ciencias administrativas debbasch
CIENCIA ADMINISTRATIVA I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
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CIENCIA ADMINISTRATIVA
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
charíesdebbasch Decano de la Facultad de Derecho y de Ciencias Pollticas de la Universidad de Alx-Marsella
CIENCIA ADMINISTRATIVA Administración pública
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
Título original: Science adminstrativ6. Administration publique. 2." edición, revisada y aumentada. Précís Dalloz. 1972. TracU1cclón: José Antonio ColAs Leblanc
PRECIO $
~_-_.
.
Primera edición: 1975 Segunda edición: 1981
Edita: Instituto Nacional de Administración Pública ISBN: 84-7351-152-2 Depósito legal: M-24479-1981 Impreso por: Rumagraf, S. A. - Nicolás Morales, 34 - MADRID-19
INDICE
Páginas INTRODUCCION GENERAL sección 1. Administración pública y sociedad: § § § § §
1.
2. 3. 4. 5.
Administración Administración Administración Administración Administración
y sistema de valor dominante y marco territorial... ... y población " . y nivel de desarrollo '" pública y administraciones privadas ...
25 26 26 27 27
Sección 11. La ciencia de la Administración pública o ciencia administrativa: § l.
Objeto 1. ° El 2.° La 3.° La
de la ciencia administrativa: conocimiento de la realidad ... adecuación a los fines ... ." previsión '" .., "
'" '"
... ...
30 30 30
.
§ 2. El problema del método en la ciencia administrativa § 3. La ciencia administrativa en los países europeos: 1.° Los orígenes de la ciencia administrativa ". 2.° El monopolio del derecho administrativo . 3.° El despertar de la ciencia administrativa
30
31 32
.
La ciencia administrativa en los Estados Unidos (Publlc admínístrationl '" '" . § 5. La enseñanza Y la investigación de la ciencia administrativa en Francia:
33
§ 4.
1.0 La enseñanza , . 2.° Los centros de investigación . 3.° Los trabajos realizados. LaR colecciones de obras ...
33
34 34 35
BIBLIOGRAFÍA GENERAL:
1. Il. 111. IV.
Obras g.enerales de ciencia administrativa ... ... ... ... ... Administración comparada Blbllografias ." ... '" ... '" Revistas: l. ° Revistas francesas ... ... 2.° Revistas extranjeras '"
V. Recopilación de textos
'"
36 36 37
... .
39 41
.
42
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBUCA
10
Páginas BIBLIOGRUiA DE LA INTRODUCCIÓN:
1. Obras generales .,....
42 42
n. De estudio y enseñanza PRIMERA PARTE EL
CAPiTULO
1.
PODER ADMINISTRATIVO 45
LA ADMINISTRACIÓN DENTRO DEL ESTADO
Sección J. La función administrativa: § § § §
1. 2. 3. 4.
La La La La
información .., preparación de las decisiones previsión ejecución ...
46 47 48 48
oo'
Sección JI. Las misiones de la Administración: § § § § §
Clasificación Clasificación 3. Clasificación 4. Clasificación 5. Clasificación
1. 2.
según la proyección geográfica por la utilización del poder público ... en función del objeto en función de los sujetos en función del fin: oo'
Oo'
oo'
.oo
49 50 50 50
'oo
oo'
Oo
.
1. e Las misiones externas 2.° Las misiones internas
51 52
BIBLIOGRAFiA
CAPiTULO
11.
52
CONTunDO DEL PODER ADMINISTRATIVO:
Sección 1. Los principios generales de las relaciones entre la Administración y el poder polttlco: § 1.
La dependencia de la Administración respecto del poder político: 1.0 La ausencia de autonomía ideológica de la Administración 2.° La ausencia de finalidad propia del aparato administrativo
§ 2. La autonomía de
.oo oo'
••• •••
53 53
la Administración respecto del poder político.
1.0 Los elementos de la autonomía 2.° La realidad de la autonomía
54 54
oo'
Sección 11. La Inñuencía del régimen político: § l.
Sistema de reparto de poderes y administración: 1.° El régimen de confusión de poderes 2.° El régimen presidencial 3.° El régimen parlamentario
oo
oo
oo.
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oo.
SS SIl
11
INDlCE
Páginas 11 2. Sistema de partidos y Administración: 1.° Partido único y Administración ... 2.° Multipartidismo y Administración
57 58
11 3. Grupos de presión y Administración: 1.0 Administración económica y grupos de presión 2.° Estructura administrativa y grupos de presión 3.° Administración consultiva y grupos de presión
. .
59 59 60
.oO
11 4. Demacración y Administración:
50
1. ° El sistema socialista
61
2.° El sistema liberal
62
Sección IlI. La influencia del sistema de derecho 11 l.
62
La sumisión al derecho: l. ° PaIses revolucionarios y legalidad 2.° Democracias liberales y legalidad ...
63
64
11 2. La amplitud de las prerrogativas: 1.° La concepción francesa ... ... 2.° La concepción anglosajona 3.° El compromiso oO • • • • • • • • oO
65 65 66
•••
§ 3. Un ejemplo de extensión de los poderes de la Administración:
poder reglamentario ."
'"
'" 1.° El sistema francés 2.° La evolución del sistema inglés , 3.° La evolución del sistema americano
11 1. El conservadurismo
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66
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67 69 70
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'" ...
Sección IV. La influencia del factor histórico ...
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•••
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7I
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§ 2. La tendencia al desarrollo del poder administrativo:
Primer estadio: La Administración, confundida con el poder político 2.° Segundo estadio: La Administración, distinta del poder político. 3.° Tercer estadio: La Administración, competidora del poder poIítíco '" '" , , 1.0
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7I 72 72
Sección V. La influencia del factor humano: 11 l.
El interés general o la racionalidad administrativa: 1.0 Un interés gen·eral 2,° Un interés general 3.° Un interés general 4.° Un interés general
puramente técnico '" .., conservador corporativo , , '" de intIuencia variable oO
. , ,
•• ,
..
73 74 74 74
12
C1ENCIA. ADMINISTRATIVA. ADMINISTRAClON PUBLICA
Páginas § 2. La penetración del personal administrativo en los engranajes del
poder polltico: 1." 2."
Los principios generales , .., La penetración de funcionarios en los engranajes del poder en Francia
BIBLIOGRAFÍA ."
7. 75 82
SEGUNDA PARTE
LA DECISION ADMINISTRATIVA
y CAPÍTULO
I.
CLASIFICACIÓN DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS:
Sección I. La Ierarqulzacíon de las decisiones administrativas Sección 11. El grado de generalidad de las decisiones administrativas Sección UI. Poder discrecional y decisiones administrativas CAPÍTULO
Ir.
85 86 86
CARACTERes DE LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA:
Sección I. La colegialidad ." Sección U. La coherencia '" Sección III. La autoridad Sección IV. El formalismo:
... '" '"
".
'"
88
.., ".
§ 1. Finalidades y perversiones del formalismo '" '" § 2. La diversidad de formas ...... '" ... ", .., ." ".
Sección V. El derecho
.
§ l. La elaboración de decisiones .., ." § 2. La codificación jurídica ...
89 89
90 91
91 92 93
Sección VI. Los tiempos ... BIBLIOGRAFíA
CAPiTULO
95
I1I.
EL REPARTO DEL PODER DI! DllClSIÓN llN llL INTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN:
Sección I.
Las técnicas de reparto de poder:
§ 1. El principio de especialización ... ... ... ". ." .. § 2. La unidad de mando ... '" '" ... ... . § 3. Especialización y mando: dos principios contradictorios
96 98 98
Sección 11. Los factores humanos y el reparto del poder ...... BIBLlOGRAFiA '"
CAPÍTULO
IV.
Sección Sección
99 SISTEMA DIl COMUNICACIÓN 'r DECISIÓN:
I.
El fin de la. comunicación .., ...
n. Los diferentes tipos de comunicación ...
100 101
13
INDlCE
Páginas Sección IlI.
El proceso de comunicación:
§ 1. Comunicación y sistema de codificación de mensajes § 2. Comunicación y medios técnicos de difusión de mensaies ... § 3. Comunicación y organización administrativa '" '" ... '"
104
BIBLIOGR.\Fi.\
CAPÍTULO
V.
LA ELABOR.ACIÓN DE LA DECISIÓN:
Sección 1. La iniciativa de la decisión Sección JI. La preparación de la decisión: § l. § 2.
105
Formas de preparación '" ... ... ... El procedimiento de participación
105
106
1.0 Los fines de la participación '" 2.° Los díferentes tipos de órganos de participación 3.° La estructura de los órganos de participación . 4.° Contenido jurídico de la participación ...... '" 5.0 Papel de la participación en el procedimiento de decisión oo.
oo
Sección IlI.
112 113
1.0 Acopio de documentación 2.0 Clasificación de la documentación 3.0 La utilización de la documentación
114 114 11S
.oo
Sección IV. La elección y su racionalización
11S
oo.
122
DIBUOGRAPí... ...
VI.
107 109 110 110 111
La documentación administrativa:
§ 1. Necesidad de la documentación '" ...... § 2. Organización de los servicios de documentacíón § 3. Técnicas de la documentación:
CAPÍTULO
102 102 103
LA EJECUCIÓN DE LA DECISIÓN ......
oo'
124
.. ,
TERCERA PARTE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS CAPÍTuLO
1.
LAS ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACiÓN CENTRAL:
Sección I. Los ministerios: § 1. Principios de la especialización ministerial... ... ... .., ... ... ... ... ... § 2. Los ministerios en Francia:
1.0 La especialización ministerial... ... ... ... ... 2.0 Algunos ejemplos de la estructura de los ministerios .., .oo
§ § § §
3. 4. 5. 6.
La La La La
estructura estructura estructura estructura
ministerial ministerial ministerial ministerial
de en en en
...
...
...
los Estados Unidos ... Gran Bretaña Suecia URSS '" .., ... ... .., oo'
...
oo.
..,
127 129
137 140 143
148 148
14
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBUCA
Páginas Sección
n.
La coordinación:
1.0 La reducción del. número de ministerios 2.° Los comités interministeriales 3.° La autoridad superior a diversos ministros 4.° El ministerio de Finanzas y de Asuntos Económicos ..' 5.° Los cuerpos de funcionarios interministeriales oo.
oo.
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149
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151 151 155 156
• • • • oo
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BIBLIOGRAFiA:
l.
Generalidades...
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n. Los ministerios franceses
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...
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oo.
Il l. Los ministerios ingleses ... IV. Los ministerios americanos ... ... ...
n.
CAPiTULO
oo.
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...
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...
oo.
157
...
158
• ..
oo.
158 159
'oo
LAS ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL:
Sección 1. Principios fundamentales de la organización administrativa territorial 'oo
§ § § § §
1. 2. 3. 4. 5.
oo.
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...
oo • • oo
Concepto de centralización ... Generalidades sobre la descentralización ... Las formas de descentralización Límites de la descentralización ... Flujo y reflujo de la descentralización ... oo . . . . . . .
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161
162 163 165 167
174
BIBLIOGRAFiA
Sección
160
n.
§ l.
La Administración territorial en Francia:
La comuna
o ••
oo.
o ••
o ••
O"
o ••
o ••
o.,
174
o ••
BIBLIOGRAFiA:
l. Generalidades El alcalde ... ... III. El Consejo municipal IV. El personal comunal V. La agrupación de las comunas .., VI. Las finanzas comunales oo'
n.
...
...
...
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§ 2.
El departamento
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.
Oo.
oo
197 198 198 198 198 199
BIBLIOGRAFiA:
1. El departamento. colectividad descentralizada ...
n.
213
El departamento. circunscripción administrativa
214
II 3. La región ...
214
oo.
oo.
oo.
...
'oo
'"
...
BIBLIOGRAFlA
§ 4. París y la región parisiense BIBLIOGRAFÍA
'oo
...
233 oo.
'oo
234
240
15
INDICE
Pl\glnas Sección Hl. § 1. § 2. § 3.
La Administración territorial en URSS:
La estructura territorial , Los órganos de gestión El equilibrio general del sistema .oo
Sección IV.
oo.
oo.
oo • • oo
oo.
oo.
...
241 241 242
.
oo.
oo
oo
oo.
242
La Administración territorial en Italia
§ 1. La comuna § 2. La provincia
oo.
oo
oo oo'
'"
03. Las regiones ...
244 247
.. ,
oo.
...
oo'
...
.oo
...
oo.
...
• ..
250
.
255
BIBLlOGRAPiA
256
Sección V. El gobierno local en Gran Bretaña ...
269
BIBLIOGRAFÍA '"
269
Sección VI. La Administración terrttorial en Estados Unidos § 1.
Las diferentes colectividades locales
oo • • oo
270
.
02. La participación de los ciudadanos en la gestión de la colectividad local Los problemas de personal Los problemas financieros La evolución hacia un sistema centralizado oo
§ 3. § 4. § 5.
oo
oo
,
..
oo
.
280
.
280
.
281
BIBLIOG r.AFiA
Sección § 1.
279 279
VII.
La Administración territorial en Alemania Federal ...
El -Land-
.
02. La -Begterungsbeztrke03. El -Landkreíse- (Circulo) 04. Las comunas ...
oo.
282 283
. .oo
...
281
• ..
284
...
286
'OO
290
BIBLlOGRAFiA
CAPiTULO
Hl.
LAS INSTITUCIONES
ADMINISTRATIVAS ESPECIALIZADAS:
Sección 1. Visión de conjunto:
O 1. Fuerza
y debilidad de las instituciones administrativas especializadas ... ... ...... § 2. Los maI'COS jurídicos de las administraciones especializadas ... ... ... oo'
Sección Il.
oo . . . .
oo'
...
oo'
.oo
oo . . . ,
...
La Administración de mtslón.
§ 1. Administración de misión y Administración de gestión ... § 2. La superación del marco inicial... oo.
oo.
oo.
•••
II 3. Los conflictos con la Administración tradicional
.,.
...
oo • • , .
Sección nI. Las desarticulaciones de la Administración ... ... BIBLIOGRAFÍA ...
291 293
.oo
oo.
oo.
204 296 297 299 300
16
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PtlBLICA
Páginas Sección IV. Las empresas públicas § § § § § § §
La expansión de las e~presas públicas
l.
300
: ..: '" ...
301 302 302
2. Las modalidades de creación de empresas públicas '"
3. Dimensión del sector público ... .,. ... '" ... La forma juridica de las empresas públicas '" '" La estructura de las empresas públicas ..... , '" 6. El régimen [urídíco de las empresas públicas . 7. El control del Estado sobre las empresas públicas
304
4. 5.
BIBLIOGRAFÍA '" CAPiTULO
.
IV.
'"
.••
..•
..•
305 306 306 309
'"
LA REFORM.\ ADMINISTRATIVA:
Sección 1. La reforma institucionalizada ... Sección n. La reforma brutal... ... '" Sección III. El método experimental:
§ 1. Las técnicas de la reforma oo. o., ... '" o.. § 2. Las materias de la reforma oo. 0._ ... o., § 3. Ventajas e inconvenientes del método '" BIBLIOGR.'FÍA '"
'"
311 312
... ... ... ...
•••
••• '"
•••
...
o••
'"
... '"
312 313 315
o.,
•••
.
•••
316
CUARTA PARTE LOS AGENTES DE LA ADMINISTRACION I"TRODUCCIÓN '" CAPÍTULO
1.
... '" ... ... ... ". '"
n.
319
LA NOCIÓN DE FUNCIONARIO:
Sección I. El Sección n. El Sección nI. El Sección IV. La CAPITULO
...
Los
concepto francés ... concepto alemán '" concepto inglés ... '" '" concepción soviética ... '"
'"
... ...
330 332
... ..
'" '"
332 333
ORGANISMOS DE GESTIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA:
Sección I. La estructura de la función pública francesa Sección n. La estructura de la función pública inglesa '" Sección III. La estructura de la función pública en los Estados Unidos: § 1. La Oficina del Presupuesto § 2. La Civil Service Commission '" '" CAPITULO
III. Los
oo. oo.
•••
•••
'" '"
'" ...
'"
335 336
338 336
."
• .....
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA EL ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA:
Sección 1. Principio de igualdad de acceso a la función pública: § l. Prohibición de discriminaciones pollticas, religiosas o raciales ." § 2. El principio de igualdad de sexos '" ... ... '" ... '" ...
Sección
n.
Las condiciones generales de acceso a la función pública .... "
343 344 oO'
346
17
INDICE
Páginas CAPÍTULO
§ § § §
IV.
LAS TÉCNICAS DS ELIlCCIÓN DE LOS FUNCIONARIOS:
1. La elección polítrca 2. La elección '" .,. '" 3. El concurso ... ... '" 4. La promoción interna
CAPÍTuLO
V.
'"
.
...
... '" ... '"
.
348
'" ...
350 350 352
oo.
LA FORMACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS:
Sección 1. Los órganos de fonnación: § § § § §
Formación universitaria y fonnación administrativa ... La solución inglesa ... La solución americana La solución francesa La solución alemana
1. 2. 3. 4. 5.
Sección
354 354
oo'
355 355 356
oo.
n.
§ 1. § 2.
Los tipos de formación:
Elección entre el especialista y el generalista El compromiso entre la especialización y la polivalencia oo.
...
...
357 357
...
Sección IlI. El contenido de las fonnaciones ... Sección IV. El perfeccionamiento de los agentes en el curso de su carrera. Oo.
§ l. La solución francesa § 2. La solución inglesa '" § 3. La solución americana ... oo'
oo.
...
oo.
Oo'
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...
361 362 363
oo.
oo.
Oo,
oo.
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oo'
Oo,
oo.
365
BISUOGRAFÍA CAPÍTULO
359 360
VI.
EL MEDIO SOCIAL DE LA FUNCIÓN PVSUCA:
Sección 1. Origen social de los funcionarios ... Sección n. Origen jteográfico ... Sección III. La unidad de la función pública oo'
•••
Oo
....
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366 370
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372
oo.
BISUOGRAFÍA:
1.
n.
Francia Países extranjeros ... Oo.
CAPÍTULO
VII.
Oo,
oo.
oo.
.oo
oo.
Oo.
oo.
...
'"
oo
'"
oo
oo.
373
Oo
.oo
oo'
374
oo.
LA CARRERA DEi FUNCIONARIO:
Sección 1. La elección entre la carrera y el empleo Sección n. El sistema de la carrera:
oo'
§ 1. La solución francesa ... ... ... ... ... '" § 2. La solución inglesa '" § 3. El sistema de carrera en Alemania Federal...
oo.
oo.
oo.
Oo,
•••
Oo'
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...
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.OO
...
Oo.
......
376 376 379
...
.
.
384
Sección III. El sistema del empleo en los Estados Unidos
385
CAFÍ1'ULO
VIII.
LAs
LIBBBTADEB POÚTICAS y SINDICAl&8 D& LOS FUNCIONARIOS:
Sección l. Las libertades politicas: § l.
Las libertades politicas en Francia ...
oo.
'oO
O 2. Las libertades pollticas en Estados Unidos CIeNCIA ADMINISTBATIYA.-2
'"
oO,
...
oO'
...
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oO,
•••
389 390
18
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
Páginas § 3. Las libertades políticas en Gran Bretaña ... § 4. Las libertades políticas en Alemania Federal
391' 393
Sección Il, Derecho sindical y derecho de huelga: § § § §
La La La La
l. 2. 3. 4.
solución solución solución solución
francesa... americana inglesa alemana '"
..
oO
."
oO
oO.
.. • • oO.oO
.
'"
.. •
oO
396
.
398
398
BIBLIOGRAFíA CAPíTULO
IX.
CAPÍTULO
X.
LAS OBLIGACIONES FUNDAMI!NTALES DE LOS FUNCIONARIOS
399
EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO:
Sección 1. La falta disciplinaria ... ... ... ... ... ... ... ... Seccíón 11. La autoridad investida de poder díscípltnarto Sección 111. Las sanciones discipllnarias Sección IV. Procedimiento disciplinario
400 400
oO,
.oO
BIBLIOGRAFÍA ••• ... CAPÍTULO
XI.
...
... ... ... ... ••.
...
401 401
...
402
... .., '"
LA RESPONSABILIDAD DI! LOS FUNCIONARIOS:
Sección 1. La responsabilidad penal Seccíón 11. La responsabílídad civil CAPÍTULO
393 394
..
XII.
'oO
...
...
oo.
...
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...
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...
oO.
.oo
oo.
403 403
RÉGIMEN DS REMUNERACIÓN:
Sección 1. La concepción francesa .,. Sección 11. La concepción inglesa ... Sección 11I. La concepción americana
405 406
407
BIBLIOGRAFÍA SOBRI! LA FUNCIÓN PÚBLICA:
1.
lI. IIl. IV. V. VI. VII.
Obras generales ... ... La función pública en La función. pública en La función pública en La Función pública en La función pública en La función pública en
... ... ... Francia Alemania Federal Italia los Estados Unidos '" Gran Bretaña la URSS oO'
...
oO,
'"
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.. • •
oo
'oO
.. ,
'oO
oO,
oO,
oO,
..
.oO
."
,
.
'"
407 407 408 408 408 409 409
QUINTA PARTE
f
LOS MEDIOS DE LA ACCION ADMINISTRATIVA CAPíTULO
l.
COSTE y RENDIMIENTO EN LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA:
Sección l. La preocupación del costo y del rendimiento oo. .oo ' " . . . ... '" oo. Sección 11. El Comité de encuesta sobre el costo y el rendimiento de los servicios públicos '" ... .., ... ... ... oo' oo. oo. .oo 'oO
BIBLIOGRAFÍA
oo.
...
'"
413 415 4UI
19
INDICE
Páginas 420
CAPiTULO 1I. ORGANIZACIÓN y MÉTODOS EN LA ACCiÓN ADMINISTRATIVA ... '" Sección Sección
l. La preocupación de organización y métodos en Francia ... 11. La preocupación de organización y métodos en [os países extranjeros '" '" '" '" '" 1II. Estructuras de las oficinas de organización y métodos IV. Personal de organización y métodos V. Medios de investigación VI. Métodos de acción VII. Resultados de la acción de organización y métodos oo
Sección Sección Sección Sección Sección BIBUOGRAFfA
Oo.
oo'
Oo'
Oo.
Oo'
.Oo
.oo
•••
.oo
oo.
.oo
Oo,
...
Oo,
.oo
Oo,
.oo
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Oo,
Oo.
'Oo
Oo,
'Oo
...
...
oo.
Oo.
.oo
Oo,
.oo
.oo
421 422 423 423 424 424 425 427
'"
CAPiTULO 1II. Los YIIIlIos DEL PRBSUPUBSTO DB LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA: Sección l. § l.
Preparación del presupuesto:
El procedimiento administrativo del presupuesto ...
11 2. Las elecciones de presupuesto Sección 1I. Ejecución del presupuesto BIBUOGRAPiA
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445
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CAPiTULO IV. Los MERCADOS DB LA ADMINISTRACIÓN ... Sección l.
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429 430
La evaluación de las necesidades:
La evaluación cualitativa
450 451
O2. La evaluación cuantitativa Sección 11. La determinación de los contratantes:
O l. La determinación del comprador § 2. La determinación del vendedor
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452
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454
Sección 111. Los procedimientos de los mercados públicos:
O l. Las téCnicas de otorgamiento del mercado § 2. El control...
Sección IV.
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Problemas financieros de los mercados públicos:
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464 464
20
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINlSTRACION PUBLICA
Páginas SEXTA PARTE EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION 469
INTRODUCCIÓN ...
CAPÍTULO l.-EL
CONTROL
470
POLÍTICO
Sección 1. El control parlamentario de la administración en Francia: § 1. La acción individual de los parlamentarios § 2. La acción del Parlamento § 3. El acceso a las fuentes administrativas de
Sección 11. Sección IIl. Sección IV.
. información
El control parlamentario de la Administración en Gran Bretaña. El control parlamentario de la Administración en los Estados Unidos , El control parlamentario de la Administración en la URSS
11.
Objetivo del control . Los agentes competentes . Los cuerpos de inspección en Francia Las técnicas de control La eficacia del control
BIBLIOGRAFÍA
1I1.
475 477
EL CONTROL ADMINISTRATIVO:
Sección 1. Sección 11. Seccíón 1I1. Sección IV. Sección V.
CAPÍTULO
474
477
BIBLIOGRAFÍA
CAPÍTULO
471 472 472
478 479 480 482 483 484
EL
CONTROL
485
JURISDICCIONAL
Sección 1. El control j urtsd icciona l de la Administración en Francia: § § § § §
1. 2. 3. 4. 5.
Los rasgos fundamentales del sistema francés La competencia para entender en lo contencioso-administrativo... La organización de las jurisdicciones administrativas ... El procedimiento y los recursos '" '" La realidad de la sumisión de la Administración al derecho
Sección 11. El control jurisdiccional de extranjeros:
la Administración en los países
§ l. El predominio del juez judicial en los países anglosajones ..... , ... § 2. La jurisdicción administrativa. subordinada al orden judicial § 3. La jurisdicción administrativa autónoma BIBLIOGRAFíA
CAPiTULO
IV. Los
488 490 493 497 498
502 510 514 516
CONTROLES MIXTOS:
Sección 1. El -ombudsman- ... § 1. La institución del -ombusdman- en Suecia § 2. El -ombudsman- en los paIses nórdicos ...
518 519 521
21
INDICE
Páginas § 3. El -ombudsman- en Alemania Federal . , § 4. El -ombudsman- británico '" '" '" § 5. La eventual introducción de un -ombudsman- en Francia
Sección n. La -Prokuratura-
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522 523 524
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525
527
BIBLIOGRAFiA .••
SEPTIMA PARTE
LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO CAPÍTULO
1.
LA ADMINISTRACiÓN EN LA OPINIÓN PÚBLICA:
Sección 1. Los elementos constantes Sección n. Los elementos variables Sección III. Tentativa de explicación CAPÍTULO
n.
531 532 534 635
EL SECRETO T LA ADMINISTRACIÓN
Sección 1. El secreto de la acción administrativa en Franela ... Sección n. La regla de la publicidad en los. paiseB nórdicos Sección III. La regla de publicidad en los Estados Unidos . CAPÍTULO
III.
536 538 539
LAS RELACIONES PÚBLICAS:
Sección I.
Resumen general:
§ 1. Origen de las relaciones públicas '" '" . § 2. Las misiones de los servicios de relaciones públicas . § 3. La estructura de los servicios de relaciones públicas 4. Los medios de los servicios de relaciones públicas
Sección Il.
541 542 543
.
543
Las relaciones públicas en la Administración francesa:
§ 1. La politica de relaciones públicas .., '" § 2. Las resistencias a la política de relaciones públicas
. .
544 547
Sección II1. Las relaciones públicas en la. Administración americana:
I
...
547
12. Desarrollo histórico de las relaciones públicas
548
. 13. La extensión de las relaciones públicas '" 14. Las estructuras de los servicios de relaciones públicas
549
15. El contenido de la información dada al público
552
l.
Originalidad del sistema americano
553
BIBLIOGRAFfA
l.
La Administración en la opinión pública
11. El secreto •.. ... ... '" ... 111. Las relaciones públicas
550
,
,.
553 553 553
INTRODUCCION GENERAL
SECCION 1. ADMINISTRACION PUBLICA y SOCIEDAD
La Administración pública es el aparato de gestión de los asuntos publicos. Está constituida por' el conjunto de servicios públicos, cuya buena marcha permite la realización de objetivos definidos por el poder político. Constituye la organización que se otorga todo grupo social evolucionado. Es el instrumento de cohesión y de coordinación indispensable, sin el cual la sociedad se desmorona. La Administración, por naturaleza, está subordinada a fines que le son externos. El papel de la Administración, sus estructuras y sus métodos dependen de la sociedad en que se encuentra inserta, de su medio ambiente. Es en este sentido en el que algunos evocan el acercamiento ecológico de la Administración '
II.
DE ESTUDIO
Y
ENSEÑANZA
Institut francais des Sctenoes administratives, La rechere~ administrative en France. Cahier n." 3 (1968). Editions Cujas, 193 págs. CHARLESWORTII, J. C., éd.: Theory and practice o, public administration (Philadelphie, Americain Academy of Polítícal and Social Science, 1968). LANGRO!>, G.: Seíenee et enseignement de l'admtnistratK>n publique aux EtatsUnis (Armand Colin, 1954J. La sctence administrative et sa place parmt les sctenees voisines. Traité de science admínístratíve, págs. 92-123. MOLITOR, A.: -Les sciences sociales dans l'enseignement supéríeur-, Administration. publique CUNESCO, 1958). STONE, D. C' o éd.: L'ensetgnement de l'admtn.istratK>n. publique. Institut international des Sciences administratives (Bruxelles, 1964>'
PRIMERA PARTE
EL PODER ADMINISTRATIVO
21. La existencia de un poder administrativo. - Tradicionalmente, la cuestión del poder de la Administración no se plantea. La Administración tiene tanto y a la vez el poco poder que los órganos políticos le otorgan. La Administración está exclusivamente limitada a las funciones de ejecución. En todos los tipos de régimen existe u\l consenso general que trasciende a las diferencias de ídeologías. según el cual la burocracia constituye. en su acción un instrumento, un medio de ejecución y no un amo. Aun en los sistemas políticos donde la burocracia se encuentra en una situación dominante afirmamos que se trata de una situación anormal y temporal y que la Administración debe «volver al redil- ... Este punto de vista teórico siempre ha ignorado las realidades. Pero su írreallsmo se ha hecho cada vez más patente en la época actual. El poder de la Administración se impone como una evidencia. Se nos ha llevado a enfocar la Administración con una nueva óptica. En ninguna sociedad existe la separación tajante entre un poder político que ordene y una Administración que ejecuta. La Administración tiene siempre inclinación a desarrollar un poder autónomo. La importancia de este poder depende de las relaciones reales que se establecen en un momento dado entre el poder político y la Administración.
CAPITULO PRIMERO LA ADMINISTBACION DENTRO DEL ESTADO 22. Función administrativa y misiones de la Administración.-El lugar de la Administración en la maquinaria estatal puede ser determinado en relación a otros órganos del Estado o por medio de una clasificación jurídica. Nos apartaremos aquí de este punto de vista para estudiar concretamente en qué consiste la función administrativa. Trataremos después de demostrar la variabilidad y variedad de las misiones de la Administración.
46
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
SECCION I.
LA FUNCION ADMINISTRATIVA
23. Generalidades.-La función administrativa proviene con algunos matices de los principales regímenes políticos. La Administración constituye el instrumento de realización de opciones políticas. Su función es comparable a la de un intermediario: garantiza, paralelamente al proceso representativo, el contacto entre los gobiernos y los ciudadanos. A este fin informa, prepara. prevé y ejecuta. § l.
La información
24. La recogida y la difusión de información.-La permanente administración del cuerpo social tiene, como primera función, la información. Constituye un poderoso instrumento de recogida y difusión de información. -La Administración está investida de un deber de información sistemática y exhaustiva. Ella es la única que, por su memoria excepcional, tiene el poder de transformar esa información dispersa, hacerla útil, desligarla del pasado y de extraer los aspectos esenciales susceptibles de permitir crear progresivamente una doctrina; es una de sus misiones esenciales, que, si la Administración no cumple, se considera un fallo. A fin de cuentas, el papel de la Administración es el hacer prevalecer lo general sobre lo particular. Ella es o, al menos, debe ser, para interés de todos, nuestro instrumento permanente de registro y de síntesis. (Coloquio del XX aniversario de la ENA: -Del proyecto a la decisión en la vida administratíva-L La Administración debe recoger la mayor información posible sobre el funcionamiento del aparato estatal, sobre las relaciones con los administrados, sobre los deseos actuales y futuros del público. Esta colecta debe permitir al poder político realizar una elección clara: la Administración no debe reunir información sin tener antes presentes las exigencias de aquellos que utilizan la información. La Administración debe evitar retener la información recopilada; debe ponerla a disposición de los políticos y de los ciudadanos. Los regímenes en los que esta información se la apropia la Administración o se pone a disposición exclusivamente del Gobierno no permiten ejercer los normales mecanismos democráticos. La inclinación a retener la información no constituye un impulso natural de los administradores. Puede ser una consecuencia de una rivalidad interna en la Administración: cada administrador retiene informaciones que le permiten detentar un poder mayor. Puede ser participe de una rivalidad entre los poderes; la Administración trata de aumentar su propio poder o el del ejecutivo. En Francia, el poder de la Administración en materia de información no ha sido combatido. Lo que sí es más discutible - y ello está ligado al
EL PODER ADMINISTRATIVO
47
poder tradicional de la Administración- es el desequilibrio que se ha establecido tradicionalmente entre los poderes del Gobierio y del Parlamento con respecto a la Administración; no es que la Administración detente un poder iniciador; es que la información se pone a disposición exclusivamente del Gobierno y no se ofrece a los parlamentarios. Aparte de algunos informes especializados, como los del Tribunal de Cuentas, que son objeto de difusión entre los parlamentarios y la opinión pública. la Administración tiene la tendencia. con la bendición del Gobierno. a practicar el secreto sobre los elementos de la información que posee. Esto ha paralizado tradicionalmente a la función parlamentaria de tal manera. que las comisiones parlamentarias siempre tienen dificultades para obtener de la Administración las informaciones necesarias para cumplir con sus tareas (cf. § 570).
41 2.
La preparación de las decisiones
25. De la preparación a la decisión.-La Administración prepara las decisiones del poder político. Esta preparación no consiste solamente en hacer una propuesta que viene del exterior. Se' trata también de suscitar la decisión política y estar a la escucha de las reivindicaciones y deseos manifestados por los administrados. Esta función de preparación se ha extendido ampliamente en los Estados modernos. La multiplicidad de decisiones excluye la intervención general del poder politico. Este confia a la Administración, en numerosos casos. la tarea de tomar las decisiones. Se desarrolla la práctica de las delegaciones de los ministros a las autoridades administrativas situadas en los diversos rangos de la jerarquía. Aun cuando el poder de decisión continúa perteneciendo nominalmente a las autoridades políticas. la técnica creciente conduce a éstos a someterse al consejo de los administradores. Estos no dejan de insistir sobre la imposibilidad de seguir otro camino que el de la decisión que les han preparado, mientras que, por respeto a las prerrogativas de decisión del poder político. los funcionarios deben contentarse en preparar varias opciones. entre las cuales los políticos elegirán. En Amsterdam, la preparación del plan de renovación del centro urbano ha provocado una unión más estrecha entre los técnicos y los elegidos. El objetivo es una modificación en los métodos de decisión: en lugar de una elaboración detallada en el interior de un solo servicio de planificación. que conduce a la sumisión de un proyecto a los políticos. habria una confrontación en todos los niveles de elaboración y un desarrollo sistemático de alternativas (H. COING••Organizaciones descentralizadas de estudio y de planificación en los Países Baios-, en Ordenación del territorio. vol. IIJ. p. 864).
48
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
§ 3. La previsión 26. La Administración. memoria qel cuerpo social.-.No es del príncipe el ver. Hace falta que prevea. CBOSSUET, Política. libro V, art. 17: -Propuesta..>. La Administración obedece a la regla de la continuidad. Es la memoria del cuerpo social, el lazo entre el pasado, el presente y el porvenir, mientras que el poder político se preocupa de la actualidad inmediata; ello explica la función moderna de previsión. que pertenece a la Administración. Durante mucho tiempo la Administración se limitaba a la gestión diaria, resolviendo los problemas que se planteaban de día en día en función de las directrices generales que le eran dadas por el poder político. En este sentido la Administración era conservadora. Tenía más importancia dirigir un organismo ya existente que transformarlo. Esta actitud correspondía a las exigencias de la época y particularmente a las del siglo XIX y comienzos del xx. La idea dominante era conservadora. Se pensaba que el progreso pararía y que llegaríamos a un nivel donde habría que detenerse. Sin embargo, los cambios se han acentuado y cada vez más, una de las funciones esenciales de la organización social ha sido prever el orden futuro más que conservar el ya existente. Esta transformación ideológica se traduce en el plano económico por la idea de la planificación, es decir, por la orientación organizada de la economía hacia objetivos determinados. La planificación, aun siendo flexible. como la planificación francesa, ha conducido a l~ Administración a la previsión constante. En teoría, la Administración no hace más que preparar los elementos de una previsión, que será definitivamente decidida por el poder político. Pero de hecho la Administración es la única que posee los medios técnicos suficientes para realizar previsiones serias. En lugar de presentar al poder político varias opciones posibles para el futuro, la Administración está tentada de efectuar una elección entre ellas y someter a los parlamentarios un único proyecto, que éstos solamente pueden ratificar o rechazar en bloque. La Administración tiende así a monopolizar la función de previsión. Por su conocimiento del presente, por la información de que dispone, tiene las llaves del futuro. § 4.
La ejecución
27. De la decisión política a la acción.-Por su función de ejecución, la Administración es intermediaria entre la decisión política y la acción. Debe no solamente permitir la realización de fines supremos decididos por el poder político, sino también adaptarlos a casos concretos que debe resolver. Como ha señalado acertadamente M. M. Debré, .la administra-
EL PODER ADMINISTRATIVO
49
ción ... ejecuta las decisiones del poder. Pero sería un error creer que se trata únicamente de la i rutina de los servicios! Para ejecutar bien es necesario elegir los medíos, adaptarlos a las dificultades encontradas o simplemente a las circunstancias; hace falta preocuparse sin descanso de las mejoras, que son siempre posibles, con objeto de que la ejecución sea siempre la mejor. trabajo de paciencia y voluntad» (La muerte del Estado republicano [19471, p. 143).
La Administración puede cumplir esta función de ejecución de una manera más o menos fiel. Puede verse tentada a influir en las decisiones políticas o, más aún, a tomarlas en lugar del poder político (cf. § 40l.
SECCION 11. LAS MISIONES DE LA ADMINISTRACION 28. La misión de la Administración y la misión del Estado.-A diferencia de la función administrativa, que es la misma en todos los regímenes, las misiones de la Administración son variables. Lo que se considera como componente de las misiones de la Administración en una época determinada o en tal país no lo es ya en otro momento o en otro Estado. El campo de actuación y el bloque de intervenciones administrativas no son estables. Si las entendemos en un sentido relativo, las misiones de la Administración no son fundamentalmente diferentes de las misiones del Estado; es a través de la Administración como el Estado ejerce sus misiones. Las misiones administrativas son el reflejo de las misiones del Estado. 29. El abandono de la concepción orgánica.-El estudio de las misiones administrativas no se reduce. por tanto, a un organigrama de los servicios del Estado. La concepción orgánica de las misiones administrativas no es satisfactoria. En efecto, si se llega a la conclusión de que existe una asimilación entre un servicio y una misión, frecuentemente las misiones están dispersas entre varios servicios. La presentación orgánica de las misiones debe ser por ello reemplazada por otros tipos de clasificaciones. § l.
Clasificación según la proyección geográfica
30. Misiones nacionales, regionales Y locales.-Las misiones de la Administración pueden distinguirse en función de su proyección geográfica. Algunas misiones son nacionales, y son realizadas de la misma manera en el conjunto del territorio. Otras son regionales o puramente locales, limitadas a una ciudad, por ejemplo. La competencia de las autoridades administrativas encargadas de ejercerlas se define asi de una manera más o menos amplia. La evolución administrativa de la mayoría de los
50
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
Estados demuestra, por el empuje de la solidaridad nacional y de los imperativos técnicos, una tendencia a la nacionalización de un número de misiones cada vez mayor. Las tareas nacionales serán conferidas a los ministerios o a organismos administrativos especializados. Las misiones locales serán realizadas por administraciones ligadas jerárquicamente a los órganos centrales, a través de administraciones especializadas o por medio de administraciones descentralizadas. § 2. Clasificación por la utilización del poder público 31. Las misiones de soberanía.-Las misiones de la Administración pueden distinguirse según que lleven consigo o no la utilización del poder público. Ciertas misiones están, en efecto, ligadas a la utilización de la soberania. Responden a los objetivos esenciales para los que la institución estatal ha sido creada. La dirección de los asuntos exteriores, la defensa, el mantenimiento del orden y la inmunidad impositiva constituyen misiones que, aun en los Estados más liberales, pertenecen a la Administración. Estas misiones no han cesado de desarrollarse y de ser consideradas de una manera cada vez más amplia; así, la función de mantenimiento del orden consistía en el siglo XIX únicamente en el mantenimiento del orden en la calle. Hoy día llega hasta el mantenímíento del orden económico. Constituyen además el núcleo más estable de la acción administrativa, de índole irreducible; así, la jurisprudencia francesa no admite que la policía sea otorgada a los particulares.
§ 3.
Clasificación en función del objeto
32. De la investigación a la gestión.-Ctra clasificación distingue las misiones administrativas en función de su obieto. Algunas misiones están ligadas a la investigación, a la reflexión, a la previsión; otras conciernen a la orientación general; algunas se refieren a la gestión. Frecuentemente. un mismo servicio administrativo debe desempeñar todas estas facultades. Pero su separación es también posible. Los servicios centrales pueden estar limitados a las funciones de dirección, mientras que los servicios especializados pueden recibir misiones de investigación, de reflexión y de previsión, y las administraciones generales garantizarán las tareas rutinarias o cotidianas , p. 541.
B.: -Les grands fonctíonnaíree». Rev. fr. se. polo (1964). HA2:AB.D, J. N., et SIIAPIBO, L.: The Soviet Legal S)'stem (1962). LBFBBUl\B, M.: Le pouvoir d'oction utilatlfrale ele l'admtntstmtion en droit anglais
GoUBNAT,
et frant;aiB. LGDJ (1961).
MJmm, P.: AdminiBtrative organlmtion (Londres, Stevens, 1957). MBnrAUD, J.: NouveUe• • tuda. sur les group4lB ele pression en France (Armand Colin, 1882>. TechlloCraeM et politkl.- (1960).
SEGUNDA PARTE
LA DECISION ADMINISTRATIVA
78. Generalidades.-La decisión administrativa es una manifestación de voluntad de la Administración realizando una elección y precediendo a una acción. La decisión administrativa supone el reconocimiento de una cierta autonomía a la Administración para realizar su misión y que, dentro de ese marco. la Administración efectúe decisiones. Estas decisiones conducirán inmediatamente a la acción propiamente dicha. que es indispensable para concretar la voluntad administrativa.
79. Plan.-Examinaremos. en un primer capítulo, la clasificación de las decisiones administrativas; se insistirá después sobre los caracteres de la decisión administrativa (cap. JI), el reparto del poder de decisión en el interior de la Administración (cap. lID. el sístema de comunicación y la decisión (cap. IV). En los dos últimos capitulas expondremos las modalidades de elaboración (cap. V) y la ejecución de la decisión (cap. VIl.
CAPITULO PRIMERO CLASIFlCACION DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS
Examinaremos sucesivamente la jerarquización de las decisiones administrativas. su grado de generalidad Y. por último, la influencia del poder díscrecíonal, SECCION I. LA JERARQUIZACION DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS
80. Jerarquía formal )1 jerarquía reat.-Las decisiones administrativas Pueden distinguirse según el lugar de su autor en la jerarquía jurídica: ministro, prefecto, alcalde, jefe de servicio, etc. Esta clasificación pone de manifiesto la diferente importancia de las decisiones administrativas. Tiene también una significación jurídica. En virtud del principio jerárquico. cada autoridad debe respetar, en el ejercicio de su poder, los actos dictados por las autoridades superiores.. Es, sin embargo, importante retocar
86
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
este criterio por el del nivel del órgano que prepara la decisión. Incluso cuando la decisión es competencia del ministro, no es vano saber dónde se sitúa realmente la decisión. Señalaremos que los órganos superiores están absorbidos por los fines; los mandos inferiores, por la ejecución material; ello permite decir que el concepto de medios se sitúa a un nivel medio (H. Buch) , SECCION 11. EL GRADO DE GENERALIDAD DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS 81. Decisiones abstractas y actos individualizados.-Las decisiones administrativas pueden ser clasificadas según su grado de generalidad. Van de la decisión abstracta al acto individualizado. La decisión abstracta sirve de base a otros actos, y así reacciona más profundamente sobre la realidad administrativa que el acto individualizado. La decisión según la cual todos los edificios públicos serán pintados de gris es un acto abstracto; la decisión de pintar de gris la estación de París-Austerlitz, un acto individualizado.
SECCION III. PODER DISCRECIONAL Y DECISIONES ADMINISTRATIVAS 82. Poder discrecional y competencia vinculada.-Las decisiones administrativas pueden clasificarse también según el grado de libertad de apreciación de que disponga su autor. Para algunas decisiones la autoridad administrativa posee una competencia rigurosamente vinculada. Para. otras puede apreciar la oportunidad de su acción. En el primer caso la Administración está vinculada a elementos de valor que se imponen a ella, no puede sino constatar la presencia de elementos de hecho que inspiran su decisión. En el segundo la Administración evalúa los datos de hecho y da un juicio de valor; esa manifestación que se celebrará en tal lugar, ¿es favorable a la paz pública o constituye, por el contrario, una amenaza para el orden público?
82 bis. Decisiones programadas y no programadas.-Vecina de esta distinción es la clasificación de las decisiones administrativas por H. Simon, que diferencia las decisiones programadas y las decisiones no programadas. Las primeras son repetitivas y rutinarias: Se ha adoptado un procedimiento para su tratamiento que no hace necesario reconsiderarlas cada vez que se presentan. En este caso el administrado se fijará una conducta que limitará su poder de apreciación en situaciones análogas. Por el contrario, las decisiones no programadas son originales, no arre-
LA DECISION ADMINISTRATIVA
87
gladas de antemano. No contienen precedentes que puedan ser utilizados como moldes. Esta distinción es, como todas las que hemos presentado, relativa. No tiene una gran importancia práctica. El arte del administrador es apreciar en cada caso si puede aplicar sin riesgos un modelo preestablecido al caso que se le ha sometido, o si, por el contrario, debe innovar.
CAPITULO II CARACTERES DE LA DECISION ADMINISTRATIVA
Consíderaremos, sucesivamente, la colegialidad, la coherencia, la autoridad, el formalismo de las decisiones administrativas. Estudiaremos a continuación 'la influencia de los factores jurídico y temporal. SECCION 1. LA COLEGIALIDAD
83. Colegialidad:y ononimoto.-La decisión administrativa es una decisión colegial. La decisión es el resultado de un proceso complejo en el que intervienen numerosos agentes. No debemos atenernos aquí al formalismo jurídico, que consideraba que la decisión es obra del que la firma. La Administración practica el trabajo en equipo por necesidad, porque toda decisión exige un concierto de servicios que evite las disonancias y las fricciones. La Administración la utiliza también por su preocupación por el interés general, porque él sólo permite estar seguro de que todas las formas de este interés se han tomado en consideración y ninguna se ha olvidado. La colegialidad refieja igualmente el necesario anonimato de la acción administrativa. En los Estados modernos los funcionarios no son propietarios de sus funciones. La acción de los hombres queda en segundo término. El acento se pone sobre las misiones y sobre aquellos que las realizan. Las grandes obras administrativas son impersonales, traducen la perennidad de una Administración que permanece, mientras que los administradores cambian. Esta impersonalidad es una garantía para el funcionario. Le pone al abrigo de presiones que una acción personalizada llevaría oonsigo. Le inviste de una autoridad externa que sobrepasa y eleva su persona. Sin embargo, no todo son ventajas. La colegialidad diluye la responsabilidad en el interior del servicio, es imposible individualizar las responsabilidades, todo error en la gestión constituye una falta del servicio
LA DECISION ADMINISTRATIVA
89
en su conjunto. Se opone a la política de relaciones públicas entre la Administración y los administrados, que tratan de personalizar la acción administrativa. SECCION 11. LA COHERENCIA 84. El vínculo entre el pasado, el presente y el f,uturo.-La decisión administrativa se caracteriza por su coherencia. Como toda manifestación de voluntad de un ser coherente, la Administración se vincula a decisiones pasadas; ella guía ineludiblemente las decisiones futuras. Esta coherencia se sitúa a un nivel particularmente alto cuando se trata de la Administración pública, dado el peso de las exigencias del interés general. La Administración es la principal garantía de la unidad y continuidad de una política, «Toda idea que le es propuesta puede ser buena por si misma, pero inaplicable si resulta que su ejecución lleva consigo, en el contexto del momento, distorsiones insoportables, susceptibles de poner en duda todo un equilibrio anterior. La Administración... es la memoria de la colectividad- (cf. Promotions (1967) núm. 83, p. 124). Un gran alcalde señalaba que «la decisión es frecuentemente una continuación, una acción continua que se produce en el marco y en el sentido de decisiones anteriores- (G. Defferre>'
SECCION 111. LA AUTORIDAD 85. La relacíón de autorídad.-La decisión administrativa es inseparable de la relación de autoridad que nace cuando un agente acepta la decisión de otro empleado, aun cuando no esté de acuerdo con su contenido. La autoridad consiste en el poder de emitir decisiones que sirven de guía a las decisiones de otros. Esta relación de autoridad se apoya, en general, sobre prerrogativas formales que permiten al superior jerárquico, en caso de conflicto, dictar la conducta de sus subordinados. Se explica también, por la existencia dentro de la organización administrativa, de normas sociales que rigen el comportamiento de los funcionarios y que exponen a los mismos a una reprobación si se apartan de ellas, o por el leadership ejercido por un funcionario o una catesoríe de funcionarios. Es por lo que la relación de autoridad no sigue forzosamente las líneas del poder jerárquico: cuando, en una materia determínada, el superior confía sistemáticamente en las propuestas que emanan de un agente inferior, su autoridad disminuye al acatar su especialización. Esta relación actúa muy frecuenmente de superior a inferior. Entendida de esta forma, la relación de autoridad es eminentemente relativa. Una persona puede aceptar en tal momento la autoridad de tal agente, y no reconocerla en otro momento. El
CJENGJA ADMJNISTRATlVA. ADMINISTRACION PUBLICA
subordinado debe pensar que la orden es emitida para facilitar la consecución de un fin, con el cual él es solidario, y que permitirá realmente conseguirlo. Se puede establecer una zona de aceptación en la que el subordinado está preparado para aceptar las decisiones tomadas por su superior. Esta zona es extensa en la Administración militar, muy reducida en la enseñanza. La zona de aceptación depende también de la autoridad personal del superior; si ésta es reconocida, el superior podrá realizar cerca de sus subordinados una acción de persuasión y no utilizará la autoridad más que en caso de conflicto.
SECCION IV. EL FORMALISMO El respeto a las formas en la publicación de los actos administrativos es una de las reglas fundamentales de la maquinaria administrativa. § 1. Finalidades y perversiones del formalismo
86. Los aspectos positivos.-EI formalismo permite asegurar que los principios esenciales protectores de los derechos de los particulares serán salvaguardados por el administrador. Constituye también una garantía del buen funcionamiento de la maquinaria administrativa; la elaboración de normas generales sobre la forma, aplicables a todas las decisiones administrativas de una misma índole, facilita el trabajo de la Administración. «En efecto, no se puede pedir a cada funcionario que reinvente, fren.. te a cada problema concreto, todas las medidas que deben tomarse ... El formalismo debe ser el reflejo de reglas de buena administración, expresadas de la manera más precisa para ser aplicadas mejor, de manera que se transformen en una especie de actos reflejos> CG. Ardantl. 87. La crítica.-Estos aspectos positivos del formalismo no son reconocidos por lo general, y la gente se contenta con meterse con el formalismo administrativo, acumulación de formas que complican las relaciones entre el administrado y las administraciones. El aumento de las formalidades injustificadas constituye una desviación tan constante para la maquinaria administrativa, que los gobiernos renuevan frecuentemente la creación de comités encargados de simplificar el formalismo administrativo. Las formas tienen en efecto la ventaja de aumentar la distancia entre el administrador que actúa y los administrados; aquél se sirve de ellas para aumentar su poder y disminuir su responsabilidad: Si el administrador desea oponer una negativa a un administrado, puede siempre invocar que una formalidad se opone a que el administrado reciba la ventaja que solicita,
LA DECISION ADMINISTRATIVA
91
El formalismo os un escudo contra las presiones individuales o colectivas, es la muralla china de la Administración. El desarrollo del formalismo es también producto del conservadurismo y de la pereza de la Administración. La repetición de formulismos impide considerar la diversidad de casos particulares, la complejidad de los elementos humanos. El formalismo evita los esfuerzos de imaginación. El crecimiento de formalidades inútiles es uno de los signos de la degeneración de un sistema administrativo. La existencia de formas sigue siendo esencial en todo aparato administrativo organizado. § 2. La diversidad de formas
88. Las formas previas a la decísíón.-Ciertas formas son previas a la decisión administrativa. ASí, numerosos sistemas administrativos establecen la obligación de consultar a las personas interesadas previamente a la emísión de un acto administrativo; ello permite informar a la Administración sobre las consecuencias de un acto y sugerirle tipos de acción en los que no habría pensado. Otras reglas imponen plazos que precedan a la acción; de esta forma el administrador no será víctima de sus impulsos y tendrá tiempo para la reflexión. 89. Las formas posteriores a la decisión.-Ciertcs principios se refieren a la forma del acto mismo o son posteriores a la decisión. De manera general, el acto admínistrativo debe ser escrito y puesto en conocimiento de los administrados por notificación o publicación. De esta forma podrá aportarse la prueba de la acción administrativa, y los administrados perjudicados podrán instruir sus recursos. 90. Los códigos de procedimiento admínistrativo.-Numerosos Estados han reunido las reglas sobre la forma en códigos de procedimiento administrativo. Así, en Estados Unidos desde 1946, en Austria y en numerosos países socialistas. La mayoría de esos cól1igos insisten sobre los derechos de los administrados frente a la Administración activa. Completan útilmente y algunas veces sustituyen la protección jurisdiccional de los administrados.
5ECCION V. EL DERECHO Las decisiones administrativas más importantes están formalizadas a través de actos jurfdicos. Debe establecerse el lugar del derecho en la elaboración de decisiones y la necesidad de la codificación jurídica de los actos administrativos.
92
§ 1.
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMlNISTRACION PUBLICA
La elaboración de decisiones
91. La importancia del factor juridico.s-Le: elaboración de una decisión lleva consigo su formalización, la redacción de circulares de interpretación y el reglamento de conflictos planteados por el acto administrativo. En todas estas operaciones, la consideración del factor jurídico se impone a la Administración. Es la condición para la validez de los actos administrativos. El derecho delimita las competencias de las autoridades administrativas y precisa las condiciones en las que deben actuar. El conocimiento del derecho es, por tanto, esencial para formalizar una decisión. Se tratará de elegir, entre los procedimientos, aquel que se adapta jurídicamente al caso concreto, de determinar la autoridad competente entre todas las autoridades administrativas, de hacer una selección entre los medios utilizables y aquellos a rechazar. La dimensión de esta conciencia jurídica de los agentes administrativos varía, naturalmente, según los Estados: en las democracias clásicas, el respeto al derecho constituye la regla de juego; en las democracias marxistas o en los países subdesarrollados está, si no ausente, en un segundo plano. El derecho no debe ser considerado solamente como una coacción externa a la Administración. Presenta la ventaja de guiar a la Administración a precisar su yoluntad, a delimitar exactamente las modalidades de su acción. Constituye una disciplina del espíritu. Al mismo tiempo, la acción de la Administración será más fácil de llevar. 92. La inserción del factor jurídico en las mentalidades y en las estructuras.-Para facilitar la consideración del factor jurídico por la Ad-
ministración son posibles varias soluciones. Se puede dar a todos los agentes administrativos una formación jurídica que garantizará la rectitud de sus decisiones. Esta solución presenta la ventaja de integrar el derecho en la actividad administrativa. Cada agente incorpora los datos jurídicos a su acción. Sin embargo, sucede frecuentemente que, al filo de los años, los agentes, presos por las necesidades de la acción, olvidan cada vez más los elementos jurídicos. Por otra parte, los funcionarios de cuerpos técnicos no reciben por lo general una formación jurídica. Es por lo que se tiende en general a organizar servicios [urídícos en el interior de una dirección, de un ministerio. Estos servicios van a centralizar el conjunto de problemas jurídicos planteados por las decisiones. Todos los proyectos de decisión deben serIes remitidos antes de ser aprobados definitivamente. El servicio jurídico conocerá a continuación de todas las dificultades suscitadas por la aplicación de la decisión administrativa, ya sean interiores de la Administración o que traten de dificultades contenciosas. La fónnula del servicio jurídico presenta todas las ventajas de la especialización, ofrece la garantía de que los agentes competentes no olvidarán "jamás las
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preocupaciones jurídicas. Frecuentemente, sin embargo, lleva consigo tensiones con los servicios encargados de la acción, que tienen tendencia a considerar a los juristas como estorbos; estos servicios tratarán de escapar de la autoridad del servicio jurídico y a sustraer de ese servicio un número de decisiones cada vez mayor. Es por lo que el servicio jurídico debe ser situado a un nivel elevado en la jerarquía administrativa; se le situará, ya cerca del gabinete del ministro, ya cerca de un secretario general, o a un nivel interministerial. En Francia el único «servicio jurídicocuyo papel es discutido es el Consejo de Estado. Paradójicamente, los consejos jurídicos han conseguido imponer mejor su autoridad en los ministerios compuestos por técnicos que ignoran el derecho (transportes y armamento, por ejemplo), que en aquellos donde los agentes encargados de la acción tienen pretensiones jurídicas (educación nacional, asuntos exteriores... ). § 2.
La codificación juridica
93. Necesidad de la codificación.-La recopilación ordenada de todas las decisiones administrativas ha constituido siempre una de las preocupaciones esenciales de los grandes reformadores. La codificación es hoy dia aún más necesaria en la Administración moderna, debido a la multiplicación de las decisiones. Esta codificación adquiere una importancia esencial para la Administración y los administrados. Debe permitir a cada uno conocer fácilmente las normas aplicables a un caso determinado. Garantiza el respeto y la aplicación justa de las decisiones. No será posible a la Administración aplicar. a algunos el reglamento cuando niega su existencia a otros; no será. posible a los administrados pretender ignorar la existencia de decisiones. La codificación garantiza también la coherencia de la acción admínístrattva. Las decisiones administrativas están, lo hemos visto, encadenadas unas a otras (cf. § 84). El conocimiento de su reglamentación debe permitir asegurar la armonía entre las decisiones tomadas en momentos diferentes o por servicios diversos. 94. Realización de la codificación.-La realización de la codificación plantea, sin embargo, problemas complejos. La codificación debe ser permanente: la puesta al dia periódica de los códigos debe estar prevista. Debe igualmente ser completa, es decir, que supone una colaboración de servicios productores de decisiones. En Francia, las operaciones de codificación administrativa se han realizado principalmente desde 1945. Los más importantes trabajos en este campo Se han hecho en materia de función pública, de urbanismo, de correos, de pensiones...
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SECCION VI. LOS TIEMPOS 95. La lentitud.-La lentitud del proceso de decisión administrativa es denunciada por los administrados y objeto de burla por parte de los escritores. La reducción de los tiempos muertos de la Administración constituye una preocupación constante para los reformadores de la Administración. 96. La justificación.-Esta lentitud es en gran parte inherente a las condiciones de base de la acción administrativa y, por esta razón, no puede ser incriminada. La lentitud es, en efecto, indispensable en todas las acciones importantes. Se trata de considerar en su justo valor las opciones posibles, las consecuencias de la acción. Toda acción debe apoyarse sobre un -dossíer.. completo. La reflexión permite actuar sobre bases sólidas. El tiempo permite también garantizar los derechos de los administrados, que están de esta forma prevenidos acerca de las condiciones en las que una decisión administrativa puede recaer sobre ellos. E! plazo ¿no es una de las garantías esenciales del procedimiento jurisdiccional? La lentitud de la Administración es consecuencia también de la asociación de grupos interesados en la preparación de la decisión. No se puede pedir a la vez esta participación y rechazar la lentitud del procedimiento que de ello se deriva.
97. Crttica.-Cuando se critica la lentitud de la acción administrativa se ataca menos el transcurso normal de los plazos que el comportamiento de numerosos administradores que parecen vivir en un mundo intemporal. Esta conducta revela defectos de organización en el aparato administrativo. La decisión a.drilinistrativa es el resultado de un proceso complejo en el que intervienen numerosos servicios que pueden pertenecer a ministerios diferentes. La lentidad es el resultado de la rigidez de los procedimientos de coordinación o de la existencia de conflictos en el interior de la Administración. La contemporización refleja igualmente la huida ante las reaponsebílidades. Dejando que un asunto se paralice en el laberinto de los despachos, de las comisiones, los funcionarios esperan no tener que tomar decisiones difíciles. La lentitud refleja frecuentemente la falta de consideración de algunos funcionarios por el servicio público. Es también uno de los signos más tangibles del mal rendimiento de la Administración, revela los defectos de organización o la ausencia de la realización de un servicio.
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BIBLlOGRAFIA ARDANT, G.: Teehnique de l'Etat, PUF (1953), p. 105. BBCKlU\, F.: _La procédure administrativa non contentíeuse en Europe et la portée de l'apport scientifique de G. Langrcd-. Mélar}ges G. Langrod, Editions Serpic (1969), p. 180. Bot1l.BT, L.: La recherehe opérationnelle in Traité de Setenee adminÜltrative (París, Morton, 1966). BUCH, H.: La déeision in Traité de Seienee administrative (París, Morton, 1966). CATHUINB, B., et THUlLLIER, G.: lntroduction el une phtlosophie de l'administration (Armand Colin, 1969). Istituto per la scíenze deU'amministrazione pubblíca, La proeedura amministrativa (Pastorí. Milán, 1964). LANGROD, G.: -Procédure administrative et droit adrnlnístratíf-. Rev. droit public (1948), p. 544. SIMON, H.: Administration behavior (New York, MacMiUan. éd., 1957l.
CAPITULO III EL REPARTO DEL PODER DE DECISION EN EL INTERIOR DE LA ADMINISTRACION 98. Generalidades.-La finalidad de una sana distribución del poder de decisión en el interior de la maquinaria administrativa es la de mejorar la eficacia 'de esta organización. Las técnicas de reparto del poder son evidentemente fundamentales, pero no podemos ignorar la influencia del factor humano. Un excelente reparto que tropezara con la oposición resuelta de- los administrados o de los funcionarios no tendría más valor que un reparto mediocre aceptado y reconocido por todos.
SECCION I. LAS TECNICAS DE REPARTO DE PODER 99. Plan.-Dos principios fundamentales dominan el reparto del poder: de una parte, la regla de la especialización; de otra, la de unidad de mando. Estos dos principios no son complementarios, son contradictorios. Después de haberlos descrito, expondremos los problemas que esta contradicción plantea. § 1. El principio de especialización
100. Descripción general.-La Administración, como toda institución, debe obedecer la regla de la especialización. Cuando varias personas ejecutan tareas diversas es necesario establecer un principio en virtud del cual cada una de ellas tendrá su especie de atribución. La especialización nace espontáneamente en un organismo. Como es físicamente imposible que dos personas realicen la misma tarea en el mismo lugar o momento, dos personas terminan siempre haciendo dos cosas diferentes CH. Símonl. 101. Los criterios de especialización.-Varios criterios de especialización pueden extraerse, entre los que es necesario hacer una elección. Los diferentes órganos pueden estar especializados en función del fin perseguido. Este sistema agrupa en una misma estructura a todos aque-
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llos que colaboran en la ejecución de una misma tarea. Puede distinguirse de esta forma a aquellos que estarán encargados de la educación o de la agricultura, de aquellos que estarán encargados de la educación de los niños, de la educación de los jóvenes, de la educación de los adultos. Los órganos pueden estar especializados en función de las técnicas (especialización llamada horizontal) que utilizan; se trata de reunir en un mismo servicio todos aquellos que utilizan una misma capacidad técnica o una misma profesión. Así, todas las personas que tratarán los mercados públicos, o las operaciones financieras, o las obras públicas serán agrupadas en una misma estructura. La especialización puede igualmente depender de un factor geográfico: tal puede ser el caso de un ministerio encargado de la administración interior del territorio que comprende servicios especializados por circunscripción administrativa o un servicio de asuntos exteriores especializado por zonas geográficas. La especialización puede, finalmente, tomar en consideración la clientela del servicio; de esta forma se puede agrupar en una misma estructura a todos los servicios que interesan a los antiguos combatientes o a los agricultores. 102. Critica de los criterios de especialización.-H. Simon ha demostrado la relatividad de esta clasificación de formas de especialización. La distinción entre la técnica y el fin puede ser artificial, porque los fines pueden ser clasificados ellos mismos por un orden jerárquico. Aquello que aparece como un fin a un nivel constituye una técnica en otro nivel. Una oficina de higiene concebida como un organismo destinado a mejorar la higiene de una comunidad está especializada por su finalidad; pero si se la considera como una unidad que utiliza las ciencias médicas para realizar su trabajo, representa una organización especializada por su técnica. La misma relatividad marca la distinción entre la especialización según el fin y la especialización según la clientela: el ministerio de Agricultura puede ser considerado como el ministerio de los agricultores o como el ministerio cuya finalidad es la ordenación de las actividades agrícolas. No conviene exagerar el contenido de esta crítica. Una organización, cualquiera que sea la forma de especialización escogida, queda bajo la denominación de su finalidad propia. No es, por tanto, anormal que ello se destaque en todas las clases de especializaciones. Aun si desglosamos el ministerio de Educación en virtud de criterios técnicos, el departamento que se ocupa de las construcciones escolares no puede considerarse, sin más, actividad de construcción, sino que está englobada dentro de una finalidad más amplia: la educación. Las finalidades se insertan en una jerarquía: una forma de división técnica da al servicio una finalidad inserta en un nivel inferior de esa jerarquía; una forma de división finalista le da una finalidad de nivel superior. CIFNCIA ADMINISTRATIVA.-1
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§ 2. La unidad de mando
103. Exposición del principio.-La Administración no puede funcionar sin unidad de mando. Los agentes públicos deben ser situados en una jerarquía predeterminada, de manera que solamente un superior tenga autoridad sobre ellos. Esta autoridad debe orientar la conducta del subordinado. Es por ello imposible que éste se encuentre sometido a dos jefes y deba obedecer a dos órdenes contradictorias. Este principio fue planteado por Gulick para reaccionar contra la propuesta de Taylor, que creía posible hacer depender a un subordinado de varios jefes especializados. Ello explica las dificultades con las que tropieza la superposición de administraciones generales y administraciones de misión, por la dualidad de mandato que ello supone (§ 364). § 3. Especialización y mando, dos principios contradictorios
104. La contradicción.-La regla de la unidad de mando tropieza directamente con el principio de especialización; al final niega toda especialización. Así, si en un servicio encargado de obras públicas el obrero mecánico no puede recibir órdenes más que del director administrativo del servicio y no del jefe mecánico, se desconoce toda especialización. La regla de unidad de mando se considera por ello como profundamente irreal: de hecho, el director administrativo no podrá tener una autoridad verdadera sobre el obrero mecánico a causa de su incompetencia y estará obligado a confirmar las recomendaciones del jefe mecánico. Por ello la regla de unidad de mando será una fuente de lentitud que retrasará el procedimiento administrativo. No se puede. por tanto, aplicar la regla de unidad de mando de una manera absoluta. Sin duda, una sola autoridad debe detentar el poder supremo en un servicio, que le permita resolver los conflictos entre los especialistas o efectuar la síntesis de las propuestas de éstos, pero debe delegar ampliamente sus prerrogativas de mando a los especialistas (cf., por ejemplo, la reforma de 14 de marzo de 1964 concerniente a los poderes del prefecto, § 228).
SECCION 11. LOS FACTORES HUMANOS Y EL REPARTO DEL PODER 105. Factores ftsicos )1 conducta.-El reparto de poder no puede olvidar los factores humanos. Estos factores se refieren en primer lugar a la inteligencia del hombre o a los limites de SUB capacidades. Se debe tener en cuenta, para repartir el poder, a elementos físicos, como la rapidez de reacción, la capacidad de trabajo. Numerosos autores han insistido sobre la lmposibiUdad para su jefe de servicio de vigilar más
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de tres a quince colaboradores. Sin duda, esta capacidad de dirección varia según los individuos; no puede, sin embargo, extenderse más allá de un cierto lúnite. Por otra parte, la conducta de los agentes administrativos señala en gran manera las modalidades del reparto de poder de decisión. Un agente perfectamente integrado por la Administración, que acepta las finalidades que ella se otorga, puede absorber un número de asuntos más importante que el funcionario insatisfecho que se considera vejado. Debemos, pues, preocuparnos de este elemento psicológico cuando se reorganiza un servicio. Privar, en nombre de imperativos técnicos, a una clase de agentes de una parte de sus atribuciones puede provocar bloqueos. Estos agentes pueden por reacción, en lugar de consagrar más tiempo a las tareas que les han sido otorgadas, comportarse, por el contrario, con una gran pasividad; el interés que manifiestan por su trabajo ha desaparecido. Están así tentados de recuperar sus prerrogativas y de crear así una situación de distorsión entre la regla de reparto del poder y la. realidad (cf., por ejemplo, § 228). BIBLIOGRAFIA
GUUCE, L.: Paper« on the Scjencs o, Admtntstratton Unstitute of Public Adml-
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CAPITULO IV SISTEMA DE COMUNICACION y DECISION
10G. La comunicación en la Administración.-Sin la palabra, los ojos o las actitudes, el individuo no puede transmitir mensajes o no puede recibirlos. De la misma manera, la Administración no puede realizar su misión si no dispone de un sistema de comunicación coherente, es decir, de una red de emisión y de recepción de mensajes. El sistema de comunicación debe permitir la transmisión entre los diferentes agentes administrativos de los elementos necesarios para la decisión.
SECCION 1.
EL FIN DE LA COMUNICACION
107. Cohesión y autoridad.-El proceso de comunicación es la garantía de la cohesión del aparato administrativo y evita las acciones desordenadas, las iniciativas dispersas. A partir de un cierto nivel de relaciones la unidad se fragua y transforma las estructuras aisladas en su conjunto. La comunicación constituye una fase necesaria del proceso de coordinación. Lleva el conocimiento a los órganos de decisión. Es, por tanto, vano construir una Administración si la comunicación resulta dificil o imposible. La Administración primitiva compensaba la dificultad de comunicación por la limitación del número de fines asignados a la organización. En cambio, una sociedad moderna que persigue fines múltiples no puede sobrevivir sin una apretada red de comunicaciones. En este sentido la comunicación aparece ligada a la autoridad. Los canales de comunicación deben identificarse con las rutas de la autoridad. La comunicación constituye un instrumento para la autoridad. No puede concentrarse en un órgano, debe difundirse. Dar una orden a un subordinado supone la existencia de un sistema de comunicación. La comunicación no puede reducirse siempre a las redes de la autoridad: cumple una función fuera de las propias relaciones jerárquicas.
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SECCION II. LOS DIFERENTES TIPOS DE COMUNICACION 108. Medios formales e informales.-El sistema de comunicación puede ser formal y pedir prestados los medios y las redes de comunicación instituidas u oficiales. Entre éstas encontramos en primer plano el escrito. El escrito es la memoria de la Administración. Permite determinar con certeza la voluntad administrativa. De ahí la importancia de la transmisión de antecedentes, informes y cartas. La forma oral no está sino raramente institucionalizada. Esa es la forma de algunas decisiones militares de expresarse por este medio. Los medios de comunicación informales son aquellos que resultan de los contactos que mantienen los funcionarios entre sí, fuera de todo procedimiento establecido; relaciones sociales nacidas espontáneamente dentro de la organización. Las entrevistas, los intercambios de opinión, los golpes de teléfono, las conversaciones de pasillo, constituyen elementos esenciales de un proceso de comunicación. Las comunícaciones informales tienen la ventaja de humanizar las relaciones en la maquinaria administrativa: el jefe de servicio que se contentara con medios de comunicación formales perdería rápidamente toda autoridad, no estaría sino imperfectamente informado y parcialmente obedecido. Una de las grandes cualidades del administrador consiste justamente en su aptitud para descubrir un estilo de 'comunicación personal y eficaz, y de recoger todas las informaciones informales que circulan. La realidad de su poder depende del dominio que tenga sobre las comunicaciones informales. Las comunicaciones informales son tanto más importantes cuanto el sistema de comunicación formal sea más imperfecto. En la medida en que la Coordinación no puede ser garantizada por los mecanismos instituidos, se encuentra inevitablemente cogido por grupos de presión internos de la Administración. Así se explica en Francia la importancia de los antiguos alUmnos de la Escuela Nacional de la Administración en la vida pública. Gracias a su gran solidaridad, asumen una función de coordinación que los solos procedimientos formales no pueden asegurar. Frecuentemente las comunicaciones informales son orales, no adoptan la vía formal precisamente para evitar el escrito. De esta manera el jefe de servicio confiará a uno de sus adjuntos el destino que prepara para tal agente particularmente brillante o mediocre; de esta manera tal cambio se prepara en los pasillos antes de ser oficializado. Las comunicaciones informales son raramente escritas: se trata de correspondencias oficiosas; se envía tal carta sin pasar por la vía jerárquica para saltarse al superior inmediato o por razón de urgencia.
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SECCION III. EL PROCESO DE COMUNICACION El proceso de comunicación comprende tres fases: la concepción, la transmisión y la percepción del mensaje. Esta distinción no debe hacer olvidar la unidad que rige todo proceso de comunicación. Toda concepción es ella misma dependiente de la recepción de mensajes anteriores, ti 1. Comunicación y sistema de codificación de mensajes 109. El papel del lenguaje.-La comunicación supone la existencia de un sistema de codificación de mensajes y el perfecto conocimiento de ese sistema por todos los agentes. Sólo pueden comunicar aquellos que hablan el mismo tipo de lenguaje. Por ello, una identidad de formación o de origen facilita la comunicación en el interior del aparato administrativo. Por el contrario, el encuentro de tipos de cultura diferentes complica la comunicación. Así, la comunicación entre los politécnicos y los antiguos alumnos de la Escuela Nacional de Administración es particularmente difícil en Francia, como lo es la de negros y blancos en los Estados Unidos. En cambio, los antiguos alumnos de la ENA o de la Escuela Normal Superior se comunican fácilmente entre ellos, como lo hacen las comunidades con un mismo origen geográfico. Cada vez que aparece una dificultad de comunicación especial entre invididuos debe modificarse el reparto de poderes.' A menudo «aquellos que tienen poder de decisión no tienen las informaciones necesarias. Aquellos que 'tienen las informaciones necesarias no tienen el poder de decisión.. CM. CROZIER). Esta dificultad es una de las razones de ser de la descentralización. La descentralización permite atribuir el poder de decisión a las autoridades que detentan las informaciones y son capaces de interpretarlas. Evita las pérdidas de tiempo y de energía que lleva consigo el envío de informaciones a los órganos centrales. La comunicación entre los agentes superiores y los agentes inferiores tropieza con numerosos obstáculos, porque el ordenanza y el director no hablan el mismo lenguaje. El empleo de máquinas obliga a los servicios a una codificación rigurosa de las informaciones a enviar, constituye un factor muy apreciable de homogeneización. De esta forma el rigor de un cuestionario será más importante según que utilice la vía oral, el canal telefónico o la pregunta destinada a un ordenador.
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I 2. Comunicación y medios tkDlc:os de difusión de mensajes 110. La influencia de la técníca.-La oomunicación depende de la existencia de medios técnicos aptos para difundir los m,ensajes. La exis-
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tencia de mecanógrafas. fotocopiadoras. teléfonos. teletipos es esencial. De esta manera, en algunos países subdesarrollados. la comunicación está paralizada porque no existen mecanógrafas capaces de reproducir las decisiones de los responsables. En un período crítico, la transmisión de mensajes del ministerio de Educación Nacional francés se ha podido detener por la avería de una fotocopiadora o por el atasco de la central telefónica. § 3. Comunicación y organización administrativa
111. Relaciones verticales :Y relaciones horizonta~esr-La comunicación depende estrechamente de la organización del sistema administrativo. Si examinamos en primer lugar las relaciones verticales. se observan los lazos entre la comunicación y el poder jerárquico. El sujeto comunicante desea influenciar al que recibe el mensaje. Su influencia depende de la autoridad formal o real que tiene en la Administración, de la habilidad que desarrolla para persuadir a los otros agentes. Esta influencia está también en función de la opinión que tenga el sujeto receptor del autor de la comunicación. ¿Cuál es el poder real de éste. cuál es la autoridad efectiva que ha tratado de dar a su mensaje? Cada funcionario detenta. a este respecto. un peso especifico que depende de su lugar en la jerarquía y de su autoridad personal. El poder se difunde más o menos para abajo. En sentido inverso. si uno examina el contenido de la comunicación de abajo arriba, se comprueba una tendencia profunda a la retención de informaciones; cada agente trata de transmitir a niveles superiores únicamente las informaciones que el superior conocerá de todas maneras por otros caminos o que no pueden molestarle. Así se puede comprobar que en Francia. durante la crisis universitaria de 1968, los rectores trataron de minimizar los incidentes que se produjeron en sus universidades y a presentar al Ministerio de Educación Nacional nada más que los aspectos positivos de la situación para valorizar su aptitud conciliadora. La comunicación juega también un papel esencial en las relaciones horizontales; permite evitar el particularismo de los servicios, los dobles empleos; favorece la coordinación. Sin embargo, la tendencia a la retención de las informaciones es también muy importante. Se trata de evitar la concentración del poder en beneficio del órgano beneficiario de las Comunicaciones verticales. Los obstáculos que ponen los jefes de servicio de los departamentos a las comunicaciones dirigidas al prefecto se explican por su voluntad de dirigir su servicio de una manera autónoma y, en consecuencia, de paralizar el poder prefectoral Y por su preocupación de hacer predominar la relación vertical que ellos tienen con el
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Ministerio sobre la relación horizontal que tienen con la prefectura
rer.
§ 228).
Sin duda. todas estas dificultades inclinan a algunos a pensar que es preferible atribuir el poder de decísíón a la autoridad que posee las informaciones. Pero es raro que todas las informaciones necesarias para tomar una decisión sean detentadas por un único agente.
BIBLIOGRAFIA
o,
The functions the executive IHarvard University Press, Cambridge. 1947). Simon, H.: Administrative behavior (New York. Mac Míllan, 2-1957). BARNARD:
CAPITULO V LA ELABORACION DE LA DECISION 112. Generalidades.-Todo proceso de decisión administrativa pone a la Administración en contacto con sus protagonistas habituales. diferentes servicios administrativos y cuerpos de funcionarios, poder político, grupos de presión... No volveremos sobre estos temas permanentes de la acción administrativa Icf. § 21l. Quisiéramos simplemente precisar aquí las modalidades de iniciativa de la decisión y las condiciones de la participación de estas fuerzas en la decisión administrativa.
SECCION l. LA INICIATIVA DE LA DECISION 113. Variedad de las iniciativas.-La iniciativa de la decisión vuelve frecuentemente al poder político. Es el resultado de la presión de los grupos sobre el Gobierno, que pondrá en marcha, por su parte, el procedimiento da preparación de la decisión. El recorrido inverso es también Posible; los administradores, en contacto con las realidades, sentirán la necesidad de la decisión y la comunicarán al poder politico. De hecho, en la mayoría de las decisiones administrativas, estos dos procesos están mezclaoos. La Administración siente la necesidad de una decisión, pero tergiversa sobre la forma o se acantona en la política de espera. Las presiones políticas la conducen, sin embargo, a una decisión. O a la inversa. el poder político, por indiferencia o por prudencia. se abstiene; la Administración, que siente la urgencia de una decisión defiende su causa ante los políticos.
SECCION JI. LA PREPARACION DE LA DECISION
o1.
Formas de preparación
114. El acto unilateral.-La decisión puede elaborarse de dos formas diferentes. Puede presentarse, en primer lugar, como la expresión de la voluntad unilateral de la Administración. Esta decide sola, sin solicitar
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el consejo de los interesados. Se dice que la decisión es de tipo militar. Sin duda, la Administración, en tal procedimiento, no es totalmente libre de actuar como ella desearía, porque aún permanece la orientación del poder político y porque los grupos de presión pueden de hecho intervenir aun cuando su actuación no sea lícita. Sin embargo, la Administración no busca esta asociación; la decisión sigue siendo tan unilateral como ~'l posible. Este sistema es incompatible con la democracia, si bien es practicada por numerosos Estados cuyas estructuras políticas se afilian a la democracia. 115. La búsqueda de la adhesión..-En una segunda dirección, la Admintstracíón, aun reservándose todas sus prerrogativas de decisión, puede asociar a las partes interesadas en el procedimiento de preparación de la decisión. Este sistema de consulta debe ser estudiado con precisión, porque está en vías de generalizarse en las Administraciones contemporáneas. § 2.
El procedimiento de participación
116. Proliferación de organismos de participación.-Tradicionalmente,
la asociación de los administrados en la toma de decisiones administrativas se asimila a mecanismos de consulta. La función consultiva es entendida como la intervención en el proceso de decisión de un grupo de individuos que dan a oonocer su, opinión a la Administración antes de que ésta promulgue su decisión. Pero en la época actual la consulta no es más que una de las formas de participación. Esta puede ser definida como la técnica por la que las fuerzas económicas, políticas y sociales se asocian en la toma de la decisión administrativa. Su intervención no es solamente una etapa anterior al acto jurídico de la decisión: se les asocia en la determinación del acto mismo. Este fenómeno general de participación tiene una gran importancia en las administraciones contemporáneas. En 1934, M. Lachaze evocaba la polysynodia de la Administración francesa. Hoy día se pueden contar 5.000 organísmos consultivos: el 95 por 100 de estas instituciones funcionan en las Administraciones centrales. Algunos ministerios están especialmente aquejados por el fenómeno consultivo. Así, en 1958, el Ministerio de Finanzas y de Asuntos Económicos podía presentar una lista de más de 130 órganos consultivos. Este movimiento no parece susceptible de ser oontenido. Los cuerpos consultivos son frecuentemente creados, pero jamás suprimidos, aun cuando hayan cesado de actuar. La participación, después de haber invadido a la Administración económica, se desarrolla hoy día en la Educación N acíonal y parece extenderse a numerosos sectores administrativos.
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1.0 Los
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FINES DE LA PARTICIPACIÓN
117. Al La participación, factor de democratización de la decisión.La participación puede estar destinada a lograr la democratización de la
Administración. En la concepción clásica, la Administración es en Francia ejecutiva y no judicial: la Administración actúa de forma unilateral, sin solicitar el dictamen previo de los destinatarios de la decisión. Los progresos de la democratización han conducido a multiplicar los casos en los que es exigida la intervención previa de las personas interesadas por la acción administrativa. El oonsentimiento dado por los representantes de la nación en la ley no parece suficiente para legitimar la acción administrativa; debe añadirse la asociación de administrados al proceso de decisión administrativa. La Administración, al principio, se rebeló contra tales reivindicaciones, que le parecían minaban el principio de jerarquía. Actualmente acepta la consulta, porque está convencida que puede facilitar la ejecución de las decisiones administrativas. En el terreno económico, la asociación de los administrados al procedimiento de decisión permite a la Administración no solamente tomar decisiones más claras, sino que asegura también el que la ejecución de la decisión no será paralizada por los grupos interesados, ya que éstos han contribuido en la emisión del acto adminis. trativo. aJ La partícípacíón y la democratización de la función pública: En Francia, después del Reglamento de 19 de octubre de 1946, los funcionarios están asociados en la toma de decisiones que les conciernen. Así, el C según las condiciones previstas por el Reglamento. El ministro es en principio competente para tomar todas las decisiones necesarias para la marcha del servicio, pero, de hecho, los textos prevén la desconcentración de una gran parte de este poder de decisión en favor de responsables del ministerio. El poder del ministro es también limitado cuando se trata de tomar medidas generales. El ministro no posee en realidad más que un poder reglamentario atenuado. El ministro es el representante del Estado para todos los asuntos que derivan de su competencia. El ministro concierta legalmente contratos en nombre del Estado. 144. B) El gabinete.-El gabinete tiene su origen, en el primer imperio, en la figura del «secretariado intimo.. del ministro. Se trata de un organismo restringido constituido por cada ministro en el momento de su entrada en función. Asiste al ministro en su función de dirección del ministerio. a) Composición: El ministro es en principio totalmente libre en la elección de sus colaboradores. Bajo la tercera República, los gabinetes ministeriales estaban en gran medida compuestos por hombres politicos: los amigos políticos del ministro. Bajo la cuarta República, esta tendencia a la polítízacíón, sin desaparecer, se atenuó bastante. Actualmente los gabinetes ministeriales se han convertido prácticamente en un coto cerrado de los funcionarios. Desde 1959, la participación de los funcionarios oscila alrededor del 90 por 100; la del sector privado, en 5,5 por 100, y la de los hombres politicos, en un 4,5 por 100. Entre los funcionarios se concede preferencia a los miembros de los grandes cuerpos del Estado. De esta forma, en 1959, en el gobierno Debré, el reparto era el siguien-
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te: 29,4 por 100 de los miembros de los gabinetes han salido de los grandes cuerpos (37 miembro de la Inspección de Finanzas, 15 del Consejo de Estado, 21 del Tribunal de Cuentas), 23,8 por 100 del Cuerpo de Administradores Civiles; 15 por 100 del Cuerpo Prefectoral; 10 por 100 del Cuerpo docente, 6,8 por 100 del Cuerpo diplomático, 6,3 por 100 de Cuerpos técnicos, 1,2 por 100 de la Magistratura, 1,6 por 100 de la Función pública militar. Las grandes escuelas juegan un papel esencial en la formación de los miembros de los gabinetes: los politécnicos, a pesar de su débil representación numérica (tres a ocho por 100) predominan en los ministerios técnicos, como en el de Construcción, pero son cada vez más suplantados por esos técnicos de asuntos generales que son los antiguos alumnos de la Escuela Nacional de Administración. En 1958 los gabinetes contaban el 11 por 100 de antiguos alumnos de la Escuela; hoy día, casi el 40 por 100. Las funciones detentadas por éstos son frecuentemente las más importantes en la jerarquía de los gabinetes. En 1967, de 29 gabinetes ministeriales, 16 son dirigidos por antiguos alumnos de la ENA. La solidaridad de la escuela es muy fuerte, y un ministro salido de la EN A tendrá tendencia a escoger sus colaboradores entre los antiguos alumnos de la escuela. Esta evolución en la composición se explica por la tecnicidad creciente de las funciones desempeñadas por los gabinetes ministeriales y por la infiltración progresiva de los funcionarios en los gabinetes. Los funcionarios han comprendido que, en vez de combatir los gabinetes, convenia ocupar puestos importantes en su interior. El ministro tiene menos poder sobre los gabinetes burocratizados que el que tenía sobre los gabinetes políticos, porque los funcionarios, aun situados en un órgano politico, siguen insensibles a las exigencias politicas. Los funcionarios miembros de gabinetes son en general jóvenes: el 70 por 100 del personal se encuentra entre los veintiocho y cuarenta y ocho años en 1958. De vez en cuando ocupan puestos en gabinetes suce·sivos. El paso por el gabinete permite una carrera más rápida o el acceso a ansiadas funciones de dirección en los ministerios. Para evitar todo favoritismo en beneficio de los miembros del gabinete, la ley de 13 de julio de 1911 ha prohibido la práctica de testamentos ministeriales, que oonsiste en que un ministro cesante acuerda promociones a sus colaboradores: las promociones de personas vinculadas al gabinete del mínístro, si no han sido publicadas en el Boletín Oficial con anterioridad a la dimisión del ministro, son nulas de pleno derecho. En la práctica, la leyes violada. La crisis ministerial puede presentirse y el ministro puede conceder favores a sus colaboradores antes de que se desencadene la crisis. b) Estructura: A la cabeza del gabinete se encuentra situado un director, que es responsable del funcionamiento del conjunto del gabinete.
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Asegura la unidad del gabinete y juega el papel de un director general del ministerio. El ministro le delega en general su poder de firma. El cometido del gabinete puede ser reducido por la existencia de una tarea de misión con el ministro. A los consejeros técnicos o encargados de misiones se les encomiendan funciones determinadas. Cada consejero cubre una esfera precisa de la actividad del ministerio o un servicio determinado. Prepara las decisiones del ministro en ese campo y es el interlocutor habitual con las oficinas. Un jefe de gabinete está encargado de los temas protocolarios y políticos de la actividad del ministro. Dispone de colaboradores para organizar los viajes del ministro, para representarle en su circunscripción electoral... El secretario particular del ministro se ocupa de las tareas ligadas H la persona del ministro (audiencias, recepciones, etc.). El número de colaboradores del ministro está en principio limitado por un reglamento de la Administración pública de 1948 (a excepción de los gabinetes del primer ministro y del ministro de Economia y Finanzas). En la práctica, este reglamento no ha sido respetado. Por otra parte, los gabinetes incluyen a colaboradores oficiosos, cuyo papel es de vez en cuando más importante que el de los oficiales. Se trata de colaboradores que por varias razones no pueden o no quieren figurar en la composición oficial del gabinete. Los gabinetes cuentan así a menudo de 40 a 50 miembros. La oficina del gabinete, organismo permanente que asegura' un cierto número de funciones administrativas (recepción y salida del correo, envio de la firma, gestión del personal del gabinete). e) Funciones: El gabinete asiste al ministro en todas sus funciones, y principalmente en sus relaciones con los otros ministros, los elegidos y los grupos de presión. Prepara el trabajo del ministro y controla que se cumpla por los servicios la línea política del ministro. El cometido de los miembros del gabinete en las relaciones con los servicios es objeto de vivas polémicas. En efecto, si el gabinete es -rnudo-, se apoya constantemente en los servicios y queda simplemente como el intérprete escuchado, pero nunca seguido, de la voluntad del ministro. Por el contrario, si se trata de un gabinete -tentaoular-, trata de ocuparse de todo; progresivamente, las direcciones del ministerio privadas de todo poder efectivo desarrollan un complejo de frustración Y juegan al atascamiento del gabinete, enviándole para la decisión hasta asuntos sin importancia. Desde 1958 los poderes del gabinete han crecido considerablemente y la lucha con las direcciones se ha hecho más viva. Este crecimiento del poder de los gabinetes se explica por la funcionarización creciente de sus miembros: éstos actúan más como gestores que como inspiradores
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políticos. Se apoyan por ello necesariamente en los poderes de gestión de los servicios. La estabilidad del poder ha introducido también un elemento de peso: bajo la tercera y cuarta Repúblicas las oficinas podían practicar la obstrucción en espera de un cambio de ministro; ahora están sometidas a un gabinete estable. El crecimiento del cometido de los gabinetes se ha favorecido también por la esclerosis de las Administraciones centrales; el gabinete ha sido inducido a asumir funciones nuevas o aquellas que los servicios no garantizaban. La extensión de la función de los gabinetes corre el riesgo, sin embargo, de retrasar toda reforma administrativa y de privar a los servicios de las atribuciones más queridas (comparar con la administración de misión). El desarrollo de la función administrativa de los gabinetes es un fenómeno malsano que debe ser combatido. Arruina el espíritu de iniciativa de los servicios y compromete la acción política, que debe quedar como propia del gabinete. 145. C) El secretario general.-El secretario general creado en algunos ministerios tiene como función coordinar, bajo la autoridad del ministro, las diferentes direcciones del ministerio. Encontramos un secretario general en los ministerios de Asuntos Exteriores y de Correos y Telecomunicaciones. Dos secretarios generales han sustituido antiguos secretarios de Estado (Aviación Civil y Marina Mercante). Otros secretarios generales ejercen una función de coordinación limitada a ciertos servicios del ministerio (secretario general para la administración ,en el ministerio del Ejército, o en la Energía, en el ministerio de Industria). El secretario general del ministerio no ha tenido gran éxito en la Administración francesa. En efecto, si llega a instalarse sólidamente, entra en competencia con el gabinete en la vigilancia de las direcciones. Estas aceptan mal ser separadas del poder político a través de la barrera del secretario general. Las direcciones desarrollan, como con respecto del gabinete, un sentimiento de frustración. En cuanto al ministro, él no «puede jamás considerar como una emanación de su persona un organismo que él se encuentra cuando llega al ministerio y que le sobrevive cuando se marcha. (D. LECA, Del ministro de Finanzas, p. 21l. Blanco entre estos dos fuegos, el secretario general tiende a ser el primer objetivo de una reorganización administrativa. El ejemplo del secretariado general creado en Francia en el ministerio de Educación Nacional, en 1963, ilustra perfectamente esta evolución. Había sido creado para constituir un elemento de orden y de coordinación en un ministerio subadministrado, si no mal administrado. Dirigido por un hombre de valor que se rodeó de un equipo de gran calidad, progresivamente estableció su autoridad sobre los diversos servicios del ministerio. De esta manera entró en conñícto con los directores del ministerio, que tenían la impresión de estar puestos bajo tutela. Después de una reorganización ministerial, el secretarío general
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se encontró en presencia de un ministro que no le había elegido y que, por tanto, se apoyó más en su gabinete que en el secretario general. Al conflicto entre las direcciones y el secretario general se añ.adió una oposición entre el ministro y el secretario general, lo que condujo a este último a dimitir. En junio de 1969, con motivo de una reorganización ministerial, el nuevo ministro de Educación Nacional ha dejado vacante el puesto de secretario general. 146. m Las direccioneS.-eada ministerio está dividido en varías direcciones, a cuyo frente se encuentran directores generales o directores. Estos ocupan cargos superiores a voluntad del Gobierno, nombrados en Consejo de ministros. a} La elección de los directores: Los directores son en general elegidos en función de consideraciones técnicas. El director puede ser reclutado en el propio ministerio. El puesto de director constituye a menudo una promoción para un subdirector o un director adjunto. Ciertos cuerpos pueden tener una vocación particular a ocupar ciertos puestos; así la dirección de Minas está siempre confiada a un ingeniero del Cuerpo de Minas. Numerosos directores son también reclutados fuera del ministerio entre los miembros de los grandes cuerpos. Cada gran cuerpo posee sus cotos cerrados, y el poder de un gran cuerpo se 'mide por él número de éstos; así la Inspección de Finanzas ocupa las direcciones más importantes del ministerio de Economía y Finanzas. Este reclutamiento exterior .al ministerio permite introducir sangre nueva y llamar a hombres de valor. Si se hace esto de manera sistemática, puede, sin embargo, desanimar a los administradores, que ven cerrárseles los puestos más importantes. El problema es particularmente grave en la hora actual por causa del reclutamiento común de miembros de los grandes cuerpos y de los administradores civiles de los ministerios por el camino de los concursos de la Escuela Nacional de Administración. Los segundos reprochan a los primeros de colonizar las direcciones Y de quitarles de esta forma las perspectivas de promoción. La elección de directores se hace igualmente en función de consideraciones políticas. Entre los candidatos técnicamente competentes, la elección se hará en favor de aquellos que se encuentran en «dependencia Política- .
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156 bis. El departamento de Agricultura.-Creado por la ley de 15 de mayo de 1862. Está encargado de la protección de la vida rural; de la producción del mercado, de los precios y de los bienes de equipo; vela por la protección de los consumidores. Desarrolla las investigaciones técnicas y la educación en materia agrícola. 156 ter. El departamento del Trabajo.-Creado por la ley de 4 de marzo de 1913. Ha sucedido al departamento de Comercio y Trabajo, que había sido creado en 1903. El departamento de Trabajo regula todas las cuestiones relativas al mundo del trabajo. 157. El departamento de Comercio.-Fue creado por ley de 4 de marzo de 1913. Antes de esta fecha constituía la segunda rama del departamento de Comercio y de Trabajo. Promociona y desarrolla la actividad comercial, dirige los organismos de estudios estadísticos, controla los pesos y medidas y los depósitos de marca. Ha sido hasta fecha reciente un minísterio de Transportes, porque controlaba la red de carreteras, la navegación aérea. y los transportes marítimos y terrestres. De todos los departamentos es éste el que posee más informaciones jurídicas y económicas.
157bis. El departamento de la Salud, Educación y del Bienestar.Ha sido creado en 1953 por transformación de la Federal Security Agency. Controla y coordina principalmente los diversos sistemas de seguridad social adoptados por los Estados. 157ter. El departamento de Transportes y el departamento de la Construcción y del Desarrollo urbano son las secretarías más recientes. Son testigos del aumento de la centralización en los Estados Unidos. § 4. La estructura ministerial en Gran Bretaña
158. 1.0 El desarrollo del número de ministerios.-El número de ministerios no está fijado; evoluciona en función de las necesidades del momento. En sentido lato, el Gobierno inglés es demasiado numeroso para asegurar al mismo tiempo una acción eficaz; no reúne menos de unas 40 personas y puede alcanzar de 70 a 90 miembros, un tercio de los parlamentarios, si se considera, como lo hace la opinión pública, que los junior ministers -simples asistentes del ministro- forman parte del equipo gubernamental. Sin embargo, la plenitud del poder gubernamental la ejerce un grupo restringido -el gabinete-, que no comprende más que a los jefes de los departamentos más importantes. Compuesto durante Carlos 11 U660-1685) por seis o siete miembros, reúne durante Ana . Mini8terio del Interior:
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LAS BSTRUCfURAS ADI4INISTRATIVAS
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CAPITULO 11 LAS ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACION TERRITORIAL 175. Plan.-Las estructuras de la administración territorial dependen de una opción general entre los principios de centralización y de descentralización. Después de describir estas reglas fundamentales de la organización administrativa territorial (sección D, expondremos, la realización en Francia (sección ID; después, en algunos países extranjeros: URSS (sección lID, Italia (sección IV), Gran Bretaña (sección V), los Estados Unidos (sección VD, Alemania Federal (sección VID.
SECCION 1. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA TERRITORIAL 175. Plan.-Las estructuras de la administración territorial dependen por si mismos garantizar el cumplimiento de las tareas administrativas en cada lugar del territorio. Necesitan los enlaces locales para su acción. Para la ordenación de estas estructuras locales, dos necesidades hay que considerar. Un mínimo de homogeneidad debe existir en la acción administrativa ejercida sobre el conjunto del territorio; si esto falta, desaparece la unidad nacional. Pero la existencia de aspiraciones propias de algunas partes del territorio no debe ignorarse. Al imperativo de unidad correspende la centralización; a la reivindicación de diversidad, la descentralización. La organización administrativa local nunca elige absolutame~te por la unidad o por la diversidad. Trata de realizar una dosificación inteligente entre las dos fórmulas. En cada sistema, la unidad y la diversidad se toman en consideración en diferentes niveles. Algunos países, como Francia, han estado siempre marcados. por una tendencia profunda hacia la centralización. Otros Estados, por el contrario, eligen una solución federal que permite una extensa posibilidad de expresión a las autonomías locales (Estados Unidos, República Federal de Alemania>. La evolución actual conduce a una cierta uniformidad de regímenes. En los Estados federales, un movimiento centrípeto ha reducido el
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poder de decisión local (Estados Unidos). Los Estados centralizados son obligados a reconsiderar sus estructuras (Francia). La centralización excesiva y la autonomía absoluta aparecen igualmente condenadas en favor de una colaboración de los centros de decisión nacionales y locales. 11 1. Concepto de centralización 177. Centralización y desconcentración.-En un sistema de centralización no existe vida administrativa fuera de los órganos centrales. Estos son los únicos facultados para tomar decisiones administrativas para toda la extensión del territorio. Estas decisiones son imputadas al Estado, única persona jurídica reconocida. Sin duda, en tal sistema, nada impide a las autoridades centrales adaptar su acción a cada parte del territorio-si hay inundaciones en una región, ésta únicamente será declarada zona siniestrada y no toda Francía-e-, pero de hecho, alejadas de las preocupaciones locales, no son técnicamente aptas, salvo casos excepcionales, para realizar esa adaptación. La centralización no excluye la existencia de funcionarios que ocupan cargos en las diferentes partes del territorio. Este establecimiento local, destinado a facilitar los contactos entre la Administración y los administrados, no atenúa en nada el rigor de la centralización. Estos administradores están sometidos al poder jerárquico de los órganos centrales, de los que reciben instrucciones. No disponen de poder propio. Simples buzones recogen los expedientes para enviarlos a las administraciones centrales, únicas con poder de resolver. Llevado a límites extremos, tal sistema no es solamente 'absurdo, sino también impracticable. Entorpece a las Administraciones centrales con asuntos secundarios -el derribo de un árbol en la carretera nacional en Toulouse se decidirá en París- e impide a los ministerios ejercer un control real sobre las decisiones que toman. La unidad Se realiza en el derecho. Se corre el riesgo de llegar en la práctica a una anarquía, En consecuencia, la centralización va acompañada frecuentemente de una desconcentración, que consiste en otorgar a los agentes locales del Estado un poder de decisión en materias más o menos extensas. El sistema sigue siendo centralizado, puesto que las decisiones son tomadas en nombre del Estado por agentes nombrados por él y sobre los que dispone del poder jerárquico. Permite, sin embargo, un procedimiento de decisión más racional. Instalados en el lugar, los agentes del Estado dictarán normas teniendo en cuenta las necesidades locales.
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162 § 2.
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Generalidades sobre la descentralización
178. Las personas públicas.-La centralización, aun acompañada de una desconcentración, lleva consigo la vinculación de todos los actos administrativos, comprendidos aquellos cuyo contenido está localizado en el Estado. Con la descentralización se ha dado un paso importante; aparecen nuevas personas públicas autónomas, con competencia territorial o con competencia limitada: las colectividades territoriales o las instituciones públicas. La descentralización descansa sobre la idea de la gestión por los administrados de los asuntos que les conciernen más directamente. 179. La gestión por los interesados.-La descentralización permite asociar a los interesados en la toma de decisiones que les afectan de forma más directa. El interés de los administrados, por todo aquello que concierne a su cercano marco de vida, es evidentemente mayor que el que pueden otorgar a las decisiones nacionales. El localismo en la vida pública no es forzosamente un defecto, si ello permite atraer la participación política del ciudadano. La descentralización puede constituir, en efecto, un escenario cómodo de educación política. Iniciados en la gestión de su ciudad, los ciudadanos comprenderán mejor los problemas políticos nacionales. El aprendizaje de mandos políticos podrá de esta forma iniciarse a nivel local.
180. Descentralización:y democracia.-La descentralización constituye también el corolario indispensable de la democracia. Es para la organización administrativa lo que es' la democracia representativa para la organización constitucional. Permite crear colectividades territoriales o instituciones públicas que servirán además de freno a las veleidades autoritarias del poder central. Esto es particularmente exacto a escala territorial. Asociaciones naturales de ciudadanos, las colectividades territoriales serán cuerpos intermedios beneficiosos que pueden interponerse entre el individuo y el Estado. Suscitarán normas adaptadas a cada esfera geográfica y «personalizarán- la autoridad del Estado en función de los problemas locales. 181. Democracia 'Y organLzación. del trabajo. - La descentralización constituye además una excelente fórmula de organización del trabajo en el Estado. El aumento· de las funciones del Estado es tal, que los organismos centrales de decisión pueden encontrarse paralizados o, por lo menos, retrasados en su acción. Las administraciones centrales se encuentran iSUalmente en la imposibilidad de apreciar las necesidades propias de cada categoría de ciudadanos. La descentralización permite destacar el poder central y confiar las responsabilidades a aquellos que son
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los más capacitados para asumirlas. La descentralización del poder es una condición de eficacia para toda gran empresa. 182. Las dificultades de la descentralización.-Estas calidades no deben, sin embargo, disimular los escollos incontables que encuentra toda política de descentralización. Todo abuso en la descentralización provoca un aumento de los particularismos que puede poner en peligro la unidad nacional. Lleva consigo, en un plazo más o menos breve, un choque de rechazo: El Estado, bajo el pretexto de la coordinación, va a recobrar las prerrogativas que él en un determinado momento había conferido a las colectividades locales. No se puede ocultar que la solución local de los problemas locales por elegidos ligados a las poblaciones locales lleva consigo a decisiones inspiradas por una política local, que puede ser la de un grupo de presión. Las resoluciones en favor del interés general se hacen más en la capital que en las células descentralizadas. La descentralización puede también retrasar el proceso de decisión; los notables locales no tienen siempre cualidades administrativas tan evidentes como las de los funcionarios profesionales. Los administradores de vocación no dejan nunca de resaltar los errores cometidos por esos gestores de ocasión que son los elegidos locales. Los funcionarios de las Administraciones centrales, en nombre de las exigencias de la eficacia, son los más feroces adversarios de la descentralización. Esta actitud no se explíca únicamente por la preocupación del interés general; procede también de consideracíones de amor propio. Cerca del poder político, los funcionarios centrales se muestran muy celosos de sus prerrogativas. Bajo el pretexto de coordinación o de armonización, están siempre dispuestos a usurpar las atribuciones locales. Ello explica las dificultades de implantar o desarrollar la descentralización en países en los que las administraciones centrales son poderosas (Italia, Francia), mientras que es aceptada de forma natural en los Estados donde estas administraciones no detentan más que competencias residuales CReino Unido). La exposición de estas dificultades no debe, sin embargo, hacer olvidar las cualidades evidentes de la descentralización. Muestra simplemente que el camino de la descentralización está sembrado de' obstáculos. Antes de descentralizar se deben tener presentes estos problemas. La dosis de descentralización a inyectar variará según las tradiciones históricas, el marco geográfico, los recursos económicos y el grado de instrucción cívica o política. § 3. Las formas de descentralización
183. 1.° La descentralización territorial.-La descentralización territorial produce colectividades territoriales. personas públicas dirigidas por los ciudadanos que viven en el territorio.
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Al La descentralización territorial supone la existencia de una comunidad de intereses entre los habitantes de una fracción geográficamente determinada del territorio. Esta comunidad se manifiesta por la aparición de asuntos locales distintos de los problemas nacionales. Cuanto más fuerte sea la solidaridad territorial, más numerosos serán los asuntos locales. Socíológícernente, esta solidaridad depende de las dimensiones del marco territorial. Amplia en una pequeña comuna, es mucho más superficial en una gran aglomeración y todavía más débil a nivel de una región. El nacimiento de una persona pública local demuestra la voluntad de individualizar los asuntos locales, cuya gestión será devuelta a los habitantes interesados. Los actos realizados lo serán en nombre de esta persona pública. Esta dispondrá de bienes propios, de un presupuesto particular. Podrá ejercitar sus derechos para defender sus prerrogativas. Bl La descentralización territorial implica una cierta autogestíón local. La elección por la población de representantes encargados de administrar los asuntos de la colectividad local constituye el mejor medio para garantizar la autonomía local. No siempre son elegidas las autoridades locales encargadas de administrar la colectividad local. Puede suceder que el poder central ponga a algunos agentes a disposición de la colectividad local. Pero no existe verdadera descentralización si todas las atribuciones de la colectividad local son conferidas a los agentes dependientes del poder central. C) La amplitud de la descentralización se mide según el volumen de asuntos a los que se reconoce contenido local, según el modo de designar a los responsables locales -elección más bien que designación por el poder central-, según el poder reconocido a los responsables locales sobre los asuntos locales, decisión más que consulta. Todos estos elementos dependen de consideraciones más políticas que administrativas. La descentralización territorial está ligada al liberalismo. Permite asegurar las libertades locales que hicieron de contrapeso a los poderes del Estado. La desconcentración es una simple adaptación de la centralización autoritaria que lleva todo al Estado. La descentralización permite el nacimiento de unidades autónomas que llevan a cabo una democracia local. 184. 2.0 La descentralización técnica.-Frecuentemente comparamos la descentralización territorial y la descentralización técnica. Cuando la personalidad jurídica se confiere a un servicio determinado, que se encuentra, por este hecho, desligado del conjunto de servicios del Estado, la institución pública así constituida será testigo de una descentralización técnica. La aplicación del concepto de descentralización a esta situación ha suscitado controversías.
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La técnica jurídica empleada en materia técnica y en materia territorial es la misma. La institución pública supone la existencia de asuntos administrativos especializados entregados a una persona jurídica nueva. Puede ser el marco de una cierta autogestíén: las personas interesadas en el funcíonamento del servicio se encuentran asociadas a su gestión. Desmembramiento de la Administración. que supone la existencia de un control tutelar La «descentralización técnica» oculta, no obstante, una realidad específica. La descentralización territorial es un reparto de asuntos administrativos sobre la totalidad del territorio. exigido por la diversidad social -y, por tanto, política- del país. La descentralización técnica responde frecuentemente a las exigencias de un reparto armoníosc de funciones entre los diferentes sectores o ramas de la Administración. La primera responde a aspiraciones políticas; la segunda. a una preocupación de eficacia. Ello explica que la idea de autogestíón resalte menos en la descentralización técnica que en la descentralización territorial. Ciertas formas de descentralización técnica descansan, no obstante. sobre una ideología descentralizadora: se trata de hacer regir un servicio por la comunidad de personas interesadas en su funcionamiento. § 4.
Límites de la descentralización
185. 1.0 Colectividad territorial descentralizada y Estado miembro de un Estado federal.-La situación de una colectividad territorial descentra-
lizada se distingue de la de un Estado miembro de un Estado federal. El federalismo es una técnica de distribución del poder político. Atañe a la estructura propia del Estado. realizando una desmembración de ese poder en materias determinadas (legislativas, ejecutivas, jurisdiccionales). El Estado miembro del Estado federal goza de una competencia propia. que le otorga la Constitución. sobre la que el Estado federal no ejerce un control. La descentralización se sitúa. por el contrario. en el terreno administrativo. La colectividad descentralizada no adquiere competencias más que en materia administrativa. Estas son definidas por la ley: la especialidad de la colectividad territorial se encuentra así exigida por voluntad del legislador. Por otra parte. en la gestión de los asuntos locales. la colectividad territorial está sometida a un control del Estado: la tutela. La distinción entre la descentralización y el federalismo se justifica en el plano jurídico. En la práctica es mucho más difícil distinguir entre el Estado miembro de un Estado federal y la colectividad descentralizada. Tanto en un caso como en el otro, el fin buscado es el mismo: se trata de reconocer la autonomía de las poblaciones locales en la gestión de los asuntos que les son propios. El federalismo es así la forma más avanzada
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de descentralización. Si se adopta tal punto de vista, no existe una barrera infranqueable entre países, corno Alemania Federal o Suiza, que han elegido el federalismo, y los Estados unitarios más o menos descentralizados, corno el Reino Unido o Francia. 186. 2.° Tutela.-La tutela es el control ejercido por el Estado sobre las colectividades territoriales. Ciertos países dejan su aplicación principalmente a los funcionarios (Francia, Italia). Otros dan más confianza al juez CReino Unido). Cualquiera que sea el fin, el control es el mismo. El poder político central es el único soberano. El debe mantener, consecuentemente, la unidad y la cohesión del país. Se trata de evitar las consecuencias más graves de una mala gestión de las colectividades descentralizadas y asegurar la unidad de interpretación de la ley sobre el conjunto del territorio. Políticamente no puede discutirse la existencia de la tutela en un Estado unitario. El sistema jurídico local no tiene existencia sino por su inserción en el sistema nacional. La autonomía local puede ser salvaguardada a pesar de la existencia de la tutela. La autoridad tutelar no debe ejercer control más que en los casos limitativamente enumerados y sin jamás dar órdenes a los órganos de la colectividad descentralizada: la tutela relaciona dos personalidades jurídicas distintas y es necesario salvaguardar la personalidad de la colectividad controlada. La tutela se distingue así del poder jerárquico que se ejerce en el interior de una misma persona jurídica. Este'poder, a diferencia de la tutela, puede ejercerse aun cuando no esté expresamente previsto. En principio da al superior jerárquico un poder general rle autoridad respecto a sus subordinados. El contenido del poder tutelar está previsto en cada caso por los textos especiales que establecen la tutela. La tutela se puede ejercer sobre los órganos de la colectividad descentralizada. El nombramiento por la autoridad tutelar es el procedimiento más enérgico. Respecto de un órgano elegido, aquélla puede disponer de un poder disciplinario (suspensión, revocación). La tutela sobre los actos puede ir de un control general de la oportunidad a un simple control de la legalidad. Se puede ejercer antes de la entrada en vigor del acto (aprobación) o a posteriori (anulación). En CRosOS excepcionales, ante una abstención caracterizada o muy señalada de los órganos de la colectividad local, la autoridad tutelar puede sustituirlos. El respeto de la autonomía de la colectividad controlada exige que el poder de sustitución sea utilizado excepcionalmente sólo en el caso de abstención culpable de la autoridad local y que la aprobación previa raramente se requiera. El principio debe ser la entrada en vigor inmediata de las decisiones de la colectividad local, salvando la posibilidad de la autoridad tutelar de anularlas en casos determinados.
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La descentralización es también mayor cuando la autoridad tutelar recibe el poder de sancionar sólo las ilegalidades, sin poder ejercer el control de la oportunidad. § 5.
Flujo y reflujo de la descentralización
187. Régimen político y descentralización.-Existe un lazo estrecho entre el régimen político y la descentralización. Un régimen liberal la desarrolla. Un régimen autoritario la combate. Como ha escrito Guizot: «Cuando el poder superior está encargado a la vez de gobernar con libertad y administrar con centralización, la tarea es casi imposible- (Memorias para servir a la historia de mis tiempos, t. 1, p. 189J. Los progresos del liberalismo político han reafirmado constantemente la descentralización. En los países europeos, la descentralización está ligada al progreso del parlamentarismo liberal. Cada vez que este último se encontraba en peligro (régimen de Vichy en Francia, régimen fascista en Italia, régimen nazi en Alemania), la descentralización ha sido vaciada de todo contenido positivo. Hoy día la descentralización. puesta en tela de juicio en alguna época, conoce nuevos progresos.
188. 1.0 La evolución hacia la descentralización.-Las tradiciones históricas de cada país han marcado profundamente a la descentralización. Tres grandes tendencias pueden destacarse: la primera, de tipo francés (que encontramos también en Italia), acentúa más bien las exigencias de la unidad nacional y ha conducido al desarrollo de las Administraciones centrales poderosas que toleran la descentralización. aun cuando no la acepten. La segunda, de tipo inglés, se apoya sobre todo en las colectividades locales para realizar las tareas administrativas. La tarea practicada en los países socialistas oculta un sistema centralizado bajo una apariencia de descentralizacíón. 189. A) La concepción de tipo francés descansa sobre el vocablo -descentralízacíón-, entendido en sentido estricto. Parte de una estructura unitaria. en la que ciertos asuntos son entregados al poder de decisión local, que tiene de esta forma una existencia secundaria y depende estrechamente de esta descentralización. Las exigencias de la unidad nacional han llevado a esta concepción muy restrictiva. La descentralización se ha concebido en Francia como un medio de lucha contra el poder central. A partir de tales bases. el desarrollo de la concepción francesa de la descentralización no puede operar más que en el equívoco. Por una parte, teóricamente, se conceden amplios poderes a las asambleas locales, dándoles una competencia sobre todos los asuntos comunales y departamentales. Por otra parte. trata de contener esta autonomía en límites estrechos: el departamento no tiene órgano ejecutivo
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elegido; departamentos y comunas ven que recae sobre las decisiones de sus órganos o sobre los hombres que la componen una tutela estrecha. Lo que es normal, en la medida en que las colectividades locales tienen como fin oponerse al poder central. En el antiguo régimen, el rey trata de luchar contra los particularismos locales y contra los desmembramientos del poder del Estado. Sólo un régimen centralizado permite asegurar estos objetivos. Ello no excluye una amplia desconcentración de poder en favor de los administradores. Un poder fuerte que tiene bien cogidos a sus funcionarios no está amenazado por esta desconcentración, lo sería por la descentralización. Los revolucionarios defienden la opinión contraria a la postura real. Son resueltamente descentralizadores y transmiten a escala local el principio electivo, que ellos consideran como fuente de las instituciones políticas centrales. Pero los propios abusos de esta elección general y sin control condujeron a la Convención a volver a la centralización. Desde entonces esto será el principio del declinar de la descentralización. El régimen autoritario del afio VIII, con el pretexto del caos descentralizador, va a establecer el régimen más centralizado que Francia haya conocido. La elección desapareció; los agentes locales, consejeros generales, consejeros municipales. alcaldes, son nombrados por el Gobierno. Las atribuciones de las asambleas locales son reducidas y es ejercida una fuerte tutela por el poder central. La aparición del régimen parlamentario bajo la Restauración y la monarquía de julio permitirá una evolución hacia la descentralización. En 1831 y 1833, la elección es sustituida por el nombramiento en la designación de consejos municipales y generales, mientras que los poderes de estas dos asambleas son aumentados considerablemente (leyes de 1837 y 1838). El movimiento se continuará durante la segunda y tercera Repúblicas. En lo sucesivo parece un fenómeno irreversible y s610 los regímenes autoritarios -segundo Imperio y régimen de Vichy-Io apartaron. La elección por sufragio universal de las asambleas se impone en el momento mismo en que aparece para las elecciones políticas (1848). Cartas definitivas que consagran las libertades locales son otorgadas al departamento (ley de 10 de agosto de 1871) y a la comuna (ley de 5 de abril de 1894) por la tercera República, que además, en 1926, afloja notablemente la tutela. La Constitución de 1946 destacaba su voluntad de ampliar la deseentralízacíén. Precisaba en su título X que «las colectividades territoriales se administran libremente por consejos elegidos por sufragio universal; la ejecución de las decisiones de estos consejos está asegurada por su alcalde o su presídente-. El departamento debla de esta manera estar dotado de un ejecutivo elegido, que habría sustituido al prefecto. agente del
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Gobierno. Ninguna disposición legislativa ha permitido que esta voluntad constitucional se realizara. Tampoco ha sido considerada por la Constitución de 1958, que manifiesta simplemente que «las colectividades territoriales de la República son las comunas, los departamentos y los territorios de ultramar. Toda otra colectividad será creada por ley-o La acumulación de asuntos en el centro ha llevado a las Administraciones centrales francesas a un atascamiento peligroso. Queriendo abarcar demasiado aprietan poco. Toman la costumbre de dirigir los asuntos menores, que serían mejor tratados a nivel local. Agobiados por estas tareas secundarias, que no llegan a resolver convenientemente, se revelan incapaces de asumir las orientaciones generales. 190. Bl La concepción inglesa, por el contrario, descansa sobre la idea de selt go vernrnerit de la administración local. Las prerrogativas de las autoridades locales son reales. Estas representan lo esencial del poder. Inglaterra no ha concebido el problema de la descentralización en términos de rivalidad entre el Estado y las colectividades descentralizadas. Sólo se han tomado en consideración las condiciones de una buena gestión administrativa. No -se han planteado prácticamente problemas de unidad nacional. No han tratado nunca de realizar un reparto entre asuntos nacionales y asuntos que deban volver a las colectividades locales. El Parlamento, sucesor del rey normando, era sin discusión la fuente de todo poder. Admitido esto, el gobierno local podía estar dotado de las más amplias atribuciones. No existia a este respecto el sentido de desconfianza que los sucesores de los jacobinos demostraron en Francia. Si bien es verdad que durante mucho tiempo no hubo órganos centrales del ejecutivo responsables de los asuntos. en competencia con las autoridades locales, tampoco hoy día los ministerios tienen representantes a escala local. Como ha señalado Tocquevílle, -en Francia el recaudador del Estado recauda los impuestos comunales; en América, el recaudar de la comuna recauda el impuesto del Estado. De esta forma, entre nosotros, el gobierno central presta sus agentes a la comuna; en América, la comuna presta sus funcionarios al Gobierno. Esto solo.demuestra hasta qué grado las dos sociedades difieren- (De la democracia en América, libro 1. capitulo D. Sin duda, el movimiento de concentración de asuntos ha alcanzado también a Gran Bretaña; queda, no obstante, la concepción de autonomía local, fundamentalmente diferente de la de Francia. 191. C) El sistema soviético, bajo una apariencia descentralizada muy británica, es en realidad más centralizador que el sistema francés. La descentralización resulta de una estructura federal y de colectividades descentralizadas. cuyas competencias son muy amplias. La centralización proviene de la aplicación del centralismo democrático. La democracia
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proviene de la elección de asambleas locales. El centralismo procede de la subordinación de los órganos locales a asambleas superiores y a autoridades centrales. En la práctica, las decisiones descienden de la cúspide a la base. La legitimidad de la descentralización no se admite desde el momento en que existe un partido único que constituye un poderoso factor de centralización. 192. 2° Los problemas actuales de la descentralización.-Después de la primera guerra mundial, la descentralización, sin ser directamente combatida, ha sido en muchos Estados vaciada de una gran parte de su contenido. Este movimiento, si descansa algunas veces sobre fundamentos estrict.amente nacionales, no participa menos de razones generales. 193. A) La complejidad de tareas.-Las tareas realizadas por el Estado moderno son cada vez más complejas. Cada vez que la intervención pública se amplía a una nueva materia es grande la tentación de creer que sólo la Administración central puede disponer de esta nueva atribución. La tecnicidad de numerosas actividades modernas explicaría que sólo los funcionarios profesionales pueden realizarlas. Este argumento, justificación habitual de la tecnocracia, no es muy sólido. En último término condenaría toda forma de democracia y no solamente la descentralización local. La experiencia muestra, por el contrario, que una actividad excluida aquí de la descentralización está incluida en otro Estado, sin daño para el interés nacional. Así, mientras que algunos sostienen que la radio y la televisión constituyen ineludiblemente asuntos nacionales, y así lo son en algunos países, por el contrario, estas actividades son competencia de los Estados federados en Alemania Federal. Un ejemplo análogo puede encontrarse en materia de educación. A pesar de su debilidad, este argumento tecnocrático tiene una gran importancia práctica. Las tareas más modernas y las más importantes del Estado (economía dirigida, servicios sociales, urbanización) se han escapado por lo general de la descentralización. 194. B) La democratización del poder central.-En los Estados como Francia, donde la descentralización se ha concebido como un instrumento de lucha contra un poder central autoritario, las colectividades locales han sufrido por causa de la democratización de las instituciones centrales. En la concepción democrática, las colectividades constituyen frenos legítimos a la acción de un poder central aristocrático. En este sentido, ellas no tienen ya razón de ser mientras que ese poder se democratice y de lo que se trate sea de favorecer su acción. La democratización del poder central implica que se acepta reconsiderar la función de la descentralización. Las colectividades descentralizadas no deben considerarse como ciudadelas asediadas en lucha con el
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poder central. Deben prever un reparto de funciones en una atmósfera de colaboración con el Estado. Sin ésta corren el riesgo de acantonarse en una oposición sistemática a todas las iniciativas. Esta evolución de la psicología de las administraciones locales no puede realizarse sino lentamente. El desarrollo de la descentralización depende de ello. El Estado no puede, en efecto, programar en favor de otorgar nuevas tareas a las colectividades locales si éstas las aprovechan para arruinar su autoridad. 195. Cl Los medios financieroS.-Las dificultades de la descentralización se han desarrollado sobre el terreno financiero. Los medios financieros de las colectividades locales no se ajustan a sus atribuciones. Las colectividades locales tienen, sin duda, atribuciones importantes. No tienen casi ninguna autonomía financiera. El terreno financiero es el en que se ha destacado más claramente el fracaso de la descentralización. El drama de las finanzas locales se produce, todo por el hecho de que el mismo individuo es contribuyente del Estado y de las colectividades locales. Ello no presentaba inconvenientes mayores en tanto el Estado limitaba la presión fiscal por debajo de un cierto nivel; pero la tensión fiscal actual deja, en definitiva, pocos recursos a los departamentos y a las comunas. Como el Estado decide soberanamente qué impuestos serán percibidos por las colectividades locales, se oomprende que la parte de libertad de que ellas gozan sea cada vez más reducida. El Estado soberano utiliza esta prerrogativa para hacer recaer sobre los departamentos y las comunas una doble servidumbre, o bien se atribuye sus recursos, o bien descarga sobre ellas sus gastos, sin darles los medios para atenderlos. Este aumento de la presión del Estado sobre las colectividades locales no es criticable desde el punto de vista de la democracia. La expansión de la solidaridad nacional, la intervención del Estado en la economía a través de la planificación ha evidenciado que la democracia en nuestros días conduce a una distribución equitativa de recursos. Una descentralización fiscal absoluta conduce en la práctica a consagrar la desigualdad de circunscripciones y, en consecuencia, a la desigualdad entre los ciudadanos. Aquello que era un simple medio para afirmar los particularismos se convierte en fuente de desigualdades. Las colectividades ricas, sedes de una gran actividad industrial, podrán ofrecer a sus contribuyentes zonas verdes con entrada gratuita; las colectividades pobres no podrán instalar un número suficiente de fuentes. S6lo el Estado puede realizar la necesaria distribución equítatíva, La dirección de las finanzas de las colectividades locales por el Estado parece, por tanto, imponerse. Esta dirección, sin embargo, no debe significar la apropiación de todos los recursos por el Estado. Las colectividades locales deben disponer de ingresos propios ligados a la actividad que se ejerce sobre sus territorios.
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196. Dl La inadaptación de las estructuras.-La inadaptación de las estructuras de las colectividades locales explica también las dificultades de la descentralización. Las colectividades territoriales tradicionales no tienen ya una dimensión adaptada a los problemas modernos. Ideadas antes del gran movimiento urbanístico del siglo xx, no constituyen frecuentemente más que un marco vacío. A diferencia de Gran Bretaña, que no cuenta con más que 1.354 colectividades de nivel comunal, Francia cuenta con alrededor de 38.000 comunas. Veintidós solamente reúnen más de 100.000 habitantes. Con un nivel medio de 100 a 150 habítantes, las comunas no pueden disponer de recursos suficientes para hacer frente a inversiones importantes, que, en todo caso, efectuadas en un orden disperso, serían más costosas. De la agrupación de colectividades depende el renacimiento de una descentralización real. Pero esta agrupación es tarea. difícil. Atentar de manera autoritaria contra los entornos tradicionales plantea dificultades políticas considerables. Queda organizar sistemas de colaboración entre las colectividades, que la Gran Bretaña ha practicado tradicionalmente y que Francia trata de íntroducir desde 1959. 197. El La conmoción de los esquemas de vida.-Los traslados de población ocasionados por la industrialización conmocionaron todos los esquemas tradicionales de vida. El apego a la tierra, que era un sosten natural de la descentralización, ha desaparecido. Los nuevos esquemas de vida tienen una existencia mucho más artificial. El querer vivir en común, que animaba a la población de la colectividad descentralizada. tiende de esta forma a difuminarse, mientras que los ciudadanos, molestos en las grandes ciudades entre múltiples solicitudes, no tienen ya el tiempo necesario para participar en la gestión de los asuntos locales. Se trata, por tanto, de descubrir nuevas formas de descentralización en los nuevos marcos de vida. La experiencia británica de nuevas ciudades constituye a este respecto un esfuerzo interesante para crear en nuevas urbanizaciones el sentido de la pertenencia a una comunidad viva. 198. Fl La planificación.-La evolución de los Estados hacia la planificación tiende también a poner en duda la descentralización. La planificación, aun cuando sea liberal, implica una orientación general de las inversiones, una orientación concertada del conjunto nacional a partir de un centro único. Las instituciones centrales se han apoderado de manera natural de esta función de previsión. Las colectividades locales han tendido a acantonarse en una gestión del pasado. Libres para decidir la instalación de una fuente, no han sido dueñas de la construcción de una presa. Deciden la reparación de un camino vecinal, pero se encuentran ajenas al trazado de una autopista. La centralización de la decisión económica no parece, sin embargo. inevitable. Es de hecho
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sobre este campo económico donde aparece con vigor el carácter irreductible de la descentralización. 199. 3.° La irreductible descentralización.-En el momento en que parece más difícilmente realizable la descentralización es cuando se considera más necesaria. El Estado moderno hace recaer sobre los adminisla ejecución de decisiones en cuya elaboración no han participado. Esta trados obligaciones cada vez más pesadas. Estos aceptan de mala gana evolución es especialmente notable en el terreno económico. El Estado no puede imponer a través de órdenes unilaterales el cumplimiento de planes económicos globales. Debe procurar la participación de los administrados en la toma de decisiones que les conciernen. Para que el plan, sin ser autoritario y coactivo, se realice, no debe ser obra exclusiva de la Administración, sino la síntesis de decisiones tomadas por los interesados. Así, en la época actual alumbran nuevas realizaciones descentralizadoras. En Francia, una reforma regional dirigida después de 1955 ha hecho aparecer una nueva colectividad territorial con finalidad económíca. En Italia, las regiones anunciadas por la Constitución de 1948-y que hasta ahora no habían funcionado más que en territorios determinados- va a generalizarse. Este resurgimiento de la descentralización debe, sin lugar a dudas, acompañarse por un esfuerzo para replantear el concepto de descentralización. La idea de una división por materías de las atribuciones del Estado y de las colectividades territoriales no corresponde ya a las exigencias del momento. La existencia de dos poderes de decisión, uno centralizado y el otro descentralizado, actuando de forma autónoma y algunas veces en oposición, parece condenada. Por el contrario, es necesario recomponer el proceso de decisión, haciendo participar en la toma de decisiones a las instancias descentralizadas y a las centralizadas. A las primeras deben volver la iniciativa y la ejecución; a las segundas, la coordinación. El poder de decisión local, tal como se concebia en el siglo XIX, aparece condenado en favor de la idea de participación, es decir, de una asociación efectiva de colectividades locales y de instancias centrales en la toma de decisiones. No es posible imaginar hoy día a colectividades locales que paralicen el poder central ni es posible centralizar el conjunto de decisiones; hace falta, por tanto, ordenar la colaboración de las instituciones locales y centrales en la definición y ejecución de una poiítica común.
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SECCION 11. LA ADMINISTRACION TERRITORIAL EN FRANCIA 200. Plan.-La estructura territorial de la Administración francesa está marcada por una gran centralización. Los diferentes ministerios disponen de servicios establecidos por todo el territorio dentro del marco de circunscripciones administrativas. La descentralización es relativamente débil: el territorio está dividido en diversas colectividades personalizadas, dotadas de órganos propios que poseen también atribuciones administrativas. Seguiremos el reparto de asuntos entre estos' dos tipos de estructuras en la comuna (§ !J, el departamento (§ 2). la región (§ 3) Y la región parisiense (§ 4). § 1. La comuna
201. GeneralídadeS.-La comuna toma su fuerza de su unidad sociológica. Ella responde a una agrupación natural de ciudadanos unidos por una comunidad de aspiraciones. un verdadero patriotismo comunal, que constituye el mejor soporte de la descentralización. Este soporte sociológico explica que la comuna constituya la colectividad local más descentralizada y que desde 1789-con el paréntesis centralizador del año VIII y del régimen de Vichy-la descentralización comunal esté en constante progreso. Los revolucionarios dieron a las comunas dos caracteres fundamentales. De una parte, la voluntad de los revolucionarios de respetar los esquemas tradicionales de vida condujo a pequeñas comunas más que a agrupaciones más numerosas, pero artificiales. Francia cuenta con alrededor de 38.000 comunas; 37 solamente agrupan más de 100.000 habitantes; 34.449 comunas tienen menos de 2.000 habitantes, lo que da una
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media de apenas más de 400 habitantes por comuna de esta categoría. Agrupan menos de un tercio de la población francesa. Por otra parte, la ideología revolucionaria no observó la variedad de regímenes jurídicos de las agrupaciones del antiguo régimen. El deseo de simplificación y el ansia de igualdad condujeron a un régimen uniforme, aplicable a todas las comunas, cualquiera que fuera su situación geográfica, la extensión de su territorio o la importancia de su población. Hasta estos últimos años, el régimen comunal se caracterizaba por su estabilidad. La ley de 5 de abril de 1884, insertada en el Código de Administración comunal, sigue siendo la carta casi inmutable de las comunas de Francia. La evolución moderna tiende a trastocar este logro jurídico. La extrema parcelación comunal compromete el desarrollo de los bienes de equipo colectivos. Las pequeñas comunas no disponen de recursos suficientes para hacer frente a inversiones importantes que en todo caso, efectuadas en orden disperso, serían más costosas. La idea de la agrupación comunal trata de prevalecer sobre el deseo de salvaguardar el marco tradicional. El patriotismo comunal se ha puesto a prueba por las migraciones de población y el fenómeno de urbanización. En las grandes ciudades, su propio tamaño impide que se forme este sentido comunitario Muchas comunas rurales se han despoblado y no responden ya más que a un esquema jurídico. La unidad del régimen comunal se pone en duda por causa de la evolución. No se puede ignorar la distinción entre las grandes ciudades y las pequeñas comunas. Las primeras, administradas por personas competentes, absorbidas de poder porque acumulan frecuentemente el mandato municipal y el mandato político, pueden hacer frente a su misión. Las segundas tienen dificultades para reclutar un personal competente y para encontrar los recursos necesarios. La industrialización, por otra parte.' ha separado en muchos casos el lugar de trabajo y el lugar de residencia. Al lado de comunas que son sede de una importante actividad Industrial aparecen las comunas -dorrnítoríos-, donde la actividad productiva es muy reducida. Las primeras disponen de recursos importantes, al tiempo que tienen pocos gastos. Las segundas tienen recursos débiles, al tiempo que deben hacer frente a la carga de equipos colectivos especialmente costosos. La uniformidad del régimen es así fuente de desigualdades más que el testimonio de la igualdad pregonada por los revolucionarios. También ello tiene tendencia a difuminarse. 202. 1.0 La estructura comunal cláSica.-La estructura comunal clásica se compone de dos órganos: uno deliberante, el Consejo municipal; el otro ejecutivo, la municipalidad, compuesta de alcaldes y adjuntos. Estos dos órganos proceden de elección. El ejecutivo no es, como en el departamento, nombrado por el Gobierno.
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203. A) El Consejo municipal: aJ Composición.-El Consejo mUnICIpal es elegido por sufragio universal directo por los electores de la comuna. Desde 1945 el régimen electoral ha sufrido diversas vicisitudes. El sistema de representación proporcional ha desaparecido progresivamente; la ley de 27 de junio de 1964 ha modificado sobre este punto la orden de 4 de febrero de 1959. En las ciudades de más de 300.000 habitantes el sistema adoptado es el del escrutinio mayoritario sin fusiones ni voto preferencial. La segunda vuelta está reservada a las listas que hayan obtenido en primera vuelta un número de sufragios al menos igual al 10 por 100 de sufragios emitidos. En las comunas de menos de 300.000 habitantes la elección se hace en escrutinio a dos vueltas con lista mayoritaria, con la posibilidad de listas incompletas y de fusiones. Son elegibles para el Consejo municipal todos los ciudadanos inscritos en las listas electorales con veintitrés años que tengan algún lazo con la comuna. El número de consejeros municipales está en función de la importancia de la población. Va de nueve a 37 miembros; Lyon y Marsella tienen 61 y 63, respectivamente. Hay alrededor de 480.000 consejeros. municipales. La duración del mandato como consejero municipal es de seis años. La regla general es la renovación total. Si hay una elección parcial, los consejeros municipales no ocupan la función más que por el tiempo de mandato que queda. Las funciones de consejero municipal son gratuitas. En teoría, las elecciones municipales son elecciones administrativas de las que está ausente la política, La cualidad de buen gestor será más apreciada que la de buen político. En la práctica, y sobre todo en las grandes ciudades, las elecciones son politizadas y se desarrollan bajo la bandera de los partidos pohtícos: además, éstos aprovechan la ocasión, para sus compromisos políticos, a personas ilustres que gozan de notoriedad El electorado es más estable para las elecciones municipales que para las legislativas. Los desfases entre la representación parlamentaria y la representación municipal son constantes. Así, en las elecciones municipales de 1962 el partido comunista obtuvo el 38,67 por 100 de votos; el UNR, el 6,19 por lOO, mientras que estos partidos tenían ese mismo año en el Parlamento 41 y 228 escaños, respectivamente. 204. bl Atribuciones 'Y funcionamiento.-El Consejo municipal tiene cuatro reuniones ordinarias por año, con una duración de quince días (seis semanas para la sesión presupuestaria). El Consejo municipal tiene competencia en principio para todo lo que se refiere a los asuntos comunales. Organiza y crea los servicios públicos locales que juzga necesarios: no siempre esta libertad es total; algunos servicios deben ser creados obligatoriamente; otros, los servicios industriales y comerciales, ven limitada su creación por un principio de libertad del
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comercio y de la industria, en verdad que en vías de desaparición. El Consejo municipal vota el presupuesto de la comuna, recluta al personal, dirige la hacienda municipal. Estas atribuciones clásicas de la comuna se han transformado progresivamente. Si las comunas rurales pueden contentarse con dirigir los bosques comunales, las comunas urbanas han adquirido responsabilidades cada vez más amplias. Como el Estado para los ciudadanos, ellas deben ser la providencia para sus habitantes. En una palabra, la función esencial de una comuna moderna es la creación de infraestructuras colectivas. Las comunas tratan de asegurar la expansión económica y social. Ordenan las zonas industriales; para incitar a las industrias a instalarse en la comuna adquieren terrenos, los equipan y los revenden a los profesionales interesados. Eximen de ciertos impuestos locales a las empresas que realizan traspasos, extienden o crean instalaciones industriales o comerciales. Las comunas crean el ambiente cultural y de ocio necesario para la expansión de la vida social. Desarrollan, en colaboración con el Estado, las bibliotecas, las instalaciones de juego y deportivas. Las comunas participan en la oonstrucción de viviendas, en la ordenación de zonas residenciales. La infraestructura urbana, y principalmente la construcción de carreteras y viviendas, supone una política territorial: la comuna debe establecer un plan de urbanismo, hacer aprobar por el ministerio del equipamiento las zonas urbanas prioritarias o las zonas de ordenacíén aplazadas. Las comunas participan en la infraestructura escolar; le están asignadas un cuarto del total de sus inversiones. Las comunas cargan con la construcción, mantenimiento y funcionamiento de las escuelas primarias, así como las viviendas de los maestros. Participan en la construcción de colegios de enseñanza general y de colegios de segunda enseñanza, Están también encargadas de la organízacíón de cantinas y de transportes. Las comunas tienen también responsabilidades sanitarias y administran 201.000 camas de hospitales Y 200.000 de hospicios. Administran residencias de ancianos, dispensarios y centros sociales. 205. e) Tutela.-El control del poder central se ejerce sobre los consejeros municipales y sobre sus actos, ya sea a través del ministerio del Interior, ya a través de autoridades administrativas desconcentradas. La tutela no debe ser examinada exclusivamente en su aspecto negativo: los órganos de tutela no se limitan únicamente a sancionar y anular. Son también consejeros de las comunas Y ayudan a los magistrados municipales, algunas veces inexpertos, a realizar sus funciones. U Tutela sobre las personal: La tutela puede ir desde la dimisión l:ie oficio de un consejero hasta la disolución del Consejo municipal cuando
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el uno o el otro olvidan sus obligaciones. Ello puede originar la constitución de una delegación especial: - Dimisión de un consejero municipal. Debe ser aceptada por el prefecto para que tenga efecto. - Dimisión de oficio de un consejero municipal. Es decidida cuando sobreviene alguna causa de ineptitud para ser elegido o incompatibilidad, ausencia a tres reuniones sucesivas sin motivo justificado o negativa a cumplir una función impuesta por la ley. - Disolución. La disolución del Consejo municipal debe realizarse por decreto motivado, aprobado en Consejo de ministros y publicado en el Boletín Ofícial. Si existe urgencia, puede dictarse una suspensión provisional por orden motivada del prefecto, que debe informar inmediatamente al ministro del Interior; la duración de la suspensión no puede exceder de un mes. La disolución es dictada cuando el Consejo municipal, por causa de disensiones, no llega a garantizar una administración normal de la comuna. - Delegación especial. En caso de disolución de un Consejo municipal, o de dimisión de todos sus miembros en activo, o en caso de anulación definitiva de la elección de todos sus miembros, o cuando un Consejo municipal no puede ser constituido, una delegación especial se encarga de sus funciones. En los ocho días siguientes a la disolución, a la anulación definitiva de las elecciones o a la aceptación de la dimisión, se nombra una delegación especial por decreto. El número de miembros de la delegación varía de tres a siete, según la ímpoetancía de la comuna. La delegación especial elige su presidente y, si ha lugar, un vicepresidente. Los poderes de esta delegación especial están limitados a actos de pura administración conservatoria y urgente. De esta forma, en ningún' caso le está permitido comprometer las finanzas municipales más allá de los recursos disponibles en el ejercicio corriente. 2) Tutela sobre los actos: La tutela sobre los actos consiste, o en la aprobación previa, o en la sustitución de una acción, o en la anulación de las deliberaciones del Consejo municipal. - Aprobación previa. Por regla general, los acuerdos de los Consejos municipales se convierten por sí mismos en ejecutivos quince días depués del depósito que se ha hecho de ellos en la prefectura o en la subprefectura. El plazo puede reducirse por el prefecto o el subprefecto. De todos modos, para algunos acuerdos importantes, principalmente acuerdos financieros, se exige 'la aprobación previa del prefecto o del subprefecto. Se ha producido una evolución en el sistema de esta aprobación. En otro tiempo era dictada por el prefecto. Actualmente es el subPre-
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fecto, autoridad administrativa más cercana a los responsables comunales, quien es el competente. Por otra parte, la lista de acuerdos sometidos a aprobación ha sido reducida progresivamente. La idea que se impone es la de dejar a las comunas la responsabilidad de su gestión y controlar solamente sus actos a posteriori. El régimen actual distingue las comunas de más o menos 9.000 habitantes. Las pequeñas comunas, en las que es frecuentemente difícil reunir un Consejo municipal competente, están sometidas a una tutela más fuerte. Por el contrario, para las comunas de más de 9000 habitantes la aprobación previa ha visto limitado su campo de aplicación. De esta manera, su presupuesto no está sometido a una aprobación previa más que cuando la comuna se encuentra en una situación difícil, porque los intereses de préstamos alcanzan ellO por 100 de los gastos ordinarios o que el número de céntimos alcanza o sobrepasa 30.000. Un proyecto preparado por los servicios del ministro del Interior prevé una dispensa de aprobación previa de los acuerdos financieros para las comunas de más de 2.000 habitantes, es decir, para 3.083 comunas, que agrupan a 33 millones de habitantes. Cuando el prefecto o el subprefecto se niegan a aprobar un acuerdo, el Consejo municipal puede recurrir ante el ministro del Interior. En caso de que se exija la aprobación, si el prefecto o el subprefecto, a los que se les somete para aprobación un acuerdo municipal, no dan a conocer su decisión antes de un plazo de cuarenta días desde-el depósito del acuerdo, éste se considera aprobado: esta regla de la aprobación tácita, aplicación de la máxima administrativa «quien calla otorga.., es especialmente protectora de la autonomía del Consejo municipal. - Sustitución de la acción. El poder excepcional de sustitución de una acción juega en materia financiera. Cuando el presupuesto de una ciudad de 9.000 habitantes o menos no se ha votado por el Consejo municipal en equilibrio real, la autoridad tutelar lo devuelve al alcalde en un plazo de los cuarenta días siguientes al depósito en la prefectura o subprefectura. El alcalde lo somete en los diez días siguientes a una segunda deliberación de la asamblea comunal. Esta debe resolver en un plazo de ocho días, y el presupuesto es inmediatamente devuelto a la prefectura o subprefectura. Si el presupuesto que ha sido objeto de una segunda deliberación no ha sido de nuevo votado con un equilibrio real, o si no se ha devuelto a la autoridad tutelar en el plazo de un mes a contar de su reenvío al alcalde, es resuelto por este último. Cuando un Consejo municipal no concede los fondos exigidos para un gasto obligatorio o asigna una cantidad insuficiente, la asignación es inscrita por orden de la autoridad superior después de que el Consejo
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municipal haya sido llamado a tener una reunión especial sobre esta materia. - Anulación. Algunos acuerdos del Consejo municipal son nulos de pleno derecho. Otros son anulables. Son nulos de pleno derecho los acuerdos de un Consejo municipal que se refieran a una materia ajena a sus atribuciones, los acuerdos tomados fuera de una reunión legal, los acuerdos adoptados con violación de una ley o de un reglamento administrativo. La nulidad es resuelta por el prefecto. Puede ser propuesta o negada por las partes interesadas en cualquier momento. Son anulables los acuerdos en que hubieran tomado parte miembros del Consejo interesados, ya sea a título personal o como mandantaríos, en el asunto objeto del acuerdo, en la medida en que esta participación haya ejercido una influencia decisiva sobre el contenido del acuerdo. La anulación se resuelve por orden motivada del prefecto. Puede ser instada por el subprefecto o el prefecto en un plazo de quince días a partir del depósito de las actas de la deliberación en la subprefectura o en la prefectura. Puede ser solicitada también por toda persona ínteresada y por todo contribuyente de la comuna en un plazo de quince días a partir del registro del acuerdo en la alcaldía. La solicitud debe presentarse ante el prefecto, que resuelve en quince días, y es entonces cuando el particular podrá recurrir ante el Tribunal administrativo. 206. Evolución de la tutela.-La tutela tradicional es exclusivamente legalista y contable. La urbanización y el desarrollo de las infraestructuras colectivas explican que la tutela deba tener una finalidad económica: se trata de comprobar la conformidad de las acciones emprendidas con las decisiones del plan. Es por lo que la tutela tradicional de los cuerpos prefectorales es sustituida cada vez más por una tutela técnica: los servicios técnicos competentes juzgan sobre la eficacia y la oportunidad de los proyectos comunales, y la autoridad prefectoral no puede sino confirmar su consejo. La tutela financiera ejercida por el tesoreropagador general también se ha extendido. La transformación de los procedimientos de tutela es notable. Las autoridades centrales dictan normas que deberán ser respetadas por las comunas: así las normas de construcción u ordenación fijadas por los servicios de los ministerios se imponen a las comunas que solicitan subvenciones. La proliferación de actos tipo (pliego de condiciones, reglamentos.. J redactados por los ministerios y en los que las comunas deben inspirarse constituye una manifestación de tutela,' por otra parte. más eficaz que la aprobacíón de un acto.
207. B) La municipalidad.-Está formada por el alcalde y los adjuntos. Alcaldes y adjuntos (en número de uno a 12) son designados por el
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Consejo municipal en su seno, por la duración de su mandato. El Consejo municipal no puede revocarlos. 208. Sociología de la función..-Muchos alcaldes acceden a su función porque se crea una vacante en la comuna que les conduce a solicitarla. Algunos alcaldes dicen: -Somos alcaldes porque no hay gente; nadie quiere dirigir la comuna.» Pero, en realidad, la ambición política, el deseo de jugar un papel, son evidentemente predominantes. Ciertos factores favorecen el acceso a las funciones municipales. Un origen geográfico local es casi imprescindible en las comunas pequeñas; juega también un papel importante en las grandes ciudades. Algunas profesiones -las profesiones liberales o las funciones públicas- son especialmente buscadas, no sólo porque atestiguan el grado de instrucción de su titular. sino también porque tienen una imagen favorable ante la opinión. Todos los alcaldes, incluso en las grandes ciudades, insisten sobre el necesario apoJiticismo de sus funciones. Aparte de los elegidos comunistas, creen en general que su pertenencia política o sindical no ha sido la causa determinante de su elección. Se esfuerzan por poner el acento sobre los problemas técnicos y concretos. Se busca la acumulación del mandato municipal con otros mandatos. Para muchos hombres políticos, el curso normal va de la conquista de la alcaldía al de un cargo de consejero general y después diputado o senador. Esta acumulación presenta el inconveniente de dispersar al elegido entre varios polos de interés. El mandato parlamentario permite, no obstante, al elegido local disponer de una gran influencia respecto de las oficinas parisienses y de una verdadera remuneración. La función del alcalde es, evidentemente, más o menos pesada según el tamaño de la comuna. En las ciudades de tamaño medio e importante, el alcalde ejerce sus funciones en dedicación exclusiva y está abocado a olvidar su profesión 'anterior o a abandonarla. Ello plantea un problema. El subsidio de función es realmente insuficiente. Este factor limita la necesaria democratización de funciones. «El acceso a la función está literalmente cerrado para aquellos que no disponen de recursos personales importantes o que no pueden abandonar su profesión» (J. P. GILLI). El reglamento actual de dietas parece insuficiente. Convendría establecer para los alcaldes una justa remuneración. 209. Atribucion.es.-Sólo el alcalde tiene atribuciones propias. Los adjuntos no las poseen más que en la medida en que se las delegue el alcalde. El adjunto más antiguo sustituye al alcalde en caso de impedimento. Las atribuciones del alcalde, como las del prefecto, son de dos tipos. El alcalde es a la vez agente del Estado y agente de la comuna. Pero. a
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diferencia del departamento, es una autoridad elegida que acumula los dos tipos de funciones. a) El alcalde, agente del Estado: Los actos realizados por el alcalde en calidad de agente del Estado son imputables al Estado. El alcalde está sometido al poder jerárquico y comprometería, según el caso, la responsabilidad del Estado y no la de la comuna. El alcalde está encargado de la publicación y de la ejecución de leyes y reglamentos. Participa en varias operaciones administrativas; el reclutamiento de soldados, por ejemplo. Es también oficial del Estado civil y oficial del poder judicial. b) El alcalde, agente de la comuna: El alcalde prepara y ejecuta los acuerdos del Consejo municipal. Tiene, por otra parte, atribuciones propias. Detenta el poder de designación y el poder jerárquico sobre los agentes de la comuna. El alcalde puede tomar todas las medidas necesarias para hacer reinar el orden público en la comuna. Esta última atribución, llamada de policía administrativa, se distingue, por su carácter preventivo, de la de oficial de policía judicial ejercida por el alcalde en cuanto agente del Estado, que tiene un carácter represivo. De hecho, mientras en las comunas rurales los textos y la realidad son congruentes, la función del alcalde en las grandes ciudades va más allá de la simple ejeoución o de la sola preparación de los acuerdos del Consejo municipal. El alcalde aparece como un jefe de empresa responsable de la concepción y de la realización de trabajos de infraestructura y de la buena marcha de los servicios públicos. Es el animador del equipo municipal. Es por ello por lo que un proyecto depositado en abril de 1968 ha previsto para las comunas de más de 2.000 habitantes un aumento de las atribuciones del alcalde. Se trata de permitirle actuar rápidamente, sin tener que consultar a su Consejo para problemas de la administración diaria. Se propone también evitar la personalización excesiva del poder en la comuna por la constitución de un equipo formado por el alcalde y los adjuntos, que decidirían colectivamente. Este equipo podría ser elegido directamente por la población. 210. Tutela: al Sobre las personas.-Los alcaldes y adjuntos, después de haber sido invitados o llamados a suministrar explicaciones escritas sobre los hechos que les son imputados, pueden ser suspendidos por una orden del prefecto por un tiempo que no excederá de un mes y que puede ser elevado a tres meses por el, ministro del Interior. No pueden ser revocados más que por decreto. Las órdenes de suspensión y las órdenes de revocación deben ser motivadas. La revocación lleva consigo la no elegibilidad de pleno derecho para funciones de alcalde y para las de
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adjunto durante un año desde la fecha de la orden de revocación, a menos que no se haya procedido antes a una renovación general de los Consejos municipales. b) Sobre los actos: - Dictados en calidad de agente del Estado: Los actos dictados por el alcalde o los adjuntos en calidad de agentes del Estado están sometidos al control jerárquico del Derecho común. La autoridad superior puede, en esta materia, enviar directrices al alcalde, anular sus actos. Puede sustituirle, después de un requerimiento, en caso de que rehusara realizar uno de los actos que le están prescritos por la ley. - Dictados en calidad de agente de la comuna: Cuando actúa en calidad de agente de la comuna, el alcalde es una autoridad descentralizada sometida a una tutela. A este respecto, las decisiones tomadas por el alcalde son inmediatamente enviadas al subprefecto, o al prefecto en las cabezas de distrito. El prefecto puede anularlas o suspender la ejecución. Estas decisiones reglamentarias permanentes no son ejecutivas hasta un mes después de su depósito ante el prefecto o el subprefecto; de todas maneras, en caso de urgencia estas autoridades pueden autorizar la ejecución inmediata. El prefecto, en un número limitado de casos (interés comunal, actos previstos por la ley) puede sustituir al alcalde. 211. C) El presupuesto.-El presupuesto comunal es preparado por el alcalde y votado por el Consejo municipal. En las comunas pequeñas el alcalde es asistido en su trabajo de preparación por el recaudador o el subprefecto.
212. Estructura.-Distinguimos entre el presupuesto primitivo y el presupuesto suplementario, que anuncia las modificaciones indispensables en curso de ejecución. El presupuesto es anual. Debe ser votado en equilibrio. El presupuesto se compone de una sección ordinaria y una extraordinaria, tanto en ingresos como en gastos. Los ingresos y gastos extraordinarios o de inversiones son aquellos -que por su naturaleza no parecen susceptibles de reproducirse todos los años-. El presupuesto es ejecutado por el alcalde, que compromete y ordena los gastos y que emite los boletines de ingresos. La contabilidad está garantizada por un recaudador municipal. 213. Recursos.-Los recursos esenciales de las comunas son de origen fiscal. Los impuestos directos locales son esencialmente suplementos de impuestos votados por los Consejos municipales sobre el montante de capital de los impuestos del Estado, hoy día desaparecidos; impuesto territorial, patente, contribución mobiliaria. Este sistema, llamado del
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principal ficticio -el suplemento de impuesto comunal era calculado sobre la base del capital de un impuesto del Estado que ya no existe-, tiene el inconveniente de descansar sobre un plato inadaptado, ya que las bases impositivas se calculaban sobre valores locales no actualizados. Debe desaparecer. La orden de 9 de enero de 1959 ha previsto el establecimiento de cuatro tasas locales. Su aplicación supone una difícil y lenta revaluación de las bases impositivas. La fiscalidad indirecta de las colectividades locales consistía hasta 1966 en una tasa adicional a la tasa sobre la cifra de negocios. La ley de 6 de enero de 1966 ha sustituido esta última por una tasa sobre los salarios. Este impuesto del 5 por 100 sobre los salarios es percibido por el Estado y una parte revierte a las comunas. La parte local del producto de la tasa sobre los salarios constituye una masa nacional a repartir entre todas las colectividades locales, y principalmente comunas, según normas idénticas, cualquiera que sea el lugar de percepción. La clave del reparto depende del esfuerzo fiscal realizado por. cada colectividad. Las comunas percíben también cánones por los servicios prestados a la población. Todos los servicios en que el beneficiario puede ser individualizado deben normalmente dar lugar a esta percepción (agua, alcantarillado.. .J, La recuperación de plusvalías territoriales resultantes de trabajos de infraestructura efectuados por las comunas parece indispensable. De esta forma pueden ser percibidas: una tasa de urbanización sobre el valor de los terrenos no edificados situados en el interior de la zona urbana y susceptibles de ser edificados, y una tasa local de infraestructura sobre la construcción, la reconstrucción y la ampliación de edificios de todo tipo. Las subvenciones del Estado o del departamento juegan también un papel importante en el financiamiento de los presupuestos comunales (7 por 100 en 1962). Las subvenciones de infraestructura reducen la libertad financiera de las comunas, porque ellas no son adoptadas en principio, salvo que estén programadas en el plan. La tasa de subvención depende de la situación global de la comuna, principalmente de sus necesidades de infraestructura, de su esfuerzo de autofinanciamiento y de su endeudamiento. Los préstamos toman una parte cada vez más grande de los recursos locales (20 por 100 en 1962). Estos préstamos son solicitados principalmente de la Caja de Depósitos y Consignaciones, del Crédito hipotecario (construcción, infraestructura de zonas), del Crédito agrícola (inversiones agrícolas e infraestructura rural), Los fondos nacionales de ordenación territorial y urbanismo conceden préstamos a corto plazo para las operaciones de infraestructura de zonas programadas. La Caja de Ayuda a la Infraestructura de Colectividades locales, creada en 1966, debe sustí-
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tuir progresivamente a la Caja de Depósitos. Las comunas pueden también recurrir a préstamos ante organismos privados. El endeudamiento de las comunas alcanza proporciones preocupantes , 213.
GAlUONOK:
HOURnCQ,
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Il,
EL DEPARTAMENTO, CIRCUNSCRIPCIÓN ADMINISTRATIVA
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§ 3. La región
242. La ideología regional.-Encontramos la reivindicación regional en las más diversas corrientes de pensamiento, hasta el punto que algunos han podido ver en ello un -punto de confrontación ídeológíca-. Pero existen varias concepciones posibles de la región. Algunos insisten sobre la región cultural y sentimental: evocan las realidades de las antiguas provincias, Verdaderas comunidades de habitantes cimentadas por un profundo querer vivir colectivo, que ellos oponen a los departamentos, circunscripciones artificiales y sin alma. Otros ponen el énfasis sobre la inadaptación del departamento a las funciones del Estado moderno. En el plano administrativo, es difícil para
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el Gobierno coordinar la acción de 95 prefectos. En el plano económico, la evolución hacia la planificación implica el reagrupamiento de la acción del Estado en torno a algunos grandes polos de desarrollo. El marco departamental es demasiado estrecho para las grandes operaciones de orientación económica. Las infraestructuras deben ser pensadas y realizadas en gran escala. Pero los partidarios del regionalismo económico son de dos tendencias opuestas: para algunos se trata únicamente de organizar la desooncentración de servicios estáticos en un nuevo marco mucho más amplio. Los departamentos pueden subsistir como albergues de servicios regionales y como colectividades descentralizadas. Para otros, se debe, por el contrario, desarrollar una nueva colectividad descentralizada, la región, para realizar una verdadera democracia económica. La tradición administrativa francesa favorable a la centralización es hostil a la descentralización regional CM. DEBRÉ, La muerte del Estado republicano). No obstante, cada vez más la región está batiéndose en la brecha con una corriente más moderna que trata de imponer la región como colectividad territorial. 243. 1.0 El advenimiento de la región. 244. A) La región de circunstanCias excepcionales.-Hasta época muy reciente el marco regional no ha logrado imponerse más que en tiempos de crisis en los regímenes donde la libertad política era reducida o con objetivos limitados. Las instituciones regionales del régimen de Vichy se explican por una voluntad ideológica de resucitar las antiguas provincias, pero también por las necesidades de la época, que imponen un marco más amplio que el departamento. Francia está dividida en regiones que agrupan cuatro o cinco departamentos. Al frente de cada región se encuentra un prefecto regional. Este realiza sus funciones en la capital del departamento donde se· encuentra instalado. Posee además dos series de poderes regionales: en materia económica se ocupa de la producción, del reparto y de la distribución de productos; en materia de policía ejerce una función de dirección y de coordinación. En la época de la liberación, las circunstancias excepcionales Impusieron un mantenimiento del marco regional ideado por Vichy. Los comisarios de la República que sucedieron a los prefectos regionales están encargados elel restablecimiento de la legalidad republicana. Se convierten a continuación en verdaderos subprefectos (ordenanza de 24 de octubre de 1945), encargados de una función de ímpulso, coordinación Y control. En la circunscripción regional, el comisario de la República impone ..a los servicios evadirse de la rutina cotidiana..; él es ..el alma de las reorganizaciones necesarias.., vigila además el mantenimiento del orden. Pero la institución es demasiado efic~ y, habiendo de.parecido las
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círcunstancías que la habían impuesto, aquellos agentes son suprimidos por la ley de 26 de marzo de 1946. Circunstancias excepcionales se encuentran en el nacimiento de los inspectores generales de la Administración en misión extraordinaria, comúnmente llamados superprefectos (sobre los IGAME, el artículo de LEMASARIER, Rev. Adm. [19541, p. 377). A consecuencia de las huelgas, que habían desorganizado profundamente el país y que habían mostrado la dificultad de coordinar la acción de todos los prefectos, la ley de 21 de marzo de 1948 previó para los tiempos de crisis la institución de los IGAME. Estos, en número de nueve, además de sus funciones al frente de un departamento, están encargados en una instancia territorial, calcada de las regiones militares, de asegurar el mantenimiento del orden. En los períodos de crisis, órdenes ministeriales le otorgan poderes más amplios: utilizar todas las fuerzas de orden, realizar requisas de tropa, reunir a los prefectos y coordinar su acción en nombre del Gobierno. Esta función de coordinación de los IGAME ha tratado de ejercerse fuera de los propios períodos de crisis y de las exigencias del mantenimiento del orden. Actualmente sus atribuciones han sido devueltas a algunos prefectos de región (cf. § 251>. 245. B) Origen de las regiones actuales.-En 1955 el Gobierno es encargado por el Parlamento de establecer por decreto todas las medidas propias "para estimular a las regiones que sufren subempleo o de un desarrollo económico insuficiente... El decreto número 55.873, de 30 de junio de 1955, decidió el establecimiento de "programas de acción regional.. que deben completar el plan nacional de modernización y de infraestructura dándoles una base territorial. Pero ese marco geográfico queda aún muy impreciso; el artículo 2 del decreto se contenta en indicar: -Los programas serán preparados o en el marco departamental, o en el marco de la circunscripción de los inspectores generales de la Administración en misión extraordinaria nGAME) y de los inspectores generales de la Economía Nacional UGEN), o ya sea en un marco diferente, cuando los factores geográficos o económicos conducen a separarse de estas circunscripciones administrativas. Una orden interministerial definirá el marco elegido... Una comisión es entonces encargada de establecer los principios de una división territorial. En su búsqueda se inspira en varios factores: la dificultad de tomar en consideración el marco departamental, a causa de su gran número y la falta de homogeneidad de los departamentos; la necesidad de tener en cuenta la estructura geológica y física y los factores históricos, así como las realidades humanas (actividades económicas y, principalmente, agrícolas, actividades intelectuales, hábitat). En definitiva, los funcionarios no llegan más que a una círcunscríp-
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ción que se corresponde en lo esencial con las regiones económicas, es decir, a la agrupación regional de Cámaras de Comercio, y proponen una división en 22 regiones, que fue recogida por la orden de 28 de octubre de 1956. Este cuadro estaba simplemente destinado a guiar los primeros pasos de la política económica regional. No pretendía servir de nueva circunscripcíón a la actividad de los diferentes servicios del Estado, que continuarán funcionando dentro del marco de divisiones territoriales heterogéneas. El Comité central de encuesta sobre el costo y rendimiento de los servicios públicos iba a abogar en varias ocasiones en favor de la generalización del nuevo nivel regional. En julio de 1957 señala: «El problema de la expansión regional suministra la ocasión de replantearse el remode lado en relación a un problema concreto: el programa de acción regíonal.» Un año después añade: «Es en el marco de veinte circunscripciones de acción regional en el que, sin por ello crear una entidad administrativa nueva que se interponga entre el departamento y el Estado, debe desarrollarse una actividad administrativa más coordenada en lo concerniente a la ordenación del territorio y a la expansión económica regícnal,» Un decreto de 7 de enero de 1959 viene a realizar estos deseos, previendo la definición de circunscripciones territoriales nuevas. En el plazo de un año, un decreto en Consejo de ministros, dictado previo informe del Comité central de encuesta sobre el costo y rendimiento de los servicios públicos, debía revisar, con vistas a su armonización con las nuevas circunscripciones territoriales previstas, las circunscripciones regionales de diversas administraciones y servicios del Estado o sometidas a su control, y contribuir a la puesta en ejecución de los programas. El decreto número 60.516, de 2 de junio de 1960, que contiene la armonización de circunscripciones administrativas, responde a estas exigencias. 246. 2.0 La división regionaZ.-El decreto de 2 de junio de 1960 ha establecido 21 circunscripciones de acciones regionales que agrupan a los departamentos. El decreto de 9 de enero de 1970 ha creado la 22 circunscripción, Córcega, separada de la circunscripción Provenza-Costa Azul, y que a diferencia de otras circunscripciones no comprende más que un solo departamento. Région parisién (ef. § 255). Champagne: Ardennes, Aube, Mame, Haute Mame. Picardíe: Aisne, Oise, Somme. Haute-Normandie: Eure, Seine-Maritime. Centre: Cher, Eure-et-Loir, Indre, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, Loiret. Nord: Nord, Pas-de-Calais.
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Lorraine: Neurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle, Vosges. Alsace: Bas-Rhin, Haute-Rhin. Franche-Comté: Doubs, Jura, Haute-Saóne, Territoire de Belfort. Basse-Norrnandie. Calvados, Manche, Orne. Pays de la Loire: Loire Atlantique, Maíne-et-Loire, Mayenne, Sarthe, Vendée. Bretagne. Cótes-du-Nord, Finistére, Ille-et-Vilaine, Morbihan. Limousin. Corréze, Creuse, Haute-Vienne. Auvergne: Allier, Cantal, Haute-Loire, Puy-de-Dóme, Poitou: Charentes: Charentes, Charente-Maritime, Deux Sevres, Vienne. Aquítaíne: Dordogne, Gironde, Landas, Lot-et-Garonne, Basses-Pyrénées, Midi-Pyrénées: Aríége, Aveyron, Haute-Garonne, Gerts, Lot, HautesPyrénées, Tarne, Tarn-et-Garonne. Bourgogrie: Cótes d'Or, Níevre, Saóne-et-Loire, Yonne. Rhóne-Alpes: Ain, Ardéche, Dróme, Isére, Loire, Rhóne, Savoie, HauteSavoie. Languedoc. Aude, Gard, Hérault, Lozére, Pyrénées-Orientales. Provence-Cóte d'Azur. Alpes de Haute Provence Hautes-Alpes, AlpesMaritimes, Bouches-du-Bhóne, Var, Vaucluse. Corseo Esta nueva división del territorio ha sido vivamente criticada. Se le reprocha de estar insuficientemente basada en realidades económicas y humanas. Las diferentes circunscripciones son, en efecto, de importancia muy variada. Abstracción hecha de la región parisina, cuatro de ellas (Bódano-Alpes. Norte, Provenza-Costa Azul y país del Loíre) agrupan más del tercio de la población que vive en las otras 17. Mientras que la circunscripción Ih-ovenza-Costa Azul cuenta alrededor de 2.000.000 de habitantes, la de Limousin no tiene más que 733.955. La misma diversidad puede constatarse en el plan de los ingresos. De esta forma se ha señalado que, abstracción hecha de la región parisina, cinco circunscripciones (Ródano-Alpes, Norte, Provenza-Costa Azul, Lorena y país del Loíre) representan más de la mitad de los ingresos cobrados en las 20 circunscripciones. Sólo ocho circunscripciones (Norte, Alta Normandía, Alsacia, país del Loire, Aquitania, Mídl-Pyrénées. Ródano-Alpes y Provenza-Costa Azul) disponen de poblaciones con más de 300.000 habitantes. Se reprocha también a los decretos de 7 de enero de 1959 y 2 de junio de 1960 su timidez. .Tratándose de sobrepasar el excesivo estrecho marco departamental, hubiera hecho falta crear circunscripciones de gran dimensión, y algunos hubieran preferido realizar de entrada la división del territorio en ocho o nueve regiones para disponer de unidades similares a la media europea. Por su parte, un comité de expertos ha delimitado nueve regiones
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socioeconómicas (Norte, región parisina, cuenca parisina, agrupando las circunscripciones de acción regional, Centro, Alta Norrnandía, Picardía, Champaña; Oeste, agrupando la Baja Normandía, Bretaña, país del Loire: Sudoeste, agrupando Poíton, Charente, Aquitania, Pirineos de Mediodía, Mediterráneo, agrupando Languedoc, Provenza-Costa Azul; Macizo-Central, agrupando Límousín-Auvergne, Sudeste, agrupando Borgoña y Bódano-Alpes, Este, agrupando Lorena, Alsacia, Franco-Condado). 247. 3.0 Las instituciones regionales.-Las instituciones regionales son en 1959 las conferencias interdepartamentales, muy rudimentarias, reunidas bajo la presidencia de un prefecto «coordinador»; los Comités regionales de expansión económica y los organismos privados, que constituyen la parte esencial. Pero tales instituciones, demasiado tímidas, no permiten solucionar los nuevos problemas regionales. Asi, un decreto de 29 de julio de 1963 decide realizar una experiencia en dos regiones, Borgoña y Alta Normandia, con objeto de «definir las atribuciones y las estructuras del Estado, cuya acción se extiende a varios departamentos y a esas dos circunscripciones de acción regional, y su articulación con los otros servicios periféricos del Estado y permitir precisar la competencia de los organismos de coordinación y los medios apropiados para asegurar, en las circunscripciones de acción regional, la elaboración y ejecución de programas de inversión del plan nacional». Esta experiencia se desarrolló bajo la:' autoridad de los prefectos coordinadores de dos regiones. Una comisión interministerial ha sido encargada de continuar la experiencia. Los decretos de 14 de marzo de 1964 han sacado «las conclusiones de estas diferentes acciones», con objeto ..de aplicar sobre el conjunto del territorio las normas útiles que las experiencias restringidas ·han demostrado y crear a nivel regional estructuras sólidas que permitan al Gobierno poner en ejecución su politica de ordenación del territorio, previas las consultas indispensables». 248. Al El prefecto de la región.-La institución de una autoridad administrativa superior al prefecto de los departamentos ha tenido siempre dificultades. En efecto, va en contra de la norma tradicional de la igualdad de los prefectos. Favorece a la ciudad en la que la nueva autoridad establecerá su sede y desvaloriza a las capitales de los departamentos. Ello explica la timidez de la solución escogida en 1959: la creación de un prefecto coordinador con reducidos poderes. El reforzamiento de la institución regional exigía, sin embargo, la aparición de una verdadera autoridad administrativa regional. Pero las opiniones estaban divididas en cuanto al contenido de esa institución. Algunos deseaban la creación de una nueva función de autoridad a escala regional que no tendría que estar confiada necesariamente a los
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prefectos. Otros hacian valer que el cuerpo prefectoral debía ser el depositario normal de los nuevos poderes: el prefecto de región debería ser al mismo tiempo el prefecto de un departamento. Esta situación era tal que trastornaba menos las costumbres. Tenía también a su favor la ventaja de la economía. Evitaba la creación de servicios administrativos regionales y permitía que las funciones regionales fuesen destinadas a su desarrollo, con la autorización de los servicios departamentales existentes. También el decreto de 14 de marzo de 1964 decidió en su artículo 1.0: "El prefecto coordinador, creado en la capital de cada circunscripción de acción regional, definido por el decreto de 2 de junio de 1960, tiene el título de prefecto de la región '" (nombre de la circunscripción de acción regional). El prefecto de la región es el prefecto del departamento donde se encuentra la capital de la círcunscrípcíón.» De esta forma, las regiones están dotadas de capitales. El prefecto que la ocupa es, por un fenómeno de desdoblamiento funcional, al mismo tiempo prefecto del departamento y prefecto de región. En caso de vacante momentánea, de ausencia o de impedimento, el prefecto de la región es sustituido legalmente por el prefecto en activo de mayor rango en la circunscripción de acción regional. 249. a) Atribuciones del prefecto de la región.-La reforma regional nace bajo la presión de las necesidades del desarrollo económico regional. Es por 10 que el prefecto de la región recibe lo fundamental de sus prerrogativas, pero la institución tiende a salirse de este marco y afirmarse como escalón' administrativo superior a los prefectos del departamento. 250. Atribuciones del prefecto de la región en materia económica.-
El prefecto de la región tiene como misión ejecutar la política del Gobierno relativa al desarrollo económico y la ordenación del territorio de su circunscripción. El prefecto de la región no constituye, sin embargo, un nuevo escalón administrativo de ejecución. No ha recibido un derecho de decisión más que en muy pequeñas materias (atribuciones para la concesión de primas, de algunas primas para el desarrollo industrial, por ejemplo>' Frecuentemente debe contentarse en impulsar y controlar la actividad de los prefectos de departamento de la región, así como la de los jefes de servicio, de los presidentes o directores de instituciones públicas y de sociedades de economía mixta, cuya acción se extiende a varios departamentos de la circunscripción y que no tienen un carácter nacional. Los textos han previsto que el prefecto se convierta en el único delegado posible de los poderes ministeriales relativos a la puesta en ejecución de programas de equipamientos públicos que resulten de la ejecución del plan, con exclusión de los poderes de un ordenador secundario;
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pero esta medida está destinada simplemente a permitirle ejercer su poder de impulsión y de control. Puede así delegar sus poderes, y ello está dentro de la lógica de los decretos, que él las ceda a los jefes de servicio regionales. El prefecto está encargado, dentro del marco de las directrices que le son dadas por el Gobierno, de la preparación de la división regional del Plan de Desarrollo Económico y Social. Está también encargado de continuar la ejecución de la división regional del Plan y dirige a este respecto cada año un informe al primer ministro, que debe servir para la preparación de los documentos anuales del comísariado general del Plan y de la delegación de Ordenación del territorio y de la acción regional. Los poderes de los prefectos varían según la naturaleza de las inversiones realizadas. - En relación con las inversiones públicas de carácter nacional, el prefecto de la región es simplemente informado de la elaboración de los proyectos; él puede, previo dictamen de la conferencia administrativa regional, presentar sus observaciones. Las decisiones relativas a estas inversiones le son notificadas. - En relación con las inversiones públicas de carácter regional, el prefecto de la región, previo dictamen de la conferencia administrativa regional, hace sus propuestas al ministro interesado dentro de los límites que le están fijados. - En relación a las inversiones públicas de carácter departamental, el prefecto de la región, previo dictamen de la conferencia administrativa regional, hace a los ministros interesados las propuestas de distribución de autorizaciones del programa entre los departamentos de su circunscripción. 251.
Atribuciones del prefecto de la región en materia administrativa.
El prefecto de la región está encargado de controlar y de coordinar la actividad administrativa de los servicios civiles del Estado y de las instituciones públicas que no tengan un carácter nacional y cuya acción se extiende a varios departamentos de la circunscripción. Bajo este concepto, el prefecto de la región aparece como una verdadera autoridad administrativa regional con competencia general, y si bien le habíamos aceptado sin demasiadas reticencias sus poderes en materia económica, nos alzamos en contra de esta autoridad general del prefecto de la región. Ello explica que varios servicios sean exceptuados de la aplicación de estas disposiciones. Sd trata de: - La acción educativa y las medidas relativas a la escolaridad, la administración del personal, la organización. la gestión interna y la tutela de ]as instituciones de enseAanza.
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- El establecimiento y la recaudación de impuestos, el pago de gastos públicos, las valoraciones de las propiedades comunales y la fijación de condiciones financieras a las operaciones de gestión o de enajenación de los bienes del Estado. - La inspección de la legislación del trabajo. - Las modalidades de fijación de las estadísticas. El prefecto de la región puede estar también investido, por decreto del Consejo de Estado, de atribuciones especiales. Algunos prefectos de región disponen de atribuciones en materia de defensa, de policía y de protección civil. En efecto, el decreto número 64.251, de 14 de marzo de 1964, ha previsto, en su artículo 20, que el prefecto de la región donde se encuentra la cabeza de cada región militar o zona de defensa ejerce los poderes anteríormente atribuidos a los inspectores generales de la Administración en misión extraordinaria. Estas atribuciones son ejercidas por siete prefectos de región o prefectos de departamentos cuando la sede de la región militar y de la región civil no coinciden, tomando entonces el nombre de "prefecto de la Níéme región de defensa•. - En materia de defensa: Los prefectos ejercen los poderes anteriormente atribuidos a los IGAME para asegurar la preparación, la ejecución y la ccordinación de las acciones relativas a la defensa. Bajo este título, ellos dirigen, en especial, la acción de todos los prefectos de la región militar en materia de defensa civil. Disponen de una oñcíaa de defensa y de una dirección regional de protección civil Iart, 5.°, decreto número 62.206, de 24 de febrero de 1962, y ordenanza núm. 59.147, de 7 de enero de 1959). El prefecto de una región capital de la zona de defensa ostenta también los poderes de alto funcionario de zona (art, 23, ordenanza de 7 de enero de 1959). - En materia de protección civil: Los prefectos interesados controlan y coordinan la acción de los prefectos de la región de defensa para la preparación y puesta en ejecución de las operaciones de socorro que desbordan el marco de un departamento. Controlan también de manera directa las instituciones periféricas del servicio nacional de la protección civil, cuya competencia o zona de acción se extiende a varios departamentos. - En materia de policía: Los prefectos heredan igualmente las atribuciones de los IGAME. Están también encargados de administrar al personal de la seguridad nacional y de los servicios de transmisiones del ministerio del Interior y administran los equipos de la seguridad nacional. Disponen a este respecto de centros administrativos y técnicos interdepartamentales (CATn. En caso de amenaza de disturbios generalizados. un orden de priori-
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dad en las peticiones de refuerzo (CRS, fuerzas armadasl que provienen de los prefectos. Están encargados, bajo la autoridad del ministro del Interior, del control superior y de la coordinación general del personal y de los servicios de policía que dependen de las prefecturas de la región militar. Las atribuciones pueden ser ampliadas en toda esta circunscripción por carta de misión firmada por el primer ministro, o por los ministros intresados, o por el ministro del Interior. 252. b) Medidas destinadas a permitir el uso efectivo por el prefecto de la región de sus atribuciones.-Las nuevas atribuciones otorgadas al prefecto de la región tienden a transformar los circuitos tradícíonales de decisión. Por ello se hace necesario conferir a la nueva autoridad regional prerrogativas adecuadas que le permitan ejercer efectivamente su función. El prefecto de la región preside, de derecho, todas las comisiones cuya competencia excede de un departamento. El prefecto de la región debe estar informado también de todos los asuntos susceptibles de tener una importancia especial en la circunscripción. Esta obligación recae especialmente sobre los jefes de servicios regionales. En principio, las relaciones entre los servicios regionales, los servicios departamentales, de una parte, y las administraciones centrales, de otra, son dirigidos bajo la autoridad del prefecto de la región. El prefecto de la región dirige cada año al ministro competente una evaluación de conjunto sobre cada uno de los funcionarios que ocupan cargos de directores regionales de los servicios periféricos del Estado en la circunscripción de acción regional. Esta disposición no es aplicable a los funcionarios nombrados en Consejo de ministros. 253. cl La misión regional.-Para asistirle en el ejercicio de su función regional, el prefecto de la región dispone de una misión, cuyos miembros son elegidos entre los funcionarios administrativos o técnicos de categoría más elevada (Al, nombrados por orden del primer ministro. Estos funcionarios están en destino provisional con el ministro del Interior o puestos a su disposición durante un tiempo determinado y en jornada parcial en la región. El subprefecto encargado de los asuntos económicos está integrado en la misión. Puede estar encargado del estudio global de las implicaciones políticas del desarrollo económico regional. La creación de la misión responde a un doble objetivo. Es, en primer lugar, el esbozo de los servicios administrativos regionales, que se revelarán necesarios el día en que el prefecto de la región no acumule a su función, la de prefecto del departamento. ConstituYe también una tentativa para inducir a los funcionarios de alto nivel a cambiar Paria por el «desierto francés., al menos temporalmente. según este concepto, es una dé las manifestaciones del principio de la· mo'Vilidad en la función pú-
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blíca. De hecho, los primeros nombramientos de los miembros de las
misiones demuestra que es difícil reclutar a muchos miembros con tareas de misión en dedicación exclusiva. Son de dos a cinco miembros por misión. Han sido raros los miembros de los grandes cuerpos que han aceptado formar parte de las misiones. Aquellos que han trabajado en ellas han retornado rápidamente a sus cuerpos de origen. Los miembros de los grandes cuerpos no han considerado la creación de misiones regionales como las instituciones del futuro que podían ofrecerles perspectivas de trabajos nuevos. Los encargados de misión ejercen funciones bajo la autoridad directa del prefecto de región. Ninguna jerarquía había sido prevista entre los miembros de la misión. Es más parecida a un gabinete ministerial que a una unidad administrativa tradicional. Los asuntos confiados a los miembros de la misión deben depender de la competencia de estos últimos y de las relaciones que mantienen con el prefecto. En la práctica, los subprefectos encargados de los asuntos económicos, que realizaban antes de la creación de la misión un papel fundamental en la preparación del plan, han conservado el liderazgo de los nuevos equipos. Así, en julio de 1970, fueron creados los jefes de misión. La misión tiene una función de síntesis económica de los problemas regionales. Trata de armonizar los datos técnicos suministrados por los ministerios con las exigencias financieras de conjunto. Los encargados de misión disponen para el ejercicio de sus funciones de un servicio de misión confiado a un jefe de división o un adjunto de prefectura. Este servicio comprende dos secciones: - Una sección encargada de recoger y de ordenar las informaciones y las memorias que provienen de las prefecturas, de los servicios regionales del Estado, de instituciones públicas y de sociedades de economía mixta de carácter regional, a fin de permitir al prefecto de la región y a sus colaboradores cumplir su misión respecto a la ejecución de la política económica del Gobierno y a la ordenación del territorio. Esta sección está encargada también de la secretaría de la conferencia administrativa regional y de la CODER. - Una sección encargada de recoger las informaciones necesarias que permitan al prefecto de la región asegurar el control y la coordinación de los servicios y la presidencia de las diversas oomisiones administrativas. En la práctica, el personal de estas secciones no ha podido ser preformado sino sobre los materiales, de por sí ya bastante débiles, de los servicios prefectorales. Además, este personal no fue formado en las tareas que debía realizar, porque son ellos, «los propios miembros de la misión regional, los que deben realizar todos los trabajos,. (M. PlNBT).
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254. El La conferencia administrativa regional.-EI decreto de 7 de enero de 1958 había instituido conferencias interdepartamentales que trataron de realizar una tímida coordinación administrativa a nivel de circunscripciones de acción regional. Se había precisado entonces que el prefecto coordinador no disponía de autoridad jerárquica alguna sobre los otros prefectos participantes en la conferencia interdepartamental. El reforzamiento de los poderes del prefecto de la región ha conducido a una reforma de las conferencias interdepartamentales, que en lo sucesivo se denominan conferencias administrativas regionales. La conferencia administrativa regional ejerce una función consultiva cerca del prefecto de la región. Conoce de los problemas planteados por las ínversiones públicas y sus incidencias en la vida económica y social de la región. 255. a) Composición.-La conferencia administrativa regional constituye, como su nombre indica, un organismo interno de la Administración. Comprende funcionarios que tienen el carácter de míembros deliberantes. El prefecto regional puede, sín embargo, llamar a expertos para aclarar los debates sobre un problema concreto. La conferencia comprende además, a título permanente, a los prefectos de los departamentos, al inspector general o inspector de la economía nacional en función en la círounscrípcíón y al tesorero-pagador general, con sede en la capital de la región. Además son llamados para participar en las reuniones de la conferencia, en asuntos de su competencia, los representantes en la región de los ministerios interesados. La instrucción a los prefectos de región de 24 de abril de 1964 precisa: -Es por ello por lo que ustedes convocarán al inspector de la división del trabajo y de la mano de obra cada vez que tengan necesidad de recibir un informe cualificado sobre los problemas relativos al mercado del empleo; al representante del ministerio de Obras Públicas cuando esta administración es servicio "constructor", y al representante del ministerio de Agricultura cada vez que un equipamiento tenga incidencias sobre los problemas relativos a la agricultura... 256. b) Funcionamiento.-La secretaría de la conferencia administrativa regional está asegurada por los servicios del prefecto de la región. Este último hace las convocatorias, las órdenes del dia y los programas ae trabajos. La redacción y la difusión de las actas está además bajo su autoridad. 257. ci Funci6n.-La conferencia administrativa regional tiene una función esencial de asistencia al prefecto de la región en la elaboración del esquema regional del plan. Cuando los servicios regionales de los ministerios han elaborado SU'S programas de equipamiento 1 10$ poupos
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de trabajo de la CODER depositan sus informes, los jefes de los servicios regionales devuelven los expedientes de equipamientos públicos. La conferencia asegura el lapso de tiempo entre la función técnica de la elaboración y la verdadera decisión. La conferencia. no trastorna el equilibrio de los programas propuestos por-Jos jefes de los servicios regionales, pero procede a realizar algunos ajustes, constituye o crea una estructura de negociación en la que cada prefecto de departamento defiende su circunscripción. La conferencia ofrece los medios de una coordinación efectiva y regular de la acción de los poderes públioos. Ello permite, fundamentalmente, insertar en los programas la opinión del tesorero-pagador general. 258. C) El tesorero-pagador general de la región.-El tesorero-pagador general de la región es el consejero económico y financiero del prefecto de la región. Reúne cuantas veces sea necesario, y por lo menos una vez al trimestre, a los tesoreros pagadores de los departamentos de la circunscripción, al inspector general de economía. nacional y a todos los jefes de servicios regionales de finanzas competentes de la dirección de impuestos, aduanas, contribuciones indirectas, así oomo al director del IN5EE. El tesorero-pagador de la región ve, por tanto, converger sobre sus servicios el conjunto de informaciones y de responsabilidades financieras. El prefecto de la región debe consultarle sobre las propuestas de operaciones o grupos de operaciones de equipamiento en el caso de inversiones de carácter regional, sobre los proyectos de atribuO'ión de autorizaciones de programas relativos a operaciones individualizadas en el marco de la región, o grupos de operaciones en el marco departamental, y sobre los proyectos de decisión que conceden subvenciones a empresas privadas. El tesorero-pagador general de la región emite un informe sobre el aspecto financiero de las operaciones y sobre su rentabilidad económica. En la práctica, la aportación del tesorero puede oscilar entre dos polos extremos. Puede emitir un informe de carácter político que comprenda las prioridades o un informe puramente técnico. El tesorero valora las obligaciones financieras y aporta una aproximación más o menos precisa del costo y rendimiento de las decisiones. Ir más lejos de esta función le llevaría inevitablemente a entrar en conflicto oon el prefecto de la región. 259. D> La Comisión de desarrollo económico regional.-La. Comisión de desarrollo económico regional-comúnmente llamada CODER- constitituye el órgano representativo de la región, pero no goza, a diferencia del Consejo general o del Consejo municipal, del poder de decisión.
260. al Composición de la. CODEB.-La Comisión de desarrollo económico regional se compone de 20 a 50 miembros.
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La cuarta parte por lo menos está compuesta por elegidos locales, es decir, uno o varios consejeros generales, designados por cada Consejo general entre sus miembros, y uno o varios alcaldes, designados por cada uno de los departamentos por el Consejo general fuera de sus miembros; el alcalde de la capital de la circunscripción es miembro de pleno derecho de la Comisión. La mitad de los miembros es designada por las Cámaras de Comercio e Industria, de Agricultura y de Oficios, y por las organizaciones profesionales y sindicales de empleadores y de trabajadores de la industria, la agricultura y del comercio; el presidente del Comité regional de expansión es miembro de pleno derecho. El resto de las personalidades es designado por una orden del primer ministro.
En Córcega, la CODER comprende: - Diez elegidos en sufragio universal: los cinco parlamentarios de Córcega, dos consejeros generales designados por el Consejo general de Córcega entre sus miembros, el alcalde de la capital de la circunscripción, dos alcaldes designados por el Consejo general de Córcega, - Diez miembros designados por las Cámaras de Comercio e Industria, Agricultura y de Oficios, y por las organizaciones profesionales y sindicatos de empleadores y trabajadores de la industria, agricultura y comercio. - Diez personalidades designadas por orden del primer ministro en razón de su competencia en materia económica, social, familiar, científica. o cultural. La instrucción de 26 de mayo de 1964 ordena a los prefectos: - En lo relativo a las colectividades locales, proponer un reparto entre los departamentos, por una parte, y entre los alcaldes y consejeros generales, de otra, teniendo en cuenta la población urbana y rural. - En lo relativo a las categorías socioprofesionales, distribuirlas entre el comercio, industria, artesanía y la agricultura, de una parte, y de otra, entre las instituciones públicas, las organizaciones profesionales o interprofesionales y los sindicatos. - En lo relativo a personas calificadas, la elección de los prefectos debe referirse a personalidades cuya competencia está demostrada en el terreno económico, social, familiar, científico y cultural. Deben tratar de llamar a los representantes de las asociaciones familiares y evitar las propuestas que se refieren a personas cuyos únicos títulos sean SU actividad política; no deben proponer a parlamentarios bajo el concepto de personas cual1f1cadas, en razón al principio tradicional de la independencia parlamentaria, a la que se le causarla un perjuiCio en este· QUO, por ser una desilllación basada l1nlcamente en la· d1aoreclonaUdad SUberJla.
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mental. La universidad debe ocupar un lugar correspondiente al papel eminente que desarrolla. Los prefectos deben tener la preocupación de no aislar a aquellos que, bajo el titulo de comités de expansión o de productividad, han sido los promotores de la acción regional en la circunscripción y que, sin embargo, no podrían ser objeto de elección sino por el Gobierno. El mandato de los miembros de la Comisión es de cinco años. Sin embargo, el mandato de aquellos que han sido nombrados en razón de las funciones que ejercen no expira legalmente hasta que cesen en sus funciones. 261. b) Poderes de la CODER.-La CODER tiene solamente poder consultivo. Es llamada a emitir informe sobre asuntos relativos a la puesta en ejecución del desarrollo económico y social y la ordénación del territorio de la circunscripción. Su función se ejerce principalmente respecto del desglose regional del plan. Es consultada sobre el informe que precisa, las perspectivas y condiciones del desarrollo económico regional, así como sobre las propuestas de reparto de las inversiones públicas comprendidas en el desglose regional. 262. el Funcionamiento de la CODER.-La CODER no tiene autonomía en su funcionamiento. Puede, sin embargo, designar en su seno una junta, compuesta de un presidente y dos vicepresidentes. poco poblados y con una dominante rural, un mínimo de tres representantes está garantizado en cada Consejo general, cualquiera que sea la población del departamento. Por otra parte, el conjunto de Consejos generales de una región deben tener, al menos, el 30 por 100 de los puestos del Consejo regional. Las comunas de 30.000 habitantes o, cualquiera que sea su población, las comunas capitales del departamento disponen cada una de un puesto en el Consejo regional. Puestos suplementarios están previstos para las ciudades de más de 100.000 habitantes. Por otra parte, las comunas urbanas se benefician de una representación de mayor consistencia. Todas estas normas aseguran un buen equilibrio entre el medio urbano y el medio rural, dejando una ligera ventaja a la representación rural. El comité económico, social y cultural ejerce, al lado del Consejo regional, competencias consultivas, Reagrupa fundamentalmente al con-
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junto de actividades socioprofesionales que ocupan puestos actualmente en las CODER. No es materia de ley, sino de decreto en Consejo de Estado, fijar los detalles de su composición. El Consejo regional y el comité, y principalmente sus comisiones, podrán reunirse conjuntamente a iniciativa del prefecto. b) El ejecutivo.-El prefecto de la región es el órgano de instrucción y de ejecución de las dos asambleas; será en condiciones análogas a las del prefecto del departamento frente al Consejo general. La reforma no le otorga ningún poder suplementario en relación a las atribuciones que ejerce actualmente. e) Recursos.-Para que las regiones dispongan, desde su creación, de ingresos seguros, el Estado les transfiere los derechos que él percibe sobre los permisos de conducir. Ingreso que representa actualmente alrededor de 50 millones de francos para el conjunto del país, sin contar la región parisiense. A esta donación del Estado, cada región puede añadir otros tres recursos fiscales. En primer lugar puede establecer un suplemento a dos impuestos del Estado, la tasa sobre las compras inmobiliarias y la tasa sobre las cartas grises. Puede, por otra parte, como lo ha hecho ya el distrito parisiense, percibir una tasa regional de equipamiento sobre la base de los impuestos locales tradicionales. El proyecto prevé solamente un techo global a estos ingresos, es decir. que para alcanzarlo el Consejo regional puede, o extender sobre el conjunto los impuestos autorizados, o concentrarse sobre uno o dos de ellos. Concretamente, este techo corresponde a 110 millones de francos en la región más importante (Bhóne-Alpesl, a 40 millones de francos en una región media, como la Picardía; a 20 millones de francos en una. región poco poblada como la Limousin. El presupuesto de una región que utilizara al máximo las posibilidades fiscales que se otorgan por la ley representaría alrededor del 5 por 100 del conjunto de recursos departamentales y comunales de la circunscripción regional; de esta forma la presión fiscal de las regiones permanecerá de todas maneras bastante débil. A estos recursos fiscales se podrán añadir, por otra parte, otros ingresos, principalmente aquellos que provengan de empréstitos, porque el derecho de pedir préstamos les está reconocido a las regiones. BIBLlOGRAFIA
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§ 4. París y la región parisiense 267. La particularidad de la región parisiense.-A pesar de la uniformidad que preside la organización de las colectividades territoriales, París y su región están dotadas de un régimen especial. Este fenómeno se explica, en primer lugar, por la situación política de esta ciudad. París es la sede de los poderes públicos y es un lugar. donde hay que tomar precauciones especiales en cuanto a la administración y al orden público. Por otra parte, París y su región concentran una parte importante de la población francesa, cerca de nueve míllones de habitantes actualmente, 12 millones en 1985. Esta población, atraida por las ofertas de empleo en la capital, se distribuye entre las comunidades vecinas, lo que introduce una solidaridad entre París y su región. La evolución del régimen de París y de la región parisiense se ha realizado en el sentido de un particularismo creciente consagrado por la ley de 2 de agosto de 1961, que crea el distrito de la región parisiense; la ley de 10 de julio de 1964, que contiene la reorganización de la región parisiense, y un decreto de 10 de agosto de 1966, relativo a las estructuras de la región parisiense.
268. 1.0 El régimen tradicional de París :Y del departamento del Sena.El régimen tradicional de París y del departamento del Sena, practicado hasta elide enero de 1968, se caracteriza por una descentralización restringida: la proximidad del Gobierno ha conducido a limitar las libertades locales tradicionales.
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269. A) La villa de París.-Posee un Consejo municipal, pero no tiene alcalde. El Consejo municipal se compone de 90 miembros elegidos por seis años en escrutinio de lista, mayoritario, y en dos vueltas. Su composición no ha variado aun cuando la cifra de la población ha crecido considerablemente. El presidente del Consejo municipal se encuentra investido simplemente de la función de presidencia de las reuniones 'y de ciertas prerrogativas protocolarias. Sin embargo, juega un papel político no desdeñable. Las funciones del alcalde en relación al estado civil son desempeñadas por los alcaldes de distrito nombrados por el poder central y situados bajo la autoridad del prefecto del Sena; para el resto de las atribuciones, un prefecto de policía ejerce las atribuciones de policía, y el prefecto del Sena, las otras tareas administrativas. En el ejercicio de sus funciones municipales, el prefecto del Sena no oye al Consejo municipal más que en los casos en que un texto lo prevé exactamente; además de sus funciones de policía stricto sensu, el prefecto de policía ejerce las atribuciones de policía judicial, normalmente confiadas a los prefectos en los departamentos (una dirección especial de la policía iudícíal está bajo su autoridad). El alcalde de distrito está además encargado de la ejecución de un cierto número de leyes relativas al reclutamiento del ejército, de la enseñanza, de la reglamentación electoral y de la ayuda social. El Consejo municipal se reúne en cuatro sesiones ordinarias al año. Sus atribuciones están definidas con carácter restrictivo en los textos. Este es fundamentalmente el caso cuando se trata de documentos presupuestarios y financieros, de empréstitos, de gestión de servicios públicos de carácter industrial o comercial, de operaciones patrimoniales de una cierta importancia y en materia de creación o cambio de empleos. 270. B) El departamento del Sena se distingue de otros departamentos Por ciertas particularídades.-De una parte, el Consejo general tiene
una composición especial. Está formado por los 90 consejeros municipales de París, a los que se unen 60 representantes de las comunas suburbanas, elegidos por seis años en escrutinio innominado en dos vueltas. Por otra parte, las atribuciones del Consejo general son definidas de manera limitativa. Sus decisiones son sometidas a la aprobación del prefecto del Sena (fundamentalmente el presupuesto, los programas de inversiones, las emisiones de obligaciones) y a la aprobación ministerial en los casos importantes. La inexistencia de comisión departamental aumenta más los poderes de los prefectos. De esta forma, el prefecto del Sena actúa sólo en todos los asuntos donde no actúa el Consejo general. Además de la tutela sobre el Consejo general, el prefecto del Sena ejerce su tutela sobre todas las comunas suburbanas, mientras que las funciones de polic1a de estas comunas competen al prefecto de polic1a. El
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prefecto de policía y el prefecto del Sena son comunes a la villa de París al departamento del Sena. El prefecto de policía está asistido por dos prefectos (un secretario general y un dírector de gabinete); el prefecto del Sena está rodeado de cuatro prefectos (tres secretarios generales y un director de gabinete).
y
271. 2.° El nuevo régimen de París :v de la región parisiense.-El régimen tradicional de París y de la región parisiense no era enteramente satisfactorio. Ignoraba la extensión de la región parisiense hasta la zona del Seine-et-Oise y la Seine-et-Marne. Dejaba a esta región subadmíntstradael departamento del Sena era demasiado extenso para ser confiado a un solo prefecto. El departamento de la Seine-et-Oise sufría de la inadaptación de sus estructuras administrativas en relación al desarrollo de la población parisiense sobre su territorio. Se habían tratado de remediar los inconvenientes de la distancia con la creación de cuatro nuevos distritos en 1962 y por la descentralización de ciertas competencias prefectorales en favor de los subprefectos. Pero la subaministración subsistía también en otras materias. Se hicieron nuevos esfuerzos con objeto de reducir los efectos nefastos del gigantismo y se crearon nuevas unidades administrativas aptas para dar a los administrados los servicios que éstos esperan. Estos proyectos han tenido en cuenta la solidaridad existente entre París y la región parisiense. Deben permitir una gestión armónica de las colectividades de la región. 272. A) La ciudad de Pans.-La villa de París es cuna colectividad territorial con estatuto especial que tiene competencias de naturaleza comunal y departamental- (ley de 10 de julio de 1964, arto 2.°). La admínístración de la ciudad de París está atendida por el Consejo de París. compuesto de 90 miembros, elegidos según el sistema vigente en las comunas de más de 30.000 habitantes. El Consejo de París ejerce las atribuciones que anteriormente competían al Consejo municipal de París y, en tanto que conciernen a París, las que anteriormente pertenecían al Consejo general del Sena. El prefecto de París y el prefecto de policía son, cada uno dentro de su competencia, los representantes dE'!1 Estado en la villa de París. Garantizan en la misma medida la instrucción y la aplicación de los acuerdos del Consejo de París. El prefecto de París tiene además, en lo que se refiere a París, las atribuciones que anteriormente estaban atribuidas al prefecto del Sena y a los jefes de servicios departamentales de las administraciones civiles del Estado, con excepción de las materias relativas a educación nacional, economía y finanzas y asuntos sociales. Está investido de la tutela y control de instituciones y organismos púbItcos autónomos cuya sede estA en Parla y de aquellos cuya actividad. interesa principalmente a la capital. Ade-
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más, el prefecto de París representa al Estado en las sociedades de economía mixta y en las empresas que se benefician de la ayuda financiera del Estado. Por último, el prefecto de París es oído en los asuntos que presentan una importancia especial para París y que son negociados por organismos cuya sede se encuentra en la capital. Desde el punto de vista orgánico, la prefectura de París ha integrado bajo su competencia a todos los servicios encargados de atender a la administración de la ciudad, con excepción de los servicios fiscales, de la contabilidad pública y de correos y telecomunicaciones. Escapan también a la competencia del prefecto de París los organismos jurisdiccionales y los servicios dependientes del ministro de Justicia. 273. B> La región parisiense.-La conciencia de la solidaridad de la región parisiense ha llevado a definir un régimen administrativo especial para el conjunto de colectividades que la componen. Los depa.rtamentos del Sena y del Sena-et-Oise han dejado sitio a seis nuevos departamentos íHaut-de-Seíne, Seine-Saint-Denis, Val-de-Mame, Essone, Yvelines, Vald'Oíse), que constituyen, con la ciudad de París y el departamento de la Seine-et-Marne, la región parisiense. Los nuevos departamentos están sometidos en principio al derecho común. En base al decreto de 18 de septiembre de 1964 han sido nombrados prefectos al frente de cada uno de estos departamentos. Sin embargo, los tres departamentos desgajados del departamento del Sena (Haut-de-Seíne, Seine-Saint-Denis, Val-d~-Marne) están sometidos, en lo relativo a la policía, a la autoridad del prefecto de policía. La región parisiense, como las otras circunscripciones de acción regional, no constituye una colectividad territorial, no tiene personalidad jurídica. Su organización es más importante que las de otras regiones. Las atribuciones atribuidas a nivel regional son más reales. Una particularidad esencial de la región parisiense debe señalarse: esta región tiene el mismo marco geográfico que el distrito de la región creado en 1961. 274. al El prefecto de la región parisiense.-La institución esencial de la región es el prefecto de la región parisiense. Nombrado por decreto en Consejo de ministros a propuesta del primer ministro y del ministro del Interior, este prefecto es el único prefecto de región que no acumula con sus funciones regionales la responsabilidad de un departamento. Está encargado de las funciones de delegado general del distrito de la región de París. Dispone por otra parte del distrito como órgano de estudio, de acción y de coordinación. Sus atribuciones comprenden todas las conferidas a los prefectos de otras regiones. Dispone además de atribuciones especiales. Prepara las deliberaciones del comité interministerial para los problemas de acción regional y de ordenación del teriítorio cuando éste delibera sobre los asuntos
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de su competencia. En materia de ordenación, de urbanismo y de construcción, numerosas prerrogativas le están otorgadas al prefecto de la región parisiense: el esquema directivo de ordenación y urbanismo de la región de París, así como todo plan de ordenación o de urbanismo que tenga un carácter intercomunal o regional, son elaborados bajo su autoridad. Tratándose de estas cuestiones él puede dar Instrucciones a los prefectos departamentales y a los jefes de los servicios regionales del Estado. Debe velar para que los presupuestos anuales de equipamiento de los diversos ministerios sean armónicos entre sí y con el plan. Posee una importante función consultiva en materia de concesión de autorizaciones y de permisos de construcción que contengan grupos urbanísticos de más de 500 viviendas, y la construcción de locales de uso industrial o comercial, o de oficinas cuya superficie de terreno es superior a 1.000 metros cuadrados. El prefecto de la región parisiense coordina y asume, de conformidad con las directrices de los ministros interesados, la puesta en ejecución por los organismos competentes, la política de transportes en la región. Fija también la circunscripción de instituciones hospitalarias de la región según el informe del jefe del Servicio Regional de Acción Sanitaria y Social. El prefecto de la región parisiense dispone de sus propios servicios, dirigidos por dos secretarios generales, de los cuales uno es el director regional del equipamiento. Esta acumulación de atribuciones debe permitir una mayor coherencia, puesto que gran parte de las atribuciones del prefecto de la región competen al ministerio de equipamiento. El prefecto de la región parisiense, como los prefectos de otras regiones, está asistido en sus funciones por una conferencia administrativa regional. Pero, a diferencia con otras regiones, no existe en la región parisiense una comisión de desarrollo económico y regional. 275. bl El comité consultivo económico )lsocial.-Un comité consultivo económico y social reemplaza a la Comisión de desarrollo económico regional. Creado por acuerdo del Consejo de administración del distrito de la región parisiense el 29 de octubre de 1963, este comité es un organismo consultivo no oficial, cuyas atribuciones son parecidas a las de la CODER. Responde a la preocupación un cierto número de categorías socioprofesionales -con vista al estudio de los problemas económicos y sociales de la región de Paris, en SUs relaciones con la ordenación y la infraestructura de esta región". Está llamado a informar sobre las cuestiones relativas al desarrollo económico y social de la región. El CCES es consultado principalmente en la preparación del esquema regional del plan. Las reglas relativas a su composición son, por el contrario, especiales: no está prevista representación alguna de las colectividades locales. El CCES comprende 55 miembros designados por tres afios por el Consejo
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de administración, según propuesta del delegado general del distrito y representando a tres grupos principales: los sindicatos de trabajadores. las actividades económicas y las personas cualificadas en el campo económico, social y cultural. 276. c> El distrito de la región parisiense.-El distrito de la región parisiense ha sido establecido, antes de la creación de la región parisiense, para resolver los problemas especiales planteados por esta unidad. Actualmente la nueva estructuración de la región parisiense hace necesaria una modificación del estatuto del distrito. Hasta esta reestructuración de su régimen juridico, el distrito se rige por la ley de 2 de agosto de 1961 y los decretos de 31 de octubre de 1961. El distrito de la región de París constituye una institución pública. Agrupa a los departamentos del Sena, Seine-et-Oise, Seine-et-Marne, así como las comunas llamadas departamentos. 277. a) Atribuciones.-El distrito de la región de París tiene por objeto: 1.0 El estudio de los problemas relativos, ya sea a la ordenación o a la infraestructura de la región, ya sea a la organización de ciertos servicios públicos de interés para la región. 2.0 Concesión de subvenciones, concursos para la situación de empréstitos en las colectividades, instituciones públicas o sociedades de economía mixta, para la realización de gastos de infraestructura de interés para la región. 3.0 La realización de proyectos o de trabajos de interés regional y la gestión de servicios públicos junto con las colectividades locales interesadas. Los trabajos de interés regional pueden emprenderse siempre, aun sin el consentimiento de las colectividades locales, previa autorización por decreto del Consejo de ministros, previo informe del Consejo de Estado. 278. b) Organización.-El distrito es administrado por un Consejo y un delegado general. El Consejo de administración comprende de 20 a 30 miembros. La mitad de ellos es elegido por las asambleas locales; la otra mitad es designada entre las asambleas locales y nombrados por orden conjunta del primer ministro y del ministro del Interior (decreto de 31 de octubre de 1961, modificado por el decreto de 29 de enero de 1966, arto 4). El Consejo de administración resuelve, a través de sus acuerdos, los asuntos que son de la competencia del distrito, previos los informes de las secciones de estudios especializados compuestos por elegidos de diferentes regiones. Su función principal reside en la votación del presupuesto, bien entendido que, aun en este campo, está sometido a un cierto número de nonnas legales. El delegado general, es decir, el prefecto de la región parisiense, asume, con la colaboración de o de los prefectos interesados, la instrucción de los
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asuntos. Aquellos para los que él solicita una discusión prioritaria son incluidos de derecho y con prioridad en el orden del día del Consejo de administración. El delegado general es responsable además de la ejecución de los acuerdos del Consejo de administración. Posee competencías propias que ejerce sólo o previa consulta con el Consejo de administración. Este es el caso en materia de grandes directrices, programas plurianuales, dirección de estudios generales, revisión o modificación del plan de ordenación, establecimiento o revisión de planes de urbanismo. 279 e) Ingresos.-Los ingresos del distrito reflejan la solidaridad parisina, comprenden principalmente el producto de tasas, cánones y contribuciones que corresponden a los servicios prestados, las contribuciones voluntarias de las colectividades interesadas, las subvenciones y participaciones correspondientes a los trabajos de infraestructura y de ordenación a cargo del distrito, el producto de los préstamos. El distrito puede también percibir una tasa especial de infraestructura cuyo montante es repartido (después de la ley de 1964) entre las comunas proporcionalmente al total de las bases, según las cuales se gravan, por el mismo periodo anual, a las personas físicas y jurídicas. Estas bases vienen afectadas por un coeficiente corrector que tiene en cuenta la situación geográfica de las comunas en el interior del distrito en relación a la zona directamente interesada por la realización de los trabajos.
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SECCION 111. LA ADMINISTRACION TERRITORIAL EN URSS 280. Generalidades.-Bajo la apariencia de federalismo y de la descentralización, la URSS posee un régimen extremadamente centralizado. La referencia al federalismo y a la descentralización se explica por las necesidades de la administración de un territorio extenso y diverso. El mantenimiento de la descentralización proviene del sistema político: el pluralismo que el régimen rechaza en la cumbre no lo admite tampoco en la base. La centralización se deriva de la negativa a admitir esta diversidad política. § 1.
La estructura territorial
281. Complejidad de la organizadón.-La complejidad de la estructura territorial de la URSS proviene del federalismo soviético. Quince Repúblicas federadas constituyen los Estados miembros de la Unión. En general, cada República federada está dividida en regiones (105 regiones, a las que hay que asimilar las ciudades importantes). Las regiones están divididas en distritos (2.853). Estos están divididos en ciudades (1.802), villas (3.399), pueblos (39.597). Las ciudades están divididas en distritos urbanos (397 distritos urbanos). Esta división administrativa es especialmente complicada por la división política, que ha llevado a reconocer a ciertas Repúblicas autónomas (20) o regiones autónomas (8), que se caracterizan, en relación a las regiones de derecho común, por su autonomía cultural y su representación especial en el Soviet de las nacionalidades (1). § 2. Los órganos de gestión
282. El predominio de la ejecución.-EI órgano de gestión de estas estructurales territoriales es el Soviet, compuesto de un Comité ejecutivo, de un presidente, de vicepresidentes, de un secretario y de numerosos miembros (más de mil para Moscú). Las funciones principales son realizadas por el Comité ejecutivo. Aparte de estos Comités ejecutivos, son creados servicios y departamentos especializados de la Administración local, cuya importancia disminuye en la medida en que se desciende en la jerarquía territorial. Así, a nivel de regiones y de territorios, encontramos por lo general las direcciones de la Salud Pública, de Educación Nacional, de la Organización, de la Construcción y de Arquitectura, de Seguros Sociales, de Finanzas; las administraciones del bienestar de la población, de la economía local, de la cultura, de la industria local, de la industria de (1)
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materiales de construcción, de la industria de la carne y de la leche, del orden público, de la agricultura, de la construcción y reparación de carreteras, de la industria del combustible, del comercio; la Comisión del Plan. El artículo 87 de la Constitución resume la competencia de los órganos de la Administración local: «Estos órganos deben dirigir la actividad de administraciones subordinadas, asegurar el mantenimiento del orden público, la observancia de las leyes, la protección de los derechos de los ciudadanos, la obra económica y cultural local; ellos establecen el presupuesto Iocal.» § 3.
El equilibrio general del sistema
283. La centralización.-EI sistema soviético, a pesar de su apariencia federal y descentralizadora, está en realidad estrechamente centralizado. La centralización proviene, en primer lugar, de la superposición de la Administración federal, de la Administración de las Repúblicas-miembros de la federación y de las administraciones locales. En teoría, la Administración federal debe establecer sólo la directriz general y la coordinación; en la práctica, interviene directamente en la Administración local. Ello es así en materia de finanzas; el presupuesto de la federación incluye a los diferentes presupuestos locales, que no son aprobados hasta que se adopta el presupuesto federal. En ciertas materias, como los seguros sociales, las Administraciones locales no son más que una pantalla detrás de la cual actúan los servicios centrales. El principio del centralismo democrático explica igualmente la centralización. No hay duda de que los soviets eligen sus Comités ejecutivos, pero éstos están subordinados a los órganos ejecutivos de los soviets superiores y, de hecho, a la Administración central. El carácter absoluto y obligatorio del plan arruina toda la posibilidad de iniciativa local. Por último, el centralismo proviene directamente del sistema de partido único. El partido controla la Administración en cada una de sus acciones. Constituye un poderoso instrumento de unificación, es decir, de centralismo.
SECCION IV. LA ADMINISTRACION TERRITORIAL EN ITALIA 284. Evolución general.-El régimen local italiano era, hasta la creación de las regiones, muy parecido al sistema francés. Establecido por la monarquía, imitando a las estructuras francesas, se aproxima más a la descentralización francesa que al self-government. Cuando Italia realiza su unidad, el régimen local establecido es fuertemente centralizador. La
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competencia de las autoridades locales elegidas está subordinada a las leyes nacionales. Estas delimitan estrictamente la materia de intervención de las colectividades locales, y las autoridades centrales ejercen una tutela muy minuciosa. Por otra parte, y a la inversa del caso alemán, el régimen local instituido es uniforme para toda Italia: la fórmula es la misma para todas las colectividades locales del mismo tipo, cualesquiera que sean su importancia y su situación geográfica. A principios del siglo xx, los proyectos de reforma son avanzados y tratan de dar mayor flexibilidad a la organización local y aumentar el poder de las autoridades descentralizadas. El régimen musoliniano reduce progresivamente la autonomía local. Sus concepciones encuentran su consagración en la ley sobre el gobierno local de 17 de marzo de 1934. Como en todo régimen autoritario, el cambio principal consiste en reemplazar las autoridades elegidas por las autoridades nombradas. La organización territorial no se modifica, pero se añade, al lado de las autoridades tradicionales, a un representante del poder central que tiene la dirección efectiva de los asuntos locales. Con el hundimiento del régimen fascista, diversas concepciones se abren paso sobre el modo de organizar las colectividades locales. En efecto, si bien la totalidad se pronuncia por el establecimiento de elecciones libres -esto se hace a partir de 1946-, sin embargo, esta unanimidad no se encuentra cuando se trata de proponer un nuevo sistema. Algunos son partidarios de la mayor descentralización posible, yendo hasta el federalismo; mientras que otros, preocupados de preservar la autoridad del Estado, se proponen simplemente retornar al sistema que se aplicaba con anterioridad a la llegada del régimen fascista. Por ello, no es sorprendente comprobar que la Constitución de 1948 representa un compromiso entre estas tendencias diversas. La Constitución no define exactamente las competencias de las colectividades locales, pero de una manera general declara reconocer y respetar la independencia de estas últimas. El artículo 5.° de la Constitución precisa que «la República, una e indivisible, reconoce y favorece las autonomías locales, realiza la más amplia descentralización administrativa en Jos servicios que dependen del Estado, adapta los principios y métodos de su legislación a las necesidades de la autonomía y de la descentralización. Según el artículo 114 de la Constitución, «la República se divide en regiones, provincias y comunas». Según el artículo 128, -las provincias y las comunas son colectividades autónomas dentro de los límites de los principios fijados por las leyes generales de la República, las cuales determinan las funcíones-. La organizaciOn local actual permanece en gran medida inspirada aún en el ejemplo francés. Además, la ley de 1934 no ha sido abolida y permanecen como texto de referencia muchas de sus disposiciones. Sólo han sido suprimidas las dIsposiciones más autoritarias y contrarias a la existencia de un verdadero régimen local. Italia
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está dividida actualmente en tres tipos de circunscripciones: las comunas, las provincias, las regiones. Sin embargo sólo las comunas y las regiones son verdaderamente importantes desde el punto de vista del régimen local. § l.
La comuna
La comuna es la colectividad local de base. Se contaban 8.053 en 1966. 285. 1.0 La estructura comunal.-Distinguimos en cada comuna tres órganos: el Consejo, la Junta (Giunta) y el alcalde (síndico). 286. Al El Consejo comunal es una asamblea deliberante que se semeja al Consejo municipal francés. Es elegido en sufragio universal cada cuatro años; el sistema electoral es diferente según que las comunas tengan más o menos de 10.000 habitantes. El número de consejeros varia de 15 (para las comunas de menos de 3.000 habitantes) a 80 (para las comunas de más de 500.000 habitantes). El Consejo se reúne al menos dos veces por año, puede tener reuniones extraordinarias a petición de un cierto número de consejeros, o de la junta, o del alcalde. Parece que en la práctica estas reuniones son muy frecuentes, sobre todo en las ciudades de una cierta importancia. El Consejo ejerce las funciones de legislador comunal. Esta legislación debe insertarse dentro de un marco: las comunas deben realizar obligatoriamente ciertas funciones, otras son meramente voluntarias. Las primeras están determinadas por la ley, pero ésta da definiciones suficientemente generales para que las comunas puedan interpretarlas ampliamente. Para los servicios voluntarios, la posibilidad de elección se hace con ciertas reservas. Las comunas deben respetar un cierto número de principios; hace falta principalmente que el fin perseguido por la comuna sea un fin de interés general; hace falta, por otra, que la operación no sea de naturaleza tal que desequilibre gravemente el presupuesto. El Consejo municipal debe aprobar el presupuesto municipal. Ejerce, por otra parte, un control sobre la actividad del alcalde y sobre la de la junta. Estas dos últimas autoridades son, además, elegidas por el Consejo municipal. 287. B) La Junta es también un órgano colegiado. El número de sus miembros varía con la importancia de la comuna. La Junta no es un instrumento del Consejo municipal, actúa bajo la dirección del alcalde. Cada miembro de la Junta tiene la responsabilidad de uno o varios servícíos comunales. Pero, de hecho, los poderes de esta Junta varían considerablemente de una comuna a otra. El Consejo puede, en efecto, delegar una parte de sus competencias en la Junta. En la práctica comprobamos que estas delegaciones son extremadamente amplias y que el poder de las Juntas tiene tendencia a aumentar en detrimento del de los Consejos. Se trata aquí de la manifestación de
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un fenómeno más vasto, que es la transferencia del poder de decisión de las asambleas deliberantes a órganos más restringidos. La Junta ejerce ciertas funciones que en Francia pertenecen al alcalde. Se encarga de la preparación del presupuesto de la comuna, redacta los estatutos comunales, que son después sometidos al Consejo. Durante el intervalo de tiempo entre las reuniones, pero únicamente si lo exigen las circunstancias, la Junta puede sustituir al Consejo para legislar; en este caso, el Consejo debe ratificar, en su próxima reunión, la decisión adoptada por la Junta. Esta ejerce sus funciones en estrecha colaboración con el alcalde. 288. C) El alcalde, elegido por el Consejo, es «la autoridad suprema», pero sus funciones son menos amplias que en otros países por causa de la existencia de la Junta. Tiene, en primer lugar, funciones protocolarias, tales como la representación de la comuna. Más importante es el poder de firmar los contratos de la comuna. La responsabilidad del alcalde puede ser juzgada ante el Consejo. En realidad, este esquema no refleja exactamente el contenido del poder del que puede disponer un alcalde. El reparto del poder entre la Junta y el alcalde se debe menos a los textos que a la personalidad de los hombres, a los factores locales y a la importancia de las comunas. En las pequeñas comunas, en especial, el alcalde aparece como la autoridad esencial de la misma; el Consejo y la Junta, como órganos accesorios o subordinados. 289. 2.° La evolución de la actividad comuna l.-Esta evolución se manifiesta en el terreno económico y en materia financiera. 290. Al La actividad económica de las comunas ha evolucionado de manera similar en las comunas francesas y en las italianas. A partir del siglo xx las comunas comienzan a desarrollar operaciones de infraestructura en sus colectividades. En Italia, una ley de 1906 da a las comunas autorización para que emprendan operaciones comerciales con objeto de que puedan mejorar los servicios de los que se van a beneficiar los habitantes de la colectividad. Las grandes ciudades dan el ejemplo, después el movimiento se extiende. Los primeros servicios que las comunas se comprometen a realizar son los de recogida de basura, la instalación de los servicios de alcantarillado. Al principio las comunas dudan en realizar estas acciones por sí mismas y las confían a concesionarios privados con objeto de sustraerse a los riesgos que pueden derivarse de una actividad comercial. Estas concesiones han conocido la misma desfavorable evolución que en Francia, y las comunas actualmente manifiestan cada vez más su audacia en materia de intervencionismo. Este no está tan estrictamente limitado por las leyes como en Francia. No es raro ver, por ejemplo, farmacias municipales. Las empresas comunales, si bien sometidas al control de las autoridades locales, di,ponen de una gran autonomía de
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gestión: están dirigidas por un Consejo de administración cuyos miembros son nombrados por el Consejo comunal, y por un director, reclutado a través de concurso, y con un mandato de duración igual a la del Consejo de administración. El Consejo comunal examina el presupuesto de estas empresas, pero no lo aprueba; cualquier divergencia sobre este punto entre el Consejo comunal y el Consejo de administración debe ser resuelta por el Consejo administrativo provincial. Las comunas ingresan, evidentemente, los beneficios proporcionados por la empresa, cuando los hay, y soportan las cargas de los déficit. En la práctica, estas empresas comunales están limitadas por la debilidad de medios financieros de las comunas. La mayoría de las veces no pueden ir más allá de los servicios más indispensables, y numerosas de entre ellas carecen de equipamientos sociales suficientes. 291. B) La situación financiera de las comunas no es satisfactoria. Las comunas cobran en primer lugar los beneficios de sus bienes; se trata de recursos tan tradicionales y tan poco importantes como en Francia. La mayoría de los recursos provienen de ingresos fiscales, pero la fiscalidad no es uniforme para todas las comunas. Uno de los impuestos que proporciona los ingresos más importantes es el impuesto llamado -famílíar-. Se trata «de un impuesto que incide en toda unidad familiar que resida en la comunídad-. La base imponible la constituye la renta familiar; se toman también en consideración los signos externos de riqueza. El tipo de gravamen de este impuesto debe situarse entre un mínimo y un máximo fijados por el Estado. Otro impuesto importante es el dazio, «impuesto indirecto que afecta a casi todos los bienes vendidos dentro de los límites de la comuna-. Por último, las comunas se procuran recursos no despreciables a través de la recaudación de un impuesto adicional (sovraimpostal sobre ciertos impuestos nacionales. El sistema de las finanzas locales ha sido objeto de numerosas críticas: los impuestos locales son demasiado numerosos; las comunas hacen esfuerzos de imaginación para gravar las actividades y bienes más diversos. La imposición sobre perros, pianos, anuncios publicitarios, etc., no deja de recordar los impuestos establecidos por el legislador municipal en Francia. Este sistema es no solamente complicado, sino injusto: los signos externos de riqueza no dan una imagen exacta de la riqueza de cada uno, y numerosos contribuyentes logran sustraerse del «impuesto famílíar- (según un consejero municipal de Milán, los ingresos de los habitantes de esta ciudad que han eludido el impuesto familiar en 1961 hubieran supuesto una cifra de 1.200 millones de liras). El sistema es igualmente arcaico: falta frecuentemente el personal competente; en muchas comunas, el impuesto es recaudado por una empresa privada que se cobra con un cierto porcentaje; en ciertas regiones. el costo de la recaudación representa más del 60 por 100 del
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producto del impuesto. La situación financiera de las comunas italianas es, por tanto, aún menos adecuada que la de las comunas francesas, sí bien han sido propuestos varios proyectos de reforma. -En general-se ha escrito-, el sistema de ingresos municipales es confuso, ineficaz, y, en muchos casos, también arbitrario» (CAPPELLETI). De ahí, el recurso a los créditos de las instituciones públicas especializadas y el gravoso endeudamiento de las comunas que de ello proviene. § 2.
La província
292. Generalidades.-La provincia, como el departamento francés, constituye, a la vez, una forma intermedia de colectividad descentralizada y una circunscripción administrativa, marco de acción de las administraciones centrales. Esta segunda función es mucho más importante que la primera. Las provincias pueden ser divididas en distritos, pero aquéllas sólo tienen funciones administrativas, si bien la constitución habla respecto de ellas de -descantralízacíón posterior».
293. 1.0 La provincia, circunscripción administrativa.-Los dos órganos esenciales son el prefecto y el Consejo administrativo provincial. 294. A) El prefecto, de filiación directa del prefecto francés. Es un funcionario a escala provincial y representante del poder central, si bien está ligado, como su colega francés, al ministerio del Interior. Se trata de cargos que dependen de la discrecionalidad del Gobierno. y parece que los prefectos italianos están sometidos también a una gran politización, quizá .porque no tienen el monopolio del control Y. en especial. el control económico -compartido con el otro órgano de control. la Junta provincial administrativa- se pone de relieve mucho menos que en Francia. Ello da lugar a tensiones con las autoridades locales cuando éstas no comparten el mismo ideal político que el (.obierno en elpoder. Esta politización se refleja en lo referente a los prefectos, en el control más frecuente y más minucioso sobre las comunas de la oposición que sobre aquellas que están de acuerdo con el poder político: las autoridades locales deben deferir todas sus decisiones al prefecto. y éste puede. en un plazo de veinte días. anular estas decisiones por causa de ilegalidad o porque son contrarias -a las instrucciones del Gobierno central». Además. cuando una comuna no cumple una función que le es impuesta por la ley, el prefecto puede no tomar él mismo la decisión que la comuna se ha negado a tomar, pero sí delegar en un funcionario que toma el nombre de comisario especial y realiza los actos en sustitución de la colectividad en rebeldía. Este comisario puede ser encargado también por el prefecto de administrar la comuna en el caso en que ésta sea incapaz de cumplir correctemente su misión. Por último, el prefecto puede pedir al Gobierno
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que disuelva el Consejo y nombrar un alto comisario, si las disensiones políticas paralizan el Consejo. No se trata de un caso de escuela: la disolución de los Consejos municipales ha ocurrido en varias ocasiones en el último decenio, y en varias grandes ciudades -principalmente Roma, Génova, Bari, Venecia- donde las oposiciones políticas eran tales que ningún partido podía obtener la mayoría en el Consejo. 295. Bl El Consejo administrativo provincial (Giunto. Provinciale Administrativa, más corrientemente llamada GTAl es una comisión administrativa que colabora con el prefecto para controlar a las autoridades locales. Está compuesto de diez personas nombradas por el prefecto y que se reúnen bajo su presidencia. No actúan por delegación del prefecto, sino que disponen de competencias que les son propias. De una manera general, el control que él ejerce es un control de naturaleza financiera, el presupuesto local es el documento principal que se le somete. Todo acto aprobado por las comunas y que tenga una incidencia financiera debe ser transmitido al Consejo. Este controla de esta forma toda actividad económica y social de las colectividades y puede influir la orientación general de la política comunal. Cuando el Consejo estima que una decisión no es conforme al interés general, la anula y remite el asunto a la autoridad origen de la medida, porque no posee poder de sustitución. El control del Consejo es más estricto que el control del prefecto, porque si el de éste se limita -a juzgar sobre la legalidad de los ac~os. (CAPPELLEn), el Consejo juzga también la validez administrativa y la utilidad de las actividades financieras de los gobiernos locales para la colectividad. Además de esta función de control, el Consejo ti.ene una segunda función, enjuicia los recursos presentados por los particulares en materia de imposición provincial o municipal, o sobre otras cuestiones de orden financiero. Estas autoridades de control, tanto el prefecto como el Consejo, disponen, por tanto, de poderes que les permiten en una gran medida: imponer su voluntad a las comunas. En la práctica, sin embargo, no ponen en ejecución todas las posibilidades de que disponen, pues ello equivaldría a variar de todo significado la democracia local. No es menos importante el problema que plantean regularmente las comunas sobre la cuestión de la autonomia de las colectividades locales frente a las autoridades tutelares. La importancia del representante del poder central tiene como contrapartida la debilidad del papel de la provincia como colectividad descentralizada. 296. 2.° La provincia, colectividad descentralizada.-El número y extensión de las provincias no son fijadas de forma inalterable. La creación o modificación de provincias son establecidas por una ley de la República a iniciativa de las comunas, previa la consulta de la región misma. Las
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provincias tienen una capital, que es la comuna más importante de la provincia, ya sea por su población o por su papel histórico o económico. 297. A) La estructura de la provincia es tripartita, como para la comuna. La provincia se compone del Consejo provincial, de la Junta y del presidente. Los miembros que componen la Junta son elegidos por el Consejo siguiendo las mismas reglas que para la Junta comunal y los alcaldes. Según la importancia de la población, el número de miembros del Consejo varía de 24 a 45; el de los miembros de la Junta, de cuatro a ocho; la duración del mandato es de cuatro años. Las elecciones se realizan según un sistema mixto, los dos tercios de los miembros son elegidos en escrutinio unínomínal, y el tercio restante, según la representación proporcional. El presidente del Consejo dirige el trabajo de este último, prepara y ejecuta el presupuesto de la provincia, regula las situaciones del personal. Las funciones de la provincia como órgano descentralizado son muy reducidas. Les competen las carreteras (construcción y mantenimiento de carreteras, pero únicamente en la medida en que esta materia no sea competencia de las comunas, de las regiones o del Estado), la asistencia y la beneficencia públicas (asistencia a los indigentes, huérfanos, inválidos y enfermos mentales), la salud e higiene públicas. La provincia puede contribuir a las operaciones dirigidas por otros órganos (por ejemplo, contribución en la actividad de los servicios del Estado en materia sanitaria y en materia de instrucción pública, calefacción y alumbrado de locales. La importancia de los gastos de transferencia (en 1969 representaron el 32,2 por 100 de los gastos de las administraciones provinciales) subraya la debilidad de la institución. 298. B) La debilidad de la institución provincial se explica, porque la provincia no ha tenido la función que habría podido normalmente realizar. La institución de un ejecutivo provincial distinto del prefecto, la existencia de oficinas y personal propio de la provincia y situados en edificios diferentes de los de la prefectura eran de tal naturaleza que favorecían la autonomía e importancia de los órganos provinciales. Pero la competencia que oponía al ejecutivo de la provincia con el prefecto, órgano oficial representante del Gobierno, ha señalado el triunfo de este último. Las pequeñas provincias no pueden realizar convenientemente sus funciones obligatorias y se vuelven hacia el Estado para pedirle su ayuda. La desigualdad entre las provincias se ha agravado por la tendencia del Estado a transferir a la provincia ciertas obligaciones que él asumía ano teriormente a su cuenta. La imposibilidad para algunas provincias de hacer frente a sus gastos, unida a la expansión de las tareas del Estado, ha conducido a la creación de comités prefectorales. Estos comités tienen competencias cada vez más amplias y escapan totalmente a la· autoridad
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de los órganos provinciales. Sirven al prefecto de instrumento para la orientación de la política económica, y las autoridades provinciales no pueden rivalizar con estos servicios. § 3. Las regiones 299. Las instituciones diferidas.-La Constitución italiana establecía 19 regiones. Se trataba de una transformación completa en relación a las costumbres anteriores. La institución de las regiones debía, según sus defensores, permitir un funcionamiento más armonioso de las instituciones administrativas haciendo tratar a nivel regional asuntos que con anterioridad eran todos resueltos por el poder central. Es por lo que, cuando la reforma fue presentada ante la Constituyente, el presidente de la comisión que debía encargarse de elaborar la reforma declaró que ésta -podría revestir una importancia decisiva para la historia del país». De hecho, existe en Italia una gran diversidad regional. Ella es debida más al relieve especial del país que a su historia, a la desigualdad de desarrollo que han conocido las diferentes regiones. En algunas partes de Italia el espíritu particularista permanece vivo. Este particularismo, que se refleja en el empleo de dialectos, está especialmente desarrollado en el sur. Son las reivindicaciones de estas comarcas las que han estado en el origen de la reforma regional. Sicilia puso en circulación pretensiones de autonomía, y también separatistas cuando fue liberada en 1946. Para «desarmar» estas reivindicaciones y evitar que una probable voluntad de independencia se manifestara en otras partes del país fue lo que motivó que el poder político hiciera de Sicilia una región en 1946, después de que la Constitución estableciera la existencia de 19 regiones. De esta forma, la creación de las regiones, aun perteneciendo a un deseo profundo de algunos, no está menos ligada a la actualidad. Según el artículo 115 de la Constitución, «las regiones están constituidas en organismos autónomos, que tienen poderes especiales y funciones particulares según los principios fijados en la Constítucíón-. Sin embargo, estas 19 regiones no tienen todas el mismo estatuto. En efecto, la Constitución declara que existen cinco regiones especiales y 14 regiones ordinarias. La diferencia entre estas dos categorías de regiones se debe a una diferencia de creación en el tiempo: las cinco regiones especiales han sido creadas rápidamente para prevenir los conflictos que podian surgir. Es por lo que después de Sicílía, el valle de Aosta, Cardeña, el Trentino-Alto Adigío, Frioul y Venecia se hicieron reconocer una situación especial. Para las otras 14 regiones su creación ha sido lenta. En febrero de 1968 se votó una ley electoral regional a propuesta de ellas (ley de 17 de febrero de 1968), y las primeras elecciones tuvieron lugar en 1970, y han creado problemas en varias regiones (sobre todo a propósito de cuál seria la ciudad capital de la re-
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gíón). Después de las elecciones se han elaborado los estatutos regionales.
Han sido aprobados por una ley de 22 de marzo de 1971. 300. 1.° La competencia de las regiones.-Las regiones tienen una doble competencia: disponen de una competencia de tipo legtslatívo del mismo tenor que los Estados miembros de un Estado federal, y, por otra parte, disponen de amplias competencias en el terreno administrativo. El artículo 17 de esta ley declara que las atribuciones de los órganos centrales y periféricas del Estado en las materias indicadas por el artículo 117 de la Constitución son transferidas en su totalidad a las regiones. 301.
Al
La competencia legislativa.
Lo que preveía la Constitucíón.-La distribución de competencias legislativas entre el Estado y las regiones está hecha por la Constitución, que enumera la lista de materias reservadas a la legislación regional. Los poderes legislativos de la región pueden dividirse en tres categorías. La competencia legislativa de primer grado es calificada por la Constitución como legislación «exclusiva». Esta competencia corresponde solamente a las regiones con estatuto especial, y no a las regiones ordinarias; los limites de esta competencia obligan únicamente a que las regiones respeten ciertos principios fundamentales que tocan fundamentalmente a la organización jurídica del Estado. El segundo tipo de competencia legislativa se atribuye a todas las regiones y es calificada de -complementaría-, «concurrente». Está subordinada a los principios establecidos por las leyes del Estado. El artículo 117 enumera las materias en las que puede intervenir (organización administrativa de los servicios de la región, urbanismo, policía, transportes.. J. Por último, el tercer tipo de competencia está previsto en los estatutos para las regiones especiales, mientras que, para las regiones ordinarias, el artículo 117 prevé únicamente que «las leyes de la Bepúblíca pueden delegar a la región el poder de tomar medidas para su aplicación», es decir, un poder de ejecución de las leyes del Estado. El balance.-Si se considera la actividad legislativa de las regiones, notamos algunas diferencias de una región a otra. Sicilia es la región que más ha legislado (más de 700 leyes al final de 1961); la región de Cerdeña viene después, con 400 leyes en la misma fecha; el Trentino-Alto Adigio. 300. Las regiones han concentrado sobre todo sus esfuerzos en el terreno económico y social: han intervenido extensamente en materia de urbanización, dé industria y de comercio. en obras públicas y turismo, porque con estas intervenciones corresponden a necesidades vivamente sentidas. La legislación regional «se preocupa principalmente de conceder participaciones, subsidios. facilidadeS fiscales, ofrecimiento de garantías. impelida a desplegar un abanico de medidas de aliento y de sostén al
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sector privado", y «es en este tipo de orientación donde la política le-' gislativa de las regiones parece haber encontrado su propio camino(PALAZZOLIJ. Por el contrario, las regiones se han desinteresado de materias que no presentan más que un débil interés (por ejemplo, las ferias y mercados, los museos y bibliotecas, la beneficencia pública), o de un~ rentabilidad electoral muy reducida (espectáculos, bellas artes, instituciones culturales localesl. 302. Bl La competencia administrativa.-La atribución de competencias administrativas a las regiones complica el esquema general, puesto que tres colectividades pueden detentar competencias en esta materia: el Estado, las colectividades locales y las regiones. En virtud del artículo 118 de la Constitución, las regiones ejercen las funciones administrativas en las materias que corresponden a su competencia legislativa, salvo, dice la Constitución, «las materias de interés exclusivamente local, que pueden atribuirse por las leyes de la República a las provincias, a las comunas u otros organismos locales". Esta delimitación puede plantear dificultades, de una parte, entre el Estado y las regiones; de otra, entre estas últimas y las colectividades locales, pues el propio artículo 118 indica que las regiones ejercen normalmente sus funciones «delegándolas a las provincias, a las comunas o a otros organismos locales». Para armonizar las competencias de estos órganos, la Constitución ha establecido «normas de aplicación que sirven para interpretar las respectivas competencias de cada colectividad y prevé la existencia en cada región de un comisario del Gobierno, que al mismo tiempo que representa al Estado en la región, coordina las actividades de los servicios del Estado en la región con las competencias de la región. La puesta en práctica de estos principios se traduce en una compleja división de tareas administrativas entre el Estado y las regiones. Muy frecuentemente, el reparto de competencias se realiza por acuerdo tácito entre la Administración regional y la Administración estatal. Para algunas operaciones interviene únicamente la región; para otras consulta a uno o varios órganos del Estado; en otros casos, la región y el Estado realizan un concierto; algunas operaciones además son realizadas por el Estado con las regiones; por último, en algunos casos, los servicios del Estado actúan solos, sin consultar. Entre las regiones y las colectividades locales, la distribución se ha hecho en favor de las regiones, que centralizan a su nivel las competencias administrativas; las delegaciones previstas por la Constitución apenas han tenido ocasión de realizarse. El Estado ha delegado pocas competencias a las regiones, y éstas han conservado las que podían delegar a las colectividades Iocales. 303. 2.° Los medios financieros de las regiones.-La Constitución Y los estatutos especiales enumeran la lista de medios financieros de que
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pueden disponer las comunas para proveerse de recursos: la físcalidad. el patrimonio regional, las «contribuciones especiales- del Estado. créditos. Para las regiones ordinarias, el artículo 119 de la Constitución prevé «contribuciones particulares y una parte de las contríbucíones del Tesoro» para cubrir los gastos efectuados por las regiones para «realizar sus funciones normales», «contribuciones especiales- para -atender a fines determinados y, principalmente, para revalorizar el mediodia y las islas-o Las regiones especiales se diferencian sobre todo de las precedentes por su posibilidad de recurrir a créditos y poder disponer algunas veces de las «contribuciones extraordinarias del Estado-. El estatuto de Sicilia es el más original, porque declara: «las necesidades financieras de la región son cubiertas por las rentas patrimoniales de la región y a través de impuestos establecidos por ella. Siempre están reservados al Estado, las tasas a la producción y los ingresos del monopolio de tabacos y de la Iotería-. de ello se deriva que los impuestos cuyo beneficio se reserva al Estado son la excepción. En la práctica, «las regiones italianas no tratan de ser más que simples beneficiarias de los impuestos que son establecidos y administrados por el Estado». En 1959, los ingresos de las regiones procedentes de la cuota del Estado representaron el 88 por 100 de los ingresos totales de Siciha, el 78 por 100 de los de Cardeña: el 66 por 100 de los del TrentínoAlto Adígío, el 44 por 100 de los del Valle de Aosta, Las regiones con estatuto especial han podido, establecer impuestos propios (el Trentino-Alto Adigio ha instituido, por ejemplo, un impuesto regional sobre la producción de energía eléctrica); las rentas patrimoniales son poco importantes. El Estado ha suministrado débiles' «contribuciones especiales». porque ha encontrado otros medios de intervención reduciendo la autonomía regional. El ejemplo italiano muestra la dificultad, en la época actual, de establecer un impuesto típicamente local que pueda rivalizar con los impuestos nacionales. El sistema de cuotas da lugar a interminables negociaciones entre las administraciones regionales y las administraciones estatales. La corriente unitaria predomina sobre la autonomía Y hace desaparecer «el sutil equilibrio establecido en los textos legales- , la Institution of Professional Civil Servants (60.000> y la Society of Civil Servants (45.000> están entre las más importantes asociaciones. El papel de éstas se limita, sin embargo, a
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los problemas particulares de una categoría de agentes, pues la discusión de los problemas generales de la función pública es asunto de los Whitley Councils. 491. Los Whitley Councils.-El origen del whitleísmo se encuentra en 1916 en la comisión presidida por J. H. Whitley, que dio su nombre a la Instítucíón, Esta comisión tenia por misión mejorar las relaciones entre los empleadores y los empleados y, por otra parte, sugerir los medios que Permitieran a los interesados revisar las condiciones de trabajo. ,La institución, prevista en las relaciones de derecho privado, se extendió rápidamente a la Administración, y en 1919 se creó un Consejo Whitley, cuyo fin era «confrontar la experiencia y los diferentes puntos de vista de los representantes de la función pública en las escalas administrativas, ejecutivas y manuales», Los Whitley Councils son, pues, organismos paritarios de negociación de las reclamaciones que los funcionarios podrían presentar y al mismo tiempo para mejorar el funcionamiento del servicio. Las decisiones de los Whitley Councils se «toman por medio de acuerdos entre los dos elementos». El presidente siempre es un miembro de la dirección, y el vicepresidente, un representante del personal; cada una de las partes se expresa colectivamente y no hay votación. Existe un Consejo Whitley nacional, donde la dirección esté. representada por el jefe del Civil Service, los jefes de los principales departamentos y altos funcionarios de la Tesorería, Su competencia se extiende a todas las cuestiones que afectan a las condiciones de trabajo del personal «no índustríal» (el Foreígn Office está excluido igualmente de su competencia>. En el escalafón inferior hay Whitley Councils en cada departamento ministerial. En fin, hay Whitley Committees locales, establecidos en el lugar de trabajo. Esos Whitley Councils no tienen poder de ejecución y hacen proposiciones que. para aplicarse, deben recibir la conformidad del gabinete. El éxito de los Whitley Councils se explica por el espíritu de cooperación que se ha instaurado. «La. gran fuerza del whitlefsmo... es reunir el conjunto de. la función pública o el conjunto del personal de un departamento y desempeñar en el seno de cada órgano Whitley un punto de vista y un espíritu Únicos y hacer participar a los funcionarios en la gestión del conjunto de su profesión.. (Staff Relations in the Public Servíce). Además, hay colaboración constante entre los Whitley Councils y las asociaciones. Sin embargo, en caso de que aparecieran conflictos colectivos en la función Pública. serían competencia del Tribuna.l de Arbitra.je de la función pública. Este organismo independiente puede ser utilizado por las asociaciones y los sindicatos, y sus decisiones son obligatorias. Se compone de un presidente, un representante de la Administración y un representante del Personal. La solución británica es menos satisfactoria para los conflictos individuales. que competen a los tribunales judiciales.
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§ 4.
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
La solución alemana
493. En Alemania Federal, los funcionarios disponen del derecho de asociación. La unidad de hecho del sistema sindical les permite participar en la gestión de la función pública. En todos los servicios encontramos delegados del personal. A nivel central. el comité federal de personal es un organismo consultivo, dotado de importantes atribuciones: participa en la elaboración de textos reglamentarios y vigila su aplicaéión: asesora al Gobierno federal en la definición y conducción de la política de personal en materia de selección. de preparación y de reclutamiento de funcionarios. Tres de sus siete miembros son nombrados por el presidente de la República después de haber sido designados por las organizaciones sindicales más representativas. El derecho de huelga se prohíbe a los funcionarios alemanes. Este principio parece admitido por la opinión pública y por los sindicatos. Existen procedimientos de conciliación que los delegados del personal pueden utilizar ante los jefes de servicio. Los agentes sometidos al derecho privado (obreros y empleados disponen, por el contrario, del derecho de huelga, pero se comprometen a no recurrir a ella más que cuando todas las posibilidades de llegar a un acuerdo han sido agotadas). BIBLIOCRAFIA BELORGEY, c.: Le droit de la greVit et les servic~8 publics (Berger-Levrault, 1964). BOUET. L. y DOMMANGGET. M.: -Hístoíre de la fédération de l'enseignement». Cdt documents IEP (Grsnoble). BOURDONCLE, R.: FonctLon publiqu~ et lib,ªrté d'opinion. en dr'Qi.t P08'U" froncaise, LCDJ (París, 1957). BROUE, P. y BERNARD, F.: Le syndicalisme dans l'enseignement. Documentation Francaise (3 febrero 70): -Les organes de consultation du personnel dans l'administration francaíse- núm. 3.660. FRANKEL. SAUL J.: Staff relations in th~ civil service, -The Canadian experien· ce (Mc Cill University Press, 1962J. PuNTEY, A.: Traité pratique de la fonction publiqus, LCDJ (1965). Titre Il, SILVERA. V.: La Fonction publique et BeS problemes actuels, Titre 11, Ed. Act. Jur. (1969).
CAPITULO IX LAS OBUGACIONES FUNDAMENTALES DE LOS FUNCIONARIOS 494. Enunciado de las obligaciones.-La primera obligación del funcionario es -consagrarsa a su función». Y es, en general, por lo que está prohibido acumular una función pública y una función privada o varias funciones públicas. El funcionario, por otra parte, debe evitar estrictamente tener en toda empresa en relación con su servicio, intereses que comprometan su independencia. Los actos de -corrupcíón- están reprimidos severamente por todas las legislaciones. Constituyen no solamente faltas disciplinarias, sino también faltas penales. El artículo 175 del Código Penal castiga en Francia a todo funcionario que haya recibido intereses en todas las operaciones o empresas que deba vigilar. En el curso de su servicio, el funcionario debe atenerse a una estricta «obediencia jerárquica... Esta obligación varía según el puesto del agente inculpado, en la jerarquía. Un agente superior está en situación de discutir las órdenes recibidas y dispuesto a someterse si su director mantiene su Posición, y un agente inferior no puede intentar convencer; está subordinado estrictamente. Los agentes públicos deben dar prueba de una -díscrecíón absoluta.. en todos los hechos e informaciones de que tengan conocimiento en el ejercicio o con ocasión del ejercicio de sus funciones. Esta obligación protege no solamente al Estado en sus intereses vitales, sino también a los particulares; el Estado moderno tiene cada vez más información sobre la vida de los individuos, y es importante que esta memoria administrativa no Se entregue al gran público por indiscreciones. BIBLIOGRAFIA CATliEaINE,
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CAPITULO X EL REGIMEN DISCIPIJNARIO
La función pública, como todas las profesiones organizadas, entraña un régimen disciplinario destinado a reprimir las faltas cometidas por los agentes públicos. SECCION 1. LA FALTA DISCIPLINARIA 495. Falta disciplinaria :v falta pena l.-La falta disciplinaria se distingue de la falta penal, aunque puede llegar a coincidir con ella. Así, en Francia, la falta disciplinaria se define como -toda falta cometida por un funcionario en el ejercicio o con ocasión del ejercicio de sus funciones-o En cambio, algunos países unen la represión disciplinaria y la penal: las infracciones profesionales se sancionan por las jurisdicciones penales. En la URSS, el abuso de poder está sancionado con la privación de libertad. Lo mismo ocurre con la inacción en el poder, es decir, cla no ejecución por un funcionario de actos que debería efectuar en virtud de sus obligaciones de servicio... , asi como el abandono o descuido en el servicio, o sea la negligencia o falta de conciencia respecto a las obligaciones del servicio que han producido retrasos, lentitud en la expedición de los asuntos- cuando se causaron perjuicios a los bienes o derechos salvaguardados por la ley. En Suecia, la autoridad puede elegir entre los procedimientos disciplinarios y los procedimientos penales.
SECCION 11. LA AUTORIDAD INVESTIDA DE PODER DISCIPLINARIO 496. El superior jerárquico.-La autoridad investida del poder disciplinario es, lo más frecuentemente, el superior jerárquico. El poder disciplinario se considera entonces como una de las armas concedidas a los superiores para hacer respetar las órdenes que dan a sus subordinados. Es
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la solución que Francia ha adoptado, bajo reserva del control del juez sobre el exceso de poder. En cambio, otros países, como Alemania, han optado por la constitución de un órgano disciplinario autónomo que resuelve con más independencia y objetividad que el jefe del servicio.
SECCION III.
LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS
497. Diversidad de sanciones.-La autoridad investida del poder disciplinario puede elegir, una vez reconocida la falta, entre diversas sanciones que alcanzan al funcionario en su vida profesional. En Francia, el estatuto de la función pública enumera las sanciones, que son, por orden de gravedad creciente: el aviso, la represión, la cancelación del cuadro de ascenso, reducción de la antigüedad de la escala, la rebaja de nivel, separación de oficio, retrogradación, jubilacíón de ofícío y despído. Otra sanción se prevé por el estatuto: la exclusión temporal de las funciones por una duración máxima de seis meses, que entraña la privación del sueldo y puede pronunciarse como sanción principal o sanción complementaria. La «suspensión. es distinta de estas sanciones, medida provisional que permite separar temporalmente del servicio a un funcionario sospechoso de haber cometido una falta grave. Esta medida permite esperar el resultado de una instrucción o el fallo de una sanción definitiva. En la mayoría de los países, la autoridad disciplinaria no está obligada a observar correlación entre la falta y la sanción.
SECCION IV.
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
497 bis. Derechos de la defensa.-En la preocupación de proteger a los agentes públicos contra todo arbitraje, se han fijado reglas de procedimiento (comunicación del expediente, asistencia de un abogado) que forman el -procedimiento disciplinario». Este se inspira en el procedimiento judicial: al agente incriminado le da derechos que le permitirán organizar su defensa antes de que se pronuncie la sanción. En Francia, el agente público tiene la posibilidad, desde la ley de 22 de abril de 1905, de solicitar, cuando se alza una sanción disciplinaria contra él, la «comunicaci.ón. integra de su «expediente. individual Y de todos los documentos anexos. Esta comunicación permite conocer al agente exactamente las quejas formadas contra él y asi preparar su respuesta. La comunicación del expediente se considera como una garantía fundamental que la Administración no puede anular, salvo si lo exigen circunstancias excepcionales o si el agente es culpable de abandono de puesto. La autoridad administrativa debe consultar, previamente al fallo de una sanción superior o queja, a un «consejo de disciplina» (comisión administraCIENCIA AIlacINISTl\ATlVA.-26
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CIENCIA ADMINISTRA1IVA. ADMINISTRACION PUBLICA
tíva paritaria), ante el cual el agente podrá presentar su defensa. El parecer de ese consejo no es obligatorio, pero permite iluminar a la autoridad jerárquica en el ejercicio de su poder disciplinario. Algunos agentes públicos se benefician de una garantía suplementaria: una sanción no puede infligírseles más que después del parecer conforme de un organismo con carácter jurisdiccional: ése es el caso de los miembros de la enseñanza. En Inglaterra, antes de que sea pronunciada la pena, el funcionario recibe por escrito la notificación de los reproches que se le hacen. Tiene la posibilidad de presentar una respuesta a ese informe. Las asociaciones profesionales y los Whitley Councils intervienen a menudo en la demanda de los funcionarios. El sistema disciplinario alemán se distingue netamente de los sistemas británico y francés. En Alemania, la autoridad jerárquica no es competente más que para las sanciones menores. Por encima de la reprobación está establecido un verdadero procedimiento jurisdiccional. Las diligencias pueden ser llevadas por el procurador disciplinar federal aun en contra de la opinión del jefe jerárquico del funcionario. El asunto es instruido por un funcionario. La jurisdicción disciplinar comprende dos niveles. El procedimiento no público es contradictorio y da lugar a razonamientos motivados. Este sistema disciplinar da a los agentes todas las garantías de un procedimiento jurisdiccional normal. Permite a la Administración reforzar la represión disciplinaria, si bien, frecuentemente, el jefe jerárquico duda en castigar a sus colaboradores. 497 ter. El caso de la URSS.-En la URSS, las organizaciones sindicales tienen el derecho a exigir la revocación de funcionarios que no cumplen con sus obligaciones, que violan la legislación laboral o que son considerados culpables de lentitud o de -tendencías burocráticas». Esta petición se impone a la Administración, que informa al trabajador. Este último puede durante siete días dirigir una solicitud de reexamen de su situación a la instancia superior del sindicato que hará la decisión final. Cuando la medida disciplinaria es tomada a iniciativa de la Administración, debe tener en cuenta el informe dado por las comisiones de atestados, establecidas en los servicios. Estas deben pronunciarse sobre las cualidades profesionales, políticas y morales del funcionario y sobre su adaptación a la función realizada.
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QUINTA PARTE
LOS MEDIOS DE LA ACCION ADMINISTRATIVA
504 Generalidades.-Para llevar a cabo su aCCIOn, la Administración -fuera de las necesidades en hombres (IV partel-e- debe procurarse los medios financieros que le permitirán adquirir los bienes materiales indispensables. Durante mucho tiempo, el campo de los medios de la acción administrativa se ha abandonado a un gran empirismo. La concesión de créditos era tan arbitraria como su utilización. La actividad de servicio público perseguida por la Administración parecía prohibir toda reflexión crítica sobre la adecuación de los medios a los fines perseguidos o sobre la economía de los medios. El crecimiento del peso de la máquina administrativa ha servído de revelador. Las preocupaciones sobre el coste y el rendimiento (cap. 1) y la organización y métodos (cap. 2) han penetrado en el sector administrativo. Los medios presupuestarios se vuelven a examinar en la perspectiva de la racionalización de las elecciones (cap. 3), mientras que el concepto de los mercados públicos se aleja del juridicismo para tomar en consideración los informes económicos (cap. 4).
CAPITULO PRIMERO COSTE Y RENDIMIENTO EN LA ACCION ADMINISTRATIVA SECCION 1. LA PREOCUPACION DEL COSTO Y DEL RENDIMIENTO 505. Los servzczos públicos y el costo y el rendimiento.-La idea de servicio público ha paralizado mucho tiempo la investigación del costo y rendimiento de las administraciones. Funcionando éstas en el interés general, se pensaba que los medios materiales y humanos puestos a su disposición estaban siempre justificados por las exigencias de ese interés. Este postulado se ha borrado, cuando el crecimiento de los gastos imputables a los servicios administrativos ha llevado a buscar economías presupuestarias. Entonces se ha tenido la preocupación de construir la mejor
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CIBNCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
Administración con el menor gasto. Las consideraciones propias de la Administración pública complican, por cierto, la evaluación del coste y del rendimiento. No lo excluyen. 506. El carácter de interés general del servicso público.-Tradicionalmente parece vano el examen del coste y rendimiento de los servicios públicos. Se insiste sobre el carácter de interés general de las misiones de servicio público que excluye toda supresión del servicio en razón de su costo. Esta afirmación, exacta en el Estado liberal, ya no lo es hoy. Si no se puede suprimir un servicio de policía, el examen del costo y del rendimiento puede llevar a poner fin a la actividad de un servicio industrial y comercial. Sin duda es exacto que, cuando una actividad ha tomado el carácter de servicio público, su costo se hace secundario respecto a la misión a cumplir. Sin embargo es necesario que la colectividad conozca exactamente el costo de una tal misión. Este conocimiento puede llevar a poner en duda el carácter de servicio público y a limitar o a precisar su alcance. No basta ya hoy, decir que los transportes presentan un carácter de servíqío público para admitir que todos los costos de esta actividad deben imputarse legítimamente al presupuesto de las colectividades públicas. Hay que apreciar, sector por sector, el coste y el provecho que saca de ellos la colectividad. Entonces aparecerá que algunas actividades cuestan al interés general mucho más que lo que ellas le procuran, y la colectividad incriminará total o parcialmente al servicio público. 507. El monopolio conferido al servicio público.-Se añade igualmente, en contra de la apreciación del coste y rendimiento, que el monopolio «otorgado a algunos servicios públicos» puede hacer la evaluación difícil. El costo y el rendimiento se aprecian normalmente en la comparación, es decir, en la medida en que existe una competencia, que está a menudo excluida para los servicios públicos. No es imposible, sin embargo, descubrir, incluso en este caso, elementos de comparación. Sin duda, ninguna actividad privada puede compararse a la del servicio penitenciario, pero se pueden comparar los gastos de diferentes prisiones que practican sistemas comparables de internamiento. Para los transportes sería posible evaluar los costos y ventajas de los diferentes medios de transporte. Se pueden siempre separar elementos de comparación internos o externos al servicio público en situación de monopolio. De forma general, es más fácil apreciar el costo o el rendimiento de los servicios de gestión que efectúan operaciones bastante homogéneas y repetitivas que el de los servicios de concepción. 508. Gratuidad del servicio públtco.-La gratuidad tradicional de los servicios públicos parece paralizar la apreciación del costo y del rendimiento. ¿A qué puede llevar una tal apreciación, si, en cualquier caso,
LOS MEDIOS DE LA ACCION ADMINISTRATIVA
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el financiamiento del servicio se hace por el impuesto y no por un precio percibido sobre el usuario? Sin embargo, tal obstáculo se muestra igualmente anticuado. La gratuidad de los servicios públicos se concebía en época liberal; no se justifica, cuando el Estado proporciona a los administrados un número de prestaciones creciente. Si se quieren evitar los despílfarros y los costos sociales abusivos, se debe llevar la carga del servicio sobre el usuario. Sin duda, criterios sociales deben y pueden atenuar la carga de ese principio, pero convendría entonces, que la ayuda financiera de la colectividad se dé no al servicio, sino al usuario en consideración a su situación. 509. La confusión de las cargas de los diferentes servicios púbUcos.-
Un último obstáculo aparece finalmente. Resulta de la inserción del servicio público en el conjunto del aparato administrativo y de la ausencia de individualización de su gestión en relación a los otros servicios del Estado. Se debían evaluar, para cada servicio, las cargas que hace caer sobre la colectividad pública, es decir, no solamente los gastos, sino también el coste de todos los privilegios de que se beneficia. -El coste de un servicio público no es solamente lo que se saca de la caja inmediata. mente o a plazos, en especies o en general por ese servicio; también es todo lo que cuesta a la colectividad, a otros servicios de Estado, a los mismos particulares, y especialmente las formalidades impuestas al público: su coste debía valorarse y unirse a los gastos públicos propiamente dichos. (G. Ardantl. Esta evaluación es especialmente delicada, porque los servicios tienen tendencia a disimular los gastos directos de que se benefícían. inmuebles de otra administración ofrecidos gratuitamente, agentes públicos que trabajan en el servicio, cuya paga queda a cargo de la administración de origen...
SECCION n. EL COMITE DE ENCUESTA SOBRE EL COSTO Y EL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS 510. Creación de un comité de encuesta sobre el costo y el rendimientO.-El análisis sistemático del costo y del rendimiento de los servicios
públicos ha aparecido en Francia después de la creación, por decreto del 9 de agosto de 1946, de un comité central de investigación sobre el costo y el rendimiento de los servicios públicos. Este decreto se ha modificado a menudo en el sentido de un refuerzo de los medios de acción del comité (decreto 47.1283, de 9 de julio de 1947; 54.442, de 20 de abril de 1954; 60.1098, de 14 de octubre de 1960, y 65.810, de 4 de septiembre de 1963). 511. Misión del comité.-EI comité central de investigación debe buscar y proponer las medidas propias para reducir el costo y mejorar el
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rendimiento de los servrcios de los ministerios, de los establecimientos públicos, de las colectividades locales y organismos de toda clase encargados de asegurar un servicio público. Su competencia se extiende también a las sociedades u organismos en los que el Estado posee una participación financiera superior al 20 por 100 del capital social o que se beneñcian de subvenciones, de anticipos o de garantías del Tesoro. Como lo ha observado el comité en su segundo informe (1948), «aunque sus proposiciones tienden a menudo a la realización de economias, ése no es el objetivo exclusivo del comité central de investigación. Debe preocuparse de toda medida susceptible de mejorar el rendimiento de los servícíos públicos, incluso si no resulta ninguna economía•. 512. Estructura del comité.-La composición del comité central de investigación se esfuerza en asociar a su funcíonamiento, los principales magistrados o administradores que llevan el control de la Administración como tarea. Presidido por el primer presidente del Tribunal de Cuentas, comprende dos miembros de la comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, designados por ésta; dos miembros de la comisión de Finanzas del Senado, designados por ella; un miembro del Consejo de Estado; un miembro del Tribunal de Cuentas; el secretario general del Gobierno; el comisario general del Plan; el director del Presupuesto; el director general de la Administración y de la Función pública; diversos miembros del cuerpo de Control (uno de la inspección general de Finanzas; uno de la inspección general de Francia y Ultramar; uno de los cuerpos de control del Ejército de tierra, del aire o de la marina, y uno de la inspección general de la Economía nacíonaü, un miembro del Cuerpo prefectoral; un representante de cada una de las organizaciones sindicales de funcionarios más representativas, elegidos entre una lista de tres nombres propuestos por cada organización.
Los miembros del comité se nombran por decreto del primer ministro. Pueden estar asistidos por miembros suplentes designados en las mismas condiciones. El primer ministro designa, entre los miembros del comité central de investigación, a un secretario general. El comité puede llamar a personalidades calificadas nombradas por decreto. Su organización material es muy liviana: el secretario general, asistido por dos secretarios generales adjuntos, asegura su funcionamiento administrativo. El comité radica en el Tribunal de Cuentas. Los créditos necesarios para su funcionamiento están incluidos en el presupuesto del primer ministro. Esta liviandad de organización se explica por la preocupación de no duplicar los cuerpos de control existentes, y sobre todo para no usurpar las atribuciones del Ministerio de Finanzas.
Para la ejecución de sus trabajos, el comité dispone de investigadores
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puestos a su .dísposícíon por decreto del primer ministro. Estos investigadores se eligen entre los miembros del Consejo de Estado, del Tribunal de Cuentas, del cuerpo prefectoral, de los cuerpos de control y de las administraciones centrales de diferentes ministerios, de miembros de la uníversidad o de magistrados del orden judicial. Puede igua1mente llamar a personas pertenecientes a los mandos superiores de las empresas públicas, así como a funcionarios jubilados. Así, en 1959, se nombraron once investigadores (un auditor del Tribunal de Cuentas, tres inspectores de finanzas, un subprefecto -hors-classe.., dos administradores civiles, un inspector general de la Administración, dos consejeros del Tribunal administrativo del Sena y un ingeniero de telecomunicación). 513. Técnica de la investigación.-La iniciativa de las investigaciones corresponde, ya sea al mismo comité, ya sea al primer ministro (lo más a menudo a instancia de la dirección del Presupuesto). Se designan en seguida investigadores; poseen los derechos de investigación más amplios, tantos sobre los documentos como sobre el terreno. Para cada uno de los estudios emprendidos, los ministros interesados designan al presidente del comité, entre los altos funcionarios encargados especialmente de seguir los trabajos del comité, y de la puesta en marcha de sus conclusiones. La «primera fase de la investigación.. consiste en recoger el máximo de información sobre el servicio. Debe procederse, antes que nada, al examen externo, es decir, a la investigación de informaciones independientes del examen directo de) servicio. Se tratará especialmente de consultar los estudios hechos por las comisiones 'administrativas ad hoc, los informes de los cuerpos de control, de tener conversaciones con los jefes de servicio, los agentes de dirección y las organizaciones sindicales de funcionarios. El examen -ínteríor.. consiste en seguir el funcionamiento del servicio. -Para conocer a la Aduana hay que haber acompañado a un capitán de Aduanas, a un brigadier de Aduanas y a un comisionado, en sus gíras.» (-Prímer informe comité ínvestígacíón-, p. 8,)
El investigador debe determinar en seguida el «gasto- del servicio. Todos los gastos del servicio deben reunirse y calcularse. El costo global debe analizarse por un desglose de los gastos entre los diferentes elementos, y así se puede descomponer el costo global por la índole de las operaciones. por establecimiento o circunscripción. La apreciación de un -rendímíentoes desahogada cuando el servicio es generador de ingresos, y se confrontan los ingresos y los gastos. Cuando se trata de un servicio administrativo, la apreciación es más compleja: se esforzarán en valorar la cantidad de servicios rendidos o el número de usuarios por célula básica de la Administración. Se comparará así el precio de coste del prisionero en los establecimientos. A, B, C... CIRNCIA AIlWNISTl\ATIVA,-27
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CIEKCJA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBUCA
El comité central de investigación dirige sus conclusiones, apoyadas, según el caso, en los correspondientes proyectos de textos al primer ministro, al ministro encargado de la reforma administrativa, al ministro de Finanzas y de asuntos económicos y a los ministros interesados. Los ministros dan a conocer al primer ministro, al ministro encargado de la reforma administrativa, al ministro de Finanzas y de asuntos económicos y al presidente del comité central de investigación sus observaciones relativas a las citadas conclusiones, en un plazo de tres meses, a contar desde el día de su notificación. En caso de divergencias de puntos de vista, el primer ministro procede a los arbitrajes necesarios. El comité central de investigación establece periódicamente un informe de conjunto exponiendo su actividad, sus recomendaciones y las conclusiones generales que resultan de sus trabajos. Ese informe se dirige al Parlamento, al primer ministro y a los miembros del Gobierno. Pero, a diferencia del informe del Tribunal de Cuentas, no se publica. 514. Balance de la actividad del comité.-El comité se esfuerza en aplicar de forma sistemática la noción de coste y de rendimiento a la Administración Por ejemplo, para juzgar el funcionamiento del servicio de remonta, se ha comparado, en cada depósito, el coste y el gasto por caballo padre y el coste y el gasto por salida. En todos los distritos, salvo uno, el coste por caballo padre más elevado ha aparecido en el depósito más pequeño. También el comité ha desaconsejado el sostenimiento de depósitos en las regiones donde la cría de caballo no presenta más que una importancia restriI1gida (segundo informe). Del mismo modo, el comité ha recomendado la supresión de los jueces de paz, después de haber comprobado el coste más elevado de sus juicios en relación con el de las decisiones producidas por los tribunales de primera instancia. Pero la perspectiva del coste y rendimiento se ha desdibujado en beneficio de un análisis más clásico del funcionamiento de la Administración. El comité se ha transformado progresivamente en comisión de reforma. Se puede destacar así que, en el cuarto informe, de 400 páginas, 70 solamente se consagran a investigaciones que emplean el método del coste y del rendimiento. La eficacia del comité ha sido bastante débil en el campo de la toma en consideración del coste y del rendimiento. El comité ha tenido más éxito en sus proposiciones de reforma: la reforma de los servicios hospítalarios, la de la administración de las competencias, la armonización de las circunscripciones administrativas y la reforma regional son los mejores testimonios.
La actividad del comité de investigación ha logrado, a pesar de todo, hacer penetrar progresivamente la idea de eficacia y de método en la Ad-
LOS MEDIOS DE LA ACC¡ON ADMINISTRATIVA
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ministración pública: la transformación de la nomenclatura presupuestaria, los servicios de organización y métodos CO. M), 10 ilustran perfectamente. BIBLIOGRAFlA
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CAPITULO II ORGANIZACION y METODOS EN LA ACCION ADMINISTRATIVA 515. Definiciones.-Se agrupan bajo el título de «organización y métodos. el conjunto de técnicas destinadas a mejorar el funcionamiento de la Administración. La organización es la función que consiste en buscar los medios a aplicar para determinar: el grado de eficacia del servicio, su rentabilidad, así como su facultad de adaptación al medio exterior. El método es el proceso de reflexión abstracta que permite la aproxímación a los problemas de organización. Entre los métodos y la organización el lazo es estrecho. Los primeros deben permitir señalar las modificaciones deseables a la organización. y constituyen el arte de proceder, indispensable para descubrir las estructuras ideales. La preocupación por la organización y métodos procede de la del costo y del rendimiento. Como ésta, no ha podido penetrar en las mentalidades, más que a partir del momento en que se ha borrado la concepción abstracta del servicio público y se han preocupado de aumentar la eficacia de la máquina administrativa. En efecto, durante mucho tiempo se ha producido una disociación entre las empresas privadas y los servicios públicos en la mayoría de los países europeos. Las empresas, sometidas a la ley del mercado, deben justificar en todo momento su finalidad con los resultados obtenidos, y los segundos se han de imponer una finalidad definida por los órganos políticos Y que debe satisfacerse a no importa qué precio. Eso explica que el esfuerzo de organización y métodos se haya implantado primeramente en los países que han admitido sin reserva, la aplicación a los servicios públicos de las técnicas de organización del sector privado, y así es como se ha desarrollado en los Estados Unidos una doctrina global de Administración aplicable tanto a los servicios públicos corno a las empresas privadas. En los otros Estados, la noción de organización y métodos ha penetrado en los espíritus a continuación de las primeras nacionalizaciones. Se han dado
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cuenta entonces de que no había diferencia de naturaleza entre las actividades públicas y privadas, y que tanto las primeras como las segundas recogen principios comunes de eficiencia. La idea de organización y métodos ha penetrado en el· conjunto del sector público por medio de las empresas públicas.
SECCION 1. LA PREOCUPACION DE ORGANIZACION y METODOS EN FRANCIA 516. En Francia.-Los precursores son numerosos. Se citan con mucho gusto los trabajos de Vauban. Fayol fue el primer autor que, en su obra Administración industrial y general (1916) se esforzó en definir las diferentes funciones de la empresa, colocando en primera fila la función administrativa, que define con los cinco imperativos siguientes: «prever, organizar, mandar, coordinar y controlar». Fue principalmente el esfuerzo de reconstrucción y reparación de la posguerra (1945), lo que ha determinado la implantación de la Organización y Métodos en Francia. Esta implantación fue favorecida con la llegada de expertos americanos en el marco de ayuda a Europa. Desde entonces se asiste a la creación de organismos encargados de estudiar las posibilidades de mejorar el rendimiento y la productividad en las administraciones: comité central de investigación sobre el coste y el rendimiento de los servicios públicos (decreto de 9 de agosto de 194~), comité nacional de productividad (decreto de 27 de junio de 1950) y su órgano permanente de ejecución, la asociación francesa para el aumento de la productividad (1953). Esos órganos se muestran rápidamente insuficientes, y en 1954 se instituye una comisaría general para la productividad (decreto de 23 de mayo de 1953 y 6 de marzo de 1954) encargada de proponer al Gobierno las medidas necesarias para el crecimiento de la productividad tanto en el sector público como en el privado y proseguir con la aplicación de esas medidas. La comisaría general del plan contribuye igualmente a hacer tomar conciencia a los administradores de la importancia de la organización, haciendo notar que los métodos aplicados con éxito en las empresas privadas serían de lo más beneficioso para los servicios públicos Paralelamente a esta estructura se crearon las oficinas de Organización y Métodos en muchos ministerio. Se cuentan seis entre 1941 y 1947 (PTT, Prefectura del Sena, ministerio del Interior, de Trabajo, Estado Mayor del Ejército, Intendencia militar). La multiplicación de los servicios de Organización y Métodos se ve favorecida a partir de 1955 por la creación de ciclos de formación para los técnicos de organización por la oficialidad de esos mismos servicios (circular de 12 de diciembre de 1957) y por
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la acción del comité central de investigación sobre el costo y el rendimiento de los servicios públicos, el cual, en su cuarto informe (1957), estimula a cada administración a constituir su propia oficina de Organización y Métodos, mejor que recurrir a expertos privados. En 1959, las comisarías generales del Plan y de la productividad se fusionan en una única comisaria que integra a los servicios de productividad competentes para el sector privado (decreto de 4 de febrero de 1959 Y 22 de septiembre de 1959). Desde 1968 esos servicios se administran según una estructura privada, el centro nacional de información para la productividad de las empresas. En cuanto a los problemas de productividad que interesan a los servicios públicos Se confían al servicio central de Organización y Métodos (SCOM), organismo interministerial dependiente de la dirección de Presupuesto (decisión de 28 de diciembre de 1959). El SCOM tiene como tarea principal formar e informar a los funcionarios con respecto a las técnicas de Organización y Métodos, intervenir en los servicios públicos, estimular a los grupos de estudio, asegurar las publicaciones que interesen a Organización y Métodos. La creación del SCOM corona, .la evolución de las ideas de Organización y Métodos en la Administración francesa. SECCION JI. LA PREOCUPACION DE ORGANIZACION y METODOS EN .LOS PAISES EXTRANJEROS 517. En Gran Bretaña.-El problema de organización de los servicios públicos y de la función pública se impuso desde 1914 por comisiones de investigación: el comité McDonald (1914) y el comité Haldane (918). La primera dirección de Organización y Métodos se creó en la Tesorería en 1942. El ejemplo es seguido rápidamente por otros departamentos ministeriales. Actualmente, la dirección de la Tesorería estimula y coordina a las diversas ramas de Organización y Métodos. Tiene un gran autoridad moral sobre todos los servicios ministeriales. 518. En la administración irlandesa.-La formación de los funcionarios la Organización y Métodos están bajo la autoridad común de un servicio del ministerio de Finanzas en razón de la estrecha implicación que revisten los problemas de personal y los de la organización. Los agentes de Organización y Métodos se reclutan por concurso abierto entre los -executive ofñcers- de todos los ministerios. Después de una estancia de formación de tres años en el servicio de Organización y Métodos, esos agentes se reintegran a su marco original. y
519. En Alemania Federal.-El presidente del Tribunal de Cuentas federal, asistido por un servicio especializado, es el que da informes con-
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sultivos sobre los medios destinados a mejorar el funcionamiento de los servicios públicos. Los servicios del Tribunal de Cuentas están en relación constante con las secciones de organización de los ministerios y las de la colectividades locales. A nivel de los municipios, un -ínstítuto municipal para la simplificación de la Administración. (creado en 1946) estableció directrices en materia de organización para los municipios.
SECCION III.
ESTRUCTURAS DE LAS OFICINAS nE ORGANIZACION y METODOS
520. Nivel de relación.-Una cierta indecisión ha marcado la unión de la soficinas de Organiazción y Métodos. Estas estaban siempre a un alto nivel en la jerarquía, pero bajo autoridades diferentes: Gabinete del ministro, dirección de personal, dirección de la Administración general, secretaría general e inspección general. El comité de investigación sobre el costo y el rendimiento no había dejado de seflalarlo en su informe de 1955. Hoy las oficinas de Organización y Métodos están frecuentemente unidas a la dirección de la Administración general o de personal de cada ministerio. Los servicios no se han convencido todavía de la necesidad de aumentar el número de especialistas en organización en la función pública. En 1961, M. Baratin podia seda!ar en Francia una proporción de 0,2 organizadores para 1.000 funcionarios. Al mismo tiempo señalaba una proporción de 1 por 10.000 en ~glaterra, y de 4,5 a 10 por 1.000 en la sociedades privadas.
SECCION IV.
PERSONAL DE ORGANIZACION y METOnOS
521. Formación de carreras.-Teóricamente, la -formactén- de especialistas obedece a los mismos principios en las empresas privadas y en los servicios públicos. Los despachos privados organizan ellos mismos, en general, la formación de sus expertos. Una técnica de este tipo se utilizó, por ejemplo, por la SNFC. Igualmente existen métodos de formación más universitarios, que implican cursos magistrales o conferencias: esta misión la ha asumido hoy. el Instituto de Estudios Superiores de Técnicas de Organización GESTO>, creado por decreto de 13 de octubre de 1955, y por un organismo privado del Instituto Técnico de las Administraciones Públicas . La organización de las carreras de los agentes de Organización y Métodos debe tomar en consideración la especificación del trabajo de organizador. Este no debe realizar una tarea de gestión directa. No debe tampoco considerarse como un superior jerárquico. Debe colocarse al margen
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de la jerarquía y cumplir una función de consejo. El especialista en organización no debe, por lo tanto, estar en permanencia exterior al servicio, y debe, de cuando en cuando, recuperar las funciones de gestión para no olvidar las realidades administrativas. El destino en una función de Organización y Métodos debe ser precario. En Gran Bretaña, la solución elegida es la separación, durante un período de cinco a diez años, de los funcionarios que quedan en su marco de origen y se benefician de ventajas particulares para su ascenso, o la proposición de salidas. Para algunos, esos problemas de organización de las carreras son insolubles en tanto que no se decida llamar a expertos del sector privado, únicos que pueden reflexionar sobre esos problemas de organización, a cubierto de las preocupaciones de carrera o rivalidades de cuerpo, especialmente acusadas en la función pública.
SECCION V. MEDIOS DE INVESTIGACION 522. Presencia en el servicio.-Es fundamentalmente a través de sus contactos directos con el servicio, como el experto en organización, podrá recoger la documentación que necesita para llevar su trabajo a buen fin. Su primera preocupación debe ser hacerse aceptar por el servicio. Entrevistas sistemáticas con el jefe del servicio, y los agentes deben en seguida permitirle acumular una documentación básica que será minuciosamente controlada. La presencia del experto en el servi~io le permitirá tener conocimiento progresivamente del conjunto de informes obíetívos que condicionan la actividad de la oficina.
SECCION VI. METODOS DE ACCION 523. El análisis.-En el ejercicio de su misión, el organizador se entrega, en primer lugar, a un estudio analítico de la célula administrativa. Necesita recoger el máximo de datos sobre los elementos constitutivos del servicio. Estos elementos son cinco:
1.° Objeto y estructura -del servicio: debe realizarse un organigrama volviendo a trazar la función de cada agente y su inserción en la jerarquía. 2.° Los agentes de servicio: Debe establecerse la situación exacta de todos los agentes, con la indicación de las operaciones que entran en sus atribuciones, el número medio de operaciones por unidad de tiempo de trabajo y el porcentaje del tiempo empleado en cada una de las operaciones.
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3.° Los documentos de posición: se entiende por eso, todos los documentos que quedan de manera fija en el servicio (expedientes, repertorios .. J. El organizador va a vigilar su emplazamiento, su número, su frecuencia de utilización y su clasificación. 4.° Los locales: el organizador estudia la implantación geográfica del servicio y los desplazamientos que los empleados realizan... 5.° Los circuitos: el experto en organización estudia todos los circuitos de decisión, de información o de consulta. Así trazará cierto número de diagramas o de gráficos. 524. La crttica.-El examen analítico tiene como fin destacar las insuficiencias del servicio. La fase crítica permitirá comprobar las anomalías que saltan a la vista en el sistema estudiado y examinar las mejoras que pueden aportarse. Cierto número de criterios se han extraído por el SCOM: la utilidad, la simplicidad, el coste, el tiempo, la optimización de los factores de ambiente y de relaciones humanas. El .experto debe dar prueba de modestia en sus conclusiones: una modificación en la organización, si es necesaria para el servicio, puede plantear problemas que no resuelve.
SECCION VII. RESULTADOS DE LA ACCION DE ORGANIZACION y METODpS 525. Aspectos generales.-La acción de O!'kanización y Métodos cubre el conjunto de las funciones administrativas. Se ha desarrollado, sin embargo, en algunas direcciones privilegiadas: el tratamiento de la información, la mejora de las relaciones con los administrados, la política de los mercados públicos, los procedimientos administrativos. En ese último campo se ha emprendido una acción de simplificación. En la prefectura de Toulouse se ha intentado una experiencia sobre la entrega de permisos de conducir. El análisis había destacado tres defectos esenciales en la estructura: multiplicidad de documentos utilizados, repetición de los procedimientos y la hiperfrecuencia de las operaciones de clasificación. Ello ha permitido llegar a dos innovaciones esenciales: la elaboración de un documento único que valga a la vez como formulario de primera solicitud de permiso y de tres, solicitudes ulteriores, ficha de estado civil, autorización del padre o representante legal, nota de datos sobre la visita médica, decisión de los resultados del examen, adopción del principio de restitución a todo candidato suspendido del documento básico producido por él mismo para evitar las operaciones de separación (cfr. el artículo de B. BETTON: .. La entrega del permiso de conducir en la prefectura de Toulouse-: Boletín de Organización :v MIl-
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todos f1968J núm. 27, p. 21J. Este ejemplo muestra las virtudes y las limitaciones de la acción de Organización y Métodos. Esta ha logrado mejorar algunas técnicas administrativas, pero no ha permitido implantar en la Administración francesa los principios de eficacia, las técnicas de Administración que, en los Estados Unidos, no están limitadas a las empresas privadas. 526. El problema del equipo administrativo.-Se ha trazado una acción que debe desarrollarse en el campo del (equipamiento administrativo. Tradicionalmente no ha podido prevalecer ninguna concepción de conjunto de los bienes, muebles e inmuebles, puestos a disposición de la Administración para asegurar el servicio público. Hoy, se da uno cuenta de que la eficacia de la acción administrativa depende de la utilización racional de los equipamientos administrativos. Esta evolución es especialmente notable en el campo de los edificios y locales. Concepciones tradicionales daban una gran importancia al aspecto exterior de los edificios y a su instalación. Se trataba no de disponer de locales acogedores para el públíoo, sino de hoteles antiguos, prestigiosos, que demostraban la grandeza del Estado y ponían al administrado en situación de inferioridad: En nuestros días se interesan en preocupaciones nuevas, y los locales deben concebirse de forma que faciliten el trabajo de los agentes y las relaciones administración-administrados. Un servicio de creación arquitectural, creado en el seno de la Dirección de Arquitectura (Ministerio de Asuntos Culturales), tiene por misión instruir a cada administración sobre esos problemas. Se ha producido en el campo de material de oficina una evolución notable, se ha pasado de una utilización anárquica de la máquina a una mecanización progresiva de la acción administrativa. En enero de 1965 se instituyó una Comisión de los Equipos Administrativos encargada de estudiar, controlar y facilitar la investigación de la maquinaria mecanizada. La aportación de la informática es especialmente importante. La informática puede definirse como el -tratarníento de la informacíón-. Por las disciplinas y técnicas que ofrece la informática permite recoger, controlar, explotar y transmitir las informaciones. Esas diversas operaciones se efectúan en dos fases distintas. Hacia arriba del ordenador se opera la recogida de datos, su codificación y su puesta en una forma comprensiva en soporte mecanográfico. Por abajo del ordenador se opera la restitución de esas informaciones por el ordenador. Aplicada a la Administración, la informática debe permitir, por automatización de los procesos administrativos, elevar el rendimiento de los servicios, aumentar el progreso. Las aplicaciones administrativas son numerosas y simplifican las tareas en numerosos campos, especialmente en el de la gestión de ficheros (declaraciones fiscales u hojas de imposición
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al Ministerio de Finanzas, puesta al día del catastro en el Registro, deudas a la ORTF, orden de las listas electorales en las alcaldías, permisos de conducir o tarjetas grises en las prefecturas, etcJ. A nivel regional y departamental la informática permite simplificar los procedimientos y los controles de ejecución del plan, lo mismo que facilita la intensificación de los estudios a plazo robre el desarrollo económico y social de la región. Sin embargo, -Ia utilización del ordenador pone en cuestión ciertas costumbres o ciertas estructuras de los servicios públícos tradicionales. El primero de esos problemas se refiere al personal y se plantea en términos de empleo y de formación. En cuanto al empleo, es justo preguntarse si el recurso al ordenador y si la mecanización progresiva de las labores no arrastrarán reducciones de efectivos y, por eso mismo, impugnarán la situación de numerosos agentes. En cuanto a la formación, importa dedicarse a la de -dírígentes, que deben servirse ahora de esos nuevos instrumento y de los especialistas que deben servir a esos instrumentos.. (BRAIBANT). El problema del estatuto de los informadores en la función pública se plantea con agudeza en razón a la contradicción que existe entre la rigidez estatutaria de la función pública tradicional y la gran movilidad del sector de informática. Otra dificultad se refiere a las estructuras: qué plaza y qué autoridad hay que reservar a los servicios informáticos en el seno del organigrama. La informática arrastra una reestructuración de los servicios públicos tradicionales y una revisión de la concepción de los cuerpos de control. La informática puede llevar a una centralización en provecho de los órganos cerca de los que están colocados los bancos de datos o los bancos de información. Ese peligro está compensado, sin embargo, por el hecho de que los ordenadores constituyen una fuente de información, y de poder de decisión, en provecho de las colectividades descentralizadas (cf. § 134).
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CAPITULO III LOS MEDIOS DEL PRESUPUESTO DE LA ACCION ADMINISTRATIVA El puesto de 1& Administración en el proceso presupuestario es esencial. No solamente porque la acción administrativa depende estrechamente de los créditos concedidos por el presupuesto, sino también porque la Administración representa un papel predominante en la preparación del presupuesto y en el control de su ejecución.
SECCION I. PREPARACION DEL PRESUPUESTO § 1. El procedimiento adm1nistrativo del presupuesto 527. La responsabilidad del ejecutivo.-Ei procedimiento administrativo del presupuesto funciona en todos los países bajo la responsabilidad y la autoridad del jefe del ejecutivo o del Gobíerno. Pero, en general, esta responsabilidad se ejerce por una oficina del presupuesto que depende directamente de la presidencia, como en los Estados Unidos, o puede constituir una dirección del ministerio de Finanzas, como es el caso de Francia. Esta segunda solución presenta el inconveniente de acentuar la preeminencia del ministro de Finanzas sobre sus colegas. En efecto, la dirección del presupuesto tiene un papel esencial en todos los trabajos de presupuesto. Notifica a los ministros gastadores las directrices gubernamentales, precisa los criterios, los procedimientos, los métodos, los impresos que se emplean y los plazos que deben respetarse para establecer las proposiciones de presupuesto. En Francia el ministro de Finanzas dispone igualmente de un representante cerca de los ministros, el controlador financiero, al que se llama para dar su parecer sobre las peticiones de crédito presentadas por los ministerios. 528. Diferentes fases del procedimiento administrativo.-El procedimiento administrativo del presupuesto asocia las decisiones gubernamentales y las operaciones administrativas en diferentes fases.
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En la primera fase se determinan las orientaciones generales del presupuesto. La dirección de presupuesto y los servicios de presupuesto de los diferentes ministerios establecen el montante de los servicios votados. Las principales direcciones del ministerio de Finanzas elaboran las primeras perspectivas del presupuesto del próximo año. El Gobierno detiene en ese caso sus opciones siguiendo las variaciones de esos elementos de información y de la coyuntura económica y política. Fija el montante del aumento de los gastos públicos, las condiciones del equilibrio del presupuesto o el montante del descubierto. El ministro de Finanzas precisa a sus colegas, en el marco de sus opciones, las perspectivas de presupuesto. Dentro de cada ministerio comienza una segunda fase. Cada servicio establece sus proposiciones de gasto y los servicios centrales arbitran entre ellas. El ministro y sus colaboradores establecen las prioridades y fijan, en consecuencia, las peticiones que se presentarán a la dirección del Presupuesto. Estas serán, lo más a menudo, exageradas, siguiendo las variaciones de la antigua fórmula de negociación, según la cual «hay que pedir mucho para obtener un poco». La tercera fase es, efectivamente, una fase de negociación entre los ministerios gastadores y la dirección del Presupuesto, la cual ocasiona muy a menudo conflictos y la necesidad de producir esos arbitrajes. Estos se harán por el ministro de Finanzas y el ministro interesado y si el conflicto persiste, por el jefe del ejecutivo. Al término de este procedimiento sE! interrumpen las grandes masas de presupuesto. Las negociaciones entre la dirección del Presupuesto y los servicios gastadores van a continuar con el fin de llegar a la redacción detallada y definitiva del proyecto que se someterá al Parlamento.
3 2. Las elecciones de presupuesto 529. Las técnicas de elección.-La preparación de las opciones presupuestarias que debe hacer el Parlamento es una responsabilidad esencial del ejecutivo. El conjunto de decisiones administrativas que condicionan esas opciones debe ser tomado en consideración según datos contradictorios. La continuidad de la acción de los servicios administrativos debe asegurarse, pero también se debe adaptar constantemente el aparato administrativo, hacer su acción más eficaz, ajustar el presupuesto a las orientaciones de la planificación y establecer la técnica de elección más racional de los objetivos a realízar. 530. 1.0 Los servicios votados.-La continuidad de la acción del Estado está asegurada por la noción de «servicios votados». Se distinguen en la preparación y el voto del presupuesto los servicios votados y las nuevas medidas. Los «servicios votados» corresponden al mínimo de dotaciones
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de créditos de los que el Gobierno juzga indispensable disponer para proseguir la ejecución de los servicios públicos en las condiciones que fueron aprobadas por el Parlamento el año precedente. En el procedimiento francés de preparación del presupuesto, la noción de servicios votados representa un gran papel. Permite la prórroga del presupuesto del año precedente. Solamente las nuevas medidas, es decir, todas las que ponen en discusión los servicios votados, ya sea reduciéndoles, ya aumentándolos, son objeto de un examen detallado. Este procedimiento tiene el inconveniente, sin embargo, de desanimar el espiritu de innovación de la Administración y mantener servicios inútiles. Favorece un desarrollo continuo de los gastos públicos y confiere un carácter casi inevitable a esos gastos: el montante de los servicios votados representa del 80 al 95 por 100 del total en el presupuesto francés de créditos. 531. 2.° El presupuesto funcional.-La percepción de las opciones presupuestarías puede facilitarse con una presentación adecuada del presupuesto, la cual expresa la noción de -presupuesto funcional-o La presentación administrativa del presupuesto del Estado, por ministerios, títulos y capítulos no permite apreciar la importancia de los fondos consagrados por el Estado a la realización de sus diversas misiones. A fortion, hace imposible todo ensayo de apreciación de la utilidad de los gastos públicos. No hay que extrañarse de estas lagunas, pues en las finanzas públicas clásicas es la función politica del presupuesto la que lo prevé y los economistas admiten que los criterios del gasto público no sa'en más que del «arbitraje político-o En nuestros días, el presupuesto se ha vuelto esencialmente un instrumento de acción económica. Se ha hecho necesario investigar los medios susceptibles de racionalizar las elecciones presupuestarias. Se han esforzado en determinar cuánto consagra el Estado a la ejecución de cada una de sus misiones. Y para ello se ha establecido una presentación funcional de los gastos. En Francia, la presentación funcional de los gastos públicos tiene su origen en los trabajos del Comité Central de Investigación sobre el Costo y el Rendimiento de los Servicios Públicos y en los del Servicio de Estudios Económicos y Financieros del Ministerio de Finanzas. Además, desde 1950, la Dirección del Presupuesto edita un fascículo que reúne los gastos públicos de las grandes funciones del Estado: ese documento constituye ya cel presupuesto funcional •. El artículo 52 del decreto de 19 de junio de 1956 institucionaliza esa práctica previendo que la ley de Finanzas debe ir acompañada. de anexos que presenten el costo de los servicios en las grandes funciones. Ese título ambicioso de presupuesto funcional no corresponde más que a un anexo del presupuesto del Estado en el que están agrupados, según su destino. los gastos del Estado.
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En ese anexo de presupuesto titulado -COSUl y rendimiento de los servicios públícos-, los gastos del Estado se ventilan entre ocho funciones principales: - Poderes públicos y administración general; - justicia y seguridad interior; - relaciones exteriores, - defensa nacional; - acción cultural (Enseñanza, Trabajo y Sanidad); - acción social (Antiguos combatientes); - acción económica (Agricultura, Energía y Minas, Industria, Comercio y Turismo, Transportes y Telecomunicaciones); - habitación, urbanismo y ordenación del territorio. Otras dos categorías reúnen los gastos no funcionales (principalmente la deuda pública) y las deudas no tasadas (pensiones de jubilación). Cada gran categoría de gastos se subdivide en subcategorías. La clasificación funcional de gastos del Estado impone múltiples problemas. Para comenzar hay que tener en cuenta el hecho de que los gastos hechos por algunas partidas presupuestarias tienen por objeto financiar ctras partidas presupuestarias, aunque, si no se tiene cuidado, se corre el riesgo de hacer figurar dos veces la misma suma en el presupuesto funcional. Ese riesgo de doble empleo se manifiesta, sobre todo, ppr el hecho de que la mayoría de los presupuestos anejos se subvencionan por el presupuesto general (por ejemplo, los presupuestos de la Legión de Honor o de las prestaciones sociales agrícolas, que reciben más del 90 por 100 de sus ingresos del presupuesto general>. Así, un gasto del presupuesto general se toma como ingreso en el presupuesto anexo. Se plantea otra problema por el hecho de que algunas partidas presupuestarias tienen ingresos que les son destinados específicamente, como, por ejemplo, todas las cuentas especiales del Tesoro, y especialmente las cuentas de préstamos. Se trata de saber en cuanto a esas cuentas si, en la clasificación funcional de gastos, se tomará como montante de gastos, el montante inscrito en la cuenta o solamente la diferencia entre el montante de los gastos inscritos y el de los ingresos destinados a ellas. La tercera dificultad es de orden puramente metodológico. Proviene de la ambigüedad de los títulos de los conceptos presupuestarios o del carácter ambiguo del objeto del gasto. Así, los gastos consagrados a la Escuela Politécnica, ¿deberán también figurar en los gastos militares o en los gastos de enseñanza, a pesar de la unión de esta escuela con el Ministerio de los Ejércitos? Del mismo modo se puede preguntar si los gastos de investigación agronómica deben clasificarse entre los gastos de enseñanza o de agricultura.
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A pesar de esas insuficiencias y de sus riesgos de inexactitud, el presupuesto funcional constituye un documento de información muy útil que informa legalmente a los parlamentarios y a los ciudadanos sobre la misma actividad del Estado. Sin embargo, si la clasificación funcional de los gastos del Estado abre el camino a comparaciones útiles entre ellas, permitiendo conocer mejor el destino de sus gastos, no proporciona criterios satisfactorios para el establecimiento de un orden racional de prioridades entre sus diferentes gastos. 532. 3.° Del empirismo a la racionalización de los derechos presupuestarios.-Los métodos tradicionales de examen de gastos, tal cual son
practicados por los servicios presupuestarios, continúan siendo empíricos. Cuando el ministro o el director del presupuesto de un Ministerio quiere fijar su presupuesto, se basa en criterios empíricos para establecer una elección entre los diferentes gastos. En la mayoría de los casos se limita a acompañar un aumento de los gastos efectuados el año anterior. Puede igualmente, en la medida en que los topes que le han sido fijados lo permitan, establecer una príorídad entre los gastos. Pero si analizamos sobre qué base se encuentra establecido este orden de prioridad, constatamos que, con frecuencia, son únicamente motivos de oportunidad los que guían la decisión, sin que la rentabilidad o la utilidad de los gastos haya sido financieramente considerada. En el procedimiento presupuestario actual, la discusión se centra, por lo general, en las nuevas medidas, mientras que los servicios votados son automáticamente acompañados sin que su utilidad haya sido evaluada. La presentación del presupuesto funcional no quita nada a este presupuesto arbitrario. Es cierto ,que este presupuesto procura una evaluación del coste de los servicios, pero esta evaluación -cuando es satisfactoriase hace a posteriort: Gracias al presupuesto funcional se puede saber que tal función del Estado ha costado tanto durante un cierto número de años y se puede seguir la evolución de estos oostes. Pero no es posible apreciar la utilidad de cada función realizada por el Estado. El presupuesto funcional no permite el conocimiento a priori de los oostes de las diversas funciones; no permite hacer de antemano las previsiones de costes de las diferentes decisiones tomadas, previsión que solamente permite una elección racional entre esas decisiones. La. anualidad del marco presupuestario actual no permite tampoco apreciar las consecuencias financieras de las decisiones en el futuro, aunque es necesario calcular las ventajas y las cargas que supondrán para la oolectividad nacional. CIBNCU. AIlWNISTlUTIVA.-28
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Esta insuficiencia de percepcion de las finalidades u objetivos de los gastos del Estado esteriliza su control. El control se contenta en comprobar que los topes de gastos anunciados no han sido sobrepasados, no puede apreciar si los objetivos de la acción administrativa han sido logrados o si hubieran podido realizarse en mejores condiciones. El método de racionalización de las elecciones presupuestarias (RCB) , adaptación francesa del Planning-prograrnming budgeting System (PPBS), trata de poner remedio a estos defectos de los principios presupuestarios clásicos. 533. 4.° La racionalización de las elecciones presupuestarias.-Consiste en pasar del punto de vista del gasto al del producto y trata de solucionar un problema económico: cómo repartir los recursos limitados entre empleos rivales de forma que lleve al más alto grado la satisfacción aportada a la colectividad. En lugar de inclinarse exclusivamente sobre los gastos, se definen objetivos y se comparan sistemáticamente todos los medios utilizables para alcanzarlos, evaluando muy exactamente los costes ocasionados por cada uno de ellos. El nacimiento de este método está ligado al progreso del equipamiento tecnológico de las administraciones. Es también el resultado de una necesidad. En la mayoría de los países desarrollados, la presión fiscal o parafiscal ha alcanzado kJS límites de lo tolerable. Así, en Francia esta presión se eleva en 1970 al 37,5 por 100 (Estado, 20 por 100; Colectividades locales, 3,7 por 100; Seguridad Socíal, 13,6 por 100; otras administraciones, 0,2 por 100). Los deseos a satisfacer son, por otra parte, cada vez más importantes. Conviene, pues, destinar recursos fiscales limitados a los gastos más útiles, manteniendo el ritmo de aumento de los gastos públicos dentro de un marco de crecimiento de la producción interior bruta. El método PPBS nació en los Estados Unidos. McNamara, antiguo director de la Ford, desde su nombramiento en la Secretaría de Estado de la Defensa roma conciencia de los graves fallos que presenta el presupuesto clásico: se rodea de un equipo de la Rand Corporatíon, reemprende los trabajos de la Comisión Hoover de 1950 y pone en marcha un método que permite al Pentágono vencer el particularismo de los tres ejércitos y realizar importantes economías (del 5 al 10 por 100 del presupuesto). Esta experiencia impresiona tanto al presidente Johnson que anuncia el 25 de agosto de 1965 (circular del 12 de octubre de 1965) su intención de aplicar al conjunto de los servicios de la Administración federal un nuevo procedimiento de preparación y de discusión del presupuesto, el Planning, Programmíng, Budgeting System (abreviado, PPBS), del que ha nacido directamente el sistema francés RCB. En Francia, al igual que en Estados Unidos, el ministerio del Ejército es el primero que se ha com-
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prometido en un camino, que inmediatamente han seguido la mayoría de los ministerios con impulsos distintos. 534. Al El método.-La primera gestión del proceso de racionalización es el análisis sistemático de la materia de acción del servicio. Se trata de constituir una documentación lo más completa posible que permita conocer todos los datos del problema y ponerlos en relación. Así, para la seguridad en la carretera tomaremos como elementos de base los lugares de los accidentes, el momento de los mismos, las causas de colisión, etc. La segunda operación del proceso de racionalización es la definición de los objetivos. Se trata de precisar las finalidades y las misiones buscadas. Cada servicio debe determinar sus fines, sus objetivos, de forma explícita. ¿Qué bienes, qué servicios produce? ¿Qué necesidades debe satisfacer? Se trata de reunir la actividad de cada servicio en una unidad, evitando confundir los fines con los medios. Así, construir carreteras no es un objetivo, sino un medio que permite asegurar la circulación automovilista. La definición de estos objetivos debe ser lo más amplia posible, debe prever objetivos alternativos: de esta forma, una polítíca de la circulación debe tener por objetivos aumentar la seguridad en las carreteras o permitir una circulación más rápida. Los objetivos perseguidos por un servicio administrativo son, en general, múltiples. Hace falta también construir una estructura de objetivos que agrupen los diferentes objetivos perseguidos y que hagan aparecer su división en subobjetivos. Si se considera el ministerio de la Salud Pública y de la Seguridad Social, su actividad puede descomponerse en un objetivo relativo de transferencias sociales. El objetivo salud puede descomponerse en un subobjetivo «prevenir- y un subojetivo -cuídar-. El subobietívo prevenir puede descomponerse en «controlar el medio ambíente-. «proteger al consumídoro, «inmunizar a la población... Este último puede, a su vez, descomponerse según las regiones, las categorías de población, las enfermedades... Todos los objetivos deben ser definidos de manera muy estricta y es necesario poner a punto indicadores cifrados que permitan apreciar su grado de realización. La tercera etapa de la racionalización consiste en el censo exhaustivo de medios que permitan lograr los objetivos marcados. Si se trata de mejorar la circulación, los medios pueden ser la construcción -de autopistas, la mejora de la señalización, la prohibición de aparcar, etc. Estos medios pueden depender de servicios diferentes que es necesario asociar en el proceso de racionalización. Conviene después de poner en relación los objetivos y los medios, esforzándose en definir en qué medida cada medio contribuye a la puesta en ejecución de un objetivo determinado.
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Para determinar en qué medida la construcción de una autopista contribuye a la reducción del número de accidentes, no es suficiente hacer constar que suprime los cruces; es necesario prever también que ello conduce a los automovilistas a circular más rápido. El conjunto de estudios que permiten precisar las relaciones entre los objetivos y los medios es llamado «análisis de sistema». Se establecen entonces los programas. Cada programa agrupa el conjunto de esfuerzos que tienden hacia un mismo objetivo. Pueden definirse varios programas alternativos para llegar a un mismo objetivo o a d.iversos objetivos previsibles. El análisis de coste-eficacia se convierte en esencial. Se trata de comparar para cada programa el coste y la eficacia de los programas, teniendo en cuenta qué grado de realización del objetivo puede lograrse con un coste dado. También pueden señalarse los costes o desventajas y los beneficios o ventajas que tiene cada programa. Esta investigación trata de presentar de la manera más sistemática posible los costes «o aquello que habrá que sacrificar para realizar cada una de las opciones», y los beneficios, «o lo que se ganaría realizando cada uno de ellos» (Mac Keanl. Conviene efectuar el mismo análisis para cada una de las soluciones alternativas. En función de los diferentes análisis, el decisor está en condiciones de realizar su elección con una mayor claridad. Es libre de decidirse por la resolución más costosa por razones políticas, pero lo hace con conocimiento de causa. En los Estados Unidos el proceso de racionalización se repite cada año. En Francia, debido a la existencia de una planificación nacional por un período de cinco años, los objetivos se encuentran definidos en el Plan, que prevé también las orientaciones sobre la naturaleza y amplitud de los medios a emplear. El Plan debe constituir un instrumento de referencia para las Administraciones que llevan a cabo estudios de BCR 535. B) Efectos del método.-El método de racionalización transforma considerablemente el funcionamiento del sistema administrativo. al Efectos globales sobre la Administración.-La racionalización de las opciones presupuestarias conduce a la Administración a salir de sus rutinas. El espiritu del SIstema es de no considerar nada como definitivo. El resultado del análisis es casi siempre el de repetir l~ misión de un servicio, las competencias de los agentes. La reacción de los medios administrativos es en general hostil a las consecuencias de este proceso. En los Estados Unidos los jóvenes turcos de McNamara han tropezado con las resistencias de los viejos engranajes de la Administración. En Francia, para evitar tales reacciones, los especialistas RCB pretenden modestamente no aportar nada nuevo, sino simplemente algunas mejoras a aquello que existe. En realidad, esta actitud realza más la estrategia que la reali-
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dad, porque las incidencias del sistema sobre la vida y organización administrativa son muy numerosas e importantes. La interrogante continúa respecto a que la adecuación de los medios administrativos a los objetivos implica una gran movilidad de personal, a los que los principios reglamentarios, así como las tradiciones de la función pública, ponen hoy día obstáculos. b) Efectos sobre el reparto del poder de decisión.-La racionalización de las opciones presupuestarias modifica sensiblemente el reparto tradicional del poder de decisión en la Administración. En un sentido, la RCB exige una cierta concentración; la definición de los objetivos; la elección de medios supone una decisión tomada a un nivel elevado. Las colectividades locales y las administraciones autónomas pueden por este hecho sufrir el proceso de racionalización. No olvidemos que la coordinación es una de las razones de ser del proceso y que en los Estados Unidos McNamara ha podido quebrantar, gracias a su utilización, la autonomía de los tres ejércitos. No obstante, este efecto de centralización puede ser contrapesado por las tendencias a la desconcentración o a la descentralización que el sistema de racionalización alienta. Gracias al sistema, cada nivel de ejecución tiene asignados objetivos precisos, acompañados de indicadores cifrados; se puede, una vez fijados los objetivos, confiarles 'una amplía delegación de poder para velar por su realización. En Francia se tiende a presentar la RCB como un procedimiento de descentralización: los responsables concentrarían su atención sobre las grandes opciones, dejando a los centros de decisión inferiores las opciones de menos contenido. Cada uno a su nivel conocería el sentido de su acción, podría adoptar sus medios de información, informaría a la autoridad al más alto nivel sobre la eficacia cotidiana de la acción administrativa y le daría la posibilidad de corregir y de calcular la etapa siguiente. Por esta misma razón, se ofrecería la posibilidad de informar regularmente a la opinión sobre los objetivos perseguidos por el Estado, de hacer comprender los fines y las razones de la acción administrativa y por la difusión de datos cifrados sobre los resultados obtenidos, justificar mejor y en términos más concretos, ante los contribuyentes, los sacrificios que les son solicitados; todo ello hace que, a pesar de los esfuerzos de presentación tratados hasta aquí, la técnica presupuestaria en vigor no lo permita hacer de manera realmente convincente: se permitirá al ciudadano expresar un juicio fundado sobre la eficacia de tal administración o de tal servicio. El Ministerio de Finanzas señala que una -autonomía financiera mucho mayor que la. actual puede desarrollarse en los diferentes centros de decisión, sin que el ministerio pierda ninguna de sus prerrogativas
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esenciales, ya que las normas de apreciación de las necesidades y de los costes son definidas en común-o Además, hace falta un cambio de mentalidad y formar a los hombres aptos que reconozcan la realidad de tal autonomía. e) Efectos sobre el proceso presupuestario y el control.-En el sistema presupuestario clásíco, la Administración recibe créditos para gastar: la presupuestación precede a la programación. Con el nuevo procedimiento, la programación interviene después de la planificación y antes de la presupuestacíón, que se convierte en un subproducto de la defmición del programa. Toda la presentación del presupuesto se encuentra modificada. La prosupuestación dispone anualmente la ejecución de programas. Cada célula de la Administración recibe no créditos para gastar en el cumplimiento de una misión fijada tradicionalmente, sino un cierto programa de realización a lograr, dividiendo los créditos puestos a su disposición, y cuyo empleo más eficaz, en último término, puede dejarse a su discrecionalidad. Los gastos ya no se clasifican por servicios o por categorías, sino por productos a los que ellos contribuyen. Es posible por ello comparar para cada programa el coste y la utilidad de las acciones emprendidas. Esta presentación no es como la tradicional. por servicios: un servicio puede participar en varios programas e, inversamente, varios servicios pueden concurrir en un mismo programa. No coincide con la presentación más moderna por funciones, porque en el presupuesto funcional, las funciones no son definidas por un producto medible. Esta nueva presentación permite asegurar un mejor control de la acción administrativa; es posible examinar si los objetivos buscados han sido o no alcanzados. 536. C) Dificultades del método.-Si en abstracto el método parece muy atractivo, presenta, sin embargo, ciertos inconvenientes y limitaciones. a) Problemas de personaL.-Los cuadros de la Administración no han sido formados para las nuevas técnicas; los especialistas de la RCB son muy raros. En los Estados Unidos, los servicios del presupuesto están formados de equipos PPBS enviados a las diferentes secretarías de Estado. En Francia se ha emprendido una vasta acción de sensibilización de los altos funcionarios; la mayoría de los directores de los ministerios han sido de esta manera afectados. Se han organizado seminarios de formación. El aprendizaje de técnicas de gestión ha sido introducido en los programas del concurso de la Escuela Nacional de Administración. A pesar de estas tentativas, la Administración francesa debe, para aplicar las técnicas del RCB, solicitar un gran número de agentes que tengan una formación cientifica.
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La aplicación de la RCB corre el riesgo de crear tensiones entre los agentes administrativos formados en su técnica y los otros funcionarios, que no son suficientemente conscientes de las obligaciones que impone. Puede provocar también choques entre los especialistas que establecen Jos programas y los ejecutantes. Una unión estrecha debe existir entre ellos: cada vez que un agente se desvía del programa, o se comprueba una voluntad de índíferencia al nível de ejecución, hace falta enderezar el rumbo. Esto aparece especialmente en las colectividades locales que tienen la costumbre de establecer cada año su presupuesto de inversión. Francia está a este respecto, mejor situada que los Estados Unidos, donde la autonomía de las colectividades locales es más real, la presión del Estado federal para introducir el procedimiento PPBS no se reflejará durante un largo período más que por la adopción del método en los presupuestos de inversión plurianuales. Queda todavía convencer a los hombres, sobre la eficacia del nuevo sistema. «Gran número de funcíonartos responsables permanecen escépticos ante lo que algunos consideran el último juguete de los tecnócratas. (J. F. TOREr).
b) El medio ambiente tecnológico.-Los sistemas de racionalización de opciones presupuestarias son todos dependientes de un ambiente tecnológico. Sin las capacidades de cálculo y de memoria de los ordenadores electrónicos, los sistemas no hubieran jamás salido de las consideraciones intelectuales. Tales métodos son tributarios de ciertas formas de ,cálculos matemáticos, analíticos y operacionales. La tecnología de los calculadores impone una codificación y la necesidad de concebir un sistema coherente de presentación, de información, gracias a documentos especiales que realizan la unión entre el hombre y la máquina. Se pueden citar:
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Los mernorand ums de programas: al menos uno por cada programa importante, presenta la información necesaria respecto de las decisiones estratégicas del siguiente año fiscal; Los análisis de sistema que justifican las informaciones presentadas en los mernorándums. El plan de programas y el plan financiero (registro de vencimientos, costes totales, efectos de los gastos). Esos planes se ponen periódicamente al día desde que una decisión y un acontecimiento modifican los productos o las gastos, y entonces se habla de programa de horizonte móvil. La variable tiempo es capitaL en programación: esta puesta al día necesita la creación de su sistema de información de gestión, que se compone de aparatos de medida que registren la actividad de los servicios, las reacciones del medio ambiente, los medios de explotación de los resultados cuantitativos, un proceso de interpretación de los resultados de la explotación precedente a
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la luz de los objetivos y una integración de ese proceso en el mecanismo de toma de decisión y de ejecución de las decisiones con objeto de rectificar eventualmente la actividad de la organización para alcanzar los objetivos. e) Los obstáculos internos del sistema.-La PPBS es un procedimiento presupuestario surtido de técnica. El caso es que la forma en que se presentan y utilizan las informaciones va a llevar a modificaciones de comportamiento: en realidad, porque el PPBS no es más que un procedimiento, se volverá una rutina en muchos campos y se añadirá a las ctras rutinas; esa es importante, pues se observa que la PPBS se desarrolla en un medio acti va (ei. Defensa N acicnal) y evoluciona menos rápidamente en los sectores en los que la tecnología. está menos evolucionada (ej., Educación). La definición del objetivo tiene una importancia capital. Ahora bien, éste es a menudo inasequible, lo que plantea el problema de su cuantificación, ¿Cómo tomar en consideración elementos cuantitativos? ¿Cómo cifrar la vida humana, el valor de los placeres? Esos elementos debían tenerse en cuenta, sin embargo, en la apreciación del impacto de las dotaciones presupuestarias. Los poderes públicos deben tomar en consideración criterios no económicos que pertenecen a la política o a la sociología. Es necesario un gran esfuerzo de investigación para permitir, en la preparación de las elecciones. una integración racional de esos elementos heterogéneos, Si el objetivo es muy general, como la lucha contra la pobreza o la promoción de la cultura general, es muy díñcil t delímítarlo y definirlo; eso no quiere decir que no presente ningún interés. Como se presta mal al análisis PPBS, se está tentado de descender seguidamente al nivel de los medios: ces por lo que las discusiones y el control presupuestario se vuelven a llevar casi fatalmente sobre los medios y no sobre los objetivos, los cuales se quedan misteriosos e inasequibles- (JEAN RIVOLI, Le Budget de reua». Hay que añadir la incertidumbre, que es tanto mayor, cuanto que las proyecciones son a largo plazo; se las reduce matemáticamente para hacer posible la optimización, o bien se sirven de la información de gestión a horizonte móvil para corregir sus efectos. Esta incertidumbre complica la cuestión de la evaluación de los costes directos e indirectos: las dificultades se hacen más inquietantes cuanto la duración de la vida del sistema es más larga y el sistema es técnicamente más revolucionario; la decisión es mala si se apoya sobre un coste inexacto. A propósito del cálculo de las ventajas que se sacan de un sistema, se impone el mismo género de cuestiones. ¿Cómo medir las ventajas (o beneñctos) de un sistema de educación o de un programa de lucha contra una enfermedad? ¿Cómo descubrir y medir todos los efectos de preparación de un programa sobre la economía? ¿Cómo calcular las ventajas no ca-
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merciales (ei., supresión del dolor... J? ¿Cómo medir las economías de tiempo? Los métodos de racíonalización no aportan respuestas satisfactorias a esas preguntas 538-E) La Administración y los programas de RCB.-En los Estados Unidos, el objetivo del PPBS es programar el conjunto del presupuesto federal para 1971. La oficina del Presupuesto es la que, ayudada por organismos especiales, tema a su cargo la formación de equipos y la difusión del método en toda la Administración federal. En Francia, la ambición de los ministerios es más reducida: no es cuestión de programar todo el presupuesto. La decisión de comprometer las operaciones del RCB se tomó por el Gobierno en marzo de 1968, a propuesta del ministro de Economías y Finanzas, después de consultar a los otros ministros interesados. a) Las realizaciones.-En diciembre de 1970, los trabajos de racionalización de las opciones presupuestarias llevadas a cabo en los diferentes Ministerios pueden ser agrupados en tres categorías: -
Estudios analíticos o análisis de sistemas:
Este tipo de trabajos, los más antiguos y los más elaborados, permite aclarar un problema (o una política), vinculándola a sus diversos aspectos con objeto de proponer soluciones alternativas al responsable. Se trata: -
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De estudios rápidos de preparación de la decisión que tratan de sintetizar, en un breve plazo, el conjunto de informaciones disponibles. Casi todos los Ministerios las utilizan) tanto para la defensa contra los incendios como en la lucha contra la brucelosis del ganado, etc. A través de estudios más densos. Pueden tener implicaciones en varias administraciones y necesitan equipos pluridisciplinares que trabajen a pleno rendimiento. Se refieren, por ejemplo, a la política prenatal, la seguridad del tráfico, la política de inmigración, etc. Los presupuestos de programas.
Estos estudios describen la actividad de un organismo en todos sus aspectos. Tratan de mejorar las condiciones de preparación y de ejecución del presupuesto. - En el Ministerio de la Defensa Nacional, el tercer plan militar a largo plazo se presentó en forma de programas. Debe también ser detallado a nivel de servicios y transcrito en los presupuestos anuales. - En el Ministerio de Equipamiento y de la Vivienda, después de una experiencia en el presupuesto de 1971, el presupuesto de 1972 deberá prepararse a la vez en su forma tradicional y con esta nueva presentación.
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Los presupuestos de programas no comprenden necesariamente a la totalidad del presupuesto; van a ser elaborados, en breve plazo, en otros Ministerios (Transporte, Correos, Interior, etc'>. En el Ministerio de Economía y Finanzas se han llevado a cabo estudios preparatorios y se ha decidido elaborar un presupuesto de programas de servicios financieros
La modernización de la gestión y el control de resultados. Se trata aquí de mejorar la eficacia de los servicios en la etapa de ejecución del presupuesto. Las realizaciones, bajo el título de «Racionalización de las Opciones Presupuestarias», comprenden, por ejemplo, la gestión provisional del personal por el Ministerio del Equipamiento y de la Vivienda y el Ministerio de Economía y Finanzas, o la ordenación metódica de las decisiones tomadas dentro del marco de la -Racíonalízación de Opciones Presupuestarias» por el Ministerio de la Salud Pública y de la Seguridad Social y el Ministerio del Equipamiento y de la Vivienda. A nivel de los servicios exteriores se pusieron al día nuevos sistemas completos de gestión en varias direcciones departamentales (equipamiento) y regionales. b)
Los medios.-Las estructuras: A nivel de departamentos ministeriales.
El principio es que cada Ministerio es totalmente libre en esta materia. De ello resulta la existencia de disparidades sensibles en cuanto al grado de desarrollo de los trabajos, y una heterogeneidad más aparente que real de los órganos de actividad: comisión de coordinación en el Ministerío de Defensa Nacional y en el de Equipamiento y Vivienda, comisión especializada en el Ministerio de Economía y Finanzas, servicio de estudio permanente en el Ministerio de Desarrollo Industrial y Científico, conjunto de equipos de dirección coordinados por una célula especializada del Ministerio del Interior, etc. -
A nivel del Ministerio de Economia y Finanzas.
Desde el principio del movimiento en 1968, este Ministerio ejerce una coordinación y una orientación suficientemente flexible para respetar el principio de libertad que cada departamento ministerial establece en su materia. Esta tarea de coordinación está confiada a las Direcciones del Presupuesto y de la Previsión, que con este fin están asociadas a las deliberaciones de los órganos de coordinación propios de cada Ministerio. Este sistema permite, además, mejorar el diálogo entre los servicios de gastos y los servicios financieros, sobre la base de análisis racionales aceptados
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por todos, lo cual constituye la ambición de la «Racionalización de las Opciones Presupuestarias». -
A nivel gubernamental.
Después del decreto de 25 de noviembre de 1970 (JO, 2 diciembre 1970), la coordinación interministerial de la operación «Racionalización y Opciones Presupuestarias» está confiada a la comisión de Opciones Presupuestarias, organismo consultivo que tiene por objeto seguir, buscando su armonización, el desarrollo de los trabajos emprendidos en las diferentes administraciones bajo el título de «Racionalización de Opciones Presupuestarias» y de proponer al Gobierno el establecimiento de procedimientos que aseguren un control periódico de los resultados de las acciones comprometidas como consecuencia de estos trabajos. Esta comisión está presidida por el ministro de Economía y Finanzas y comprende a representantes de todos los Ministerios, el comisario general del Plan, la delegación de Ordenación del Territorio, el delegado general en la Investigación Científica y Técnica, el delegado de Informática, el director del Presupuesto, el director de Previsión, el director general de INSEE, un consejero de Estado, un magistrado del Tribunal de Cuentas y seis personas cualificadas. - Los hombres. La ejecución de una política de «racionalización de opciones presupuestarias» supone, ante todo, el dominio de técnicas modernas de gestión y de preparación de decisiones en el seno mismo de la Administración. Desde 1968, la reconversión de funcionarios ha comenzado y ya han tenido lugar numerosos -stages- o seminarios. Los administradores civiles en movilidad están invitados a seguir estos cursos y a perfeccionar después su formación en un equipo de «Racionalización de Opciones Presupuestarias. en uno de los Ministerios punta. en esta materia. El Gobierno se preocupa actualmente en renovar en este sentido las enseñanzas dadas en las escuelas de funcionarios. Se ha establecido un crédito especial en el presupuesto de gastos comunes para permitir a los Ministerios desprovistos de especialistas, contratar agentes o recurrir a oficinas de estudies, pero esta solución no puede tener más que un contenido limitado. 539. F) El Parlamento y los programas de RCB.-La institución más susceptible de ver sus atribuciones y la organización de su trabajo modificadas es, sin duda alguna, el -Parlarnento-. En el procedimiento presupuestario en vigor es digno de mención: en primer lugar, las discusiones sobre las finanzas públicas tienen en cuenta el medio económico; en segundo lugar asegura una discusión y un voto rápido del presupuesto, obligando al Parlamento a pronunciarse en plazos razonables. Los partidarios de la RCB no han pretendido nunca sustituir
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a los centros tradicionales de decisión o imponer métodos automáticos de tomas de decisión. Piensan sencillamente que los parlamentarios malgastan su tiempo sobre problemas menores que podrían saldarse objetiva y científicamente gracias a la RCB, y así podrían consagrarse enteramente a lo que es importante. Si la ley de finanzas quiere conservar su carácter de autorización previa de los gastos del Estado, los parlamentarios deberán participar en la elaboración de los programas y en la decisión de elecciones: el principio de separación de los poderes se desdibuja, y el Parlamento se convierte en controlador y controlado. Para impugnar las elecciones del Gobierno, el Parlamento deberia tener acceso a todas las formas de información y debería ser capaz de elaborar por sí mismo los programas de debate: eso es plantear aquí el problema de la formación de los parlamentarios. Las comisiones presupuestarias de las cámaras representarían un papel muy importante: el poder inquisidor frente a la Administración se reforzaría, y la introducción de conceptos técnicos nuevos no se haría sin consecuencias. Además, las mismas condiciones del control parlamentario serían transformadas a plazo: la acción parlamentaria se elevaría por encima del procedimiento. En sus intenciones, el presupuesto de programa aparece como un poderoso instrumento de control democrático. Debe permitir a las comisiones de finanzas y al mismo Parlamento pronunciarse sobre las grandes opciones políticas cuantificadas, cifradas, en lugar de limitarse a un control parcial de detalles sin importancia: los análisis Cle coste-beneficio se presentarian al Parlamento con el fin de que pudiese apreciar, para cada alternativa, las diferentes opciones, y no solamente la que el Gobierno juzgó la mejor: el presupuesto de programa no será democrático más que si llega al sistema de budget alternatii (LEWIS: -Toward a Theory of Budgetirig-, Public Administration Review, 1952).
La posición de los parlamentarios refleja hasta la evidencia el temor de verse desposeídos de su poder de decisión y de definición política del .nteres general. Este temor tiene algunos fundamentos, pues el PPBS se ha manifestado en los Estados Unidos como un refuerzo del poder ejecutivo en detrimento del poder legislativo; en Francia, el movimiento no hace más que apresurarse: el Parlamento no tendría entonces como papel más que el control a posteriort de los resultados del presupuesto programado del Gobierno: la misma esencia del régimen parlamentario desaparecería. La racionalización debe, pues, ir acompañada de una adaptación de las técnicas parlamentarías.
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SECCION
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n. EJECUCION DEL PRESUPUESTO
540. Necesidad del control.-La ejecución del presupuesto por los servicios administrativos debe ser objeto de constante control. Primero, porque los gastos y las recaudaciones no existen más que en la medida en que han sido autorizados por el presupuesto. Ninguna recaudación puede percibirse por la administración fiscal si no ha sido previamente instituida por el Parlamento. La Administración puede no consumir los créditos que se le asignan, pero todos sus gastos deben quedar en el marco de la autorización presupuestaria. El control debe permitir asegurar el cumplimiento de las prerrogativas parlamentarias. Igualmente debe velar para evitar la dilapidación de los fondos públicos concedidos por la representación nacional para proveer a las necesidades de interés general. Importa verificar que no se han desviado a fines privados. Se trata, en fin, de asegurarse de que la ejecución de gastos e ingresos está en armonía con la política económica de la nación. El control de la ejecución del presupuesto por la Administración puede ejercerse principalmente por el Parlamento, puesto que se trata de hacer respetar sus prerrogativas: las comisiones senatoriales en los Estados Unidos cumplen así esta función con la asistencia de un organismo administrativo, el general accounting office. Puede asegurarse, a título principal, por la misma Administración o por un Tribunal de Cuentas especial, como es el caso en Francia.
541. La contabilidad.-Ese control se ejerce gracias a la permanencia de una contabilidad. Se pueden distinguir dos tipos de contabilidad: La contabilidad "pública. permite velar por la regularidad presupuestaria de las operaciones de ingresos y gastos que describe. Registra todas las operaciones de ingresos y gastos (decreto de 19 de diciembre de 1962). Para garantizar esta regularidad, la contabilidad pública separa las atribuciones de los administradores y de los contables. El ordenador compromete al Estado financieramente, mientras que el contable maneja sólo los fondos. La contabilidad pública organiza igualmente una contabilidad separada de los ingresos y de los gastos: en principio, ningún ingrese se destina a un gasto determinado, pues un servicio que posee recursos propios puede disimular más fácilmente sus gastos. En fin, se ejercen estrechos controles -especialmente los del Ministerio de Finanzas- antes del destino del gasto o a posteriort. La contabilidad "económica. tiene, como indica su nombre, una orientación económica. Vuelve a trazar en las cuentas los lazos que existen entre los diversos engranajes de la actividad económica y la Administración. Permite establecer los datos del producto nacional.
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542. Finalidades de la contabilidad.-La contabilidad tiene una doble finalidad. La contabilidad tiene una función de «información» que permite a los servicios centrales conocer con precisión, al día, el estado de ejecución del presupuesto. Así se podrá descubrir en tiempo oportuno la existencia de plusvalías o bajas de valor. de los ingresos respecto a las previsiones iniciales, y determmar el estado de consumación de los créditos más lentos o más rápido que lo previsto. Esta recoleccíón de informaciones es para las autoridades públicas esencial para determinar las reglas de su «intervención» económica. Así, el Gobierno puede frenar los gastos públicos en período de inflación o, al contrario, acelerar la consumación de créditos si se inicia una recesión. El conocimiento de las gestiones pasadas es igualmente esencial para la previsión del presupuesto. El ritmo de los gastos de los servicios permite determinar si han recibido dotaciones demasiado importantes o insuficientes. Los ingresos fiscales permiten ajustar las previsiones de ingresos para el próximo año. Esta función de información es así esencial, y ocurre que los diferentes servicios se quejan de esta centralización de las informaciones que les obliga a llenar formularios precisos. En realidad, si se debe ejercer un control constante sobre la utilización real de las informaciones proporcionadas por los servicios centrales, no es menos necesario mantener esta centralización de la información. La segunda función de la contabilidad es permitir un «estrecho control de la gestión». Debe asegurar un control de la regularidad de la utilización de los fondos públicos de acuerdo con la autorización presupuestaria. Permitirá al Parlamento ejercer a su vez su control en el momento del voto de la ley del reglamento del presupuesto, instrumento demasiado descuidado por los parlamentarios para comprobar la adecuación del comportamiento administrativo a los votos de la representación nacional.
BIBLIOGRAFIA
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675. Breve resumen.-Los servicios de relaciones públicas deben disponer de un personal formado especialmente. En Francia son escasas las enseñanzas de relaciones públicas y extrañas a los programas de las universidades. El servicio de relaciones públicas obra por medio de la prensa y de los medios audiovisuales. Se dedica a la publicación de folletos explicativos. También presenta exposiciones volantes para ilustrar los aspectos más modernos de la gestión administrativa. La implantación material de los servicios encargados de relaciones con los usuarios se puede hacer en la misma oficina a la que recurren los administrados y también puede hacerse en locales especiales. Esta segunda fórmula presenta, sin embargo, el inconveniente de imponer a los administrados un trastorno suplementario y hace más difícil el conocimiento de la existencia del servicio de relaciones públicas.
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SECCION n. LAS RELACIONES PUBLICAS EN LA ADMINISTRACION FRANCESA § 1.
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676. Una preocupación nueva y discutida.-Desde 1945, la Administración francesa se preocupa de las relaciones públicas. La legitimidad de una acción general de información llevada por la Admínístracíón no siempre se reconoce. La información ha degenerado frecuentemente en propaganda. Lo que ha reducido considerablemente en la opinión la credibilidad de la información pública. Así, en 1963, se creó, en el seno del ministerio de Información, un servicio de relación interministerial que aseguraba el lazo orgánico con los diferentes departamentos ministeriales para permitir la coordinación general permanente de la información gubernamental. Ese servicio se vio acusado de controlar la información, y especialmente la difundida por la radiodifusión-televisión francesa. Se suprimió y fue reemplazado por un comité interministerial para la información, cuyas atribuciones son sensiblemente las mismas. Ese comité puede representar un papel útil de información si se evita utilizarlo de forma parcial. 677. El centro interministerial de información administrativa.-Se han implantado numerosos servicios de relaciones directas con .el público. A nivel ministerial se encuentra un «centro interministerial de información administrativa», creado en 1956 a título experimental e institucionalizado por un decreto de 7 de enero de 1959. Ese servicio, colocado bajo la autoridad del encargado de la función pública, proporciona por teléfono a los administrados todas las informaciones referentes a la aplicación de textos legislativos y reglamentarios. Ha constituido su propia oficina de documentación, donde recibe comunicaciones directas de las diversas Administraciones sobre su funcionamiento. Cada Admínístracíón delega uno o varios representantes en el centro. Este permanece, sin embargo, como organismo poco recargado (una veintena de agentes). Por sus limitados medios no tiene posibilidad de darse a conocer al gran público. Queda reservado a los iniciados y por eso na cumple perfectamente sus objetivos.
678. Los servicios de soberanía y las relaciones públicas.-Los ser-' vicios de relaciones públicas se han desarrollado sobre todo en las Administraciones que sufrían hayor incomprensión por el gran público: el Ejército y las Finanzas. Desde 1962, el ministerio del Ejército creó un servicio de información de estudios y de cinematografía de los Ejércitos (SIECAJ, dependiente del gabinete del ministro. La SIECA coordinaba la política
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LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO
de las relaciones públicas del Ejército sobre el conjunto del territorio. En cada región militar habia un oficial especialmente encargado de las relaciones públicas, colocado a las órdenes del general comandante de la región. La acción del SIECA consistía en la publicación de revistas sobre los Ejércitos, y de estudios de relaciones públicas. Se esforzaba en mostrar, en la medida de lo posible, los servicios militares al público: exposiciones ambulantes en las grandes ferias, apertura de cuarteles ... Se hizo igualmente un esfuerzo especial entre los estudiantes, en colaboración con los servicios de Educación Nacional, para informarles sobre la carrera militar y el régimen de prórroga... Los resultados positivos de la acción del SIECA muestran cómo una política inteligente de relaciones públicas puede atenuar el aislamiento de un servicio público en la nación. El SIECA se transformó por decreto de 7 de octubre de 1969 en un servicio de información y de relaciones públicas de los Ejércitos (SIRPA), colocado bajo la autoridad directa del ministro de Estado, encargado de la defensa nacional. La acción del SIRP A tiene por objetivo dar a conocer y explicar la política de defensa y la política militar de Francia, presentar las actividades y la evolución de los ejércitos bajo todos sus aspectos, desarrollar las relaciones de los ejércitos con los diferentes grupos sociales de la nación y contribuir al conocimiento de los problemas nacionales por el conjunto del personal de los ejércitos. El SIRPA tiene por misión, en el marco de las directrices que le ha dado el ministro de Estado, encargado de la defensa nacional, investigar y recoger toda información de fuente pública que interese a los ejércitos y toda información de fuente militar susceptible de hacerse pública después de la aprobación del ministro de Estado; concebir, proponer, realizar, o hacer realizar, o animar y llevar todas las acciones de información y de relaciones públicas que interesen a las ejércitos; desarrollar, en el seno de los ejércitos, un estado de ánimo favorable a esas acciones; realizar, o hacer realizar, todos los estudios especiales, así como toda clase de encuestas y sondeos de opinión referentes a los ejércitos; realizar y difundir los periódicos de información de carácter íntereiércitos y controlar otros periódicos de información militar de difusión nacional, y producir, difundir y archivar las producciones audiovisuales. El SIRPA está dirigido por un jefe de servicia. Incluye un organismo central encargado especialmente de la concepción, la dirección y el control de las acciones de información y de relaciones públicas; cinco antenas colocadas respectivamente cerca del delegado ministerial para el armamento, del jefe de Estado Mayor del Ejército de Tierra, del jefe de Estado Mayor de la Marina, del jefe de Estado Mayor del Aire, del director de la Gendarmería y de la Justicia militar; oficiales de relaciones o
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públicas (ORP), colocados al lado de grandes mandos territoriales y operacionales; el establecimiento cinematográfico y fotográfico de los ejércitos (ECPA). En el «ministerio de las Finanzas» se han encargado numerosos servicios de las relaciones públicas. Una oficina especial del gabinete del ministro se ocupa de las relaciones con la prensa. Cada gran dirección, publica folletos explicativos sobre la actividad del ministerio. El esfuerzo más importante se hizo en materia fiscal. Ante la complejidad de la legislación fiscal y la psicologia francesa de oposición al esfuerzo, se han creado centros de información fiscal en las principales ciudades. Animados por un personal competente, disponen de una infonnación muy amplia, y toda documentación debe dirigirseles de forma prioritaria. Responden a las demandas directas o por teléfono de los administrados. El ministerio de Finanzas llevó a cabo otra iniciativa interesante: Revelando las encuestas que la mayoría de les contribuyentes pensaban que los impuestos servían exclusivamente al pago de los funcionarios, se añadió en 1968 una nota explicativa: «El porqué de los impuestos» a los formularios de declaración fiscal, que mostraba la diversidad de los gastos presupuestarios. 679. Los otros servicios.-Se han creado igualmente servicios de información en otras Administraciones (Correos y Telecomunicación, Seguridad Social y Equipamientol. Se hizo un esfuerzo particular en diferentes servicios para la recepción de los administrados, presencia de azafatas instalación de locales y señalización de los servicios. 680. Oficinas de recepción.-Numerosas Administraciones han desarrollado oficinas de recepción para recibir, informar y dirigir a los administrados a la oficina competente, La grotesca imagen tradicional del ciudadano perdido en el laberinto de les corredores de un ministerio no debe volver a ocurrir. La oficina de recepción debe comprobar que el admínistnado se dirige a la oficina competente, indicarle el: funcionario responsable. Para ello debe disponer de un organigrama perfectamente al día. El personal debe conocer las estructuras y tener igualmente una aptitud para las relaciones humanas.
680 bis. Las misiones de observación de la vida administrativa.En octubre de 1969, el gobierno Chaban Delmas ha decidido el envío a las regiones del programa Norte y Aquitania a dos misiones de observación de la vida administrativa. Estas dos misiones, muy escasas (siete responsables), han sido encargadas de definir los puntos de fricción entre los servicios públicos y los usuarios, imaginar los remedios a aportar, y de una manera más general, proponer medidas de simplificación. Estas
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misiones han encuestado a funcionarios;
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tenían también la preocupa-
ción de ponerse en el lugar del administrado para comprender sus reivin-
dicaciones y sus necesidades. Han presentado al término de sus trabajos numerosas propuestas de reforma. § 2.
Las resistencias a la política de relaciones públicas
681. Espíritu general de la Administración.-La psícologta de la Administración francesa es todavía hostil a la política de relaciones públicas. Los funcionarios tienden a considerar la actividad de relaciones públicas como accesoria, cuando debia ser la constante preocupación de todo agente público. Rendir y explicar cuentas no son actitudes normales en el funcionario francés. La política de relaciones públicas no puede asimilarse perfectamente más que por una Administración totalmente democrática: ése no es el caso de la Administración francesa. 682. Régimen jurídico de las informaciones administrativaS.-El régimen jurídico de las informaciones administrativas esclarece perfectamente la ausencia de recepción por la Administración de la política de relaciones públicas. En general se admite que la información no produce efectos jurídicos. No constituye un acto perjudicial que pueda atacarse por vía del recurso por exceso de poder (cf., por ejemplo, 30 enero 1952, Fabre, Rec. 68). No es más que en una época reciente cuando la jurisprudencia ha admitido liberalmente la responsabilidad de la Administración por la entrega de una información equivocada 02 junio 1953, Caisse nationale des marchés de Z'État, Rec. 282). En una política consciente de relaciones públicas, la Administración debería ser capaz de garantizar, en todos los casos, la veracidad de las informaciones que ofrece al público.
SECCION III. LAS RELACIONES PUBLICAS EN LA ADMINISTRACION AMERICANA § 1.
Originalidad del sistema americano
683. Una Administración democrática.-La actitud de la Administración americana respecto al público se desprende del lugar que ocupa en la sociedad. Si, en Europa. la Administración se ve dotada de un régimen jurídico exorbitante del derecho común y dispone, por ello, de privilegios y protecciones, en la Administración americana es diferente. La forma democrática del Gobierno americano supone que el ciudadano no debe estar al servicio de la Administración. La Administración no existe más que por la buena voluntad del ciudadano. En consecuencia, a la
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Administración se le asignan dos deberes respecto a los administrados. Debe, ante todo, dar cuenta de sus actividades a los ciudadanos. y solamente obrando así podrá ganarse su adhesión. Después debe ir en ayuda del ciudadano para permitirle comprender las leyes o reglamentos explicándole las razones de la adopción de nuevas medidas y las ventajas que estas últimas encierran para los administrados. Todo debe. pues. utilizarse para proteger a la democracia americana y así evitar que la Administración utilice las relaciones públicas como instrumento de propaganda. § 2.
Desarrollo histórico de las relaciones públicas
684. Una Administración abierta al exterior.-Históricamente. la práctica de las relaciones públicas fue acogida con desconfianza por el, público. Es por lo que hay diferentes leyes que prohiben el voto de créditos para la difusión por la Administración de algunas informaciones que tienden a forzar a los parlamentarios a confirmar la acción de la Administración a través de una hábil presentación. Las relaciones públicas se han desarrollado, sin embargo. en el seno de la Administración americana. Incluso conocen ahora un gran desarrollo. La época del -New Deal- se prestó especialmente a la introducción de las relaciones públicas: la proliferación de los servicios administrativos imponía una política activa de información a un público que sentía grandes dificultades para delimitar las respectivas competencias de las diferentes Administraciones. La creciente intervención del Estado y la diversificación de sus tareas han conducido a la aparición de una información de nuevo contenido: la información económica. La información económica de fuente oficial fue deliberadamente desarrollada por la Administración. Esta quiere, en efecto. ayudar a las empresas y comunicarles los elementos indispensables para la determinación de su política. Y es por eso por lo que los industriales americanos piden al Gobierno la mayoría de los datos estadísticos indispensables para su acción y reconocen la necesidad de prestarse a encuestas, base de ese nuevo sistema de información. La práctica de la información económica acentúa así una de las características más notables del sistema de relaciones públicas que prevalece en el seno de la Administración. No solamente se funda, en efecto, la acción de la Administración sobre disposiciones legales (especialmente en lo que respecta a la publicidad de las medidas tomadas). sino que tiende a facilitar voluntariamente y sin que ningún texto le obligue. el conocimiento de los asuntos nacionales o locales.
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§ 3. La extensión de las relaciones públicas
685. Diversidad de medios.-Frecuentemente se destaca la extrema diversídad de medios puestos a disposición de la Administración. Puede tratarse, en efecto, de informes anuales, de cartas periódicas, de informes especiales, de emisiones de radio y televisión, películas, conferencias, etc. Las reclamaciones dirigidas a la Administración permiten igualmente juzgar su buena voluntad. 686. La extensión de las relaciones públicas.-La diversidad de medios de acción caracteriza tanto a la Administración federal como a la Administración local. La Administración «municipal- ha velado siempre a que los ciudadanos puedan seguir de muy cerca la acción de la municipalidad. Se trata de una antigua tradición que ninguna ciudad soñaría en abandonar. La organización de las sesiones del Consejo municipal es muy reveladora a este respecto. El orden del día de estas sesiones se lleva a conocimiento de los ciudadanos y cada punto se resume de forma que permite a los ciudadanos seguir fácilmente los debates. Además, el ciudadano puede -sin demanda de previa inscripción- provocar en esas mismas sesiones todas las cuestiones que conciernen a la vida de la colectividad local que pueden ser debatidas normalmente en el Consejo. Pero no todos los ciudadanos toman parte tan activa en los asuntos de la ciudad. Es por lo que se ha hecho un esfuerzo considerable para difundir las informaciones relativas a la gestión de los municipios. Y aquí es donde interviene la prensa local. Si esta última acepta sostener buenas relaciones con la Administración, no olvida nunca que su papel es también ser el abogado de los ciudadanos. La concepción que tiene de su misión le lleva a veces a exigir su acceso a las comisiones especializadas que estudian las cuestiones debatidas después públicamente en Ccín~~jo. Reivindica así el derecho de conocer las oposiciones que pueden manifestarse en el momento del examen de los expedientes; la unanimidad que prevalece la mayoría de las veces en las sesiones públicas no permite a los ciudadanos hacerse una opinión exacta de los problemas debatidos. Pero la mayor parte del tiempo la Administración no busca encerrarse en un aislamiento espléndido. El culto del secreto no es una característica de la Administración local americana. En la mayoría de los municipios hay un servicio especial de relaciones públicas dependiente directamente del gabinete del alcalde. Este servicio difunde, bajo forma de resúmenes o de exposiciones de proyectos. las informaciones relativas a todos los aspectos de la gestión municipal. Un esfuerzo especial se ha realizado en el campo de la gestión financiera y de los proyectos de obras públicas.
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Todo Se hace para facilitar la obtención de informaciones o el acceso a las oficinas competentes. La actitud de la Administración local americana puede sorprender al observador, y especialmente al observador francés. Ello se explica en parte por la participación muy activa de los ciudadanos en la vida pública local. § 4.
Las estructuras de los servicios de relaciones públicas
Las estructuras creadas por la Administración para responder a los imperativos de las relaciones públicas son múltiples. 687. Office of Government Reports.-El primer organismo de relaciones públicas se creó en la época del -New Deal-, en 1934. Se trataba del Servicio de Información (U. S. lnformation ServiceJ, cuyas atribuciones fueron transferidas a un nuevo organismo dependiente de la oficina del presidente de los Estados Unidos, el -Office of Government Reports-, desde 1939. Esta institución agrupaba tres servicios: el primero se encargaba de la información relativa a la acción de los servicios exteriores de la Administración e informaba, por medio de oficinas regionales, a los funcionarios federales, a los Estados y colectividades locales. El segundo comunicaba informaciones a la prensa, mientras que el tercero estaba en contacto directo con el público para responder a todas las preguntas planteadas sobre la organización y los programas de las diferentes administraciones. Ese servicio dirigió cerca de 44.000 peticiones de información cada año. Los parlamentarios podían igualmente consultarle. Las funciones de la Office of Government Reports debian multiplicarse. Así es como, por ejemplo, llegó a difundir informaciones relativas a las medidas pendientes ante los Parlamentos de los Estados cuando presentan algún interés para la Administración. También, cuando los Estados expresaban su deseo de participar en los programas federales (en materia de seguridad social especialmente), la oficina examinaba las medidas propuestas por los Estados. Esta intensa actividad de la oficina fue muy criticada. En efecto, las funciones de la oficina habían hecho de ella un instrumento de centralización y, además, un apoyo al partido en el poder. Se reprochaba a la ofícina pretender conocerlo todo e inmiscuirse en las actividades Y sectores exteriores a su actividad. La oficina fue absorbida finalmente por una institución creada durante la segunda guerra, la Office of War Information, que también desapareció en 1948.
688.
Los servicios especializados en la información.-Actualmente, las
Admínístracíones centrales de Washington disponen de «servicios especia-
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lizados en la información". En general, el director del servicio depende directamente del secretario del Departamento o de uno de sus próximos colaboradores. El director del servicio, incluso si es un especialista de la información, no debe olvidar que su papel es primero de todo velar por la conformidad de los programas de relaciones públicas con los objetivos y la política general de su departamento. 689. El departamento de trabajo puede servir de esquema de organización satisfactoria. El servicio responsable de la difusión de informaciones está. dirigido por un funcionario colocado bajo el control de uno de los cuatro secretarios adjuntos de trabajo. El servicio no elabora por si mismo toda la documentación publicada en el ministerio. Su papel es verificar la presentación y la conformidad con la política general del ministerio de los documentos preparados por las diferentes oficinas. El director del servicio debe consultar al jefe de la oficina interesada antes de tomar una decisión definitiva sobre la publicación de la información. En algunos casos, el director delega su autoridad en el jefe de la oficina (o del servicio) interesada. El personal del servicio se compone únicamente de especialistas de la información. El servicio de información publica una revista mensual que proporciona las informaciones sobre los programas en curso; la revista se difunde en los medios sindicalistas e industriales a un precio módico. El servicio envía comunicados a la prensa, y especialmente a los períódícos sindicales. Esos comunicados son generalmente muy completos y se refieren a todas las actividades del ministerio. El sérvícío prepara igualmente documentos que se utilizarán en las jornadas de estudio. Uno de los miembros del servicio está en contacto constante con la prensa diaria. La organización de las relaciones públicas en el seno de la Administración está, pues, muy próxima a la que prevalece en las grandes empresas privadas. 690. La información económica.-Convendría dar algunas precisiones en lo que respecta a la publicación y difusión de la «información económíca-, En los Estados Unidos no existen servicios centrales de estadística. Cada departamento posee y mantiene servicios estadísticos para las actividades de su competencia. La coordinación de informaciones se ha mostrado útil, una «Dívísion of Statistical Standards- (especie de servicio de normas estadísticas) se ha creado en la Ofícína del Presupuesto. Su creación responde a la preocupación de proteger al público contra las encuestas abusivas de la Administración. Este servicio permite evitar también los dobles empleos y asegurar un funcionamiento económico de Jos servicios estadísticos.
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El servicio de normas estadísticas es llamado para la aprobación de toda petición de encuesta. Para determinar si ello es útil, el servicio se rodea de los informes de los organismos interesados. El servicio decide los métodos que serán utilizados para recoger los datos que la Administración busca. El servicio debe también asegurar la estandarización de los datos recogidos por los diferentes servicios estadísticos administrativos. § 5. El contenido de la información dada al público 691. La vari.edad de informaciones.-Las administraciones americanas informan al público sobre sus actividades y también sobre las leyes. Las administraciones publican organigramas que indican el lugar y la función de los diferentes servicios. Los informes anuales que dirigen al Congreso permiten a los administrados seguir sus actividades. A diferencia de lo que pasa en Francia, los íntermes de las administraciones no son redactados en términos demasiado 'técnicos y los administrados pueden encontrar todos los datos sobre los problemas interiores de la administración (presupuestos, personal.i.) y sobre los detalles de las actividades de los díferentes servicios. Las administraciones redactan también informes sobre materias especializadas que, cuando son solicitados para el Congreso, son difundidos ampliamente al público. No es raro que después de la adopción de una ley se pongan a disposición de los administrados folletos para explicarles las razones de la adopción de la nueva ley, el contenido de la misma. Se explica también al público cómo puede contribuir en la aplicación de la ley. La información económica se destina por su carácter específico, a un público muy restringido: el de los responsables de las empresas. Se trata en lo esencial de cuadros estadísticos, gráficos o trabajos que trazan el balance de una situación o indican las posibilidades de evolución. Debe prestarse una atención especial al informe de los consejeros económicos del presidente. Ese informe, presentado dos veces al año (diciembre y junio), recoge todas las informaciones publicadas por los diferentes departamentos. Y es en ese informe donde figuran los «indicadores económícos-, es decir, los elementos fundamentales de la economía, de la cual hay que vigilar las variaciones. Los indicadores los proporcionan organismos tales como la oficina del Censo, la oficina del Comercio interior y exterior, la oficina del departamento de Comercio, la oficina de estadísticas de trabajo del departamento de Trabajo, el -Federal Reserve Board- ... El informe de los consejeros económicos sirve de base al informe, más breve, presentado por el presidente al Congreso. Además, algunas Administraciones difunden folletos destinados a informar a los ciudadanos de las ventajas que algunos parajes (propaganda
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para el turismo) o algunas actividades ofrecen a los ciudadanos. Frecuentemente se cita el ejemplo de la oficina de Aeronáutica, que ha permitido el desarrollo de la aviación civil. BIBLIOGRAFIA 1. LA AI>MINISTRACIÓN EN
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