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• Carlos Alejandro Nina Delmonte

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ARTURO

URQUIDI

T E M A S DE REFORMA AGRARIA

LIBRERIA EDITORIAL "JUVENTUD" LA PAZ — BOLIVIA 19 7 6

REGISTRO LEOAL N» 2170 «- LA PAZ.

Es propiedad del Editor. Quedan reservados todos los derechos de acuerdo a Ley.

EMPRESA EDITORA “URQUIZO LTDA.” , LA PAZ Printed in Boiivia — Impreso en Boiivia

PREFACIO En el presente opúsculo se han reunido tres impor­ tantes y muy interesantes trabajos del Dr. A rturo Urquidi Morales, relativos a la cuestión agraria boliviana: a) un co­ mentario sobre la Reforma Agraria decretada en agosto de 1953, como consecuencia de la “revolución nacional” opera­ da el año anterior em Boiivia: b) una crítica de un antepro­ yecto de nueva Ley de Reforma Agraria elaborado por una comisión especial en 1975, y c) un anteproyecto redactado por una comisión que presidió el Dr. Urquidi, de “Ley de Comunidades”, que hasta ahora no ha sido dictada en el país, pero que es más necesaria que nunca, como complementación imprescindible de las medidas establecidas en 1953. El Dr. A rturo Urquidi Morales es un hombre muy co­ nocido en el ámbito intelectual del país como uno de los estudiosos y expertos en la cuestión agraria boliviana. Su prestigio es anterior a la revolución nacional de 1952, y precisamente por su profundo conocimiento, formó parte de la Comisión de Reforma Agraria, que se organizó ese año y que preparó el proyecto de Ley de Reforma Agraria, que fue sancionado por el Ejecutivo en Ucureña el 2 de agosto de 1953. Urquidi, además, ha dedicado una buena porción de su vida a la enseñanza en la cátedra universita­ ria en “San Simón” de Cochabamba, habiendo sido elegido en dos oportunidades distintas Rector de aquella Univer­ sidad.

Ha sobresalido también, en el medio boliviano como escritor de profundidad innegable. Claro que los temas que le han despertado siempre su atención han sido los relati­ vos a la tierra, al indio, a la cuestión agraria. En este as­ pecto sus obras fundamentales, conocidas y calificadas co­ mo de altísimo valor en los medios científicos y literarios del continente —no sólo de Boiivia— han sido "El Feuda­ lismo en América y la Reforma Agraria en Boiivia" y "Las Comunidades Indígenas en Boiivia"; obras en las cuales está expuesta la gran versación del autor en la m ateria y su dominio absoluto de los tem as de que se ocupa. En el opúsculo que se publica ahora, el autor ha reu­ nido tres trabajos que no por cortos de extensión, son de menor calidad que sus obras fundamentales. Es que el te­ ma que absorbe la preocupación del Dr. Urquidi sigue sien­ do el de la cuestión agraria boliviana que no ha sido des­ pejada ni totalm ente resuelta con la promulgación de la Ley de Reforma Agraria de 2 de agosto de 1953. Hay pro­ blemas que siguen en pie, aunque ya no se plantean en los míanos términos y en las mismas circunstancias que en 1952, año de la revolución nacional. El Dr. Urquidi, después de exponer, antes de la Refor­ ma, sus posiciones teóricas en la “cuestión del indio y de La tierra” en Boiivia, así que se consumó la “reform a” en 1953, continuó ocupándose de la cuestión desde sus nuevos rentos de vista. En este sentido, sus explicaciones tendie­ ron siempre a señalar los exactos alcances de aquella me­ dida revolucionaria de la “reforma agraria”. En rigor de verdad, en Boiivia, como también en el resto de la Amé­ rica Española, la independencia no fue sinónimo de revo­ lución democrático - burguesa en los hechos prácticos, sino de una continuidad, casi sin variaciones, de la estructura fsuúo - colonial que había construido la monarquía absolu­ tista española en sus colonias del Nuevo Mundo. Particularmente, el régimen de la tierra no sufrió varmción. La hacienda colonial que sucedió a la “encomien­

da'’ era expresión clara de la propiedad feudal y el régi­ men de trabajo de dicha tierra se basaba en la servidum bre del indio bajo el nombre de “colonato”. Con la inde­ pendencia no se introdujo ni pizca de modalidad burguesa liberal en el régimen de propiedad de la tierra, imponién­ dose como sistema de propiedad agraria el del latifundio feudal. Tal estado de cosas supervivió durante la Repúbli­ ca hasta que se hizo la revolución nacional y se dictó la Reforma Agraria. La Ley respectiva corrigió el atraso histórico y trató, fundamentalmente, de extirpar el latifundio medieval con el sistema de trabajo de la servidumbre, para ingresar a una etapa liberal - burguesa con la creación de la pequeña y la mediana propiedad agraria y la em presa agrícola, sien­ do la intención de esta medida, facilitar la realización de la revolución democrático - burguesa en el campo, a fin de que en lugar del latifundio improductivo, se instaurase la empresa de tipo capitalista que abastezca no solamente a los propietarios medianos y pequeños, sino pará nutrir a los mercados urbanos y semi - urbanos, de productos ali­ menticios, y también para producir excedentes que consti­ tuyan materias primas para industrias derivadas, y para la exportación. Todo esto lo explica con claridad y amenamente el Dr. Urquidi Morales en uno de sus trabajos sobre “La Refor­ ma Agraria en Boiivia”, que se publica en este •opúsculo. Pero su esfuerzo no se lim ita a eso solamente, sino que en otro trabajo que es, sin duda, complementario, realiza una magnífica crítica de un “anteproyecto” de nueva Ley de Reforma Agraria elaborado por una Comisión Interm iniste­ rial creada por decreto del Ejecutivo en 1974. En “Nueva Ley de Reforma A graria”, el Dr. Urquidi Morales con seguridad y acierto que señalan su profunda versión en la materia, se ocupa de establecer las disposi­ ciones fundamentales de la Ley de Reforma Agraria de 1953, refiriéndolas a los principios y a la filosofía que las in­

formaron; compara estas disposiciones con las que contie­ ne el “anteproyecto”, y lo hace minuciosamente, señalando ante el lector cómo el articulado de la Ley de 1953 se man­ tiene inconmovible y lleno de fuerza, tratando de realizar el “anteproyecto” solamente algunos rellenos, tal vez algu­ nas modificaciones, más de form a que de fondo, y que no vale la pena de abrogar la Ley de 1953 sustituyéndola por la nueva que propone el anteproyecto de 1975. Esta conclu­ sión, a la lectura del trabajo de crítica del Dr. Urquidi Mo­ rales, es clara e inobjetable, porque su demostración es pe­ dagógicamente convincente. Complementando su comentario, el autor señala tam ­ bién los problemas emergentes de la vieja Reforma Agra­ ria, de la falta de impulso del sistema de propiedad agra­ ria y rural establecido por la Ley, hacia las modalidades de la empresa agraria de tipo liberal; problemas que tienen que ser resueltos urgentem ente para que aquella medida revolucionaria llegue a su culminación cumpliendo plena­ mente con los objetivos para los que fue dictada y que han sido soslayados en su mayoría, por la acción de los pode­ res públicos de la nación. En este sent’do, es muy impor­ tante la observación del autor acerca del rol asignado al Consejo y al Servicio Nacional de Reforma Agraria que, en la práctica, se han reducido, desde 1953, solamente a la fase jurídica de la Reforma, ocupándose de las afectacio­ nes, dotaciones y despacho de títulos ejecutoriales para los nuevos propietarios. Esa experiencia enseña que hay nece­ sidad de un organismo que no solamente se dedique a aque­ lla tarea m eram ente jurídica, sino que en un ámbito más amplio, señale la política general de la Reforma Agraria para que cum pla los objetivos que le están señalados en la Ley y vaya a preparar las soluciones futuras de los pro­ blemas que inevitablem ente surgirán en el desarrollo ince­ sante de la cuestión agraria boliviana. Para eso hace falta que se cree un verdadero Instituto Nacional de Reforma Agraria.

Otro trabajo del Dr. Urquidi, que se publica en el pre­ sente librito. es el anteproyecto de Ley de Comunidades que ha sido elaborado por la Comisión que él presidió, for­ mada por disposición del Ejecutivo. Evidentemente, como el mismo autor lo expresa en los artículos que hemos in­ dicado anteriormente, la Ley de Reforma Agraria contie­ ne disposiciones muy generales acerca de las comunidades indígenas, cuya protección estatal implica su supervivencia, pero que no ha determinado su vigorización ni su fortale­ cimiento, siendo de sentida necesidad, en ese aspecto, una disposición legal complementaria. El proyecto elaborado por el Dr. Urquidi confirma su prestigio por su versación en el problema agrario. Su pro­ yecto, en realidad, es racional y oportuno, porque se esta­ blece de su lectura que la existencia, el mantenimiento y el desarrollo de la comunidad indígena boliviana, debe en­ cajar en el espíritu de la Ley de Reforma Agraria de 1953. Si ésta se fundamenta en el cambio de sistema de propie­ dad agraria, de la feudo - colonial, a la liberal - capitalista, para provocar en el campo la formación, el surgimiento y el éxito de empresas agrarias modernas, la comunidad in­ dígena, no puede desentonar de ese espíritu y tiene que orientar su acción y su desarrollo hacia su conversión en empresa moderna. Sin embargo, en el proyecto del Dr. Ur­ quidi no se corta la visión del porvenir agrario y al esta­ blecer los cauces por los cuales la comunidad indígena, sin tratar de perder sus caracteres tradicionales, puede orien­ tarse hacia la formación de propiedades y empresas indi­ viduales, tiene también abierto el camino de la cooperativización para mantener la práctica de la solidaridad cam­ pesina, así como la solidaridad propietaria mediante el ca­ na] de la colectivización. De todas maneras, ese proyecto debe ser actualizado, porque legislar la comunidad indíge­ na, es una mecesida acional en estos momentos. De todas mane ólo para quienes se interesan por la cuestión agr,' la tierra, sino para todo ciuda-

daño que quiera conocer los problemas y las cuestiones fundamentales de la existencia de su nación, ha de ser su­ mamente útil, la publicación de los trabajos del Dr. Urqui­ di Morales que contiene este opúsculo, al mismo tiempo que servirá como documentación de que ha habido estudiosos que se afanaron y esforzaron por el conocimiento y la re­ solución de los problemas más graves de la patria. ALIPIO VALENCIA VEGA

NUEVA LEY DE REFORMA AGRARIA

NUEVA LEY DE REFORMA AGRARIA 1.— MOTIVACION INSUFICIENTE El “Anteproyecto de D ecreto-Ley de Reforma Agra­ ria”, elaborado por una Comisión Interm inisterial especial­ mente creada mediante Resolución M inisterial N? 482 de 10 de octubre de 1974, no contiene ninguna novedad substan­ cial, ni en el fondo ni en la forma, en relación con el De­ creto-L ey de 2 de agosto de 1953, elevado a la categoría de Ley en 29 de octubre de 1956, como no sean ciertos as­ pectos de detalle que pueden ser motivo de simples Decre­ tos Reglamentarios pero no de una nueva Ley sobre Refor­ ma Agraria, substitutiva de la que actualm ente rige. El meollo, la razón de ser de la Reforma Agraria del año 53 consistió en la supresión de la servidumbre campe­ sina con el objeto de liberar las fuerzas productivas de las trabas que oponía al desarrollo de la agricultura el régimen feudal de propiedad y trabajo agrarios. La prim era fuerza productiva liberada fue el propio hombre, el campesino, ya que al ser declarado dueño del pegujal que poseía desapareció el vínculo real que en vir­ tud de su condición de usufructuario de una pequeña ex­ tensión de tierra se hallaba uncido al terrateniente feudal, a quien reconocía por tal concepto como obligación tribu­ tos y trabajo no remunerado. La otra fuerza productiva liberada fue la tierra, ya que al entregar en propiedad los pegujales a los antiguos “co-

lortos” o siervos se contribuyó a la democratización de la tierra y se dio vigencia al principio en virtud del cual “la tierra es para quien la trabaja'’. Con la supresión de la servidumbre campesina, Bolivia y otros países latinoamericanos sólo ahora, con retraso de siglos, han podido superar tan anacrónico y perjudicial sistema en cuanto a la propiedad y el trabajo de la tierra. En Europa —como se sabe— las luchas campesinas pa­ ra derribar el régimen feudal se remontan al siglo XVI, especialmente en Alemania y los Países Bajos. Es cierto que esas luchas tuvieron su culminación definitiva todavía en la Revolución Francesa de 1789, acontecimiento memo­ rable que sepulta al régimen feudal y abre paso a la socie­ dad moderna de tipo capitalista. Subsecuentemente, la Reforma Agraria del año 53 se propuso, por una parte, elevar la productividad de la tie­ rra y aum entar la producción mediante el desarrollo de una industria agropecuaria tecnificada y moderna, y por otra, am pliar el mercado interno, conquistar el mercado ex­ terno y perm itir la industrialización del país. Los puntos expuestos sintetizan, en realidad, los obje­ tivos centrales de la Reforma Agraria implantada en Bolivia. Pues bien, de los objetivos señalados el primero es el único que se ha cumplido hasta hoy. La servidumbre cam­ pesina ha sido evidentemente abolida. Con esta supresión, el campesino indígena ha experimentado una verdadera mutación social. Ha dejado de ser el trabajador abyecto, uncido a la gleba y al terrateniente feudal, para convertirse en agricultor libre. La elevación de la productividad de la tierra y el au­ mento de la producción, que debían ser consecuencia del desarrollo de una industria agropecuaria tecnificada y mo­ derna, hasta este momento son objetivos frustrados en gran parte. —

IB

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En el Oriente boliviano, particularm ente en el Depar­ tamento de Santa Cruz, ha alcanzado cierto desarrollo ia “empresa agrícola”, prevista por la Ley de Reforma Agra­ ria, mediante el empleo de tecnología moderna y el siste­ ma del salario en cuanto a relaciones de producción. Las empresas de ese género consisten principalm ente en culti­ vos de algodón y caña de azúcar. En la Región Interandina, especialmente en el Valle Central de Cochabamba, se han establecido numerosas granjas lecheras con ganado selec­ cionado. En el Altiplano, concretamente en las proxim ida­ des del lago Titicaca y en algunas zonas de Potosí. En Chuquisaca y Oruro existen también algunos establecimientos agrícola - ganaderos. Pero, en todo caso, los últimos objetivos que hemos se­ ñalado no han sido debidamente satisfechos. Los autores del “Anteproyecto” que nos ocupa, desco­ nociendo el leit-m oliv de nuestra Reforma Agraria, cual es la supresión de la servidum bre campesina —aconteci­ miento histórico - sociológico de gran significación jurídica, política, económica y social para el país— pretenden justi­ ficar la necesidad de una nueva Reforma Agraria, atribu­ yendo a la Ley en vigencia fallas y deficiencias imputables a los organismos encargados de ejecutarla. “Que de los estudios realizados, incluyendo una eva­ luación general del proceso agrario —dicen, en efecto, aqué­ llos— se ha establecido que la legislación sustantiva sobre Reforma Agraria se ha mantenido en el marco básicamen­ te jurídico y político con que fue instituido hace más de 21 años y al m argen de los requerimientos sobre desarrollo del sector agrario que debe a su vez form ar parte de los objetivos de toda reform a agraria”. Pese a lo obstruso de este principal “Considerando”, haciendo un esfuerzo de imaginación se puede comprender que la idea contenida en él se refiere al hecho de que la Reforma Agraria se ha detenido en la fase jurídico - políti­

ca de la extensión de los títulos ejecutoriales y la libera­ ción del campesino de su antigua condición de siervo, pero que no ha llegado a promover un verdadero desarrollo del sector agrario, siendo así que tal desarrollo constituye un objetivo fundamental de toda Reforma Agraria. El Consejo Nacional de Reforma Agraria ha sido obje­ to de frecuentes críticas por haber realizado una labor ex­ clusivamente jurisdiccional, con olvido y menoscabo de sus importantes funciones administrativas. “Ahora que está cumplida, en gran parte, su función jurídica (la del Consejo Nacional de Reforma Agraria) — decíamos, por ejemplo, nosotros en 1968— es necesario que amplíe sus actividades y asuma la misión administrativa superior de ordenamiento agrario que le asigna la Ley. La constitución de unidades económicas, el reagrupamiento de predios, la reglamentación de transferencias, la investiga­ ción sobre la aparcería y el arrendamiento, la< mecanización agrícola, la revisión de la Ley de Cooperativas, estudios so­ bre el salario agrícola, la redacción de proyectos de ley so­ bre sucesiones, régimen de aguas, seguros agrícolas, etc., etc., son problemas que deberían ser encarados de inmedia­ to por este im portante Servicio”. (') Nada de eso se hizo, efectivamente, pero no por culpa de la Ley, sino de las autoridades y organismos encargados de aplicarla. Para colmo de infortunios, el Presidente de la Comisión redactora del “Anteproyecto” que comentamos es también, al mismo tiempo, Presidente del Consejo Nacio­ nal de Reforma Agraria. Además, otro miembro principal de la nombrada Comisión, ejerció igualmente, hace algu­ nos años, la Presidencia del Consejo Nacional de Reforma Agraria. “ ...la ausencia de claros objetivos en el aspecto socio­ económico —se dice en otro “Considerando”—, ha consti­ tuido un factor determ inante para que en aplicación de la Ley Agraria se incurra en la paradoja de legalizar, por una

parte irracionales formas de tenencia de la tierra como lo es el minifundio, cuya explotación no produce ingresos pa­ ra cubrir ni el mínimo de las necesidades de subsistencia familiar, profundizando simultáneamente el negativo pro­ blema de la subocupación, m ientras que, por otra parte se ha permitido la formación de un nuevo tipo de latifundio que contraviene los principios de justicia distributiva que inspiran la Reforma Agraria Boliviana”. En virtud de muy claros objetivos, la prim itiva Ley su­ primió la servidumbre campesina adjudicándole al labrie­ go, en propiedad, el pegujal que antes poseía como siftiple usufructuario. El pegujal era, por lo general, una peque­ ña extensión de tierra, o lo que es lo mismo, un “minifun­ dio’’ propiam ente dicho. Pero en este caso concreto, el mi­ nifundio no cumplía una función económica, sino una fun­ ción social, sirviendo de medio o vehículo para redim ir al campesino de su ominosa condición de “siervo”. Sin romper el vínculo real existente entre el patrón y el “colono” —vínculo que se establecía precisamente al través del pegujal— la supresión de la servidumbre cam­ pesina habría quedado en el vacío tal cual ocurrió con los Decretos dictados durante el gobierno del General Villarroel, según los cuales, no habiéndose afectado el pegujal, la abolición del “pongueaje” fue puram ente nominal. So­ bre la significación económica del minifundio ya tendremos oportunidad de ocuparnos posteriormente. En cuanto al nuevo tipo de latifundio cuya formación se habría permitido, en contraposición al “minifundio”, co­ mo otra forma “irracional” de tenencia de la tierra, no sa­ bemos si los autores del “Anteproyecto” se refieren al “la­ tifundio feudal” o al “latifundio moderno o capitalista”, distinción acerca de la cual nos ocuparemos en otra parte. Otro “Considerando”, pretendidam ente fundamental es­ tá redactado en los siguientes términos: “Que debido a evi­ dentes defectos de percepción de los problemas agrarios, se

ha descuidado la incorporación de la clase campesina a los beneficios de la seguridad social perpetuando el fenómeno de la marginalidad campesina en cuanto a sus derechos so­ bre las prestaciones básicas, como también se ha posterga­ do la adaptación de los mecanismos administrativos y ju­ rídicos para la percepción de los tributos de la propiedad rural, cuyo ingreso deberá volcarse masivamente en el cam­ po para la solución de los problemas inherentes a la segu­ ridad social campesina, seguros contra los riesgos de la ac­ tividad agropecuaria, asistencia técnica en obras de infra­ estructura, etc.’’. La “seguridad social campesina” y la “tributación agra­ ria” suponen medidas colaterales de la Reforma Agraria, sin que ésta ofrezca obstáculo alguno, en ningún momento, para la adopción de tales medidas. Está en estudio actual­ mente un! Proyecto de Seguridad Social Campesina, el cual, cuando sea aprobado, podrá entrar en vigencia sin incon­ veniente alguno. Análogas consideraciones caben acerca del “Régimen de Cooperativas” y el “Registro de la Propiedad Agraria”. Con referencia a la prim era cuestión, la Ley de Reforma Agraria de agosto de 1953 contiene algunas disposiciones fundamentales, base sobre la cual, cabalmente, se dictó la Ley especial de Cooperativas de 13 de septiembre de 1953. Que esa Ley requiere una seria revisión, fuimos de los primeros en plantear tal necesidad. “Las clases de Coope­ rativas que establece —decíamos, entre otras cosas, ya en 1966— constituyen sistemas cerrados e inconexos, de com­ pleja estructura y economía múltiple, que no obedecen a un principio de gradual evolución entre las formas elementa­ les y las organizaciones de tipo superior”. (2) Por cierto, todas las reformas indispensables pueden y deben ser hechas sin óbice alguno por parte de la Ley de Reforma Agraria.

En cuanto al “Registro de la Propiedad A graria”, tam ­ bién esta medida complementaria puede ser adoptada sin ninguna traba, si se la juzga con’ eniente. Sin embargo, hay que estudiar previamente si es más ventajoso crear un Re­ gistro independiente aun cuando se m ultiplique la burocra­ cia, o abrir solamente una sección especial en las actuales oficinas del Registro de Derechos Reales. Finalmente, a propósito de que “por la ambigüedad e incoherencia de la legislación agraria se ha descuidado la elaboración de planes tendentes a la integración de las m a­ yorías campesinas y a una efectiva actividad económica na­ cional, y a la superación progresiva de sus condiciones de vida y trabajo”, este grave cargo revierte directam ente con­ tra los organismos encargados de ejecutar la Ley de Re­ forma Agraria, o sea contra el Consejo Nacional de Refor­ ma Agraria, y de modo indirecto y mediato inclusive con­ tra el M inisterio de Agricultura y Asuntos Campesinos y el Gobierno en general, no sólo del presente régimen sino de todos aquellos que se sucedieron después de haberse dic­ tado la Ley de Reforma Agraria en agosto de 1953. El texto transcrito nos causa realm ente asombro y des­ concierto por la audacia con que se formula tan grave car­ go y se transfiere y distorsiona con tanta desaprensión las responsabilidades consiguientes. La verdad es que la inob­ servancia de la Ley o su defectuosa aplicación han deter­ minado, lamentablemente, muchos errores, desviaciones y aun la falta de eficacia, en varios aspectos, de nuestra Re­ forma Agraria. Pero ello impone, naturalm ente, la necesi­ dad de juzgar con probidad e hidalguía las consecuencias prácticas de tan importante y fundam ental medida. “D urante los años de su funcionamiento —decíamos al respecto ya en 1968— el Consejo Nacional de Reforma A graria ha restringido su actividad al “conocimiento, en grado de apelación, de las acciones sobre denuncia de tie­ rras” y a “la concesión de títulos de propiedad en favor de los nuevos beneficiados”, como rezan los incisos c) y d) del

Art. 165. En cambio —agregábamos— han quedado sin aplicación estas im portantes atribuciones suyas: a) la pla­ nificación integral y superior en materias agraria y cam­ pesina; b) la elaboración reglam entaria de la Ley de Re­ forma Agraria, mediante el derecho de iniciativa ante el Poder Ejecutivo; e) la organización de sistemas de fomen­ to, cooperativismo y crédito agropecuario; f) la organiza­ ción de sistemas de colonización, de explotación racional y de mecanización agropecuaria. “Verdad es que muchas de esas atribuciones no cum­ plidas por el Consejo Nacional de Reforma Agraria —con­ cluíamos— han sido transferidas a otros organismos y de­ pendencias públicas, como el M inisterio de Planeamiento, el Instituto de Colonización y Desarrollo de Comunidades Rurales, la Dirección Nacional de Cooperativas, etc. “Sin duda que lo m ás aconsejable —opinábamos— era centralizar todas esas actividades en torno del Consejo Na­ cional de Reforma Agraria, transformándolo en un Institu­ to y dotándole de los recursos económicos y técnicos nece­ sarios. Así se habría ganado en eficiencia y unidad de ac­ ción’’. (3) Nuestras palabras cayeron en el vacío porque ,no tenía­ mos la “autoridad” de un técnico extranjero ni pertenecía­ mos a las esferas oficiales del régimen político que enton­ ces retenía el poder. El análisis precedente demuestra que no sólo es “insu­ ficiente” la motivación en virtud de la cual se pretende substituir la Ley de Reforma A graria vigente por otra, sino que, en realidad, la parte expositiva del “Anteproyecto” en cuestión carece en absoluto de todo argumento valedero y aceptable como para justificar medida tan radical. Y así, desde el prim er momento, el castillo de naipes erigido con tanto esfuerzo por la “Comisión” se desploma por su propio peso.

Entre tanto, ío medular, el núcleo fundamental de !a prim itiva Ley de Reforma Agraria queda inconmovible. 2 — RESTAURACION ANACRONICA DE UN PRINCIPIO El Título I. del “Anteproyecto”, bajo el epígrafe de “Bases y objetivos de la reforma agraria”, empieza con es­ ta definición general: Art. 1?— “La Reforma Agraria Boliviana constituye la abolición de la defectuosa estructura de tenencia de la tie­ rra m ediante su justa redistribución entre quienes la tra­ bajan efectivamente, e implica la construcción de un nue­ vo sistema de justicia social basado en una equitativa re­ distribución del ingreso y de la riqueza nacional” (sic). Este prim er artículo, por sí solo, es suficiente para des­ calificar todo el “Anteproyecto” que nos ocupa, no sólo por su incorrecta redacción, sino, principalmente, por su abstruso y ambiguo contenido. La Reforma Agraria vigente tuvo la virtud de superar el régimen feudal de la tierra, heredado de la Colonia, eli­ minando la servidumbre campesina mediante la entrega de los pegujales a quienes los trabajaban efectivamente. Como consecuencia de la supresión de la servidumbre campesina rige ahora en Boiivia el sistema del salario co­ mo base de las relaciones de producción en la actividad agrícola. O sea que, en virtud de esta transición, nuestro país h a ingresado al régimen capitalista de producción en el campo, lo cual permite un m ayor desarrollo de las fuer­ zas productivas como condición y manera de satisfacer uno de los objetivos centrales de la Reforma Agraria. Si en este estado de cosas, los autores del “Antepro­ yecto” quieren “la abolición de la defectuosa estructura de tenencia de la tierra mediante su justa redistribución en­ tre quienes la trabajan efectivamente” (sic), habrá que des­

truir lodas las empresas agrícolas regidas por el sistema del salario, o lo que es lo mismo, habrá que hacer desaparecer toda la agricultura de alguna importancia existente en el país, ya que el asalariado agrícola es quien trabaja efecti­ vamente la tierra. Se ha perdido, pues, de vista que al instaurar el sala­ rio y el régimen capitalista de producción en el campo, pre­ via la supresión de la servidumbre campesina y la tenencia feudal de la tierra, se ha ingresado a un nuevo sistema de organización social en cuanto a la propiedad de la tierra y las relaciones de trabajo de carácter agropecuario, no sien­ do ya posible invocar, en estas diferentes condiciones, el principio de que “la tierra es para quien la trabaja”. Al respecto, hace varios años ya sostuvimos lo si­ guiente: “El principio de que “la tierra es de quien la trabaja” se lo invoca para redim ir de la opresión feudal a los tra­ bajadores rurales sometidos al régimen de la servidumbre campesina. Por eso, en circunstancias dadas, dicho princi­ pio ha servido de divisa para promover movimientos revo­ lucionarios de liberación. “En otros términos —agregábamos— el referido prin­ cipio se lo invoca para demoler el sistema feudal, porque dentro de este sistema el “colono” o siervo trabaja la tie­ rra que no es suya, sino del patrón o terrateniente. Mas, una vez superada la organización de tipo feudal, dicho prin­ cipio deja de tener vigencia en la empresa agrícola, ya que en esta forma de propiedad el campesino cambia su condi­ ción de siervo o “colono” por la de proletario o asalariado rural. “Si el asalariado rural —concluíamos— pudiera seguir invocando el mencionado principio, no habría posibilidad al­ guna de que exista y prospere la empresa agrícola, vale de­ cir un tipo de propiedad mecanizada y moderna, de ca­ rácter plenamente m ercantil”. (4)

3.— REPETICION DE CONCEPTOS YA ESTABLECIDOS Con la denominación de “bases jurídico - instituciona­ les”, el Art. 2 del “Anteproyecto” descompone en 5 puntos el texto de los artículos 1 y 2 de la prim itiva Ley, que a la letra dicen: Artículo 1.— “El suelo, el subsuelo y las aguas del territo­ rio de la República, pertenecen por derecho originario a la Nación Boliviana”. Artículo 2.— “El Estado reconoce y garantiza la propiedad agraria privada cuando ésta cumple una fun­ ción útil para la colectividad nacional; plani­ fica, regula, racionaliza su ejercicio y tiende a la distribución equitativa de la tierra, pa­ ra asegurar la libertad y el bienestar econó­ mico y cultural de la población boliviana’’. Toma de la parte expositiva de la antigua Ley el con­ cepto según el cual se “instituye el trabajo como fuente bá­ sica del Derecho en los modos de adquirir la propiedad de la tierra” y lo incorpora en las “bases jurídico - institucio­ nales” con la siguiente redacción: c) “El trabajo como fuen­ te fundam ental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria”. La única innovación es la siguiente: e) “Las normas inherentes a la Reforma Agraria, por su contenido de in­ terés público, no pueden renunciarse por convenios particu­ lares y su aplicación es preferente a cualesquiera otras dis­ posiciones”. En cuanto a los objetivos, el “Anteproyecto” amplía el número de éstos en comparación con los de la antigua Ley. Sin embargo, esa multiplicación de objetivos no aporta na­ da extraordinario y fundamental a los propósitos y fines ya conocidos en todo proceso de Reforma Agraria. Los de­ tallan y aclaran, sin duda, en varios aspectos, pero no mo­

difican de modo substancial ni la orientación ni ías conse­ cuencias económicas, políticas y sociales de tal proceso. El “desarrollo económico - social del sector agrario”, la “redistribución del ingreso”, el “desarrollo de la a g ro -in ­ dustria”, la “utilización racional de la tierra, aguas y de­ más medios productivos”, etc., son cuestiones implícitas en el contexto general de la Ley Agraria en vigencia. La repetición es aún m ayor tratándose de las formas de propiedad agraria. La clasificación de ella en propiedad pequeña, mediana, empresa agrícola, propiedad comunita­ ria indígena y la propiedad agraria cooperativa, así como sus correspondientes definiciones, reproducen, fielmente, el texto de las disposiciones que al respecto contiene la anti­ gua Ley de Reforma Agraria. La diferencia no consiste si­ no en pequeños aditam entos de palabras o de frases sin ma­ yor importancia. Además, se excluye de esta serie el “solar campesino’’ para trasladarlo, pese a su carácter privado, al grupo de propiedades pertenecientes a servicios públicos o a ciertas instituciones sociales. Sobre esta últim a categoría de propiedades, la innova­ ción consiste en hacer una simple enunciación de ellas, sin especificarlas m ayorm ente como lo hace la primitiva Ley. 4.— CUESTIONES ESENCIALMENTE TECNICAS Con referencia a la extensión de las distintas formas de propiedad reconocidas (pequeña, mediana y empresa agrí­ cola) y de acuerdo con las diferentes zonas geográficas del país, en lo fundam ental se conserva lo estatuido al respec­ to por la Ley del año 53, introduciendo pequeñas modifica­ ciones de detalle. Establecer la extensión de la propiedad agraria en sus diferentes categorías y de acuerdo con las zonas geográfi­ cas es una cuestión esencialmente técnica. Por eso, en lu­ gar de registrar hectáreas más o hectáreas menos, lo que se debe hacer es constituir una Comisión Técnica Interdis-

'ciplinaria, formada por geólogos, edafólogos, economistas agrícolas, agrotécnicos, mercadotécnicos, juristas y sociólo­ gos, que estudie a fondo dicho problema y fije, sobre bases científicas y técnicas, la extensión de la propiedad agraria teniendo en cuenta la clasificación legal y las condiciones de localización geográfica. Las extensiones que figuran en la vigente Ley de Re­ forma A graria fueron establecidas por una Comisión de agrónomos, evidentemente, pero en forma superficial y pre­ cipitada, bajo el apremio de circunstancias especiales. • Cosa semejante habría que decir acerca de la “clasifi­ cación de suelos”. Los proyectistas de la “Reforma” am­ plían los preceptos del Art. 100 de la prim itiva Ley y reco­ nocen ocho clases de suelos, siendo las cuatro primeras ap­ tas para el cultivo e inapropiadas para este fin las restantes. 5.— MATERIA DE SIMPLE REGLAMENTACION En lo esencial, las disposiciones relativas a la propie­ dad ganadera son similares tanto en la Ley vigente como en el “Anteproyecto”. Es cierto que este último señala una serie de requisitos para la “empresa ganadera” con mayor am plitud que el prim er cuerpo legal. Tales detalles, sin em­ bargo, son más propios de un Decreto Reglamentario y no de una Ley fundam ental como es la de la Reforma Agraria. 6.— VISION RETROSPECTIVA En el Cap. referente a la “afectación de la propiedad agraria”, los autores del “Anteproyecto” siguen hablando de “latifundio” y de “colonos”. O, lo que es lo mismo, si­ guen pensando en medio de sus lucubraciones reformistas en el latifundio feudal, regido por el sistema de la servi­ dumbre campesina. Como esta forma de propiedad ha desaparecido hace 22 años, constituyendo tal hecho ei único objetivo pienamen-

te logrado por la Reforma Agraria del año 1953, se ve que los miembros de la “Comisión” reformadora viven una rea­ lidad inexistente ya, con la m irada puesta en el pasado, ac­ titud mental que deforma toda su concepción sobre los ac­ tuales problemas agrarios y la proyección de éstos en el futuro. Por tal razón nos ahorramos el trabajo de analizar el capítulo de las “afectaciones” y los demás que le siguen, a fin de limitarnos al examen de las cuestiones más impor­ tantes que posteriormente contempla el documento objeto de este comentario. 7.— CONFUSION DE ORGANIZACIONES DIFERENTES “El Decreto - Ley de 2 de agosto de 1953, elevado a la categoría de Ley en 29 de octubre de 1956 —decíamos en la portada de nuestro libro "Las comunidades indígenas en Bolivi'a"— en su Art. 123 reconoce tres clases de comuni­ dades campesinas: a) la comunidad de hacienda: b) la co­ munidad campesina agrupada; y c) la comunidad indígena. “Las primeras configuran, propiamente, comunidades rurales de simple vecindario, cuyos vínculos emergen del hecho de vivir en el mismo lugar, exteriorizándose en in­ tereses locales y modos de existencia comunes. “La comunidad indígena, en cambio, caracteriza a los agregados sociales gentilicios, que conservan aún los víncu­ los aglutinantes del ayllu tradicional, y cuya condición de -sujetos de derecho sobre la tierra que poseen colectivamen­ te arranca desde los tiempos coloniales”, (j5) Pese a esta clara distinción que establece la antigua Ley de Reforma Agraria, los autores del “Anteproyecto”, bajo el título genérico de “Organización de la Comunidad Campesina", engloban en un solo capítulo realidades socio­ lógicas tan disímiles, sin diferenciarlas específicamente y dando lugar a una evidente confusión entre esos distintos tipos de comunidad.

El caso de las comunidades indígenas plantea uno de los problemas de m ayor magnitud no sólo en Boiivia sino en gran parte de América Latina, especialmente en los paí­ ses con mucha población indígena, como Boiivia, el Perú, el Ecuador, Guatemala, México, etc. Lamentablemente, tal problema, pese a su gran impor­ tancia, no ha sido debidamente encarado ni en Boiivia ni en los demás países latinoamericanos que hemos indicado. Inclusive México, con su famosa organización “ejidal”, y ahora el Perú, con su actual programa revolucionario, tam ­ poco han dado, a nuestro juicio, una correcta solución a dicho problema. El hecho de no trb erse encarado científicamente el pro­ blema de las comunidades indígenas ha determinado, en gran parte, la esterilidad de la política indigenista en La­ tinoamérica, resultado deplorable acerca del cual da cuen­ ta documentada é impresionante el señor Alejandro D. Marroquín en su reciente libro "Balance del indigenismo”. Al respecto, la ciudadanía pensante debe convencerse de una vez que la cuestión de las comunidades indígenas es más sociológica que jurídica. Consideramos por eso, con profunda convicción patrió­ tica, que el "Anteproyecto de Ley General de Comunida­ des Indígenas" que formulamos en cumplimiento de una comisión especial, sigue en pie como el intento m ás serio para encauzar debidamente la solución del mencionado problema. El referido documento proclama el principio de la libre determinación de las comunidades indígenas para organi­ zarse y les señala, con potestad electiva de acuerdo con las circunstancias, las siguientes vías de desarrollo: 1) conser­ vación de la comunidad tradicional; 2) individualización plena de la propiedad privada; 3) cooperativización gra­ dual; 4) colectivización para fines de trabajo: y 5) adopción de formas mixtas.

Nadie puede velar mejor por sus intereses que las pro­ pias comunidades mismas. Partiendo de esta premisa fun­ damental, el Estado debe lim itarse a abrir cauce a esos in­ tereses, los que, por voluntaria decisión de los campesinos, podrían orientarse por las vías que hemos señalado. El error de toda la legislación nacional relativa a las comunidades indígenas, desde la fundación de la República hasta nuestros días, radica, precisamente, en su carácter in­ consulto, violatorio de la voluntad de los pueblos indígenas. En contraste con esa política extorsiva, la Ley que proyec­ tamos tiene la virtud de preconizar una real protección de las comunidades indígenas, porque, a diferencia de los mé­ todos compulsorios de siempre, consagra la supremacía de la voluntad de los propios comunarios para su m ejor orga­ nización y desarrollo. Los autores del “Anteproyecto” que comentamos, rehu­ yendo la responsabilidad de estudiar a fondo el problema de las comunidades indígenas y completar, de una vez, la Reforma Agraria vigente con una legislación adecuada pa­ ra esas organizaciones tradicionales, han optado por la idea sui-géneris de crear "comunidades campesinas" modernas, aunque con estructura sim ilar a la de las tradicionales, convencidos, probablemente, de que así podría darse un paso revolucionario hacia el "socialismo comunitaria",- al­ ternativa ideológica de los social - cristianos frente al socia­ lismo científico. Ojalá que los cambios sociales dependieran únicamente de las buenas intenciones y deseos. Contra lo que comúnmente se cree, el campesino indí­ gena es esencialmente individualista, fuertem ente inclina­ do a la propiedad privada de la tierra. Hay pruebas frescas y elocuentes al respecto. La Ley de Reforma Agraria vigente reserva en los la­ tifundios expropiados tierras destinadas a la explotación co­ lectiva en la proporción dei 10% del total de las asignacio­

nes familiares. Que sepamos, ninguna de esas reservacio­ nes ha conservado su carácter colectivo, sino que han sido fraccionadas y apropiadas individualmente. Las cooperativas agrarias, pese a la intensa propagan­ da que se hace acerca de sus bondades, no han prosperado en la m edida que se esperaba, precisamente por la sicolo­ gía acentuadam ente individualista del campesino indígena. Sobre todo el “ex-colono, el siervo redimido —según opi­ namos hace mucho tiempo— anhela vehementemente su li­ bertad; necesita sentirse dueño de la tierra que siempre trabajó para otros, pero que hoy le pertenece en propiedad; necesita, en fin, disfrutar plenamente, sin trabas ni corta­ pisas, su parcela propia, como un modo de afirm ar su per­ sonalidad y ejercer la soberanía de su voluntad”. (6) No desconocemos la necesidad de orientar a los campe­ sinos hacia las formas asociadas de trabajo, demostrando, prácticamente, las ventajas de este sistema sobre el esfuer­ zo puram ente individual. Los avances de la técnica en la agricultura imponen la asociación no sólo por sus venta­ jas económicas, sino, inclusive, como un medio de defensa contra el desplazamiento cada vez más acentuado de labrie­ gos como efecto de la creciente mecanización agraria. Pero el espíritu de asociación no se lo obtiene de im­ proviso, sino en forma lenta y gradual. Por eso, en las cir­ cunstancias actuales, para estim ular el espíritu de asocia­ ción en el elemento campesino, se debe optar por sistemas sencillos de “ayuda m utua”. Aquí, nuevamente, nos vemos obligados a recordar lo que aconsejábamos sobre el particular hace varios años. “La prim era fase del cooperativismo agrario en nues­ tro país —escribíamos— debería concretarse a sistematizar el ayni, que es, cabalmente, la “ayuda m utua” que nues­ tros campesinos vienen practicando desde tiempo inmemo­ rial. En un principio —agregábamos— esa ayuda mutua sería sólo de carácter temporal, y después, paulatinamente,

en forma más duradera o permanente. Posteriormente, a medida que los campesinos vayan comprendiendo las ven­ tajas del trabajo asociado y de acuerdo con el desarrollo de las fuerzas productivas, se irían organizando, sucesiva­ mente, cooperativas elem entales y cooperativas de tipo su­ perior, hasta alcanzar, en una fase mucho más avanzada de nuestra evolución social, organizaciones tan perfeccionadas como los kibutz, las comunas populares u otras semejan­ tes”. o 8.— EL MINIFUNDIO El fenómeno del minifundismo ya existió en Bolivia aun antes de la Reforma Agraria, especialmente en las zo­ nas ribereñas del lago Titicaca y en la región de los valles centrales. En el Departamento de Cochabamba, por ejem­ plo, es sabido que la propiedad agraria se hallaba muy subdividida ya desde entonces, sobre todo en las provin­ cias del Cercado, Quillacollo, Jordán, Punata, etc. Hay que reconocer, sin embargo, que tal fenómeno ad­ quirió mayores proporciones como consecuencia de la Re­ forma Agraria instituida en agosto de 1953. Ello se debió al hecho de que la adjudicación de los pegujales en favor de los ex-colonos era la única manera de redim ir a éstos de su condición de siervos, convirtiéndolos en propietarios independientes, si bien en carácter de simples minifundistas. Para contrarrestar los efectos negativos de la inevita­ ble multiplicación del minifundio, la Ley previo la coop®raiivización, el reagrupamiento de predios y reconoció la propiedad mediana y la empresa agrícola. Las Cooperativas han merecido especial preocupación de todos los gobiernos que se sucedieron después de la Re­ forma Agraria, aunque con resultados no m uy satisfacto­ rios. Asociar a la gente en Cooperativas es una de las ta­ reas más complejas y difíciles, sobre todo en medios poco cultos como el que constituye la gran masa campesina del

país. El reagrupam iento de predios o concentración parce­ laria, al parecer no pasó de meros intentos o de casos ais­ lados de ejecución. Pero, sobre todo, lo que hace falta es el fomento de la propiedad mediana y la empresa agrícola, tipos de propiedad a los que la Ley de Reforma Agraria les atribuye la misión de producir en tal volumen que puedan abastecer el mercado interno y aun exportar. La empresa agrícola, propiam ente dicha, ha tenido cier­ to desarrollo en la Región Oriental del país, especialmente en el departam ento de Santa C ruz. Los cultivos de algodón, caña de azúcar y las grandes estancias ganaderas pertene­ cen a esta categoría de propiedad. Pero la mediana propiedad, o sea la empresa agrícola adaptada a las condiciones de la Región Interandina (Alti­ plano y Valles) ha sido saboteada por los propios gobier­ nos, empezando por el gobierno que realizó la Reforma Agraria, o sea el gobierno m ovim ientista. El Art. 33 de la Ley de Reforma Agraria dispone: “La propiedad mediana es inafectable. Sin embargo, por vía de excepción, será afectable en las extensiones poseídas por los campesinos (Sayañas, pegujales, etc.), que pasan a pro­ piedad de los trabajadores, sin perjuicio de la dotación de tierras en otras zonas, en la extensión m ínim a de la peque­ ña propiedad. Cuando estas áreas, que serán inenajenables, queden vacantes por el traslado de los trabajadores dotados de tierras, se consolidarán en favor del mediano propieta­ rio, hasta la extensión máxima de la mediana propiedad con la obligación de indemnizar las mejoras del trabajador”. “Los gobiernos del Movimiento Nacionalista Revolucio­ nario (M.N.R.) —decíamos en 1965— cometieron el error de no aplicar la disposición transcrita, desvirtuando la fun­ ción específica que la Ley de Reforma Agraria asigna a la “mediana propiedad” y perjudicando el desarrollo de una agricultura tecnificada en el país.

“El Decreto Supremo N? 7260 expedido en Ucureña el 2 de agosto de 1965 por la Junta M ilitar de Gobierno que presiden los generales René Barrientos Ortuño y Alfredo Ovando Candia, al haber “consolidado de manera absoluta” el derecho de propiedad de los campesinos sobre las parce­ las que recibieron en dotación, sin exceptuar el caso de las medianas propiedades, persiste en el error antes señalado y lo agrava todavía mayormente porque le da carácter de­ finitivo e insuperable, a cuya consecuencia el Altiplano y los Valles sometidos a una m ayor fragmentación de la tie­ rra, no podrán contar en el futuro con una agricultura me­ canizada y moderna”. (8) La demagógica medida de los Generales co - gobernan­ tes fue m uy perjudicial en doble sentido: por una parte, ma­ lograr, definitivamente, la posibilidad de organizar empre­ sas agrícolas modernas en el altiplano y los valles, adapta­ das a la escasez de tierras y a las condiciones topográficas de la región y, por otra, fragm entar todavía mucho más la tierra, agravando en proporciones mayúsculas el fenómeno del minifundismo. El Decreto Supremo N9 3960 de 17 de febrero de 1955, m ediante el cual se reduce la mediana propiedad en las principales provincias del Departamento de Cochabamba a 20, 40 y 60 hectáreas en terrenos de riego, se^ ano y vitícola, respectivamente, es otra medida inconsulta, profundamen­ te lesiva a los intereses de Cochabamba y del país en ge­ neral. Fácil es com prender que el mencionado D. S. acabó por dar el golpe de gracia a la agricultura cochabambina, con­ denándola a una existencia sin mayores perspectivas. Sus nefastas consecuencias se atenuaron un canto con la excep­ ción contemplada para la ganadería lechera establecida en la zona central de Cochabamba. En estas adversas condiciones, creadas por las propias esferas oficiales, era difícil que Cochabamba pudiera con­ servar su tradicional renombre de “Granero de Bolivia’’.

Finalmente, mucho ha tenido que ver con el incremen­ to mayor del minifundismo la medida en virtud de la cual el Consejo Nacional de Reforma Agraria prohíbe la venta de tierras, sea que éstas no hubieren sido aún objeto de proceso, hayan sido ya afectadas o que fueron dotadas en beneficio de los campesinos, ya individual o colectivamente. A todo esto se agrega la prepotencia y la conducta atra­ biliaria de los llamados “dirigentes campesinos”, quienes, fomentados por los propios gobiernos, crearon un ambiente de zozobra e inseguridad en el campo, impropicio para ia actividad empresarial en la agricultura. Después de instaurada la Reforma Agraria, la propie­ dad rural debió haberse reorganizado conforme al nuevo status jurídico establecido siguiendo un curso económico normal, de libre comercialización de la tierra, en ejercicio del derecho de propiedad privada, base y fundamento del régimen social capitalista vigente en el país. Prohibir la venta de la tierra en una sociedad de tipo capitalista carao la nuestra, que por su propia esencia su­ pone el intercambio mercantil, significa, pues, no sólo aten­ tar contra el derecho de propiedad privada, sino, también, im pedir el libre juego de la economía social. Esa traba opuesta por las propias autoridades ha deter­ minado, en gran parte, la falta de desarrollo de la empresa agrícola, especialmente de la mediana en los valles y en la región del altiplano, ya que no se permitió el reagrupamienio espontáneo da la tierra con el objeto de constituir eficientes unidades de producción con sentido empresarial. E l Consejo Nacional de Reforma Agraria estaba obli­ gado a conducir ese proceso de reorganización de la pro­ piedad agraria con mucho tino y sagacidad, teniendo en mira, stíbre "todo, 1 desarrollo de las fuerzas productivas. Para 'que el dor auténtico no sea fácilmente ab­ sorbido por el dt lio de la empresa agrícola era nece­ sario también to: ledidas protectoras, ejecutando, pre­

cisamente, el reagrupamiento de predios o la cooperativización, previstos por la Ley. Por lo que se ve, esta labor ha sido igualmente descuidada por el Consejo Nacional de Re­ forma Agraria. Demostradas así las verdaderas causas de la existencia del minifundio como problema agro - social en nuestro país, las medidas aconsejadas por los autores del “Anteproyecto” se “minimizan” por sí solas, como recursos de muy secun­ daria importancia. Consisten ellas en el agrupamiento de predios, aumento en las dotaciones, organización de Coope­ rativas y de “comunidades campesinas”. Aquí no hay más novedad que la idea de organizar “co­ munidades campesinas”, mediante el sistema de propiedad y trabajo colectivos. Ojalá que esta revolucionaria concep­ ción de los miembros de la “Comisión” pudiera resultar la panacea que tanto esperam os... Pero, más modestamente, lo que hace falta es que las autoridades agrarias ejecuten, alguna vez, lo prescrito por el Art. 121 de la Ley de Reforma Agraria: “En las localida­ des de minifundio predominante, donde la escasez de tie­ rra laborable está agravada por la fragmentación de cada propiedad en parcelas separadas y distintas unas de otras, se aplicará una política de reagrupam iento de predios”. La extensa y documentada exposición que acabamos de hacer convencerá a la ciudadanía, una vez por todas, que no es la actual Ley de Reforma Agraria la responsable de las desmedidas proporciones que el minifundismo ha alcan­ zado en Bolivia, ni tampoco, consiguientemente, los autores de dicha Ley, entre los cuales tenemos el honor de con­ tamos. Muchos sabihondos escribidores e inclusive alguna pren­ sa suelen form ular esa gratuita inculpación con evidente superficialidad e injusticia. Esa misma gente piensa ingenuamente que en la solu­ ción del problema del minifundio se encuentra la clave pa­

ra conseguir una agricultura próspera e im pulsar un ver­ dadero desarrollo económico en el país. La sabiduría callejera que se ha creado en torno del minifundio sentencia inapelablemente: “el minifundio es peor que el latifundio” . Por desgracia, se hacen eco de esa sabiduría a ras de suelo hasta intelectuales y hombres públicos de alguna sig­ nificación. 9.— EL LATIFUNDIO El “Anteproyecto”, en su Art. 156, dice en forma rotun­ da, que “el Estado no reconoce el latifundio”. Y lo define en términos poco claros, entresacando ciertas frases suel­ tas de la definición que sobre el mismo concepto da la Ley vigente en su Art. 12? y agregando, además, varios otros elementos de caracterización. E ntre estos últimos, por el hecho de aclarar el pensa­ miento de los autores, sobresale a nuestro juicio el siguien­ te enunciado: “aprovechamiento de trabajo ajeno gratuito, aunque se tratase de encubrir o compensarlo con el usu­ fructo de terrenos”. Este principal “elemento de caracterización” nos su­ giere que los miembros de la “Comisión” se refieren al la­ tifundio feudal, declarando, categóricamente, que el Estado no lo reconoce en absoluto. La Ley vigente, a su vez, en su Art. 177 dice: “A par­ tir de hoy, dos de agosto de mil novecientos cincuenta y tres, queda abolido, para siempre, el sistema servidum bral gratuito de trabajo que imperó en el agro y se declara el derecho a la dotación de tierras, con título de propiedad, en favor de los campesinos de Boiivia”. Se ve, en consecuencia, que el “Anteproyecto”, al no reconocer ese tipo de latifundio, no hace otra cosa que rei­ terar una cuestión establecida hace 22 años.

Verdad es que la primitiva Reforma incurrió en el errror de no aclarar, en la disposición pertinente, que el latifun­ dio que abolía era el latifundio feudal. Lamentablemente, el “Anteproyecto” repite el mismo error, lo cual obscurece y em barulla toda la concepción de los reformadores. Desde enero de 1966, fecha en la cual se publicó nues­ tra obra "El Feudalismo en América y la Reforma Agraria Boliviana", venimos insistiendo en la necesidad de diferen­ ciar, clara y específicamente, entre latifundio feudal o an­ tiguo y latifundio capitalista o moderno. En forma sintética, esa diferencia la establecemos en los siguientes términos: Las relaciones de producción determ inan la caracterís­ tica distintiva más importante entre ambas formas de la­ tifundio. M ientras en el latifundio feudal las relaciones de trabajo se establecen mediante la servidumbre campesina, en el latifundio capitalista o moderno dichas relaciones se establecen m ediante el salario. Consiguientemente, esta diversidad de relaciones pro­ ductivas configura tam bién diferentes clases sociales. En el prim er tipo de latifundio la división se opera entre la clase feudal o terrateniente y una masa campesina de indígenas sometidos a la condición de siervos, que se conocían aquí con el nombre de colonos. Y en el latifundio capitalista-o moderno, la división de clases tiene lugar entre la burgue­ sía y el proletariado rurales. La Reforma A graria de 1953 ha suprimido el latifundio feudal, eliminando la servidumbre campesina, y ha recono­ cido la existencia del latifundio capitalista o moderno, re­ gido por el sistema del salario, bajo el nombre de “empre­ sa agrícola”.

10.— ARRENDAMIENTO Y APARCERIA La Reforma Agraria vigente preconiza, en tesis gene­ ral, el cultivo y responsabilidad directa del propietario. Sin embargo, por vía de excepción reconoció los sistemas indi­ rectos del arrendamiento y la aparcería o compañía, estable­ ciendo, expresamente, que ellos debían sujetarse a una re­ glamentación especial. En realidad, esa reglamentación especial, fundada en una previa investigación en el terreno, nunca tuvo lugar. Años más tarde se dictó el D. S. de 24 de marzo de 1*961, sin ninguna base científica sobre la materia, ni en el orden teórico ni en el práctico. Este Decreto mantiene el arren­ damiento en algunos casos y suprime la compañía o apar­ cería. Las excepciones para el arrendamiento se fundan en el impedimento para trabajar por causas de enfermedad, invalidez, vejez, servicio militar y ausencia obligada. El “Anteproyecto” prohíbe, expresamente, en la explo­ tación de fundos rústicos, el arrendamiento, la aparcería y la anticresis; pero, al mismo tiempo, permite, con carácter excepcional, únicamente los dos primeros contratos de tra­ bajo agrario señalados. O sea que, en resumidas cuentas, no hace sino reproducir fielmente las disposiciones legales que rigen en la actualidad. Pese a la supresión de la compañía o aparcería, en ti hecho subsiste en pleno vigor esta forma de contrato ru ­ ral, porque los campesinos se niegan a obedecer la prohi­ bición legal pertinente. Quizá se deba ello a la pobreza o simplemente al espíritu de rutina en los indígenas. De to­ das maneras, en lugar de teorizar al respecto, lo convenien­ te será que comisionados especiales del Servicio Nacional de Reforma Agraria investiguen sobre el terreno y conoz­ can, a ciencia cierta, cuáles son las razones determinantes de esa actitud renuente. Una investigación similar ha:e también falta acerca del arrendamiento, a fin de jusúfiaar mejor las excepcio­

nes permitidas por la Ley y no interferir el m ayor desarro­ llo de las fuerzas productivas. 11 — REGIMEN DE AGUAS La actual Ley de Reforma Agraria, después de estable­ cer que las aguas pertenecen por derecho originario a la Nación Boliviana, prescribe unas pocas y fundamentales normas para el uso y el aprovechamiento del agua, remi­ tiendo a una reglamentación posterior la ejecución de lo preceptuado. El “Anteproyecto” hace lo mismo, todavía en forma más lacónica, sin introducir novedad alguna. Nadie ignora que el agua es un elemento indispensable para la agricultura. Sin embargo, por raro que parezca, en Bolivia está en curso un proceso de Reforma Agraria des­ de hace 22 años sin una nueva Ley de Aguas, adaptada a las condiciones y modalidades hoy vigentes. Con sentido previsor, la Comisión de Reforma Agraria de 1953 dejó dos anteproyectos sobre la materia, redacta­ dos por los Drs. Enrique Levy M eruvia y Remo Di Natale Enríquez. Sobre esa base, el Consejo Nacional de Reforma Agraria pudo haber elaborado un proyecto definitivo y tra­ m itar su conversión en Ley, ejerciendo su derecho de ini­ ciativa.

CONCLUSIONES 1) Ninguna ley es intangible, pero toda innovación de­ be ser necesaria y oportuna, porque las reformas en mate­ ria legal se hacen no para empeorar sino para mejorar el or­ denamiento jurídico de un país. 2) El Decreto - Ley de 2 de agosto de 1953, elevado a la categoría de Ley en 29 de octubre de 1956 no requiere, de momento, ninguna Ley substitutiva, porque sus medidas básicas se mantienen en vigor y plenamente actuales, que sólo exigen una fiel y correcta aplicación. 3) La Reforma Agraria vigente no está “obsoleta” co­ mo se acostumbra decir. Lo evidente es que esa medida fundamental siempre fue muy mal aplicada, no sabemos si por ignorancia o por desidia de las autoridades y organis­ mos encargados de ejecutarla. 4) La Ley de Reforma Agraria Boliviana está consi­ derada intemacionalmente como una de las mejores de América Latina junto con la mexicana. Con referencia a esta última, la boliviana tiene la ventaja de contar con un cuerpo de doctrina, una concepción teórica homogénea, en tanto que la mexicana es una Reforma dispersa, fragmen­ taria, hecha al favor de las circunstancias. Eso no desme­ dra, sin embargo, de modo alguno, su papel precursor en los movimientos agraristas de América. 5) Para garantizar la debida ejecución de la actual Ley de Reforma Agraria y, también, para mejorarla en cier­

tos aspectos, lo único que hace falta es formular Decretos Reglamentarios seriamente estudiados sobre las cuestiones que así lo requieran. 6) Con la misma finalidad, conviene también expedir Decretos - Leyes colaterales, conexos con la Ley de Refor­ ma Agraria pero como cuerpos legales independientes, so­ bre las siguientes cuestiones: a) Régimen de aguas b) Legislación especial sobre Comunidades Indígenas c) Seguro social campesino (en actual estudio) d) Ley General de Cooperativas (revisión a fondo y con carácter general). e) Ley General de Colonización (revisión a fondo de la que actualmente existe). f) Ley relativa a catastro y tributación agraria. g) Ley de seguros contra riesgos de producción, etc. 7) Aunque tarde, se impone la necesidad de fundar un Instituto de Reforma Agraria con el objeto de encauzar, le­ gal y científicamente, el proceso de Reforma Agraria. La creación de este Instituto importaría la total reorganiza­ ción del Consejo Nacional de Reforma Agraria y sus de­ pendencias. 8) La Reforma Agraria no es suficiente, por sí sola, para promover el desarrollo de los países atrasados como el nuestro. El verdadero progreso de éstos requiere, simul­ táneamente, un amplio proceso de industrialización en to­ das sus ramas. 9) Sin un verdadero desarrollo industrial en el país no se puede esperar mayor progreso en las actividades agro­ pecuarias, porque entre ambos géneros de actividad se com­ plementan y estimulan recíprocamente durante el proceso productivo. 10) Todo proceso de desarrollo obliga a reducir la po­ blación rural implantando una moderna tecnología en el

campo; pero toda la fuerza rural excedente debe ser reco­ gida, en condiciones productivas, por una industria tam­ bién desarrollada. En consecuencia, mientras Bolivia siga teniendo un altó porcentaje de población rural (69%) no de­ jará de ser un país atrasado y pobre, sin mayores perspec­ tivas de progreso. “La industrialización —decía Josué de Castro— es el único medio que permite al pueblo salir de su situación de hambre y de miseria, porque sólo los países industríales se nutren, mientras que los países agrarios son los países del hambre” (*), 11) Sólo a condición de acometer simultáneamente los procesos agriceta e industrial, Bolivia podrá retener el éxo­ do de su población campesina y la fuga de sus profesiona­ les, factores ambos esenciales para su progreso. 12) Denla*) de la actual estructura social, la agricul­ tura siempre está «a desventaja frente a la industria, por­ que los precios de-tos productos agrícolas son constantemen­ te inferiores a has precios de los productos industríales. La naturalee» inopia de ambos géneros de actividad, las posibilidades teológicas desiguales, el diferente ritmo de producción, el pedo de frecuencia en la comercializa­ ción de los productos, el éxodo rural consiguiente a la in­ troducción de la jsáqsina en el campo, determinan un evi­ dente desnivel entre la agricultura y la industria. En estas condiciooes, la Ciudad crece numéricamente a expensas del campo, lo explota en múltiples formas y lo somete a permanente atraso cultural, creándose, de esta ma­ nera, un inevitable antagonismo entre ambos escenarios del habitat humano, mientras una nueva y mejor organización social .elimine los factores sociales de divergencia. 13) ‘-La' Refon- Agrá? constituye una fase impor­ tante ÜefitM del t oración nacional, tanto por su orientación an * por su carácter antiimpe­ rialista.

14) Sin una verdadera independencia nacional no son posibles ni el desarrollo agrícola ni el industrial. En un país dependiente como el nuestro ni el capitalismo puede ya alcanzar pleno desarrollo, porque es un “capitalismo que entra en decadencia antes de madurar”, como dice el eco­ nomista Kaplan. (10). 15) Para conseguir el verdadero progreso del país, a base de un desarrollo tanto agrícola como industrial, es ne­ cesario aprovechar plenamente los recursos naturales del territorio y poner en acción toda la capacidad material e intelectual de nuestro pueblo mediante un gobierno de ver­ dadera unidad nacional, de tal manera que cada ciudadano ocupe el lugar que le corresponde conforme a sus aptitudes y méritos personales, y en ese lugar, cumpla su deber. Cochabamba, 20 de abril de 1975.

NOTAS BIBLIOGRAFICAS 1) Arturo Urquidi, Boiivia y su Reforma Agraria, "Premio a la Cultura Simón I. P atino'E ditorial Universitaria, Cochabamba. 1969, pp. 159 - 160. 2) Arturo Urquidi, El feudalismo en América y la reforma agraria boliviana, Imprenta Universitaria, Cochabamba, 1966 ,p. 229. 3) Arturo Urquidi, Boiivia y sn reforma agraria, ob. cit. pp. 125-126. 4) Arturo Urquidi, La reforma agraria en Boiivia, artículo que apa­ rece en “Labor Universitaria”, Tomo III., Editorial Universi­ taria, Cochabamba, 1974, p. 354. 5) Arturo Urquidi, Las comunidades indígenas en Boiivia, Edito­ rial Universitaria, Cochabamba, 1971, portada del libro. 6) Arturo Urquidi, Boiivia y su reforma agraria, ob. cit. p. 83. 7) Arturo Urquidi,' Boiivia y su reforma, agraria, ob. cit. p. 85 - 86. boliviana, ob. cit. p. 391, nota al pie de página. 9) Josué de Castro. El colonialismo, el hambre y el progreso, artículo aparecido en la revista “Problemas” N9 10, octubre 1961 p. 98. 10) Marcos Kaplan, Vulnerabilidad de los centros de investigación euf ciencias sociales: el caso de América Latina, Publicación de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Instituto de Estu­ dios Económicos y Financiero, Universidad Nacional de La Pla­ ta, 1973, p. 6.

LA REFORMA AGRARIA EN BOLIVIA

LA REFORMA AGRARIA EN BOLIVIA El presente trabajo fue expuesto por su autor en la ciudad de México, el día 27 de septiembre de 1971, como invitado boliviano al ‘‘Curso Inter­ nacional sobre Reforma Agraria en Latinoaméri­ ca”, organizado por varias organizaciones cultu­ rales de la capital mexicana. Refiriéndose a di­ cha actuación, el Dr. Lucio Mendieta y Núñez, ilustre agrarista y sociólogo mexicano, posterior­ mente, en carta de 11 de octubre de 1971, emitió •la siguiente opinión: ‘‘Su conferencia, como le dije verbalmente, fue brillantísima y muy aplau­ dida según pudo usted advertir, de tal modo que para nosotros fue un honor inapreciable su inter­ vención en el curso antes aludido”.

1 — CONSIDERACIONES PREVIAS Boiivia fue hasta 1953 uno de los países latinoameri­ canos donde el régimen feudal de la tierra se mantuvo con mayor vigor. La servidumbre campesina, conocida bajo el nombre de “colonato”, estaba en plena vigencia, alcanzan­ do su expresión más característica en la abominable insti­ tución del “pongueaje” . La clase terrateniente, cuyo poderío vino creciendo a lo largo de la vida republicana, impidió, durante más de una centuria, que los principios democrático - liberales que habían inspirado el nacimiento del país cobrasen realidad en los fundamentos o estructura básica de su organización institucional. Esta anacrónica situación persistió inclusive cuando, a comienzos del siglo XX, la explotación del esta­

ño acentuó la fisonomía capitalista del nuevo Estado. Te­ rratenientes y magnates de la minería se avinieron a un modus vivendi para conservar incólume el régimen feudal de la tierra como fuente nutricia de mano de obra barata para el trabajo en los socavones. De esta manera, la oligar­ quía feudal - m inera impuso una singular coexistencia de relaciones feudales de producción en el campo y de rela­ ciones de tipo capitalista en las minas y en las industrias fabriles subsidiarias. El descontento y la rebeldía contra semejante sistema fueron ferm entando poco a poco. Los alzamientos indigenales, violentamente reprimidos por las llamadas “fuerzas del orden”, form an parte del historial que registra la pro­ longada lucha sostenida por el pueblo para modificar tal estado de cosas. La consigna zapatista de “tierra y liber­ tad”, aunque esporádicamente, ya iba resonando en el me­ dio social boliviano como divisa de combate lanzada por ciertos espíritus inquietos y precursores. Sin embargo, es desde la década de los años 30 cuando la insurgencia popular adquiere impulso franco y consis­ tencia doctrinaria sobre la cuestión agraria. Los universita­ rios fueron los primeros en postular un cambio o reforma en el régimen de la tierra. Posteriormente, los partidos po­ líticos de izquierda, principalmente el Partido de la Izquier­ da Revolucionaria (PIR), fundado y dirigido por el Dr. Jo­ sé Antonio Arze, concretan m ejor la idea y plantean cate­ góricamente la necesidad de encarar la reform a agraria. Recogiendo ese pensamiento, cada vez más arraigado en la conciencia popular, correspondió ejecutar la reforma agraria al Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) en agosto de 1953, bajo la presidencia del Dr. Víctor Paz Estenssoro. Tras este breve preámbulo, a m anera de rápida ojeada sobre los antecedentes históricos de tal acontecimiento, di­ vidiremos nuestra exposición en dos partes: la primera, re• ferente a un somero análisis de los aspectos esenciales de

la reform a agraria en Bolivia, y la segunda, destinada a ofrecer algunas observaciones críticas sobre la indicada re­ forma. I. ASPECTOS ESENCIALES DE LA REFORMA 1.— FUNDAMENTOS TEORICOS La Reforina Agraria en Bolivia se basa en los siguien­ tes fundamentos teóricos: a) función social de la propiedad; b) la tierra «fe de tpáen la trabaja; c) admisión del princi­ pio de la propiedad privada en forma relativa; d) recono­ cimiento del derecho originario de la nación. A) Función totáal de la propiedad. Bajo la influencia del llamad© Moderno Derecho, la Constitución Política de 1938 adoj&ó «1 principio de la función social de la propie­ dad en «fetos téamánas: “La propiedad es inviolable, siem­ pre que R eie una fundón social”; precepto que se repite en las posteriores -Constituciones. Restringíase, de esta manera, el carácter absoluto que la legislación civil daba al derecho de propiedad de acuer­ do con sus antecedentes históricos de procedencia roma­ nista. La Reforma Agraria decretada el 2 de agosto de 1953 arranca, pues, su «ñateada jurídica del citado precepto cons­ titucional y se inspira en la necesidád de dar expresión real al principio que «magra su texto acerca del derecho de propiedad. "Mientras regía la organización feudal nó sólo que la tierra llenaba deficientemente su función productiva, sino que, además, cond&tñ una fuente de explotación inhuma­ na üel hombre f-tafe ai sist*— servidumbral de trabajo imparé&fce a lóíFfti tos. B) La lierr cabaja. Conocidas son las características d< -ampesina, institución he­

redada de la época feudal. La tierra pertenece al dueño, al propietario; pero quien la trabaja y la hace producir no es el propietario, sino otras personas que dependen de éste por vínculos especiales. Consiguientemente, el principio enunciado trata de re­ parar la injusticia que soporta el campesino, el verdadero productor, liberándolo del terrateniente parasitario. La Reforma Agraria boliviana, al invocar dicho princi­ pio como uno de sus fundamentos esenciales, se ha puesto a tono con todas las reformas agrarias que consideran la ne­ cesidad de superar el régimen feudal de la tierra mediante la supresión de la anacrónica institución de la servidum­ bre campesina. C) Admisión relativa del principio de la propiedad privada. El Art. 29 de la Lej' de Reforma Agraria de 1953 reconoce de modo expreso, pero condicional, el principio de la propiedad privada al disponer lo que sigue: “El Estado reconoce y garantiza la propiedad agraria privada cuando ésta cumple una función útil para la colectividad nacio­ n a l...”. Es cierto que dicho principio pierde su primitivo ca­ rácter absoluto cuando la Ley de Reforma Agraria limita la extensión de la propiedad de la tierra y modifica las for­ malidades clásicas de la expropiación mediante la nueva fi­ gura jurídica de la afectación. Como concepción doctrinal, la Reforma Agraria boli­ viana se orienta por la línea de la llam ada “Revolución De­ mocrático - Burguesa”, que en lo esencial no desconoce el principio de la propiedad privada. Es democrática por su expresión política anti oligárquica y pro - republicana; y burguesa, por su contenido anti-feudal y pro - capitalista. D) Reconocimiento del derecho originario de la Na­ ción. El Art. 1° de la Ley de Reforma Agraria prescribe: “El suelo, el subsuelo y las aguas del territorio de la Repú­

blica, pertenecen por derecho originario a la Nación Boli­ viana”. En sentido sociológico, la Nación es una comunidad humana estable, históricamente formada y surgida sobre la base de la comunidad de cuatro rasgos principales, a saber: la comunidad de idioma, de territorio, de vida económica y de psicología, manifestada ésta en la comunidad de pe­ culiaridades específicas de la cultura nacional”. La conjunción de esos cuatro factores esenciales, ac­ tuando durante un largo proceso histórico de interacciones recíprocas, forma, pues, la comunidad hum ana llamada Na­ ción. El territorio constituye, como se ve, uno de los ele­ mentos fundamentales para que exista una Nación. Y no puede ser de otra m anera, ya que sería inconcebible una comunidad tan compleja, un agregado social tan evolucio­ nado como es la Nación, desprovista de un territorio con­ creto, de una báse física correspondiente. La Ley no atribuye aquel derecho al Estado, por la sen­ cilla consideración de que siendo el Estado “la organiza­ ción política de la clase económicamente dominante”, no coincide ni puede coincidir con la sociedad en general, en este caso con la Nación toda. Ya que dentro de nuestra actual estructura social, el Estado representa la organización clasista del poder políti­ co, la Comisión redactora de la Ley de Reforma Agraria estimó conveniente asignar el derecho originario sobre el territorio a la Nación integralm ente considerada, y no sólo a una parte de ella, o sea a la clase o clases sociales inves­ tidas del poder del Estado. 2 — OBJETIVOS Sintéticamente, la Ley se propone los siguientes: 1?— Abolir la servidumbre campesina, poner térm ino al ré­ gimen feudal de la tierra y proporcionar tierra labran­ tía a los campesinos que no la posean.

2?— Elevar la productividad de la tierra y aum entar la pro­ ducción mediante el desarrollo de una industria agro­ pecuaria tecnificada y moderna. 3?— Ampliar el mercado interno y perm itir la industriali­ zación del país. Por los objetivos enunciados, se comprende que la Ley de Reforma Agraria perseguía, ante todo, modificar la or­ ganización feudal en que se debatía el país, liberando a ese fin a las fuerzas productivas; es decir, liberando a los tra­ bajadores agrícolas, a la tierra y a los demás medios de producción de las trabas que les imponía el régimen feu­ dal o terrateniente, a fin de lograr una abundante produc­ ción agrícola, el desarrollo de una activa economía m er­ cantil o de cambio y la progresiva ampliación de un m er­ cado interno, capaz de estim ular el progreso de la indus­ tria .nacional. En el curso de esta exposición ya se verá en qué me­ dida se han cumplido los objetivos indicados. 3.— FORMAS DE PROPIEDAD La Ley de Reforma Agraria, sujetándose a preceptos constitucionales y a leyes secundarias, divide previamente la propiedad en dos categorías: propiedad del Estado y pro­ piedad privada. Comprende en la prim era los bienes de dominio públi­ co y los de dominio patrimonial, con sus respectivas espe­ cificaciones. En la segunda, o sea en la categoría de la propiedad privada, adm ite las siguientes formas de propiedad agra­ ria: a) el solar campesino; b) la propiedad pequeña; c) la propiedad mediana; d) la propiedad de comunidad indíge­ na; e) la propiedad agraria cooperativa; f) la empresa agrí­ cola.

Consecuente con su orientación antifeudal, la Ley de referencia declara que no reconoce el latifundio, definién­ dolo en térm inos precisos, para dar una idea clara acerca de esta forma de propiedad. La Ley caracteriza en detalle cada una de las formas de propiedad indicadas. Refiriéndose a la clasificación mencionada, el eminente agrarista mexicano Dr. Lucio Mendieta y Núñez dijo en su oportunidad: “La Ley de Reforma Agraria de Boiivia, des­ pués de establecer, como la Constitución Federal Mexica­ na, el derecho originario de propiedad sobre el suelo y las aguas en favor de la nación, define las formas de propie­ dad siguiendo criterios que nos parecen impecables, técni­ camente más lógicos y precisos que los empleados en nues­ tra legislación ag ra ria.. . ”. La clasificación antes indicada se complementa con una zonificación territorial de la República, dirigida a fijar en relación con ella la extensión máxima correspondiente a cada tipo de propiedad. Las zonas geográficas contempla­ das son: 1) Zona de Altiplano y Puna; 2) Zona de Valles; 3) Zona Sub - tropical; 4) Zona Tropical. Estas grándes zo­ nas se subdividen, a su vez, en algunas subzonas caracte­ rísticas. 4.— MEDIOS DE EJECUCION Los medios para la ejecución de la Ley de Reforma Agraria comprenden, por una parte, la institución de las figuras jurídicas destinadas a conformar la nueva estructu­ ra agraria, y la creación del Servicio Nacional de Reforma Agraria, por otra. Las figuras jurídicas instituidas son las siguientes: 1) afectación; 2) dotación; 3) restitución; 4) reversión. “Este Decreto - Ley —dice el Art. 29— sienta las bases para la realización de la democracia económica y política

en el área rural, mediante la afectación y la dotación de tierras que se establece en sus disposiciones”. Nacen aquí las nuevas figuras jurídicas de la afecta­ ción y la dotación, desconocidas por nuestro antiguo dere­ cho, y en cuya virtud el concepto de “utilidad pública”, co­ mo fundamento de la “expropiación”, no sólo comprende a las obras de beneficio general, como la construcción de~un ferrocarril, de un camino, etc., sino también a los particu­ lares, cuando éstos necesitan la tierra como instrum ento de producción y como medio de liberación social. La afectación y la dotación son figuras jurídicas que se complementan recíprocamente. Mediante la primera, el Estado declara, en tesis general y sin el requisito de nin­ gún proceso previo, la ilegitimidad de la propiedad fundiaria, la cual, en ciertas condiciones, se estima inconve­ niente para el bienestar colectivo y el progreso del país. Mediante la segunda, el Estado confiere en propiedad a los campesinos las tierras afectadas a los terratenientes, bajo determinadas condiciones. Con este fundamento teórico, la ley establece diferen­ tes grados de afectación, desde la afectación total del la­ tifundio hasta la inafectabilidad absoluta de la pequeña propiedad, además de reconocer modalidades intermedias o formas parciales de afectación en determinados casos. La Ley de Reforma Agraria instituye la figura jurídi­ ca de la restitución concretamente en beneficio de las “co­ munidades indígenas” y en cuya virtud deben ser devuel­ tas las tierras que les fueron usurpadas y que se hallan in­ justam ente poseídas por otros. Si la restitución tiene como sujetos de derecho a las comunidades indígenas consideradas como personas colecti­ vas, la reversión tiene por sujeto de derecho al Estado, de tal m anera que en virtud de esta figura jurídica las tierras vuelven a la condición de tierras de dominio público, sea que dichas tierras hayan pertenecido a un propietario par­

ticular, sea que ellas hayan sido concedidas y adjudicadas por el propio Estado. La figura jurídica de la reversión no es nueva en nues­ tra legislación; pero es indudable que ella ha tenido vigen­ cia plena sólo en virtud de la Ley de Reforma Agraria. Se la aplica sobre todo a las “tierras baldías” y a los gomales y castañales. Según la Ley, las tierras afectadas serán pagadas, en su valor catastral, mediante bonos que devengarán un in­ terés no capitalizable del 2% anual, en el térm ino de 25 años. Esta disposición ha quedado sin efecto. La ejecución de la Reforma Agraria está encomendada a una entidad especial denominada Servicio Nacional de Reforma Agraria, Esta entidad se halla integrada por los siguientes órganos: a) el Presidente de la República; b) el Consejo Naciohal de Reforma Agraria; c) los Jueces Agra­ rios; d) las Juntas Rurales; y e) los Inspectores Rurales. Independientemente de los Juzgados Agrarios, funcio­ nan hoy Juzgados Agrarios Móviles, y han sido suprimidas las Juntas Rurales por su ineficacia práctica. Las atribuciones de estos diferentes órganos, la juris­ dicción y competencia de las autoridades agrarias y el pro­ cedimiento que debe seguirse en la afectación, dotación, re­ versión de tierras y demás casos previstos por la reform a agraria, se hallan reglamentadas por Decretos especiales. 5 — ASPECTOS POSITIVOS Y NEGATIVOS En el capítulo respectivo dijimos que la Reforma A gra­ ria en Boiivia se propuso estos objetivos fundamentales: abolir la servidum bre campesina, elevar la productividad de la tierra y am pliar el mercado interno, a fin de favore­ cer la industrialización del país. De los objetivos señalados, el primero es el único que se ha cumplido hasta hoy. La servidumbre campesina ha • íh "

sido evidentemente abolida. Con esta supresión, el campe­ sino indígena ha experimentado una verdadera mutación social. Ha dejado de ser el trabajador abyecto, uncido a ia gleba y al terrateniente feudal, para convertirse en agri­ cultor libre. Sin embargo, económicamente su situación ca­ si no ha variado. Sigue cultivando su parcela de tierra con los instrum entos y métodos de siempre, con la única dife­ rencia de que el producto de ese cultivo le beneficia plena­ mente, sin reconocer ninguna obligación de carácter ser­ vil. Ha faltado, pues, que el Gobierno le socorra con ins­ trum entos mecánicos y aperos de labranza, semillas selec­ cionadas, abonos, ganado de calidad, asistencia sanitaria, técnica y crediticia, etc., etc. Algo de esto se ha hecho, pe­ ro en forma excepcional, más bien con fines de propagan­ da que con la intención dé aplicar un programa sistemático de asistencia. La elevación de la productividad de la tierra, que de­ bía ser consecuencia del desarrollo de una industria agro­ pecuaria tecnificada y moderna, hasta este momento es un objetivo frustrado en gran parte. En concepto de la Ley de Reforma Agraria, la respon­ sabilidad de producir en volumen m ercantil corresponde a la “propiedad mediana” y a la “empresa agrícola”; a la pri­ mera, para abastecer a los mercados locales con cereales, pa­ tatas, frutas y productos de granja; y a la segunda, para cultivar, arroz, caña de azúcar, algodón, tabaco, café, ca­ cao, etc., es decir, productos de tipo industrial, destinados tanto al consumo nacional como a la exportación. Lamentablemente, las condiciones no han sido propi­ cias para el surgimiento y desarrollo de estos tipos de pro­ piedad, particularm ente en la Región Interandina. En la zona oriental del país, concretam ente en el Departamento de Santa Cruz, donde no se tiene el problema de la esca­ sez de tierra, las cosas han sido diferentes. Allí están en vías de desarrollo algunas empresas agrícolas con cultivos de productos tropicales.

Ante esta situación, fácil es comprender que el mer­ cado nacional no ha cobrado mayor importancia ni se ha ampliado en la medida que era de esperar, menos han sido creadas las condiciones necesarias para una verdadera in­ dustrialización del país. Para superar la fase feudal o terrateniente no basta abo­ lir la servidumbre campesina, sino que hace falta moder­ nizar la agricultura, renovando su técnica productiva en m ateria de instrumentos y métodos de cultivo; imprim ir a la producción agrícola un carácter plenamente mercantil o de cambio, a fin de vencer la economía natural, cerrada o de autoconsumo, que todavía practican grandes sectores de la población indígena; ampliar y fomentar el desarrollo de un vasto mercado interno, mediante el intercambio regio­ nal de productos, la demanda creciente de artículos manu­ facturados y fabriles, el empleo de medios técnicos moder­ nos en las actividades rurales, la formación de industrias anexas a la agricultura y, en fin, mediante la utilización de mayor fuerza de trabajo en el campo. Por otra parte, es necesario tener presente que la Re­ forma Agraria constituye apenas un prerequisito para el desarrollo nacional, el cual comprende todos los aspectos de la vida económica, social y cultural del país. Las mis­ mas proyecciones de la Reforma Agraria quedarían incom­ pletas y aún resultarían frustráneas si no se las vinculase con un proceso de industrialización en todas sus fases y mo­ dalidades. Reforma Agraria e industrialización son proce­ sos correlativos e interdependientes. II. OBSERVACIONES CRITICAS A LA REFORMA Las experiencias recogidas durante los 18 años de vi­ gencia que tiene la Reforma Agraria efectuada en Bolivia perm ite form ular algunas observaciones críticas sobre ella, destacando sus deficiencias, desviaciones o los errores de concepción en ciertos aspectos.

Dejamos de lado los trillados temas relativos a la con­ centración parcelaria, el reagrupamiento de predios disper­ sos, la indivisibilidad de las unidades de producción por ra­ zón de herencia, la reglamentación de transferencias, etc., etc. Nuestras observaciones se dirigirán esta vez a cuestio­ nes más fundamentales que las señaladas anteriorm ente. 1 — PROCESO INCOMPLETO Una gran parte de la población rural de Boiivia vive aún dentro del régimen de las comunidades originarias o tradicionales, sucesoras de los ayllus incaicos y de las “re­ ducciones” o pueblos de indios de la época colonial. Los datos que siguen dan una idea cierta sobre la mag­ nitud e importancia que el sector comunitario tiene den­ tro de la población campesina del país. Existen todavía en Boiivia 3.779 comunidades indígenas, con dominio sobre 7.178.448.57 Has., de las cuales se hallan en cultivo sólo 170.106.44 Has., según datos registrados por el Censo Agro­ pecuario del año 1950, y una población aproximada de 1 millón de habitantes. La Comisión redactora de la Ley de Reforma Agraria tuvo el buen sentido de no aventurar disposiciones de fon­ da al respecto, porque, consciente de la complejidad y mag­ nitud del problema, pensó sagazmente que las citadas or­ ganizaciones, en razón de su estructura y régimen de vida peculiares, debían ser objeto de una legislación especial, previa una fase de investigación y estudio a cargo de ex­ pertos en la materia. Años más tarde, una Comisión Especial, encomendada a nosotros, preparó un Anteproyecto de Ley General de Comunidades Indígenas, precedido de un amplio estudio so­ bre los aspectos histórico, sociológico y jurídico de dichas organizaciones tradicionales. El referido documento proclama el principio de la li­ bre determinación de las comunidades indígenas para orga­

nizarse y les señala, con potestad electiva de acuerdo a las circunstancias, las siguientes vías de desarrollo: 1) conserva­ ción de la comunidad tradicional; 2) individualización plena de la propiedad privada; 3) cooperativización gradual; 4) co­ lectivización para fines de trabajo; y 5) adopción de formas m ixtas. Nadie puede velar m ejor por sus intereses que las p r> pias comunidades mismas. Partiendo de esta premisa fun­ damental, el Estado debe limitarse a abrir cauce a esos in­ tereses, los cuales, por voluntaria decisión de los campesi­ nos, podrían orientarse por las vías que hemos señalado. El error de toda la legislación nacional realtiva a las co­ munidades indígenas, desde la fundación de la República hasta nuestros días, radica, precisamente, en su carácter inconsulto, violatorio de la voluntad de los pueblos indíge­ nas. En contraste con esa política extorsiva, la Ley en pro­ yecto tiene la virtud de preconizar una real protección de las comunidades indígenas, porque, a diferencia de los mé­ todos compulsorios de siempre, consagra la supremacía de la voluntad de los propios comunarios para su mejor organización y desarrollo. El Gobierno tiene, pues, el deber de preocuparse de este problema, adoptando medidas que puedan arrancar de su estancamiento a las comunidades indígenas, sea a base del Anteproyecto formulado por nosotros o de otras concep­ ciones m ejor inspiradas. Entre tanto, será lógico pensar que la Reforma Agra­ ria de Bolivia es incompleta, en razón de habar sido m ar­ ginada una gran parte de la población rural del país. 2.— FORMAS DE LATIFUNDIO Históricamente, el latifundio reviste dos formas especí­ ficas: a) latifundio feudal o antiguo; y b) latifundio burgués, capitalista o moderno. Esta distinción nos parece indispen­

sable para caracterizar todo proceso de Reforma Agraria y comprenderlo en sus verdaderos alcances. Las relaciones de producción determinan la caracterís­ tica distintiva más im portante entre ambas formas de lati­ fundio. M ientras en el latifundio feudal las relaciones de trabajo se establecen m ediante la servidumbre campesina, en el latifundio capitalista o moderno dichas relaciones se establecen mediante el salario. Consiguientemente, esta diversidad de relaciones produc­ tivas configura tam bién diferentes clases, sociales. En el pri­ m er tipo de latifundio la división se opera entre la clase feudal o terrateniente y una masa compesina de indígenas sometidos a la condición de siervos. Y en el latifundio capi­ talista o moderno, la división de clases tiene lugar entre la burguesía y el proletariado rurales. Como se sabe, los españoles instituyeron en América al mismo tiempo que la propiedad privada de la tierra el mo­ do feudal de producción. La servidumbre campesina, insti­ tución característica del régimen feudal, tuvo su expresión al través del repartimiento y la encomienda. Las relaciones de producción en la actividad agrícola se establecieron en­ tre una clase feudal de terratenientes, constituida por pe­ ninsulares y criollos, y una masa indígena en calidad • de siervos. Durante la República, el régimen feudal de la tierra, heredado de la Colonia, se expandió y afianzó mayormente a lo largo de más de una centuria. El campesino indígena, sometido a la condición de siervo, recibió nombres diferen­ tes según los países. Se le llamó colono o pongb en Boiivia; yanacona, aparcero, allegado, colono y mejorero en el Pe­ rú; kuasipunguero en el Ecuador; conuquero en Venezuela; inquilino en Chile; mozo-colono en Guatemala; peón acasillsdo en el Paraguay y el Norte Argentino, etc., etc. En Europa las luchas campesinas para derribar el ré­ gimen feudal se rem ontan al siglo XVI, especialmente

en Alemania y los Países Bajos. Es cierto que esas luchas tuvieron su culminación definitiva todavía en la Revolución Francesa, acontecimiento memorable que sepulta al régimen feudal y abre paso a la sociedad moderna de tipo capitalista. Las reformas agrarias que se llevan a cabo en los países latinoamericanos tienden a superar la fase feudal de orga­ nización social en que han permanecido hasta hoy. O sea que, con retraso de siglos, están tratando de realizar la lla­ m ada “revolución democrática”, a fin de eliminar los obs­ táculos que opone el sistema feudal al desarrollo de las fuerzas productivas. Siendo ese el carácter y orientación de las reformas agrarias en Latinoamérica, quiere decir, entonces, que el objetivo que persiguen ellas es el de abolir el latifundio de tipo feudal, o sea la propiedad agraria regida por el sis­ tem a de la servidumbre campesina; pero dejan subsisten­ te, con una u otra denominación, el latifundio burgués o capitalista, esto es, la propiedad agraria regida por el sis­ tema del salario, como una manera de conseguir el desarro­ llo de las fuerzas productivas en el campo. (') La Reforma Agraria en Bolivia siguió esa misma pauta; ha suprimido el latifundio feudal, eliminando la servidum­ bre campesina, y ha reconocido la existencia del latifundio capitalista o moderno, regido por el sistema del salario, bajo el nombre de “empresa agrícola” . Para evitar la hipertrofia de este género de propiedad en detrimento de la soberanía nacional, el Art. 30 de la Ley de Reforma Agraria boliviana preceptúa que “no se permi­ tirá la existencia de la gran propiedad agraria corporativa ni de otras formas de gran concentración de la tierra, en manos particulares y de entidades que, por su estructura jurídica, impidan su distribución equitativa entre la pobla­ ción rural” .

3 - LA TIERRA ES DE QUIEN LA TRABAJA Esquemáticamente, la institución de la servidumbre campesina ofrece las siguientes características: ?— El campesino queda ligado al propietario mediante un vínculo real, emergente de la tenencia precaria de una parcela de tierra que explota en provecho suyo. 2°— A cambio de los beneficios que el campesino obtiene de dicha parcela, está obligado a trabajar en las tie­ rras reservadas para el propietario y cuyo rendimien­ to aprovecha exclusivamente a éste. 3