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• GilbertoYanowsky

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UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA CENTRO UNIVERSITARIO DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES DIVISIÓN DE ESTUDIOS JURÍDICOS FACULTAD DE DERECHO

“LA AUTONOMÍA MUNICIPAL”

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ÍNDICE INTRODUCCIÓN................................................................................................... 3 ANTECEDENTES DEL MUNICIPIO EN MÉXICO......................................................4 CONCEPTO DE MUNICIPIO LIBRE.........................................................................6 ESTRUCTURA JURÍDICA DEL MUNICIPIO LIBRE....................................................7 CONCEPTO DE AUTONOMÍA................................................................................8 PRECISIONES TEÓRICAS SOBRE LA AUTONOMÍA..............................................10 TEORÍAS SOBRE LA AUTONOMÍA.......................................................................12 ESFERAS DE LA AUTONOMÍA............................................................................13 ASPECTOS DIVERSOS DE LA AUTONOMÍA EN SU EVOLUCIÓN...........................15 AUTONOMÍA MUNICIPAL COMO GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE ORDEN SOCIAL ......................................................................................................................... 18 AUTONOMÍA POLÍTICA MUNICIPAL.....................................................................20 AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL........................................................22 AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL................................................................23 OTROS ASPECTOS IMPORTANTES DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.....................24 LA DESCENTRALIZACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO.............................................25 REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL..............................................29 LA DEFENSA DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.....................................................32 LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN LA REALIDAD CONSTITUCIONAL EN AMÉRICA LATINA.............................................................................................................. 38 CONCLUSIÓN.................................................................................................... 40 PROPUESTA....................................................................................................... 41 BIBLIOGRAFIA................................................................................................... 42

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INTRODUCCIÓN El municipio es una de las instituciones públicas de mayor importancia dentro de la vida de cualquier sociedad debido a su destacada trayectoria en la difusión de prácticas democráticas y por la responsabilidad que le corresponde en la defensa y garantía de la calidad de vida de su comunidad. De forma general se puede afirmar que el mismo se estructura en torno a cuatro principios fundamentales: heterogeneidad, democracia, relación-articulación y autonomía, que contribuyen a su funcionamiento, estructuración, organización y desarrollo. La autonomía municipal adquiere respecto a los demás principios un matiz de particular preponderancia en cuanto se refiere a la capacidad otorgada al municipio para la realización de las actividades de su competencia, o sea, en él radica la clave de la mayor o menor independencia en la realización de sus funciones y el cumplimiento de sus fines. El modelo municipal mexicano, aunque cuenta con reconocimiento constitucional, carece de una ley que ordene de forma sistémica la materia municipal y, a pesar de que ha sido objeto de perfeccionamiento con la reforma constitucional de 1992, debe actualizarse mucho más para alcanzar el nivel que exhiben otras legislaciones del continente, lo cual está en consonancia con las exigencias de perfeccionamiento institucional que existen en Cuba en la actualidad y con el contexto de cambios que se anuncian y esperan en materia de organización de nuestros municipios. Para abordar esta problemática, nos proponemos con la realización de este trabajo como objetivo principal: valorar la regulación que, en la carta magna cubana y la legislación desarrolladora, se ha hecho de la autonomía municipal, tomando como referencia para ello criterios doctrinales y las normas alusivas a ella presentes en las Constituciones latinoamericanas, a fin de precisar en qué medida ésta se corresponde con las tendencias más aceptadas y determinar los principales puntos susceptibles de perfeccionamiento.

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ANTECEDENTES DEL MUNICIPIO EN MÉXICO El municipio tiene su antecedente mexicano en el calpulli prehispánico, que era la célula de organización política, económica y social de las culturas prehispánicas. En el calpulli las familias trabajaban y convivían cotidianamente, se reunían ante el mismo dios y desarrollaban en conjunto sus festividades religiosas. Cada calpulli estaba obligado a pagar tributos al imperio Azteca y a su tlatoani; sin embargo, contaba con autonomía en cuanto a su organización política, militar y religiosa. También tomó de los conquistadores españoles la influencia de los cabildos, el que tenía entre sus funciones, la impartición de justicia, lo que en un principio le dio cierta autonomía, misma que fue perdiendo con las reformas borbónicas de fines del siglo XVIII, las cuales establecieron en la Nueva España el sistema de intendencias, a cuyo cargo estaban funcionarios designados por la Corona. El primer ayuntamiento fundado por Hernán Cortés, al desembarcar en las nuevas tierras descubiertas por los españoles, fue el de la Villa Rica de la Veracruz; con este acto, Cortés se desligó de la autoridad del gobernador de Cuba, Diego Velázquez; y se inició formalmente la conquista, al crear los primeros gobernantes de lo que después sería la Nueva España. Durante la dominación española, los ayuntamientos presentaron la única muestra del gobierno de los pueblos, aun cuando la participación de los gobernados fue muy reducida, pues sólo el alcalde ordinario lo era por elección popular; al menos teóricamente. En virtud de que, para entonces, también en España, el rey Carlos V, y sus sucesores, habían terminado con las libertades municipales y con el espíritu democrático de los ayuntamientos. Tal vez por eso, recordando la astucia de Cortés al iniciar la conquista, el ayuntamiento de la ciudad de México, en 1808, formado por criollos que ambicionaban la emancipación de México de España, sostuvo la tesis de que, cautivo el rey de España, correspondía al órgano municipal asumir el ejercicio pleno de la soberanía, pues afirmaron que: “El intento 4

fracaso en aquella fecha, pero las inquietudes libertarias no tardarían en iniciar la Guerra de Independencia, que después de once años iba a poner fin al régimen colonial”. Al triunfo de la Independencia, la situación política y económica de la República, limitó las discusiones sobre el municipio. Por ejemplo, el constituyente de 1824 centró su debate en conducir los actos de la nueva República hacia la construcción de una federación entre los Estados, olvidándose de los municipios. Paradójicamente fueron los centralistas los que a través de la Constitución de 1836, normaron por primera vez a los municipios; sin embargo, dada la política centralista imperante, la autonomía municipal fue muy relativa y dependían del poder político de los prefectos y subprefectos. Con la Constitución de 1843, la institución municipal quedó supeditada a los gobernadores. La Carta Magna de 1857, si bien propuso el otorgamiento de la autonomía a los municipios, no los pudo reglamentar. Durante el largo período del general Porfirio Díaz, incluyendo el gobierno de su compadre Manuel González, la dictadura se encargó de ejercer un control total sobre los municipios, por medio de las jefaturas políticas, impuestas por don Porfirio. La pérdida completa de la autonomía municipal fue una de las banderas del movimiento precursor de la Revolución de 1910. El general Díaz, agrupó a los ayuntamientos en demarcaciones administrativas que se llamaron partido, distrito, jefatura o cantón y sus dirigentes -los jefes políticos-, fueron los agentes del gobierno del centro; quienes, bajo las órdenes de los gobernadores, borraron todo indicio de libertad municipal. Se pretendió con tal sistema guardar la paz y el orden, aun cuando para su logro hubieran de utilizarse medios ilegales y crueles. Estos fueron los principales motivos por los que el pueblo odió a los jefes políticos, y la razón histórica que explica la consagración del municipio libre, base de la democracia política por cuya implantación se luchaba. Tal proclama sería escogida también por Francisco I. Madero en el Plan de San Luis, en el que señala la necesidad de restituir la soberanía de los Estados y la libertad de los municipios. Al igual que Madero, Emiliano Zapata se pronunció por el municipio libre al considerarlo “la primera y más importante de las instituciones democráticas”. Durante el Congreso Constituyente de 1917, se discutió ampliamente la necesidad de otorgarle, en la Constitución, la autonomía económica a los municipios. 5

Así Heriberto Jara afirmó en uno de los debates del Congreso que “no se concibe la libertad política cuando la libertad económica no está asegurada”. (Frase que bien pudiera aplicarse no sólo a los municipios sino también a los mexicanos en general). Previo a la aprobación del texto constitucional de 1917, Venustiano Carranza, en el Plan de Veracruz, que se adicionó al Plan de Guadalupe, del 12 de diciembre de 1914 (artículo 2º); ofreció expedir y poner en vigor todas las leyes, disposiciones y medidas encaminadas al “establecimiento de la libertad municipal”. Y para cumplir esa promesa, promulgó la Ley del Municipio Libre, el 25 de diciembre de 1914, precedente inmediato del artículo 115 de la Constitución en vigor. La Asamblea de Querétaro trató, por tercera vez, en su última sesión – declarada permanente, los días 29, 30 y 31 de 1917-, el tema del municipio libre. Los diputados constituyentes de Querétaro en este asunto, como en otros, acertaron al concebir al municipio libre como la primera escuela de la democracia. Tuvieron conciencia, como sostuvo ante la asamblea el licenciado Fernando Lizardi, de que: “El municipio es la expresión política de la libertad individual y la base de nuestras instituciones sociales”. En efecto, el régimen municipal constituye la base de nuestra democracia como forma de gobierno, y la primera manifestación de las voluntades ciudadanas para la designación de las autoridades con las que tiene contacto inmediato: por eso el texto de este artículo ordena: “…No habrá ninguna autoridad intermedia entre éste (el municipio) y el gobierno del estado” (fracción I)”. La Carta de 1917, afirma Rabasa, ha alentado el desarrollo de la descentralización, en la esfera administrativa a través de organismos a los que se les otorgan funciones específicas; que antes se encontraban diseminadas en diversos campos de la administración pública; y en lo político, al otorgarle a los municipios funciones de gobierno.

CONCEPTO DE MUNICIPIO LIBRE Nuestra Constitución no da una definición de lo que es el Municipio, sólo hace referencia a que es la base de la división territorial de los Estados – de la Federación-, y de su organización política y administrativa. Sin embargo, algunas Entidades Federativas si lo conceptualizan, por ejemplo los Estados de Veracruz y de Zacatecas tienen las siguientes definiciones en dos diferentes ordenamientos:

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El Municipio Libre es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado. El Municipio Libre es la unidad jurídico-política constituida por una comunidad de personas, establecida en un territorio delimitado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, forma de gobierno democrático, representativo, de elección popular directa, y autónomo en su régimen interno, que tiene como fin el desarrollo armónico e integral de sus habitantes. Definición última, que contiene todos los elementos del Municipio Libre mexicano y que estudiaremos más adelante, en el marco teórico conceptual del municipio. Con fecha el 22 de diciembre de 1999, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fue reformada, para establecer, entre otras cosas, el reconocimiento del Municipio como una instancia de gobierno, formado por un ayuntamiento de elección popular directa, e integrado por un Presidente Municipal y el número de Regidores y Síndicos que la ley determine.

ESTRUCTURA JURÍDICA DEL MUNICIPIO LIBRE La estructura jurídica del municipio se integra fundamentalmente por la Constitución Estatal, la Ley Orgánica Municipal y los Reglamentos expedidos de conformidad con sus facultades. Algunas Constituciones, como por ejemplo la del Estado de Nuevo León, hacen referencia en su parte introductoria al Municipio: “La Constitución Política del Estado de Nuevo León, se divide en dos secciones: la primera, llamada doctrinariamente parte dogmática, consagra las garantías del individuo tuteladas por el Estado y la segunda, o parte orgánica, estatuye la forma de gobierno, con carácter republicano, representativo y popular; define asimismo, l estructura que adoptan los tres Poderes del Estado y las facultades que respectivamente les corresponden. Señala, también, la división territorial del Estado, que tiene como base al Municipio Libre…” El texto del artículo 115 de la Constitución de 1917 que rigió hasta 1983, decía: “Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los estados y que serán los suficientes para atender a las necesidades municipales”. La crítica a este texto fue su vaguedad, sobre todo tratándose de la hacienda municipal, dada la penuria de la institución

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municipal; sin duda, la reforma más importante a la Constitución, en materia municipal, se realizó en el año de 1983.49 Para efectos didácticos y de comprensión esquemática y material, la autonomía municipal expresa en el artículo 115 de la Constitución, se puede analizar en tres grandes apartados: a) autonomía política, b) autonomía financiera y c) autonomía administrativa. a) Autonomía política: Se establece al municipio libre como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado. La elección popular y directa de los integrantes del Ayuntamiento y la no reelección de las autoridades municipales. Se consigna, de igual manera, un procedimiento general, estricto y claro, al que deberán sujetarse las legislaturas locales para suspender Ayuntamientos, declarar la desaparición de éstos y revocar el mandato de alguno de sus miembros. También se introdujo el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos municipales. b) Autonomía financiera: Es precisamente en los aspectos financieros, donde realmente se ubica la base de las demás autonomías. Sin recursos es imposible gobernar. c) Autonomía administrativa: El 115 Constitucional, también determina que los Municipios cuentan con personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. En la fracción IV del artículo 115, se establece que los municipios tendrán la libre administración de su hacienda, la cual se formará con los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como con las contribuciones y otros ingresos que establezcan las legislaturas de los Estados a su favor; y que cuando menos deberán ser las relativas a la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y el cambio de valor de los inmuebles; las participaciones federales que correspondan al municipio; y los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo. Como se ha señalado, los municipios –sobre todo los pequeños, que no tienen los medios para hacerlo-, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones anteriores. Está prohibido expresamente que las leyes federales limiten la facultad de los Estados para establecer contribuciones, que la propia Constitución estipula a 8

favor de los municipios; así como los derechos por la prestación de los servicios municipales; tampoco podrán las leyes federales conceder exenciones o subsidios a favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas, y solamente los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los municipios estarán exentos de dicha contribución.

CONCEPTO DE AUTONOMÍA La palabra AUTONOMÍA deriva del griego: “auto”, ‘por sí mismo’ y “nomos”, ‘ley’, ‘norma’. Entonces AUTONOMÍA significa ‘que se da leyes a sí mismo’ o ‘gobernarse por sus propias leyes’. El Diccionario De Derecho Público (Administrativo – Constitucional – Fiscal) de Emilio Fernández Vázquez, Edit. Astrea, 1981, Buenos Aires – Argentina) define a la autonomía como “la facultad inherente a algunos entes públicos de organizarse jurídicamente, de darse derecho propio, el cual no sólo es reconocido como tal por el Estado sino que, además, es adoptado por éste para integrar su propio sistema jurídico y declararlo obligatorio como sus propios reglamentos y leyes. Etimológicamente significa darse leyes a sí mismos (del grito autos: por sí mismo y monos: ley). Es un poder político y de ahí que el concepto es esencialmente político. Autonomía es característica de la persona jurídica pública política; autarquía es atributo de la persona administrativa”. Manuel Peña Villamil, en su obra “Derecho Administrativo”, Tomo III, Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción”, Biblioteca de Estudios Paraguayos – Volumen 56, Asunción – 1997, cita la expresión de Guido Zanobini, sobre la el alcance de la palabra autonomía: “la autonomía es la facultad de dictarse sus propias leyes. Constituye la forma más amplia y avanzada de la descentralización pues abarca tanto la función administrativa como la capacidad de dictar, en todo o en parte, su propio ordenamiento mediante la expedición de normas jurídicas”. El autor paraguayo, por su parte, enfoca la definición de la autonomía desde el Derecho Administrativo diciendo: “significa que los entes públicos puedan dictar normas jurídicas válidas tanto para los fines de su propia organización como con efecto para los administrados”,

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señalando que “las normas jurídicas precedentes de la autonomía tienen fuerza de leyes formales, pero nunca de leyes materiales”. Miguel S. Marienhoff, en su clásica obra: “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Teoría General, Quinta edición actualizada, Edit. Abeledo-Perrot, Buenos Aires – Argentina, por su parte expresa: “Autonomía significa que el ente tiene poder para darse su propia ley y regirse por ella. Denota siempre un poder de legislación. De modo que autonomía es un concepto “político”, porque “político” es el poder de propia legislación”. Este autor, con relación a la “entidad autárquica” subraya: “Es toda persona jurídica pública estatal que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos. De ahí que los rasgos esenciales de tales entidades son: 1) constituyen una persona jurídica; 2) tratase de una persona jurídica “pública”; 3) es una persona jurídica pública “estatal”, vale decir, pertenece a los cuadros de la Administración Pública e integra los mismos; 4) realiza o cumple fines “públicos” que son fines propios del Estado; 5) su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de “administrarse” a sí misma, conforme a la norma que le dio origen; 6) siempre es creada por el Estado. Cuando se habla de “entidad autárquica”, va sobreentendido que se trata de una persona “jurídica” pública y estatal. La personalidad jurídica es lo que distingue a la entidad autárquica de los meros “organismos” administrativos. La autarquía implica “descentralización”, pero la inversa no es exacta: no toda descentralización apareja autarquía. La autarquía traduce la idea de un ente dotado de “personalidad”, con facultades para administrarse a sí mismo de acuerdo con la norma de su creación. En la autarquía desaparece la relación jerárquica del ente autárquico con el órgano central, relación que es reemplazada por el “control administrativo”. En la autarquía, además de la respectiva descentralización funcional, existe descentralización subjetiva y orgánica.

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Para que exista autarquía se requiere la concurrencia simultánea de tres elementos esenciales: 1) personalidad del ente; 2) patrocinio afectado para el cumplimiento de sus fines y, 3) fin público. No hay entidad autárquica cuyo origen de creación no dependa de un acto estatal, tampoco hay entidad autárquica cuyo funcionamiento o actuación esté exenta de “control administrativo”. Finalmente el autor argentino expresa su posición sobre las municipalidades al considerarlas autárquicas por no autónomas siguiendo la corriente de Bielsa y Villegas Basavilbaso. El profesor Salvador Villagra Maffiodo, en 1981, cuando publicaba su libro “Principios de Derecho Administrativo” obra básica de nuestra normativa administrativa, afirmaba: “La técnica jurídica para asegurar la autonomía municipal es consagrarla en la Constitución, de modo que ella adquiera la primacía de todo precepto constitucional y no pueda ser alterada por las leyes reglamentarias”, enfatizando a reglón siguiente: “Para que la autonomía sea completa y no pueda ser disminuida de ningún modo por la ley, la Constitución tendría que otorgar a los Municipios plana libertad para darse su propia Carta constitutiva” .

PRECISIONES TEÓRICAS SOBRE LA AUTONOMÍA Son dos las cuestiones esenciales e introductorias que deben abordarse al tratar a la autonomía como objeto de investigación: en primer lugar las dificultades que entraña esta categoría, y en segundo término determinar si su alcance debe ser entendido como absoluto o relativo. El abundante tratamiento que ha recibido la autonomía hace conveniente comenzar la aproximación al tema sistematizando las principales dificultades que ofrece el mismo a fin de que se comprendan, de partida, las limitaciones con las que opera el estudio que se ofrece infra.

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El profesor Antonio Ma. Hernández3 ha realizado una relación que comprende cinco grandes razones que explican la esquiva naturaleza del término en cuestión. Según el autor argentino, se trata de:

1) Falta de acuerdo sobre el vocablo. 2) Éste describe realidades históricas diversas y que a su vez han variado. 3) Posee un significado emotivo. Se trata, dice, citando a Carrió, de la dificultad que deriva de la “disposición permanente [de ciertas palabras] para provocar ciertas reacciones anímicas en quienes los oyen o leen”.4 4) Existen gran cantidad de definiciones, muchas de ellas contradictorias, lo que hace imposible que una sola construcción doctrinal las unifique. 5) En la determinación de su contenido influye también la distancia que media entre su existencia normativa y sociológica. La otra cuestión a abordar es la del alcance de la autonomía. En este punto las posiciones discrepantes obedecen a la comprensión que se tenga sobre la naturaleza de la institución municipal, fundamentalmente si se entiende como creación legal o desde una perspectiva sociológica. Para el destacado profesor cubano Carrera-Justiz, partidario y defensor de la escuela sociológica, la autonomía tiene un alcance absoluto; sostuvo que “no puede haber más o menos autonomía”,5 pues se trata de una condición propia de la sociedad municipal.6 Resulta perfectamente comprensible que para los seguidores de la concepción legalista o normativista respecto al origen municipal la autonomía pueda ser relativa, ya que dependerá siempre del contenido que la voluntad del legislador estime atribuirle. Aun cuando estas dos posiciones se encuentran en las antípodas, creo que ellas y cualquiera de las restantes intermedias pueden enfocarse bajo la lógica de que la autonomía es necesaria para hablar de la existencia del municipio, pero que éste, sea anterior al Estado, sea un 12

ente con naturaleza propia o sea una simple creación legal, se encuentra siempre, en el mundo moderno, dentro de una organización estatal que impondrá sobre él determinadas regulaciones tendentes a una mayor o menor limitación de sus funciones. Por tal motivo suscribo el criterio de Albi, que ubica a la autonomía como el resultado, equilibrio, de las tensiones entre las fuerzas centralizadoras del Estado y descentralizadores municipales, y en consecuencia tomo partido por un criterio relativo de la autonomía, toda vez que “…ese equilibrio puede realizarse en combinaciones infinitamente variables, que se producen a compás de las circunstancias políticas, económicas y sociales de cada momento y de cada lugar”. Conforme a esta lista de obstáculos para su definición y la complejidad en la determinación de su alcance, se debe precisar la imposibilidad de hacer un tratamiento uniformador, sistemático y universalmente satisfactorio de la autonomía, por lo que un acercamiento al tema implica tomar posición por algunos de los criterios doctrinales precedentes o, a partir de ellos, elaborar uno propio que explique la lógica de razonamiento a seguir.

TEORÍAS SOBRE LA AUTONOMÍA Cada autor que aborda el tema ordena, siguiendo criterios diversos, las posiciones doctrinales que sobre la autonomía han existido. No obstante, resulta indiscutible el peso que tienen en cualquier catalogación las escuelas del pouvoir municipal, selbstverwalturg, local self-government y la de la descentralización. La doctrina del pouvoir municipal considera que “en cada municipio existe un verdadero poder originario, no delegado, heterogéneo en relación con el poder estatal”; dicho poder tiene carácter sui géneris, pues está al margen de los otros tres poderes estatales y se limita sólo a los asuntos de la comunidad municipal. Por esta misma naturaleza que se le atribuye llegó a considerarse que debía ejercerse frente al Estado central. El principio de la selbstverwaltung municipal concibe la existencia de derechos fundamentales de los municipios, “partiendo de la premisa de que si el ciudadano tenía derechos inalienables, éstos no debían de 13

negárseles a sus comunidades, también a las comunidades les correspondía un derecho público subjetivo para la satisfacción de sus intereses colectivos”.9 Así se justifica que los municipios tengan derecho a elegir a sus representantes y a administrar de forma independiente los asuntos de competencia comunal. Por su parte, el local self-government se explica a través de “la representatividad-responsabilidad de las autoridades locales ante los electores”, de forma que éstas asumen el grueso de las funciones locales, las cuales desarrollarán con total independencia, y funciones centrales delegadas, bajo supervisión. Además de que se concibe la posibilidad de controles por parte del gobierno central siempre que éstos estén establecidos y definidos en la ley. La descentralización, por último, obedece a las reivindicaciones surgidas de antiguas regiones con tradiciones propias que buscan, mediante la elección de las autoridades locales, la autonomía en la administración de sus asuntos propios. Esta escuela sólo reconoce la posibilidad de limitaciones y controles provenientes del poder central de acuerdo con lo dispuesto en la ley. Estas corrientes doctrinales marcan grandes hitos en torno a los cuales se han construido, teórica y legalmente, muchas otras tendencias. Su análisis es necesario no sólo para sentar las bases de la institución, sino para advertir que ...no es una categoría unívoca que se exprese en un glosario de aspectos inamovibles e irrevocables, lo que implica que aunque contenga una ratio de elementos básicos, tiene un carácter histórico concreto, una dimensión contextual socio-clasista, un significado político-constitucional específico, un calibre determinado en las distintas estructuras estatales —federal, unitaria, autónoma— y un ámbito particular en los diferentes niveles de un entramado local. Contestes respecto a la diversidad de aspectos que puede englobar la autonomía podemos precisar algunas de las esferas, según los criterios más aceptados, en las que ésta se manifiesta. Así pues, se habla de autonomía política, institucional, administrativa y financiera.

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ESFERAS DE LA AUTONOMÍA Siguiendo a Sosa Wagner se pueden identificar cuatro clases de competencias a nivel municipal, de las cuales sólo las que son denominadas como propias “singularizan a la autonomía municipal [ya] que de manera exclusiva [las] enfrenta el municipio y… está llamado a responder por su efectivo ejercicio”. No obstante, debe tenerse en consideración que en el caso de las transferidas o delegadas la presencia de un ejercicio autónomo en su ejecución es posible tomando en cuenta las características y condiciones de la delegación. Estas competencias se suelen desenvolver en cuatro ámbitos o esferas fundamentales: institucional, política, financiera y administrativa, aunque es posible encontrar otras variantes que sustituyen a la autonomía institucional por la normativa, e incluso las que subsumen estas atribuciones dentro del contenido de la autonomía política. Partiendo de que consideramos desacertado confundir autonomía institucional con autonomía normativa, pues hay una singular diferencia entre la posibilidad de determinar por completo el orden interno y el sistema de gobierno municipal, y la facultad de dictar las normas que ordenen los asuntos de competencia local, nos resulta imposible sostener la unidad entre esta atribución y la autonomía política, más allá de las naturales relaciones que pueda haber entre ambas esferas. La autonomía institucional implica la atribución al municipio de la facultad de dictar su propia carta orgánica. “Mediante la carta se regulan los distintos aspectos del régimen municipal: forma de gobierno, finanzas locales, poder de policía, servicios públicos, responsabilidad de los funcionarios, formas de participación ciudadana, relaciones intermunicipales”. Se considera autonomía política la referida a la elección directa de las autoridades y la gestión democrática del gobierno municipal, la facultad de las autoridades para instrumentar políticas relativas al desarrollo municipal y la posibilidad de emitir normas propias que tracen las estrategias a seguir en las materias de su competencia.

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En cuanto a la autonomía administrativa, se trata de la que asegura la prestación de los servicios públicos, por sí o por intermedio de particulares; “la determinación por las propias entidades locales de las estructuras administrativas internas”; la disposición sobre el patrimonio municipal, y el desarrollo sin interferencias del resto de los actos administrativos referidos a la satisfacción de las necesidades locales. Al aludir a autonomía financiera se está haciendo referencia a la creación, determinación, percepción e inversión de las rentas, así como su ordenación por medio de la elaboración del presupuesto, siempre enfocados hacia la satisfacción de los gastos del gobierno y las necesidades de la sociedad locales. Estas esferas, aunque metodológicamente pueden ser estudiadas por separado, guardan una estrecha relación que hace que el alcance de una afecte la realización de la otra. De ahí que abunden criterios que las vinculan de a dos. Siguiendo un criterio que comprende a la autonomía, en sentido general, como un todo sistémico, puede afirmarse que entre las mencionadas dimensiones de la misma existen múltiples interacciones, por lo que cualquier enumeración sería insuficiente, ya que depende del contenido de cada una de las esferas en cada caso particular. Tomando en consideración que la autonomía puede verse limitada en alguna de estas esferas, se ha manejado la posibilidad de entenderla como “plena, cuando comprende los cuatro aspectos que integran la autonomía… (Institucional, político, administrativo y financiero), y semiplena o relativa (cuando alcanza los aspectos político, administrativo y financiero)”. En este último caso me atrevería a señalar que no sólo se trata de la reducción a tres esferas de la autonomía, sino que a lo interno de las subsistentes también se experimenta una reducción de las facultades que las integran, sin que esto signifique vaciarlas absolutamente de contenido. Como resultado general del análisis de la autonomía podemos sostener un criterio propio al respecto que entiende a la autonomía como la capacidad legalmente garantizada al municipio, que le permite representar a la comunidad humana comprendida en su territorio y le dota de aptitud para gestionar, de forma independiente y responsable, la satisfacción de los intereses de la sociedad local. Todo ello dentro un ámbito competencial, más o menos amplio, que le es atribuido por la ley. 16

ASPECTOS DIVERSOS DE LA AUTONOMÍA EN SU EVOLUCIÓN La forma del Estado Mexicano es de una república representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos (autónomos, según la teoría constitucional), en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación. En cuanto a su forma de gobierno, es de tipo presidencial, porque el Presidente de la República es Jefe de Estado y de Gobierno al mismo tiempo, la constitución le otorga más facultades que a los otros dos poderes. El gobierno de la Federación se divide para su ejercicio en tres poderes federales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) según lo establece nuestra carta fundamental en sus artículos 50 al 105. El gobierno local se ejerce a través de los poderes locales (artículos 40, 41 y 115 a 122 const.), éstos son también: un Ejecutivo (depositado no en un Presidente, sino en un Gobernador de elección popular directa con órganos administrativos auxiliares), un Legislativo (Congreso local integrado solo por Diputados de elección popular directa) y un poder Judicial (Supremo Tribunal de Justicia, Juzgados de Primera Instancia, Menores, Civiles, Penales y de Paz). El artículo 115 constitucional previene que el gobierno municipal estará a cargo de un Ayuntamiento ( de ayuntar = juntar ), cuerpo colegiado de elección popular directa que realiza funciones administrativas, en algunos casos tiene facultad de iniciativa de leyes, y puede contar con juzgados municipales; aunque en nuestro país esto no se da en realidad, ni siquiera lo previene el citado artículo, mismo que define al Municipio Libre como la base de la división territorial de los Estados de la Federación y de su organización política y administrativa. Aunque esperamos que la reforma pendiente de aprobarse por la mayoría de las Legislaturas Estatales de la facilidad para poner en práctica la tan mencionada autonomía municipal. 17

Soberanía estatal: Es la facultad concedida a las entidades federativas para auto-regularse con plena libertad, a través de leyes propias emanadas de una constitución de la entidad, pero condicionada a no contradecir a la constitución federal. También se refiere a su facultad para gobernarse y decidir con plena autonomía en lo relativo a su régimen interno. Autonomía municipal: Presupone la descentralización política y económica del gobierno central: la democracia, y la libertad, son el requisito básico para decidir y actuar con responsabilidad en la vida pública y privada. Esto difiere de lo conceptuado en cuanto a soberanía estatal, puesto que no se refiere la autonomía del municipio, a poder constituir sus leyes propias diferentes a las del estado, aunque si puede establecer reglamentos a las leyes estatales especialmente formuladas en materia municipal. El municipio es autónomo, pero no del todo, constitucionalmente es libre, pero no se le otorga soberanía alguna. REALIDAD Y PROBLEMÁTICA Podríamos decir, que la estructura conforme a la cual se halla constituido el Estado Federal Mexicano responde en total coincidencia, con la problemática y las necesidades surgidas de la vida social de nuestro pueblo. Así, el municipio tiene una gran importancia, como la estructura gubernamental más cercana a la ciudadanía para la solución de sus necesidades y exigencias. Luego, el artículo 39 de nuestra carta fundamental, reconoce que la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo, quien, en nuestra opinión delega dicha soberanía para la protección de sus intereses, en forma de mandato en sus representantes gubernamentales (el pueblo es el mandante, el gobierno es el mandatario) y no como se cree generalmente, que el pueblo debe obedecer lo que el mandatario decida. De tal manera el Municipio es constitucionalmente libre pero no soberano, y no se le otorga autonomía expresa, sino que se le da implicitamente mediante facultades otorgadas por el pacto federal entre entidades, pero de manera muy restringida y alejada de la realidad social. Es el municipio el que mejor sabe sus necesidades y la manera de resolverlas. Pero ni la federación ni las entidades le dan libertad verdadera, sobre todo en ámbitos como el económico (el Congreso del Estado determina los ingresos que concederán al municipio, según lo que se supone, necesita), así como en el aspecto de la desaparición de ayuntamientos según lo cree necesario el legislativo estatal. Esto da al 18

traste con la soberanía del pueblo, si pensamos que la revocación de mandato debería hacerse por votación directa del padrón ciudadano de cada municipio, puesto que el ciudadano es el mandante, y no el legislativo estatal. Respecto a la soberanía estatal (art. 40 const.) y la autonomía municipal (art. 115 const.), la carta magna concede expresamente la calidad de libre al municipio, pero no de autónomo en pleno sentido, y menos de soberano. Resulta difícil entender tal libertad, porque así, los ciudadanos son súbditos del gobierno estatal y no del municipio, convirtiendo este último, en simple delegatario obediente de las funciones que le ordene la entidad, la constitución federal y la estatal. ¿Cómo puede el municipio ser libre de esta manera? En el aspecto político social, creemos que el municipio debe ser la cuna de formación ciudadana, siendo la ciudadanía quien debe de buscarse los espacios para hacer valer su opinión, pero encontramos que esa búsqueda se ve imposibilitada por el control que se ejerce sobre los municipios por las élites políticas estatales, estas a su vez se enfrentan a una situación similar, aunque en menor medida, con relación a las élites que operan a nivel federal. Todo esto nos demuestra cómo la problemática que ahora sufre el municipio no solo se da en cuestión de recursos, sino que abarca una generalidad de temas sociales, políticos, culturales, que son abordables desde la política, el derecho, la sociología, la filosofía y la economía, para encontrar una solución a dichos problemas.

AUTONOMÍA MUNICIPAL COMO GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE ORDEN SOCIAL Es precisamente en el artículo 115 Constitucional, que se establece al municipio como la base de la división territorial y de organización administrativa de la federación, señalando así mismo sus características básicas. a) Libertad política: entendiéndose esta como la facultad que tiene la comunidad para elegir a sus representantes y como aquella posibilidad de ejercicio del poder político local, toda vez que las autoridades municipales no son agentes subordinados a otro poder político.

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b) Libertad de administración. toda vez que los municipios cuentan con la libertad de organizarse administrativamente como mejor les convenga para el ejercicio y acción administrativa local, manifestándose en acciones de "ordenar", "reglamentar", "deliberar", "informar", "gestionar" y "representación". c) Personalidad jurídica: como la capacidad que tiene el municipio para ser sujeto de derechos y obligaciones y manejar su patrimonio conforme a la ley. No obstante de contar con las facultades inherentes a las características ya descritas, el desarrollo de la vida municipal siempre se ha visto limitada, en una u otra forma, por las facultades que hasta hace poco otorgaba la constitución a las legislaturas de los Estados, para intervenir en la toma de importantes decisiones que impactaban al municipio. Es por ello, que en diciembre de 1999, se publica en el diario oficial de la federación "el decreto por el que se declara reformado y adicionado el artículo 115 de la constitución política de los estados unidos mexicanos", el cual otorga, o pretende otorgar, mayor autonomía al municipio. Entre las reformas de 1999, destaca por su significado, el reconocimiento de la facultad municipal de "gobernar" y no solo de "administrar" a través del ayuntamiento, lo cual implica acción de dirigir, regir, administrar, mandar, conducir, guiar; es decir, la dirección y el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a la generalidad de la población ubicada dentro de la circunscripción municipal. Igualmente trascendente, es la facultad cuasi legislativa o materialmente legislativa otorgada a los ayuntamientos, propiciando el robustecimiento de las capacidades reglamentarias. Al efecto se estableció en cinco incisos el objeto de las leyes que aprobaran los municipios; en este rubro cabe destacar el espíritu de la reforma, el cual va en el sentido de ampliar la facultad municipal, limitando al mismo tiempo la de la legislatura estatal, para decidir sobre el destino del patrimonio inmobiliario municipal. Es decir, que ya no será a cargo de la legislatura estatal determinar los casos de desincorporación y disposición del patrimonio inmobiliario municipal, o autorizar los actos que comprometan al municipio mas allá del periodo del ayuntamiento que se trate, sino que dichas 20

determinaciones serán tomadas por las dos terceras partes de sus integrantes. La constitución consagra el principio de autonomía municipal, pero la autonomía implica "independencia de acción entre órganos u organismos de la administración publica, por ello goza de ella el órgano que no esta subordinado a las decisiones de otro por ley". La raíz de esta palabra proviene del griego "autos" = si mismo, y "nomos" = ley, autonomía es pues la facultad de darse leyes a sí mismo. Desafortunadamente, a pesar de las reformas citadas anteriormente, la autonomía municipal sigue siendo una utopía, dado que por un lado se amplía la facultad del municipio para disponer de su patrimonio, pero por otro lado se le obliga a la prestación de una serie de funciones y servicios públicos. No obstante que claramente se advierte que tales servicios y funciones son vitales para el armonioso y saludable desarrollo de la comunidad, y de que además son ostensiblemente onerosos, se le niega la facultad de determinar libre y directamente las tarifas que deberán cubrirse por la prestación de dichos servicios, con lo cual se crea un circulo vicioso entre las crecientes demandas de la población y la carencia de recursos económicos para financiar el desarrollo de tales obras. Resulta utópico, ya que, siendo el municipio quien presta dichos servicios, es el precisamente quien conoce de forma directa de las necesidades económicas reales que son necesarias para estar en condiciones de brindar un servicio eficiente y de calidad. la imposibilidad legal de fijar las tarifas correspondientes a los servicios públicos a su cargo, condena al municipio a la inoperatividad, a depender de los subsidios federales y estatales para financiar la obra pública que demanda la ciudadanía de su circunscripción. Sin embargo esta autonomía constitucional no previo la forma de asegurar su eficacia, y en la práctica las legislaturas y los ejecutivos locales la transformaron en letra constitucional o precarísima autonomía.

AUTONOMÍA POLÍTICA MUNICIPAL Para analizar este tema, me permitiré transcribir textualmente lo consagrado al respecto en el artículo 115 constitucional, que

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precisamente hace referencia a la autonomía municipal en diversos aspectos. En materia política establece qué: Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (hacer los, sic DOF 03-02-1983) alegatos que a su juicio convengan. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren 22

nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores; II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y 23

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;

AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL Nuestra Constitución en su artículo 115 fracción III, al respecto establece de manera textual: “III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público. c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastro. g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los 24

Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio. Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.”

AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL Nuestra Constitución en su artículo 115 fracción IV, al respecto establece de manera textual: “IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución 25

alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;

OTROS ASPECTOS IMPORTANTES DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL Nuestra Constitución en su artículo 115 fracción V, VI, VII, VIII, al respecto establecen de manera textual: V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la 26

materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;

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VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias. IX. Derogada. X. Derogada.

LA DESCENTRALIZACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO En las últimas décadas México ha emprendido un proceso de descentralización hacia el municipio: se le reconocerle su calidad de ámbito de gobierno; así como, se le ha dotado de competencias y recursos para prestar los servicios públicos que le corresponden. Este proceso, que en un primer momento estuvo controlado desde el centro, fue tomando entidad propia y ha tenido diversas expresiones en las diferentes regiones del país. Este esfuerzo de descentralización ha sido una puerta de entrada para discutir la manera de distribuir recursos y las decisiones. Ante este panorama, analizamos la estructura constitucional del proceso de reestructuración y descentralización municipal, su vinculación con el tema de las relaciones intergubernamentales y sus canales de interacción. Estos últimos requieren de una especial atención, estudiaremos los canales formales establecidos por la Constitución así como los canales informales, sobre todo a través de los partidos políticos. El proceso de descentralización en México que inició en la década de los ochentas y que continúa hasta nuestros días está dividido en dos etapas principales: la de los grandes cambios constitucionales hacia una mayor autonomía al municipio; y la etapa de cambios políticos al interior del sistema que han ocasionado una mayor demanda de autonomía a los gobiernos locales. El resultado que se pretendió alcanzar fue el funcionamiento de un estado auténticamente federal. La primera etapa de la descentralización la podemos ubicar temporalmente de 1983 a 1999. 28

Durante este período, el gobierno federal mexicano emprendió un extenso programa de descentralización como instrumento para conservar el poder político y fortalecer su legitimidad tambaleante. El principio de la descentralización para conservar el control político global (y, en efecto para fortalecerlo) parecía particularmente prominente durante las administraciones de Miguel de la Madrid Hurtado (19821988) y de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)1 . En el gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), la descentralización genuina, de facto, se convirtió en un imperativo impostergable. La estrategia se basaba en una paradoja aparente: para conservar el poder se debe cederlo,- o por lo menos dar esa apariencia. La segunda etapa se produce a partir del año 2000. En ese año con el arribo de Vicente Fox Quezada (2000-2006) a la Presidencia de la República después de más de setenta años de gobiernos emanados del Partido Revolucionario Institucional (PRI). En efecto, con la transición en el Poder Ejecutivo Federal México enfrenta una obligada reorganización de sus componentes, en donde afloran las diferencias de intereses que son condiciones de origen del federalismo auténtico. A partir de la llegada del Partido Acción Nacional (PAN) al Ejecutivo Federal, los gobiernos estatales y municipales exigen participar en las decisiones y la consecuente ampliación de sus límites de maniobra3 En otras palabras, al debilitarse la cohesión central basada en un presidencialismo fuerte cada actor en la arena política exige mayor protagonismo. La iniciativa descentralizadora se explicó en un primer momento como una acción esencialmente prevista desde el centro pero una vez destapada la caja de pandora los actores locales comenzaron a cobrar fuerza , incrementando sus demandas , pugnando por dar sentido y contenido real al pacto federal. Como la mayoría de los movimientos sociales, esta tendencia no se encauzó en un solo camino sino que más bien término por reflejar la heterogeneidad de la nación, por este motivo, los reclamos y propuestas de cada estado o región suelen mostrar disparidades entre sí.

La Federación Centralizada En América Latina –en general- y en México –en particular- desde la independencia los factores políticos tendían a apoyar un Estado más centralizado, que pudiera controlar cualesquiera conflictos que surgieran entre caciques locales y regionales . 29

La restauración de la República –tras la invasión francesa de 1864 a 1869- generó la necesidad de unificar el país por medio de la centralización política y económica, primero bajo la dictadura de Porfirio Díaz (1877-1911) y, más intensamente después de la Revolución de 1910. A medida que el país trataba de recuperar el control de sus recursos, el aparato burocrático se expandía considerablemente y la actividad económica y la toma de decisiones se concentraban cada vez más en la capital, por razones políticas económicas. Desde principios del decenio de 1930 el poder político se consolidó en la estructura muy centralizada y jerárquica del Partido Nacional Revolucionario (el cual más tarde se convirtió en el PRI) que, por supuesto, se asentaba en la Ciudad de México. Éste habría de ser el inicio de un periodo de más de 60 años de hegemonía. También desde el punto de vista económico esta concentración política echaba semillas del crecimiento económico – el milagro del decenio de 1940- basado en el proyecto de industrialización con sustitución de importaciones, que privilegiaba las principales áreas metropolitanas y, sobre todo, la misma ciudad de México. Así pues, al igual que en otras partes, los criterios del desarrollo imponían la necesidad de un Estado centralizado en México, el cual surgió con dos características incontrovertibles: primero, como un sistema federal en extremo débil, reflejado en la carencia de autonomía de los gobiernos locales y un fuerte dominio de un solo partido político; segundo, como una gran concentración del poder económico, de la población y la actividad gubernamental en el área metropolitana de la Ciudad de México. Pero en el decenio de 1980 la enorme deuda externa y los problemas económicos relacionados con ella exigían que se hiciera mayor énfasis en la economía y la deficiencia mediante el adelgazamiento del aparato estatal. La impopularidad de los planes de austeridad del Fondo Monetario Internacional obligó a centra la discusión en la modernización del Estado, y este contexto la descentralización se convirtió en un elemento decisivo, entre otras cosas para aliviar el congestionamiento del Estado centralizado.

Características Generales del Proceso de Descentralización en México En virtud de que ningún paradigma o modelo teórico singular especifico, 30

guía el proceso de la descentralización exitosa, la ruta particular que siga un país hacia la descentralización estará determinada por sus necesidades y, más concretamente , por las características de un sistema político. En otras palabras, las condiciones políticas nacionales y locales determinan la capacidad del centro para controlar la periferia. Por lo tanto, el sistema político nacional ofrece el marco en el que funcionan las organizaciones y en el que se aplicarán todas las políticas, incluida la descentralización. En consecuencia, un análisis del sistema político mexicano resulta indispensable para entender mejor los esfuerzos de descentralización contemporáneos. Debemos tomar en cuenta la relevancia del contexto político al analizar la descentralización. Se citan muchas otras justificaciones cuando se estudia y se aconseja la descentralización, en particular la necesidad de aliviar la carga administrativa, reducir las presiones demográficas , incrementar la eficacia de la burocracia, mejorar la distribución espacial de las actividades económicas y de los beneficios sociales, etc. Pero, en general, ninguna de estas razones enteramente válidas puede separase d la política. Después de todo, el gobierno central decide por qué, dónde, qué y cómo descentralizar. Aún con sus carencias, la descentralización ha sido una puerta de entrada para discutir la manera de distribuir los recursos y las decisiones que históricamente coincide con un escenario plural de participantes, emergencia de actores políticos distintos y participación social con mayor articulación propia. Las dificultades para la implementación de políticas descentralizadoras pusieron al descubierto los límites del sistema político mexicano, emanados del control central y la excesiva autoridad presidencial. Así, a medida que los gobernadores y presidentes municipales se enfrentaron a los obstáculos del centralismo en la aplicación de estas políticas públicas, empezaron también a cuestionar el porqué de las decisiones y casi paralelamente la manera como se ejercía el poder. Sin duda, en nuestro país la bisagra formada por los conceptos de federalismo y descentralización ésta fuertemente conectada. Las discusiones sobre descentralización en el fondo cuestionan algo que no había existido de hecho: el orden federal. A su vez, la puesta en marcha de políticas descentralizadoras está atrapada en un marco institucional

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insuficiente y/o caduco, que pone al descubierto el déficit de nuestro federalismo y la urgente necesidad de replantearlo. Las antiguas normas formales e informales no responden a los requerimientos de un contexto plural obligado a crear formas de consenso y comunicación capaces de consolidar acuerdos sobre la base del respeto a la autonomía11.

REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL La base legal para la descentralización hacia el municipio en México ha sido las reformas al artículo 115 Constitucional. Este precepto coloca al municipio libre en la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados. La principal función de este orden de gobierno es atender las necesidades comunitarias y preservar el orden público. Como su actuación ocurre a la vista de todos y en contacto directo con la vida comunitaria, es el mejor capacitado para responder con rapidez y eficacia a las necesidades cotidianas de la comunidad, o bien para organizar y conducir las demandas locales cuya respuesta está fuera del alcance municipal hacia los órdenes superiores de gobierno. No obstante, su capacidad real de acción ha estado limitada por los escasos recursos (materiales y humanos) con los que cuenta. El municipio mexicano se ha caracterizado por constituir una organización administrativa subordinada y dependiente de los otros órdenes de gobierno. En la reforma y adición del 3 de febrero de 1983 se le otorgan facultades a los Congresos de los Estados para la desaparición o suspensión de Ayuntamientos y para suspender o revocar el mandato de algunos de sus miembros, siempre y cuando hubiesen sido “oídos” por el Congreso Local, el cual tiene que decidir por dos terceras partes de los votos la desaparición de los Ayuntamientos, y en caso de que ésta suceda, designará un Consejo Municipal integrado por los vecinos del municipio13. A la fracción segunda se le añade la libre disposición de los bienes municipales cuando constituye lo siguiente: “los municipios están investidos de personalidad jurídica, y manejarán su patrimonio conforme a la ley”. Se les asigna competencia reglamentaria a los Ayuntamientos 32

para ordenar lo relativo al bando de policía y buen gobierno y todas las demás competencias que en esta misma reforma le asignarán la fracción III y que son las siguientes áreas: “Agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados, centrales de abastos, panteones, rastros, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito y las demás que las legislaturas de los estados según las condiciones socioeconómicas y financiero-administrativas de los municipios. La vaguedad constitucional con la que se encontraban regulados los servicios públicos competencia de los municipios y la incapacidad de algunos Ayuntamientos de prestarlos originó que muchos de estos servicios fueran absorbidos por el gobierno estatal o por el federal. En lo referente a la hacienda municipal. Se le designan al municipio impuestos como el de la propiedad inmobiliaria. En materia de presupuestos, los Ayuntamientos aprobarán el de egresos mientras que el de ingresos será aprobado por las legislaturas de los estados y las cuentas públicas también serán revisadas por el Congreso local. Con las modificaciones del artículo 115 producidas por la reforma del 23 de diciembre de 1999, nos encontramos ante la más ambiciosa reforma y adición que se ha dado en la historia del artículo 115 para el fortalecimiento legal de los municipios, la cual viene a concretar y complementar la reforma municipal de 1983, esta reforma es producto de la presión política de la oposición realizada desde los municipios15. Se reformó la fracción I del artículo 115 Constitucional para establecer que cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado. Se sustituyó el término “administrar” por el de “gobernar”, este cambio de terminología, fortalece el municipio ya que no es lo mismo tener un órgano de administración a tener un órgano de gobierno, el término administrar es una función relativa al poder ejecutivo, en cambio el concepto gobernar implica las tres funciones la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional.

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En este contexto y con esta nueva atribución de gobierno en el texto constitucional, el municipio se consolida como una estructura políticoadministrativa. En esta reforma en la que por primera vez la Constitución habla del gobierno municipal y le da un fortalecimiento al cuerpo colegiado del Ayuntamiento al ser titular exclusivo de las facultades otorgadas. En esta reforma resulta trascendental para nuestro estudio, porque le reitera al municipio su capacidad política y, por tanto, la posibilidad de acudir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, derecho que ya había adquirido con la reforma de 1994 y con la expedición de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional que regula las controversias constitucionales que analizaremos más adelante Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. En esta reforma se ratifica la capacidad reglamentaria municipal, asimismo se le dan facultades de realizar su organización interna mediante los reglamentos, así como normar las actuaciones diarias, de acuerdo con sus necesidades, usos y costumbres. Por su parte, la legislatura del estado emitirá leyes que regirán como marco a toda entidad federativa para uniformar el actuar de los municipios del estado, pero en lo interior el municipio podrá regular sus actos y disposiciones de acuerdo a sus necesidades. Con esta modificación, las facultades reglamentarias de los Ayuntamientos se remiten a un marco jurídico que expedirán las legislaturas estatales, las cuales homogenizarán los reglamentos municipales para que se adapten a la ley orgánica del municipio libre o también llamado código municipal. En materia hacendaria se reformó el inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, para precisar de manera inequívoca que sólo estarán exentos del pago de impuestos de agua y predial los bienes de dominio público, de la Federación, estado o municipio y siempre y cuando no sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su 34

objeto público, por lo tanto aquí debemos de entender que tanto las empresas paraestatales, los fideicomisos y los particulares, son causantes del impuesto predial, aun cuando utilicen bienes dl dominio público para fines propios. También se adicionó el inciso c) para establecer que todo municipio, propondrá a las legislaturas estatales, sus cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y así mismo las tablas de valores de suelo, de construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre propiedad inmobiliaria. Otro aspecto importante que debemos de destacar, es que se fortalece la libertad de los Ayuntamientos para disponer del ejercicio directo de la totalidad de los recurso que integra su hacienda, esta disposición destierra la vieja e indebida práctica de que otros niveles de gobierno señalen destinos o conceptos de gastos del presupuesto municipal La exención de impuestos para los bienes de dominio público de la Federación, de los estados y de los municipios sigue aplicándose, pero no procede cuando dichos bienes sean utilizados por entidades paraestatales para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto. Esta reforma le abre la oportunidad a los municipios de allegarse e recursos mediante el cobro de impuestos prediales a empresas paraestatales como Petróleos Mexicanos o la Comisión Federal de Electricidad. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que aquellas entidades con personalidad jurídica distinta a las que se menciona en la fracción IV, inciso c), segundo párrafo, última parte del actual artículo 115, no están exentas de pago. La denominación genérica de persona e institución es una cuestión de forma. En esta reforma se les concede la autonomía tributaria que no tienen ni el Ejecutivo estatal ni el federal y se garantiza al municipio su participación en el establecimiento de cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras o de las tablas de valores unitarios de suelo y sobre la propiedad inmobiliaria, las mismas que pondrán los municipios a consideración de las legislaturas locales para su aprobación. Llegados a este punto debemos recapitular sobre el proceso de descentralización municipal en México. En su primera fase se dio por la vía de las reformas al 115 constitucional para fortalecer a los gobiernos locales. Esta reconfiguración trajo como 35

consecuencia cambios en las RIG´s y en sus canales de comunicación. En el siguiente apartado analizaremos en términos generales su reconfiguración y nos detendremos en dos canales formales y uno informal de relación entre los diversos órdenes de gobierno; a saber: las controversias constitucionales, la hacienda pública y la diversidad de partidos políticos al frente de los gobiernos locales.

LA DEFENSA DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL El resurgimiento del localismo es un fenómeno que se contrapone a la globalización sin ánimos de fomentar un espíritu separatista, sino de fortalecer el federalismo. Sin duda, un tema de actualidad, así como el de los recientes mecanismos creados para proteger la autonomía municipal por la vía jurisdiccional. Temas que, aunados al hecho de que Pedro Torres considera que “la protección a la autonomía municipal lleva a una armonización y descentralización del poder sin debilitar la fortaleza misma del Estado”, justifican su investigación. La tesis doctoral que se comenta fue realizada en la Universidad de Salamanca, razón por la que se comparan dos sistemas jurídicos: el mexicano y el español; el primero, grandemente influenciado por el segundo. El autor distingue como principales semejanzas entre ellos, su forma de Estado y el principio de Supremacía Constitucional y, como principal diferencia, la forma de distribución del poder político. Es interesante conocer las estructuras del Estado español que presenta el autor en su libro, así como las comunidades autónomas y el Tribunal Constitucional, separado de los tres poderes trazados por Montesquieu. El autor presenta a lo largo de su trabajo corrientes doctrinales; por ejemplo, sobre los orígenes del municipio y la definición de autonomía municipal, las cuales son muy útiles para con éxito en España. También se propone la creación de un Servicio Profesional de Carrera municipal, para hacer más eficiente la administración. Además, se sugiere ampliar el período de los alcaldes, pues el autor considera que tres años de administración municipal resultan insuficientes. Para el caso español, el autor sugiere definir claramente las competencias municipales. En cuanto a la forma en la que está estructurado el libro, el uso del derecho comparado está muy bien llevado a través del texto, puesto que por cada tema que aborda de México hace lo propio con España y viceversa. También se hace referencia a figuras de derecho alemán para enriquecer el estudio. Al final de cada capítulo, se hace una síntesis del 36

mismo, la cual es muy útil para reafirmar conocimientos, pero creemos que en ellas se encuentra poca reflexión, ya que ésta es vertida en las breves consideraciones finales del autor. En una parte del trabajo, el autor se ocupa de hacer comentarios a varios artículos de la Constitución Mexicana relacionados con la soberanía (41, 42, 43 y 124), además de entrar al estudio de las facultades que otorga el artículo 73 constitucional. El manejo de términos de derecho constitucional resulta muy ilustrativo para el lector, en este apartado, así como en el que trata de las diferencias y similitudes de los procedimientos constitucionales en México y España. A lo largo de todo el trabajo, se demuestra un amplio conocimiento de la teoría constitucional, al tratar de manera clara temas como los anteriores, y otros más técnicos de derecho constitucional, como los vicios de inconstitucionalidad. También se abordan temas de interés para los estudiosos del derecho municipal, como el principio de los “intereses exclusivos”, el principio de “asuntos de carácter local” o el círculo de capacitación, participación y protección de los municipios; dentro del trabajo, hay partes con mucha historia en cuanto a los antecedentes del municipio en México y España, antes de sus constituciones actuales; los antecedentes del municipio libre; la línea de reformas que ha sufrido el artículo 115 constitucional, o los orígenes del sistema autonómico español. La historia es detallada y útil para ponernos en contexto de cómo por muchos años la autonomía municipal fue una ficción; por ejemplo, cuando existía la figura de los jefes políticos, los cuales eran la autoridad intermedia entre el gobierno del estado y los ayuntamientos. El tratamiento de las similitudes y diferencias entre los órganos de impartición de justicia constitucional se hace de una manera muy descriptiva, al igual que los procedimientos españoles de defensa de la autonomía local y las controversias municipales mexicanas. El municipio debe ser el origen de nuevas instituciones que, luego, serán implantadas o suprimidas a nivel federal, por ser éste el núcleo básico de organización administrativa. Sin embargo, la práctica nos enseña lo contrario: los cambios salen del centro hacia la periferia, llegando a los estados y de los estados a los municipios.

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En el caso del municipio, como ente de derecho público, las garantías individuales que equivaldrían para los individuos, se representan en garantías institucionales, con la diferencia principal -además de la titularidad de los mismos- de que las garantías institucionales nacen con el Estado y no son anteriores y superiores a él como las garantías individuales. Como lo comentó Lasalle, las cuestiones de Derecho constitucional no son primariamente cuestiones de derecho sino de poder, por lo que, hasta hace pocos años, las controversias en las que se involucraban los municipios eran resueltas con arreglos políticos y no jurídicos, puesto que éstos no estaban legitimados para acceder a los tribunales. El autor considera como la máxima característica de la autonomía municipal, además de la titularidad para gestionar y resolver todos los asuntos de carácter local, el acceso directo a los tribunales de justicia constitucional, por lo que se enfoca en el estudio de los recientes mecanismos creados para brindar esta legitimación a los municipios. Al tener los municipios capacidad de defender en juicio su autonomía, deja de ser un tercer nivel de gobierno y se alinea con el nivel estatal y federal. Diversos países contribuyeron a darle fuerza y forma al concepto de autonomía municipal, entre ellos Francia, con el “pouvoir municipal”, Alemania, con el “selbsverwaltung” y Gran Bretaña con el local “selfgovernment”. El modelo tipo de protección municipal es el amparo municipal alemán, “el cual consiste en un procedimiento jurisdiccional específico de garantía de la autonomía, previsto en la jurisdicción constitucional alemana”. De sus facultades políticas, hasta hace algunos años, el Senado usaba la de la desaparición de poderes como forma de presión política del gobierno federal hacia los estados -según nos muestra el autorañadiendo que la forma más segura de resolver controversias, para el sistema político, es la vía jurisdiccional, aunque esto crea la interrogante de si se judicializará la política, o se polítizará el poder judicial, inquietud que Torres establece como reto del siglo XXI. Para el autor la más ambiciosa reforma al artículo 115 constitucional, para Torres, es la de 1999, en cuanto al cambio del término 38

“administrar” por el de “gobernar”, puesto que esta ligera diferenciación tiene implicaciones enormes para el fortalecimiento legal de los municipios. También se hicieron una serie de adiciones a las diferentes fracciones del mencionado artículo, con el mismo propósito: se pueden asociar municipios de distintos estados, los municipios pueden allegarse de recursos mediante el cobro de impuestos prediales a empresas paraestatales, nuevos servicios a favor del municipio, entre otras. En la Constitución española se habla de la Unidad de la Nación, por lo que la autonomía no será defendida cuando ésta “transtrueque la unidad estatal y la soberanía nacional”. Sin embargo, esta soberanía se ve limitada por la vaguedad de la definición constitucional de municipio, la cual carece de la delimitación de sus competencias. Al abordar el principio de generalidad y el principio de especialidad en las Constituciones como técnica de delimitación de competencias, el autor hace una propuesta al respecto. Se plantea, no un principio de generalidad, como en España, ni un principio enumerativo de especialidad, como en México; sino un principio mixto entre estas dos técnicas. Una diferencia muy marcada entre ambos sistemas es que la competencia residual mexicana funciona a la inversa que la española. Es decir, en España ésta es a favor del Estado. También se hace un estudio detallado de las facultades y competencias de las comunidades autónomas españolas. La forma de elección del alcalde es otro rasgo distintivo, puesto que en España éste es elegido por los concejales, y en México la elección se hace de manera directa. En cuanto al sistema de producción normativa en nuestro país, se advierte que el municipio sólo tiene capacidad reguladora para expedir sus bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general. En España, el contraste es muy grande, puesto que la autonomía municipal no es delimitada ni diferenciada de la autonomía de las comunidades autónomas por la Constitución española. Otro dato que resalta como peculiar de los municipios españoles, es su carácter bifronte, es decir, se sujeta a dos instancias: La Ley de Bases y la Constitución Española, aunque el autor considera que sería más

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adecuado hablar de un carácter trifronte, puesto que también rige la Carta Europea de la Autonomía Local. Los municipios mexicanos también se sujetan a dos ordenamientos: La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes estatales, pero éstos tienen la gran diferencia de que sus competencias estás definidas por la Constitución, mientras que los municipios españoles, sólo por normas infraconstitucionales. En los capítulos dos y tres se establece el contraste del sistema de distribución de poder en México y en España. En el caso de México, se abordan los orígenes del federalismo y la notable influencia norteamericana en la adopción del mismo. Muestra cómo, desde las épocas de la colonia, el centralismo ha sido muy fuerte en nuestro país, evolucionando hacia un presidencialismo en el que el presidente tenía incluso facultades metaconstitucionales, entre las más importantes, la designación de su sucesor. Al abordar el tema del federalismo durante el siglo XX, nos introduce a la cuestión de cómo el poder legislativo estuvo subordinado al ejecutivo durante muchos años, hasta que esta situación cambió gradualmente, teniendo sus más importantes cumbres en las elecciones de 1988, 1997 y de 2000, las cuales fraccionaron el Congreso de tal manera que ya ningún partido contaba con el porcentaje necesario para aprobar las reformas constitucionales llegando, actualmente, a que “toda decisión legislativa tenga que ser aprobada por dos o más partidos políticos”, por lo que la negociación es fundamental para impulsar las reformas que nuestro país necesita. Gracias a este avance en la oposición, los partidos contrarios al PRI finalmente consideraron el triunfo como una opción real y contribuyeron, junto con la apertura del partido por las consultas internas, al debilitamiento del presidencialismo. La presión social era muy fuerte, los gobernadores ya no tuvieron que subordinarse al presidente ni los alcaldes a aquéllos. La lealtad hacia el partido y sus líderes ha dejado de ser lo que era hace algunos años, pero, de cierta manera; consideramos que sigue vigente en la actualidad. No sólo el Poder Legislativo sufrió cambios importantes, también el Poder Judicial ha evolucionado drásticamente en los últimos años.

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Entre las reformas más importantes, señaladas por el autor, está primeramente, el hecho de que la Suprema Corte haya reservado para sí el estudio de cuestiones de constitucional y descargado, de esta manera, cuestiones de legalidad hacia los Tribunales Colegiados. Además, y muy importante para el tema del libro, es la reglamentación de las controversias constitucionales y la acción de inconstitucionalidad, figuras procesales que ya estaban incluidas en la Constitución, pero que eran “escasamente utilizadas” en la práctica. Definitivamente, Pedro Torres coincide con otros varios constitucionalistas al afirmar que la alternancia política y el debilitamiento de la figura presidencial llevó a reformas importantes en nuestro país. En Estados Unidos fue donde primero se dio la idea de que la Constitución era más que un conjunto de ideas políticas sin vinculación jurídica, es decir, se le otorgó un valor normativo. Parte importante de la discusión del trabajo es la interrogante del profesor Pegoraro en el sentido de que si la simple inclusión de una palabra en el texto constitucional crea normatividad; así, habrá que ver si la inclusión de las competencias del municipio mexicano en la Constitución es válida si no hay medios de exigirlas ante terceros. El autor se aboca, entonces, a determinar si la defensa de la autonomía municipal es normativa o sólo nominal, es decir, si los nuevos mecanismos son verdaderamente efectivos para hacer frente a posibles invasiones o vulneraciones autonómicas. Antes de la reforma de 1994, cuando había un caso de invasión de soberanía, generalmente en materia de impuestos, sólo podía intentarse el llamado “amparo por invasión de esferas” o “amparo soberanía”. Sin embargo, por la misma naturaleza del juicio de amparo, éste debía ser interpuesto por un particular que sintiera que tal invasión lo agraviaba de algún modo, esto es, los muncipio tenían un acceso indirecto, por medio de algún individuo que actuara a título personal, pero no gozaban de acceso directo a esta forma de justicia constitucional. Otra manera indirecta que tenían los municipios de impugnar leyes que vulneraran su autonomía era que un juez, a través de un procedimiento contencioso administrativo, planteara la cuestión de inconstitucionalidad. El control constitucional mexicano es mixto, puesto que tiene características del “sistema difuso” norteamericano y del “sistema concentrado” austriaco europeo. 41

En España, el sistema de justicia constitucional es “concentrado”, puesto que los problemas de constitucionalidad se resuelven de manera centralizada en el Tribunal Constitucional. En aquél país ibérico, no existe la posibilidad de tener acceso directo a impugnar la constitucionalidad de una ley, como sí ocurre aquí en México con el amparo contra leyes. En nuestro país, la Suprema Corte de Justicia, órgano de control constitucional, depende todavía del Poder Judicial, contrario a lo que ocurre en España, donde el Tribunal Constitucional es independiente y vigila a los tres poderes. El autor se lamenta de que el amparo mexicano sólo tenga efectos entre las partes, pues por esta razón “la depuración del sistema legal mexicano ha sido pobre hasta este momento”. Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede actuar como otros tribunales constitucionales modernos, declarando invalidez de normas anti o inconstitucionales de manera general, o erga omnes, a través de las Controversias Constitucionales, convirtiéndose de esta manera en “legislador negativo”.

LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN LA REALIDAD CONSTITUCIONAL EN AMÉRICA LATINA La autonomía en América Latina tiene una historia de larga data que comienza incluso con anterioridad a la conquista y colonización si se toman como referencia las culturas precolombinas y sus prácticas. Esta presencia y extensión de la autonomía en las legislaciones latinoamericanas han fluctuado según las tendencias y las realidades políticas de cada periodo. En los años noventa del siglo pasado en nuestro continente la autonomía municipal constituyó el vehículo idóneo para canalizar las consecuencias de las políticas neoliberales que produjeron un resquebrajamiento sensible del lugar del Estado-nacional dentro de la lógica del poder y conllevaron a la crisis subsiguiente del Estado-nación que “…’municipaliza la crisis’, obligando a los gobiernos locales a hacerse cargo de situaciones no previstas en el modelo burocrático de gestión”.

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Esto es posible debido al alto nivel de reconocimiento legal que de la autonomía existía y existe. Del examen constitucional se hace notable cómo la mayoría de los textos constitucionales, el 71,4%, reconoce expresamente la autonomía municipal como principio de funcionamiento de los municipios. Si nos remitimos en exclusiva a los textos de las últimas Constituciones promulgadas en América Latina, o sea aquellas posteriores a 1990, la totalidad de ellas (Ecuador, Bolivia, Venezuela y Colombia) establece adecuadamente la regulación de la autonomía como marco esencial para el actuar municipal. El alcance que se le confiere a la misma es variable, toda vez que en el magno texto se sientan sólo las bases para el desarrollo posterior de las materias fundamentales de la estructura político-administrativa del Estado. De esto se puede extraer como conclusión que la mayoría de los textos constitucionales de Latinoamérica reconoce la autonomía municipal como principio ordenador de la vida municipal.

Tabla 1. Relación de las regulaciones constitucionales de la autonomía municipal en las constituciones de América latina País

Autonomía prevista en la Constitución (artículo)

Argentina Brasil

Artículo 18

México

Artículo 115 (in fine)

República Dominicana Haití Puerto Rico Guatemala

Artículo 134

Honduras

Artículo 294

Panamá

Artículo 229

Costa Rica

Artículo 170

El Salvador

Artículo 203

Nicaragua

Artículo 177

Venezuela

Artículo 168

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Colombia

Artículo 287

Ecuador

Artículo 238

Perú

Artículo 191

Bolivia

Artículo 200, II

Chile

Artículo 107

Paraguay

Artículo 166

Uruguay Cuba

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CONCLUSIÓN Es preciso para fortalecer la autonomía, que hasta cierto punto ya está protegida en la Constitución; ser más específicos y reformar una vez más nuestra carta magna para mayor claridad conceptual, y sobre todo sentar las bases de un municipio como institución integral y como órgano primigenio de gobierno. Resulta pues imprescindible realizar una modificación sustancial; en el marco del artículo3 115 se habla de la libertad del municipio para administrar sus recursos, los cuales se conformarán exclusivamente por las atribuciones e ingresos determinados por las legislaturas estatales; ese párrafo debe ser modificado y permitirle al municipio el cobro de impuestos propios sin tutela ni designios del estado; siempre y cuando no contravengan preceptos constitucionales; así como la percepción de mayores recursos directos no siempre etiquetados por parte de la federación; esto le dará mayor capacidad de inversión y de margen de maniobra de recursos al municipio, lo que impulsará de manera sustantiva su desarrollo, dándole más capacidad operativa y técnica. Por otra parte, el actual texto constitucional menciona que para la suspensión de ayuntamientos es necesario el voto de las dos terceras partes de los integrantes de las legislaturas de los estados; ese párrafo requiere asimismo una modificación, la suspensión de ayuntamientos debe ser sometida a plebiscito y referendo, es decir, permitirle a la ciudadanía del municipio afectado, decidir si un ayuntamiento debe o no ser suspendido o desaparecer. Esto reforzaría la autonomía municipal considerablemente y de paso incentivaría la participación ciudadana municipal. Cabe mencionar que los detractores de medidas como las antes propuestas, aducen que al incrementar los recursos a los municipios, dotarlos de capacidad total de decisión para la inversión de los mismos, así como la entrega directa de estos, los ayuntamientos corren al riesgo de endeudarse, distribuir mal los recursos y de provocar que los alcaldes gocen de más poder como resultado de incrementos de recursos a su favor. Sin embargo, esa será una cuestión local, que los ayuntamientos se encargarán de resolver para evitar costos políticos a futuro, en tiempos en que la alternancia política y la competencia electoral son más fuertes que nunca, aunado a esto, existen mecanismos como el 45

acceso a la información que coadyuvarán a un claro y mejor destino de los recursos.

PROPUESTA Es indispensable también reformar el título quinto de la Constitución Política. El texto actual dice: De los estados de la Federación y del Distrito Federal; y debe ser modificado por lo siguiente: De los estados de la Federación, de los ayuntamientos y del Distrito Federal. Así como también el artículo 41, que dice: El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la unión, en los casos de la competencia de estos y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores […]; y debe ser modificado por lo siguiente: El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la unión. En los casos de la competencia de estos y por los de los estados y los ayuntamientos en lo que toca a sus regímenes interiores […] Con esto se precisa que el municipio es una institución que de manera integral con la federación y los estados, representa una instancia de la soberanía popular, pues el pueblo es por esencia el titular originario de la soberanía, tal y como lo precisa el artículo 39 de la propia ley suprema. Solamente de esta manera se estará dando cabal interpretación a la nueva concepción de lo que debe ser el moderno federalismo de nuestra nación, entendida en su más amplio contexto democrático. Finalmente, cabe hacer mención que las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), en su calidad de tribunal constitucional que resuelve controversias entre poderes, ha reiterado el reconocimiento del municipio como poder público, dándole así el pleno respaldo a su autonomía constitucional.

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Por lo que no resulta extraño que de la cantidad de un poco más de mil controversias constitucionales, desde 1994 a la fecha que ha resuelto el tribunal, el 89% de éstas han sido entabladas por los municipios. Lo que corrobora el hecho de que el orden de gobierno que con más frecuencia se ve indebidamente interferido en el ejercicio de sus facultades y competencias es el municipio. En conclusión, de esta manera (con las medidas propuestas y que no pretenden ser las únicas) se le estará dando un impulso todavía más fuerte a la protección del municipio y su autonomía, frente a otras instancias y ámbitos de gobierno que, en cualquier momento y por las razones que fuesen, intentara invadir la esfera de competencia municipal. Pero sobretodo, sin lugar a dudas, se le hará justicia a esa unidad primigenia, semilla de la división territorial que históricamente dio origen a las entidades y estas consecuentemente a los países, y que en su concepción más general, le dio vida a lo que en ciencia política se le conoce como Estado.

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“EL MUNCIPIO LIBRE”, Carlos Norberto Valero Flores, Cámara de Diputados, 2008

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