• Author / Uploaded
• alexandra tobon

Citation preview

PREPARACIÓN DE CLASE CON EL TEXTO DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL Y COLOMBIANO vigésima edición, tomos I y II; autor LIBARDO RODRÍGUEZ R., Editorial TEMIS; CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Décima edición actualizada, Editorial TEMIS; Diego Younes Moreno RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y SUS REGÍMENES, Tercera edición, Wilson Ruiz Orejuela. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 1991 CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – LEY 1437 DE 2011. DOCENTE: PAOLA ANDREA CANO RAMÍREZ

LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA NOCIÓN: Es un principio jurídico del derecho moderno que hace alusión a que todo aquel que cause un daño a una persona o a sus bienes debe repararlo. Este principio impera actualmente tanto en el derecho privado como en el derecho público.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO: PRIMERA ETAPA: La irresponsabilidad. (carencia de responsabilidad). Hasta la segunda mitad del siglo XIX, se consideraba, por regla general, que el Estado no era responsable de los daños que causara con ocasión de su actividad. Esa solución, que nos puede parecer muy criticable

en el presente, se fundamentó especialmente en la idea de soberanía, la cual implicaba que las actuaciones del Estado eran indiscutibles pues, se hace alusión a una frase muy famosa de la época que decía “la esencia de la soberanía consiste en imponerse a todos sin compensación alguna”. Esta idea de irresponsabilidad absoluta del Estado encontró en algunas épocas ciertas limitaciones. En primer lugar, si bien el Estado no era responsable, se consideró que los daños que causara su actividad eran responsables los agentes que directamente los causaban; es decir, que, si bien no era responsable la persona pública, sí lo era la persona natural que causaba el daño en nombre de la persona jurídica. En segundo lugar, la responsabilidad del Estado aparecía cuando una ley expresamente la consagraba para un caso determinado, como sucedió en Francia desde comienzo del siglo XIX con los daños causados por trabajos públicos. En tercer lugar, con ocasión de la aplicación de la teoría de los actos de poder y los actos de gestión, se consideró que el Estado no era responsable frente a los daños causados por su actividad de poder, pero respondía por los perjuicios ocasionados con su actividad de gestión, ya que en este último caso actuaba como los particulares.

SEGUNDA ETAPA: La responsabilidad. Esta etapa fue inaugurada por el conocido fallo Blanco de 1873, del Tribunal de Conflictos francés, que consagró la responsabilidad del Estado independientemente de que estuviera estatuida en textos legales expresos, e independientemente de que su actividad fuera de poder o de gestión, pues en esta decisión se tomó como fundamento la nueva noción de servicio público que vino a remplazar las nociones de poder y de gestión. Sin embargo, el fallo Blanco no cambió o modificó radicalmente la situación anterior, como se ha creído. Esa decisión constituye más que todo un punto de partida para el nacimiento del

derecho administrativo, con repercusiones en el tema de la responsabilidad del Estado, que es uno de los principales de esta rama del derecho. Y cuando decimos que la decisión tomada en fallo Blanco no se cambió dicha situación es porque en dicha decisión no se consagró, la responsabilidad del Estado como regla general, lo cual si habría cambiado radicalmente el criterio anterior que era de irresponsabilidad. Simplemente lo que se produjo mediante esta decisión fue un cambio de mentalidad frente a dicho problema, teniendo en cuenta que la mentalidad antes del fallo Blanco, según la cual el Estado como tal era irresponsable, salvo en los casos legal y expresamente previstos y en sus actuaciones de gestión, caso este último en que no actuaba el Estado como tal sino como particular, se pasó a la idea consistente en que el Estado, aun cuando actuaba como tal, es decir cuando prestaba servicios públicos, que era la nueva noción que caracterizaba su actividad, sí era responsable, aunque tampoco de manera general sino en términos restringidos. Fue así como en ese famoso fallo Blanco se dijo que “la responsabilidad que puede corresponder al Estado por los daños causados a los particulares por las personas que él emplea en el servicio público, no puede regirse por los principios establecidos en el Código Civil para las relaciones entre particulares; esa responsabilidad no es ni general ni absoluta, ya que dicha responsabilidad tiene sus reglas especiales que varían según las necesidades del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los derechos privados.

TERCERA ETAPA: La responsabilidad creciente. Si bien, la idea de responsabilidad estatal concebida en el fallo Blanco fue de carácter restrictivo, la evolución de derecho administrativo ha

mostrado, a partir de ese momento, cada día una tendencia evidente hacia una mayor responsabilidad del Estado. Esta mayor extensión de la responsabilidad administrativa se ha manifestado en unos aspectos fundamentales según el profesor RIVERO, estos aspectos son: 1. La responsabilidad se extendió a algunos servicios que inicialmente habían sido excluidos de la posibilidad de comprometer al Estado, como era el caso del servicio de policía. 2. La culpa exigida para comprometer la responsabilidad del Estado fue haciéndose cada vez menos rígida, de tal manera que, de la culpa grave exigida inicialmente, se pasó a considerar que cualquier clase de culpa hacía responsable al Estado. 3. Las reglas para determinar la indemnización de los perjuicios han evolucionado favorablemente para los perjudicados. 4. Para asegurar en mayor medid la indemnización a favor del perjudicado, se ha llegado a permitir en un número de casos cada vez más creciente, la acumulación de responsabilidad entre el funcionario y la administración para que el perjudicado pueda perseguir a cualquiera de las dos personas: la natural o la jurídica. En este contexto de la responsabilidad creciente del Estado en el derecho contemporáneo, recientemente los tribunales internacionales y en especial, los tribunales de derechos humanos, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, han empezado a declarar la responsabilidad de los Estados por los perjuicios generados por la violación de derechos humanos consagrados en instrumentos internacionales de derecho público. Teniendo en cuenta que se trata de una solución subsidiaria aplicable para los casos en que la justicia y los recursos internos de cada Estado, no han funcionado adecuadamente y los perjuicios sufridos por las víctimas no han sido objeto de reparación

integral, como se deduce, por ejemplo, del numeral 1 del artículo 46 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, según el cual, previamente a acudir a la instancia internacional, se requiere que se hayan interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna.

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL: El Constitución Política de 1991 dispone:

artículo

90

de

la

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

Dentro de esta definición analizaremos los elementos de la responsabilidad administrativa. 1. ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN: Para que una persona pública pueda ser considerada responsable de algo, debe haberse producido ante todo una actuación que le sea imputable, es decir, una conducta de la cual esa persona pública haya sido autora. En este orden de ideas debemos recordar que la administración actúa por medio de actos, hechos, operaciones, vías de hecho y omisiones. Acto administrativo: La manifestación unilateral de la voluntad de la administración que produce efectos jurídicos, es decir, crea, modifica o extingue una situación jurídica.

Hechos: Los hechos son sucesos en los que no interviene la voluntad de la administración ejemplo: un derrumbe, el hecho de que un servidor cumpla la edad de retiro forzoso. Operaciones: Es la ejecución material de un acto administrativo, Ejemplo: el acto administrativo ordena el cierre de un establecimiento por el incumplimiento de requisitos para su debido funcionamiento, la operación se materializa en que administración ejecuta la orden y cierra el establecimiento, o la orden de demolición por falta de licencia urbanística. Vías de hecho: Hace referencia a la actuación de un funcionario sin competencia para actuar lo cual es visto como un comportamiento arbitrario o grosero. Omisión: Es el incumplimiento de los deberes establecidos en la Constitución y en la Ley. Sin embargo, no todos los daños producidos por estos mecanismos de actuación de la administración dan lugar a responsabilidad. En el derecho francés, la solución tradicional ha consistido en que para que surja la obligación de reparar el daño, se requiere, en principio, que la actuación de la administración pueda calificarse de alguna forma como irregular. Pues la administración en sus diferentes formas de actuar puede ocasionar muchos daños que pueden considerarse normales y no pueden ser reprochables. Por ejemplo, si una entidad pública destituye a un funcionario por causa legal y cumpliendo los procedimientos exigidos por la ley, ese acto de destitución produce un daño o perjuicio al funcionario destituido, pero es evidente que la administración no debe correr con la reparación, pues ella actuó conforme a las disposiciones legales establecidas. Lo mismo sucede cuando la administración, por medio de un funcionario competente y cumpliendo todas las normas

aplicables al caso, cierra por la fuerza un establecimiento comercial, como un restaurante, por no reunir los requisitos legales para el funcionamiento, caso en el cual se trata de una operación administrativa completamente regular pese a que causa daño o perjuicio al propietario, pues es evidente que este no obtendrá utilidades durante el tiempo de cierre y su imagen comercial se verá deteriorada; sin embargo, es evidente que en este caso así como en la destitución del funcionario tampoco la administración no tendrá por qué correr con las consecuencias de su actuación que fue completamente regular. De acuerdo con la anterior versión, en el derecho francés la irregularidad de la actuación de la administración se traduce en lo que se ha denominado una culpa, falta o falla del servicio, o culpa de la administración, figura que se presenta cuando el servicio público no ha funcionado, ha funcionado mal o ha funcionado tardíamente. Hasta el momento de lo expuesto hasta ahora podemos entonces concluir que la responsabilidad de la administración es por regla general una responsabilidad por culpa y solo excepcionalmente lo sería sin culpa, es decir objetiva o por riesgo. En los casos en que se exige la intervención de un elemento psicológico (dolo o culpa), da origen a la denominada responsabilidad subjetiva. En los casos en que se produce un daño ocasionados sin culpa, que originan una obligación de reparación, dan lugar a la responsabilidad objetiva o responsabilidad de pleno derecho, llamada también responsabilidad por riesgo o responsabilidad por hechos no culposos. Siguiendo con nuestra explicación, debemos tener en cuenta que la responsabilidad por culpa, falta o falla del servicio, la culpa exigida se diferencia sustancialmente de la culpa del derecho común; pues recordemos que esta es eminentemente

subjetiva, es decir, imputable a un individuo, mientras que cuando nos referimos en derecho administrativo a la responsabilidad por culpa, esta puede ser una culpa o falla funcional, orgánica o anónima, es decir, atribuible a la administración y no necesariamente a un funcionario en particular. En un principio esta teoría fue acogida y aplicada en Colombia, como regla general, pero con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 al consagrar expresamente la responsabilidad administrativa en su artículo 90, manifiesta que “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”, lo que implica la consagración de un concepto de responsabilidad del Estado apoyado en el sistema jurídico español, no necesariamente basada en la irregularidad, ilegalidad o antijuridicidad de la conducta del agente o de la administración, sino en la antijuridicidad del daño, en el sentido de que el sujeto que sufre el daño no tenga el deber jurídico de soportarlo. Esta concepción implica que la actuación de la administración como elemento de su responsabilidad no requiere calificativos especiales, pues el elemento fundamental será el daño. Sin embargo y muy importante tener en cuenta que este concepto de daño antijurídico no excluye el de culpa o falla del servicio, pues, por el contrario, la responsabilidad basada en dicha culpa o falla continúa siendo unos de los principales ejemplos de la responsabilidad fundamentada en el concepto de daño que las personas no tienen el deber jurídico de soportar.

2. DAÑO ANTIJURÍDICO: Se ha considerado que el daño o perjuicio es la lesión del derecho ajeno consistente en el quebranto económico recibido,

en la merma patrimonial sufrida por la víctima, a la vez que el padecimiento moral que la acongoja. O dicho de otra manera es el menoscabo que se experimenta en el patrimonio por el detrimento de los valores económicos que lo componen (daño patrimonial) y también se hace referencia a la lesión a los sentimientos, al honor o a las aflicciones legítimas (daño moral). De acuerdo con lo anterior se considera que para que una persona pública sea responsable se requiere que su actuación haya producido un daño, pero además que dicho daño reúna ciertas características: • Que sea cierto o real, es decir, que efectivamente haya lesionado un derecho del perjudicado como son los daños presentes y los futuros reales, de tal manera que se excluyen, en consecuencia, los daños futuros eventuales o hipotéticos. • Que sea especial, es decir que sea particular a la persona o personas que solicitan la reparación y no a la generalidad de los miembros de una colectividad. Es decir que sea persona, es decir que aquel que reclama un perjuicio tuvo que haberlo sufrido. para poderlo reparar • Que sea anormal, esto es, que debe exceder los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio. Equilibrio de las cargas entre los ciudadanos y la administración, pues hay cargas que debemos soportar. Como por ejemplo pago de impuesto entre otros. • Que se refiera a una situación jurídicamente protegida, pues es lógico que quien se encuentra en una situación ilegal debe correr los riesgos que ella produce. Actividad delictiva si el lucro cesante que se pide proviene de una actividad ilegal. Pero con lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política de 1991, se requiere como elemento fundamental que el daño sea antijurídico en el sentido de que el sujeto que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo.

La importancia de este concepto se traduce como lo ha expresado la jurisprudencia, en que “ el fundamento de la responsabilidad del Estado se desplazó de la ilicitud de la conducta causante del daño (falla del servicio o culpa del Estado) al daño mismo, siempre y cuando este fuera antijurídico”, lo cual también le ha permitido afirmar a la jurisprudencia que los dos únicos elementos indispensables para la declaración de la responsabilidad del Estado son el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo a una persona jurídica de derecho público. De acuerdo con la evolución de la jurisprudencia, el daño puede ser de dos clases: 1. Daño material también conocido como daño patrimonial: Conformado por el daño emergente y el lucro cesante. 2. Daño inmaterial o extrapatrimonial: Integrado por el daño moral, el daño a la salud y el daño a bienes o derechos constitucional y convencionalmente protegido, de acuerdo con la unificación jurisprudencial más reciente. “Sección tercera del Consejo de Estado, sentencia de unificación jurisprudencial perjuicios inmateriales, Bogotá, imprenta nacional 2014 (761). Para la reparación de estos tres el Consejo de Estado unificó la forma de reparar estableciendo unas tablas y unos montos. El daño material es aquel que atenta contra bienes o intereses de naturaleza económica, es decir, que produce perjuicios cuantificables en dinero. El daño emergente es aquel que se produce cuando un bien económico (dinero, cosas, servicios) salió o saldrá del patrimonio de la víctima para reparar el perjuicio. Se habla de lucro cesante cuando un bien económico que debía ingresar en el curso normal de los acontecimientos, no ingresó ni ingresará en el patrimonio de la víctima por causa del daño.

En cuanto a los daños inmateriales, en primer lugar, está el daño moral que corresponde al dolor, la congoja, el sufrimiento o la tristeza producidos por la actuación que da lugar a la responsabilidad, los cuales son compensables con una suma de dinero o mediante otra forma decidida por el juez. El daño a la salud, se reconoce como producto de la evolución jurisprudencial sobre el perjuicio fisiológico que es el daño que sufre una persona físicamente y debía haber una consecuencia o secuela, pero esa consecuencia no era solo física sino que posteriormente se daba con la afectación a la vida en relación con su entorno, según la jurisprudencia administrativa, corresponde a aquel proveniente de una lesión a la integridad física o psíquica de la persona y desplaza a otra categoría de daño inmaterial que había reconocido en el pasado la jurisprudencia, como el daño a la vida de relación y la alteración grave a las condiciones de existencia. El daño a la salud se refiere, entonces, a una afectación negativa al estado de salud de una persona, de tal manera que comprende otros daños reconocidos anteriormente, como el estético, el sexual y el psicológico, entre otros. Finalmente, el daño a bienes o derechos constitucional y convencionalmente protegidos, de acuerdo con lo expresado por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, corresponde a la vulneración o afectación relevante a bienes o derechos protegidos por la Constitución Política o por Instrumentos Internacionales de Derecho Público. Pero esto con carácter residual, en el sentido de que cobija a todos los perjuicios inmateriales que no sean resarcidos por el daño moral ni por el daño a la salud, como sería el caso de la violación de los derechos a la vida o la libertad personal que son protegidos por los instrumentos internacionales. Esta clase de daño se caracteriza porque su reparación se hace principalmente a través de medidas de carácter no pecuniario, como medidas de rehabilitación, medidas de satisfacción y

garantías de no repetición, aunque excepcionalmente se permite la reparación pecuniaria, porque dichas medidas de reparación pueden ser adoptadas no solo a petición de parte, sino de oficio por el juez.

3. NEXO CAUSAL: Entre la actuación imputable a la administración y el daño causado, debe existir una relación de causalidad, lo cual quiere decir que el daño debe ser efecto o resultado de aquella actuación. Para que exista esa relación de causalidad, el hecho o actuación debe ser actual o próximo, debe ser determinante del daño y debe ser apto o idóneo para causar dicho daño. Por otra parte, como consecuencia de la necesidad de este nexo, si el daño no puede imputarse a la actuación de la administración, no habrá responsabilidad, como sucede cuando el daño es producido por fuerza mayor o caso fortuito, por el hecho de un tercero o por culpa de la víctima. Para finalizar la parte de los elementos, debe tenerse en cuenta que, en cuanto al hecho del tercero, debe hacerse notar que de acuerdo a lo establecido en el artículo 140 de la ley 1437 de 2011 CPACA, cuando en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia que declare la responsabilidad se debe determinar la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.