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• Patricia Urure Flores

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ANÁLISIS FODA PARA LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

INDICE LA CIUDAD DEL SIGLO XXI

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ANÁLISIS DEL ENTORNO INTERNO Y EXTERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

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ANÁLISIS FODA PARA LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

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EVALUACIÓN DEL ENTORNO INTERNO

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FORTALEZAS

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EDUCACIÓN SALUD CULTURA CONDICIONES SOCIALES ECONOMÍA DE LA CIUDAD SERVICIOS E INFRAESTRUCTURA MOVILIDAD URBANA GESTIÓN LOCAL Y METROPOLITANA MEDIO AMBIENTE DEBILIDADES

8 12 13 14 19 31 33 35 37 38

CONDICIONES SOCIALES EDUCACIÓN SALUD SEGURIDAD POBLACIÓN CON NBI DISPARIDAD TERRITORIAL CORRUPCIÓN ECONOMÍA DE LA CIUDAD SERVICIOS E INFRAESTRUCTURA MOVILIDAD URBANA GESTIÓN LOCAL Y METROPOLITANA DINÁMICA URBANA MEDIO AMBIENTE.

38 38 42 43 44 45 46 47 54 54 56 57 58

EVALUACIÓN DEL ENTORNO EXTERNO

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OPORTUNIDADES

61

DIMENSIÓN DEMOGRÁFICA DIMENSIÓN ECONÓMICA DIMENSIÓN SOCIAL DIMENSIÓN POLÍTICA AMENAZAS DIMENSIÓN ESPACIAL DIMENSIÓN DEMOGRÁFICA DIMENSIÓN POBLACIONAL DIMENSIÓN ECONÓMICA DIMENSIÓN SOCIAL DIMENSIÓN POLÍTICA

61 61 63 64 65 65 65 66 66 67 70

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LA CIUDAD DEL SIGLO XXI Las ciudades se enfrentan en la actualidad a enormes desafíos, que constituyen manifestaciones claras del cambio epocal que estamos viviendo. Las características que adopte el abordaje y la resolución de los mismos, habrá de definir los trazos principales de la sociedad en la que vivirán nuestros hijos y las futuras generaciones. En la actualidad, el incremento de los intercambios económicos y de las relaciones políticas y sociales entre diferentes regiones del planeta, al que los especialistas acuerdan en rotular con al nombre de globalización, ha llevado a que la dimensión de lo local ocupe un lugar privilegiado en el escenario de las políticas de desarrollo en todo el mundo. Hoy, la nueva configuración de las relaciones económicas a nivel mundial ha impulsado a que los intercambios comerciales se desarrollen cada vez menos en función de los entornos nacionales, y como contrapartida a ello, cada vez más entre ciudades, aglomeraciones metropolitanas y microregiones. La premisa de pensar globalmente y actuar localmente, se ha transformado en el paradigma a través del cual en diferentes lugares del planeta se han impulsado estrategias tendientes a desentrañar la encrucijada actual. Hoy las ciudades cumplen el rol de nodos articuladores de grandes redes de telecomunicaciones, transporte y finanzas, dando forma de este modo a un entramado de centros urbanos de diferente jerarquía. La disputa por posicionarse de manera ventajosa en esta red global de ciudades, ha llevado a que las mismas desarrollen estrategias tendientes a retener, potenciar y multiplicar los diversos recursos con los que cuentan, y al mismo tiempo, atraer recursos de otras ciudades y regiones del planeta. En este escenario, dos factores adquieren una trascendencia particular: Por una parte, la competitividad, tanto de los actores económicos que operan en los centros urbanos como de los espacios urbanos en sí mismos (en términos de la calidad y eficiencia con la que son ofrecidos los servicios públicos y privados, y del entorno social, ambiental y cultural con el que cuentan), impacta directamente en la sustentabilidad de la base económica de las ciudades. Por otra parte, la estabilidad política y social de las ciudades, entendida esta como la capacidad que muestran las mismas para incluir en los beneficios del desarrollo local a todos sus habitantes, condiciona la vaiabilidad de mediano y lago plazo del desarrollo mismo de los centros urbanos. Estos dos factores adquieren una relevancia mayor cuando son analizados en el marco de las características que tuvo el proceso de ajuste estructural y reforma económica que se registró en Argentina en la década de los años ´90, el cual abrió nuevas oportunidades de crecimiento economico, pero al mismo tiempo materializó muchas de las amenazas asociadas al mismo, generando un marco de pobreza y marginalidad creciente y como consecuencia de ello, de mayor violencia e inseguridad social. De este modo, estas tendencias globales, regionales y locales, han llevado a que la realidad económica y social de la Ciudad de Buenos Aires se encuentre caracterizada en este principio de siglo por: • Una marcada asimetría, por la cual determinados grupos sociales concentran porciones cada vez más importantes de ingreso y bienestar, en tanto significativos sectores de la sociedad reciben cada vez un porcentaje menor de la riqueza generada. • Una inclusividad social selectiva, de acuerdo a la cual solamente aquellos sectores sociales (y los espacios urbanos) que cuentan con determinados recursos (en términos de capital social, intelectual, económico y político), están en condiciones de enfrentar los desafíos que plantea la dinámica actual.

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• Una segmentación exclusionaria, que deja fuera de toda carrera (en ocasiones de manera definitiva) a aquellos grupos sociales (o espacios geográficos) que no cuentan con las condiciones necesarias para incorporarse a esta nueva dinámica económica, generando de este modo ámbitos urbanos fragmentados social y espacialmente. En términos sociales, los grupos humanos que se encuentran marginados y excluidos plantean a los responsables de la formulación de políticas a nivel de estado no solamente una demanda de carácter político para lograr un mayor grado de inclusión social y una mayor apropiación de los beneficios del desarrollo económico, sino también un reclamo de carácter moral y ético al resto de la sociedad. Esta situación y estos desafíos a los que se encuentra enfrentada la Ciudad de Buenos Aires, plantean la necesidad y la urgencia de desarrollar estrategias que permitan promover un camino de crecimiento económico, y al mismo tiempo de promoción social, si es que ha de consolidarse como una de las principales metrópolis del planeta. Sabemos que no hay estrategias únicas, ni acciones que tengan una validez universal, pero al mismo tiempo sabemos que cualquier posibilidad de aprovechar las oportunidades presentes en el entorno y de protegernos de las amenazas del mismo, es construir a partir de nuestras propias fortalezas, de nuestras propias convicciones y de nuestra propia historia un camino de integración social y de crecimiento económico. Enfrentar y resolver con éxito esta encrucijada, implica ser capaces de desarrollar en forma colectiva un conjunto de acciones que tiendan a: • Incrementar la capacidad institucional con la que cuenta el gobierno local, de modo tal de mejorar los procesos de formulación y gestión de políticas públicas locales y facilitar una provisión de servicios públicos de calidad, de manera eficiente y equitativa. • Revalorizar al ciudadano, de modo tal que todos los habitantes de la ciudad, por su sola condición de tal, tengan acceso a los beneficios generados por el desarrollo local. • Incrementar la competitividad de las actividades productivas y de servicios que se desarrollan en la Ciudad, de modo de consolidar el rol estratégico que tiene Buenos Aires en la región, y facilitar su posicionamiento frente a la creciente competencia de otras ciudades y centros urbanos del planeta. • Preservaar y el enriquecer el patrimonio cultural, arquitectónico y ambiental de la ciudad, de modo de conservar y potenciar su identidad urbana. El logro de los fines señalados implica la necesidad de identificar, formular e implementar un conjunto de estrategias que permitan orientar la asignación de los recursos (humanos, físicos, económicos y administrativos) con los que cuenta la ciudad hacia la atención de aquellas cuestiones críticas que condicionan o brindan una oportunidad de alcanzar dichos fines. En este sentido, el Plan Estratégico para la Ciudad de Buenos Aires aparece como un instrumento que presenta características adecuadas para generar un marco de consenso y acuerdo general entre los actores políticos, sociales y económicos de la ciudad, tendiente a la formulación e implementación de las estrategias y acciones a las que se hace referencia. El conjunto de documentos que se presentan en esta publicación, constituyen un aporte de la Susecretaría a mi cargo a la formulación de dicho plan. El espíritu de los mismos, es el de presentar un conjunto de criterios e ideas que, en conjunción con otros aportes, permitan desarrollar y articular las estrategias mencionadas y producir de este modo un cambio cualitativo en la ciudad. En la prrimera parte del trabajo, se presenta un diagnóstico preliminar de las principales fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (diagnóstico FODA) que tiene la ciudad, en el que se efectúa una referencia precisa del alcance y significado de cada uno 3

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de estas variables. El segundo documento, provee una propuesta de temas críticos o estratégicos a los que se enfrenta la misma, cuya identificación se realizó en base al diagnóstico anterior, y al análisis de una serie de información complementaria existente, y finalmente, el tercer documento avanza en la formulación (en función de los resultados del diagnóstico FODA y de los temas críticos identificados), de un conjunto de lineamientos de acciones estratégicas, mediante las cuales se podrían abordar las cuestione críticas identificadas. El Plan Estratégico debe ser un instrumento que permita potenciar el compromiso de los actores políticos, económicos y sociales de Buenos Aires con una ciudad con memoria, que no olvide su pasado, que lo celebre y le rinda un homenaje cotidiano; con una ciudad abierta al mundo, que busque ser el hogar seguro de todo nuevo habitante; con una ciudad justa y solidaria, que respete los derechos y los deberes que tienen todos sus ciudadanos; con una ciudad dinámica y pujante, que se apropie de los cambios, y los asuma con firmeza y convicción; con una ciudad segura, en la que no haya miedos ni temores a que un empujón brutal le arrebate la vida y los sueños a sus habitantes, con una ciudad ordenada, en la que todos respeten reglas claras de convivencia, con una ciudad audaz y con coraje, que sea la artífice de su propio destino. El Plan Estratégico no plantea solo un compromiso con el Buenos Aires de ayer ni del hoy, sino fundamentalmente con el Buenos Aires que está por venir.

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ANÁLISIS DEL ENTORNO INTERNO Y EXTERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Una de las etapas más importantes del proceso de planificación estratégica, está referida a la realización del análisis y la evaluación de los denominados entornos interno y externo de la organización bajo análisis. La evaluación de dichos entornos, denomina en planificación estratégica análisis FODA, tiene por objetivo relevar las fortalezas y debilidades que tiene la organización (que caracterizan a su entorno interno), así como a las oportunidades y amenazas a las que se enfrenta dicha organización (que caracterizan a su turno el entorno externo a la misma). En nuestro caso particular, la organización bajo análisis es la Ciudad de Buenos Aires, entendida esta como el entramado socio-político-económico representado y dinamizado por todos los actores locales1, por los recursos que los mismos controlan (directa o indirectamente) y por el espacio en el que estos interactúan. Por otra parte, la caracterización de los entornos interno y externo de la ciudad se constituyen en el insumo principal para la identificación de lo que en planificación estratégica se denominan cuestiones críticas o estratégicas. Estas cuestiones estratégicas están referidas a aquellos temas cuyo abordaje es absolutamente necesario y prioritario para la ciudad, debido a que ( i ) la desatención de los mismos implicaría un impacto negativo para ésta, ( ii ) o bien se desaprovecharían las oportunidades que están presentes en el entorno, las que podrían arrojar beneficios significativos para la ciudad en su conjunto. Es necesario destacar aquí, que a pesar de que el fenómeno urbano entendido como ciudad se extiende más allá de los límites jurisdiccionales del propio Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (es decir, más allá del Riachuelo y de la Av. Gral. Paz), e incluye al continuo físico que se proyecta con la mancha urbana hasta los límites de la denominada área metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires, el análisis estratégico realizado se centra en esta última, aunque incorporando una perspectiva de alcance metropolitano. Esta situación se debe a una doble razón: • Por una parte, el plan estratégico ha sido iniciado, impulsado y desarrollado por actores cuyo único ámbito de jurisdicción directa es la Ciudad de Buenos Aires, como es el caso del Gobierno de la Ciudad, más allá de que para otros actores (como es el caso de las empresas prestadoras de servicios públicos) el ámbito de actuación se extienda a diversas localidades que integran el espacio metropolitano. • Por otra parte, aunque la ciudad funcional o ciudad metropolitana se extiende más allá de los límites propios de la Ciudad de Buenos Aires, abarcando a un conjunto amplio de unidades político-administrativas y de actores no estatales que en conjunto conforman la denominada área metropolitana, ninguno de los gobiernos de dichas unidades jurisdiccionales participó de manera directa o indirecta en la formulación del diagnóstico o de las propuestas delineadas en el presente documento. No obstante este énfasis en la Ciudad de Buenos Aires, es necesario señalar que la consideración de las localidades que conforman el entorno metropolitano de la misma es una condición necesaria para el análisis estratégico de Buenos Aires, debido a que buena parte de los problemas que tiene la misma y de los desafíos a los que ésta se enfrenta tienen su origen fuera de sus límites jurisdiccionales, razón por la cual solamente un abordaje a escala metropolitana tiene posibilidades de generar las respuestas de política adecuadas para enfrentar y resolver dichos problemas. Como se dijo con anterioridad, el análisis estratégico está orientado a realizar una evaluación de los entornos interno y externo de la Ciudad de Buenos Aires. El entorno interno de la ciudad está compuesto por el conjunto de recursos humanos, económicos, físicos, administrativos, ambientales, urbanísticos y de otro tipo que se encuentran dentro 1

.- Y no solamente el gobierno local, que a los fines del análisis estratégico, es considerado como un actor local más, independientemente de su poder, recursos y capacidad de acción.

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de la jurisdicción de la ciudad y sobre los cuales ésta tiene algún tipo de control. El entorno externo en cambio, está definido por el conjunto de tendencias que se manifiestan fuera de la ciudad (de la jurisdicción política bajo análisis), sobre los cuales los distintos actores que operan en la misma no tienen ninguna capacidad de control, y cuya ocurrencia generaría ( i ) la posibilidad de aprovechar situaciones ventajosas para la ciudad, o ( ii ) tendría un impacto negativo importante si no se desarrollaran acciones específicas al respecto. El análisis FODA2 que se presenta en este documento, está basado en la evaluación de los entornos interno y externo de la Ciudad de Buenos Aires, tal cual acaban estos de ser definidos. La evaluación del entorno interno (es decir de los recursos con los que cuenta la ciudad), permitió identificar las fortalezas y debilidades que tiene la misma en su conjunto, en tanto que la evaluación del entorno externo (es decir de las tendencias que se le plantean a la ciudad) permitió dar cuenta de las oportunidades y las amenazas a las que se enfrenta la misma (es decir, el conjunto de actores que la integran y representan). Las fortalezas, constituyen los aspectos positivos con los que cuenta la ciudad, en tanto que las debilidades representan los aspectos negativos que caracterizan a la misma. Por otra parte, las oportunidades hacen referencia a las posibilidades que brinda el entorno externo, en tanto que las amenazas están referidas a los eventos que de producirse impactarían negativamente en la ciudad A continuación, se presenta una definición de los principales componentes del análisis estratégico realizado en la Ciudad de Buenos Aires.

Es necesario enfatizar que las fortalezas y debilidades hacen mención a recursos propios de la ciudad, sobre los que esta tiene capacidad de control, en tanto que las oportunidades y amenazas están referidas a tendencias presentes en el entorno, sobre las cuales la ciudad no tiene ninguna influencia y por lo tanto no tiene capacidad alguna para modificar su ocurrencia. Por otra parte, no debe resultar extraño ni aparecer como contradictorio que en ciertos casos los recursos que sean considerados como indicativos de la existencia de fortalezas 2

.- Acronismo que significa Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas.

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en la ciudad se manifiesten también como debilidades de la misma, o en el caso de la evaluación del entorno externo, que ciertas tendencias que se manifiestan como oportunidades sean también consideradas como amenazas. Esto es posible y no está representando ninguna contradicción en el análisis; en estos casos sencillamente se busca poner de manifiesto dos aspectos contrapuestos del mismo elemento (recurso o tendencia), hecho que no solo es conceptualmente posible sino que con frecuencia se presenta en la realidad. Como se mencionó con anterioridad, el resultado del análisis FODA constituye el insumo principal a partir del cual se desarrolla el proceso de identificación de las cuestiones o temas estratégicos a los que se enfrenta la ciudad, los que a su turno se constituyen en una guía para la formulación de los lineamientos de acción de carácter estratégico que es necesario impulsar para dar cuenta adecuadamente (resolver o controlar) dichas cuestione estratégicas. La lógica sobre la que se asienta la elaboración de los lineamientos de acción estratégicos, en cuyo desarrollo se comprometen los actores intervinieres en la formulación del plan estratégico, es la siguiente:

Elaborar e implementar lineamientos de intervención a partir de las Fortalezas con las que cuenta la Ciudad, que permitan ( i ) minimizar las Debilidades que tiene la misma, ( ii ) protegerla de las Amenazas presentes en el entorno externo, y ( iii ) aprovechar las Oportunidades existentes en él. El siguiente cuadro sintetiza las relaciones planteadas entre los cuatro componentes del análisis estratégico.

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ANÁLISIS FODA PARA LA CIUDAD DE BUENOS AIRES En función de los conceptos expuestos en el apartado anterior, se realizó una evaluación de los entornos interno y externo de la Ciudad de Buenos Aires, con el objetivo de formular un análisis FODA. Dicha evaluación fue realizada en base una doble fuente de información: Por una parte, se analizaron diversos documentos que fueron elaborados a instancias de la Subsecretaria de Descentralización del Gobierno de la Ciudad, por organismos académicos o por instituciones multilaterales de crédito, así como información estadística y censal. Del análisis de la documentación referida, se extrajo información de carácter secundario, la que se complementó con información primaria obtenida a partir de un conjunto de encuestas elaboradas por encargo del Gobierno de la Ciudad. Sobre la base de estas dos grandes fuentes de información, se realizó un estudio tendiente a identificar las diversas fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas que caracterizan el entorno interno y externo de la Ciudad de Buenos Aires, cuya descripción de detalla a continuación.

EVALUACIÓN DEL ENTORNO INTERNO FORTALEZAS Las principales fortalezas identificadas en el análisis realizado sobre la Ciudad de Buenos Aires y su entorno metropolitano, agrupadas temáticamente, son las siguientes:

EDUCACIÓN

Elevado Nivel de Educación. En términos educativos, la Ciudad de Buenos Aires tienen una baja tasa de analfabetismo, equivalente al 3% de la población, así como una elevada tasa de escolarización en todos los niveles educativos. Esto implica que la población residente en Buenos Aires cuenta con un nivel de instrucción que se encuentra muy por sobre la media nacional y que la ubica (en términos de educación básica) por sobre las principales ciudades de la región y entre las principales ciudades del mundo, tal como queda reflejado en las siguientes tablas.

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TASA DE ALFABETIZACIÓN DE LAS PRINCIPALES CIUDADES DEL MUNDO (%) Ciudad Los Ángeles Nueva York Londres Tokio París Seúl Buenos Aires Méjico Taipei San Pablo Hong Kong Río de Janeiro

Tasa de Alfabetismo 99 99 99 99 99 98 97 95 95 93 92.3 91

Fuente: Organization for Economic and Social Development (OCDE); The Gayle Country & World Rankings Reporter. 1997; Monitoring Human Settlements. Habitat II; The A.C. 1998 Report on Best Cities; The Megacity in Latin America; Indicators of Urban Conditions. 1992.

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Asimismo, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con una oferta de infraestructura educativa (tanto pública como privada) que le permite cubrir geográficamente toda la jurisdicción con un importante grado de homogeneidad, de modo que todos los habitantes de la ciudad cuentan con un centro educativo que se encuentra lo suficientemente próximo al lugar de residencia como para acceder al mismo a pie, hecho que queda reflejado en el siguiente mapa.

Importancia del Gasto en Educación. El gasto público en educación, y su participación en el gasto total de la Ciudad de Buenos Aires, es uno de los más altos en términos comparativos con el resto de las jurisdicciones. Por otra parte, ha ido incrementando su participación dentro del presupuesto del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Nivel de Educación en la Población. El nivel de educación alcanzado por los integrantes de una comunidad, es un indicador que de una idea de las características y la dimensión del capital humano del que dispone una sociedad.

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En la Ciudad de Buenos Aires, se observan las siguientes características: a) Incremento de escolaridad. La población total por edades funcionales que asiste a algún establecimiento educacional se ha incrementado. Particularmente se registran importantes aumentos en la incorporación a niveles educativos superiores. Niveles

1960

1980

1991

Primario (6-12 años)/ Población Total (6-12 años)

88%

94%

97%

Medio (13-18 años)/ Población Total (13-18 años)

37%

61%

72%

Universitario y Terciario (19-29 años)/ Población Total (19-29 años)

7%

17%

29%

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de los censos nacionales de población y viviendas de 1960,1980 y 1991.

b) Incremento en las tasas netas de escolarización por nivel. En todos lo niveles, se observan incrementos de las tasas netas de escolarización. Años

Primario 6-12 años

Medio 13-18 años

Universitario y terciario 19-29 años

1996

91.4

76.9

37.5

1997

96.4

79.3

36.7

1998

96.7

79.5

40.2

Fuente: Anuario Estadístico de la Ciudad de Buenos Aires (1999).

c) Incremento en la participación de población con mayores niveles de educación. La distribución porcentual de la población ocupada por nivel de educación, muestra un incremento en la participación de población con mayores niveles de educación. Años

Primario

Medio

Superior y Universitario

1996

13.4

39.9

46.7

1997

15.5

36.4

47.9

1998

15

35.4

49.5

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (INDEC)

d) Matrícula y secciones en la educación pública y privada. En los últimos diez años, se ha verificado en general un crecimiento sostenido de unidades educativas, secciones y matrícula en los niveles de educación inicial y medio. En el caso de la educación primaria, ha habido algunos descensos de la matrícula en los años 1996, 1997 y 1998 con respecto al año 1995 que han sido acompañados con descensos en la cantidad total de secciones y de unidades educativas. Con respecto a la participación de la educación privada, en el nivel inicial y primario se ha mantenido estable (45%y 43% respectivamente) en valores totales para los últimos cuatro años, sin embargo dicha relación varía entre distritos. En particular, en el caso del Distrito XXI (donde vive más del 30% de la población que habita en villas de emergencia) la participación en la matrícula desciende al 23% para el caso de inicial y al 24% para los casos de primaria y media. Debe señalarse la escasa (o casi nula participación en algunos distritos y en el total) de la educación privada en determinados tipos de educación: escuelas de recuperación, escuelas hospitalarias, centros educativos para niños con trastornos emocionales severos y escuelas domiciliarias.

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Por último en el nivel medio, ha descendido en un 2% en los últimos 3 años la participación en la matrícula total de la educación privada (47 % en 1997).

SALUD

Calidad del Sistema de Salud. La Ciudad de Buenos Aires cuenta con tres niveles y cuatro sistemas básicos de atención de la salud. Los tres niveles de atención están compuestos por: • Un primer nivel, orientado a la atención primaria • Un segundo nivel, de consulta ambulatoria • Un tercer nivel, de internación y alta complejidad Los cuatro sistemas, que son operativamente diferentes aunque a veces funcionan en forma superpuesta, son los siguientes: • Sistema publico • Sistema privado • Sistema de obras sociales: − de alto presupuesto − de bajo presupuesto • Sistema prepago − planes de elevado costo − planes de bajo costo Cada uno de estos sistemas ofrece posibilidades diferentes y calidad de atención muy distinta, no obstante lo cual, en el ámbito de la ciudad es posible afirmar que no se verifican grandes problemas de salud. Según datos de 1995, existen 180 establecimientos con internación en la Ciudad de Buenos Aires, con una oferta total de 23.152 camas de las cuales más de un 35 % corresponden al sector público de la Ciudad (excluyendo a las cunas). Esto significa que el sistema de salud de la ciudad dispone de 7.7 camas cada 1000 habitantes, un número que se acerca al de los países de altos ingresos que en promedio disponen de 8.5 camas cada 1000 habitantes. Asimismo, el sistema de hospitales y centros de salud que hay en la misma se caracteriza por contar con una oferta de recursos humanos altamente calificados y tecnologías de salud avanzadas a escala regional. Es importante no obstante ser cuidadosos con esta caracterización, en la medida en la que una observación de estos indicadores, sin discriminar la calidad de la prestación ni el tipo de sistema que se analiza, podría generar una impresión errónea de que existe una “sobreoferta” de médicos y un déficit relativo de personal de enfermería. Lo mismo sucede con la oferta de camas, si no se discrimina el sector público del privado y si no se diferencian las camas disponibles por distribución geográfica ni por complejidad o especialidad. Las principales características del sistema de salud local, que constituyen una importante fortaleza del mismo, pueden resumirse en los siguientes aspectos: • La buena capacitación e importante dedicación de un grupo relativamente numeroso de profesionales del sistema público, y de un número algo mayor de profesionales del sector privado.

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• La elevada cantidad de establecimientos (pertenecientes al sector público y privado), la que aparece como suficiente para atender la demanda efectiva registrada. • La cantidad y calidad de profesionales médicos, la que en términos generales es suficiente. • Las características del personal auxiliar con la que cuenta el sistema privado, que es de muy buen nivel En cuanto a la distribución de los centros de salud en el espacio urbano, en el mapa que acompaña al texto es posible observar una localización razonablemente homogénea de los establecimientos sanitarios.

CULTURA

Oferta Cultural. La Ciudad de Buenos Aires cuenta con una amplia oferta cultural que es superior en cantidad y calidad a la existente en las principales capitales de la región. Buenos Aires cuenta con 85 estaciones de radio y TV (lo que representa 2,86 estaciones por cada 100.000 habitantes), prácticamente 8 veces más que Milán, 4 veces más que Madrid y el 40% más que en Santiago de Chile, tal como se muestra en el siguiente cuadro:

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Por otra parte, en la Ciudad de Buenos Aires se editan 11 periódicos de alcance nacional, que en el año 1998 registraron una circulación total neta pagada de 298.662.537 ejemplares. Esta excelente oferta (en términos de medios de comunicación escritos y orales) destaca tanto la demanda de información por parte de la comunidad cuanto la amplia posibilidad de acceder a una información pluralista y diversificada. La Cuidad de Buenos Aires cuenta además con 22 bibliotecas populares dependientes del Gobierno de la Ciudad, 36 museos (dependientes del gobierno local y nacional), el Planetario Galileo Galilei y 92 salas de teatro, entre los que destacan por su trascendencia internacional el Teatro Colón, el Teatro San Marín y la Organización Teatral Presidente Alvear. A pesar de que resulta difícil realizar una comparación precisa con otras ciudades del mundo debido a la diferente forma en la que son consideradas las salas de los complejos culturales, es posible señalar que la Ciudad de Buenos Aires cuenta con una oferta amplia y diversificada que le permite tener una vida cultural muy dinámica, lo que se constituye en una importante fortaleza debido al impacto que dicha dinámica cultural tiene en la calidad de vida de una metrópolis como Buenos Aires, y como consecuencia de ello, en la atractividad de la misma.

CONDICIONES SOCIALES

Costo y Calidad de Vida. En cuanto al costo de vida que tiene la Ciudad de Buenos Aires, es posible señalar que la situación relativa de la ciudad con respecto a otras capitales de relevancia internacional es buena, tal como se observa en el cuadro correspondiente. En el mismo, es posible observar que la Ciudad de Buenos Aires tiene un costo de vida menor (en términos relativos) que las principales ciudades mundiales, en tanto que su situación es más desventajosa en términos comparativos respecto de las principales ciudades de la región. Es posible que, la mejor posición que exhibía respecto de San Pablo y Río de Janeiro, se haya visto modificada como consecuencia de la devaluación de la moneda brasileña, lo que en términos internacionales debe haber reducido el costo de vida en dichas ciudades.

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En cuanto al poder adquisitivo de los salarios percibidos en Buenos Aires (ingreso bruto corregido por el poder de compra), el mismo es menor en términos relativos al del grupo de las ciudades globales utilizadas en la comparación, pero superior al de las principales ciudades de la región, tal como se muestra a continuación.

Por otra parte, los salarios promedios percibidos en la Ciudad de Buenos Aires son significativamente menores que los pagados en los principales centros comerciales y financieros del mundo, pero mayores que los que son ofrecidos en las principales capitales de la región, tal como se muestra en el siguiente cuadro.

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SALARIOS BRUTOS (EN U$S) Ciudad Buenos Aires Caracas Chicago Francfort Hong Kong Londres Los Angeles Madrid Méjico Milán Montreal Nueva York París Río de Janeiro San Pablo Seúl Singapur Sydney Tokio Toronto

Obreros Ind. Calificados 9.900 4.000 38.800 34.400 22.100 28.500 41.500 17.100 5.200 21.900 33.200 38.600 22.000 12.500 16.800 20.100 20.900 20.800 49.900 40.600

Ingenieros 35.400 7.100 38.500 65.200 45.200 34.300 53.300 34.100 10.600 37.500 46.400 52.000 50.600 29.400 37.400 25.700 34.500 39.900 54.200 44.200

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información publicada por la Unión de Bancos Suizos (2000).

Por otra parte, los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires tienen un PBI per cápita que ronda los $24.00 0 anuales, el que es ampliamente superior a la media nacional ($9.000) y coloca a la población en un nivel de ingreso equivalente al de los países más avanzados. Asimismo, el costo promedio de alquilar una vivienda para uso familiar (tres ambientes sin muebles) en la Ciudad de Buenos Aires presenta valores bajos en términos comparativos, tal como se indica a continuación.

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Con respecto a la calidad de vida que tiene la ciudad, Buenos Aires presenta un valor del índice de calidad de vida que es sensiblemente superior al que presentan el resto de las ciudades de la región, aunque muy por debajo del que tienen las principales ciudades europeas.

Todos estos elementos constituyen diversas manifestaciones de la fortaleza relativa que tiene la Ciudad de Buenos Aires a escala global en términos de costo y calidad de vida.

NBI-Mortalidad Infantil. Aunque elevada respecto a de las principales ciudades de los países desarrollados, la tasa de mortalidad infantil que presenta la Ciudad de Buenos Aires es sensiblemente inferior a la que se observa en las principales ciudades de la región, tal como se muestra en el siguiente cuadro.

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En este sentido se observa un continuo progreso desde el año 1980 en consonancia con el avance registrado en el país, particularmente en lo que respecta a la mortalidad postneonatal y en menor medida a la neonatal, más asociada esta última a las condiciones de vida de la madre. Por otra parte, la proporción de habitantes con necesidades básicas insatisfechas es baja para el caso de la Ciudad de Buenos Aires, presentando la misma una distribución heterogénea. De acuerdo al Instituto de Nacional de Estadísticas y Censo (INDEC), en 1999 la ciudad de Buenos Aires tenía sólo el 5,9% de su población con necesidades básicas insatisfechas (NBI), llegando en algunos distritos sólo al 2,6 % de la población allí residente. No obstante ser una proporción baja, la población con NBI se concentra mayoritariamente en el sur de la ciudad, en donde se encuentran emplazadas las villas de emergencia, como se puede observar en el mapa siguiente.

De este modo, el bajo valor que presentan ambos índices, señala la buena posición relativa que se observa en la Ciudad de Buenos Aires a escala internacional, constituyendo este elemento otra importante fortaleza de la ciudad.

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ECONOMÍA DE LA CIUDAD

Presencia Mundial de Buenos Aires: La Ciudad de Buenos Aires forma parte del grupo de las 122 ciudades del mundo que han sido identificadas como las principales integrantes de la red de ciudades globales, que articulan y concentran (en diverso grado) las funciones de comando y control de las principales firmas de servicios corporativos avanzados en las áreas de asesoramiento contable, impositivo, publicitario, bancario y de seguros, y legal. De acuerdo a un reciente estudio realizado por el Globalization and World Cities (GaWC) Research Group and Network, de la Universidad de Loughborough del Reino Unido (1999), la Ciudad de Buenos Aires es sede de representantes de las principales firmas internacionales destinadas a prestar servicios de consultoría en las áreas de publicidad, asesoramiento financiero y legal, a otras corporaciones de servicios, gubernamentales, manufactureras y ONG’s, destacándose la presencia que a escala global tiene Buenos Aires en el área de los servicios bancarios, en el cual forma parte del segundo grupo de ciudades más importantes del planeta, tal como se indica en el cuadro siguiente.

CENTROS GLOBALES DE SERVICIOS BANCARIOS Primarios Francfort Hong Kong Londres Milán Nueva York París San Francisco Singapur Tokio Zurich

Mayores Bogotá Buenos Aires Caracas Ginebra Los Ángeles Méjico Miami San Pablo Santiago Toronto

Menores Amsterdam Barcelona Boston Bruselas Chicago Lisboa Lima Montevideo Río de Janeiro Roma

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información publicada por el Globalization and World Cities (GaWC) Research Group. University of Loughborough. United Kingdom. (1999).

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De acuerdo a una encuesta realizada por la revista Fortune a los ejecutivos de las principales corporaciones globales (1999), la Ciudad de Buenos Aires se encuentra entre las cinco mejores ciudades latinoamericanas para realizar negocios, debido a una combinación de factores vinculados a las características del mercado de trabajo, el sistema legal (que tiende a facilitar el desarrollo de los negocios) y en general la buena calidad de vida que presenta la misma, como queda reflejado en el siguiente cuadro, que presenta el ranking elaborado por Fortune.

MEJORES CIUDADES PARA REALIZAR NEGOCIOS Orden 1 2 3 4 5

Asia Singapur Sydney Melbourne Hong Kong Taipei

Europa Londres Amsterdam Budapest Munich Estocolmo

América Latina Monterrey (Méjico) Méjico Buenos Aires Santiago San José (Costa Rica)

Fuente: Best Cities for Business. Fortune. 1999

Apertura Externa. No obstante contar con un grado de apertura al exterior (que señala la propensión a aceptar usos, costumbres e inversiones provenientes de terceros países) menor que el registrado en las principales ciudades globales, la Ciudad de Buenos Aires se encuentra mejor ranqueada que sus principales competidoras a escala regional, e inclusive, al mismo nivel que ciudades como Singapur y Seúl, de acuerdo al informe elaborado por la revista Fortune en 1994.

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GRADO DE APERTURA EXTERNA (1: MENOR; 5: MAYOR) Ciudad Hong Kong Nueva York Los Ángeles París Londres Toronto Johannesburg Tokio Chicago Barcelona Buenos Aires Singapur Seúl Río de Janeiro Santiago Sydney San Pablo Montevideo Milán Madrid Méjico

Índice de Apertura 5 4 4 4 4 4 4 3 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 1 1 1

Fuente: Fortune. Noviembre 1994

Considerada en términos de la liberalización de su economía, nuevamente Buenos Aires presenta un índice mayor que el registrado por otras ciudades de la región, como se observa en el cuadro siguiente.

Economías de Aglomeración. Con una población estimada en 1997 de 2.992.500 habitantes para la Ciudad de Buenos Aires, y de 8.752.103 para su área metropolitana, y con un producto bruto geográfico de aproximadamente $80.000 millones, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con importantes economías de aglomeración que le permiten a los actores económicos localizados en la misma tener un significativo grado de productividad. Estas economías de aglomeración se deben a la amplitud, calificación y diversificación del mercado de factores, tanto en términos laborales como de provisión de bienes y servicios intermedios, generados a partir de la dimensión poblacional del AMBA así como de la concentración de diversas actividades económicas existente en la región 21

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Dimensión y Composición de la Base Económica. La base económica de la ciudad se ha modificado profundamente en los últimos 15 años, según lo revelan los datos censales y las mediciones realizadas a través de la Encuesta Permanente de Hogares. Esta tendencia queda de manifestado en la importante pérdida de participación relativa que ha tenido la industria manufacturera (16%) en el PBG de la ciudad, así como en el crecimiento producido en la actividad financiera, de seguros e inmuebles (+23%). Considerando la composición del PBG, la estructura económica sectorial de la ciudad está compuesta en más de un 80% por servicios y el resto por actividad industrial y construcciones. Por otra parte, la composición del PBG indica que más de un 40% del mismo es aportado por servicios caracterizados como de alto valor agregado, como es el caso de los servicios financieros y de seguros, y servicios profesionales a empresas y particulares (consultoría, publicidad, medicina e instrucción privada, etc.). Asimismo, servicios como comercio, restaurantes y hoteles y la administración pública en todos sus niveles aportan poco más del 30%. La importancia de las actividades que aportan un elevado valor agregado, se pone de manifiesto también al analizar el grado de especialización que tiene la economía de la Ciudad de Buenos Aires y su área metropolitana. Una evaluación de la estructura económica de la ciudad a partir del Censo Nacional Económico realizado en 1994, señala que la economía local presenta un elevado grado de especialización en actividades informáticas, asesoramiento empresarial en distintas áreas, actividades complementarias del transporte, editorial, inmobiliarias, de investigación y desarrollo, y de fabricación de instrumental médico, óptico y de precisión, entre otros, como se señala en el siguiente cuadro. 22

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ESPECIALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES GRADO DE ESPECIALIZACIÓN Elevado

Importante

Moderado Incipiente

RAMA DE ACTIVIDAD Informática y actividades conexas Otras actividades empresariales Actividades complementarias y aux. del transporte Editoriales, imprentas y otros Actividades inmobiliarias Fabricación de prendas de vestir Investigación y desarrollo Fab. De inst. Médicos, ópticos, y de precios. Hoteles y restaurantes Fab de máquinas de ofic., contabilidad e informática Servicios sociales y salud Alquiler de máquinas y equipos sin operarios Enseñanza Fabricación de sustancias y productos químicos

COEF. LOC. 3.05 2.36 2.23 2.20 1.90 1.80 1.65 1.55 1.53 1.39 1.24 1.16 1.11 1.07

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Censo Nacional Económico 1994.

En cuanto al AMBA, el análisis de los resultados del Censo Económico Nacional 1994 permiten observar que la estructura económica de la misma cuenta con una mayor especialización en actividades manufactureras vinculadas con la fabricación de motores eléctricos, equipamiento de transporte, elaboración de productos metálicos, etc., como se señala en el siguiente cuadro.

ESPECIALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA DEL AMBA GRADO DE ESPECIALIZACIÓN

Elevado

Importante

Moderado

Incipiente

RAMA DE ACTIVIDAD Fab. Productos de caucho Motores, equip. Y sum. Eléctricos Fab. Motores y autopartes Fab. Otro tipo equip. Transporte Fab. Prod. Elaborados de metal Elim. De desperd, aguas resid. Fab. Sust. Y prod. Químicos Fab. Muebles; ind. Manf. n.c.o.p. Curtido cuero, talabartería y calzado Fab. Papel y prod. Papel Fab. Inst. Méd., opt y de precisión Fab. Productos textiles Fab. De maquinaria y equipo Destilería de petróleo y otros Fab. Equip. y aparatos de radio, tv y comunicación Alquiler de maq. Sin operarios Fab. Prod. Minerales no metálicos Enseñanza Fab. De metales básicos Investigación y desarrollo Prod. De madera y corcho Otras actividades de servicios

COEF. LOC. 2.57 2.33 2.10 2.08 2.06 1.90 1.84 1.78 1.72 1.69 1.64 1.51 1.50 1.47 1.47 1.41 1.38 1.36 1.32 1.21 1.19 1.15

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Censo Nacional Económico 1994.

Este cambio de la base económica de la ciudad se pone de manifiesto también en el hecho de que entre 1974 y 1994 el sector industrial y el comercial perdieron 100.000 y 70.000 puestos de trabajo respectivamente, en tanto que el sector servicios tuvo una ganancia de 200.000 puestos de trabajo. 23

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Finalmente es posible señalar que la diversificación y el grado de especialización en actividades que agregan un elevado valor a lo largo del proceso productivo, constituyen importantes fortalezas para la ciudad y su entorno. En cuanto a la magnitud de la base económica de la Ciudad de Buenos Aires, la misma ronda los $80.000 millones, lo que representa aproximadamente un 25% del PBI nacional. Como se desprende de lo manifestado anteriormente, la economía del aglomerado urbano difiere de manera significativa de la correspondiente al resto del país. Las principales diferencias se dan con respecto a la creciente importancia que se observa en la presencia de establecimientos financieros, de seguros e inmuebles en la Ciudad de Buenos Aires, que virtualmente duplican la importancia relativa que tienen estas ramas económicas en el resto del país, así como del comercio, que duplica en porcentaje al correspondiente al resto del país. El siguiente cuadro muestra la posición relativa del tamaño de la economía local respecto a los principales centros urbanos del planeta.

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Los siguientes gráficos brindan una representación de la estructura de la economía de la ciudad, en términos porcentuales.

De acuerdo a un estudio elaborado acerca de sustentabilidad fiscal en la Ciudad de Buenos Aires, en el cual se analiza la evolución de la estructura productiva entre 19801995 a precios constantes de 1986, se observa que tres sectores explican el crecimiento del PBI: el de establecimientos financieros, seguros e inmuebles que crece un 57 %, el de transporte y comunicaciones con un 52 % y de servicios comunales y personales con un 34 %. Resulta ciertamente notable el comportamiento del sector de construcción que experimenta en el período, una caída en su nivel de actividad del 22%. De este modo, es posible caracterizar a la estructura económica de la Ciudad de Buenos Aires como similar a la de las grandes ciudades del mundo. Esto es, una economía que se caracteriza por el predominio de actividades denominadas de “alto valor agregado”, muy intensivas en capital humano de relativamente elevado nivel de formación educativa. Esta conclusión se sostiene al observar que la suma de lo aportado por los subsectores de la actividad financiera y seguros; servicios a empresas (profesionales independientes, consultoría, publicidad, procesamiento de datos, etc.) y servicios sociales (medicina e instrucción privada, institutos de investigación, etc.) virtualmente dan cuenta del 50% de la actividad económica de la Ciudad.

Autonomía y Sustentabilidad Financiera. El Gobierno local cuenta con una considerable autonomía financiera, producto del dinamismo de su base económica, tal cual se acaba de señalar en el apartado anterior. La deuda pública del gobierno de la ciudad se encuentra por debajo del cinco % de su PBG, lo que es considerado una baja relación deuda/PBG. Esta situación se encuentra favorecida a su vez por la ausencia de deuda pública implícita que viene dada por las responsabilidades derivadas de la operación de los sistemas de seguridad social. En cuanto a los recursos propios, los mismos representan un 95% del total de los recursos económicos corrientes con los que cuenta la ciudad. A diferencia del resto de las jurisdicciones nacionales, la coparticipación federal de impuestos no constituye la principal fuente de recursos en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, siendo la misma poco significativa - poco más de 150 millones por año. 25

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Esta generación de recursos propios se obtiene mediante una recaudación tributaria que llega a los 3 puntos porcentuales del PBI local, un nivel bien por debajo del de ciudades como Toronto, Londres o París (cuya recaudación es de 8 puntos del PBI). El principal recurso tributario en el caso de Buenos Aires es el impuesto sobre los ingresos brutos que grava precisamente las transacciones económicas. Actualmente, el tributo tiene una alícuota general del 3 % con la que se gravan básicamente las actividades de comercialización, mientras que los servicios están alcanzados con alícuotas diferenciales. Este importante grado de autonomía financiera con el que cuenta la ciudad, constituye una significativa fortaleza, entre otras razones, debido al impacto que tiene la misma en la autonomía política de la ciudad, y en la posibilidad de implementar políticas públicas que atiendan a satisfacer las necesidades locales, sin el corcert que impone la presencia de restricciones financieras importantes.

Recursos Humanos. La ciudad de Buenos Aires cuenta con recursos humanos que tienen una importante

calificación. El 14,6% de su población posee título universitario o terciario, ubicándose como la ciudad de la región con más profesionales con relación a su población. Esta situación favorable se mantiene cuando se la compara con otras ciudades tales como Chicago, Toronto o Nueva York, cuyas poblaciones con título universitario o terciario representan el 14,7%, 13,4% y 15,3% de sus habitantes respectivamente. Este hecho pone de manifiesto el elevado grado de instrucción y capacitación con el que cuenta la población de la Ciudad de Buenos Aires en términos relativos a otras grandes ciudades del mundo.

El siguiente cuadro sintetiza lo que se acaba de mencionar.

En términos del costo de la mano de obra medido como el salario bruto (salario de bolsillo + impuestos y contribuciones) de un conjunto de oficios y profesiones seleccionadas, de acuerdo a un informe elaborado por la Unión de Banco Suizos para el año 1997, la Ciudad de Buenos Aires se ubica como una ciudad competitiva a escala mundial, mientras que a en el entorno regional, Buenos Aires se ubica entre las ciudades que mayor salario nominal pagan, hecho que seguramente se ha visto profundizado como consecuencia de las sucesivas devaluaciones llevadas a cabo por Brasil y Méjico, y que han colocado a los salarios pagados en dichos países (computados en dólares) muy por debajo a los que se perciben en Argentina.

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El siguiente gráfico muestra la relación que existía en 1997 entre los salarios de un conjunto seleccionado de ciudades.

Facilidades de Locación. La Ciudad de Buenos Aires cuenta con una oferta de departamentos en alquiler que es amplia y diversificada, con valores de renta que son considerados relativamente bajos a escala regional y global, tal como se señala en el siguiente cuadro, en el que se presenta un ranking de ciudades en función del costo de alquiler por unidad de superficie.

Estos valores colocan a Buenos Aires en una posición competitiva en términos los costos asociados a la adquisición de espacios para oficina y residencia.

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Nodo Portuario. Los puertos y aeropuertos funcionan en la actualidad como plataformas logísticas que articulan y organizan los flujos de transporte de cargas y pasajeros de espacios regionales y globales. La operación eficiente de los mismos demanda un conjunto de servicios que tienen un impacto considerable en la dinámica económica de la región en la cual se encuentran emplazados. Asimismo, el adecuado funcionamiento de este tipo de plataformas constituye una condición de importancia mayor en el desarrollo competitivo de diversas actividades productivas y de servicios localizadas en la región. El Puerto de Buenos Aires, uno de los nodos de contacto de la Ciudad con el exterior, ha experimentado una profunda modernización en la última década, tal como se presenta en el cuadro correspondiente, lo que le ha permitido mejorar significativamente la eficiencia de su funcionamiento y especializarse en el manejo de contenedores, constituyéndose de este modo en el principal operador de transporte de cargas por contenedor en la región, con 1.000.000 de TEU’s anuales en 1998, y una proyección de 2.000.000 de TEU´s anuales para el año 2005.

CAMBIOS REGISTRADOS EN EL PUERTO DE BUENOS AIRES ITEM Superficie Operativa (ha) Capacidad Operativa (teus) Volumen Operado (teus) Cantidad de Buques Reducción de Costos (U$S/conten. de imp.)

1991 65 400 241.600 1.496 450

1996 132 1.300 752.400 2.105 120

Fuente: Ciudad de Buenos Aires. Una ciudad donde invertir para crecer. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Este incremento en la productividad y capacidad registrada en el puerto de Buenos Aires resulta importante no solo por el impacto directo e indirecto (referido a la actividad 28

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comercial y de servicios inducida), que produce en la economía de la ciudad, sino porque le permite al puerto del Buenos Aires consolidar su rol de nodo articulador del sistema de transporte de la región, y potenciar a Buenos Aires como uno de los grandes hubs portuarios de la región y del mundo, colocándola de este modo en un lugar destacado en la red global de ciudades.

Oferta Científica y de Educación Superior. La Ciudad de Buenos Aires concentra la mayor parte de la oferta científica, tecnológica y de educación superior de calidad existente a escala nacional. De acuerdo al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos dependiente del Ministerio de Economía de la Nación, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con 22 universidades (públicas y privadas), que en conjunto tienen una oferta educativa de más de 800 carreras, muchas de ellas con una reconocida trayectoria en cuanto a la calidad académica de sus programas. Existen en al AMBA 85 unidades funcionales del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET) que abordan la más variada gama de actividades científicas y técnicas. De acuerdo a información publicada por la Dirección General de Estadísticas y Censos del Gobierno de la Ciudad, Buenos Aires contaba en el año 1997 con 13.239 personas dedicadas a actividades científicas y tecnológicas. En términos de gasto en actividades científicas y tecnológicas, de acuerdo a información publicada por la Dirección de Estadísticas y Censos del Gobierno de la Ciudad, Buenos Aires concentra aproximadamente el 30% de los recursos que se destinan en todo el país, en tanto que cuenta con una planta de investigadores, becarios y técnicos que superan los 13.000 profesionales. 29

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La importancia que tiene la Ciudad de Buenos Aires y el AMBA en cuanto a la oferta de servicios educativos y de ciencia y tecnología, queda de manifiesto al analizarse el coeficiente de localización, que expresa el grado de especialización relativo que tiene una determinada ciudad en un cierto tipo de actividad. Como se mencionó anteriormente, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con un importante grado de especialización en investigación y desarrollo así como un incipiente grado de especialización en enseñanza, en tanto que los partidos que componen al área metropolitana cuentan con una mayor especialización en oferta educativa y una incipiente especialización en actividades de investigación y desarrollo. Dado el rol que ha adquirido en la actual economía global la capacidad para generar conocimiento y adaptar el mismo al desarrollo de nuevos productos y servicios, y el lugar central que tienen en la generación de innovaciones y en la adaptación de tecnologías la presencia de centros de investigación y desarrollo, así como los centros de enseñanza superior, es posible señalar que la Ciudad de Buenos Aires tiene en su oferta científico tecnológica una de las principales ventajas competitivas, y como consecuencia de ello, de las más importantes fortalezas para avanzar en una estrategia de desarrollo sustentable en el largo plazo.

Atractivo Turístico de la Ciudad. La Ciudad de Buenos Aires cuenta con un importante atractivo turístico que es reconocido a escala internacional. Es visitada anualmente por aproximadamente 2.700.000 turistas internacionales que generan ingresos anuales por un equivalente a $3.000 millones. En términos de oferta hotelera, la ciudad cuenta con 307 establecimientos hoteleros, de los cuales 80 corresponden a hoteles de 5, 4 y 3 estrellas, los que en conjunto permiten contar con una oferta de más de 20.000 habitaciones, la que se considera capaz de absorber el flujo turístico que regularmente arriba a la ciudad. Por otra parte, como se mencionó con anterioridad, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con un importante grado de especialización en la oferta de servicios de hotelería y restaurante que confirman el buen posicionamiento que tiene la ciudad a escala regional y global. Asimismo, el actual proceso de globalización económica se caracteriza, entre otras cosas, por el valor que adquieren las identidades culturales regionales y locales. Las mismas configuran ventanas de oportunidad en tanto que son recursos que pueden ser utilizados estratégicamente por las diferentes comunidades alrededor del planeta como una fuente para atraer turistas y residentes. La calidad urbanística que ofrecen muchas zonas de Buenos Aires, así como las características culturales (vinculadas a la arquitectura, la música, la pintura, u otras expresiones artísticas y sociales propias de Buenos Aires), le proveen a la ciudad una fuente única de ventajas competitivas que deben ser potenciadas y explotadas como parte de los recursos con los que cuenta la ciudad. Finalmente, el importante lugar que ocupa Buenos Aires en el contexto internacional queda reflejado en el hecho de que la misma se encuentra ubicada entre las 30 ciudades más atractivas para el turismo y el esparcimiento a escala global, tal cual se refleja en el siguiente cuadro.

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LAS TREINTA MEJORES CIUDADES PARA TURISMO Y ESPARCIMIENTO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Sydney Roma Florencia San Francisco Melbourne Venecia París Vancouver Nueva York Londres Queenstown (Nueva Zelanda) Toronto Viena Jerusalén Christchurch (Nueva Zelanda) Chicago Washington Seattle Nueva Orleans Boston Victoria Madrid Bankok San Miguel de Allende Wellington (Nueva Zelanda) Salzburgo Buenos Aires San Antonio Barcelona Ciudad del Cabo

Fuente: Travel and Leisure Magazine

SERVICIOS E INFRAESTRUCTURA

Disponibilidad de Infraestructuras. La Ciudad de Buenos Aires cuenta con una buena provisión tanto en términos de cantidad como de calidad, de infraestructuras de gas natural y electricidad a escala local y metropolitana. Este hecho permite señalar que sería posible absorber un incremento futuro de actividades productivas y de servicios en la ciudad sin generar problemas de saturación en los servicios que son ofrecidos a través de dichas infraestructuras. En cuanto a la provisión de agua potable, no existen obstáculos para el aprovisionamiento de la población y de las actividades económicas, aunque si hay situaciones puntuales de baja presión, lo que obliga a los habitantes de las áreas sometidas a dicha situación a utilizar tanques de reserva. En lo que respecta al sistema de captación, tratamiento y eliminación de líquidos cloacales, la totalidad de la población que se encuentra dentro de la jurisdicción del Gobierno de la Ciudad dispone del servicio, pero en el resto de los municipios del AMBA, la situación es mucho más deficitaria. De acuerdo a estimaciones realizadas por la empresa Aguas Argentina (responsable de la operación del sistema) de un total de 9 millones de habitantes, solo 5,7 millones se encuentra servidos. En términos del sistema de energía eléctrica, existe una sobreoferta en el mercado por lo que no existirían dificultades de provisión en el corto y mediano plazo en dicho sistema. En cuanto a la cobertura poblacional del sistema de energía eléctrica, la misma representa un 99,05% de la población residente en la ciudad. La cobertura de la red de gas natural en la Ciudad de Buenos Aires alcanza casi el 96% del territorio. Las zonas en las que no llega la red son el microcentro y las villas de emergencia. Asimismo, los inconvenientes que tradicionalmente afectaron a la Ciudad de 31

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Buenos Aires (falta de presión), se han ido revirtiendo a través de la realización de inversiones, tanto en la expansión de las redes como en la mejora de las instalaciones. En definitiva, la Ciudad de Buenos Aires no presenta limitaciones estructurales significativas por parte de los servicios por red para el abastecimiento residencial, comercial e industrial, con excepción de los desagües pluviales.

Disponibilidad de Tierras. La disponibilidad de tierra es un factor estratégico para una ciudad, ya que permite acomodar el crecimiento futuro de población y actividades que tendrá lugar en la misma. Cuando esta tierra se encuentra dispuesta en espacios intersticiales de la trama urbana, la misma permite además incrementar la productividad de la ciudad, ya que brinda la posibilidad de obtener un uso más eficiente de los espacios urbanos. En este sentido, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con numerosos vacíos localizados predominantemente en la zona sur de la ciudad y en el denominado Corredor Riachuelo, como se puede observar en el mapa correspondiente, que permitirían mejorar la dinámica de funcionamiento de la ciudad mediante ( i ) la localización en dichos espacios vacantes de equipamiento urbano de elevada calidad, o ( ii ) de la localización en los mismos de parte del crecimiento poblacional futuro.

Por otra parte, de acuerdo a la última información disponible, en 1994 el AMBA tenía 1.443.375 parcelas urbanas baldías, lo que equivalía a casi la mitad del total de sus parcelas. En dicho entorno metropolitano, la distribución de lotes vacantes no es homogénea. En los partidos de la primera corona metropolitana se registran muy bajas proporciones de baldíos urbanos mientras, que en la segunda y tercera coronas la tierra vacante ocupan más del 60,0% del total de los lotes. De este modo, los partidos que poseen mayor cantidad de lotes vacantes (tales como Gral. Rodríguez, Pilar, Florencio Varela, San Vicente, Esteban Echeverría, Cañuelas y Marcos Paz) se localizan en la 32

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periferia del AMBA, en tanto que los más ocupados son los más cercanos a la Capital Federal. En cuanto a la potencialidad para absorber futuros crecimientos de la ciudad, la disponibilidad de tierra vacante constituye una fortaleza en la medida en la que, mediante una utilización adecuada de la misma, posibilitaría ( i ) incrementar la productividad del espacio urbano y como consecuencia de ello la competitividad de la ciudad, y ( ii ) desarrollar políticas de asentamientos humanos que permitan optimizar el uso del suelo.

MOVILIDAD URBANA

Sistema de Transporte Público. La Ciudad de Buenos Aires cuenta con un sistema de transporte de alcance metropolitano, que está integrado por diferentes modos (guiados y sobre goma), que presentan características de intermodalidad, y que es el responsable de canalizar los casi 20 millones de viajes diarios de personas que se realizan en el aglomerado urbano. En este esquema, los grandes atractores/generadores de viajes son el área central de la ciudad de Buenos Aires y el puerto, que concentra prácticamente el total de movimiento de contenedores del país.

Como se puede observar en el cuadro precedente, el servicio de transporte público concentra la mayor cantidad de pasajeros transportados. En el año 1995, el 64 % de total de viajes de la región se realizó mediante la utilización de los servicios de este sector. La participación del automóvil particular se estima en 36 %, valor que se encuentra en el orden de magnitud del que se registra en París y que estaría ligeramente por debajo del verificado en Londres. En cuanto al transporte público de pasajeros, en los últimos años se ha producido una mejora en las prestaciones del ferrocarril urbano, lo que se ha traducido en una recuperación en la captación de viajes realizados por este modo. En 1996 el ferrocarril canalizó 413 millones de viajes, un 68 % más que los registrados en 1994. En cuanto al potencial futuro, todo parecería indicar que se mantendría una tendencia de crecimiento, pero más débil que la registrada en los últimos años. Por otra parte, la mejora en la calidad y la frecuencia verificada en los últimos años en los servicios de subterráneos, permitió comenzar a revertir la fuerte transferencia de viajes hacia el medio automotor registrada entre los años 1985 y 1990. La evolución 33

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registrada en la cantidad de pasajeros transportada, demuestra el cambio de tendencia en el transporte subterráneo, con crecimiento en el tráfico que supera el 40% para el período 1990-1996. El siguiente cuadro sintetiza esta situación.

El sistema de autotransporte público de pasajeros en la región metropolitana, compuesto por 299 líneas que operan en una red con una extensión de 25.000 kilómetros de rutas y una flota de más de 10.000 unidades ha verificado también en los últimos años una mejora en la calidad del servicio, debido a la instalación de máquinas monederas, al recambio de unidades, a la incorporación de equipamiento más costoso (caja automática, motor trasero, dispositivo para el ascenso/descenso de pasajeros con dificultad de movilidad) y a la mayor capacidad de las unidades que hoy disponen de 29 asientos y tienen una antigüedad promedio de poco más de 5 años. Asimismo, la creación del Ente Coordinador del Transporte Metropolitano (ECOTAM), integrado por los gobiernos nacional, provincial, de la ciudad y de los partidos que integran el área metropolitana, cuyo objetivo es la elaboración de políticas de transporte y de las reglamentaciones de tránsito y regulación para todos los modos de transporte, constituye un elemento de fundamental importancia para la organización eficiente, a través de estrategias de movilidad combinadas, de los flujos de pasajeros y cargas en el AMBA, así como un avance importante para el logro de una mayor sustentabilidad de la ciudad. En términos generales, es posible puntualizar que el sistema de transporte público es relativamente eficiente en cuanto a la calidad y cantidad de las prestaciones que ofrece, facilitando la movilidad de millones de personas y bienes en forma diaria.

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GESTIÓN LOCAL Y METROPOLITANA

Institucionalización del Plan Estratégico. En la actualidad, existe un amplio consenso acerca de la importancia estratégica que tienen los espacio urbanos y metropolitanos como articuladores y dinamizadores del desarrollo económico y social de los países y regiones en los que se encuentran ubicados. Estos conglomerados urbanos, funcionan como incubadoras de nuevas tecnologías e industrias, y como centros de generación de cultura, comunicaciones y relaciones políticas, económicas y sociales. La importancia que tiene este rol y estas, hacen de la gestión de estos espacios (a escala local y metropolitana) una cuestión de carácter estratégico, en la medida en la que el éxito o el fracaso de dicha gestión afecta no solo a sus residentes inmediatos, sino también a las perspectivas de desarrollo de las regiones que conforman su hinterland. La experiencia señala que la planificación y gestión estratégica son herramientas útiles para abordar la gestión coordinada de dichos entornos, en la medida en la que permiten identificar en forma concensuada un conjunto de cuestiones de carácter critico cuyo abordaje resulta importante realizar, y a partir de estas, desarrollar acciones coordinadas tendientes a responder o resolver las mismas, transformándose de esta manera en un mecanismo dinámico de cogestión de la ciudad. La constitución del Consejo de Planeamiento Estratégico (Art. 19 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires), y la participación del Gobierno de la Ciudad en el mismo, le han brindado una fuerte institucionalización al mecanismo de planificación estratégica en un grado no observable en ninguna otra ciudad del país, que genera expectativas ciertas de desarrollo de un proceso que permita participar a un amplio espectro de actores locales, a través de la generación de mecanismos de acuerdo y acción. El hecho de que la realización de estudios y planes estratégicos tenga mandato constitucional, constituye de este modo una importante fortaleza de la ciudad y abriendo al mismo tiempo la oportunidad a la generación de acuerdos entre los diferentes actores económicos, políticos y sociales de la Ciudad de Buenos Aires, condición esta sine qua non para la formulación e implementación de lineamientos de acción de mediano y largo plazo que tiendan a reposicionar a Buenos Aires entre las principales capitales mundiales del presente siglo.

Plan Urbano Ambiental. Por otra parte, la creación por ley de la Legislatura de la Ciudad (Ley N° 71) del Consejo del Plan Urbano Ambiental, así como la elaboración del Plan Urbano Ambiental llevada a cabo por dicho Consejo, facilitará la implementación de las políticas que permitan avanzar en un ordenamiento territorial y ambiental de la ciudad tendientes a mejorar la eficiencia funcional de la misma. La existencia de estos dos consejos, conjuntamente con el liderazgo del gobierno local, conforma un escenario favorable para la potenciación de las acciones de los mismos, y permitirá eventualmente el desarrollo de un efecto de sinergia que mejorará el proceso de formulación e implementación de las políticas públicas locales, así como el desarrollo de acciones coordinadas a escala metropolitana con el resto de los actores del AMBA.

Programa de Descentralización. La política de descentralización de la gestión que está siendo llevada a cabo actualmente por el gobierno local, constituye otra de las fortalezas con las que cuenta la Ciudad de Buenos Aires. Esto es debido a que la dimensión poblacional y de actividades económicas que tiene la ciudad reclaman un mejor funcionamiento administrativo y una canalización más adecuada y eficiente de la participación de los habitantes de la ciudad, de modo tal de ganar en transparencia y eficiencia en la gestión. 35

ANÁLISIS FODA PARA LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Por otro lado, el mencionado proceso de descentralización no solo facilitará un mejor conocimiento por parte de las autoridades de los diferentes problemas existentes a escala barrial y zonal que tiene la ciudad, sino también una mejor distribución de los recursos públicos y un mayor protagonismo del gobierno local en la promoción del desarrollo económico y social de las diversas comunidades que integran la misma.

Todo esto, facilitará el tránsito de Buenos Aires hacia una ciudad más vivible y, como consecuencia de ello, más atractiva a escala regional y global, tanto para turistas como para residentes e inversores, ayudando por lo tanto a posicionar a Buenos Aires en la red de ciudades globales.

Antecedentes de Coordinación Metropolitana. Como se mencionó con anterioridad, los entornos metropolitanos constituyen en la actualidad los ámbitos que articulan y dinamizan las relaciones políticas, económicas y culturales a escala mundial. Por esta razón, es fundamental para las ciudades (y en particular para aquellas que pretenden tener mayor protagonismo mundial) contar con mecanismos flexibles que les permitan avanzar en la formulación e implementación de políticas que tiendan a abordar los complejos problemas que se les plantean al nivel de estas unidades funcionales. En este sentido, las diversas experiencias de gestión de políticas sectoriales a escala metropolitana (tales como el Comité Matanza-Riachuelo, el ETOSS y el CEAMSE) llevadas a cabo entre la Ciudad de Buenos Aires, localidades del AMBA, y los gobiernos provincial y nacional, constituyen (por los aciertos y fracasos asociados a los mismos) unos puntos de partida de gran valor que permitirían avanzar en la exploración y conformación de diferentes mecanismos de coordinación de políticas a escala metropolitana. Por otra parte, existen numerosos ejemplos en otras ciudades del mundo que permitirían capitalizar las experiencias allí desarrolladas y evitar la comisión de muchos de los 36

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errores que han llevado al fracaso de los intentos de gestión coordinada entre diferentes jurisdicciones territoriales. Es importante señalar que los cuatro puntos que se acaban de señalar (institucionalización del proceso de planificación estratégica, constitución del Consejo del Plan Urbano Ambiental, experiencias existentes de coordinación metropolitana y el programa de descentralización a escala sub-local), constituyen importantes fortalezas que permitirán avanzar más firmemente hacia una mayor gobernabilidad de la ciudad (entendida ésta como la propia Ciudad de Buenos Aires y su área metropolitana), y como consecuencia de ello, generar las bases para una ciudad más sustentable en términos políticos, sociales y ambientales.

Acciones de Renovación Urbana. En los últimos años se han desarrollado en la Ciudad de Buenos Aires importantes proyectos de renovación urbana (tales como Puerto Madero) que han tenido un gran impacto en la ciudad. Dichos proyectos han permitido rescatar áreas que se encontraban deterioradas e incorporarlas a la dinámica urbana a través de una utilización más productiva de la misma. Por otra parte, algunos de estos procesos de renovación urbana han permitido explorar las posibilidades de desarrollar acuerdos interjurisdiccionales e intersectoriales, de modo tal de coordinar los recursos y las capacidades de acción de los actores intervinientes, para potenciar el impacto de los mencionados procesos de renovación urbana. Las acciones a las que se hace referencia, han permitido ampliar el stock de capital urbano, tanto de manera directa (producto de la intervención misma), como indirecta (producto del impacto que dichas intervenciones han tenido en el entorno inmediato), y como consecuencia de ello, han incrementado los recursos de los que dispone la ciudad para favorecer y potenciar un mejor desarrollo de las actividades que llevan adelante los actores urbanos. Estas experiencias, conforman un valioso conjunto de fortalezas a partir de las cuales es posible elaborar nuevas formas de intervención a escala de la ciudad metropolitana.

MEDIO AMBIENTE

Calidad Ambiental. Aunque no tiene la calidad ambiental de las principales ciudades europea o asiáticas y algunos de los indicadores referidos a la contaminación aérea se encuentran en un paulatino deterioro, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con una moderada calidad del aire que la ubican bien por sobre alguna de sus competidoras latinoamericanas, particularmente Santiago de Chile, Méjico y San Pablo. Esto constituye una fortaleza relativa, que hace más atractiva a la Ciudad de Buenos Aires a escala regional.

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El siguiente cuadro sintetiza la situación relativa de la Ciudad en términos ambientales, en el contexto internacional.

DEBILIDADES Las principales debilidades identificadas en el análisis realizado acerca de la Ciudad de Buenos Aires y su entorno metropolitano, agrupadas temáticamente, son las siguientes: CONDICIONES SOCIALES EDUCACIÓN

Deserción Escolar – Repitencia. A pesar de contar con buenos indicadores en términos de tasa de alfabetización y tasa de escolaridad para los niveles primario y medio, la tasa de deserción escolar en el nivel medio es elevada, en tanto que en el ciclo básico en particular, la repitencia es muy elevada. Estos indicadores (que muestran la escasa capacidad que tiene el sistema de retener a los educandos) estarían señalando una baja eficacia del sistema educativo, que en el largo plazo debilitaría la formación básica de parte de los recursos humanos con los que cuenta la ciudad. Por tal razón, los índices mencionados se constituyen en una luz roja en el tablero de mando, que señalan un inconveniente que de no solucionarse, podría tener un impacto fuertemente negativo para el desarrollo económico y social de la ciudad. El siguiente cuadro resume la situación mencionada en el nivel primario, en valores promedio del conjunto de los distritos escolares de la Ciudad, para un conjunto de indicadores seleccionados. INDICADORES DE EDUCACIÓN Tipo de Índice Retraso Índice de Efectividad Tasa de no Finalización Sobreedad Repetición

% 5.50 0.97 6.20 13.5 3.90

Fuente: Documento “Educación”. Versión preliminar. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Marzo 1998

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En el mismo se han considerado para la totalidad de los distritos escolares los niveles de retraso (asistencia al nivel primario a los 14 años), de efectividad (relación inversa entre los años programados para desarrollar y terminar una carrera y los años promedio que requiere efectivamente el egreso del sistema), la tasa de no-finalización (relación entre la matrícula del 1er. Grado versus la del último grado), sobreedad (alumnos con edad superior al grado, sean repitentes o no), y repetición (cantidad de alumnos que cursan por segunda vez ó más como % de la matrícula). Es importante señalar que para todos estos indicadores hay una marcada dispersión. En términos generales, los mismos presentan los peores resultados en los distritos en los que hay un mayor número de personas con NBI, en tanto que tienden a mejorar en aquellas áreas de la ciudad en las que la condición socio-económica de los habitantes es más elevada. En cuanto a la relación docente-alumno, de acuerdo a las estadísticas disponibles, el promedio de alumnos por docente al frente del aula en las escuelas públicas es de aproximadamente 9, mientras en el sector privado esta relación supera los 11 alumnos por docente. De acuerdo a parámetros internacionales esto estaría indicando un exceso de oferta docente dado que prácticamente dicha relación es la mitad de los vigentes en los sistemas educativos más avanzados del mundo. Países como Holanda, Francia y Alemania, con sistemas educativos muy desarrollados, presentan una relación alumnodocente cercana a 20 que parece ser la óptima desde diversos puntos de vista. Debido a que, en términos generales, frente a cada aula hay un solo docente, la baja relación docente-alumno que tiene el sistema educativo en la Ciudad de Buenos Aires estaría revelando un excesivo ausentismo, con el consiguiente sobrecosto en el funcionamiento del sistema. En el nivel medio o secundario, la relación docente-alumno es de 7 alumnos por docente siendo esta relación en los establecimientos privados cercana a 8. De acuerdo al Banco Mundial, dicha relación es de 19 en Chile y 22 en España. En el caso del sector medio, se considera que un valor razonable debería rondar los 15 alumnos por docente. Se observa también en el sector medio una sobredotación de docentes por alumnos, que nuevamente produce un aumento en los costos de funcionamiento del sistema. En resumen, es posible afirmar que el conjunto de indicadores señalados presenta valores que ponen de manifiesto una importante debilidad en el sistema educativo de la ciudad. Por otra parte, el hecho de que aproximadamente la mitad de los que ingresan al nivel secundario no complete el ciclo, se constituye en un elemento altamente preocupante. Por otra parte, no se disponen indicadores permanentes y estandarizados acerca de la calidad de la educación impartida por establecimiento escolar, ni para el nivel primario, ni para el nivel medio. En cuanto a la educación técnica, de acuerdo a un documento elaborado por FIEL (Relación Escuela Empresa, Mayo 1995), la efectividad en las escuelas técnicas es inferior a la de las escuelas medias comunes. En este caso se requieren aproximadamente 9 años de estudio en promedio para egresar en una especialidad con una duración formal de 6 años, lo que estaría poniendo de manifiesto que en las escuelas técnicas el índice de efectividad es del 66 %. En síntesis, el sistema educativo de la Ciudad de Buenos Aires estaría caracterizado por (i) una elevada tasa de no finalización en el nivel primario, (ii) una elevada tasa de deserción escolar en la escuela secundaria, y (iii) una deserción masiva de la escuela pública a la escuela privada. Todos estos elementos señalan que la Ciudad de Buenos Aires presenta una importante debilidad tanto en el nivel primario como en el nivel medio del sistema educativo local.

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Distribución del Gasto Educativo. Los gastos corrientes insumen casi la totalidad de las erogaciones realizadas, representando el pago al personal y las transferencias (principalmente los subsidios a la educación privada) la mayor proporción del gasto en educación. Con respecto a su distribución entre las funciones sustantivas (servicio educativo propiamente dicho) y las funciones administrativas y de apoyo a la gestión, la Ciudad de Buenos Aires mantendría niveles de gastos indirectos superiores a los de jurisdicciones analizadas: Jurisdicción Ciudad de Buenos Aires Pcia. De Buenos Aires Mendoza Río Negro

Gasto Directo 79.0 77.4 85.4 81.2

Gasto Indirecto 21.0 22.6 14.6 18.8

Fuente: FIEL “La distribución del Ingreso en la Argentina”

Rigideces Institucionales Derivadas de la Normativa Vigente. El Estatuto del Docente plantea obstáculos para efectuar las adaptaciones necesarias de la planta docente a los movimientos de matrícula. Asimismo, la elección del establecimiento en función de las mejores clasificaciones, y la escasa demanda por desempeñarse en escuelas con mayor porcentaje de alumnos con dificultades (las cuales son juzgadas como de poco prestigio y de alta exigencia), se traduce en una oferta de 3 docentes para estas escuelas menos preparados y con poca permanencia. En este sentido, deberían introducirse cambios en el marco legal que regula el trabajo de los docentes con el fin de lograr una redefinición de tareas, roles y estímulos acorde con las políticas y objetivos determinados para el sistema. Por otra parte, la normativa no se encuentra adaptada a la organización y necesidades del sistema actual, dificultando su administración. Se encuentran pendientes de análisis diversos aspectos relacionados con: • La incorporación de los servicios transferidos a la normativa local, efectuada en etapas y parcialmente. • La adecuación a la dimensión actual del sistema educativo, de normativas que se encontrarían desactualizadas. El Estatuto del Docente, que regula las condiciones laborales y profesionales del personal docente, y el Reglamento General de Escuelas, que norma los aspectos organizativos de las instituciones educativas, fueron conformados específicamente para operar en el nivel primario, sin embargo se ha generalizado su aplicación para el resto del sistema. • La aplicación de la Ley Federal, sancionada en 1993, y de la Resoluciones del Consejo Federal de Cultura y Educación, sancionadas desde entonces. • La sanción de la Ley de Educación para la Ciudad de Buenos Aires4. 3

La movilidad excesiva de los docentes podría constituirse en otra de las causas que afectan el nivel de calidad 4 . Proyectos de Ley de Educación de la Ciudad”. En la Legislatura se han presentado desde 1997 varios proyectos de Ley de Educación de la Ciudad. Actualmente son 6 los que tienen vigencia en debate: dos de ellos presentados por el FREPASO (Naddeo y Bisutti), uno por la UCR, uno por el Partido Justicialista (Marino), uno por la Nueva Dirigencia (De Imaz) y uno por el Diputado Arguello. El proyecto del Poder Ejecutivo, realizado por la Secretaría de Educación, no ha sido presentado. Los bloques temáticos determinados por Resolución de la Legislatura de la Ciudad han sido definidos como: Alcances de la ley. Su fundamento jurídico, Papel del Estado, Principios Generales, Objetivos de la Educación, Fines de la educación, Garantía de los derechos de los ciudadanos en general, Derechos y deberes de los padres, de los alumnos y de los docentes, Estructura y Objetivos del Sistema Educativo, Educación No Formal, Formación Docente, Servicios Privados de Educación Formal, Gobierno y Conducción de la Educación, Evaluación, Financiamiento y Otros aspectos previstos.

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En particular, la definición de una norma jurisdiccional marco, parecería constituirse en una condición necesaria para encarar la planificación y acción en el mediano y largo plazo, y consecuentemente, encarar el estudio de normativa (o reforma de la existente) que sea particularmente necesaria o aconsejable en la actualidad, ya que se considera que debería encuadrarse en las decisiones adoptadas en el marco legal general.

Organización Vertical y Fragmentación Institucional. La organización del sistema relaciona dependencias funcionales con niveles y tipos de educación. Esta dependencia vertical por áreas de la educación (para las cuales se definen cargos, escalafones y Juntas de Clasificación, entre otros aspectos), ha sido plasmada en el Estatuto del Docente de forma tal de restarle movilidad a los recursos humanos (por especialidad o funciones) según resulte necesaria. La estructura de cargos establecida divide el trabajo docente en áreas de incumbencia profesional limitadas. Esto impide mecanismos de movilidad y variabilidad en las funciones, ya que al no encontrarse claramente diferenciados los cargos ni existir mecanismos de movilidad horizontal dentro de la escala, la carrera docente se establece jerárquicamente en forma vertical5. El análisis que se propone en este punto, está referido a la consideración acerca de si la estructura actual establecida por áreas, que se suponen determinadas por su carácter educativo específico y establecidas por niveles de estudio y modalidades especiales, debe determinar otros aspectos que hacen, por ejemplo, a deberes y derechos, clasificaciones y movimientos del personal docente.

Desarticulación de los Sistemas de Información Disponibles. La información no se encuentra organizada bajo la visión de un sistema. En este sentido, no reúne las condiciones de accesibilidad, confiabilidad y oportunidad necesarias para realizar una eficaz gestión de los recursos humanos. Adicionalmente, puede mencionarse que en los casos en que la información es capturada con fines estadísticos, su complejo procesamiento ofrece como resultado que ésta se encuentre disponible con posteridad al momento en que áreas sustantivas (comedores, infraestructura, etc.) la requieren como insumo. En el caso específico de las remuneraciones del personal docente, puede mencionarse adicionalmente el nivel de complejidad que determina los análisis de datos provenientes de liquidación de haberes. El procesamiento de los haberes del personal docente se encuentra fragmentado en dos Direcciones Generales, en donde la utilización de diferentes diseños de registro impide la transferencia directa de los archivos utilizados, debiendo entonces elaborarse programas específicos de conversión de los datos para el tratamiento unificado de ambos sistemas.

Demanda Educativa y la Prestación Continua del Servicios. La demanda (nivel y composición de la matrícula escolar) requiere adecuaciones precisas por el lado de la oferta (básicamente, en lo que respecta a cantidad y calidad de recursos humanos). En el servicio educativo, a diferencia de otras actividades, la necesidad de asegurar la prestación cotidiana del servicio sin desmedro de la calidad,

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. Sobre esta estructura, el puntaje otorgado a los cargos incentivaría a los docentes a “dejar las aulas”. En el caso del nivel primario, el mayor puntaje otorgado a los cargos de Maestro Secretario o de Supervisor, al no existir otros mecanismos alternativos de valoración de sus capacidades profesionales, alienta a los docentes mejor clasificados a dejar las aulas y a los directivos a dejar las escuelas.

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requiere de la pronta cobertura de las bajas de personal (incluso las ausencias de corto plazo).

SALUD Las principales debilidades que presenta el sistema de salud local, pueden resumirse en los siguientes aspectos: • Los indicadores de médico por cama triplican los estándares internacionales. • La relación enfermera-médico corresponde a un tercio de la aconsejable. En el sistema público, las principales debilidades son las siguientes: • En el sistema publico casi ningún médico trabaja tiempo completo. De hecho y salvo raras excepciones, los médicos trabajan por la mañana. Por lo tanto el cálculo de médicos por cama es groseramente erróneo y no refleja la realidad. Deberían calcularse las horas/cama y no la cantidad de médicos/cama. • Casi no se cuenta con enfermeras profesionales en el sector público. Esto implica que el médico no cuenta con personal auxiliar idóneo que colabore en la tarea. Más aún, un gran número de auxiliares de enfermería no está afectado al trabajo asistencial sino que goza de prerrogativas gremiales. • En los Hospitales de la Ciudad se distinguen tres secciones de atención: la internación, la Guardia de emergencias y la consulta ambulatoria. En muchos casos existe una disociación grosera entre los tres sectores (tres hospitales “distintos”). Esto entorpece el funcionamiento de la institución y genera sensación de desatención (muchas veces real). El Area Programática del Hospital, el sector abierto a la comunidad, suele cumplir tareas “secundarias” y no está incorporado a la cultura de la Institución. • La distribución geográfica de las Instituciones de Salud (públicas y privadas) no se corresponde con la real necesidad de la población. • La complejidad de muchas Instituciones públicas no corresponde, por exceso o por defecto, con las necesidades de su población. Existen zonas de la Ciudad en las que la alta complejidad de la Institución de referencia se desarrolla en medio de cifras alarmantes de mortalidad infantil. • Hospitales de alta complejidad se encuentran en zonas superpobladas de prestadores privados de alta complejidad. En las zonas en las que la Cuidad no ofrece la misma complejidad tampoco existen los prestadores privados ofreciendo dichos servicios. • El funcionamiento administrativo de los Hospitales es una parodia de descentralización y autonomía. En la práctica no sólo no es posible mantener un funcionamiento descentralizado sino que hasta las acciones internas de la Institución están sujetas a disposiciones y normas que impiden un funcionamiento eficiente y efectivo. Vale el ejemplo de que potenciales ahorros en medicamentos, no pueden ser sostenidos si se genera un incremento en otra cuenta ya que las normas administrativas impiden que se modifiquen asignaciones de partidas que implicarían ahorros significativos y optimización del sistema. Si la contratación de una persona implica un ahorro de varias veces su salario, al tratarse de partidas diferentes no es posible concretar la acción. • La capacitación del personal auxiliar no suele coincidir con la capacitación del personal médico • El personal administrativo, salvo excepciones, no está capacitado ni compenetrado de lo trascendente de su función en el sistema. No existe cultura de que los hospitales son parte de un sistema que requiere un buen funcionamiento.

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• Las áreas descentralizadas del hospital (Area Programática), no suelen considerarse parte de la Institución y suelen ser consideradas de “menor categoría”. No hay conciencia ni deseo de participar en atención primaria de la Salud • Los servicios de apoyo del Hospital funcionan casi con exclusividad por la mañana. El Hospital ofrece atención en internación (con pobre apoyo) y de Urgencias las 24 horas. Pero el funcionamiento es parcial después del mediodía. En el sistema privado, las debilidades observadas son las siguientes: • Resulta muy difícil asimilar los sistemas público y privado a una única política de salud, debido a que el objetivo (lógico) de este sistema es la rentabilidad. • En la actualidad, las regulaciones existentes no son lo suficientemente fuertes ni claras, lo que dificulta la homogeneización de los sistemas público y privado. • No parece razonable que el sistema público sea para quienes no tienen recursos y el privado para quien los posee. • El sistema público financia los costos de capacitación de los recursos humanos (hospital), que son luego aprovechados por el sistema privado.

SEGURIDAD En la Ciudad de Buenos Aires y el AMBA existe un creciente grado de inseguridad, como consecuencia del incremento en el número de delitos ocurridos en estas jurisdicciones, tal como se puede observar en el siguiente cuadro.

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No obstante este fenómeno, la seguridad en la Ciudad de Buenos Aires es superior a la existente en otras metrópolis latinoamericanas, pero sensiblemente menor a la que se verifica en ciertas ciudades europeas y asiáticas, tal como se muestra a continuación.

Este elevado grado de inseguridad que se registra en la ciudad y en el AMBA, constituye un factor que conspira contra el posicionamiento de Buenos Aires a escala global, conformándose en la actualidad una de sus principales debilidades.

POBLACIÓN CON NBI El deterioro de la situación social registrado en el país a lo largo de la última década, tuvo como una de sus consecuencias directas un aumento en el nivel de marginalidad social, manifestado, entre otros aspectos, en el incremento registrado en el número de villas de emergencia, así como en la cantidad de habitantes que tienen las mismas, tal como se sintetiza en el siguiente cuadro.

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Como se observa en el cuadro, la población de las villas de emergencia se habría incrementado en un 11 % entre 1997 y 1998. Por otra parte, en los partidos del AMBA la población con NBI alcanza al 32,4%, llegando en algunos partidos como los de Berazategui y Merlo al 39,1% de la población residente. En los partidos del AMBA pertenecientes a la Primera Corona (Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, norte de La Matanza, Morón, Tres de Febrero, San Martín, Vicente López, San Isidro y San Fernando) los niveles de hogares con NBI son significativamente menores que en los partidos de la Segunda Corona (Tigre, Gral. Sarmiento, Moreno, Merlo, centro y sur de La Matanza, Esteban Echeverría, Alte. Brown, Florencio Varela y Berazategui). Este crecimiento de la población con NBI, marca una fuerte tendencia hacia una marcada polarización económica y social en la Ciudad de Buenos Aires y en el AMBA, que, como se señalara en otra parte del presente documento, de continuar atentaría contra el objetivo de lograr una mayor gobernabilidad y sustentabilidad en la ciudad.

DISPARIDAD TERRITORIAL La Ciudad de Buenos Aires, presenta marcadas desigualdades territoriales en su desarrollo económico y social. Este hecho se manifiesta en la marcada concentración geográfica de las familias que tienen necesidades básicas insatisfechas, así como en la significativa disparidad que presenta la tasa de mortalidad infantil, la tasa de mortalidad neonatal y la tasa de mortalidad postneonatal, consideradas estas por distrito, tal como se presenta en al siguiente cuadro. DISPARIDAD TERRITORIAL DE LOS INDICADORES DE MORTALIDAD INFANTIL Distrito 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

T.M.I.6 11.1 17.6 14.7 16.5 16.9 8.4 11.9 17.5 15.0 12.5 11.0 14.7 23.8 17.3 12.5 7.7 9.8 13.0 9.0 11.9 12.7 19.4 17.0 8.2 11.6 10.1 7.7 8.7

T.M.N. 7 10.0 10.9 9.4 7.5 14.1 5.4 5.7 12.1 9.9 7.6 9.0 7.8 23.0 8.3 10.1 7.4 7.8 8.7 6.8 6.2 10.2 9.2 7.8 7.9 4.7 7.7 3.2 7.1

T.M.P. 8 0.7 6.1 4.7 8.5 2.3 2.7 5.7 4.8 4.6 4.5 1.5 6.5 8.3 2.0 1.7 3.9 1.9 5.2 2.0 9.5 8.7 6.5 2.1 4.2 1.3

Fuente: Anuario Estadístico de la Ciudad de Buenos Aires. 1999.

Asimismo, un análisis de la distribución de infraestructura y del nivel de gasto público local, pone de manifiesto un marcado sesgo hacia los distritos del norte y noroeste, en 6

. Tasa de Mortalidad Infantil, año 1998. . Tasa de Mortalidad Neonatal, año 1998. 8 . Tasa de Mortalidad Postneonatal, año 1998. 7

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desmedro de los distritos del sur, como se señala en el apartado en el que se aborda la desinversión en infraestructura que se registra en la ciudad. Esta marcada disparidad que presentan los indicadores señalados, se constituye por lo tanto en una importante debilidad de la ciudad.

CORRUPCIÓN La Ciudad de Buenos Aires presenta un elevado índice de percepción de la corrupción, que la coloca entre los centros urbanos del planeta que tienen peor imagen, tal como se muestra en las tablas siguientes.

CIUDADES CON ELEVADO ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE CORRUPCIÓN Ciudad Lima Pekín Buenos Aires Calcuta Bombay Moscú Bogotá Jakarta

Índice 4.5 3.5 3.0 2.9 2.9 2.4 2.2 2.0

Fuente: Organization for Economic and Social Development (OCDE); The Gayle Country & World Rankings Reporter. 1997; Monitoring Human Settlements. Habitat II; The A.C. 1998 Report on Best Cities; The Megacity in Latin America; Indicators of Urban Conditions. 1992

Debido al impacto que tiene en el desarrollo económico de los países y las ciudades la existencia de un elevado grado de corrupción, como consecuencia la ineficiencia que introduce en el sistema económico a partir de una inadecuada asignación de los recursos que son derivados fuera del circuito económico productivo, la percepción (y la realidad) de que Buenos Aires tiene un elevado grado de corrupción, constituye una debilidad significativa para la ciudad que es necesario superar.

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ECONOMÍA DE LA CIUDAD

Base Económica. No obstante contar con una base económica que representa aproximadamente un 25% del PBI nacional, la Ciudad de Buenos Aires tiene une economía que es de menor magnitud que la de San Pablo y la de ciudad de Méjico. Por otra parte, el mercado local de capitales es notablemente pequeño comparado con los existentes en ciudades como Londres, París o Tokio. Los siguientes cuadros reflejan lo que se acaba de señalar.

Esta menor dimensión económica de la Ciudad de Buenos Aires respecto de los principales centros urbanos del planeta, limita la capacidad de la misma para transformarse en un actor económico significativo a escala global, constituyéndose por lo tanto en una debilidad de importante relativa.

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Estructura Tributaria. Como se señaló con anterioridad, la Ciudad de Buenos Aires tiene una importante autonomía financiera que es producto de la magnitud que tienen los recursos propios con los que cuenta. Sin embargo, dichos recursos propios están compuestos en un 66% por la tributación de ingresos brutos que realizan los actores locales como consecuencia del desarrollo de sus actividades comerciales y de servicios. El problema asociado con el impuesto a los ingresos brutos es que el mismo “grava todas las etapas del proceso económico sin admitir crédito fiscal sobre lo tributado en etapas anteriores, de manera que afecta particularmente a las actividades que entran en el comercio internacional - a los bienes exportables porque no les permite rehacerse de los impuestos tributados, y a los importables porque éstos son gravados únicamente en la etapa de ingreso al país y comercialización si en su país de origen cuentan con una estructura tributaria moderna que les devuelva íntegramente los impuestos indirectos” (La Sustentabilidad Fiscal en la Ciudad de Buenos Aires, 10). Es decir que el impuesto grava más a las actividades que tienen un mayor impacto en el posicionamiento global de la Ciudad de Buenos Aires, generando de este modo un freno al incremento de la productividad de la ciudad. Es importante señalar que en diversas oportunidades se intentó modificar o eliminar el impuesto a los ingresos brutos, pero dichos intentos resultaron siempre infructuosos. No obstante esto, es necesario desarrollar acciones tendientes a superar la debilidad que representa la existencia de un impuesto que grava a las actividades económicas más dinámicas, y avanzar hacia una estructura impositiva en la que la preeminencia del impuesto a los ingresos brutos sea reemplazada por una mayor participación del impuesto inmobiliario, y particularmente por un impuesto a la propiedad con un componente a la tierra que tenga una incidencia mayor que el componente a la mejoras realizadas sobre la misma.

Conectividad Internacional. La Ciudad de Buenos Aires cuenta con un bajo número (en términos relativos) de vuelos internacionales sin escalas hacia otras ciudades del mundo, tal como queda reflejado en el cuadro que se presenta a continuación. Este hecho refleja el bajo nivel de conectividad internacional que presenta Buenos Aires, y representa una debilidad de la ciudad en la medida en la que la necesidad de realizar transbordos para alcanzar terceros destinos incrementa los tiempos y costos de viaje, y le resta atractivo a la ciudad.

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Costo de Insumos. Teniendo en cuenta al resto de las principales ciudades de la región, los costos de ciertos insumos considerados relevantes para la actividad económica, son elevados (en términos relativos) en la Ciudad de Buenos Aires. Esto se debe a que dichos insumos presentan valores muy similares a los que tienen en otras ciudades de mayor logística y mejor ubicación, constituyéndose por lo tanto en una debilidad que presenta la Ciudad de Buenos Aires. En el año 1997, de acuerdo a información publicada por la Unión de Bancos Suizos, el alquiler de una oficina por m2 era de U$S 1.253 en Tokio, U$S 368 en París, U$S 300 en Londres, U$S 265 en Nueva York, U$S 184 en Madrid, y U$S 144 en Buenos Aires. Aunque es razonable pensar que dichos valores se han modificado a lo largo de estos tres años, es poco probable que la escala haya cambiado substancialmente. COSTO RELATIVOS DE ALQUILER DE OFICINA POR M2 (BUENOS AIRES = 100) Ciudad Tokio Hong Kong París Méjico Londres Sydney Seúl Nueva York Milán Madrid Toronto Buenos Aires Barcelona Chicago Río de Janeiro San Pablo Los Angeles Johanesburgo Singapur

Valor Alquiler 558 370 227 192 190 159 127 120 112 106 104 100 99 98 88 82 77 50 24

Fuente: “Prices and Earnings around the World”. Unión de Bancos Suizos. 1997.

En cuanto al precio de una habitación de un hotel cinco estrellas, la Ciudad de Buenos Aires se encuentra entre las más caras del mundo. Está situación, que se explica por la falta de una oferta adecuada de hoteles de este tipo, genera que el alojamiento típico de los ejecutivos de negocios sea en Buenos Aires superior a ciudades como Toronto, México, San Pablo, Chicago, Río de Janeiro, Milán y París entre otras.

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Productividad Laboral. En términos comparados, la productividad global del trabajo es baja en la Ciudad de Buenos, como se puede observar en la siguiente tabla. PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO Ciudad Tokio Taipei Hong Kong N. York París Seúl Méjico Londres L. Ángeles S. Pablo Bs. As. R. Janeiro

Productividad 5.82 5.58 5.48 5.10 5.00 4.93 4.89 4.86 4.70 4.60 4.52 4.24

Fuente: Organization for Economic and Social Development (OCDE); The Gayle Country & World Rankings Reporter. 1997; Monitoring Human Settlements. Habitat II; The A.C. 1998 Report on Best Cities; The Megacity in Latin America; Indicators of Urban Conditions. 1992

Este hecho, tiene un impacto negativo para la ciudad y constituye una importante debilidad, en la medida en la que en el largo plazo la generación de riqueza, y como consecuencia de ello el nivel de vida de los habitantes, depende tanto del nivel de productividad existente como de la tasa de crecimiento de la misma.

Presencia Mundial de Buenos Aires. De acuerdo a una reciente informe de investigación realizado por el Globalization and World Cities Research Group de la Universidad de Loughborough (Reino Unido), sobre una base de 122 ciudades alrededor del mundo, categorizadas en función de las cuatro variables que se consideran paradigmáticas del actual proceso de globalización, esto es ( i ) prestación de servicios avanzados en las áreas de marketing y publicidad, ( ii ) asesoramiento legal, ( iii ) asesoramiento financiero, impositivo y contable, y ( iv ) 50

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servicios bancarios, la Ciudad de Buenos Aires tiene una presencia menor como prestadora de servicios avanzados en estas áreas, con la excepción del área de servicios bancarios dentro de la cual se encuentra bien posicionada. Esto implicaría, de acuerdo a esta investigación, que Buenos Aires estaría formando parte del grupo de ciudades globales de tercer orden que presentan un menor nivel de globalización en sus relaciones comerciales y económicas, tal como se muestra en el siguiente cuadro. CIUDADES MUNDIALES

Primera Jerarquía

Primer Orden Segunda Jerarquía

Primera Jerarquía

Segundo Orden Segunda Jerarquía

Tercera Jerarquía

Primera Jerarquía

Tercer Orden

Segunda Jerarquía

Tercera Jerarquía

Londres París Nueva York Tokio Chicago Frankfurt Hong Kong L. Ángeles Milán Singapur San Francisco Sydney Toronto Zurich Bruselas Madrid Méjico San Pablo Moscú Seúl Amsterdam Boston Caracas Ginebra Santiago Bankok Montreal Roma Estocolmo Barcelona Buenos Aires Kuala Lumpur Miami Shanghai

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información publicada por el Globalization and World Cities Research Group. University of Loughborough 1999.

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Esta posición de Buenos Aires, es la que explica el bajo número de casas matrices con el que cuenta, así como la reducida conectividad aérea (en términos relativos) de la misma. Este hecho constituye una importante debilidad de la ciudad, en la medida en la que la ubicaría como un participante marginal en la red de ciudades globales que articulan los flujos de bienes, servicios, personas y capital a escala mundial.

Complementación-Cooperación Público-Privada. La Ciudad de Buenos Aires y su área metropolitana no cuentan con experiencia y tradición en el desarrollo de acciones basadas en la complementación-cooperación entre actores del sector público y privado. Este tipo de complementación (bajo el liderazgo del gobierno local), que ha sido determinante en el éxito de los procesos de renovación urbana y en las acciones de reposicionamiento regional y mundial llevados a cabo en numerosas ciudades norteamericanas y europeas desde la década de los ’50, resulta hoy mucho más estratégico. Esto es debido a que la acción conjunta y coordinada de los diferentes actores urbanos, posibilita la generación de fenómenos de sinergia que potencian las actuaciones particulares de cada actor, y fortalece la presencia mundial de la ciudad.

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La ausencia de experiencias en este tipo de interacciones y trabajos conjuntos, representa una debilidad en la medida en la que el desarrollo de las mismas demanda en la mayoría de los casos un importante tiempo de aprendizaje, lo que limita la posibilidad de abordar mediante este tipo de estrategias en el corto plazo, cuestiones de carácter crítico para la ciudad.

SERVICIOS E INFRAESTRUCTURA

Desinversión en Infraestructuras. De acuerdo a estimaciones realizadas (Documento “Inversión Pública”. Versión preliminar producida por el equipo técnico del Plan Estratégico. Marzo de 1998), la Ciudad de Buenos Aires tiene una marcada desinversión en infraestructura urbana. En dicho estudio se señala que la inversión promedio en infraestructura en la década pasada fue de U$ 240 millones, insuficiente para cubrir la amortización anual promedio del capital físico de U$S 320 millones. Este hecho ha implicado una pérdida de capital en el último decenio de aproximadamente U$S 800 millones. Esta marcada desinversión en infraestructura urbana, pone en riesgo la posibilidad de avanzar hacia un desarrollo sustentable de la ciudad, tanto en términos sociales como ambientales, y limita seriamente la posibilidad de incrementar la productividad y competitividad de la misma. Por otra parte, las inversiones realizadas no se hicieron con un criterio que tendiera a superar las disparidades territoriales que en materia de infraestructura y equipamiento tiene la ciudad, de modo que hubo barrios o distritos (fundamentalmente los ubicados en la periferia) que resultaron menos favorecidos por las mismas. La excepción, fueron las obras para los barrios de la Boca y Barracas. Este patrón de distribución del gasto ha llevado a que la zona norte de la ciudad resulte netamente favorecida respecto de los distritos ubicados en el sur. De este modo, la continua desinversión en infraestructura, sumada a la constante concentración de la inversión realizada en ciertas zonas de la ciudad, ha llevado a una profundización de las desigualdades territoriales que presenta la ciudad, que como se mencionara oportunamente, constituyen otra de sus principales debilidades.

MOVILIDAD URBANA

Trama Vial. La Ciudad de Buenos Aires y su área metropolitana, presentan diverso grado de disrupciones en su conectividad interna. El sistema vial a escala metropolitana no tiene una jerarquización clara, está afectado por diversas discontinuidades en su traza y carece de anillos periféricos que vinculen transversalmente el AMBA y eliminen el tránsito pasante por la Ciudad de Buenos Aires. Por otra parte, en la Ciudad de Buenos Aires propiamente, hay una marcada discontinuidad de la red vial en dirección norte-sur debido a la intersección de dicha trama vial con los ramales ferroviarios que ingresan a la ciudad desde su área metropolitana. Esta discontinuidad y falta de jerarquización de la red vial, dificulta la conectividad interna de la ciudad y del área metropolitana, limitando el incremento de la productividad urbana así como de la plena explotación de sus ventajas competitivas con las que cuentan las distintas zonas de la ciudad, constituyendo por lo tanto una fuerte debilidad en la medida en la que conspira contra el desarrollo económico y social de la misma.

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Política de Transporte. La Ciudad de Buenos Aires y el AMBA carecen de una política integral de transporte (de personas y bienes) para al área, que permita articular los diferentes modos entre sí, de modo de avanzar en la coordinación y planificación del sistema a escala metropolitana. Por el contrario, la existencia de tres jurisdicciones en la fijación de políticas de para el sector (nacional, provincial y local), conspira contra el desarrollo de una visión unificada de los problemas, y contra la formulación e implementación de una estrategia que permita integrar (física y funcionalmente) el sistema, y dotarlo de mayor eficiencia, eficacia y calidad. Esta falta de integración y coordinación del sistema, ha dificultado el abordaje de las causas asociadas con la caída de los pasajeros transportados en ómnibus (del orden del 23%), que ha llevado a que el coeficiente de ocupación sea en 1996 sólo el 66% del registrado en 1987, así como de los problemas asociados con el aumento en el uso del automóvil particular, que han generado a su vez un creciente nivel de congestión en el tránsito que impacta negativamente en los tiempos de operación de los servicios de transporte público (los que han visto disminuir la velocidad comercial en un 30% en los últimos años), obligando a incrementar la flota para mantener la frecuencia del sistema. La falta de planificación conjunta de los diferentes modos de transporte desde una perspectiva metropolitana a intermodal, constituye una fuerte debilidad para la ciudad metropolitana, que es necesario superar a fin de lograr una mayor y mejor movilidad de personas y bienes en la ciudad y en el AMBA, y como consecuencia de ello, un funcionamiento más eficiente del sistema urbano local, con el consiguiente impacto positivo que este hecho tendrá en términos económicos y sociales para los habitantes de la ciudad.

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GESTIÓN LOCAL Y METROPOLITANA

Eficacia en la Gestión del Gobierno y la Ciudad. Uno de los principales problemas que se ponen de manifiesto en los prediagnósticos realizados por el equipo técnico del Plan Estratégico a principios de 1998, es la limitada eficacia administrativa que tiene en su funcionamiento el gobierno local. Ciertos indicadores de performance en la prestación de servicios ofrecidos por el mismo, particularmente en los sectores de salud y educación, ponen de manifiesto una baja eficiencia en el funcionamiento de dichos sistemas, hecho que se conjuga con una excesiva demora en la realización de trámites y fallas de los sistemas de autorización y control de nuevas obras. Estos aspectos se ven agravados si se considera que hay una diversidad de organismos que tienen jurisdicción sobre diversos aspectos de la ciudad, y que en muchos casos actúan de manera totalmente descoordinada. De acuerdo a lo informado en los documentos acerca del sector salud y educación realizados en marzo de 1998 para el Plan Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires, existen una serie de ineficiencias en la prestación de dichos servicios, entre las que destacan las siguientes: • Los indicadores de sobreedad, atraso y deserción escolar tanto a nivel primario como secundario, a pesar mostrar un mejor rendimiento en términos generales que en el resto del país, son extremadamente elevados si son comparados con parámetros internacionales. • Se observa falta de clases de tiempo completo (mañana y tarde) y actividades extracurriculares, una creciente indisciplina verificada en colegios y escuelas y un notorio deterioro de la infraestructura edilicia y de su equipamiento. • En los indicadores de gestión para todos los niveles educativos, se observa, en términos relativos con los niveles registrados en otros países como Chile o España, un exceso del número de docentes al frente de las aulas. • En lo que respecta a la actividad de los docentes, se verifica un elevado ausentismo por causas gremiales. • La insatisfacción de los habitantes de la ciudad por la calidad de la educación estatal ha dado lugar a un importante crecimiento de la oferta educativa privada. • La tendencia al empeoramiento de la calidad de la educación en la ciudad (así como en el resto del país) parecería indicar la obsolescencia del esquema de educación estatal centralizada y del esquema regulador docente (estatuto del docente). Asimismo, los indicadores de rendimiento en el sistema de salud muestran valores que se encuentran muy alejados de los óptimos sugeridos, tal como se muestra en el siguiente cuadro. INDICADORES DE RENDIMIENTO

Médico/Cama Enfermera/Cama Personal Sanitario/Cama Enfermera/Médico

Sistema de Salud de la Ciudad 0.78 0.71 2.16 0.91

Valores Teóricos 0.15 – 0.25 0.25 – 0.50 0.93 2–3

Fuente: Documento sobre Salud Pública. Versión Preliminar. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Marzo 1998.

Estos indicadores estarían revelando una asignación de los recursos que genera una prestación ineficiente de los servicios, y como consecuencia de ello, un incremento en los costos de funcionamiento de dichos sistemas.

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Aunque no se cuenta con información acerca de la performance de otras áreas del gobierno local, es razonable suponer que, independientemente de excepciones que pudieran existir, la inadecuada asignación de recursos y la prestación ineficiente de servicios es una constante en el sector público local. Esta ineficiencia e ineficacia del gobierno local, ponen de manifiesto una importante debilidad que conspira contra los objetivos de avanzar hacia una mayor gobernabilidad, sustentabilidad y competitividad de la ciudad.

Gestión Metropolitana. Como se mencionó en otra parte de este documento, los entornos metropolitanos constituyen en la actualidad los nodos que articulan las relaciones políticas y económicas a escala global. Este protagonismo que han adquirido dichos espacios, hacen del gobierno y la gestión de las áreas metropolitanas un elemento sumamente estratégico, en la medida en la que el desarrollo económico y social de amplios espacios regionales y nacionales depende del grado de gobernabilidad que tienen dichos aglomerados, así como de la efectividad con la cual son abordadas las amenazas y aprovechadas las oportunidades a las que se enfrentan. La Ciudad de Buenos Aires y el AMBA carecen, salvo limitadas experiencias, de marcos de gestión coordinada de los problemas y desafíos a los que se enfrentan. Este hecho se encuentra agravado por la fragmentación política (y administrativa) que caracteriza al Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), en la que coexisten más de 20 municipios, y en la que tanto el gobierno nacional como provincial tienen jurisdicción en diferentes temas, lo que dificulta el desarrollo de un proceso de toma de decisiones con una perspectiva integral de los problemas. Por esta razón, la ausencia de mecanismos e instrumentos de coordinación y gestión conjunta a escala urbana/metropolitana constituye una importante debilidad de la ciudad, en la medida en la que limita seriamente la posibilidad de formular e implementar políticas de mediano y largo plazo en cuestiones que son críticas para el funcionamiento y las aspiraciones de la ciudad.

DINÁMICA URBANA

Dinámica Urbana. La dinámica urbana actual de Ciudad de Buenos Aires está caracteriza, entre otros aspectos, por la existencia de una importante migración interna. Esta migración tiende, por una parte, a producir un cambio en el uso del suelo urbano en la medida en la que desafecta ciertas áreas (de uso residencial), transfiriéndolas progresivamente en algunos casos a un uso de tipo comercial y de servicios, y en otros casos convirtiéndolas en áreas abandonadas. Este hecho plantea fuertes desafíos para la ciudad y el AMBA, en la medida en la que impacta directamente en la sustentabilidad ambiental y social de la ciudad, e induce en el mediano y largo plazo un debilitamiento de la solidez fiscal de la ciudad, en la medida en la que sectores de altos ingresos “emigran” de la misma hacia otras localidades del área metropolitana. El adecuado análisis y la correcta evaluación de esta tendencia, es de fundamental importancia para la formulación de acciones que permitan controlar los aspectos negativos que las mismas tienen para la ciudad y sus habitantes, y posibiliten potenciar los elementos positivos asociados a estas.

Espacio Público – Áreas deprimidas.

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La Ciudad de Buenos Aires cuenta con numerosas zonas que se caracterizan por presentar un elevado nivel de deterioro urbanístico y ambiental, así como una elevada concentración de pobreza y desempleo. De igual modo, buena parte del espacio público de la ciudad (veredas, plazoletas, costas, etc.) se encuentra sometido a un fuerte proceso de degradación, que en alguna medida está asociado a la desinversión registrada en la ciudad a lo largo de los últimos 10 años, y a la que se hace mención en otra parte del presente documento. El mismo fenómeno, aunque agravado, se registra en las localidades que forman parte del área metropolitana. El siguiente mapa brinda una aproximación a los espacios y áreas de la ciudad que se encuentran sometidos a dichos procesos de abandono y deterioro.

Del mismo modo en el que dichas áreas presentan un importante potencial de desarrollo, constituyéndose en muchos casos en espacios estratégicos de actuación, un proceso de deterioro continuo del espacio público y de las áreas deprimidas, produce una transformación de las mismas en agujeros negros, que reproducen dinámicas de ghettos, profundizan la desigualdad económica, social y territorial de la ciudad, y atentan contra un desarrollo sustentable de la misma

MEDIO AMBIENTE.

Calidad Ambiental. Considerada a partir de indicadores de contaminación aérea y sonora, la Ciudad de Buenos Aires no cuenta con una buena calidad ambiental9, considerada esta en términos relativos a la que se observa en otras grandes ciudades del planeta. Este aspecto es de considerable importancia debido, ( i ) al costo social e individual que representa para la comunidad en su conjunto y para cada uno de sus miembros en particular, la reducción en la calidad de vida asociada al deterioro del entorno natural y construido, ( ii ) al 9

.- Una excepción a esta situación, lo constituye la mejor calidad sonora y del aire que tiene Buenos Aires con respecto a otras grandes ciudades de la región, tal como se señalara al analizar las fortalezas con las que cuenta la ciudad.

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compromiso que dicho deterioro plantea en el largo plazo, para avanzar en un proceso de desarrollo sustentable de la ciudad, y ( iii ) al hecho de que la buena calidad ambiental es cada vez más un recurso de importancia (y una ventaja competitiva) en el esfuerzo por consolidar y mejorar el posicionamiento de la ciudad en el escenario global. De acuerdo al documento elaborado por el Equipo Técnico del Plan Estratégico en marzo de 1998 acerca de la situación ambiental de Buenos Aires, el principal problema que se registra en la ciudad está referido a la contaminación atmosférica y en un segundo lugar a la contaminación sonora10, en tanto que en el AMBA el principal problema se ralaciona con una baja calidad del agua destinada al consumo individual. En términos de contaminación del aire, se menciona en dicho documento que la presencia de polvos en suspensión y de óxido de nitrógeno superan los límites establecidos por las normas vigentes, mientras que en lo referente al plomo, la contaminación estaría decreciendo. En cuanto a la presencia de monóxido de carbono en el aire, la situación tiende a complicarse debido a que con mayor frecuencia zonas más amplias de la ciudad presentan niveles de contaminación que exceden el doble de los máximos tolerables para la salud, según lo establecido por la Organización Mundial de la Salud. En este caso, como en la gran mayoría de las ciudades del mundo, la principal fuente de contaminación está vinculada a la circulación de automóviles particulares, los que en Buenos Aires generarían alrededor del 90% de la contaminación del aire. La contaminación sonora, el segundo gran problema ambiental de la ciudad, registraría en ciertas zonas de la ciudad niveles excesivamente elevados que estarían muy por encima de lo admitido por la normativa local. Por otra parte, debido al nivel de contaminación que registran, recursos ambientales de una enorme potencialidad como el Río de la Plata y otros cursos de agua (Riachuelo, Reconquista, etc.) se encuentran inutilizados o subutilizados. En lo que respecta a los residuos sólidos, numerosas zonas de la ciudad como Once, Constitución o Retiro, se encuentran sucias debido al elevado nivel de desechos que se generan en dichas áreas. En cuanto a los residuos patógenos, el documento señalado menciona que estimativamente el 50% de los mismos no recibe tratamiento alguno, los que son dispuestos como basura común en el relleno ecológico. Por otra parte, los residuos industriales constituyen otra fuente generadora de contaminación, esta vez básicamente en el ámbito del área metropolitana, debido a la inexistencia de una planta que permita realizar un tratamiento adecuado de este tipo de residuos. Finalmente, la red colectora de las emisiones cloacales domiciliarias se encuentra saturada, y los residuos cloacales son volcados sin tratamiento alguno a los cuerpos receptores. Todo esto constituye, por las razones expuestas, una importante debilidad que es necesario abordar y resolver.

Espacios Verdes. La disponibilidad de espacios verdes, así como una adecuada distribución de los mismos (en términos de accesibilidad por parte de los habitantes), son elementos muy importantes para alcanzar un adecuado nivel de vida en la ciudad. Buenos Aires presenta en este sentido un bajo índice de espacios verdes por habitantes (4,33 m2/hab), que se encuentra muy por debajo del recomendado como ideal (10 m2/hab), y que es menor además al que disponen los habitantes de la mayoría de las ciudades de similar jerarquía en otras regiones del planeta, como se muestra en el siguiente cuadro.

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.- De acuerdo al citado documento, Buenos Aires sería una de las ciudades más ruidosas del planeta.

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En cuanto a la distribución territorial de dichos espacios, hay una marcada variabilidad, con barrios como Boedo o Almagro que tienen 1 m2 / 100 hab., y distritos como Palermo o Parque Patricios en donde la disponibilidad se eleva a más de 650 m2 /100 hab, situación esta que queda reflejada en el siguiente mapa.

Esta situación constituye una debilidad que es necesario superar para avanzar en el objetivo de lograr una mayor sustentabilidad ambiental y social de Buenos Aires.

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EVALUACIÓN DEL ENTORNO EXTERNO OPORTUNIDADES La evaluación las tendencias políticas, económica y sociales presentes en el entorno externo a la Ciudad de Buenos Aires, permitió identificar las siguientes oportunidades: DIMENSIÓN DEMOGRÁFICA

Inmigración. De acuerdo a la información brindada por el INDEC, los inmigrantes que tienen como destino a la Ciudad de Buenos Aires se encuentran en su mayor proporción (40%) en la franja etaria comprendida entre los 25 a 39 años, de los cuales el 43 % ha completado la formación del ciclo secundario y el 24 % cuenta con algún tipo de formación terciaria. Esta composición poblacional indica que son mujeres y hombres que se encuentran en su etapa productiva, y permiten fortalecer la estructura demográfica de la ciudad. Si se tiene en cuenta que uno de los elementos generadores de ventajas competitivas en el actual proceso económico es la disponibilidad de un mercado laboral técnicamente calificado y amplio, es fácil comprender que las características socio-demográficas de los individuos que llegan a la Ciudad de Buenos Aires constituyen un elemento favorable para el desarrollo económico de la misma que es necesario potenciar y aprovechar.

DIMENSIÓN ECONÓMICA

Operadores de logística. La ciudad de Buenos Aires, como consecuencia de la posición dominante que en términos económicos y poblacionales tiene a escala nacional, así como por el carácter de metrópolis que registra a escala regional, está atrayendo un creciente número de operadores de logística en el sector transporte. Debido a que los servicios que ofrecen dichos operadores son de fundamental importancia en el desarrollo del comercio internacional y en el aprovechamiento de las ventajas comparativas que tienen los diferentes actores económicos de la ciudad, el desembarco en la ciudad (y en la región) de estos actores constituye una significativa oportunidad para fortalecer y potenciar el posicionamiento de Buenos Aires a escala internacional. Este señala la necesidad de formular una política de articulación y provisión de infraestructura avanzada que permita aprovechar la actividad de los operadores de logística, y consolidar a la Ciudad de Buenos Aires como una plataforma regional de operaciones logísticas.

Flujos de Capitales. De acuerdo a la opinión de diversos analistas financieros, América Latina continúa siendo vislumbrada como un mercado emergente atractivo para los inversores internacionales. Como consecuencia de ello, se espera que la región siga recibiendo importantes flujos de capitales destinados tanto a inversión extranjera directa como a inversiones de portafolio. Una adecuada estrategia por parte de Buenos Aires frente a este escenario, le permitiría competir exitosamente con las otras metrópolis regionales y captar un mayor porcentaje de los capitales internacionales que vienen a la región, hecho que permitiría fortalecer y ampliar el mercado local de capitales, y consolidar a la ciudad como un centro regional de prestación de servicios financieros avanzados.

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Integración Regional. La constitución del Mercosur ha tenido como consecuencias directas (entre otras), un incremento en los flujos de intercambio (comerciales, financieros y de personas) entre los países y regiones que conforman dicho bloque, así como un incremento en la inversión extranjera directa y de portafolio con destino a los países miembros. Las posibilidades de sacar ventaja de dicho escenario regional, se ven acrecentadas por la posición estratégica que ocupa la Ciudad de Buenos Aires, tal como se puede observar en el mapa adjunto, (en la puerta del Río de la Plata, con extraordinarios potenciales asociados a su navegabilidad, y en el centro de la media luna de oro, la zona con mayor capacidad productiva, científica y tecnológica de la región en su conjunto). Por tal razón, dicho proceso de integración presenta un sin número de oportunidades (en términos políticos, sociales, culturales, económicos, educativos, etc.), que deben ser explotadas por la acción conjunta de los actores locales.

Protagonismo de las ciudades en el escenario internacional. El actual proceso de globalización económica y social a escala mundial, ha implicado (entre otras cosas) una revalorización de las ciudades y de los entornos metropolitanos como espacios privilegiados en los que se concentran los soportes físicos, tecnológicos, logísticos y humanos, que les permiten a los diferentes actores económicos y sociales integrarse al mundo y competir. 62

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Por esta razón, aquellos centros urbanos que cuenten con recursos humanos, financieros, tecnológicos, administrativos y ambientales (entre otros) de calidad y lo suficientemente diversificados, se encuentran en una posición ventajosa para aprovechar las oportunidades que el proceso de globalización e integración regional genera, y posicionarse en la red global de ciudades con mayor protagonismo. La Ciudad de Buenos Aires cuenta con diversas fortalezas (señaladas en la primera parte de este informe), que le permitirían aprovechar las oportunidades asociadas con el nuevo protagonismo que tienen las ciudades en el escenario mundial, y consolidar su posición como una de las grandes metrópolis de la región y del mundo.

DIMENSIÓN SOCIAL

Importancia Estratégica de la Educación. Desde fines de la década de los 80´, se ha producido una valoración creciente del rol que el conocimiento tiene como factor productivo, y como elemento clave en el incremento de la productividad (y como consecuencia de ello, de la competitividad) de ámbitos territoriales de diferente escala (nacional, provincial y local), transformándose por lo tanto en un factor de carácter estratégico. Por otra parte, y en un contexto de un mercado laboral con índices elevados de desocupación, la educación asume una importancia relevante, no sólo por la capacidad de generar condiciones más favorables para acceder al trabajo asalariado, sino también porque el mayor nivel educativo de las personas incide positivamente en las condiciones de trabajo a las que se accede.

Oportunidad de cambio en el sistema de salud. El actual momento de cambio, permitiría generar las modificaciones de base que requiere el sistema. En este sentido, la posibilidad de eliminar y reconfeccionar las normas administrativas de funcionamiento del sistema es única

Identidad Cultural. El mencionado proceso de globalización, ha tendido a generar una mayor homogeneización a escala mundial de ciertas pautas y comportamientos sociales, pero al mismo tiempo, está generando el marco propicio para una revalorización de las particularidades culturales de los diferentes países y regiones a lo ancho del planeta. De este modo, bajo ciertos parámetros de promoción, la identidad cultural de un pueblo constituye una verdadera ventaja comparativa a escala global, a partir de la cual es posible establecer no solo un vínculo directo con otras sociedades, sino también, formular políticas de desarrollo económico local vinculadas al turismo internacional, tanto vacacional como de negocios. La Ciudad de Buenos Aires cuenta con diversas manifestaciones culturales asociadas al arte, la música, la arquitectura y los usos y costumbres cotidianos, entre otros aspectos, que le proveen en este escenario global una verdadera ventaja comparativa respecto a otros centros urbanos del planeta. Esta verdadera oportunidad, debe ser aprovechada mediante el desarrollo de una estrategia tendiente a potenciar los valores culturales con los que cuenta la ciudad, y que tienda a posicionar a Buenos Aires como la capital cultural de la región.

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DIMENSIÓN POLÍTICA

Presencia del Gobierno Nacional. La condición de capitalidad que desde el siglo pasado tiene la Ciudad de Buenos Aires, ha implicado la concentración del poder político y económico a escala nacional, lo que ha resultado en la localización de los tres poderes del estado dentro de su jurisdicción. El hecho de que Buenos Aires sea el principal centro decisional nacional le ha permitido a su vez contar no solamente con un flujo de recursos económicos de significativa importancia, que se manifiesta entre otras cosas en el patrimonio arquitectónico y cultural con el que cuenta en la actualidad la ciudad, sino también con la concentración en la misma de las actividades de comando y control a escala nacional, y en términos parciales, regional. Este hecho constituye una gran oportunidad para la Ciudad de Buenos Aires, en la medida en la que la concentración del poder de decisión facilita la formulación e implementación de políticas consensuadas o acordadas entre dichos actores y el gobierno local, con vistas a una estrategia de desarrollo de mediano y largo plazo para la ciudad.

Cambios del entorno. Las nuevas demandas que el proceso de globalización e integración regional le plantean a las ciudades (en términos de generación de una mayor competencia entre las mismas, flujos migratorios que desestabilizan sus bases fiscales, mayor polarización social o requerimientos de una mayor productividad), han puesto en evidencia ( i ) la inadecuación de las estructuras organizativas que tienen los gobiernos locales para enfrentar los desafíos y aprovechar las oportunidades a los que se enfrentan, y ( ii ) la incapacidad que tienen los gobiernos locales para abordar aquellos problemas que trascienden sus límites jurisdiccionales. Este cambio en el entorno externo, está generando condiciones favorables para el desarrollo de estrategias que permitan formular y gestionar en forma coordinada políticas de alcance metropolitano, haciendo de este modo más eficiente y flexible la capacidad de respuesta de los gobiernos locales a las demandas y problemas a los que se enfrentan. La Ciudad de Buenos Aires y el resto de las localidades del AMBA cuentan de este modo, con un escenario favorable que facilita la búsqueda de mecanismos de coordinación y gestión de problemáticas comunes entre el Gobierno de la Ciudad, las autoridades locales que forman parte del espacio metropolitano, el gobierno provincial y el gobierno nacional.

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AMENAZAS Las principales amenazas a las que se enfrenta la Ciudad de Buenos Aires, de acuerdo a las tendencias y características presentes en su entorno, son las siguientes:

DIMENSIÓN ESPACIAL

Ubicación. La Ciudad de Buenos Aires se encuentra ubicada lejos de los principales mercados consumidores y productores del mundo. Este hecho implica la existencia de mayores costos (en términos relativos a otras metrópolis del planeta) para la importación de insumos y la exportación de bienes y servicios producidos en su entorno inmediato, lo que tiende a reducir en parte el beneficio asociado con las ventajas competitivas que posee. Por esta razón, es necesario desarrollar acciones de diverso tipo que tiendan a compensar los mayores costos asociados a la ubicación geográfica que tiene la ciudad, y evitar de este modo quedar relegada a una posición marginal a escala regional y global.

Estructura de la Ciudad. La estructura física que a lo largo del tiempo ha adquirido la Ciudad de Buenos Aires, limitada en uno de sus bordes por el Río de la Plata, y la localización que tienen en su espacio interior las actividades financieras, administrativas y el puerto, las que presentan un elevado grado de concentración, genera un direccionamiento de los flujos de personas y bienes que provocan una importante congestión en dichas áreas. Esta congestión, facilita la degradación del entorno físico y el deterioro de la calidad ambiental del área, impactando como consecuencia de ello en la calidad de vida de la población y en la eficiencia con la que funciona la ciudad. Por esta razón, es necesario implementar una estrategia que evite (o al menos limite) el incremento de la congestión del área, y facilite un desarrollo más equilibrado de la ciudad.

DIMENSIÓN DEMOGRÁFICA

Emigración Poblacional:. La continua emigración de pobladores de ingresos medios y altos hacia countries, chacras y barrios cerrados ubicados fuera de los límites jurisdiccionales de la ciudad, genera una tendencia que en el mediano plazo puede tener un efecto importante en el nivel de ingresos fiscales con el que cuenta la ciudad. Este debilitamiento de la situación fiscal de la ciudad, es un fenómeno que se produjo en la década de los años ’70 y ’80, por causas similares a las que se acaban de describir, en ciudades de los EE.UU. y Europa, en las cuales muchos de estos centros urbanos se encontraron en una situación de cesación de pagos que debió ser resuelta mediante la intervención del gobierno central. Si bien en la actualidad, la Ciudad de Buenos Aires se encuentra lejos de una situación como la señalada, es importante no perder de vista la evolución de dicha tendencia, e implementar una estrategia que permita reducir la emigración poblacional a la que se ve enfrentada la ciudad.

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DIMENSIÓN POBLACIONAL La magnitud demográfica de la Ciudad de Buenos Aires y de su área metropolitana, constituye un factor de riesgo para la gobernabilidad y la sustentabilidad ambiental del conjunto del área. Por esta razón, el crecimiento poblacional del entorno metropolitano (aunque a un ritmo menor del que se verificó en décadas anteriores), implica una profundización de la situación de riesgo e inestabilidad, debido a la tendencia que presentan las fricciones sociales y ambientales a incrementar en su grado de conflictividad. Esto implica señala que es necesario avanzar en la formulación e implementación de una estrategia de crecimiento metropolitano que sea sustentable en el largo plazo, y que permita al mismo tiempo mejorar la calidad de vida de los habitantes e incrementar la eficiencia en el funcionamiento del aglomerado urbano.

DIMENSIÓN ECONÓMICA

Integración Regional. La conformación del Mercosur ha facilitado el desarrollo de una fuerte competencia entre las ciudades y regiones que forman parte del bloque, las que buscan atraer capitales e inversiones que les permitan diversificar y dinamizar sus respectivas bases económicas. En muchos casos, dicha competencia está basada en el otorgamiento de diversas concesiones y subsidios que tienden a debilitar la situación fiscal de aquellos centros urbanos que las llevan adelante. Por otra parte, este tipo de competencia tiende a provocar un movimiento de migración de diversas actividades productivas y de servicios de unas provincias o estados hacia otros, con el consiguiente impacto negativo en el nivel de actividad económico en la ciudad o región en la que se encontraba radicada inicialmente dicha actividad. Este tipo de competencia entre ciudades, es perjudicial para la región en su conjunto, debido a que se transforma en un juego de suma cero, dado que una ciudad gana a partir de lo que pierde otra ciudad, y genera una dinámica destructiva en el mediano plazo. Frente a esta situación, es necesario desarrollar una estrategia coordinada a escala metropolitana que permita compensar los efectos negativos que tiene dicho proceso.

Movilidad. En términos de movilidad urbana, la Ciudad de Buenos Aires y su área metropolitana se encuentran frente a un proceso que está caracterizado por: ( i ) una tendencia creciente en la realización de viajes con automóvil particular favorecida, entre otros motivos, por un incremento en la tasa de motorización (que en la actualidad se ubica en los 36 vehículos/habitante), ( ii ) una reducción en el número de pasajeros transportados por el sistema de transporte público, y ( iii ) un incremento en el tráfico de cargas hacia y desde el puerto, como consecuencia del incremento que ha registrado la actividad en el mismo. Todos estos elementos, se combinan para generar un creciente grado de congestión vehicular en diversas zonas de la ciudad, y particularmente en el área central, que produce por un lado una mayor dificultad en la movilidad de personas y bienes, y por el otro, un creciente deterioro ambiental y urbanístico. De continuar este proceso, es altamente probable que en el mediano plazo el grado de congestión paralice el funcionamiento de ciertas zonas de la ciudad, con el consiguiente costo económico, social y ambiental que dicha situación implicaría.

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Por esta razón, es necesario responder a esta amenaza mediante la formulación de una estrategia de carácter comprehensivo que permita abordar las diferentes facetas que presenta la problemática de la movilidad en la ciudad metropolitana.

Sistema de Transporte Público. La falta de inversión en el sistema de transporte público, y como consecuencia de ello, el deterioro de la calidad del mismo en términos relativos a otros modos de transporte, y particularmente el automóvil, ha tendido a transformar a dicho sistema en un bien inferior. Esto significa que se corre el riesgo de caer en una espiral involutiva en la cual, el deterioro del sistema fomente una mayor emigración de los usuarios de dicho sistema hacia otros modos de transporte (automóvil particular, remises, taxis), lo que debilitaría aún más la situación financiera del mismo, deteriorando esto aún más la calidad del sistema, y generando más emigración, en un proceso de causación circular acumulativa que lleve a un deterioro constante del sistema. Es necesario pues, abordar la problemática del transporte público en un marco en el cual se contemple al conjunto del sistema de transporte, de modo de visualizar a cada uno de estos medios en términos complementarios al resto, aprovechando de este manera las ventajas propias que tiene los mismos.

DIMENSIÓN SOCIAL

Exclusión Social. El actual proceso de globalización económica, caracterizado por su interdependencia, su asimetría, su creciente diversificación al interior de cada región, su selectiva inclusividad, su segmentación excluyente, y su variable geometría, está generando un mosaico social fuertemente segmentado, en el que áreas enteras dentro de las principales ciudades del planeta (y la población que en ellas habita), corren el riesgo de transformarse (o se han transformado ya) en estructuralmente irrelevantes para lo lógica del sistema en su conjunto. Este hecho plantea una situación de inestabilidad social (actual o potencial), que debe ser abordada y resuelta (o al menos controlada y limitada) para aspirar a llevar adelante un proceso de desarrollo que sea sustentable en el largo plazo. Para ello, es necesario formular e implementar una estrategia efectiva de inclusión de quienes se encuentran actualmente al margen del sistema económico y social, mediante una coordinación de las acciones y los esfuerzos del conjunto de actores locales.

Incremento de la Polarización Social. La mayor polarización social a la que tiende el AMBA, con áreas en las que se concentran sectores de ingresos medios altos y altos, los que cuentan con servicios urbanos de buena calidad, y otras en las que están concentrados los grupos de menores ingresos o con elevados índices de pobreza, plantea la necesidad de contar con un organismo de alcance metropolitano que permita, de manera efectiva, avanzar hacia una situación de mayor equidad inter e intramunicipal. Paradójicamente, esta misma situación de polarización social dificulta la viabilidad política necesaria para poner en marcha un organismo de este tipo, debido a los conflictos asociados con la redistribución de recursos que la superación de dicha disparidad social demanda. No obstante esta dificultad política, es importante puntualizar que una región metropolitana es un sistema, cuyos elementos componentes se encuentran interconectados entre sí, de modo tal que el mal funcionamiento de una de sus partes 67

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genera un impacto negativo que se difunde al resto de los componentes, y como consecuencia de ello a todo el sistema. Esto implica que no es posible pensar en una ciudad metropolitana en la que la ciudad central (en nuestro caso la Ciudad de Buenos Aires) goce de buena salud, en tanto que el resto del espacio metropolitano se encuentre caracterizado por espacios que presenten diferentes niveles de depresión y concentración de pobreza, ya que los suburbios y las áreas más alejadas o deprimidas necesitan tanto de la buena salud de la ciudad central, como ésta requiere de la buena salud social, ambiental y política del resto de espacio metropolitano, si es que este conglomerado urbano pretende avanzar realmente por una vía de desarrollo sustentable, razón por la cual es necesario formular una estrategia orientada a compensar las mencionadas desigualdades territoriales.

Deterioro del Nivel de Ingreso y Aumento del Fracaso Escolar. Si bien la Ciudad de Buenos Aires presenta indicadores educativos que en promedio superan a los valores nacionales, al analizar su distribución entre los distritos se verifican importantes diferencias en la extensión y/o cobertura, así como en los indicadores de eficiencia interna11. De acuerdo a resultados de un trabajo llevado a cabo por la MCBA, en el cual se investigaron las causas del “fracaso escolar”, se destaca el hecho que la población escolar con dificultades está integrada mayoritariamente por alumnos que ingresan al sistema educativo en inferioridad de condiciones debido a tres razones: ( i ) provienen de hogares donde imperan situaciones de carencia, ( ii ) están en general menos estimulados en las conductas “premiadas” por el sistema formal, y ( iii ) acceden en menor proporción al nivel inicial.

Transferencia de los Servicios Educativos. La situación descripta anteriormente entre las Debilidades del sistema con respecto a la fragmentación institucional, resultó reforzada como consecuencia, en gran medida, de las sucesivas fases de transferencia de docentes, establecimientos, áreas de educación, edificios y servicios desde la jurisdicción nacional al gobierno local.

Coyuntura Económica. Los avances logrados por la reestructuración económica vinculada al mantenimiento de la estabilidad, el control de las variables macroeconómicas, un moderado crecimiento económico y un ligero aumento de la productividad, han sido acompañados por un crecimiento de la desigualdad y escasa disminución relativa de la pobreza.

Incremento de la Población que Habita en Villas de Emergencia. Distintas investigaciones han demostrado que el origen socio-económico, en particular el nivel educativo alcanzado por los padres, es la variable que presenta la mayor correlación con el nivel de exclusión, abandono y fracaso escolar. Según datos del Anuario Estadístico de la Ciudad de Buenos Aires, la población residente en villas de emergencia y núcleos habitacionales transitorios se incrementó en el período 1983-1998 en 60.153 personas, de la cual, en el año 1998, aproximadamente un 30% del total provenía (lugar de nacimiento) de otros países.

11 Para el caso particular del nivel primario, un trabajo efectuado por el Centro de Estudios para el Cambio Estructural, revela variaciones en el porcentaje de retención entre un 94% y un 99% y cuadruplicación entre la tasa de repitencia mínima y máxima entre distritos.

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Este incremento registrado en la población residente en las villas de emergencia haría suponer un incremento correlativo en los niveles de fracaso escolar, como se mencionó con anterioridad.

Deterioro del Mercado de Trabajo. Las transformaciones socio-económicas ocurridas en las últimas décadas, han implicado la necesidad de redefinir la relación entre educación y trabajo. En este sentido, el mercado de trabajo en la Argentina se ha caracterizado en los últimos años por un incremento en el nivel de desocupación, del cuentapropismo y la terciarización (principalmente en trabajos de tipo precario). El crecimiento de la tasa de actividad se ha dado principalmente a partir de la incorporación de mano de obra femenina y poco calificada. En la Ciudad de Buenos Aires, también se verifica esta tendencia. Si bien ha habido un incremento en la tasa de actividad del 17% entre los años 1980 y 1998 (Anuario Estadístico de la Ciudad de Buenos Aires.1999), la tasa de empleo ha crecido un 10% y las tasas de desocupación y subocupación se han cuadruplicado y duplicado respectivamente. En el caso de la desocupación, a partir del año 1996 (con un máximo en el año 1995 del 13,3%) la tendencia creciente se invierte hasta un 8,6% en 1998. La tasa de subocupación (población subocupada demandante y no demandante) en cambio, manifiesta un crecimiento continuo. A partir de 1980 (con un 98% de ocupados del total de la PEA), el incremento en el número de puestos de trabajo, no ha podido compensar el aumento vegetativo de la población en edad laboral, incrementándose la participación de los desocupados casi 7 veces hasta el año 1996 donde comienza a disminuir. En el año 1998 de la población económicamente activa un 91% se encuentra ocupado. Como se señaló con anterioridad, es de esperar que este deterioro de la situación laboral (y como consecuencia social), habrá de tener un impacto negativo sobre el sistema educativo de la ciudad, y el rendimiento académico alcanzado por los alumnos.

Sistema de salud. El estado de funcionamiento actual del sistema público y privado tienen claros beneficiarios, los que podrían asumir una actitud opositora, e impedir los cambios necesarios, con los que se mejoraría el funcionamiento del sistema, y beneficiaría en a la población en general.

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DIMENSIÓN POLÍTICA

Presencia del Gobierno Nacional. La condición de capitalidad de la Ciudad de Buenos Aires, ha estado asociada a una pérdida prolongada de la capacidad de autogobierno de la ciudad, lo que llevó en diversas oportunidades a una priorización de las necesidades del gobierno nacional por sobre las de la ciudad. Aunque la recuperación de la autonomía ha significado un avance notable respecto a la situación existente con anterioridad, el hecho de que el Gobierno de la Ciudad no cuente con jurisdicción en una variedad de temáticas, (tales como la policía, parte del sistema de transporte público, el puerto, etc.), representa una posibilidad cierta de que el gobierno nacional tome decisiones (en función de sus propios intereses) que perjudiquen y debiliten en el mediano y largo plazo a la ciudad en su conjunto. Por esta razón, es necesario desarrollar una estrategia tendiente a reclamar al gobierno nacional la transferencia de aquellas potestades que son imprescindibles para que la ciudad funcione con la autonomía que requiere el rol que desempeña.

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