo que no está previsto en la ley y, en consecuencia, viola -según dicen- lo que establece el artículo 99, inciso 3" de la Constitución Nacional, que prohibe expresamente la sanción de este tipo de normas en materia tributaria. "En tales condiciones, es mi parecer que la materia del pleito no versa sobre la aplicabilidad del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones regido por la ley nacional 24.241 sino que por el contrario, se refiere a la extralimitación en que habría incurrido el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto impugnado sobre una materia que. pre-

suntamente le estaría vedada por la norma constitucional, la cuestión propia del fuero en lo Contencioso Administrativo (art. 45, inc. b, ley 13.998)..." En materia de solicitud de declaración de inconstitucionalidad del decreto 214/2 002, 320/2002, 905/2002, y su reglamentación,junto con la resolución 28.952 de la Superintendencia de Seguros de la Nación -particularmente, en relación a la pesijicación de los depósitos en dólares- y de medida cautelar por la cual se dispone la suspensión de los efectos de las normas antes señaladas, permitiéndose la recepción de los fondos de un depósito en dólares en la moneda originariamente pactada, cabe referir lo resuelto por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, en autos "Gallo Argerich, Fernando c/HSBC New York Life Seguros de Retiro (Argentina) SA s/Ordinaen el sentido de que: "...la pretensión expuesta en el escrito de inicio está alcanzada por las previsiones contenidas en los artículos l o y 6" de la ley 25.587, habida cuenta que se requiere cierto obrar de una entidad que puede considerarse a estos efectos integrante del sistema financiero, con invocación de las normas de la ley 25.561, sus reglamentarias y complementarias en los términos del articulo lo de la citada ley. "En tal orden de ideas, cabe observar que si bien la jurisdicción federal es la potestad conferida al Poder Judicial de la Nación y es ejercida indistintamente por los llamados tribunales 'nacionales7 o 'federales' [...] términos que deben considerarse aquí equivalentes, razones de distribución de tareas ya destacadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la acordada 1112002, llevan a interpretar que ante la norma citada y lo dispuesto por el artículo 32 del decreto-ley 1285158, resulta razonable unificar la decisión de estas causas, en la Capital Federal, en el fuero Contencioso Administrativo (en sentido similar, esta sala, 28-5-2002, en 'Bellagamba, Claudio Armando c1Banca Nazionale del Lavoro 2)". También resulta de interés el fallo dictado por el fuero contencioso administrativo federal en los autos: "Comité de Seguimiento y Apli~~, cación de los Derechos del Niño en la Argentina ~ I A r n p a r o " ~opor163

CNCom., sala C, 2-5-2003, E. D. 203-146. 26-8-2003, Comp. No 19.XXXI.

161 CSJN,

tunidad en la cual la Corte -siguiendo la opinión de la Procuración General de la Nación- resolvió la cuestión de competencia suscitada en un juicio de amparo deducido por el Comité de Seguimiento y Aplicación de los Derechos del Niño en Argentina (CASACIDN), denunciando la omisión en la que habrían incurrido tanto la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) como el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER), al no arbitrar las medidas necesarias para salvaguardar los derecl~osa la intimidad e integridad psicofísica de los niños y adolescentes que declararon en la causa seguida contra Julio César Grassi, y de todos aquellos otros que están o estuvieron alojados en la "Fundación Felices los Niños", derechos que habrían resultado lesionados por la exposición pública a la que estuvieron sometidos los menores en los medios de comunicación, fundando su pretensión en el artículo 16 de la ley 22.285, en las Constituciones Nacional y de la Provincia de Buenos Aires, en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y en la Declaración Universal de Derechos Humanos. Tratándose de una cuestión de competencia planteada entre la justicia penal provincial y la justicia federal criminal y correccional, la Corte asignó la causa al fuero contencioso administrativo federal.

5. Competencia en "recursos judiciales directos" Los fueros civil, comercial, laboral y penal nacionales entienden en algunos "recursos judiciales directos" (ver Cap. XXV) contra actos administrativos de la Administración. Así lo disponen, respeto al fuero civil, las leyes 18.248 (art. 15), 14.394 (art. 50), 22.23 1 (art. 2O), 22.3 15 (arts. 16 y 17), 20.321 (art. 36), entre otras. En lo que hace al fuero comercial, lo propio hacen las leyes 22.315 (arts. 16 a 19), 17.811 (arts. 14 y 60), 24.083 (art. 33), entre otras. Situaciones similares ocurren ante otros fueros (laboral, penal, etc.). En esos casos actúan resolviendo cuestiones administrativas -generalmente se trata de procesos a actos- y no actúan como jueces comunes sino como verdaderos jueces federales, en tanto se trata de actos del Estado sujetos a su control.

6. Conclusión Éstos' son, en definitiva, los criterios que cabe considerar predominantes en la jurisprudencia de los tribunales contencioso administrativos federales en la Capital Federal. Como es obvio, estos criterios se resienten de casuismo, dado que, como ha podido advertirse de los fallos citados y parcialmente transcriptos, no siempre constituye tarea sencilla determinar cuál es la norma de preponderante aplicación al caso, e incluso, como también ha podido advertirse, la interpretación acerca de los alcances del Derecho Administrativo y de los límites entre el Derecho Público y el Derecho Privado ha variado también, asignándose en los primeros tiempos límites muy estrechos al Derecho Público, al menos en la opinión de las mayorías que así lo decidieron. Por otra parte, la aplicación del Derecho Administrativo debe tener lugar en lo que se refiere al fondo de la cuestión. Es decir, que no basta que la Administración sea parte e incluso se discutan derechos fundados en un acto administrativo, si las normas que fundan dicho acto no pertenecen al Derecho Administrativo. Es decir, que podría sucintamente concluirse que pertenecen claramente a la competencia procesal administrativa en la Capital Federal, cuestiones vinculadas a contratos administrativos, autorizaciones, licencias, concesiones, autorizaciones, cuestiones vinculadas con el ejercicio del poder de policía, etcétera.

VII. La "materia" en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

1. Los sujetos El artículo 1" del CCAyTCABA dispone que: "...se consideran autoridades administrativas de la Ciudad de Buenos Aires la administración Pública centralizada, desconcentrada y descentralizada, los órganos legislativo y judicial de la Ciudad de Buenos Aires, en ejercicio de función administrativa y los entes públicos no estatales o privados en cuanto ejerzan potestades públicas otorgadas por las leyes de la Ciudad de Buenos Aires". Por su parte el artículo 2" entiende por causas administrativas "...todas aquellas en que una autoridad administrativa E..] sea parte,

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LA MATERIA

PROCESAL ADMINISTRATIVA

cualquiera sea su fundamento u origen, tanto que actúe bajo un régimen público o privad^..."'^^, siguiendo el criterio de la ley 7 (art. 48) al definir la competencia de los tribunales contencioso administrativos. Puede apreciarse que se utiliza un criterio subjetivo en el caso del poder legislativo de la ciudad al ejercer la función administrativa, agregándosele el criterio objetivo en el caso de los entes no estatales que ejercen funciones públicas, o sea, cuando su actuación esté regida por el Derecho Administrativo.

2. Las cuestiones administrativas de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires En ciertos casos, si bien las cuestiones en las cuales la Administración era parte y las normas de preponderante aplicación pertenecían al Derecho Administrativo, fueron resueltas, no obstante, por tribunales pertenecientes al fuero civil de la Capital Federal1? Así ocurría en las cuestiones relativas a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que constituyeron materia de la competencia de los tribunales civiles de la Capital Federal, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 97, primer párrafo de la ley 19.817, que remitiendo a lo dispuesto en el artículo 43 del decreto-ley 1285158 establecía la competencia de los aludidos tribunales en lo Civil.

3. Las cuestiones de competencia con la justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Aun después de sancionada la reforma constitucional de 1994, cuyo artículo 128 estableció que la Ciudad de Buenos Aires tendría un gobierno autónomo con facultades de legislación y jurisdicción, y el dictado de las leyes 7 y 189 de la Ciudad de Buenos Aires (Código Procesal Administrativo y Tributario), que, como veremos, asignó competencia contencioso administrativa y tributaria de la Ciudad, en todas '65 Ver GAUNA, Juan Octavio, Los Iineamientos del proceso contencioso administrativo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en W .AA., Control de la administración pziblica, RAPSA, Buenos Aires, 2003, p. 263. CSJN, 23-4-96, Comp. No 573.XXXI.

aquellas cuestiones en que la Ciudad fuera parte, el fuero civil de la Capital Federal continuó atribuyéndose competencia en aquellas materias que, aun cuando fuera parte el Gobierno de la Ciudad, se entendió que eran de naturaleza civil. Así, verbigracia, en autos "Souza, Norberto c1Helping Sistema de Salud y otros sIDaños y perjuicios" (interlocutorio del 23-8-2000), la sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil resolvió que tratándose la demanda de daños y perjuicios derivada de un contrato de Derecho común, a su criterio, de una cuestión de naturaleza eminentemente civil, las antedichas normas de la Ciudad, al asignar competencia a los tribunales en lo contencioso administrativo de la Ciudad en todas las cuestiones en que aquélla fuera pare, contradecían los términos y límites asignados a la jurisdicción de la ciudad en materia judicial por la ley 24.588 (relativa a la preservación de los intereses nacionales en la Ciudad de Buenos Aires, mientras ésta fuera Capital de la Nación). La cuestión tuvo una óptica muy diferente en el nuevo fuero contencioso administrativo y tributario de la Ciudad de Buenos Aires. La Corte Suprema de Justicia, en autos "Auditoría Educativa Diálogos SRL c1Instituto Municipal de Obra Social sicobro de pesos"167 tuvo oportunidad de dirimir una contienda negativa de competencia planteada entre el Juzgado Nacional en lo Civil No 33 de la Capital y el Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, en una demanda promovida por Auditoria Educativa Diálogos SRL contra el ex Instituto Municipal de Obra Social (IMOS) -actualmente Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires, conforme a la ley local 472-, relativa al cumplimiento de un contrato celebrado con la demandada, para la prestación por parte de la actora de servicios recreativos organizados en forma de colonia infantil y destinados a los hijos de los afiliados. Cabe destacar por otra parte que la referida obra social constituía una entidad autárquica municipal creada por la ley 20.382, cuyo artículo 26 la sometía a la jurisdicción de los tribunales ordinarios de la Capital Federal, habiendo no obstante pasado a constituir la Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires 167

CSJ'N, 12-12-2002, Comp. No 1773.XXXVII.

LA MATERlA

PROCESAL ADMINISTRATIVA

(OSBA), estableciendo el artículo l o de la ley 472 de la Ciudad de Buenos Aires que dispuso su creación, que dicho ente constituía un ente público no estatal. Se recordó en dicha oportunidad lo dispuesto por el artículo 2" del Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires (ley 189) que dispuso que: "...son causas contencioso administrativas a los efectos de este Código, todas aquellas en que una autoridad administrativa, legitimada para estar en juicio, sea parte, cualquiera sea su fundamento u origen, tanto en el ámbito del Derecho Público como del Derecho Privado.. ." Destacó en dicha oportunidad el Procurador General de la Nación, opinión recogida por la Corte Suprema en su decisión, que : "...la demandada OSBA, en virtud de lo dispuesto en el artículo l o de la nueva ley 472 de la ciudad, es una entidad pública no estatal, la cual, si bien puede ser considerada como una autoridad administrativa cuando ejerce potestades públicas, debe quedar excluida de aquella definición en los supuestos en que no lo hace, circunstancia que, a mi modo de ver, se presenta en la especie, toda vez que la materia del pleito versa sobre el cumplimiento de un contrato de locación de servicios regido por las normas del Código Civil en las que el actor, según los términos de la demanda, fundó su pretensión. "...En consecuencia, dado que la materia del pleito atañe al Derecho Civil y no al Derecho Público de la Ciudad Autónoma, no corresponde que éste sea resuelto por los jueces locales de la ciudad sino por la justicia nacional en lo civil de la Capital, en tanto, como ya se señaló ut supra, la OSBA tampoco es un agente del seguro de salud..." Como puede advertirse, la Corte omitió la aplicación del artículo 2" de la ley 189 de la Ciudad, obviamente por entender que dicha norma excedía el ámbito de competencia en materia judicial de la Ciudad de Buenos Aires establecido por la ley 24.588, pero sin declararlo expresamente. Tal razonamiento fue efectuado por la Procuración General de la Nación y recogido por dicho tribunal, con relación a otro aspecto -una contienda de competencia- entre el fuero contravencional de la Ciudad y la Justicia Nacional del Trabajo, en autos "Recurso de hecho Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires cISoto, Alberto Sabino s/Exclusión de

tutela sindical"168,oportunidad en que la cuestión relativa a los límites puestos por la ley 24.588 h e examinada en profundidad, con funda- . mentos que ameritan su cita: "...El artículo 129 de la Constitución Nacional establece, en lo que aquí interesa, que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción; y que una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación ... "A su turno, la ley nacional 24.588 [...] establece, en este orden, que la justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendrá su jurisdicción y competencia, continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación; y que la ciudad de Buenos Aires '...tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales ...' (ver art. 8'). "Por su lado, los artículos 106 y concordantes de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se ocupan de la organización del Poder Judicial de la ciudad (ver también, cláusulas transitorias segunda y decimotercera), aspecto en el cual resultan complementados por normas tales como las leyes 7 (Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad) y 189 (Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires), invocadas ambas por el Tribunal Superior de Justicia del gobierno autónomo. "En este orden, vale se resalte que la parte actora inicia una acción con sustento en las disposiciones del Capítulo XII de la Ley de Asociaciones Sindicales 23.55 1; puntualmente, en las del artículo 52, acción que, de estar al artículo 63, apartado b, del mismo dispositivo, atañe a los jueces o tribunales con competencia laboral en las respectivas jurisdicciones. En el marco de la Ciudad de Buenos Aires, según emerge del artículo 8" de la ley 24.588 y, esencialmente, de los artículos 20 y 21 de la ley 18.345 (conforme se abundó en SC Comp. No 572, L. XXXV, 'Soto, Alberto Sabino cIGobiemo de la Ciudad de Buenos Aires s1Juicio sumarísimo', sent. del 18-3-2000, a la que cabe estar, en lo pertinente), esa competencia concierne a los jueces nacio'68

CSJN, G.17 1.XXXVII.

nales del Trabajo. Vale anotar a este respecto que, si bien a propósito de la jurisdicción del tribunal a que alude, esencialmente, el artículo 117 de la Constitución Nacional y no sin hacer referencia al '...particular sistema de autonomía decidido por los constituyentes para la ciudad de Buenos Aires, en los términos y con los alcances que se desprenden del artículo 129 y de la cláusula transitoria séptima de la Ley Fundamental...', V. E. enfatizó que la Ciudad de Buenos Aires no es una provincia argentina (ver Fallos: 323:3991 y sus citas). "En consecuencia, y dado que la materia del pleito atañe al Derecho Laboral, común y no al Derecho Público del municipio, no corresponde sea resuelto por los jueces locales de la ciudad de Buenos Aires (doctrina de Fallos: 323:3284, a contrario). Y es que, no es ocioso decirlo, la propia Constitución de la Ciudad Autónoma faculta al gobierno local a convenir con el federal la transferencia de los jueces nacionales de los heros ordinarios al poder judicial o local (Cláusula transitoria decimotercera), extremo que no ha acontecido hasta aquí; y si bien la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires prevé la creación de una justicia del trabajo (ver art. 41) no menos cierto es que su puesta en marcha se encuentra suspendida y sujeta al acuerdo entre los gobiernos federal y local a que se aludiera con anterioridad..." Por aplicación de estos principios, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil de la Capital Federal, en autos169"A., C. E. y otro c1Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires", se declaró competente en un caso en que se accionaba por la reparación de los daños y perjuicios derivados del accidente sufrido por un menor mientras se encontraba en la escuela 9 del Distrito Escolar primero, dependiente del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, sosteniendo lo siguiente: "...La Constitución Nacional establece que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción y una ley garantizará los intereses del Estado Nacional mientras la Ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nación. Luego agrega que el Congreso de la Nación convocará a sus habitantes 169 CNCiv., sala E, 11-9-2002, "A., C. E. y otro c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires", RDA 2003-429.

para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones (conf. art. 129). "La ley 24.588, sancionada en cumplimiento de dicho precepto constitucional, establece que la justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación, pero que la Ciudad tendrá facultades propias a la jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativo y tributaria (art. 8"). Asimismo, el artículo 7" del Estatuto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dispone que ésta es sucesora del Estado nacional en su competencia, poderes y atribuciones que se le transfieren por el artículo 129. "Empero, ha precisado puntualmente este mismo tribunal que el elemento determinante de la competencia contencioso-administrativa no es el sujeto que interviene en el litigio sino la materia debatida (conf. C. 302.390, 23-8-2000, L. L. 2000-F-615; L. L. 2001-D-707; D. J. 2001-1-326; R. C. y S. 2001-11-127; E. D. 189-235). "Por ende, si lo que se reclama es la reparación de los daños y perjuicios derivados del accidente que, según lo expuesto en el escrito de fs. 13/22, sufrió el menor mientras se encontraba en la escuela 9 del distrito escolar primero, dependiente del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, es forzoso concluir que la justicia contencioso-administrativa y tributaria de la Ciudad de Buenos Aires carece de competencia para entender en el proceso ..." También, en el caso "Souza, Norberto cmelping Sistema de Salud y otros"170,la sala E de la referida Cámara estableció que: "...Como se aprecia, el legislador nacional (en la ley 24.588) precisó en forma inequívoca que la competencia contencioso administrativa que la Constitución delegaba en la justicia local, se determinaba ratione materia?, y no por el sujeto. En consecuencia, aun cuando pueda aceptarse, en el ámbito doctrinario, la determinación por el sujeto de aquello que el legislador porteño entiende como jurisdicción 'contencioso-administrativa', lo que no puede admitirse es la aplicación efectiva de tales normas, en lo que importen contradecir los expresos términos y límites I7O

CNCiv., sala E, 23-8-2000.

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impuestos por la ley 24.588, ya que ello llevaría a una invasión indebida de la esfera propia de competencia de este tribunal, por la vía de extralimitar la jurisdicción contencioso administrativa local, a casos que como el presente son de total naturaleza civil. "En este último sentido, cabe señalar que en el sub lite, el actor demanda por daños y perjuicios derivados de un contrato de prestación médica (ver fs. 95 vta), de manera tal que la acción no puede desvincularse del derecho sustancial aplicable que es de naturaleza civil y no administrativa. Así, afirma Marienhoff: '...Si dicha acción de daños y perjuicios, o de devolución o de pago de una suma de dinero, fuese promovida a raíz de la anulación (extinción) o del incumplimiento de un contrato de Derecho común de la Administración, el juzgamiento de tal acción -por ser de ((Derecho Privado»- le compete a los tribunales ordinarios de justicia' (conf. ob. cit., t. II-A, p. 131). "Ante lo dicho, y por tratarse el caso de una cuestión de naturaleza eminentemente civil, cabe interpretar que los artículos 48 y 2" de las leyes locales 7 y 189, respectivamente, resultan inaplicables al caso (conf. arts. 129, p. 2 de la Const. Nac., 8" y 16 de la ley 24.588 y cláusula transitoria segunda de la Constitución CBA), correspondiendo en consecuencia la competencia de la justicia nacional en lo civil (art. 8", p. 1 de la ley 24.588)".

VPIP. Competencia "material" en los ordenarnientos provinciales

1. Preliminar En general los códigos locales fijan los límites de la jurisdicción contencioso administrativa, atendiendo a distintos criterios que delimitan su ámbito: a) uno, el exclusivainente subjetivo de la Administración o poder público del que proviene la conducta cuestionada (v. gr., Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires); b) dos, el objetivo, que esa conducta esté regulada por el Derecho Administrativo (v. gr., Códigos de Salta, art. lo; San Luis, art. 843 y Santa Cruz, art. lo),y c) tres, el formal (por ej., el Código de Corrientes, art. 17' Conf. REVIDATTI, G. A., Lo contencioso adnzinistrativo en la Provincia de Corrientes. Ley 4106. Comentada, Cicero, Corrientes, 1987, p. 6.

2. Provincia de Buenos Aires A. El concepto para determinar si la cuestión es del juez adminisirativo La norma fundamental bonaerense partió del concepto de función administrativa -a la que no define- para establecer, de modo general, la competencia del nuevo fuero. La norma fundamental ha seguido el criterio de Fiorini, quien al tratar los contenidos materiales de la competencia administrativa en la jurisprudencia nacional, y efectuar un análisis critico del principio dominante -preeminencia de las normas de Derecho Público que fomian el fondo de litigio o criterio de la norma legal objetiva-, sostiene que se trata de un criterio que aparta el valor institucional de la función administrativa que determina el necesario ordenamiento de un régimen jurídico especial (ver nota 8). Pero lo cierto es que el código, luego, va a limitar la materia a que sea regida por el Derecho Administrativo (art. lo, esp. inc. 2"; art. 2" -excepto el inc. 4" que amplía en el caso de la responsabilidad a las funciones legislativas y judiciales172-y art. 4", incs. l o y 2"). O sea que a la función administrativa que origina la controversia, se le añade la norma legal objetiva de Derecho Administrativo en que subsume la contienda173. Se ha dicho que el código (arts. 1" y 2") emplea, como principio, el criterio material u objetivo para calificar a la cuestión administrat i ~ a ' los ~ ~tribunales : respectivos conocerán y decidirán en las controversias derivadas del ejercicio de la función administrativa regidas por el Derecho Administrativo. Ello de todas maneras no fue estrictamente respetado por el legislador, ya que, como señalamos, en el propio artículo 2" excedió tal principio al regular que la responsabilidad 172 NO se refiere a las funciones administrativas de esos órganos, lo que ya estaba reconocido por el art. 1O, inc. 1O, CPCA. Ver HUTCHINSON, Tomás, El Poder Judicial y su función administrativa, en Revista Argentina de Derecho Administrativo, No 13, 1977, ps. 35 y SS. 1 7 3 Ya hemos analizado que, sin perjuicio de sus mayores limitaciones a la materia administrativa, el Código de 1906 también utilizaba, implícitamente, el criterio de la función administrativa y del Derecho Administrativo (ver punto 111, numeral 3). 174 D'ARGENIO, Inés, A., La materia determinante de la competencia en el proceso administrativo provincial, en VV. AA., El nuevo proceso contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires cit., p. 58.

estatal derivada de las funciones legislativa y judicial constituían materia del proceso admini~trativol~~.

B. "Función administrativa" y "rkgimen administrativo" De acuerdo a lo dispuesto por el artículo lo del Código, la base para determinar la competencia del fuero está dada por el ejercicio de funciones administrativas bajo el régimen administrativo. Se tuvo en cuenta, para ello, que el Derecho Administrativo no es el Derecho propio de unos órganos o un poder, sino el derecho propio de una función, la función administrativa, sustrayendo a los sujetos que la ejercen del Derecho común privado para regirlos por el Derecho común que es el Derecho Público inpúblico: el Derecho Adn~inistrativo'~~, temo del Estado por e ~ c e l e n c i a ' ~ ~ . Cabe reiterar que la Administración puede ejercer la función administrativa bajo las formas del Derecho Privado (por ej., contratar bajo el régimen de locación de obra del Código Civil). Si bien esta forma de actuar es excepcional, bien puede ocurrir. En esos casos la competencia pertenece al fuero civil y comercial. Hay que distinguir dos supuestos: el caso del Poder Ejecutivo y sus órganos desconcentrados y el caso del Poder Judicial y la Legislatura bonaerense. En ambos, cae bajo la jurisdicción contencioso administrativa la actuación realizada en ejercicio de la función administrativa; pero mientras en el caso del Ejecutivo ella es la regla, en los últimos esa función es excepcional. 175 Al decidir que era materia procesal administrativa "4" [...] Las que versan sobre la responsabilidad patrimonial, generada por actividad lícita o ilícita de la Provincia [...] regidas por el Derecho Público...", excede lo dispuesto por el art. 166, Cód. Proc. La SCJBA en la causa B. 65.991, "Ginzo, J. M. c/Rizzo, D. V. y Pcia. de Buenos Aires s/Ds. y ps. -cuestión de competencia-", res. de 19-4-2006, resolvió, por mayoría, que correspondía a la conlpetencia en lo civil y comercial entender en el caso de responsabilidad extracontractual por actividad judicial. 176 DANCELIAN y HUTCHJNSON, Recursos judiciales ... cit., t. 1, ps. 7 y SS. '77 HUTCHINSON, Tomás, El Derecho Adininistrativo y lafinción administrativa, en W .AA., Temas de Derecho Administrativo (Libro homenaje al ProJ: DK Agustín Gordillo), Platense, La Plata, 2003, p. 57.

Pero sea que esa función administrativa sea cumplida en forma normal (Poder Ejecutivo o el Departamento Ejecutivo municipal y los entes descentralizados) o excepcional (Poderes Legislativo y Judicial) cuando la misma, además, se realiza bajo el régimen administrativo (o sea regido por el Derecho Administrativo) la cuestión cae bajo la competencia del fuero contencioso administrativo.

C. Los casos ejemplificados Dispone por otra parte el artículo 2", Casos incluidos en la materia contencioso-administrativa, que: "...La competencia contencioso-administrativa comprende las siguientes controversias: "1. Las que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos, de alcance particular o general, y de ordenanzas municipales. Quedan incluidas en este inciso las impugnaciones que se deduzcan en contra de las resoluciones emanadas del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Fiscal y de cualquier otro Tribunal de la Administración Pública, así como las que se deduzcan en contra de actos sancionatorios dispuestos en el ejercicio de la policía administrativa -a excepción de aquéllas- sujetas al control del órgano judicial previsto en los artículos 166, segundo párrafo, 172 y 2 16 de la Constitución de la Provincia y 24, inciso 3", de la ley 11.922. "2. Las que se susciten entre prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras públicas y usuarios, en cuanto se encuentren regidas por el Derecho Administrativo. "3. Aquellas en las que sea parte una persona pública no estatal, cuando actúe en el ejercicio de prerrogativas regidas por el Derecho Administrativo. "4. Las que versen sobre la responsabilidad patrimonial, generada por la actividad lícita o ilícita de la Provincia, los Municipios y los entes públicos estatales previstos en el artículo lo7regidas por el Derecho Público, aun cuando se invocaren o aplicaren por analogía normas del Derecho Privado. "5. Las relacionadas con la aplicación de tributos provinciales o municipales. "6. Las relativas a los contratos administrativos.

"7. Las que promuevan los entes públicos estatales previstos en el artículo lo, regidas por el Derecho Administrativo. "La enunciación anterior es meramente ejemplificativa. No implica la exclusión del conocimiento por los tribunales contencioso-administrativos de otros casos regidos por el Derecho Administrativo". El criterio material utilizado -el tener en cuenta el ejercicio de la función-, lo encontramos, como no podía ser de otra manera, en la inclusión de las contiendas suscitadas por la aplicación de sanciones como consecuencia del ejercicio de la policía administrativa -con la salvedad que, en algún caso-, la Constitución reserva al conocimiento por otro órgano judicial (art. 2", inc. lo; arts. 166, segundo párrafo, 182 y 2 16 de la CP y art. 24, inc. 3"' de la ley 11.922) (ver, apartado F), o por la prestación de servicios públicos provinciales (art. 2", inc. 2"), o por la intervención de los entes públicos no estatales ejerciendo prerrogativas regidas por el Derecho Administrativo (art. 2') inc 3"); así como las referidas a responsabilidad patrimonial del Estado17* (art. 2", inc. 4") incluyendo a aquellas que se basen en la aplicación analógica de normas de Derecho privad^'^^; aplicación de tributos 17* La SCJBA, ha aceptado, con el "viejo" código, entender "...a título principal o accesorio, en demandas resarcitorias regidas por el Derecho Administrativo o que deriven directamente de la lesión de un derecho subjetivo administrativo o resultante de actos válidos pero dañosos" (causa "Promenade c/Mun. de San Isidro, del 18-5-82), pero en otros ha dicho que "resulta ajena a la competencia [...] la pretensión que persigue el cobro de una indemnización que no es consecuencia directa de la ilegitimidad del acto administrativo alguno ni se refiere a la vulneración de una situación jurídica administrativayy (causa B. 55.378, "Martínez de Echeverría, María C. y otros c1Provincia de Buenos Aires s/DCAm,res. del 2-1 1-93). O bien, que no deriva inmediatamente de la lesión a una situación como la mencionada -sea por acto legítimo o ilegítimo- (arts. l o y 28, inc. lo, CPCA), sino que se sustenta en el comportamiento negligente de la autoridad, enmarcando la supuesta obligación de indemnizar en el ámbito de la responsabilidad aquiliana del Estado, con fundamento en normas del Código Civil (cfk. causa B. 55.550, "Barcellos", res. del 14-12-93>entre muchas otras; causas B. 63.713, "Campos", res. del 13-3-2002; B. 63.897, "Hidalgo", res. del 29-5-2002 y sus citas). 179 Tal como predicaba la mayor parte de la doctrina administrativa y como fue resuelto por la CSJN en la causa "Barreto" (ver punto V, numeral 2, apartado B, b). Anteriormente la SCJBA rechazaba las pretensiones que no derivaran inmediatamente de la lesión a una situación que no se relacionaba con la responsabilidad del Estado, sea por acto legítimo o ilegítimo, y que se sustentaba en el comportamiento negligente de la autoridad, basando la supuesta obligación de indemnizar en el ámbito de la

provinciales o municipales (art. So,inc. 5") o en la ejecución de créditos tributarios provinciales (art. 2", inc. 8" y 76 bis del Código; arts. lo, 2" y concs., del decreto-ley 9 122178 y de la ley 13.405)J80,y las derivadas de los contratos administrativos (art. 2", inc. 6"), como también las que versen sobre limitaciones al dominio por razones de interés público, servidumbres administrativas y expropiaciones (art. 2", inc. 9"); asimismo las controversias atinentes a la relación de empleo público (arts. 5", num. 2, inc. a; 7 1 y SS.)y a las prestaciones previsionales (art. 5", num. 2, inc. b). La materia administrativa también se integra con los casos establecidos por leyes especiales, como por ejemplo el contemplado en la ley 11.723, en su artículo 35, sobre cuestiones ambientales. Comentando sucintamente los supuestos enumerados, a modo de ejemplo, por el artículo 2", cabe remitir, en lo que hace al inciso 1" (impugnación de actos administrativos de alcance particular o de reglamentos -actos de alcance general-) a lo que decimos en el punto 111, numeral 6, apartados A y B. También deben ser discutidas en el fuero administrativo las cuestiones relacionadas con los tributos provinciales y municipales (inc. 5"). En lo que hace al cobro de los tributos mediante el juicio de apremio (num. 8") la ley 13.435 ha creado los fueros de ejecuciones tributarias con competencia en las ejecuciones de los créditosJiscalespor tributos, sus accesorios y multas provinciales o municipales (art. 1O ) . Las Cámaras Contencioso Administrativas tendrán competencia como tribunal de alzada contra las sentencias de los juzgados en primera instancia de ejecuciones tributarias (art. 5", ley 13.435). Por el artículo 8" de dicha ley, hasta tanto se habilite el fuero de ejecuciones tributarias, seguirán actuando los jueces actualmente competentes: los contencioso responsabilidad aquiliana del Estado, con fundamento en normas del Código Civil (cfi. causas B. 55.550, "Barcellos", res. del 14-12-93; B. 63.713, "Campos", res. del 13-3-2002; B. 63.897, "Hidalgo", res. del 29-5-2002 y sus citas, entre otras). ES menester aclarar que la materia tributaria en lo que hace a los apremios provinciales y municipales, se ha desdoblado hoy entre la competencia administrativa y la civil y comercial, la que se uniformará cuando se instalen los Juzgados de Ejecuciones Tributarias creados por la ley 13.435 que asumirán la competencia en relación a todos los apremios (municipales y provinciales) hoy repartida entre los aludidos fueros.

administrativos para los apremios provinciales; los civiles y comerciales para los municipales. El inciso 6" se refiere a los contratos administrativos. Remitimos al punto 111, numeral 6, apartados E y F. También es materia del fuero especializado en temas administrativos en los casos de cuestiones que versen sobre limitaciones al dominio por razones de interés público, servidumbres administrativas y expropiaciones (inc. 9"). Es una solución acertada, pues las restricciones al dominio por razones de interés público, las servidumbres administrativas y las expropiaciones son temas que pertenecen al Derecho Administrativo. La responsabilidad estatal debe ser resuelta conforme a normas de Derecho Público, aun cuando se apliquen analógicamente normas de Derecho Privadoi8'. El inciso 7" se refiere a las pretensiones que, como actor, pueden plantear tanto el Estado como los municipios y los entes menores de ambos. Esto ya surgía de la cláusula general, siendo, por lo tanto, otro más de los supuestos innecesariamente mencionados.

D. Presunción legal El inciso 2" del artículo lol*?presume que la actividad que realizan los órganos estatales ejerciendo la función administrativa se presume realizada bajo el régimen administrativo, aun cuando se apliquen para ello analógicamente normas del Derecho Privado. Ver lo que decimos respecto de la legislación correntina (numeral 5, apartado B).

E. El ejercicio de potestades públicaspor personas ajenas al Estado Se aparta también aquí el código provincial del criterio subjetivo formal y para el caso de los entes públicos no estatales o privados l g l SCJBA, 8-4-2004, "Mozcuzza slconflicto de competencia", causa B. 68.051; PERRINO, P., La responsnbilidad de la administración por su actividad lícita. Responsabilidad por falta de servicio, en E. D. 185-781. Ig2 "...2. La actividad de los órganos del Poder Ejecutivo, de los Municipios y de los demás entes provinciales o municipales, se presume realizada en el ejercicio de funciones administrativas y regida por el Derecho Administrativo. Procederá esa presunción aun cuando se aplicaren por analogía normas de Derecho Privado o principios generales del Derecho".

emplea el criterio del régimen jurídico aplicable, o sea el del ejercicio de potestades públicas (art. 2" inc. 3"). El cumplimiento de la función administrativa por parte de estas personas no estatales es excepcional; por eso la presunción que la norma trae para los órganos estatales no existe en el caso. Respecto a las controversias suscitadas entre los prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras públicas y usuarios (art. 2", numeral 2) debe decirse que: a) pueden ser los prestadores de servicios públicos tanto el Estado, como cooperativas de servicios públicosls3 o personas privadas184;b) la cuestión debe estar regida por el Derecho Administrativo provincial; c) los servicios públicos y las obras públicas deben ser de gestión local (provincial o aunque en ciertas circunstancias pueden existir controversias con servicios públicos cumplidos por personas privadas aunque se encuentren normados por el Gobierno federal18! En lo que hace a las corporaciones profesionales cuando ejercen prerrogativas públicas (v. gr., control de la matrícula, sanciones disciplinarias a los colegiados -art. 2", num. 3-) también es materia del fuero admini~trativo'~~.

E Cuestiones excluidas Dispone por otra parte el artículo 4", que: "...No corresponden a l 83 HUTCHNSQN, Tomás, Las cooperativas prestatarias de servicios pzíblicos. Algunos aspectos de szi régimen jzlrídico, en VV. AA., Cooperativas de servicios públicos. Un eifoqzie jurídico, Intercoop, Buenos Aires, 1987, ps. 109 y SS. lS4 De conformidad con la cláusula constitucional que dice: "Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia C.. ] y otras personas ..." Los prestadores privados entran en el concepto de otras personas. Ver CASSAGNE y PERRINQ, El nuevo proceso ... cit., p. 114. lS6 ES que las empresas privatizadas no suscitan la competencia federal en razón de las personas. Por ello la Corte Nacional ha entendido que los pleitos iniciados por usuarios con motivo de excesos de facturación, o en los que se persigue una indernnización, en la medida en que ello no implique el examen de prescripciones federales, corresponde a la competencia de la justicia ordinaria (CSJN, Fallos: 3 15:1883, "Saúl Davaro c/TelecomV;Fallos: 322585, "Iglesias"). '87 I-KJTCHINSON, Tomás, Los colegios profeionales corno entes subsidiarios del Estado cumpliendo unafinción al servicio del bien común, en VV. AA., La colegiación al servicio del bien común, Colegio de Abogados de La Plata, La Plata, 1988, ps. 157 y SS.

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la competencia de los tribunales contencioso-administrativos las siguientes controversias: "1) Las que se encuentran regidas por el Derecho Privado, o por las normas o convenios laborales; "2) Las que tramitan mediante los juicios de desalojo, interdictos y las pretensiones posesorias; "3) Los conflictos interadministrativos provinciales, que serán dirimidos por el Poder Ejecutivo provincial, conforme al régimen que al efecto se apruebe". Respecto a los dos primeros incisos, remitimos al punto V, numeral 2, apartado B. En relación a los conflictos interadministrativo, es lógica la solución, pues evita judicializar una cuestión que, como en el orden nacional, puede resolver la propia Administración. Hay otros supuestos de exclusión, algunos relativos al ejercicio de policía administrativa; se trata de casos muy específicos en los que las normas especiales han deferido el conocimiento a otros tribunales, a saber, el civil y comercial o el laboral, como ocurre en materia societaria o de las personas colectiva^'^^, o la llamada policía o bien a impugnación de actos dictados por los órganos de la conocida corno jurisdicción notarial1g0. 188 La SCJBA en la causa 766, "Asociación de Fomento Social y Deportivo Mayo", res. del 3-5-2006, confirmó el fallo de la CCAdm. de La Plata, res. del 11-8-2005, que decidió, por mayoría, que prevalece la solución legal (decreto-ley 867 1/76), interpretándose que no viola la norma constitucional, debido a que la función fiscalizadora de la Dirección Provincial de Persona Jurídica aplica, preponderantemente, normas del Derecho común societario, encuadrando el caso en los términos de la exclusión que contempla el art. 4", inc. l o del CPCA. 189 CCAdm. de La Plata, causa 851, "Ferrero Argentina SA", res. del 2-2-2006, en relación a las disposiciones de la ley 10.149, texto según ley 12.749, que establecen la competencia de los Tribunales del Trabajo a fin de conocer y decidir las impugnaciones contra las decisiones de la Subsecretaría de Trabajo. El tribunal -por mayoríadecidió que prevalecía la solución dada por ley especial, que no constriñe la cláusula del art. 166 de la Constitución, sino que, más bien, es adecuada a lo dispuesto por el art. 4O, inc. l o del CPCA, que contempla como supuesto excluido de la materia que reglamenta, aquellos casos regidos por el Derecho Laboral. lgO La CCAdm. de La Plata, causa 1920, "Juzgado Notarial (en expte. 'Gorostiaga')", res. del 9-2-2006, decidió que los casos de competencia de la jzvisdicción

G. Cuestiones de corzstitt~cionalidad Establece el artículo 3" que: "...La competencia contencioso-administrativa no quedará desplazada aun cuando para la resolución del caso fuere necesario declarar la inconstitucionalidad de leyes, de ordenanzas municipales o de actos administrativos de alcance general o particular".

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H . El caso de los actos de la 'yunta Electoral" Se insiste, violando el principio de tutela judicial efectiva diseñada por la Corte Nacional en "Fernández Arias", que las decisiones (que no tienen carácter judicial) de la Junta Electoral queden marginadas de control judicial. Así, la Suprema Corte ha dicho que la irrevisibilidad es un principio general, de allí que: "...no habría de intervenir en la mayor parte de las cuestiones vinculadas con el obrar de la Junta Electoral provincial incluyéndose en ello tanto actos como omisiones reputadas lesivas de derechos o garantías constitu~ionales"~~~. Es esperanzador el voto minoritario en algunas causas al decir: "La Junta Electoral, al no constituir un tribunal de justicia, no integra el Poder Judicial (art. 160, Constitución de la provincia). No cumple cometidos jurisdiccionales sino despliega funciones de índole administrativa (art. 166 in Jine, Constitución provincial). Por tanto, y teniendo en cuenta [...] que la citada cláusula del artículo 166 de la Constitución goza de plena operatividad [...] cabe concluir que la actuación u omisión del citado órgano electoral resulta pasible de ser enjuiciada en el marco de lo prescripto por la mentada norma constitucional, en concordancia con el artículo 15 de la C~nstitución"~~~. notarial integrada por el Juzgado y el Tribunal Notariales, se impugnan, con arreglo a la ley especial, ante la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial (arts. 38, SS. y concs., decreto-ley 9020178 y sus modif., entre ellas ley 12.008), solución que no constriñe la cláusula general en materia contencioso-administrativo y se adecua a las previsiones del Código de la materia (arts. 4" y concs., ley 12.008). La Corte provincial confirmó el criterio mencionado (misma causa, res. del 3-5-2006). 191 SCJBA, causas B. 66.132, "Cattoni", res. del 16-7-2003; B. 66.302, "Movimiento Vecinalista Provincial"; B. 66.327, "Partido de Renovación Federal"; B. 66.304, "Díaz", todas res. del 20-8-2003; B. 66.401, "Risez", res. del 3-9-2003; B. 68.317, "Junta Electoral...", res. del 29-7-2005. 192 Voto en disidencia del juez Soria en la causa B. 66.401, "'Rices", y en la causa

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LA MATERIA

PROCESAL ADMINISTRATIVA

Como puede advertirse, parece surgir de lo dispuesto en el artículo lo una significativa amplitud de la competencia procesal administrativa, que requiere exclusivamente, en materia de competencia del fuero procesal administrativo, un elemento material: la actuación u omisión de los órganos de la Provincia, los Municipios, los entes descentralizados y otras personas, y que dichas actuación u omisión, tengan lugar en el ejercicio de funciones administrativas, presumiéndose incluso la actuación u omisión de los órganos estatales en el carácter indicado, como, asimismo, que está regida por el Derecho Administrativo, presunción -cabe entender, iuris tantum- que aún persiste "...cuando se aplicaren por analogía normas de Derecho Privado o principios generales del Derecho..." En definitiva, excepción hecha de la presunción iuris tantum relativa a que la actuación de los órganos de la Administración ha sido realizada en ejercicio de la función administrativa y que está regida por el Derecho Administrativo, no se advierten mayores diferencias con los alcances de la competencia del fuero contencioso administrativo en el orden nacional; excepción hecha de la exclusión expresa que de la competencia del fuero especializado en la Provincia de Buenos Aires, se efectúa de materias como las expropiaciones, que forman parte de la aludida competencia en el orden nacional. Vale destacar que la diversidad de pretensiones posibles implica que debemos estar atentos al régimen procesal aplicable a cada una. Más allá de las remisiones que están expresamente previstas en el artículo 12, aun para aquellas que se sustancian por el proceso ordinario hay particularidades que deberán tenerse presentes en cada caso. La pretensión también condiciona el régimen de medidas cautelares, dado que es sabido que las medidas cautelares tienen que guardar B. 68.3 17, "Junta Electoral" cit., en la que agregó que "debe evitarse toda interpretación que conduzca a la privación de al menos una instancia de solución judicial de toda controversia, a fin de otorgar sentido a la garantía consagrada por los artículos 15 de la Constitución de la Provincia y 18 de la Constitución Nacional, normas de la que se deriva, entre otros postulados, la plena justiciabilidad de los actos públicos".

relación con el objeto principal de la pretensión, y si el objeto formulado mediante la pretensión varía, también lo hará la medida cautelar que lo intenta asegurar. Esto es importante puesto que ante determinado conflicto es posible que puedan formularse distintas pretensiones, y la opción que por alguna de ellas se realice va a condicionar en gran medida los requisitos para su procedencia formal, las medidas cautelares posibles de lograr y, finalmente, la sentencia a dictarse.

3. Provincia de Catamarca A. Órgano judicial competente "La Corte de Justicia [...] decide en juicio pleno y única instancia en las causas contencioso-administrativas, previa denegación expresa o tácita de la autoridad administrativa competente, del reconocimiento de los derechos e intereses legítimos que se gestionen por parte interesada..." (art. 204 CPr.; art. 2O, CCA).

B. Causas administrativas El Código Procesal (ley 2403) expresa, en su artículo lo, que: "Las causas contencioso administrativas a que se refiere el artículo 204 de la Constitución de la Provincia, son las que inicien los particulares o alguna autoridad administrativa, reclamando contra una resolución definitiva o acto que comporte vías de hecho, emanado de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial, municipalidades u otras autoridades administrativas con facultades para decidir en última instancia, que vulnere un derecho de carácter administrativo establecido a favor del reclamante por una ley, decreto, reglamento u otra disposición preexistente". Por su parte, el artículo 10 dice que deben concurrir los siguientes requisitos para que sea procedente la demanda: a) que la resolución cause estado; b) que emane de la Administración en ejercicio de facultades regladas; c) que vulnere un derecho subjetivo de carácter administrativo. Procede la pretensión de plena jurisdicción contra resoluciones que

se dicten conforme al artículo 2611 del Código Civil y contra los decretos que revoquen una resolución administrativa ya consentida (art. 11). Como se puede apreciar se pueden impugnar actos, no hechos (para cuestionar un hecho se requiere un reclamo previo y un acto o el silencio que lo resuelva, art. 5"). El hecho administrativo es "toda actividad administrativa material productora de efectos jurídicos directos o indirectos"lg3. En el hecho, la falta de un pronunciamiento expreso en el obrar material indica la ausencia de "voluntad" de la Administración. Muchas veces los órganos competentes desconocen esa mera actuación material, por eso el reclamo sirve para saber cuál es la opinión o "voluntad" de aquélla al respecto (ver punto 111, numeral 6, apartado G). En cuanto a las resgluciones que tengan por objeto las restricciones al dominio privado por razones de interés público (art. 26 11 del Cód. Civ.) es lógico que sean impugnables en el proceso administrativo, ya que el propio Vélez Sársfield determinó, en el citado artículo, que son regidas por el derecho administrativo. En la nota a dicha norma explica que esas cuestiones son extrañas al Derecho Civil. Los actos que revocan una resolución administrativa consentida son actos administrativos por lo cual va de suyo que son impugnables según las disposiciones del código sin necesidad de una norma especial como la que comentamos. Quizás derive del artículo 5' del Código bonaerense de 1905, pero si es así el contenido de éste era más completo, porque establecía, como principio, que ciertos actos no podían revocar~e'~~. Si con motivo de un acto el particular adquirió un derecho, ese derecho no podría serle quitado motuproprio por la Administración sino en virtud de una sentencia judicial. Pero si, no obstante ello, fuera desconocido por aquélla, el interesado puede acudir a la Justicia iniciando un proceso. La solución del silencio es considerarlo un acto tácito (arts. 6' y 7") (ver punto 111, numeral 6, apartado C). DROMI, Proceso... cit., p. 73. Lo que mucho tiempo después, en 1936, la Corte Nacional reconoció en el fallo "Cannan de Cantón", Fallos: 175:368. '93

C. Cuestiorzes excluidas Según el artículo 12, no procede "el recurso" de plena jurisdicción: a) Contra los actos de gobierno que importen el ejercicio de un poder politico (ver Cap. 11, punto VI1 y en este capítulo, punto V, numeral 4, apartado A). b) Contra las decisiones del Estado cuando obrase en su carácter de persona jurídica de Derecho Privado. Es una terminología errónea, resabio de la perimida teoría de la doble personalidad del Estado. Según el artículo 43, inciso lo del Código Civil, el Estado es una persona jurídica de carácter publico, por lo tanto nunca puede ser una persona jurídica de Derecho Privado. Lo que quiere significar la norma es que no pertenecen a la materia procesal administrativa aquellas relaciones del Estado provincial regidas por el Derecho Privado (ver este capítulo, punto V, numeral 2, apartado B). c) Contra los actos puramente discvecionales y de discrecionalidad técnica y contra las resoluciones de la Administración que importen el ejercicio de facultades disciplinarias, siempre que no adolezcan de vicios de ilegitimidad. En relación a los actos discrecionales remitimos a lo dicho en el Capitulo 11, punto VII; en este Capítulo, punto V, numeral 4, apartados A y D, y en este punto, numeral 6, apartado B. Respecto a las facultades disciplinarias, ver en este capítulo, punto V, numeral 4, apartado C. d) Contra la resolzrciones ya consentidas, ni aun por vía de reconsideración, aunque fueren reproducción o confirmación de otras que hayan causado estado por no haber sido recurridas en término y legal forma. Remitimos al punto V, numeral 4, apartados B, a y b, de este capítulo. e) Contra disposiciones relativas al orden público, seguridad e higiene de la población, salvo los casos de exceso o desviación de poder. Remitimos al precedente punto V, numeral 4, apartado E. f) Contra las decisiones de la Administración sobre competencia o incompetencia (ver punto V, numeral 2, apartado A). g) Contra los actos susceptiblesde otra acción o recurso ante distinta jurisdicción. Si una ley dispone que contra ciertos actos existe una acción,

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con las mismas garantías que las que otorga el proceso administrativo, no puede tramitar la pretensión ante el fuero administrativo.

4. Provincia del Chaco '

A. Causa administrativa El articulo l o del CCA dispone: "...se reputarán contencioso-administrativo las acciones que inicien las personas reclamando contra una resolución definitiva de cualquiera de los Poderes del Estado, Municipalidades o Reparticiones Autárquicas de la Provincia, en la cual se vulnere un derecho de carácter administrativo, establecido en favor del reclamante por ley, decreto, ordenanza, reglamento, resolución u otro precepto administrativo anterior".

B. Cuestiones excluidas El articulo 6' dispone acerca de "las excepciones a la acción", pues "Se considerarán excluidos de la vía contencioso-administrativa: "a) Los actos de gobierno que importen el ejercicio de un poder político; "b) Los actos del Estado obrando como persona de derecho privado; "c) Las vías de lieclio en los términos del articulo 72 de la Constitución provincial. "Contra los actos puramente discrecionales y de discrecionalidad técnica y las resoluciones de la administración que importen el ejercicio de facultades disciplinarias, sólo podrá interponerse la acción de ilegitimidad o anulación". Respecto a los dos primeros incisos remitimos a lo que decimos en el punto V, numeral 4, apartado A y numeral 2, apartado B, respectivamente. En lo que hace a los actos discrecionales remitimos al mismo punto, numeral 4, apartados A y D, y a lo que diremos en el próximo numeral, apartado B. En relación a las facultades disciplinarias ver en el numeral 4 el apartado C. Las vías de hecho se han analizado en el punto 111, numeral 6, apartado G.

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5. Provincia de Córdoba

A. Causas administrativas El Código Procesal Administrativo de la Provincia, aprobado por la ley 7 182'95,establece en el Título 1, Capitulo 1, Principios generales. Materia contencioso-administrativa, que: "...Corresponde la jurisdicción contencioso-administrativa a las causas que se promuevan por parte legítima, impugnando los actos administrativos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial del Estado provincial, del Tribunal de Cuentas de la provincia, de las entidades descentralizadas, autárquicas, de las municipalidades y de cualquier otro órgano o ente dotado de potestad pública, con facultad para decidir en última instancia administrativa, siempre que concurran los siguientes requisitos: "a) Que el acto administrativo cause estado en razón de haberse agotado a su respecto las instancias administrativas; "b) Que sea consecuencia del ejercicio de la función administrativa..." El artículo trascripto al determinar la competencia del fuero mezcla principios generales con enumeraciones específicas que incluyen requisitos formales y sustancia le^'^^, pero lo importante es que fija los limites de la materia que comprende, es decir, el objeto de los procesos administrativos. Para establecer la procedencia de la acción se necesita que la cuestión reúna las siguientes características: a) Que el acto administrativo haya causado estado, es decir, que se haya agotado a su respecto la vía recursiva necesaria. La solución del legislador, exigiendo la vía administrativa previa, se justifica en la conveniencia de filtrar las contiendas que lleguen a pleito, sea provocando una conciliación previa, sea otorgando a la Administración la oportunidad de pensar el asunto. Sobre el particular remitimos a lo dicho en el Capitulo XIV, punto 111, numeral 1, apartados A, y b, que sea en ejercicio de la función administrativa. El Código recepta, al igual que la ley de procedimientos, un conSancionada el 30-1 0-84; promulgada el 2 1-11-84; publicada el 27- 11-84. CARRANZA TORRES, Procedimiento y proceso administrativo en Córdoba, Alveroni, Córdoba, 2000, vol. 2, El proceso adnlinistrativo, p. 22. lg5

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cepto funcional y no subjetivo de la materia administrativa, se trata de actos llevados a cabo por personas estatales o no. Dentro de las primeras, se incluyen los actos administrativos del Poder Judicial197y del Legislativo19*y del Tribunal de Cuentas. También el Tribunal es competente para controlar las sanciones impuestas por los colegios profe~ionalesl~~ y por los jueces de faltas2Oo. c) La acción debe lesionar un derecho subjetivo administrativo o un interés legítimo con base legal o reconocidos administrativamente con anterioridad (la cuestión de la legitimación se verá en el Cap. X111). Por su parte, la acción de nulidad o ilegitimidad "...tiene por fin declarar la nulidad del acto y con ello conseguir la observancia de las normas jurídicas. El juez juzga sólo la legitimidad del acto en su confrontación [...] con las normas positivas". Se persigue con dicha acción la legalidad de la actuación administrativa, con abstracción de otra consideración que haya incidido en el recurrente201. La violación de la ley, que habilita el ejercicio de la acción, es la sustantiva o de fondo que resulte aplicable a la cuestión. Cabe resaltar que el Fiscal de Cámara interviene en estos juicios en los mismos términos y condiciones que las partes y debe diligenciar las pruebas cuando fueran ordenadas de oficio202.

B. Cuestiones excluidas Dispone por otra parte el artículo 2", que: "...No corresponde la vía contencioso-administrativa: "a) A cuestiones relacionadas a los actos que importen el ejercicio de un poder político de fuente directamente constitucional; TSJ de Córdoba, 23-12-96, "Cech, Vilma". CNACAdm., "Porta, María Esther". 199 CNACAdm., "Severín Escribano, A. cITribuna1 de Disciplina de Abogados", sent. 48100; "Maghini, Nicolás Nelson cITribuna1 de Disciplina de Abogados", sent. 123100. 200 Conf. ALTAMIRA GIGENA, J. I., El proceso administrativo en la Provincia de Córdoba, en CASSAGNE (dir.), Derecho Procesal... cit., t. 2, p. 1787. 201 DROMI, Derecho Adnzinistrativo cit., p. 833. 202 AL,TMIRA GIGENA, Julio Isidro, El control de la actividad administrativa por el órgano judicial en la Provincia de Córdoba, en W.AA., Control de la administración pUbIica cit., p. 285. 19*

"b) A cuestiones relacionadas exclusivamente con el ejercicio de un poder discrecional, salvo supuesto de arbitrariedad que vulnere derechos subjetivos o intereses legítimos del accionante; "c) A cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo; "d) A cuestiones susceptibles de otra acción o recurso de distinta jurisdicción". En el artículo 2" se enumeran los distintos supuestos contra los cuales no resulta procedente el ejercicio de la vía contencioso-administrativa. a) Actos que importen el ejercicio de un poder político de fuente directamente constitucional: De ello se ha querido extraer que tan sólo los actos políticos que guarden una relación directa con una norma constitucional (v gr., designación de ministros, etc.) son no justiciables; siéndolo los restantes actos políticos203.Pero lo cierto es que si se nombra como ministro a un menor de edad, la cuestión sería controlable por los jueces, porque habría una violación de la juridicidad7O4.Como toda norma limitativa del acceso a la jurisdicción, su interpretación debe ser restrictiva. Aparte de tal circunstancia, Diez marca otros dos puntos problemáticos que inciden negativamente en la viabilidad práctica de la norma comentada: la imprecisión que recae sobre la naturaleza de tales actos y la consideración de que tales normas se hallen directamente en pugna con la garantía de defensa en juicio del artículo 18 de la Constitución Nacional (ver punto V, numeral 4, apartado A). b) Ejercicio de un poder discrecional (rectius: facultades discrecionales): Cabe señalar que los actos de gobierno son una especie de los actos discrecionales. Lo que viene a significar la norma es que mientras se mantenga el acto en cuestiones de mera oportunidad, mérito CARRANZA TORRES, Procedimiento y proceso.. . cit., p. 25. Concordamos con DIEZ, Derecho... cit., t. VI, p. 256, en su posición respecto de la viabilidad de poder iniciar "...la acción contencioso-administrativa contra actos de gobierno, aun cuando no se nos oculta la posibilidad de que se originen dificultades con motivo de la ejecución de la sentencia y que pueda trabarse eventualmente un conflicto de poderes". 203

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o conveniencia, ello no será materia de decisión judicial descalificando el acto, pues el tribunal sólo decide cuestiones vinculadas con la legalidad205.Como ya dijimos (ver Cap. 11, punto VII, al que nos remitimos), en materia de las facultades discrecionales se encuentra vedada a la consideración de los órganos jurisdiccionales correspondientes cualquier apreciación respecto de la oportunidad o conveniencia del acto, por ser una facultad propia de la Administración. Pero en aquellas cuestiones en que el acto exceda de la mera oportunidad o conveniencia -arbitrariedad, irrazonabilidad, desproporcionalidad, etcétera- nos encontramos con cuestiones que hacen a la legalidad de aquél y por tanto los jueces deben decidir sobre el tema (ver Cap. 11, punto V; este capítulo, punto V, numeral 4, apartados A y D). c) Cuestiones regidas por el Derecho Privado o del Trabajo: El Estado puede relacionarse a través del Derecho Público o del Derecho Privado. Cuando lo hace en el campo de aquél la vía procesal administrativa es la pertinentezo6.Si actúa en la esfera del Derecho Privado, si dicta actos, éstos no serían administrativos, ya que sólo la competencia y el procedimiento estarían regidos por el Derecho Administrativo207(punto V, numeral 3, apartado B). El objeto será de Derecho Público o Privado según el Derecho que lo rija. Como hemos visto (ver punto 11) que la causa será administrativa si la norma que rige al objeto es administrativa, va a. ser éste el que determine si la cuestión se rige o no por el Derecho Administrativo. Cuando no ocurre esto, la cuestión está excluida de la materia que habilita a la intervención del juez administrativo. 205 Ya que existe pleno control de la decisión administrativa se haya dictado en ejercicio de la actividad reglada o discrecional (TSJ de Córdoba, 25-8-97, "Miranda"). 206 Para ello deben ser causas que deban resolverse exclusivamente con la aplicación de preceptos de Derecho Privado o del Trabajo (TSJ de Córdoba, 13-10-94, "Moreno"). 207 Corno cualquiera sea el campo en el que el Estado actúe (Derecho Público o Privado), la finalidad es el interés general, el bien común, etc., podría decirse que aquélla se rige por el Derecho Público. Pero en realidad, creernos que escapa a esa dicotomía. En cuanto a los antecedentes fácticos (causa), ellos son hechos. Solamente si hubiera antecedentes jurídicos podríamos tratar de ubicarlos en el campo del Derecho Público o Privado. Y será de uno u otro según la esfera a que pertenezcan esos antecedentes.

Por otro lado, encuentra la norma su fundamento en lo prescripto por el artículo 178 de la Constitución de la provincia. Se fija allí, en su primera parte, la igualdad en un todo del Estado o de las personas jurídicas públicas respecto de las que no revisten tal carácter, cuando su actuación se halla regida por normas del Derecho común. Por tanto, no corresponde tampoco aplicar al caso las nomas procesales administrativas, sino las del Derecho común, o del Trabajo208. d) Existencia de acción paralela: "Si el legislador ha establecido la existencia de dos vías que permiten defender una misma situación jurídica, nos encontramos ante los llamados recursos paralelos [...] La jurisdicción contenciosa es excluyente y sólo se tramita si no hay posibilidad de otra vía jurisdic~ional"~~~. La vía procesal administrativa se ha concebido en Córdoba, con carácter restringido. No abarca toda función del Estado o de los entes públicos, sino únicamente aquella cumplida u omitida en ejercicio de la función administrativa. Expresa Diez específicamente sobre nuestra ley: "Coincidimos con Grau en que se acerca más al concepto de recurso paralelo del artículo 2", inciso d, de Córdoba el cual establece que no corresponde la vía contenciosa 'contra actos susceptibles de otra acción o recurso ante distinta jurisdicción' [...] Parecería que en última instancia se trata de un problema de c~mpetencia""~. w

6. Provincia de Corrientes A. L a materia administrativa en la provincia La ley 41 06"' de la Provincia de Corrientes establece en su Título relativo a De las causas y jurisdicción contencioso administrativas, Capítulo De la materia contencioso administrativa, en su artículo lo, que: "...Proceden las acciones a las que se refiere la presente ley cuando se invoque un derecho subjetivo, interés legítimo o derecho difuso de CARRANZA TORRES, Procedimiento y proceso ... cit., p. 27. DIEZ, Derecho... cit., t. VI, p. 261. 210 DIEZ, Derecho... cit., t. VI, p. 261. 211 Sancionada el 10-10-86; promulgada el 15-10-86; publicada el 11-3-87. 208 209

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carácter administrativo establecido a favor del reclamante por la Constitución, ley, decreto, ordenanza, reglamento, resolución, acto, contrato o cualquier disposición o principio de Derecho Administrativo anterior". La ley no sigue un criterio subjetivo (sólo tiene en cuenta a la Administración Pública) o a un objeto o actividad (la prestación de ciertos servicios o el realizar determinadas funciones) o un cierto régimen jurídico (el constituido por las normas que establecen prerrogativas públicas a favor de un sujeto), sino que lo hace siguiendo un concepto forma1212,porque es el único que da seguridad jurídica. El formalismo de la ley, "...es simplemente la manifestación hacia fuera, hacia una relación intersubjetiva, de un contenido real"'I3. Comentando qué se entiende por derecho de carácter administ7.ativo ha señalado Revidatti que: "es un asunto que no puede ser motivo de definición legislativa y, que por el contrario, queda sujeto a lo que enseña la doctrina y surge como principio general de las leyes que rigen la materia. Tanto en la ley 3460 -de Procedimientos Administrativos de la Provincia- como en el Código Procesal Administrativo, de los principios que surgen de ambas y del resto del subsistema administrativo provincial, surge claramente configurado lo administrativo como un subsistema legal, que regula ciertas prerrogativas públicas, que son establecidas por ley formal, para asegurar que las prestaciones o acciones que menciona la ley sean cumplidas en la forma, modo y tiempo que son queridos al dictar la disposición, otorgando al sujeto activo de la relación, las prerrogativas necesarias para lograr que se cumpla aquella conducta q~erida""~. Cuando el sujeto activo, por una norma (Constitución, ley, ordenanza, etc.) tiene la posibilidad de utilizar prerrogativas en forma directa, inmediata y, a veces, ejecutoria, nos encontramos frente a una norma de carácter administrativo como las que menciona el Código correntino. 212 Conf. REVIDATTI, Lo contencioso administrativo en la Provincia de Corrientes. Ley 4106. Comentada cit., p. 6. 213 REVIDATTI, Lo contencioso... cit., p. 6. 214 REVIDATTI, Lo contencioso... cit., p. 6.

B. Catlsas administrativas Establece el artículo 3", Materia incluida, que "...Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, son impugnables por las vías que este código establece: "a) Los actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales, siempre que la impugnación se funde en razones de ilegitimidad. El concepto de ilegitimidad comprende los vicios en la competencia, objeto, voluntad, procedimiento y la forma del acto, la desviación y el abuso o exceso de poder, la arbitrariedad y la violación de principios generales del derecho; "b) Los actos separables de los contratos en la actividad administrativa; "c) Los actos que resuelven sobre todo tipo de reclamo por retribuciones, jubilaciones o pensiones de agentes estatales, con excepción de aquellas relaciones que sobre tales aspectos se regulan por el Derecho del Trabajo". Queda claro en el primer inciso que lo que queda excluido es sólo lo que hace al mérito del acto (ver punto V, numeral 4, apartado D). Por eso dispone que no queda excluido lo relacionado con la legitimidad, y por lo tanto hace revisable lo concerniente a la competencia, objeto, voluntad, procedimiento y forma del acto, a lo que agrega lo que se conoce como los "límites jurídicos elásticos" de la actividad Lamentablemente la ley no hace preponderantemente discreci~nal"~'~. referencia al contenido del acto, el que debe ser distinguido del objeto (por ej., el objeto es la tierra pública; el contenido, su concesión). El contenido del acto es lo que puede ser ejercido en base a facultades discrecionales (ver Cap. 11, punto VII, y en este Capítulo, punto V, numeral 4, apartados A y D). En relación a los actos separables remitirnos al punto 111, numeral 6, apartado E. Que los actos que resuelven reclamos sobre cuestiones derivadas de la relación de empleo público es una solución correcta, ya que se trata de una relación de Derecho Público. Puede aceptarse la cuestión 215

GORDILLO, Tratado... cit., 4" ed., t. 1, p. X-30 y

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relativa al tema de jubilaciones y pensiones relacionadas con agentes públicos, aunque el tema jubilatorio no parece (o no debería) regirse bajo normas de exorbitancias a favor de la Administración (ver punto 111, numeral 7, apartado B).

C. Presunción Dispone, por otra parte, el artículo 2" que: "Toda actuación del Poder Ejecutivo se presume de tipo administrativo salvo que de ella misma o de sus antecedentes surja que haya sido sometida a un régimen jurídico distinto". La ley ha tratado de dar seguridad jurídica, tratando de determinar lo administrativo, fijando una pauta estableciendo que queda sujeto al subsistema administrativo aquello que realice el Poder Ejecutivo. Por cierto que no todo, porque si el acto o el contrato se rigen por el Derecho Privado, entonces la competencia no será del tribunal administrativo sino del fuero civil y comercial o laboral. En síntesis, todo lo que realiza el Poder Ejecutivo se presume que es administrativo, salvo que de la propia actuación o de los antecedentes surja su sometimiento a un régimen jurídico diverso216.Es una presunción iuris tantum (que también contempla el Código de la Provincia de Buenos Aires, ver numeral 2, apartado D).

D. Casos excluidosporper~enecera otiv fuero El artículo 4" del Código establece: "No se regirán por esta ley, aunque la Administración Pública intervenga en litigio: "a) Los juicios ejecutivos, de apremio, interdictos y desalojos; "b) Los que versen sobre instituciones de Derecho Privado, o sobre bienes y actividades particulares que deban resolverse aplicando exclusivamente aquel tipo de normas; "c) Los que se planteen en relación a situaciones regidas por leyes o convenios laborales (art. 67, inc. 11, Constitución Nacional); "d) Los juicios de expropiación; "e) Aquellos en que la ley ha establecido otra vía procesal; 216

REVIDATTI, Lo contencioso... cit., p. 9.

"f) Aquellos en que se reclame la reparación de daños ocasionados por agentes, cosas o hechos de la Administración Pública cuando no se produzca por incumplimiento o en relación a una vinculación especial de Derecho Público, contractual o reglamentaria, establecida entre la Administración y el reclamante y los que se originen en circunstancias producidas a la Administración por los particulares en los mismos casos". La norma unifica en la exclusión a supuestos que no son regidos por el Derecho Administrativo y a casos en que, siendo administrativos, se ha remitido su juzgamiento a otro tribunal. Remitimos a lo que dijimos en el punto V, numerales 2 y 3.

E. Casos excluidos de revisiónj~~dicial Establece asimismo el artículo 5", que: "No procede la revisión jurisdiccional que este código legisla respecto de: "a) Los actos que sean reproducción de otros anteriores que hayan sido consentidos expresamente por el interesado; "b) La parte discrecional de los actos cuando se cuestione la mera oportunidad o conveniencia con que fueron dictados, salvo que al emitírselos se hubiera incurrido en arbitrariedad vulnerando los derechos del accionante o que se tratare de una de las excepciones que establezcan este código o leyes posteriores". En este caso, la norma expresa que no es que tramiten ante otros tribunales, sino que se entiende que no es posible que la pretensión llegue a ser decidida por el fondo del planteamiento. Ver Capítulo 11, punto VI1 y punto V, numeral 4, apartados B y D.

F. Cuestionesprejudiciales También dispone el artículo 8" que: "El tribunal tendrá competencia para el conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales, aun cuando deban resolverse por aplicación de normas que no sean de Derecho Administrativo siempre que estuvieren directamente relacionadas con una acción administrativa, y salvo las de carácter penal. La decisión que se pronuncie no producirá efectos -fuera del proceso en que

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se dicte, salvo en la acción de plena jurisdicción, cuando se hubiere solicitado indemniqción y ésta fuera resuelta por el tribunal". Es una buena disposición pues hay cuestiones que si no son determinadas por el juez administrativo, por ejemplo, acerca de la irregularidad o no de la conducta de la administración, no pueden ser decididas por otros tribunales. Lamentablemente excluye a las cuestiones penales, cuando también éstas necesitan, a veces, de un decisorio previo del juez administrativo. Si no hay acto irregular puede no haber delito contra la Administración Pública.

7. Provincias de Entre Rios y Fonnosa

A. Materia incluida Los Códigos de las Provincias de Entre Ríos y Fomosa en sus artículos 2" disponen cuál es la materia administrativa y en el 3" los casos excluidos. Son impugnables por las vías del Código: a) Los actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales siempre que la impugnación se funde en razones de ilegitimidad. El concepto de ilegitimidad comprende los vicios en la competencia, objeto, voluntad, procedimiento y forma del acto, la desviación y el abuso o exceso de poder, la arbitrariedad y la violación de los principios generales del Derecho. Remitimos a lo dicho en el Capítulo 11 y al punto V, numeral 4, apartados A y D y al numeral 6, apartado B de este punto, todos de este capítulo. b) Los actos separables de los contratos en la actividad administrativa. Ver punto 111, numeral 6, apartado E. c) Los actos que resuelven sobre todo tipo de reclamo por retribuciones,jubilaciones o pensiones de agentes estatales, con excepción de aquellas relaciones que sobre tales aspectos se regulan por el Derecho del Trabajo. Remitimos al punto 111, numeral 7, apartado B.

B. Cuestiones excluidas El articulo 3" establece que: "No se regirán por esta ley: "a) Los juicios ejecutivos, de apremio, desalojo, interdictos y acciones posesorias;

"b) Los juicios de expropiación; "c) Los que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo; "d) Los conflictos provenientes de convenios laborales; "e) Aquellos en que se reclame la reparación de daños ocasionados por agentes, cosas o hechos de la Administración pública cuando no se produzcan por incumplimiento o en relación a una vinculación especial de derecho público contractual o reglamentaria, establecida entre la Administración y el reclamante y aquellos producidos a la Administración por los particulares en los mismos casos". Las normas provinciales unifican en la exclusión a supuestos que no son regidos por el Derecho Administrativo y a casos en que, siendo administrativos, se ha derivado su juzgamiento a otro tribunal. Remitimos a lo que dijimos en el punto V, numerales 2 y 3.

8. Provincias de Jujuy y Santiago del Estero A. Causa administrativa El Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Jujuy, aprobado por ley 188837 estableció en la materia en el Título 1, De la materia contencioso administrativa, Capítulo 1, De los recursos en general, artículo 1O , que: "...El recurso contencioso-administrativo es procedente contra toda decisión administrativa que lesione un interés legítimo o un derecho subjetivo de carácter administrativo establecido por ley provincial, ordenanza, reglamento, contrato administrativo u otra disposición administrativa preexistente ..." Lo propio establece el artículo 1" del Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Santiago del Estero, aprobado por ley 2297. Procede también el "recurso contencioso administrativo": "a) Contra las resoluciones que se dicten de conformidad al artículo 2611 del Código Civil" (arts. 3" de Jujuy y 2" de Santiago del Estero); "b) Contra las resoluciones administrativas revocatorias de otras ya consentidas" (art. 3" de Jujuy). El Código de Santiago del Estero 217

Sancionada el 4-8-48; promulgada el 11-8-48; publicada el 4-9-48.

regula el caso diciendo: "b) Contra. la revocación de resoluciones administrativas firmes" (art. 2"). Los casos que contemplan los códigos analizados son similares a los supuestos estudiados en el numeral 3, apartado B de este punto VIII. Allí remitimos.

B. Casos en que no procede el ('recztrso" Según los artículos 4" de Jujuy.y 3" de Santiago del Estero: "No procede el recurso contencioso-administrativo: "a) Contra los actos de gobierno de carácter político (Jujuy) [a) ...que importen el ejercicio de un poder político] (Santiago del Estero); "b) Contra los actos realizados por la administración Pública en su carácter de persona jurídica de derecho privado (Jujuy) [...las decisiones del Estado cuando obra...] (Santiago del Estero); "c) Contra las decisiones puramente discrecionales y de discrecionalidad técnica salvo el recurso de anulación por incompetencia o violación de las formas sustanciales (Jujuy) [...los actos...] (Santiago del Estero); "d) Contra las resoluciones de la Administración dictadas en ejercicio de facultades disciplinarias, siempre que existan otros recursos legales especiales y excluyentes, o que no adolezcan de vicios de ilegalidad (Jujuy) [...del poder disciplinario...] (Santiago del Estero); "e) Contra las resoluciones que sean reproducción de otras anteriores que hayan causado estado y no hayan sido recurridas en el plazo y forma legal, y las confirmatorias de decisiones ya consentidas; "f) Contra los actos susceptibles de otra acción o recurso en distinta competencia" (Jujuy) [...distinta jurisdicción] (Santiago del Estero). Los Códigos de Jujuy y Santiago del Estero unifican en la exclusión a supuestos que no son regidos por el Derecho Administrativo, a casos en que, siendo administrativos, se ha remitido su juzgamiento a otro tribunal y a cuestiones que, se sostiene, no son susceptibles de revisión judicial. Remitimos a lo que dijimos en el punto V, numerales 2, 3 y 4.

9. Provincia de La Pampa A. Supuestos en que procede la ('acción" El artículo 2" del Código expresa: "La 'acción' contencioso-administrativa procederá, entre otros supuestos que se mencionan a título aclaratorio: "a) Para impugnar cualquier clase de acto administrativo, sea éste unilateral o bilateral, emitido en ejercicio de la actividad reglada o de la discrecional, de alcance individual o general, lesivo de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, de carácter administrativo, todo ello de conformidad con las disposiciones que se establecen en el presente código; "b) Para impugnar los actos y contratos administrativos de cualquier autoridad administrativa, sea de la Administración centralizada, de la descentralizada burocráticamente y de las entidades autárquicas territoriales o institucionales, lesivos de una atribución de la Administración, de un derecho subjetivo o de un interés legítimo de los administrados de carácter administrativo. Incluso procederá respecto a contratos administrativos celebrados por los Poderes Legislativo y Judicial; en este último caso, para la tramitación del juicio serán reemplazados los jueces del Superior Tribunal de Justicia que hubieran intervenido en la celebración del contrato; "c) Para conocer y decidir en las acciones que promuevan la Provincia y demás organismos administrativos, de acuerdo con lo que se establece en este Código; "d) Para entender en demandas de responsabilidad contractual y extracontractual del Estad, en tanto éste haya actuado en el ámbito del Derecho Público; "e) Para impugnar actos de gobierno o políticos lesivos de un derecho subjetivo o de un interés legítimo; "f) Para impugnar los actos administrativos denegatorios de una jubilación o de una pensión de agentes públicos; "g) Para conocer de las cuestiones que se planteen respecto a los elementos o cláusulas accidentales de un acto o de un contrato administrativos;

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"h) Para conocer de las reclamaciones o demandas de los agentes públicos respecto a la estabilidad o cesación en el empleo, pago de haberes y en todo lo demás relacionado con el contrato de función o empleo públicos". El Código pampeano, para definir la materia procesal administrativa sigue el sistema de "lista"; éste tenía sentido en aquella etapa histórica en que el "contencioso administrativo" se fiie cornponiendo por espacios ganados a la exclusión del control, pero totalmente innecesario en la época en que se dictó el código. Ni siquiera códigos anteriores vigentes seguían ese método. Es un sistema casuístico que, para colmo, al ser sólo con sentido aclaratorio, ni siquiera evitan al intérprete indagar la procedencia o no ante casos que no estén expresamente incluidos o excluidos. Las mencionadas son todas cuestiones regidas por el Derecho Administrativo, por lo que una cláusula general hubiera bastado.

B. Supuestos en que no procede Según el artículo 3", la acción "...no procederá, respecto: "a) De actos institucionales; "b) De actos y contratos regidos sustancialmente por el derecho privado, por tratarse de actos o contratos de esa índole emitidos o celebrados por el Estado; "c) De actos o contratos emitidos o celebrados por personas o entidades privadas o públicas no estatales que interesen a otras personas o entidades privadas o públicas no estatales, aun cuando en las relaciones entre tales personas se hayan aplicado normas de derecho administrativo; "d) De vías de hecho; "e) De los juicios de expropiación; "f) De la ejecución y apremio contra los administrados, los que serán de competencia de los tribunales inferiores, conforme con lo dispuesto por la ley orgánica de los tribunales; "g) Del desalojo de bienes del dominio privado del Estado y de los particulares, cuando el título respectivo esté exclusivamente regido

"h) De interdictos y acciones posesorias contra actos de la Administración pública; "i) Las cuestiones que por leyes o contratos deban someterse exclusivamente al arbitraje. Conocerá sin embargo el Superior Tribunal de Justicia respecto a las demandas por constitución del tribunal arbitral y en los recursos contra el laudo, siempre que la materia fuera de su competencia. Si en tales nomas se estableciera opción entre el arbitraje o la acción judicial, el Superior Tribunal conocerá en la acción judicial en caso de elegirse esta vía por quien tenga derecho a hacerlo;

'3) De las causas que se susciten con motivo de servicios públicos de uso facultativo y de índole comercial o industrial, sea por pretensión de solicitantes del servicio o de usuarios, o contra éstos por quienes lo suministren; "k) De acciones para impugnar actos que sean reproducción de otros anteriores consentidos por el interesado;

"1) De acciones para impugnar un acto discrecional donde se cuestione la mera oportunidad o conveniencia con que fue dictado, salvo que al emitírselo se hubiere incurrido en arbitrariedad vulnerando los derechos o intereses legítimos del accionante. El acto discrecional podrá ser impugnado por falsedad o inexactitud de los hechos o circunstancias invocadas para emjtirlo; "m) De los asuntos cuyo juzgamiento haya sido sometido por la legislación a otra vía procesal; "n) Contra los actos de valuación de bienes a los efectos de la determinación de contribuciones, tributos, tasas y todo otro gravamen fiscal o retribución de servicios o de usos, salvo que sean impugnados como confiscatorios o, en, general, como violatorios de garantías constitucionales; "ñ) De los juicios que deban resolverse aplicando substancialmente normas de Derecho Privado o del Trabajo;

"o) De los pleitos en que se reclame la reparación de daños ocasionados por agentes, cosas o hechos de la Administración pública, cuando no se produzcan por incumplimiento o en relación con una vinculación especial de Derecho Público, establecida entre la Admi-

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nistración y el reclamante, y aquellos producidos a la Administración por los particulares en los mismos casos; "p) De los recursos de hábeas Corpus y de los procedimientos administrativos relacionados con los mismos; "q) De faltas y contravenciones; "r) De los actos del Poder Judicial denominados de jurisdicción voluntaria; "rr) De los hechos administrativos. Respecto de éstos será necesaria la reclamación administrativa previa para así obtener la decisión impugnable". También se trata de una larga lista que contempla casos que ya han sido analizados (remitimos al punto X, numerales 2, 3 y 4) sin ninguna unidad entre ellos, pues contempla casos que no corresponden al derecho administrativo, otros que siendo propios del régimen de esa disciplina se derivan a otros jueces y casos que entiende "no pasibles de ser juzgados". Cabe señalar que alguna cláusula, como la del inciso r, no era menester señalar como excluida del proceso administrativo, porque, siendo hasta ahora una típica función judicial nunca se predicó que fuera una "causa administrativa7'. Excluye un supuesto típico del régimen administrativo y que los nuevos códigos (v. gr., el de Buenos Aires) incluyen dentro de la materia del proceso administrativo, cual es la relación del usuario de los servicios públicos provinciales.

C. Presunción Toda actuación del Poder Ejecutivo se presume de tipo administrativo, salvo que de ella misma, o de sus antecedentes, surja que está sometida a un régimen jurídico de Derecho Privado (art. 4").

10. La Rioja

A. La "causa" administrativa El Código Procesal Administratii)~de la Provincia de La Rioja, aprobado por ley 4243?18dispuso en su Título Proceso y materia pro218

Sancionada el 5-9-83; promulgada el 5-9-83; publicada el 16-9-83.

cesa1 administrativa, artículo 1O: "...El Superior Tribunal de Justicia de la provincia, conocerá y resolverá en instancia única en las acciones que se deduzcan por violación de un derecho subjetivo, interés legítimo regido por la Constitución, ley, decreto, reglamento, resolución, contrato, acto o cualquier otra disposición o principio de Derecho Administrativo". El artículo 2" expresa que son impugnables por las vías del Código: "...a) Los actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales siempre que la impugnación se funde en razones de ilegitimidad. El concepto de ilegitimidad comprende los vicios en la competencia, objeto, voluntad, procedimiento y forma del acto, la desviación y el abuso o exceso de poder, la arbitrariedad y la violación de los principios generales del derecho; "b) Los actos separables de los contratos en la actividad administrativa; "c) Los actos que resuelven sobre todo tipo de reclamo por retribuciones, jubilaciones o pensiones de agentes estatales, con excepción de aquellas relaciones que sobre tales aspectos se regulan por el Derecho de Trabajo". Los mismos supuestos han sido tratados en el numeral 6, apartado B, de este punto, al que remitimos.

B. Materia excluida El artículo 3" del CPA expresa: "No se regirán por esta ley: "a) Los juicios ejecutivos, de apremio, desalojo, interdictos y acciones posesorias; "b) Los juicios de expropiación; "c) Los que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de Derecho Privado o del Trabajo; "d) Los conflictos provenientes de convenios laborales; "e) Aquellos en que se reclame la reparación de daños ocasionados por agentes, cosas o hechos de la administración pública, cuando no se produzcan por incumplimiento o en relación con una vinculación especial de Derecho Público, contractual o reglamentaria, establecida

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entre la Administración y el reclamante, y aquellos producidos a la Administración por los particulares en los mismos casos". Para los supuestos contemplados en los dos primeros incisos remitimos al punto V, numeral 2, apartado B, a; en los casos regulados en los incisos c y d, ver el mismo punto, numeral 3, apartados A y B. En cuanto al inciso c, remitimos al punto V, numeral 2, apartado B, b.

11. Mendoza A. La decisión administrativa impugnable a) Requisito de la decisión administrativa previa El Código Procesal Administr.ativo de la Provincia de Mendoza, aprobado por la ley 3918'19, estableció en el Título 1, De la materia procesal administrativa, artículo lo,que: "La Suprema Corte de Justicia de la Provincia conocerá y resolverá en instancia única, en las acciones que se deduzcan por violación de un derecho subjetivo o interés legítimo regido por ley, decreto, reglamento, resolución, contrato, acto o cualquier otra disposición de carácter administrativo". El artículo 2", inciso a, dice: "los actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales siempre que la impugnación se funde en raEl control de legitimidad comprende el zones de ilegitimidad.."O control de los límites jurídicos a la actividad administrativa, o sea, "sus límites jurídicos directos, indirectos, residuales, y así también sus límites jurídicos elásticos (razonabilidad, buena fe, desviación de poder, arbitrariedad, etc.)"I (ver punto V, numeral 4, apartados A y D; en este punto numeral 6, apartado B y Cap. 11, punto VII). A su vez, el inciso b, establece: "los actos separables de los contratos administrativa..." Pueden ser actos separables preparatorios o en la ejecución del contrato. Tienen el régimen jurídico propio de los actos Sancionada el 7-8-73; promulgada el 9-8-73; publicada el 14-8-73. Tiene que incluir el razonamiento seguido por el órgano administrativo por el cual arribó a esa solución (CSJN, Fallos: 314:625). En la motivación no cabe la admisión de fórmulas carentes de contenido, de expresiones de manifiesta generalidad o, en su caso, circunscribirla a la mención de citas legales, que contengan sólo una potestad genérica no justificada en actos concretos (CSJN, Fallos: 324:1800). 221 Conf. DROMI, Proceso ... cit., p. 31. 219

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administrativos. Por cierto, el acto separable debe ser un acto definitivo que cause estado (ver punto 111, num. 6, ap. E). Inciso c: "los actos que resuelven sobre todo tipo de reclamo por retribuciones, jubilaciones o pensiones de agentes estatales..." (ver punto 111, numeral 7, apartado B). A su vez, el artículo 5" establece: "...para la promoción de las acciones reguladas en esta ley es necesario la existencia de una decisión administrativa definitiva qzie cause estado..." En síntesis, respecto de la impugnabilidad judicial, por vía de acciones procesales administrativas, el acto administrativo para ser impugnable debe implicar una decisión final, es decir defiitiva y que cause estado (arts. 5" y 8", CPA y 178 y 183, LPA)222. b ) Los hechos administrativos

El CPAP dispone en su artículo 7": "...Los hechos administrativos, de suyo, no generan directamente las acciones regidas por este Código, siendo necesario, en todos los casos, la reclamación administrativa para la obtención de la decisión impugnable..." Muchas veces el obrar material de la Administración puede ser relevante; en esos casos el particular afectado por un hecho positivo (por ej., la apertura de un camino) o negativo (no hace algo) de aquélla debe reclamar previamente a la Administración y, obtenido el acto, acudir a la justicia.

c) Reglamentos El reglamento administrativo es definido por el artículo 104 de la LPA 3909, como "...toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa". a los reNo obstante su diferencia con el acto admini~trativo~~~, glamentos les es aplicable el régimen jurídico establecido para el acto administrativo, en lo que no resulte incompatible con su naturaleza (art. 104, inc. 2", LPA). 222 223

Conf. DROMI, Proceso... cit., p. 19. GORDILLO, Tratado... cit., 9" ed., t. 3, ps. IV-4 y ss.

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En el código se regula la impugnabilidad indirecta de los reglamentos administrativos. Ello surge, según Dromi, del artículo 174 de la LPA que considera sólo impugnable en sede administrativa a las declaraciones administrativas que producen efectos jurídicos individuales (no generales) e inmediatos. Por último, y en el mismo sentido, el CPA exige como presupuesto para la procedencia de la acción procesal administrativa, la existencia de una decisión administrativa definitiva y que cause estado, denegatoria de modo expreso o tácito de la situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo) pretendido por el administrado (arts. So y 6°)224. d) L a denegación tácita

El artículo 6' establece que procede "la acción" cuando haya "denegación tácita". La hay, cuando formulada alguna petición no se resolviera definitivamente dentro de los 60 días corridos de estar el expediente en estado de ser resuelto y cuando el órgano competente no dicte, en el plazo establecido por las normas, las providencias de trámite en asuntos que den lugar a una pretensión legislada por el código y hayan transcurridos 60 días corridos. Vencidos esos plazos el interesado tiene el plazo de treinta días para iniciar la acción (ait. 20), por eso puede equipararse el silencio a un acto tácito. Es el silencio en el Código mendocino un presupuesto procesal exigido en lugar del acto denegatorio expreso. Como dice Ballbe, el silencio es presunción de voluntad y sustitución de voluntad para no perjudicar al peticionante; la inercia administrativa equivale a denegaciónx5. Se trata de un acto presunto que por vía de ficción legal le dice al administrado que no tiene razónzz6. Conf. DROMI, Proceso... cit., p. 22. BALLBE, Naturaleza jurídica de los actos emanados en virtud de la doctrina del silencio administrativo, en Revista General de Legislación y Jurisprudencia, Madrid, 1944, ps. 566 y SS. 226 BOLEA FORADADA, Juan Antonio, El refraso de la administración y el silencio administrativo, en RAP, No 5 1 , Madrid, 1966, ps. 303 y SS. 224

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B. Improcedencia de la "acción" a) Actos que sean reproducción de otros consentidos El artículo 8" del Código establece que no serán procedentes las acciones de este Código cuando, tratándose de decisiones administrativas de órganos desconcentrados o de entidades descentralizadas de la Administración pública, de entidades no estatales o de personas privadas, no se hayan previamente agotado los procedimientos tendientes a hacer efectivo el control administrativo de legitimidad que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo.

b ) Juicios ejecutivos, de apremio, interdictos y acciones posesonas Si los apremios son típicos juicios regidos por el Derecho Administrativo el legislador en el ordenamiento mendocino los excluyó de la vía del código. En cuanto a los juicios ejecutivos, etcétera, habría que distinguir a la materia a que se refieren.

c) Juicios de expropiación El de expropiación es un juicio referido a una cuestión administrativa. En algunos casos es una cuestión que se tramita ante el fuero administrativo (por ej., el ordenamiento nacional). d) Juicios que deben resolverse aplicando exclusivamente n o m a s de Derecho Privado o del Pabajo

No merece comentario atento lo expresivo de su contenido.

12. Misiones A. La materia procesal administrativa Dispone el Código en su artículo 5", Materia contenciosa-administrativa. Principio general, que: "Son acciones contencioso-administrativas las que se interpongan por violación de un derecho subjetivo o interés legítimo establecido por ley, decreto, reglamento, resolución, contrato, acto o cualquier otra disposición de carácter administrativo".

El artículo 2' expresa que "....constituye materia [...] "a) Los actos administrativos discrecionales siempre que la impugnación se funde en razones de ilegitimidad. Es ilegítimo el acto administrativo discrecional cuando tuviere vicios en la competencia, objeto, voluntad, procedimieiito y forma del acto, desviación, abuso o exceso de poder, fuere la arbitrario o viole los principios generales del Derecho; "b) Los actos separables de los contratos en la actividad administrativa"; "c) Los actos que resuelven reclamos por retribuciones, jubilaciones o pensiones de agentes estatales, con excepción de aquellos casos en que las relaciones de trabajo entre el agente y el Estado se regulen por convenios colectivos de trabajo; "d) La materia relativa a restricciones administrativas al dominio (art. 26 11 del Código Civil); "e) La ejecución judicial de actos administrativos firmes, cuando la ley no admita su ejecución por la propia administración o prevea la competencia de jueces ordinarios". En relación con los tres primeros incisos remitimos a lo dicho en este punto VIII, numeral 6, apartado B. Para el inciso d, ver numeral 3, apartado B. El restante se refiere a un supuesto en que el Estado es actor peticionando judicialmente la ejecución de un acto que no puede ejecutar de oficio.

B. Casos en que no procede el ((recurso" Según el artículo 7" de Misiones, "No se comprende en la materia contencioso-administrativo: "a) Los juicios de expropiación; "b) Los juicios de ejecutivos, de apremio, desalojos derivados de contratos de locación o de la aplicación de leyes de tierras fiscales o disposiciones relativas a inmuebles construidos mediante planes oficiales, interdictos, acciones posesorias y reales; "c) Las acciones fundadas jurídicamente en normas de derecho privado y que deban resolverse aplicándose, exclusivamente normas de dicho derecho;

"d) La reparación de daños ocasionados por agentes, cosas o hechos del Estado cuando no se generen por incumplimiento o en relación a una vinculación especial de derecho público, contractual o reglamentarla, establecida entre el Estado y el reclamante, y aquellos producidos al Estado por los particulares en los mismos casos". Ver para el primer inciso el punto V, numeral 3, apartado B. El segundo mezcla cuestiones de Derecho Administrativo (v. gr., apremio) que deriva al conocimiento de otros jueces (ver punto V, nwn. 3, apartado A) con relaciones jurídicas que se rigen por otros subsistemas jwfdicos (ver punto V, num. 2, apartados B, a, y B, b).

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13. Neuqubn A. Materia procesal administrativa El Código Procesal Administrativo de la Provincia de Neuquén regula en su articulo 2" la materia incluida. Así: "a) Los administrados pueden deducir acción procesal administrativa para impugnar: "1) Los actos administrativos que violan derechos subjetivos públicos regidos por ley, decreto reglamento, resolución, contrato, acto siempre que o cualquier otra disposición de carácter admini~trativo~~~, la impugnación se hnde en razones de ilegitimidad. El concepto de ilegitimidad comprende los vicios en la competencia, objeto, voluntad y forma228del acto, la desviación y el abuso o exceso de poder, la 227 El TSJ de Neuquén, RI No 2516100 (SDO), "Fatorello, Alejandro c/IPVU slAcción de nulidad", dijo al respecto: "El derecho que se diga vulnerado debe ser un derecho administrativo, reconocido al demandante por alguna disposición preexistente, no siendo este juicio uno de aquellos en que pueden controvertirse y resolverse derechos o acciones civiles, comerciales o penales [...] los entes públicos, juntamente a su específica capacidad de Derecho Público, conservan la común capacidad de derecho privado, y en base a ésta realizan contratos de adquisición y de enajenación, actos de administración patrimonial y otros, sometiéndose por ellos a la común disciplina del Derecho Privado". 228 El TSJ de Neuquén, Ac. 272192, "Salvatierra chíunicipalidad de Junin de los Andes slAcción procesal administrativa", decidió que: "La necesidad legal de fundar el acto administrativo no constituye una exigencia vacía de contenido, pues el propósito radica en garantizar el derecho de los administrados, permitiendo el conocimiento de las razones que indujeron a su emisión. La Administración debe fundar los actos que emite, especialmente cuando, como en el caso, el acto pone fin a una situación creada,

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arbitrariedad y la violación de los principios generales del Derecho". La norma sienta un principio general, al establecer como finalidad primordial de este proceso la verificación de la legitimidad del obrar administrativo. De acuerdo a lo preceptuado, se faculta a los interesados a impugnar judicialmente actos administrativos que violen derechos "subjetivos públicos" regidos por ley, decreto, reglamento, contrato, acto o cualquier otra disposición de carácter administrativo, siempre que la impugnación se funde en razones de ilegitimidad229. La ley procesal administrativa neuquina, apartándose de las leyes vigentes en la materia en la mayoría de las provincias argentinas a la época de su sanción, las que caracterizaban la materia en razón de la naturaleza administrativa del acto impugnado, ha puesto el acento en el derecho que se pretende lesionado, ya que tanto el artículo lo como el 2", inciso lo, hablan de la violación de un "derecho subjetivo públi~o'~~~~. De la norma analizada surge que la revisión judicial comprende tanto los aspectos reglados como los discrecionalesz1 de la actividad pues los principios republicanos le iliiponen la obligación de dar cuenta de aquéllos, cumpliendo los recaudos exigidos, a fin de permitir su impugnación por quienes ven afectados sus derechos y la revisión judicial de su legitimidad y razonabilidad". 229 TSJ de Neuquén, "Iriart de Regueiro, Susana y otra clconsejo Provincial de Educación slAcción Procesal Administrativa", RI No 1736101: "las actoras, por apoderado, promueven acción procesal administrativa contra el Consejo Provincial de Educación, solicitando: a) se ordene el cese -como vía de hecho- de la disminución salarial por error de cómputo en el rubro antigüedad C..] la materia debatida en los presentes es de naturaleza administrativa, y por ende, resultan de aplicación al caso las disposiciones contenidas en la ley procesal administrativa, encuadrándose el planteo traído a consideración en el supuesto previsto por el art. 2O, apartado a, incs. l o y 3' del ritual aplicable". 230 HUTCHINSON, Tomás, Materia procesal en el Código Procesal Administrativo de Neuquén, en J. A. 1989-1-1007. 231 El TSJ de Neuquén, Ac. 7631200 1, " A E N clconsejo Provincial de Educación slAcción procesal administrativa", dijo: "En lo referente a la apreciación de las circunstancias y condiciones de hecho que deben ser valoradas para fundar el acto administrativo, no puede existir discrecionalidad en la determinación de tales hechos, pues éstos existen o no, y tendrán las características que hayan quedado demostradas por medio de las probanzas y verificaciones acumuladas en las actuaciones regularmente formadas a ese efecto. Iguales reglas deberán aplicarse en lo que se refiere a

administrativa, toda vez que la impugnación de los actos dictados en ejercicio de estas últimas atribuciones ser6 posible en tanto la misma se funde, justamente, en razones de ilegitimidad, "2. Los actos separables de los contratos administrativos". Ver lo que decimos en el punto 111, numeral 6, apartado E. La norma que fija la materia incluida en el marco de la ley 1305, prevé la posibilidad de impugnar tales actos3? por vía de la acción procesal administrati~a'~~. la apreciación jurídica de esos hechos, pues ella resulta asimismo de elementos normativos preexistentes -en el caso conforma a las pautas reseñadas por el decreto reglamentario citado- que deben ser observados y cumplidos". 232 El TSJ de Neuquén, causa "Arias, Armando CEPAS s/Acción procesal administrativa", RI No 201 8/98, dijo: "De la lectura del escrito inicial se desprende que el actor, por apoderado, promueve acción procesal administrativa para que se declare la nulidad, por razones de ilegitimidad, de la resolución No 117/96 del Ente Provincial de Agua y Saneamiento, y de la resolución 64/97, emanada del mismo organismo. Refiere asimismo, que su descalificación a partir del acto de preadjudicación, y posteriormente en la adjudicación, le ocasionó un daño cierto, consistente en el daño emergente y lucro cesante, por lo que solicita el reconocimiento de una indemnización integral. De lo expuesto es dable advertir que la cuestión debatida en los presentes es de naturaleza procesal administrativa, encuadrándose el supuesto en análisis en las prescripciones contenidas en el art. 2O, apartado a, incs. l o y 2" del ritual aplicable". 233 DROMI, J. R., Derecho Adi~zinistuativo,7" ed., Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, ps. 365 y 366, analizando los actos separables de los contratos administrativos, hace algunas consideraciones relacionadas con el procedimiento licitatorio. Dice que si se separa el contrato de los actos administrativos previos que contribuyen a su constitución y se confiere individualidad y autonomía jurídica a esos actos integrativos del procedimiento licitatorio preparatorio de la voluntad contractual, será más amplia la protección jurídica de los oferentes. En consecuencia, afirma que será factible su impugnabilidad directa por todos los oferentes durante la sustanciación del procedimiento preconfractual y aún después de celebrado el contrato, a través de recursos administrativos y acciones procesales administrativas, como medios idóneos de impugnación de los actos administrativos separables: llamado a licitación, exclusión de oferentes, recepción, admisión, adjudicación, desistimiento del licitante, etcétera. También analiza los distintos actos administrativos separables que pueden existir en la etapa contractual o de ejecución, brindando como ejemplo los certificados de obra pública, la rescisión unilateral de la Administración y sanciones administrativas (multa, recargos, intereses, etc.). Concluye que estos actos pueden ser impugnados independientemente del contrato. Cita la conocida jurisprudencia en dicho sentido en virtud de la cual se resolvió que: "una cosa es el contrato como acuerdo integrado por dos declaraciones de voluntad y otra de los actos dictados por la Administración durante

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El artículo 105 de la LPA establece su aplicabilidad a los actos, simples actos, reglamentos y hechos administrativos, emitidos o e ~ e cutados en el procedimiento de formación y ejecución de los contratos El Tribunal Superior de Justicia encuadró en este apartado la impugnación del acto de adjudicación de un contrato de concesión de la de un acto de preadjudicación uso de un bien del dominio en un proceso licitatorio para la adquisición de equipos i n f o r m á t i ~ o s ~ ~ ~ ; la impugnación del acto por el cual se adjudicó, previa licitación, un contrato de concesión de un servicio "3. Los actos que resuelvan sobre todo tipo de reclamo por retribuciones, jubilaciones o pensiones de agentes estatales, con excepción de aquellas relaciones que sobre tales aspectos se regulan por el Derecho del Trabajo". Se incluye, expresamente, todo tipo de reclamos por retribuciones, tanto de agentes públicos en actividad como de empleados o funcionarios jubilados o de pensionados de los institutos previsionales provincial o municipal. Incluye a todo tipo de funcionario público, independientemente de la categoría en que el mismo revistase -temporario, transitorio, permanente, político-, ligado a la Administración a través de un contrato ad hoc, etcétera238.Remitimos al punto 111, numeral 7, apartado B. su ejecución. Cada uno de estos actos responde a reglas propias de validez, tienen sus propias causas o funcionalidad específicas y, fundamentalmente, pueden ser anulados independientemente del contrato, sin afectar la validez de éste" (fallo plenario, 24-4-86, "Petracca e Hijos SA y otros c/Estado Nacional-Ente Autárquico Mundial '78", E. D. 118-391; J. A. 1986-111-661). Sobre la evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justieia de la Nación operada en torno a los "actos separables" O "coligado~~~. 234 El art. 105 de la LPAPr. 1284, al disponer la aplicación directa a los actos, simples actos, reglamentos y hechos administrativos, emitidos o ejecutados en el procedimiento de formación y ejecución de los contratos administrativos, supera las discusiones doctrinarias suscitadas en el orden nacional. 235 TSJ de Neuquén, "Javkin, Gisella municipalidad de Villa La Angostura s1Acción procesal administrativa", Ac. 334194. 23G TSJ de Neuquén, "Tres SA c/Municipalidad de Plottier s1Acción procesal administrativa", RI No 1110194. 237 TSJ de Neuquén, "Consur cIMunicipalidad de Neuquén slAcción procesal administrativa", RI No 1926198. 238 TSJ de Neuquén, en autos "Pérez, Laura Patricia clconsejo Provincial de

También este apartado incluye, como materia procesal administrativa, a las cuestiones previsionales planteadas por agentes públicos en pasividad, derechohabientes, etcétera. "4. Los actos que resuelvan sobre todo tipo de reclamos por daños ocasionados por agentes, cosas o hechos de la Administración pública que se produzcan por incumplimiento o en relación a una vinculación especial de Derecho Público, contractual o reglamentaria". El Código entiende que es una cuestión regida por el Derecho Administrativo, de conformidad con lo que entendía la doctrina a d m i n i s t r a t i ~ a ~ ~ ~ . "5. Las inscripciones generales y actos que dispongan la intervención de entidades descentralizadas no estatales o mixtas a que se refiere el 2" párrafo del artículo 30 de la Ley de Procedimiento Administrativo". A su vez, como la Administración puede ser demandante, el Código establece que: ". ..b) La Administración pública puede deducir acción procesal administrativa para obtener: 1. La ejecución de actos administrativos cuando la ley o la naturaleza del acto requieran la intervención judicial". Se trata de la pretensión de ejecución judicial de acto adnzinistrativo que no puede ser ejecutado de oficio; "2. Las medidas judiciales que fueran necesarias para el ejercicio de sus prerrogativas y competencias administrativas". Remitimos al Capítulo XXV, Parte segunda, punto 1. La enumeración del artículo 2" de la ley 1305 de ningún modo es t a ~ a t i v a ' ~Ello ~ . surge de la Exposición de Motivos, donde el autor

Educación s1Cobro de asignaciones familiares", R.I No 2889101. 'Ti bien las causas promovidas con fundamento en la LCT (cfr. punto IV, de1 libelo inicial), en un análisis preliminar, podrían considerarse de competencia laboral, este principio reconoce excepción en los supuestos que la relación de empleo público surge notoria, resultando evidente el incorrecto encuadre en el derecho que se invoca. Encontrándose la actora incorporada a la norma estatutaria en calidad de docente, la situación se encuentra regida por el Derecho Público local y por ende de competencia de este Cuerpo, encuadrándose el. planteo traído a consideración en el supuesto previsto por el art. 2O, apartado a, incs. l o y 3' de la ley 1305". 2 3 T o n f .REIRIZ, María Graciela, Responsabilidad del Estado, en VV. AA., El Derecho Adininisfrativo argentino, hoy, Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1996, ps. 225 y SS. 240 Cfr. TSJ de Neuquén (SDO), voto del juez Otharán en RI No 1315/96.

del proyecto del código expresó que: "las normas procesales administrativas, además de señalar los principios determinantes de la materia conflictiva entre la Administración Pública y los administrados, indican casuisticamente y de modo expreso, materia especialmente incluida y especialmente excluida", consignando, a renglón seguido, que "la competencia del Tribunal se determina en forma amplia y plena, para entender en todos los aspectos atinentes a la legitimidad de la conducta administrativa, especificándose a modo ejemplificativo, los casos más

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No obstante, la normativa atinente a la materia incluida y excluida dentro de la acción procesal administrativa (arts. 2" y 3" del Código) ha originado en su aplicación algunos inconvenientes interpretativos, ocasionados, a nuestro entender, por una errónea técnica legislativa, producto de la imposibilidad de prever todos los supuestos que debieran estar incluidos y excluidos de la materia de este proceso247.

B. Actividad administrativa La norma comentada regula la impugnación de actividad administrativa, la que puede emanar de cualquiera de los órganos que ejercen las funciones del poder en la provincia -Ejecutivo, Legislativo o Judicial- (art. lo), por lo que es improcedente la impugnación de leyes dictadas por la Legislatura P r ~ v i n c i a l Es ~ ~decir ~ . que el administrado no podrá escoger este carril para efectuar un planteo impugnatorio (excepto el de inconstitucionalidad) de una ley244.En cambio, sí se Exposición de Motivos, ley 1305, punto 8, Materia procesal administrativa. BARRESE, Código... cit., p. 89. 243 El TSJ de Neuquén, RI No 2596100, en autos "Mandon, Violeta c/Provincia de Neuquén s1Acción procesal administrativa", ha dicho: "la función legislativa en sentido estricto, es decir la que desarrolla el Poder Legislativo Provincial al dictar leyes de alcance general, no puede ser impugnada a través del procedimiento administrativo y posterior proceso contencioso administrativo (cfr. Fü No 2077199, del registro de la Secretaría Actuaria). Por ende, la pretensión cautelar tendiente a la suspensión de los artículos 25 y 3 1 de las leyes 2194 y 2265, respectivamente, resulta inadmisible en el marco del proceso contencioso administrativo". En el mismo sentido, en la causa "Fernández, Orencio Luis cProvincia del Neuquén s1Acción procesal administrativa", RI No 2719/01. 244 TSJ de Neuquén, Ac. 351195, "Quintana, Margot cProvincia de Neuquén slAcción procesal administrativa", entre otros. 241

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pueden impugnar los reglamentos emanados de cualquiera de los órganos de poder del Estado, atento a que la actividad reglamentaria no conlleva el ejercicio de función legislativa sino administrativa.

C. Materia excltlida El artículo 3" se refiere a la materia excluida y dispone que: "No se rigen por esta ley los procesos: "a) En que se impugna un acto administrativo, cuando la impugnación se funda en razones de mera oportunidad o conveniencia". Ver lo que decimos en el punto V, numeral 4, apartado D. Queda claro que lo que queda excluido es aquello que no exceda de la oportunidad. En ese sentido el Tribunal Superior ha resuelto que "discrecionalidad no implica arbitrariedad"245. "b) Ejecutivos, de apremio, desalojo, interdicto y acciones posesorias". Remitimos al punto V, numeral 3, apartado A y numeral 2, apartado B. "c) De expropiación". Ver punto V, numeral 3, apartado B. "d) Que deben resolverse aplicando exclusivamente normas del derecho privado o del trabajo". Remitimos al punto V, numeral 2, apartado B. "e) Por conflictos provenientes de convenios laborales". Ver punto V, numeral 2, apartado B. "f) En que se pretende la reparación de daños ocasionados por personas privadas a la Administración pública". Por cierto ésta es una cuestión totalmente ajena al fuero administrativo, no era necesaria su inclusión expresa.

14. Provincias de Salta y San Luis

A. Causas administrativas El Código vigente en Salta (ley 793) en su articulo 1" y las normas referidas al tema en San Luis (CPCC, ley VI-0150-2004 [5606]) en 245 Conf. TSJ de Neuquén, Ac. 272192, "Salvatierra municipalidad de Junin de los Andes slAcción procesal Administrativa"; Ac. 335194, "Garrido, Silvia y otro c1Provincia del Neuquén s1Acción procesal administrativa", entre otros.

LA MATERIA

PROCESAL ADMlNlSTRATlVA

su articulo 843 reputan "...causas contencioso administrativas las que inicien los particulares o alguna autoridad administrativa reclamando contra una resolución definitiva, dictada por una autoridad administrativa, y' en la cual se vulnere un derecho de carácter administrativo, establecido a favor del reclamante por una ley, un decreto, un reglamento u otra disposición administrativa preexistente". Las cuestiones que pueden ventilarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa son aquellas que afectan al Derecho Administrativo y en que las pretensiones de los demandantes están en pugna con las decisiones administrativas.

B. Condiciones de las resoluciones administrativas Los artículos 26 del CCA de Salta'y 867 de San Luis disponen que la demanda "...podrá interponerse [...] en contra de resoluciones administrativas que reúnan las condiciones [legales]246siguientes: "1" Que la resolución sea definitiva y que no haya recurso administrativo alguno contra ella o que la retardación se hubiese [se haya]247 producido [...] [en la forma determinada por esta ley]248[de conformidad al artículo 849]249; "2" Que la resolución verse sobre un asunto en que la autoridad administrativa haya procedido en ejercicio de sus facultades reglamentadas por leyes o disposiciones anteriores; "3" Que la resolución vulnere un derecho de carácter administrativo, establecido anteriormente a favor del demandante, por una ley, un reglamento u otro precepto administrativo; "4" Que no exista en los tribunales de otra jurisdicción, otro juicio pendiente sobre los mismos derechos a que se refiere la demanda contencioso-administrativa".

C. Cuestiones excluidas Los artículos 27 de Salta y 868 de San Luis disponen que "El 246

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Según la norma de San Luis. Según la norma de San Luis. De acuerdo a la norma bonaerense. Conforme a la norma de San Luis. .

Superior Tribunal desechará in limine toda demanda que verse: "1" Sobre cuestiones en que la autoridad administrativa haya procedido en ejercicio de sus facultades discrecionales; "2" Sobre cuestiones en que el derecho vulnerado sea de orden civil o en que la autoridad haya procedido como persona jurídica; "3" Sobre resoluciones que sean reproducción de otras que no hubiesen sido reclamadas por el mismo demandante en término oportuno; "4" Sobre asuntos en que una ley haya declarado expresamente que quedan excluidos de la acción contencioso-administrativa".

15. Provincia de San Juan A. N o m a s que regulan la cuestión El Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de San Juan, aprobado por la ley 3738250,incluyó el Libro VII que contempla al Juicio contencioso administrativo. No hay en la provincia control judicial de la actividad administrativa a cargo de jueces exclusivamente dedicados a ese cometido. La competencia se encuentra difuminada entre juzgados de primera instancia y cámaras civiles, comerciales, de minas y contencioso administrativas. Por otra parte, según el artículo 16 de la Ley Orgánica de Tribunales 5854 la Corte de Justicia provincial se encuentra dividida en salas, correspondiéndole a la sala 2" el tratamiento de tales asuntos. La LPA 3784 en su Título IV, artículos 22 a 28, regula el amparo y en el Título V la impugnación judicial de los actos por administrativos. Tiene derecho a acceder a la jurisdicción toda persona que se crea damnificada por una resolución administrativa (arts. 459, CPCC y 24, LPA). El acto debe ser definitivo y de naturaleza administrativa (art. 759, CPCC), aunque también es posible impugnar un acto asimilable a definitivo (arg. art. 27, LPA). Sancionada y promulgada el 6-10-72; publicada el 9-3-73. El que, a su vez, se encuentra reglado en la Constitución provincial (art. 41). Ver CREO BAY, Horacio y HUTCHINSON, Tomás, Amparo por mora, Astrea, Buenos Aires, 2006, p. 54. 250

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B. Materias excl~iidas Los artículos 759 del CPCC y 24 de la LPA disponen que las decisiones administrativas sobre designaciones o sanciones disciplinarias relativas a agentes públicos no pueden ser objeto de control, excepto el caso de remoción. En los casos de actos institucionales, políticos o de gobierno no son prácticamente revisibles en lo que hace a las reglas del debido proceso252.

16. Provincia de Santa Cruz A. Materia incluida El artículo 2" del CPCA dispone que: "...serán de competencia contencioso administrativa: "a) Los actos dictados en ejercicio de facultades regladas o discrecionales de alcance general o particular siempre que la impugnación se funde en razones de ilegitimidad. Es ilegítimo el acto administrativo cuando tuviere vicios en la competencia, objeto, voluntad, procedimiento y forma del acto, desviación, abuso o exceso de poder, fuere arbitrario o violare los principios generales del derecho; "b) los actos separables de los contratos en la actividad administrativa; "c) los actos que resuelven reclamos por retribuciones, jubilaciones o pensiones de agentes estatales, con excepción de aquellas relaciones que sobre tales aspectos se regulen por el Derecho del Trabajo; "d) las controversias originadas entre usuarios y prestadores de servicios públicos o concesionarios de obra pública, en cuanto su resolución se rija predominantemente por el Derecho Administrativo; "e) las controversias en que sean parte las empresas o sociedades de propiedad total o mayoritariamente del Estado Provincial, sus entes autárquicos y jurídicamente descentralizados, las municipalidades y comisiones de fomento en la actividad regida predominantemente por 252 Conf. CUADROS, Oscar, Control judicial de la adininistración pública en la Provincia de San Juan. Aspectos legislativos y jurisprudenciales, en W.AA, Control,.. cit., p. 737.

el Derecho Administrativo, en tanto no se trate de cuestiones que se susciten con sus empleados o funcionarios; "f) las sanciones administrativas respecto a las cuestiones de personal, y que no sean revisables por otro órgano jurisdiccional; "g) la ejecución judicial de los actos firmes, cuando la Ley no la admita por la propia Administración o prevea la competencia de la instancia ordinaria; "h) las controversias en que sea parte una persona pública no estatal o privada, en ejercicio de prerrogativas públicas respecto de actos que estuvieren regidos esencialmente por el Derecho Administrativo; "i) las controversias que se originen eii el ejercicio de funciones administrativas por parte del Poder Legislativo o del Judicial, o de los órganos que actúen en los ámbitos de aquéllos; "j) las controversias relativas a impuestos, tasas, cánones y demás contribuciones provinciales, en tanto las condiciones fijadas por las leyes específicas no se prevea otra competencia". El inciso a, permite la impugnación de actos administrativos y reglamentos basada en la ilegitimidad de los mismos. Considera ilegítimo al acto cuando viola los elementos del acto administrativo. Cabe aclarar que, sin embargo, los elementos enumerados no coinciden con los que para el acto administrativo trae la LPAP (ver arts. 7" y 14, LPAP). Respecto a los actos separables, remitimos al punto 111, numeral 6, apartado E. Para el inciso c, reinitimos al punto 111, numeral 7, apartado B. En relación 21 inciso d, ver lo que dijimos en este punto, numeral 2, apartado C. Es lógica la inclusión de los entes descentralizados indicados en el inciso e, desde que actiian bajo el régimen del Derecho Administrativo. Lo propio ocurre con los municipios que son entes autónomos que, al ejercer la función administrativa, se rigen por aquel mismo régimen. Las comisiones de fomento no son órganos estatales, pero si se produce un conflicto con ellas cuando actúan regidas por la disciplina administrativa, dicha controversia se dirime mediante un proceso administrativo. En el inciso f, se regulan las sanciones administrativas relacionadas

con el empleo público (sanciones disciplinarias) siempre que no exista otra vía judicial. Las sanciones disciplinarias pertenecen al régimen administrativo por lo que es lógico esta inclusión. En cuanto a la ejecución judicial de actos firmes, remitimos al Capítulo XXV, segunda parte, punto 1. El inciso h, incluye a las corporaciones profesionales (ver punto IV, numeral B). En el inciso i, se incluye dentro de la materia a las funciones administrativas de los Poderes Legislativo y Judicial, que no se diferencian de la que cumple el Ejecutivo y por lo tanto deben, como se hace en este código, estar incluidas253. Las controversias relativas a impuestos, tasas, cánones y contribuciones provinciales forman pai-te de la materia administrativa, mientras una regulación especial no disponga lo contrario.

B. Czlestiones excluidas El artículo 3" expresa que: "No se regularán por esta Ley en tanto son materia excluida: "a) los juicios ejecutivos, de apremio, desalojo, interdictos y acciones posesorias; "b) los que deben resolverse aplicando sustancialmente normas de derecho privado o del trabajo; "c) los conflictos provenientes de convenios laborales; "d) aquellos en que se reclame la reparación de daños generados por agentes, cosas o heclios de la administración pública; "e) los asuntos cuyo juzgamiento hayan sido sometidos por la legislación a otros órdenes jurisdiccionales, aunque estén relacionados con la actividad de la administración pública; "f) los actos y contratos emitidos o celebrados por personas o entidades privadas o públicas no estatales que interesen a otras personas o entidades privadas o públicas no estatales, aun cuando las relaciones entre tales personas se hayan aplicado normas de Derecho Administrativo; "g) los actos institucionales". 253 HUTCHINSON, Tomás, Ln jimción ndilzinistrativa del Poder Judicial y su revisión jzaisdiccional, en E. D. 84-840, y Fz/ncionarios del Poder Judicial. ~Ciudadanos de segunda categoría? cit., ps. 43 y SS.

17. Provincia de Santa Fe 8

A. Jurisdicciones que juzgan a la Administración El juzgamiento de la Administración está atribuido en algunos casos a la jurisdicción especializada y en otras a la justicia ordinariaxs4,lo cual presenta en la práctica grandes dificulta de^'^^.

B. Actos impugnables El "recurso" se admite (art. 3') "...contra los actos de la Administración Pública regidos por el ordenamiento jurídico administrativo que se pretendan lesivos..." Debe fundarse en la ilegitimidad del acto administrativo (disconformidad con el ordenamiento jurídico). De allí que "E3 recurso se fundará en un vicio de ilegitimidad del acto administrativo, que haya influido o podido influir en su emisión o contenido, y se propondrá la reparación de los efectos del vicio mediante la anulación total o parcial del acto impugnado ..." (art. 4'). No se trata de cualquier acto de la Administración Pública el que puede ser impugnado, sino que sólo pueden serlo los actos regidos por el ordenamiento jurídico administrativo, es decir, "por aquel conjunto de normas jurídicas que regulan el ejercicio de la función administrativa 4e la Administración Pública"256. El "recurso se admite contra los actos de la Administración regidos por el ordenamiento jurídico administrativo que se consideren lesivos de un derecho subjetivo o un interés legítimo. "Resultan comprendidas las materias previsional y t r i b ~ t a r i a " ~ ~ ~ .

C. Tipos de actos Pueden ser actos definitivos o de trámite si éstos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto (art. 3'). También pueden .ser 254 Por ejemplo, corresponde a la jurisdicción ordinaria los casos de responsabilidad extracontractual del Estado. 255 LEPENIES, Irmgard Elena, El control jzrdicial de la actividad administrativa en la Provincia de Santa Fe, en AA. VV, Control... cit., p. 416. 256 LISA y WEDER, El proceso ... cit., p. 66. 257 LEPENIES, El control jzrdicial ... cit., p. 41 8.

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actos de carácter general o individual dictados en función administrativa por el Gobernador de la provincia, los Intendentes y Concejos ~, de esas auMunicipales y las Comisiones C o m ~ n a l e s ' ~originarios toridades o de otras inferiores a ellas sometidos a su revisión por vía de recurso (art. 5'). No se admite el recurso contra actos dictados en ejercicio de la y Judifunción administrativa (interna) de los Poderes Legislativ~'~~ ~ial'~O,salvo lo que dispongan leyes especiales en el caso del primero (art. 5"). Los actos de carácter reglamentario no son impugnables, excepto que por sí mismos y sin necesidad de aplicación individual produzcan sus efectos en relación al recurrente (art. 5').

D. Casos excl~~idos a) Atribuidos a otros órgaizosjudiciales Pueden citarse, entre otros: a) los actos y omisiones ilegítimas de autoridades administrativas o personas privadas en el ejercicio de funciones públicas que lesionen intereses simples o difusos (son competentes los jueces en primera instancia) (ley 10.000)261;b) indemnizaciones por accidentes de trabajo de agentes estatales fundados en normas laborales (art. 6', inc. d, CCA) e indemnizaciones por cesantía por incapacidad inc~lpable'~';c) reclamos de agentes estatales en ma258 LOSactos impugnables deben ser dictador por la Comisión Cbmunal y no por el Presidente de la Comuna (CSJ de Santa Fe, "Malagueño", A. y S. 98-152). 259 El tribunal ha destacado la falta de personalidad jurídica del Poder Legislativo (CSJ de Santa Fe, "Bastino", A. y S. 67-153), ya que es parte integrante en su calidad de órgano de una persona jurídica única: la provincia. 260 La Corte rechazó in liinine la demanda contencioso-administrativa ya que las decisiones de superintendencia de la Corte no pueden ser impugnadas por tal vía (causas "Gómez", A. y S. 31-288; "Sabaté", A. y S. 33-86; "Guerra" A. y S. 41-207; "Goncebate" A. y S. 42-901 ; "Lacosta", A. y S. 56-461; "Flamini", A. y S. 63-115). La Corte también ha desechado la posibilidad a que se recurran directamente los actos dictados por la Corte en funciones de gobierno (causa "Lacosta", A. y S. 41-207). 261 LEPENIES, El control jzidicial ... cit., ps. 4 18-419. 262 CSJ de Santa Fe, "Muñoz", A. y S. 129-52.

teria de accidentes de trabajo fundados en el articulo 1113 del Código Civil, y d) control de las decisiones de los colegios o consejos profesionales en el ejercicio de funciones públicas (control de la matrícula y sanciones disciplinarias a los colegiado^)?^^.

b) No son atribuidos a otra jurisdicción Están contemplados en el código y son: a) "Actos políticos o de gobierno" (art. 6', inc. a). Remitimos al punto V, numeral 4, apartado A. b) "Actos discrecionales", en cuanto deban computarse tales (art. 6', inc. c); pueden verse Capítulo 11, punto VI1 y en este Capitulo, puntos 111, numeral 7, apartado D, y V, numeral 4, apartados A y D. c) "Actos del Poder Judicial en ejercicio de función administrativa interna" (art. 5'). La Corte ha tenido un criterio restrictivo en las decisiones adoptadas en el ejercicio de sus facultades de superintendencia no son susceptibles del "recurso" contencioso-administrativo pues al entender que son inescindibles ambas órbitas de su competencia rechaza in limine litis las demandas que intentan cuestionar y tampoco acepta que tales decisiones sus decisiones administrativasZ61 sean decididas por los jueces ordinariosZ65,ni por conjueces de la Corte?66.En lo que hace a las sanciones disciplinarias de órganos judiciales inferiores entiende que no son revisables por vía del recurso extraordinario, excepto que se justifique conceder el recurso local de incon~titucionalidad~~~. d) "Actos del Poder Legislativo en ejercicio de sus funciones administrativas" (art. 5', segundo párrafo). e) "Actos que sean reproducción de otros consentidos" (art. 6' inc. e). Remitimos al punto V, numeral 4, apartado B. LEPENIES, El control jzrdicinl ... cit., p. 41 0. CSJ de Santa Fe, "Gómez", A. y S. 31-288; "Machado", A. y S. 73-162; "De Luca", A. y S. 100-140, entre varias. 265 CSJ de Santa Fe, "De Carlo", A. y S. 174-41. 2" CSJ de Santa Fe, "Rufino", A. y S. 180-452; "Reyes", A y S. 181-340. 267 CSJ de Santa Fe, "Collado", A. y S. 87-44; "Escalante", A y S. 87-483, entre otras. 263

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18. Provincia de Tierra del F~lego

A. Matena administrativa Dice el artículo lo que el Superior Tribunal "conocerá y decidirá en instancia única, en las controversias regidas por el Derecho Admini~trativo"'~~. El núcleo del código reside en la determinación del objeto del Su especificidad está proceso: la materia procesal admini~trativa?~~. dada por la materia sobre la que versa la pretensión, por ello es la naturaleza del derecho que se pretende lesionado la que determina la competencia contencioso-administrativa y no la presencia del Estado (provincial, municipal o comunal)'70 o del ente estatal, público no estatal o privado (que ejerce funciones públicas). La presencia de uno de estos entes "no genera per se271la competencia del tribunal, pues es sólo uno de los requisitos que deben presentarse para que se esté en presencia de un caso de tal c~mpetencia"'~?. El código señala los principios determinantes de la materia conflictiva y, con acierto, no indica casuísticamente y de modo expreso la materia especialmente incluida y excluida273."Un elemento esencial 268 El inc. 4' del art. 157 de la Constitución Provincial establece que el Superior Tribunal de 'Justicia tendrá competencia originaria y exclusiva para conocer y resolver "en las cuestiones contencioso administrativas, con excepción de las previstas en el art. 154, inc. 2", el que señala que corresponde al Poder Judicial el conocimiento y decisión de las causas que se susciten con empleados o funcionarios que no estén sujetos a juicio político, o enjuiciamiento ante el Consejo de la Magistratura". 269 Ver HUTCHINSON, Tomás, Materia procesal en el Código Procesal Adnzinistrativo de Nezlqzrén, en J. A. 1989-1-1007. 270 Excepto que se dé al concepto de Administración un alcance tan amplio que excedería no sólo el empleo común sino el que suele darse en nuestra materia. Ver REVIDATTI, Derecho... cit., t. 1, ps. 1 y SS.; STJ de Tierra del Fuego, 29-1 1-95, "López, Adolfo c/IPV", expte. SDO 176195; 22-10-96, "Coop. de Trabajo Buena Esperanza Ltda. c/Dir, Prov. de Obras y Servicios Sanitarios", expte. 2941796 SDO. 27,1 STJ de Tierra del Fuego, 19-8-99, "Cenzano Vega", expte. SDO 8 10199, t. XVI, fo. 46/48. 272 STJ de Tierra del Fuego, 29-11-95, "Anzilotti, Celina cfinstituto Provincial de la Vivienda", t. 111, fo. 1131115. 273 Ver HUTCHINSON, Tomás, La materia procesal contenida en los Códigos Contencioso Administrativos, en Revista Jzrridica del Nordeste, Año 1, No 1, ps. 19 y SS.

para que opere la jurisdicción contencioso administrativa es que la causa sea administrativa, es decir que resulta imprescindible que la controversia de las partes esté regida prima facie de modo preponderante por el Derecho Administrativo. De manera que tal competencia está definida entonces por la naturaleza pública de las normas aplicables al caso (cf. SCJBA, 'Patalano cIPcia. Buenos Aires', Ac. 29.447, L. L. 1983-B-758, Res. 36.353-S) y en tal sentido, como lo tiene dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación, corresponde atender de modo principal al relato de los hechos, y en la medida que se adecue a ellos, el derecho que se invoca como fundamento de la pretensión (CSJN, Fallos: 307:871)"274. La jurisdicción contencioso-administrativa, tanto por vía de acción como por recurso, es una actividad revisora275de la decisión de la Administración ante la impugnación que de ella se haga por un administrado o por la propia admiiiistración en las acciones de lesividad 276. No cabe duda de que los contratos administrativos están incluidos en la materia administrativa. Si no hay cláusulas exorbitantes el contrato no es administrativo y la competencia, entonces, es del juez ordinario'77. Resulta irrelevante que la Administración utilice procedimientos administrativos en la relación contractual, pues en muchos contratos del Derecho Privado convenidos por la Administración, ésta aplica las normas que rigen para la formación de los contratos administrativo^'^^.

B. Materias especiales a) Enumeración El artículo 2", expresa que: "....también comprende: STJ, "Canga Osorio", sent. (SDO) del 18-5-95, Libro 11, fo. 89/95. "Por la naturaleza revisora del proceso administrativo para que pueda ejercerse válidamente el control judicial de la actividad administrativa debe demandarse la revisión de la actividad estatal fundada en disposiciones del Derecho Administrativo" (STJ de Tierra del Fuego, "Anzilotti, Celina clIPV" cit.). 276 STJ de Tierra del Fuego, "Instituto de Regulación de Apuestas", res (SDO) del 5-4-95, Libro 11, fo. 56. 277 STJ, 4-12-96, "Rojo c/IPV s/Surnario", expte. 204195, L. V, fo. 1801182. 278 STJ de Tierra del Fuego, 29-1 1-95, "Anzilotti, Celina"; íd., "López, Adolfo" cit. 274

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PROCESAL ADMINISTRATIVA

"a) las controversias originadas . entre usuarios y prestadores de servicios públicos o concesionarios de obra pública, en cuanto se rijan por el Derecho Administrativo; "b) las controversias en que sean parte las empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado Provincial, municipalidades y comunas, y sus entes autárquicos y jurídicamente descentralizados, en la actividad regida por el Derecho Administrativo, en tanto no se trate de cuestiones que se susciten con sus empleados o funcionarios; "c) los recursos contra sanciones administrativas que no sean revisables por otro órgano judicial".

b ) Metodologia del código Emplea el criterio del régimen jurídico aplicable, o sea el del ejercicio de la función administrativa, sin importar la persona que presta dicha fiinción. Determina la materia (competencia del tribunal dice la norma) de acuerdo a la materia sobre la que versa la pretensión, y lo hace caracterizándola en razón de la naturaleza administrativa de la conducta impugnada, pues es la naturaleza administrativa del Derecho de fondo que rige la pretensión la que determina la competencia.

c) Los recursos contra sanciones administrativas Al establecer el inciso c, que son materia originaria contenciosoadministrativa los recursos contra sanciones administrativas que no sean revisables por otro órgano judicial, el código rompe con el modelo clásico de las acciones originarias provinciales, pues la cuestión se asemeja más a los recursos directos contra decisiones administrativa^^^^ que surgieron en la Nación profundamente influenciadas por el modelo francés (ver Cap. XXVI). Por ello intentaron configurarse como unos recursos contencioso administrativos de segunda instancia, y suele, en esos casos, hablarse de una jurisdicción primaria admini~trativa'~~. Sin duda alguna que ello no puede funcionar así en el contencioso ,l

279 EIIJTCHINSON, Toinás, Estzrdio prelir-tzinar, en DANIELIAN y HUTCHINSON, Procedimiento ... cit., ps. 19 y SS. 280 GUASTAVINO, Elías, Tratado de In 'Jzlrisdicción adnzinistrativay szl revisión judicial, Buenos Aires, 1989, t. 1, ps. 297 y SS. "

provincial, pues si el Superior Tribunal entiende en vía originaria no lo hace a través de una vía recursiva sino mediante acciones. Es decir debe existir un verdadero juicio o proceso entre partes, constitutivo de una verdadera instancia jurisdiccional. Aunque se conserve el término de recurso, ello no significa en modo alguno que se hubiera querido concebir al STJ como una segunda instancia, sino que, por el contrario, ante ella, en las demandas originarias, se sigue un auténtico juicio o proceso entre partes, cuya misión es examinar las pretensiones que deduzca la actora en razón de un acto administrativo.

C. Causas contencioso-administrativas que no son de competencia del Superior lliibunal El inciso So del artículo 154 de la Constitución Provincial establece que corresponde al Poder Judicial el conocimiento y decisión de las causas "que se susciten con empleados o funcionarios que no estén sujetos a juicio político, o enjuiciamiento ante el Consejo de la Magistratura". En este caso, la Constitución Provincial se refiere a los empleados o funcionarios que no se encuentran abarcados por los artículos 114'*' y 162? Esta incompetencia del Superior Tribunal está legislada, desde el punto de vista metodológico, de manera, si se quiere, extraña, pues no se regula directamente la incompetencia de aquél, sino que se lo hace indirectamente a partir de la afirmación de la competencia del Juez en lo Laboral. De cualquier manera la solución es clara, pues si bien la causa de referencia es contencioso-administrativa, por razones de política legislativa -decidida en la Convención Constituyente- la competencia no corresponde al S~iperiorTribunal. Pareciera que la norma contempla solamente el caso que surge de 281 Art. 114: "El Gobernador, el Vicegobernador, sus reemplazantes legales cuando ejerzan el Poder Ejecutivo, los ministros, los miembros del Tribunal de Cuentas y el Fiscal de Estado podrán ser solnetidos a juicio político por las siguientes causales: 1. Comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones; 2. Comisión de delitos comunes dolosos; 3. Mal desempeño del cargo; 4. Indignidad". 282 El art. 162 establece: "Todos los magistrados del Poder Judicial y los funcionarios de los ministerios públicos podrán ser removidos previo enjuiciamiento ante el Consejo de la Magistratura ..."

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LA MATERIA

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la relación estricta de empleo para los agentes que se encuentran comprendidos en la disposición del articulo 154, inciso 2" de la Constitución provincial284,pero a partir de la regulación que hace la Constitución ella alcanza a toda cuestión derivada de aquella relaciónzs5, Así, por ejemplo, el artículo 188 del Código Procesal se refiere a la responsabilidad de los funcionarios en generalzs6. El Estado provincial será responsable por los actos de sus agentes realizados con motivo o en ejercicio de sus funciones y estará obligado a promover acción de repetición contra los que resultaren responsables, derivado del mal desempeño de sus funciones. Dicha responsabilidad administrativa funcionarial -tanto disciplinaria como reparatoria- tramitará judicialmente ante el juez laboral (pues la norma dice: "...en todo lo relacionado..."). Si el funcionario es demandado juntamente con el Estado provincial también será competente el juez laboral. Si sólo fue demandado el Estado provincial y éste quiere iniciar la acción de regreso al agente público, el juez también será el laboral (pues es una cuestión relacionada con la relación funcional). No nos resulta convincente la solución que analizarnos, conforme surge del artículo 154, inciso 2" de la Constitución y de esta norma. 283 Que se rige en el ámbito provincial por la ley nacional 22.140 y su decreto reglamentario 1797180 de manera subsidiaria, al no haberse sancionado nomas locales que rijan tal cuestión. 284 "Corresponde al Poder Judicial el conocimiento y decisión de las causas [...] 2" Que se susciten con empleados o funcionarios que no estén sujetos a juicio político, o enjuiciamiento ante el Consejo de la Magistratura..." Se excluye al Superior Tribunal (art. 157, inc. 4"). 285 El STJ no lo ha entendido así, pues en "Vaccalluzzo, Delia", del 22-3-95 (Gn.-C.), SDO, expte. 064194, L. 11, fo. 47, Bol. No 2, sin pág., dijo que el tribunal tiene competencia para entender en todas las cuestiones relacionadas con el empleo público, entre las que cabe considerar el procedimiento de selección o concurso para el acceso al cargo. 286 Art. 188: "Los funcionarios de los tres poderes del Estado provincial, aun el interventor federal, de los entes autárquicos y descentralizados y de las municipalidades y comunas, son personalmente responsables por los daños que resulten de las violaciones a sus deberes y a los derechos que se enuncian en la Constitución Nacional, en la presente y en las Leyes y demás normas jurídicas que en su consecuencia se dicten".

Debió, a lo sumo, limitarse a la estricta relación de empleo público y no extenderlo a relaciones derivadas indirectamente de ella. La revisión de la actuación sancionatoria del Tribunal de Cuentas excede a la problemática del empleo público... Las normas en juego atienden no a la relación emergente de la prestación laboral sino al adecuado resguardo del patrimonio público estatal. De allí que válidarnente pudo el legislador encuadrar en la competencia originaria de este tribunal las contiendas emergentes de tal actividad del órgano de contral~r'-~~.

D. Presunción

a ) Principio El artículo 4" del Código establece: "Toda actuación de los órganos y entes estatales en función administrativa se presume de tal índole, salvo que de ella o de sus antecedentes surja que está sometida a un régimen jurídico de Derecho Privado". Se presume que toda actuación de los entes estatales en ejercicio de la función administrativa es de índole administrativa y se rige por el Derecho Administrativo. Se fija la pauta, para dar seguridad jurídica, de que toda actuación administrativa de los entes estatales queda sometida al subsistema administrativo y que como excepción -que surge de las especialidad del caso- queda sometido a otro subsistema jurídico -civil, laboral, etcétera-. Por cierto que aquellas actividades que puedan realizar los entes estatales que no correspondan a la fwición administrativa (p. ej., actividad bancaria) no entran dentro de la presunción del artículo. Cuando el Estado actúa, sin ninguna clase de duda, en el ámbito privado, dicha situación se regirá por las normas del proceso civil y el Estado actuará como un demandado común.

E. Zonas de tangencia Hay zonas de tangencia entre la jurisdicción común y la contencioso-administrativa; en ellas hay que distinguir entre lo que es materia 287

STJ, 29-10-96, "Villafin s/CA", expte. 3 15/96, L. V, fo. 149.

que atañe a la propiedad privada y a su protección, de incuestionable carácter civil y lo que afecta a los intereses generales públicos, de inequívoca naturaleza administrativa, aspectos que es necesario separar y en atención a cuya diversidad ha de entenderse por una u otra jurisdicción. Así creemos que: a) Aun cuando la cuestión de la responsabilidad administrativa se resuelva mediante la remisión a normas privadas (v. gr., responsabilidad por acto ilegítimo), ello no significa que deba ser competente el juez civil, por cuanto se trata de una responsabilidad pública en la que se aplican analógicamente las normas civiles288.Es una causa contencioso-administrativa cuya competencia corresponderá al juez laboral o al Superior Tribunal, según los casos (ver punto B). Cabe reconocer que en la práctica ello no se da siempre así, pues los tribunales tienen en cuenta la norma aplicable -y estando legislada en el Código Civil, entienden que se aplican normas de Derecho Privado- y no el carácter con el que actúa el ente o funcionario público. b) Como la regulación y ordenación del ambiente es competencia de las administraciones públicas, la jurisdicción contencioso-administrativa es la que corresponde en los casos en que no haya afectado a un derecho real o personal, o sea cuando se trate de m caso de los que suelen denominarse daños ecológicos. El kndamento es sencillo: si la legislación sobre el ambiente y sus efectos es de inspiración esencialmente administrativa, correspondiendo a las administraciones estatales -Nación, Provincia o Municipio- su regulación y organización, la consecuencia es que la responsabilidad colectiva ambiental sea contencioso-administrativa. En síntesis: todo cuanto se recoge en las disposiciones administrativas: reglamento de actividades molestas, insalubres y peligrosas, adopción de medidas protectoras, etcétera, se están refiriendo a estados 288 LO expuesto es predicable en relacion a las jurisdicciones provinciales que poseen códigos contencioso administrativos o cuyas Constituciones establecen la competencia contencioso administrativa. La solución en el orden federal, en jurisdicción de la Capital Federal, que posee los fueros contencioso-administrativo y civil y comercial, sin normas claras de competencia específica, puede ser distinta.

generales de perturbación del ambiente con graves situaciones para la población situada en determinadas zonas que, por su generalidad, contemplan intereses públicos.

E Conclusión en punto a la competencia y a las causas contencioso-admirzistrativas Por lo que hemos analizado en el análisis de estos cuatro artículos que definen qué causas corresponde decidir al fuero contencioso-administrativo y cuáles no, podemos concluir que: a) No todas las causas en que el Estado sea parte son contencioso-administrativas; algunas pocas pueden regirse por el Derecho Privado. b) No necesariamente una parte debe ser el Estado para que una causa sea contencioso-administrativa. c) En caso de duda sobre la concreta relación jurídica que rige a los entes estatales o a los particulares que cumplen una función administrativa, se entiende que la causa es contencioso-adrninistrativa y que la competencia es del Superior Tribunal. d) No todas las causas contencioso-administrativas son de competencia del Superior Tribunal.

19. Provincia de Tucumhn

A. Competencia material La Ley orgánica del Poder Judicial (ley 6238) fija la materia al establecer (art. 57): "Competencia material. La Cámara en lo Contencioso Administrativo juzgará en instancia ordinaria única las causas en las que el acto o hecho jurídico constitutivo de la acción sea de naturaleza administrativa o tributaria. "Asimismo, es competente para conocer de los recursos previstos en leyes especiales, contra las decisiones de índole administrativa, emanada de organismos provinciales, municipales o entes no estatales que ejerzan prerrogativas de Derecho Público".

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B. Casos excluidos El artículo 58 del mismo cuerpo legal dispone: "Exceptúase de la competencia prevista en el articulo precedente: "a) Los juicios de expropiación y retrocesión". Remitimos a lo que dijimos en el punto V, numeral 3, apartado B. "b) Los recursos judiciales contra sanciones de naturaleza contravencional". En algunos ordenamientos existe un fuero contravencional (por ej., Ciudad Autónoma de Buenos Aires). "c) El cobro de tributos y de todas las sanciones pecuniarias, cualesquiera fueren los procedimientos judiciales previstos a tal efecto". Normalmente las cuestiones derivadas de los problemas impositivos son derivadas al fuero administrativo. En lo que hace a las sanciones pecuniarias, competen al juez que es competente en la materia de la que se derivan las sanciones. "d) Las acciones judiciales contra las decisiones administrativas emanadas de la Inspección General de Personas Jurídicas". Normalmente estas decisiones son revisadas por los jueces civiles (por ej., en el orden nacional y en la Provincia de Buenos Aires).

Presentación. por ADOLFOALVARADO VELLOSO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Explicación previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Abreviaturas

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1. ¿A qué habremos de referirnos en esta obra? . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Proceso y procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. El Derecho Procesal Administrativo y el Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. El Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. ¿Forma parte el Derecho Procesal Administrativo del Derecho Administrativo?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI . El Derecho Procesal Administrativo es una rama autónoma . . . . . VI1. Proceso y procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI11. El Derecho Procesal Administrativo es un Derecho Público . . . . .

25 33 36 41 42 44 47 55

I . Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 11. Sistemas monistas con tribunales administrativos . . . . . . . . . . . . . 66 1. Ea "desjudicializada" Administración Pública francesa . . . . . . 66 A . Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

B . El sistema de justicia retenida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Nacimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Causas de la creación del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Separación de la Administración activa y de la Justicia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C . La implantación del sistema de doble jurisdicción con exclusividad del tribunal administrativo para enjuiciar a la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Creación del Consejo de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) De la justicia detenida a la delegada. Nacimiento de lajurisdicción contencioso administrativa . . . . . . . . d) La solución de conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D . La vía del procedimiento administrativo previo . . . . . . . . . a) Los recursos administrativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) ¿Es requisito obligatorio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E . La Jurisdicción Contencioso Administrativa . . . . . . . . . . . a) Composición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Competencia del Consejo de Estado . . . . . . . . . . . . . . . c) Los tribunales administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Otros órganos administrativos con facultades jurisdiccionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) El Mediateur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. El proceso contencioso administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . a) Pretensiones deducibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Cumplimiento de las sentencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . G. Criticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Sistemas monistas con prevalencia de una justicia especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Particularidad de la doble jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . B . Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C . La dualidad de jurisdicción (pero siempre judicial) . . . . . . D . El sistema administrativo de solución de conflictos (procedimiento gubernativo) . . . . . . . . . . . . . . .

67 67 69 71 72

73 73 73 75 76 76 76 77 77 77 78 80 83 83 84 84 85 86 86 86 86 87 89 89

E . La justicia contencioso~administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . a) Noción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Organización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) El Consejo de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Los tribunales de lo contencioso-administrativo departamentales o regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Los juzgados administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . El régimen de la República Oriental del Uruguay . . . . . . . . . . A . Consideraciones primarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Los períodos fundamentales de la evolución en Uruguay . . a) Distinción de los períodos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Desde1830a1934 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La Constitución de 1934 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) La Constitución de 1942 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d .1) Modificaciones sustanciales . . . . . . . . . . . . . . . . d.2) Las acciones de ilegalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) La Constitución de 1952 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C . El Tribunal de lo Contencioso Administrativo . . . . . . . . . . D . La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E . La Constitución de 1967 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. La Constitución de 1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . G . Competencia del Tribunal Contencioso-Administrativo . . a) El contencioso de nulidad y reparatorio . . . . . . . . . . . . b) La vía administrativa previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . H. Otros litigios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Actos administrativos susceptibles de impugnación ante el Tribunal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . J . El contencioso interadministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Apreciaciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Distintas situaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Las contiendas de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Las diferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Los conflictos internos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . K . Competencia de la justicia ordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . .

89 89 90 90 91 91 91 91 93 93 94 94 95 95 96 96 97 98 98 99 99 99 101 101 101 102 102 103 103 103 104 104

3 . ElreinodeEspaña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . El periodo posterior a la Constitución de 1978 . . . . . . . . . C . La ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La denominación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Exclusiones del ámbito de aplicación de la ley . . . . . . d) La organización judicial . . . . . . . . . . . . . . . . .; . . . . . . e) La legitimación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Conductas que pueden impugnarse en el proceso. Superación del "proceso al acto" . . . . . . . . . . g) El agotamiento de la vía administrativa. Plazo para la acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Las pretensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) El examen de los presupuestos procesales . . . . . . . . . . j) Alcances de la sentencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . k) Ejecución de las sentencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . k .1) Apreciaciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . k.2) Procedimiento de ejecución forzosa . . . . . . . . . . k.2.i) Petición del interesado . . . . . . . . . . . . . . k.2. ii) Sentencias que condenan a dar sumas de dinero . . . . . . . . . . . . . . . k.2.iii) Procedimiento de ejecución en casos de anulación de actos . . . . . . . . k.2.i~) Procedimiento de ejecución en caso de condena a hacer ........... k.3) Exclusión del cumplimiento forzoso de las sentencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . k.4) Límites a la ejecución forzosa . . . . . . . . . . . . . . . k.5) Medidas ante el incumplimiento de la ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . Pomigal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Antecedentes históricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Los distintos tribunales contencioso administrativos . . . . .

105 105 110 111 111 112 114 115 115 116 118 119 120 121 122 122 125 125 126 126

a

127 127 128 129 130 130 132

C . Competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 D . Naturaleza jurídica de estos tribunales administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 E . Medios de impugnación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 5. Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 A . La evolución de la jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 a) Los tribunales del siglo XVIII . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 b) Las dos concepciones que se desarrollaron en el período anterior a la unificación . . . . . . . . . . . . . . 136 c) La unificación y la paulatina judicialización . . . . . . . . 138 d) El período posterior a la Segunda Guerra . . . . . . . . . . . 139 B . Las diversas jurisdicciones alemanas . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 C . Carácter de los jueces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 D . La organización actual de la jurisdicción contencioso~administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 a) Los Tribunales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 b) Los jueces honoríficos en el contencioso~administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 E . Competencias de las jurisdicciones ordinaria y administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 F. El recurso administrativo previo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 G. El Derecho contencioso-administrativo actual. La influencia de períodos anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 a) El fin de la jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 b) El control amplio de la actividad administrativa . . . . . 149 c) La cláusula general para la atribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 c.1) El período anterior a la unificación . . . . . . . . . . . 150 c.2) El período de la República de Weimar y del nacionalsocialismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 c.3) El período de ocupación y de posguerra . . . . . . . 152 d) Los principios procesales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 H . El sistema de acciones o pretensiones . . . . . . . . . . . . . . . . 154 6. Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 ;

IV. Sistema monista con prevalencia de jueces comunes . . . . . . . . . . . 1. El caso de la República Federativa de Brasil . . . . . . . . . . . . . . A . Jurisdicción única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Clases de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C . Los medios de impugnación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Sistema mixto . Tribunales administrativos y tribunales judiciales que actúan separadamente . . . . . . . . . . . . . . . 1. Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Sistema particular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Antecedentes históricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) En el Régimen napoleónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La justicia administrativa en el Reino del Piernonte . . c) La unificación italiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C . La doble vía: administrativa y judicial . . . . . . . . . . . . . . . . a) La vía judicial única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La insuficiencia del sistema elegido . . . . . . . . . . . . . . . c) El nacimiento de la doble vía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Las debilidades del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D . La Justicia administrativa en base a la Constitución de 1948 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La reafirmación del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El Consejo de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b.1) Organo consultivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b.2) Función jurisdiccional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b.3) Otros órganos de la justicia administrativa . . . . . b.4) Las decisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Los actos de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d.1) Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d.2) El recurso de legitimidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d.3) La jurisdicción de mérito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d.4) La jurisdicción exclusiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

156 156 156 157 158 158 159 159 164 164 164 164 164 165 166 167 167 169 169 170 171 171 172 172 173 174 175 175 176 176 176 177 178

e) La vía administrativa previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 f) Medidas cautelares y sentencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 E . La jurisdicción judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 a) Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 b) La acción no requiere vía administrativa previa . . . . . . 1'79 c) La sentencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 F. La base del reparto de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 a) Apreciaciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 b) La reconceptualización jurisprudencia1 de las situaciones jurídicas subjetivas . . . . . . . . . . . . . . 181 c) Las características del interés legítimo . . . . . . . . . . . . . 182 d) La causa petendi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 G . Las relaciones entre las dos jurisdicciones . . . . . . . . . . . . . 183 H . Algunas ineficacias del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 . 2 . El contencioso-administrativo en los Estados Unidos Mexicanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 A . Principio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 B . La época de la dominación española . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 C . Las Constituciones de Cádiz de 1812ydeApatzingánde 1814 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 D . El sistema federal de la Constitución Federal de 1824. . . . 188 E . Las leyes centralistas del 29 de diciembre de 1836 . . . . . . 188 F. Las bases orgánicas de 12 de junio de 1843 . . . . . . . . . . . . 189 G . Las diferentes intenciones de instituir el Consejo de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 a) Ley de Bsises para la Administración de la República de abril de 1853. . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 b) La Ley Lares para el arreglo de lo contencioso-administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 c) La época imperial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 H. El contencioso-administrativo en las Constituciones de 1857. de 1917 y sus reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 1. La Ley de Justicia Fiscal de 27 de agosto de 1936. . . . . . . 192 J . Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 K . El Tribunal Fiscal de la Federación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 L. Sistema mixto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

VI . La cultura del common lavi). Justicia

ordinaria sin especialización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El sistema administrativo del Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . A . Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . El control de la Admiilistración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C . Los Tribunales Administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Su proliferación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La Tribunals and Inqzliries Act de 1958. El Council on Tribzrnals . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Los Tribunals y los Inquiries: diferencias . . . . . . . . . . e) Causas del uso de formas cuasi judiciales . . . . . . . . . . f) Naturaleza de estos tribunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D . La legislación subordinada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E . La revisión judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Apreciaciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La competencia de las Courts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Los casos en los cuales la Administración queda sometida a lajzrdicial review . . . . . . . . . . . . . . . d) El acceso a la revisión judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Las vías procesales existentes para las controversias administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . e .1) Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e.2) Remedios del comnzon law . . . . . . . . . . . . . . . . . e.3) Remedios estatutarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Los órganos judiciales del common law . . . . . . . . . . . . F. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Estados Unidos de América del Norte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Apreciaciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . El principio de la inmunidad soberana . . . . . . . . . . . . . . . . C . El Tribunal de Reclamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Las agencias reguladoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La confusión en estos entes de los tres poderes del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La Ley de Procedimiento Administrativo . . . . . . . . . . . c) Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

218 220 220 221 221 223 225

d) Competencia de las Agencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 e) Las diferencias entre un Departamento Ejecutivo y una Agencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 f) La actividad jurisdiccional de estas Agencias ....... 228 f.1) ¿Pueden ejercer actividad jurisdiccional? . . . . . . 228 f.2) La naturaleza privada de las partes . . . . . . . . . . . 229 g) La diferencia de la actividad jurisdiccional de las Agencias con la actividad judicial . . . . . . . . . . . 230 E . La revisión judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 a) El principio de la revisión judicial . . . . . . . . . . . . . . . . 231 b) Las normas que habilitan la revisión judicial . . . . . . . . 231 c) Alcance de la revisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 d) La conducta justiciable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 e) El acceso a la Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 f) Los medios de impugnación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 f .1) Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 f.2) Recursos del common lm). . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 f.3) Recursos estatutarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 f.4) Ejecución coercitiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 g) Los alcances de la revisión judicial . . . . . . . . . . . . . . . 241 F. Críticas al sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 VI1. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 11. El derecho a la tutela judicial efectiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 1. Nociones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 2 . Recepción normativa del principio a la tutela judicial efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 A . Alcance del análisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 B . Acceso a la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 a) Principio que viene desde los albores de nuestra patria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 707

b) El derecho de acceso a la jurisdicción en pleitos contra el Estado nacional . . . . . . . . . . . . . . . 256 c) El derecho de acceso al proceso en juicios contra las provincias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 C . Las fuentes de los Tratados y de normas extranjeras . . . . . 257 3. Contenido del derecho al debido proceso o tutela judicial efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 4 . El alcance del principio de tutela judicial efectiva . . . . . . . . . . 262 5. Examen del requisito de la vía previa administrativa para acceder al proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 A . El procedimiento administrativo previo . . . . . . . . . . . . . . . 263 B . La exigibilidad del procedimiento impugnador como paso previo al proceso . . . . . . . . . . . . . 265 C . Constitucionalidad de tal requisito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 D . Las críticas al procedimiento administrativo previo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 111. La "jurisdicción revisora". el "proceso al acto" y el objeto del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 1. Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 2 . El carácter revisor del proceso administrativo . . . . . . . . . . . . . 272 A . Necesaria distinción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 B . El proceso al acto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 C . El proceso administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 a) El objeto del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 b) Una instancia suficiente y adecuada al principio de tutela judicial efectiva . . . . . . . . . . . . . . . 280 c) Alcance del carácter rogado de la jurisdicción administrativa. Facultades del tribunal . . . . . . . . . . . . . 281 IV. Las supuestas limitaciones al control judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 1. El objeto del proceso administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 2 . La actividad discrecional y el control judicial . . . . . . . . . . . . . . 285 A . La juridicidad como presupuesto del Estado de Derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 B . Noción de la discrecionalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 C . La vinculación de la discrecionalidad administrativa con la j usticia administrativa . . . . . . . . . . . 297

D . Los controles sobre la discrecionalidad . . . . . . . . . . . . . . . 299 a) Precisiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 b) Los aspectos reglados del acto. Los conceptos de motivo. ob-jetoy fin en el actuar administrativo . . . 301 c) Lamotivación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 d) Los hechos determinantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 E . La discrecionalidad técnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 F. Los conceptos jurídicos indeterminados. . . . . . . . . . . . . . . 312 a) Precisiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 b) El margen de apreciación: una modalidad de la discrecionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 G. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 3 . Las cuestiones políticas no justiciables . Los actos de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 A . Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 B . Precisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 C . Derecho Comparado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 a) Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 a .1) Nacimiento de la teoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 a.2) Los fundamentos teóricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 b) Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 c) Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 d) España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 e) Uruguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 D . La cuestión en nuestro país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 a) La recepción de tales actos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 b) Los actos de gobierno y la tutela judicial efectiva . . . . 331 c) En el tema del control pueden equipararse a los actos discrecionales . . . . . . . . . . . . . . 332 4 . El acto institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 A . Alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 B . Es una tipología inútil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 5. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 V. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339

EL SISTEMA ARGENTINO DE CONTROL mRISDPCCI0NAE

. .

1. Generalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 11. El control público de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 111. El control jurisdiccional . Sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 IV. El control "jurisdiccional" de la Administración en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 V. Breve historia del control judicial de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 1. Sistema nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 A . ocaco colonial.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 B . Período patrio preconstitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 C . La Constitución de 1 853 y la reforma de 1860 . . . . . . . . . 361 D. Las inocuas reformas de 1866 y 1898 . . . . . . . . . . . . . . . . 362 E . Las leyes fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 F. La Constitución de 1949 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 G . El regreso a la vigencia de la Constitución de 1853160 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 H. La reforma constitucional de 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 2. En el orden provincial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 VI . La evolución del fuero procesal administrativo . . . . . . . . . . . . . . . 371 1. En el orden nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 2 . En el orden local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 VI1. La división del control jurisdiccional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380 1. Jurisdicción federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380 2 . La jurisdicción provincial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 3. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 VI11. El sistema de control jurisdiccional de la Administración vigente en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 1. Nuestro sistema judicialista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 2 . Sistema judicial limitadamente especializado en el fuero federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 3 . Sistema judicial con distintas características en el orden local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 A . Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389

B . Justicia no especializada en la materia . . . . . . . . . . . . . . . . a) El órgano judicial es el Alto Tribunal provincial . . . . . b) Tribunales ordinarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C . Tribunales especializados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . Es un sistema autóctono. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX . Proceso administrativo y control de constitucionalidad . . . . . . . . . 1. En el orden nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . En el orden provincial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

390 390 390 391 393 395 395 396

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Acepciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Evolución de la jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. La misión del Estado de juzgar los conflictos de los hombres .... 1. Laevolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . La cuestión en nuestro país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. La jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Noción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Naturaleza jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los elementos de la jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . Contenido de la jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Jurisdicción y competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Confusión de conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . Presupuestos procesales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . La competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. En nuestro país la función jurisdiccional es propia y exclusiva del Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Punto de partida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . La función judicial y sus actos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Los actos administrativos del Poder Judicial . . . . . . . . . . .

399 399 400 402 402 406 410 410 412 413 415 416 416 418 421 421 422 422 423 424 424

B. Los actos jurisdiccioilales del Poder Judicial . . . . . . . . . . . C. Los actos denominados de "jurisdicción voluntaria". . . . . D. El caso de los "procesos" (rectius:procedimientos) "al acto"; de "interpretación" o de "pronto despacho". . . . E. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los actos de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Los típicos actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Los supuestos "actos jurisdiccionales". . . . . . . . . . . . . . . . C. Los supuestos actos jurisdiccionales de la Administración son actos administrativos . . . . . . . . . . . . . D. Los actos cuasijurisdiccionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La Administración no puede tener sus propios tribunales que la juzguen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los actos dictados por organismos administrativos, aun cuando resuelvan conflictos, no tienen identidad con los actos del Poder Judicial que resuelven conflictos en un proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Las clases de órganos administrativos que resuelven conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Los actos que dictan los órganos que resuelven conflictos en la Administración . . . . . . . . . . . . . C. La irrevisibilidad administrativa de los actos de los órganos administrativos no es privativa de los actos que resuelven conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . D. La confusión de denominar "jurisdiccionales" a actividades administrativas que no resuelven conflictos. . . E. Aun cuando se admita la actividad jurisdiccional, siempre contra los decisorios recaídos en esa función debe admitirse la revisión judicial. . . . . . . . . . . . . F. La aceptación del cumplimiento de actividades jurisdiccionales de la Administración no es idónea, y, además, es confusa, inútil y peligrosa. . . . . . . . . . . . . . . a) Las diferencias con el acto "jurisdiccional" por antonomasia: el judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

426 426 430 431 43 1 43 1 432 433 435 436 437 437

438 438 439

441 442

443

444 444

I

b) Es más razonable clasificar a las decisiones de los Tribunales Fiscal y de la Navegación como administrativos . : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 c) Es una clasificación inútil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449

CAPÍTULO VI

EL PROCESO ADMINISTRATI.VO 1. Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 11. El proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 1. ¿Qué se entiende por proceso? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 2 . Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455 3 . Naturaleza jurídica del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457 A . Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457 B . Distintas doctrinas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 C . La cuestión en el proceso administrativo . . . . . . . . . . . . . . 461 111. Elementos del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462 IV. Proceso administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463 1. El proceso administrativo como proceso típico para la decisión de las causas administrativas . . . . . . . . . . . . . . 463 A . Las peculiaridades del proceso administrativo . . . . . . . . . . 463 B . La naturaleza administrativa de la cuestión justiciable . . . 466 C . Proceso y procedimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 D . No se reduce a la impugnación de actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469 2 . Proceso administrativo, ¿para qué? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 3 . Las fuentes del proceso administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480 V. Principios del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481 2 . Principios inherentes a la estructura del proceso . . . . . . . . . . . . 483 A . Características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483 B . Igualdad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483 a) Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483 b) Alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484 c) Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484

d) Vigencia en el proceso administrativo . . . . . . . . . . . . . 485 e) La cuestión de la igualdad procesal ante las medidas para mejor proveer . . . . . . . . . . . . . . . 485 C . Contradicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487 a) Elemento esencial del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487 b) Alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 c) La adquisición del status de parte . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 3 . Principios relacionados con la autoridad del proceso . . . . . . . . 489 A . Laautoridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 B . El principio de imparcialidad del tribunal . . . . . . . . . . . . . 490 a) Alcances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490 b) Los poderes del tribunal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491 c) Sistema dispositivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492 c.1) Noción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492 c.2) El proceso administrativo y el sistema dispositivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492 c.3) El aforismo nenzo izrdex sin actore . . . . . . . . . . . 493 c.4) Disponibilidad del Derecho material . . . . . . . . . . 493 c.5) La regla técnica de la aportación de parte . . . . . . 493 VI . Principios, sistemas o reglas del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . 494 VI1. Distintas clases de procesos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 1. Apreciaciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 2 . Según la finalidad de lo pretendido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496 3 . Según la pretensión deducida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497 4 . De acuerdo a la organización política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500 5. Tipos de procesos según su estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 A . Clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 B . Procesos ordinarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 a) Procesos únicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 b) Procesos unificados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 c) Procesos de plena jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502 d) Los ordenarnientos que remiten al Código Procesal Civil y Comercial . . . . . . . . . . . . . . . 502 C . Procesos especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502 a) Características generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502

b) Clases ...................................... c) Procesos plenarios abreviados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Procesos sumarios . . . . . : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d .1) En el Código de la Provincia de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . d.2) En los Códigos de Entre Ríos y Formosa . . . . . . d.3) En los Códigos de La Rioja y Misiones . . . . . . . d.4) En el Código de Neuquén . . . . . . . . . . . . . . . . . . d.5) En el Código de Tierra del Fuego . . . . . . . . . . . . d.6) En el Código de Tucumán . . . . . . . . . . . . . . . . . . d.7) Recurso facultativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d.8) Procesos o procedimientos de "ilegitimidad o de anulación" . . . . . . . . . . . . . . . e) Procesos sumarisimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Otros procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f.1) Proceso o procedimiento de interpretación . . . . . f.2) Proceso de lesividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f.3) Amparo por mora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f.4) Procesos en que se discutan pretensiones que versen sobre limitaciones al dominio por razones de interés público. servidumbres administrativas y expropiaciones . . . . . . . . . . . . . f.5) Procesos en que se impugnen resoluciones de colegios o consejos profesionales o cajas previsionales de profesionales . . . . . . . . . . . . . . .

502 503 503 503 503 504 504 504 505 505 506 506 507 507 507 507

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LOS TRIBUNALES COMPETENTES EN ERIA ADMINISTIRATPVA 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. La competencia judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Noción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Criterios para determinar la competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Determinación de las competencias nacionales y locales . . . . .

509 511 511 512 513

111. La competencia funcional en el proceso administrativo . . . . . . . . . 1. El principio de los jueces técnicos no necesariamente especializados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Órganos colegiados y uiiipersonales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . No hay un derecho constitucional a una doble instancia . . . . . 4 . El principio del juez legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La justificación de la competencia en los procesos admii~istrativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Pautas y criterios de determinación del tribunal competente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Las cláusulas constitucioilales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Las normas legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . En el orden nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . En el orden local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. La competencia en los respectivos ordenarnientos . . . . . . . . . . . . . 1. En el orden nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Provincia de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Competencia del fuero especializado . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .; . . . . 3 . Provincia de Catamarca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Organo judicial competente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Conflicto de jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . Provincia de Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Tribunales competentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Las Cámaras y su distinta competencia . . . . . . . . . . . . . . . C . Conflictos de jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Corrientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Competencia del Superior Tribunal . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 . Chaco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 . Chubut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Cuestiones de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 15 515 516 516 516 517 518 518 519 519 520 521 521 521 521 522 522 522 522 523 523 523 523 524 524 524 525 525 525 525 525 526

8. Entre Ríos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 A . Competencia del Superior Tribunal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 B . Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528 9 . Fomosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528 B . Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528 10. Jujuy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529 B . Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529 11. LaPampa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529 B . Carácter de la competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530 C . Oportunidad para resolver la cuestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530 D . Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530 12. LaRioja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530 B . Improrrogabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531 C. Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531 13. Mendoza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531 B . Caracteres de la competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532 C . Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532 14. Misiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532 B . Improrrogabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 C. Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 15. Neuquén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 B . Improrrogabilidad de la competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . 534 C . Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534 16. RíoNegro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534 17. Salta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535 18. SanJuan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535

19. SanLuis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535 B . Conflictos de con~petencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535 20: Santacruz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536 B . Conflictos de competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536 21 . SantaFe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537 A . Apreciaciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537 B . La distribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537 C . Competencia de la Corte Suprema . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538 D . Competencia de las Cámaras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538 E. Cuestiones de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539 F. Doble jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 22 . Santiago del Estero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 A . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 B . Caracteres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 C . Conflictos de competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 23 . Tierra del Fuego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 A . Apreciaciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 B . Competencia constitucional del Superior Tribunal provincial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542 C . Cuestiones de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543 24. Tucumán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543 A . Tribunal competente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543 B . Cuestiones de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544 VI . La Ciudad Autónoma de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544 VI1. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550

CAPÍTULO VIII LA MATERIA PROCESAL ADMINISTIRATIVA 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553 11. Caso administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554 111. Materia procesal administrativa en la legislación . . . . . . . . . . . . . . 556 1. Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 556

2 . Pautas y criterios para determinar la materia procesal administrativa. Regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560 A . En el orden nacional . . . . . . . ; . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560 B . En el orden local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561 a) La cuestión e11las normas constitucionales . . . . . . . . . 561 b) Las normas adjetivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 562 b.1) Formas de determinar la materia administrativa . . 562 b.2) Cualquiera sea el sistema. lo importante es el control . . . . . . . . . . . . . . . . . . 564 3. Los criterios para determinar la cláusula general . . . . . . . . . . . 564 4 . El problema de las controversias regidas por el Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 568 5. Reglas básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 570 6. Las distintas formas de la actividad administrativa lesiva que forman la materia procesal administrativa . . . . . . . . . . . . . 571 A . Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571 B . El acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 572 a) Precisiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 572 b) Los vocablos "decisión" y acto "resolutorio" en nuestro ordenamiento . . . . . . . . . . . . . 572 c) Acto administrativo definitivo y "asimilable" a definitivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573 d) El acto que causa estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574 e) Debe causar estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575 C . Silencio (omisión) de la Administración . . . . . . . . . . . . . . 576 D . Los reglamentos (actos de alcance general) . . . . . . . . . . . . 578 E . Los actos separables de los contratos de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579 F. Contratos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581 G. Las vías de hecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583 H. Loshechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 584 1. Las ordenanzas municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 585 7. Temas que algunos códigos remarcan específicamente . . . . . . 586 A . Derivados del empleo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586 a) Incluidos en la materia administrativa . . . . . . . . . . . . . 586 b) Excluidos de la competencia del fuero . . . . . . . . . . . . . 587

B . Relacionados con la materia previsional . . . . . . . . . . . . . . C . Actos referidos a la materia legislada en el articulo 26 11 del Código Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . D . Actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales. actos institucionales o de gobierno . . . . . . IV. Sujetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Los entes estatales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . El ejercicio de potestades públicas por personas ajenas al Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C . Los particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Materia excluida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Cuestiones excluidas del juez administrativo por razón de la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Problemas de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Actividad administrativa regida exclusivamente por normas pertenecientes a otras disciplinas. . . . . . . . . . . a) Supuestos "comunes" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La cuestión de los dafios y perjuicios . . . . . . . . . . . . . . c) Cuestiones de Derecho Privado y el reclamo previo . . 3 . Causas materialmente administrativas pero derivadas a otros fueros por el legislador . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Juicios de apremio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Juicios de expropiación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . Decisiones de la Administración "excluidas de la revisión judicial" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Actos institucionales, de gobierno o discrecionales . . . . . . B . Contra resoluciones ya consentidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Actos reproductores o confirmatorios de otros anteriores consentidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a.1) Derecho positivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a.2) Diferencias entre los actos que son reproducción de otros anteriores definitivos o confirmatorios de uno consentido. . . . . . . . . . . a.3) Actos reproductores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a.4) Actos confirmatorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

588 589 589 591 591 592 592 593 593 594 594 595 595 598 599 600 600 600 601 601 603 603 603

604 605 605

b) La impugnación de actos anteriores a través de los actos de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . C . Actos dictados en ejercicio del poder disciplinario . . . . . . D . Control de mérito u oportunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E . Disposiciones relativas al orden público. salud e higiene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI . La competencia del fuero contencioso-administrativo enelordennacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La dificultad de conocer el juez interviniente . . . . . . . . . . . . . . 2 . La inexistencia de un Código Procesal de la materia . . . . . . . . 3 . Antes de la creación de los tribunales especializados . . . . . . . . 4 . Después de la creación del fuero especializado . . . . . . . . . . . . 5. Competencia en "recursos judiciales directos" . . . . . . . . . . . . . 6. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI1. La "materia" en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires . . . . . . . . . 1. Los sujetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Las cuestiones administrativas de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . 3. Las cuestiones de competencia con la justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . VI11. Competencia "material" en los ordellarnientos provinciales . . . . . 1. Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Provincia de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . El concepto para determinar si la cuestión es del juez administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . "Función administrativa" y "régimen administrativo" . . . . C . Los casos ejemplificados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D . Presunción legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E . El ejercicio de potestades públicas por personas ajenas al Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. Cuestiones excluidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . G . Cuestiones de constitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . H . El caso de los actos de la "Junta Electoral" . . . . . . . . . . . . 1. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . Provincia de Catamarca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Órgano judicial competente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

606 606 607 608 609 609 609 610 610 629 630 630 630 631 631 637 637 638 638 639 640 643 643 644 646 646 647 648 648

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B . Causas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 648 C . Cuestiones excluidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 650 Provincia del Chaco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 651 A . Causa administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 651 B . Cuestiones excluidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 651 Provincia de Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 652 A . Causas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 652 B . Cuestiones excluidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 653 Provincia de Corrientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656 A . La materia administrativa en la provincia . . . . . . . . . . . . . 656 B . Causas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 658 C . Presunción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 659 D . Casos excluidos por pertenecer a otro fuero . . . . . . . . . . . . 659 E . Casos excluidos de revisión judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . 660 F. Cuestiones prejudiciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 660 Provincias de Entre Ríos y Foi~nosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 661 A . Materia incluida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 661 B . Cuestiones excluidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 661 Provincias de Jujuy y Santiago del Estero . . . . . . . . . . . . . . . . . 662 A . Causa administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662 B . Casos en que no procede el "recurso" . . . . . . . . . . . . . . . . 663 Provincia de La Pampa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 664 A . Supuestos en que procede la "acción" . . . . . . . . . . . . . . . . 664 B . Supuestos en que no procede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 665 C . Presunción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 667 La Rioja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 667 A . La "causa" administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 667 B . Materia excluida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 668 Mendoza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669 A . La decisión administrativa impugnable . . . . . . . . . . . . . . . 669 a) Requisito de la decisión administrativa previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669 b) Los hechos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 670 c) Reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 670 d) La denegación tácita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 671

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B . Improcedencia de la "acción" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 a) Actos que sean reproducción de otros consentidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 b) Juicios ejecutivos. de apremio. interdictos y acciones posesorias . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 c) Juicios de expropiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 d) Juicios que deben resolverse aplicando exclusivamente normas de Derecho Privado o del Trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 Misiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 A . La materia procesal administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 B. Casos en que no procede el "recurso" . . . . . . . . . . . . . . . . 673 Neuquén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . :. . . . . . . . . . . . . . . . 674 A . Materia procesal administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 674 B . Actividad administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 679 C . Materia excluida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 680 Provincias de Salta y San Luis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 680 A . Causas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 680 B . Condiciones de las resoluciones administrativas . . . . . . . . 681 C . Cuestiones excluidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 681 ProvinciadesanJuan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682 A . Normas que regulan la cuestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682 B . Materias excluidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 683 Provincia de Santa Cruz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 683 A . Materia incluida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 683 B . Cuestiones excluidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 685 ProvinciadeSantaFe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 686 A . Jurisdicciones que juzgan a la Administración . . . . . . . . . 686 B . Actos impugnables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 686 C . Tipos de actos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 686 D . Casos excluidos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687 a) Atribuidos a otros órganos judiciales . . . . . . . . . . . . . . 687 b) No son atribuidos a otra jurisdicción .............. 688 Provincia de Tierra del Fuego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 689 A . Materia administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 689

B . Materias especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Enumeración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Metodología del código . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Los recursos contra sanciones administrativas . . . . . . . C . Causas contencioso-administrativas que no son de competencia del Superior Tribunal . . . . . . . . . . D . Presunción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Principio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E . Zonas de tangencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. Conclusión en punto a la competencia y a las causas contencioso-administrativas . . . . . . . . . . . . . . 19. Provincia de Tucumán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A . Competencia material . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B . Casos excluidos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

LA COMPOSICI~NY DIAGRAMACI~NSE REALIZ6 EN RUBINZAL - CULZONI EDITORES Y SE TERMINO DE IMPRIMIR EL 10 DE SEPTIEMBRE DE 2009 EN LOS TALLERES GRÁFICOS DE IMPRENTA LUX S. A., 1-1. YRIGOYEN 2463, SANTA FE