• Author / Uploaded
• Vergui Vergui Titan

Citation preview

ORGANOS ADMINISTRATIVOS

1.- CONCEPTO DE ORGANO Las entidades estatales manifiestan su actividad y su voluntad a través de sus órganos; el concepto de órgano sirve, pues, para imputar a la entidad de que el órgano forma parte de la manifestación de voluntad de que se trate. Para algunos autores el órgano es un conjunto de competencias, algo así como un “cargo, que será ejercido por una persona física, el funcionario público, agente o “personal” del Estado que, al actuar dentro de las atribuciones o funciones que le han sido conferidas, produce tal imputación. En este concepto se distingue entre el “órgano jurídico”, el conjunto de competencias, y el “órgano físico,” o sea, la persona llamada a ejercer esas competencias. En otra terminología, se distingue entre el “órgano-institución” y el “órgano-individuo.” Al órgano se le atribuye un conjunto de funciones para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo y constituye un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas funciones. El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad jurídica propia

2.- LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINSTRACION PÚBLICA La organización, en mérito del principio de legalidad, está definida por la Constitución y la Ley. En primer lugar, debe entenderse que configura Administración Publica toda entidad que desempeña función administrativa. La Administración Publica, es la reunión de varias entidades que interactúan entre sí a través de diversos mecanismos existentes en ordenamiento jurídico. De hecho, no sólo el Estado realiza función administrativa, sino también diversas entidades públicas no estatales e incluso personas jurídicas privadas. 3.- ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA La organización administrativa se confronta de ciertos elementos básicos, sin los cuales la misma no existiría. La existencia y alcance de dichos elementos, si bien no han sido legislativamente tratados con la debida amplitud, pueden deducirse a través de un estudio detallado de la gran cantidad de normas que regulan la estructura del Estado, en particular a través de leyes orgánicas. Por otro lado, al funcionamiento de dichos elementos debe aplicarse el concepto de competencia.

4.- EL ORGANISMO ADMINISTRATIVO Se define en general como organismo público a todo aquel entre que goza de autonomía, se encuentra encargado de una actividad o de varias conexas entre sí, cuya regulación proviene del derecho público y cuya existencia se debe a la Constitución o la ley. El organismo es el resultado de la división del trabajo al interior de Administración Publica, estableciéndose en régimen especializado. Dentro de los organismos públicos existen diversas modalidades de interés, como pueden ser los organismos constitucionales autónomos, los organismos públicos descentralizados o los llamados entes reguladores, cada cual con sus características propias y su régimen de autonomía. 5.- EL ORGANO ADMINISTRATIVO El típico ejemplo de órgano administrativo se encuentra en la relación entre los ministerios y las diversas direcciones que lo componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y se encuentran subordinadas jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un organigrama funcional. Actualmente existe una tendencia a definir el órgano administrativo como una unidad de personas, medios materiales y funciones que tienen capacidad para vincular externamente a la Administración. Es una unidad cuyas decisiones producen efectos jurídicos frente a terceros, no solo con proyección interna frente a la propia Administración Dentro de la Administración hay unidades formadas por personas, medios materiales y funciones, pero estas unidades no siempre tienen capacidad de decisión hacia el exterior. Si estas unidades carecen de esa capacidad, no serán órganos. Pero si tienen esa capacidad sí serán órganos administrativos (dentro de un órgano hay diferentes unidades, un órgano lo forman varias unidades integradas por personas, medios materiales y funciones, pero que no tienen capacidad de decisión).

6.- CLASIFICACION DE LOS ORGANOS ADMINISTRATIVOS

a) POR SU FUNCION GENERICA Una importante clasificación de los órganos administrativos se basa en un criterio funcional y es bastante tradicional. De ahí surge la clasificación de órganos activos, deliberantes y consultivos. LOS ÓRGANOS ACTIVOS Emiten la voluntad de la administración, creando situaciones concretas e individualizadas. A través de éstos órganos se realizan los más importantes actos administrativos que pueden ser de decisión y de ejecución. Son la mayoría, emiten resoluciones sin resolver conflictos. Ejemplo de estos órganos son la dirección de un ministerio, o de los organismos públicos descentralizados. Estos órganos pueden ser de dirección o de gestión, según su importancia relativa. LOS ÓRGANOS DELIBERANTES Emiten decisiones resolviendo conflictos, como pueden ser los tribunales administrativos o las comisiones administrativas que existen a interior de los organismos administrativos. Estos órganos dirigen la actividad cuasijurisdiccional de la Administración, a través de empleo del procedimiento trilateral. Constituyen siempre órganos colegiados, es decir, conformados por una pluralidad de funcionarios. LOS LLAMADOS ÓRGANOS CONSULTIVOS: Emiten juicios, dictámenes e informes, los mismos que generan efectos jurídicos, sean directos o indirectos pero no deciden ni ejecutan ya que su dictamen sólo sirve para reforzar u orientar el criterio de los órganos activos. Ejemplo de estos órganos puede encontrarse en la oficina de asesoría legal de alguna entidad pública. Los órganos consultivos pueden ser permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por particulares o entes representativos de intereses diversos, que asumen una función consultiva.

b) POR SU FUNCION AL INTERIOR DE LOS ORGANISMO

ÓRGANO DE CONTROL Conformados por la oficina de auditoria interna o control interno, la misma que opera en coordinación con la Contraloría General de la Republica formando parte del Sistema Nacional de Control. De acuerdo con la Ley de Sistema Nacional de Control estos órganos no son nombrados al interior del organismo público en cuestión, sino a través de la Contraloría General de la Republica. Tienen como finalidad comprobar la debida actuación de los demás órganos administrativos y la de los servidores públicos. La actividad de control que realiza la Administración pública puede ser:  

CONTROL DE LEGALIDAD.- Tiene como fin garantizar a los particulares que no se omitan actos que violen sus derechos. CONTROL DISCIPLINARIO.- Que procura evitar una indebida actuación de los servidores públicos, imponiendo en su caso, las sanciones a que haya lugar.

ÓRGANO DE ASESORAMIENTO Y APOYO, TAMBIÉN DENOMINADO ÓRGANOS STAFF Son los que prestan servicio al interior de la entidad, haciendo posible la labor de los órganos de línea. Ejemplo de ellos son las oficinas de asesoría jurídica, de presupuesto de planificación, de racionalización, de administración, de relaciones públicas, de comunicaciones, entre otras. ÓRGANO DE LÍNEA O TÉCNICO NORMATIVOS (ÓRGANOS LINE): Ejecutan las tareas propias de los organismos, según las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento de la norma en un ámbito particular y la ejecución de las tareas asignadas por la norma respectiva. Ejemplo de ello son las llamadas direcciones nacionales o direcciones generales o las gerencias cuando estas existen.

c) DE ACUERDO A SUS ELEMENTOS PERSONALES

UNIPERSONALES Y MONOCRÁTICOS Son aquellos cuyo titular es un solo individuo. PLURIPERSONALES Y COLEGIADOS Están integrados por dos o más personas, por lo que su voluntad se forma con la concurrencia de sus integrantes que se encuentran en un mismo nivel, es decir realizan la misma función y deciden por deliberación y por ejecución. 8.- ELEMENTOS PARA LA EXISTENCIA DE LOS ORGANOS Los elementos esenciales del órgano son la competencia, la forma y la voluntad humana. Méndez entiende que el nombre es un elemento esencial en tanto que la porción técnica innominada es lo que se denomina cargo. Para el autor el cargo no es más que un órgano imperfecto al que le falta nombre propio y funciones definidas. Para nosotros el nombre no es un elemento independiente del órgano ya que integra el elemento forma. 

LA COMPETENCIA

La competencia es la aptitud de obrar, asignada por el Derecho Objetivo, de las personas públicas o de sus órganos . Son las tareas ha desarrollar, estos es, sus cometidos La misma determina los límites dentro de los cuales han de desempeñarse unos y otros. Así existe competencia legislativa nacional y departamental. El concepto es similar al de capacidad de Derecho Privado pero se diferencia porque la capacidad, reconocida al ser humano, lo habilita para hacer todo cuando desee , salvo, las excepciones establecidas a texto expreso en la Carta o en la Ley , arts. 7 y 10 de la Carta . Sin embargo las personas públicas deberían actuar sólo en la zona competencial que les fije el Derecho, debiendo siempre fundarse en texto expreso, sin perjuicio del principio de los poderes implícitos. Lo expuesto no significa que los textos deban interpretarse en forma literal. Mas, en la competencia siempre habrá texto habilitante. Las normas que fijan competencias no pueden ser alteradas por quienes están llamados a ejercer los poderes que ellas acuerdan. Este es un principio básico de Derecho Público. El ejemplo más sencillo surge en el supuesto de la imposibilidad de delegación sin norma expresa habilitante. Recientemente mencionábamos el principio de los poderes implícitos que es fundamental en el desenvolvimiento de las personas jurídicas, en general, y públicas en particular. El

referido principio permite desarrollar tareas necesarias para cumplir la competencia atribuida al órgano, salvo que exista norma expresa que atribuya esa competencia a otro órgano. Un ejemplo nos permitirá redondear la idea. La ley orgánica de OSE Nº 11907 atribuye competencia a ese Servicio Descentralizado para, entre otros cometidos sustantivos, industrializar y comercializar agua potable. La ley nada dice respecto a comprar cloro para potabilizar el agua. Como no existe una oficina de centralización de todas las compras del Estado, OSE compra cloro, para cumplir su cometido de acuerdo al principio de los poderes implícitos. ELEMENTOS DE LA COMPETENCIA Los elementos de la competencia son : el territorio, la materia y los poderes jurídicos. Territorio: Es el ámbito espacial de actuación del órgano. Es un límite físico, por ejemplo las jefaturas de policía (órgano del Estado en sentido estricto) tienen competencia limitada a su departamento. Otros tienen competencia nacional como por ejemplo el Poder Ejecutivo. La proliferación de personas públicas ha derivado en que un territorio sea la base física de la competencia de varias. No obstante, en ese ámbito territorial común, dichas entidades pueden desenvolverse sin interferencias porque la materia propia es distinta. Así en Montevideo actúan el Estado, el Gobierno Departamental, OSE. UTE. etc. La materia: Son las tareas o actividades, cometidos, en definitiva, de la persona jurídica. Así OSE. Industrializa y comercializa agua potable. Respecto a los órganos es similar pero a veces dichos órganos intervienen en todas las actividades que tiene la persona jurídica, por ejemplo el Directorio de UTE, salvo desconcentración . También existen personas públicas que tienen un órgano único y, por ello, coincide la materia desarrollada por la persona jurídica y su órgano. Poderes jurídicos: Son las funciones jurídicas que se les atribuye a los órganos para cumplir la materia. Así el Estado en sentido estricto dispone de todas las funciones, los Gobiernos Departamentales de los poderes de legislación y administración en el ámbito municipal. Los entes descentralizados sólo posen poderes de administración. El grado: El grado es la posición que ocupa el órgano en la ordenación jerárquica. Indudablemente el grado es un elemento que incide en la determinación de la competencia de los órganos. El tema será analizado en la jerarquía porque: a) No aparece en todos los órganos, solo lo hace en los de administración, b) No refiere a los órganos en sí, sino a su vinculación recíproca



LA FORMA

La forma es el segundo elemento del órgano que analizaremos y, de acuerdo a ella, los mismos pueden estructurarse de diferentes maneras.  LA VOLUNTAD HUMANA La voluntad de los seres humanos que integran los órganos es la que da vida y acción a ese órgano. El ser humano, cuando actúa como titular del órgano, expresa la voluntad del órgano, no la suya propia como tal . La incorporación de la voluntad humana al órgano se opera mediante los procedimientos corrientes para la designación de los funcionarios. Y de acuerdo a la teoría objeto de estudio, los actos realizados por el titular del órgano se consideran como emanados de la persona jurídica cuya voluntad expresa y sus consecuencias recaen sobre ella El titular del órgano no tiene derechos subjetivos frente a los otros órganos de la misma persona jurídica, aun si su competencia le fuere usurpada. Sin embargo tiene el deber de defender la competencia del órgano que integra. Las relaciones jurídicas ínter orgánicas son de naturaleza objetiva.