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Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 5 • Marzo de 2010

Sistemas de Monitoreo y Evaluación de Proyectos, Programas y Políticas Públicas Luz Elvia Rascón Manquero Uno de los mecanismos más importantes que inciden directamente en la acción de gobierno es la transparencia y la rendición de cuentas del ejercicio del gasto público, cuya orientación requiere del conocimiento de resultados concretos, confiables y verificables de su aplicación. Para lograrlo, es necesario contar con una serie de elementos y herramientas básicas, entre las que destacan, los sistemas de monitoreo y evaluación del desempeño, y los sistemas de contabilidad gubernamental. En este escrito se aborda la relevancia que tiene para Estados y Municipios la implementación de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación de Proyectos, Programas y Políticas Públicas.

incluye mecanismos ineficientes para obtener información sobre planes, monitorear procesos, y evaluar el desempeño de funcionarios, de programas y de política pública.

La transparencia y la rendición de cuentas son un proceso continuo de responsabilidad compartida entre distintos órdenes de gobierno, que se convierte en un reto para los gestores, en una obligación para la función pública y en un derecho para la ciudadanía, en donde los resultados son el principal protagónico.

El proceso de decisión en la asignación de recursos presupuestarios, requiere de una concatenación entre la acción pública y la planeación estratégica que deriven en el incremento de la cantidad y calidad de bienes y servicios públicos, cuyo impacto se refleje en el desarrollo integral de la sociedad en su conjunto, entendido como bienestar, crecimiento económico y empleo.

En términos de Gestión Pública, las deficiencias en la trasparencia y la rendición de cuentas se traducen en la baja calidad de los procesos de gestión financiera, principalmente debido a la precariedad de incentivos que permitan transparentar las decisiones y mejorar la efectividad del gasto; deficiencias en los procesos de la gestión de recursos humanos, en donde los servidores públicos se encuentran bajo un sistema de responsabilidades poco eficiente; y baja calidad de los procesos de gestión estratégica en donde el ciclo Planeación-Programación-PresupuestaciónArpobación-Ejecución-Seguimiento-Evaluación

Luz Elvia Rascón Manquero, es Doctora en Negocios y Estudios Económicos por la UdeG; Maestra en Ciencias por la Universidad Autónoma de Chihuahua UACH; Estudios en Desarrollo Regional por el Convenio UACH-COLEF; y actualmente se desempeña como Directora del Sistema Integral de Información en el INDETEC. [email protected]

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La creación de Sistemas de Monitoreo y Evaluación, ayuda a fortalecer la gobernabilidad de un país, región y localidad, debido a que implica el mejoramiento de la transparencia y la rendición de cuentas, y fortalece las relaciones intergubernamentales y la cultura de rendimiento dentro de los gobiernos para formular políticas y tomar decisiones de presupuesto. La aplicación y uso de los métodos y herramientas de monitoreo y evaluación en el ámbito de los programas y proyectos públicos es todo un tema de discusión; no obstante todos éstos responden a, si lo que se está construyendo corresponde efectivamente con lo propuesto, y si se están utilizando adecuadamente los recursos requeridos. La fig. No 1 muestra la necesidad de contar con un Sistema de Evaluación principalmente conformado por una serie de indicadores estratégicos y de gestión que, al ser atendidos, arrojen información sobre el alcance de metas y el cumplimiento de objetivos.

L.C.P. José Manuel Saiz Pineda Secretario de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco, representante del Grupo Zonal 8 e integrante del Grupo de Gasto, Contabilidad y Transparencia de la CPFF

Fig. No. 1 Sistema de Monitoreo y Evaluación del Gasto Público

Aprobación

Ejercicio

In for me de R esu l tados Seguimiento Mon i tor eo de i n di cador es

Presupuesto Asi gn aci on es pr esu pu estarias con b ase en r esu l tados

R esu l tados i n ter medi os y de i mpacto fi n al

Evaluación Programación

Rendición de cuentas

P l an de Planeación Desar r ol l o y Ob jeti v os Estr atégi cos

Cuent a P ública e I nformes

Fuente: Elaborado con base en el informe sobre el Sistema de Monitoreo y Evaluación de Gasto Público en Perú. Fortalecimiento de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación en América Latina. Banco Mundial, y CLAD. Shack, N., 2008.

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“El seguimiento y la evaluación son parte central de los acuerdos para una buena gobernabilidad y son necesarios para lograr la formulación de políticas basadas en la evidencia, la toma de decisiones presupuestarias, la administración y la rendición de cuentas”

En este mismo esquema se observa que el punto de partida es la planeación estratégica realizada en las dependencias y entidades públicas, las cuales cuentan con sus propios objetivos estratégicos derivados de los objetivos y estrategias de un Plan de Desarrollo. Éstos a su vez se alinean con los objetivos de los programas (y proyectos), que por medio de una ma-

triz de indicadores1, cuyo diseño incluye objetivos, indicadores y metas por ámbito de desempeño -actividades de gestión, componentes (productos entregables), propósito (objetivo específico del programa presupuestario) y fin (objetivo estratégico de la dependencia o entidad)- se enlaza la planeación con el presupuesto (Ver Fig. No 2).

Fig. No. 2 Matriz de Indicadores RESUMEN NARRATIVO

INDICADORES INDICADOR

FÓRMULA

FRECUENCIA

LÍNEA BASE

METAS

FUENTES DE INFORMACIÓN

MEDIOS DE SUPUESTOS VERIFICACIÓN

FIN PROPÓSITO C1

COMPONENTES

C2 C3 A1C1 A2C1 A3C1 A4C2

ACTIVIDADES

A5C2 A6C2 A7C3 A8C3 A9C3…

Fuente: Formato diseñado con base en la información de la Ficha de Indicadores de Evaluación de Programas Presupuestarios Federales en México (2008). 1

Cabe recordar que la metodología para desarrollar la matriz de indicadores, adoptada en un gran número de países miembros de la OCDE, ha sido la del Marco Lógico.

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Cabe destacar que los elementos clave de un plan de acción para implementar un Sistema de Monitoreo y Evaluación del Desempeño son, en primera instancia, la promoción por parte de los responsables de la programación de metas y asignación de recursos –bajo la modalidad del Presupuesto con base en Resultados-; la generación de incentivos capaces de conducir el seguimiento y la evaluación; utilizar la información del sistema, para la presupuestación; capacitar tanto a responsables del diseño como a los usuarios del sistema, tanto en la alimentación como en el uso de la información que éste proporciona; el establecimiento de acuerdos estructurales para asegurar la objetividad y calidad del sistema; y un compromiso de largo plazo para institucionalizarlo. El criterio básico del éxito en la implementación está en la medida en que la información se utiliza para mejorar la actuación del gobierno, y tener una clara definición de lo que el sistema debe ser en el futuro. El Diseño y Dimensiones preferentemente deben incluir2:

del

La realización de un diagnóstico de las funciones y sistemas de Seguimiento y Evaluación gubernamentales que ya existen; esto posibilitaría una comprensión sólida de las fortalezas y desafíos de lo que se tiene en la actualidad. Además ayudaría a dejar claro quién necesita qué tipo de información, para qué y cuándo, lo cual, a su vez, ayudaría a que se identifique una lista de las posibles acciones destinadas a fortalecer los sistemas existentes o a crear uno totalmente nuevo.

•

Determinar el uso de la información, es decir, si ésta servirá para apoyar la toma de decisiones presupuestarias, o para la planeación nacional; ayudar a los órdenes de gobierno en la formulación y análisis de políticas y en el desarrollo de programas; apoyar a las entidades y dependencias públicas en el manejo de sus actividades; a fortalecer las relaciones de rendición de cuentas.

2

Keith Mackay (2007). Como Crear Sistemas de Seguimiento y Evaluación que Contribuyan a un Buen Gobierno. Banco Mundial. Grupo de Evaluación Independiente.

Definir las funciones y responsabilidades formales de las partes clave que lo componen –aquellos que deben generar la información del seguimiento y la evaluación y hacer uso de ella.

•

Determinar si se desarrollará un sistema para todo el gobierno, que abarque a entidades y municipios, sectores y dependencias, o si el sistema se va a enfocar de forma más limitada hacia sectores o dependencias individuales.

•

La variedad de instrumentos en que el sistema se concentrará: indicadores de desempeño, evaluaciones rápidas, evaluaciones de impacto rigurosas, entre otras.

Los Mecanismos de Incentivos y Sanciones, tanto para los organismos como para quienes los dirigen, de alguna manera garantizan el uso de la información que arrojan los Sistemas de Seguimiento y Evaluación, así como la notable mejora en la Gestión Pública.

Sistema

•

•

Con el fin de mostrarlos de manera imparcial, a continuación se muestra el Cuadro de texto No.1, elaborado por Mackay (2007), el cuál presenta tres tipos de incentivos: premios, sanciones/correctivos y sugerencias/recomendaciones. Los incentivos que se incluyen se han utilizado para ayudar a institucionalizar el seguimiento y evaluación en gobiernos de países desarrollados y en desarrollo. Por un lado, los premios ofrecen un refuerzo positivo y recompensas por llevar a cabo el seguimiento y evaluación del desempeño y utilizar sus resultados. Éstos pueden ser, por ejemplo, el reconocimiento público o incentivos financieros a los ministerios que aplican el sistema. Por su parte, los castigos comprenden penalidades a los ministerios o a los funcionarios públicos que no se comprometen con el desempeño, entre los que destacan las penalidades financieras a quienes no cumplen con implementar las recomendaciones de evaluación previamente acordadas. Por último, los consejos incluyen declaraciones de alto nivel de aprobación y apoyo en relación con la importancia del seguimiento y la evaluación; implican los esfuerzos dirigidos a despertar el interés en el sistema y la explicación de lo que los funcionarios del gobierno pueden encontrarle de provecho.

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C.P.C. Ricardo Humberto Suárez López Secretario de Finanzas y Administración del Estado de Michoacán y representante del Grupo Zonal 5 e integrante del Grupo de Vigilancia de Aportaciones y Otros Recursos Descentralizados de la CPFF

Cuadro de Texto No. 1 Incentivos para el Seguimiento y Evaluación del Desempeño SyE Premios  

Sanciones/Correctivos  

* Diplomas o premios -reconocimientos de alto nivel por las buenas y mejores prácticas de evaluación o de la gestión por resultados. * Enfoque colegiado de SyE entre los ministerios clave -ayuda a evitar una situación en la que un ministerio rival controle la información del S&E. * Incentivos de presupuesto para programas de alto desempeño- por ejemplo el fondo de instituciones de Chile-.

* La provisión de incentivos relacionados con el presupuesto de los ministerios o dependencias para mejorar el desempeño (premiar la información del SyE para demostrar desempeño) –por ejemplo, el ministerio de hacienda estipula mayor seguridad de financiamiento, envía estimados por medio de un marco de gastos a mediano plazo, acuerdos de recursos, presupuesto de cartera, presupuesto de programa.

Sugerencias/Recomendaciones  

* Promulgar leyes, decretos o reglamentos * Declaraciones de alto nivel daque impongan el SyE. das por el presidente, ministros, directores de ministerios, diputados, etcétera. * Tener requisitos formales para la planea- * Declaraciones de la visión del ción, conducción e informe del SyE –crear gobierno acerca de las reformas un impulso organizacional si los ministerios del sector público, la buena goberestán obligados a crear comités y otras es- nabilidad o los planes nacionales, tructuras formales para SyE. que destacan los méritos del SyE. * Retener parte de los fondos de los minis- * Repetición frecuente de menterios o dependencias si no llevan a cabo sajes de apoyo en las reuniones el SyE. de ministros de alto nivel, jefes de departamento, y personal en general. * Alcanzar gran transparencia acerca del * Seminarios o talleres de toma desempeño del gobierno y de los admi- de conciencia con el fin de desnistradores publicando regularmente in- mitificar el SyE, ofrecer confianformación sobre los objetivos, productos y za acerca de su posibilidad de calidad de servicios de todos los programas. realización y explicar su conteniComparaciones de desempeño entre las ju- do a los participantes. risdicciones (estados, provincias, distritos, municipalidades) son efectivas en particular, para resaltar el buen o mal desempeño, destacar a los buenos actores y poner en evidencia a los malos.

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“Los elementos clave de un plan de acción para crear un sistema de seguimiento y evaluación son: la generación de incentivos eficientes para conducir el seguimiento y la evaluación, diseñar y generar información para la toma de decisiones, capacitar a los involucrados en el uso de la información que proporciona, comprometer acuerdos estructurales para asegurar la objetividad y calidad del seguimiento y evaluación, y generar un compromiso de largo plazo para institucionalizarlo”

Premios  

Sanciones/Correctivos  

Sugerencias/Recomendaciones  

* Mayor autonomía de gestión para los * Resaltar la información del SyE desfavoprogramas que se desempeñen bien. rable en los informes al Parlamento o Congreso y difundirla ampliamente. Esto puede ser política y sumamente delicado para el gobierno.

* Uso de ejemplos reales del SyE influyentes para demostrar su utilidad y su eficacia en función de los costos.

* Resultados basados en productos o en efectos directos hace que el Banco Mundial (y otros donantes) otorguen préstamos a los gobiernos –por ejemplo, el préstamo del Banco en apoyo al programa Bolsa Familia de Brasil.

* Establecer metas de desempeño desafiantes pero realistas (por ejemplo, cada trimestre o cada año) que cada ministerio, dependencia y administrador de programa pueda cumplir.

* Explicar a los administradores y al personal cómo el SyE puede ayudarlos a ofrecer mejores servicios a sus clientes, los ciudadanos.

Recompensas por el cumplimiento de los * Incluir indicadores de desempeño relerequisitos del SyE formales (y para los SyE vantes (productos, efectos directos) en las de alta calidad). evaluaciones anuales de desempeño de los administradores. * Financiamiento adicional a los ministe- * Solicitar informes de excepción de desemrios para llevar a cabo SyE. peño cuando las metas no se alcanzan –requiere que áreas del programa expliquen el mal desempeño (Colombia).

* Dirigir algunas evaluaciones rápidas y evaluaciones de impacto con el fin de demostrar su utilidad. * Conferencias y seminarios sobre sistemas de SyE con práctica recomendada en algunos ministerios en particular, en otros países, etcétera –demuestran lo que los sistemas de SyE pueden producir.

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Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 5 • Marzo de 2010 Premios  

Sanciones/Correctivos  

* Manejo prudente de los hallazgos de evaluación –por ejemplo, proporcionando resúmenes ejecutivos de fácil interpretación, dirigidos a audiencias clave puede reducir la dificultad de acceso y asimilación de los resultados.

Sugerencias/Recomendaciones  

* Resaltar planeación de evaluación de mala calidad, sistemas de información, indicadores de desempeño, técnicas del SyE, informes del SyE –poner en evidencia desempeños deficientes (podrían hacerlo mediante una institución de auditoría suprema, un ministerio central como el de hacienda o la oficina del presidente, y tal vez, auditoría interna).

* Red de funcionarios que trabajan en SyE –ayuda a mostrar ejemplos de buena práctica del SyE en ministerios, demuestra su viabilidad y ayuda a incentivar los parámetros de calidad.

* Organización frecuente de reuniones de * Penalizar el incumplimiento de las reequipo (administradores y personal) del comendaciones de evaluación acordadas tipo “¿Cómo nos va?” para aclarar los ob- (Chile). jetivos, revisar el desempeño del equipo e identificar las formas de mejorarlo.

* Apoyo al SyE gubernamental mediante préstamos que los donantes multilaterales y bilaterales ofrecen a los gobiernos –resalta y promociona el SyE.

* Contratos por desempeño o pagos por resultados a los empleados públicos –es decir, recompensa directa por desempeño. Por ejemplo, los nuevos empleados públicos de alto nivel en Ceará (Brasil) reciben hasta 40% de su remuneración en forma de bono por desempeño, que se basa en el logro de las metas de los indicadores de desempeño.

* Llevar a cabo reuniones de municipalida-   des con el presidente y los ciudadanos para exhibir el buen o mal desempeño del gobierno (Colombia).

* Incentivos para el personal –uso de ex- * Involucrar a la sociedad civil en el SyE del   periencia en SyE como un criterio para la desempeño gubernamental a como resultacontratación, promoción y certificación. do presiones para un mejor desempeño y rendición de cuentas (Bangalore y Bogotá). * Asistencia al programa de conducción del SyE –por medio de la oficina de asesoría, manuales y otros materiales, capacitación gratuita, comentarios acerca de los TdR, informes preliminares de evaluación, entre otros. Esto hace que sea más fácil (reduce los costos) llevar a cabo el SyE, y la utilización de los resultados.

* Utilizar mecanismos de rendición de   cuentas como las tarjetas de informe ciudadano –publicitar el bajo desempeño de las dependencias gubernamentales.

* Garantizar que los proveedores de datos –por ejemplo, en las dependencias– comprendan cómo se usan los datos y la importancia de ofrecer datos precisos y oportunos.

* Proporcionar retroalimentación ministe-   rial sobre la calidad del asesoramiento en políticas –ofrece críticas a la asesoría de baja calidad (por ejemplo, una asesoría que no tiene una buena base de evidencias).

* Capacitación para administradores y * Instituir contratos por desempeño o pagos   personal del programa, para analistas de por resultados –penalidades directas por represupuesto, con el fin de explicarles qué sultados pobres. es el SyE y cómo usarlo para mejorar su trabajo.

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C.P. Alfredo Garza De La Garza Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado de Nuevo León, y representante del Grupo Zonal 3 de la CPFF

Premios  

Sanciones/Correctivos  

Sugerencias/Recomendaciones  

* Identificación y realce de ejemplos de   prácticas recomendables de planeación de la evaluación, de técnicas del SyE, de informes de evaluación –ofrecer modelos que otros pueden copiar fácilmente (pueden desempeñar este cometido, una institución suprema de auditoría, un ministerio central como el de hacienda o la oficina del presidente, y quizás, auditoría interna).

 

* Retroalimentación sistemática de los   ministros sobre la calidad de la asesoría de políticas para cada informe enviado a los ministros. Brindar elogios y destaca la asesoría de buena calidad –por ejemplo, el ministerio de trabajo de Australia.

 

* Una red gubernamental de funcionarios   que trabajan en SyE ayudaría a dar identidad y apoyo a los evaluadores (quienes usualmente se sienten aislados dentro de cada ministerio o entidad) –por ejemplo, Australia, Canadá y Nigeria.

 

* Apoyo financiero y asistencia técnica   para el SyE gubernamental por parte de donantes multilaterales y bilaterales.

 

Fuente: Incentivos para el SyE. Cómo Crear Demanda. Elaborado por: Keith Mackey. Independent Evaluation Group, World Bank. 2007.

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