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ELECTIVA I Posgrado Salud Pública y Políticas Públicas

Lorena Maldonado Maldonado

EJE 3 Pongamos en práctica

Fuente: shuttersctock/340334438

Contenido Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Análisis Situación de Salud (ASIS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Propósitos del ASIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Entradas o insumos del ASIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Transformación de datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Métodos de análisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Presentación de la información analizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Salidas o productos del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Consolidación y sistematización de resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Difusión y divulgación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Usos del ASIS y demás sistemas de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Políticas públicas en salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Ciclo de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Marco lógico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Pase a la equidad en salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Introducción La salud pública tiene múltiples escenarios de acción en donde confluyen diversos actores, no obstante, la característica común en todos los escenarios es la contextualización del estado de salud y sus determinantes sociales como línea base para orientar el accionar de los diferentes actores involucrados, en mayor o menor medida, en los procesos que se configuran entorno a la salud pública. Dicha contextualización se logra a partir de un proceso complejo y riguroso de análisis de la situación de salud de las poblaciones, en donde se evidencian los diferentes niveles en que opera la salud pública y la forma como lo hace, de allí que a partir de este proceso de Análisis de Salud (ASIS) sea posible explorar las diferentes herramientas con que cuenta la salud pública en diferentes escenarios, para cumplir con su gran objetivo de generar salud y bienestar en las comunidades. Al ser, la salud pública un campo en donde confluyen múltiples disciplinas y ciencias, tiene a su disposición diversos métodos y técnicas que le permiten, por un lado, captar información de interés en salud en diferentes niveles y analizarla para consolidar un conocimiento de la situación de salud real y sentida de las poblaciones, y por otro lado diseñar adecuadamente estrategias e intervenciones y gestionar eficientemente los recursos. En este eje vamos a reconocer todo este entramado complejo que le permite operar a la salud pública en diferentes escenarios. Todo el texto girará en torno a la estructura de ASIS que propone el Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) y los planes de territoriales de salud (PTS), resaltando las herramientas metodológicas usadas para llevar a buen término cada uno de los procesos que se enmarcan en la generación de la información que los componentes técnico y político requieren para la conducción, gerencia y toma de decisiones en salud. El contenido temático a desarrollar será: ASIS, vigilancia epidemiológica, ciclo de las políticas en salud, priorización de necesidades, marco lógico y metodología PASE a la equidad para el diseño de programas y proyectos en salud.

Análisis Situación de Salud (ASIS)

Figura 1. Fuente: shutterstock_148657679

Los ASIS son procesos analíticos y sintéticos que tienen como fin caracterizar, medir y explicar el perfil de salud-enfermedad de una población en todos sus niveles, es decir desde caracterizar las realidades de morbimortalidad, hasta visibilizar los determinantes sociales que condicionan la situación de salud-enfermedad de dicho grupo poblacional. Los ASIS son fundamentales para identificar necesidades y prioridades en salud y proyectar y evaluar intervenciones y programas sanitarios (MSPS, 2014). Entendiendo que los colectivos tienen particularidades propias, los análisis de salud deben dar cuenta de los modos de vida de los grupos en los territorios y sus procesos de salud, reconociendo los contextos políticos, económicos, sociales y culturales que los determinan.

Esto implica un abordaje integral y diferencial, en donde además se visibilice los diferentes grados de desigualdades sociales que tienen algunos grupos en función de su pertenencia étnica, el género, la edad, la ocupación, entre otras (MSPS, 2014).

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Propósitos del ASIS El ASIS es una de las Funciones Esenciales de la Salud Pública (FESP), cuya importancia radica en la generación de la información que los componentes técnico y político requieren para los procesos de definición de prioridades, proyección de alternativas de abordaje, gerencia y toma de decisiones en salud. Los propósitos fundamentales que tiene el ASIS son:

prioridades en salud

Orientar las políticas en salud, su evaluación, pertinencia y cumplimiento

Figura 2. Fuente: Propia

Apoyar la formulación de estrategias de promoción, prevención y gestión del riesgo en salud y la proyección de mejores escenarios sanitarios (MSPS, 2014).

Gobernanza Es la realización de relaciones políticas entre diversos actores involucrados en el proceso de decidir, ejecutar y evaluar decisiones sobre asuntos de interés público, proceso que puede ser caracterizado como un juego de poder, en el cual competencia y cooperación coexisten como reglas posibles; y que incluye instituciones tanto formales como informales. La forma e interacción entre los diversos actores refleja la calidad del sistema y afecta a cada uno de sus componentes; así como al sistema como totalidad

Eficiencia Capacidad para realizar o cumplir adecuadamente una función.

De la calidad y oportunidad de la evidencia que proporcionan los ASIS, dependen en gran medida el fortalecimiento de la rectoría en salud indispensable para la gobernanza, la planificación y la conducción de políticas públicas en salud, ya que la toma de decisiones políticas, está sujeta a la información disponible del contexto sanitario, que permita priorizar y garantizar objetivamente un máximo de equidad, eficiencia y participación social.

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La construcción de análisis de salud depende de las fuentes de información existentes y la calidad de las mismas; en Colombia estas pueden ser: •  Institucionales: están permiten obtener información del curso de vida de las personas y captar información demográfica importante como la natalidad y la mortalidad, los análisis que resultad con esta información son denominados ASIS institucionales. •  Comunitarias: estas fuentes de información visibilizan las problemáticas en salud y sus determinantes desde la perspectiva de los actores locales en las comunidades. La importancia de este tipo de información es que tiene un reconocimiento por parte la comunidad, a estos análisis se les denomina ASIS comunitarios. •  Cuando existen múltiples fuentes de información y se logra una triangulación y un encuentro de saberes con participación activa de las instituciones de salud y los actores claves de la comunidad, se denomina ASIS integrales (MSPS, 2014). Para analizar la información recolectada existen gran cantidad de modelos y enfoques teóricos y conceptuales que tienen formas particulares de abordar y entender la realidad sanitaria. En el caso de Colombia, según lo establecido en el Plan decenal de salud pública 2012-2021 (PDSP), el abordaje de la salud se hará mediante el modelo conceptual de los determinantes sociales de la salud y los enfoques de derechos, diferencial y poblacional.

Figura 3. Fuente: shutterstock_399642130

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Construir un análisis de la situación de salud implica un proceso riguroso compuesto de cuatro partes: Entradas o insumos, transformación de los datos, salidas o productos y usos del ASIS (Figura 4).

Transformación de los datos Entrada o insumos del ASIS

Gestión de datos provenientes de: Censos Registros administrativos Bases de datos Encuestas y estudios Datos de otros sectores Cartografía social.

Consolidación y sistematización de resultados

Métodos de análisis

Técnicas de análisis de datos cualitativas y cuantitativas: Básicas Intermedias Avanzadas

Salidas o productos del proceso

Documentos de ASIS Boletines de ASIS Plegable de indicadores Otros

Difusión y divulgación

Página web de las entidades Publicaciones Presentaciones en eventos académicos Otros.

Uso de ASIS

Planeación estratégica y operativa Monitoreo y evaluación de las políticas públicas en salud Rectoría sectorial

Mejoramiento de cada parte del proceso

Figura 4. Proceso de Análisis de la situación de salud Fuente: MSPS, (2014)

De acuerdo con el nuevo Modelo Integral de Atención en Salud (MIAS), los actores que deben realizar análisis de población son principalmente: los entes territoriales y las Empresas Aseguradoras de Planes de Beneficios (EAPB). Los primeros deben generar análisis de situación de salud de la población en general y las EAPB deben caracterizar a su población afiliada. A continuación, describiremos y desarrollaremos los aspectos más importantes de cada etapa del proceso, profundizando en la parte metodológica.

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Entradas o insumos del ASIS Existen dos grandes categorías de fuentes de datos: •  Datos basados en población: incluyen información de los censos y estadísticas vitales, y de los estudios con muestreos representativos de la población como las encuestas nacionales. •  Datos de fuentes institucionales: en esta categoría se los datos que las instituciones producen en el marco de su operación, por tanto, solo se recopila información de las personas que han interaccionado con la institución.

¡Impo rtante! Las fuentes de información más usadas en Colombia son las del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), los Registros Individuales de Prestación de Servicios (RIPS), que recogen información de la morbilidad atendida por tipo de atención: consultas, urgencias, hospitalización y procedimientos de salud, el Sistema de Vigilancia de la Salud Pública (Sivigila), el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), el Registro Único de Víctimas (RUV), el Registro de Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad (Rlcpd), informes, encuestas y estudios poblacionales (MSPS, 2014).

Censos Conteo y recuento de la población de un determinado país cada una cierta cantidad de tiempo, comúnmente, los censos son realizados cada 10 años. Este levantamiento de datos demográficos, arroja datos importantes para los institutos de estadística nacionales, a fin de constatar la cantidad de personas por región que hay y que necesidades o características específicas tienen.

Figura 5. Fuente: shutterstock_594171068 ELECTIVA I Posgrado Salud Pública y Políticas Públicas - eje3 Pongamos en práctica

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Transformación de datos Métodos de análisis En el análisis de información existen básicamente tres tipos de métodos y técnicas: Cualitativas, cuantitativas y espaciales. En general las principales diferencias entre investigación cualitativa y cuantitativa consisten en las técnicas usadas para resolver los problemas de investigación. La investigación cualitativa comúnmente es de corte narrativo y detallado en la descripción, mientras de las investigaciones cuantitativas se caracterizan por favorecer el uso de herramientas formales –estadística, la construcción de modelos y simulación matemática (Plata, 2007).

•  Métodos cualitativos: en un abordaje cualitativo se busca una comprensión profunda de los fenómenos a través de la obtención de datos extensos narrativos y desde una perspectiva holística. Las técnicas que tiene disponible para cumplir con su objetivo son: Las observaciones, las entrevistas, las narraciones, notas de campo, grabaciones, transcripciones de audio y videocasetes, registros escritos de todo tipo, fotografías, películas, grupos focales, entre otros (Balcázar, González, Gurrola y Moysén, 2013). En el abordaje cualitativo existen cinco principios fundamentales: •  Las personas tienen diferentes percepciones e interpretaciones de la realidad de acuerdo con sus experiencias. •  El investigador debe reconocer y concientizarse de sus propias perspectivas durante el proceso de recolección y análisis de la información.

Figura 6. Fuente: shutterstock_255896113

Holistica Es aquello perteneciente al holismo, una tendencia o corriente que analiza los eventos desde el punto de vista de las múltiples interacciones que los caracterizan. El holismo supone que todas las propiedades de un sistema no pueden ser determinadas o explicadas como la suma de sus componentes. En otras palabras, el holismo considera que el sistema completo se comporta de un modo distinto que la suma de sus partes.

•  Los fenómenos sociales siempre se deben abordar en contexto, es decir, se deben considerar tanto los entornos físicos en donde se presenta el evento de interés, como el momento histórico, social y político, y las características de los grupos organizados o los individuos que influyen en el fenómeno. •  La investigación cualitativa parte de teorías, pero también puede generarlas. •  Pueden existir casos excepcionales que aporten nuevas perspectivas o indicios de un problema que requieren ser investigados (Ulin, Robinson y Tolley, 2006).

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La investigación cualitativa ejecuta una secuencia de pasos relacionados entre sí para analizar los datos recolectados. Básicamente son cinco pasos: lectura, codificación, presentación, reducción e interpretación. El proceso inicia con una inmersión en la lectura y relectura de los textos y las notas, en este ejercicio el investigador debe detectar cuáles son los temas que surgen y asigna rótulos o códigos a los fragmentos de texto que representan las categorías de esos temas. Una vez hecha la codificación, se exploran las áreas temáticas e inicialmente se presenta detalladamente la información correspondiente a cada categoría y luego se reduce dicha información a sus puntos esenciales. Es importante que en cada paso se busque el significado básico de los pensamientos, sentimientos y comportamientos que se encuentran plasmados en los textos. Por último, se hace una interpretación global de los resultados obtenidos en todo el proceso, mostrando la relación entre ellos y las temáticas tratadas y explicando cómo los conceptos interrelacionados responden a las preguntas planteadas en la investigación (Ulin, Robinson y Tolley, 2006).

Figura 7. Análisis de los datos cualitativos paso a paso Fuente: Ulin, Robinson y Tolley (2006)

•  Métodos cuantitativos: en el abordaje cuantitativo se busca explicar, predecir y/o controlar fenómenos a través de un enfoque de obtención de datos numéricos. Las técnicas que tiene disponible para recolectar datos son: Observación no participante, encuestas, entrevistas estructuradas y semiestructuradas, administración de pruebas, mediciones en laboratorios y cuestionarios (Balcázar, González, Gurrola y Moysén, 2013).

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La investigación cuantitativa recoge, sistematiza y analiza datos numéricos de variables determinadas previamente (Sarduy, 2007). En salud pública y epidemiología, las formas más utilizadas para para analizar y presentar la información de tipo cuantitativa son: Estadística descriptiva: es un método de recolección, sistematización, descripción, visualización y resumen de datos originados a partir de los fenómenos de estudio. en salud la información recolectada y descrita generalmente corresponde a: •  Población: que es el conjunto de elementos a los que se les estudia una característica. •  Muestra: subconjunto representativo de la población. •  Individuo: cada uno de los elementos de la población. Indicadores: son medidas bioestadísticas que cuantifican y posibilitan la evaluación de las dimensiones del estado de salud de las poblaciones, el desempeño del Sistema de salud y el impacto de las políticas y programas implementados en salud. Los indicadores se expresan en razones, proporciones y tasas: •  Razón (ratio): número de observaciones de un grupo con determinadas características, dividido por el número de observaciones de un grupo sin esa característica, en donde los datos del numerador, están contenidos en el denominador (Trillos, 2000). Razón= a/b

Variables Es toda característica o cualidad que puede tomar diferentes valores en una escala de categorías establecidas. Fuente: https://prezi.com/yutke0uqzpqr/variables-epidemiologicas /

Figura 8. Fuente: shutterstock_385335934

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•  Proporción: número de observaciones específicas de un grupo, dividido por el número total de observaciones en el grupo, donde los datos del numerador están incluidos en el denominador (Trillos, 2000). Proporción: a/a+b •  Tasa (rate): es una proporción que utiliza un multiplicador (1000, 10000, 100000) que es llamado base; se calcula para un determinado periodo que debe incluirse al referirse a la tasa y para un determinado grupo poblacional (Trillos, 2000). Tasa: (a/a+b) * 10n En salud pública existen diversos tipos de indicadores, para los ASIS se usan indicadores socioeconómicos, demográficos, de morbi-mortalidad y de evaluación de servicios, programas y políticas de salud (ya sea indicadores de gestión o de impacto). Medidas de frecuencia de enfermedad: están dadas en función del comportamiento de los eventos en salud en las poblaciones y su impacto sobre las variables epidemiológicas. Pueden ser incidencias o prevalencias que combinan variables de persona, lugar y tiempo (Gráfico 3). •  Incidencia: número de casos nuevos en un periodo determinado (Trillos, 2000). •  Prevalencia: número total de casos en una población determinada, sin diferenciar entre casos antiguos y casos nuevos, en un periodo determinado (Trillos, 2000).

Figura 9. Relación entre prevalencia e incidencia Fuente: Mindomo (2017)

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Métodos espaciales: el abordaje espacial permite profundizar y evidenciar el contexto en el cual ocurre un evento de salud, con este tipo de análisis es posible no solo ubicar geográficamente la problemática de salud investigada, sino comprender los procesos históricos socioterritoriales y ambientales. El análisis espacial agrega gran valor a la comprensión integral de las problemáticas sanitarias y facilita la evaluación del impacto de procesos y estructuras sociales que determinan los eventos de salud. La categoría espacio tiene valor intrínseco en el análisis de las relaciones entre salud, sociedad y ambiente, por tanto, conocer la estructura y dinámica espacial de la población de interés es de suma importancia para realizar una caracterización más completa de la situación de salud. Además, permite el planeamiento de acciones de control y locación de recursos (Barcellos, 2003). Las técnicas más usadas son la georreferenciación y la cartografía social y la forma de presentación por excelencia son los mapas.

Presentación de la información analizada Generalmente en el proceso de analizar la situación en salud una vez se hayan analizado los datos, las formas en que se presentan son a través de tablas de frecuencia, representaciones gráficas y mapas (Rodenas, 2006). •  Tablas de frecuencia: exponen la información recogida de forma que no se pierde ningún dato o se pierda muy poca información. •  Frecuencias absolutas: contabilizan el número total de individuos discriminados por las variables de estudio. •  Frecuencias relativas: contabilizan el número de individuos de cada variable estudiada dividido por el total •  Frecuencias acumuladas: suma de intervalos de clase hasta completar el total. Solo para variables ordinales y numéricas. Figura 10. Fuente: shutterstock_424911373 ELECTIVA I Posgrado Salud Pública y Políticas Públicas - eje3 Pongamos en práctica

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•  Representaciones gráficas: es un medio para transmitir eficientemente la información. Existe varios tipos de representaciones gráficas, y cada una de ellas se usa de acuerdo con el tipo de información y los objetivos que se pretenden de la información que se quiere presentar (Rodenas, 2006):

Instrucción

A continuación, se muestra una galería con las principales representaciones gráficas usadas en los informes de salud. (Rodenas, 2006). Se encuentra disponible en la página de inicio del eje 3.

Salidas o productos del proceso Consolidación y sistematización de resultados Esta etapa consiste en generar el documento propiamente dicho del ASIS. Según las indicaciones del MSPS, la estructura de un documento de ASIS, propuesta por el MSPS se encuentra disponible en la Guía conceptual y metodológica para la construcción del ASIS de las entidades territoriales, lo invitamos a realizar la lectura de esta guía.

Lectura recomendada Guía conceptual y metodológica para la construcción del ASIS de las entidades territoriales Ministerio de salud

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Difusión y divulgación Dada la importancia que tiene el ASIS para la toma de decisiones en gestión y administración en salud pública, es imperativo que los resultados sean socializados y divulgados. Inicialmente los resultados deben presentarse de manera clara y oportuna a quienes tiene poder de tomar decisiones desde el nivel directivo hasta el operativo. Asimismo, los ASIS deben ser socializados en todos los territorios y a todos los actores institucionales y sociales involucrados en mayor o menor medida en el funcionamiento del sistema de salud o tengan injerencia en las condiciones de salud de las comunidades.

¡Impo rtante!

La forma en que generalmente se socializan los ASIS es a través de la página web de la institución a cargo, publicaciones, presentaciones en eventos académicos, entre otros.

Figura 11. Fuente: shutterstock_270706154 ELECTIVA I Posgrado Salud Pública y Políticas Públicas - eje3 Pongamos en práctica

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Como proceso transversal y complementario al ASIS está la vigilancia epidemiológica o en salud pública (“información para la acción”), que se define como:

la recolección, organización, análisis, interpretación y difusión continua y sistemática de la información en salud con el fin de generar acciones que incluyen planeación, programación, implementación y evaluación de acciones en salud, ya sea en prevención, control, tratamiento o rehabilitación, siempre con retroalimentación de los niveles que originan los datos (Trillos, 2000).

La vigilancia epidemiológica implica un monitoreo continuo y sistemático de la ocurrencia de fenómenos en salud como enfermedades infecciosas, enfermedades crónicas, traumas, malformaciones congénitas, factores de riesgo, estilos de vida, entre otros. Los reportes que surgen de la vigilancia de eventos en salud, deben tener una periodicidad de acuerdo con las semanas y periodos epidemiológicos.

¡Datos! En Colombia el Sistema para la Vigilancia Epidemiológica se denomina Sivigila, creado en el 2006. El proceso de producción de datos tiene varios niveles en una estructura piramidal, cuya base son las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS) que recolectan los datos de los eventos de interés en salud pública en unas fichas de notificación dispuestas para tal fin (INS, 2017).

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Las IPS deben reportar obligatoriamente la información obtenida con una periodicidad inmediata o semanal (de acuerdo al evento). Todas las instituciones que recolectan datos se denominan Unidades Primarias Generadoras de datos (UPGD), existen unas UPGD especiales denominadas Unidades Informadoras (UI), que son instituciones que prestan servicios sanitarios o personas naturales que captan eventos de interés en salud pública y solo hacen la notificación cuando se presenta el evento. Una vez generada la información por parte de las UPGD o UI, es escalada a las Unidad Notificadoras Municipales (UNM) para ser consolidada y posteriormente a las Unidades Notificadoras Departamentales (UND) que son entidades públicas responsables de la investigación, confirmación y configuración de los eventos de interés en salud pública (INS, 2017) (Figura 12).

Figura 12. Proceso de generación y gestión de la información en Sivigila Fuente: INS (2017)

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Otro sistema de información en salud, es el sistema integral de información de la protección social (Sispro), que es una herramienta que permite obtener, procesar y consolidar la información necesaria para apoyar la construcción de políticas, realizar un monitoreo regulatorio y gestionar los servicios tanto a nivel de aseguramiento y financiamiento como de oferta, demanda, prestación y uso de servicios médico-sanitarios. El Sispro concentra la información necesaria para la construcción de indicadores y reportes; estos datos provienen de bases de datos y fuentes de información internas y externas al Ministerio, entre las usadas están: RUAF, RIPS, PILA, SIHO, SGD, Sismed, entre otros.

Los observatorios y los sistemas de seguimiento también recopilan información importante de eventos de interés en salud pública.

RUAF Registro Único de Afiliados.

RIPS Registro Individual de Prestación de Servicios.

PILA Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.

SIHO Sistema Integral Hospitalario.

SGD Sistema de Gestión de Datos.

Sismed Sistema de Información de Precios de Medicamentos.

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Observatorios y sistemas: Oniea: Observatorio Nacional e Intersectorial de Embarazo en Adolescentes. OMAT: Observatorio de Salud Materna de COLOMBIA. OSAN Colombia: Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutrición. OEV Colombia: Observatorio de Envejecimiento y Vejez. Onvih: Observatorio Nacional para la Gestión Programática de ITS-VIH-SIDA ONC Colombia: Observatorio Nacional de Cáncer ONS: Observatorio Nacional de salud OND: Observatorio Nacional de Discapacidad Onsas: Observatorio Nacional de Seguimiento a Actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Sgsss). Observatorio Nacional de Salud Mental. Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Observatorio de Calidad de la Atención en Salud. SAPS: Sistema de Seguimiento a la Estrategia de Atención Primaria en Salud (APS). Sistema Nacional de Seguimiento a la Infancia y la Adolescencia en Colombia Sistema Nacional de Seguimiento y Evaluación al plan Decenal de Salud Pública 2012-2021. Sistema de Seguimiento de los Indicadores Básicos en Salud.

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Usos del ASIS y demás sistemas de información Políticas públicas en salud Para el buen vivir, en general se requiere de entornos que garanticen y promuevan la salud y para ello la atención primaria (APS) y el acceso universal y la protección social son indispensables, no obstante, si no existen políticas públicas que sustenten estas estrategias con disposiciones que abarquen desde el nivel local hasta el supranacional, la APS y la cobertura universal no tendrían el mismo impacto (OMS, 2008). No siempre las políticas instauradas en un país resultan coherentes con los objetivos del bienestar colectivo, de allí que sea importante comprender que la política pública es el resultado de acciones de diversos actores que se desarrolla en lo público y de una serie de transacciones políticas mediadas por el gobierno. Por lo tanto, la decisión de qué asunto debe ser objeto de política está lejos de ser un proceso aséptico de definición gubernamental del bienestar social y, más bien, es el resultado de las dinámicas de conflicto y cooperación que se dan en la construcción pública de los asuntos, donde los intereses particulares entran en disputa para ser considerados de interés general, dando forma a lo público. La política pública como construcción social, se puede definir como una:

… estrategia con la cual el gobierno coordina y articula el comportamiento de los actores a través de un conjunto de sucesivas acciones intencionales, que representan la realización concreta de decisiones en torno a uno o varios objetivos colectivos, considerados necesarios o deseables en la medida en que hacen frente a situaciones socialmente relevantes (Torres y Santander, 2013). Figura 13. Fuente: shutterstock_113896765

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Un elemento clave en la definición de la política pública, es que plantea sus objetivos alrededor de problemas considerados relevantes para la sociedad, esto implica que la política es, por naturaleza, la respuesta a una necesidad que logra instaurarse en la discusión pública, sin que esto implique necesariamente que sea un tema relacionado con una afectación social real, puede ser tan solo un tema que capta la atención del gobierno y de actores sociales clave (Torres y Santander, 2013).

Una política pública puede componerse de cuatro niveles asociados: 1) el estratégico, 2) el de planeación, 3) el de programación y 4) el de acciones de política (Tabla 1)

Tabla 1. Componentes básicos de la política pública Fuente: Torres y Santander (2013)

Lograr concretar una política pública con todos sus componentes de predicción, decisión y acción, es el resultado de un proceso de construcción y consolidación de elementos que configuran lo que se denomina el ciclo de la política.

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Ciclo de la política El ciclo de la política es un modelo analítico que sugiere que la política es un proceso que se desarrolla por fases interdependientes que son: la definición de la agenda política, la formulación, la implementación y finalmente la evaluación (Torres y Santander, 2013) (Figura 14).

Figura 14. Fases del ciclo de la política Fuente: Torres y Santander (2013)

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•  La agenda: momento en que emerge el problema, se analiza, se define y se inserta en las cuestiones de prioridad para las decisiones y actuación del poder público (Secretaría Distrital de Integración Social, 2015). FASE

ACCIONES ESTRATÉGICAS

Identificación del Marco de Referencia

Identificación del problema, situación prioritaria o potencialidad ACCIONES ESPECÍFICAS

ELABORACIÓN DE LA AGENDA ACCIONES ESPECÍFICAS PÚBLICA Revisión previa de marcos y contextos

1

Determinación de las causas del problema - Valoración de factores críticos a enfrentar

*Delimitación temática, poblacional y espacial *Elaboración de Diagnóstico participativo

Tabla 2. Fuente: Propia

•  Formulación: en esta fase se consideran todas las alternativas de intervención al problema identificado y se toma una decisión sobre la estrategia a concretar. Esta fase se construye con los resultados obtenidos en la definición de la agenda pública y su propósito es la identificación precisa de respuestas integrales a los factores o determinantes de las situaciones, condiciones, problemáticas o potencialidades identificadas (Secretaría Distrital de Integración Social, 2015). ACCIONES ESTRATÉGICAS

FASE Selección de alternativas posibles ACCIONES ESPECÍFICAS

2

FORMULACIÓN

Definición y desarrollo de la estructura de la política ACCIONES ESPECÍFICAS

*Finalidad *Identificación de las alternativas de transformación *Objetivo general de las situaciones, condiciones, problemáticas o *Objetivos específicos potencialidades identificadas. *Ejes o líneas de política *Valoración técnico -política *Metas de las estrategias de acción (recursos, tiempo, riesgos, *Acciones o actividades efectos generados, etc.) *Seguimiento, monitoreo y evaluación *Responsables *Financiación

Elaboración del documento técnico de la política *Marcos de la política pública: ético, normativo, conceptual, analítico. *Objetivos y fines de la política. *Estructura de la política pública (según se determine) donde se Identifican las acciones estratégicas *dimensiones, ejes, líneas de acción. *Orientaciones para la implementación de la política.

Tabla 3. Fuente: propia

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•  La implementación: se refiere a la planificación y organización administrativa y de los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos para ejecutar una política (Secretaría Distrital de Integración Social, 2015).

FASE

ACCIONES ESTRATÉGICAS Implementación de la Política

ACCIONES ESPECÍFICAS

3

IMPLEMENTACIÓN

* Coordinación y concertación con los sectores involucrados, las acciones a realizar * Diseño del Plan de Acción * Posible armonización de planes, programas o proyectos.

Tabla 4. Fuente: propia

Evaluación: esta fase consiste en la medición y análisis, de los efectos que políticas públicas implementadas, produjeron en la sociedad, su impacto ya sea positivo o negativo en la resolución de la problemática para la que fue hecha la política.

La evaluación requiere una estructura organizacional que garantice la viabilidad técnica para construir instrumentos que permitan elaborar indicadores, captar y producir información, clasificarla, analizarla, interpretarla y realizarle un adecuado control de calidad.

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El seguimiento de las políticas públicas hace parte de la evaluación y consiste en un proceso sistemático de supervisión del desarrollo de las actividades, con el objeto de suministrar la información necesaria para introducir eventuales correcciones que aseguren el logro de los objetivos establecidos. Para la fase de evaluación inicialmente se debe tener en cuenta los siguientes aspectos: •  Conocer los intereses y motivaciones que hay detrás de la evaluación. •  Determinar con anterioridad la utilidad de la evaluación. •  Establecer los objetivos de la evaluación. •  Determinar las cuestiones a analizar. •  Con qué tiempo y recursos se cuenta para realizar la evaluación (Secretaría Distrital de Integración Social, 2015). Lo anterior con el fin de que el proceso de evaluación de cuenta del proceso de formulación y sea coherente en identificar los avances o el cumplimiento de las metas y objetivos propuestos por la política. Existen diferentes tipos de evaluación en función del evaluador, la temporalidad de la evaluación y el contenido de la evaluación.

¿QUIÉN EVALÚA?

TIPO DE EVALUACIÓN TEMPORALIDAD DE LA EVALUACIÓN

- Ex ante: Se realiza después de identificar el problema y la formulación de alternativas y antes de ejecutar la política. Tiene como objetivo identificar las actividades que responden a las - Interna: Realizada por necesidades declaradas, específicas y medibles personas que gestionan o con el fin de maximizar la eficiencia los recursos y ejecutan la política, la cual obtener los resultados y el impacto esperado presenta como ventaja el conocimiento de la política y - Intermedia: Se realiza durante la ejecución de la política, y consiste en el análisis crítico del sus acciones conjunto de datos recogidos sobre el programa y - Externa: Realizada por en la medición de la forma en la que los objetivos especialistas externos, perseguidos están siendo alcanzados, explicando instituciones, entidades, las diferencias y estimando anticipadamente los organismos, sociedad civil, resultados finales de la intervención. entre otros, teniendo a su favor la objetividad e independencia - Ex-post: se realiza para (1) establecer si las proyecciones coincidieron o no con los resultados de la evaluación realmente obtenidos y (2) Determinar las causas que pueden explicar satisfactoriamente por qué se logró la coincidencia entre los valores esperados y los realmente observados

CONTENIDO DE LA EVALUACIÓN - De proceso: Consiste en examinar la forma en la que se gestiona y ejecuta la política, esto es, su puesta en práctica. Trata de medir la capacidad de un organismo en relación con el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas y de valorar el grado de implicación de los gestores con dichas tareas, su actitud, formación, organización y la dotación de recursos para llevarlas a cabo óptimamente. - Resultados e impacto: Trata de conocer hasta qué punto la política aplicada está consiguiendo los objetivos establecidos, o está alcanzando los parámetros o criterios de valor definidos, y a que costo se consiguen (en términos de tiempo, recursos humanos, recursos materiales y monetarios). En el primer caso estamos ante una evaluación de eficacia mientras que cuando se consideran los costes hablamos de evaluación de la eficiencia. En la evaluación de impacto se deben determinar y cuantificar los efectos y cambios que se han producido en la población objetivo, midiendo sus características antes, durante y después de la Intervención, luego de identificar la magnitud del cambio es necesario establecer hasta qué punto se debe a la política y no a otros factores.

Tabla 5. Fuente: propia

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Una vez se haya cumplido el ciclo de la política, basados en los resultados debe retroalimentar la política y generar información documentada de todos los procesos, para nueva toma de decisiones (Torres y Santander, 2013). Las políticas públicas se operacionalizan en programas y proyectos a los que se les asignan recursos para su ejecución. “Los proyectos deben tener una población objetivo definida en función de la necesidad que se pretende satisfacer, una localización espacial y tiempos de inicio y finalización predefinidos” (Fernández y Schejtman, 2012). Existen metodologías para la formulación de programas y proyectos como el marco lógico y la metodología pase a la equidad que serán descritas a continuación.

Marco lógico El enfoque lógico proporciona un método claro e integral para la conceptualización y el diseño de programas y facilita la ejecución y la evaluación de los mismos (Hidalgo, 2007). Esta metodología se centra en la orientación por objetivos y por grupos beneficiarios facilitando la participación y la comunicación entre las partes interesadas (Ortegón, Pacheco y Prieto, 2005). ¡Impo rtante!

La metodología contempla el análisis del problema y de los actores involucrados, adicionalmente jerarquiza los objetivos y las estrategias de implementación más adecuadas. El producto de esta metodología es denominada Matriz del marco lógico, que presenta el proyecto de manera resumida.

Las etapas de esta metodología son: 1) la identificación del problema y alternativas de solución y 2) la etapa de planificación. •  1. Identificación del problema y alternativas de solución, análisis de la situación existente para crear una visión de la situación deseada y seleccionar las estrategias que se aplicarán para conseguirla (Ortegón, Pacheco y Prieto, 2005).

Instrucción Le invitamos para que observe el recurso multimedia con el paso a paso para identificación del problema y las alternativas de solución.

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FILAS Fin: se define como un objetivo de nivel superior al que se quiere contribuir con el proyecto. Propósito: es el objetivo concreto del proyecto. Componentes: se definen como los estudios, planes, campañas, macro actividades que deben alcanzarse para que una vez terminadas todas ellas se consiga el propósito. Actividades: son todas aquellas actividades en detalle que son parte de cada componente y en su conjunto permiten la consecución de cada componente.

Visitar página Para ampliar esta información lo invitamos a visitar: http://www.urosario.edu.co/Internacionalizacion/Oportunidades-Cooperacion-Internacional/Documentos/DOCUMENTO-BANCO-MUNDIAL.PDF

•  2. La etapa de planificación, en esta etapa el proyecto se convierte en un plan operativo y práctico para ejecutar, se elabora propiamente la matriz de marco lógico (Ortegón, Pacheco y Prieto, 2005). •  Matriz de marco lógico: presenta de forma resumida los aspectos más importantes en una tabla como se muestra a continuación.

COLUMNAS

FILAS

Tabla 6. Fuente: Ortegón, Pacheco y Prieto (2005)

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Instrucción A continuación, le invitamos a desarrollar la siguiente actividad de aprendizaje para poner en práctica lo aprendido sobre marco lógico. Se encuentra disponible en la página de inicio de este eje.

Pase a la equidad en salud Esta metodología se propuso para orientar los planes territoriales de salud, tanto en su formulación técnica como en la generación de capacidades y competencias en los entes territoriales para la planeación en salud, con el fin de lograr integralidad, transectorialidad y participación activa de las administraciones y de la sociedad civil (MSPSUnfpa-UEC, 2015).

Figura 15. Fuente: shutterstock_612012815

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Tiene cuatro elementos fundamentales enmarcados en las normas técnicas de gestión de calidad basadas en procesos que utiliza la metodología conocida como ciclo PHVA: planificar, hacer, verificar y actuar. Cada una de estas cuatro etapas se desarrolla a través de una serie de procesos a partir de los cuales se despliegan los momentos, pasos y actividades para el desarrollo del ciclo de la gestión pública (Figura 16).

Figura 16. Ciclo de gestión integral de la salud Fuente: MSPS-Unfpa-UEC (2015)

El primer paso del ciclo PHVA, que corresponde a la Planificación y está compuesto de dos procesos: el alistamiento institucional y la ruta lógica para la formulación de los PTS. Estos dos procesos constituyen un macro proceso llamado planeación estratégica, cuyo principal objetivo es formular y evaluar las mejores decisiones a partir del análisis de la situación en salud, determinar los objetivos a largo plazo, las mejores acciones y la asignación de los recursos necesarios para conseguir dichos objetivos (MSPS, 2016). La gestión operativa o proceso de planeación operativa, se compone de dos grandes pasos que son: el Componente Operativo Anual de Inversiones (COAI) y el Plan de acción en salud (PAS). El COAI es el componente de Salud del Plan Operativo Anual de Inversiones del Plan de Desarrollo Territorial y PAS es un instrumento que le permite a la Dirección Territorial de Salud programar las actividades que va a desarrollar durante el año para lograr las metas definidas tanto en el Plan de desarrollo como en el Plan Territorial en Salud.

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En la planeación operativa es clave tener en cuenta los siguientes aspectos metodológicos:

Tabla 7. Fuente: MSPS (2016)

•  Formas de redactar metas de resultado y producto: expresadas en uno o varios indicadores.

Cantidad

Sujeto

Frase descriptiva (Complemento directo)

Figura 17. Fuente: MSPS (2016)

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En la redacción de metas tenga en cuenta: •  Cada meta de resultado debe tener identificado el producto o productos que le permitirán alcanzarla. •  Debe existir por lo menos un producto por cada meta de resultado. •  Los productos propuestos deben estar vinculados a las metas de resultado. •  Cada producto debe esté asociado a un conjunto de actividades secuenciales a cargo del responsable del proyecto.

•  Forma de redactar actividades: Son acciones por tanto su terminación es “ar”, “er” o “ir”.

Cantidad

Objeto directo

Frase descriptiva (Complemento circunstancial)

Figura 18. Fuente: MSPS (2016)

En la redacción de actividades tenga en cuenta: •  Debe existir un listado de actividades por cada producto. •  Las actividades no son tareas, sino la descripción de acciones mediante la cual se agrega valor a los insumos y al hacerlo contribuye a la obtención de un producto (bien o servicio) determinado. •  Las actividades deben estar asociadas a los productos propuestos.

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Ejempl o Meta de resultado

Disminuir 10% la incidencia de Sicka asociada a domicilio.

Meta de producto

Controlar 10 focos de Sicka asociada a domicilio

Estrategia A

Gestión Integral de las Enfermedades Transmitidas por Vectores.

ctividad P

1. Realizar dos ciclos de control químico en 100 viviendas. 2. Entregar 600 toldillos y material informativo sobre su correcto uso, a 600 familias priorizadas

roducto 1. Contratar profesionales para las capacitaciones. 2. Comprar los insumos 3. Ejecutar los recursos 4. Contratar la logística 5. Organizar los cronogramas con las comunidades para el desarrollo de las capacitaciones.

Tabla 8. Fuente: MSPS (2016)

Por último, en el proceso de rendición de cuentas, es clave tener en cuenta que se deben crear espacios que permitan a la ciudadanía relacionarse con la labor misional y la gestión institucional. La rendición de cuentas a los ciudadanos se fundamenta en tres (3) elementos básicos: •  Información de calidad y en lenguaje claro sobre los procesos y resultados de la gestión pública. •  Diálogo para explicar, escuchar y retroalimentar la gestión. Los medios para visibilizar los resultados de la gestión pueden ser presenciales (ventanilla de atención, audiencias públicas, seminarios), escritos (buzón de peticiones, quejas, reclamos y denuncias, correo electrónico, boletines), atención telefónica, foros, redes sociales, sitio web, radio, prensa, televisión, entre otros. •  Incentivos a los servidores públicos y a los ciudadanos (MSPS, 2017).

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Para finalizar es importante tener presente que debe existir una articulación coherente de las metodologías y técnicas implementadas con los objetivos políticos que se pretenden y sobre todo tener muy presente el contexto, ya que muchas veces existen estructuras institucionales y sociales que hacen difícil desarrollar e implementar adecuadamente las políticas.

En nuestro país, actualmente existen serias dificultades con las fuentes de información que se utilizan para elaborar los ASIS, al reconocer la importancia de este proceso también debemos generar un análisis crítico que permita plantear propuestas viables para mejorar estos aspectos y lograr tener ASIS de mayor calidad.

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