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Breves aportes al debate en torno al régimen laboral del adolescente

Sergio Quiñones Infante

Profesor de Derecho del Trabajo en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Magíster en Trabajo y Política Social por la Universidad Autónoma de Barcelona.

I.- Introducción

De acuerdo con cifras oficiales (ENAHO 2011), en el Perú trabaja 1,65 millones de niños, niñas y adolescentes (NNA) entre 6 y 17 años, que representan el 23,4% del total de la población en ese rango etario. De ellos, alrededor de 832 mil (18.4%) son NNA que tienen entre 6 y 13 años (trabajo por debajo de la edad mínima legal de admisión al empleo); mientras que 826 mil (32,0%) son adolescentes de 14 a 17 años, que cuentan con la edad permitida para trabajar; no obstante, de estos últimos, un 33,9% realiza trabajos considerados como peligrosos. Cabe agregar que el 58,7% del total de NNA que trabaja reside en el área rural y el 87,0% de ellos tiene como tarea principal ayudar en la chacra o en el pastoreo de animales1.

En atención a la grave incidencia que tiene el trabajo infantil en el país, el 5 de septiembre de 2012 se publicó el Decreto Supremo Nº 015-2012-TR, a través del cual se aprobó la “Estrategia Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil 2012-2021” (ENPETI), que tiene por objetivo erradicar las peores formas de trabajo infantil y eliminar progresivamente el trabajo infantil por debajo de la edad mínima de admisión al empleo (14 años), a través de un conjunto de intervenciones articuladas e intersectoriales.

La ENPETI contempla seis ejes centrales de actuación: (i) incrementar de modo sostenible los ingresos de las familias pobres con NNA que trabajan o en riesgo de hacerlo; (ii) incrementar la conclusión oportuna de la educación básica y el uso creativo del tiempo libre de los NNA; (iii) reducir la tolerancia al trabajo infantil; (iv) mejorar las condiciones laborales del trabajo adolescente permitido; (v) incrementar

1 MTPE (2012). Estrategia Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil 2012-2021.

los servicios que protejan a los menores víctimas de las peores formas de trabajo infantil; e, (vi) identificar el trabajo infantil y generar información y conocimiento.

En el marco de la implementación de la ENPETI, se ha previsto que durante el período 2012-2014 se diseñe, ejecute y evalúe tres (3) experiencias piloto que tienen como objetivo generar evidencias sobre la efectividad de las intervenciones previstas en la Estrategia: (i) el “Proyecto Semilla”, que comprende las regiones de Huancavelica, Pasco y Junín; (ii) el “Proyecto Carabayllo”, que intervendrá en dicho distrito con el propósito de erradicar el trabajo infantil en la recolección y selección de basura, residuos y similares en zona urbana; y, (iii) el “Proyecto Huánuco”, que beneficiará a la población de 12 distritos de esa región. Estos lugares han sido elegidos porque en ellos se concentran las modalidades de trabajo infantil más extendidas y peligrosas. II.- El eje de condiciones de trabajo

Como fue señalado en el apartado anterior, uno de los ejes centrales de la ENPETI es el de mejorar las condiciones laborales del trabajo adolescente permitido; ello supone, entre otras intervenciones, la fiscalización de las condiciones laborales de los trabajadores adolescentes registrados a través de la ejecución de operativos sectoriales e inter sectoriales, dirigidos por el gobierno nacional, en coordinación con los gobiernos locales, para detectar situaciones de trabajo peligroso adolescente.

En este sentido, el objeto de este breve artículo es formular algunos criterios jurídicos preliminares para analizar la responsabilidad administrativa derivada de los casos de trabajo infantil prohibido, a fin de aclarar quiénes son los sujetos responsables y cuál es el tipo de sanción legal aplicable.

II.1.- Marco conceptual

Los dos principales instrumentos internacionales que proporcionan el marco conceptual para la delimitación del trabajo infantil son el Convenio OIT núm. 138, sobre la edad mínima de admisión al empleo (1973), ratificado por el Estado peruano el 13 de noviembre de 2002, y el Convenio OIT núm. 182, sobre las peores formas de trabajo infantil (1999), ratificado por el Estado peruano el 10 de enero de 2002. La ratificación de ambos instrumentos implica su incorporación dentro del derecho interno, lo que los convierte en referentes de obligatoria observancia para la normativa y práctica nacionales.

El Convenio OIT núm. 138 establece tres categorías de edades mínimas para el trabajo de niños, niñas y adolescentes: (i) una edad mínima general de admisión al empleo; (ii) una edad mínima más elevada para la admisión a un trabajo peligroso para la salud, la seguridad o la moralidad; y, (iii) una edad inferior a la mínima general para la admisión a trabajos ligeros.

Por otro lado, el Convenio OIT núm. 182 tiene por objeto que los Estados Miembros adopten medidas inmediatas y eficaces para eliminar y prohibir las denominadas “peores formas de trabajo infantil”, por lo que estaríamos ante un cuarto tipo de trabajo de menores, naturalmente proscrito.

Sobre la base de la normativa internacional reseñada en el apartado anterior, la ENPETI considera que el trabajo infantil que debe ser objeto de prevención y erradicación comprende:

- El trabajo de niños, niñas y adolescentes que tienen menos de la edad mínima de admisión al empleo según la normativa nacional e internacional vigente.

- El trabajo de adolescentes que, teniendo la edad mínima de admisión al empleo, lo hacen en trabajos peligrosos que ponen en riesgo su salud, seguridad y desarrollo moral. - Las “peores formas de trabajo infantil” no designadas como trabajo peligroso.

Con relación a la primera categoría, cabe precisar que el Código de los Niños y Adolescentes (CNA) vigente establece diversas edades mínimas de admisión al empleo para determinadas actividades por cuenta ajena, sea que se presten en relación de dependencia o autonomía (edades mínimas específicas).

Adicionalmente a ello, consagra una edad mínima genérica de 14 años, aplicable a todas las actividades respecto de las cuáles no se ha fijado una edad mínima específica. La determinación de esta edad mínima genérica en 14 años inserta al Perú en la excepción temporal prevista por el Convenio OIT núm. 138 para los países cuya economía y medios de educación se encuentren insuficientemente desarrollados.

Finalmente, de forma excepcional, el CNA prevé el desarrollo de trabajos ligeros para mayores de 12 años, considerando como trabajo ligero aquel que: (i) no perjudique su

salud o desarrollo; (ii) no interfiera o limite su asistencia a las instituciones educativas; y, (iii) permita su participación en programas de orientación o formación profesional.

En concordancia con el artículo 22 del CNA, se debe tener presente que el Estado reconoce la posibilidad de trabajar a los adolescentes dentro de los rangos de edad antes indicados y siempre y cuando no exista explotación económica y su actividad laboral no importe riesgo o peligro, afecte su proceso educativo o sea nocivo para su salud o para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social.

De allí la importancia de resaltar que, además de verificar el cumplimento de las edades mínimas de admisión al empleo, la Autoridad Administrativa de Trabajo deberá corroborar que en cada una de la actividades específicas previstas en el CNA no se ejecuten trabajos o actividades peligrosas. Por su parte, el Decreto Supremo Nº 003-2010-MIMDES aprobó la “Relación de Trabajos Peligrosos y Actividades Peligrosas o Nocivas para la Salud Integral y la Moral de las y los Adolescentes”, en la que se incluye un listado de trabajos peligrosos por su naturaleza (vr.gr. extracción de minerales o construcción civil) y trabajos peligrosos por sus condiciones (vr.gr. que excedan la jornada máxima prevista en el CNA o que se realice en medios de trasporte público). Finalmente, el Convenio núm. 182 establece que el término “peores formas de trabajo infantil” abarca:

- Todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y la trata de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio, incluido el reclutamiento forzoso u obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados.

- La utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la prostitución, la producción de pornografía o actuaciones pornográficas.

- La utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la realización de actividades ilícitas, en particular la producción y el tráfico de estupefacientes, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes.

- El trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños. Es importante precisar que las primeras tres “peores formas” -no designadas como trabajo peligroso- se refieren a formas de explotación infantil o adolescente que conllevan sanciones penales, pero que requieren al mismo tiempo una atención urgente y complementaria con intervenciones particulares dirigidas a la restitución de derechos de las víctimas. En el caso de la última “peor forma”, hemos señalado ya que el Estado peruano ha listado los trabajos peligrosos por su condición y por su naturaleza mediante el Decreto Supremo Nº 003-2010-MIMDES, comentado anteriormente. II.2.- Responsabilidad administrativa

De acuerdo al artículo 3 numeral 1 literal e) de la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806, una de las finalidades del Sistema de Inspección del Trabajo es la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, convencionales y condiciones contractuales, en el orden sociolaboral en materia de trabajo infantil.

Por su parte, el artículo 4.6 de la Ley N° 28806 establece que la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas socio laborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce -en el caso particular que nos concierne- en todos los lugares donde se preste trabajo infantil.

En consecuencia, la Inspección del Trabajo es competente para realizar la actuación inspectiva en cualquier lugar en donde se preste trabajo infantil, sin importar que exista o no una relación laboral formal; ello a partir de una interpretación sistemática por comparación de la norma en cuestión y, sobre todo, en aplicación del principio del interés superior del niño previsto en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.

Dicho lo anterior, es preciso señalar que conforme al Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, son consideradas infracciones muy graves en materia de trabajo de menores, las siguientes:

- En materia de relaciones laborales: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con el trabajo de los niños, niñas y adolescentes menores de 18 años de edad en relación de dependencia, incluyendo aquellas actividades que se realicen por debajo de las edades mínimas permitidas para la admisión en el empleo, que afecten su salud o desarrollo físico, mental, emocional, moral, social y su proceso educativo. En especial, aquellos que no cuentan con autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo, los trabajos o actividades considerados como peligrosos y aquellos que deriven en el trabajo forzoso y la trata de personas con fines de explotación laboral” (artículo 25º numeral 7). - En materia de seguridad y salud en el trabajo: “No observar las normas específicas en materia de protección de la seguridad y salud de los menores trabajadores (artículo 28º numeral 2)”2. - En materia de empleo y colocación: “Ejercer actividades en el mercado de trabajo de colocación de menores trabajadores, que sean contrarias a las disposiciones sobre la materia” (artículo 31 numeral 2).

En cuanto a las sanciones aplicables, el artículo 48.1-B del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, establece que tratándose de actos que impliquen el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con el trabajo de niños, niñas y adolescentes, se impondrá la máxima multa prevista en el rango, de acuerdo al cuadro siguiente: GRAVEDAD

BASE DE

DE LA

CÁLCULO

INFRACCIÓN

Número de trabajadores afectados

1-10

11-20

21-50

51-80

81-110

111-140

141 a+

LEVES

1 a 5 UIT

5-10% 11-15%

16-20%

21-40%

41-50%

51-80%

81-100%

GRAVES

6 a 10 UIT

5-10% 11-15%

16-20%

21-40%

41-50%

51-80%

81-100%

5-10% 11-15%

16-20%

21-40%

41-50%

51-80%

81-100%

MUY GRAVES 11 a 20 UIT

2 Cabe señalar que de acuerdo al artículo 67 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, el empleador no deberá emplear adolescentes para la realización de actividades insalubres o peligrosas que puedan afectar su normal desarrollo físico y mental, teniendo en cuenta las disposiciones legales sobre la materia. El empleador debe realizar una evaluación de los puestos de trabajo que van a desempeñar los adolescentes previamente a su incorporación laboral, a fin de determinar la naturaleza, el grado y la duración de la exposición al riesgo, con el objeto de adoptar las medidas preventivas necesarias. Asimismo, el texto citado establece que el empleador practica exámenes médicos antes, durante y al término de la relación laboral a los adolescentes trabajadores.

III.- Conclusiones

a) Conforme a la Ley N° 28806, la Inspección del Trabajo es competente para realizar la actuación inspectiva en cualquier lugar en donde se preste trabajo infantil, sin importar que exista o no una relación laboral formal; ello a partir de una interpretación sistemática por comparación de la norma en cuestión y, sobre todo, en aplicación del principio del interés superior del niño previsto en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.

b) De allí la importancia de resaltar que, además de verificar el cumplimento de las edades mínimas de admisión al empleo, la Autoridad Administrativa de Trabajo deberá corroborar que en cada una de la actividades específicas previstas en el CNA no se ejecuten trabajos o actividades peligrosas.

c) El Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, tipifica los supuestos de infracción administrativa en materia de trabajo infantil, comprendiendo incumplimientos a la normativa de relaciones laborales, seguridad y salud en el trabajo y empleo y colocación. Dichas infracciones son calificadas como muy graves y se sancionan con la máxima multa prevista para cada rango.