• Author / Uploaded
• Yashira Alejos Jerónimo

Citation preview

INTRODUCCIÓN Los peruanos tenemos una relación de amor-odio con la minería. La larga tradición minera del país y su contribución a la generación de divisas necesarias para mantener el equilibrio macroeconómico hacen que este sector sea apreciado y considerado por varios grupos de la sociedad como el motor del crecimiento de la economía peruana. Los cambios en la legislación minera durante la década de 1990 reflejan, por ejemplo, esta visión, que suelen compartir los ciudadanos de las urbes principalmente de Lima y de otras de la costa; después de todo, son los principales beneficiarios de los ingresos mineros vía la provisión de servicios. En este contexto, el creciente descontento de las poblaciones ubicadas cerca de los centros de operaciones mineras resulta poco entendible: si la minería significa tantos beneficios, ¿cómo pueden estar contra una actividad económica que trae crecimiento económico?; ¿por qué sus habitantes no aprecian los avances que las empresas mineras presentan en sus balances sociales? Quizá la respuesta radique simplemente en que aun con minería siguen siendo tan pobres; en que el Estado los sigue excluyendo de su condición de ciudadanos; en que sus capacidades no han aumentado; y en que, como comunidades, se ven obligadas a competir con las empresas mineras para usar recursos como el agua y la tierra o para conservarlos. La situación actual, en la cual el odio está inclinando la balanza a su favor, se relaciona también con una visión simplista de la minería peruana: la vemos como fuente de desarrollo, pero olvidamos que ningún desarrollo es automático. Es preciso diseñar e implementar políticas que promuevan la diversificación económica y que generen incentivos para la inversión en actividades económicas en las zonas mineras. Asimismo, es preciso que el Estado haga inversiones complementarias que incrementen el impacto del canon y las regalías, entre otras medidas. Pero también olvidamos que para diseñar e implementar políticas se debe tener un sólido conocimiento sobre el tema. Sabemos lo más evidente de la minería, pero todavía tenemos grandes vacíos sobre su funcionamiento y sus impactos.

ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA MINERÍA PERUANA Analizando el comportamiento de la minería durante los últimos veinticinco años. Tomamos este horizonte temporal para captar la transformación que ha sufrido el sector en lo que se podría llamar la segunda modernización de la minería peruana. De hecho, la promulgación del Código de Minería de 1950 generó un cambio importante en la minería nacional. Los incentivos económicos que otorgó atrajeron el capital extranjero y se desarrolló la mina de Toquepala, en su tiempo considerada una de las más grandes del mundo. El ambiente propicio para la inversión y los altos precios de los minerales también tuvieron un efecto positivo. En ese lapso se consolidaron varios grupos empresariales nacionales. El Perú, al igual que posteriormente, en la década de 1990, se convirtió en un destino atractivo para la inversión minera. Sin embargo, a pesar de que la memoria colectiva de los empresarios mineros señala que esa fue una época dorada para la minería, otros actores no pensaban de la misma manera (al igual que hoy). En 1967, el Congreso de la República emitió un informe en el que criticó duramente a la empresa Southern Perú por sus excesivas ganancias y los altos montos repatriados y no reinvertidos en el país. Existía también la sensación de que los beneficios del Código de Minería no habían atraído una mayor inversión en la gran minería, más allá de Toquepala y del proyecto ferroso de Marcona. Una encuesta aplicada en Lima revelaba que 75% de los entrevistados estaban a favor de la nacionalización de algunas empresas extranjeras (Becker 1983). Por su parte, en el contexto internacional ya se habían dado algunos casos de nacionalización de operaciones mineras. Todo lo anterior llevó a que, unos años después del golpe militar de 1968, que derrocó al gobierno del presidente Fernando Belaúnde, se iniciara un proceso de nacionalización de operaciones mineras y petroleras. Hacia 1973, las empresas que no pudieron preparar nuevos proyectos de

inversión fueron expropiadas por el gobierno militar. Southern Perú fue prácticamente la única empresa de gran envergadura que preparó un nuevo proyecto de inversión y que al año siguiente inició el desarrollo del yacimiento de Cuajone. Mientras tanto, el gobierno se hizo cargo de desarrollar otros proyectos mineros de gran minería cuyas propiedades habían revertido al Estado, como Tintaya y Cerro Verde, así como de la construcción de las refinerías de Ilo y Cajamarquilla. Durante esa misma época, los grupos empresariales nacionales que conducían la pequeña y mediana minería consolidaron su posición. Entre 1967 y 1979, los activos fijos netos de depreciación de la mediana minería crecieron 274% y su financiamiento provino principalmente de utilidades retenidas (Becker 1983). Por su parte, las fuertes inversiones de la gran minería en el decenio de 1960 y hasta mediados del siguiente dieron como resultado la aparición de una fuerza laboral permanente que se diferenció de la fuerza laboral estacional prevaleciente antes de la apertura de las operaciones a cielo abierto. Durante la década de 1970 el precio de los minerales fue bastante volátil; sin embargo, hacia fines de ese decenio algunos alcanzaron valores pico, como en el caso del oro y la plata: el precio del primero llegó a superar los 800 dólares por onza, mientras que el de la plata superó los 20 dólares por onza. Estos precios originaron una serie de inversiones en las empresas de mediana aumentos salariales y beneficios, lo cual llevó a una serie de paralizaciones de operaciones mineras. Más tarde, a partir de 1981, los precios de los minerales cayeron de una manera drástica, lo cual afectó severamente al sector. Hacia mediados de la década de 1980 el precio del cobre, mineral explotado por la gran minería, cayó a cerca de 60 centavos de dólar por libra, lo que originó el cierre de minas y la adopción de medidas dirigidas a reducir los costos. Los precios del oro, la

plata y el plomo también cayeron drásticamente, afectando a las empresas de mediana y pequeña minería, muchas de las cuales estaban fuertemente endeudadas debido a las inversiones realizadas en años anteriores. Para salvar las empresas perjudicadas se creó el Fondo de Consolidación Minera (FOCOMI), que dispuso de 120 millones de dólares. El Banco Minero creó una línea de crédito de 40 millones de dólares a condiciones sumamente favorables, que incluían un periodo de gracia de dieciocho meses (extendido luego a veinticuatro) e intereses por debajo de las tasas internacionales. Posteriormente, los fondos se incrementaron hasta llegar a 144 millones de dólares (Malpica 1989). Las empresas mineras nacionalizadas seguían operando, incluso a pérdida, debido a que el gobierno debía asegurar el ingreso de divisas necesarias para cubrir el presupuesto nacional. La mayoría de las empresas se descapitalizaron en este periodo, incluso aquellas cuyas operaciones resultaban rentables, ya que no poseían independencia financiera y sus ingresos eran dispuestos directamente por el gobierno central (Becker 1983). A medida que la década avanzaba, la estabilidad macroeconómica se fue deteriorando: la inflación se empezó a disparar y el manejo del tipo de cambio generó muchas distorsiones que perjudicaban a sectores exportadores como el minero. Los ajustes de los costos de producción y el aumento del costo de vida tuvieron un fuerte impacto en los salarios de los trabajadores, lo que se refleja en una agitada acción sindical. En 1984 se produjo la unificación de las bases sindicales al incorporarse los trabajadores siderúrgicos; en 1988 presentaron el primer pliego de reclamos unificado, que obtuvo un rechazo frontal de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE). Paralelamente, la violencia terrorista golpeó fuerte en los centros mineros. Esto creó un estado de inseguridad; se empezaron a registrar acciones contra las instalaciones, pero también contra los dirigentes sindicales. Entre la posición dura de la SNMPE y la de los

grupos terroristas, el movimiento sindical minero se fue debilitando a pesar de los paros que aún organizaba. Hacia las postrimerías de la década de 1990 la crisis en la minería se había generalizado, debido a los desequilibrios macroeconómicos que disminuían la rentabilidad del sector. Con el nuevo gobierno del presidente Alberto Fujimori se inició un proceso de privatización de los activos estatales, con lo que se pusieron a la venta las empresas mineras Centromín Perú, Hierro Perú y Tintaya, así como y pequeña minería. Al mismo tiempo, los sindicatos empezaron a presionar por las refinerías de Ilo y Cajamarquilla, entre otras. Lo anterior significó una reducción masiva de la fuerza laboral minera y prácticamente la desaparición del movimiento sindical en el sector minero. Entre 1989 y 1993 fueron despedidos alrededor de 23.000 trabajadores estables y 10.000 trabajadores eventuales (CVR 2003). Por otro lado, algunas empresas de pequeña y mediana minería salieron beneficiadas de este periodo tan duro que vivió el sector minero. El desorden con el que se gestionó el FOCOMI hizo que muchas deudas no fuesen pagadas y que al final el Banco Minero fuese declarado en quiebra y posteriormente liquidado. A diferencia de otros sectores productivos, la modernización de la minería en la década de 1990 se dio con un fuerte apoyo del Estado: no solo invirtió fuertemente para sanear las operaciones mineras que luego pondría a la venta, sino que además asumió la deuda y la cartera pesada del Banco Minero. Finalmente, el debilitamiento y la desaparición del movimiento sindical hicieron bastante más atractiva la inversión privada en el sector minero.

ACTIVIDAD MINERA La actividad minera consiste en la obtención selectiva de minerales y otros materiales a partir de la corteza terrestre, lo cual, en muchos casos, implica la extracción física de grandes cantidades de materiales de la misma, para recuperar sólo pequeños volúmenes del producto deseado. El objetivo de la minería es obtener minerales o combustibles. Un recurso mineral es un volumen de la corteza terrestre con una concentración elevada de un mineral o combustible determinado. Se convierte en una reserva si dicho mineral, o su contenido (un metal, por ejemplo), se puede recuperar mediante la tecnología del momento con un costo que permita una rentabilidad razonable de la inversión en la mina. Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeconómico, principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generación de divisas y alivio de la balanza de pagos, así como en el crecimiento económico. Sin embargo, es menos claro el impacto real de la industria minera en la generación de empleo directo e indirecto, así como en el proceso de desarrollo local y regional. En general, el impacto del sector a nivel meso y microeconómico es aún indeterminado, y hasta el momento hay más evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo. La legislación vigente considera ambas actividades mineras como parte de una concesión; mientras que en el régimen de denuncios del Decreto Legislativo 109 cada una daba lugar a distinta concesión.

Etapas en la actividad minera

EXPLORACIÓN La exploración es la búsqueda de depósitos minerales. Implica demostrar las dimensiones de posición, características mineralógicas, reservas y valores de los yacimientos minerales, considerando para ello dos etapas: la exploración superficial o preliminar, y la exploración a fondo o definitiva. La etapa de exploración a fondo es la más importante pues allí se combinan los trabajos de campo y laboratorio, a fin de determinar las características geológicas, la magnitud en extensión y profundidad del depósito o yacimiento y la composición probable de los minerales, realizándose para ello un estudio de factibilidad que determine las condiciones de explotación, los medios técnicos de beneficios y los rendimientos probables. EXPLOTACIÓN La explotación minera es la actividad de extracción de los minerales contenidos en un yacimiento. Comprende las facultades de desarrollar el yacimiento, prepararlo y comercializar los minerales obtenidos. Comprende labores peculiares (túneles) como socavón, pique, chiflón, galerías, y labores mineras de tajo abierto “open pit” u “open cast”. Socavón.- Labor labrada, a menudo, en la ladera del cerro y que se interna a su interior en forma paralela al horizonte. Pique.- Labor construida verticalmente en el cerro. Se llama “chimenea” si su fin es dar ventilación a los lugares de trabajo Chiflón.-Socavón labrado en plano inclinado. Galerías.-Labores interiores que conducen a los frentes de trabajo.

Tajo abierto “open pit” u “open cast”.- Labores se caracterizan por su alta productividad y bajos costos de producción. Tal es el caso de los yacimientos mineros de SPCC, Antamina. Los concesionarios de exploración/explotación ejercen titularidad sobre las sustancias minerales halladas dentro del perímetro del área concedida, incluyendo los desmontes, que de acuerdo a la legislación vigente son parte accesoria de la concesión. Uno de los principales problemas que enfrenta el titular minero es el acuerdo previo con los propietarios superficiales del predio donde se ubica el yacimiento minero. De no llegarse a una solución privada, se sigue el régimen de servidumbre minera en concordancia con lo dispuesto en la Ley Nº 26505, denominada Ley de Tierras. La concesión de exploración/explotación es de plazo indefinido. BENEFICIO Es el conjunto de procesos físicos, químicos y/o físico-químicos que se realizan para extraer o concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales y/o para purificar, fundir o refinar metales. El beneficio de minerales se produce en plantas, fundiciones, refinerías y otros establecimientos similares. Es una concesión de plazo indefinido. DE LABOR GENERAL Actividad minera que presta servicios auxiliares, como ventilación, desagüe, izaje o extracción a dos o más concesiones. Esta concesión no está sometida a plazo y también es denominada “Socavón General”. La concesión de labor general puede ser solicitada por los propios titulares mineros a beneficiarse, sea por uno de ellos o por más de uno, así como por tercero o terceros asociados con éstos. Los titulares de derechos mineros gozan de la facultad de construir en los derechos mineros vecinos las labores necesarias para el acceso, ventilación y desagüe de sus concesiones con fines

de mejor explotación minera y seguridad de los trabajadores, previa indemnización si causan daños. Esta atribución no constituye un gravamen de los derechos mineros sirvientes, salvo el caso del servicio de ventilación o paso obligado. Los principales derechos de los concesionarios de labor general son: 

Recibir una contraprestación fijada de común acuerdo entre partes o por intervención de la autoridad minera.



Gravar servidumbres sobre minas adyacentes, como sucede en el caso del servicio de ventilación o paso subterráneo.



Extraer minerales encontrados en el rumbo o dirección de la concesión.



Estas concesiones pueden ser solicitadas al igual que las concesiones de transporte minero, en áreas menores a 100 hectáreas. PROCESAMIENTO DE LOS MINERALES Para que el mineral que se encuentra en la tierra tenga valor y se convierta en un producto comercial se requiere de inversiones y trabajos de extracción y procesamiento. Esta actividad es la que realiza la industria minera. La actividad minera comienza con la prospección, la cual, comprende el cateo y la prospección geoquímica. El cateo consiste en la búsqueda del yacimiento mineral mediante la ubicación de anomalías geológicas en la corteza terrestre. Luego del cateo y prospección, sigue la exploración que se ejecuta con técnicas más avanzadas para elaborar un perfil del yacimiento. Si el perfil es prometedor, se prosigue a una exploración más avanzada que cuantifique y limite las anomalías determinadas. El objetivo de esta etapa es calcular el tonelaje y leyes para ver si resultan promisorias y de acuerdo a ello elaborar un estudio técnico económico (estudio de factibilidad) en el que se calculen las reservas, costos de extracción, costos de tratamiento, beneficios, y se determine si es factible o no llevar a cabo la explotación. Normalmente, los inversionistas en esta etapa acuden a los entes financieros para

financiar el proyecto (se presenta el estudio de factibilidad) y obtienen las autorizaciones del Estado donde se encuentra la concesión para iniciar las operaciones de explotación (previa aprobación del Estudio de Impacto Ambiental). En el estudio de factibilidad se describe el método de explotación más económico y eficiente (superficial o subterráneo) y en el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) se debe demostrar que las operaciones no alteran el entorno y que los efluentes que se producen no contienen elementos nocivos más allá de los límites establecidos y/o acepta. La explotación es el trabajo que se realiza para extraer el mineral. En el caso de las minas subterráneas, el proceso cíclico típico es el de perforación, voladura, acarreo y transporte fuera de la mina. En el caso de las minas dos por la autoridad. Superficiales la explotación comprende las actividades de perforación, voladura, carguío y transporte. Generalmente este último método es empleado por la gran minería e implica altas producciones Luego de extraer el mineral, es necesario procesarlo para aumentar su concentración (proporción o ley por tonelada) pues en estado natural no es siempre comercial. El método de concentración a emplearse depende del tipo de mineral, su estructura y otros elementos presentes, y del capital disponible. Los concentrados de los minerales tienen un mercado internacional. Esta comercialización de concentrados se registra tanto a nivel de país (comercio interno) como entre países (comercio internacional). Los principales demandantes de los concentrados son las fundiciones y refinerías. Las principales fundiciones y refinerías a nivel internacional se encuentran ubicadas en Japón, USA, Brasil, Europa. (MINEM, 2007) TRANSPORTE MINERO Esta concesión implica el transporte masivo continuo de productos minerales empleando fajas transportadoras, tuberías, cables carriles o sistemas de transporte previamente aprobados por la Dirección General de Minería, con informe favorable del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y opinión del Consejo de Minería. Como se aprecia de su definición, esta

actividad no implica necesariamente el uso de unidades móviles, variando en función a la distancia, estado y clase de mineral a transportarse. LOS METALES Los metales se obtienen al procesar los concentrados con el objeto de elevar su pureza. Las dos principales formas de procesar los concentrados son mediante tratamientos pirometalúrgicos (cobre y plomo) e hidrometalúrgicos (zinc). Posterior a esta etapa se lleva a cabo la etapa de fundición y refinación. La fundición consiste en la actividad que eleva a altas temperaturas el mineral para eliminar impurezas. Posteriormente a la fundición, el mineral es llevado a un proceso de refinación donde alcanza pureza más elevada. En las refinerías, este proceso se lleva a cabo por fundiciones sucesivas (acendrado), o alternativamente por disolución eléctrica. PRODUCCIÓN En el decenio de 1980 la producción minera experimentó un crecimiento sostenido en todos los metales, a pesar de que el periodo fue adverso para la minería debido a los desequilibrios macroeconómicos que afectaron su rentabilidad, como el aumento de la tasa inflacionaria y la apreciación del tipo de cambio real. La producción de plomo, plata y zinc experimentó un bajo crecimiento 12%, 21% y 38% respectivamente entre 1980 y 1990. Las principales razones fueron la no operación de nuevas minas y la no realización de inversiones importantes. En esa misma década, la producción de cobre y la de hierro cayeron 6,4% y 42% respectivamente. La aguda crisis económica, el alza de los precios de la energía y las bajas cotizaciones internacionales de los minerales produjeron un estancamiento en la producción.

La década siguiente trajo una recuperación de precios que incentivó la puesta en marcha de nuevos proyectos. Esta recuperación se vio impulsada por la promulgación de la Ley General de Minería, en 1992, que fomentó la inversión privada en el sector minero y estableció mecanismos orientados a generar una mayor seguridad jurídica para la explotación minera. Este nuevo contexto tuvo como resultado la puesta en marcha de proyectos auríferos; el más importante de ellos, la mina de Yanacocha, en el departamento de Cajamarca. Sin embargo, la volatilidad de los precios de los minerales ha tenido una influencia importante en las variaciones de la producción a corto plazo. Por ejemplo, la producción minera no ha sido uniforme en el tiempo. En 1998 cayó la producción de cobre, de zinc y de plomo, siendo la de cobre la que mostró un mayor descenso. En años recientes, la subida de los precios de los minerales ha generado el aumento de la producción de todos los minerales que se obtienen en el país. En el año 2004 el Perú aportó 6% de la producción mundial de cobre, 7% de la producción de oro y más de 16% de la producción de zinc. A continuación se presenta la evolución de la producción por cada mineral. 

Cobre La década de 1990 trajo importantes inversiones en la producción de cobre. La privatización de las operaciones estatales tuvo como consecuencia la ampliación y modernización, por ejemplo, de las operaciones de Cerro Verde y Tintaya, cuyos activos fueron vendidos a Cyprus Amax1 y BHP respectivamente. Southern Perú, hasta entonces una de las pocas empresas extranjeras que operaban en el país, también amplió sus operaciones de Cuajone y Toquepala, además de adquirir la refi nería de Ilo. Finalmente, la puesta en marcha de Antamina representó la mayor inversión minera de toda la década y logró un aumento sustancial de la producción de este mineral.



Oro El oro es el mineral cuya producción ha experimentado el mayor crecimiento, un equivalente a 2.569% entre los años 1980 y 2000. El nuevo marco regulatorio impulsó la puesta en marcha de las primeras operaciones auríferas que explotaban grandes depósitos de mineral diseminado, como Yanacocha y Pierina. Luego de estas operaciones la producción ha continuado creciendo, aunque de manera más modesta. Parte de este magro crecimiento se debe a la disminución de las reservas del yacimiento Pierina, que en el 2004 presentó un descenso de su producción de 29,2%. Por otro lado, la producción de la minera Yanacocha aumentó en ese mismo año en 2,1% gracias a un mayor contenido de oro en el mineral tratado. Paralelamente, los altos precios del oro han seguido incentivando la producción por parte de operaciones de pequeña minería y de la minería artesanal.



Zinc La producción de zinc también experimentó un gran crecimiento debido a la ampliación de las operaciones de mediana minería. Durante la segunda mitad de la década de 1990 las principales empresas de la mediana minería, como Volcan y Milpo, experimentaron un gran crecimiento. Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera Volcan (19.017 toneladas métricas fi nas), la Empresa Minera Los Quenuales (15.758 toneladas métricas finas) y Antamina (4.119 toneladas métricas fi nas), aunque esta última registró una caída de 44% en su producción.



Plata La producción de plata ha crecido sostenidamente desde 1993, luego de una drástica caída en 1988 (de 2 millones de onzas a 1,65 millones). Es importante resaltar que la producción de plata

está asociada con el plomo y el zinc. En tal sentido, su producción sigue las mismas tendencias que los otros dos minerales. Por lo tanto, las inversiones en las empresas de mediana minería también han favorecido la producción de este mineral. 

Plomo La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada, pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitución en su uso. Sin embargo, su producción ha tenido un ligero aumento desde 1992.



Hierro La producción de hierro tuvo una caída pronunciada desde principios de la década de 1980 y una recuperación a principios del decenio de 1990, cuando se inició la privatización de la estatal Hierro Perú, asumida por inversionistas chinos, para luego caer nuevamente.



Estaño Al igual que en el caso del oro, la producción de estaño experimentó incrementos sumamente importantes durante la década de 1990. Entre 1980 ytambién al colapso de la minería boliviana, lo que incentivó la explotación de este mineral en el Perú. 1990 creció 3.028% gracias al efecto favorable del nuevo Código de Minería.



Petróleo Entre los años 1982 y 1990 la producción nacional de petróleo mostró una tendencia decreciente, como consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversión extranjera, de la inestabilidad macroeconómica propia de esos años y del clima de tensión política y social. Por otro lado, la balanza comercial de petróleo y sus derivados viene siendo defi citaria desde 1988, cuando nuestro país pasó de ser exportador neto a importador neto.

En la década de 1990 se ven dos etapas diferenciadas. Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansión de la producción, como consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori, que brindaron un mejor marco legal y económico para la inversión extranjera. Sin embargo, a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contracción. Este deterioró fue causado por el agotamiento de los campos conocidos, así como por los pobres resultados de la exploración. 

Gas natural La producción nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los últimos diez años. Sin embargo, entre 1994 y 1997 sufrió un ligero descenso: de 9.537 a 8.530,9 millones de pies cúbicos. En contraste, en 1998 la producción aumentó a 14.431,9 millones de pies cúbicos. El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significará un cambio radical en la oferta local de combustibles del país y contribuirá a reducir el déficit en la balanza comercial de hidrocarburos. Asimismo, el sector eléctrico se verá beneficiado dado que podrá usar mejor sus recursos y reducir sus costos. La generación de energía es hidráulica casi en su totalidad es decir, por la fuerza del agua. Se espera que la penetración de gas natural continúe, promovida principalmente por el ahorro energético, y la motivación a la sustitución ejercida por diferentes tipos de usuarios. Los usuarios asociados a esta sustitución son los que están ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandarían equipos de ingeniería para la conversión a gas natural, la entrada del gas al transporte, el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehículos, la distribución de gas doméstico, etcétera. También se espera concretar el inicio del proyecto de exportación del gas natural peruano, que tendrá sin duda un impacto altamente positivo en la economía del país, reflejado en una mayor

actividad económica impulsada por las inversiones de este proyecto, la evolución de la balanza comercial de hidrocarburos, los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere. PRINCIPALES INVERSIONISTAS Entre los principales inversionistas líderes en el Perú están Newmont (Yanacocha), BHP-Billiton, Xstrata, Teck-Cominco, Mitsubishi (Accionistas de Antamina), Barrick Gold (Pierina, Alto Chicama), Phelps Dodge (Cerro Verde), Grupo México (Southern Copper Corp.), Shougang (Shougang Hierro Perú) ENTORNO COMERCIAL APORTE MINERO Los proyectos identificados por el Ministerio de Energía y Minas superan los US$60,000 MM de inversión, los cuales, según el Instituto Peruano de Economía (IPE), incrementarían las exportaciones a US$40,000 MM anuales. Esta mayor inversión permitirá, generar 2.5 MM de puestos de trabajos directos e indirectos y generar impuestos indirectos por S/.5,500 MM anuales. Así, el IPE concluye que un empleo en minería, genera 9 empleos adicionales en otros sectores. El impacto que el sector tiene sobre la economía peruana es vital, de sobremanera, para la producción, el empleo y los ingresos fiscales. De manera específica, según datos brindados por el MINEM, al término del 2014, la minería brindó 195,361 empleos directos, siendo las regiones de Arequipa, Junín, La Libertad, Apurímac, Pasco y Cajamarca que comprenden el 60.0% aproximadamente de estos empleos, denotando la importancia de este sector en estas regiones. CANON MINERO El canon minero es la participación efectiva y adecuada que gozan los Gobiernos Regionales y Locales del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de recursos mineros. Una vez efectuada la recaudación de impuestos, el Estado transfiere el 50% de

los ingresos captados a los lugares en donde se obtuvieron los recursos mineros. La distribución del Canon Minero, por parte del MEF, se realiza en julio de cada año y es de periodicidad anual. Está constituido por el 50% del Impuesto a la Renta correspondiente al año anterior. El canon es la renta pagada al Estado por los derechos de aprovechamiento de los recursos extraídos. Según el ordenamiento jurídico peruano, el canon es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los Gobiernos Locales (municipalidades provinciales y distritales) y los Gobiernos Regionales del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado de la explotación económica de los recursos mineros (metálicos y no metálicos). Los montos transferidos por Canon deben ser utilizados exclusivamente en gastos de inversión. El canon minero se constituye con el 50% del impuesto a la renta que pagan los titulares de las actividades mineras por el aprovechamiento de los recursos minerales (metálicos y no metálicos). Es el caso, por ejemplo, de empresas productoras de minerales metálicos: Minsur, Yanacocha, Barrick, Southern, etc.; así como de las productoras de minerales no metálicos: Cementos Lima, Pacasmayo, Yura, etc. En el Perú, las empresas extractivas pagan derecho de vigencia (mineras), impuesto a la renta, canon y regalías. Esta renta transferida en forma de Canon permite construir otros tipos de capital (carreteras, canales de riego, hospitales, colegios, capital humano) que contribuyen al desarrollo sostenible.

LEY DEL CANON En concordancia con la ley 27506, Ley del Canon, éste se distribuye de la siguiente manera: 

El diez por ciento (10%) del total de canon para los gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades distritales donde se explota el recurso natural.



El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos locales de las municipalidades provinciales donde se explota el recurso natural exceptuando los distritos productores.



El cuarenta por ciento (40%) del total de canon para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el recurso natural exceptuando las provincias productoras.



El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos regionales donde se explota el recurso natural. De este porcentaje, el 20% se destina a las universidades nacionales de cada circunscripción. CONFLICTOS MINEROS Pese a que en los últimos años en el Perú se han desarrollado varios conflictos entre comunidades locales, organismos del Estado y empresas mineras, poco se ha avanzado en sistematizar estas experiencias. Una revisión de la literatura sobre conflictos mineros en el Perú nos muestra que, con alguna excepción, no se han desarrollado y/o utilizado marcos conceptuales que ayuden a entender, identificar y clasificar los conflictos mineros. En esta sección se presenta una aproximación a un balance de los conflictos mineros en el país, quedando aún pendiente en la agenda de investigación el profundizar la elaboración de un marco conceptual adecuado. Con base en una revisión de fuentes bibliográficas, y de medios de comunicación y electrónicos, se ha recabado información de 47 conflictos relacionados con la actividad minera, distribuidos a lo largo del territorio nacional: 34% en el norte, 28% en el centro y 38% en el sur del país. A

pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el inicio de los conflictos en cada región, es importante mencionar que los ocurridos en el centro, y en menor medida en el sur, tienen mayor tiempo de maduración. Esto no es sorprendente, dado que la minería de la zona central se desarrolló más tempranamente. La zona sur toma importancia para la minería con el desarrollo del yacimiento de Toquepala, a fines de la década de 1950. La zona norte empieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacimientos como Yanacocha, Pierina y Antamina, en el decenio de 1990. Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece, se observa muy claramente que están referidos a la contaminación y al uso del recurso hídrico. MINERÍA INFORMAL E ILEGAL Para poder hablar sobre las repercusiones que tiene cada una de ellas en la economía y su impacto, es importante diferenciarlas. Se conoce como minería ilegal a aquella actividad minera que se realiza en espacios prohibidos tales como las riberas de los ríos, lagunas, cabeceras de cuencas y zonas de amortiguamiento de áreas protegidas, además las maquinarias que emplean no corresponden a la pequeña minería o a la artesanal. Por otro lado se encuentra la minería informal la cual se encuentra compuesta por operadores que no son legales y que han iniciado la formalización, además estos no operan en zonas prohibidas ni utilizan maquinaria distinta a su categoría. Es así que entre una de las medidas adoptadas por el gobierno, se encuentra la estrategia Nacional para la interdicción de la minería ilegal, con la que se busca erradicar los principales enclaves de la minería, reducir la trata de personas y explotación de menores, asimismo se intenta reducir los daños al medio ambiente, evasión tributaria, entre otros. Sin embargo, estos yacimientos mineros se encuentran en zonas remotas donde la presencia del estado es casi nula, lo que dificulta la fiscalización y la vigilancia. Otro factor que agrava el problema es la deficiencia para la formalización de denuncias ambientales por parte del Ministerio público, es así que en los últimos

cuatro años se han presentado 2,900 casos a la fiscalía de los cuales solo 300 han sido judicializados. No existe un número exacto de mineros informales, sin embargo según la sociedad de minería en pequeña escala son más de 500,00 mil, que operan en 21 regiones del Perú. Actualmente 70,858 mineros informales se encuentran en proceso de formalización, no obstante solo el 15% ha avanzado en el proceso de formalización. Este proceso consta de seis pasos: 1) la acreditación de titularidad, 2) contrato de cesión, 3) acuerdo o contrato de explotación sobre la concesión minera, 4) acreditación de propiedad o autorización de uso de terreno superficial; 5) licencia de uso de aguas y 6) la aprobación del instrumento de gestión correctiva (IGAC). Actualmente, y para poder avanzar en el proceso de formalización el poder ejecutivo tiene varias iniciativas entre las que figuran 1) la apertura de tres ventanillas únicas de formalización en tres regiones nuevas regionales (Ica, Arequipa y Piura). 2) La construcción de una planta de beneficio de minerales de capitales privados en las 21 regiones donde se ha identificado minería informal. 3) SUNAT ha comenzado en Marzo 2014 el proceso de registro único de usuarios de mercurio y cianuro, lo que reforzará los controles de encomiendas en los aeropuertos y fiscalizará su venta Online, esto ayudará también a que las empresas formales lleven un mejor control de estos químicos, 5) Se regularizará el tipo y mínimo de maquinaria que debe ser utilizada tanto en la minería artesanal como en la pequeña minería. 6) Regulación en la producción aluvial del oro. A pesar de la amplia variedad de características de las operaciones que conforman la minería artesanal, se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequeña escala, que utilizan tecnologías rudimentarias e intensivas en mano de obra, y con poca exigencia en cuanto a salud, seguridad y cuidado ambiental.

Tradicionalmente, este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas: Madre de Dios, sur medio (Ica, Arequipa y Ayacucho), Pataz (La Libertad) y Puno. Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucará, en la provincia de Canta, departamento de Lima (Romero y otros 2005); en Cajabamba, en la provincia del mismo nombre, departamento de Cajamarca (El Comercio 2007); y en Suyo, en la provincia de Ayabaca, departamento de Piura (Factor tierra 2006), entre otros. En las zonas mencionadas, este tipo de minería se convierte en la actividad económica predominante y sostén de la economía local. Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios, en todas las demás han surgido poblados que conglomeran a los mineros y a sus familias, lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios básicos como escuela y centro de salud. Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificación en el desarrollo de estos poblados. En el caso de la zona de Madre de Dios, los mineros suelen ir únicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas, como la ciudad de Madre de Dios. Respecto a la importancia económica de la minería a pequeña escala, esta representa el 12% de la producción nacional de oro, es decir, casi 21.000 kilogramos anuales. Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la última década. Aunque no se tiene un estimado oficial del número de mineros que se dedican a esta actividad, los estimados van desde las 20.000 personas hasta las 150.000; esta gran diferencia tendría que ver con la inclusión de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil. Un efecto negativo que acompaña a las operaciones de minería artesanal o en pequeña escala es su deficiente manejo ambiental. El uso intensivo de mercurio para amalgamar el oro, la emanación de gases y la dispersión de partículas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud pública. Los esfuerzos públicos para detener la contaminación han estado centrados en la provisión de retortas, herramientas que capturan los gases y las partículas de

mercurio durante su quema. Sin embargo, los avances han sido limitados debido a la poca adecuación de estas retortas a la idiosincrasia y a las características del proceso productivo de los mineros. Recientemente, se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuración para el beneficio del oro. El impacto radica en la pobre preparación de las pozas, que pueden generar filtraciones, y en la disposición inadecuada de los relaves. Otro de los principales problemas que enfrenta la minería a pequeña escala es su escasa formalización, lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras, propensas a la sobreexplotación de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos. Por otro lado, tal informalidad impide que el Estado regule el sector, que su producción se integre a los circuitos formales de comercialización de metales y que pague sus respectivos impuestos. A pesar de que a partir de la segunda mitad de la década de 1990 el Ministerio de Energía y Minas lanzó programas para formalizar a este sector, como el Proyecto Minería Artesanal y Pequeña Minería (MAPEM)9 y el Proyecto Pequeña Minería y Minería Artesanal (PEMIN),10 Poco se avanzó debido a que la solución requiere un enfoque integral. Al respecto, un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalización de la minería en pequeña escala debe contemplar las dimensiones de acceso al crédito, legislación, fortalecimiento institucional, gestión ambiental y tecnológica, gestión local y participativa, acceso a información y transparencia, y mejora de condiciones de trabajo. Un hito de la formalización de este sector es la promulgación, en enero del 2002, de la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal, que generó el marco a partir del cual esfuerzos importantes de apoyo al sector, como el Proyecto GAMA, y la acción de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus trámites de formalización. Romero y otros (2005)

analizan los casos de formalización de mineros en pequeña escala en Santa Filomena (Ayacucho), Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participación de los actores sociales en estos procesos, así como el apoyo de la cooperación nacional e internacional. En cuanto a la minería ilegal, la externalidad causada resulta incalculable puesto que se han devastado cerca de 50,000 hectáreas amazónicas en Madre de Dios, es así que zonas como Delta, Huepetuhe y Guacamayo se han convertido en zonas inhabitables debido a las enormes laguas de agua y mercurio. Asimismo, la reserva de Tambopata ha sido saqueada en una extensión de 14 kilómetros de largo por 2 kilómetros de ancho. En su esfuerzo por reducir la minería informal y mitigar el impacto incalculable que ha producido, el Ministerio de Ambiente (MINAM) y la superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) suscribieron un acuerdo de convenio Marco de Cooperación Interinstitucional para el intercambio y entrega de información que se encuentre relacionada a la minería ilegal, de modo de controlar a mafias dedicadas a esta actividad. De acuerdo al convenio el MINAM se compromete a brindar a la SBS acceso a la información que proviene de sus órganos de línea, de su organismo de evaluación y fiscalización ambiental y de la procuraduría especializada sobre temas ambientales y/o minería ilegal. Por su parte la SBS se compromete a utilizar dicha información para prevenir el lavado de activos y financiamiento del terrorismo u otras actividades ilícitas. Asimismo a modo de reforzar lo anterior reducir de manera significativa la producción de minería ilegal, el poder ejecutivo peruano piensa modificar la ley de inmigración de modo de poder expulsar a inversionistas extranjeros que participen en actividades ilícitas en tan solo dos semanas.

EL ROL DEL ESTADO EN LA MINERIA El rol del Estado en la promoción de la actividad minera El Estado, en el sector minero, es el órgano concedente, normativo y promotor. Bajo este rol y compromisos, el Estado reconoce la importancia que tienen las actividades mineras para la economía nacional, y tiene clara la necesidad de la sostenibilidad económica y social de ellas, además de una política activa de promoción del sector minero así como de un conjunto de políticas adecuadas que aseguren la mitigación de impactos ambientales y sociales generados por el desarrollo de la actividad. Los tres equilibrios deseados El Estado fomenta la prevención y mitigación del impacto socio-ambiental para alcanzar tres equilibrios deseados: económico, social, y ambiental. En síntesis, el Estado busca en su legislación el desarrollo del sector minero pero a la vez se preocupa porque éste sea responsable laboral, social y ambientalmente, para que el crecimiento sea sostenido (es decir, de largo plazo con desarrollo de capital físico, humano, social e intangible) y sustentable (es decir, con cuidado del medio ambiente de manera que el crecimiento de corto y largo plazo no implique afectar el bienestar de las generaciones actuales y futuras). ESTABILIDAD NORMATIVA Como parte importante de la promoción de la inversión en la década del 90, el Estado tuvo como política minera acelerar el proceso de privatización del sector, garantizando a los inversionistas la más plena estabilidad y seguridad jurídica, cambiaria y tributaria. Esta promoción a la privatización así como la Inversión Extranjera Directa (IED) ejercida durante esos años, tuvo efectos expansivos en el capital físico del sector.

En la actualidad, el Estado mantiene la política minera de la década del 90 toda vez que cumple los contratos pactados que otorgan a varias empresas del sector estabilidad en materia tributaria, administrativa y cambiaria. Como parte de estos acuerdos dichas empresas se encuentran protegidas frente a alteraciones en el marco legal que algún gobierno decida realizar durante el periodo del contrato. Asimismo, el Estado alienta la reinversión de utilidades en todas las actividades mineras, reafirmando su compromiso con el sector. POLÍTICA MINERA En la actualidad, el objetivo primordial de la política minera peruana es otorgar concesiones mineras. Los esfuerzos del Estado para cumplir con este objetivo se centran en cuidar que la explotación se lleve a cabo respetando el medio ambiente y en crear condiciones para el progreso del sector, garantizando un marco normativo estable y armonioso para las empresas y la sociedad. Los lineamientos de la Política Minera son: 

Desarrollar nuevos proyectos en áreas concedidas.



Promover la filosofía empresarial responsable (laboral-socialambiental).



Alentar la reinversión de utilidades en procesos con alto valor agregado.



Promover el desarrollo y la explotación racional de los recursos.



Promover la inversión y producción a cargo de la empresa privada. ACTORES DEL ESTADO EN EL SECTOR MINERO MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS (MINEM) El Ministerio de Energía y Minas (MINEM) es el ente rector del sector minero en el Perú. Según se cita en el “Anuario Minero 2004”, documento elaborado por el MINEM, “el Ministerio de Energía y Minas… es la autoridad del Estado Peruano que en representación de la Nación, actúa

como organismo regulador, planificador y supervisor de las actividades minero energéticas, y tiene la función de velar por el desarrollo integral de las mismas,…” La función de supervisión en materia de medio ambiente, seguridad e higiene minera, ha sido recientemente asignada a OSINERGMIN. CONSEJO DE MINERÍA (CM) Generalidades De acuerdo con el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, la jurisdicción administrativa en asuntos mineros, en su más alto nivel dentro de la Administración Pública, corresponde al Consejo de Minería. El Consejo de Minería resuelve en última instancia todos los asuntos mineros que son materia de resoluciones por parte de la primera instancia administrativa. Contra lo resuelto por el Consejo de Minería no procede recurso alguno en la vía administrativa, pero a solicitud de parte, formulada dentro de siete días de notificada la resolución, podrá corregirse cualquier error material o numérico o ampliarse el fallo sobre puntos omitidos. Asimismo, procede la interposición de Acción Contencioso Administrativa, contra lo resuelto por el Consejo de Minería ante el Poder Judicial dentro de los 3 meses siguientes a la notificación de la Resolución emitida. FUNCIONES Ante un asunto minero que ha sido materia de resolución por parte de la primera instancia administrativa; de acuerdo a lo establecido en la Ley, las funciones del Consejo de Minería como órgano jurisdiccional son: 

Resolver en última instancia los recursos de revisión y nulidad.



Absolver las consultas del caso a los órganos del Sector Público Nacional.



Uniformar la jurisprudencia administrativa minera.



Resolver los recursos de Queja Procesal por denegatoria del recurso de revisión.



Resolver sobre los Daños y Perjuicios que se reclamen en la vía administrativa en materia minera.



Proponer al Ministro de Energía y Minas los aranceles mineros. DIRECCIÓN GENERAL DE MINERÍA (DGM) Generalidades La Dirección General de Minería (DGM) es la Unidad de Línea del Ministerio de Energía y Minas, que depende directamente del Despacho del Viceministro de Minas, encargada de Normar, Fiscalizar y Promover las actividades mineras cautelando el uso racional de los recursos mineros en armonía con el medio ambiente. FUNCIONES De acuerdo al Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería, la Dirección General de Minería (DGM) tiene las siguientes funciones:



Otorgar el título de las concesiones.



Aprobar el programa de inversiones con plazos de ejecución.



Aprobar el estudio de factibilidad – técnico económico.



Proponer los modelos de contrato de adhesión49



Velar por el cumplimiento de los contratos de estabilidad tributaria.



Aprobar los proyectos de ubicación, diseño y funcionamiento de las concesiones (explotación y beneficio).



Proponer Normas de Bienestar, Seguridad, e Higiene Minera.



Imponer sanciones y multas a los titulares de los derechos mineros que incumplan con sus obligaciones o infrinjan las disposiciones señaladas en la Ley, su Reglamento y el Código del Medio Ambiente.



Calificar a los titulares de actividades mineras en pequeños, medianos o grandes, según la legislación vigente.



Emitir opinión sobre la procedencia de solicitud para la paralización y reducción de la actividad minera, en los procedimientos que se interpongan ante la autoridad de trabajo.

DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS AMBIENTALES MINEROS (DGAAM) Generalidades La Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAAM) del Ministerio de Energía y Minas es un órgano técnico, normativo y de promoción, dependiente jerárquicamente del Viceministerio de Minas. Como órgano técnico, tiene como función asesorar a la Alta Dirección del Ministerio de Energía y Minas sobre asuntos ambientales. Como parte de esta función, asesora a la Alta Dirección en asuntos referidos a las relaciones que surgen entre empresas del sector y la sociedad civil. Adicionalmente, como órgano normativo y de promoción, su objetivo es promover la ejecución y promulgación de normas para limitar o evitar la contaminación ambiental originada por las actividades minero – energéticas. La normativa ambiental del Sector Energía y Minas, cuenta con tres instrumentos principales de gestión ambiental, uno de ellos es el referido a los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) los cuales están relacionados con proyectos nuevos, los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), relacionados a las operaciones que venían operando con anterioridad a la publicación de los reglamentos ambientales, y la Auditoria Ambiental, orientada a ejercer un

adecuado control y fiscalización en el cumplimiento de los compromisos ambientales asumidos por las empresas con el Estado. FUNCIONES De acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente, las funciones de la DGAA son las siguientes: 

Proponer la política y normativa de conservación y protección del ambiente.



Aprobar las normas técnicas para la regulación de dicha normativa.



Normar la evaluación de impactos ambientales y sociales.



Calificar y autorizar a instituciones para que elaboren Estudios de Impacto Ambiental (EIA).



Evaluar, aprobar o desaprobar Estudios de Impacto Ambiental (EIA), Estudios de Impacto Ambiental Preliminar (EIAP); Evaluaciones Ambientales (EA), Planes de Cierre o Abandono y sus modificatorias, así como cualquier cambio a los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA).



Asesorar a la Alta Dirección de asuntos ambientales y en temas referidos a las relaciones de las empresas con la sociedad civil que resulten involucradas en las actividades del Sector de Energía y Minas.



Mantener actualizados los registros relacionados a los asuntos ambientales.

ROL DE OSINERGMIN EN LA FISCALIZACIÓN MINERA Nuevo rol de OSINERGMIN De acuerdo con los artículos 1° y 2° de la Ley N° 2896451, en enero del 2007 se transfirió al OSINERG las competencias de fiscalización minera previstas en la Ley N° 27474 (Ley de Fiscalización de las Actividades Minera), creándose el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, OSINERGMIN siendo el alcance de esta norma sólo para la gran y mediana minería. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley N° 27474. OSINERGMIN tendría las siguientes responsabilidades de fiscalización en la actividad minera: 

Normas de seguridad e higiene mineras



Normas de protección y conservación del ambiente



Otras disposiciones técnicas, administrativas, contables y/o financieras, establecidas en las disposiciones legales vigentes, diferentes a las anteriores y/o referidas a las actividades de prospección, exploración, explotación, concentración, fundición y refinación, sus servicios auxiliares e instalaciones conexas (la función definida en este acápite no ha sido transferida a OSINERGMIN). Reglamento de Fiscalización y Modalidades de Supervisión En el marco de esta transferencia, OSINERGMIN emitió su Reglamento de Fiscalización de las Actividades Minero-Energéticas (aprobado por Resolución N° 324-2007-OS/CD). El artículo 7° de este reglamento señala los ámbitos y criterios de OSINERGMIN en materia de fiscalización minera:



OSINERGMIN fiscaliza toda la cadena del sector minero en el ámbito de la seguridad, higiene minera y medio ambiente de la gran y mediana minería.



La Supervisión de OSINERGMIN puede ser Regular o Especial.



La Supervisión Regular es aquella que se realiza de acuerdo al Plan Operativo Anual establecido por OSINERGMIN.



La Supervisión Especial es aquella que se realiza con fines específicos o circunstanciales. Ámbito de fiscalización De acuerdo a su reglamento y dentro del marco normativo vigente, OSINERGMIN fiscaliza el cumplimiento de las normas de seguridad e higiene minera, así como de protección y conservación del ambiente a las empresas de la mediana y gran minería. A continuación se detallan los aspectos de la fiscalización: SEGURIDAD E HIGIENE MINERA Se fiscaliza el cumplimiento del Reglamento de Seguridad e Higiene Minera (aprobado por D. S. 046-2001-EM). De acuerdo al alcance otorgado a OSINERGMIN, se fiscaliza el cumplimiento de este reglamento a las empresas mineras pertenecientes al segmento de la gran y mediana minería. Del Reglamento de Fiscalización de las Actividades Mineras se observa que el OSINERGMIN tiene la responsabilidad de fiscalizar las actividades de estos segmentos a nivel de toda concesión: exploración, explotación, beneficio, labor general, y transporte minero. Asimismo, y conforme señala el artículo 9° de la Ley 28964 (Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras al OSINERG), todo titular minero perteneciente a la gran o mediana minería en cuya concesión sucedan accidentes fatales y situaciones de emergencia (de seguridad, higiene minera y/o de naturaleza ambiental), está obligado a comunicar los hechos a OSINERGMIN dentro de las siguientes 24 horas de ocurridos los mismos.

PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE Como ya se mencionó, como parte de las funciones transferidas en materia de fiscalización minera, OSINERGMIN ha asumido la responsabilidad de velar por el cumplimiento del Reglamento de Fiscalización de las Actividades Minero-Metalúrgicas. De conformidad con lo dispuesto en este reglamento en materia de fiscalización, OSINERGMIN tiene la función de fiscalizar el cumplimiento de lo dispuesto en los 4 instrumentos de gestión ambiental definidos en el país y exigidos a las empresas del sector minero previo al desarrollo de actividades con impacto medioambiental. Entre los instrumentos de gestión ambiental se encuentran: 

Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMAs)



Estudios de Impacto Ambiental (EIAs)



Remediación de Pasivos Ambientales y



Normas de Cierre de Minas. Estos instrumentos de gestión tienen como objetivo que las empresas cumplan con determinados Límites Máximos Permisibles (LMPs) y Estándares de Calidad Ambiental (ECAs). En este contexto, OSINERGMIN fiscaliza que las empresas realicen sus actividades de exploración, explotación, beneficio, labor general y transporte minero, dentro de los Límites Máximo Permisibles de Contaminación y Estándares de Calidad Ambiental. Cabe señalar que los Niveles o Límites Máximos Permisibles constituyen estándares previstos en norma expresa, mediante los cuales se determinan los elementos y compuestos que pueden contener los efluentes o vertimientos líquidos o emisiones gaseosas de las actividades mineras sin constituir por ello un impacto ambiental significativo que merezca ser materia de sanción o multa. Para la actividad minero-metalúrgica se encuentran vigentes los niveles máximos permisibles de:



Efluentes líquidos aprobados por Resolución Ministerial N° 011-96- EM/VMM.



Emisiones gaseosas aprobados por Resolución Ministerial N° 315-96- EM/VMM. Asimismo, como parte de su labor, OSINERGMIN atiende denuncias de impactos ambientales, y fiscaliza que todo efecto perjudicial al medio ambiente sea rehabilitado usando las mejores prácticas disponibles. A diferencia de las concesiones de explotación, beneficio, transporte minero y labor general, las concesiones de exploración, tales como el cateo y la prospección, tienen menores probabilidades de ocasionar daños ambientales. Por esta razón, la normativa distingue 3 categorías para los proyectos de exploración según el nivel de riesgo por daños ambientales y la cantidad de hectáreas de la concesión otorgada para exploración. La aplicación de estas categorías a los proyectos de exploración es importante, pues de ella dependen las exigencias que fiscalizará OSINERGMIN en cada uno de estos proyectos. Las categorías referidas son las siguientes:



Proyectos Categoría A son aquellos que no requieren autorización por causar ligera o ninguna alteración a la superficie.



Proyectos Categoría B son aquellos cuya área de afectación es menor o igual a 20 plataformas de perforación, accesos entre ellas e instalaciones auxiliares, en tanto no superen las 10 hectáreas.



Proyectos Categoría C son aquellos cuya área de afectación es mayor a 20 plataformas de perforación, accesos entre ellas e instalaciones auxiliares, en tanto superen las 10 hectáreas.

FINANCIAMIENTO DE LA FISCALIZACIÓN De acuerdo con la normativa vigente, el financiamiento de la fiscalización minera de OSINERGMIN es mediante el pago de un arancel minero por parte de las empresas mineras. Esta modalidad de financiamiento difiere de lo que ocurre con la modalidad del Sector Energía, en el cual, las empresas pagan un aporte por las labores de fiscalización del Organismo. La diferencia entre aporte de fiscalización y arancel minero radica en que el arancel implica sólo el pago por las acciones de los fiscalizadores con motivo explícito de fiscalización, más no por el desarrollo de las funciones internas del personal (desarrollo de reglamentos, perfeccionamiento de metodologías, estrategias de fiscalización, diseño de muestra, etc.). Esto implica que el arancel minero pagado a OSINERGMIN por parte de las empresas mineras, no financia la planilla de los funcionarios de OSINERGMIN que se dedican a la actividad minera, dado que la ley no lo establece. Esto ha dado lugar a que el origen de los fondos no sea consistente con sus usos. Bajo el criterio de consistencia de los fondos, es necesario el ajuste adecuado de los aportes. Como principales componentes del arancel minero tenemos: a) Día de trabajo en campo x profesionales 20% UIT b) Día de trabajo en gabinete x profesionales 15% UIT c) Día de viaje (ida y vuelta) x profesionales 10% UIT d) Costos administrativos 15%(a+b+c) Adicionalmente la empresa minera cubre: e) Gastos de transporte de los fiscalizadores f) Gastos de laboratorio y pruebas que se requieran g) Gastos de auditorias especializadas.

ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL (EIAS) Los Estudios de Impacto Ambiental (EIAs) son documentos que describen desde puntos de vista multidisciplinarios (físico, químico, biológico, natural y ambiental) las características del área en la que el proyecto ejercerá influencia. Con el EIA se determinan las condiciones y capacidades del medio, y se prevé los efectos de la realización del proyecto. Adicionalmente, el EIA debe indicar las medidas de previsión y control del impacto ambiental para lograr un desarrollo armónico entre las operaciones de la industria y el medio ambiente. La presentación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) es exigido a los titulares de concesiones mineras que, habiendo completado la etapa de exploración, proyecten iniciar la de explotación. Según el Banco Mundial (2005), los EIAs en Perú presentan una serie de limitaciones que se podrían fortalecer mediante siete líneas de acción: 1

Exigir por ley que los EIA cumplan una guía específica de elaboración.

2

Actualizar la guía de elaboración de EIAs con estándares internacionales.

3

Exigir términos de referencia detallados para EIAs de proyectos complejos.

4

Compartir la responsabilidad de autorización de EIAs.

5

Crear un panel para el otorgamiento de las licencias ambientales.

6

Integrar al EIA una evaluación de impacto social.

7

Modificar las audiencias públicas requeridas por el proceso de EIA. NORMA DE CIERRE DE MINAS Como parte de sus funciones, OSINERGMIN tiene la función de fiscalizar el cumplimiento de la Norma de Cierre de Minas por parte de las empresas mineras que desean cerrar sus operaciones.

El cierre de operaciones comprende cualquier término de actividades en la cadena de producción del sector minero (explotación, beneficio, labor general, transporte minero). El cierre de minas consiste en un retiro ordenado de las labores mineras de una concesión así como la estabilización física y química del terreno en cumplimiento con los límites máximos permisibles de contaminación establecidos en el país. Al fiscalizar el cumplimiento de un cierre, es importante verificar la estabilidad física y química con que la empresa minera deja al terreno. La estabilidad física se refiere al comportamiento estable que deben tener los componentes o residuos mineros frente a factores exógenos y endógenos a lo largo del tiempo. Esta estabilidad evita el desplazamiento de materiales con el propósito de: 

No generar riesgos de accidentes o contingencias para el ambiente.



No generar riesgos para la integridad física de las personas.



No generar riesgos para las actividades que las personas desarrollan. Asimismo, es importante verificar el cumplimiento de los lineamientos del Plan de Cierre para alcanzar la estabilidad química del terreno. Con ello, se evita la degradación del suelo, contaminación del aire, contaminación del agua, y daño a la salud general de la población cercana a la actividad. La base legal que regula el cierre de minas está conformada por:



Ley de Cierre de Minas (Ley 28090),



Reglamento de la Ley de Cierre de Minas. De conformidad con la Ley de Cierre de Minas, se deben elaborar estudios que sustenten el Plan de Cierre de Minas. De acuerdo con esta ley, los estudios elaborados deben considerar niveles máximos permisibles de contaminación como puntos de referencia de cierre. En el ámbito

administrativo, las empresas deberán presentar sus planes de cierre en un plazo no mayor de un año (para culminarlos en no más de 3 años) de acuerdo con los lineamientos aprobados por la DGAA. Incumplimiento de Obligaciones Formales (OF) 1) Cuando la empresa incumple la obligación de presentar reportes informativos, estadísticos y similares, establecidos en la normativa del sector. 2) Cuando la empresa no facilita a la autoridad minera el libre acceso a sus unidades de producción con motivo de la fiscalización. Incumplimiento de la normativa de seguridad e higiene minera (SHM) 1) Cuando la empresa incumple las disposiciones referidas a seguridad e higiene minera (SHM). 2) Cuando la empresa incumple las recomendaciones formuladas en materia de SHM como consecuencia de la fiscalización. 3) Cuando el incumplimiento de la normativa de SHM o incumplimiento de las recomendaciones formuladas sean motivo o causa comprobada de: a. Accidente fatal (primer caso). b. Catástrofe (segundo caso). Incumplimiento de la normativa de Medio Ambiente (MA) 1) Cuando la empresa incumple las disposiciones referidas a medio ambiente (MA). 2) Cuando la empresa incumple las recomendaciones formuladas en materia de MA como consecuencia de la fiscalización. 3) Cuando el incumplimiento de la normativa referida a SHM o de las recomendaciones formuladas se motivo o causa comprobada de daño al medio ambiente (infracción grave) 4) Cuando la empresa incumpla su Programa de Adecuación y Manejo Ambiental Incumplimiento de PAMA, se sigue el procedimiento establecido en el D.S. No. 022-2002-EM.

5) Cuando el incumplimiento de la normativa de SHM o incumplimiento de las recomendaciones formuladas sean motivo o causa comprobada de catástrofe. 6) Cuando la descarga de relaves y desechos, así como la emisión de gases o polvos al medio ambiente en general, se realice sin contar con la autorización correspondiente.

CONCLUSIONES 1) El Perú ocupa lugares muy importantes en Latinoamérica y el mundo por su producción y potencial minero. A lo largo de la historia económica peruana, la minería ha determinado el crecimiento económico del país, sin embargo, la generación de impactos ambientales ha afectado el desarrollo de la actividad. 2) La tendencia al alza de los precios que se mantiene en la actualidad se explica por restricciones de oferta de los minerales, presiones de demanda de las industrias productivas, y expectativas de escasez en las bolsas mundiales. 3) La estructura productiva del sector revela una caída de la producción de metales refinados en contraste con la evolución de la producción de concentrados, reflejando la estructura primario exportadora del país. De esta tendencia se exceptúan el estaño y la plata. 4) Los ingresos generados de la minería al Estado a través de Impuestos, Canon Minero, Regalías y Otras contribuciones a las regiones han sido fuente de descentralización fiscal y económica para el país. 5) El Estado en la minería tiene un rol concedente, normativo y promotor y, según la legislación peruana, busca tres equilibrios mediante la política minera: el económico, el social, y el ambiental. 6) Dada la experiencia adquirida en la fiscalización del sector hidrocarburos, y a partir de la revisión de la metodología de cálculo de sanciones disuasivas, se sugiere evaluar la conveniencia de la utilización de dicho modelo de fiscalización en el sector minero. El uso de esta metodología, implica la necesidad de identificar un método de valoración para los daños medio ambientales y la integridad física de las personas. Los métodos utilizados son, entre otros, el método de valoración contingente y el método de transferencia de valores. A través de estos se calcula la disposición a pagar por la conservación del medio ambiente y la disposición a pagar para tomar

medidas que disminuyan la probabilidad de ocurrencia de eventos que atenten contra la vida, expresado en el valor de la Vida Estadística.

ANEXO LEGAL MARCO LEGAL DE LA FISCALIZACION DEL SECTOR MINERO

BIBLIOGRAFIA 

Política nacional ambiental.



www.conam.gob.pe/documentos/PNA/POL_NAC_AMB.doc



Agenda ambiental nacional 2005-2007.



http://www.conam.gob.pe/modulos/home/planagendanac



Propuesta de lineamientos de política de ordenamiento territorial.



www.conam.gob.pe/documentos/ordenamientoambiental/OrdTerrit/Linea



mientosde_OTaprobado%20Subcomite.pdf



Fiscalización de normas de protección y conservación del ambiente (formato de fiscalización).



www.minem.gob.pe/archivos/dgm/publicaciones/public38/F02-2006.pdf



TORRES, Víctor y José DE ECHAVE (2005). Hacia una estimación de los efectos de la actividad minera en los índices de pobreza en el Perú. Lima: Cooperación.



TORRES-ZORRILLA, Jorge (2000). Una estrategia de desarrollo basada en recursos naturales: análisis cluster del complejo de cobre Southern Perú. Serie Desarrollo Productivo 70. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.