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Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo xxi: América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

UNIVERSIDAD POPULAR AUTÓNOMA DEL ESTADO DE PUEBLA José Alfredo Miranda López, Rector Herberto Rodríguez Regordosa, Vicerrector de Investigación y Posgrado Eugenio Urrutia Albisua, Director de Investigación José María Bedolla Cordero, Director Académico de Posgrados de Ciencias Sociales, Ingenierías y Negocios 21 Sur 1103, Barrio de Santiago, C.P. 72410, Puebla, Puebla. México BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA Enrique Agüera Ibáñez, Rector José Ramón Eguíbar Cuenca, Secretario General María Lilia Cedillo Ramírez, Vicerrectora de Extensión y Difusión de la Cultura Carlos Contreras Cruz, Director de Fomento Editorial 2 Norte 1404, Centro Histórico, C.P. 72000, Puebla, México

Corrector de Estilo: Jesús Bonilla Diseño editorial: Miguel Ángel Carretero Domínguez

TENDENCIAS HACIA LA REGIONALIZACIÓN MUNDIAL EN EL ÁMBITO DEL SIGLO XXI: AMÉRICA, ÁFRICA, ASIA, EUROPA, EURASIA Y MEDIO ORIENTE Pedro Manuel Rodríguez Suárez, coordinador DERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY. Prohibida la reproducción parcial o total por cualquier medio. Se autorizan breves citas en artículos y comentarios bibliográficos, periodísticos, y televisivos, dando al autor y a la editorial los créditos correspondientes. ISBN: 000-000-000-000-0 ISBN: 000-000-000-000-0 IMPRESO Y HECHO EN MÉXICO

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo xxi: América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Pedro Manuel Rodríguez Suárez Coordinador

Cada capítulo de este libro fue dictaminado y arbitrado por pares ciegos. Asimismo, la obra es un producto de la programación 2012-2013 del Cuerpo Académico “Política Exterior y Cooperación Internacional”, de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México.

Índice Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Pedro Manuel Rodríguez Suárez PRIMERA PARTE Marco teórico y regionalización mundial durante los siglos XX y XXI . . . . . .29 Capítulo 1 Fundamentos teóricos de las integraciones regionales . . . . . . . . . . . . . 31 Pedro Manuel Rodríguez Suárez Capítulo 2 El fenómeno de la regionalización mundial durante los siglos XX y XXI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 Pedro Manuel Rodríguez Suárez Juan Pablo Prado Lallande SEGUNDA PARTE Regionalismo y cooperación regional en América: América del Norte . . . . . 77 Capítulo 3 Institutionalizing nafta: Of Overloads, Opportunity Costs, & Obsolescence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Imitiaz Hussain

Capítulo 4 Movilidades transfronterizas, problemáticas trasnacionales y cooperación regional en América del Norte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Adriana Sletza Ortega Ramírez Capítulo 5 Ciencia, tecnología e innovación después del tlcan: contrastes de la cooperación público-privada en biotecnología . . . . . . . . . . . . . . . 133 Claudia Ocman Azueta TERCERA PARTE Regionalismo y cooperación regional en América: América Latina y el Caribe . 159 Capítulo 6 La inversión extranjera directa en el mercosur durante la crisis económica y financiera internacional 2008-2010 . . . . . . . . . . . 161 Paulino Ernesto Arrellanes Jiménez Felipe Ramírez Peña Capítulo 7 Regionalismo en Sudamérica, de la can a la unasur . . . . . . . . . . . . . 181 Alejandro Vega-Muñoz Claudia Martínez-Villanueva Sonia Ruiz-Sosa Matilde Montenegro-Aguilera Carlos Vega-Muñoz Capítulo 8 La alba y la nueva geopolítica de la República Bolivariana de Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Katarzyna Krzywicka

Capítulo 9 Cooperación Sur-Sur como promotora de la integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 Juan Pablo Prado Lallande Pedro Manuel Rodríguez Suárez CUARTA PARTE Regionalismo y cooperación regional en Europa Occidental . . . . . . . . . . 267 Capítulo 10 Unión Europea: un proceso único de integración regional . . . . . . . . . . 269 Enriqueta Serrano Caballero Capítulo 11 Los Fondos Estructurales de la Unión Europea: un análisis de la cooperación regional en Europa Occidental (2007-2013) . . . . . . . . . 305 Giuseppe Lo Brutto Beatriz Pico González Capítulo 12 De regreso a Europa: los países de Europa Central y su adhesión en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 Alicja Fijalkowska QUINTA PARTE Regionalismo y cooperación regional en Europa Oriental y Eurasia . . . . . . . 361 Capítulo 13 Russia and the Commonwealth of Independent States . . . . . . . . . . . . 363 Maciej Raś SEXTA PARTE Regionalismo y cooperación regional en África . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

Capítulo 14 La experiencia de la integración regional en África Subsahariana: los casos de la sacu y la sadc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 Myrna Rodríguez Añuez Luis Ochoa Bilbao Capítulo 15 Regionalismo y problemas de la cooperación interregional en África . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 Román López Villicaña Luis Fernando Galindo Martínez Capítulo 16 Unión del Magreb Árabe: ¿ante la integración o la fragmentación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 Zidane Ziraouie SÉPTIMA PARTE Regionalismo y cooperación regional en Medio Oriente . . . . . . . . . . . . 477 Capítulo 17 Fragilidad en los procesos de integración regional en el Magreb y Oriente Medio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479 Paloma González del Miño OCTAVA PARTE Regionalismo y cooperación regional en Asia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513 Capítulo 18 El regionalismo asiático y sus actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514 María Elena Romero Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537 Pedro Manuel Rodríguez Suárez Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549

Presentación En las décadas de los ochenta y noventa del siglo xx convergieron una serie de factores que impactaron directamente en las agendas económicas, políticas y de seguridad de los estados, entre los que resaltan: la tercera ola de las transiciones hacia la democracia, el fin de la Guerra Fría, el acelerado proceso de globalización, el desenlace del Imperium Sovietricum, el reconocimiento de los estados en torno a las nuevas amenazas a su seguridad de carácter trasnacional y multidimensional, así como el ascenso de los regionalismos. La disolución del conflicto Este-Oeste transformó radicalmente las relaciones internacionales como nunca antes en la historia de la humanidad. En este orden de ideas, han surgido nuevos marcos teóricos que intentan comprender y definir el nuevo orden hexapolar de post Guerra Fría y la integración de los países, fenómeno que algunos estudiosos de las relaciones internacionales denominan “integración” o “regionalización”. En este sentido, ha sido necesario replantear el rol de la cooperación internacional e interregional, la importancia de los países emergentes y la colaboración entre los estados que comparten una determinada área geográfica con la finalidad de incrementar su competitividad, y en aras de mitigar los problemas transfronterizos. En suma, pobreza, inmigración indocumentada, deterioro medioambiental, crimen organizado, corrupción trasnacional, así como el tráfico de armamentos. Sin duda alguna, el regionalismo juega hoy en día un papel sine qua non en las relaciones internacionales. Este fenómeno no es nada nuevo y tiene una fuerte tradición, cuyos orígenes provienen desde antes de la historia del capitalismo. Cabe resaltar que después de la Guerra Fría las integraciones regionales han proliferado por todo el mundo, en gran medida debido al fin del orden internacional que estableció la Conferencia de Yalta y la 9

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Conferencia de Postdam de 1945 que fragmentó al mundo en dos partes, así como por los procesos de democratización y reformas estructurales que tuvieron efecto en un gran número de países de África, América, Asia, Europa y Medio Oriente. Otras variables no menos importantes han tenido también un peso significativo en el contexto de las integraciones regionales, tales como los nuevos dilemas de seguridad post Guerra Fría, la nueva interdependencia económica y política, así como los enormes retos que enfrentan los estados inherentes a la globalización mundial. Por otro lado, la reciente propagación de los regionalismos demuestra la convicción empírica que tienen los estados en relación con que ninguno de ellos (e inclusive las superpotencias) poseen las capacidades in situ para responder a los enormes desafíos que presenta el actual status quo que de alguna manera u otra afectan su seguridad interna, así como la pérdida de su competitividad vis-à-vis otras regiones del mundo. Desde la perspectiva teórica, y según especialistas como Walter Matti, Ramón Tamames, León Lindberg y Karl Deutsch los regionalismos connotan la antítesis de la autarquía y del unilateralismo, debido a que incorporan entre una de sus más altas prioridades la promoción de la cooperación en detrimento de las acciones unilaterales. Sin embargo, en la praxis algunas superpotencias continúan imponiendo su hegemonía hacia sus vecinos periféricos, tal y como sucede en América del Norte y en Europa Oriental, con el enorme sobrepeso de los Estados Unidos en la región vis-à-vis Canadá y México, así como en Europa Oriental con el rol hegemónico de Rusia frente a los estados miembros de la Comunidad de Estados Independientes (cei). El regionalismo puede ser definido como una forma de “cooperación internacional intermedia”, que se edifica por medio de la creación de alianzas y de la cooperación interregional entre países que por lo general comparten una misma región geográfica, aunque no siempre es así el caso. Asimismo, se le define como una acción del Estado, así como de otros actores de las relaciones internacionales, cuya finalidad es la de promover la cooperación interregional ipso facto. Las variables que generalmente convocan a la edificación de las integraciones regionales o del “minilateralismo” responden generalmente a intereses compartidos, sistemas económicos y políticos similares, afinidad de idiomas, cultura, tradición y religión. 10

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A pesar de lo que considera una gran parte de la opinión pública en relación con que no es posible establecer integraciones regionales cuando existen notorias asimetrías en términos de desarrollo económico y culturales, la integración de Europa Occidental en el contexto de la Unión Europea (ue) ha demostrado que sí es factible y que los resultados pueden ser muy positivos, en particular vis-à-vis los países emergentes o menos desarrollados, lo que a largo plazo resulta de gran beneficio para todos los países de la región involucrada, e inclusive para los más desarrollados. Sin embargo, para que los resultados de la integración sean positivos es necesario que los países manifiesten una gran voluntad política en aras de profundizar su cooperación interregional, así como en institucionalizar dicha cooperación. Tal y como lo sustenta Adrew Moravcsik cuando hace alusión a que las integraciones regionales, difícilmente arrojarán buenos resultados si no poseen las instituciones ad doc que propicien la buena gobernanza y fomenten la normatividad, así como la equidad. En este sentido, esta obra presenta cinco objetivos cardinales. Primero: analiza diferentes conceptos y terminologías en relación con el regionalismo. Asimismo, indaga a diferentes escuelas de pensamiento y sus posturas inherentes al fenómeno de los regionalismos. Segundo: evalúa los resultados que han tenido los procesos de integración regional en África, América, Asia, Europa y Medio Oriente, con la finalidad de comparar dichos resultados vis-à-vis los de América del Norte, en el contexto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan). El tercer objetivo es el de examinar las diferentes problemáticas que enfrentan las regiones y los continentes que abarca esta obra; y el cuarto, el de identificar las variables que conllevan a que algunos regionalismos sean notoriamente exitosos, otros sean medianamente exitosos y otros más constituyan “un intento fallido”. El quinto objetivo es presentar una contribución científica que contribuya a mejorar la integración regional en América del Norte. Es importante mencionar que dicha propuesta subraya los beneficios que podrían obtener estos tres países de la región si deciden algún día incrementar su nivel de integración. Al respecto, dicha contribución se suma a los planteamientos intelectuales que han surgido en los últimos años en América del Norte en relación con el futuro de la integración de la región con las sugerencias que plantean diferentes intelectuales en Canadá, Estados Unidos y México. Por mencionar sólo algunos de ellos, Robert Pastor, Jorge Castañeda e Isabel Studer mantienen la concepción de que América del Norte debería de tener una integración 11

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regional que vaya más allá de una simple área de libre comercio, así como incorporar instituciones trilaterales más solidas que promuevan su buena gobernanza. Asimismo, sugieren la idea de que dicha integración incluya fondos regionales que promuevan el crecimiento económico y desarrollo de las regiones menos favorecidas de la región. Sin duda alguna, América del Norte jamás podrá liberar todas sus potencialidades y erradicar sus problemáticas históricas, tales como la enorme asimetría que existe en materia de desarrollo entre los tres países de la región, así como su pérdida de competitividad vis-à-vis otros países y regiones del mundo. Al no ser capaz de superar este reto, su competitividad y liderazgo se quedarán rezagados frente a otras regiones del mundo, como Europa Occidental y nuevas potencias emergentes: Brasil, China, la India y Rusia. De igual manera, continuar como simple espacio económico y con una cooperación trilateral, cuando en realidad es bilateral (Canadá-Estados Unidos y Estados Unidos-México), no fomenta en nada a resolver las problemáticas anteriormente mencionadas. Con la finalidad de lograr los objetivos señalados, esta obra está dividida en ocho partes, en 18 capítulos, los cuales están especializados en los procesos de integración en África, América, Asia, Europa y Medio Oriente. En este sentido, la primera parte de este libro, “Marco teórico y regionalización mundial durante los siglos xx y xxi”, analiza en el capítulo elaborado por Pedro Manuel Rodríguez Suárez y el siguiente, en colaboración con Juan Pablo Prado Lallande, los diferentes conceptos y marcos teóricos que tratan de definir el fenómeno de la regionalización mundial. En adición, los autores evalúan las variables sine qua non que han jugado un papel fundamental vis-à-vis el surgimiento de las integraciones regionales. Por último, y no menos importante, exponen varias hipótesis que tratan de responder a diferentes cuestionamientos inherentes a las razones que conllevan a que algunos regionalismos sean exitosos, otros relativamente exitosos y el resto a que permanezcan en el olvido o en su plena inoperancia. La segunda parte de esta obra se dedica al “Regionalismo y cooperación regional en América del Norte”. En este sentido, el tercer capítulo (“Institutionalizing nafta: Of 12

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Overloads, Opportunity Costs, & Obsolescence”), presentando por Imitiaz Hussain, éste al iniciar su texto se pregunta por qué los países de América del Norte no están profundizando su integración en el contexto del tlcan, como lo están haciendo los miembros de la Unión Europea y los miembros del Mercado Común del Sur. En este sentido, el autor subraya la gran ausencia de Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión, los cuales en América del Norte no existen y son de vital importancia para reducir la enorme asimetría económica entre los tres países de la región. Asimismo, destaca la falta de voluntad política de los líderes de la región en aras de edificar un mercado común e instituciones fuertes y sólidas que promuevan la buena gobernanza de la integración regional de América del Norte. Por otro lado, Canadá, Estados Unidos y México no presentan un “frente común” en las negociaciones internacionales y mucho menos en los organismos internacionales, tal y como lo ejemplifica la negociación que mantuvieron Estados Unidos y los países de América Central ante la instauración del Tratado de Libre Comercio de Centro América, Estados Unidos y República Dominicana (cafta), que entró en vigor el año 2006, lo cual debilita el poder de convocatoria y negociación de los tres países del tlcan en el ámbito internacional. Al respecto, las negociaciones en torno a un tratado de libre comercio entre Canadá y América Central no concluyeron con un acuerdo final, el Plan Puebla-Panamá se vio reducido a los “buenos deseos” y, aunque Estados Unidos concluyó un tratado de libre comercio con los países de América Central, éste sólo institucionalizó a las economías centroamericanas como “países maquiladores”. En suma, América parece integrarse de diferentes maneras. Con el fracaso del Área de Libre Comercio de las Américas (alca) los países del continente americano han optado por diversos caminos en materia de integración, desde la perspectiva regional y subregional, e inclusive con otros continentes o regiones del mundo, en particular con economías de África, Asia y Europa. En este orden de ideas, Imitiaz Hussain aborda las problemáticas que a su vez explican las variables que tratan de explicar el poco o nulo avance que ha tenido la profundización de la integración en América del Norte, en particular en materia del incremento 13

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de la cooperación regional en las instituciones del tlcan. Al respecto, alude el autor que dicho tratado ha sido “exitoso” si se analizan sus resultados en términos de los propósitos por medio de los cuales fue concebida su creación. Es decir: incrementar las relaciones comerciales entre los miembros. Sin embargo, estos resultados no connotan un mayor desarrollo para los tres países de la región y mucho menos para México. Asimismo, las relaciones económicas entre los miembros del tlcan se traducen en un juego de suma-cero cuya lógica debe entenderse desde la misma esencia neoliberal que dio origen al tratado. Finalmente, Imitiaz Hussain subraya la falta de instituciones que propicien el incremento de la cooperación regional y la ausencia de ésta en aras de disminuir la enorme brecha en términos de desarrollo que confluye entre los tres países norteamericanos, lo que sin duda alguna erosiona la competitividad de la región en un mundo plenamente regionalizado y globalizado. El capítulo cuarto, en la segunda parte, “Movilidades transfronterizas, problemáticas trasnacionales y regionalismo en América del Norte”, fue escrito por Adriana Sletza Ortega Ramírez. La autora hace alusión a que los gobiernos subnacionales (estados, provincias y municipalidades) en el sistema migratorio de América del Norte están incrementando su cooperación en términos de políticas, programas y regulaciones migratorias debido al crecimiento y la diversificación de los flujos migratorios a la luz de la implementación del tlcan, tratado que ha permitido el incremento en la liberalización comercial y de las inversiones en la región. El principal argumento que plantea Ortega Ramírez consiste en que el federalismo migratorio muestra síntomas de crecimiento y que los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México deberían incrementar su cooperación interregional en aras de reorganizar las comunidades locales y lidiar con las transformaciones de orden demográfico, socioeconómico y étnico, así como la falta de oportunidades en las localidades expulsoras de migrantes, principalmente de México, que causan los flujos migratorios. Asimismo, desde la perspectiva de la autora los tres países mencionados podrían establecer diversas estrategias a fin de facilitar la inserción de los migrantes en las comunidades locales, así como la protección de sus derechos. 14

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Por otro lado, la quasi inexistente cooperación interregional respecto al fenómeno de la emigración indocumentada, principalmente de México hacia Canadá y Estados Unidos, pone en evidencia las grandes limitantes que existen en materia de cooperación trilateral con la finalidad de propiciar las condiciones ad hoc e in situ que contribuyan a disminuir la migración indocumentada de connacionales mexicanos que buscan mejores condiciones de vida en Canadá y Estados Unidos Finalmente, la autora subraya la ausencia de Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión que propicien el desarrollo de las comunidades expulsoras de migrantes y que podrían reducir las enormes asimetrías que existen en la región en términos económicos y de desarrollo, lo que a corto y largo plazo contribuiría para que los migrantes permanezcan en sus localidades y no busquen una mejor calidad de vida en Canadá y Estados Unidos. La contribución siguiente, el capítulo quinto, es presentada por Claudia Ocman Azueta y tiene como título “Ciencia, tecnología e innovación después del tlcan: contrastes de la cooperación público-privada en biotecnología”. Desde la óptica de la autora, a mediados del siglo pasado se reconoció el impacto del conocimiento y de la innovación científica y tecnológica como pieza fundamental vis-à-vis el desarrollo y la competitividad de las naciones. Este fenómeno ha provocado que se considere a la economía basada en el conocimiento o en el know-how como el modelo óptimo a seguir, así como una herramienta crucial frente a la competitividad de las regiones. La creación de sistemas de gobernabilidad adecuados para facilitar la investigación, desarrollo e innovación (i+d) de tecnologías ha implicado la adopción de políticas que optimicen las actividades de las empresas. Para lograrlo algunas regiones del mundo, como Europa Occidental y América del Norte, han establecido programas que fomenten la cooperación público-privada con la intención de transferir tecnología para crear industrias intensivas en conocimiento. En América del Norte este modelo se ha aplicado en los tres países miembros del tlcan con diferentes resultados. Los contrastes visibles en los indicadores de competitividad global dan muestra del alto grado de competitividad tecnológica impuesta con la suscripción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Sin embargo, en muchas áreas estratégicas se ha dejado de lado la cooperación trilateral y esta problemática ha afectado a la competitividad de la región, en donde ni Canadá ni Estados Unidos ni México quedan excluidos. Según el Foro Económico Mundial (fem) y la Organización para 15

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la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), México ha perdido sensiblemente su competitividad vis-à-vis otros países emergentes del mundo. En relación con Estados Unidos, también se visualiza una gran pérdida de competitividad y su sociedad es la más desigual del mundo desarrollado. Adicionalmente, China y la ue representan grandes competidores para la economía estadunidense y en ciertas áreas económicas Estados Unidos ha perdido su hegemonía mundial. Como lo mencionan Joseph M. Parent y Paul K. MacDonald en su artículo intitulado “La sabiduría de la reducción”, publicado en la revista Foreign Affairs Latinoamerican: “A pesar de que la economía estadunidense es la más grande del mundo su liderazgo está en peligro. Entre 1999 y 2009, la participación en el pib mundial (medido en términos de paridad de poder adquisitivo) cayó del 23 al 20% mientras que la participación de China en el pib mundial superará la de Estados Unidos en 2016. Asimismo, la exigencia de reemplazar al dólar como moneda de reserva internacional con una canasta de divisas que incluiría el euro y el yuan es cada vez más fuerte…” (Parent y MacDonald, Foreign Affairs, 2012, Vol. 12, No. 1: 79-86). En este sentido, ambas autoras plantean que hoy más que nunca América del Norte debe ampliar su cooperación en áreas como innovación científica y tecnológica; de lo contrario, otras regiones y continentes del mundo, particularmente Asia y Europa Occidental, tomarán el liderazgo mundial en desarrollo científico y tecnológico. La tercera parte de este libro analiza el “Regionalismo y cooperación regional en América Latina y el Caribe”. En este sentido el capítulo sexto, “La inversión extranjera directa en el mercosur durante la crisis económica y financiera internacional 2008-2010”, es abordado por Paulino Ernesto Arrellanes Jiménez. Desde su perspectiva, en América del Sur la política neoliberal fue creada e impulsada en los países que ahora forman parte del mercosur, principalmente por los otrora líderes políticos Carlos Menem (Argentina), Fernando Collor de Mello (Brasil), Luis Alberto Lacalle (Uruguay), entre otros y durante sus mandatos se creó formalmente. Todos estos líderes políticos fueron fundamentales para transformar la cooperación regional en el Cono Sur, región caracterizada anteriormente por ser altamente conflictiva y por la histórica rivalidad entre países vecinos como Argentina y Brasil, Argentina y Chile, entre otros. El antiguo paradigma cepalino vigente desde la década de 1970, que promulgaba los preceptos del Consenso de Washington y privilegiaba a los mercados “globales” en detri16

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mento de los mercados “regionales”, el manejo de políticas macroeconómicas en lugar de las sectoriales, y la reducción del rol del Estado en una mínima expresión, era considerado como suficiente para garantizar la libertad de competencia y proteger los derechos de los inversionistas, así como para resolver los enormes problemas sociales y económicos que enfrentaban los países latinoamericanos. Sin embargo, a mediados de la década de los noventa las políticas del Consenso de Washington parecieran haberse erosionado, al menos en ciertos aspectos, con la reconfiguración del mapa geopolítico y geoeconómico que apareció en la subregión sudamericana a partir de la década de los ochenta y con los nuevos liderazgos políticos en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay (aunque algunos de estos países no forman parte del mercosur). Por otro lado, alude Arellanes Jiménez a que los intentos de regionalización en América del Sur deslumbran nuevos horizontes, y prueba de ello es la profundización institucional del mercosur, así como los deseos de incorporar a Venezuela como miembro de pleno derecho, en un aparente intento de constitución de un eje Buenos Aires-Brasilia-Caracas, que se relaciona con otras integraciones regionales de corte político, como la Alianza Bolivariana de Nuestros Pueblos de América (alba) y, por otro lado, de carácter económico-político, como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac), los cuales indudablemente proporcionarán una nueva proyección al mercosur en aspectos como la inversión extranjera directa, así como vis-à-vis la inversión intrarregional. Cabe resaltar que el mercosur es uno de los intentos de integración regional que cada vez más se asemeja al nivel de integración de la ue, desde la perspectiva de las instituciones que lo regulan, así como por poseer el Fondo de Convergencia Estructural del mercosur (focem), cuyo objetivo cardinal es el de reducir las brechas estructurales in situ que se observan entre Brasil y Argentina frente a Paraguay y Uruguay. El capítulo séptimo, “Regionalismo en Sudamérica, de la can a la unasur”, es presentado por Alejandro Vega-Muñoz y colaboradores. Los autores de este capítulo hacen alusión a que el fenómeno de la globalización entendido como la internacionalización de la economía mundial, iniciado ya desde hace varias décadas, ha obligado a los países a generar diversas estrategias de inserción en el escenario económico internacional, donde 17

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el regionalismo es una de ellas. Uno de los objetivos del regionalismo, mencionan los autores, es el de buscar los mecanismos que maximicen la capacidad negociadora de los países. En América Latina, a lo largo de los dos últimos siglos, se han creado diferentes intentos integracionistas. En el Cono Sur en específico, se han edificado diversos regionalismos que intentan ampliar la cooperación interregional, como la Comunidad Andina de Naciones (can), el mercosur, la Unión de Naciones Sudamericanas (unasur), la alba, así como la Comunidad de Naciones Sudamericanas (cns). Desde la perspectiva de los autores, todos estos intentos de integración subregional tienen “algo en común” en materia económica. En suma, la apertura comercial, la reducción arancelaria y políticas de complementación económica. Sin embargo, hay aspectos políticos, sociales y culturales que se van involucrando en el mismo proceso. Al respecto, Alejandro Vega-Muñoz y colaboradores sustentan científicamente una explicación en torno a las integraciones subregionales en América del Sur, adoptando un modelo teórico-interpretativo desde la perspectiva del Sistema-Mundo de Immanuel Wallerstein y con el complemento de la geografía política de Taylor. El octavo capítulo es abordado por Katarzyna Krzywicka con el título “La alba y la nueva geopolítica de la República Bolivariana de Venezuela”. Desde la visión de la autora, desde finales del siglo xx América Latina ha experimentado transformaciones radicales, en particular en los sistemas políticos y económicos de la región. Estos procesos se originaron en gran medida debido a la formación de un nuevo liderazgo político y una reorientación de la política económica y social. Los nuevos condicionamientos tienen influencia sobre el carácter y la especificidad de las relaciones internacionales en toda América. En este marco de ideas, la Sexta Cumbre de las Américas, que tuvo efecto en abril de 2012 en Cartagena de Indias, Colombia, claramente evidenció que la importancia de este foro de diálogo interamericano bajó, en comparación con la Primera Cumbre de las Américas, la cual fue convocada por Canadá y Estados Unidos en 1994. En la década de los noventa las cumbres de los líderes de América constituyeron una herramienta de importancia crucial para la diplomacia y para la creación de la nueva 18

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geopolítica y geoeconomía en el hemisferio occidental de post Guerra Fría. En la década presente, los líderes de la mayoría de los países latinoamericanos (incluido Brasil, país líder de la nueva geopolítica latinoamericana) enfatizan que las Cumbres de las Américas y la Organización de los Estados Americanos (oea) ya no tienen tanta importancia en lo que se refiere a las relaciones políticas y económicas panamericanas. En este sentido, desde la perspectiva de Katarzyna Krzywicka los problemas de los países latinoamericanos son discutidos y solucionados actualmente en otras organizaciones y foros, en los cuales participan todos los países de América Latina y el Caribe, tales como la unasur y la celac. Ante este panorama, alude la autora, una atención particular merece la política exterior de la República Bolivariana de Venezuela. Al respecto, desde el arribo al poder de Hugo Chávez Frías en 1999, éste inició grandes transformaciones en el sistema político y económico de este país, y más aún en el ámbito de su política exterior, promoviendo nuevas formas de cooperación e integración regional que diferían sensiblemente del alca, proyecto de integración continental impulsado por Washington. El gobierno bolivariano, en el marco de la “nueva diplomacia”, acentúa en primer lugar un modelo político basado sobre la democracia protagónica y participativa; en segundo lugar, subraya un modelo económico basado en el desarrollo endógeno y el estatismo; y en tercer lugar, enfatiza un modelo social en función de la inclusión, solidaridad y justicia para los pueblos en vías de desarrollo. Para lograr estos objetivos, fueron formuladas “nuevas reglas” y “nuevas prioridades” en la política exterior de Venezuela y de la alba, las cuales son analizadas en el capítulo mencionado. En el noveno capítulo, “Cooperación Sur-Sur como promotora de la integración latinoamericana”, realizado por Juan Pablo Prado Lallande y Pedro Manuel Rodríguez Suárez, desde la visión de los autores América Latina y el Caribe (alc) es una región que, con sus bemoles históricos, ha promovido diversos esquemas de integración, siendo en años recientes la cooperación internacional para el desarrollo (cid) una herramienta que ha contribuido a la promoción de la integración de la región por medio de proyectos de Cooperación Sur-Sur (css). 19

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En buena medida, estas iniciativas se han llevado a cabo debido al renovado respaldo político que desde las cancillerías latinoamericanas se le ha conferido a dicha cooperación en su dimensión de instrumento activo de política exterior. La css en ámbitos como los técnicos, científicos y culturales, ha abierto espacios para la interacción y el diálogo político, mismos que contribuyen a la generación de un entorno proclive a favor de los procesos de integración del subcontinente latinoamericano. En este sentido, América Latina y el Caribe se enfrentan a escenarios emanados de esta reconfiguración de la Cooperación Internacional para el Desarrollo que le generan importantes retos tanto a nivel nacional como colectivo, en donde la actuación más consensuada en temas clave de la agenda internacional podría aumentar las posibilidades de conseguir, por un lado, mayor integración entre sí y, por el otro, mayor peso en la zona en pos de una mejor gobernanza global, así como en un sistema internacional más representativo y eficaz. Por otro lado, la cid (principalmente en su dinámica Norte-Sur) se encuentra debilitada por los efectos de la crisis económica en Estados Unidos y en la ue. En contraste con ello, en la mayoría de los países latinoamericanos, la Cooperación Sur-Sur ha registrado un inédito crecimiento cuantitativo y cualitativo, propiciando espacios de acercamiento multinivel (personal, institucional y gubernamental) en aras de la integración latinoamericana. En este orden de ideas, los autores analizan cómo la cid y la Cooperación Sur-Sur han promovido mayores espacios y oportunidades de integración en América Latina y el Caribe, en especial a través de la instrumentación del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css. Asimismo, efectúan una evaluación en relación con el rol de ésta, y concretamente de su Programa Iberoamericano de Fortalecimiento, como ejercicio promotor del proceso de integración latinoamericana. El tema de la cuarta parte de esta obra se refiere a “Regionalismo y cooperación regional en Europa Occidental”. En este sentido, el capítulo décimo fue escrito por Enriqueta Serrano Caballero y tiene como título “Unión Europea: un proceso único de integración regional”. Según ella, la ue no es una federación como los Estados Unidos, ni tampoco una organización internacional de cooperación entre gobiernos, como la Organización de las Naciones Unidas (onu). En realidad, la ue es única y sui generis. Los 27 estados 20

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que la integran continúan siendo naciones soberanas e independientes, pero comparten su soberanía para ser más fuertes y tener una influencia mundial que ninguno de ellos podría ejercer individualmente, particularmente en aspectos económicos, sociales y culturales, y en algunos ámbitos de política exterior, en particular en materia de cooperación internacional. En este sentido, este capítulo tiene como objetivo mostrar la evolución de la integración de la ue a través de diferentes tratados, entre ellos el Tratado de Roma (1957), el Tratado de Lisboa (2009), el Tratado de Maastricht (1991), el Tratado de Ámsterdam (1997) y el Tratado de Niza (2001). Para lograr su tarea, Serrano Caballero divide su texto en tres temas diferenciados. En el primero presenta una introducción sobre la evolución que ha ido experimentado la integración europea hasta la actualidad; en el segundo elabora una breve descripción de los tratados, y en el tercero analiza el Tratado de Lisboa. El capítulo undécimo, “Los Fondos Estructurales de la Unión Europea: un análisis de la cooperación regional en Europa Occidental (2007-2013)”, fue escrito por Giuseppe Lo Brutto y Beatriz Pico González. Ellos puntualizan en su texto que, debido a la cooperación que reciben los países emergentes que se integran en la ue, éstos se transforman radicalmente a corto plazo y que una de las prioridades sine quan non de todos los miembros de la ue es la de propiciar la cohesión económica y social, lo que representa una garantía para la seguridad, la paz y la prosperidad de Europa. Al respecto, los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión, así como el Fondo Social Europeo (entre otros mecanismos de cooperación que posee la ue), representan el principal instrumento para lograr la cohesión económica, social e inclusive política. Por otro lado, los autores mencionan que estos fondos representan una cuota muy significativa que se destina vis-à-vis las áreas o regiones más atrasadas de los países menos desarrollados de la ue. En adición, los Fondos de Cohesión han jugado un papel fundamental para la reconstrucción económica de los nuevos estados miembros de Europa del Este que se incorporaron en la ue durante 2007 y 2009. El capítulo duodécimo fue escrito por Alicja Fijalkowska. “De regreso a Europa: los países de Europa Central y su adhesión en la Unión Europea” alude a que la caída del 21

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bloque comunista abrió un nuevo capítulo en la historia, no sólo de Europa sino también mundial. Así las cosas, entre 1989 y 1991 apareció en el Viejo Continente una pregunta fundamental en torno al futuro de Europa y los países de la otrora Europa postcomunista. Al respecto, su adhesión en la ue y en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan) constituyó en aquellos años la estrategia más apropiada ante una eventual inestabilidad política y los nuevos dilemas de seguridad in situ que podría enfrentar nuevamente el continente europeo. Po otro lado, Alicja Fijalkowska sustenta la tesis de que Europa Central y Oriental no participaron en el Plan Marshall después de la Segunda Guerra Mundial y, aunado a medio siglo de régimen socialista, “frenaron” considerablemente el desarrollo de esta parte de Europa, particularmente frente a Europa Occidental. En la década de los noventa la brecha entre los países de Europa Occidental y de Europa del Este era muy marcada y en un mundo globalizado las economías postcomunistas no podían competir en el escenario económico internacional. Desde esta óptica, la integración regional connotó para estos países una ventaja competitiva y una garantía de desarrollo y de seguridad después de cuatro décadas de socialismo real y frente a Europa Oriental, que presentaba serios síntomas de inestabilidad política, tal y como lo demostró el conflicto étnico de Yugoslavia, la invasión de Rusia a Georgia, la desintegración de Checoslovaquia, la nueva rivalidad que nació entre Rusia y Ucrania y la fuerte oposición de ésta ante el ingreso de los países bálticos en la ue y la otan. Ante este escenario la adhesión de la mayoría de los países de Europa Central y Oriental (peco) en la ue y en la otan se convirtió en la prioridad número uno de la política exterior de los países exsatélites de la otrora Unión Soviética, objetivo que finalmente fue alcanzado durante 2007 y 2009 con la integración de los países de Europa Central y Oriental en las organizaciones anteriormente mencionadas. En la quinta parte de esta obra se indagan los “Regionalismo y cooperación regional en Europa Oriental y Eurasia”. En este sentido, Maciej Raś presenta el capítulo decimotercero, intitulado “Russia and the Commonwealth of Independent States”. El autor señala que los estados miembros de la Comunidad de Estados Independientes (cei) tienen mucho en común, empero, también muchas cosas que los diferencian. En 22

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relación con los elementos que los asemeja, se puede destacar su proximidad geográfica y su pasado histórico, al haber formado parte de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss). Después de la desintegración de la urss y tras dos décadas de independencia y soberanía, cada uno de los estados postsoviéticos ha recorrido su propio camino vis-à-vis su transformación postcomunista, tanto en el ámbito económico como en el político. En este orden de ideas, la mayoría de los estados postsoviéticos se han convertido en “democracias hibridas”, y en gobiernos totalitarios con un sistema presidencial que Maciej Raś califica como “súper presidencial”. En algunos casos existen sistemas parlamentarios como el de Moldova, que está abierto al sistema capitalista mundial y al sistema democrático, empero en otros, como es el caso de Bielorrusia, apenas se observan algunas transformaciones. Asimismo, los cambios sociales y culturales también han tenido efectos diferentes en cada uno de estos países. En algunos de ellos las sociedades y los sistemas políticos continúan siendo totalitarios, con poca participación política y con muy poca apertura hacia la participación de la sociedad civil. Otra de las diferencias que marcan a estos países son sus orientaciones internacionales. En algunos casos existen los “prooccidentales”, como Ucrania, que decidió formar parte de la “familia europea”, lo que en otras palabras connota su adhesión en la ue y la otan, y en otros casos existen países como Bielorrusia, que son “pro Rusia” y, por lo tanto, favorecen su integración y cooperación regional en el marco de la cei y de la Organización de Cooperación de Shanghai. Entre los estados de Eurasia resaltan: Kazajistán, Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán. Por otro lado, después de la caída del Imperium Sovietricum los estados que renacieron en Europa Oriental y Eurasia se vieron obligados a elegir entre una de las siguientes opciones: a) reintegración en la Federación Rusa, b) adhesión en la ue y en la otan, c) integrarse en la Comunidad Económica Eurasiática y en la Organización de Cooperación de Shanghai, y d) aislarse o participar de lleno en la economía mundial. Finalmente, este capítulo tiene como objetivo explicar cuáles fueron las metas políticas y económicas cuando se edificó la cei, así como evaluar los logros y retrocesos que ha experimentado dicho organismo desde sus inicios en 1991 hasta nuestros días. 23

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La sexta parte de este libro está especializada en “Regionalización y cooperación regional en África”. En este sentido, el capítulo decimocuarto tiene como título “La experiencia de la integración regional en África Subsahariana: los casos de la sacu y la sadc”. Desde la visión de Myrna Rodríguez Añuez y Luis Ochoa Bilbao, cuando se habla de regionalismo e integración inevitablemente se tienen en mente las experiencias europeas (ue), norteamericana (tlcan) y sudamericana (mercosur), pasando por alto que África, habitualmente marginal en el estudio de las relaciones internacionales, también ha desarrollado sus propios procesos de integración regional, incluso desde principios del siglo xx. En África Subsahariana, como en otras regiones del mundo, el deseo por incrementar la coperación y la integración regional no es nada nuevo. Al respecto, aluden ambos autores, este interés fue suscrito por las metrópolis europeas durante su administración y apoyada por los dirigentes del África independiente a partir de los año setenta, con la firma de acuerdos que prosperaron limitadamente hacia la década de los ochenta. Cabe subrayar que los mecanismos regionales de integración en África han sido entendidos por los estados como una herramienta sine qua non para contrarrestar las crisis económicas, buscar una mejor inserción en la economía mundial y caminar hacia la construcción de un proyecto alternativo de desarrollo. En este contexto, los autores concentran su trabajo en dos experiencias de integración en África: la Unión Aduanera de África Austral (sacu) y la Comunidad de Desarrollo para África Austral (sadc). El objetivo de su trabajo es el de ilustrar los alcances y las limitaciones de ambos mecanismos de integración que, con el tiempo, se han convertido en actores regionales y multilaterales reconocidos a nivel mundial. En segundo lugar, este texto demuestra que ambas organizaciones enfrentan nuevos retos y hacen de la experiencia de la integración regional en África un proceso dinámico que debe renovarse y adaptarse para no correr el riesgo de hacerse obsoleto o de permanercer como un "intento fallido”. En ese sentido, se analiza cómo la sadc ha comenzado a traslapar sus funciones con respecto a la sacu. En tercer lugar, los autores hacen alusión a que en África también existen actores que lideran la integraciüon regional, que en este caso sería Sudáfrica, la cual se ha convertido en actora central que comienza a ver des24

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bordada su capacidad de gestión como líder regional. El capítulo decimoquinto, de Román López Villicaña y Luis Fernando Galindo Martínez, tiene como título “Regionalismo y problemas de la cooperación interregional en África”. Los autores explican que hablar del continente africano es probablemente aludir a problemas tales como pobreza, hambruna, epidemias, así como inestabilidad política. Según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo y el Comercio (unctad), África alberga a 33 de los 48 países más pobres del mundo. Por otro lado, desde la perspectiva de ambos autores el continente africano tiene la más baja tasa de crecimiento de todos los continentes del mundo y se ha quedado muy atrás en comparación con otras regiones del mundo emergente, como América Latina, Asia y Europa del Este. Otro elemento importante que subrayan es que algunas partes de este inmenso continente aún se encuentran en constante lucha e inestabilidad política, la cual no ha cesado desde la década de 1960. Por otro lado, según Foreing Policy, en el año 2011 existían catorce estados africanos con el nivel más alto de inestabilidad y pobreza extrema, de los cuales resaltan Chad, Somalia y Sudán, quienes encabezan la lista. En términos de regionalismo y cooperación interregional, los países del continente africano crearon la Organización de la Unidad Africana (oua), cuyos primeros objetivos fueron la defensa de la soberanía y la no alteración de las fronteras heredadas por las colonias. Asimismo, desde su creación en 1965 hasta nuestros días, sus esfuerzos se han centrado en modernizar al continente y propiciar la cohesión económica entre los estados africanos. Sin embargo, las políticas de integración regional entendidas como herramientas para fomentar el desarrollo y el crecimiento económico en África han connotado “intentos fallidos”. Al respecto, en 1979 África contaba con 20 de los 31 países más pobres del mundo. De 1960 a 1980 la tasa de crecimiento conjunta no superó el 4.8%. Asimismo, el comercio interregional no es mayor al 10% y sólo cinco estados de este vasto continente participan realmente en el comercio internacional: Costa de Marfil, Ghana, Kenia, Nigeria y Zimbabe. Como se puede apreciar, el regionalismo y la cooperación panafricana no ha auxiliado a me25

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jorar las condiciones económicas, ni tampoco a incrementar la competitividad del continente, y mucho menos a reducir la brecha en términos de desarrollo entre los países africanos. El capítulo decimosexto, “Unión del Magreb Árabe: ¿ante la integración o la fragmentación?”, es presentado por Zidane Ziraoui, para quien la Unión del Magreb Árabe (uma), proyecto de integración regional de los países árabes del norte de África (Marruecos, Argelia, Libia, Mauritania y Túnez) fue un proyecto que nació inmerso en severas problemáticas. Entre éstas resaltan la crisis fundamentalista en Argelia (1993), el embargo contra Libia y en 1994 la crisis entre Argelia y Marruecos. Ante este caótico escenario los intentos integracionistas dejaron de funcionar. Sin embargo, con la “primavera árabe” de 2011, nuevos elementos se han agregado a la situación anterior y es todavía muy temprano para prever el desarrollo político interno de los países, aunque dos naciones han tenido elecciones democráticas (Marruecos y Túnez) y Argelia y Libia continúan estancados con presidentes debilitados y un poder militar detrás de la fachada civil. Ante este escenario, el autor menciona que es muy difícil hablar de regionalismos y de cooperación interregional, como ha sucedido en América y en Europa, y lejanamente en Asia. De manera contraria a los continentes y regiones del mundo mencionadas, los países de la uma se han concentrado en solucionar sus propias problemáticas in situ, dejando de lado el sueño “unionista”. En este sentido, Argelia no ha logrado aún resolver su crisis política interna, con un presidente que se aferra al poder y un ejército que se ha convertido en el árbitro de la vida política. Por otro lado Libia, que durante los últimos años de Gadafi había puesto su mirada hacia el continente africano con la propuesta de la unión africana, hoy día está enfrascada en una casi guerra civil entre los distintos grupos y tribus del país. Asimismo, Marruecos y Túnez se enfocan en la cooperación con la ue y, paradójicamente, Marruecos busca ser miembro de la ue y Mauritania ha regresado a su visión tradicional y a su problemática más ligada al África Subsahariana. Finalmente, a partir de la profunda crisis de la década de los años noventa y los violentos cambios de la Primavera Árabe, los países integrantes de la uma han retomado su integración para intentar rescatar el proyecto original con la creación de nuevas institucio26

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nes, tales como bancos regionales, así como integrando sus políticas en algunos rubros, por ejemplo, en la lucha contra el terrorismo. La séptima parte de este libro se dedica al “Regionalismo y cooperación regional en Medio Oriente”. En este sentido, el capítulo “Fragilidad en los procesos de integración regional en el Magreb y Oriente Medio”, escrito por Paloma González del Miño, aborda el asunto de que en la región del Magreb y Oriente Medio están planteados, desde hace décadas, los beneficios que podría tener una integración regional entre los países árabes. En este sentido, en ese escenario regional, señalado por la conflictividad, el factor de seguridad entre los socios adquiere una puesta en valor eminente. Sin embargo, a la luz de la situación política y económica que enfrentan estos países, el regionalismo árabe se caracteriza por su debilidad, pues el grado alcanzado no supera el de la década de los setenta, a pesar de la puesta en marcha de varias iniciativas, tales como el Consejo de Cooperación de los Estados Árabes del Golfo (ccg) en 1981, la Unión del Magreb Árabe (uma) en 1989, Greater Arab Free Trade Agreement (gafta) en 1997, el Acuerdo de Agadir (aa) en 2004 y la institución más antigua, es decir, la Liga de Estados Árabe (o simplemente Liga Árabe, la) en 1945. La autora plantea que los diversos procesos de regionalismo en el escenario del Magreb y Oriente Medio no han tenido resultados homogéneos, presentando diferencias en cuanto a niveles de integración, cooperación e institucionalización. En adición, subraya que la única excepción es el ccg. Este bloque de cooperación muestra una tendencia progresiva que, sin perder el factor securitario, ha ido evolucionando hacia la vertiente comercial, inmerso, por un lado, en un proceso de integración regional a distintos niveles que une uno de los mercados con mayor capacidad adquisitiva del planeta y, por otro, se ha convertido en un conjunto regional cada vez más activo como inversor y socio comercial en otros países árabes de Oriente Medio y del norte de África. Este capítulo de libro tiene como objetivo analizar el ccg como el principal grupo de integración regional en la zona del Magreb y Oriente Medio, evaluando las capacidades y los retos que presenta este subconjunto regional. Asimismo, la autora parte de la hipótesis central de que sus miembros poseen algunos rasgos comunes: cultura, religión, sistemas políticos, economía similar y política exterior, aunque no han sido elementos sine qua 27

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non para lograr la viabilidad de la integración. En esta lógica, los otros procesos regionales que operan en el Magreb y Oriente Medio reflejan, igualmente, que los factores anteriormente señalados constituyen nexos valiosos, pero las asimetrías en distintos órdenes que se dan entre los actores del área lastran y dificultan las dinámicas integradoras. Finalmente, en la octava parte se analiza el “Regionalismo y la cooperación regional en Asia”. En este sentido, el capítulo decimoctavo, “El regionalismo asiático y sus actores”, es abordado por María Elena Romero, quien expone que las iniciativas de integración regional en Asia han provocado diversas percepciones y lecturas acerca de la concreción de dichos esfuerzos. Desde la visión de la autora, cada una de estas iniciativas encierra “buenos propósitos” por alcanzar la integración regional en aras de un regionalismo abierto, próspero y alentador del desarrollo asiático. Sin embargo, la realidad es otra: el término “regionalismo abierto” ha sido acuñado para calificar los esfuerzos de integración económica y comercial, dejando abiertas las posibilidades para que cada uno de los actores pueda seguir con su “propia vía” de asociación independiente, velando por sus propios intereses políticos, sociales y culturales. Al respecto, este texto tiene como objetivo presentar una lectura en torno a las percepciones acerca del regionalismo en Asia a partir de trabajos relevantes de autores como Amitav Acharya, Peter Katzenstein, Jeesie Poon y Deepak Nair, quienes han analizado los esfuerzos de integración y los mecanismos regionales de cooperación como el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (apec) y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (asean), sin dejar de lado el análisis de los intereses de los actores más relevantes de la región, tales como China, Japón y Malasia, quienes son los grande promotores de la integración asiática.

Pedro M anuel Rodríguez Suárez Puebla, México, diciembre de 2012 28

primera parte

Marco teórico y regionalización mundial durante los siglos xx y xxi

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capítulo 1

Fundamentos teóricos de las integraciones regionales Pedro Manuel Rodríguez Suárez

Introducción Este capítulo hace alusión al fenómeno del surgimiento y la evolución de los regionalismos a través de la historia. Asimismo, evalúa diferentes corrientes filosóficas que tratan de entender el fenómeno de los regionalismos. En este sentido, los regionalismos y la cooperación internacional nacen amén de la formación de comunidades que empiezan a interactuar con otras comunidades debido a las necesidades que manifiestan en materia de intercambio de bienes y servicios, así como por la carencia de algunos productos necesarios para satisfacer las necesidades primarias de los seres humanos. Desde esta perspectiva, se analiza la formación de los regionalismos desde la formación de las primeras comunidades humanas hasta el nacimiento del estado-nación versión westfaliana a medidos del siglo xvii. Por otro lado, considera a varios filósofos, como Aristóteles y Rousseau, y sus interpretaciones en relación con el surgimiento de los regionalismos y de la cooperación internacional. Ambos filósofos tienen la convicción de que los regionalismos y las integraciones regionales surgen de la necesidad que tienen los seres humanos para cohabitar y cooperar 31

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entre sí. Para Rousseau y Aristóteles dichas necesidades son muy amplias, pero las más frecuentes responden a resolver problemáticas comerciales y transfronterizas, así como el incremento de las inversiones y la eliminación de las restricciones al comercio intrarregional. Otro de los aspectos que indaga este texto es el surgimiento del estado-nación y las responsabilidades de los estados a través de la historia en materia de cooperación interregional. Es importante resaltar que dichas responsabilidades continúan siendo prácticamente las mismas, empero se han incrementado a través de la historia debido a los compromisos supranacionales que adquieren los estados, particularmente cuando se integran en un esquema de regionalización y, por lo tanto, ceden parte de sus decisiones soberanas visà-vis tratados internacionales, o bien, instituciones supranacionales. En adición, este capítulo analiza varios conceptos de integración regional que han sido proporcionados por diferentes especialistas, tales como Karl W. Deutsch, Bela Balassa y Ramón Tamames. Finalmente, tiene tres objetivos fundamentales: primero, analizar diferentes marcos teóricos que tratan de entender el fenómeno del regionalismo; segundo, explorar varios conceptos que definen las integraciones regionales; tercero, analizar los diferentes niveles de integración que se observan in situ en el actual orden internacional.

Corrientes filosóficas y regionalismos La mayoría de las corrientes filosóficas hacen alusión a que además de ser individuos, únicos e indivisibles, los seres humanos son entes sociales que para sobrevivir y desarrollarse necesitan de la interacción y cooperación con otros diferentes seres humanos y, más aún, con quienes se relacionan y cohabitan, así como con los que se encuentran cercanos geográficamente. Aristóteles sustenta la tesis de que el ser humano es un “ente social” o un “animal social”. En suma, un zoon politikon. Desde su visión, la diferencia del ser humano en relación con los animales es que posee la capacidad natural de relacionarse políticamente, es decir, de 32

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establecer sociedades y organizar su vida en ciudades y en sistemas políticos. Aristóteles define al hombre como zoon politikon cuando hace referencia a sus dimensiones sociales y políticas. El hombre y el animal por naturaleza son sociales, pero sólo el hombre es político. Por tanto, la dimensión social ayuda a constituir la base de la educación y la dimensión política contribuye a la extensión de esa educación.1 De esta manera, se edifican organizaciones sociales que de alguna forma u otra establecen relaciones de cooperación en el ámbito familiar o en el Estado. Desde la perspectiva de Rousseau, los seres humanos al sentir la necesidad de agruparse y de hacer comunes ciertos intereses, han renunciado a su independencia primitiva y establecen vínculos de cooperación en aras de construir una sociedad entre sí, así como para lograr la paz, estabilidad y prosperidad. Sin embargo, la integración política y de seguridad puede ser utilizada con fines de seguridad y bélicos, como lo ejemplifican el Pacto de Varsovia (pv) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan). La cooperación entre individuos y comunidades connota un sistema de actividades conscientemente coordinadas que se establece entre dos o más personas; esto es, la actividad lograda a través de una coordinación consciente, deliberada y plena de propósitos. Es importante subrayar que los grupos sociales requieren seguir varias pautas para lograr sus propósitos de cooperación, tales como voluntad política y deseos de cooperación por parte de sus miembros, así como crear instituciones ad hoc que formalicen e institucionalicen dicha cooperación. Los lazos que se crearon entre las familias primitivas dieron paso hacia la integración, al regionalismo y en algunos casos a la unión política. Conforme se desarrollaron y evolucionaron las organizaciones sociales, se fundaron diferentes comunidades y con ellas surgieron las nacionalidades, con rasgos culturales y lingüísticos similares en algunos casos y en otros no. Una vez que se satisfizo la necesidad de comunicarse y de interactuar las sociedades Florencia D. Adriana, “Zoon politikon: ¿El animal político o el político animal?”, 2009. [Disponible en: http:// www.elclubdelapolitica.com.ar/web/2009/02/zoon-politikon-%c2%bfel-animal-politico-o-el-politico-animal/]. [Consulta: 16/06/2012].

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se beneficiaron de sus bondades, permitiendo cada vez más acrecentar la eficiencia del trabajo. Así se llegó a la especialización y posteriormente a la división del trabajo que impulsó el incremento de la productividad, lo que obligó a las agrupaciones sociales a cooperar e intercambiar bienes y servicios con otros pueblos, principalmente los que se encontraban más cercanos geográficamente. Aunque las poblaciones estaban aisladas unas de otras, sabían de la existencia de otros pueblos, debido a los constantes viajes de exploración en busca de agua, alimento, o bien por la misma curiosidad que posee el ser humano de explorar más allá de sus fronteras territoriales. Muchas fueron las variables que condujeron a las primeras comunidades a llevar a cabo intercambios y negociaciones con otros pueblos. Es posible afirmar que entre los intereses primordiales estaban, sin duda, encontrar ciertos bienes y recursos naturales de los cuales carecían sus espacios geoeconómicos. Así, algunas de las primeras interacciones entre las tribus fueron de carácter forzoso, debido a que en ciertas épocas del año las comunidades no disponían de determinados productos que constituían la base primordial de su alimentación, de manera que necesitaban obtenerlos mediante lo que podría equipararse hoy en día a la importación. Dichos intercambios comerciales se ejercían por medio del trueque, que significaba cambiar objetos que poseían las tribus por aquellos que deseaban y necesitaban. En este sentido, se intercambiaban desde materias primas, artículos artesanales o alimentos, y hasta armamento, a cambio de otros productos. Posteriormente, y una vez que las necesidades primordiales de la subsistencia fueron satisfechas, los motivos para integrarse entre los pueblos y celebrar acuerdos fueron transformándose debido a fines geoeconómicos y geopolíticos, así como de seguridad. Tal y como lo evidencian innumerables ejemplos, como el Gran Ducado de Lituania (siglos xii y xviii) o la Alianza Evangélica (1846) que fue edificada por Alemania, Bélgica, Francia, Grecia, Italia, Noruega, Siria, Suecia, Suiza y Turquía con la finalidad de defender la libertad cristiana. Por otro lado el Estado, como toda organización social, ha evolucionado y se ha transformado, empero continúa conservando sus funciones sine qua non, tales como la defensa de la soberanía y de la integridad territorial, velar por el interés común, mantener el control del poder político y militar, así como gestionar la política exterior. 34

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Durante el siglo xx surgen nuevas responsabilidades para los estados, debido a la proliferación de los organismos internacionales y del renacimiento contemporáneo de la primera ola de regionalismos. A estas “nuevas responsabilidades” se añade la “supranacionalidad”, lo que connota la observancia de reglas adoptadas por los Organismos Internacionales (oi) como resultado de acuerdos multilaterales o regionales que están por encima de las normas internas del Estado,2 o bien, delegar soberanía a instituciones que tomarán decisiones por parte de los estados, tal y como sucede actualmente en el marco de la Eurozona y los 17 países de la Unión Europea (ue) que la conforman, los cuales delegan sus políticas monetarias al Banco Central Europeo (bce). Regresando a tiempos históricos, durante el siglo xv el escenario económico internacional se transformó radicalmente debido al gran incremento que tuvo el comercio internacional, inherente al progreso alcanzado en las vías marítimas y la revolución tecnológica de la época, así como por el “descubrimiento de América” por parte de las otrora potencias hegemónicas: España, Francia y Portugal.

Concepto de integración Con el objetivo de comprender las integraciones regionales que han surgido en África, América, Asia, Europa y Medio Oriente, este apartado analizará a diferentes autores y sus concepciones inherentes a los conceptos de integración regional. Asimismo, evaluará diferentes marcos teóricos que tratan de explorar y entender el fenómeno del regionalismo.

Integración regional según Karl W. Deutsch Desde la perspectiva de Karl W. Deutsch, integración significa constituir un ente político o económico común, edificado entre diferentes actores. Asimismo, alude el autor, connota integrar unidades previamente separadas en un sistema unificado. Estos componentes previamente separados e independientes, anteriormente separados eran poco Alberto S. Gaite, “Integración, teoría y procesos”, 2011. [Disponible en: http://www.eumed.net/libros/2010e/814/ concepto%20de%20supranacionalidad.htm]. [Consulta: 18/06/2012].

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interdependientes o carecían de interdependencia. Al momento de integrarse, según Deutsch, son ahora interdependientes y juntos producen propiedades en un sistema que anteriormente carecía de la producción de dichas propiedades, o éstas eran producidas, pero en cantidades inferiores (Deutsch, 1974). Con fundamento en lo que señala este autor, a continuación se mencionan los elementos que componen la integración regional en un sentido amplio: • Pertenencia a un sistema. • Unirse o adherirse a un sistema. • Unidades que producen resultados distintos a los que se producían previamente y de manera separada o individual. En suma, Karl W. Deutsch define a las integraciones regionales como “la unión de entes que buscan establecer condiciones distintas a las que por separado tendrían, creando de esta manera un sistema que de alguna manera u otra genera relaciones de interdependencia, ya sea en materia política, económica o de seguridad” (Ibid., p. 67).

Integración regional según Walter Mattli Walter Mattli aborda el estudio de la integración regional desde una perspectiva comparada. Al respecto, evalúa la experiencia europea con otras regionales del mundo. También enfatiza que para que se edifique una integración regional plena, los actores líderes de las regiones deben impulsar dicha integración hacia los estados periféricos. Tanto las instituciones que regularán los regionalismos como los líderes regionales son considerados por Mattli como elementos sine qua non para que funcionen los regionalismos. En palabras de Mattli (1999: 132): “[…] uno o dos estados líderes regionales [que] sirven como plataforma para impulsar las integraciones regionales también pueden contribuir a relajar las tensiones en la distribución del poder actuando como un ‘mediador’ regional”. Por otro lado, Mattli subraya que una integración exitosa depende tanto de las demandas de los actores del mercado, como de la oferta de los actores políticos. En el zollverein alemán, el cual unificó los aranceles de los territorios que conformaban en 1828 el imperio 36

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pruso, Prusia fue el principal actor en aras de promover la integración aduanera. Por otro lado, en 1945 Alemania y Francia fueron los principales promotores de la integración de Europa Occidental en lo que conocemos actualmente como Unión Europea. Analizando las integraciones regionales y los resultados que han obtenido en diferentes partes del mundo, Mattli tarta de responder dos preguntas hipotéticas: •

¿Por qué tantos intentos de integración regional han fallado, mientras que unos cuantos han tenido éxito? • ¿Por qué algunos estados abandonan algunos regionalismos o a su propio aislacionismo para integrarse a un regionalismo determinado? Desde la óptica de este autor, los estados que deciden mantenerse aislados o que pertenecen a otros esquemas de integración se enfrentarán a efectos externos (externalidades) debido a las políticas discriminatorias que establecerán los que forman parte del mecanismo. En este sentido, los actores que se encuentran fuera de dicho mecanismo pueden enfrentar desviaciones comerciales y de inversión, que generarán la demanda para unirse. La integración de Europa Occidental se constituye en claro ejemplo cuando algunos estados decidieron optar por la Asociación Europea de Libre Comercio (aelc) y otros por la ue. Al final la mayoría de los miembros fundadores de la aelc abandonan dicho mecanismo para integrarse en el ue (Mattli, 1999). Otros autores hacen alusión a que un considerable número de regionalismos fue edificado a la luz de la creación de las entonces Comunidades Económicas Europeas (cee). Por ejemplo, la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (aladi) en 1960 responde en gran medida a la edificación de la cee en 1958. Asimismo, el Mercado Común del Sur (mercosur) y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) responden en alguna medida al incremento de la integración europea. En este sentido, no sólo en América proliferaron los regionalismos sino también en el resto del mundo, debido al temor que existía en relación con el nacimiento de la “fortaleza de la integración de Europa” y sus consecuencias para los mercados internacionales. Por otro lado, según Mattli la carencia de un actor líder en las integraciones regionales puede 37

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ocasionar que éstas se debiliten y que sus exigencias se reduzcan a aparecer sólo en los tratados constitutivos, como sucede con el Pacto Andino (pa), o a la falta de voluntad política para reforzar la integración, como en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. Mattli ha estudiado con gran interés las variables que acuñan el éxito de los regionalismos, así como los factores inherentes a su fracaso. Desde la óptica de este especialista, la ue y el tlcan poseen un gran éxito. Los indicadores más bajos de éxito los presenta el Mercado Común Centroamericano (mcca). Los esquemas de integración con un éxito mediano, según la visión de este autor, son el Foro Económico Asia-Pacífico (apec) y el mercosur, y los menos exitosos serían la Comunidad de Estados Independientes (cei), la Asociación de Países del Sudeste Asiático (asean), la Comunidad Económica de Estados del Occidente de África (ecowas), la aladi y el Pacto Andino (pa) y el Mercado Común Árabe (mca). Mattli distingue un número de variables decisivas para el éxito de las integraciones regionales, las que clasifica de la siguiente manera: • • • • •

Fuerte liderazgo de los actores clave de la región. Voluntad política. Nivel de institucionalización. Estabilidad económica y política. Capacidad para resolver pacífica e institucionalmente las controversias inherentes a la integración económica.

Concepto de integración regional según Juan Tugores Ques y Bela Balassa El economista español Juan Tugores Ques alude a que la integración regional es un proceso mediante el cual los países comparten decisiones y políticas soberanas. Es importante mencionar que el nivel de compartir soberanía dependerá del tipo de integración que se ha establecido. Desde el punto de vista económico la integración, para Juan Tugores (1997), “es un proceso a través del cual dos o más mercados nacionales previamente separados e inde38

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pendientes, se unen para formar un sólo mercado con dimensiones más competitivas”. En dicha integración el objetivo es la supresión absoluta de las barreras que impiden la libre circulación de bienes y servicios. Bela Balassa define la integración económica regional como una situación de las actividades económicas, apuntando a que las integraciones regionales se encuentran acompañadas de medidas dirigidas a abolir la discriminación y las medidas restrictivas entre unidades económicas pertenecientes a diferentes naciones.

Teorías de la integración y regionalismos comparados De manera similar a otros autores, Finn Laursen señala que los primeros esfuerzos por estudiar la integración regional se concentraron principalmente en la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (ceca) de 1957. En el clásico estudio de Ernest Haas sobre la ceca, The Uniting of Europe, la integración en este sentido fue definida como: “[…] el proceso a través del cual los actores políticos son persuadidos para trasladar sus lealtades, expectativas y actividades por encima de los estados nacionales” (Laursen, 2010). En el estudio de Leon Lindberg sobre la entonces recién creada cee, titulado The Political Dynamics of European Economic Integration, la integración fue definida como: “[…] el proceso a través del cual las naciones renuncian a la gestión de sus políticas internas y externas más importantes, buscando tomar decisiones conjuntas o delegar el proceso de toma de decisiones a nuevos organismos centrales de carácter supranacional” (Laursen, 2010: 33). La parte central del concepto de Lindberg radica en definir a los regionalismos como “la creación de mecanismos y procesos que tomarán decisiones colectivas por medios diferentes a la acción autónoma de los gobiernos nacionales”. Parece acertado señalar que la adopción de algunas decisiones conjuntas o colectivas es un aspecto importante de todos los esfuerzos de integración regional. A final de cuentas, para la teoría de la integración es fundamental que los regionalismos posean una capacidad institucional. En este sentido, cada sistema regional debe cons39

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truir sus propias instituciones con base en su esencia y naturaleza, así como sus lógicas internas (Laursen, 2010: 54). Sin embargo, las instituciones son fundamentales en aras de la buena gobernanza de los regionalismos. Si comparamos a la ue con otras organizaciones regionales de integración, las diferencias institucionales son muy notorias. Ningún otro regionalismo en el mundo ha incorporado cuerpos supranacionales independientes como la Comisión Europea; ninguno de ellos ha aceptado nada parecido al derecho comunitario ni mucho menos a compartir soberanía. En el caso de la ue ha existido fusión de intereses y la mayoría de los estados miembros han delegado parte de su soberanía. De acuerdo con Andrew Moravcsik, este tipo de acciones las efectúan los estados europeos para asegurar “compromisos creíbles”. Finalmente, la integración no sólo se hace con el deseo de obtener resultados óptimos, sino también con la finalidad de redistribuir las ganancias. Por otro lado, mientras los académicos institucionalistas liberales se han concentrado en la eficiencia, los realistas y neorrealistas han destacado el tema del poder. En este sentido, los regionalismos para los realistas son una herramienta más para consolidar el poder de las grandes potencias, cuyo fin es el dominio absoluto de las relaciones internacionales.

Intergubernamentalismo liberal Cuando Andrew Moravcsik creó su teoría en relación con el “intergubernamentalismo liberal”, evaluó a las integraciones regionales en dos etapas. Primero, la formación de la preferencia nacional y, después, la negociación interestatal; posteriormente, incorporó una tercera fase: la elección institucional. Este modelo es simple y puede ser utilizado para analizar la integración regional en otras partes del mundo distintas a Europa. Unas de las cuestiones fundamentales que Moravcsik resalta son los intereses que predominan en el momento de edificar los regionalismos. Es decir, si éstos son de carácter geoeconómico o geopolítico. Otro punto importante es el de la interdependencia. En este sentido, es importante evaluar si la interdependencia es simétrica o asimétrica. Desde el punto de vista de este teórico de los regionalismos, la interdependencia asimétrica se presenta en todos los esquemas de integración regional, debido a que no todos los actores 40

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que conforman una de ellas poseen los mismos recursos de poder, por lo que se genera una interdependencia asimétrica. Por otro lado, Moravcsik explora las variables que predominan para que los estados compartan soberanía. En este sentido, alude a tres explicaciones posibles: la visión federalista, la habilidad directiva y los compromisos más creíbles. La respuesta es que los estados delegan y comparten soberanía en aras de obtener compromisos más creíbles. En su obra, The Choice of Europeans, Moravcsik alude a que su estudio tiene implicaciones sustanciales para el análisis de las relaciones internacionales y que puede ser utilizado para evaluar las integraciones regionales no sólo en Europa sino en otras partes del mundo. Desde su perspectiva, la interdependencia comercial regional representa un factor subyacente que explica la demanda de la integración. Al respecto, visualiza a este fenómeno de la siguiente manera: “[…] Evaluando a estos indicadores […] la teoría de la economía política predice presiones muy fuertes para la liberalización comercial en Europa, una presión aún más moderada en América del Norte, y muy poca en el Este de Asia y en Europa Oriental” (Moravcsik, 1998). Finalmente, este autor concluye su estudio subrayando que “las teorías políticas relacionadas al regionalismo merecen un estudio más intensivo, comenzando con el hecho de asumir que Europa y otras regiones del mundo enfrentan retos y oportunidades similares, pero también presentan diferencias sustanciales, tales como la historia, cultura, economía, entre otras…”

Marco teórico de las integraciones regionales económicas La teoría de la integración económica estudia las transformaciones que han tenido efecto en el escenario económico internacional y en el regional, inherente a los procesos de integración que han surgido en varios continentes o regiones del mundo. Por tal motivo, resulta fundamental evaluar varias teorías referentes a las integraciones económicas regionales, con la finalidad de comprender mejor este fenómeno que, como se ha visto, forma parte esencial de las relaciones internacionales del siglo xxi. 41

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Teoría de Bela Balassa Bela Balassa y un gran número de especialistas mencionan que las integraciones regionales adoptan los siguientes niveles de integración, como se puede observar en la gráfica 1. Gráfica 1. Etapas de la integración económica según Bela Balassa

Fuente: Elaboración propia.

En las Áreas de Libre Comercio (alc) los aranceles entre los países son abolidos, pero cada uno de ellos mantiene su propia política económica y arancelaría hacia terceros países. Por tal motivo, resulta erróneo mencionar que los países que conforman un alc constituyen un bloque económico y que defenderán sus intereses comerciales en distintos 42

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escenarios internacionales, tales como organismos internacionales, negociaciones internacionales, o bien, vis-à-vis, terceros países. Ejemplos de alc los constituyen el tlcan, la Asociación Europea de Libre Comercio, así como el Tratado de Libre Comercio Chile-China, etcétera. La Unión Aduanera (ua) abarca todos los aspectos económicos anteriormente mencionados inherentes a las alc. En adición a lo anterior, los países miembros mantienen una política económica común frente a países no miembros. Un ejemplo de ua lo constituyen la Unión Aduanera de África Austral (uaaa) y la ca, entre otros. El Mercado Común (mc) se concibe como una forma superior de integración económica e integra dos elementos más: la apertura al comercio y el libre movimiento de los factores de producción entre los países miembros. Asimismo, al mc se le conoce como un bloque comercial que se compone de una combinación de unión aduanera y zona de libre comercio. Los países actúan como un bloque de países vis-à-vis terceros actores, establece un arancel externo común y permiten el libre tránsito de personas, de capitales y de servicios, aunado a la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento de las empresas. También se le conoce como Mercado Único (mu). Ejemplos claros de los mc lo constituyen el Mercado Común Centroamericano y el mercosur, entre otros. La Unión Económica y Monetaria (uem) combina tanto la supresión de restricciones al movimiento de mercancías y factores, como un cierto grado de armonización en cuanto a las políticas económicas de los países miembros. Para algunos especialistas connota la integración económica total, como la unificación de políticas de carácter monetario, fiscal, social, así como la implementación de instituciones de carácter supranacional. Por otro lado, Balassa señala que la uem supone la integración de los distintos países miembros en un mc en el que se respeten las “cuatro libertades”,3 es decir, libre circulación de mercancías, de servicios, de personas y de capitales. Igualmente, se establece una política comercial común respecto a los países que no pertenezcan a la uem. Al respecto, El mercado interior de la ue, también conocido como Mercado Único Europeo, es uno de los instrumentos de integración económica de la Unión, consistente en el establecimiento de un mercado común entre los estados miembros. En este mercado único circulan libremente los bienes, servicios y capitales, así como las personas. En su interior los ciudadanos pueden vivir, trabajar, estudiar o hacer negocios sin restricción alguna.

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el mejor ejemplo lo representa la ue, que posee una moneda única (euro) y las cuatro libertades anteriormente mencionadas. Asimismo, el autor alude a que la Unión Política, Económica y Monetaria (upem) se establece cuando “la integración se extiende más allá del ámbito económico, abarcando áreas como una Constitución común o una política exterior y de seguridad común. Asimismo, la unión total tiende a abarcar sectores como seguridad social, recaudación de impuestos y políticas macroeconómicas y de estabilización monetaria. En suma, el objetivo es establecer una especie de federación compuesta por diferentes estados. El único caso que existe en la historia contemporánea de la humanidad es el de la ue, que trató fallidamente de instaurar una Constitución única para sus 27 miembros. Sin embargo, la Constitución Europea no fue aprobada por el rechazo de la opinión pública de Francia y Holanda, que en 2005 expresaron “no” junto con los estados tradicionalmente opositores a que la ue se convierta en una federación, tales como Dinamarca y el Reino Unido, así como por los países del Este de Europa que se integraron en la ue durante 2007 y 2009.4

Teoría de la integración económica según Ramón Tamames Ramón Tamames señala que los procesos de integración económica en África, América, Asia y Medio Oriente presentan diferentes modalidades. Al respecto, todas estas áreas geográficas están integradas de diferentes maneras. En suma: en Sistema de Preferencias Aduaneras (spa), alc, ua, ue y uem. A diferencia de otros especialistas, Ramón Tamames presenta como primera fase de integración regional el spa, que desde su óptica constituye “una forma de integración muy peculiar”. Es decir, el spa significa que un conjunto de territorios se concedan entre sí una serie de ventajas aduaneras, no extensibles a terceros, debido a la suspensión internacional aceptada de la cláusula de nación más favorecida. Por otro lado, el especialista ubica a este sistema como una “zona de libre comercio intermedia”.

Para mayor información, ver Stephan Sberro, “¿Europa unificada?”, Revista Mexicana de Política Exterior, No. 91, Secretaría de Relaciones Exteriores, Instituto Matías Romero, México, 2011.

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Por otro lado, para Tamames las zonas aduaneras pertenecen al pasado, son poco estables y muy propensas en convertirse en ua, o son propensas a desaparecer. Asimismo, las ua difícilmente pueden desarrollarse en la realidad y este fenómeno es lógico debido a que una vez establecida la libertad de comercio sin barreras arancelarias ni restricciones cuantitativas, aparecen varios problemas, tales como políticas monetarias y fiscales, entre otros. Por tal razón, tarde o temprano la ua se convierte en una unión económica. Finalmente, para Ramón Tamames la ue representa el nivel de integración más desarrollado al comprender una unión económica y monetaria, así como a instituciones supranacionales. No obstante, señala que la integración plena sólo es factible cuando se ha llegado a una armonización muy profunda del marco institucional de la economía. Una vez analizadas las teorías anteriormente mencionadas, se puede afirmar que el proceso de regionalización económica que se edifica entre estados presenta características diferentes. Es decir, cada regionalismo se edificará con base en las necesidades y retos que enfrenta cada región, desde una perspectiva geopolítica y geoeconómica. Por otro lado, los diferentes esquemas de integración regional que existen en el mundo varían desde la óptica de su alcance funcional, institucionalidad, número de miembros e impacto. En adición, los regionalismos también varían por su esencia y naturaleza. En suma, se pueden clasificar como “regionalismos abiertos” o “regionalismos cerrados”, así como por su naturaleza económica o política. A pesar de esta gran diversidad y géneros que existen en relación con los regionalismos, algunos especialistas aluden a que todos los esquemas de integración poseen algunos rasgos en común. Con frecuencia los proyectos de integración tratan de promover un comercio más libre, sin obstáculos al libre comercio, y a la libre movilidad de bienes y servicios. Otros intentan establecer una integración más profunda que incluya un mercado común e inclusive una unión económica, y todavía otros desean ir aún más lejos, convirtiéndose en uepm, como se puede observar en la tabla 1.

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Tabla 1. Niveles de integración etapa

Elementos fundamentales:

Zona de Libre Comercio

Un grupo de países se ha puesto de acuerdo para reducir o eliminar las barreras comerciales. En suma, aranceles e impuestos, así como cualquier otro elemento que impida el libre comercio. Los niveles de cooperación regional son muy escasos o prácticamente inexistentes.

Unión Aduanera

Una unión aduanera es un área de libre comercio que, además, establece una tarifa exterior común; es decir, que los estados miembros establecen una política comercial común hacia los estados que no son miembros. Sin embargo, en algunos casos los estados tienen el derecho de aplicar un sistema de cuotas de importación único. Uno de los propósitos principales para la creación de las uniones aduaneras es incrementar la eficiencia económica y la unión entre los estados miembros. Los niveles de cooperación regional son altos.

Mercado Común

Un mercado común es un tipo de bloque comercial que se compone de una combinación de unión aduanera y zona de libre comercio. Los países actúan como bloque, definiendo los mismos aranceles al comerciar hacia afuera para no evitar competencias internas, anulando entre ellos los aranceles en frontera y permitiendo el libre tránsito de personas, así como de capitales y servicios; libre prestación de servicios y libertad de establecimiento de las empresas. También se pude llamar mercado único. Los niveles de cooperación regional son altos.

Unión Monetaria y Económica

Unión Económica, Monetaria y Política

Una unión monetaria y económica es cuando los países de un bloque económico deciden compartir la misma moneda, por lo que edifican instituciones supranacionales. En la unión económica y monetaria existe una unión aduanera común. Los niveles de cooperación interregional son muy altos. Comprende todas las integraciones mencionadas con anterioridad, más la implementación de una Constitución única, así como una política exterior y de defensa común, aunque los estados conservan parte de su soberanía. En suma, se caracteriza por ser una especie de federación o confederación. Fuente: Elaboración propia.

Los regionalismos abiertos son integraciones regionales cuyos miembros pertenecen a diferentes regiones del mundo, como por ejemplo el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico, y los cerrados sólo incluyen entre sus miembros a países que pertenecen a su entorno geográfico, como sería el caso de la ue. A pesar de las notorias diferencias que existen en torno a los regionalismos, todos ellos 46

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constituyen regímenes internacionales y establecen principios, reglas, normas, así como procedimientos para tomar decisiones en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores.

Conceptos de integración regional según Karl Deutsch y Leon Lindberg Cuando se desarrollaron las primeras teorías que intentaron explicar el fenómeno de la regionalización, hubo mucha discusión entre los especialistas en torno a cómo definir el concepto de la integración regional o el regionalismo. Karl W. Deutsch (1974) la conceptualiza como “la fusión formal de dos o más unidades previamente independientes dentro de una sola unidad y con un tipo de gobernanza común. Leon Lindberg define a las integraciones regionales en su obra, The Political Dynamics of European Integration, como “un proceso a través del cual las naciones renuncian a la gestión de sus políticas internas y externas más importantes […], ahora tomarán decisiones conjuntas o delegarán el proceso de toma de decisiones a nuevos órganos centrales” (Lindberg, 1971). El aspecto central de Lindberg, en su concepto de integración, radica en el proceso de toma de decisiones, que en el marco de los regionalismos ahora se hará de manera colectiva y las decisiones locales y autónomas serán tomadas desde una perspectiva regional. El concepto de Lindenberg parece acertado al señalar que la adopción de algunas decisiones conjuntas o colectivas es un aspecto importante que se observa en todas las integraciones regionales, independientemente de su nivel de integración. Sin embargo, las primeras teorías de integración regional actualmente enfrentan serios retos debido a que no consideraron aspectos que pueden aparecer en los regionalismos, tales como los nacionalismos, el eventual rechazo de los estados para compartir soberanía, la negatividad de la opinión pública para ampliar la integración o bien la cooperación interregional. Ante estas problemáticas, aparecieron nuevos esfuerzos para reformular la teoría de los 47

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regionalismos. En este sentido, Lindberg y Scheingold en su obra Europe’s Would be Polity analizan el caso de la integración europea como un sistema político en el que los inputs son transformados en outputs que adoptan la forma de políticas y decisiones. Asimismo, agregaron los siguientes mecanismos de integración: a) sistemas de concesiones mutuas y beneficios secundarios; b) socialización de los actores, que sería el proceso a través del cual los participantes en el proceso de diseño de políticas, desde grupos de interés hasta burócratas y hombres de Estado, comienzan a desarrollar lealtades e identificaciones como resultado de sus interacciones mutuas; y c) retroalimentación, que se refiere principalmente al impacto de los outputs en las actitudes y conducta del público en general. Si la opinión pública percibe que el output del sistema es positivo, se espera que se incremente su apoyo a dicho sistema y, por lo tanto, a la integración regional.

Intergubernamentalismo liberal Cuando Andrew Moravcsik desarrolló su propuesta para comprender la integración europea, a la que denominó “intergubernamentalismo liberal”, diseñó un modelo de integración en dos etapas. Primero, la formación de la preferencia nacional y, segundo, la negociación interestatal. Posteriormente incorporó una tercera fase: la elección institucional (Moravcsik, 1998). Este modelo es simple y puede ser utilizado para estudiar la integración regional en otras partes del mundo distintas a Europa. En este contexto, lo que resulta fundamental es indagar si los intereses para edificar el regionalismo son económicos o son geopolíticos. En la segunda etapa, se busca explicar la eficiencia y los resultados distribucionales, así como evaluar si la interdependencia es simétrica o asimétrica. Moravcsik llega a la conclusión de que la interdependencia asimétrica es la que existe en la mayoría de los casos, debido a que resulta imposible que todos los países que se integren a un determinado regionalismo posean los mismos recursos de poder. Por otro lado, Moravcsik explora las variables que analizan que los estados eligen ceder parte de su soberanía a instituciones supranacionales. Según su opinión, los estados delegan y comparten soberanía para obtener compromisos más creíbles. Asimismo, Moravcsik es de la opinión de que el regionalismo económico nace como un factor subyacente 48

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de la interdependencia económica, que se ha acentuado como nunca antes en la historia de la humanidad debido a la revolución tecnológica y el fenómeno de la globalización.

Regímenes internacionales Por lo general, los proyectos de integración involucran un cierto grado de toma de decisiones conjuntas y la creación de instituciones comunes, relacionadas con los regímenes internacionales. En los inicios de los años ochenta del siglo xx, Stephen Krasner proporcionó una de las definiciones más aceptadas en torno a los regímenes internacionales: “[…] los regímenes internacionales pueden ser definidos como un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones implícitos o explícitos, alrededor de los cuales convergen las expectativas de los actores en una determinada región del escenario internacional” (Krasner, 1983). En este sentido, las integraciones regionales nacen en aras de edificar un área de libre comercio, mercados comunes, uniones aduaneras o uniones económicas y monetarias; empero, en algunos casos también velan por asuntos de seguridad y de política exterior. En el actual orden internacional la cooperación económica es más importante que la cooperación política o militar, como bien lo ejemplifica la propagación de los regionalismos en África, América, Asia, Europa y el Medio Oriente, con el tlcan, la ue, el mercosur o la asean. De manera contraria, en el status quo ante la mayoría de los regionalismos obedecían a la lógica de la Guerra Fría y de la lucha de poder Este-Oeste, como bien lo ejemplifica el Consejo de Ayuda Mutua Económica (comecom), la Organización del Tratado del Atlántico Norte, así como el Pacto de Varsovia. En algunos casos los aspectos de seguridad han constituido elementos sine qua non en aras de expandir los regionalismos hacia “le vosine plus proche”, como bien lo ejemplifica la ampliación de la ue hacia los países de Europa Central y Oriental (peco) durante 2007 y 2009. Asimismo, las integraciones regionales han contribuido a mejorar relaciones históricamente difíciles entre países vecinos como, por ejemplo, Alemania-Polonia, Argentina-Brasil, Argentina-Chile, Estados Unidos-México, entre otras. 49

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Muchos especialistas discuten cuáles fueron las variables que dieron origen a la integración regional en Europa. Para algunos fueron las económicas y, para otros, las políticas. Al respecto, ambos aspectos fueron de vital importancia, empero, uno de los principales objetivos del Plan Shcuman de la década de los cincuenta fue erradicar la rivalidad histórica entre Alemania y Francia y evitar cualquier posibilidad de confrontación bélica entre los países de Europa Occidental. Sin duda alguna, no se puede imaginar una Europa estable políticamente y sin conflictos bélicos sin poner fin a las rivalidades políticas e ideológicas que tantas guerras han provocado en el Viejo Continente. En este sentido, la cooperación política se desarrolló lentamente y de forma paralela a la integración económica. Comparando los diferentes proyectos de integración regional que existen en el mundo resaltan grandes diferencias, como se ha señalado con anterioridad. Algunos han sido realmente exitosos, otros medianamente exitosos y los demás constituyen intentos fallidos. En este orden de ideas, resulta importante preguntarse por qué la ue ha sido un proyecto que a pesar de los problemas que enfrenta, tales como desempleo y las crisis económicas en España, Grecia, Italia y Portugal, ha sido tan exitoso y por qué otras regiones del mundo no logran avanzar en el contexto de sus integraciones regionales. Al respecto, Robert Owen Keohane argumenta que las instituciones afectan a los regionalismos de manera positiva, debido a los siguientes variables: • Permiten el flujo del intercambio de la información y crean oportunidades para negociar. • Hacen creíbles los compromisos. • Establecen las condiciones ad hoc para la buena gobernanza. El concepto de compromiso creíble fue utilizado después por Adrew Moravsik en su esfuerzo por explicar la elección institucional en la ue (Moravcsik, 1998). Cabe resaltar que la ue ha ido mucho más lejos que cualquier otro regionalismo que existe en el ámbito internacional, en el momento en el que sus estados miembros delegan soberanía a instituciones supranacionales y al poseer fondos regionales que tienen como objetivo reducir las asimetrías entre los estados miembros. Es importante mencionar que hasta hoy en día sólo la ue y el mercosur han establecido fondos regionales que ayudan a eli50

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minar las brechas en materia de desarrollo económico entre los estados miembros que los conforman, lo que en el caso de Europa ha tenido un efecto colateral hacia el desarrollo vis-à-vis los otrora países pobres de la ue. En suma, España, Grecia, Irlanda y Portugal, y actualmente en los países de la Europa postcomunista recientemente integrados en la ue. En otras partes del mundo, como en América del Norte, la integración regional no ha sido tan exitosa como en Europa Occidental, en gran medida debido a la carencia de instituciones que promuevan dicha integración y también porque no existen Fondos Regionales que disminuyan las notorias asimetrías que existen entre los países norteamericanos en relación con su desarrollo. Asimismo, la cooperación es más bilateral que trilateral (Canadá-Estados Unidos y Estados Unidos-México), cuando debería de suceder todo lo contrario.

Los neofuncionalistas y la importancia de las instituciones En los últimos años las ciencias sociales han sufrido una transformación muy importante. Los neofuncionalistas han sido escépticos respecto a las posibilidades de crear compromisos “creíbles” sin instituciones que promuevan y supervisen la cooperación regional. Es importante resaltar que las variaciones en los grados de institucionalización ejercen efectos sustanciales en la conducta de los estados. Desde la perspectiva de Robert Owen Keohane, para que la perspectiva institucional sea relevante los actores deben tener intereses mutuos y deben poseer una gran voluntad política en aras de que dichas instituciones constituyan “el motor central” de los regionalismos.

Políticas supranacionales Uno de los padres fundadores de la ue, Jean Monnet, mencionaba la “experiencia negativa” de la cooperación internacional. Demuestra que una de las experiencias negativas de la cooperación internacional es la falta de instituciones que promuevan dicha cooperación. En este sentido, propuso una “autoridad soberana conjunta” para la ceca, así como reemplazar el interés nacional con un interés común entre los entonces seis miembros fundadores de la ue: Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Leinchestein. 51

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Resulta importante mencionar que ninguno de los regionalismos que se observan actualmente en el mundo han ido tan lejos como la ue en proporcionar a las instituciones el poder suficiente para generar cohesión y equidad entre los estados miembros. Al referirse a la ue en 1991, Keohane y Hoffman subrayaron lo siguiente: 1. Es mejor caracterizar a la ue, no como un régimen internacional ni como una federación compuesta por diferentes estados, sino como una red que involucra la unión de soberanías; y 2. El proceso de cooperación política de la ue se describe mejor con el término de “supranacionalidad”, como lo utilizó Ernest Haas en la década de los años sesenta. Keohane y Hoffman enfatizan que para lograr la eficiencia óptima de los regionalismos es necesario establecer las instituciones necesarias que respalden su funcionalidad. En suma, se requieren buenas instituciones para obtener soluciones eficientes en el sentido de Pareto. Asimismo, las instituciones van a permitir agrupar la cooperación conjunta, armonizar soluciones comunes y eficientes y distribuir equitativamente el poder. Al respecto, uno de los problemas del tlcan, la apec y la asean es que la armonización de intereses comunes no existe, ni mucho menos una visión regional para solucionar las problemáticas transfronterizas que enfrentan las regiones en el actual siglo xxi, como migración indocumentada, medio ambiente, crimen organizado, pérdida de competitividad, corrupción y endebles sistemas democráticos en los países emergentes que se encuentran ubicados en una determinada región geográfica.

Conclusiones La mayoría de las corrientes filosóficas hacen alusión a que, además de ser individuos, únicos e indivisibles, los seres humanos son entes sociales que para sobrevivir y desarrollarse necesitan interactuar y cooperar con diferentes seres humanos y más aún con los que se encuentran más cercanos en términos geográficos. 52

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Como señalamos, Aristóteles sustenta la tesis de que el ser humano es un “ente social” o un “animal social”. En suma, un zoon politikon. Desde la perspectiva del Estagirita, la diferencia del ser humano en relación con los animales es que los primeros poseen la capacidad natural de relacionarse políticamente. Es decir, establecer sociedades y organizar su vida en ciudades y en sistemas políticos. En adición, Aristóteles define al hombre como zoon politikón cuando hacía referencia a sus dimensiones sociales y políticas. El hombre y el animal por naturaleza son sociales, pero sólo el hombre es político, debido a que organiza su vida desde un ámbito social y político. La dimensión social ayuda a constituir la base de la educación y la política contribuye a la extensión de esa educación. Aristóteles y Rousseau tienen la convicción de que los regionalismos y las integraciones regionales surgen de la necesidad de los seres humanos por cohabitar y cooperar entre sí. Desde la visión de ambos autores, dichas necesidades son muy amplias, pero las más comunes que existían en las comunidades ancestrales consistían en satisfacer las necesidades primarias: alimento, ropa y otros bienes y servicios, los cuales no era posible encontrar in situ. Por otro lado, las responsabilidades del estado-nación, versión westfaliano, que surge durante el siglo xvii, continúan siendo las mismas. Empero, dichas responsabilidades se han incrementado a través de la historia debido a los compromisos supranacionales que adquieren los estados, particularmente cuando se adhieren a un sistema de integración regional. Actualmente todos los estados que conforman un regionalismo ceden parte de sus soberanías a las instituciones que regulan la integración regional o vis-à-vis los tratados constitutivos que establecen las “reglas del juego” de la nueva cooperación interregional. Ramón Tamames, Karl W. Deutsch y Bela Balassa aportan diferentes conceptos en torno al regionalismo o a las integraciones regionales. Sin embargo, todas estas definiciones coinciden al hacer alusión a que los regionalismos son una fusión de dos o más unidades que previamente se encontraban separadas, y construyen una gobernanza común. Dicha gobernanza común va a marcar el grado o nivel de integración que han establecido los estados. Desde la óptica de la teoría neoinstitucional, la buena gobernanza, así como los resultados óptimos que pueden tener los regionalismos dependerán de la cantidad y la calidad de las instituciones que se hayan establecido. 53

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Como se puede observar en este capítulo, los niveles de intencionalidad que presentan las integraciones regionales más importantes del mundo varían. En suma, éstos se caracterizan por ser tratados de libre comercio, mercados comunes, uniones aduaneras, uniones económicas y monetarias. Hasta hoy en día la ue es el único regionalismo que ha intentado convertirse en una upem. Sin embargo, este intento fracasó con el rechazo de la opinión pública de Francia y Holanda vis-à-vis la ratificación del Tratado de la Constitución durante 2005. Es importante resaltar que todos los regionalismos internacionales de carácter económico tienen objetivos relativamente similares, tales como la apertura de los mercados regionales, erradicar las barreras comerciales, eliminar los aranceles y cualquier impedimento que pueda existir hacia el libre comercio. Todos estos objetivos están encaminados a incrementar la calidad de vida de las personas que viven en una región determinada. A diferencia de la ue y el mercosur, la mayoría de las regiones del mundo no están convencidas de ir más allá de un área de libre comercio, una unión aduanera o un mercado común, así como en transformar su cooperación en supranacional y, mucho menos, en la libre movilidad de personas. Definir por qué algunas regiones del mundo son más exitosas que otras en términos de integración, constituye todo un reto para los estudiosos del regionalismo. Empero, la voluntad política de los estados, las instituciones, así como compartir intereses comunes representan elementos sine qua non para ir más allá de un área de libre comercio. Las preguntas a resolver para los estudiosos de los regionalismos son: qué papel juegan hoy en día los regionalismos en el escenario internacional, por qué algunos son más exitosos que otros y qué futuro tendrán los regionalismo en el siglo xxi, en particular desde la óptica de un mundo hexapolar. Todas estas preguntas nos invitan a reflexionar sobre el futuro de las relaciones internacionales y el impacto de los regionalismos en el área internacional.

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capítulo 2

El fenómeno de la regionalización mundial durante los siglos xx y xxi Pedro Manuel Rodríguez Suárez Juan Pablo Prado L allande

Introducción En las últimas tres décadas convergieron una serie de factores en el escenario internacional que tuvieron un gran efecto en las agendas de los estados, entre los que resaltan: la tercera ola de transiciones hacia la democracia, el fin de la Guerra Fría, el acelerado proceso de globalización, el reconocimiento de los estados en torno a nuevas variables de carácter trasnacional que afectan su seguridad, así como el acenso de los regionalismos. El fin de la Guerra Fría transformó radicalmente las relaciones internacionales, por lo que han surgido nuevas teorías que intentan comprender y definir las variables que caracterizan al nuevo orden internacional de post Guerra Fría. Por otro lado, ha sido necesario replantear el rol de la cooperación internacional e interregional, la importancia de los países emergentes y la viabilidad de los organismos internacionales que fueron creados al término de la Segunda Guerra Mundial, tales como la Organización de las Naciones Unidas (onu), el Fondo Monetario Internacional (fmi), el Banco Mundial (bm), la Organización Mundial del Comercio (omc), debido a que la gran mayoría de 57

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estos organismos refleja el actual status quo ante que se estableció al término de la conflagración. En adición, la prioridad actual de un número muy considerable de países es la de buscar nuevas formas de cooperación desde un punto de vista cuantitativo y cualitativo, y en particular desde la artista de la cooperación interregional. Sin duda alguna, el regionalismo juega hoy en día un papel fundamental en las relaciones internacionales, y para los estudiosos de éstas será determinante para el siglo xxi. Las integraciones regionales no son nada nuevas y tienen una fuerte tradición, cuyos orígenes provienen desde antes de la historia del capitalismo. Cabe resaltar que después de la Guerra Fría los regionalismos se han expandido por todo el mundo, en gran medida debido al fin de la confrontación ideológica, los procesos de democratización que tuvieron efecto en un gran número de países de África, América, Asia y Europa y el Medio Oriente, así como por la nueva interdependencia económica y el fenómeno de la globalización. Por otro lado, la reciente propagación de los regionalismos en el escenario internacional demuestra la convicción empírica de los países en relación con que ya no tienen la capacidad individual para contrarrestar los enormes desafíos que invoca siglo xxi, ni tampoco para proyectar sus intereses ante la comunidad internacional, solucionar problemas trasnacionales, así como en incrementar su competitividad vis-à-vis otras regiones del mundo. Es importante subrayar que el regionalismo, al menos desde su fundamento teórico, connota la antítesis de la autarquía y del unilateralismo debido a que incorpora entre sus más altas prioridades la promoción de la cooperación en detrimento de las acciones unilaterales. Por tal motivo, algunos autores han denominado a este fenómeno como el minilateralismo. En cuanto a la definición del regionalismo, éste puede ser conceptualizado como una forma de cooperación internacional intermedia, que se establece por medio de la creación de alianzas y de la cooperación interregional entre países que por lo general comparten in situ un espacio regional determinado, aunque no siempre es así el caso. Asimismo, puede ser entendido como una acción del Estado, e inclusive de la sociedad civil, así como de otros actores de las relaciones internacionales, cuya finalidad es la de promover la cooperación interregional que busca a corto o largo plazo alcanzar objetivos determinados. 58

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De igual manera, las integraciones regionales se fundamentan en valores, en un sentido de pertenencia e intereses compartidos. Los fundamentos teóricos para que se establezca el regionalismo radican en un interés común, similitud de sistemas económicos y políticos, complementariedad económica, afinidad de idiomas, cultura, tradición histórica y religión. Sin embargo, en la praxis se han establecido regionalismos entre países que no comparten un espacio geográfico determinado, ni tampoco afinidad alguna en términos de idioma, tradición, religión o cultural, como sucedió con el Consejo Económico de Ayuda Mutua (comecom) y el Pacto de Varsovia (pv) durante el conflicto bipolar. A pesar de lo que considera una gran parte de la opinión pública, en relación con que no es posible establecer integraciones regionales cuando existen notorias asimetrías en términos de desarrollo económico e importantes diferencias culturales, la integración de Europa Occidental en el marco de la Unión Europea (ue) ha demostrado que sí es factible y que los resultados pueden ser altamente positivos, en particular vis-à-vis los países emergentes o menos desarrollados, lo que a largo plazo resulta de gran beneficio para toda la región en términos de estabilidad, paz y prosperidad. Sin embargo, para maximizar los beneficios de la integración regional, es necesario que los estados manifiesten una gran voluntad política en aras de profundizar su cooperación interregional, establecer mecanismos que institucionalicen la cooperación, así como establecer fondos regionales que eliminen poco a poco las asimetrías que existen entre los países de la región involucrada, tal y como sucede en el caso de la ue con los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión y en el mercosur con el Fondo de Convergencia Estructural. Cabe subrayar que este tipo de cooperación interregional no se observa en otras regiones del mundo, como en América del Norte con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan). Este capítulo presenta tres objetivos fundamentales. Primero: analizar la esencia de los regionalismos durante la Guerra Fría y su evolución después del conflicto ideológico Este-Oeste. Segundo: indagar las variables que han jugado un papel fundamental vis-àvis la conformación de las agrupaciones regionales que se han establecido en las últimas décadas, así como evaluar los diferentes niveles de integración que existen. Y tercero: explorar las variables que conllevan a que algunas integraciones regionales sean exitosas, mientras otras fracasan o permanecen en el olvido. 59

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Marco teórico Este capítulo se fundamenta en dos marcos teóricos que permiten analizar la naturaleza y esencia de los regionalismos del siglo xxi. Ambos ayudarán a comprender los resultados que hasta el día de hoy han generado las integraciones regionales en diferentes partes del mundo. Es importante subrayar que ambas escuelas de pensamiento sustentan la hipótesis que hace alusión a que a mayor grado de institucionalización y cooperación, los regionalismos tienen mejores posibilidades de éxito, mientras que los que presentan un bajo nivel de institucionalización y una cooperación relativamente limitada obtienen pocos resultados y en muchas ocasiones tienden a desaparecer o permanecer en el olvido. En este sentido, desde la perspectiva de la teoría de juegos que sustenta Karl W. Deutsch, en particular desde la óptica de la teoría de juegos de suma variable, todos los países que se integran en un regionalismo obtienen grandes beneficios, en particular los países emergentes o menos desarrollados, los cuales se favorecen del progreso de los países desarrollados. Sin embargo, esta misma teoría alude a que no siempre es así el caso y pueden presentarse escenarios totalmente inversos, como el del juego de suma cero. En este escenario, los países más desarrollados obtienen los grandes beneficios de la integración en detrimento de los países emergentes. Este contexto frecuentemente se presenta en las Áreas de Libre Comercio (alc) que poseen un mínimo nivel de integración y de cooperación interregional, así como de institucionalización. Asimismo, en las alc no existen Fondos Estructurales, ni tampoco Fondos de Cohesión; por lo tanto, no hay mecanismos que auxilien a erradicar las asimetrías in situ y en términos de desarrollo económico y social. Desde la óptica de la teoría neoinstitucional que sustenta Sven Steinmo, la cooperación interregional que está fuertemente institucionalizada posee mayores reglas y éstas están interconectadas. En este sentido, las instituciones delinearán las “reglas del juego”, constriñen la actividad y moldean las expectativas. En pocas palabras, la institucionalización de la cooperación regional establece “los mecanismos y las reglas del juego” que van a predominar en los regionalismos, así como el nivel de cooperación en términos cuantitativos y cualitativos. De igual manera, las instituciones están determinadas a regular el comportamiento de los países miembros. Finalmente, supervisan el escenario para que los países actúen de manera recíproca haciendo racionales sus interacciones. 60

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Regionalismos durante la Guerra Fría Un considerable número de especialistas de las relaciones internacionales coinciden en subrayar que los regionalismos se han expandido en el marco del nuevo orden internacional (Stoessinger, 1994: 32) en términos cualitativos y cuantitativos, y que actualmente las integraciones regionales son muy diferentes a las que existían en el status quo ante, debido a un considerable número de factores. Desde la óptica de Björn Hette, durante el conflicto ideológico que dividió al mundo por más de medio siglo, la gran mayoría de los regionalismos estaban subordinados a la lógica de la Guerra Fría, así como a la lucha por el poder mundial que mantenían las dos superpotencias que dominaban al mundo, Estados Unidos y la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss). Ambas potencias mantenían un poder hegemónico en la gran mayoría de las agrupaciones regionales, tanto en el mundo democrático como en el socialista. En este sentido, la edificación de los regionalismos durante el conflicto Este-Oeste, estuvo fuertemente inspirada en la lucha ideológica, así como en las doctrinas de seguridad que imperaban en la política exterior de Moscú y de Washington; y en algunas partes del mundo, como en América Latina, las integraciones regionales se establecían en algunos casos desde una perspectiva retórica y hasta nacionalista, cuyo objetivo era contrarrestar el enorme peso de Estados Unidos en el subcontinente latinoamericano. Los regionalismos de la era bipolar en la mayoría de las ocasiones no respondían a los intereses de los países que los conformaban; por el contrario, predominaban los de las grandes potencias hegemónicas. Un ejemplo empírico de este fenómeno que predominó durante la Guerra Fría lo constituye el pv, el came, la Organización de Estados Americanos (oea), la Organización del Tratado del Sudeste Asiático (otsa), la Organización del Tratado Central (otc), el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (tiar) y la anzus, entre muchos otros (Bernatowicz, 1994: 27-32). Resulta importante subrayar que el sistema de organizaciones regionales previsto por los arquitectos de la onu alude, en el capítulo viii de su carta constitutiva, a que la finalidad de las agrupaciones regionales es la de propiciar la paz y la estabilidad por medio de la solución pacífica de las controversias regionales. A pesar de esto, la gran mayoría de las agrupaciones regionales fueron utilizadas para maximizar los recursos de poder de las 61

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grandes potencias hegemónicas en el contexto de la lucha ideológica que mantuvieron ambas superpotencias, así como para establecer la “seguridad colectiva”. En suma, aunque los regionalismos de la época de la Guerra Fría contaban con un amplio esquema de institucionalización, la “cooperación” estaba sujeta a lo que Karl W. Deutsch denomina como el juego de suma cero. Es decir que no existía posibilidad alguna de “beneficios mutuos o ganancias compartidas”, tal y como lo plantea el juego de suma variable. Por el contrario, los objetivos eran “derrotar al enemigo ideológico” sin importar los medios e inclusive los costos que esto connotaba. Asimismo, los países periféricos no tenían un campo de acción muy amplio para proyectar sus intereses y más aún los que pertenecieron al bloque socialista europeo (Rodríguez, 2006).

Regionalismos (siglos xx y xxi) El fin de la Guerra Fría y el nuevo orden hexapolar han creado un escenario muy diferente al status quo ante que prevaleció desde 1947 hasta 1991. Sin duda alguna, la consumación del conflicto Este-Oeste dio lugar al orden multipolar y, por consiguiente, al multilateralismo que ha permitido que los estados posean mayor libertad en aras de proyectar su política exterior sin la interferencia de las otrora superpotencias hegemónicas (Bernatowisz, et al., 1994: 59-62). Asimismo, el fin de la hegemonía de los Estados Unidos en muchas esferas del poder mundial, tales como la economía, la ciencia, la tecnología, así como en diferentes nichos del comercio exterior, ha favorecido al resurgimiento y nacimiento de viejas y nuevas potencias mundiales, continentales y regionales que intentan incrementar su peso político y económico en sus respectivas zonas de influencia, así como en el concierto internacional, como bien lo ejemplifica el caso de Alemania y de Francia en Europa Occidental, Rusia en Europa Oriental, Brasil en América del Sur, México en América Central y el Caribe, y China y Japón en Asia (Valencia, 2011: 100-121). En este sentido, Walt Roston se pregunta si la diversificación del poder mundial que caracteriza a las relaciones internacionales del siglo xxi traerá consigo mayor estabilidad o inestabilidad hacia el escenario internacional. Para Roston, la multiplicidad de “cen62

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tros de poder” y la proliferación de los regionalismos promueven la estabilidad del orden internacional debido a que fortalecen el multilateralismo en detrimento del unilateralismo, así como la imposición del poder hegemónico de una o varias superpotencias, tal y como sucedía durante la Guerra Fría y el predominio de las otrora superpotencias en las integraciones regionales. Otro factor que ilustra la naturaleza de los regionalismos del siglo xxi es que la geoeconomía posee un peso mayor que la geopolítica. Es decir, la gran mayoría de los estados otorga prioridad a las relaciones económicas internacionales, y en aprovechar los beneficios que proporciona la cercanía geográfica y los mercados regionales. Es importante subrayar que hoy en día los estados que intentan conformar una agrupación regional, por lo general poseen los siguientes intereses: • Incrementar su competitividad y su peso en el escenario internacional. • Aprovechar al máximo sus ventajas competitivas en aras de atraer mayores y mejores inversiones. En este sentido, la cercanía geográfica, las similitudes culturales y los gustos de los consumidores juegan un papel sine qua non. • Establecer las condiciones económicas ad hoc cuyos objetivos son los de incrementar la calidad de vida de las personas, por medio de más y mejores empleos y el libre acceso de bienes y servicios en los mercados regionales, así como por el incremento de la competencia regional. En palabras de Marek Szczepánski (1998: 45), la globalización no representa un obstáculo hacia las integraciones regionales. Por el contrario, “las integraciones regionales o el regionalismo es un fenómeno inherente de la globalización, cuya explicación puede ser asimilada desde una perspectiva psicológica, sociológica y hasta antropológica”. Por su parte, Ramón Tamames menciona que los siguientes factores han sido determinantes hacia la conformación de los regionalismos: • La conformación de economías derivadas de la producción en gran escala. • La intensificación de la competencia dentro del nuevo mercado ampliado. • La posibilidad de llevar a cabo actividades económicas que difícilmente po63

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drían efectuar determinados países de manera individual o por separado, debido a la escasa dimensión de sus mercados nacionales, insuficiencia tecnológica, incapacidad financiera, etcétera. • Incrementar el poder de negociación vis-à-vis terceros países o ciertas agrupaciones regionales. • Fortalecer el desarrollo económico y no simplemente el crecimiento. Por otro lado, un gran número de especialistas afirma que las integraciones regionales pueden contribuir a resolver los problemas transfronterizos que enfrentan los estados que comparten una misma región geográfica, tales como: degradación medioambiental, migración indocumentada, trata de personas, crimen organizado y pérdida de competitividad, vis-à-vis otros bloques regionales (Politi, 1997: 2-10). En este mismo orden de ideas, los regionalismos al menos en América del Sur y en Europa Occidental han contribuido a fortalecer in situ la paz, la democracia, el multilateralismo, así como en mejorar sustancialmente las relaciones políticas entre los estados que anteriormente se percibían como rivales e inclusive como archienemigos, como se puede observar actualmente en las relaciones entre Argentina y Chile, Argentina y Brasil, Alemania y Francia, Alemania y Polonia, India y Pakistán, Estados Unidos y México, lo que demuestra empíricamente que los regionalismos pueden contribuir a transformar sustancialmente las rivalidades históricas que han existido entre países que comparten un espacio geográfico (Gálvez, 2011: 229-263). Resulta importante señalar que en el caso de Europa Occidental, la ue ha servido para inhabilitar cualquier posibilidad de conflicto bélico entre sus países por más de medio siglo. En este mismo orden de ideas, algunas de las economías de Europa Occidental anteriormente devastadas por la Segunda Guerra Mundial, como Alemania, Francia e Italia se han transformado radicalmente y han logrado ubicarse entre las más ricas, prósperas y competitivas del mundo. De igual manera, la integración europea ha contribuido a modernizar y desarrollar a países que anteriormente se caracterizaban por ser economías primarias o inclusive agrícolas, como España, Grecia, Irlanda y Portugal. Asimismo, los países de Europa del Este que ingresaron en la ue en 2007 y 2009, han experimentado cambios sustanciales amén de los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión que les han permitido modernizar sus economías y dejar atrás su pasado histórico comunista (Rodríguez et al., 2006: 46). 64

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Otro de los éxitos del regionalismo de Europa Occidental ha sido la abolición de las fronteras físicas entre los países que la comprenden, lo que ha contribuido a fortalecer los cuatro pilares de la ue: libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. Es importante mencionar que no todos los regionalismos que se observan en el escenario internacional son iguales, ni tampoco han tenido los mismos resultados, por lo que sería un error considerar que todos han sido exitosos. Por el contrario, presentan enormes yuxtaposiciones, desde la perspectiva de su nivel de integración, cooperación e institucionalización, así como de sus resultados. En este sentido, los regionalismos del siglo xxi se pueden diferenciar desde las siguientes aristas: a ) Regionalismos cerrados y abiertos. Los regionalismos cerrados son los que comprenden entre sus miembros a países que se ubican en la misma región geográfica. Este tipo de regionalismos no están abiertos a países que se encuentran en otros continentes o regiones del mundo. En suma, su membresía es para los países que pertenecen a un determinado espacio geográfico. Tal es el caso de la ue, cuyos miembros tienen que ser países europeos que pertenecen al continente europeo. Por el contrario, en los regionalismos abiertos, su membresía no es exclusiva para los países que pertenecen a esa región o continente. b ) Son esquemas de integración cuya ubicación geográfica no es un elemento sine qua non para obtener su membresía, como lo ejemplifica la anzus. c ) Tratados Preferenciales de Comercio (tpc). Éstos sólo implican la disminución de aranceles entre los países miembros signatarios y un nivel de cooperación e institucionalización prácticamente inexistente. d ) Áreas de Libre Comercio. Las alc connotan la eliminación de aranceles entre los países miembros. En este tipo de integración el nivel de cooperación interregional e institucionalización por lo general son muy bajos; tampoco existen instituciones supranacionales, ni mucho menos Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión que promuevan el desarrollo equitativo entre los países miembros. 65

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Asimismo, en las alc los países miembros no aplican un arancel externo común hacia terceros países. Tal es el caso del tlcan, aelc y el G-2. e ) Uniones Aduaneras (ua). En éstas los estados miembros, además de establecer un Área de Libre Comercio y eliminar aranceles, aplican un arancel externo común hacia terceros países. La Unión Aduanera Centroamericana (uac) y la Comunidad Andina (can) representan claros ejemplos de este tipo de integración. f ) Mercados Comunes (mc). Éstos, además de poseer las características de las alc y las ua, establecen la libre circulación de factores productivos, especialmente mano de obra y capitales, como es el caso del Mercado Común del Cono Sur (mercosur). En este tipo de integraciones regionales existe una cooperación e institucionalización mucho más amplia que en las alc y las ua, y en algunos casos existen instituciones supranacionales y Fondos Estructurales y/o Regionales, cuyo objetivo es propiciar un equilibrio en términos de desarrollo entre los países miembros. g ) Uniones Económicas y Monetarias (uem). Este tipo de integraciones comprende cuatro libertades: libre movimiento de personas, de bienes, de capitales y de servicios. Asimismo, existe una gran cooperación transfronteriza e instituciones supranacionales en donde los estados ceden gran parte de su soberanía. Las uem connotan la fase culminante de la integración económica, debido a que incluye compartir políticas macroeconómicas y microeconómicas, y en algunos casos un sistema monetario común. Actualmente en algunos regionalismos, como el de la ue, se estudia la posibilidad de ir más allá de la uem y convertir a Europa Occidental en una federación política, aunque esta idea no ha sido nada fácil de aceptar por un gran número de miembros, tales como Dinamarca, Holanda y el Reino Unido, así como por los nuevos miembros de la ue provenientes de la Europa postcomunista.

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Regionalismos económicos en la era de la globalización Antes de que iniciara la historia del sistema económico capitalista, algunos países ya habían establecido acuerdos en materia de integración económica. Sin embargo, como los estados-nación constituían el núcleo básico del proceso de acumulación originaria del capital, los acuerdos de integración económica regional eran sumamente escasos. Actualmente esta situación se ha transformado debido a que el estado-nación representa un espacio económico muy reducido para un mundo globalizado, así como para las interacciones económicas del siglo xxi. En este tenor, los países son de la convicción de que el abaratamiento en los costos de producción, el incremento de la competitividad y la generación de más y mejores empleos se puede alcanzar por medio de la cooperación interregional. Al respecto, la gran mayoría de los países del concierto internacional han incrementado sus esfuerzos en aras de ampliar su cooperación de países vecinos con quienes comparten un espacio geográfico. Desde la perspectiva de varios autores, los países que intentan establecer una integración regional por lo general presentan las siguientes expectativas: diversificación de los mercados en zonas geográficas claramente identificables, eliminar cualquier obstáculo que impida el libre flujo de bienes, servicios, capitales y, en algunos casos, hasta de personas. En este contexto los regionalismos económicos de finales del siglo xx e inicios del siglo xxi tienen su lógica desde el punto de vista de la distribución de la producción y de los recursos, de la revolución tecnológica y de los retos que enfrentan las regiones vis-à-vis la globalización. Cabe subrayar que anteriormente los capitales internacionales tenían una participación internacional restringida. Con la apertura de los mercados internacionales, la revolución tecnológica, aunadas a las transformaciones políticas y económicas que tuvieron efecto en África, América, Asia, Europa y Medio Oriente, así como por el incremento del comercio internacional las relaciones económicas entre la gran mayoría de las regiones del mundo se han incrementado como nunca antes en la historia. En suma, este escenario ha sido decisivo para la regionalización de los mercados internacionales, que anteriormente se encontraban divididos por cuestiones políticas, económicas e ideológicas. 67

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Aunque no hay una cifra exacta, se estima que entre un 50 y 60% del comercio mundial circula entre los países que han establecido acuerdos de integración económica. De acuerdo con la omc, actualmente existen más de cien acuerdos regionales alrededor de todo el mundo y conforme se profundice la globalización mundial, se incrementarán todavía más las integraciones regionales. Cabe destacar que entre 1990 y 1994 se suscribieron el mayor número de acuerdos interregionales, lo que pone de manifiesto que las transformaciones mundiales que ocurrieron durante la década de los ochenta e inicios de los noventa del siglo pasado, tuvieron un efecto mayúsculo vis-à-vis la edificación de los regionalismos establecidos durante los últimos años. Entre esos acuerdos regionales, destacan los siguientes: tlcan (1994), mercosur (1991), Consejo Económico Asia-Pacífico (apec, 1989), Área Centro Europea de Libre Comercio (acelc, 1992), Unión Monetaria y Económica de África Occidental (umeao, 1994), Unión del Magreb Árabe (uma, 1989), Comunidad Económica Africana (cea, 1991), Mercado Común para África del Sur y Oriental (comesa, 1993), Sistema de Integración Centroamericano (sica, 1991), Asociación de Estados del Caribe (aec, 1994) y la Comunidad de Estados Independientes (cei, 1991). Desde la perspectiva del gatt, los acuerdos regionales no son ilegales ni tampoco constituyen un impedimento para el libre comercio. Al respecto, el artículo xxiv de esta organización contempla la posibilidad de que dos o más naciones que se ubiquen en una misma región geográfica convengan establecer un tratamiento preferencial que no tendría que ser obligatoriamente extensivo hacia terceros países. Asimismo, estableció una serie de normas que serían acatadas por los países miembros, que incluyen entre otras cosas la notificación de éstos, que deben hacer llegar al gatt, en torno a la creación de los acuerdos económicos regionales. De igual manera, el gatt estableció la siguiente normatividad: • Los regionalismos económicos pueden crearse siempre y cuando no discriminen a terceras partes. • Los regionalismos económicos no deben lesionar la liberalización de la economía mundial; por el contrario, deben promover la apertura de los mercados internacionales. 68

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A pesar de la normatividad emitida por el gatt, en la praxis la gran mayoría de los regionalismos económicos son divisorios y pueden convertirse en un factor disfuncional y discriminatorio del comercio internacional. En este contexto, la mayoría de las integraciones regionales que se han establecido son discriminatorias hacia terceros países debido a que establecen un marco de preferencias comerciales hacia los países miembros que comparten un determinado regionalismo. En suma, se excluye a terceros países frente al acceso de sus bienes y servicios a los mercados integrados debido a las “reglas de origen”, las cuales son establecidas en la gran mayoría de las agrupaciones regionales, tal y como lo demuestra el caso de la Política Agrícola Común (pac) de la ue o las reglas de origen del tlcan. En los primeros años de existencia del gatt la observancia de su artículo xxiv no presentaba grandes problemas, ya que de facto los miembros de este organismo acataban la idea en torno a la promoción del libre comercio. Asimismo, Estados Unidos poseía la hegemonía mundial de la economía capitalista, por lo que forzaba a los países occidentales a abrir sus mercados al comercio internacional por medio de instituciones como el fmi y el mismo gatt. Con el surgimiento de las Comunidades Económicas Europeas (cee) en la década de los cincuenta, el artículo xxiv del gatt empezó a ser cada vez más cuestionado por los socios de ultramar de las entonces cee debido al enorme temor que expresaban en torno al ingreso de sus bienes y servicios en la economía comunitaria. Ante este contexto, otras regiones del mundo comenzaron a integrarse, entre otras cosas, debido a la sospecha que tenían sobre el nuevo proteccionismo europeo (Legler, 2010: 2-5). Al respecto, en la década de los sesenta surgió un gran número de integraciones regionales, tales como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (aladi, 1960), el Pacto Andino (pa, 1969), la Asociación de Libre Comercio del Caribe (carifta, 1967), la Asociación Europea de Libre Comercio (aelc, 1960), la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ansea, 1967), el Mercado Común Centroamericano (mcca, 1960), el Mercado Común Árabe (mca, 1964) y la Unión Económica y Aduanera de África Central (ueaac, 1964), entre otras. Como se ha mencionado en otro trabajo, la primera ola de regionalismos fue motivada, en gran medida, por la suscripción del Tratado de Roma (tr) por seis economías eu69

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ropeas (la República Federal de Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos). La segunda ola de regionalismos tuvo efecto en la década de los noventa, y ha sido la más importante, debido a que incorporó a la gran mayoría de las economías regionales en bloques económicos. Cabe resaltar que, hasta hoy en día, la ue es la única entidad regional que ha intentado incrementar su integración económica para convertirse quizás en un futuro lejano en una entidad política y en algunos casos ha mantenido una postura común en materia de política exterior, sobre todo en materia de cooperación internacional para el desarrollo. Por otro lado, los miembros del mercosur también han mantenido una posición conjunta en asuntos de carácter internacional, como, por ejemplo, en 1995 con el inicio de las negociaciones del Acuerdo Interregional de Cooperación ue-mercosur, así como en la crisis política de Bolivia y Paraguay. De tal manera que, para finales del siglo xxi, los regionalismos en el mundo se han manifestado de la siguiente manera:

África Unión Africana Unión del Magreb Árabe Comunidad Económica Africana Comunidad Económica de los Estados de África Occidental Comunidad Económica de los Estados de África del Oeste Comunidad de África Oriental Comunidad para el Desarrollo de África Meridional Comunidad de los Estados del África Central Mercado Común de África Oriental y Meridional

América Tratado de libre Comercio de América del Norte Comunidad del Caribe Comunidad Andina 70

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Asociación Latinoamericana de Integración Mercado Común Centroamericano Mercado Común del Caribe Mercado Común de América del Sur

Asia Asociación de Naciones del Sudeste Asiático Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos (anzus) Asociación de Asia del Sur para la Cooperación Regional Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico

Europa Occidental Unión Europea Asociación Europea de Libre Comercio Grupo de Visegrád Triángulo de Weimar Consejo de Estados del Mar Báltico

Europa Oriental Comunidad de Estados Independientes

Medio Oriente Consejo de Cooperación del Golfo Liga Árabe

Oceanía Australia y Oceanía: Asociación para la Cooperación Económica (zlc) Acuerdo Regional de Cooperación Comercial y Económica en el Pacífico Sur. Repúblicas Insulares/Colonias del Pacífico. 71

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Como se puede observar, hoy en día prácticamente la gran mayoría de las regiones del mundo se encuentran integradas con diferentes modalidades de integración regional.

Conclusiones Sin duda alguna los regionalismos del siglo xx fueron radicalmente diferentes a los que existen en la actualidad. En los años de la Guerra Fría lo que imperaba era la lucha por el poder entre las dos potencias hegemónicas que se confrontaron ideológicamente por casi medio siglo. Desde esta perspectiva, la gran mayoría de las agrupaciones regionales se edificaron desde la óptica del juego de suma cero. Es decir, prevalecían los intereses y el poder hegemónico de los Estados Unidos y de la urss, en detrimento de los países que pertenecían a su zona de influencia. Cabe destacar que, si bien existía un cierto grado de institucionalización y cooperación en la gran mayoría de dichas agrupaciones, sus efectos eran prácticamente nulos, debido a la enorme influencia que ejercían Washington y Moscú en los regionalismos del status quo ante. En adición, los pilares de los regionalismos del siglo xx fueron más geopolíticos que geoeconómicos. Por otro lado, con el surgimiento de un nuevo orden internacional en 1991, aparecen nuevas variables que transformarían al mundo radicalmente, tales como: la tercera ola de transiciones hacia la democracia, el fin de la Guerra Fría, el acelerado proceso de globalización, el reconocimiento de los estados en torno a las nuevas amenazas sobre su seguridad de carácter transfronterizo y multidimensional, así como el ascenso de los regionalismos. Desde el punto de vista funcional-estructural el regionalismo es una consecuencia, y al mismo tiempo, una manifestación del multilateralismo, así como del gran número de actores que intervienen en las interacciones internacionales del siglo xxi. Como ha tratado de demostrar este artículo, los regionalismos juegan un papel fundamental en el siglo xxi, y pueden constituir una herramienta de desarrollo vis-à-vis los países emergentes o menos desarrollados, debido a que en algunos casos fomentan el desarrollo, profundizan las relaciones de cooperación e incrementan el peso político de la región en el escenario internacional, así como su competitividad. 72

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Por otro lado, los regionalismos han contribuido a erradicar las rivalidades e incluso los antagonismos históricos que han prevalecido entre un gran número de países, tales como Alemania y Francia, Alemania y Polonia, Francia y Reino Unido, Argentina y Brasil, y Argentina y Chile, así como entre la India y Pakistán. Sin embargo, para que este tipo de regionalismos tenga éxito deben ser edificados desde la óptica de la teoría de suma variable y deben poseer un alto nivel de cooperación e institucionalización, así como una gran voluntad política con la finalidad de incrementar la cooperación interregional, tal y como lo postula la teoría neoinstitucional. Sin lugar a dudas, el regionalismo más exitoso que se percibe en la comunidad internacional es el de la ue, con su gran cooperación interregional, el alcance de su institucionalización, así como por los resultados que han tenido los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión en los países emergentes que se han integrado en la ue a través de la historia. Los regionalismos en donde los resultados han sido menos exitosos, frecuentemente presentan un escenario radicalmente diferente al de Europa occidental. En suma, poco nivel de cooperación e institucionalización, así como una endeble voluntad política por parte de los países miembros para incrementar la cooperación y mucho menos la institucionalización de la integración regional. Desde el ámbito de la teoría de juegos de suma cero y de la teoría neoinstitucional, frecuentemente en este tipo de regionalismos existen uno o dos países que se favorecen más que los miembros menos desarrollados, y al no existir una cooperación relevante, ni tampoco instituciones que fomenten las reglas del juego, y al carecer de la voluntad política de sus miembros para ampliar la cooperación, los resultados por lo general son endebles. Este tipo de regionalismos puede ser ejemplificado con el tlcan, en donde los resultados de la integración han sido exitosos en términos del gran incremento de las interacciones económicas, que según cifras oficiales se han triplicado. Sin embargo, sus contribuciones hacia el incremento de la competitividad de América del Norte, así como para el desarrollo de las regiones menos favorecidas de la región, han sido prácticamente inexistentes. Asimismo, existen regionalismos que a pesar de que emergen con una gran voluntad política, por lo general presentan muy pocos resultados y se reducen a las buenas intenciones, así como a la retórica política. De acuerdo a la teoría neoinstitucional, tanto su funcionalidad como su operatividad son muy propensas al fracaso al no existir instituciones que regulen sus respectivos modus operandi y no exista el deseo para profundizar 73

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la cooperación regional. Este tipo de regionalismos han proliferado en América Latina en las últimas décadas, como bien lo ejemplifica la Comunidad de Naciones de América Latina y el Caribe (cnac) y la can. Finalmente, existen otros tipos de regionalismos que aún operan como en la época de la Guerra Fría. Es decir, en donde existe el dominio del “hegemón” vis-à-vis la gran mayoría, o bien, en donde los intereses nacionalistas o populistas prevalecen en detrimento de los intereses económicos y de crecimiento económico, tal y como sucede con la Comunidad de Estados Independientes (cei) o la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba). El panorama expuesto en este artículo nos obliga a reflexionar en torno a los regionalismos del siglo xxi y su papel en el orden internacional actual. Al respecto, aún no existen acuerdos claros entre los especialistas y se observan importantes diferencias en sus puntos de vista en relación con los efectos de la regionalización mundial. Para algunos, los regionalismos deben ser considerados como disfuncionales, debido a que sólo responden a los intereses de las empresas trasnacionales y son discriminatorios hacia terceros países. Sin embargo, otra corriente de pensamiento considera que las integraciones regionales constituyen el gran inicio de la integración mundial, en donde en un futuro todavía muy lejano no existirán fronteras vis-à-vis la libre circulación de bienes, servicios, capitales, y hasta de personas, así como una gobernanza mundial. Sin duda alguna, la fortaleza y los buenos resultados de los regionalismos depende no sólo de la evolución de la economía mundial, de la globalización y las interacciones económicas entre sus miembros, sino también de la voluntad política de los estados en aras de incrementar e institucionalizar dicha cooperación. Un claro ejemplo de esta afirmación lo constituyen dos tipos de regionalismos que son antagónicos por naturaleza: la ue y el tlcan. La primera ha sido exitosa al haber consolidado los objetivos por los cuales fue creada: paz, estabilidad y prosperidad, y colocar a Europa entre los actores líderes del escenario internacional al concluir la Segunda Guerra Mundial. Otro de los objetivos que ha logrado la ue es el establecimiento de una gran cooperación in situ y por medio de instituciones supranacionales, así como por los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión. 74

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

En relación con otros regionalismos, como el tlcan, ni Canadá ni Estados Unidos y tampoco México han evolucionado en aras de ir más allá de una simple Área de Libre Comercio. Al respecto, la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (aspan), formalmente establecida en 2005, tenía como objetivo fortalecer el regionalismo norteamericano y convertir a América del Norte en la región más competitiva del mundo, por medio del desarrollo de la infraestructura y de una mayor institucionalización de la cooperación interregional. Sin embargo, a más de siete años de haberse creado la aspan, dicha alianza continúa siendo muy cuestionada y por su cuasi inexistencia, así como por la falta de liderazgo de sus países miembros y la escasa participación de la sociedad civil. Ante este escenario, los planteamientos de la Teoría de Juegos y la Teoría Neoinstitucional, dejan muy en claro que difícilmente los regionalismos pueden ser exitosos al prevalecer el juego de suma cero, un bajo nivel de cooperación e institucionalización, lo que explica el éxito, los resultados endebles o, en el peor de los casos, el fracaso de los regionalismos del siglo xxi.

Referencias Bernatowicz, Grazyna. (1994) “Europe of Regions”, The Polish Quarterly of International Affairs, No. 3: 27-32. Varsovia. Borbón, Josette. (2010) “La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América”, Foregin Affairs Latinoamérica, No. 3: 32-37. México. Clarkson, Stephen. (2009) “¿Existe una América del Norte?” Revista Mexicana de Política Exterior, 87: 85-89. México. Gálvez, Yadira. (2011) “Una comunidad de seguridad y defensa”. Chanona, Alejandro. (Coord.) Los regionalismos frente a la Agenda de Seguridad Internacional. Miguel Ángel Porrúa: México: 229-263. Halizak, Edward. (1996) “Regionalism in International Relations”, The Polish Quarterly of International Affairs. Varsovia. Legler, Toms. (2010) “El perfil del multilateralismo latinoamericano”. Foregin Affairs Latinoamérica, No. 3: 2-5. México. Politi, Alessandro. (1997) “Nouveaux risques transnationaux et securite europeenne”, Cahiers de Chaillot, No. 29: 2-10. París. Rodríguez, Pedro. (2006) Hacia una nueva Europa: La integración de los países de Europa Central y Oriental en la Unión Europea, Fondo de Cultura Económica: México. —. (2011) “Brasil en el marco de la integración latinoamericana”. Figueroa, Carlos (Coord.) ¿Posneoliberalismo en Amé-

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Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

rica Latina: los límites de la hegemonía neoliberal en la región? Juan Pablos: México. Stoessinger, John. (1994) El poderío de las naciones: Política mundial de nuestro tiempo. Ed. Gernika: México. Valencia, Alberto. (2011) Potencias medias, potencias regionales en el sistema político internacional de la Guerra Fría y Posguerra Fría. Propuesta de dos modelos teóricos, Ed. Universidad de Guadalajara: Guadalajara.

76

segunda parte

Regionalismo y cooperación regional en América: América del Norte

77

78

capítulo 3

nafta’s

institutional overhang: of opportunity costs, overloads, & obsolescences Imtiaz Hussain

Puzzle: What is keeping the North American Free Trade Agreement (nafta) from deepening further? Even a stressed-out European Union (eu),5 or the sputtering mercosur (market of the south),6 exposes critical nafta gaps: the absence of a customs union,7 and no stalwart institution to represent an integrated North America. Instead of expanding membership, Canada, Mexico, and the United States sought free trade agreements (ftas) elsewhere. With mixed results, they explored (a) Central America from the mid-1990s, but Canada’s negotiations were terminated without a deal, Mexico’s Plan Puebla Pana Summarized by Andrew Moravcsik, “Introduction: Europe without illusions,” Europe Without Illusions: The Paul-Henri Spaak Lectures, 1994-1999, ed., Moravcsik (Lanham, md: University Press of America, 2005), 1-44.

5

See Riordan Roett, ed., mercosur: Regional Integration, World Markets (Boulder, co: Lynne Rienner, 1993).

6

From Bela Balassa, Theory of Regional Economic Integration (Homewood Cliffs, il: Richard D. Irwin, 1961), ch. 1.

7

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ma hardly got off the drawing board, and, though the U.S.-based Central American Free Trade Agreement (cafta) succeeded, that success only institutionalized Central American countries as maquiladora platforms;8 (b) the Free Trade Area of the Americas (ftaa), motivated by the maiden Miami Summit of the Americas (soa) in the December 1994,9 then followed by the Québec, Guadalajara, and Bogotá summits in 2001, 2005, and 2012, respectively, has been losing steam and seems to be slipping off the Western Hemisphere radar; and (c) scattered country-specific agreements remain, across Africa and Asia, but the fta outcomes open more bilateral opportunities than regional.10 Even the nafta success story—trade—faced constraints: 9/11, a zero-sum relation with spiraling U.S. immigration, and recessionary tendencies (2001-2 and 2007-2010). Since it broke Mexico’s sexenio curse,11 eliminated its U.S. trade deficits, and initiated commercial relations with Canada, why could not the positive developments be further cultivated? What explains the lack of a sturdy institutional identity? More practically, how do we explain the evaporating region-based interest across the entire North America? Did nafta flows (of trade and investment, among other items) obscure institutional growth? Why could not nafta institutions thicken sufficiently? This chapter addresses those questions in four substantive parts: the first clarifies how the institution term is being used here, the second elaborates on nafta trade flows, the third identifies and analyzes nafta institutions, and the fourth draws conclusions while projecting implications—all interwoven with theoretical threads. On the Central American negotiations, see my Globalization, Indigenous Groups, and Mexico’s Panama-Puebla Plan: Marriage or Miscarriage? (New York, ny: Edwin Mellen Press, 2006); and Running on Empty in Central America? Canadian, Mexican, and us Integrative Experiences (Lanham, md: University Press of America, 2006).

8

Richard Feinberg, Summitry in the Americas: A Progress Report (Washington, dc: Institute of International Economics, 1997).

9

Feinberg, “The political economy of United States’ free trade arrangements,” Paper, Berkeley apec Study Center (basc), University of California, Berkeley, March 2003; and M. Angeles Villarreal, “Mexico’s free trade agreements,” crs Report for Congress, #7-5700, R40784, July 2010 (Washington, dc: U.S. Government Printing Office, 2010).

10

On this point, see Jonathan Heath, Mexico and the Sexenio Curse: Presidential Successions and Economic Crises in Modern Mexico (Washington, dc: Center for Strategic and International Studies, 1999).

11

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América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

nafta

Institutions: Sinking Opportunity Costs?

What is meant by nafta institutionalization? Understanding institutions necessitates invoking our knowledge of regimes, distinguishing them from organizations, and identifying their common components. nafta possesses many regime characteristics:12 it has principles, norms, rules, and decision-making procedures. Jock Finlayson and Mark Zacher stretch out the conventional definitions of these terms. Principles, they inform us, refer to “those prevailing beliefs that underlie states’ policy orientation.” Though norms can be defined as “the general obligations and rights” guiding states, they disaggregate into substantive and procedural types, while also distinguishing them in terms of “their strength and salience.” Rules, they say, stem from the state’s “programs,” or anything “codified.” Finally, decision-making procedures encompass “the norms and procedural mechanisms.”13 nafta reflections abound. Reciprocity exemplifies principles, varying country-specific tariff-reduction schedules depict both the norms and their nuances (substance, procedures, strength, and salience), adopting national legislations and monitoring their implementation demonstrate rules and rule-making, while the processes created for implementing these rules (or norms) satisfy the decision-making framework. In the relevant literatures, organizations are seen as agents and institutions as structures;14 and both can be domestic or international. Oran Young defines institutions as “recognized patterns of practice around which expectations converge.”15 Repeated behavior, the first of six overlapping components to be mentioned, generates a sense of predictability 12

From Stephen D. Krasner, “Structural causes and regime consequences: Regimes as intervening variables,” International Regimes (Ithaca, ny: Cornell University Press, 1983), 2-5 but see 1-21.

Jock Finlayson and Mark Zacher, “The gatt and the regulation of trade barriers: Regime dynamics and functions,” International Regimes, ed., Krasner, 276-7; but see 273-314.

13

14

Helen Milner, Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics and International Relations (Princeton, nj: Princeton University Press, 1997), 18.

Oran Young, “Regime dynamics: The rise and fall of international regimes,” International Organization 36, no. 1 (Spring 1982): 277-98.

15

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Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

but must follow prescribed pathways. By associating them with “the rules of the game in a society” (“the humanely devised constraints that shape human interaction”), Douglass North highlights the second component.16 Without some guidance, repeated behavior could easily lead to anarchy: without a Leviathan, the survival-of-the-fittest instinct was doomed to produce perpetual conflict and predict a lawless future. Rules tend to be specific, defined, even statutory, constraints general, vague, and unpredictable. Two more features can be squeezed out from North’s conception: society and constraints. Nowhere is the cliché “It takes two to tango” more explicit and relevant than in institutions, in the process generating an interactive setting that we can simply label a society. As in the state-of-nature, and particularly for Leviathan’s anarchical type, the more inclusive and representative the society, the more effective and efficacious it becomes (again suggesting regionalism, which is smaller in size, to be but a stepping stone towards eventual globalism, the largest possible form of association): one system of governance is less expensive than two, for example. Like the Leviathan, there must co-exist some limiting factor, a constraint not only of instincts (such as the survival-of-the-fittest), but also intention (to prevent out-reaching more than available resources will permit). Though rules and constraints overlap, the shades of differences should also be kept in mind: the latter reflects abstract, informal, and unpredictable forces, which the former does not, but the former’s capacity to reflect real, formal, and predictable forces also characterizes the latter. Accepting all of the above characteristics, Jack Knight adds relevant information as another component. In order “for a set of rules to be an institution,” he posits, “knowledge of these rules must be shared by the members of the relevant community or society.”17 Finally, James March and Johan Olson add the final part:18 a context. Institutions, they argue, “define the framework within which politics takes place.” Both context and society could be congruent and have overlaps, but context adds a secular touch that society 16

Douglass North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance (New York, ny: Cambridge University Press, 1990), 3.

Jack Knight, Institutions and Social Conflict (New York, ny: Cambridge University Press, 1992), 2-3.

17

18

James March and Johan Olson, Rediscovering Institutions (New York, ny: Free Press, 1989), 18.

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América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

cannot since it is a phenomenon that can be disaggregated into units, contains an explicit division of labor, carries specific functions and thereby a dynamic mode, such as of acquisition or production: a context can have these, but need not. nafta relevance is straight forward. As a regime, it consists of multiple institutions serving more structural functions than agency, thus stopping short of becoming an organization. We will find, at times, many of these structures assuming the form of an agency, only to be checked and balanced by other nafta institutions, or the more powerful state agency. For example, several of the dispute settlement mechanisms have the capacity to serve as judicial agencies, but by and large they have restrained themselves to merely issuing rulings, stopping far short of enforcing them—in large part owing to the perception of a state veto, which, in turn, weakening already fragile nafta institutions. Institutions cultivate and display a sense of predictability over time. Many of them have rules, both specific and general, that we can read in the actual document (such as provisions of specific chapters), and since their boundaries are often well demarcated, we understand the inherent constraints. Those generated by circumstances (from the exogenous or external domain), supply the wherewithal for institutional cohesion and integration—as in defending against them or in collaborating to pre-empt them. Since a large part of nafta dynamics are in the public domain, the evidential transparency has contributed to not just the availability of information but also its wide dissemination. Finally, stemming from the constraints, we also get a sense of the context—the framework of each institution. For example, Chapter xix dispute settlement cannot entertain complaints about the environment or labor—just as the environmental and labor side-agreements cannot consider complaints unrelated to the domestic legislations on the environment or labor. In other words, adopted rules (provisions in the relevant chapter or arrangement) spell out what can or cannot be covered, how to cover them, and what to do once a decision is made. All above traits help us measure institutional performances, in turn, permitting us judgments about their robustness, weakness, or even irrelevance. As Robert Axelrod and Robert O. Keohane observe, they can be robust or become obsolete, and how they relate to incentives informs us of “linking the upwardly-looking theory of strategy with the downward-looking theory of regimes”: the former “examines what individual actors will 83

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xxi :

choose to do,” from which systems-wide consequences can be derived; and the latter “examines the implications, for the actors, of the way the entire system is organized.”19 We will find the upward-looking nafta experience has not coalesced individual actions sufficiently to generate significant or path-finding systemic (that is, nafta-based) consequences, thus depriving the nafta association from a downwardly looking instinct.

Flows & Their Institutional Relationship: Noteworthy but not a Necessary Condition Institutionalizing free-trade—the essence of neo-liberalism—necessitates some degree of governmental engagement: tariffs, for instance, cannot be lowered without governmental management. nafta tariffs have been substantially lowered,20 such as for various farm products, or completely eliminated, as with intra-firm automobile inputs.21 Since the government’s diminishing involvement cannot be completely eliminated, one must imagine trade institutionalization in the abstract, that is, in the form of rules or repeated behavior which, over time could become institutionalized by evolution rather than be formally established institutions (such as an explicit organization). Profiting from these distinctions, nafta trade discussions, captured in three tables, portray (a) how flows have been more important than institutions; and (b) that globalizing forces may even be making regional institutions redundant and obsolete. The first two tables depict the country-specific import and export trends from 1994 to 2008 (corresponding to the 15-year nafta contract). At least five interpretations extracted from them highlight how the positive impact of nafta-based trade is uniformly slipping away, in Robert Axelrod and Robert O. Keohane, “Achieving cooperation under anarchy: Strategies and institutions,” Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, ed., David A. Baldwin (New York, ny: Columbia University Press, 1993), 112-3, but see ch. 4.

19

20

21

Among others demonstrating this is Alicia Puyana, “The Mexican road to open regionalism: The Mexican free trade agreements with developed countries of North America and Europe,” Working Document, flacso, Mexico, May 2004.

Isabel Studer Nogales, Ford and the Global Strategies of Multinationals: The North American Auto Industry (New York, ny: Routledge, 2001).

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turn diminishing the need for nafta envisioned/established institutions. Table 1: Nafta Import Trends: Country-Specific (In U.S. $b) Year:

Canada’s World Trade (dots):

Canada’s North American Trade (as % of total)

U.S. North Mexico’s World Mexico’s North U.S. World American Trade (as Trade American Trade Trade (dots): % of total): (dots): (as % of total)

1994:

151.52

103.17 (68)

79.3

58.61 (74)

689.4

182.32 (25.4)

1995:

163.3

113.14 (69)

72.48

55.39 (76.4)

770.9

211.06 (27.3)

1996:

170.04

118.91 (70)

89.47

69.37 (77.5)

817.8

233.86 (28.6)

1997:

195.47

136.92 (70)

109.8

84.16 (76.6)

898.7

258.64 (28.8)

1998:

199.23

140.53 (71)

125.19

95.54 (76.3)

944.6

274.13 (29)

1999:

214.16

149.76 (70)

141.98

108.22 (76.2)

1,048.4

308.33 (29.4)

2000:

238.84

161.45 (68)

174.46

131.55 (75.4)

1,238.2

364.3 (29.4)

2001:

221.48

148.87 (67)

168.4

118.0 (70.1)

1,180.1

352.92 (29.9)

2002:

222.00

147.13 (66)

173.85

111.04 (63.9)

1,202

350 (29.1)

2003:

239.41

153.81 (64)

173.84

109.48 (62.9)

1,305

367.4 (28.1)

2004:

271.89

170.59 (62)

201.16

116.16 (57.7)

1,526

417.6 (27.3)

2005:

314.56

189.67 (60)

221.82

125.14 (56.4)

1,733

464.4 (26.7)

2006:

350.39

206.05 (59)

256.06

138.16 (53.9)

1,919

508.3 (26.4)

2007.

380.39

221.91 (58)

281.94

147.81 (52.4)

2,017

530.5 (26.3)

2008:

408.25

230.80 (57)

308.6

160.78 (52.1)

2,166

557.8 (25.7)

Sources: Mexico and the United States. International Monetary Fund, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2009 (Washington, dc: International Monetary Fund, 2010): 127, 129, 355, 356, 541, & 543; ----------, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2002, 157, 159, 329, 480, & 482; and Direction of Trade Statistics, Yearbook 2001, 156, 158, 327, 476, & 478.

The first argument is simply that the nafta purpose of boosting trade has not just been fully met, but paradoxically also backfired by opening the gates to non-nafta trade. For each country, the volumes of imports simply multiplied over the nafta years, a development we can directly attribute to the nafta initiative: since such overwhelming proportions of Canadian and Mexican, and large U.S., imports were from within the North American bloc, nafta relevance was unquestionable. If we take the official U.S.

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xxi :

figure, that every U.S.$171,000 worth of exports created 1 job in 2008,22 we clearly see the constant nafta generation of jobs, even in times of recession (the mild one following 9/11, the heavy one from 2007): at least 5,000 for every billion dollar worth of exports; and since the conversion rate is for 2008, a lower 1994 conversion rate would translate into many more jobs. From Table 2 we can compute that by 1996, exports from one North American country to others approached U.S.$1 billion every day, and that by 2008, this figure had doubled, meaning that, using the 2008 conversion rate, the 5,000 jobs created every day in 1994 expanded to 10,000 every day by 2008 based on U.S. standards of living. One can only deduce how many more jobs these figures would generate in Mexico where living costs are lower. Such stupendous figures from just one trade agreement make trade-flows an inherent nafta asset, an arena of unbounded future growth. A second argument demonstrates another uneven pattern: how the North American proportion of the country-specific world trade has been diminishing fairly vividly and robustly. Canada’s imports from North America decreased from 68 per cent in 1994 to 57 per cent in 2008 (with a peak of 71 per cent in 1996), while for Mexico the decline was from 74 to 52.1 per cent for those same years (1996 being the peak year with 77.8 per cent). As the world’s largest market, the United States, barely registered a North American trade shift, with imports edging up from 25.4 to 25.7, between 1994 and 2008, respectively, and exports climbing down from 32 to 31 per cent of the overall for the same years. Of course, in between gains were substantial—with imports reaching as high as 29.9 per cent in 2001 and exports 37.3 per cent in 2002. Another reading of those figures points to the mixed blessings of North American integration: when forces, both exogenous (recession, security) and external (globalizing, for example, China’s “red capitalism”), intrude, nafta provisions play second-fiddle and suggest future irrelevance; but endogenous (nafta provisions) and internal (domestic legislations) forces do well on their own if the other forces are held constant. The only year Canada’s North American exports, as a proportion of its total world exports, fell below 80 per cent was in 2008—and only to 79 per cent—whereas in four 22

Martin Johnson and Chris Rasmussen, “Jobs supported by exports: An update,” International Trade Administration, U.S. Department of Commerce, March 12, 2012, 2.

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consecutive year, from 1999 to 2002, they hit the peak 88 per cent. For Mexico the dependence was even greater: in five of the 15 years, they were more than 90 per cent, with 93.2 being the highest (in 1995), and lowest being a staggering 82.5 per cent in 2008. This dependence would be good news for regionalism if, and only if, the U.S. figures showed similar Canadian and Mexican dependence: but we know both countries were importing proportionately less from the United States, uncomfortably suggesting (a) a market dependence quite inconsistent with the efficiency regional trade seeks; (b) the U.S. market serving as a collective good for Canada and Mexico, meaning one country was paying the costs (willingly accepting huge trade surpluses and supplying a desired currency abroad), while others were benefiting (Canada and Mexico reaping trade surpluses and shielding behind U.S: dollar values)—creating an asymmetry potentially disadvantageous to all three countries; and (c) flow dependence and asymmetry predict warped institutions. Third, Canada and Mexico were losing their huge U.S. trade surpluses to the rest-ofthe-world, indicating how global patterns were seriously denting regionalized patterns. Mexico’s case is most dramatic: it was not only losing its massive surpluses from U.S. trade elsewhere, but also registering annual trade deficits eventually. Of course, communist China’s breath-taking market advent explains a lot why so many countries have been posting trade deficits, again pointing to how the tariffs nafta helped reduce have been boomeranging back on the three North American countries: other countries have taken advantage of the openness fiddling with nafta provisions and, without any free-trade agreement, utilized them to the hilt against North America’s literally helpless importers. If nafta safeguards did not exist, then the future of the three members could not have been limited to North America. One safeguard could be a customs union with a common external tariff, but with its low wages Mexico became a perfect platform for other countries to sell in large U.S. markets—a dynamic powerful enough to derail regional integrative arrangement, especially one as fledgling and iffy as the nafta case proved to be. Since nafta did not expand membership (with the ftaa serving only a dysfunctional extension), a meaningful nafta future probably never existed, nor was envisioned by, particularly, the United States. It had every reason to go global, having won the Cold War, than to retreat behind regional walls. Its competitive liberalism trade-policy approach from 2001 more than suggested 87

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as much. On the other hand, no matter how much Canada reaches out to the rest of the world, it rarely abandons its strategic U.S. footing. All of these leave Mexico stranded and at a lower pecking order, since any nafta deepening would facilitate Mexico’s graduation from a ldc to a dc status, no less by two powerful dc members. This raises the question if nafta was just a patronizing extension of Canada and the United States meant to pluck Mexico out of its lost decade, or a more human (and humane) usage of Mexico’s low-wage maquiladoras to enhance collective benefits? In the ultimate irony, since almost all the countries reaping trade surpluses with Mexico (also largely true for Canada and the United States), rarely establish fta relations (China leads this list), it seems the multiple ftas signed by Canada, Mexico, and the United States were largely diplomatic exercises rather than a commercial catalyst (particularly true for Mexico, less so for Canada, and even less so for the United States, in part because the United States has more trading partners than Canada and Mexico, with Canada ranking next, and Mexico the least). Maquiladora manufacturing points to the fourth argument. Since it is still one of the leading Mexican export sectors, confirming that the nafta hope of Mexico rising from the “developing” threshold has not happened, and though it is one of the top-fifteen economies in the world, the failure of the first fta compact between the developed and developing countries (as nafta was), is not encouraging news. Arrangements will, undoubtedly, still be made, but the regional economic integration format theorized from the 1960s and epitomized by the West European example, which has recently been losing its luster—but also that other, broader models (such as interdependence or globalization) may better explain tangential trade agreements, such as the nafta case. Intertwined is another reason why maquila production erodes regional economic integration: it encourages emigration, which may be economically efficient (since wages drop in the migrant’s host country, lowering sales prices), but culturally and politically explosive. It is by no coincidence the nafta years matched the peak years of U.S. immigration, with Mexico accounting for whopping proportion of those immigrants. The European Community’s eastern and Mediterranean expansion crossed the economic threshold, costly though it was, but the cultural and political wrinkles still remain robust—with Greece’s current debt crisis indicating not just the high economic costs for 88

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

the entire European Union, and also resurging far-right sentiments driven largely by immigrants evoking the cultural problems of adjusting to moderation and the political problem of democratic representation. Arguably, East European countries began at an economically higher threshold in partnering West European countries in regional arrangements than Mexico did in North America (the nafta compact, rather than East European eu accession accords, was branded the first fta bond between developed and less developed countries). Nothing tangible has been done to reduce this North American gap as has been seriously attempted in Europe. Finally, even though the nafta trade arrangements enhanced flows over institutions, the actual institutions bred by those flows can only linger, as opposed to becoming more robust anchors, given the flow-drift diffusion beyond North America just discussed. Those institutions primarily relate to the nafta environment, labor, and dispute settlement provisions. Though the first two have commonly been dubbed side-agreements, they also served as an unannounced nafta sine qua non: without incorporating considerations from both these arena, the U.S. Congress would not have even voted on the nafta executive order in 1993; without the United States, a nafta future simply did not exist. When the U.S. congressional vote was cast, we noticed the bare nafta passage, helped unceremoniously by the president arm-twisting legislators. Dispute-settlement raised similar concerns. One might recall how, when the Canadian-U.S. Free Trade Agreement (cufta) negotiations collapsed in 1987, the dispute settlement proposal saved the day. It has been incorporated in many nafta chapters, in both side-agreements, for investment (Chapter xi), against anti-dumping and countervailing duties (adds and cvds) (Chapter xix), and over policy making (Chapter xx), among other references elsewhere. Since multiple institutions were proposed and created by each side-agreement and dispute settlement mechanism because of overlapping trade-related concerns, if North American trade was diversifying beyond the nafta reach, as a prior section revealed, the future viability of these nafta-oriented institutions themselves could only have gotten weaker—a subject treated in greater detail later. Country-specific growth rates provide the context and consequences—not to mention insights—of nafta developments. Table 3 provides the country-specific nafta context by also bringing in pre-nafta figures. It confirms why the nafta pursuit was slipping, 89

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

exposing the crucial macro-level substantive changes, with Mexico’s import-substitution years, represented by the 1970s; the crisis years of the 1980s, with Canada undergoing a massive transformation from Pierre Trudeau’s Third Option and other nationalistic policies,23 Mexico’s lost decade,24 when it had to borrow and be bailed-out by three Washington institutions; and the United States facing immense problems from an overvalued dollar, sharpening deficits, and huge debts from spiraling military expenditures.25 Continuing, the 1990s emerged as the nafta-induced golden economic years, followed by external shocks, such as 9/11 and the mortgage-driven 2007-10 recession in the 21st Century. It would be myopic, reckless, and entirely unrealistic to not also interpret nafta as a stepping-stone from the nationalism of the 1970s towards 21st Century globalization. Not only can regional economic integration not explain the transitions, but both the shifting institutional demands and the institutional fragility at all levels (national in the 1970s and 1980s, regional in the 1990s, and global in the 21st Century) also raises the fundamental question today if institutions can realistically meet concurrent needs—not of design inadequacy but from increasingly “unruly flock of activities.”26 Five arguments, of plausibly many, help reach this conclusion.

Table 2: Nafta Export Trends: Country-Specific (In U.S. $b)

23

24

On Third Option, see Andrew Cohen and J.L. Granatstein, Trudeau’s Shadows: The Life and Legacy of Pierre Elliott Trudeau (Toronto, on: Random House, 1998); and Granatstein and Robert Bothwell, Pirouette: Pierre Trudeau and Canadian Foreign Policy (Toronto, on: University of Toronto Press, 1990).

U.S. Congress, Office of Technological Assessment, U.S.-Mexico Trade: Pulling Together or Pulling Apart? Report, ota-ita #545 (Washington, dc: U.S. Government Printing Office, 1992).

Federal Reserve Bank of New York, “The strong dollar and U.S. inflation,” frbny Quarterly Review (Autumn 1985): 23-9.

25

26

“An unruly flock of activities: Comments on the state of international studies,” Background 7, No. 1 (May, 1963): 3-11.

90

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Year:

Canada’s World Trade (dots):

Canada’s North American Trade (as % of total)

Mexico’s World Trade (dots):

Mexico’s North American Trade (as % of total)

U.S. World Trade (dots):

U.S. North American Trade (as % of total):

1994:

161.27

133.93 (83)

57.38

53.41 (93.1)

512.4

165.1 (32)

1995:

190.19

153.68 (80)

73.74

68.73 (93.2)

583.5

172.41 (29.5)

1996:

200.15

165.61 (83)

96.0

82.84 (86.3)

622.9

189.4 (30.4)

1997:

213.02

178.23 (84)

110.43

96.69 (87.6)

687.6

221.5 (32.2)

1998:

211.36

183.66 (87)

117.49

104.83 (89.2)

680.4

234.2 (34.4)

1999:

237.34

209.04 (88)

136.39

122.78 (90.0)

690.7

249.38 (36.1)

2000:

275.18

242.04 (88)

166.46

151.04 (90.7)

771.9

283.36 (36.7)

2001:

261.3

230.54 (88)

158.44

143.37 (90.4)

730.9

265.24 (36.2)

2002:

252.38

223.00 (88)

161.23

144.89 (89.8)

693

258.4 (37.3)

2003:

271.59

236.79 (87)

164.89

147.34 (89.3)

724

267.1 (36.9)

2004:

315.96

271.29 (86)

187.81

167.81 (89.3)

817

298.5 (36.5)

2005:

360.66

305.09 (85)

214.23

188.1 (87.8)

904

331.5 (36.7)

2006:

388.3

321.0 (83)

249.92

217.27 (86.9)

1,037

364.5 (35.1)

2007.

420.66

336.66 (80)

271.87

229.92 (84.5)

1,163

384.9 (33.1)

2008:

456.54

360.17 (79)

291.34

240.65 (82.5)

1,300

412.4 (31.7)

Sources: Mexico and the United States. International Monetary Fund, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2009 (Washington, dc: International Monetary Fund, 2010): 127, 129, 355, 356, 541, & 543; ----------, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2002, 157, 159, 329, 480, & 482; and Direction of Trade Statistics, Yearbook 2001, 156, 158, 327, 476, & 478.

91

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

Table 3: Growth Rates Of N.a.f.t.a. Members Year:

92

Canada:

Mexico:

United States:

2010:

2.93

5.4

2.4

2009:

-2.5

-6.5

-2.63

2008:

.4

1.4

0

2007:

2.71

3.29

1.95

2006:

2.77

4.77

2.67 3.05

2005:

2.74

2.8

2004:

3.09

4.19

3.57

2003:

1.71

1.35

2.49

2002:

3.28

.83

1.81

2001:

1.92

-.16

1.08

2000:

5.26

6.6

4.14

1999:

5.53

3.86

4.83

1998:

4.1

4.91

4.36

1997:

4.22

6.77

4.46

1996:

1.62

5.15

3.74

1995:

2.81

-6.22

2.51

1994:

4.81

4.46

4.07

1993:

2.34

1.94

2.85

1992:

.88

3.54

3.39

1991:

-2.09

4.20

-.23

1990:

.19

5.13

1.88

1989:

2.62

4.2

3.57

1988:

4.97

1.25

4.11

1987:

4.25

1.86

3.2

1986:

2.42

-3.75

3.46 4.14

1985:

4.78

2.59

1984:

5.81

3.61

7.19

1983:

2.72

-4.2

4.52

1982:

-2.86

-.63

-1.94

1981:

3.51

8.77

2.54

1980:

2.16

9.23

-.27

xxi :

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

1979:

3.8

9.7

3.12

1978:

3.95

8.96

5.58

1977:

3.46

3.39

4.6

1976:

5.2

4.42

5.37 -.21

1975:

1.82

5.74

1974:

3.69

5.78

-.55

1973:

.97

7.86

5.79

1972:

5.45

8.23

5.31

1971:

4.12

3.76

3.36

1970:

3.03

6.5

.19

Source: U.S. Department of Agriculture, “Real historical gross domestic product (gdp) and growth rates of gdp for baseline countries/regions (in billions of 2005 dollars), 1969-2010,” December 22, 2010, from: http://www.ers.usda.gov/data/macroeconomics/ data/historicalrealgdpvalues.xls

Source: U.S. Department of Agriculture, “Real historical gross domestic product (gdp) and growth rates of gdp for baseline countries/regions (in billions of 2005 dollars), 19692010,” December 22, 2010, from: http://www.ers.usda.gov/data/macroeconomics/data/ historicalrealgdpvalues.xls First, the golden 1990s and the 21st Century retreat from regionalism reaffirm the contrasting nafta needs: salvage the economies from nationalistic policy-making shortfalls in the 1990s, then adjust other to barrages from technological developments and China’s comprehensive market challenges in the 21st Century. By contrasting the nafta-built growth in all three member countries to the mid- and late-1980s, one will notice how Canada was able to complete the transition from uncompetitive manufacturing towards a finance-driven recovery, Mexico rebounded after the 1994-5 peso crisis because nafta-inspired maquiladoras rescued the world’s thirteenth largest economy, and the United States recovered from the Persian Gulf War-triggered recession (that killed George H.W. Bush’s 1992 re-election bid), into its longest 20th Century growth period.27 Though all the credit cannot go to nafta after-effects, without opening the borders and reducing barriers, the independently generated economic momentum in each country might have “U.S. records longest economic expansion in its history,” cbc News Business, February 1, 2000, from: http://www. cbc.ca/news/business/story/2000/01/31/usecon000131.html (last accessed June 13, 2012).

27

93

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

been subdued significantly. When all is said and done, both internal and exogenous (but external) forces intervened as constraints: (a) when 9/11 revived security considerations, the Cold War conception of North America ending on the Rio Grande, that is, north of Mexico, and not south of it, in the nafta vision, returned with a bang; (b) resisting China’s dominant economic role evoking the globalizing forces, such as technology and market-searches, imposed unacceptable costs; and (c) lessons were still not being learned from ongoing developments, for example, nothing was learned from the 1991-2 recession to help nafta countries confront the 21st Century recessions (2001-2 and 2007-10), particularly the lesson of how to displace nationalistic policy responses (through deficit spending) with regional policy coordination, that is, shifting the rescue-package from the state to the region, as the European Union struggles to do amid the Greek debt, Euro crisis, and multiple spillover potentials (to Spain, Italy, Portugal, Cyprus, and so forth), today. Second, exogenous forces, such as the inexplicable 9/11 economic jerk, prompted in part by border closures and massive controls, reduced the growth rate significantly for Canada and the United States, but pushed Mexico into a negative growth rate—Mexico’s first since the December 1994 peso collapse. Canada and the United States recovered faster, but Mexico could overtake both in 2004, 2006, and 2007, not because of the promise of regionalism but because of low-wage and primary-product exports again came to its rescue, suggesting that Mexico’s enduring maquiladora institution (from 1965) was now serving as a formal and vigorous North American institution. Canada also did well with primary-product exports (such as oil and farm products), yet that the United States could still chalk up impressive post-9/11 growth figures given its huge post-9/11 military expenditures was quite remarkable. Nevertheless, we notice how no ad hoc or institutionalized nafta safeguard existed, or could be utilized (other than maquilas)—revealing again nafta limits as a region-building instrument against an exogenous and external force. It exposed the crucial role of border-controls engagements, if not materially, certainly psychologically. Third, though the endogenous constraint of recession stemmed from a U.S. mortgage crisis, it rapidly disseminated across both economic sectors and countries—without any national or regional policy preparation, exposing the debilitating consequences of not having appropriate institutions to tackle obvious problems. Of course, there is no guarantee 94

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

the presence of institutional safeguards would have prevented the recession, or dampened its severity, but a collective stand in an economic crisis has historically proven to be a better defense than a nationalist posture (as evident with the 1920s depression and after the 1970s petroleum price-hike28). The collapse was significant in 2008 (and negative in 2009) for all three countries—suggesting the cross-border linkages made under nafta stipulations had, indeed, created more convergences than divergences in economic behaviors and outcomes, but also exposed all three economic partners: nafta-based regional bonds, no matter how well cultivated or fortified, were still too vulnerable in today’s economy, and that the next to move beyond the region was imperative, either by expanding regional membership or abandoning regionalism for a more globe-friendly policy orientation. This might explain the Canadian, Mexican, and U.S. post-nafta global fta flurry. Fourth, historically and futuristically, the nafta years did not stand out as North America’s “one brief shining moment”: all things considered, Canada did as well in the 1980s as in the 1990s, though its 21st Century performances have been disappointing; Mexico did the best in the isi years of the 1970s, and though nafta helped enormously to recover from the lost decade, it did not quite break any new economic thresholds other than displace protection with liberalism; and since the United States, as the generator of the world economy (being the largest market within it), seems to be in a long-term economic decline since the 1970s, and especially in the 21st Century, its nafta digression could only have been an ad hoc adjustment as it reinvents its economic competitiveness in non-manufacturing areas (which supports the argument of nafta serving a Mexico maquiladorization process more than formal regional economic integration)—and both countries seeking their new-found competitiveness in agricultural exports, such service-sector resources as finance and infrastructure-building, and information technology. For all of these reasons, since a nafta dividend is hard to find, regional integration might just have been a momentary fascination without long-term strategies or linkages— placing all its institutions into a possible limbo, or more truthfully, either not investing too much in constructing those institutions, or simply not granting them the salience they once received. 28

On the first point, see Charles P. Kindleberger, The World in Depression, 1929-1939 (Berkeley, ca: University of California Press, 1973); and on the second, see Robert O. Keohane, “The theory of hegemonic stability and changes in international economic regimes, 1967-1977,” in International Political Economy: State-Market Relations in the Changing Global Order, eds. C. Roe Goddard, et al (Boulder, co: Lynne Rienner, 1996), 89-108.

95

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

Finally, if global forces, and particularly expanded engagement with emerging markets led by China, remains the current priority, regional bonds and especially a nafta revival of sorts is likely, but only on a stop-gap temporary basis: this might be the most forceful step towards expanding the growth-rate in all three countries since regional opportunities seemed to have been exhausted in the 1990s, but growth-rate expansion, would benefit nafta linkages first, helping the three countries reach the recession exit-door faster. Reinventing the economies more for global rather than regional competitiveness would then oppose the utmost challenge to all three countries, but with different degrees: least for the United States and most for Mexico, with Canada in between both but closer to the United States than Mexico, based upon past trade patterns and directions. In the final analysis, even a resurrected North American regional playing second-fiddle to globalization, might still show more vitality than it thus far has, though expanding to global-level transactions cannot be taken as inevitable.

Dispute Settlement: Overloaded/Obsolescent Institutions? Attention here is only on those nafta dispute settlement provisions and references contained in chapters xi (investment), xix (anti-dumping and countervailing duties—adds and cvds), xx (interpretational), and the two side-agreements (the environment and labor). We will notice institutional innovations, overloads, and obsolescence, oftentimes not necessarily from the specific arrangements of these chapters/agreements, but from the broader context and the political nafta setting. Four subsections address these specialized arrangements, beginning with the treatment of the two side-agreements before turning to each of the abovementioned specific chapters—in that same order.

Side-agreements: More show than Substance? Protests over environmental and labor safeguards and standards trapped nafta negotiations in 1992. Only with the 1993 adoption of the relevant side-agreements (in August and September) could the nafta U.S. congressional vote happen in November. Since 1992 was a U.S. election year, and U.S. approval of the nafta negotiation was critical to 96

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

its implementation, we see how both the society and context imposed themselves (both being part of the six institutional components introduced earlier): legislators demanded participation in an executive-driven agreement (“taking two to tango”), but also a veto-power over an economic agreement if labor and the environmental standards were not met (context; constraints). Though not a cufta member, Mexico brought with it grassroots concerns of maquiladora-driven (a) environmental spoilage along the U.S. southern border; and (b) the over-exploited yet under-regulated low-wage Mexican workers. The particular attention these demanded produced almost identical dispute settlement procedures as one of the structures of the two side-agreements, formally establishing institutions but also inviting transparent and open-ended actions at all levels—grassroots, with non-governmental organizations, at provincial and state governmental levels, and regional. Elegant structures and institutional provisions were built, but trumped by the absence of any binding clause on the rulings, taking the steam right out of those aggrieved by problems of environmental or labor neglect or abuse. Both agreements show all the institutional features mentioned. They revolved around a Secretariat (headquartered in Montréal for the environment and Dallas for labor), to which complaints could be submitted by the public, although for the environment, citizens could also invoke the Joint Public Advisory Committee (jpac)—a 15-member body equally drawn from each of the three member countries. A Mexican citizen, for instance, could go through the 5-member Mexican jpac body. Complaints were substantively reduced to only extant legislations: any given complaint could only point out how an existing legislation was not being fulfilled or was being contravened in one way or another; and, most significantly, these complaints could be cross-border, that is, someone or group on the U.S. side of the border could complain against the Mexican legislation being under-cut or short-changed, just as a Mexican citizen could about the U.S. counterparts. All domestic environmental/labor laws were naturally streamlined before nafta implementation—in the case of the environment, through the adoption of more multilateral agreements, like the rio 1992 and the 1971 Stockholm Principles, and in the case of labor, of the various principles adopted by the International Labor Organization (ilo). 97

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

Once the complaints were submitted, they would be reviewed by the Council of Environmental/Labor Ministers (com)—agencies corresponding to Andrew Moravcsik’s inter-governmental institutions,29 meeting at least once each year. Any decisions necessitated a minimum of a two-thirds vote, and a report had to be issued within 60-days of deliberations. In the absence of a two-third majority, a five-member arbitral panel is constituted from a roster to which each country will have supplied names (15 for each country for a total of 45 panelists). Any panel has up to 60 days to submit a report, and that report should be implemented by the defaulting party within 180 days, or face monetary enforcements/benefit suspension (of a maximum of U.S.$ 20 million). While the parties can be private enterprises or governments, monetary enforcements have limits and lack weight while suspension benefits have also been avoided in order not to upset the strategic nafta interest, for example, of promoting trade and investment. Restrictions and reservations like this have made the structures and institutions top-heavy yet toothless bureaucracies. To these may be added idiosyncrasies, for example, if the ministers do not carry a pro-environmental attitude, there is little chance of com effectiveness; and since we are familiar with how political parties have their own and contrasting environmental/labor preferences, we can expect, for instance, the Canadian Conservative or U.S. Republic party to subordinate environmental or labor issues, meaning, no nafta side-agreement can hope to get the due attention should these pro-business parties dominate policy-making. Nevertheless, we see a lot of flows utilizing institutions, yet ultimately, stopping short of making them robust and irreversible. Both side-agreements invigorated social, oftentimes grassroots, groups, evident in the number of complaints lodge that might otherwise have gone unheard of: 66 over the environment and 35 over labor. Yet, this is where the problems began. Of the 66 environmental complaints, 39 were terminated for not meeting the criteria, administrative shortfalls, or technical reasons; and of the 35 labor complaints, 22 were by the United States—all but 2 against Mexico— reinforcing the asymmetrical nafta birthmark. It is not surprising that scholars/ob-

Andrew Moravscik, “Negotiating the Single European Act: National interests and conventional statecraft in the European Community,” International Organization 45, no. 1 (Winter 1991):19-56.

29

98

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

servers depict the environmental side-agreement as “Americanizing” Mexico’s laws,30 “environmental racism,”31 or a disguise for trade protectionism,32 with Jan Gilbreath and John Benjamin Tonra calling the environment an “unwelcome guest” at a “free trade party”.33 Even by anchoring the labor counterpart upon principles more than practice in the 35 cases (the freedom of association 22 times and right of organization 21, for instance, but violating workers rights only twice and prevention of occupation injuries also only twice), so much so that Richard G. Harris and Nicolas Smith cogently and correctly argued the underlying weakness to be the inability to move from a “national” scope towards a “common labor market”.34 Linda Delp and her colleagues even note how, in the absence of “political will,” the side-agreement’s process was poised to “fade into oblivion.”35 Their observation applies to the environmental side-agreement too, where the Secretariat produced only 20 factual records from the 66 complaints submitted—a slow rate and insufficient output for a flow to be easily institutionalized against the huge odds—and the 35 labor cases barely regressing beyond the first-base of the dispute-settlement process (consultation). Both secretariats receive too small an annual budget to strengthen the procedures: only U.S.$15 million to begin with in 1994—good enough for housekee30

31

Stephen Zamora, “The Americanization of Mexican law: Non-trade issues in the North American Free Trade Agreement,” Law and Politics in International Business, vol. 24 (January 1993): 391-415.

Xavier Carlos Vazquez. 1993. “The North American Free Trade Agreement and environmental racism,” Harvard International Law Journal 34, no. 2 (Spring 1993): 359 and 367-8.

32

Konrad von Moltke, “Must environmental policy be protectionist?” International Law & Policy 25, no. 2 (Winter 1993): 323-43.

Jan Gilbreath and John Benjamin Tonra, “The environment: Unwelcome guest at the free trade party,” The nafta Debate: Grappling with Unconventional Trade Issues, eds., M. Delal Baer and Sidney Weintraub (Boulder, co: Lynne Rienner, 1994), ch. 9.

33

Richard G. Harris and Nicolas Schmitt, “The consequence of increased labour mobility within an integrating North America,” North American Linkages: Opportunities and Challenges for Canada, ed., Harris, The Industry Canada series (Calgary, al: University of Calgary Press, 2003), ch. 8.

34

Linda Delp, et al., “nafta’s labor side-agreement: Fading into Oblivion? An Assessment of workplace health & safety cases,” ucla Center for Labor Research and Education, March 2004.

35

99

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

ping each Secretariat, but not enough to pay for all the factual and other reports. In the final analysis, with Mexico as the key target of both side-agreements, we paradoxically see Mexico’s efforts to improve its labor and environmental side-agreements strengthening national institutions over regional—through the environment and labor problems remain as severe in 2008 in Mexico as in 1994—yet without structurally removing the environmental and labor ailments over the 15 nafta years.

Chapter xi: Investment, a Multilateral Cocktail? Unlike the two side-agreements, Chapter xi’s treatment of investment disputes is not transparent, the adjudication time remains too protracted for institutional credibility, any recourse to domestic law must be waived rather than serve as the springboard of complaints, and, indeed, gate-keeping is kept largely at multilateral doors than national or inter-governmental. In what is perhaps the most secretive of nafta dispute settlement arrangements, we see minimal region-based institutional creation, while the processes and the structures merging from them remain too subordinate to multilateral arrangements to contribute to nafta growth or relevance. Before a complaint is filed, a notice of intent must be submitted at least 90-days beforehand; and when that complaint is submitted and vetted, it goes to a tribunal created under responsible to icsid (International Convention for the Settlement of Investment Disputes) arrangements. Key among those provisions is the selection of the three tribunal members from a roster that is international rather than regional (in this case, nafta) or national—meaning the roster is huge and consisting of members remotely connected with the countries directly involved in any litigation. There is no transparency in the proceedings, and though the defaulting party (private enterprise or government) can appeal the ruling or even turn to nafta Chapter xx revision provisions, the very multilateral setting and pro-business icsid historical bent exposes the kind of asymmetry not written in the nafta document but to which Mexico, in particular, becomes subjected to: as a less developed member of a regional compact with two developed countries with greater World Bank and imf clout and home to far more established multinational corporations, Mexico seems permanently assigned to the short-end. Unlike the two side-agreements, since the binding Chapter xi rulings impose very high exit costs, the 100

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only ldc option, especially if they represent a minority of members in any regional bloc, is to hang on with hope. nafta Chapter xi confirms Alan B. Rugman’s observation that the entire document was written by businessmen.36 For the first time, we see states not only losing out to corporations in a court of law, but the rules written actually (such as according national treatment for foreign corporations) also opens the space to make that a permanent bias. Yet, since that court is not multilateral, nafta’s gains, especially institutionally, are few and far in between. Of the 58 cases filed between 1994 and 2008, 24 were by Canada, 19 the United States, and 15 Mexico; but that 23 of Canada’s were against the United States and 18 of the U.S. cases were against Canada indicates how this was more a dc-dc than a dc-ldc battleground (though the national treatment clause more or less guarantees this will change in the future). Of those 58 cases, 20 were against Canada and 36 the United States. While many cases were cross-border (some were environmental as well, such as Ethyl Corporation’s 1997 case against Canada, thus creating overlaps), they also embraced expropriation (Francis Kenneth Haas against Mexico, 2001), anti-competitive practices (Charles Robert Underwood & Carl Paoline against Canada, 2004), unfair government taxes (gami Investments against Mexico, 2002), and inconsistencies between federal and provincial laws (Metalclad Corporation against Mexico, 1997). We notice the society is invoked automatically, there is fairly conspicuous setting, rules clearly evident, and plenty of information diffusing—all the trappings of institution-building, yet with only institutions at the multilateral level profiting from these. Even worse, we see national institutions at bay—a perfect platform for building regional institutions, if not for the larger interest of Canada and the United States to go beyond into multilateralism (an analogue of globalization, since only multilateral rules rather than national or regional can effectively function at global levels). Carrying all the ingredients of effective regional institutions, Chapter xi arrangements direct them towards multilateral dispensation.

Alan B. Rugman, “nafta, multinational enterprise strategy and foreign investment.” Paper, International Studies Association, annual convention, Chicago., 1995.

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Chapter xix: adds & cvds—and State-centricism By shifting the epicenter to the state, the nafta Chapter xix arrangements also skip the regional. Unlike the side-agreements, however, Chapter xix makes the government rather than non-governmental organizations (ngos) the dominant domestic playground player, whereas its rulings carry a binding obligation rather than the non-binding side-agreement feature. Very much reflecting the side-agreement practice, Chapter xix arrangements find vitality from all three member countries streamlining their domestic legislations and in accordance to the gatt/wto (World Trade Organization) multilateral provisions and principles. These arrangements remain anchored upon domestic trade relief measures, as administered by the Canadian International Trade Tribunal (citt), Canadian Tariff Board (ctb), and the Canada Customs and Revenue Agency (ccra); La Secretaria de Comercio y Fomenta Industrial (secofi), Unit of International Trade Practices (uitp), and Secretaria de Económia (se) in Mexico; and the International Trade Authority (ita) and International Trade Commission (itc) in the United States—all solid domestic gatekeepers of the nafta Chapter xix provisions. Interestingly, by latching on to multilateral provisions, those Chapter xix arrangements would lose their punch if nafta membership expanded. One reason why was the slow, cumbersome, too top-heavy, and too contentious an atmosphere given that consensus-based rulings fed non-compliance (as opposed to Chapter xix’s binding counterpart). As with Chapter xi, we see all the institution-building ingredients, but not anchored in the region—in this case, on the state. Complaints submitted by aggrieved parties (mostly private groups facing cheaper imports, either due to a duty imposed or a subsidy adopted in the exporting country) go through the state-level review by the appropriate administrative agencies. This preliminary duty determination must be completed within 135 days; and if a judicial review confirms the administrative review that unfair practices have lowered import prices, a duty-imposition recommendation is made. Affected exporters can ask for a review, even reach a private settlement with the importer or challenge the review—in which case a bi-national panel, created with five members from rosters previously submitted by all three nafta countries, makes a ruling. Each country supplies 15 lawyers/judges/legal professionals to this roster, and if involved in a case, chooses two members for the bi-national panel so that the four panelists selected (two from each disputing country) can select the fifth together. 102

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Should this bi-national panel review be challenged, through yet another institutional innovation, a three-member Extraordinary Challenge Committee (ecc) panel is formed from a different roster to which the three countries have previously submitted names (again, usually of lawyers or judges). In the final analysis, if the grievance continues, the country can give a 60-day withdrawal notice from Chapter xix obligations—and thereby from the nafta partnership, an exit whose costs have been prohibitively high for any country to consider so far. This does not mean all rulings have pacified the aggrieved parties/countries: many complaints get repackaged, resubmitted, and recycled. Though the nafta Chapter xix timetable allows for a case to be resolved in one way or another within the year (315 days), which is a huge improvement upon the gatt/wto timetable, we again see governmental, rather than nafta-based regional institutions on the forefront (thus, reducing the advantage regionalism should have brought), then getting overloaded with more unsolved than completed cases, with dragged-out decision-making even weakening the viability and robustness of the appropriate institutions. Unintended problems scar Chapter xix too, such as membership asymmetry. The ldcdc gap puts Mexico on the short-end virtually perpetually, since wage differentials lower export prices, thus raising demands for an equalizing duty in the importing country. nafta authors and proponents may have hoped the ldc-dc gap would slowly evaporate, which might have strengthened regional integration, yet, at the time of writing, in 2012, the ldc-dc gap is just as large and controversial as ever before, suggesting how some of the neglected original wrinkles need some kind of a policy-making revisit if only to make overdue corrections and balancing. Otherwise they themselves would become an institutionalized nafta legacy. Chapter xix arrangements have been the most active over the 15 years, with over 189 cases (many were inherited from similar cufta Chapter xviii arrangements). As one might expect, the United States was responsible for 125 of them (82 against Canada and 43 against Mexico), followed by Canada’s 44 (41 against its immediate southern neighbor, 3 against Mexico), and Mexico 17 (14 against the United States, 3 against Canada). In spite of a direct co-relationship between the strongest country and the country filings the most cases, Chapter xix rulings did not always strengthen this pattern, suggesting rules did play a more important role than power, even at the domestic level. At the same time, Chapter xix arrangements could not dissolve the trickiest of cases. 103

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Of the six Extraordinary Challenge Committee (ecc) case, three were inherited from cufta arrangements, but although all were initiated by the United States, they were all dismissed by the ecc panels, which even had U.S. judges on board—over pork (1991), live swine (1993), softwood lumber (1994 and 2004), cement (2000), and magnesium (2003). Since many cases were repackaged versions, the bi-national panel system remains consistently overloaded: too few panelists deal with too many cases, though to a large extent, with competence and objectivity (meaning, not succumbing to nationalistic preferences). Since there is no cure for nationalistic tendencies even among lawyers and judges, Chapter xix proved to be more a half-way house between multilateralism and state preferences: it deliberately avoided the cumbersome gatt/wto arrangements, while desiring to dilute nationalism. Just from receiving so many cases, those arrangements were clearly not meaningless, that is to say, the hope of reducing nationalism in favor of collective action had not been abandoned over those 15 years; but by not asserting itself, the ingenious bi-national panel stopped well short of giving regional-level institutional initiatives the independence, strength, and durability they sorely needed.

Chapter xx: Policy-making state-level Gatekeepers Reinforcing the state-driven playground, Chapter xx reinforces the inter-governmental institutionalism we noticed in the environmental and labor councils of ministers. Unlike those councils, the Chapter xx-based arbitral panels make more authoritative and binding decisions since the subject of dispute is nafta interpretation, not complaints about domestic legislations being short-changed or violated but about rewording or reconfiguring an inter-governmental agreement. Unlike other nafta dispute settlement arrangements, Chapter xx complaints can also be simultaneously submitted for wto review, though trade is not the only possible jurisdiction of dispute. Like the side-agreements, Chapter xx formalized the Free Trade Commission (ftc) institution, comprised of the ministers of each country to review as interpretational controversy. It can also invoke a five-member arbitral panel, drawn from another nafta roster (of 30, with each member supplying 10), and in which se104

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lection follows the reverse selection process: the aggrieved country selects two members from the other disputing country’s 10-member roster, then the other disputing country reciprocates from the aggrieved country’s list, and all four chosen panelists select a fifth collectively. We see traces of regional institutionalism here, but Chapter xx has not been invoked too often to build strength and permit predictions. How it can do these is also impossible to envision, given the asymmetry between the three members. In all, only three cases have been brought under Chapter xx auspices: over farm tariffs by Canada against the United States in 1995; and two by the United States, both against Mexico—one over broom corn brooms in 1997, the other over cross-border trucking also against Mexico in 1998. Of them, only the trucking dispute was resolved, but outside the nafta framework and in 2011, that is, after the time-span under study here. If inter-governmental institutions remain so tardy in their deliberations and resolutions, supranational counterparts will only find it more uphill. In the final analysis, this remained the fate of regional nafta institutions: impressive in design, they were just a tad too irrelevant, powerless, and/or overloaded for North American dynamics—and this for at least three critical reasons: inherent and perceptually everlasting asymmetry over power potential; the multifaceted dc-ldc divide; and the unwillingness to make nafta integration a top-priority.

Conclusions/Implications: What does the study say about North American, or more precisely nafta, institutionalism? At least five observations demand attention: (a) The underlying nafta thrust has been to create institutions without teeth: there are many of them, but they have all functioned as paper tigers, expending their resources to dilute present concerns rather than peer into the future, let alone sow the seeds of any future edifices. (b) While the nafta institutions made sense during economic growth, when uplifting flows could obscure institutional needs, in hard times, they could not stand up to the pressures and demands, in turn suggesting a variability that does not normally characterize institutions. (c) Since the nafta experiment only fed North America’s inherent asymmetry rather than dilute it, its institutions could not help but reflect this warp, ultimately preventing any value-added contributions. (d) Though all listed institutional characteristics were 105

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met, institutions did not thrive, indicating that some other critical dynamic needs to be brought in for analysis; and the one this study suggests is simply political will: this was conspicuous by its absence, in turn hinting at the low nafta priority given by its very own authors to its future. (e) Ultimately, North American institutions failed to mature over the first 15 years because regionalism, rather than regional institutions, seems to have been overtaken by other forces; and whether this is globalization or another nationalistic resurgence, integration faltered again in the face of interdependence.

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capítulo 4

Movilidades transfronterizas, problemáticas trasnacionales y regionalismo en América del Norte Adriana Sletza Ortega R amírez

Introducción El propósito de este texto es presentar a grandes rasgos las problemáticas que existen sobre la movilidad de personas y el control de las migraciones en la región de América del Norte, tomando en cuenta que los esquemas de cooperación internacional entre Canadá, Estados Unidos y México en la materia son limitados y han dado preferencia a las personas de negocios y a algunos profesionistas; adicionalmente, sólo existen visas y permisos para ciertos trabajadores temporales, mayoritariamente agrícolas. Cada uno de los países del Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (nafta, por sus siglas en inglés) o Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan): Canadá, Estados Unidos y México y, enfrentan sus propias crisis y debates migratorios en materia de transmigración, inmigración, asilo y refugio, respectivamente. En este difícil contexto regional, las respuestas a las migraciones internacionales se localizan actualmente en el ámbito local, donde se reflejan las contradicciones que provocan 107

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estos flujos y se intentan resolver las tensiones. El federalismo migratorio, es decir, el activismo de los gobiernos locales en materia migratoria, es una de las expresiones más evidentes de que el tema migratorio es un asunto pendiente en las agendas nacionales, bilaterales y trilaterales de los tres países. Para mostrar este panorama, el texto se divide en tres secciones. La primera presenta grosso modo los flujos migratorios en América del Norte. La segunda abarca las políticas y los grandes debates migratorios nacionales, así como las posibilidades de reformas. La tercera y última, incluye un panorama sobre las acciones de los gobiernos locales en América del Norte en materia migratoria desde una perspectiva federalista.

Flujos migratorios regionales (un esbozo) América del Norte, la región que comparten Canadá, los Estados Unidos y México, presenta amplios volúmenes migratorios y cuenta con corredores migratorios históricos. Los Estados Unidos y Canadá son países de inmigración, sumando 50 millones de extranjeros; mientras que México es un país de emigración dado que 11.9 millones de mexicanos viven fuera de su país. Regional y mundialmente, los Estados Unidos son el mayor polo de atracción de migrantes, siendo para canadienses y mexicanos el destino principal. El corredor migratorio México-Estados Unidos es el mayor del mundo con un saldo migratorio de 11.6 millones de migrantes y el corredor Canadá-Estados Unidos tiene un saldo anual que ronda alrededor de un millón de personas. Para observar en perspectiva los volúmenes migratorios regionales, es importante contrastarlos con otras regiones y países vecinos.37 En los Estados Unidos existen 36.7 millones de personas nacidas en el extranjero, de las cuales casi un tercio nacieron en México. Canadá, por su parte, acoge a 7.2 millones de

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World Bank, “Migration and Remittances 2011”. [Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/intlac/Resources/Factbook2011-Ebook.pdf].

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inmigrantes, representando el 21% de su población total.38 Como residentes temporales, los dos grupos nacionales de trabajadores extranjeros más importantes en Canadá son los estadunidenses (30 mil 240) y en segundo lugar los mexicanos (18 mil 402).39 Canadá es el segundo país del mundo a donde se dirigen los migrantes mexicanos, después de los Estados Unidos. Se calcula que 95 mil canadienses se definen como de antecedentes u origen “mexicano” y 50 mil personas nacidas en México viven en Canadá. Adicionalmente, unos 18 mil mexicanos cada año son trabajadores temporales en Canadá.40 Por sus volúmenes las migraciones entre Canadá, Estados Unidos y México constituyen un sistema migratorio regional, el de América del Norte, como propone Douglas Massey.41 En el mundo existen cinco sistemas migratorios regionales, considerando los flujos: América del Norte, Asia-Pacífico, el Cono Sur de América, Europa Occidental y el Golfo Pérsico. Cada sistema se caracteriza por una sólida estabilidad de los flujos migratorios a través del tiempo y el espacio; en otras palabras, el volumen, la historia y los corredores definen a los sistemas migratorios internacionales. En estos sistemas los flujos de personas son paralelos a los “flujos de bienes, capitales e información que están parcialmente estructurados por las políticas internacionales”.42 La movilidad internacional de los factores económicos básicos, como la tierra o recursos naturales y productos agrícolas, el capital, los bienes, servicios y la mano de obra están directamente correlacionados y aumentan o disminuyen de manera directamente proporcional, aunque la administración International Organization for Migration, “World Migration Report”. [Disponible en: http://publications.iom.int/ bookstore/free/wmr_2010_english.pdf].

38

Statistics Canada, “Canada — Total entries of foreign workers by source country”. [Disponible en: http://www.cic. gc.ca/english/resources/statistics/facts2009/temporary/07.asp].

39

40

41

Statistics Canada, “Facts and figures 2009 — Immigration overview: Permanent and temporary residents”. [Disponible en: http://www.cic.gc.ca/english/resources/statistics/facts2009/index.asp].

Douglas Massey, “Patterns and Processes of International Migration in the 21st Century”, Paper prepared for Conference on African Migration in Comparative Perspective, Johannesburg, South Africa, 4-7, junio, 2003. [Disponible en: http://pum.princeton.edu/pumconference/papers/1-Massey.pdf]. Idem.

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de la movilidad internacional de estos factores depende de decisiones de política internacional y nacional que resultan en las estructuras de economía política de las regiones. En comparación con otros sistemas, el sistema de América del Norte es el más viejo y el más grande de los sistemas migratorios regionales, particularmente por el volumen y la historia del corredor México-Estados Unidos. No obstante, la circularidad de personas en América del Norte fue incluida sólo parcialmente en las negociaciones del nafta. El resultado en 1994, al entrar en vigor el acuerdo, fue el capítulo 16, titulado: “Entrada temporal de personas de negocios”, facilitando los procesos de internación de esta categoría de personas entre los tres países. Además, se crearon las visas tn o las llamadas visas nafta para ciertos trabajadores profesionistas listados en el apéndice 1603.D.I del texto del acuerdo.43 A las visas tn se suman las visas td para los dependientes económicos de un profesionista que tiene la visa tn. Cada año el gobierno estadunidense emite aproximadamente 5 mil visas tn y 4 mil visas td. Otro esquema de movilidad de trabajadores es el de los trabajadores temporales o estacionales (seasonal workers) en la región. Estados Unidos ofrece dos tipos de visas para trabajadores temporales: las H1A son para trabajadores altamente calificados requeridos en sectores especializados y las H2A para trabajadores agrícolas temporales y H2B para trabajadores temporales que laboran en otros sectores no agrícolas o servicios de naturaleza temporal o estacional. Al escribir estas líneas, aproximadamente 400 mil trabajadores mexicanos usan las visas estadunidenses H cada año. Por otra parte, Canadá y México operan conjuntamente el Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales Mexicanos (ptatm) desde 1974. México ha enviado en la última década entre 10 y 15 mil trabajadores cada año a Canadá bajo este esquema.44 Actualmente, Canadá permite otra proporción de mexicanos en un nuevo esquema bilateral llamado Mecanismo de Movilidad Laboral que permite a los empleadores canadienses “nafta, Chapter Sixteen: Temporary Entry for Business Persons”. [Disponible en: http://www.nafta-sec-alena.org/ en/view.aspx?x=343&mtpiid=147#Ap1603.D.1].

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Douglas Massey y Amelia Brown, “New Migration Stream between Mexico and Canada”, Migraciones Internacionales, Vol. 6, No. 1, enero-julio de 2011. [Disponible en: http://www2.colef.mx/migracionesinternacionales/ revistas/mi20/mi_20-119-144.pdf].

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contratar trabajadores mexicanos en distintos sectores (no necesariamente agrícolas) por un periodo de hasta cuatro años. Las ofertas de trabajo en este mecanismo dependen de los contratistas canadienses y los trabajadores mexicanos que entran al Programa General de Trabajadores Extranjeros Temporales en Canadá (tfwp) y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (stps) del gobierno federal mexicano funciona como el reclutador oficial en México.45 Respecto a los esquemas de trabajo temporal, las organizaciones de derechos de los trabajadores tanto en Canadá como en México se han quejado del sistema de explotación que suponen los esquemas de trabajo temporal ya que implican condiciones laborales que los ciudadanos canadienses no aceptarían, lo cual genera una subclase de trabajadores marginales. Las autoridades consulares mexicanas en general han minimizado las quejas debido a que no quieren criticar el esquema “exitoso” del ptatm, poner en riesgo el programa o incluso afectar su relación con las autoridades canadienses. Las inconformidades sobre las condiciones de los trabajadores temporales abundan tanto en el esquema de las visas H estadunidenses como en los programas canadienses. En el caso de las visas H, las autoridades en México no están involucradas en el reclutamiento o selección de los trabajadores; este proceso queda en manos de agencias privadas. Por otro lado, especialmente los trabajadores con visas H2A como trabajadores agrícolas reciben salarios que son más bajos de los que puede ganar un trabajador indocumentado en los Estados Unidos. No obstante, una de las ventajas de las visas H estadunidenses es que sí permiten que el trabajador eventualmente se haga residente legal permanente (rlp), lo que puede constituir una vía para obtener la ciudadanía. No puede dejar de mencionarse la controversia sobre la imposición de la visa a todos los mexicanos que visitan Canadá como turistas desde 2009. A partir de 2005 el gobierno canadiense argumentó que los mexicanos pusieron “en crisis” su sistema de refugio-asilo al acaparar aproximadamente 25% de las solicitudes mundiales que recibe Canadá. Del total de solicitudes de refugio por parte de mexicanos, el 90% resultaron ser falsas. De 2005 a 2008 las solicitudes de mexicanos se triplicaron, pasando de aproximadamente 3 45

sre, Consulado en Toronto, “Labor Mobility Mechanism”, 18 de enero de 2012. [Disponible en: http://consulmex. sre.gob.mx/toronto/index.php/es/labour-mobility-mechanism]. stps, “Labor Mobility Mechanism”. [Disponible en: https://simolint.stps.gob.mx/Temporary_Employees/].

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400 en el año 2005 a 9 mil 400 durante 2008, y a partir del siguiente año se impuso la visa de no-inmigrante a todos los mexicanos.46 Esto resultó en que el número de mexicanos solicitantes de refugio cayera a 159 para diciembre de 2009. El panorama general de los flujos migratorios en América del Norte no podría estar completo sin mencionar a las personas que viajan con visas de turismo y de negocios para estancias cortas. En México, los canadienses y los estadunidenses son los grupos nacionales más numerosos que ingresan temporalmente al país para viajes de placer o de negocios. En 2010, 17 millones de estadunidenses visitaron México y 1.46 millones de canadienses. Por su parte, en Estados Unidos la mayoría de visitantes extranjeros provienen de Canadá y de México. Entre Canadá y los Estados Unidos los flujos de turistas y visitantes son bidireccionales; aproximadamente el número de estadunidenses que visita Canadá iguala al de canadienses que visita los Estados Unidos cada año: 14 millones de personas. En Canadá los estadunidenses son el grupo de visitantes foráneos más importante, seguido por los británicos y los japoneses. Por su parte, los canadienses tienen como destino vacacional y de negocios para estancias cortas en primer lugar a los Estados Unidos, en segundo lugar a Gran Bretaña y en tercer lugar a México.47 Si bien el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte formalmente no facilita más que los flujos de personas de negocios, inversionistas y ciertos profesionistas, en la práctica Canadá, Estados Unidos y México han tenido que favorecer el turismo y las estancias cortas de nacionales de los tres países debido al incremento en estos flujos desde la entrada en vigor del tratado en 1994. Los tres países otorgan unilateralmente cierto trato especial a los turistas de la región, aunque cada uno aplica unilateralmente sus propios

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47

cic (Citizenship and Immigration Canada), “Backgrounder. The visa requirement for Mexico”. [Disponible en: http://www.cic.gc.ca/english/department/media/releases/2009/2009-07-13.asp].

Statistics Canada, “Travel and Tourism”. [Disponible en: http://www41.statcan.gc.ca/2007/4007/ceb4007_000-eng.htm].

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controles migratorios así como la prioridad regional de la seguridad.48 El aspecto migratorio más restringido en la región es el laboral de baja y media calificación, en el cual México tiene ventaja comparativa que Canadá y Estados Unidos intentan limitar a través de los esquemas de trabajadores temporales o estacionales extranjeros en ciertos sectores de sus economías, dependiendo de las necesidades de mano de obra y del mercado de trabajo. En suma, en América del Norte trilateralmente los esquemas de movilidad de personas son limitados y bilateralmente sólo destaca la cooperación México-Canadá en el ptatm y el nuevo esquema Mecanismo de Movilidad Laboral que depende de las ofertas laborales a mexicanos por parte de empleadores canadienses. Lo que domina es la administración unilateral de flujos, las políticas y regulaciones migratorias en cada uno de los países. El resultado es un panorama migratorio regional altamente voluminoso pero segmentado, diferenciado y problemático especialmente por las migraciones irregulares de México hacia Estados Unidos (ver figuras 1 y 2). Figura 1. Mapa de principales corredores migratorios internacionales, 2010.

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Tras los atentados del 11 de septiembre de 2011 y la imposición de la agenda estadunidense en materia de seguridad internacional a sus vecinos Canadá y México, entre los tres países existe cada vez más coordinación en materia de seguridad fronteriza, controles antiterroristas y uso de bases de datos migratorios con información personal de los viajeros.

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Figura 2. Corredores migratorios internacionales en volúmenes migratorios*.

Políticas migratorias, debates nacionales y reformas En los tres países existen profundos debates migratorios con frecuencia controversiales y que se agudizan en el marco de la crisis económica mundial desde 2008 desatada en Estados Unidos por la crisis inmobiliaria y con consecuencias en todo el sistema financiero internacional. En un escenario de alto desempleo, en Canadá (7.4%) y Estados Unidos (8.3%),49 a pesar de ser tradicionales países de inmigración, el debate sobre la selectividad y el control migratorio están al alza. En síntesis, las problemáticas principales en materia migratoria para los tres países, son las siguientes: a ) En Canadá, la política migratoria privilegia a inmigrantes de alta calificación y con estudios universitarios, mientras existe una demanda sostenida de tra49

Datos de febrero 2012 de Statistics Canada y us Bureau of Labor Statistics.

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bajadores de mediana y baja calificación. La gran mayoría de los inmigrantes en Canadá son legales; no obstante, se calcula que podría haber hasta 200 mil personas sin-status en Canadá, 50% de ellos viviendo en Ontario y 10 mil personas sin-status migratorio trabajando en el sector de la construcción, de acuerdo con la organización ocasi. b ) En los Estados Unidos existen aproximadamente 11 millones de migrantes “no autorizados”, de acuerdo con el Pew Hispanic Center.50 En contraste, en la Unión Europea se calcula que existen entre 1.9 y 3.8 millones de inmigrantes irregulares.51 Este dato pone en perspectiva el gran volumen de migrantes irregulares en los Estados Unidos. Desde los atentados del 11 septiembre de 2001 las medidas migratorias del gobierno federal estadunidense se han enfocado en reforzar la seguridad fronteriza, incrementar los controles migratorios, así como las deportaciones. Adicionalmente, se ha pospuesto la discusión de una “reforma migratoria integral” e incluso se han bloqueado iniciativas que permitan la regularización de indocumentados tales como el dream Act que beneficiaría a jóvenes indocumentados que han estado en el sistema escolar estadunidense y Agjobs (Agricultural Job Opportunities, Benefits and Security Act) que permitiría a trabajadores agrícolas indocumentados poder regularizar su status migratorio. Como resultado, existe una proliferación de iniciativas y leyes de los gobiernos locales y estatales en materia migratoria. c ) En México, si bien la emigración es la mayor problemática y en los últimos años se ha incrementado el número de arrestos y deportaciones de connacionales por la frontera norte provenientes de los Estados Unidos hasta alcanzar aproximadamente 500 mil anuales, las graves violaciones a los derechos humanos, secuestros y asesinatos de migrantes centro y sudamericanos en territorio mexicano están en la punta de la discusión pública. La Comisión Nacional de 50

Pew Hispanic Center, “Unauthorized Immigrant Population: National and State Trends, 2010” (2011). [Disponible en: http://pewhispanic.org/files/reports/133.pdf].

Vesela Kovacheva y Dita Vogel, “The size of the irregular foreign resident population in the European Union in 2002, 2005 and 2008: aggregated estimates”. [Disponible en: http://irregular-migration.hwwi.de/typo3_upload/ groups/31/4.Background_Information/4.7.Working_Papers/wp4_Kovacheva-Vogel_2009_EuropeEstimate_ Dec09.pdf].

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Derechos Humanos (cndh) reportó en el año 2011 que durante al año anterior 11 mil migrantes fueron víctimas de secuestro.52 En abril de 2011, incluso el gobierno mexicano se vio obligado a comparecer ante instancias internacionales tales como el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y sus familiares de la onu por la masacre de los 72 migrantes centro y sudamericanos ocurrida en agosto de 2010 en San Fernando, Tamaulipas, así como el posterior descubrimiento de fosas comunes en la misma región con 193 cuerpos, entre los que presuntamente se encontraban migrantes.53 En los Estados Unidos, tanto la administración de Barack Obama como la administración George W. Bush han reconocido que el sistema migratorio “está descompuesto” (is a broken system). Desde el 2001, tras los atentados del 11 de septiembre, la política migratoria se ha endurecido con mayores controles de seguridad así como con un número cada vez mayor de deportaciones de mexicanos que aproximadamente suman entre 200 y 300 mil cada año. Adicionalmente, a lo largo de la frontera norte se mantiene desplegada a la Guardia Nacional para reforzar la “seguridad fronteriza” tanto para el control migratorio como para evitar que la guerra del narcotráfico mexicana se extienda hacia el suroeste estadunidense. Estas medidas, no obstante, no resuelven el problema central de que existen más de 11.2 millones de inmigrantes “no autorizados” en ese país y el debate sobre cuáles son los elementos que debe contener “la reforma migratoria” en los Estados Unidos. La última gran “reforma migratoria” en los Estados Unidos ocurrió en 1986 con la Immigration Reform and Control Act (irca) que permitió la regularización a 2.7 millones de indocumentados y a numerosos familiares que aún siguen siendo beneficiados por esa legalización, razón por la cual los oponentes a una nueva “amnistía” rechazan una reforma migratoria parecida a la de 1986, que perdona a los migrantes por haber violado la ley migratoria, haber entrado y permanecido irregularmente en el país e incluso haber estado trabajado con documentos falsos. Comisión Nacional de los Derechos Humanos, “Informe especial sobre secuestro de migrantes en México” (febrero de 2011). [Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Index/InfEspecialSecuestroMigrantes_8.pdf].

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Amnistía Internacional, “Día internacional del migrante: México sigue sin proteger a las personas migrantes” (15 de diciembre 2011). [Disponible en: http://amnistia.org.mx/nuevo/2011/12/15/dia-internacional-del-migrante-mexico-sigue-sin-proteger-a-las-personas-migrantes/].

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Por su parte, el gobierno de México trata de cabildear desde una perspectiva minimalista y de “bajo perfil”, evitando ser injerencista en el proceso político estadunidense a favor de la legalización de los indocumentados en los Estados Unidos. La administración de Felipe Calderón (2006-2012) ha intentado “desmigratizar” la agenda bilateral con Estados Unidos, a diferencia del presidente Vicente Fox, quien en el periodo 2000-2006, primero propuso un tlcan-Plus en el que se incluyera la movilidad de personas adicional a la facilitación del flujo comercial y de inversiones ya considerado en el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, y posteriormente la llamada “Enchilada completa” propuesta por el entonces canciller Jorge Castañeda, que incluía: regularización de indocumentados en los Estados Unidos, trabajadores temporales, visas especiales para mexicanos, seguridad en la frontera común y cooperación económica para el desarrollo de localidades de origen de migración. Mientras tanto, y como estrategia para mejorar la posición moral frente a los Estados Unidos al exigir el respeto a los derechos de sus migrantes, México aprobó en mayo de 2011 una Ley de Migración federal54 con la intención de sentar las bases para una política migratoria nacional. Esta ley actualiza el marco jurídico en la materia y simplifica trámites administrativos especialmente para los extranjeros que viven en México. Sin embargo, la discusión sobre dicha ley durante 2010 entre autoridades gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil generó un debate sobre las reformas institucionales necesarias para evitar las continuas y sistemáticas violaciones a los derechos de los migrantes que transitan por territorio mexicano. Éstos, para cumplir con su objetivo de llegar a los Estados Unidos sufren abusos sistemáticos, violaciones a sus derechos y discriminación de la sociedad mexicana; son víctimas de las arbitrariedades de las diferentes autoridades policiacas y la operación de bandas del crimen organizado. La nueva Ley de Migración promulga el respeto a los derechos de los migrantes y obliga a las autoridades a permitirles el acceso a servicios públicos gratuitos. Aunque no está claro que esta ley por sí misma vaya a resolver la violencia estructural contra los transmigrantes en México.

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, “Ley de Migración” (2011). [Disponible en: http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/lmigra.pdf].

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En Canadá, por otro lado, existe una continua demanda laboral de inmigrantes de baja calificación y el gobierno federal toma las medidas para reducir la posibilidad de un incremento de la migración irregular. Ésta fue la razón por la que impusieron la visa para los mexicanos, ya que tienen el potencial de ser un grupo mayoritario de inmigrantes. Para obtener la visa los mexicanos deben pasar por un riguroso examen de documentos originales y pagar 150 dólares canadienses, que la mayoría de mexicanos con intenciones de quedarse en Canadá de forma indocumentada, no puede darse el lujo de malgastar ante la alta posibilidad de ser rechazados. No obstante, en Canadá en el centro del debate sobre la inmigración está la diferenciación en cuanto a derechos y acceso a servicios para los inmigrantes con distintos status migratorios, así como su diferenciación en términos raciales y de género. Las personas sin-status constituyen una subclase social en Canadá con alta vulnerabilidad. Ahí los procesos de “ajuste de status”, es decir, de legalización, se realizan periódicamente, aunque desde 2004 existe el esquema Humanitarian and Compassionate (H&C) que permite que personas sin-status migratorio puedan obtener éste; la posibilidad de ser regularizado bajo ese esquema es de 5%.55 Y por otro lado, la crisis económica actual probablemente reducirá los espacios de mayores oportunidades para los inmigrantes y sus hijos. Uno de los elementos centrales de debate es el asunto de la integración de los inmigrantes a las sociedades receptoras. El viejo concepto de la asimilación donde los extranjeros deben abandonar sus tradiciones y prácticas culturales e incluso sus lenguas de origen para lograr ser “similares” a los nativos en el país receptor y las aspiraciones a que todos los inmigrantes logren “integrarse” a la sociedad donde residen, siguen siendo actualmente muy problemáticos. La integración de los migrantes no es un proceso automático o sencillo para ellos. Los programas de integración requieren facilitar servicios para los inmigrantes que, dados sus bajos niveles de ingreso y/o escolaridad, requieren más apoyo en educación, acceso a la salud, protección a los derechos laborales y, en general, protección y acceso a la justicia en caso de ser víctimas de delitos. 55

ocasi.org, “The Regularization of Non‐Status Immigrants in Canada 1960‐2004”. [Disponible en: http://www. ocasi.org/status/Regularization_booklet.pdf].

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En Canadá el multiculturalismo es un valor histórico esencial por la diversidad cultural histórica y básica canadiense entre anglófonos y francófonos, así como el reconocimiento a los grupos indígenas o “primeras naciones” y los distintos grupos de inmigrantes. El multiculturalismo para los canadienses se garantiza a través del sistema de bienestar universal de servicios públicos administrado por las provincias. Sin embargo, el acceso a los servicios públicos provinciales está determinado por el status migratorio. Por ejemplo, en Ontario, en el área de la salud una persona sólo es elegible al Seguro de Salud Público de Ontario si tiene una estancia legal en Canadá. Existen Centros de Salud Comunitaria (csc) para personas sin seguro médico, pero sólo ofrecen servicios básicos de salud y ciertas pruebas de laboratorios; adicionalmente, existen largas listas de espera para los pacientes. Las personas con visas de turista o de estudiantes no pueden acceder a servicios de salud en dichos Centros de Salud Comunitaria. En el caso de la educación, tampoco los hijos de personas con visas de turista pueden ingresar al sistema escolar; entonces dejan vencer su status para declararse sin-status con el fin de poder acceder a la escuela.56 En Estados Unidos el modelo asimilacionista es tradicional, aunque también existe el llamado melting pot (moteado) y el bowl salad (ensalada). El problema de la segregación residencial en los Estados Unidos es persistente tanto para las clases sociales bajas como para los migrantes que se localizan en barrios marginales y con rentas baratas. No obstante, la educación básica en general es garantizada como un derecho fundamental para todos los niños y niñas sin importar su status migratorio; éste es un mecanismo esencial para la integración de las nuevas generaciones e incluso de sus propios padres migrantes. En los Estados Unidos históricamente se obliga a los migrantes a esforzarse, a sobresalir por sí mismos, siendo el individualismo y la ética del trabajo las bases ideológicas de ese país. En México el reconocimiento a la diversidad étnica y cultural es un valor novedoso y recién incorporado a la Constitución a partir de las exigencias de los grupos indígenas durante la década de 1990, ya que el proyecto nacionalista mexicano del siglo xx se basó en el mestizaje y en obligar a los grupos indígenas a “amestizarse”, es decir, ser mestizos y particularmente hablar español. Luin Goldring et al., “Institutionalizing precarious migratory status in Canada”, Citizenship Studies, Vol. 13, No. 3, junio de 2009. [Disponible en: http://ceris.metropolis.net/Virtual%20Library/wkpp%20List/wkpp2007/cwp61. pdf].

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Actualmente los grupos indígenas mexicanos continúan siendo la población que vive en las peores condiciones de pobreza y marginalidad. Por su parte, los transmigrantes e inmigrantes en México reciben un trato diferenciado por su condición económica y clase social; y en el caso de aquellos que deciden nacionalizarse mexicanos, es necesario que pasen por un largo trámite burocrático-administrativo. Una de las alternativas a los modelos clásicos de integración, asimilación y multiculturalismo es el llamado “diálogo intercultural” y la interculturalidad,57 incorporados con rapidez en México y Canadá en modelos educativos, especialmente en el caso de las universidades interculturales mexicanas y en Canadá distintos centros de estudio e investigación intercultural. La interculturalidad se plantea como una alternativa para las relaciones entre distintos grupos basada en la comunicación, respeto y entendimiento mutuo, así como en la riqueza de la diversidad. En la práctica, sin embargo, el reto a resolver es el trato y el acceso diferenciado a servicios y a oportunidades educativas, económicas y laborales a miembros de diversos grupos étnicos, orígenes nacionales, lenguas y condición social.

Gobiernos locales: federalismo y migración El difícil panorama migratorio en América del Norte, los esquemas limitados de cooperación internacional para la movilidad de personas en la región, las políticas unilaterales en la materia, así como la actual crisis económica sitúan a los gobiernos locales (estados, provincias, ciudades, condados y municipalidades) en la situación de lidiar con las problemáticas migratorias en cada uno de sus países. En los Estados Unidos esto es más visible, ya que debido a la falta de resolución de la problemática de la migración indocumentada en el ámbito federal y dados los altos volúmenes de inmigración persistentes en las últimas tres décadas, los gobiernos de los estados, así como de las ciudades y los condados han tomado en la última década resoluciones

Miguel Rodrigo, “Elementos para una comunicación intercultural”, Revista cidob d’Afers Internationals, No. 36, 1997, pp. 11-21.

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legales en materia migratoria incluso más allá de sus atribuciones constitucionales.58 En ese país en el año 2005 se introdujeron 300 iniciativas en legislaturas estatales sobre migración; en el año 2006 fueron 570; a partir de 2007 alcanzaron las mil 562 iniciativas; en 2008 fueron mil 305, en 2009 hubo aproximadamente mil 500 iniciativas introducidas en el ámbito local, en 2010 se presentaron mil 400 y en 2011 se presentaron mil 607 iniciativas.59 Durante 2010 y 2011, aproximadamente del total de iniciativas 200 se convirtieron en ley, entre diez y veinte han sido vetadas y se han aprobado un aproximado de 120 resoluciones cada año. Estos datos revelan cómo los gobiernos sub-nacionales están reaccionando enérgicamente ante la inmigración internacional en los Estados Unidos en muy diversas áreas de su competencia, tales como identificaciones válidas exigidas a migrantes indocumentados, licencias de conducir, empleo, educación, salud, servicios públicos, servicios legales, seguridad local, elecciones y derecho al voto, cooperación con autoridades migratorias federales e incluso en materia de tráfico de personas como un crimen no sólo federal sino también estatal y local.60 En Canadá el federalismo migratorio se manifiesta en que existe una división clara entre las atribuciones del gobierno federal en materia de migración y las de las provincias. Ottawa tiene a cargo el control y la selección de la inmigración, así como los permisos y mecanismos de estancia legal de los inmigrantes. En cada provincia, con excepción de los territorios en el norte del país, existen oficinas de apoyo a los inmigrantes quienes a La sección 8, artículo 4 de la Constitución establece que el Congreso de los Estados Unidos tendrá facultad para establecer un régimen uniforme de naturalización de los inmigrantes; y la sección 9, artículo 1, señala que el Congreso de los Estados Unidos a partir de 1808 podrá prohibir la inmigración y la importación de personas. Ambos artículos revocan estas facultades a los estados y las otorgan al poder legislativo federal. Ver Mónica Varsany (Ed.) Taking Local Control. Immigration Policy in us Cities and States, Stanford University Press, Stanford, California, 2010.

58

Ann Morse, “Política de inmigración en Estados Unidos”, La incidencia local como parte de una estrategia migrante binacional, Memoria de la reunión de legisladores estatales y organizaciones civiles México-Estados Unidos, Morelia, Michoacán, 27 y 28 de agosto de 2009.

59

ncsl, “State Laws Related to Immigration and Immigrants” (2012). [Disponible en: http://www.ncsl.org/issues-research/immig/state-laws-related-to-immigration-and-immigrants.aspx].

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su vez, a través de organizaciones civiles, operan programas para fomentar la integración de los inmigrantes y sus descendientes, así como el multiculturalismo. El gobierno federal tiene la mayor competencia sobre la definición de la política migratoria y su operatividad bajo el sistema de selección con puntajes. La única excepción es la provincia de Quebec, la cual históricamente ha tenido su propia política migratoria, paralela a la de Ottawa. El gobierno quebequense ha puesto en marcha procesos de regularización para ciertos inmigrantes; por ejemplo, el Procedimiento Especial de Regularización para Haitianos residiendo en Quebec durante 1981 y en 2002 el Procedimiento Especial de Regularización para Argelinos residiendo en Quebec. Todas las provincias y la gran mayoría de los territorios, exceptuando a los territorios del noroeste, tienen oficinas de inmigración. La función de estas oficinas es brindar servicios y atención a los nuevos inmigrantes. Adicionalmente, las provincias y todos los territorios participan en un programa llamado Provincial Nomination Program (pnp), por el cual las provincias y territorios nominan a un determinado número de inmigrantes que desean establecerse en una provincia o territorio determinado. Cada pnp está diseñado con base en las necesidades específicas de inmigración que tiene la provincia o el territorio y lo que requiere de las personas que son nominadas a través de este programa. Las categorías de inmigrantes mayormente requeridos son: inmigrantes calificados (profesionales) e inmigrantes de negocios (business).61 Por su parte, en México, dado que el mayor volumen migratorio lo constituye la emigración, una gran mayoría de las entidades federativas (29 de 32) cuenta con oficinas estatales de atención a migrantes, la mayoría de ellas enfocadas en la relación con sus emigrados y en ofrecer servicios de documentación del Registro Civil, apoyo y asesoría legal a migrantes y sus familiares, inversión de remesas, asesoría para visas y trabajo temporal en Estados Unidos y Canadá, formación de organizaciones de clubes de oriundos, etcétera.62 Provincial Nomination Program (pnp). [Disponible en: http://www.canadavisa.com/provincial-nomination-program.html].

61

62

Rafael Velázquez y Adriana S. Ortega, “Políticas públicas de los gobiernos subnacionales de México en asuntos de migración”, en Jorge Schiavon y Jorge Durand (Coords.), Perspectivas migratorias: Un análisis interdisciplinario de la migración internacional, cide, México, 2010, pp.493-551.

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Cada oficina estatal de migración en México atiende las necesidades de su fenómeno migratorio; por ejemplo, en el caso de Chiapas, la Secretaría de Desarrollo de la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación Internacional tiene tres grupos de atención a migrantes: chiapanecos en el exterior, trasmigrantes centroamericanos y trabajadores temporales guatemaltecos en Chiapas. En el caso de Sonora, por ejemplo, para la Dirección General de Atención a Migrantes Internacionales el mayor grupo migrante al que debe ofrecer servicios es el de los deportados mexicanos por la frontera con Arizona. Y en el caso del Distrito Federal, por un lado, el principal grupo de atención a migrantes es el de los capitalinos en el exterior quienes constituyen una diáspora muy diversa porque van desde científicos viviendo en el extranjero y estudiantes de posgrado, hasta trabajadores indocumentados; y por otro lado, los distintos grupos inmigrantes en la capital mexicana, que van desde las diásporas históricas en el Distrito Federal, como los españoles, hasta grupos que presentan alta vulnerabilidad, como son los refugiados haitianos que arribaron a México tras el terremoto de 2010, la catástrofe humanitaria y de salubridad posterior. Constitucionalmente, en los tres países la migración se supone que es materia de competencia únicamente federal, de los gobiernos nacionales; no obstante, en la práctica, como respuesta a la ineficiencia o insuficiente acción federal, así como a los limitados esquemas de cooperación internacional entre los tres países sobre los diferentes flujos migratorios, los estados/provincias, así como también las localidades están respondiendo a sus propias migraciones internacionales y la presencia de extranjeros en sus territorios. Considerando el federalismo migratorio, se pueden distinguir distintas áreas, modelos, así como temáticas que conciernen a los distintos órdenes de gobierno. Las áreas son: criterios migratorios, ejecución y control migratorio (enforcement), derechos de los migrantes y beneficios. Existen tres modelos de federalismo: hegemonía del gobierno central, federalismo cooperativo y federalismo de devolución de facultades a gobiernos locales.63 Adicionalmente, a cada orden de gobierno le corresponden distintas temáticas migratorias. A los gobiernos federales les corresponden los asuntos de la admisión de inmigrantes, el status migratorio, la naturalización, los permisos de empleo, la reunificación Peter Spiro, “Federalism and immigration: models and trends”, International Social Science Journal, Vol. 53, No. 167, marzo de 2001, pp. 67-68. [Disponible en: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/issj.2001.53.issue-167/ issuetoc].

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familiar y la deportación. A los gobiernos estatales y provinciales les corresponden los asuntos de educación, salud, seguridad social y, en algunos casos, acceso al mercado laboral. A los gobiernos de las localidades y ciudades les corresponden asuntos como la vivienda, la transportación pública, así como el acceso a programas locales de educación, salud y empleo para migrantes. Como podemos ver, existen algunos asuntos que pueden ser competencia de distintos órdenes de gobierno, como el empleo y la seguridad social. En la figura 3 se visualizan las interacciones posibles en materia migratoria dentro de los distintos modelos y áreas. Considerando dicho esquema, México tiene un modelo más centralizado, es decir, donde el gobierno central ejerce más prerrogativas en la materia. Los criterios migratorios legales y administrativos son determinados por las autoridades federales sin ninguna consulta a los gobiernos subnacionales. Igualmente el control migratorio y la ejecución, así como la coerción en materia migratoria está reservada al poder federal y los estados en la actualidad no están realizando actividades tales como la deportación. Figura 3. Federalismo migratorio del Norte, modelo de análisis Figura 3. Federalismo migratorioen en América América del Norte, modelo de análisis Hegemonía del gobierno central Criterios de Inmigración

Ejecución y control migratorio

Derechos de los inmigrantes y beneficios

Los niveles y criterios migratorios nacionales se complementan con los que deciden las unidades subnacionales.

Las unidades sub-nacionales determinan los niveles y criterios de migración.

El gobierno central ejecuta todos los controles migratorios fronterizos e internos

El gobierno nacional mantiene responsabilidad principal, pero las unidades sub-nacionales le otorgan ayuda suplementaria de manera voluntaria para el control migratorio.

Las unidades sub-nacionales ejecutan los controles migratorios.

Todos los derechos y servicios sociales son determinados en el ámbito federal. Las unidades sub-nacionales no pueden discriminar a no-ciudadanos.

El gobierno nacional determina lineamientos básicos respecto a los derechos y servicios para migrantes, pero permite que las unidades sub-nacionales puedan usar criterios de elegibilidad basados en el status migratorio.

Las unidades sub-nacionales no están constreñidas por el gobierno central.

•Gobierno central determina criterios migratorios. •Gobierno central ejerce control migratorio. •Los estados están iniciando en ofrecer servicios y derechos a migrantes, sin importar el status migratorio y promulgando leyes

Estados Unidos

• Gobierno central fija niveles y criterios migratorios • Algunos estados y ciudades están colaborando en el control migratorio (MoU) • Algunos estados y ciudades están negando servicios, beneficios y derechos básicos a migrantes • Controversias legales

Canadá

•Provincias y Territorios participan en criterios de inmigración (PNP) •No participan en control migratorio •Provincias, Territorios y localidades brindan

servicios sociales

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Federalismo de Devolución

El gobierno central determina los niveles de migración y los criterios .

México

Fuente: Esquema basado en Peter Spiro (2001) con elementos propios.

Federalismo cooperativo

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El único aspecto o área migratoria en el que los estados y las ciudades tienen mayor actividad es la relativa a los derechos de los migrantes y los servicios. A partir del año 2000, los estados implementan programas y servicios para migrantes; incluso en los últimos dos años, especialmente en el Distrito Federal están iniciando prácticas respecto a no discriminar por status migratorio sobre la prestación de servicios. Igualmente, se están promulgando leyes, como en Michoacán, Chiapas, Durango y el Distrito Federal de reconocimiento a derechos de los migrantes y sus familiares. En el caso de Canadá, existe un modelo de federalismo cooperativo en materia migratoria. Este modelo no es absoluto y da espacio para que las provincias y territorios participen, aunque bajo la batuta del gobierno federal, en el diseño e implementación de la política migratoria canadiense. El mecanismo del Provincial Nomination Program permite que provincias y territorios participen en los criterios de inmigración y concilien con el gobierno federal sus intereses, necesidades y preferencias migratorias. Respecto a la segunda área de federalismo migratorio: ejecución del control migratorio (enforcement), en el caso canadiense éste está reservado a las autoridades federales. Las provincias, territorios, así como las localidades (municipalidades y ciudades) no tienen jurisdicción al respecto. Sin embargo, en la práctica asumen que todo aquel inmigrante que se encuentra en Canadá es legal y para proveerle servicios se requiere que demuestre su status migratorio legal. Aunque las autoridades subnacionales no denuncian a aquellos sin-status ante las autoridades federales, ya que no es su área de competencia. En este aspecto, no existe colaboración o cooperación, como ocurre crecientemente en el caso de los Estados Unidos, debido especialmente a que los grandes volúmenes de inmigración en Canadá los constituyen inmigrantes legales y porque el gobierno federal logra un control migratorio generalmente eficaz para evitar la ilegalidad. En el área de derechos de los migrantes y beneficios, el caso canadiense demuestra colaboración. Las provincias, territorios y localidades brindan distintos servicios para los migrantes, si bien asumen que el gobierno federal está a cargo del status migratorio y los procesos de naturalización y por su parte las entidades subnacionales implementan acciones especialmente para facilitar la integración de los inmigrantes. Existen oficinas, programas y servicios para migrantes en cada provincia, así como en aquellas ciudades con mayores volúmenes de inmigración (Toronto, Montreal y Vancouver). El acceso a 125

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servicios de salud, educación, inserción al mercado laboral y capacitación para el trabajo, el aprendizaje del idioma, el reconocimiento a las tradiciones culturales y prácticas religiosas de los inmigrantes, las ayudas para vivienda y transportación pública están a cargo de las unidades subnacionales en Canadá. En el caso de los Estados Unidos, existe una gran conflictividad en las relaciones entre los estados y ciudades que están implementando acciones en materia migratoria. El modelo de federalismo migratorio “formal” en los Estados Unidos es el de la hegemonía del gobierno central. Si bien a partir de 2005, como respuesta a la ineficacia del control migratorio y fronterizo del gobierno federal, algunos estados y ciudades justifican sus acciones en materia migratoria en el ámbito subnacional. Los estados y ciudades que en los últimos años han puesto en vigor sus propias leyes migratorias están forzando la llamada “devolución de sus facultades en materia migratoria”. Es importante señalar que antes de 1808 en los Estados Unidos el gobierno federal no tenía competencia sobre los asuntos migratorios, ya que eran de competencia estatal; por esta razón algunos estados reclaman la devolución de estas facultades. ¿Cuáles son las áreas de disputa entre el poder federal y los estados? El área de los criterios de inmigración no es un área de disputa. En el caso estadunidense estos criterios son definidos por las autoridades federales únicamente y sin ninguna consulta con los estados. Las áreas de disputa son la ejecución y el control migratorio, así como los derechos y beneficios que reciben los migrantes. En el caso de Arizona, condados como Maricopa y las leyes estatales aprobadas en los últimos años contra los inmigrantes entran en conflicto con la jurisdicción federal, incluso en materia de deportaciones e igualmente se centran en negar servicios y beneficios a los migrantes indocumentados, lo que resulta en ciertos casos de inconstitucionalidad. El gobierno federal, por estas razones, ha respondido interponiendo demandas y controversias ante las cortes e incluso ciertas secciones de las leyes han sido bloqueadas. Caso por caso y cláusula por cláusula, están siendo revisadas por las cortes. Uno de los casos más polémicos en los últimos meses ha sido la ley hb56 de Alabama de 2011, cuyo nom-

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bre formal es Hammon-Beason Alabama Taxpayer and Citizen Protection Act.64 En su versión original esta ley incluía diversas disposiciones: la policía puede detener a posibles migrantes indocumentados y determinar su status migratorio legal; prohíbe que los migrantes reciban beneficios públicos del estado o de las localidades; prohíbe que asistan a colegios y universidades públicas, y aunque no prohíbe que indocumentados asistan a las escuelas primarias y secundarias, los distritos escolares deben reportar su número estimado de inmigrantes indocumentados; prohíbe el transporte y resguardo de migrantes indocumentados; prohíbe a dueños de inmuebles rentar alguna propiedad a indocumentados; prohíbe a los empleadores contratar con conocimiento a indocumentados y los obliga a usar el programa federal E-Verify; prohíbe a los indocumentados solicitar trabajo; considera un crimen la producción de documentos falsos, anula los contratos en los cuales una de las partes es un migrante indocumentado y finalmente exige prueba de ciudadanía a aquellas personas que se registren para votar. En los últimos meses cinco disposiciones de esta ley han sido bloqueadas por tres cortes federales. Sin embargo, el gobierno federal de Estados Unidos no sólo genera conflicto con los gobiernos locales en materia migratoria, también solicita su colaboración especialmente a través de la firma de Memorándums de Entendimiento para que las policías locales puedan cooperar con las autoridades migratorias federales para investigar, arrestar y detener a indocumentados, así como para que promuevan e incluso exijan el programa federal E-Verify con el fin de que los empleadores puedan verificar la validez del número de seguro social del trabajador antes de contratarlo, evitando así que se contrate a personas indocumentadas que suelen usar números falsos. Como podemos observar, los gobiernos locales son los que pueden facilitar o negar servicios directos a los migrantes que determinan su vida diaria. Pueden apoyar la integración a la sociedad o hacerles la vida imposible. En la práctica, estos gobiernos pueden tener su propia política migratoria, ya sea en coordinación o en conflicto con el gobierno central y en abierto desafío a las limitaciones constitucionales.

64

“Alabama h56. Enacted June 9, 2011. Act No. 2011-535”. [Disponible en: http://www.ncsl.org/documents/statefed/ AlabamaH56.pdf].

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Conclusiones El sistema migratorio de América del Norte presenta una movilidad transfronteriza muy voluminosa tanto de migración legal como de migraciones irregulares. No obstante, es altamente segmentado y diferenciado. Trilateralmente los esquemas son muy limitados y se administran en la práctica de manera unilateral. El tlcan otorga preferencia de circulación a inversionistas, hombres y mujeres de negocios, así como a ciertos profesionistas listados. En la práctica, las visas nafta o tn son emitidas únicamente por las autoridades de los Estados Unidos sin ninguna participación del resto de sus socios comerciales. Facilitar el comercio y las inversiones en la región es la prioridad del Tratado, no los flujos de personas. El hecho de que Estados Unidos es el mayor polo de atracción de migración mundial y regional, resulta en que sus decisiones de política y control sobre las migraciones sean las que más impactan al sistema migratorio de América del Norte, incluyendo las prioridades de seguridad fronteriza que desde el gobierno estadunidense se han impuesto a México y Canadá. Bilateralmente, Canadá y México tienen acuerdos sobre programas de trabajadores temporales y, por su parte, los Estados Unidos otorgan visas para trabajadores temporales tipo H. El esquema de trabajadores temporales es altamente cuestionado por parte de los sindicatos y organizaciones de defensa de derechos laborales ya que, en definitiva, estos trabajadores son utilizados para mantener los salarios bajos en labores de baja calificación y en ciertos sectores clave, como la agricultura, para mantener la competitividad internacional a través del pago de bajos salarios a los trabajadores extranjeros.65 Esta lógica se agudiza aún más con la contratación de trabajadores indocumentados que aceptan aún peores condiciones de trabajo y explotación. La inmigración indocumentada es persistente en los Estados Unidos y representa un problema no resuelto. Los datos oficiales del Departamento de Homeland Security, encargado de la inmigración, muestran que había 10.8 millones de personas sin documentos en Michael Piore, Birds of Passage: Migrant Labor and Industrial Societies, Cambridge University Press, Cambridge, uk, 1980.

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2010.66 Si bien la política de deportaciones de las administraciones de George W. Bush y Barack Obama han hecho que el punto más alto de inmigración indocumentada en el año 2007 de 11.8 millones de indocumentados se redujera en un millón de personas en tan sólo tres años, el stock de población con status migratorio irregular es el más alto del mundo. Las contradicciones del sistema migratorio regional se reflejan en las localidades que, debido al sistema federal imperante en los tres países, están en la práctica tomando decisiones de política pública en el tema migratorio. Formalmente, la materia migratoria corresponde a los gobiernos nacionales, aunque en el federalismo existe un margen de maniobra para la acción de los gobiernos locales. El área de mayor reserva del poder federal es la ejecución y el control migratorio (enforcement) final. No obstante, existe espacio de acción local tanto en materia de definición de criterios y volúmenes migratorios donde puede haber acciones cooperativas entre las entidades sub-nacionales y el gobierno central. El área de mayor competencia local es la relativa a los derechos, beneficios y servicios públicos para los migrantes. La vivienda, la transportación, la educación, la salud y el empleo son asuntos que competen a las localidades; y en estos temas las entidades subnacionales en América del Norte ejecutan sus políticas migratorias y asumiendo parcialmente la gobernabilidad migratoria regional.

Referencias Alabama H56, Act No. 2011-535. (2011) [Disponible en: http://www.ncsl.org/documents/statefed/AlabamaH56.pdf]. [Consulta: 6 de enero de 2012]. Amnistía Internacional. (2011) “Día internacional del migrante: México sigue sin proteger a las personas migrantes”. [Disponible en: http://amnistia.org.mx/nuevo/2011/12/15/dia-internacional-del-migrante-mexico-sigue-sin-proteger-a-las-personas-migrantes/]. [Consulta: 15 de diciembre de 2011]. Citizenship and Immigration Canada. (2009) “Backgrounder. The visa requirement for Mexico”. [Disponible en: http://www.cic.gc.ca/english/department/media/releases/2009/2009-07-13.asp]. [Consulta: 13 de febrero de 2012].

Michael Hoefer, Nancy Rytina y Bryan C. Baker, “Estimates of the Unauthorized Immigrant Population Residing in the United States: January 2010”, Population Estimates, febrero de 2011, Department of Homeland Security. [Disponible en: http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/publications/ois_ill_pe_2010.pdf].

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capítulo 5

Ciencia, tecnología e innovación después del tlcan: contrastes de la cooperación público-privada en biotecnología Claudia Ocman A zueta

Introducción Desde mediados del siglo pasado se reconoció el impacto del conocimiento en la innovación tecnológica y, por ende, en el desarrollo y la competitividad de las naciones en la economía internacional. Esto provocó que se planteara a la economía basada en el conocimiento como el modelo óptimo a seguir. La creación de sistemas de gobernabilidad adecuados para facilitar la investigación y desarrollo (i+d) de tecnologías implicó la adopción de modelos que optimizaran las actividades de las empresas. Para lograrlo, algunos países crearon políticas y programas que fomentan la cooperación público-privada con la intención de transferir tecnología para crear industrias intensivas en conocimiento. En América del Norte este modelo de cooperación se aplica en los tres países miembros de la región con diferentes resultados. Los contrastes visibles en los indicadores de competitividad global dan muestra del alto grado de competitividad tecnológica impuesta con la suscripción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), dejan133

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do de lado a la cooperación interregional en áreas consideradas estratégicas. Una de estas áreas es la biotecnológica, cuyas características para la investigación y comercialización requieren de la cooperación pública y privada para su desarrollo, representando un ejemplo claro de la relación entre competitividad, ciencia y tecnología y de la competitividad entre Canadá, Estados Unidos y México.

Competitividad, ciencia y tecnología La ciencia y la tecnología son componentes clave del desarrollo económico y social. A diferencia de etapas socioeconómicas previas, donde los factores determinantes del desarrollo eran los activos físicos y los bienes tangibles, desde hace unas décadas este binomio ha atraído la atención al considerar que la competitividad estatal en la economía internacional reside en el establecimiento, creación y sostenimiento de industrias intensivas de conocimiento como parte de un modelo de desarrollo concebido y publicitado por los países industrializados y por instituciones internacionales como el Banco Mundial (bm) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde). Desde este enfoque el éxito económico de los países depende de su capacidad de crear sistemas nacionales de innovación, mediante los cuales ésta y el conocimiento incrementen su productividad económica a través de la adquisición, absorción, difusión y aplicación de tecnologías modernas. Para lograrlo se requieren políticas estatales adecuadas que impulsen áreas estratégicas de innovación con la creación de un sistema de gobernabilidad que propicie y facilite i+d tecnológico. Esto implica el establecimiento de regulaciones e instituciones, formación de capital humano (científicos y tecnólogos), creación de centros de investigación, de incubadoras de empresas de programas estatales, etcétera, que logren vincular a la ciencia y la tecnología con la economía convirtiendo al conocimiento científico y tecnológico en el eje de la innovación empresarial. Para la ocde el conocimiento se ha convertido en el conductor de la productividad y el crecimiento económico, lo que ha dado lugar a una nueva teoría del crecimiento económico y al surgimiento de la sociedad del conocimiento mediante su codificación y su difusión a través de los medios de comunicación (ocde, 1996: 3). Con orígenes en los años sesenta, la sociedad del conocimiento fue identificada por Drucker (1959) como nuevo 134

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paradigma del desarrollo y la competitividad estatal al transitar de una economía que produce productos a otra basada en servicios y en cuya estructura profesional destacan profesionistas cualificados en tecnología. Convertido el conocimiento en la principal fuente de innovación, la sociedad del conocimiento induce el progreso tecnológico para responder adecuadamente a la hipercompetencia global (Villarreal, 2007) a la que se ven sometidos los mercados locales. Esto provocó que tanto el bm y la ocde sugirieran a los países integrarse a la economía del conocimiento, nueva economía o economía basada en el conocimiento, como ha sido identificada por distintos especialistas partiendo del hecho de que los procesos socioeconómicos adquieren una nueva calidad al convertirse el conocimiento en el factor de producción más importante. Para el bm la economía basada en el conocimiento es “aquella en la que el conocimiento es creado, adquirido, transmitido y empleado más efectivamente por empresarios, organizaciones, individuos y comunidades para alcanzar un mayor nivel de desarrollo económico y social” (Muñoz, 2006). Este modelo de crecimiento que tiene como eje a la ciencia para el desarrollo de tecnología, resalta la importancia de la aplicación del conocimiento al proceso de producción para incrementar la productividad, la competitividad y el ingreso, no concentrándose en la transformación de las materias primas o en la utilización de mano de obra barata sino priorizando la creación de materiales o productos alternativos resultantes de la innovación científica (Herrera, s/f). Para autores como Gorz, se debe hablar de un capitalismo del conocimiento, el cual convierte al conocimiento en propiedad privada de la empresa (Krüger, 2006: 9). Con base en González (2011), la relevancia del conocimiento, la tecnología y la innovación en el crecimiento económico se identifica a través del incremento de la productividad, del aumento de la inversión en i+d, de la participación de un mayor número de empresas en proyectos de investigación, de una mayor demanda de recursos humanos (investigadores y científicos) con mayor cualificación, de la creación de programas que incentiven la colaboración público-privada para la transferencia de tecnología y del apoyo a la investigación en alta tecnología (González, 2011), indicadores considerados para determinar los índices de competitividad global. 135

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La competitividad interregional en América del Norte ante los índices de competitividad global Prácticamente a tres décadas de su creación a partir de la iniciativa de empresarios europeos, el Foro Económico Mundial (fem) presenta reportes anuales sobre los índices de competitividad de los países. Para esta institución la competitividad se mide a través de doce indicadores o pilares, como son categorizados en sus reportes anuales. Estos doce pilares son: instituciones, infraestructura, estabilidad macroeconómica, educación primaria y salud, capacitación en educación superior, eficiencia del mercado de bienes, eficiencia del mercado de trabajo, eficiencia del mercado financiero, capacidad para absorber y usar tecnología, tamaño del mercado, sofisticación de los negocios y capacidad de innovar. En los últimos cuatro años la competitividad de los tres países miembros del tlcan continúa siendo abrupta, sobre todo en lo que concierne a México, como puede observarse en las gráficas 1, 2, 3 y 4. Para Villarreal (2007: 332), la diferencia de la competitividad de México se debe a que en su inserción a la globalización no planteó una estrategia adecuada para fomentar su competitividad y su integración a las cadenas productivas, siendo que para competir se requiere crear el ambiente adecuado, lo que implica: “contar con la capacidad de aprender e innovar más rápido que la competencia, el nuevo conocimiento e innovación se debe aplicar a la economía y los negocios generando la fuente de la Ventaja Competitiva Sustentable dentro de un marco de clusters y polos regionales que permiten generar economías de aglomeración y de integración” (Villarreal, 2007: 333). En el periodo 2008-2012, Estados Unidos se sostuvo en los lugares 1, 2, 4 y 5 en el índice de competitividad global. Canadá en el 10, 9, 10 y 12. Y México se ubicó en el sitito 60 de 2008 a 2010, bajando seis niveles para el periodo 2010- 2011, recuperándose en el 2011-2012 al ocupar el sitio 58 (ver gráficas 1, 2, 3 y 4).

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Gráfica 1. Indicadores de competitividad global (2008-2009)

Fuente propia con base en Porter: (2008: 129, 241 y 341).

Gráfica 2. Indicadores de competitividad global (2009-2010)

Fuente: Elaboración propia con base en Porter (2009: 111, 223 y 321).

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Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

Gráfica 3. Indicadores de competitividad global (2010-2011)

Fuente: Elaboración propia con base en Porter 2010: 121, 239 y 340.

Gráfica 4. Indicadores de competitividad global (2011-2012)

Fuente: Elaboración propia con base en Porter (2011: 141, 259 y 363).

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xxi :

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Para medir el nivel de innovación el fem considera la capacidad para la innovación, la calidad de la investigación científica, la inversión de las empresas en i+d, la colaboración entre las universidades y las industrias, el fomento del gobierno para el desarrollo de productos de alta tecnología, la disponibilidad de científicos y de ingenieros y a las patentes de utilidad. La calidad de la investigación científica, la inversión de las empresas en i+d, la colaboración entre las universidades y las industrias, el fomento del gobierno para el desarrollo de productos de alta tecnología y la disponibilidad de científicos y de ingenieros son vitales para innovar e incrementar el número de patentes. La estructuración del sistema de gobernabilidad de la ciencia y tecnología debe concentrarse en fomentar cada uno de estos factores a través de una política transectorial y con la creación de programas. El apoyo gubernamental puede implicar la creación de programas que propicien el trabajo en conjunto entre universidades e industrias, lo que puede ser útil al fomentar la inversión empresarial en i+d o para optar por financiamiento estatal. A través de los programas se contribuye a que las universidades o centros de investigación incuben empresas o investiguen para las mismas. También mediante becas se apoya a los programas de posgrado de calidad para la formación de recursos humanos especializados. En cada uno de los indicadores de innovación es visible que en México no es eficiente la política de ciencia y tecnología para competir con sus socios comerciales, independientemente de que Canadá y Estados Unidos presenten problemas en algunos rubros. En lo concerniente a la capacidad de innovación, Estados Unidos se mantuvo en el primer lugar respecto a Canadá y México. Canadá se mantuvo de 2008 a 2012 en los lugares 13, 12 y 11 en los dos últimos años. En cuanto a México, su capacidad de innovación dista en demasía de sus socios comerciales al ubicarse en los lugares 90 de 2008 a 2009, 78 de 2009 a 2011 y 63 de 2011 a 2012 (ver gráficas 5, 6, 7 y 8).

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Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

Gráfica 5. Innovación en América del Norte (2008-2009)

Fuente: Elaboración propia con base en Porter (2008: 129, 241 y 341).

Gráfica 6. Innovación en América del Norte (2009-2010)

Fuente: Elaboración propia con base en Porter (2009: 111, 223 y 321).

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xxi :

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Gráfica 7. Innovación en América del Norte (2010-2011)

Fuente: Elaboración propia con base en Porter (2010: 121, 239 y 340).

Gráfica 8. Innovación en América del Norte (2011-2012)

Fuente: Elaboración propia con base en Porter (2011: 141, 259 y 363).

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Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

En Canadá y Estados Unidos la calidad de la investigación científica se ha visto afectada. Después de ubicarse en el primer sitio de 2008 a 2009, Estados Unidos bajó al segundo de 2009 a 2010 y al cuarto y séptimo de 2010 a 2012. Por su parte, Canadá del cuarto pasó al onceavo de 2008 a 2009, logrando recuperarse de 2010 a 2011 al ubicarse en el octavo, para terminar en el noveno de 2011 a 2012. Contrariamente a Canadá y Estados Unidos, la calidad de la investigación científica de México mejoró al ir del lugar 79 al 65 de 20082009 a 2009-2010 y del 60 al 54 de 2010-2011 a 2011 -2012 (ver gráficas 5, 6, 7 y 8). La inversión privada en i+d en Estados Unidos es alta. De 2008 a 2012 este país ocupó el tercer y quinto lugar en los dos primeros años y el sexto en los dos últimos años. Canadá se sostuvo en los sitios 22 durante los dos primeros años y en el 20 y 25 durante los dos últimos. En México esta inversión es menor reflejándose en los lugares 71 y 78 en los dos primeros años y en el 90 y 79 en los dos últimos (ver gráficas 5, 6, 7 y 8). En Canadá y Estados Unidos la colaboración entre las universidades y las industrias es relevante para agilizar el proceso de i+d y la comercialización del producto obtenido. Al respecto, existen programas que propician esta colaboración que están funcionando más adecuadamente que en el caso mexicano. De 2008 a 2011 Estados Unidos ocupó el primer sitio, presentando una caída al tercer sitio de 2011 a 2012. Para Canadá el mejor periodo fue el correspondiente al 2010-2011, cuando se ubicó en el séptimo sitio. De 2008 a 2010 estuvo en el décimo cuarto y en el noveno, respectivamente y de 2011 a 2012 en el décimo primero. En cuanto a México, la colaboración entre universidades y empresas permitió escalar del lugar 84 al 45 de 2008 a 2012 (ver gráficas 5, 6, 7 y 8). El apoyo del gobierno de Estados Unidos al desarrollo de productos de alta tecnología, ubicó al país en el cuarto lugar durante los dos primeros años y en el quinto y noveno en los dos últimos, respectivamente. Canadá ocupó los lugares 29, 25, 26 y 35 por año durante el periodo 2008-2012. En México, a pesar de que se reconoce la importancia de desarrollar tecnología de vanguardia, en este rubro el país se colocó en los lugares 104, 93, 96 y 75 por año en el mismo periodo (ver gráficas 5, 6, 7 y 8). En Canadá y Estados Unidos hay una alta disponibilidad de científicos e ingenieros en comparación con México. Mientras México ocupó los sitios 105, 94, 89 y 86 durante el periodo que se estudia, Estados Unidos el sexto, quinto y cuarto en los dos últimos 142

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años y Canadá los sitios séptimo en el primer año, sexto en el segundo y tercer año y el séptimo en el último (ver gráficas 5, 6, 7 y 8). En lo concerniente a las patentes, un menor número de registro implica un menor índice de innovación y de avance científico-tecnológico. Para algunos países como Canadá y Estados Unidos, se verá más adelante en el estudio de caso que se aborda, el desempeño institucional fundamentado en sus políticas y programas de ciencia y tecnología se refleja en un mayor número de patentes de utilidad. En las gráficas 5, 6, 7 y 8 puede observarse el sitio que Canadá, Estados Unidos y México ocupan en cuanto al número de registro de patentes de utilidad. De 2008 a 2009 Estados Unidos se ubicó en el segundo lugar y de 2009 a 2012 en el tercero. Canadá se sostuvo durante todo el periodo en el décimo sitio. Y México en el 56 de 2008 a 2009, en el 60 de 2009 a 2011 y en el último año en el 58 (ver gráficas 5, 6, 7 y 8).

Cooperación público-privada, innovación y competitividad Una de las características esenciales de la economía basada en el conocimiento es que se dirige a incentivar la competitividad de las empresas. Para que este modelo de desarrollo económico funcione, los gobiernos deben crear un sistema de gobernabilidad adecuado a la innovación. Entre los mecanismos utilizados se encuentra la creación de programas a través de los cuales se propicia la interacción de los científicos con las empresas. La cooperación público-privada es útil porque puede acelerar el proceso de innovación al crearse proyectos de investigación conjuntos, mediante los cuales se suman las capacidades de las empresas y de los investigadores de forma tal que, por ejemplo, la empresa se hace cargo de la comercialización y los investigadores de desarrollar la innovación. También se facilita la transferencia de tecnología con la intención de que se continúe la investigación sobre otras líneas. Este modelo de cooperación puede implicar la creación de clusters y de redes. Los clusters y las redes están integrados por actores públicos y privados. Entre los actores públicos se encuentran instituciones de investigación del gobierno e instituciones públicas 143

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

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de educación superior. En el caso de los actores privados, la ocde los clasifica en dos tipos: en el primero integra a empresas como parte del sector privado lucrativo; en el segundo al sector privado no lucrativo. En éste ubica a institutos de investigación de fundaciones no lucrativas y a institutos de investigación superior privados (Beuzekom, 2009). Con base en The Cluster Competitiveness Group, un cluster representa “una concentración sectorial y/o geográfica de empresas que se desempeñan en las mismas actividades o en actividades estrechamente relacionadas, con importantes y acumulativas economías externas de aglomeración y especialización —por la presencia de productores, proveedores y mano de obra especializada y de servicios conexos específicos al sector— y con la posibilidad de llevar a cabo una acción conjunta en la búsqueda de eficiencia colectiva” (Castro, 2007). Para el Instituto para la Estrategia y Competitividad de la Universidad de Harvard, el cluster es un grupo de compañías y de instituciones asociadas especializadas en un sector, incluyendo productores, proveedores de servicios y de insumos, universidades y asociaciones comerciales ubicados en una misma área geográfica (Institute for Strategy and Competitiveness, 2012). Los clusters tienen la característica de estar ubicados en áreas geográficas que pueden ser denominadas zonas o parques industriales o parques científicos y tecnológicos. Su función es crear el espacio adecuado para el desarrollo de empresas, así como de proyectos de investigación de universidades, contribuyendo a la obtención de financiamiento. También sirven de interlocutores entre las empresas, centros de investigación, etcétera y el gobierno, y mediante las asociaciones representantes de sus miembros pueden involucrarse en la creación de programas, de políticas y de normatividades. El cluster también es útil para fomentar la cooperación público-privada. Las redes son grupos de actores públicos y/o privados que interactúan entre sí y que pueden formarse dentro del cluster o fuera de él. Las redes que se forman dentro del cluster son el resultado de la asociación de algunos de sus miembros, de forma que dentro de un cluster pueden existir varias redes. Las redes que se forman fuera del cluster, comúnmente son asociaciones que pueden representar a miembros de varios clusters. En la región de América del Norte la creación y desarrollo de clusters ha sido relevante para la competitividad. De las políticas económicas y de ciencia y tecnología de Canadá, 144

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Estados Unidos y México derivan programas que fomentan su creación, sostenimiento y fortalecimiento. A través de la gráfica 9 se puede apreciar cómo Canadá y Estados Unidos tienen un mejor nivel de desarrollo de sus clusters, en comparación con México. El nivel de desarrollo de los clusters es considerado en el décimo primer pilar de los índices de competitividad global del fem, correspondiendo a la sofisticación de los negocios. Como es de observarse, Estados Unidos se mantiene al frente independientemente de haber perdido varios escaños en los últimos dos periodos, que van de 2010 a 2012. Aunque Canadá mejoró de 2008 a 2010, cuando se ubicó en las posiciones décimo sexta y octava respectivamente, de 2010 a 2011 bajó al sitio número once y de 2011 a 2012 al quince. México ha logrado escalar, pero dista en demasía de los de sus socios del tlcan al ocupar los lugares 58, 53, 50 y 41 de 2008 a 2012 (ver gráfica 9). Gráfica 9. Nivel de desarrollo de clusters

Fuente: Elaboración propia con base en Porter (2008: 129, 241 y 341; Porter, 2009: 111, 223 y 321; Porter, 2010: 121, 239 y 340; Porter, 2011: 141, 259 y 363).

En los países miembros del tlcan los mecanismos establecidos para la cooperación público-privada han implicado el desarrollo de programas con los cuales se incentiva la creación y el desarrollo de clusters y de redes con la finalidad de fomentar la innovación en alta tecnología.

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La biotecnología en el trinomio competitivo de América del Norte Una de las áreas consideradas estratégicas para la competitividad a partir del impulso que le han dado los países desarrollados, debido a la incidencia que tiene en diferentes sectores, es la biotecnología. El sistema de gobernabilidad para la biotecnología establecido en países como Canadá y Estados Unidos representa un claro ejemplo de la relación entre la competitividad, la ciencia, la tecnología y la biotecnología sustentada en el modelo de la economía basada en el conocimiento. La manipulación genética abrió la posibilidad de obtener beneficios para los seres humanos en aspectos que, más allá de la salud, podrían impactar el desarrollo de otros sectores, como el industrial, el agrícola, el pecuario, el ganadero, así como presentar alternativas a los problemas que en la actualidad se enfrentan ante el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, la elevada contaminación ambiental derivada de las actividades económicas, las hambrunas, etcétera. Como la biotecnología es vista como una disciplina científica que incrementa la producción de alimentos, crea nuevos medicamentos, fortalece especies de plantas y animales que puedan resistir sequías o reproducirse y crecer más rápidamente, crea materiales nuevos para la industria, etcétera, los países la impulsan considerando que sus innovaciones prometen incrementar su competitividad. Identificada como una de las áreas estratégicas para el desarrollo y la competitividad, y debido a que sus investigaciones son de largo plazo y de alta incertidumbre, se intenta que se faciliten creando el marco normativo y político adecuado para que las empresas biotecnológicas puedan trabajar con universidades o centros de investigación o en su caso, que estos últimos generen este tipo de empresas que dependen del conocimiento científico para mejorar su capacidad de innovación. Como la investigación biotecnológica es multidisciplinaria, porque implica a disciplinas como la biología molecular, la inmunología, la ingeniería de proteínas, la bioquímica, la microbiología, la genómica y a la bioinformática, requiere de la transferencia de tecnología y de las patentes para proteger las innovaciones y comercializarlas o para transmitir 146

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conocimiento. También se requiere de la inversión de las empresas y estatal y de disponibilidad de científicos y de ingenieros. En América del Norte la cooperación público-privada es importante para el desarrollo de la biotecnología. Canadá y Estados Unidos tienen políticas, normas y programas adecuados para que ésta se desarrolle y contribuya a la competitividad. Las redes de los clusters son cruciales para agilizar cada una de las etapas involucradas, desde la investigación a la comercialización, de manera tal que se utiliza el talento científico y las habilidades en mercadotecnia de las empresas. Como modelo de cooperación y para la competitividad, la cooperación público-privada en biotecnología se originó en países en desarrollo. Sus programas y políticas —las normatividades se adaptan a los intereses o principios sociales y económicos, dependiendo del país— están más avanzados que los de otros. Esto se debe básicamente a tres aspectos: Primero: la biotecnología empieza en ellos su desarrollo y por tanto sus políticas, normatividades y programas van adelante en cuanto a la creación del espacio de gobernabilidad adecuado para la desregulación o regulación. Segundo: es vista como un sector estratégico para el desarrollo, competitividad y seguridad estatal. Tercero: cuentan con un mayor número de empresas de este giro y con una mayor inversión. En América del Norte se han creado mecanismos que facilitan la cooperación entre los actores públicos y privados; esto incluye normatividades y programas que se desprenden de las políticas científico‐tecnológicas, de innovación y sobre biotecnología seguidas en los tres países de la región.

Estados Unidos-Canadá Si bien en Estados Unidos existen programas dirigidos a propiciar la cooperación público- privada, es de resaltar que la inversión del sector privado en i+d es mayor que la pública, de manera que el gobierno se concentra más en propiciar el ambiente adecuado que en crear fondos para financiar. En 1989, con base en la Federal Technology Transfer Act se llevaron a efecto los Acuer147

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dos de Cooperación en Investigación y Desarrollo (acid), en los cuales participan las empresas e instituciones del gobierno como los Institutos Nacionales de Salud, el Departamento de Agricultura y la Administración de Alimentos y Drogas. Los acid fueron realizados con la idea de incrementar la comercialización de las innovaciones tecnológicas obtenidas por los centros de investigación del gobierno. La aportación del gobierno es similar a la de su contraparte, la cual no recibe financiamiento directo. Una de las ventajas de estos acuerdos de cooperación es que por un periodo de cinco años, protegen la investigación mediante derechos de propiedad intelectual a través de la Freedom of Information Act. Administrados por la us Small Bussiness Administration, el Small Bussiness Innovation Research y el Small Bussiness Technology Transfer, son programas que tienen la finalidad de incrementar la competitividad empresarial mediante apoyos financieros a las empresas pequeñas de alta tecnología (sbir, 2010). A partir de la Consolidated Appropriations Act de 2001 y de su reforma en 2010, fue creado el Fast Program, del cual se elaboró el Federal and State Technology Partnership Program (fstpp) con el objetivo de incrementar la competitividad tecnológica de las pequeñas empresas involucrándolas en la investigación para la innovación y la comercialización de nuevas tecnologías. Para cumplir los objetivos del fstpp, se proporcionan recursos a proyectos de investigación tecnológica, para que se transfiera tecnología de las universidades a las empresas. También se contribuye a la cooperación entre el gobierno, empresas, universidades y centros de desarrollo de negocios (sba, 2010: 3).

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Gráfica 10. Clusters en regiones de Estados Unidos y patentes con aplicaciones

Fuente: Elaboración propia.

Las iniciativas del gobierno estadunidense hacen que sus clusters en biotecnología sean altamente competitivos. Con base en información proveniente de las estadísticas de 2010 de la ocde, Estados Unidos registró en el año 2009 un total de 6 213 empresas que utilizan la biotecnología para producir bienes o prestar servicios o para la investigación y 2 370 empresas cuya actividad principal es la aplicación de la biotecnología a la producción de bienes, prestación de servicios y realización de investigación (ocde, 2011). La capacidad de innovación puede observarse a través del porcentaje de patentes que registró en el periodo 2007-2009, correspondiendo al 41.54% del total de patentes registradas (ocde, 2011). En Estados Unidos, 18 clusters se ubican en dos regiones: San Jose‐San Francisco‐ Oakland (ver gráfica 10), donde se ubica el mayor cluster biotecnológico, y Boston‐Worcester‐Manchester, región que tiene la característica de contar con instituciones de educación superior de alto nivel, como Harvard, el mit y el Massachusetts General Hospital, 149

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así como con incubadoras de empresas como el mit Enterprise Forum, el BioSquare de la Universidad de Boston y el Boston Medical Center (Roberts, 2006: 65). Para 2009, con base en las estadísticas de biotecnología de la ocde, los tres clusters con mayor índice de innovación fueron San Jose‐San Francisco‐Oakland, Boston‐Worcester‐Manchester y el New York‐Newark‐Bridgedport, con 1 510, 1 422 y 1 090 patentes con aplicaciones biotecnológicas. Como ejemplo de la cooperación público-privada en Estados Unidos, se tiene al Center for BioRenowable Chemicals (Cbirc) en la Universidad del Estado de Iowa en Ames. Creado en el 2009 a través de una red de empresas e institutos de investigación, trabaja en la producción de químicos derivados del azúcar de maíz. Es financiado por el Ministerio de Investigación e Innovación y labora con el BioCentury Farm que, entre otros aspectos, se dedica a la transformación de la agricultura en biomasa y con el BioIndustry Center, que efectúa estudios económicos y ecológicos de los procesos químicos derivados de la biomasa (ocde, 2010: 25). Canadá es pionero en el modelo de cooperación público-privada ideado para incrementar la innovación. El modelo implica la creación del espacio óptimo para la formación y el sostenimiento de los proyectos de investigación de las redes o centros, como son identificados en los cuatro programas existentes. Mediante estos programas el gobierno invierte en investigación pública y privada y en la formación de recursos humanos especializados, se crean sociedades de capital de riesgo y programas de estímulos fiscales; se apoya la creación de redes, la prestación de infraestructura, la transferencia de tecnología; se proporciona apoyo para la comercialización de las innovaciones, etcétera. En 1989, con la creación del Programa de Redes de Centros de Excelencia (prce) se registró la primera red. A mediados de 2001 el prce contaba con 21 redes y para el año 2010 estaban registradas 20 redes en distintas áreas (Government of Canada, 2010b: 1). En 2007, con una inversión del gobierno de 285 millones de dólares, partiendo del prce se creó el Programa de Centros de Excelencia para la Comercialización e Investigación (pcec). Este programa, al igual que el prce, apoya la creación de redes en las que participan los sectores académico, industrial, gubernamental y no lucrativo y se enfoca con base 150

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a los objetivos planteados por la Estrategia de Ciencia y Tecnología del gobierno federal en cuatro áreas consideradas estratégicas: recursos naturales, energía, salud y ciencias de la vida (Government of Canada, 2010a). Actualmente existen 17 redes o centros, como son identificados por el pcec. El pcec además de contribuir a la creación de centros de investigación especializada, auspicia los gastos de operación y de comercialización de las tecnologías, productos y servicios, con la finalidad de agilizar su introducción y venta en el mercado. El financiamiento proviene de la iniciativa pública y privada. El prce financia los proyectos de investigación. Los clusters canadienses son apoyados con la Iniciativa Clusters Tecnológicos del Consejo Nacional de Investigación. En el periodo 2004-2006, dos de las diez regiones canadienses que albergan clusters y redes fueron registradas entre las cincuenta regiones con más desarrollo de innovaciones en biotecnología. La región que involucra a Guelph, Hamilton, Kingston, London, Mississaugua, Ottawa, Toronto, y Waterloo en Ontario y la que corresponde a Montreal, Quebec City y Sherbrooke en Quebec, registran un total de 302 y 230 patentes con aplicaciones biotecnológicas, las que en total suman 532 patentes en comparación con las 8 994 de Estados Unidos (Beuzekom, 2009: 72). Del total de patentes registradas en el periodo 2007-2009, Canadá registró 2.92% (ocde, 2011). Los clusters ubicados en las regiones de Calgary, y Edmonton, Alberta, Halifax, Nueva Escocia, New Brunswick, Prince Edward Island, Saskatoon, Saskatchewan, St. Jhon’s, Terranova, Vamcouver, y Victoria, Columbia Británica y Winnipeg, Manitoba, no son incluidas en los datos estadísticos de la ocde por no ser parte de las cincuenta mayores regiones con mayor número de patentes con aplicaciones biotecnológicas. Como ejemplo de la cooperación público-privada en Canadá, se tiene al Ontario BioCarInitiative. Creado en 2007 por el Ministerio de Investigación e Innovación de Ontario, es resultado de la cooperación entre la industria automotriz e instituciones académicas las cuales desarrollan materiales del carbón biorrenovable en la Universidad de Guelph en Ontario (ocde, 2010: 25). 151

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México El desarrollo de la biotecnología en México presenta un contexto diferente al de Canadá y Estados Unidos en varios aspectos. Entre ellos, es de considerar que mientras que en estos países se tiene un marcado desarrollo en varios campos, en México se han emprendido básicamente medidas en torno a la bioseguridad relacionada a los Organismos Genéticamente Modificados (ogm). En el periodo 2006-2008 la ocde presenta un total de setenta de estos proyectos —entre actores públicos y privados o sólo públicos— en México. Por su parte, Estados Unidos registró 3 924 y Canadá 2 102 (Beuzekom, 2009: 80). La inversión de México en transgénicos fue de 0.1% en comparación con el 1.9% de Canadá y el 82.7% de Estados Unidos (Beuzekom, 2009: 79). En este mismo rubro, la investigación no lucrativa sobre transgénicos, como la identifica la ocde —investigaciones efectuadas por universidades, institutos de investigación del gobierno e institutos privados no lucrativos—, fue en Estados Unidos de 23.3%, en Canadá 12.1% y en México de 5.7% (Beuzekom, 2009: 81). En Canadá y Estados Unidos se ha creado un sistema de gobernabilidad integral, donde la política en ciencia y tecnología, la ambiental, la económica y la agrícola, etcétera, favorecen la investigación biotecnológica abriendo los espacios necesarios que permiten la bioprospección, el desarrollo de nuevos productos, el patentamiento y la transferencia de tecnología, entre otros aspectos. En México el aprovechamiento de los recursos naturales y las ciencias de la vida son tardíamente reconocidos como áreas estratégicas, de manera que no se ha logrado crear un sistema de gobernabilidad semejante. En el caso de la biotecnología, es integrada en los planes de ciencia y tecnología desde la presidencia de Vicente Fox Quesada, pero no se ha logrado impulsar su desarrollo, debido a lo que desde algunas perspectivas es causa de la disminución del gasto público y de la falta de inversión privada. En México el sector público es el que más invierte en i+d, aunque su inversión no es mucho mayor que la del sector privado. En 2006 la inversión pública fue de 47% y la inversión privada de 44.1%; en Estados Unidos la inversión privada es mayor con 64.9% y la pública de 29.3%; en lo concerniente a Canadá, la privada fue de 46.7% y la pública de 33.7% (Conacyt, 2008: 19-20). Es de destacar que los porcentajes corresponden a las cantidades que se invierten en total en un país, de forma tal que si bien la inversión de 152

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México se asemeja a la canadiense, no significa que se inviertan cantidades similares. De hecho, México es uno de los países con menor inversión en i+d (Conacyt, 2008c: 20). El nivel de innovación en biotecnología en México es mucho menor que el de Canadá y Estados Unidos. Las patentes con aplicaciones biotecnológicas con que cuenta, de acuerdo con las estadísticas del 2009 de la ocde, de 2004 a 2006 fueron 22 de un total de 520 patentes. Canadá y Estados Unidos registraron 809 de 8 031 y 11 474 de 139 261, respectivamente, del total del registro de patentes (Beuzekom, 2009: 75). Para incrementar su competitividad con base en la innovación, México intenta articular un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (Sncyt) en el que se logre la interacción entre los actores de la cadena de valor “educación-ciencia-tecnología-innovación” (Conacyt, 2008b: 1). Partiendo del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y del Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2012, fueron creados tres programas que quedaron a cargo del Conacyt. El Programa de Desarrollo e Innovación en Tecnologías Precursoras (Proinnova), el Programa Innovación Tecnológica para la Competitividad (Innovatec) y el Programa Innovación Tecnológica de Alto Valor Agregado (Innovapyme). La cooperación público-privada es incentivada a través de Proinnova y de Innovatec. El primero cumple con el objetivo de fomentar y gestionar el flujo de conocimiento entre los actores del Sncyt apoyando económicamente al sector productivo que efectúe actividades vinculadas a la i+d tecnológico y que incentive la creación y permanencia de redes de innovación o alianzas estratégicas para el desarrollo de proyectos en campos precursores del conocimiento cuyo resultado sean productos, procesos o servicios de alto valor agregado. Preferentemente apoya a proyectos de redes constituidas como Alianzas Estratégicas y Redes de Innovación para la Competitividad (Aeris) (Conacyt, 2008b: 3). Con el segundo programa se incentiva a las empresas a invertir en i+d de tecnología otorgando estímulos complementarios con la intención de estimular el crecimiento de la inversión empresarial y para que los proyectos de investigación se efectúen mediante convenios de colaboración con instituciones públicas de educación superior (Conacyt, 2008c: 2-3). Mediante el Programa Redes y Consorcios, también a cargo del Conacyt, se busca realizar alianzas estratégicas entre dos o más empresas con uno o más grupos o centros de 153

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investigación e instituciones de educación superior, con la intención de crear o mejorar negocios que, basados en la utilización y explotación de desarrollos científicos y tecnológicos, resuelvan las demandas de innovación (Conacyt, 2010). De igual forma que con Proinnova e Innovatec, las empresas pueden obtener apoyo económico para proyectos que desarrollen con centros de investigación, grupos de investigadores e instituciones de educación superior inscritos en el Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas (Reniecyt). Otro de los incentivos para la investigación científica y tecnológica entre actores públicos y privados, es el Fondo Sectorial de Innovación (Finnova). Este fondo es un fideicomiso con recursos concurrentes del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y la Secretaría de Economía dirigido a proyectos de innovación tecnológica desarrollados por Unidades de Transferencia de Tecnología (utt), como se le denomina a la colaboración entre empresas con centros de investigación, instituciones de educación superior o cualquier otra institución especializada en la investigación científica y/o desarrollo tecnológico (Conacyt, 2011). Con la intención de promover una industria mexicana en biotecnología incrementando el número de empresas y de proyectos, el Conacyt y la Secretaría de Economía a través de estos programas y de Finnova, impulsan la creación de parques tecnológicos, de consorcios, de alianzas y de redes. Los parques tecnológicos son impulsados por la Secretaría de Economía a través del Programa de Parques Tecnológicos. En 2008, ésta reportó un total de seis parques tecnológicos, de los cuales el Parque de Investigación e Innovación Tecnológica de Monterrey emprende actividades de giro biotecnológico. El Conacyt incluye un parque más con el mismo giro, esto es, al Parque Tecnológico de Cuernavaca (Conacyt, 2008c: 23 y Secretaría de Economía, 2007: 2-3). En Baja California Sur se encuentra el Parque de Innovación Tecnológica del Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste (BioHelis-Cibnor), donde se realiza un aprovechamiento sostenible y ecoeficiente de los recursos naturales acuáticos y terrestres y se emprenden actividades en i+d de tecnologías, cría de peces en laboratorios, proyectos biotecnológicos y de agricultura. Se pretende que este parque hospede empresas con intenciones de 154

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aplicar en el ámbito comercial una tecnología desarrollada en conjunto con BioHelis y que proporcione servicios de gestión y administración de proyectos, asesoramiento empresarial, estudios de mercado, planes de negocios y elaboración de propuestas para obtención de recursos financieros complementarios (Investigación y Desarrollo, 2011). En la Universidad Nacional Autónoma de México (unam) se creó la Incubadora Innovaunam para apoyar a universitarios en la creación de su empresa. Entre estas empresas se encuentra la Corporación Mexicana de Transferencia de Biotecnología, dedicada a desarrollar y comercializar productos basados en proteínas producidas por Bacillus Thuringiensis con actividad insecticida, así como Biopolymex, encargada de desarrollar bioplásticos 100% biodegradables.

Conclusiones Las revoluciones científico-biotecnológicas han capturado la atención de los estados que ven en la economía basada en el conocimiento el presente y futuro de su competitividad económica internacional. Vistas las innovaciones en biotecnología como una posible alternativa a los problemas de la producción, de la degradación del medio ambiente o del crecimiento de una población cada vez más demandante, los países crean los espacios necesarios para su desarrollo implicando políticas, normatividades y programas orientados a desregular en beneficio de la comercialización y para su consumo o a regular para agilizar la bioprospección creando marcos adecuados para la cooperación entre actores públicos y los privados. Aunque en Canadá, Estados Unidos y México se ha creado un sistema de gobernabilidad adecuado a las actividades de investigación, innovación y comercialización de la biotecnología, las diferencias en sus niveles de competitividad son altas, sobre todo en el caso mexicano. En Canadá y Estados Unidos la cooperación público-privada en investigación científico-tecnológica reditúa más a su competitividad que en México, demostrando la importancia de la transferencia de tecnología. En México esta modalidad de cooperación no tiene el mismo alcance debido al atraso que existe respecto a su aplicación y a la biotecnología, así como por una menor inversión 155

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en el desarrollo de ciencia y tecnología, lo que impide diversificar las líneas de investigación y la generación de empresas.

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tercera parte

Regionalismo y cooperación regional en América: América Latina y el Caribe

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capítulo 6

La inversión extranjera directa en el mercosur durante la crisis económica y financiera internacional (2008-2010) Paulino Ernesto Arellanes Jiménez Felipe R amírez Peña

Introducción En América del Sur, si bien es cierto que la política neoliberal fue creada e impulsada en los países que ahora forman el Mercado Común del Sur (mercosur) por parte de los gobernantes Carlos Menem en Argentina, Fernando Collor de Mello en Brasil, Luis Alberto Lacalle en Uruguay, entre otros, también es cierto que durante los mandatos de estos gobiernos fue cuando se creó formalmente el mercosur; ellos concretizaron un cambio de rumbo en el manejo de la agenda regional. El antiguo paradigma cepalino vigente desde la década de 1970 fue reemplazado en ciertos aspectos por el Consenso de Washington (cw), que privilegiaba los mercados “globales” a los “regionales”, el manejo de políticas macroeconómicas en lugar de sectoriales y la reducción del rol del Estado a una mínima expresión, suficiente para garantizar la 161

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libertad de competencia y proteger los derechos de los inversionistas.67 Para la década de 1990 dicho Consenso parece haber quedado atrás, al menos en ciertos aspectos, con la reconfiguración del mapa político que se evidenció en la región sudamericana a partir de la llegada al gobierno de los presidentes Luiz Inacio Lula da Silva (Brasil), Néstor Carlos Kirchner (Argentina) y más recientemente Evo Morales (Bolivia), aunque este país no sea parte de del mercosur. Parecen vislumbrase nuevos horizontes en el proceso de integración en el Sur, y prueba de ello es la ampliación del organigrama institucional del mercosur y la eventual incorporación de Venezuela como miembro pleno del bloque, en un aparente intento de constitución de un eje Buenos Aires-Brasilia-Caracas, como mascarón de proa de la región68 y que se liga a otros recientes proyectos integradores, uno de corte político, la alba69 y el otro económico-político, el celac, que indudablemente le darán otra proyección al Mercosur en los aspectos de la Inversión Extranjera Directa (ied), tanto la que ingresa como la que sale, así como a la inversión intrarregional.

Los flujos de la ied en el mercosur Los flujos globales de la ied han sido severamente afectados, y desde el punto de vista mundial esto se debe a la crisis económica y financiera de 2008-2009. Las entradas de ied han presentado una caída de 1.7 trillones de dólares, abajo de 1.2 trillones de dólares en 2009. Con una pequeña recuperación en 2010 (hacia un nivel de 1.4 trillones de dólares) y tal vez con un logro momentáneo en 2011 de aproximadamente 1.8 trillones de dólares. La crisis ha cambiado el landscape de los flujos de inversión extranjera hacia los países en Cfr. María de Monserrat Llairó, “Venezuela y el Mercosur: una proyección continental y caribeña”, en Llairó, María de Monserrat, José Briseño y Lincoln Bizzozero Revelez, Venezuela en el Mercosur — Tres miradas, tres interpretaciones, ceiladi, fce, Universidad de Buenos Aires, Argentina, pp. 11-12.

67

Ibid., p. 12.

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“Finalmente, la idea del gobierno venezolano de convertir a la alba en un modo de aplicar en el mercosur tiene que enfrentarse a realidades de tipo jurídico y político. Desde el punto de vista jurídico, el mercosur tiene ya un acervo comunitario constituido por el Tratado de Asunción y todos los demás acuerdos y actos legislativos emanados de las instancias comunitarias. Ver José Briseño, “El mercosur de cinco estrellas: Reflexiones sobre los beneficios y costos del ingreso de Venezuela”, en Llairó María de Monserrat, José Briseño y Lincoln Bizzozero Revelez, Op. cit., p. 28.

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desarrollo y las que eran economías en transición de manera que en América Latina los flujos aumentaron en 13%, pero en general en todas las regiones del mundo los flujos de las ied sufrieron una declinación.70 No obstante, al entrar al análisis de la ied de los países del mercosur, se puede constatar que han recibido significativos flujos de ied en las últimas décadas. Ello puede generar importantes beneficios para sus receptores, tanto en materia macroeconómica, por su contribución al crecimiento de la inversión, el empleo, el Producto Interno Bruto (pib) y al ingreso de divisas. Las inversiones también pueden generar beneficios en materia microeconómica, por sus efectos sobre la productividad, la innovación y las exportaciones, así como en materia ambiental. Las investigaciones de la Red mercosur en esta área pretenden analizar los beneficios y costos de la ied en los países del mercosur, así como generar recomendaciones de política para que se aprovechen mejor sus potenciales beneficios. El mercosur, comparado con otras alianzas regionales, como la Unión Europea (ue), es una integración joven. Tiene veinte años, a diferencia de la ue, que ya cuenta más de medio siglo y que ahora está pasando por una crisis financiera, por lo que es lógico que la integración latinoamericana pase por ciertos procesos de ajustes dependiendo el vaivén de las dinámicas políticas, institucionales y económicas de los países que la integran. Es necesario apuntar que el mercosur en su génesis (1991) vaticinaba un desarrollo tan promisorio, como el que ha experimentado la ue, para la lucha contra la pobreza y el desarrollo económico y social de las naciones sudamericanas con equidad; sin embargo, continúa la esperanza de que dará mejores frutos conforme se desarrolle en el futuro en los planos económico y financiero. Los flujos de las ied en el mercosur, en los países fundadores: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, además de Venezuela como país socio o miembro pleno desde 2006, así como los stocks por periodo nos indican un crecimiento en forma general en la crisis, aunque con ciertas declinaciones en algunos sectores en particular. En el análisis de los cuatro países tradicionales del mercosur, siempre van a sobresalir Cfr. “Key Messages. fdi Trends, Policies and prospects”, World Investment Report 2009: Transnational Corporations, Agricultural, Production and Development, wir, 2009.

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Brasil y Argentina, en este orden, por ser los países más grandes y desarrollados de esa integración. Las causas del crecimiento de las ied, especialmente en Brasil, fueron los recursos naturales y las actividades relacionadas. Así tenemos que Brasil tuvo un crecimiento, como país huésped o de atracción de ied, del 30% y Argentina con 37%, durante 2007 y 2008. El crecimiento de esas inversiones se da en los metales y la industria extractiva de minerales, junto con las inversiones intraempresas. El crecimiento de la ied en esos países, como en Sudamérica en general, se debió al alto precio de materias primas, como petróleo, gas, acero, cobre, oro y soya. Brasil tuvo el mayor crecimiento de ied hacia afuera con 189%, donde los flujos aumentaron 20 billones de dólares, como resultado del alza de los préstamos intraempresas, lo que sugiere que las sucursales de Brasil posiblemente transfirieron capital a sus filiales financieras del extranjero. En 2008 las empresas brasileñas continuaron con la adquisición de assets extranjeras basadas en minas y recursos naturales como alimentos, metales y acero. El sector primario, por lo tanto, ha sido hasta ahora el principal atractivo de la ied en Brasil, de manera que en 2008 representó el 38% del total del flujo de inversiones extranjeras al país.71 En el sector manufacturero, el cual contó con el 35% del total de los flujos de ied, en Brasil se concentró en la metalurgia, alimentos, bebidas, plásticos, refinería y productos minerales no metálicos, los cuales atrajeron el 80% del total de los flujos de ied hacia ese sector. Si nos concentramos más en Brasil, es porque la ied del mercosur y de Sudamérica está más concentrada en aquel país. En cambio, en Uruguay la rama de la construcción es la que atrajo el mayor flujo de ied en 2008. En la rama automotriz son Brasil y Argentina los países con más atracción de ied, con el 51 y el 47% respectivamente.

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Cfr. cepal, Documento Informativo: La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe, 2010.

164

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Regulación y control en la crisis Algo que llama la atención sobre la ied en los países en vías en desarrollo en la época de crisis, es el mayor control que el Estado ejecuta sobre tales inversiones. Esta situación es palpable en el mercosur como parte de las políticas gubernamentales. La tendencia de mayor control estatal ha sido más visible en petróleo y gas natural, donde algunas medidas han sido implementadas. Así, por ejemplo, en noviembre de 2008 el presidente brasileño decretó un cambio de leyes en las telecomunicaciones brasileñas que ayudaron a los proveedores de líneas fijas en más de una región del país; esto permitió a oi Participaçoes (Brasil) comprar Telecom de Brasil, el tercer conductor más grande en línea fija en Brasil y capacitar la nueva compañía para competir con los jugadores extranjeros que dominan el mercado, como Telefónica de España y American Móvil de México.72 En Argentina, algunas medidas fueron adoptadas en la región en respuesta a la crisis global; por ejemplo, el Estado reasumió el control sobre los activos poseídos por los fondos de pensiones privadas, de manera que el Senado argentino aprobó como ley la conversión del sistema de pensión privada hacia una pensión pública en noviembre de 2008. Lo anterior se relaciona con los siguientes fenómenos que, como tendencia, aparecen entre los flujos de ied: 1. Los inversionistas y los gobiernos de los estados (mercosur) en las crisis pudieron tener disputas y conflictos. 2. Proteccionismo con respecto a la inversión extranjera y solución de controversias. Lo que en los hechos significa que la discriminación de favorecer al inversionista nacional sobre el inversionista extranjero pudiera traer conflictos. 3. La crisis financiera aumenta cuestiones novedosas para los negociadores de disputas y solución de controversias, ya que por un lado la solución de controversias ante las disputas o conflictos aumenta a favor de la declinación de los flujos de las ied, junto con el riesgo de proteccionismo de las inversiones. Por otro lado, permite que los gobiernos puedan contraer esa ied por la solución de controversias implementando medidas de emergencia en respuesta a la crisis. 72

Idem.

165

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

4. La crisis financiera ha dado razón para apelar a regulaciones más estrictas en los mercados financieros internacionales, así como la intervención del Estado pudiera minar los derechos de los inversionistas.

Las empresas trasnacionales del mercosur que invierten en mercados internacionales y su nivel de trasnacionalidad De las cien empresas trasnacionales no financieras de los países en vías de desarrollo renqueadas por sus activos en el extranjero en 2007 de la región del mercosur, sobresalen solamente dos de Brasil y una de Venezuela. — Brasil: Compañía Vale de Río Doce (minería y quarning), en el rango 12 de las 100 y con grado 73 de trasnacionalidad.73 — Brasil: Metalúrgica Gerdan S. A. (metales y productos de metal), en el rango 28 y con una trasnacionalidad de 47. — Venezuela: Petróleos de Venezuela (petróleo: explotación, refinería y distribución), en el rango 19 y con una trasnacionalidad de 93.74

La ied en el mercosur en 2008 Los flujos de ied que ingresaron a Brasil y Argentina fueron más altos con respecto a los flujos que salieron en el momento del inicio de la crisis (2007-2008). Aunque en el caso de Brasil en 2008 salieron casi 50% de las ied ingresadas, en el caso de Venezuela de igual manera las inversiones que salieron fueron más que las inversiones que ingresaron en el 2008, aunque en términos relativos con más cuantía en un caso como en otro con 73

74

La trasnacionalidad es calculada por los activos extranjeros del total de activos a nivel mundial, ventas extranjeras del total de ventas mundial y número de empleos.

“The top 100 Non-financial tncs from Developing Countries, Ranked by Foreign Assets, 2007”, World Investment Report 2009: Transnational Corporations, Agricultural, Production and Development. Annex Table A.1.11.

166

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

respecto a Paraguay y a Uruguay (ver cuadro 1). Cuadro 1. Flujos de ied (entradas y salidas) (millones de dólares) Flujos que ingresaron País/Año

2006

Argentina

Flujos que salieron

2007

2008

2006

2007

2008

5537

6473

8853

2439

1504

1351

18822

34585

45058

28202

1067

20457

Paraguay

173

185

320

7

7

8

Uruguay

1493

1288

2205

-1

89

1

Venezuela

-559

646

1716

2076

2237

2757

Brasil

Fuente: “fdi Flows by regional and economy, 2006-2008”, unctad, World Investment Report 2009: Transnational Corporation, Agricultural Production and Development.

Con respecto a los stocks de ied en 2008, Brasil manifiesta un mayor ingreso con respecto a lo que de ied sale; en el caso de Argentina se da la misma situación. En los stocks, Venezuela presenta un superávit bastante alto, pues son más las inversiones que ingresaron que las que salieron (ver cuadro 2). Cuadro 2: Stocks por décadas en el Mercosur (millones de dólares) Stock de los flujos de ied que ingresan País/Año Argentina Brasil Paraguay

1990

2000

2008

7751

67601

76091

37107

45753

418

1327

Stock de los flujos de ied que egresan 1990

2000

2008

6057

21141

28749

100989

154

11154

31728

2398

134

214

234

Uruguay

671

2088

8788

186

126

337

Venezuela

3865

35480

41375

1225

7676

16619

Fuente: “Stock de los flujos de inversión extranjera directa, por región y economía; 1990, 2000, 2008”, unctad, World Investment Report, 2009: Trasnational Corporation, Agricultural Production and Development.

¿Cuál es el peso en porcentaje de la ied en la formación bruta de capital y en el Producto 167

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

Interno Bruto (pib) en los países del mercosur? En el caso de Argentina, en el año de 2007 la entrada de ied representó 10.2% en la formación del capital bruto de su economía, en cuanto a salidas de la ied en ese mismo año representó 2.4%. En el año de 2008 aumentó el porcentaje que representó la entrada de ied en la formación de capital bruto de 11.6%, y disminuyó el porcentaje de salidas de ied a 1.6%. Para Brasil podemos observar que el año de 2007 la entrada de ied significó 14.8% en la formación de capital bruto, y 3.0% las salidas de ied; en el año de 2008 aumentó el porcentaje que representó la entrada de ied a 15.1%, mientras las salidas de ied aumentó a 6.8%. Con respecto al porcentaje de los stocks de los flujos de ied en las mismas fechas para los dos países más importantes del mercosur en cuanto a la participación en el Producto Interno Bruto, podemos observar lo siguiente: en 2008 a Argentina le significó la entrada (stocks de flujos de ied) de ied el 23%, mientras las salidas solamente el 8.7%; lo que manifiesta un alto porcentaje (23%) de la entrada de ied en el pib argentino. Pero por otro lado, como podemos observar, para Brasil le representó bastante (10.3%) las salidas en el stock de flujos de ied (ver cuadro 3). Cuadro 3. Flujos de ied por porcentaje de la formación de capital bruto fijado (2006-2008) y stocks como porcentaje del pib por región y economía (1990, 2000 y 2008) Flujo de ied como % de la formación del capital bruto País/Año

Stocks de los flujos de ied como % del pib

2006

2007

2008

1990

2000

2008

Entrada

11.1

10.2

11.6

5.5

23.8

23.0

Salida

4.9

2.4

1.6

4.3

7.4

8.7

Entrada

10.5

14.8

15.1

8.5

19.0

18.3

Salida

15.8

3.0

6.8

9.4

8.1

10.3

Argentina

Brasil

Paraguay

168

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Entrada

9.8

8.7

10.2

8.5

18.7

15.0

Salida

0.40

0.3

0.3

2.7

3.0

1.5

41.5

30.7

36.6

80.

10.4

27.3

-

2.1

-

2.2

0.6

1.0

Entrada

-1.5

1.2

2.3

8.2

30.3

13.0

Salida

5.2

4.1

3.6

2.6

6.6

5.2

Uruguay Entrada Salida Venezuela

Fuente: “Flujos de ied por porcentaje de la formación de capital bruto fijado 2006-2008 y stocks como porcentaje del pib por región y economía, 1990, 2000, 2008”, unctad, World Investment Report, 2009: Transnational Corporation, Agricultural Production and Development, Annex Table: B.3.

Ya hablando de la crisis económica y financiera de 2008, los flujos de ied que entraron a Argentina en 2007 representaron el 10.2 % y en 2008 el 11.6% con respecto a la formación de capital bruto; en cuanto a los stocks de flujos de entradas de ied en 2007 fue de 25.7% del pib, lo que significa un gran porcentaje del pib argentino. En 2008 casi se mantuvo con un porcentaje del 23.0%. Para Brasil, en el año de crisis 2007, en los flujos de ied representó el 14.8% en la formación del capital bruto; mientras en ese mismo año en los stocks de los flujos de ied que ingresaron fue de 23.0%, un porcentaje bastante alto. Para el año de 2008 los flujos de ied que ingresaron a Brasil con respecto a la formación de capital bruto representaron el 15.1%; mientras en el stock de flujos de ied que ingresaron con respecto al pib significó el 18.3% (ver cuadro 4).

169

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

Cuadro 4. Flujos de ied que ingresaron y que salieron del mercosur en la crisis del milenio (millones de dólares) Flujos de ied y % en la formación de capital bruto País/Año

Stocks de flujos de ied y % con respecto al pib

2007

%

2008

%

2007

%

2008

%

Entradas

6473

10.2

8853

11.6

67574

25.7

76091

23.0

Salidas

1504

2.4

1351

1.8

27544

10.5

28749

8.7

Entradas

34585

14.8

45.58

15.1

309668

23.2

287697

18.3

Salidas

7067

3.0

20457

6.8

136103

10.2

162218

10.3

187

8.7

320

10.2

2224

18.5

2398

15.0

7

0.3

8

0.3

225

1.9

234

1.5

1288

30.7

2205

36.6

6356

26.2

8788

27.3

90

2.1

1

-

337

1.4

338

1.1

Argentina

Brasil

Paraguay Entradas Salidas Uruguay Entradas Salidas Venezuela Entradas

1.2%

2.3%

13.0%

Salidas

4.1%

3.6%

5.2%

Fuente: “Country Fact Sheet”, unctad, World Investment Report, 2009: Transnational Corporation, Agricultural Production and Development. Annex Table: B.4.

La ied en el mercosur por país hasta el 2010 A pesar de lo afirmado en líneas arriba de que la ied en la región sufrió declinaciones en la crisis, habría que considerar que esta situación cambió en el mercosur en los siguientes años (2009-2010). En particular en la primera mitad de 2011, cuando los flujos de ied a Brasil aumentaron a 32 000 millones, acumulando más de una tercera parte de los flujos que llegaron a la región.75

75

El Universal, México, 19 de octubre de 2011.

170

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Para el caso uruguayo la ied en 2010 se condujo de la siguiente manera: la inversión extranjera directa en Uruguay fue récord en 2010, al alcanzar los us$ 2 355 millones (un 47.8% más que en 2009), según el Reporte de Inversión Mundial de la Conferencia de las Naciones Unidas en Comercio y Desarrollo (unctad). Ese monto de ied representó el 30.5% de la formación bruta de capital fijo el año anterior. Con ello, el stock de ied en Uruguay alcanzó 14 830 millones de dólares en 2010; esto significó que se multiplicó por siete en once años, ya que en 2000 era de sólo 2 088 millones de dólares. En 2008, el stock acumulado de ied era de 7 998 millones de dólares y en 2009 alcanzaba a 12 536 millones de dólares, mientras que el stock de ied en 2010 representaba el 36.6% del pib, según el informe. Aunque en 2009 el stock era mayor en términos de pib, ya que significaba el 39.8% de éste.76 Para el caso argentino, se veía así la situación de la ied llegada a ese país: en 2009, “los flujos de ied hacia Argentina se contrajeron en un 50%, ésta caída estuvo en línea con la observada en América Latina (-41%) y el resto del mundo (-39%), así como en las dos economías más grandes de la región, Brasil (-50%) y México (-41%)”. Sin embargo, existen tendencias que marcan “buenas perspectivas para 2010”, mientras se plantea que la evolución de las inversiones hacia el país dependía de los avances realizados para completar el proceso de normalización de la deuda iniciado en 2005, los cuales abrieron un panorama más alentador en materia de acceso al financiamiento internacional y del éxito del país sudamericano para atraer inversiones.77 Para el caso de Paraguay, la ied tuvo el siguiente comportamiento: se observa una evolución de la ied entre el lustro 2000-2005 y el lustro 2006-2010, con un crecimiento del 263%.78 Los países fundadores del mercosur, en síntesis, presentan el siguiente cuadro, donde “La Inversión Extranjera”. [Disponible en: http://www.elpais.com.uy/110729/pecono-583016/economia/ stock-de-inversion-extranjera-sumo-us-14830/].

76

77

“Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones, Ministerios de Economía de Argentina”. [Disponible en: www. mecon.gov.ar y www.giveusthechance.com].

Marcelo Elizondo, “Desarrollo de negocios internacionales”. [Disponible en: http://www.desarrollodenegociosinternacionales.com/inversion-extranjera-directa-2006-2010/].

78

171

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

se muestra el pib anual por país en 2001, el pib per capita en 2009 y, sobre todo, la ied hasta 2009-2010 (ver cuadro 5). Cuadro 5. Países fundadores mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay Ranking por pib anual

per capita us$

Participación industrias manufactureras en el pib*

2001

2009

1990-1999

pib

Inversiones extranjeras directas (ied): us$

2000-2008

2009 1er semestre

2010 1er semestre

Brasil

2.965

8.113

16.00%

14.80%

15.856

17.130

Argentina

7.464

7.692

18.40%

16.80%

2.016

2.174

Uruguay

5.627

9.545

13.00%

11.40%

579

784

Paraguay

1.181

2.297

16.00%

14.40%

168

Fuente: rs&A con datos del mercosur, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y de la cepal. * Datos tomados del estudio de gmm, coordinado por Fernando Lorenzo, junio de 2009, http://www.mercosur.int

Si se observa la evolución de la ied entre el lustro 2000-2005 y el lustro 2006-2010, se nota que en Brasil ha crecido un 80% y en Paraguay un 263%. Así, la acumulación de la ied recibida en Latinoamérica en ese lapso de cinco años (2006-2010) aumentó considerablemente (ver cuadro 6). Cuadro 6. Crecimiento de la ied en los países del mercosur, 2006-2010 (millones de dólares) Latinoamérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345.659

Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172.876

Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.946

Uruguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.517

Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 873

Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -3.660

Fuente: rs&A con datos del mercosur, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y de la cepal.

Se puede observar que en la medición del lustro o un bienio en particular, Argentina ha tenido una actuación de menor recepción de ied que Brasil (la mayor economía). Haciendo una comparación de la ied recibida en el periodo 2000-2005 con la ied recibida en el periodo 2006-2010 en los países del mercosur en millones de dólares, podemos 172

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

observar un aumento considerable por cada país (ver cuadro 7). Cuadro 7. Comparación de ied País/periodo

2000-2005

2006-2010

Brasil

95985

172876

Argentina

21480

31946

Uruguay

1965

7517

Paraguay

240

873

Venezuela

12730

-3660

Fuente: rs&a con datos del mercosur, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y de la cepal.

Se observa que Paraguay fue el país que más creció en la región en cuanto a ingresos de ied en el año 2010. El país experimentó un crecimiento de 171% con respecto al año anterior. Las cifras indican que recibió us$ 286 millones de inversión del exterior en el 2010, mientras que en el año anterior captó 99 millones. La diferencia es de 187 millones de dólares entre ambos años. No obstante, sigue siendo uno de los países con menor volumen de inversión en América del Sur. En cuanto a volumen recibido, la nación que más ingresos registró fue Brasil, que se ubica en segunda posición en crecimiento con 87%. Argentina fue otro de los países que recibió gran cantidad de inversiones del exterior con importantes volúmenes, que llegaron a 6 193 millones de dólares, con un crecimiento de 54%. Otro de los países que tuvo un aumento considerable tanto en volumen como en proporción fue Uruguay, con 29% de incremento. Como podemos observar, en su conjunto, en 2010 América Latina mostró gran resistencia frente a la crisis financiera internacional, la cual se convirtió en la región con mayor crecimiento, tanto en la recepción como en la emisión de flujos de ied a nivel mundial, y mercosur es una muestra. La recuperación de la ied en la región se enmarca en un contexto en el que los países en desarrollo han aumentado su participación en los flujos de ied, tanto en calidad de 173

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

receptores como de emisores, donde el mercosur no podría ser la excepción.79 En el año 2011 la ied en la región latinoamericana creció entre 15 a 25%. En ese escenario positivo, destacó una posición no tan favorable de la economía de Venezuela, pues fue uno de los países del mercosur que menos capitales obtuvo, siendo superado por economías más modestas, como la paraguaya,80 como podemos observar en los datos del cuadro anterior, situación que ya venía de atrás, desde 2007, donde observamos una declinación de la ied en Venezuela, cuya causa fundamental han sido las expropiaciones y/o las nacionalizaciones:81 el Estado ha estatizado desde 1997 empresas del sector telefónico, eléctrico, petrolero, alimenticio, cementero y siderúrgico. Un año antes de que el presidente Hugo Chávez Frías asumiera su primer mandato, es decir en 1997, la ied en Venezuela se ubicó en 6 202 millones de dólares, el cual ha sido el nivel más alto alcanzado en los últimos trece años, en los que la inyección de capitales ha oscilado, sin alcanzar este pico de inversión. En el 2008 la ied se ubicó en 1 716 millones de dólares, lo que evidencia una caída de 72% de los recursos foráneos, en comparación con 1997.82 Sin embargo, ya para algunos datos de 2011 encontramos que la ied en Venezuela se recuperó: el país volvió a mostrar un saldo positivo de ied, con un monto de 1 184 millones de dólares; por el contrario, Argentina y Paraguay muestran una moderada reducción en sus entradas de ied. Hoy en día la expansión del mercosur, no con la identidad propia que ha tenido desde su fundación y ampliación, sino por la vocación latinoamericanista, pone en evidencia la necesidad de considerar, al menos, para cuando la ied fluya de ellos y entre los países 79

“Paraguay, el que más creció en captación de inversión extranjera, Semanario Primera Plana. [Disponible en: www. diarioprimeraplana.com]. “Venezuela se rezaga en inversión extranjera directa”, El Universal. [Disponible en: www.eluniversal. com/2011/05/04/venezuela-se-rezaga-en-inversion-extranjera-directa.shtml].

80

Las nacionalizaciones de empresas en sectores estratégicos de la economía venezolana en el último año causan temor entre las compañías trasnacionales presentes en el país y lo vuelven poco atractivo para futuras inversiones extranjeras.

81

82

“¿El chavismo ha estimulado las inversiones del sector privado nacional y trasnacional?” [Disponible en: http:// venezuelaysuhistoria.com/2009/05/el-chavismo-ha-estimulado-las.html].

174

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

que ahora forman la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac), su importancia económica a nivel internacional, que va de la mano con la estrategia de contar con organizaciones regionales sin presencia de Estados Unidos, como la unasur y la alba, por ejemplo, aumenta los alcances de la decisión de los 33 países que han decidido conformar la celac.83 De conclusiones, en esta parte podemos expresar que hoy el mercosur está en una fase de estancamiento y si no prospera al ritmo que quisieran sus estados miembros, sí lo ha hecho en el pasado obteniendo importantes conquistas en el plano del crecimiento del comercio intrarregional y la inversión extranjera directa. Sin embargo, como lo demuestran Daniel Chudnovsky y Andrés López en su estudio “Inversión extranjera directa y desarrollo: la experiencia del mercosur”, el bloque desde que se creó ha sido uno de los principales focos de atracción de Inversión Extranjera Directa de los países en desarrollo. Entre 1990 y 2004 este bloque recibió casi 300 000 millones de dólares por concepto de ied. De igual forma, es necesario recalcar que en el mercosur se han implementado grandes avances en el plano de la integración física con una variada gama de iniciativas para establecer puntos de conexión entre los territorios del Pacífico y el Atlántico. De nueva cuenta, el tema de la incorporación de Venezuela como miembro pleno de mercosur (en julio de 2006) parece redoblar la apuesta a la integración latinoamericana. Esta integración podría verse fortalecida con la puesta en marcha de una integración energética, como la presentada por Petrosur.84

¿Hacia dónde va el mercosur en la crisis? El mercosur en cuanto a su integración, institucionalidad, logros, compromisos y obs83

Cfr. Marcos Roitman Rosenmann, “celac, un futuro prometedor”, La Jornada Newspaper Provider: La Jornada, 24 de diciembre de 2011.

84

María de Monserrat Llairó, Op. cit., p. 28.

175

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

táculos se ha propuesto avanzar para profundizar la integración, al mismo tiempo que da señales claras hacia fuera de mayor consistencia como bloque. Sin embargo, si no cumple con los objetivos propuestos en su seno, estará pavimentando el camino hacia su lenta dilución. En síntesis, los aspectos positivos y negativos resaltados son parte de una misma realidad. Es cierto que el mercosur sufre de anemias y exclusiones, pero también lo es que cada avance que se produce —a veces con lentitud y contradicciones— constituye un impulso para su preservación. De todas maneras, es innegable que el estado actual del bloque genera incertidumbre sobre sus perspectivas a futuro. Deben valorarse los avances logrados y el consenso aún latente sobre la profundización de la integración. Los desafíos son grandes, tanto en su agenda interna como externa, en ambos casos vinculadas, dado que sólo con un bloque consolidado en su interior podrá hacerse frente a los mayores requerimientos de las negociaciones internacionales. Asimismo, “debe sostenerse con firmeza la búsqueda permanente de una distribución equitativa de los beneficios entre todos los socios como sostén central del proceso integrador”.85 Indudablemente, de esto dependerá el que la ied logre activarse en forma más profunda en el bloque. Ya para 2008, época de la crisis internacional y de Estados Unidos en particular, para algunos analistas el mercosur presentó una fortaleza frente a dicha crisis global, lo que ha generado una agenda de profundización y posibilidades reales para una consolidación positiva del bloque. Por diversas razones, a partir de 2008 puede ubicarse una nueva coyuntura, la más reciente y en buena medida un periodo en curso de desarrollo y resolución. Pero como se ha advertido, durante estas dos décadas ya se han vivido en la región otros periodos auspiciosos cuyas expectativas no terminaron finalmente de concretarse. El 85

Dante Sica, “mercosur: Evolución y perspectivas”. Documento base para presentación en seminario: 15 Años de mercosur: Evaluación y perspectivas, marzo de 2006. [Disponible en: http://www.sindlab.org/download_up/Sica_ Informe_Seminario_Memorial_Final.pdf].

176

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primer factor que podría referirse para calificar como razonablemente auspicioso este momento del mercosur, tiene que ver —un poco paradójicamente— con la crisis global que luego de años de anunciarse terminó de instalarse a nivel internacional en el segundo semestre de 2008. A diferencia de otras veces, una crisis internacional de envergadura encontraba a América del Sur en general y al mercosur en particular con fortalezas inéditas en muchos sentidos. Respecto a los principales impactos económicos y sociales de la crisis global sobre los países del mercosur y del continente sudamericano, se pueden mencionar: • La desaceleración de las exportaciones de los países de la región. • La inestabilidad del precio internacional de las commodities, lo que agravó el déficit de las relaciones de intercambio, en un contexto de creciente primarización de la matriz exportadora de las economías de la región, fenómeno que ya venía de antes pero que en este último bienio se ha acrecentado de manera significativa. • La caída considerable en el pib en 2009, provocando la desaceleración del crecimiento, primero, y la recesión (con algunas excepciones) después, lo que resultaba inquietante pues interrumpía un ciclo de un lustro de incremento sostenido. • La caída del volumen de las remesas, con consecuencias muy severas para varios países del continente que tienen una fuerte dependencia de las mismas para sus respectivos equilibrios. • La disminución de los flujos de ied, lo que profundizó una tendencia decreciente de la participación de América Latina y el Caribe en los flujos de ied mundial en la última década. • Reducción de los ingresos por la vía de los dividendos obtenidos por la actividad turística. • Incremento en las dificultades para el acceso al crédito externo, producto del aumento de su costo y de la menor disponibilidad de financiamiento a nivel internacional. • Consolidación de la tendencia decreciente en la participación de América La-

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tina en los flujos de ayuda oficial al desarrollo.86 Los efectos de la crisis tienden a profundizar las asimetrías dentro del panorama social de América del Sur y de los países del mercosur, tanto en lo que se relaciona con diferencias notables entre países, así como entre sectores y actores distintos o en lo que hace a la desintegración territorial en el seno de las mismas sociedades nacionales.87

Conclusiones Lo aquí analizado de la ied en el mercosur en época de crisis financiera internacional, pone en la mesa varias preguntas y la necesidad de redefinir la agenda de acuerdos sobre puntos específicos, así como asimetrías, coordinación macroeconómica o armonización arancelaria, dentro de los sistemas políticos de los estados socios del bloque, junto con el debate del futuro del mercosur. Asimismo, resulta de interés repensar la situación de los países pequeños del bloque, como Paraguay y Uruguay, y sus relaciones con sus dos socios gigantes. En esa dirección, es pertinente preguntar: ¿qué tipo de acciones concretas podrían impulsarse para coadyuvar a la superación consistente de la agenda conflictiva entre Argentina y Uruguay o para la forja de una nueva interlocución de Paraguay con Argentina y Brasil? Como se puede apreciar, existe mucha tela de donde cortar respecto a la situación pasada, presente y futura del mercosur, sobre sus tendencias de ampliación, profundización y flexibilización, que sin duda serán cuestiones que el y mercosur debe resolver para hacerse más atractivo a la ied y así se pueda coadyuvar a la prosperidad de la región de América Latina.

86

Gerardo Caetano (Coord.), “mercosur 20 años”. [Disponible en: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/uruguay/07904.pdf, pp. 57-58].

Ibid., p. 60.

87

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Referencias Llairó, María de Monserrat. (2006) “Venezuela y el mercosur: una proyección continental y caribeña”. Llairó, María de Monserrat, José Briseño y Lincoln Bizzozero Revelez. Venezuela en el Mercosur — Tres miradas, tres interpretaciones. ceiladi / fce / Universidad de Buenos Aires: Argentina. cepal. (2010) Documento Informativo. La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe. Bittencourt, G., R. Domingo y N. Reig. (2006) “ied en los países del mercosur: ganadores y perdedores en los acuerdos alca y ue-mercosur”, Documento de Trabajo No. 2. Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República: Montevideo. Botto, M., V. Delich y D. Tussie. (2003) “El nuevo escenario político regional y su impacto en la integración. El caso del mercosur”, Revista Nueva Sociedad, No. 186. flacso: Buenos Aires. Chudnovsky, Daniel y Andrés López. (2001) Capítulo i: “La inversión extranjera directa en el mercosur: un análisis comparativo”. Capítulo ii: “El caso Argentino”, El boom de la ied en el mercosur. Serie Red mercosur No. 1. Buenos Aires. Bouzas, Roberto. (2008) El mercosur y la política comercial argentina. Red mercosur. Documento de Trabajo No. 06-08: Sao Paulo. Sica, Dante. (2006) “mercosur: Evolución y perspectivas”. Documento base para la presentación en el seminario 15 Años de mercosur: Evaluación y Perspectivas, Marzo de 2006. [Disponible en: http://www.sindlab.org/download_up/Sica_I006Eforme_Seminario_Memorial_Final.pdf] wir. (2009) World Investment Report 2009: Transnational Corporations, Agricultural, Production and Development.

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capítulo 7

Regionalismo en Sudamérica, de la can a la unasur Alejandro Vega-Muñoz Claudia Martínez-Villanueva Sonia Ruiz-Sosa Matilde Montenegro-Aguilera Carlos Vega-Muñoz

Introducción Sin duda que el proceso de globalización entendido como la internacionalización económica iniciado ya hace varios siglos, genera diversas estrategias de inserción para los también diversos países y en diferentes coyunturas. El regionalismo es una de ellas, una estrategia de búsqueda de mecanismos que permitan optimizar la capacidad negociadora de los países (Stuhldreher, 2004). Como tal, en América Latina hemos tenido a lo largo de los dos últimos siglos una serie de intentos integracionistas. En el Cono Sur en específico, se han conformado subregiones como la Comunidad Andina de Naciones (can), el Mercado Común del Sur (mercosur), la Unión de Naciones Suramericanas (unasur), entre otras. Estos intentos de integración tienen en común aspectos económicos, de apertura comercial, de rebajas arancelarias y políticas de complementación económica. Sin 181

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embargo, hay aspectos políticos, sociales, culturales que se van involucrando en el mismo proceso. El presente capítulo presentará una breve introducción sobre el regionalismo y las subregiones trasnacionales, para posteriormente hablar de los diversos intentos de regionalización en América del Sur, adoptando un modelo teórico-interpretativo desde la perspectiva del Sistema-Mundo88 de Immanuell Wallerstein (1991) con apoyo de la Geografía Política de Taylor (2002). Con especial énfasis en los cambios, asociados en los sectores económicos en la industria y sus capacidades en cada uno de los bloques como: el mercosur, la unasur, la can, la Asociación Latinoamericana de Integración (aladi), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba) y el Área de Libre Comercio de las Américas (alca).

Regionalismos y subregiones trasnacionales Frente a la globalización,89 en la década de los noventa del siglo xx se va dando un fenómeno novedoso en América Latina como contrapeso a los cambios estructurales sufridos en los diversos países. El regionalismo, definido por la doctora Amalia Stuhldreher (2004) como la búsqueda de mecanismos que permitan optimizar la capacidad negociadora de los países y regiones frente al mundo globalizado; la coordinación de una política externa común de cara sobre todo a las negociaciones interregionales con otros bloques, como la Unión Europea (ue), las negociaciones hemisféricas en torno al alca y frente a los demás esquemas de la subregión. Estos cambios en las estructuras económicas van dando espacios a la creación de diversos grupos con la intención de defender intereses comunes.

Principio de unidisciplinariedad: articulación lógica y coherente de las ciencias sociales. Análisis heurístico, existencia de una economía-mundo capitalista. Postula la existencia de una sociedad única y que cada “sociedad nacional” es parte de un sistema-mundo; por lo tanto, el cambio social no se da país por país, se da en un sistema mundial de múltiples estados. Ver Taylor (2002: 6).

88

Por globalización entendemos la internacionalización económica como un proceso histórico de la internacionalización del capital, dentro de un sistema de múltiples estados y el poder político distribuido en el mundo, con estados centrales y periféricos, en una división internacional del trabajo. Ver Saxe-Fernández (2004).

89

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El regionalismo aparece por la necesidad de protección de las diversas economías nacionales, para impulsar la transformación productiva; también para promover la liberalización comercial intrarregional y favorecer el proceso de especialización intraindustrial en curso (Stuhldreher, 2004). Sin embargo, sería interesante evaluar cuál es el comportamiento de los países a nivel intrarregional, cuáles han sido los resultados de esta integración y cuáles han sido las principales funciones de los diversos bloques. Si partimos de la base de un sistema único de múltiples estados, donde lo que pasa en un lugar del mundo tiene efectos sobre otro, este sistema de regiones trasnacionales afectaría la economía global, la política y la diplomacia. Latinoamérica es una región trasnacional, con similitudes en el idioma y en la historia de cada uno de sus estados, pero también con gran diferencia. Dentro de estas regiones trasnacionales existen subregiones que tratan de integrarse económicamente con objetivos comunes, como los planteados con anterioridad. Éste es el caso de la aladi, el alca, la can, el mercosur, la alba y la unasur. Algunos con mayor o menor éxito pero donde se involucran temas económicos, políticos, diplomáticos, sociales, de seguridad y otros. Cabe hacer mención de que la economía es la principal motivación para la construcción de “regiones trasnacionales” y del “nuevo regionalismo” (Berg, 2011: 299). Acorde con Krugman (2009), en los noventa no había una “fuerte presencia independiente en la geografía económica”. El nuevo regionalismo compromete la proliferación de los acuerdos de comercio regional en las últimas dos décadas. Esto refleja, según Berg (2011), el reconocimiento de los políticos y tomadores de decisiones de la eficiencia de la apertura económica y el mercado global (Frankel, 1997). El abandono del modelo de sustitución de importaciones ha sido el pivote de esta transformación (Agudelo et al., 2006). Dado el gran desafío de ser parte de la economía mundial, sus estrategias de mercado abierto van de la mano con iniciativas regionales. Iniciativas en un rango bilateral, hemisférico o subregional. “Regiones trasnacionales” puede definirse como un grupo de naciones o parte de éstas, con un buen nivel de integración económica (Berg, 2011). La importancia de este nuevo fenómeno es que tiende a la natural integración económica, con acuerdos formales y avances hacia la integración monetaria (Berg, 2011). Cabe mencionar el caso de Argen183

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tina y Brasil, su desdolarización y la oportunidad para realizar intercambios comerciales con uso de las monedas locales. Esta iniciativa está llegando al Foro de la unasur y puede ser un excelente principio político para sobrellevar la tan anunciada “crisis internacional” (Racovschik, 2011). Las subregiones, regiones trasnacionales en una región, importan por las consecuencias que pueden traer a la integración fronteriza en dicha zona y a la economía mundial.90 Utilizando el Modelo de Gravitación Comercial, Gaulier (2004) encontró una influencia positiva: la formación de subregiones incluyendo la pertenencia a un acuerdo de comercio preferencial. El mercosur, la can y el Consejo de Ayuda Mutua Económica (comecom) eran muestra de ello, al elevar sus oportunidades en la economía mundial. Robert (2007) consideró que en Latinoamérica las subregiones compiten con las regiones en su influencia y focalizando las políticas. Las iniciativas subregionales han sido una excelente alternativa para América Latina en general, especialmente cuando la integración hemisférica no ha sido posible por los diversos intereses que conlleva. Los países latinoamericanos se han caracterizado a lo largo de su historia por tener una serie de problemas políticos, geográficos y militares desde su independencia. Estos problemas, por lo regular son con sus vecinos fronterizos. En los años recientes los gobiernos han hecho esfuerzos significativos para el entendimiento mutuo, medidas de confianza mutua y para avanzar en general en objetivos comunes. Estos esfuerzos se ven reflejados en casos como la Comunidad Andina de Naciones, el mercosur y últimamente la unasur.

90

Para saber más sobre la variación comercial de las subregiones en el intercambio comercial mundial, ver Berg (2008).

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Figura 1. Participación de los países sudamericanos en los bloques de integración

Fuente: Elaboración propia con información oficial de los diversos bloques.

A continuación realizaremos un análisis en torno a estos tres bloques (can, mercosur, unasur) y finalmente incorporaremos en términos generales a la aladi, el alca y la alba. Tomaremos en consideración para este estudio a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. Esta investigación sostiene como hipótesis fundamental demostrar cómo las iniciativas subregionales han sido más exitosas que las regionales en su conjunto, integrándose en subregiones con fuertes intereses comunes y facilitando la cooperación, mientras las iniciativas con intereses de mayor divergencia y en bloques con mayor número de miembros no han tenido avances significativos. Asimismo, se está formando una comunidad cooperativa que se reúne sobre agendas comunes, pero que no está supeditada a actuar con políticas idénticas en todo momento. Éste es el caso de la unasur, el mercosur y la can, que han sido muy eficientes en tratar temas coyunturales y en avanzar en temas de integración, pero no representan políticas comunes y homogéneas. Posiblemente éste sea el camino a la integración latinoamericana, con países que se creen tan parecidos y son tan diversos en su política externa e interna, con conflictos fronterizos que han llevado a amenazas latentes en materia de seguridad y, sin embargo, han 185

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estado dispuestos a trabajar en temas comunes y desarrollar confianzas que den pasos hacia la integración regional, sin perder su objetivo prioritario, como es el desarrollo de sus economías y por tanto de sus sociedades. Es importante señalar las asimetrías existentes en los interbloques y cómo éstas pueden tener ciertos efectos negativos para los menos favorecidos.

Estructura económica de los principales regionalismos de América Latina (énfasis en la industria) Aspectos generales Los cambios asociados a la globalización y al avance del neoliberalismo generan en los países latinoamericanos, a fines de la década de los ochenta, la necesidad de integrarse para enfrentarlos de manera más eficiente. Estos cambios tecnológicos, económicos, sociales, epistemológicos y culturales se dan en un contexto de avance de la competitividad de Japón y de la en ese entonces Comunidad Económica Europea (cee) (Godio, 2004), que se consolidará más tarde en la ue. A lo que se suma la incertidumbre propia de la posmodernidad (Harvey, 1997). López (1991) ya lo plantea, a inicios de la década de los noventa, cuando sugiere diversas hipótesis posibles en relación con el funcionamiento y conformación de la economía mundial: la existencia de un espacio mundial como un todo unificado, con libre circulación de bienes, servicios y factores, z la permanencia de espacios nacionales con el exterior a conquistar. Un estado-nación que ingresa a un nuevo imperialismo, plantea la posible conformación de espacios de acumulación ampliada — bloques económicos— que sirven de base para nuevas relaciones multilaterales, los que funcionan en el marco del avance del proteccionismo y fragmentación de la economía mundial. Es decir, un mercantilismo entre bloques y con libertad dentro del bloque, un Estado híbrido con determinadas funciones y regionalización de las relaciones económicas internacionales (sin que sea “imperialismo con bloques”). Una simbiosis de estas hipótesis estaría presente en la actualidad modificando el funcionamiento de las economías nacionales, convertidas en espacios nacionales de economía internacional (Santos, 1993), las que demandan nuevas estrategias de gobernanza, las cuales derivan en la creación de distintas formas de integración. 186

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La nueva geografía económica explica estos cambios territoriales, que devienen de las modificaciones en las estructuras económicas. En el presente escrito se abordan los cambios asociados a los sectores económicos, con énfasis en la industria y las capacidades, así como las consecuencias que tendría cada una de nuevas integraciones, como el mercosur, la unasur, la can, la aladi, la alba y el alca observados desde los países miembros en el contexto de América Latina, que en su conjunto se encuentra conmovida por los impactos de la globalización (Touraine, 2001). Desde su formación en las primeras décadas del siglo xix, los países de América Latina generaron diferentes modelos económicos (Guillén, 2008: 17). El modelo primario agroexportador (1850-1930) fue el que se constituyó más tempranamente gracias a la exportación de productos primarios (cueros, carnes, granos, nitratos y cobre). Argentina, Chile y Uruguay son los primeros países que conforman una estructura agroexportadora. México, Brasil y otros estados se asentaron con posterioridad, a fines del siglo xix, con productos como el café y el algodón. Luego de la crisis de los años treinta los países de América Latina adoptan el modelo de sustitución de importaciones (1930-1982). En este periodo reemplazan aquellas importaciones de bienes manufacturados provenientes del exterior por producciones de origen local, con grandes dificultades para igualarse con los países centrales, pero logrando mejorar su capacidad fabril, sin alcanzar el fordismo, paradigma industrial propio del capitalismo maduro (Gatto, 1991). Recorren luego el modelo neoliberal (desde 1983 a la actualidad),91 en el que los cambios se asocian a la globalización, la cual ingresa con vectores entrópicos, modificando las solidaridades vigentes (Silveira, 2008). A partir de este planteamiento, es posible no perder de vista que la estructura industrial de América Latina, en un análisis global, no se ha modificado con el cambio de modelo, pues sigue observándose el peso de la producción de commodities intensivos en recursos naturales. Caen los sectores intensivos en mano de obra, y los intensivos en ingeniería, desarrollados en la etapa sustitutiva, tal como se expresa en la gráfica 1.

91

En la actualidad algunos autores plantean un incipiente neodesarrollismo.

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Gráfica 1. Estructura sectorial de la industria manufacturera. América Latina % (datos para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Uruguay)

Fuente: Machinea, 2006.

Todos los estados latinoamericanos han lanzado programas para fomentar el avance en las nuevas lógicas productivas. Los resultados iniciales se observan en México y en Brasil especialmente, se mantienen estables en Colombia, mientras que Argentina y Chile caen en la intensidad alcanzada en la etapa sustitutiva (gráfica 2). Gráfica 2. Participación de los sectores intensivos en ingeniería en la producción industrial

Fuente: Machinea, 2006.

América Latina en ese momento incorporaba neotecnologías propias del periodo histórico vigente. En la actualidad, aunque los procesos son diferenciales, Brasil se encuentra en 188

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mejores condiciones para tomar las oportunidades que está ofreciendo el nuevo contexto de retracción de las economías europeas y estadunidense. De hecho, conforma el bric,92 concepto acuñado para referenciar a los nuevos países poderosos en la nueva economía. Argentina comienza con el cambio a través de la creación de un Ministerio de Industria y otro de Ciencia y Tecnología, mientras Chile también avanza en términos de competitividad. En relación con la actividad industrial, América Latina debería pasar a un modelo que la coloque en una faceta dominante de los procesos de alta tecnología. También se debe observar el desarrollo de los servicios avanzados en un contexto de nuevas oportunidades y que en muchos casos concentran las nuevas actividades propias de la Economía Informal Global (Castells, 1997), aun luego de la crisis que se iniciara en 2008, la cual afectó principalmente a los países desarrollados. Esta posición se puede percibir analizando el porcentaje del Producto Interno Bruto (pib) que los gobiernos destinan para investigación y desarrollo (i+d) y actividades vinculadas con la incorporación de nuevas tecnologías. Este porcentaje del pib dedicado a i+d en América Latina es de poco más del 0.5% (ver gráfica 3), aunque se debe considerar que el 60% del presupuesto de i+d procede de fondos públicos, mientras que en los países desarrollados pertenece en mayor medida a la empresa privada, lo mismo que su ejecución.

92

Brasil, China, India, Rusia, dentro de cuatro años tendrán el 50% de la población mundial y el 40% del pib mundial.

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Gráfica 3. Gasto en ciencia y tecnología en relación con el pib en América Latina

Fuente: Elaboración propia con base en datos Ricyt.93

Feeney y Veiga (2006) plantean que mientras existe bastante trabajo hecho para promover la innovación en países desarrollados, no se ha hecho mucho para analizar cómo la innovación puede ser aplicada desde una visión sistémica en América Latina. Un indicador del potencial de las estructuras regionales se observa en el pib per capita, que presenta importantes diferencias en la capacidad económica de cada uno de los países. Gráfica 4. Países analizados: pib per capita (u$)

Fuente: World Bank94 (mercosur: se toman países miembros y asociados).

93

Ver http://www.madrimasd.org [Consulta: diciembre de 2010]. Ver http://databank.worldbank.org [Consulta: 15 de enero de 2012].

94

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Sumado esto al avance del neoliberalismo que fragmenta las sociedades, el bloque que presenta el pib per capita más elevado es la aladi. Tabla 1. pib per capita según bloques de integración Bloques pib/cap. us$

unasur

alba

mercosur

aladi

can

6 808

6 928

6 975

7 398

6 462

Fuente: Elaboración propia con información de los bloques.

En un análisis global, todos los países tienen una importante participación del sector servicios. Venezuela y Chile se despegan del resto con una mayor participación de la industria en el pib (petrolífera y cuprífera). Guyana, Nicaragua y Paraguay, en tanto, con mayor participación de actividades agrícolas se desprenden del conjunto más numeroso. Gráfica 5. Agricultura, Industria y Servicios: participación en el Producto Bruto Nacional (2012)

Fuente: World Bank95 (mercosur: se toman países miembros y asociados).

Ver http://databank.worldbank.org [Consulta: 15 de enero de 2012].

95

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Focalizando en el rumbo que tienen las integraciones en relación con la industria, la unasur posee como objetivo desarrollar e implementar un sistema integrado de industria y tecnología de la defensa.96 Igualmente, mejorar la accesibilidad de los habitantes de la región a los medicamentos a través de la fabricación de drogas genéricas. Entre las acciones del mercosur se observa un programa de consolidación y complementación de la cadena automotriz. En estos acuerdos de integración se ponen en práctica reglas de origen o mínimos de contenido regional para acceder a las preferencias arancelarias del bloque. Las unidades se producen en función de las regiones, y si bien las escalas de producción difícilmente llegan a ser globales, algunos vehículos de General Motors (gm) y Volkswagen (vw) que se producen para el mercosur han podido acceder al mercado europeo, pero no es lo común (López et al., 2008). También posee programas de integración de cadenas productivas,97 observándose entre sus metas una Política Industrial para la Competitividad. En relación con la alba, dado el perfil anti-neoliberal de la misma, sus objetivos se expresan en propuestas de desarrollo endógeno que tocan esencialmente la agricultura y la comunicación. La industrialización se vincularía al poder hegemónico.98 Mientras, la aladi99 tiene un marcado perfil comercial, brindando oportunidades para realizar negocios. Promueve la cooperación regional orientada tanto a la creación y desarrollo del conocimiento como a la adquisición y difusión de la tecnología y su aplicación. En cuanto a la can,100 presenta políticas, programas y proyectos que impulsan la integración regional y el desarrollo industrial competitivo.

Ver http://www.unasurcds.org [Consulta 15 de enero de 2012].

96

97

98

Ver http://www.mercosur.int [Consulta: 15 de enero de 2012].

Ver http://www.alianzabolivariana.org [Consulta: 12 de enero de 2012]. Ver http://www.aladi.org [Consulta: 30 de enero de 2012].

99

Ver http://elmer.unido.org/[Consulta: 30 de enero de 2012].

100

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El mercosur Este organismo tiene como socios plenos a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay desde la firma del Tratado de Asunción en 1991 y es presidido en este año de manera pro tempore por Argentina. El organismo nació producto del Tratado de Libre Comercio entre Argentina y Brasil de 1988 e incorporó a Paraguay y Uruguay como puente natural entre estas importantes economías en la región sudamericana. Figura 1. Mapa de los países miembros plenos del mercosur a marzo del año 2012

Fuente: Elaboración propia.

Según se publica en el sitio web oficial de mercosur (2012), el mencionado acuerdo contempla: “la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente; el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación con terceros estados o agrupaciones de estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales; la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los estados partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicacio193

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nes y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los estados partes; y el compromiso de los estados partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”. La mayor atención que despierta se debe a su representación de 2/3 en la suma de los pib de los países de Sudamérica (cia, 2012), dados principalmente los aportes de Brasil y Argentina, que permiten alcanzar una cifra sólo algo menor en cuanto a su población en el contexto sudamericano. Participación en la economía que se verá incrementada a 3/4 de la economía de la región una vez que el Parlamento de Paraguay aprueba la incorporación plena de Venezuela al bloque (mercosur, 2012). Al mismo tiempo, debe tenerse en consideración que el bloque, además de su estructura de núcleo y la incorporación en trámite de Venezuela, cuenta con cinco países asociados: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. La estructura que conforman los países miembros y asociados del bloque da cuenta de cierta heterogeneidad, tal como se observa en la gráfica realizada según datos del Banco Mundial (bm), aunque en todos predomina la actividad de servicios, que concentra muchas de las nuevas “industrias” de la tercera revolución tecnológica. Gráfica 6. Agricultura, Industria y Servicios: participación en el Producto Bruto Nacional de los países del mercosur (2010)

Fuente: World Bank.101 101

Ver http://databank.worldbank.org [Consulta: 15 de enero de 2012].

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El pib per capita observa una importante posición de Venezuela (Estado asociado) y Uruguay, lo que lo posiciona en primer lugar entre los miembros plenos. Gráfica 7. pib per capita de los países del mercosur (2010)

Fuente: Word Bank.102

Sin embargo, es de interés destacar que a pesar de la entrada en vigencia del Protocolo de Olivos en el año 2004, el cual regula el Sistema de Solución de Controversias del mercosur, los países que son miembros plenos del grupo mantienen demandas ante el Órgano de Solución de Diferencias de la Organización Mundial de Comercio (omc) con países asociados, como se detalla a continuación: Tabla 2. Demandas por resolución de controversias ante la omc vigentes al año 2012 País Argentina

Chile 4 (ds207, ds226, ds278, ds393)

Perú 1 (ds272) 1 (ds112)

Brasil Fuente: omc, 2012.

Ver http://databank.worldbank.org [Consulta 15 de enero de 2012].

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Los países demandados por Argentina, en ambos casos, se enfrentan por diferencias en las relaciones con el comercio internacional de productos agroindustriales y, en cambio, los demandados por Brasil corresponden a bienes de manufactura. Lo que permite mantener las relaciones comerciales del bloque, a pesar de estas diferencias, es el intercambio comercial que existe entre los miembros del grupo, tal como se detalla en la siguiente tabla. Tabla 3. Participación en las importaciones y exportaciones de los países miembros del mercosur el año 2010 País

Participación en las importaciones al país

Participación en las exportaciones del país

Argentina

Brasil 34.5% Estados Unidos 13.8% China 11.4% Alemania 5%

Brasil 21.2% China 9.1% Chile 7% Estados Unidos 5.4%

Brasil

Estados Unidos 15% China 14.1%, Argentina 7.9% Alemania 6.9% Corea del Sur 4.6%

China 15.2%, Estados Unidos 9.6% Argentina 9.2% Holanda 5.1%, Alemania 4%

Paraguay

Brasil 27.7% China 17.6% Estados Unidos 16.6% Argentina 15.2%

Uruguay 16.2% Brasil 12.8% Chile 10% Argentina 8.1% Italia 5% Holanda 4.4% España 4.3% Turquía 4.2% Alemania 4.2%

Uruguay

Brasil 18.6% Argentina 16.7% China 13.5% Venezuela 9.1% Estados Unidos 8.3% Rusia 4.2%

Brasil 21% Zona Franca Nueva Palmira 10.2% Argentina 7.5% Chile 5.5% Rusia 5.3%

Fuente: Elaboración propia con datos de la cia, 2012.

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Ante estos datos, se hace evidente la presencia de asimetrías: mientras para Paraguay las importaciones recibidas de Brasil representan el 27.7% del total de productos y servicios que ingresan a ese país, en las exportaciones de Brasil no se observa a Paraguay como uno de sus principales destinos. Al observar el flujo inverso y la relación de intercambio Argentina/Paraguay, también se obtienen las mismas observaciones. Idéntico es el caso Uruguay/Brasil y Uruguay/Argentina. Esta situación es tal en relación con los flujos comerciales internacionales de Brasil, que un 9.2% de sus exportaciones están destinadas a Argentina y representan el 34.5% de las importaciones que ingresan a ese país. Estos antecedentes, además de poner acento en las asimetrías ya mencionadas, refuerzan la posición hegemónica de Brasil en la región, país que concentra más del 70% del territorio, la población y el pib en este bloque (Terra, 2008). Una de las principales críticas que ha recibido es el llamado “efecto Yeats”, que da cuenta de las desviaciones al comercio, que se han producido en el mercosur. Pues un borrador de documento del Banco Mundial, escrito por Alexander Yeats y publicado en la prensa en 1996, señalaba que el Mercosur había aumentado su comercio intrarregional a expensas de una reducción del comercio que en otras circunstancias se hubiera producido con el resto del mundo, generando situaciones de ineficiencia tras forzar a la compra de productos costosos a los miembros del bloque, en vez de poder adquirir productos más baratos del resto del mundo que dado las barreras arancelarias no podían competir (Krugman y Obstfeld, 2006: 251-252).

La can La Comunidad Andina de Naciones es un bloque conformado por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.103 Los países adherentes pretenden alcanzar un desarrollo más acelerado, más equilibrado y autónomo mediante la integración andina, sudamericana y latinoamericana que permita un desarrollo humano sustentable y equitativo, con respeto por la Venezuela fue miembro pleno hasta el 2006. Chile originalmente fue miembro entre 1969-1976, pero se retiró durante la dictadura militar de Augusto Pinochet debido a incompatibilidades entre la política económica de ese país y las políticas de integración de la can. Este país es miembro asociado desde el 20 de septiembre de 2006, pero ello no supone su reingreso a la can.

103

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diversidad y las asimetrías en convergencia hacia la formación de la Unión de Naciones Suramericanas (unasur). El origen de este grupo se remonta al año 1969, cuando cinco países sudamericanos (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú) firmaron el Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino, dando origen al Grupo Andino con el propósito de mejorar el nivel de vida de sus habitantes mediante la integración y la cooperación económica y social. Luego, en 1997, a través del Protocolo de Trujillo se creó el Pacto Andino (can, 2012). Figura 2. Mapa de los países miembros plenos de la can a marzo del año 2012 Fuente: Elaboración propia.

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América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Tabla 4. Participación en las importaciones y exportaciones de los países miembros de la can el año 2010 País

Participación porcentual en la procedencia de importaciones al país

Participación porcentual en los destinos de las exportaciones originadas en el país

Bolivia

Brasil 27.4% Argentina 17.3% Estados Unidos 11.9% Perú 9.6% Chile 7.8% China 4.1%

Brasil 43.5% Estados Unidos 12.3% Perú 6.8% Colombia 5.5% Japón 5.1%, Argentina 4.8%

Colombia

Estados Unidos 25.5% China 13.4% México 9.4% Brasil 5.9%, Alemania 4.1%

Estados Unidos 42% Unión Europea 12.6% China 5.2% Ecuador 4.5%

Ecuador

Estados Unidos 27.9% Colombia 10.1% China 7.5% Venezuela 2.6% Brasil 4.2%

Estados Unidos 34.8% Panamá 13% Perú 7.7% Colombia 4.5% Rusia 4.2% Chile 4.2%

Perú

Estados Unidos 24.7% China 13% Brasil 7.4% Ecuador 4.7% Chile 4.3% Colombia 4.2%

China 18.4% Estados Unidos 16.1% Canadá 11.7% Japón 6.6% Alemania 4.5% España 4%

Fuente: Elaboración propia con datos de la cia, 2012.

De los antecedentes de la tabla 4 se observa que los flujos de exportación e importación dependen en gran medida de los intercambios comerciales con Estados Unidos, a excepción de Bolivia, que dada su condición mediterránea y su límite nororiente se ve fuertemente influida por Brasil. También destaca el grado de desconexión comercial de Colombia con el bloque (sólo se conecta en el flujo de exportaciones con Ecuador, en menos de un 5%), así como el grado de desconexión de Perú en sus flujos de exportación. Comercialmente, el bloque en sí no ha tenido avances significativos. 199

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La unasur La unasur se origina con la firma de doce países104 en la Declaración de Cuzco en la iii Cumbre Sudamericana (2004) como Comunidad de Naciones Sudamericanas. En la Cumbre de Isla de Margarita (2007) este bloque adoptó el nombre actual de Unión de Naciones Sudamericanas (unasur), cuya fundación se logró en la Reunión Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno en la ciudad de Brasilia (2008), donde se suscribió su Tratado Constitutivo y se eligió como su primera presidenta pro tempore a la exmandataria chilena Michelle Bachelet, aunque la unasur se convirtió en una entidad jurídica tras la entrada en vigor del Tratado Constitutivo en la Cumbre de Ministros de Relaciones Exteriores en Ecuador 2011, logrando tras ello ser reconocida como miembro observador de las Naciones Unidas. Entre los principales puntos de acuerdo político que han contado con el respaldo en bloque de la unasur, destaca la Declaración de La Moneda de 2008, donde se dio respaldo al gobierno del presidente Evo Morales ante un intento de golpe civil y el rechazo en la búsqueda de hidrocarburos por parte del Reino Unido en las Islas Malvinas, en apoyo a la presidenta de Argentina, Cristina Fernández.

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.

104

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Figura 3. Mapa de los países miembros plenos de la unasur a marzo del año 2012

Fuente: Elaboración propia.

Se observa que la unasur suma a los países miembros de la can y el Mercosur (incluido Venezuela), además de Chile, Guyana y Surinam. Los de mayor dependencia exportadora en el bloque son Paraguay y Bolivia.

201

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Gráfica 8. Evolución de las exportaciones intrarregionales de la unasur, 1990-2010 (en millones de usd y porcentaje del total)

Fuente: Vergara, 2011.

Analizando la constitución del Producto Bruto Nacional (pnb), Paraguay y Guyana poseen la mayor participación en agricultura; Chile y Venezuela tienen el mayor porcentaje en industria; y Brasil tiene el mayor porcentaje de servicios, seguido por Surinam.

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Gráfica 9. Agricultura, Industria y Servicios: participación en el Producto Bruto Nacional de los países de la unasur (2010)

Fuente:World Bank.105

Gráfica 10. pib per capita de los países de la unasur (2010)

Fuente: World Bank.106

Ver http://databank.worldbank.org

105

Ver http://databank.worldbank.org

106

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Se puede afirmar que, en términos económicos o comerciales, la unasur no ha tenido mayor avance. Sin embargo, en términos políticos ha servido de plataforma para que los países manifiesten en comunidad sus puntos de vista con respecto a diversos temas, como la anteriormente mencionada crisis de Bolivia, cuando la actuación de la unasur presionó de tal forma que contribuyó a resolver el conflicto interno. Los avances concretos hacen alusión a un interés común de desarrollo, con una visión pragmática y dejando a un lado la “Integración Bolivariana”. El interés está puesto en mejorar las condiciones de desarrollo de los diversos países, como queda de manifiesto en su Acta Constitutiva: “La Unión de Naciones Sudamericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los estados.”107 Es necesario generar la unión entre las naciones sudamericanas que facilite la integración física, a través de infraestructura, la complementariedad económica y buscar proveedores dentro de la región para satisfacer las diversas necesidades nacionales. Esta comunidad cooperativa se caracteriza porque en ningún caso obliga a la homogeneidad en lo político, lo económico y lo social.

La alba La alba es el espacio de encuentro de los pueblos y gobiernos que conciben a la América Latina caribeña como una gran nación que debe unirse para enfrentar conjuntamente los desafíos del presente y del futuro. A la fecha, forman parte de este bloque: Antigua y Barbuda, Bolivia, Cuba, Dominica, Ecuador, Nicaragua, San Vicente y las Granadinas y Venezuela (alba, 2012). Artículo 2 del Tratado Constitutivo de la unasur, en http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm

107

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América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

La alba cuenta con la participación de países del Caribe, a diferencia de los bloques anteriores. Nicaragua y Bolivia tienen la mayor contribución de la agricultura en el pib, mientras Venezuela sobresale en la industria. Por su parte, Antigua y Barbuda concentra la mayor participación del sector servicios en el pib, seguida de San Vicente y Las Granadinas. Gráfica 11. Agricultura, Industria y Servicios: participación en el Producto Bruto Nacional de los países de la alba (2010)

Fuente: World Bank.108

La aladi La aladi, al igual que la unasur, está compuesta por una docena de países, pero se incluyen dos países foráneos a la región Sudamericana, como son Cuba y México, en reemplazo de Guyana y Surinam. Este bloque nace en 1980, con el Tratado de Montevideo, como sucesor de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alac), creada en Montevideo el año 1960, estableciendo tres mecanismos en pos de lograr un mercado común latinoamericano (aladi, 2012; Universitat Pompeu Fabra, 2012): 1. Una preferencia arancelaria regional que se aplica a productos originarios de Ver http://databank.worldbank.org

108

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los países miembros frente a los aranceles vigentes para terceros países. 2. Acuerdos de alcance regional (comunes a la totalidad de los países miembros). 3. Acuerdos de alcance parcial, con la participación de dos o más países del área. Así, la aladi puede ser considerada el comienzo de una etapa interesante y fructífera en las relaciones económicas latinoamericanas, dado su establecimiento en un marco amplio, dentro del cual pueden llevar a cabo diversas formas de cooperación económica entre los países miembros y entre éstos y otros países en desarrollo, ya sea de Latinoamérica o de otras latitudes (Salazar-Santos, 1981). La estructura económica observa una participación muy importante del sector agrícola en Paraguay, en tanto que Venezuela y Chile se encuentran en los primeros rangos en relación con la actividad industrial. A su vez, Cuba y Brasil ostentan las mejores posiciones en el sector servicios. Gráfica 12. Agricultura, Industria y Servicios: participación en el Producto Bruto Nacional de los países de la aladi (2010)

Fuente: World Bank.109

Ver http://databank.worldbank.org

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En relación con el pib per capita Venezuela, Uruguay y Chile tienen los primeros rangos; en forma paralela, la participación de México eleva la media del bloque. Gráfica 13. pib per capita de los países de la aladi (2010)

Fuente: World Bank.110

Si bien el análisis estuvo centrado en la estructura económica de los bloques, con énfasis en la industria, en este punto cabe preguntarse: ¿hacia dónde nos llevan en el mediano y largo plazo estas políticas? Para ello es adecuado vincular esta temática con los Objetivos del Milenio (odm) de la Organización de las Naciones Unidas (onu) para los países de América Latina. Definiendo: “¿Cuál es la trayectoria que seguiría el país si mantiene sus políticas e inversiones actuales, y qué posibilidades existen de lograr las metas (o un subconjunto de ellas) en esas circunstancias? […] Si las proyecciones basadas en una continuación de las políticas vigentes sugieren que en el año 2015 habría una distancia importante entre los resultados alcanzados y las metas pactadas en el marco de los odm.” Entre los odm se encuentran: 1) erradicar la pobreza extrema, 2) lograr enseñanza primaria universal, 3) promover la igualdad de género, 4) reducir la mortalidad en la niñez, 5) mejorar la salud materna, 6) garantizar la sostenibilidad medioambiental. Las estrategias relacionadas con el gasto público todavía no muestran reducción de la po Ver http://databank.worldbank.org

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breza; igualmente, la marcada desigualdad en la distribución de los ingresos sigue siendo un obstáculo para que un mayor crecimiento agregado pueda permear a los pobres de América Latina y el Caribe. La onu generó el modelo mams111 para ver el esfuerzo necesario para llevar adelante los odm. Cabe mencionar que en la mayoría de los países sólo se requiere un incremento del 1 al 2%; sin embargo, todavía se encuentran lejos de lograrlo. Se suma a esto una estructura y una evolución de la economía que no favorece las estrategias propuestas.

Conclusiones Según hemos expuesto, se puede diferenciar entre los bloques de integración económica y los bloques de integración política, siendo actualmente de mayor interés para los gobiernos de Sudamérica las relaciones económicas internacionales que las relaciones internaciones. Bajo esa óptica, podemos señalar que tienen mayor éxito económico los acuerdos subregionales que los regionales: éste el caso del mercosur, la alba y la can, aunque dentro de los dos primeros se aprecia la presencia hegemónica de Brasil y Venezuela. Sin duda, desde las ideas compartidas en la Entrevista de Guayaquil de 1822 entre el “Libertador del Norte”, Simón Bolívar y el “Libertador del Sur”, José de San Martín, en relación con la necesidad de una real búsqueda por el bien común, a nuestros días ha habido una evolución marcada por la predominancia de un pragmatismo en la relaciones internacionales, pero con mayor dinamismo que en el pasado. Donde se ha detectado un mayor avance en la última década es en temas que tienen una real contribución, como la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (iirsa).112

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Maquette for Millennium development goal Simulation.

111

Para más detalles, ver www.iirsa.org

112

208

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capítulo 8

La alba y la nueva geopolítica de la República Bolivariana de Venezuela K atarzyna Krzywicka

Introducción Desde finales del siglo xx en América Latina han tenido lugar cambios radicales en el funcionamiento de los sistemas políticos. Estos procesos se deben a la formación de un nuevo liderazgo político y una reorientación de la política económica y social.113 Los nuevos condicionamientos tienen influencia sobre el carácter y la especificidad de las relaciones internacionales en todo el hemisferio occidental. La vi Cumbre de las Américas, que tuvo lugar en abril de 2012 en Cartagena de Indias, en Colombia, claramente evidenció que el rango y la importancia de este foro de diálogo interamericano decrecieron, en comparación con el comienzo del acercamiento entre las dos Américas en 1994, cuando los Estados Unidos y Canadá convocaron la Primera Cumbre en Miami. En los años noventa las cumbres de los líderes de América fueron, indudablemente, una herramienta de importancia crucial para la diplomacia y para la creación de la geopolítica y geoeconomía en el hemisferio occidental. En la década presente, los líderes de la mayoría de los países latinoamericanos —incluido Brasil, el cual es el líder de la nueva geopolítica latinoame Véase más en Krzywicka (2010).

113

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ricana— enfatizan que las cumbres y la Organización de los Estados Americanos (oea) ya no tienen tanta importancia en lo que se refiere a los asuntos de la región de América Latina. Los problemas de los países latinoamericanos son discutidos y solucionados por otras organizaciones y foros, en los que participan los países de América Latina y el Caribe, tales como la Unión de Naciones Sudamericanas (unasur) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (celac). En los nuevos condicionamientos geopolíticos de la región, una atención particular merece la política exterior de la República Bolivariana de Venezuela. Este país, desde la llegada al poder de Hugo Chávez Frías en 1999, realiza el proyecto de cambios del sistema político y económico, promoviendo también unas nuevas formas de cooperación e integración internacional en la región. El gobierno bolivariano promueve, en el marco de la nueva diplomacia, en primer lugar el modelo político basado sobre la democracia protagónica y participativa; en segundo lugar, el modelo económico basado en el desarrollo endógeno y el estatismo; y tercero, el modelo social en función de la inclusión, solidaridad y justicia en el derecho de las naciones a su desarrollo. Para lograr estos objetivos fueron formuladas las nuevas reglas y prioridades de la política exterior del Estado, las cuales son realizadas a través de las relaciones bilaterales y multilaterales con los actores estatales y no estatales de la política internacional. Venezuela desarrolla las relaciones bilaterales sobre todo con los países que realizan la política antiliberal y alternativa frente a las concepciones hegemónicas del los Estados Unidos en la región y en el mundo. En cuanto a las relaciones multilaterales, la nueva geopolítica de Venezuela se efectúa en la construcción de lazos ideológicos y el desarrollo de cooperación, principalmente energética, en el marco de la alianza del Sur (Sur-Sur), la cual abarca tanto los países latinoamericanos y caribeños, como asiáticos y africanos e incluso algunos países de Europa. Un aspecto particular de la geopolítica de Venezuela es la propagación en el exterior del programa revolucionario realizado por el gobierno de Hugo Chávez, utilizando los contactos con los partidos políticos de izquierda, organizaciones no gubernamentales, círculos académicos e instituciones educativas o medios de comunicación de masas, a los cuales los servicios diplomáticos venezolanos prestan apoyo ideológico y la ayuda logística y financiera. En consecuencia, la política exterior de Venezuela, proponiéndose la consolidación de la posición y el papel de este país en la región y en el mundo, se convirtió en una herramienta de propaganda del gobierno 212

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revolucionario bolivariano. Desde el punto de vista geopolítico, la política exterior de la República Bolivariana de Venezuela se enfoca en la construcción de alianzas estratégicas, las cuales tienen por objetivo disminuir la dependencia de los Estados Unidos y, a la vez, tienden a socavar la posición y el papel de éstos en las relaciones internacionales. El objetivo de este artículo es investigar el tema de los condicionamientos y la especificidad de la nueva geopolítica de Venezuela. Para este fin analizaré los determinantes legislativos, ideológicos y económicos de la política exterior realizada en el marco de la transformación del Estado por el gobierno de Hugo Chávez. Enfocaré mis consideraciones, en particular, en la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba), la cual desde 2009 funciona bajo el nombre de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (alba-tcp). La alba constituye un buen ejemplo de la iniciativa cuyos objetivos y formas de funcionamiento pueden ser considerados como una esencia de la estrategia internacional revolucionaria del gobierno de Hugo Chávez.

Determinantes de la política exterior La base para la introducción de los cambios es la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptada en diciembre de 1999.114 Las cuestiones de las relaciones internacionales regulan los artículos 152, 153, 154 y 155 de la Constitución. Una atención particular merecen los artículos 152 y 153. El artículo 152 señala los objetivos y las normas principales de la política exterior y afirma que las relaciones internacionales de la República son subordinadas a los objetivos del Estado en lo que se refiere a la soberanía y la realización de los intereses del pueblo. Éstos incluyen: la independencia, la igualdad entre los estados, la autodeterminación, el principio de no intervención en los asuntos interiores, la solución pacífica de conflictos internacionales, la cooperación en el área de los derechos humanos, la solidaridad entre naciones en la lucha por la emancipación y el bienestar de la humanidad. Mientras tanto, el artículo 153 se refiere a los principios de la nueva geopolítica del Estado. En este artículo se afirma que el objetivo prioritario Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial de la República de Venezuela, 30 de diciembre de 1999).

114

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de la actividad de Venezuela es la integración latinoamericana y caribeña con el fin de crear una comunidad de naciones y la defensa de los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales de los países de la región. Para realizar este objetivo, se concluirán los acuerdos internacionales en cuanto a la coordinación de la cooperación para el desarrollo de las naciones, su bienestar y seguridad. Estos acuerdos constituirán una parte integral de la ley nacional vigente. Mientras tanto, las organizaciones supranacionales que se van a establecer tendrán competencias necesarias para poder finalizar los procesos de integración. Además, como lo advierte el constitucionalista venezolano Allan Brewer-Carías (2008: 172-173), las normas referentes a la cooperación que se encuentran en los acuerdos tienen prioridad frente a las regulaciones domésticas en caso de discrepancia entre la ley nacional y las estipulaciones de los acuerdos internacionales. Así pues, podemos afirmar que, en virtud de la Constitución, la política nacional del país ha sido subordinada a su estrategia política internacional. En 2001 fue adoptada una nueva ley que regula las cuestiones de la organización y funcionamiento del servicio de la política exterior, la Ley del Servicio Exterior.115 Esta ley fue parcialmente reformada en 2005,116 mientras que en 2011 la Asamblea Nacional realizó el debate sobre el proyecto de una nueva regulación legislativa, la cual se ha quedado en la fase de proyecto. Teniendo en cuenta el objetivo de nuestras reflexiones, hay que constatar que en lo que concierne a la geopolítica de Venezuela, la Ley del Servicio Exterior no aporta nada nuevo ya que, de acuerdo con los artículos de la Constitución mencionados, indica como prioridad fundamental de la política exterior la cooperación pacífica e integración con los países latinoamericanos.117 La base ideológica de la política exterior de Venezuela es la solidaridad internacional y la alianza y cooperación con los países del Sur en desarrollo. Varios investigadores indican que el desarrollo de la ideología de la Revolución Bolivariana promovida por el gobierno de Hugo Chávez fue condicionado por la crisis del socialismo a finales de los años Ley de Servicio Exterior, aprobada 3 de julio de 2001 (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, 6 de agosto de 2001).

115

Ley de Reforma Parcial de la Ley del Servicio Exterior (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, 2 de agosto de 2005).

116

Ibid., Art. 2.

117

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ochenta, lo que provocó entre los círculos de la izquierda latinoamericana la búsqueda de una ideología alternativa.118 En el caso de Venezuela, el bolivarianismo, como ideología y movimiento político, iba a reemplazar las doctrinas y los partidos políticos, sobre los que se apoyaba el funcionamiento del sistema político en los años 1958-1998. Sobre la base de la Constitución y la ideología de la Revolución Bolivariana, fueron formuladas las prioridades detalladas de la política exterior del gobierno y gradualmente se elaboraron las nuevas formas de actividad para que Venezuela pueda desempeñar el rol de líder en la región. La política exterior de la República Bolivariana de Venezuela se basa en la promoción del sistema político fundado sobre la democracia directa y participativa y las nuevas formas de actividad ciudadana.119 La prioridad del gobierno actual es promover el carácter multilateral de las relaciones internacionales y la cooperación e integración económica. La concepción propuesta tiene la dimensión no solamente regional, sino también global. Rechaza los principios del liberalismo y promueve el sistema económico fundamentado en el estatismo (con la función dominante y regulativa del Estado y las relaciones de producción no capitalistas, basadas sobre la combinación de la propiedad estatal con varios tipos de propiedad social, comunal y de cooperativas). La introducción de las nuevas formas de actividad económica tiene por objetivo solucionar los problemas sociales. Desde 2003 el gobierno bolivariano ha realizado el programa del desarrollo endógeno, creando “núcleos de desarrollo endógeno” (nudes), cuya función consiste en solucionar problemas locales; por ejemplo, los relacionados con el empleo, a través de la creación de puestos de trabajo en varios sectores de producción.120 La estimulación de la actividad de los ciudadanos se efectúa en el marco de los mecanismos de la democracia participativa promovidos por el gobierno bolivariano y dentro del programa de misiones sociales realizado desde 2003.121 El desarrollo endógeno fue incluido, como un elemento Véase más en Margarita López Maya (2008) y en Demetrio Boersner (2007).

118

Véase más en Krzywicka (2012).

119

120

121

Véase más en Dick Parker (2007).

Misión Mercal (2003); Barrio Adentro (2003); Misión Robinson i y ii (2003); Misión Sucre (2003); Misión Ribas (2003); Misión Guaicaipuro (2003); Misión Milagro (2004); Misión Identidad (2004); Misión Vuelvan Caras (2004); Misión Vivienda-Hábitat (2004); Misión Zamora (2005); Misión Negra Hipólita (2006); Misión Madres de Bario (2006); Misión Cristo (2007).

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integral, al programa Socialismo del siglo xxi, anunciado por Hugo Chávez durante la campaña electoral en 2006. El proceso de las transformaciones sistémicas fue iniciado ya en febrero de 1999, basándose en el programa del gobierno, el Proyecto Nacional Simón Bolívar. La primera etapa del proyecto nacional fue la adopción del Plano de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007. Sus líneas generales, en cuanto a la política exterior, no discrepaban en lo fundamental de la política ejecutada por los gobiernos anteriores, durante el periodo de la iv República de Venezuela.122 Sin embargo, la política exterior del gobierno de Hugo Chávez gradualmente empezó a cobrar una forma más radical, determinada principalmente por la ideología de la Revolución Bolivariana. El impulso a la radicalización de la política del gobierno bolivariano fue, sin lugar a dudas, la victoria del presidente Chávez en el referendo revocatorio, convocado por la oposición en 2004, cuyo objetivo fue destituirlo del cargo presidencial. El afianzamiento de la posición del líder venezolano en la política interna trajo como consecuencia los proyectos internacionales dirigidos a crear nuevas alianzas estratégicas y fortalecer las relaciones ya establecidas. Además, el cambio de la situación geopolítica en la región, como consecuencia de las elecciones que tuvieron lugar en doce países de América Latina en los años 2005-2007, también fue favorable a la política de Chávez.123 El líder venezolano se involucró personalmente en las elecciones que se realizaron en Nicaragua, México, Bolivia, Ecuador y Perú, prestando apoyo a los candidatos de izquierda: Daniel Ortega, López Obrador, Evo Morales, Rafael Correa y Ollanta Humala. En el caso de las relaciones de Venezuela con Perú y México, esto causó tensiones en las relaciones bilaterales (los candidatos de izquierda perdieron en las elecciones). Sin embargo, después de la victoria de los candidatos de izquierda en Nicaragua, Bolivia y Ecuador, Venezuela empezó a profundizar la cooperación con estos países, y con Cuba, en el marco del proyecto bolivariano de la cooperación económica internacional. Además, continuó el desarrollo de la cooperación con Argentina. Como consecuencia, en 2007 los presidentes Hugo Chávez y Néstor Kirchner llegaron a un acuerdo (el primero fue en 2004) sobre la compra por Venezuela de los bonos del Tesoro (títulos de deuda) argentinos. Esto fue una prueba inequívoca de la actitud positiva de 122

Véase Miguel Ángel Latouche Reyes (2002), María Teresa Romero (2004) y Karesly Saavedra, (2009).

Katarzyna Krzywicka, La transición política de los países…, pp. 76-78.

123

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Hugo Chávez hacia la candidatura de Cristina Kirchner en las elecciones presidenciales en Argentina y la continuación de la política de Néstor Kirchner. En 2007 Venezuela empezó la segunda etapa de la realización del plan nacional del desarrollo económico y social —Proyecto Nacional Simón Bolívar, Primer Plan Socialista (pnsb-pps)—,124 el cual debe ser realizado hasta 2013. El objetivo del proyecto es la construcción y promoción del Socialismo del siglo xxi, basándose sobre el desarrollo de siete áreas. Primero: la construcción de la nueva ética socialista para, como lo señala el documento, la refundación de la nación venezolana apoyándose en los valores y principios de las corrientes humanistas del socialismo y de la herencia histórica del pensamiento de Simón Bolívar. Segundo: la aspiración a la plena satisfacción de las necesidades sociales (la Suprema Felicidad Social), por medio de la creación de una estructura social incluyente y un nuevo modelo social, productivo, humanista, de carácter endógeno. Tercero: el documento enumera la democracia protagónica, revolucionaria, la cual ha de constituir una nueva etapa de la Revolución Bolivariana, que consiste en la consolidación de la organización social de tal manera que la debilidad individual se convierta en la fuerza del colectivo, fortaleciendo, a la vez, la independencia, la libertad y el poder del individuo. Cuarto: la creación del modelo productivo socialista, cuyo objetivo es devolver valor al trabajo, eliminar las divisiones y la estructura social jerárquica. Quinto: la introducción de la nueva geopolítica nacional con el fin de modificar la estructura socioterritorial de Venezuela, a través de la implementación del modelo del desarrollo territorial desconcentrado. Sexto: la transformación de Venezuela en potencia energética mundial. Séptimo: la creación de la nueva geopolítica internacional.125 Teniendo en cuenta el objetivo de nuestras reflexiones, nos enfocaremos en el análisis de dos aspectos abordados en los capítulos seis y siete del pnsb-pps.126 El capítulo seis de dicho documento se refiere a la importancia y el rol del potencial energético de Venezuela y señala que los recursos energéticos del país posibilitan el desarrollo de la estrategia que 124

125

Proyecto Nacional Simón Bolívar, Primer Plan Socialista, República Bolivariana de Venezuela, Presidencia: Caracas, septiembre de 2007.

Ibid., pp. 3-4.

126

Ibid., pp. 35-45.

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combine el aprovechamiento soberano de los recursos energéticos con el proceso de la integración en la región y en el mundo. El petróleo sigue siendo un factor decisivo para conseguir los recursos financieros externos, genera las inversiones de capital doméstico, satisface las necesidades energéticas del país y sirve para la consolidación del modelo productivo socialista. Según dicho documento, Venezuela aspirará a la “construcción de un mundo multipolar, lo que implica la creación de nuevos polos de poder que representen el quiebre de la hegemonía unipolar, en la búsqueda de la justicia social, la solidaridad y las garantías de paz, bajo la profundización del diálogo fraterno entre los pueblos, su autodeterminación y el respeto de las libertades de pensamiento”.127 Con este objetivo debe revisarse la estructura de las relaciones comerciales petroleras de Venezuela y la transformación del país en el centro mundial de la refinación del petróleo y la potencia petroquímica. Todo esto debe constituir una garantía adicional en la defensa de la soberanía nacional. La política de la plena soberanía petrolera debe apoyarse en la alianza con todos los países que aspiran al desarrollo y no aceptan su marginalización. Desde la perspectiva de la política internacional de Venezuela, el rol decisivo en la consolidación de las relaciones multilaterales en el mundo y, particularmente, en la política de la integración de Latinoamérica y el Caribe, lo debe cumplir la industria petrolera y del gas. El principal objetivo, formulado en el capítulo seis, es la transformación de Venezuela en potencia energética regional y el fortalecimiento de la integración energética de América Latina y el Caribe.128 El capítulo siete trata el tema de la nueva geopolítica internacional y, en este contexto, las prioridades y los principios de la política exterior. Declara la continuación de los objetivos realizados de acuerdo con el plan nacional de 2001-2007, así pues: la consolidación de la soberanía nacional, las relaciones internacionales multilaterales, la integración con los países de América Latina y el Caribe y la diversificación de las relaciones internacionales, lo que debe garantizar el aumento de la posición y el papel internacional de Venezuela. Una de las prioridades mencionadas en dicho documento es la creación del nuevo mapa geopolítico del desarrollo energético. Para lograr este objetivo, Venezuela debe utilizar su potencial energético y afianzar la alianza estratégica con las naciones del 127

Ibid., p. 35. Ibid., p. 37.

128

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mundo por la paz y la convivencia.129 Al ser uno de los países que poseen grandes reservas de energía en forma de gas, petróleo, carbón, bitumen y agua, Venezuela se plantea la exportación integral de energía y la internacionalización energética para incrementar la capacidad de su exploración, producción y comercialización. Para este fin deben servir las iniciativas de integración energética en la región y las inversiones extranjeras en el marco de las empresas mixtas. El documento enumera los siguientes ejemplos de tales iniciativas: Petrosur, Gasoducto del Sur y la cooperación con China.130 La siguiente prioridad enumerada en el proyecto, interesante desde el punto de vista del objetivo de nuestras consideraciones, es la aspiración de crear un nuevo esquema de la cooperación económica y financiera para fomentar el desarrollo sustentable y establecer las relaciones comerciales justas. Esta nueva concepción de las relaciones económicas debe basarse sobre tres principios: la complementariedad, la cooperación y la solidaridad. Para este efecto, el proyecto supone la propagación de las ideas de la Revolución Bolivariana entre los países, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales y ciudadanos del mundo.131 El pnsb-psp enumera las áreas prioritarias y los vectores de los intereses geoestratégicos de la política exterior de Venezuela. Como la primera, indica a América Latina y el Caribe, acentuando la importancia de la participación de Venezuela en el nuevo mercosur y la Comunidad Sudamericana de Naciones (csn), actualmente unasur. La siguiente prioridad de la política regional de Venezuela, enumerada en el pnsb-psp, es la consolidación del eje de liderazgo Cuba-Venezuela-Bolivia y el fortalecimiento del alba como una alternativa frente al Área de Libre Comercio de las Américas (alca). Venezuela también se propone la consolidación del esquema de integración sudamericana basándose en la unasur, ampliando las relaciones políticas, económicas y culturales con el Caribe.132 El segundo vector prioritario de la actividad internacional de Venezuela son Bielorru129

Ibid., p. 31. Idem.

130

131

Idem. Loc. cit., p. 42.

132

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sia, Irán, Rusia y Siria, como países aliados en cuanto a los intereses comunes antiimperialistas, el intercambio de tecnología, el fortalecimiento de la defensa nacional y la consolidación de una postura común en los foros de las organizaciones internacionales. El tercer vector prioritario del desarrollo de la política exterior son los países asiáticos: China, Malasia, Vietnam y zonas circunvecinas. En las relaciones con estos países, el objetivo es intensificar la integración económica, social, cultural, científica y tecnológica, así como también crear las condiciones favorables para las inversiones de capital. Como cuarta área prioritaria, se enumera a Europa y el acercamiento con los gobiernos de España, Gran Bretaña y Portugal. Los objetivos de la política exterior de Venezuela deben enfocarse también en la consolidación de las alianzas políticas con los partidos políticos, los parlamentos nacionales y, en particular, con los movimientos sociales. La quinta área de interés de Venezuela es África y el afianzamiento de la presencia de esta región en la geopolítica mundial y en el marco de la cooperación Sur-Sur. La sexta prioridad de la política exterior de Venezuela se basa en el desarrollo de relaciones y el aumento de intercambio científico y tecnológico en el marco de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (opep). El último vector de la política exterior, aunque no menos importante, es América del Norte. En las relaciones con Canadá y Estados Unidos, Venezuela tiende a lograr los siguientes objetivos: el desarrollo de contactos con los movimientos sociales, la propagación de informaciones sobre las transformaciones que tienen lugar en Venezuela a través de los medios de comunicación alternativos, el aumento de intercambio continuo de personal de los centros educativos académicos y las organizaciones religiosas en el área de la política y problemas sociales, así como también el incremento de apoyo para los sectores excluidos.133 Resumiendo, el programa del pnsb-pps muestra que la nueva geopolítica de Venezuela se basa, ante todo, sobre la consolidación de su soberanía nacional y la creación del bloque geopolítico regional en el marco de las relaciones internacionales bilaterales y multilaterales, como también la diversificación de las relaciones políticas, económicas y culturales, de acuerdo con los intereses geoestratégicos del gobierno de Hugo Chávez. Para la realización de estos objetivos, sirve la estrategia basada sobre la soberanía política y posición económica independiente, la institucionalización de un nuevo esquema de integración financiera, el establecimiento del comercio justo, la creación de la autonomía Idem.

133

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financiera regional y el sistema financiero de los países del Sur. Además, la estrategia del pnsb-pps prevé la creación de un fondo social para la financiación de la lucha contra la pobreza y exclusión social en la región y en el mundo, la estimulación de nuevos esquemas de cooperación económica y financiera y la creación de formas alternativas y nuevas redes de la comunicación internacional.134 En la práctica, la estrategia internacional de Venezuela es realizada sobre la base de las alianzas con los gobiernos de izquierda, tanto en la región como a escala global. Además, la estrategia del gobierno bolivariano se caracteriza por una clara tendencia a la confrontación y la contestación de la política exterior de la administración de los Estados Unidos. El mayor determinante económico y fuente de financiación de la política exterior de Venezuela es el hecho de poseer, explotar y exportar el petróleo. Los ingresos del petróleo sirven al gobierno bolivariano para la creación del fondo de protección, donaciones, transferencias, ayuda directa, liquidación de deudas, compra de bonos del tesoro/títulos de deuda. Esto es uno de los elementos de la estrategia de integración y cooperación realizada por Venezuela. De ahí que el papel principal en la nueva concepción de la política exterior lo cumple la empresa petrolera venezolana pdvsa, administrada y controlada actualmente por la administración gubernamental del Estado. Después de llegar al poder y luego de sofocar huelgas en el sector petrolero, el gobierno de Hugo Chávez efectuó el cambio del personal técnico y de la gerencia de la empresa y, sobre todo, introdujo cambios legislativos, los cuales acabaron con la autonomía de la que gozaba la empresa en los años ochenta y noventa del siglo pasado. Una cuestión nada desdeñable es también la política de creación de precios del petróleo en el marco de la opep en los mercados mundiales. Durante menos de una década, desde 2002 hasta 2008, el precio por barril de petróleo se triplicó y sobrepasó los 100 dólares estadunidenses. Los ingresos por el petróleo constituyen fuente principal para financiar los programas del desarrollo nacional y los proyectos internacionales y de política exterior. Venezuela ha firmado con los países aliados en América Latina y el Caribe los acuerdos de cooperación energética para la venta de petróleo en condiciones preferenciales, creando así un mercado de venta estable y controlado. Estos acuerdos incluyen, entre otros, el Acuerdo de San José, el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas, los acuerdos Petrocaribe, Petroandina y Petrosur.

Loc. cit., p. 45.

134

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Iniciativas regionales de Venezuela El nuevo regionalismo en América Latina se caracteriza por la multidimensionalidad y la nueva visión de la geopolítica, geoestrategia y geoeconomía.135 Analizando los proyectos internacionales realizados actualmente por los países latinoamericanos, podemos indicar dos concepciones principales que representan a su vez dos diferentes formas de liderazgo, es decir, el de Brasil y el de Venezuela.136 Brasil es un líder indiscutible en América Latina y opta por la cooperación internacional y una estrategia basada en el desarrollo gradual de producción, industria y comercio, así como también promueve la integración en el marco del mercosur y la unasur. Mientras tanto, Venezuela promueve el proyecto de desarrollo determinado por la ideología de la Revolución Bolivariana y realizado en el marco de la alba y Petrocaribe. El mercosur, al que pertenece Venezuela al lado de Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, se basa en la integración en el espíritu del liberalismo económico y político. Mientras tanto, la alba promueve los principios que niegan el mercado libre y que se basan en la solidaridad social y la complementariedad económica. Los proyectos promovidos y realizados en el marco del mercosur y la alba están fundados sobre distintas concepciones del desarrollo económico y sociopolítico y sobre la integración y cooperación internacional. Venezuela, como miembro del mercosur, tiende a imponer un nuevo carácter a la organización, ya que quiere enfocarse en las necesidades de los países de bajo potencial económico, el desarrollo activo y efectivo de la política social y la solución de problemas de desigualdad y asimetría.137 La nueva geopolítica de Venezuela fue determinada por dos procesos: primero, el fracaso del proyecto de integración en el marco del alca; segundo, el establecimiento de la csn. Venezuela, retirándose de la Comunidad Andina de Naciones (can) y accediendo al mercosur en 2005, apoyó la iniciativa de Brasil de establecer la csn/unasur. Por primera vez en la historia de la política exterior —la cual consistía tradicionalmente en la construcción de áreas de influencias, principalmente en las subregiones del Caribe y Centroamérica— Venezuela accedió a la estructura integrativa subregional en la parte Véase Slobodan Pajović (2012).

135

Ibid., pp. 391-392.

136

Véase María de Monserrat Llairó (2006).

137

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del Sur de América, con la perspectiva de la integración de todas las naciones de América del Sur en el marco de la unasur. El objetivo fundamental y estratégico de la política exterior constituye —como ya lo sabemos después de analizar las estipulaciones del pnsb— el fortalecimiento de la posición del país y su rol de líder, sobre todo en América Latina y el Caribe, así como también la promoción de la Revolución Bolivariana. La realización de estos objetivos se basa en la creación de unas nuevas estructuras y formas de cooperación económica, principalmente en el sector energético, pero también en las esferas política, social, tecnológica y cultural. El gobierno de Hugo Chávez propone unos nuevos principios de integración constituidos por la solidaridad de las naciones latinoamericanas, complementariedad y el acceso democrático y justo a los recursos naturales con el fin de eliminar las desigualdades en el desarrollo de las naciones latinoamericanas.138 La estrategia de la integración económica de Venezuela en la región depende del petróleo, el principal producto de exportación. Desde el descubrimiento de yacimientos de petróleo, el desarrollo y la estabilidad del país, así como también el intercambio comercial internacional, fueron determinados por el sector de la industria petrolera. No hay que olvidar que el petróleo fue un factor que estimuló la profesionalización de la política exterior de Venezuela desde finales de los años treinta del siglo xx. Después de la introducción del sistema democrático en 1959, durante cuatro décadas la política exterior de Venezuela se caracterizó, en rasgos generales, por una coherencia de objetivos, estabilidad y participación activa en las relaciones con los países de la región y los Estados Unidos. Independientemente de las modificaciones de prioridades en las relaciones internacionales que los particulares equipos de administración estatal pudieran introducir, el instrumento fundamental para garantizar la realización de los objetivos del Estado fue la explotación y exportación del petróleo. La Constitución de la República de Venezuela, adoptada en 1961, en el artículo 108 señaló como prioridad la integración y coordinación con los países latinoamericanos de los recursos y esfuerzos con el fin lograr el desarrollo económico, crecimiento de bienestar y seguridad común.139 La estabilidad En este sentido, la definición de la integración que propone Venezuela no es adecuada al modelo implantado en la región de América Latina bajo auspicios de la omc, a la cual Venezuela pertenece desde enero de 1995.

138

Constitución de 1961, Compilación Constitucional de Venezuela, Congreso de la República, Caracas, 1996, p. 599.

139

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interna del país, garantizada por un fuerte sistema presidencial y una alianza duradera entre dos partidos dominantes, ad y copei, así llamada Conciliación de Élites, fue favorable para realizar una política exterior activa, particularmente en la vecindad próxima, es decir, en las subregiones del Caribe y América Central y en relaciones con México y los países andinos, sobre todo con Colombia. La política económica —abierta en cuanto a las relaciones comerciales y la integración— constituía, al lado de la promoción de la democracia representativa y la unidad y solidaridad de los países latinoamericanos, uno de los objetivos estratégicos de la geopolítica y la seguridad de Venezuela. Durante la presidencia de Rafael Caldera (1969-1974) se inició una vertiente prioritaria de la actividad de la política exterior de Venezuela que se enfocó en dos subregiones: el Caribe y América Central. En 1969, Venezuela comenzó una activa colaboración con los países caribeños angloparlantes en el marco de la caricom, prestando la ayuda tecnológica. La actividad de Venezuela en materia de cooperación económica y financiera con los países latinoamericanos empezó a crecer gradualmente. En 1974, en Puerto Ordaz, fue firmada la Declaración de Guayana sobre la cooperación económica entre Venezuela, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Un punto importante de este acuerdo fue la promesa de que Venezuela concedería crédito a estos países. El gobierno del presidente Carlos Andrés Pérez inició en Puerto Ordaz un programa de ayuda financiera dirigida a los países de ambas subregiones a través del Banco Centroamericano para la Integración Económica y el Banco de Desarrollo del Caribe. En 1975 se estimó que Venezuela gastó el 12% del Producto Interno Bruto (pib) en la ayuda para los países de América Latina. Sobre la base de acuerdos bilaterales, Venezuela emprendió la cooperación económica con México (1974), la República Dominicana (1976), Haití (1976) y Jamaica (1977). Además, se firmaron con Colombia y países de la subregión caribeña los acuerdos sobre delimitación de fronteras marítimas y plataforma continental, abundante en recursos del petróleo. En 1974 Venezuela, actuando en concierto con México, inició una nueva forma de organización y coordinación de la cooperación regional de los países latinoamericanos sin la participación de los Estados Unidos. Como consecuencia, en octubre de 1975, sobre la base del Acuerdo de Panamá, firmado por 25 países de América Latina y el Caribe, se fundó el Sistema Económico Latinoamericano (sela), con sede en Caracas. Venezuela apoyó también la fundación de la Asociación Latinoamericana de Integración (aladi), la cual remplazó a la alalc en agosto de 1980. Desde los años setenta hasta finales de los noventa, Venezuela persistentemente cons224

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truyó su identidad internacional en la región basándose en la exportación de petróleo y la promoción de la democracia. El gobierno del presidente Luis Herrera Campins en 1981 propuso a Brasil y México, en el marco de la integración energética, la fundación de la empresa Petrolatina. Un año antes, en diciembre de 1980, Venezuela y México firmaron el Acuerdo de San José, según el cual se estableció un programa de venta de petróleo a los países de América Central y el Caribe bajo condiciones preferenciales. El acuerdo garantizó suministro de 8 millones de toneladas de petróleo por año y fue renovado anualmente. En 1999 el presidente de Venezuela, Hugo Chávez y el presidente de México, Ernesto Zedillo, firmaron el acuerdo sobre la renovación del Programa de Cooperación Energética para Países de Centroamérica y el Caribe, de San José. En el año siguiente, por causa del aumento del precio de petróleo en el mercado mundial, el gobierno venezolano tomó la decisión unilateral de concluir con los países que fueron abastecidos de petróleo por el Acuerdo de San José, un acuerdo energético adicional. El 19 de octubre de 2000 el gobierno de Hugo Chávez firmó con los países de América Central y el Caribe diez acuerdos bilaterales llamados el Acuerdo de Caracas. Venezuela se comprometió a suministrar en condiciones preferenciales 78 mil barriles de petróleo diarios a los países firmantes del acuerdo, estableciendo el plazo de pago en quince años y con el interés fijo de 2%.140 El 30 de octubre de 2000 el presidente de Venezuela firmó también un acuerdo bilateral sobre la cooperación energética con Cuba. Desde que Hugo Chávez llegó al poder, la política energética gradualmente asumió el carácter de una herramienta individual de la política de Venezuela en la región, sin la participación de México, su socio hasta entonces. En la actualidad, Venezuela es el promotor y animador de la integración energética (petróleo, gas, electricidad) de toda la región de América Latina y el Caribe en el marco de unasur y Petroamérica.141 La idea no es nueva, porque ya a finales de los años noventa el gobierno del presidente Caldera presentó la iniciativa de crear Petroamérica bajo los auspicios de pdvsa y Petrobras. Con el nombre de Petroamérica se denomina a tres ini140

141

Belice (600 b/d); Jamaica (7 400 b/d); Guatemala (10 000 b/d); Panamá (8 000 b/d); Costa Rica (8 000 b/d); República Dominicana (20 000 b/d); El Salvador (8 000 b/d); Nicaragua (4 900 b/d); Haití (6 500 b/d); Honduras (5 000 b/d), Barbados (1 600 b/d). Véase más en Leonardo Montiel Ortega, Convenio Petrolero Cubano Venezolano. Una rectificación indispensable, Caracas 2001, pp. 5-7.

Véase más en Héctor Malavé Mata (2006), La trama estéril del petróleo. Petróleo y economía en el septenio perdido de Hugo Chávez, Rayuela Taller de Ediciones: Caracas: 220-225.

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ciativas de la integración energética, propuestas por el gobierno del presidente Chávez en septiembre de 2005, durante el encuentro de los ministros de Energía de la csn que tuvo lugar en Caracas. En una declaración conjunta, Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay y Uruguay adoptaron la iniciativa de Venezuela. Este proyecto de carácter geopolítico y geoeconómico fue orientado hacia el establecimiento de los mecanismos de cooperación e integración, aprovechando los recursos energéticos de tres subregiones: el Caribe, Centroamérica y América del Sur, con el objetivo del desarrollo social y económico de las naciones del continente. Tres áreas de la integración energética constituyen a Petroamérica, es decir: Petrosur, Petrocaribe y Petroandina. Primero: en Petrosur, la cual conforman Argentina, Brasil, Venezuela y Uruguay, la cooperación entre estos países tiene el objetivo de controlar y reducir los costos de producción de energía mediante la eliminación de los factores intermediarios y especulativos y la disminución de la asimetría económica y social. Segundo: a Petrocaribe, que reúne actualmente 18 países caribeños, dedico más atención ya que constituye, junto con la alba, una herramienta estratégica para la realización de los objetivos de la política exterior y para el afianzamiento del papel de Venezuela en la subregión del Caribe. Petrocaribe fue establecida en junio de 2005 sobre la base del acuerdo firmado por Venezuela con Cuba, Jamaica, República Dominicana y otros diez países caribeños.142 La tarea de Petrocaribe consiste en eliminar la asimetría en el acceso a los recursos energéticos naturales entre los países miembros. Según este acuerdo, Venezuela se comprometió a suministrar 198 mil barriles diarios a precios de mercado con pago aplazado. Según el acuerdo de Montego Bay, de septiembre de 2005, cuando aumente el precio de petróleo, también aumenta el crédito concedido por pdvsa a sus compradores. El crédito se concede por el periodo de quince años con el interés fijo del 2% y con el plazo de pago de dos años después de la fecha de compra. En el caso de que el precio por barril de crudo sobrepase a los 40 usd, el crédito se extiende al periodo de

142

Por el Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe firmaron: Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Cuba, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Nicaragua, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Venezuela.

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25 años.143 Los acuerdos energéticos firmados aseguran a Venezuela un mercado de venta de petróleo estable y a largo plazo. Analizando el volumen de intercambio comercial en el marco de Petrocaribe, se puede constatar que Venezuela abastece entre el 25 al 80% de las necesidades energéticas de la subregión caribeña, lo que da una media del 45% de las necesidades de los países miembros de Petrocaribe. Así pues, aumentó la dependencia de las economías caribeñas del suministro de la materia prima venezolana. Venezuela tiende a la integración formal de Petrocaribe con la alba. Los países miembros de Petrocaribe participan en los trabajos del alba. La tercera iniciativa de Venezuela, Petroandina, es una propuesta de cooperación en el área de energía (petróleo, gas, centrales eléctricas) dirigida a los países de la Comunidad Andina, es decir, sobre todo Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú. Venezuela es también un participante importante de los acuerdos regionales de carácter financiero-económico, como Banco del Sur, el cual fue fundado en diciembre de 2007 por seis países: Argentina, Bolivia, Brasilia, Ecuador, Paraguay y Venezuela. Además, el gobierno venezolano promueve y financia la cooperación mediática e informativa en el marco de Telesur, una empresa multinacional establecida por Venezuela, Argentina, Uruguay y Cuba en 2005. La mayoría de los proyectos mencionados puede situarse en el marco de la actividad de la unasur porque los países que participan en ellos son también miembros de ella. Venezuela participa activamente en todas formas de la cooperación regional multilateral: mercosur, alba, Petrocaribe, unasur, celac. Desde la perspectiva de la política exterior de Venezuela, todos estos proyectos se integran con los objetivos de la alba. No obstante, hay que ser conscientes de las diferencias entre sus formas de organización, programas, funciones, dinámica interna y actitud frente a varias cuestiones, desde la formación del liderazgo regional y las prioridades políticas hasta la concepción del desarrollo económico y social. En los casos de la alba y la unasur, la concepción del liderazgo regional es diferente. Esto se evidenció durante la elaboración del documento constitutivo de la unasur. La adopción del Tratado Constitutivo fue un proceso largo y arduo. Éste fue firmado por doce países de la unasur el 23 de mayo de 2008, pero no entró en vigor sino hasta el 11 de marzo de 2011, cuando fue ratificado por el noveno 143

Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe. [Disponible en: http://www.pdvsa.com/]. [Consulta: 9 de abril de 2012].

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país miembro, Uruguay. En 2011 el tratado fue ratificado también por tres últimos países: Brasil, Paraguay y Colombia. La unasur es un mecanismo de la integración de los países miembros del mercosur y de la can, particularmente por medio de la cooperación económica, desarrollo de la infraestructura de transporte, comercio, cooperación cultural y programas sociales comunes. Mientras tanto, la actividad del alba consiste en compartir los recursos energéticos de Venezuela con los países miembros para promover el comercio justo, en beneficio de los pueblos de los países integrados en ella. Una característica particular de la alba es el origen socialista de la idea sobre la cual se basa este proyecto, lo que conlleva el cuestionamiento de los principios del liberalismo económico y esto, a su vez, se evidencia en un constante antagonismo y contestación de la estrategia económica regional de los Estados Unidos. Teniendo en cuenta la dimensión ideológica del proyecto bolivariano, hay temores de que la cooperación y la integración en el marco de la unasur podría politizarse.144 La rivalidad por el liderazgo entre Venezuela y Brasil es una cuestión abierta y discutida por los analistas;145 sin embargo, las ambiciones regionales de Venezuela sobrepasan su potencial geopolítico, demográfico y económico, en comparación con Brasil. Resumiendo esta parte de nuestras consideraciones, podemos constatar que Venezuela ha aportado una gran contribución a la elaboración de la estrategia energética común de los países latinoamericanos. Este país realiza una expansión constante y participa en todas las nuevas iniciativas regionales, tanto en el área de las relaciones políticas (unasur, celac) como económicas (Petrocaribe, Petrosur, Banco del Sur, Banco Sudamericano de Desarrollo) y sociales (Telesur, Misión Milagro, Escuela Latinoamericana de Medicina, microcréditos alba). Las prioridades de la política exterior de Venezuela en la región son determinadas invariablemente por la ubicación geográfica en la región del mar Caribe y la parte andina y amazona de América del Sur. Las iniciativas económicas regionales de Venezuela relacionadas con la industria petrolera y del gas constituyen en la estrategia del gobierno de Hugo Chávez un fundamento para el proyecto de la integración de América Latina en el marco de la alba y la unasur.

144

145

Karesly Saavedra (2001: 242).

Isidoro Sepúlveda Muñoz (2009).

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Sin duda, los resultados del iii Consejo Energético de Sudamérica que tuvo lugar el 18 de mayo de 2012 en Caracas, confirman la estrategia de la política energética regional de Venezuela. En este encuentro participaron los ministros de doce países miembros de la unasur responsables por los asuntos relacionados con energía, petróleo y sectores similares. El análisis de la declaración final permite constatar que la construcción de la estrategia energética de la unasur está cobrando una forma real.146 Durante el encuentro fueron elaborados los detalles técnicos referentes a la adopción del Tratado Energético de la unasur y el desarrollo del Plan de Acción, conforme con las indicaciones adoptadas durante la Cumbre de los Jefes de Estado de la unasur en mayo de 2010 en Los Cardeles, Argentina. El Consejo Energético de la unasur adoptó, además —en el contexto de las últimas decisiones sobre la nacionalización de las empresas energéticas, tomadas por los gobiernos de Argentina y Bolivia— una postura conjunta en cuanto al derecho soberano de cada país miembro de la unasur a decidir sobre sus recursos energéticos con el fin de garantizar la seguridad energética nacional.

La alba como estrategia de la política regional Un ejemplo de la iniciativa que se inscribe en la nueva dimensión de la geopolítica y la geoeconomía de Venezuela en la región es la alba, iniciada en 2001 y desde 2009 llamada la alba-tcp. El proyecto de la creación de la alba fue presentado por primera vez por el presidente Chávez durante la iii Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociación de Estados del Caribe (aec), la cual tuvo lugar en la Isla de Margarita en Venezuela en diciembre de 2001. Hugo Chávez criticó entonces al alca, esperando recibir apoyo de parte de los países caribeños. No obstante, los miembros de la aec presentaron una postura pragmática y solamente constataron que el proyecto estadunidense fue imperfecto y exigía ser modificado. Así pues, la alba fue fundada como resultado de la crítica y rechazo de parte de Venezuela al proyecto de la integración del alca, propuesto en 1994 a los países del hemisferio occidental por los Estados Unidos.147 El objetivo de la política exterior de Venezuela fue frenar la expansión de los Estados Unidos en la región, 146

147

Declaración de la iii Reunión del Consejo Energético de Sudamérica. Portal Petróleos de Venezuela [Disponible en: http://www.pdvsa.com/]. [Consulta: 18 de mayo de 2012].

Janet Kelly y Carlos A. Romero (2005).

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lo que se expresó en la retórica antiimperial y antiestadunidense del gobierno de Chávez dirigida, en particular, hacia la administración del presidente George W. Bush. Entonces la alba fue construida como un modelo de integración de América Latina alternativo al alca. El proyecto presentado por el gobierno de Hugo Chávez rechazó la economía fundada sobre la concepción neoliberal del mercado libre. En la esfera de las relaciones políticas, propuso un modelo alternativo a la democracia liberal, es decir, la democracia participativa. En el área de las relaciones internacionales, la alba promueve la solidaridad internacional y la complementariedad como respuesta al individualismo y rivalidad promovidos por el liberalismo. Venezuela enfoca su crítica del liberalismo económico en la asimetría del desarrollo entre los países ricos y pobres. En el marco del programa de la alba, el gobierno de Hugo Chávez emprendió la tarea de nivelar estas desigualdades por medio del justo intercambio comercial y el tratamiento preferencial de los países y las naciones en vías de desarrollo. En el programa Principios Fundamentales, fue incluido el principio de la defensa de la población pobre, en particular, la población rural.148 Además, en el marco de la financiación de los proyectos de integración de la alba, se excluye la participación de las instituciones financieras mundiales, entre ellas el Banco Mundial. El programa económico propuesto por Venezuela se apoya en tres pilares básicos: primero, el rechazo de las reformas típicas para la economía del mercado libre; segundo, la preservación del papel regulador del Estado; tercero, el equilibrio entre las funciones del Estado y el mercado. La alba promueve y trata de manera prioritaria las cooperativas productivas y las empresas nacionales. Además, su objetivo es realizar el desarrollo social por medio de la introducción de la reforma agraria y el desarrollo en materia de educación y salud. Actualmente, la alba es un instrumento clave de la política exterior de Venezuela en la región y también sirve para la promoción y popularización de la Revolución Bolivariana. La fuente principal de la financiación del proyecto son los recursos energéticos que posee Venezuela. La alba fue creada como consecuencia del acuerdo concluido en 2004 por Venezuela y Cuba. En 2006 a la alianza se integró Bolivia, en 2007 Nicaragua, en 2008 Dominica y Honduras, en el año siguiente Antigua y Barbuda, Ecuador, San Vicente y las Granadinas. En 2009, después del golpe de Estado, el nuevo gobierno de Honduras decidió 148

Ver Portal alba-tcp. [Disponible en: http://www.alianzabolivariana.org/]. [Consulta 19 de marzo de 2012].

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retirarse de la alba. En febrero de 2012, durante la xi Cumbre de la alba, Santa Lucía y Surinam ingresaron a la organización recibiendo una invitación especial. El Consejo Político de la alba inició el proceso de integración de manera plena de ambos países como miembros de la organización. En la cumbre participó también Haití como el miembro invitado permanente. En el periodo de siete años de funcionamiento de la alba los países miembros concluyeron numerosos acuerdos de cooperación en toda una variedad de materias, desde la economía, seguridad y defensa, por la educación, salud y cultura, hasta los derechos humanos y desarrollo social.149 Durante la v Cumbre de la alba, en abril de 2007, los países miembros firmaron el Tratado Energético de la alba.150 Bajo este acuerdo consiguieron acceso a las reservas energéticas de Venezuela durante el periodo de 25 años. La cooperación en cuanto a la búsqueda y explotación del petróleo en la Faja Petrolífera del Orinoco de Venezuela se realiza en el marco de la empresa conjunta petroalba. El tratado fundó la Empresa Grannacional de Energía, cuyo papel es la organización de la explotación del petróleo y del gas, la refinación, el desarrollo de la industria petroquímica, eléctrica, fuentes alternativas de energía, infraestructura de transporte terrestre y marítimo, distribución y venta. Adicionalmente, fueron firmados por Venezuela acuerdos energéticos bilaterales sobre el suministro del petróleo o sus equivalentes con Bolivia, Nicaragua y Haití. Según los acuerdos firmados, el esquema de compensaciones financieras prevé el pago de 50% del precio del crudo en el plazo de noventa días desde la conclusión de la transacción, el 25% en el plazo de 25 años, con el interés fijo del 2% y, además, la transferencia del 25% del valor de la transacción al Fondo de la alba, el cual está dedicado a la financiación del desarrollo de la infraestructura y proyectos sociales en los países miembros. El intercambio comercial y económico entre Venezuela y la alba crece constantemente. El mayor volumen lo nota el intercambio con Ecuador, luego con Bolivia, Cuba y Nicaragua (ver diagrama 1).151 La colaboración en el marco de la alba con Bolivia y Ecuador, 149

Idem.

Idem.

150

Portal Banco de Comercio Exterior (Bancoex), República Bolivariana de Venezuela. [Disponible en: http://www. bancoex.gov.ve/]. [Consulta: 6 de mayo de 2012].

151

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importantes poseedores de recursos energéticos, permite que Venezuela controle gran parte de suministros de energía en la región. Diagrama 1. Volumen del intercambio comercial de Venezuela con la alba en usd Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Banco de Comercio Exterior, Bancoex, República Bolivariana de Venezuela.

[Disponible en: http://www.bancoex.gov.ve/]. [Consulta: 6 de mayo de 2012].

En enero de 2008 fue fundado el Banco de la alba y el sistema financiero de compensación —el Sistema Único de Compensación Regional (sucre), el cual se implementó para usarse en el comercio recíproco entre los países de la alba—.152 En abril de 2008 los países miembros de la alba firmaron Acuerdo para la Implementación de Programas y Cooperación en materia de Soberanía y Seguridad Alimentaria, así como también el Acuerdo de Solidaridad y Apoyo al Pueblo y al Gobierno de Bolivia. Durante la última cumbre de la alba fue firmado por el periodo de un año el Acta de Compromiso entre Argentina y la alba, referente a cooperación tecnológica. La cooperación económica y en materia de desarrollo social fue ampliada por la coordinación de las actividades en el área militar. En mayo de 2006, Venezuela firmó el Acuerdo Complementario al Convenio Básico de Cooperación Técnica entre la República de Bolivia y la República Bolivariana de Venezuela en materia militar. En octubre de 2009, Hugo Chávez Frías (2008).

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durante la vii Cumbre de la alba, los países miembros decidieron crear el Consejo de Seguridad de la alba (el Comité Permanente de Soberanía y Defensa de la alba-tcp) y fundar una escuela militar regional. Durante la última xi Cumbre del alba, la cual tuvo lugar en febrero de 2012, fue adoptada la declaración sobre la conformación del Consejo de Defensa de la alba. El consejo se compone de los ministros de Defensa y jefes de los ejércitos de los países miembros. Los países de la alba presentan una postura común en varios asuntos internacionales. La última cumbre finalizó con la adopción de la declaración conjunta para apoyar a Argentina en la reclamación de la independencia del archipiélago de las Malvinas. Además, fue adoptada la declaración sobre el derecho de Puerto Rico a la autodeterminación y la independencia. Los aliados principales de Venezuela en la alba son Cuba, en la subregión caribeña; Bolivia y Ecuador, en la subregión andina, y Nicaragua en América Central. Cuba es el aliado venezolano más antiguo en la alba y, además, es el cofundador de esta organización. En su territorio está localizada la mayor parte de la infraestructura administrativa y técnica de la alba. Las relaciones oficiales y regulares entre estos dos países empezaron después de la toma del cargo de presidente por Hugo Chávez Frías en 1999. Se puede distinguir dos etapas en estas relaciones, cuyo punto divisorio es la creación de la alba en 2004. En julio de 1999 el ministro de Relaciones Exteriores del gobierno de Chávez, José Vicente Rangel, anunció que Venezuela suministraría el petróleo a Cuba en condiciones preferenciales. Esta decisión fue confirmada por Hugo Chávez durante la cumbre de los países de la caricom en Trinidad y Tobago, donde anunció que Cuba se juntaría al grupo de los países que, bajo el Acuerdo de San José, recibían suministros de petróleo en condiciones preferenciales. Esta decisión unilateral de Venezuela provocó la protesta por parte de México. Así bien, independientemente del renovado Acuerdo de San José, el gobierno venezolano firmó con Cuba en octubre de 2000 el Convenio Integral de Cooperación entre la República de Cuba y la República Bolivariana de Venezuela (acuerdo sobre el intercambio de mercancías y servicios conforme a principios de solidaridad). Venezuela empezó a suministrar petróleo a Cuba a precio fijo preferencial.153 La evolución de la política del gobierno de Hugo Chávez, desde la revolución nacional hasta la revolución socialista, resultó en la consolidación de la cooperación y alianza con Leonardo Montiel Ortega (2001: 322-323).

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Cuba. En diciembre de 2004 estos países firmaron la Declaración Conjunta y extendieron el ámbito del Convenio Integral. En consecuencia, se firmó el Acuerdo para la Construcción de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba), porque en 2005, en La Habana, Venezuela firmó con Cuba 49 acuerdos de cooperación económica, lo que constituyó el fundamento de la alba. Según los acuerdos firmados, se abolieron los derechos de aduana sobre el intercambio comercial. También fueron creadas 26 empresas mixtas, tales como: Constructora alba, pdvsa-Cuba o vencupet, que componen la Corporación Venezolana de Petróleo, la filial de pdvsa y una empresa cubana Comercial cupet, para la exploración de petróleo. Ambos países emprendieron varios proyectos; por ejemplo, la Siderúrgica de la alba, el proyecto de cooperación en el área de la industria del azúcar, de construcción de viviendas (PetroCasas), el proyecto de desarrollo endógeno en el área de la producción agropecuaria en Cienfuegos, el proyecto de la instalación del cable submarino de fibra óptica entre La Guaira (Venezuela) y Siboney, para el cual se fundó la empresa Telecomunicaciones Gran Caribe; el proyecto de la construcción de la planta eléctrica en la provincia de Holguín, el proyecto de la construcción del aeropuerto internacional en San Vicente y las Granadinas. Cuba y Venezuela firmaron también acuerdos en el área de turismo y servicios de transporte aéreo y marítimo. En 2007 Venezuela empezó la cooperación con Cuba en el área de la infraestructura para la industria petrolera. Se trataba de la refinería en Cienfuegos, un proyecto iniciado por Cuba con la colaboración de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss) y parado en 1991. Según el acuerdo firmado, Venezuela se convirtió en el propietario del 49% de las instalaciones y suministra el petróleo a la refinería. En 2005, Venezuela abasteció el 68% de la demanda de Cuba, suministrando 97 mil barriles de petróleo diarios, incluidos 44 mil barriles en el marco de Petrocaribe. La empresa vencupet fue fundada para realizar la refinación del petróleo en la modernizada refinería en Cienfuegos. Los acuerdos energéticos permiten a Cuba reexportar una parte del petróleo suministrado. En 2008 el nivel de suministro de crudo aumentó hasta 115 mil barriles diarios. Venezuela es el principal socio comercial de Cuba, a la que suministra, aparte del petróleo y sus derivados, también zapatos, productos textiles, de construcción e industriales. La cooperación en materia de comercio e inversiones tiende a la complementariedad económica. Sin embargo, Cuba es un beneficiario económico indiscutible en el marco de la cooperación realizada. Desde 2003, en el marco del programa del desarrollo de misiones 234

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sociales realizado por el gobierno venezolano, Cuba exporta a Venezuela recursos humanos, principalmente profesores, médicos, enfermeras y otros especialistas. El programa de misiones sociales es realizado y financiado con los ingresos de pdvsa también en Bolivia y Nicaragua, en el marco de la integración latinoamericana, alternativa al modelo liberal y subordinada a la concepción del Socialismo del siglo xxi. Venezuela, al mismo tiempo recibe de la alianza con Cuba los beneficios de carácter ideológico y político, realizando el proyecto de la Revolución Bolivariana en la región e intentando recuperar el potencial de la izquierda en el mundo. Cuba y Venezuela presentan una postura común frente a la política de los Estados Unidos en el hemisferio occidental y en otras regiones del mundo. En los foros internacionales (onu, oea, Cumbres de las Américas) Venezuela demanda que se levante el embargo impuesto por los Estados Unidos sobre Cuba en los años sesenta del siglo xx y que se devuelva al gobierno cubano el derecho de participar en los trabajos de la oea. Cuba y Venezuela colaboran también en el área de la defensa y seguridad. Ambos países comparten la doctrina militar según la cual la mayor amenaza a su seguridad la constituye un potencial ataque de parte de los Estados Unidos. Actualmente, Bolivia constituye el aliado ideológico más próximo de Venezuela en América del Sur. El gobierno de Hugo Chávez está apoyando al gobierno de Evo Morales, financiando varios proyectos económicos, sociales y educativos realizados en Bolivia. La cooperación con Bolivia en el marco de la alba se basa en el proyecto de crear una empresa venezolano-boliviana, Petroandina, cuyo papel será buscar y extraer petróleo en el territorio de Bolivia. Venezuela presta ayuda también en el proyecto de producción de gas realizado por Argentina y Bolivia y la creación de la Organización de Países Productores y Exportadores de Gas del Sur (opegasur). También las relaciones entre Nicaragua z Venezuela en el marco de la alba tienen el fundamento ideológico. Nicaragua es el aliado más próximo de Venezuela en América Central y el mayor beneficiario de la ayuda venezolana en esta subregión, lo que incluye la liquidación de la deuda nicaragüense o la ayuda prestada por el Banco de Desarrollo Social de Venezuela. Venezuela vende el petróleo a Nicaragua a precios preferenciales y, además, presta ayuda en la realización del proyecto de instalación de una refinería. En el marco de cooperación, fue creada la empresa Sociedad alba de Nicaragua (albanisa), 235

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con la participación del capital de pdvsa (51%) y Petronic (40%), la cual realiza inversiones también fuera del sector energético, fomentando el desarrollo social y educativo de Nicaragua. En el marco del Plan Grannacional, Venezuela apoyó al gobierno nicaragüense en la acción de la alfabetización del país. En marzo de 2012 el secretario general de la alba, Rodolfo Sanz, informó que Venezuela es actualmente el segundo mayor socio comercial de Nicaragua, avanzando de la lejana posición 26, y esto se debe a la cooperación de ambos países en la alba.

Conclusión La política exterior del gobierno de Hugo Chávez ha sido condicionada por la necesidad de mantener la histórica y tradicional actividad internacional iniciada por los gobiernos venezolanos anteriores, los cuales habían aspirado al fortalecimiento de la posición de Venezuela en la región de América Latina y el Caribe. Por otro lado, la política exterior del gobierno bolivariano ha adoptado un planteamiento encaminado a convertirse en la izquierda radical de carácter global que rechaza las soluciones políticas y económicas del liberalismo. Venezuela construye su posición y el papel internacional basándose en el potencial energético y la independencia de los Estados Unidos, intentando conseguir influencia sobre la política regional de forma real. La esencia de la nueva geopolítica de Venezuela se encuentra en la realización de la política exterior bidireccional, cuya base constituye, por un lado, el potencial energético del país y, por el otro, el proyecto revolucionario de la transformación de las relaciones internacionales en el área política, económica y social. Actualmente, el futuro de la alba y el potencial geopolítico de Venezuela dependen, en mayor grado, del desarrollo de la situación política en el país, cuyo líder lucha contra una enfermedad grave y, además, en octubre de 2012, cuando se presente nuevamente a las elecciones presidenciales, dejará que el pueblo juzgue sus logros. Por otra parte, hay que tomar en cuenta la difícil situación económica del país y el hecho de que la realización de los proyectos revolucionarios depende de la coyuntura y los precios del petróleo en los mercados mundiales. 236

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Durante la primera década del siglo xxi en América Latina tuvieron lugar cambios de carácter político, económico, científico-tecnológico, social y cultural. El resultado de estos procesos, muy complejos y variados, es la formación de una nueva dimensión y cualidad en el ámbito de las relaciones y cooperación internacional en la región. La nueva geopolítica se caracteriza por un alto nivel de fragmentación política, económica e ideológica de los países latinoamericanos, la diversificación de relaciones y la gran diversidad de estrategias de actividad en la región y en las relaciones interregionales, la variedad de nuevos proyectos de integración política, económica y social, a la vez con el aumento de la interdependencia, cooperatividad y pragmatismo. El modelo de la integración cooperativa y complementaria que excluye la competición y que fue propuesta por Venezuela en el marco de la alba, es una estrategia alternativa cuyo objetivo es aumentar el nivel del desarrollo económico y social de los países latinoamericanos, basándose en los recursos propios, repartidos de manera solidaria y justa. Como lo afirma Antonio Colomer Viadel,154 la práctica de la solidaridad y ayuda mutua, así como la responsabilidad por la solución de los problemas sociales, las desigualdades y diferencias que emprenden los países de la región de mayor potencial económico debería llevar a la construcción de una duradera y fuerte unión de los países latinoamericanos. Sería muy difícil realizar una verdadera integración de las sociedades divididas por profundas desigualdades y asimetrías en el nivel de desarrollo.

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capítulo 9

Cooperación Sur-Sur como promotora de integración latinoamericana Juan Pablo Prado L allande* Pedro Manuel Rodríguez Suárez

Introducción América Latina y el Caribe (alc) es una región que, con sus bemoles históricos, ha promovido diversos esquemas de integración, siendo en años recientes la cooperación internacional para el desarrollo (cid), materializadas mediante programas y proyectos de Cooperación Sur-Sur (css) un ejercicio particularmente activo en este sentido. Ello en buena medida debido al renovado respaldo político que desde las Cancillerías y oficinas afines (dependiendo cada caso) latinoamericanas se le ha conferido a la css, en su dimensión de instrumento activo de política exterior, generando entre sus efectos, y con base a las relaciones cooperativas en diversos ámbitos (técnicos, científicos, culturales, etc.), crecientes espacios de interacción y diálogo político, mismos que contribuyen a la generación de un entorno proclive a favor de procesos de integración latinoamericana. * Profesor-Investigador en Relaciones Internacionales, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México. Licenciado en Relaciones Internacionales por la UNAM, Magister en Cooperación Internacional y Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. www.cooperacioninternacional.mx

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Y es que, adicionalmente a lo referido, el sistema global y en particular latinoamericano de cid hoy en día se encuentra inserto en un dinámico proceso de revisión de sus modalidades de actuación, en cuyo marco se han activado distintas estrategias que pretenden renovar a este mecanismo de colaboración, en aras de otorgarle mayor capacidad para lograr sus propósitos, en particular de cara a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) que deben cumplirse en el año 2015. En este sentido, alc se enfrenta a escenarios emanados de esta reconfiguración de la cid que le generan importantes retos tanto a nivel nacional como colectivo, en donde la actuación más consensuada en temas clave de la agenda internacional entre los países que conforman a esta región del mundo podría aumentar las posibilidades de conseguir, por un lado, mayor integración entre sí y por el otro (y como efecto de lo anterior) un mayor peso por parte de Latinoamérica y el Caribe en los actuales refuerzos en pro de una gobernanza global más representativa y eficaz. A este respecto, y como efecto del impasse en que la cid (principalmente en su dinámica Norte-Sur) se encuentra debido principalmente a la seguritización y efectos de la crisis económica en Estados Unidos y la Unión Europea (ue), y en contraste con ello frente al referido creciente peso conferido a las políticas de cooperación en la mayoría de los países latinoamericanos, la css en esta región ha registrado un inédito crecimiento cuantitativo y cualitativo, propiciando espacios de acercamiento multinivel (personal, institucional y gubernamental) en pro de la integración latinoamericana. En este sentido, por su relevancia e incidencia, resalta el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css realizado al amparo de la Secretaría General Iberoamericana (segib), mismo que, a pesar de su reciente puesta en marcha, conforma uno de los ejercicios más actuales y consolidados de impulso a la institucionalización y gobernanza de la css en esta región del planeta. Considerando lo anterior, es plausible aseverar que conforme se practique más y mejor (en términos de calidad) cooperación internacional, se genera mayor oportunidad de que tales actividades contribuyan a reforzar procesos de integración, siendo el caso latinoamericano, mediante su ejercicio de css y, concretamente a través del referido Programa Iberoamericano, un ejemplo tangible y actual en este sentido. El objetivo central de este trabajo consiste en analizar la manera en que la cid en lo general y la css en lo particular han promovido mayores espacios y oportunidades de integración latinoamericana, mediante el ejercicio de tales actividades, en especial a través de la instrumentación del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css de la segib. 242

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Para lograr tal propósito el capítulo se divide en cinco secciones. Luego de esta Introducción, se hace un análisis general respecto a los elementos más relevantes en torno a la concepción, estructura y desafíos más apremiantes de la cid desde la perspectiva global y su relación con procesos de integración, cuyo contexto temporal de instrumentación -condicionado por la actual crisis económica- le resta peso político y financiero a esta actividad para enfrentar los retos, pasados y actuales, en términos de déficit de desarrollo. Con base en ello, tras abordar velozmente la dinámica de la cid en alc (desde su perspectiva receptora) el texto se dedica a analizar la aportación más relevante de alc al sistema de cid: su css, haciendo una breve revisión de su historia y estatus actual, el cual se define por su veloz crecimiento en cuanto a actividades se refiere, ahondando el estudio en torno a los Programas de Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional promovidos mediante la segib. Finalmente, y con base en lo anterior, se hace una revisión del papel de la css, y concretamente del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css de la segib como ejercicio promotor del proceso de integración latinoamericana. Entre las consideraciones finales se señala que en un contexto global no propicio a favor de la cid en su dimensión Norte Sur, en Latinoamérica, debido al impulso que desde las directrices de política exterior se le ha otorgado a la css, y en particular gracias a los efectos emanados del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento css de la segib y a otras actividades afines, esta actividad se encuentra incidiendo de manera positiva a favor del proceso de integración en América Latina. Ello mediante la instrumentación de acciones, proyectos y programas de colaboración técnica, científica, cultural etc. así como de la conformación de espacios técnicos y políticos para regular e institucionalizar a la css en Latinoamérica, mismos que contribuyen a su vez en la construcción de los cimientos necesarios con base en los cuales la integración política y económica regional pueda continuar sustentándose en el mediano y largo plazo.

La cooperación internacional para el desarrollo. Acciones colectivas a favor de la integración regional Desde hace casi siete décadas la cid constituye una actividad caracterizada por su di243

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namismo y creciente trascendencia a escala mundial. Ésta es practicada por una amplia diversidad de actores ya sean globales, regionales o subregionales, cuya vocación es incrementar el nivel de vida de determinados individuos en ámbitos específicos relacionados con su bienestar, en ocasiones generando como efecto colateral procesos proactivos a favor de la integración de los actores del ejercicio en cuestión. Este instrumento fundamenta sus estrategias y acciones en que por sí mismas, las relaciones económicas y políticas internacionales no garantizan el desarrollo equitativo de los países y de sus poblaciones, especialmente los más vulnerables. De ahí la necesidad de realizar acciones compensatorias o regulatorias que reduzcan el desequilibrio e inequidad entre el Norte y el Sur y dentro de los países mismos, ya que ello contribuye a promover mejores condiciones de vida a favor de las personas, estimulando la conformación de regiones más integradas y, por ende, de un mundo más estable y seguro. La cid por tanto se erige como un mecanismo practicado por diversos actores internacionales que pretende corregir desajustes sociales y económicos mediante el otorgamiento de capacitación, intercambio de buenas prácticas en diversos asuntos, así como en la dotación de flujos financieros o tecnología, incentivando colateralmente procesos de integración multinivel (interpersonal, institucional y gubernamental), con base en las acciones cooperativas realizadas por sus practicantes. Lo anterior puede ser de manera gratuita o concesional;155 sustentados (en términos ideales) en la coparticipación, la corresponsabilidad y el cofinanciamiento entre las entidades involucradas. De ahí que la cid constituye un instrumento de apoyo externo de naturaleza complementaria a los esfuerzos nacionales en determinados rubros y ámbitos de acción de interés público, lo cual confirma su perfil meramente compensatorio y tangencial, con temporalidad coyuntural. Por ello, en principio, estas actividades, en lugar de generar dependencia o sumisión de una de las entidades respecto a la que cuenta con mayores capacidades, incentiva la integración y colaboración conjunta entre sí mediante esquemas democráticos, horizontales, puntuales y coyunturales de acción común, teniendo como fin atender necesidades específicas y prioritarias de la población beneficiaria. Es decir, por debajo de condiciones comerciales convencionales, las cuales se sustenta en la tradicional obtención de rendimientos o ganancias a favor de alguna de las partes, mediante la venta de productos o servicios, cuyo precio se establece con base en la dinámica del mercado.

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Con el tiempo, a este impulso de cid inicialmente promovido de manera institucional desde Naciones Unidas a partir de 1945, se han adherido un número cada vez mayor de actores procedentes de diversa índole, tales como agencias de ayuda de países desarrollados y emergentes, organismos y mecanismos de colaboración y gobernanza globales, regionales y subregionales, actores centralizados y descentralizados, así como iniciativas de cooperación promovidas por países en desarrollo, organizaciones no gubernamentales, fundaciones, universidades, empresas, etc. Este amplio y creciente conglomerado de actores de la cid, adscritos tanto al hemisferio Norte como del Sur, se ha ido conformando como un nuevo ente en el seno de las Relaciones Internacionales, denominado sistema de cid, cuya asignación conceptual la incluye en el amplio abanico de acciones y estrategias a favor de la gobernanza global. Considerando lo anterior, el sistema internacional de cid comprende al conjunto de actividades de colaboración llevadas a cabo por diversos actores de la sociedad internacional, ya sean públicos o privados, procedentes de países desarrollados o en desarrollo, centrales o subnacionales, caracterizadas por cierto grado de coordinación, coherencia y complementariedad entre sí, en el marco de determinados objetivos, normas, procedimientos, reglas y procesos de decisión y acción no vinculantes, mismos que dependen de la voluntad política y financiera de sus promotores, tendientes a incentivar el bienestar en determinado rubro de algún grupo poblacional específico. (Prado-Ochoa, 2009: 42). Ya que una característica del sistema de cid es su evolución, así como su adecuación al entorno temporal en cuestión, al concluir Guerra Fría (misma que condicionó durante décadas las relaciones internacionales, y por ende a la propia cid, haciendo de este mecanismo en varios casos un instrumento de poder a favor de los intereses de varios donantes),156 la dinámica, objetivos y prioridades de la cid se transformarían. Así ocurrió a partir del inicio de los años noventa del siglo xx. Es por ello que en el marco de un nuevo contexto internacional más propicio respecto a la agenda del desarrollo, la La cooperación internacional llevada a cabo durante la guerra fría, en muchos casos actuó como un instrumento pacífico (no coercitivo) de poder en las relaciones internacionales, en el sentido de consistir en un mecanismo diseñado en buena medida para mantener o extender los intereses estratégicos de las principales potencias, dejando en un segundo plano objetivos desarrollistas (odi, 1994: 1).

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onu organizó a lo largo de ese decenio y durante los primeros años del siglo xxi una serie de cumbres internacionales con la finalidad de lograr consensos y compromisos en diversas materias relacionadas con el desarrollo y el combate a la pobreza. Lo referido con el propósito de otorgarle al sistema de cid nuevas directrices y orientaciones consensuadas entre sus actores, a efecto de dotarla de mayor capacidad para conseguir sus propósitos.157 Por lo tanto, ante un escenario internacional supuestamente más propenso a favor del desarrollo,158 fue generándose un consenso ampliamente compartido que consideraba imperante reformular la dinámica en que la cid se llevaría a cabo en el futuro. El primer ejemplo más representativo a este respecto fue la aprobación en el año 2000 de la Declaración del Milenio por parte de la Asamblea General de la onu. En ella se establecieron los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (odm), consistentes en ocho objetivos y diversas metas medibles en diversos rubros a escala global, mismos que deben ser cumplidos, a más tardar, en el año 2015. Es así que desde el año 2000 -y al menos hasta el 2015- los odm se erigen como los elementos clave y de referencia obligada del sistema de cid, para lo cual ha sido necesario que los miembros de dicho sistema renueven sus compromisos y esfuerzos en aras de Antes de los noventa la onu también organizó una serie de conferencias internacionales, entre las que se encuentran las siguientes: Medio Ambiente (Estocolmo 1972); Población (Bucarest, 1974); Desarrollo Industrial (Lima, 1975); Mujeres (México, 1975), entre muchas otras. Tras el final de la guerra fría la onu lanzó un nuevo llamado para celebrar una nueva generación de conferencias multilaterales a favor del desarrollo. Por citar algunas de éstas: Cumbre Mundial sobre la Infancia (Nueva York, 1990), Cumbre Mundial sobre la Educación (Jomtién, 1990), Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos (Viena, 1993), Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (El Cairo, 1994), Conferencia Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995), Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), Cumbre Mundial sobre la Alimentación (Roma, 1996). Las más recientes Cumbres para revisar el estado de avance de los compromisos asumidos durante los novena son: Financiación Internacional para el Desarrollo (Monterrey, 2002), Alimentación (Roma, 2002 y 2008), Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002), Mujer (Nueva York, 2005), entre otras.

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Se recurre al calificativo “supuesto”, debido a que, a pesar de que el entonces Secretario General de la onu, Boutros Ghali hizo referencia a la necesidad de aprovechar los “dividendos de la paz” tras el fin de la contención bipolar, la aod global cayó un 20%, precisamente, durante la década de los noventa. Ello, en buena medida, debido a la “devaluación” geopolítica de la ayuda como instrumento de política exterior de las grandes potencias, al no tener que recurrir a dicho mecanismo para influenciar comportamientos de sus receptores, ya sea a favor de uno u otro bando, dado que uno de ellos, finalmente, claudicó respecto al capitalista.

158

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cumplirlos. En este ejercicio, el Objetivo 8 (Fomentar una asociación mundial para el desarrollo), es de particular relevancia, dado que se estima que mediante éste, el resto de Objetivos y metas podrán ser atendidos, en donde la denominada Agenda de eficacia de la ayuda constituye un fehaciente ejercicio en este sentido. Por lo tanto, para acompañar y honrar a través de resultados tangibles este nuevo impulso a estos y otros objetivos de desarrollo internacional, gobiernos nacionales, organismos multilaterales y muchos otros actores públicos y privados del sistema de cid han formalmente aceptado que se requiere otorgarle a esta actividad, además de un respaldo político y financiero adicional por parte de éstos, de nuevas estrategias, en donde la financiación al desarrollo y la calidad de la ayuda constituyen elementos centrales de esta tendencia. Sin embargo, ya que como se ha señalado la dinámica del sistema de cid depende de la coyuntura nacional e internacional presente en un momento histórico determinado, dada la presente primacía de la seguridad respecto a la señalada agenda del desarrollo, así como de la crisis financiera global que inició en el año 2009 y cuyos efectos continúan presentes en varias economías centrales, este mecanismo de colaboración ha tenido que afrontar complejos retos que afectan severamente el devenir y fortaleza de dicho instrumento. De esta forma, tales acontecimientos han incidido de manera negativa en la capacidad de la cid (especialmente en su dinámica Norte-Sur) para promover la consecución de los odm y otros propósitos en materia de desarrollo global. Ejemplo de ello es que en abril del 2012 el Comité de Asistencia para el Desarrollo (cad) de la Organización para el Desarrollo y Cooperación Económica (ocde) publicó los datos más actuales (2011) en materia de Asistencia Oficial para el Desarrollo (aod), el monto cuantitativo más representativo de la cooperación al desarrollo Norte-Sur. Y como era de esperarse, a la luz de la persistente crisis económica global, la cual afecta de manera especial a varios miembros del cad, el dato más revelador es el descenso, por primera vez en 14 años, de la aod. Según el cad, la aod en 2011 fue de 133.530 millones de dólares, 2,7% menor respecto a la registrada en el año anterior (oecd, 2012a). Ahora bien, como sucede año tras año, estos recursos y porcentaje deben analizarse con mayor detenimiento, a fin de identificar con precisión aquellos países que redujeron sus aportaciones en este rubro, así como aquellos que hicieron lo contrario, en el mismo 247

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lapso de tiempo. En ese sentido, Italia, Suiza, Nueva Zelanda, Suecia, Alemania, Corea y Australia fueron los únicos países que en 2011 aumentaron sus respectivos presupuestos nacionales de aod tomando como referente el año anterior. Mientras tanto, los otros 16, es decir, el 70% de los miembros del cad, hicieron lo contrario, con Grecia, España y Austria liderando a este grupo. (figura 1) Figura 1. Variación porcentual nacional del presupuesto en aod 2011 de los países del cad, respecto al 2010 Fuente: Elaboración propia, con base en Organisation for Economic and Development Cooperation (oecd)-Development Assistance Committee (dac) (2012a), “Development: Aid to developing countries falls because of global recession”

oecd-dac, Paris, 2012.

Como es evidente, la crisis económica ha hecho mella en los presupuestos nacionales de aod en un amplio número de donantes. Ello denota que en el marco de determinada coyuntura histórica adversa (como la actual), la ayuda internacional es uno de los rubros de política exterior más recurrentemente sacrificados en varios países, lo que a su vez denota la vulnerabilidad de esta política pública, la cual a todas luces no suele ser prioritaria en varios Estados. 248

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Ahora bien, el vínculo entre cooperación e integración consiste en que mediante la primera actividad, es plausible generar el contexto favorable para que, con base en acciones concretas de colaboración interpersonal, institucional e intergubernamental entre las partes en cuestión, puedan sostenerse procesos de integración en el rubro político y económico a escala subregional o, en el mejor de los casos, regional.159 Lo anterior genera que tanto como cooperación como integración suelan ser dos actividades, si bien diferenciadas, intrínsecamente relacionadas entre sí. Ello en virtud de que sus aspiraciones respecto a conformar entre las partes involucradas mecanismos de colaboración mediante normas e instituciones coinciden en que su fin es incrementar el bienestar de la población beneficiaria. Ahora bien, la particularidad que ofrece la integración reside en que la manera de conseguir sus objetivos se sustenta en esencia en el fortalecimiento de la cohesión política, económica o social entre los países involucrados, lo cual no necesariamente conforma propósitos de la cooperación internacional. Sin embargo, usualmente, para conseguir cohesión política, económica y social, los procesos de integración suelen recurrir a la cooperación internacional, la cual le otorga a la primera el contexto o cimiento base para que la primera pueda operar. De ahí el acertado señalamiento respecto a que “como los procesos de integración son un fenómeno internacional, también utilizan los instrumentos diplomáticos tradicionales del diálogo y la cooperación” (Torrent, 2006: 19-20). Aunque evidentemente los rubros más actuales y dinámicos de la cid no se extinguen con los elementos hasta aquí referidos,160 denotan las directrices más representativas en las que esta actividad se desenvuelve y reinventa, a efecto de procurar mejorar sus procedimientos y efectos a favor de un mundo más equitativo y viable. Lamentablemente, Tal es el caso del proceso de integración, gradual, de la Unión Europea, la cual no nació por “generación espontánea”, sino como efecto de múltiples acciones de colaboración a nivel bilateral o subregional, las cuales al evolucionar e ir paulatinamente generando lazos de mayor entendimiento y confianza entre los países participantes, y de la mano de los resultados exitosos generados, conforma el ejercicio más exitoso a escala global de cooperación e integración.

159

160

Un estudio periódico y puntual de estos asuntos se encuentra en la sección fija de la Revista Española de Desarrollo y Cooperación, titulada “La agenda de la cooperación internacional para el desarrollo”, así como en la correspondiente al “Seguimiento de la Cooperación Sur-Sur”, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación-Universidad Complutense de Madrid, España.

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ello en un entorno no promisorio, en especial debido a los efectos de la crisis económica global, entre los cuales se encuentra la disminución de respaldo político y financiero a la cid en su dinámica tradicional (Norte-Sur). Lo alentador en este sentido, y como se analiza en el siguiente apartado, es que conforme la colaboración Norte-Sur debilita, en años recientes la css ha ganado fuerza política e instrumental, ampliando espacios en el sistema de cid, generando tras ello diversos procesos, entre ellos, mayores oportunidades de integración latinoamericana.

La cooperación internacional para el desarrollo en Latinoamérica. Una mirada desde la Cooperación Sur-Sur como elemento integrador Desde un enfoque latinoamericano, la cid no consiste en ningún sentido únicamente en el mero otorgamiento de parte de un país rico a uno pobre de ayuda vía aod (el indicador cuantitativo más recurrido de la cid en su vertiente Norte-Sur). Por el contrario, esta actividad corresponde a un conglomerado de acciones de colaboración de diversa índole, en donde si bien la recepción de aod guarda un importante lugar, la transacción financiera de una parte a la otra no necesariamente conforma el principal referente a este respecto. En este sentido, la colaboración técnica, científica, tecnológica, cultural, económica, deportiva y política, etc.161 ya sea aquella proveniente del exterior, la practicada entre los propios países de la región vía css o aquella que se realiza conjuntamente entre actores externos y locales,162 forman parte inherente de este amplio ejercicio, el cual, aunque no es su propósito esencial, contribuye a reforzar procesos de integración entre los países participantes. Ahora bien, en cuanto a su papel como región del mundo receptora de aod, alc (con el 8.6% de la población mundial) históricamente se ha caracterizado por no ser prioritaria. Según datos de la ocde, mediante el cad, alc recibió 10,812 millones de dólares por concepto de aod en el año 2011; equiparable al 8.2% del total de la ayuda que el cad 161

Exceptuando la cooperación militar, ajena al sentido mismo y objetivos de la cid.

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Tal es el caso de la Cooperación Triangular.

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global desde la perspectiva regional. (oecd-dac, 2012: 2). Como se muestra en la siguiente gráfica, han sido África y Asia (14.5% y 60.4% respectivamente de población mundial) las zonas del mundo que en todo momento han superado a la nuestra a este respecto, siendo Oceanía (0.5% de la población mundial) la única que ha recibido menos aod en cuantía neta que alc. (véase figura 2) Figura 2. Dotaciones porcentuales de aod por región, 1990-2008 Fuente: oecd-dac, Development Aid at a Glance. Statistics by Region. The Developing World, 2012 edition, oecd-dac, Paris, 2012, p. 3.

Lo anterior evidencia que históricamente alc no ha sido considerada por la gran mayoría de los donantes (con excepción de Estados Unidos y España) una región prioritaria para alojar su aod. Muestra de ello es que si en la década de los sesenta alc percibía en promedio el 12.7% de la aod mundial, en el la proporción cayó al 8.2%, como se ha indicado.163 Dejando atrás la cid en su dimensión Norte-Sur, resulta fundamental señalar que aunque desde hace décadas atrás alc ha practicado css, en años recientes esta particular mo-

En 2007 la proporción llegó al 6.5%, la más baja en la historia de la recepción de aod de alc a nivel mundial.

163

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dalidad de cid ha ganado fuerza y mejor posicionamiento en la región.164 Este activismo por parte de alc a la css resulta de la mayor importancia por dos razones fundamentales. Desde la perspectiva externa, la css constituye el principal aporte de esta región a la construcción, direccionamiento, renovación y democratización del sistema de cid, en especial debido a la inserción más activa de nuevos actores (los latinoamericanos) a esta actividad, pretendiendo impulsar esquemas de mayor equidad y horizontalidad entre sus practicantes, revitalizando y complementando a la colaboración tradicional Norte-Sur. Asimismo, ad interim, la css como efecto colateral respecto a sus resultados operativos en el orden técnico, científico, cultural, etc. entre los países participantes, se ha constituido como un recurso que, al propiciar acercamiento, confianza y acciones conjuntas a nivel individual, institucional e intergubernamental, estimula el espacio propicio a favor de la ampliación y profundización de procesos de integración de mayor envergadura, principalmente en el plano político y económico. En el presente documento se considera como punto de inflexión para comenzar a hablar de la css a la Conferencia de Bandung de 1955, que reunió a 29 países “subdesarrollados” a los que se sumaron representantes de Argelia, Marruecos y Túnez, aún sometidos a dominación colonial. Ante el vigor con el que la css irrumpió en los países en desarrollo, en donde en ningún momento alc se quedaría atrás, en 1975 se creó el Sistema Económico Latinoamericano (sela) con la función de servir de centro de las actividades de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (ctpd) en alc. Tan solo un año después el Movimiento de Países No Alineados (noal) -creado en 1961- aprobó un Programa de Acción para la Cooperación Económica entre Países en Desarrollo (cepd). ctpd y cepd fueron desde entonces los canales por los cuales circuló la cooperación entre países del Sur. Ya para 1978 se produce un encuentro internacional que se convierte en un hito dentro del área de nuestro interés. Entre el 30 de agosto y el 12 de septiembre tiene lugar en la ciudad de Buenos Aires la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperación Téc164

Lo cual corresponde al dinamismo que esta actividad registra en la actualidad a escala global, si se considera, por ejemplo, que según el Consejo Económico y Social de la onu, en el año 2008 dicha modalidad de colaboración fue financiada con un monto de alrededor de 16,200 millones de dólares, un aumento del 63% respecto al 2006, constituyendo en ese segundo año el 10% del total de la cid. (un-ecosoc: 2010: 24)

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nica entre los Países en Desarrollo, de la cual resulta el Plan de Acción de Buenos Aires para Promover y Realizar la Cooperación Técnica entre los Países en Desarrollo (paba). El paba afirma en su punto 5 que la ctpd “Es una fuerza decisiva para iniciar, diseñar, organizar y fomentar la cooperación entre los países en desarrollo a fin de que puedan crear, adquirir, adaptar, transferir y compartir conocimientos y experiencias en beneficio mutuo, y para lograr la autosuficiencia nacional y colectiva, lo cual es esencial para su desarrollo social y económico”. Pretendiendo dar mayor impulso al proceso, en 1997 la Unidad Especial para la ctpd del pnud se reunió con un grupo integrado por 23 países en desarrollo a los que se consideró clave para la css, creando un ámbito de trabajo conjunto.165 En 2004 mediante la Resolución “Cooperación económica y técnica entre los países en desarrollo” fue modificada la denominación oficial de la cooperación entre países en desarrollo de ctpd a css. La css ha ido ganando espacios también dentro de la Organización de los Estados Americanos (oea) y de las Cumbres Iberoamericanas, cuyo 27º encuentro dio indicaciones a la Secretaría General Iberoamericana (segib) para que apoye “la preparación de iniciativas de cooperación iberoamericana para la promoción de la Cooperación Sur-Sur y Triangular”. Siguiendo a las Naciones Unidas diremos que la css “es la interacción entre dos o más países en desarrollo que intentan lograr sus objetivos de desarrollo individuales o colectivos mediante intercambios de conocimientos, aptitudes, recursos y conocimientos técnicos” (Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del Fondo de Población de las Naciones Unidas, 2004). La principal innovación de la css consiste en procurar superar el uso utilitarista/político de la cid Norte Sur; esta última en términos de consistir en una estrategia a favor de la 165

Estos países, denominados pivotes, son: Argentina, Brasil, Chile, China, Colombia, Corea, Costa Rica, Cuba, Egipto, Ghana, India, Indonesia, Malasia, Malta, Mauricio, México, Nigeria, Pakistán, Perú, Senegal, Singapur, Sudáfrica, Tailandia, Trinidad y Tobago, Túnez y Turquía.

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consecución de objetivos “duros” de política exterior del donante, coaccionando y condicionando al receptor, como efecto colateral de la acción realizada, solicitándole acciones que, por sí mismo, no realizaría. Por el contrario, la css, en un esquema más horizontal, tiene como fundamento establecer paternariados entre los participantes en un marco de mayor equilibrio y consenso, en donde las partes involucradas realicen los aportes correspondientes, haciendo a un lado el referido uso utilitarista de la colaboración, en detrimento de los intereses del receptor, en pro de la eficacia de sus resultados, en términos de desarrollo. En síntesis, la css pretende, en lugar de evidenciar e inclusive ahondar las asimetrías Norte-Sur, estimular el acercamiento entre los países en desarrollo, realizando acciones complementarias entre sí, en donde uno de los efectos colaterales, tras los acercamientos y acciones conjuntas realizadas, con base en los efectos en pro del desarrollo, consiste en el fomento a la integración entre las partes involucradas. De ahí que “La css es dese su origen una modalidad que promueve la integración, vista no solamente desde un marco institucional, sino desde la posibilidad de estrechar lazos y definir socios a partir de intereses comunes” (segib, 2011: 16). No obstante las referidas virtudes de la css, ello no debe llevarnos al error de pensar que la css implica en automático ni calidad probada de sus acciones ni que su práctica suponga el abandono de la tradicional cooperación Norte-Sur. La css puede replicar vicios de la cooperación Norte-Sur.166 Asimismo, tampoco debe desdeñarse el hecho de que en el ámbito de la css existen situaciones en donde su ejercicio puede conllevar a esquemas de colaboración con una asimetría (en términos de niveles de desarrollo y capacidades institucionales, económicas y humanas) mucho mayores respecto a la que se presenta en determinadas actividades de colaboración Norte-Sur. A este respecto, baste señalar que la cooperación (Sur-Sur) ofrecida por México a Belice en el ámbito educativo (por señalar un ejemplo), debido a la enorme diferencia en diversos ámbitos entre ambos

166

A este respecto, María Clara Sanín Betancourt y Nils-Sjard Schulz señalan asertivamente que “Al igual que la cooperación Norte-Sur, la css forma parte de las políticas exteriores de los países proveedores y por esa razón es necesario analizar y entender sus intereses e incentivos. Algunos países buscan proyección internacional basada en valores e ideologías; otros están abriendo mercados y recursos naturales, o buscan apoyo de posiciones en foros internacionales como las naciones Unidas (…) En este sentido, es necesario un debate más sincero sobre si la css peligra al seguir las mismas dinámicas verticales de la cooperación Norte-Sur, en particular cuando tiene lugar entre países de diferentes grados de desarrollo (Sanín y Schulz, 2009: 3).

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países,167 genera más retos y complicaciones por la enorme asimetría entre ambas partes, que la colaboración realizada, por ejemplo, entre la Unión Europea y Brasil, en donde priman los costos compartidos y los aportes equitativos en los diversos ámbitos de la colaboración en cuestión. Mas allá de estas situaciones, para tener una dimensión general de los volúmenes de css reportados en Latinoamérica en años recientes, resulta conveniente señalar que el Informe de css de la segib del año 2008 contabilizó 1480 acciones de Cooperación Horizontal Bilateral y 66 acciones/proyectos de Cooperación Triangular (al ser Informe 2008, sus datos corresponden al año 2007) (segib, 2008). Al siguiente año fueron reportadas 1879 acciones de Cooperación Horizontal Bilateral y 72 acciones/proyectos de triangular (segib, 2009). A su vez, el Informe 2010 (con base en una renovada metodología de criterios y cuantificación) reportó 881 proyectos y 321 acciones de Cooperación Horizontal Bilateral y 46 proyectos/acciones de Cooperación Sur-Sur y Triangular (segib, 2010a), mientras que el Informe 2011 (nuevamente, con innovadores estrategias de conteo) indica que en 2010 fueron realizados 529 proyectos de css bilateral y 313 acciones, así como 83 intervenciones de Cooperación Triangular (Op. Cit.: 6). En este sentido, uno de los ejercicios de css que inciden con mayor determinación en el fomento de la integración latinoamericana es la denominada “Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional”, nombrada así por los integrantes de la segib en 2011. Según este organismo y sus países miembros, las actividades inherentes a esta novedosa modalidad de colaboración deben cumplir con las siguientes particularidades: a ) Participación de un mínimo de 3 o más países en desarrollo, cualquiera que sea su función cooperante (oferente, receptor, administrador, etc.); b ) Tener una estrategia regional, en el sentido de que tanto el objetivo (la inte167

Por ejemplo, mientras que en el área internacional del Ministerio de Educación beliceño laboran dos personas (gestionando la cooperación internacional que se destina a dicho país centroamericano), en la Dirección General de Relaciones Internacionales de la Secretaría de Educación Pública mexicana, trabajan unas 120 personas (sin contar a los funcionarios de la Dirección General de Cooperación Educativa y Cultural, adscrita a la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo).

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gración y/o el desarrollo de la región) como la estrategia, son compartidos por oferentes y receptores; c ) La cooperación es acordada y diseñada de manera conjunta por todos los países participantes y es ejecutada en un marco de institucionalidad; d ) Se instrumenta a través de Programas de Cooperación (esto es, un conjunto de proyectos orientados a un mismo objetivo (Ibidem: 92) Ejemplos de Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional se encuentran en acciones de colaboración realizadas al amparo de ejercicios de integración regional y subregional, tales como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América –alba-, mercosur, Organismos andinos (como la Comunidad Andina de Naciones) e iberoamericanos (como la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y Cultura –oei- y la propia segib), el Sistema de Integración Centroamericana –sica-, la Unión de Naciones del Sur-unasur- y el Proyecto Mesoamericano, así como Programas país y ejercicios de Cooperación Triangular. (Cifr., Ibid) Figura 3. Reporte de Programas de Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional, 2011 Tipología Programa, según marco de actuación

Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador

256

unasur

Otros sica

Organismos iberoamericanos

Organismos andinos (can, oas...)

oea

mercosur

alba

Cooperación Triangular

Países

Programa País

Esquema de concertación

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España Guatemala México Nicaragua Perú R. Dominicana Uruguay Fuente: Secretaría General Iberoamericana, Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011, segib, Madrid, 2011, p. 93.

En este sentido, y dado que sería imposible por razones de espacio hacer mención a todos y a cada uno de los realizados al amparo de las citadas iniciativas (véase figura 3),168 en el siguiente apartado se analiza lo correspondiente a uno de los Programas con mayor incidencia en pro de la integración iberoamericana, el cual es el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur, realizado y promovido a través de la segib. En síntesis y como corolario de este apartado, es evidente que la css se encuentra en un periodo de reposicionamiento en el sistema internacional, generando un conglomerado de acciones y efectos que de manera creciente influyen al sistema de cid.169 En palabras de José Ángel Sotillo “Las relaciones Sur-Sur suponen, pues, un cambio cualitativo en la cooperación internacional que, como tal, genera un impacto progresivo en la estructura del sistema internacional, recomponiendo el papel de los actores y el poder/influencia que cada uno de ellos ejerce; al mismo tiempo, modifica la dimensión tradicional de la ayuda al desarrollo, rompiendo el binomio donante – receptor, para involucrar directamente a los que se incluían en la lista de ayudados.” (Sotillo, 2010: 14). De esta manera, la css ha propiciado espacios de mayor interconexión multidimensional del orden interpersonal, institucional y gubernamental, generándose en el marco de su Un estudio más a fondo sobre ello se encuentra en el Capítulo iv del Informe de la Cooperación Sur-Sur de la segib, titulado “La Cooperación Horizontal Sur-Sur regional” (segib, 2011: 91).

168

169

Dado que en entre los objetivos de este trabajo no se encuentra la referencia a experiencias concretas de cooperación en alc, se sugiere la lectura de la siguiente obra, la cual analiza las políticas, motivaciones y orientaciones de varios países de alc respecto a la css, en particular en cinco países representativos (Argentina, Brasil, Colombia, México y Venezuela): Bruno Ayllón y Javier Surazky, La cooperación Sur-Sur en Latinoamérica. Utopía y realidad, Editorial Los Libros de la Catarata-Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, Madrid, 2010.

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instrumentación mayores y más profundos procesos de integración multinivel, mismos que, en caso de que sus promotores estén interesados de que sean perfeccionados, deben necesariamente ser institucionalizados, a efecto de que generen resultados con mayor grado de certidumbre y eficacia. Tal propósito es, precisamente, el objetivo del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css de la segib, cuyas características y efectos son analizados en el siguiente apartado.

El Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur de la segib: colaboración institucionalizada a favor de la integración latinoamericana Hablar del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur de la segib conlleva a hacer referencia a la estructura institucional con base en la cual esta iniciativa se ha puesto en marcha, así como a sus antecedentes más significativos, efecto de que se comprenda su dimensión, alcances y limitaciones, lo cual se realiza en la primera sección de este apartado. Tras ello, el escrito, con base en los principales resultados del estudio “Case Study. Ibero-American Program for the Strengthening of South South Cooperation and Report on South South Cooperation in Ibero-America”, editado en 2011 por el Task Team on South-South Cooperation y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde); documento elaborado por María Clara Sanin, Bruno Ayllón y por quien esto escribe, analiza los logros y retos de dicho Programa, en su dimensión de promotor de integración regional. En 1991 en Guadalajara se realizó la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica. En este encuentro se conformó la Conferencia Iberoamericana, cuyo fin es profundizar las relaciones y vínculos de los 22 países de Europa y América de lengua castellana y portuguesa, a partir de los lazos históricos, lingüísticos y culturales que los unen. Tanto la Conferencia y sus Cumbres anuales conforman un foro de discusión y acuerdos políticos, económicos, culturales y de cooperación entre Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros, de los cuales emanan acciones concretas de colaboración, mismos que son institucionalizados, gestionados e instrumentados por medio de la segib, en pro 258

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de procesos más amplios de integración regional. Esta Secretaría (la cual tiene grado de Organismo Internacional) creada en el año 2005,170 conforma la instancia permanente de apoyo institucional y técnica a la Conferencia Iberoamericana y a sus Cumbres. Así, a la Secretaría de Cooperación de la segib se le ha encomendado fortalecer la cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana y colaborar con los Estados miembros en el diseño, gestión, seguimiento y evaluación de programas, proyectos o iniciativas de este tema. (Task Team on South South Cooperation, 2011) Estos proyectos y programas deben surgir de los países y ser presentados a consideración de la Cumbre para la adhesión voluntaria de aquellos miembros interesados en su puesta en marcha. Un Programa Iberoamericano (que, como lo señalado en el apartado anterior, por su naturaleza, forma parte de Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional) se aprueba cuando al menos siete países se adhieren a la propuesta. La Memoria de la Cooperación Iberoamericana 2010 reporta 23 programas en el marco de la Conferencia Iberoamericana en temas tan variados como apoyo a las artes, gestión territorial, fomento de pymes, servicios sociales básicos, entre otros (segib, 2010b). Para dar un panorama, aunque resumido, más amplio sobre los objetivos y resultados de este tipo de Programas, el siguiente cuadro, elaborado por la segib, muestra una selección de los más relevantes y representativos Programas Iberoamericanos de Cooperación, del periodo 2006 al 2010. Ahora bien, en cuanto al Programa Iberoamericano de Fortalecimiento a la css, decir que este fue presentado durante la xviii Cumbre en San Salvador (2008), el cual obtuvo la adhesión inmediata de 14 países (sin la participación de Brasil y Venezuela). Su objetivo es “Fortalecer y dinamizar la Cooperación Horizontal Sur- Sur Iberoamericana, contribuyendo a la calidad e impacto de sus acciones, así como a la promoción de intercambio de experiencias que sean adaptadas a los contextos y prioridades de las políticas públicas de cada país”171. Aunque la segib fue creada en el marco de la xiii Cumbre en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, (14 y 15 de noviembre de 2003), empezó su operación en el 2005.

170

Objetivo tomado de la página web del Programa: www.cooperacionsursur.org

171

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El Programa cuenta con cinco líneas de acción: 1) formación y capacitación en css; 2) apoyo a los sistemas de información, cómputo y registro de la cooperación; 3) Informe anual sobre la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica; 4) foros de discusión y formación de posiciones entre los Responsables de Cooperación; y 5) sistematización de casos de css y Triangular en Iberoamérica. El Programa fue aprobado por un período de cuatro años, aunque este plazo puede ser ampliado, en caso de que los Responsables de Cooperación lo consideran necesario. Son 18 los países miembros de la mencionada iniciativa, a saber: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana y Uruguay, teniendo el respaldo, de la segib, al ser un Programa aprobado en el marco de una Cumbre Iberoamericana. Tal y como se señala en el Informe previamente citado, el Programa tiene dos niveles de actuación: el político y el técnico. En el nivel político se promueve el debate entre los Responsables de Cooperación de los países miembros para alcanzar posiciones comunes sobre la css, tanto entre los participantes, como frente a foros globales. En el ámbito técnico, el Programa pretende reforzar capacidades de los profesionales de las Unidades Técnicas de Cooperación de cada país miembro en el ámbito de la css, así como desarrollar herramientas de trabajo que mejoren la gestión de dicha modalidad de colaboración. Como es evidente, tanto en el rubro político como en el técnico, el fortalecimiento de redes de trabajo colaborativo es prioritario para lograr los resultados (Ibid). La operación del Programa es financiada con los aportes que de manera voluntaria ofrecen los países miembros. Durante el período octubre 2009/septiembre 2011, el Programa alcanzó aportaciones financieras cercanas a los €890.000 procedentes de España, Colombia, México, Chile, Argentina, Portugal, República Dominicana, El Salvador, Uruguay, Panamá y la segib. (Ibid) 260

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El siguiente cuadro resume los objetivos y principales actividades desarrolladas por línea de acción. Objetivos y principales actividades de las cinco líneas de trabajo del Programa 2010-2011 Línea 1: Formación y Capacitación: Desarrollar capacidades en los profesionales de las utc en cooperación internacional, principalmente en css. • Taller: “Diseño y programación participativa de la línea de trabajo de Formación e Intercambio estructurado de experiencias”. • Formulación de lineamientos para el desarrollo de un diplomado en gestión de la Cooperación Internacional Sur-Sur a realizarse en el año 2012. • Tres talleres: “Teoría y herramientas de la negociación: Un aporte a los procesos de cooperación”. • Taller: “Formulación de Proyectos: fase de planificación participativa”. • Seminario-Taller “Cooperación Triangular: Aprendizajes y desafíos de la gestión”. Línea 2: Apoyo a sistemas de información, cómputo y registro de la cooperación: Aportar al desarrollo y consolidación de los sistemas de información de los países miembros del Programa • Encuentro: “Análisis sobre los sistemas de información de la cooperación”. • Taller: “Sistemas de información y registro de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica: Compartiendo experiencias”. • Mapeo sobre el estado de los sistemas de información y registro de 15 países miembros del Programa. • Seminario-Taller:” Indicadores de Cooperación Sur-Sur: Necesidades, posibilidades y desafíos”. • Cuatro intercambios de experiencias en sistemas de información de cooperación (Dos entre Ecuador/ República Dominicana; El Salvador/Uruguay; Costa Rica / Colombia). Línea 3: Informe anual sobre la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica: Apoyar a la segib en la realización y difusión del Informe Anual de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica. • Reunión: “Acuerdos conceptuales y metodológicos para la realización del Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011”. • Apoyo a la segib en el desarrollo de algunos apartes del Informe anual. • Apoyo a los países en eventos nacionales de lanzamiento del Informe (Perú, República Dominicana, Cuba, Paraguay, Bolivia). Línea 4: Foros de discusión y formación de posiciones entre los Responsables de Cooperación: Ofrecer a los Responsables de Cooperación espacios destinados al análisis y discusión sobre la css.

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• Reunión entre la Red Iberoamericana Académica en Cooperación Internacional (riaci) y el Comité Intergubernamental del Programa para fortalecer los vínculos entre la academia, el Programa y las utc. Línea 5: Sistematización y documentación de experiencias de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamericana Contribuir a compartir los aprendizajes y desafíos de la css a partir de la sistematización de casos. • Definición criterios y metodología para la sistematización de experiencias de css en el espacio Iberoamericano. • Sistematización de ocho casos de css y triangular entre países miembros del Programa. • Desarrollo del Capítulo V del Informe de css de la segib 2010 y 2011 con los principales avances de esta línea. • Documento de análisis de los casos sistematizados. Fuente: Task Team on South-South Cooperation y Organisation for Economic and Development Cooperation, Case Study. Ibero-American Program for the Strengthening of South South Cooperation and Report on South South Cooperation in Ibero-America, Paris, 2011, pp.12,13 y 14.

Si bien el Programa tiene dos años de implementación, en el referido estudio (Task Team on South South Cooperation, Op. Cit), los citados autores sintetizamos las percepciones que los miembros del Programa identifican en términos de resultados y efectos en el marco de su instrumentación; los cuales, a todas luces, contribuyen, en el ámbito de la css, a reforzar procesos de integración entre los países miembros. Estos efectos del Programa son los siguientes: • Dada su naturaleza operativa y ámbitos de acción e incidencia, comprende un plan de acción concertado donde se combina lo político, lo teórico y lo técnico; • El amparo del Programa se establecen y profundizan relaciones de confianza y trabajo conjunto entre los Responsables de Cooperación de los países miembros; • A través de sus actividades se generan nuevos vínculos entre los profesionales de las utc de los países miembros. • Gracias a esta iniciativa se produce un importante aporte a la transformación regional de la perspectiva de países oferentes y receptores de css hacia una de construcción conjunta, en lo político y técnico. • Este Programa ha logrado mejor capacitación en el personal de las utc de los países miembros. • Generación y perfeccionamiento de sistemas de información en materia de css 262

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de los países en proceso de fortalecimiento. • Identificación de criterios comunes y metodología de sistematización de casos. • Aumento del respaldo político hacia la css en la región. (Ibid) Concretamente, el reforzar las capacidades de los gestores nacionales de la css y de sus respectivas instituciones en Latinoamérica, y de manera paralela, incrementar, ampliar y profundizar los contactos y encuentros entre éstos y los responsables de la css de los países miembros del Programa, instrumentándose tras ello proyectos y programas de colaboración horizontal dirigidos a diversos beneficiarios, ha generado un entorno favorable respecto al impulso de este tipo de colaboración en latinoamericana. Ello es relevante, dado que si bien las políticas de cid en la mayoría de los casos no constituyen acciones prioritarias de política exterior, la existencia del referido entorno favorable, con base en la generación de resultados y efectos tangibles en materia de css,172 pueden visibilizarse e incluirse en las agendas políticas bilaterales o regionales oficiales bajo el status de “casos de éxito”; y en síntesis, darle más y mejor contenido a la relación política-diplomática convencional mediante acciones concretas de css. Y es aquí a donde se quería llegar en este capítulo: Las referidas acciones de css, así como de estrategias para mejorar y ampliar su contenido e instrumentación, al ser en buena medida casos de éxito, mediante los cuales técnicos, funcionarios de alto nivel e instituciones latinoamericanas en el ámbito de la cid se relacionan e interactúan entre sí en un marco de creciente confianza, han generando procesos de integración “de baja intensidad”, mismos que, con base en estos, es plausible sostener procesos de integración de “alta densidad” latinoamericana, en el ámbito político y económico.

Con ello se cumple la premisa respecto a que “Los Estados latinoamericanos son parte de esquemas de integración regional, subregional o bilateral que coexisten (y se alimentan) en acuerdos políticos, comerciales y de cooperación sectorial” (Donoso, 2006: 163).

Tales como el contenido del Informe de css Iberoamericano, el cual registra una multiplicidad de proyectos y programas de perfil “ganar-ganar”.

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Luego entonces, la cid en lo general y la css en lo particular, en el caso latinoamericano, particularmente a través de la Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional y concretamente mediante el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css, además de conseguir propósitos concretos en los ámbitos en donde esta actividad está orientada, y precisamente con base en esos logros en su momento reseñados, ha facilitado, promovido y activado procesos de integración en ámbitos políticos en la región latinoamericana.

Consideraciones finales Como se ha señalado en esta investigación, en un entorno global caracterizado por la denominada seguritización de la agenda internacional, así como debido a la crisis financiera que abraza a Estados Unidos, la ue y a muchos otros países, la cid Norte-Sur ha ido perdiendo terreno como instrumento promotor de sus objetivos originales en pro del bienestar de países y personas. De manera simultánea, la css practicada en Latinoamérica, debido al renovado impulso político y financiero conferido por varios países de esta región a esta actividad, ha generado una percepción favorable respecto a los efectos de su actuar. Entre los efectos de tal situación se han propiciado espacios en donde, a la luz de los cada vez mayores ejercicios de colaboración interpersonal, institucional e intergubernamental celebrados entre una gama cada vez más amplia de actores inmiscuidos, se ha generado un entorno favorable respecto al fomento de procesos de integración ya sea subregional o regional en Latinoamérica, según cada caso. De ahí que la css latinoamericana, a través del ejercicio de la Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional materializada en el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css, como una consecuencia adicional respecto a los propósitos alcanzados al amparo de su ejercicio ha facilitado, promovido y activado procesos de integración en ámbitos políticos en la región latinoamericana. Lo anterior conlleva a aseverar que tanto el ejercicio como los efectos de la css en ámbitos concretos de desarrollo no deben ser considerados exclusivamente fines en sí mismos, sino que deben evaluarse y valorarse en su dimensión de medios o instrumentos que conllevan al impulso de procesos más amplios de integración latinoamericana. En síntesis, ante el déficit de suficiente cohesión ideológica, económica y política en Latinoamérica, la css, dados los lazos de confianza y colaboración multinivel generados 264

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durante y tras su instrumentación, se erige como una renovada y alternativa estrategia mediante la cual esta región ha encontrado una vía promisoria en pro del fomento de procesos de integración subregional y regional. Tal fenómeno, a su vez, gradualmente reposiciona a América Latina en el tablero internacional como un espacio más cooperativo y coherente entre sí, capaz de participar de manera más consolidada en los esfuerzos de promoción de una gobernanza global más sólida y eficaz.

Referencias Donoso, Claudia (2006), “Integración regional: El caso de Ecuador”, en Rojas Aravena Francisco y Solís Rivera Luis Guillermo, (Coords.), La Integración Latinoamericana. Visiones regionales y subregionales, flacso Secretaría General, obreal, San José. Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del Fondo de Población de las Naciones Unidas (2004), Informe sobre la aplicación de la css (dp/2004/26), Nueva York. Organisation for Economic and Development Cooperation (oecd)-Development Assistance Committee (dac) (2012a), “Development: Aid to developing countries falls because of global recession” oecd-dac, Paris. ____ (2012b), “Developement Aid at a Glance. Statistics by region. America, 2012 Edition, oecd-dac, Paris. Prado Lallande Juan Pablo y Ochoa Luis (2009), “El sistema de cooperación internacional para el desarrollo. Entre la seguritización y la crisis financiera global, Revista de Relaciones Internacionales de la unam, no. 105, fcpyS-unam, México, D.F. Sanín María Clara y Schulz Nils-Sjard (2009), “La cooperación Sur-Sur a partir de Accra: América Latina y el Caribe”, fride, Madrid. Secretaría General Iberoamericana (2008), ii Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica. segib, Madrid. ______ (2009), Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2009, segib, Madrid. ______ (2010a). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2009. segib, Madrid ______ (2010b), Memoria de la Cooperación Iberoamericana, segib, Madrid ______ (2011), Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011, segib, Madrid. Sotillo, José Ángel (2010), “Prólogo”, Ayllón, Bruno y Javier Surazky, La cooperación Sur-Sur en Latinoamérica. Utopía y realidad, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación-Editorial los Libros de la Catarata, Madrid. Task Team on South-South Cooperation y Organisation for Economic and Development Cooperation (2011), Case Study. Ibero-American Program for the Strengthening of South South Cooperation and Report on South South Cooperation in Ibero-America”, Paris. Torrent, Ramón (2006), “Un marco analítico para los procesos de integración regional”, en Rojas Aravena Francisco y Solís Rivera Luis Guillermo, (Coords.), La Integración Latinoamericana. Visiones regionales y subregionales, flacso Secretaría General, obreal, San José.

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United Nations-Economic and Social Council (2010), “Trends and progress in international developent cooperation”, 23-june-23 july 2010, New York.

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cuarta parte

Regionalismo y cooperación regional en Europa Occidental

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capítulo 10

Unión Europea: un proceso único de integración regional Enriqueta Serrano Caballero

La Unión Europea (ue) no es una federación como los Estados Unidos, ni una mera organización de cooperación entre gobiernos, como las Naciones Unidas. En realidad, la ue es única. Los países que la constituyen (sus “estados miembros”) siguen siendo naciones soberanas independientes, pero comparten su soberanía para ser más fuertes y tener una influencia mundial que ninguno de ellos podría ejercer individualmente. El presente capítulo tiene como objetivo mostrar el proceso de integración de la Unión Europea, desde Roma (1957) a Lisboa (2009), pasando por Maastricht (1991 y cuando entró en vigor, 1993), Ámsterdam (1997) y Niza (2001) a través de sus diferentes tratados. Para ello se ha dividido el trabajo en tres partes bien diferenciadas. En la primera de ellas se hace una pequeña introducción sobre la evolución que ha experimentado la integración europea hasta la actualidad, en la segunda parte se hace una breve descripción de los tratados y en la tercera parte se analiza el Tratado de Lisboa.

De Roma a Lisboa, pasando por Maastricht, Ámsterdam y Niza Las transformaciones económicas, políticas y sociales de Europa después del final de la 269

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guerra habían impulsado un considerable aumento de la cooperación y de los intercambios entre los diferentes países, aunque todavía en un nivel insuficiente para abastecer la necesidad de los diferentes estados para completar la reconstrucción del continente. Esto llevaría en poco tiempo a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (ceca). El 9 de mayo de 1950 Robert Schuman, ministro de Relaciones Exteriores francés —junto con Jean Monnet, comisario general del plan de modernización y equipamiento del gobierno francés— lee el discurso ahora conocido como Declaración Schuman, que significó el inicio de la Europa comunitaria. En dicha declaración se proponía la creación de una comunidad franco-alemana para aprovechar de forma conjunta el carbón y el acero (elementos esenciales para la reconstrucción) con la posibilidad de ampliar esta opción a otros países para crear una comunidad de libre tráfico de personas, mercancías y capital. La ceca va a nacer con el Tratado de París firmado el 18 de abril de 1951 entre Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo. El Tratado de París entró en vigor el 23 de julio de 1952. Una de las instituciones clave de la ceca, junto con la Alta Autoridad y el Consejo de Ministros, es la Asamblea o Asamblea Común.173 La Asamblea Común es la institución compuesta por miembros designados por los parlamentos nacionales, es decir, precursora del Parlamento Europeo. El 23 de julio se nombra presidente de la Asamblea Común a Paul-Henri Spaak. La primera reunión de dicha Asamblea tiene lugar el 10 de septiembre de 1952. Los siguientes presidentes de ésta serían los italianos Alcide de Gasperi y Giuseppe Pella y el alemán Hans Furler. La Asamblea, según lo establecido en el artículo 22 del Tratado de París, se solía reunir el segundo martes del mes de mayo. Se podía convocar por orden del Consejo una reunión extraordinaria o bien por petición de una mayoría de miembros de la Alta Autoridad: “La Asamblea celebrará cada año un periodo de sesiones. Se reunirá sin necesidad de previa convocatoria el segundo martes de mayo. El periodo de sesiones no podrá prolongarse más allá del final del ejercicio económico en curso. La Asamblea podrá ser convocada en periodo extraordinario de sesiones a petición del Consejo para emitir un dictamen sobre las cuestiones que éste le someta. Igualmente podrá reunirse en periodo extraordinario de sesiones a petición de la mayoría de sus miembros o de la Alta Autoridad.” Según el artículo 23, hay que elegir a un presidente entre sus miembros. Según el artículo 24, la Asamblea podía aprobar una moción de censura que obligara la renuncia de los cargos de la Alta Autoridad: “La Asamblea procederá a la discusión, en sesión pública, del informe general que le presentará la Alta Autoridad. La Asamblea, en caso de que se le someta a una moción de censura sobre el informe, sólo podrá pronunciarse sobre dicha moción transcurridos tres días como mínimo desde la fecha de su presentación y en votación pública. Si la moción de censura fuere aprobada por mayoría de los miembros que componen la Asamblea, los miembros de la Alta Autoridad deberán renunciar colectivamente a sus cargos. Continuarán despachando los asuntos de administración ordinaria hasta su sustitución con arreglo al artículo 10.” Así, las tareas de la Asamblea común se limitaban a una simple tarea de revisión y control.

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América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Hasta 1957 no se da un nuevo impulso a la ceca. Los seis países fundadores de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, reunidos en Messina en junio de 1955, encargaron al holandés Beyen y al belga Paul-Henri Spaak la elaboración de un proyecto de relanzamiento de integración sobre las siguientes bases: a) desarrollo de las instituciones; b) fusión progresiva de las economías; c) creación de un mercado común, y d) armonización de las políticas sociales. Se creó un Comité Intergubernamental de Expertos, presidido por Paul-Henri Spaak, cuyo informe174 fue la base de las negociaciones que condujeron a la firma en Roma, el 25 de marzo de 1957, de los tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (cee) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (euratom). Ambos tratados entraron en vigor el primero de enero de 1958 para Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Países Bajos y Luxemburgo, los mismos estados que fundaron la ceca. El tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica se firmó en Roma el 25 de marzo de 1957, junto con el tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea: “[…] Por el presente Tratado las altas partes contratantes instituyen entre ellas una Comunidad Europea de la Energía Atómica (euratom). La Comunidad tendrá por misión contribuir, mediante el establecimiento de las condiciones necesarias a la formación y crecimiento rápido de las industrias nucleares, al aumento del nivel de vida en los estados miembros y a los demás países y con las organizaciones internacionales, toda clase de relaciones susceptibles de promover el progreso en la utilización pacífica de la energía nuclear […]”.175 Tiene como objetivos generales el establecimiento de las condiciones necesarias para la formación y el crecimiento rápido de las industrias nucleares, mediante la creación de un mercado común de equipos y materiales ad hoc, que garantice la libre circulación de éstos y de los capitales para inversiones nucleares y de los trabajadores, así como el estableci174

comite intergouvernemental, Rapport Spaak. Creé par la Conference de Messine, Rapport de Delegation aux Ministres de Affaires Extrangéres. Bruxelles, 21 avril 1956. [Disponeble en: http://www.unizar.es/euroconstitucion/ library/historic%20documents/Rome/preparation/Spaak%20report%20fr.pdf]. Firman los tratados: P-. H. Spaak, J. Ch. Snoy, K. Adenauer, W. Hallstein, C. Pineau, M. Faure, A. Segni, G. Martino, J. Bech, J. Schaus, J. Luns, J. Linthorst Homan.

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miento de unas normas básicas de seguridad y protección de la población. Los objetivos176 generales de la cee quedan establecidos en el artículo 2 del tratado constitutivo, y son: a) promover un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad; b) alcanzar una expansión continua y equilibrada; c) generar una estabilidad creciente; d) la elevación acelerada del nivel de vida, y e) crear relaciones más estrechas entre los estados que la integran. Los medios generales conducentes a estos fines fueron el establecimiento de un mercado común, que desborda la noción de una Unión Aduanera (ua),177 y la progresiva aproximación de las políticas económicas. Cabe señalar que la noción de mercado común se fundaba sobre cuatro libertades fundamentales para el mercado: a) libre circulación de mercancías, b) libre circulación de trabajadores y servicios, c) libertad de establecimiento, y d) libre circulación de capitales. El Tratado de Roma acordó también la adopción de una Política Agrícola Común (pac), estableciendo la libre circulación de los productos agrícolas en el interior de la cee y Los objetivos de la Unión quedan establecidos en título i, artículo 3 (apartados 1 al 5) del tratado constitucional aprobado por el Consejo Europeo en Bruselas el 18 de junio, al disponer que: “La finalidad de la Unión es promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos. ”La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad, y justicia sin fronteras interiores y un mercado único en el que la competencia sea libre y no esté falseada. ”La Unión obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico. ”La Unión combatirá la marginación social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección social, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre generaciones y la protección de los derechos del niño. ”La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los estados miembros. ”La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la preservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.” En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y equitativo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos del niño, la estricta observancia y el desarrollo del derecho internacional, y en particular el respeto a los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Estos objetivos se perseguirán por los medios apropiados, con arreglo a las competencias atribuidas a la Unión en el tratado constitutivo.

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La Unión Aduanera consiste en la libre circulación de mercancías y su protección frente a los mercados exteriores mediante un arancel exterior (tec o aec).

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adoptando políticas fuertemente proteccionistas, mismas que garantizaban a los agricultores europeos un nivel de ingresos suficiente al evitar la fuerte competencia de los productos agrícolas procedentes de terceros países mediante un sistema de garantías y subvenciones a los precios agrícolas. La noción de mercado común añade a la Unión Aduanera la libre circulación de los factores de la producción e inserta las políticas comunes: agrícola, pesca, de transporte y comercial, y la coordinación y complementación con otras políticas (social, fiscal, entre otras). Los tratados fundacionales, efectivamente, establecen una serie de objetivos y de finalidades, de carácter general, que son fundamentalmente los citados en el artículo 2 tue y, específicamente en el ámbito comunitario, en el artículo 2 tce, entre los que destacan los de promover un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible, así como la elevación de la calidad de vida y la cohesión económica y social mediante el establecimiento de un mercado común, de una unión económica y monetaria y de un conjunto de políticas comunes.178 Estos objetivos y finalidades no dan lugar, por sí mismos, a competencias comunitarias, pero constituyen el primer paso hacia su definición y concreción mediante la determinación en los tratados de las acciones necesarias para lograr estos objetivos y, después, de las concretas actuaciones que se habilitan a favor de las instituciones comunitarias para llevar a cabo tales acciones. El método de atribución finalista de competencias a la Comunidad se basa, por tanto, en la correlación (que no siempre es exacta) entre finalidades generales de la Comunidad, acciones tendentes a conseguirlas y actos habilitados para llevar a cabo tales acciones.179 El Acta Única Europea (aue) supone la primera modificación de los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas: la Comunidad Económica del Carbón y del Acero, creada por el Tratado de París en 1951, la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europa de la Energía Atómica, creadas ambas por el Tratado de Roma en 1957. Enoch Albertí Rovira, “La delimitación de las competencias entre la Unión y los estados miembros (Hacia una lógica constitucional más visible de la atribución de competencias de la Unión)”, Revista Vasca de Administración Pública, No. 65, 2003, p. 46.

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Ibid., p. 47.

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El relanzamiento de la Comunidad en los años ochenta del siglo pasado fue obra de la estrategia de Jacques Delors —quien había sido nombrado presidente de la Comisión de las Comunidades Europeas en la Cumbre de Fontainebleau (junio 1984)—, convencido de la escasa voluntad de los gobiernos para avanzar en otras direcciones. En su plan, Delors optó por la única vía posible: sacar el máximo partido al Tratado de Roma mediante la puesta a punto de un verdadero mercado común. Ésa fue su meta en la preparación del Acta Única. El título del tratado, extraño a primera vista, responde a una novedad respecto a la historia anterior de las Comunidades Europeas: por primera vez se abordan en un único documento, no sólo todas las cuestiones relativas a las tres comunidades (ceca, cee y euratom), sino también lo referente a la cooperación política, hasta ese momento fuera de los tratados constitutivos. Este paso en la unificación de las tres comunidades se refleja también en el hecho de que, a partir de ese momento, se impone la denominación en singular: Comunidad Europea, en lugar de Comunidades Europeas. Las principales novedades que introdujo el Acta Única fueron, en síntesis: 1. En el terreno institucional, consagra la existencia del Consejo Europeo, es decir, la reunión periódica de jefes de Estado y de Gobierno, como el organismo donde tienen lugar las grandes negociaciones políticas entre los estados miembros y se toman las grandes decisiones estratégicas. El Parlamento Europeo vio también ligeramente reforzados sus poderes. 2. La principal modificación quedaba recogida en el siguiente artículo: “la comunidad adoptará medidas encaminadas al progresivo establecimiento del mercado único durante un periodo que concluirá el 31 de diciembre de 1992 [… lo que significará] un área sin fronteras en el que el libre movimiento de bienes, personas, servicios y capital esté asegurado”. Esta ambiciosa aspiración, concretada en 282 medidas, fue ampliamente alcanzada en el plazo previsto. El mercado común se hacía una completa realidad. 3. Se arbitraron medidas para coordinar la política monetaria de los estados miembros, preparándose el camino hacia el objetivo de la Unión Económica y Monetaria (uem). 4. El Acta Única aprobó diversas iniciativas para promover una integración en 274

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el terreno de los derechos sociales (salud y seguridad de los trabajadores), la investigación y tecnología, y el medio ambiente. 5. Para conseguir el objetivo de una mayor cohesión económica y social entre los diversos países y regiones de la Comunidad se acordó la reforma y el apoyo financiero a los denominados Fondos Estructurales (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícolas (feoga),180 Fondo Social Europeo (fse)181 y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (feder),182 ya creado en el Tratado de Roma. El Acta Única se firmó el 28 de febrero de 1986183 y entró en vigor el primero de julio de 1987; suponía la reforma más importante de la Comunidad Europea llevada a cabo hasta ese momento desde su creación. Su objetivo era crear, antes del 31 de diciembre de 1992, el mercado interior europeo, es decir, un espacio en el que las personas, los capitales, los bienes y los servicios circularían libremente. Se introdujeron procedimientos especiales para tal efecto. El aue amplió el uso del voto por mayoría en lugar del voto por una180

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El Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria permite financiar la Política Agrícola Común (pac). Se creó en enero de 1962. En 1964 se dividió en dos secciones: la sección “Garantía” y la sección “Orientación”; la primera, con mucho la más significativa, tiene por objeto la financiación de los gastos derivados de la aplicación de la política de mercados y precios. Éstos consisten, según los artículos 2 y 3 del Reglamento 729/70, por una parte, en las restituciones por exportación a terceros países, concedidas dentro de las organizaciones comunes de mercados y, por otra, en las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios. Sin embargo, a partir de 1993, debido a la reforma de la pac, la Sección Garantía del feoga se ha visto obligada a financiar total o parcialmente medidas que no están relacionadas con la gestión de los mercados agrarios propiamente dicho (retirada de tierras, ayudas a las rentas, protección del medio ambiente, lucha contra el fraude, etc.). Las decisiones de la Agenda 2000 que han incluido la trasferencia a la Sección Garantía del feoga de todas las medidas estructurales y rurales en vigor, a excepción de las regiones del objetivo 1, constituyen la última evolución en este sentido.

El fse tiene por misión apoyar las medidas de prevención y lucha contra el desempleo, desarrollar los recursos humanos e impulsar la integración social en el mercado laboral con objeto de fomentar un elevado nivel de empleo, la igualdad entre hombres y mujeres, un desarrollo sostenible y la cohesión económica y social. En especial, el fse apoyará las acciones emprendidas en virtud de la Estrategia Europea de Empleo y de las Directrices sobre el Empleo.

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Creado en 1975, el feder se ha convertido en el principal instrumento de la política regional comunitaria. El objetivo del feder es contribuir al fortalecimiento de la cohesión económica y social, reduciendo las disparidades regionales. Dicha contribución se lleva a cabo a través del apoyo al desarrollo y a la adaptación estructural de las economías regionales, incluida la reconversión de las regiones industriales en declive.

“Acta Única Europea”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. l, 169, 29 junio de 1987.

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nimidad en el Consejo de Ministros, otorgó mayores prerrogativas para el Parlamento Europeo, arbitraba medidas para la coordinación de la política monetaria de los estados miembros preparando el camino hacia el objetivo de la Unión Económica y Monetaria184 y disponía de diversas iniciativas para promover una integración en el terreno de los derechos sociales, la investigación, la tecnología y el medio ambiente.

El Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht Dada la finalidad y los plazos previstos para la realización de lo señalado en el aue, era preciso avanzar hacia objetivos tales como la realización de la unión monetaria fijando los principios y las disposiciones para la introducción del euro y el establecimiento de la unión económica y política. Conforme a las pautas marcadas por la Conferencia Intergubernamental de la primavera de 1991, el Consejo Europeo, reunido en Maastricht los días 9 y 10 de diciembre de ese mismo año daba un nuevo y gran impulso a las Comunidades Europeas con la intención de seguir avanzando en el proceso de integración hacia la unión política. El 7 de febrero de 1992 los doce países involucrados firmaron en Maastricht el Tratado de la Unión Europea.185 Se presenta este tratado como la construcción de una Europa unida sostenida por tres pilares, el primero de los cuales hace referencia a la Comunidad Europea y los otros dos a la política exterior y de seguridad común y la cooperación policial y judicial en materia penal. No obstante, hay una gran diferencia entre el primer pilar y los otros dos, ya que éstos no han implicado transferencia alguna de soberanía a las instituciones comunes, como ocurrió con el tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Los estados miembros han preferido mantener su poder autónomo de decisión en esos campos y limitarse a una colaboración intergubernamental. Los instrumentos jurídicos 184

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La Unión Económica y Monetaria (uem) es el área formada por el conjunto de países, dentro de la Unión Europea, que comparten un mismo mercado y una misma moneda (el euro) y donde se ejecuta una política monetaria única.

“Tratado de la Unión Europea”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 191, 29 de julio de 1992.

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más importantes en esos ámbitos son la acción común, la posición común y la decisión, que son casi siempre adoptados por unanimidad y tienen una obligatoriedad limitada. El Tratado de la Unión Europea (tue o Tratado de Maastricht)186 entró en vigor el primero de noviembre de 1993 y se modificó sucesivamente mediante el Tratado de Ámsterdam —que se volvió operativo en 1999— y el Tratado de Niza, el primero de febrero de 2003. Desde el punto de vista competencial, se produjo un nuevo incremento: protección de los consumidores (art. 129 a, actual 153 tce), redes transeuropeas (art. 129 b y siguientes, actuales arts. 154 y siguientes tce) o cultura (art. 128, actual art. 151 tce). Pero uno de los elementos clave fue el establecimiento gradual de una Unión Económica y Monetaria (uem), con una implantación prevista para 1999, que incluyó la creación de la moneda única (el euro), una política monetaria común y unos órganos para su ejecución (transitoriamente el Instituto Monetario Europeo y, definitivamente, el Banco Central Europeo). Al igual que en el Tratado de Roma de 1957 se establecieron tres fases para la consecución de la Unión Aduanera, en el Tratado de Maastricht se fijó una secuencia de tres fases para que las economías y políticas monetarias de los estados miembros alcanzaran un cierto nivel de convergencia en sus niveles de inflación, déficit público, deuda pública y tipos de interés. Son los célebres “criterios de Maastricht”.187 Sólo quien los cumpliera y quien voluntariamente quisiera acceder a la tercera fase de la uem, adoptaría la moneda única.188

186

187

Sobre el tue hay numerosas publicaciones, por lo general procedentes del área jurídica. Puede encontrarse bibliografía abundante en la Biblioteca Vitoria y en el Centro de Documentación Europea, ubicado en esta misma biblioteca del Campus Unamuno.

Los Criterios de Convergencia, o los Criterios de Maastricht, son los requisitos que deben cumplir los estados pertenecientes a la Unión Europea para ser admitidos dentro de la Eurozona, y consecuentemente, para participar en el Eurosistema. Los criterios vienen establecidos en el artículo 121(1) del tratado que establece la Comunidad Europea (Tratado de la ce). En total hay cuatro criterios: el que se refiere a la estabilidad de precios, el que se refiere a las finanzas gubernamentales, el que se refiere a los tipos de cambio y, por último, el que hace mención a las tasas de interés a largo plazo.

188

Araceli Martín Mangas y Diego J. Liñán Nogueras, Instituciones y derecho, p. 64.

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xxi :

Tratado de Ámsterdam Con el objetivo de mejorar y en su caso reformular aspectos concretos del Tratado de la Unión Europea, una Conferencia Intergubernamental trabajó desde marzo de 1996 en la elaboración de una serie de informes y propuestas que se plasmaron en el denominado Nuevo Tratado para Europa, firmado el 2 de octubre del año siguiente, el cual entró en vigor el primero de mayo de 1999.189 En este Tratado de Ámsterdam se insistía en que la Europa unida se fundamentase sobre los derechos fundacionales articulados en torno a la libertad, la democracia, el respeto y cumplimiento de los derechos humanos. Se marcaron cuatro grandes objetivos para el futuro de la Unión en los campos del empleo, la seguridad, la política exterior e institucional; en particular, con el Nuevo Tratado se pretendía: a) “hacer del empleo y de los derechos de los ciudadanos el eje de la Unión”; b) “suprimir los últimos obstáculos a la libre circulación y reforzar la seguridad”; c) “hacer que la voz de Europa se oiga mejor en el mundo”, y d) “hacer más eficaz la arquitectura institucional de la Unión Europea con miras a la próxima ampliación”. El Tratado de Ámsterdam se firmó el 2 de octubre de 1997 y entró en vigor el primero de mayo de 1999. Dos son las modificaciones que deben señalarse: a ) Aplicación del procedimiento de codecisión a temas nuevos, así como aumento de los casos en los que el Consejo de la Unión Europea puede decidir por mayoría cualificada y no por unanimidad. b ) Transferencia de algunos temas incluidos en el Tratado ue (política de visados, concesión del derecho de asilo y, en general, todos los asuntos referentes a la libre circulación) al Tratado ce; como consecuencia, se ha cambiado el epígrafe del título vi del Tratado ue (tercer pilar) a “Cooperación policial y judicial en materia penal”. Con todo, el Tratado de Ámsterdam no aborda cuestiones fundamentales para el eficaz funcionamiento de la Unión, como la composición de la Comisión, la ponderación de los votos en el Consejo y los riesgos de bloqueo institucional. 189

“Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 340, 10 de noviembre de 1997.

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El Tratado de Niza Una vez aprobado en Ámsterdam el 16 de julio de 1997 el Nuevo Tratado para Europa, el presidente de la Comisión presentó la Agenda 2000 al Parlamento Europeo. En la Agenda se pusieron sobre la mesa las tres grandes tareas que la Unión Europea debe resolver: la primera de ellas, “cómo fortalecer y reformar las políticas de la Unión, de manera que pueda encajar la ampliación y generar un crecimiento sostenido, un mayor empleo y una mejora de las condiciones de vida para los ciudadanos de Europa”; la segunda, “cómo negociar la ampliación y al mismo tiempo preparar intensamente a todos los países solicitantes para el momento de la adhesión”; y la tercera, “cómo financiar la ampliación, los preparativos y el desarrollo de las políticas internas de la Unión”. El Tratado de Niza se firmó el 26 de febrero de 2001 y entró en vigor el primero de febrero de 2003.190 El objetivo de ese tratado era adaptar el funcionamiento de la Unión Europea con vistas a la ampliación del primero de mayo de 2004. Entre las modificaciones introducidas se pueden citar: a) la modificación del procedimiento de toma de decisiones; b) la reducción drástica de los casos en los que el Consejo decide por mayoría absoluta (el Consejo puede decidir por mayoría cualificada en muchos temas a partir de ahora: libre circulación de los ciudadanos, cooperación judicial en asuntos civiles, política industrial, etc.); c) la modificación de la ponderación de los votos en el Consejo; d) la modificación de la estructura de las instituciones; e) una nueva distribución de los escaños del Parlamento Europeo; f) la renuncia al segundo puesto de comisario por parte de Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido; g) el aumento de los poderes del presidente de la Comisión Europea. El Tratado de Niza permitió profundizar en esta reforma de las instituciones, que resultaba necesaria en vísperas de la mayor ampliación de la historia de la Unión hacia los países del este de Europa,191 que implicaba a doce países. “Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 80, 10 de marzo de 2001.

190

Bulgaria, República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y Rumania.

191

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xxi :

Una vez aprobados los tratados de Ámsterdam192 y de Niza193 la Unión Europea no estaba satisfecha de los resultados de éstos y de las resoluciones que implicaban. La situación crítica produjo la necesidad de volver a reunirse para dar solución a los asuntos más urgentes y comprometidos. Así se llegó a aceptar la organización de una Convención Constitucional. Los trabajos de ésta dieron como resultado que en junio de 2003 el presidente de la Convención, el francés Valery Giscard d’Estaing, ofreciera a los jefes de Estado y de Gobierno un proyecto de Constitución Europea que debía ser ratificado por cada uno de los miembros de la ue. La Constitución Europea sustituye por un texto único los principales tratados europeos existentes. No sustituye a las constituciones que existen en la mayoría de los países europeos, sino que “coexiste con ellas […] y define el marco en que puede actuar la Unión Europea”.194

El Tratado de Lisboa El Tratado de Lisboa es el resultado del proceso constitucional iniciado con la Declaración 23 y la Declaración de Laeken en diciembre de 2001, cuya innovación más importante fue la redacción de una Constitución. Al ser ésta la base del Tratado de Lisboa, puede verse que el origen de éste descansa en última instancia en la Convención, cuya propuesta fue negociada en dos ocasiones diferentes, la Conferencia Intergubernamental (cig) de 2003-2004 y la cig de 2007. A petición del Consejo Europeo de junio de 2007, la cig 2007 elaboró un nuevo Tratado “Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. C, 340, 10 de noviembre de 1997.

192

“Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 80, 10 de marzo de 2001”.

193

Texto tomado del folleto: Una Constitución para Europa. Roma, 29-10-2004, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2004.

194

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de Reforma para que la ue pueda enfrentarse a los retos del siglo xxi y aprovechar su verdadero potencial. El tratado busca responder a las necesidades de modernización y reforma de la ue, y sus principales objetivos son los siguientes: a ) Una ue más democrática, que responda a las elevadas expectativas ciudadanas de Europa; y b ) Una ue más eficaz y capaz de afrontar los retos del mundo de hoy, como el cambio climático, la seguridad y el desarrollo sostenible. El Consejo informal de Lisboa (18-19 de octubre) aprobó el texto definitivo elaborado por la cig, que firmarán los estados miembros en diciembre de 2007. Posteriormente, el tratado debería ser ratificado en los 27 países. El nuevo tratado entró en vigor en diciembre de 2009. El Tratado de Lisboa, que supone la reforma más reciente de los tratados constitutivos de la ue, fue firmado por los 27 estados miembros de la Unión Europea el 13 de diciembre de 2007 y entró en vigor en diciembre de 2009,195 tras los procesos de ratificación que tuvieron lugar en 26 estados miembros y dos referendums que se celebraron en Irlanda, tras un primer “no” al tratado. De este modo, la Unión completó un proceso de reforma que estaba en marcha desde hacía casi diez años: • El Tratado de Lisboa modifica y actualiza los anteriores tratados de la ue. • Tiene en cuenta el hecho de que la ue ha pasado de los seis estados fundadores a los 27 actuales, así como los abundantes cambios ocurridos en los últimos cincuenta años. Todos los estados miembros ratificaron el Tratado a través del procedimiento de votación parlamentaria, a excepción de Irlanda, cuya Constitución exige que se haga por referendum. En 2008 lo ratificaron: Hungría y la República de Malta, el 6 de febrero; Francia, el 14 de febrero; Rumania, el 11 de marzo; Eslovenia, el 24 de abril; Bulgaria, el 28 de abril; Austria, el 13 de mayo; Dinamarca, el 29 de mayo; Letonia, el 16 de junio; Portugal, el 17 de junio; República Eslovaca, el 24 de junio; Reino Unido, el 16 de julio; Luxemburgo, el 21 de julio; Italia, el 8 de agosto; Grecia, el 12 de agosto; Lituania y Chipre, el 26 de agosto; Países Bajos, el 12 de septiembre; Estonia, el 23 de septiembre; Alemania, el 25 de septiembre; Finlandia, el 30 de septiembre; España, el 8 de octubre; Bélgica, el 15 de octubre; Suecia, el 10 de diciembre. En 2009 lo ratificaron: Polonia, el 13 de octubre; Irlanda, el 23 de octubre, y República Checa, el 13 de noviembre.

195

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Mejorará los métodos de trabajo para que la Unión funcione de la manera más eficiente y eficaz posible en el siglo xxi. Contribuye a que la ue defienda mejor los intereses de los ciudadanos, dándoles la palabra sobre los asuntos europeos mediante la nueva iniciativa ciudadana. Protege sus derechos gracias a la Carta de Derechos Fundamentales. Refuerza el papel del Parlamento Europeo y otorga nuevas competencias a los parlamentos nacionales. Hace que la toma de decisiones a nivel europeo sea más eficiente. Contribuye a que la Unión Europea hable con una sola voz en el mundo. Introduce nuevas medidas para hacer frente a problemas acuciantes que afectan a nuestra calidad de vida, como el cambio climático, la delincuencia transfronteriza y la energía. Al mismo tiempo, protege los derechos de cada estado miembro, especialmente en asuntos sensibles como la fiscalidad y la defensa.

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa y con él del Tratado de la Unión Europea (tue), el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (tfue)196 y la Carta de Derechos,197 puede abrir una nueva etapa de la Unión Europea, de los estados miembros, de sus parlamentos, y hasta cierto punto de las entidades políticas subestatales y de los ciudadanos europeos. La Unión ocupa el lugar de la Comunidad y constituye su sucesor legal. El Tratado de Lisboa no establece para la Unión símbolos similares a los de los estados, como una bandera o un himno. También han desaparecido términos como “Constitución”, “derecho” o “ministro de Asuntos Exteriores”, empleados en el tratado constitucional. Aunque nominalmente el nuevo texto ya no es un tratado constitucional, sí conserva la mayor parte de sus logros sustanciales.

“Versión Consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”, Diario Oficial de la Unión Europea, c, 83/47, 30 de marzo de 2010.

196

“Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”, Diario Oficial de la Unión Europea, No. c, 83, 30 de marzo de 2010.

197

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La entrada en vigor del Tratado de Lisboa ha provocado sustanciales modificaciones en el ya de por sí abierto y complejo panorama del “derecho constitucional europeo”. Entre tales cambios cabe señalar, por citar tan sólo algunos ejemplos: el reconocimiento de la personalidad jurídica de la Unión; la aceptación de la Carta de Derechos Fundamentales de la ue con el mismo valor jurídico que los tratados; el aumento sustancial del poder de codecisión del Parlamento Europeo; o el fortalecimiento de los mecanismos de control del respeto del principio de subsidiariedad. El equilibrio entre la dimensión comunitaria y la dimensión gubernamental no se ve alterado por el Tratado de Lisboa. El refuerzo de la dimensión comunitaria a través de la dotación de personalidad jurídica a la ue, la eliminación de los “pilares” o el refuerzo de las instituciones se equilibra con la introducción de otras disposiciones que confirman el carácter intergubernamental y el mantenimiento del carácter sui generis de la ue., como son las relativas a la política exterior y de seguridad, la afirmación del principio de respeto a las identidades nacionales o la introducción del derecho a la retirada voluntaria de la ue. El Tratado de Lisboa reconoce la personalidad jurídica de la Unión Europea.198 La Unión podrá ser miembro de las organizaciones internacionales y concluir acuerdos internacionales en el marco de sus competencias. La Declaración 24 confirma que “el hecho de que la Unión Europea tenga personalidad jurídica no autorizará en modo alguno a la Unión a legislar o actuar más allá de las competencias que los estados miembros le han atribuido en los Tratados”.199 Mediante el Tratado de Lisboa se suprime, asimismo, la estructura de tres pilares de la ue (introducida por el Tratado de Maastricht). El primer pilar, formado en lo esencial por el mercado interior y las políticas de la Comunidad Europea, se fusiona con el segundo pilar, la política exterior y de seguridad común, y el tercer pilar, que representa la cooperación policial y judicial en materia penal. Sin embargo, siguen en vigor los proce doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 41. Ver el artículo 47 tue: “La Unión tiene personalidad jurídica”.

198

Su desaparición no entraña una “comunitarización” de la política exterior y de seguridad común, cuya naturaleza intergubernamental viene señalada a través de su inclusión en el Tratado de la Unión Europea y no en el Tratado de Funcionamiento.

199

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dimientos especiales en el campo de la política exterior y de seguridad común, incluida la política de defensa europea; las declaraciones de la Conferencia Intergubernamental anexas al tratado destacan el carácter específico y la responsabilidad particular de los estados miembros en este ámbito político.200 La cooperación policial y judicial en materia penal sí es integrada en el régimen comunitario pero conserva ciertas características particulares, como el derecho de iniciativa compartida entre la Comisión Europea y los estados miembros, la “cláusula de freno”201 que permite remitir un asunto al Consejo Europeo y el reconocimiento del papel particular de los parlamentos nacionales en estas áreas.

Los derechos fundamentales de la Carta de la Unión Europea A partir de la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa, la carta de derechos fundamentales será jurídicamente vinculante para todos los estados miembros,202 con la excepción de Polonia y el Reino Unido, que mantendrán al respecto una situación jurídica particular. En su preámbulo, afirma que “la Unión está fundada sobre los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, y se basa en los principios de la democracia y el estado de derecho”. La Carta crea la ciudadanía de la Unión y un espacio de libertad, seguridad y justicia en el que está garantizado y se pueden reclamar. Estos derechos pertenecen a las personas, por lo que no entran en conflicto con la diversidad cultural de los pueblos.

200

201

Klaus-Dieter Borchardt, El abc del derecho comunitario, Comisión Europea, Bélgica, 2011, p. 17.

La cláusula de freno o de derecho, permite solicitar la intervención del Consejo Europeo en caso de que exista un bloqueo en el Consejo de Ministros en áreas tales como la cooperación judicial en materia penal o los asuntos sociales.

202

El Tratado de Lisboa prevé, en su artículo 6 tue: “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.”

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Una nueva arquitectura institucional para la Unión Europea Como ya se ha mencionado, en 1951 se firmó el Tratado de la ceca y, años más tarde, el 25 de marzo de 1957, el Tratado de Roma por el que aparecen dos nuevas comunidades, la Económica Europea (cee) y la Europea para la Energía Atómica (ceea o euratom). Eran, por tanto, tres comunidades distintas que aparecían en momentos diferentes, con instituciones propias y sobre la base de tratados distintos. De las instituciones de la Unión, el Tribunal de Justicia y el Parlamento —este último con el nombre de Asamblea— fueron desde un principio comunes a las tres comunidades. La creación de instituciones comunes se completó en 1967, y desde entonces las tres Comunidades cuentan con la misma estructura institucional. El artículo 7.1 tce dispone que la realización de las funciones asignadas a la Comunidad corresponderá a: un Parlamento Europeo; un Consejo; una Comisión; un Tribunal de Justicia y un Tribunal de Cuentas. Cada institución actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por ese tratado. Conforme al artículo 7.2 tce, el Consejo y la Comisión estarán asistidos por un Comité Económico y Social y por un Comité de las Regiones, con funciones consultivas. Esa misma estructura institucional se extiende al conjunto de la Unión Europea a través del artículo 3 tue: “La Unión tendrá un marco institucional único que garantizará la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos.” Tal “marco institucional único” está integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias; conforme al artículo 5 tue, “el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercerán sus competencias en las condiciones y para los fines previstos, por una parte, en las disposiciones de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de los tratados y actos subsiguientes que los han modificado o completado y, por otra parte, en las demás disposiciones del presente Tratado”. A tal sistema institucional, el artículo 4 tue añade el Consejo Europeo, “compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los estados miembros, así como por el presidente de la Comisión” y que “dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales”. 285

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Características del sistema institucional De acuerdo con el Documento de la Convención sobre el Futuro de Europa conv 162/02,203 el sistema institucional de la Unión no se basa en el principio de la separación de poderes, ni en una definición de las funciones habituales de las instituciones, como ocurre en el derecho constitucional clásico. Más bien, los tratados trazan de manera pragmática las formas de colaboración entre instituciones que representan intereses diferentes. Esta carencia de un sistema coherente de procedimientos para adoptar decisiones y la gran variedad de éstas podría constituir un factor adicional de complejidad y opacidad. Así, los tratados no definen el poder legislativo, sino que se limitan a definir, caso por caso, las funciones respectivas de las instituciones implicadas. En efecto, las cuatro instituciones tradicionalmente centrales (Consejo, Comisión, Parlamento y Tribunal de Justicia) no tienen un correlato en la clásica división de poderes. Tan sólo al Tribunal de Justicia le está encomendado el ejercicio en exclusiva de la función jurisdiccional, en garantía del derecho comunitario, incluso frente a los demás poderes, y para la salvaguardia de los tratados con respecto a la fuente suprema de tal derecho comunitario. La ue es única, los países que la forman siguen siendo naciones soberanas independientes, pero comparten su soberanía; y compartir la soberanía significa, en la práctica, que los estados miembros delegan algunos de sus poderes decisorios en la instituciones comunes creadas por ellos para poder tomar democráticamente y en el plano europeo decisiones sobre asuntos específicos de interés común. El Tratado de Lisboa introduce algunos cambios al marco institucional de la ue que le permite operar en una Europa de 27 estados miembros. Según lo establecido en el artículo 13 tue,204 los principales actores en el sistema institucional de la ue son las

203

Documento de la Convención sobre el Futuro de Europa, conv 162/02.

204

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 22. Ver el artículo 13 tue 1: “La Unión dispone de un marco institucional que tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los estados miembros, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones.”

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instituciones de la ue, entre las que cabe citar el Parlamento Europeo (pe),205 el Consejo Europeo (ce), el Consejo,206 la Comisión Europea,207 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo (bce) y el Tribunal de Cuentas.208 El sistema institucional de la ue engloba asimismo otros órganos, como, por ejemplo, el Banco Europeo de Inversiones,209 el Comité Económico y Social210 y el Comité de las Regiones,211 siendo estos últimos órganos consultivos.

El Parlamento Europeo tiene su origen en la Asamblea común de la ceca, la Asamblea de la cee y la Asamblea de la ceca, unificadas en virtud del Convenio sobre determinadas instituciones comunes a las Comunidades Europeas de 1957 (primer tratado de fusión) en una única Asamblea. El cambio de nombre oficial, la denominación de “Parlamento Europeo”, tuvo lugar con el Tratado de la Unión Europea. No obstante, con ello no se hizo más que sancionar la designación de uso común, que data del cambio de nombre decidido por la propia Asamblea en el año 1958.

205

206

Tiene su origen en las reuniones en la cumbre que se celebraron desde 1961 a 1974 entre los jefes de Estado y de Gobierno de los estados miembros. Ni constituían un órgano comunitario, ni sus acuerdos tenían ese carácter, sino el de compromisos políticos que daban impulso a ciertas actividades o las desbloqueaban. En la Cumbre de París (diciembre de 1974) se decide regularizar estas reuniones (tres veces por año o cuando sean necesarias) con el carácter de Consejo de la Comunidad y a título de cooperación política. El Acta Única Europea institucionaliza el Consejo Europeo, con la previsión de que se reunirá al menos dos veces al año.

Cada una de las tres comunidades tuvo en el inicio su propia Comisión (la de la ceca recibía el nombre de Alta Autoridad). El Tratado de Fusión de Ejecutivos de 1965 procedió a la unificación estructural de esa institución y desde entonces ha habido una Comisión única para las tres comunidades.

207

208

El Tribunal de Cuentas Europeo se creó en 1975 y es el encargado de auditar las finanzas de la ue. Su papel consiste en mejorar la gestión financiera de la ue e informar sobre el uso dado a los fondos públicos.

El Banco Europeo de Inversiones (bei) fue creado por el Tratado de Roma de 1957 como institución autónoma de la Comunidad Económica Europea para financiar proyectos que favorezcan el equilibrio económico interior en la Unión. Respalda proyectos en los países de la ue e invierte en futuros países miembros y países socios. Pide prestado dinero en los mercados de capital, en lugar de sacarlo del presupuesto de la ue. Este dinero se presta en condiciones favorables a proyectos acordes con los objetivos políticos de la ue.

209

210

El Comité Económico y Social Europeo se creó en 1957 como foro para el debate de las cuestiones relacionadas con el mercado único. El cese permite que los grupos de interés europeos (sindicatos, trabajadores, agricultores, etc.) expresen oficialmente su opinión sobre las propuestas legislativas de la ue.

La función del Comité de las Regiones (cdr) es exponer los puntos de vista regionales y locales acerca de la legislación de la ue. Lo hace emitiendo informes, llamados “dictámenes”, sobre las propuestas de la Comisión. La Comisión, el Consejo y el Parlamento deben consultar al cdr antes de que se adopten decisiones europeas en ámbitos de repercusión local y regional (como la política de empleo, el medio ambiente, la educación o la salud pública).

211

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Parlamento Europeo El Tratado de Lisboa establece que el Parlamento Europeo212 estará compuesto por “representantes de los ciudadanos de la Unión,” en lugar de “representantes de los pueblos de los estados reunidos”.213 Las sedes del Parlamento Europeo son tres, en las cuales se divide la labor: Bruselas, Estrasburgo y Luxemburgo. En esta última se encuentran las oficinas administrativas, es decir, la Secretaría General; mientras que en las dos primeras sedes se llevan a cabo las reuniones del Parlamento en pleno (sesiones plenarias). El Parlamento trabaja, en muchos aspectos, con el Consejo —en representación de los gobiernos nacionales— para decidir el contenido de la legislación de la ue a través del “procedimiento legislativo ordinario” (el cual, como ya mencionamos, solía ser el procedimiento de codecisión). A partir de Lisboa son más los ámbitos de acción que regula este procedimiento, otorgándole al Parlamento más poder en cuestiones de agricultura, política energética, inmigración y fondos de la ue; y el poder de aprobar decisiones tales como la entrada de nuevos países a la ue.

212

213

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 22-23. Ver artículo 14 tue.

Los integrantes del Parlamento Europeo son elegidos directamente por los ciudadanos (de la ue) una vez cada cinco años con el fin de representar a la población, y no por representantes de “los pueblos de los estados”, como dice el artículo 189 del Tratado de Niza. Hay que señalar que hasta 1979 los representantes en el Parlamento Europeo eran miembros de los parlamentos nacionales, en cuyo seno eran designados para acudir al Parlamento Europeo. La elección por sufragio universal directo de los diputados al Parlamento Europeo por los ciudadanos de los estados miembros, ya prevista en los tratados, sólo se hizo realidad, después de numerosas iniciativas estériles, en junio de 1979. Conforme a la duración de una “legislatura”, las elecciones directas se celebran desde entonces cada cinco años. No obstante, sólo tras realizar numerosos esfuerzos a lo largo de varias décadas se introdujo un sistema electoral de la Unión mediante el acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal directo, de 20 de septiembre de 1976, modificada por última vez por la Decisión del Consejo de 25 de junio y de 23 de septiembre de 2002 (la denominada “Acta Electoral”). Con arreglo a dicha acta, los distintos estados miembros determinarán su propio procedimiento electoral, si bien aplicarán las mismas reglas democráticas básicas: sufragio universal directo, secreto y libre; edad mínima (de 18 años en todos los estados miembros para poder votar, representando Austria una excepción tras la reducción de la edad mínima a 16 años); mandato de cinco años renovable; incompatibilidades (los diputados al Parlamento Europeo no pueden ostentar simultáneamente otras funciones, por ejemplo el cargo de juez, fiscal o ministro; asimismo, están sometidos a las leyes de su país, que pueden restringir aún más la acumulación de funciones); fecha de las elecciones; e igualdad entre mujeres y hombres.

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Con respecto a las comisiones, el Parlamento también da el visto bueno a los miembros de éstas (comisarios); puede obligar a una comisión a dimitir a través de una “moción de censura”; supervisa la labor de todas las comisiones y examina sus informes. Asimismo, los diputados del Parlamento consideran y examinan las peticiones de los ciudadanos directamente. Una de las funciones principales del Parlamento Europeo consiste en adoptar el presupuesto anual de la ue en conjunto con el Consejo de la ue. Además examina, con una comisión, los gastos del presupuesto. Con arreglo al Tratado de Lisboa, las competencias presupuestarias del Parlamento Europeo se han visto reforzadas mediante la introducción del derecho de aprobar el marco financiero plurianual y de codecidir sobre todas las partidas de gastos (la diferencia entre gastos obligatorios y no obligatorios ha sido suprimida). Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el primero de diciembre de 2009, el Parlamento Europeo está compuesto por 754 diputados. Así, el número de los diputados supera el máximo establecido en el Tratado ue214 de 751; no obstante, esta circunstancia debe aceptarse para la legislatura 2009-2014, dado que no es posible despojar a los diputados elegidos en junio de sus mandatos.215 Para las siguientes elecciones, en el año 2014, deberá respetarse el número máximo de diputados. La distribución de los escaños entre los distintos estados miembros se realiza de forma que cada uno de los diputados de un estado miembro con más población represente a más ciudadanos que cada uno de los diputados de un estado miembro menos poblado, pero también que ningún Estado con menor población tenga más escaños que un Estado más poblado. Por regla general, se ha previsto un mínimo de seis escaños y un máximo de 96 escaños por estado miembro; sin embargo, debido a la demora de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en la legislatura 2009-2014 se da una excepción en el caso de Alemania, que sigue contando con 99 diputados (un diputado elegido en junio de 2009 no puede perder su mandato debido a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa).

214

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 22-23. Ver artículo 14 tue, apartado 2.

Klaus-Dieter Borchardt, Op. cit., p. 50.

215

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Así, el número de elementos con los que cuenta cada país es proporcional a su población, aunque —de acuerdo al Tratado de Lisboa— ningún país puede tener menos de seis diputados ni más de 96; y merece la pena mencionar que los diputados se agrupan por afinidades políticas, no por nacionalidades. Asimismo, hay que señalar que las normas básicas del funcionamiento del pe se recogen en un Reglamento Interno. Los diputados al Parlamento Europeo forman grupos políticos. Dado que el pe es una institución de la Unión, no se trata de grupos de carácter nacional, sino de grupos políticos constituidos a escala de la Unión. Por regla general, para la adopción de decisiones en el pe basta la mayoría absoluta de los votos emitidos. Con el aumento de la importancia del Parlamento Europeo, se imponen exigencias cada vez más estrictas en materia de quorum obligatorio. Actualmente se contempla toda una serie de decisiones que sólo pueden adoptarse por mayoría absoluta de sus miembros. Finalmente, el voto de censura contra la Comisión Europea no sólo requiere la mayoría de los miembros del pe, sino una mayoría de dos tercios de los votos emitidos.

Consejo de la Unión Europea El Tratado de Lisboa reconoce formalmente al Consejo Europeo como institución de la ue, responsable de proporcionar a la Unión los “impulsos necesarios para su desarrollo” y de definir sus “orientaciones y prioridades políticas generales”. El Consejo Europeo no desempeña funciones legislativas.216 En la actualidad se ha convertido en una institución independiente de la Unión Europea.217 El Consejo Europeo está compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los estados miembros, así como por el presidente de la Comisión Europea, y se reúne al menos dos veces por semestre. Cuando los asuntos a tratar así lo exijan, los miembros del Consejo Europeo podrán decidir contar en su labor —cada uno de ellos— con la asistencia de un 216

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 23-24. Ver artículo 15 tue.

Ibid., p. 22. Ver artículo 13 tue.

217

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ministro y, en el caso del presidente de la Comisión, con la de un miembro de la Comisión.218 El Consejo tiene su sede en Bruselas. Hay que señalar que el Tratado de Lisboa ha creado la institución del presidente del Consejo Europeo.219 A diferencia de la anterior presidencia, el presidente del Consejo Europeo no ostenta un mandato nacional, sino un mandato europeo de dos años y medio que deberá ejercerse a tiempo completo. Se elegirá presidente a una personalidad destacada por mayoría cualificada de los miembros del Consejo Europeo, y su mandato podrá renovarse una sola vez. Cabe citar, entre sus funciones, la preparación y el seguimiento de las reuniones del Consejo Europeo y, además, la representación de la ue en las cumbres internacionales en lo relativo a los asuntos de política exterior y de seguridad común. La función propia del Consejo Europeo consiste en definir las orientaciones políticas generales para la actuación de la ue. La realización de sus funciones se traduce en la toma de decisiones políticas de principio o en la formulación de directrices y mandatos para la labor del Consejo o de la Comisión Europea. En el Consejo220 están representados los gobiernos de los estados miembros. Los 27 estados miembros envían un representante que es, por regla general, el ministro responsable de los temas previstos o uno de sus secretarios de Estado. Lo importante es que la persona que representa a cada gobierno debe estar facultada para actuar de forma vinculante en nombre del gobierno de dicho estado miembro. Las diversas posibilidades de representación de un gobierno de un estado miembro ponen de manifiesto que no existen miembros permanentes del Consejo; al contrario, éste se reúne con nueve composiciones

218

Ibid., p. 23. Ver artículo 15 tue, apartado 3. Asimismo, Klaus-Dieter Borchardt, Op. cit., p. 58.

Como primer presidente permanente del Consejo Europeo fue nombrado, con efectos de 1 de diciembre de 2009, Herman van Rompuy, quien hasta ese momento ostentaba el cargo de primer ministro belga.

219

220

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 24. Ver artículo 16 tue.

291

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diferentes por lo que se refiere a las personas y los temas.221 La presidencia del Consejo, con excepción de la formación de Asuntos Exteriores, que será presidida por el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad,222 será desempeñada sucesivamente por los estados miembros y el orden lo decide el Consejo por unanimidad. El cambio de presidencia tiene lugar el primero de enero y el primero de julio de cada año.223 La principal misión del Consejo consiste en legislar, misión que desempeña en el marco del procedimiento de codecisión conjuntamente con el pe. Asimismo, el Consejo se encarga de coordinar las políticas económicas de los estados miembros. Además, el Consejo establece, sobre la base de una propuesta de la Comisión Europea, el proyecto de presupuesto, que debe ser aprobado por el pe. Es también el Consejo quien recomienda la aprobación de la gestión de la Comisión con respecto a la ejecución del presupuesto. El Consejo designa a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones. Finalmente, el Consejo es la institución competente para la celebración de acuerdos entre la Unión Europea, por una parte y, por otra, terceros países u organizaciones internacionales.224

221

El Consejo se reúne con nueve composiciones diferentes por lo que se refiere a las personas y los temas: 1) Consejo de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores: el Consejo de Asuntos Generales velará por la coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones del Consejo y preparará las reuniones del Consejo Europeo, en contacto con el presidente de éste y la Comisión; el Consejo de Asuntos Exteriores elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por la coherencia de la acción de la Unión. En el Consejo de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores se reúnen los ministros de Asuntos Exteriores, presididos en relación con los asuntos generales por la respectiva presidencia y, en relación con los asuntos exteriores, bajo la presidencia del alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Además existen otras ocho formaciones del Consejo, que reúnen a los ministros de los estados miembros responsables de las cuestiones que en cada caso se vayan a tratar. 2) Asuntos Económicos y Financieros (el denominado “Consejo Ecofin”); 3) Justicia y Asuntos de Interior; 4) Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores; 5) Competitividad; 6) Transporte, Telecomunicaciones y Energía; 7) Agricultura y Pesca; 8) Medio Ambiente; 9) Educación, Juventud y Cultura.

222

223

224

Ver el subapartado “Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad”.

Cambio de presidencia (2008: Eslovenia y Francia; 2009: República Checa y Suecia; 2010: España y Bélgica; 2011: Hungría y Polonia; 2012: Dinamarca y Chipre; 2013: Irlanda y Lituania, etc.).

Klaus-Dieter Borchardt, Op. cit., p. 62.

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Comisión Europea La Comisión es una de las instituciones básicas de la ue. Su fin es representar y defender los intereses de la Unión Europea, elaborar propuestas de nueva legislación, así como hacer cumplir la legislación existente y poner en práctica las políticas, así como hacer uso de los fondos europeos. También representa a la ue a nivel internacional. Cuenta con 27 comisarios, uno por cada país miembro, que ocupan el cargo por cinco años.225 Al presidente de la Comisión le corresponde otorgar competencias específicas a cada comisario; y tanto al presidente como al resto de los comisarios los elige el Consejo Europeo con la aprobación del Parlamento. A este último es a quien la Comisión tendrá que rendirle cuentas. Estaba previsto que a partir de 2014 la Comisión Europea ya no estuviese compuesta por un nacional de cada estado miembro, sino sólo por un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de estados miembros; o sea, con los 27 estados miembros actuales el número de miembros de la Comisión debería reducirse a 18 en el año 2014; para ello, estaba previsto introducir un sistema de rotación que garantizara que cada estado miembro estuviera representado en la Comisión por uno de sus nacionales en dos de tres mandatos consecutivos de la Comisión. No obstante, el Consejo Europeo fue facultado para modificar dicho número por unanimidad. En las conclusiones de su reunión de los días 18 y 19 de junio de 2009 en Bruselas, el Consejo Europeo ha recogido la intención de modificar esta norma.226 El Consejo Europeo acordó que tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se adoptara una decisión, de conformidad con los procedimientos jurídicos necesarios, con el fin de que la Comisión siga incluyendo a un nacional de cada estado miembro. De este modo, se satisfacía asimismo una de las exigencias fundamentales formuladas por Irlanda con respecto a la celebración del segundo referendum sobre el Tratado de Lisboa.

Ibid., pp. 67-68. Ver artículo 17 tue, p. 25.

225

226

Idem.

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La Comisión actúa bajo la dirección de un presidente asistido por siete vicepresidentes, entre los cuales figura el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad como vicepresidente primero. A lo largo de los años se ha reforzado notablemente la posición del presidente dentro del Colegio de Comisarios, que ha dejado de ser primus inter pares. En efecto, ostenta una posición destacada en tanto que define “las orientaciones con arreglo a las cuales la Comisión desempeñará sus funciones”.227 De esta forma, el presidente tiene “competencia directiva”. Él determina también la organización interna de la Comisión para velar por que actúe de modo coherente y eficaz, y distribuye las carteras entre los comisarios. Asimismo, puede cambiar esta distribución de carteras a lo largo de su mandato. El presidente nombra a los vicepresidentes y puede pedir la dimisión a un miembro de la Comisión. Finalmente, su posición destacada se pone de manifiesto por su participación en el Consejo Europeo.

Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad El alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad228 no se ha convertido, tal y como estaba previsto en el proyecto de Constitución, en el ministro de Asuntos Exteriores de la ue; no obstante, su posición dentro de la estructura institucional se ha visto reforzada y ampliada notablemente. Por el momento, el cargo del alto representante se ha fusionado con el del comisario de Relaciones Exteriores. Por consiguiente, el alto representante desempeña una función clave tanto en el Consejo, donde preside las reuniones del Consejo de Asuntos Exteriores, como en la Comisión, donde ostenta el cargo de vicepresidente responsable de los Asuntos Exteriores. El alto representante será nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del presidente de la Comisión Europea.229 Su mandato es indefinido, pero el

Idem.

227

doce, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 26-27. Ver artículo 18 tue.

228

Fue nombrada para este cargo la baronesa británica Catherine Ashton, hasta entonces comisaria de Comercio.

229

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Consejo puede ponerle fin recurriendo al mismo procedimiento.230 Será apoyado por un nuevo servicio de Acción Exterior, que estará compuesto por funcionarios de la Comisión Europea, funcionarios de la Secretaría General del Consejo y representantes destinados en comisión de servicio de los servicios diplomáticos de los estados miembros.231

Tribunal de Justicia Esta instancia se encarga de interpretar el derecho de la Unión Europea, para garantizar la aplicación de la justicia de la misma forma en todos los países miembros. Resuelve conflictos legales entre los gobiernos y las instituciones de la ue. En caso de que sea necesario —si alguna institución de la ue vulnera sus derechos—, también las organizaciones y empresas pueden acudir al Tribunal. También el Tribunal cuenta con un juez de cada país perteneciente a la ue designados por los gobiernos de los países, y se asiste por ocho abogados generales imparciales e independientes. Su mandato es de seis años y tienen la posibilidad de renovarlo. Dentro de los tipos de procedimientos que lleva a cabo el Tribunal, se encuentran las cuestiones prejudiciales, cuando órganos jurisdiccionales nacionales solicitan la interpretación de un punto de derecho de la ue; los recursos por incumplimiento, contra los gobiernos de la ue por no aplicar el derecho de la ue; los recursos de anulación, para solicitar la anulación de normas de la ue que vulneren los tratados o derechos fundamentales de la misma ue; los recursos por omisión, contra las instituciones de la ue que no hubieran tomado las decisiones que les correspondiese; y los recursos directos, de particulares, organizaciones o empresas contra acciones de la ue. A cada caso que se presente se le asigna un juez y un abogado general, y se instruyen en una fase escrita y una oral. En la primera fase, la escrita, las partes del litigio presentan 230

231

doce, c, 83, 30 de marzo de 2010. Ver los artículo 18, 27.1 y 2 tue.

Klaus-Dieter Borchardt, Op. cit., p. 67.

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sus observaciones al juez responsable para que éste haga un informe resumido. En la segunda fase, la oral, se lleva a cabo la vista pública, en la cual, dependiendo de la complejidad del tema, se asignará el número de jueces. En la audiencia se exponen las razones ante jueces y el abogado general mediante los abogados de las dos partes; el abogado general expone conclusiones y después los jueces deliberan y dictan sentencia. Las decisiones del Tribunal se adoptan por mayoría y el fallo se pronuncia en audiencia pública.

Tribunal de Cuentas Conforme al artículo 13 del Tratado de la Unión Europea, ha pasado a ser una institución de ésta. Está compuesto por 27 miembros, en correspondencia con el número actual de estados miembros. El Consejo nombra a los miembros por un periodo de seis años a partir de una lista, que debe adoptar por mayoría cualificada (previa consulta al Parlamento Europeo), establecida de conformidad con las propuestas presentadas por los estados miembros.232 Los miembros del Tribunal de Cuentas eligen de entre ellos a su presidente por un periodo de tres años; su mandato será renovable. Con sede en Luxemburgo, este Tribunal de Cuentas europeo233 se encarga de auditar las finanzas de la ue, mejora la gestión financiera de la ue e informa del uso que se le da a los fondos públicos. Busca garantizar que los contribuyentes de la ue obtengan el máximo rendimiento de su dinero mediante el control y la auditoría de la actuación de cualquier persona u organización que maneje fondos de la Unión. También se realizan controles in situ que forman la base de informes que se presentan a la Comisión y a los gobiernos nacionales. Está formado, también, por un miembro de cada país de la ue designado por el Consejo por un periodo renovable de seis años. Entre los miembros y por ellos se elige al presidente por un periodo —renovable— de tres años. Es totalmente independiente de las demás instituciones, y tiene una plantilla de cerca de 800 personas. Los auditores se dividen en 232

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 169. Ver el artículo 286, apartado 2, tfue.

Idem. Ver los artículos 285 y 286, tfue.

233

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grupos de fiscalización para elaborar los proyectos de informe en los que el Tribunal basa sus decisiones. Una de las funciones más importantes que tiene consiste en presentar al Parlamento y al Consejo un informe sobre el ejercicio anterior, para que el aquél lo examine y decida si aprueba la gestión del presupuesto por parte de ésta. Asimismo, el Tribunal debe dar el dictamen sobre la legislación financiera europea. Este Tribunal no tiene competencias legales propias, por lo que si sus auditores descubren fraudes o irregularidades tienen que informar a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude.

Banco Central Europeo El Banco Central Europeo,234 con sede en Fráncfort del Meno, se encuentra en el núcleo de la Unión Económica y Monetaria. Es responsable de la estabilidad de la moneda europea (el euro) y controla la masa monetaria.235 A fin de llevar a cabo esta misión, numerosas disposiciones garantizan la independencia del bce. Ni éste ni los bancos centrales de los estados miembros pueden aceptar, en el ejercicio de sus competencias, tareas y obligaciones, instrucciones de instituciones de la Unión, gobiernos de los estados miembros u otras instancias. Las instituciones de la ue y los gobiernos de los estados miembros han de abstenerse de todo intento de influir en sus decisiones.236 El bce cuenta con un Consejo de Gobierno y un Comité Ejecutivo. Al Consejo de Gobierno pertenecen los presidentes de los bancos centrales nacionales de los actualmente dieciséis estados miembros participantes en la zona del euro y los miembros del Comité Ejecutivo. Este último, compuesto por un presidente, un vicepresidente y otros cuatro miembros, es en la práctica la dirección del bce. Su presidente, su vicepresidente y los doue , c ,

234

83, 30 de marzo de 2010, pp. 103-104. Ver artículos 129 y 130, tfue.

Ibid., p. 103. Ver artículo 128 tfue.

235

236

Ibid., p. 104. Ver artículo 130 tfue.

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demás miembros son designados de común acuerdo por los estados miembros por recomendación del Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, entre personas de reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios. Su mandato es de ocho años. A fin de garantizar la independencia de los miembros del Comité Ejecutivo, no se prevé la renovación de dicho mandato.237 El bce y los bancos centrales de los estados miembros operan a partir de la estructura común del Sistema Europeo de Bancos Centrales (sebc).238 El sebc debe definir y ejecutar la política monetaria de la Unión; tiene la facultad exclusiva de autorizar la emisión de billetes y moneda metálica en la ue. Asimismo, el sebc debe administrar las reservas monetarias oficiales de los estados miembros y velar por el buen funcionamiento de los sistemas de pago de la Unión.239

La integración en Europa desde una visión teórica Para comprender el proceso integración de la Unión Europea, es un punto clave tomar en cuenta la concepción que se tiene sobre el objetivo mismo de esta integración. Como comenta De Areilza,240 desde un punto de vista político hemos llegado a una situación en la que se cae frecuentemente en el error de entender la integración como un choque o un juego de suma cero entre el proyecto europeo y el desarrollo de la identidad de los estados miembros. Se olvida que el Tratado de Roma de 1957 y la Comunidad Económica Europea se pusieron en marcha para aportar paz y prosperidad compartida a los estados, para facilitar la gestión común de los problemas que no podían ya resolverse a escala nacional, y no para sustituir a los gobiernos locales por un macroestado europeo. Ibid., p. 168. Ver el artículo 283 tfue.

237

Ibid., p. 103. Ver el artículo 129 tfue.

238

Ibid., p. 102. Ver el artículo 127, apartado 2, tfue: “Las funciones básicas que se llevarán a cabo a través del sebc serán: a) definir y ejecutar la política monetaria de la Unión, b) realizar operaciones de divisas coherentes con las disposiciones del artículo 219; c) poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los estados miembros, d) promover el buen funcionamiento de los sistemas de pago.”

239

240

José Ma. de Areilza, “La Unión Europea de 2010: desafíos y dilemas políticos”, Cuadernos de Pensamiento Político, Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales, No. 24 (octubre-diciembre), 2009, p. 56.

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En este sentido, no es tan acertado utilizar los esquemas de organización política de un Estado al sistema institucional europeo.241. La ue tiene su propia separación de poderes, y de pesos y contrapesos. Asimismo, la democracia europea no es equiparable a la nacional, ya que lo que tenemos en la ue es una demoi-cracy, es decir, una democracia sin demos, fundada sobre una agrupación de pueblos (demoi) europeos.242 Desde esta óptica, el Parlamento Europeo no es la solución única al llamado déficit democrático de la ue, la toma de decisiones por mayoría en el Consejo de Ministros debe tener límites y la Unión no puede aspirar a regularlo todo. El proyecto europeo debe fundarse en el pluralismo y la diversidad de identidades, en una visión cosmopolita en la que los proyectos nacionales de los estados miembros se respeten y se renueven al tiempo que la integración europea avanza. Sin embargo, el repliegue nacional y la crisis económica actuales, mantienen una concepción de la Unión ya sea como una utopía frustrante o como una amenaza a los propios estados miembros.243

Logros y tropiezos de la integración europea Ciertamente no se puede negar el gran avance en materia de integración regional que ha situado a la Unión Europea como el referente principal en el mundo en cuanto la armonización de políticas comunes en diferentes rubros. La construcción de la Unión —algunas veces derivada de las voluntades políticas de los actores europeos y sus políticas, y otras más, resultado de las dinámicas socioeconómicas y culturales regionales inexorables— ha logrado importantes avances en la coordinación de políticas comunes y de fortalecimiento de la ue hacia el exterior. La firma del Tratado de Maastricht reafirmó el camino europeo hacia la conformación de una Unión Monetaria y Política, enfilando de manera positiva a la ue en la última década del siglo xx. Sin embargo, la integración no sólo se ha caracterizado por los avances mencionados a lo 241

Idem.

242

243

Nicoladis, en José Ma. de Areilza, Op. cit., p. 56.

José Ma. de Areilza, Op. cit., p. 57.

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largo del trabajo, sino también por errores, crisis y retrocesos. La idea de “las Comunidades primero y luego la Unión” han tenido que sortear no pocos imprevistos y situaciones adversas: crisis de la “silla vacía” de 1965, crisis energética de 1973, crisis presupuestaria de principios de los ochenta, los problemas para la ratificación de Maastricht y de Niza entre 1992 y 2001, el fracaso de la Constitución europea en 2005 y la actual crisis económica global. De alguna manera, esos tropiezos no sólo han revelado la dificultad que entraña no sólo la profundización de la integración política de la Unión, sino también los obstáculos que plantea la expansión de la misma y el contexto interno y mundial al que se enfrenta. Podemos plantear dos cuestiones generales que se postulan como retos para la gestión de los problemas de la ue: por un lado, la pérdida de liderazgo, principalmente de Alemania y Francia, en los temas concernientes a la gestión y las facultades de la Unión, y por otro, el creciente euroescepticismo entre estados miembros y ciudadanos europeos, principalmente entre los nuevos estados de Europa del Este. Como apunta De Areilza 244 “las complicaciones de la actual Unión de 27 no sólo se deben a su tamaño y complejidad y al escaso europeísmo de algunos de los nuevos estados miembros […], también entre los Gobiernos de los países más poblados se ha instalado un cierto desapego al proceso de integración, demasiado rotundo para que sea sano”. Alemania y Francia han sido centrales en la construcción europea y han mostrado cómo compatibilizar intereses nacionales y europeos. Sin embargo, en los últimos años no han mostrado un liderazgo europeísta. Ante la unificación alemana, la ampliación al Este de la ue, y la presión de la globalización, al final del mandato del presidente Chirac, el gobierno francés manifestó la expresión “fatiga de la ampliación” y equiparó como males semejantes el ingreso de nuevos estados miembros.245 Por su parte, el pensamiento principal de Berlín es que el “reforzamiento de la política económica de la ue, una vez fracasada la Agenda de Lisboa, no es un factor esencial en las recuperaciones económicas […] al contrario, la política europea es percibida con fre244

245

Ibid., p. 37.

Ibid., p. 39.

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cuencia como un gasto público adicional sin retornos claros”.246 Es acertado afirmar que el tandem Berlín-París ya no es lo que era. La relación ha pasado de ser el eje que soportaba las grandes propuestas para hacer avanzar la integración de la Unión, a convertirse en una relación complicada y, a veces, un poco forzada. Tanto Angela Merkel como Nicolas Sarkozy han demostrado más atlantismo pero menos europeísmo que sus antecesores —en especial con Jacques Chirac, en el caso francés, quien fracasó en su intento por liderar un polo de poder alternativo a Washington— en los últimos años; existen serias diferencias en cuestiones como el gobierno del euro y la independencia del Banco Central Europeo, el impulso de la ue del sistema de comercio internacional, la configuración de la iniciativa de Unión por el Mediterráneo o el desarrollo de la política exterior europea.247 Al euroescepticismo de Alemania y Francia hay que sumar la desaparición de España del escenario político europeo desde 2004. La entrada en el euro con el grupo de países fundadores fue, sin duda, el más importante de los logros, y reforzó enormemente la credibilidad europea e internacional del país. Sin embargo, desde 2004 el gobierno de Zapatero interrumpió los avances españoles en el seno de la Unión Europea, tirando por la borda el trabajo realizado por la administración anterior de Aznar.248 Finalmente, queda subrayar que los países del Este recién ingresados han resultado ser poco europeístas, dado que no existe un proyecto atractivo al que sumarse y los países fundadores no dan ejemplo. La ampliación es un reto político, ya que ha dado lugar a una Europa con grandes diferencias de desarrollo socioeconómico entre sus miembros y ha modificado la cultura institucional europea.249

246

247

Idem.

Loc. cit., p. 40.

248

249

Ibid., p. 41.

Ibid., pp. 43-44.

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Consideraciones finales El Tratado de Lisboa supone, junto al Tratado de Roma y al Tratado de Maastrich, un gran avance en la construcción europea. La novedad de la ue con respecto a las asociaciones de estados tradicionales radica en que los estados miembros han acordado renunciar a parte de su soberanía a favor de la ue, a la que han dotado de competencias propias independientes de las de ellos. En el ejercicio de sus competencias, la ue está facultada para adoptar actos de soberanía que, por sus efectos, son equivalentes a los de los estados miembros. Es posible que el Tratado de Lisboa sea como el parteaguas y que haya un antes y un después de él. Desde los primeros días de la integración, Europa ha estado constantemente profundizando y ampliando el alcance de la misma. La ue tiene actualmente el mercado interno más grande del mundo, el euro como divisa común sólida, un elevado nivel de protección legal y social para sus ciudadanos, y desempeña un papel de actor central en la política global. Sin embargo, y pese a sus muchos logros, la acción política y la legitimidad supranacional no han sido, lamentablemente, implementadas como categorías centrales en la existencia de la ue. Bajo el estandarte del méthode Monnet, la integración europea fue un proceso intermitente, impulsado más por la contingencia que por la estrategia. El mercado único, la unión monetaria y las políticas de seguridad y medioambiental han sido más o menos europeizadas. Ninguna de las reformas introducidas desde Maastricht en 1992 ha podido preparar a la ue para el reto combinado de la ampliación y del nuevo entorno global. Por ello, desde el punto de vista de los tipos de integración también sigue la cuestión abierta; el Tratado de Lisboa no la ha cerrado. Hay aún diversas maneras de integrarse para formar una unión mayor, más fuerte y con más amplio alcance. Falta ver qué le espera a la Unión Europea en el futuro y cuál podría ser el tratado que le suceda.

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capítulo 11

Los fondos estructurales de la Unión Europea: un análisis de la cooperación regional en Europa Occidental (2007-2013) Giuseppe Lo Brutto Beatriz Pico González

Introducción La cohesión económica y social entre las diferentes zonas de los países miembros de la Unión Europea (ue) es uno de los objetivos principales en las políticas de integración de este continente. Por ello, los Fondos Estructurales representan el principal instrumento para conseguir el objetivo de la cohesión dentro del continente europeo. Efectivamente, estos fondos representan una cuota significativa de los recursos para las áreas más atrasadas de los países miembros. En este sentido, la apertura que a partir de 2007 ha comportado la adhesión de nuevos miembros, sobre todo de los países de Europa Central y Oriental (peco), ha jugado un papel importante no solamente por el elevado número de estados que han entrado a ser parte de la ue, sino porque también ha significado la implementación de un proyecto político-económico para integrar a aquellas realidades económicas, sociales, institucio305

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nales y culturales que se caracterizan por un pasado muy diferente. Además, dentro de este escenario de ampliación de la ue la crisis económica y financiera que ha golpeado duramente a Europa en los últimos años es un obstáculo muy grande para el desarrollo del mismo modelo de integración. En los últimos seis años, es decir, desde la entrada en vigor de los nuevos Fondos Estructurales 2007-2013, éstos se han caracterizado por ser un importante instrumento para reducir las diferencias en el crecimiento y en el desarrollo entre los distintos países miembros. Sin embargo, un aspecto que ha comportado numerosos debates dentro de las instituciones europeas ha sido la reducción de los recursos financieros por aquellas áreas de la ue que, con la entrada de los peco, han visto reducirse de forma significativa sus aportaciones correspondientes. En este sentido, la política de cohesión ha tenido y sigue teniendo un peso importante en la realización de estos objetivos de crecimiento y desarrollo. Claramente la crisis económica y financiera del 2007 y sucesivamente la espantosa crisis de 2010-2011 que ha puesto a Europa frente al peligro de la debacle financiera en países como España, Grecia, Italia y Portugal, y por ende a la misma moneda única, ponen a la ue frente a un camino tortuoso dentro del desarrollo de su integración económica y la incitan a replantear la estrategia de integración y de crecimiento. Frente a este escenario no muy prometedor, no obstante las políticas de ajuste “neoliberales” —a nuestro juicio ineficaces y que están agudizando las diferencias económicas y sociales tanto entre las distintas zonas del continente como entre las mismas clases sociales— que se están dando en los países más afectados por la crisis, este capítulo tiene la pretensión de analizar, en primer lugar, los Fondos Estructurales 2007-2013 de la ue de una manera muy descriptiva para poner en evidencia en qué se ha basado la política de integración de este continente en este último sexenio. Finalmente, en las conclusiones se intentará reflexionar sobre el futuro mismo de la más importante área de integración económica del mundo, es decir, la ue, que hoy en día vive uno de los momentos más difíciles desde su creación, tanto en lo político, en lo económico y lo social.

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Una mirada a la reforma de los Fondos Estructurales de la ue 2007-2013 La ue se encuentra en este momento frente a uno de sus más grandes desafíos desde que empezó su proceso de integración a partir del final de la Segunda Guerra Mundial, es decir, su sobrevivencia frente a la crisis económica y financiera que desde 2007 pone en riesgo los mismos pilares de la integración europea. Dentro de este panorama muy gris, dejando de lado en este primer momento la crisis económica y financiera, este apartado intenta realizar una mirada general a la reforma de los Fondos Estructurales 2007-2013 que tuvo como objetivo no solamente una mayor integración entre las distintas y diferentes áreas del continente europeo sino también sentar las bases para una posible unificación política del mismo. En su momento, la obligación de adoptar las perspectivas financieras a partir de 2006 representó una oportunidad para dar a la ue un sentido de eficiencia y finalidad política junto a los medios para realizar sus ambiciones a través de acciones tanto en los niveles nacionales como europeos. En el plan económico el objetivo que se planteó a partir de 2007 fue que la ue fuera más allá de la integración económica y financiera y se pudiera transformar en la más grande entidad económica y comercial existente en el mundo como un espacio que generaría mayor crecimiento y prosperidad. Para la Agenda 2000,250 durante el periodo 2000-2006 el proyecto consistió en financiar Europa para hacer posible la adhesión de nuevos estados. En cambio, con los Fondos Estructurales 2007-2013 Europa ha intentado cumplir con las tres prioridades de las perspectivas financieras de este periodo: — El mercado interno debía ser completado para que pudiera desarrollar su papel para alcanzar el objetivo más amplio del desarrollo sostenible, movilizando para tal fin a las políticas económicas, sociales y ambientales. Entre 250

issel (Centro Studi per gli enti Locali), “La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013”.

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éstas se menciona a la competitividad, la cohesión, la gestión y la protección sostenible de los recursos naturales. — El concepto político de ciudadanía europea, basado en la creación final de un espacio de libertad, justicia y seguridad, como en el acceder a los bienes públicos fundamentales. — El papel de Europa como partner global, inspirándose en los valores para abordar sus responsabilidades regionales, promoviendo el desarrollo sostenible y contribuyendo a la seguridad civil y estratégica. En febrero de 2004 la Comisión Europea definió un proyecto político para la ue, en el cual se buscaba responder a los principales desafíos que el continente y sus ciudadanos debían de emprender hasta 2013. El objetivo era empezar un debate sobre los objetivos de la ue y sobre los medios necesarios para realizarlos. La adopción de la comunicación del 10 de febrero de 2004, Costruire il nostro avvenire comune — Sfide e mezzi finanziari dell’Unione allargata,251 constituyó el punto de partida para una decisión sobre las perspectivas financieras y dio al Consejo y al Parlamento Europeo la oportunidad de examinar las propuestas políticas de la Comisión. En abril de 2004, el Parlamento Europeo adoptó una resolución centrada en las prioridades políticas de la Unión. Paralelamente, el Consejo procedió a una primera discusión sobre esta comunicación de la Comisión y de la Presidencia en turno, en ese entonces la irlandesa, y redactó una relación del análisis en donde se evidenciaban algunos sectores clave para el debate. En el Consejo Europeo de junio de 2004 se estableció continuar con los trabajos sobre los puntos centrales evidenciados, en particular: — La exigencia de fijar de manera rigurosa las prioridades entre las distintas demandas de gastos. Commissione ue, “Disposizioni generali sui Fondi Strutturali ue 2007-2013”, en http://europa.eu.int/scadplus/leg/ it/lvb/l60014.htm

251

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América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

— El nivel de gasto necesario para satisfacer las ambiciones de los estados miembros de la Unión. —

Un análisis más profundo sobre el valor añadido del gasto europeo.

Es oportuno recordar que: • El presupuesto de la ue tiene un volumen limitado. Con respecto a los presupuestos nacionales, que absorben en promedio 45% de la renta nacional, el presupuesto comunitario supera apenas el 1%. • Muchas decisiones de las perspectivas financieras 2007-2013 prevén exigencias de gasto. — Por ello, con la ampliación, su Producto Interno Bruto (pib) y sus ingresos crecieron el 5%, con un crecimiento de la población de 30%. Esto ha comportado que los gastos superaran los ingresos. Por ejemplo, con la ampliación de la ue se estimó que hubiera 4 millones más de agricultores, y las disparidad de la renta entre ricos y pobres se duplicaría. Se previó, también, que el presupuesto sostendría la Wstrategia de Lisboa y la trasformación de la economía europea en un sentido más competitivo e innovador. — El acuerdo sobre el financiamiento de la agricultura hasta 2013 determinó una gran cuota del presupuesto. — La ue en el periodo 2007-2013 asumiría un rol importante a nivel comunitario en aspectos como la libertad, la seguridad y la justicia, para abordar nuevas amenazas y crisis en materia de seguridad. • El mercado único dio a las economías europeas una real oportunidad de añadir una dimensión al crecimiento y a la prosperidad. Con un potencial de crecimiento bajo, se estimó que el rendimiento económico de la ue debía ser mejorado. El desempleo, por ejemplo, desde entonces tenía niveles inaceptables, así como los riesgos de exclusión social se consideraban en aumento. También se consideraba que la ampliación de la ue generaría diferencias entre 309

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

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los países más ricos y los más pobres de la Comunidad Europea, debilitando de esta manera a la vitalidad de la economía europea. Para asegurar el crecimiento y reducir estas disparidades se consideró necesaria una acción común en todos los niveles. Aunque éste era un imperativo de la Estrategia de Lisboa, se estaba consciente de que hasta entonces los resultados habían sido inferiores a las expectativas. Era necesario entonces encontrar un nuevo impulso y una nueva orientación para hacer de Europa una economía dinámica basada en el conocimiento y, paralelamente, reforzar su cohesión debido a su ampliación. • Los problemas ambientales debían ser abordados a escala continental y mundial, ya que son parte de las políticas fundamentales de la ue. • La Unión, a través de sus políticas, debía jugar un papel importante en sus políticas de ayuda, intercambio, cooperación económica y diálogo político. Con la conclusión de la Agenda 2000 se abrió en 2007 la nueva fase de programación, que tuvo como objetivo asegurar los recursos financieros a la ue en el periodo 2007-2013. Las Perspectivas Financieras (pf) son consideradas como un “presupuesto plurianual indicativo” de la Unión y constituyen un cuadro de referencia de los presupuestos anuales.252 El artículo 272 del Tratado de la ue fija los procedimientos y las competencias de los dos ramos de las autoridades de presupuesto de la ue, es decir, el Consejo y la Comisión Europea, para la definición del presupuesto comunitario y, en el trascurso de las últimas dos décadas, el Parlamento y la Comisión han decidido encuadrar los respectivos poderes de presupuesto en el ámbito de las Perspectivas Financieras. Las pf 2007-2013 pretendieron asegurar la ordenada evolución, por grandes categorías, de los gastos de la ue en los límites de sus recursos e intentaron garantizar no solamente la programación de mediano y largo plazo sino también una ordenada evolución de los gastos, planificando la actuación de los proyectos y programas plurianuales.

“Commissione Europea — Politica regionale — Inforegio”, en http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_ it.htm

252

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América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Las pf 2007-2013 definieron por grandes líneas: —

El periodo de programación.

—

Las rúbricas de gastos del presupuesto.

—

Las directrices del presupuesto.

—

El límite máximo de los gastos.

Es oportuno señalar que para la aprobación de las pf la Comisión Europea presentó su propia propuesta, el Parlamento expresó su posición con una resolución y finalmente el Consejo, los ministros y los jefes de Estado debieron encontrar un acuerdo por unanimidad. Este documento posteriormente fue presentado nuevamente a la Comisión y al Parlamento y, con la participación del Consejo, se pudieron definir los detalles del texto para encontrar finalmente un acuerdo definitivo entre las tres instituciones. Las pf 2007-2013 fueron propuestas por la entonces Comisión Prodi y tomadas en cuenta por la entonces llamada Comisión Barroso, después de un recorrido largo y tortuoso con respecto a lo previsto normalmente. El tema de las pf es particularmente relevante para el futuro de la ue, ya que sin los medios necesarios ésta no puede cumplir sus tareas. Se menciona también que en la programación comunitaria 2007-2013 asume aún más relevancia el tema del financiamiento de las políticas regionales, por su impacto sobre la ue de dos procesos históricos en curso: • •

La ampliación de la ue, que ha determinado el aumento del gap existente entre las distintas regiones de ésta. El impacto asimétrico de la globalización sobre las distintas áreas de la Unión.

En este sentido, la política regional representa, de hecho, el instrumento con el cual la ue traduce sus prioridades políticas en intervenciones concretas para armonizar los distintos territorios que la componen. 311

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

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Sólo por citar algunos entre los principales efectos de la política regional y el valor añadido que ésta representa para las diferentes áreas de referencia y por la lógica virtuosa con que se opera, se consideran: • El cofinanciamiento (es decir, el hecho de que lo recursos de la ue se suman a los recursos nacionales y/o locales) que contribuye al desarrollo de los partenariados entre sujetos públicos y privados, y entre actores que operan en distintos territorios de la Unión. Ayuda también en las inversiones en periodos de mayor dificultad económica en la óptica estratégica, no en la de asistencia sino de la programación a largo plazo y del desarrollo territorial. • El carácter plurianual de la programación, que hace posible la planificación a largo plazo, con diferencia de lo que pasa a nivel nacional. • El fenómeno de la governance, el cual hace posible que se desarrollen, por un lado, las capacidades de iniciativas y de responsabilidad de todos los niveles de gobierno y de los actores económicos y sociales, y por otro lado, la instauración de una práctica basada en el partenariado, en la condivisión de los objetivos y de la asignación de los recursos financieros. • El efecto dominó sobre las demás políticas europeas, es decir, el estímulo a las políticas de ocupación, de desarrollo rural, de las redes transeuropeas, de la sociedad de información, de desarrollo sostenible, contribuyendo de esta manera a la mejor coordinación y a la realización de los Objetivos de Lisboa.

Un cuadro general sobre los Fondos Estructurales de la ue 2007-2013 El 10 de febrero de 2004 la Comisión Europea adoptó una propuesta relativa a las perspectivas financieras de la ue en 27 países miembros, para el periodo 2007-2013, expresando la necesidad de reforzar la intervención de la Unión en distintos sectores políticos clave y afirmando que una política de cohesión ambiciosa debería representar un elemento clave de las pf.

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El 18 de febrero la Comisión adoptó la “Tercera relación sobre la cohesión”,253 que representaba una propuesta detallada, relativa a las prioridades y a los mecanismos de intervención para los programas de nueva generación para el periodo 2007-2013, concluyendo en la ampliación de la ue, lo que representaba un desafío sin precedentes para su competitividad y su cohesión interna. La ampliación, de hecho, ha tenido numerosos efectos y entre los principales encontramos los siguientes: — La diferencia en el desarrollo económico. Esta diferencia en el pib per capita entre el 10% de la población que vive en las regiones más prósperas y el mismo porcentaje de la que vive en las zonas menos prósperas, se ha duplicado con respecto a la situación de una ue con quince estados miembros. — Desplazamiento geográfico hacia el este de Europa del problema de las disparidades. La ue, conformada por 25 países,254 123 millones de personas (el 27% de la población total). Viven en regiones con un pib per capita inferior al 75% del promedio europeo, en contra de los 72 millones de personas (19% del total) de la ue, con 15 países miembros. — Difícil situación ocupacional. Para alinear el nivel medio de ocupación de los diez nuevos estados miembros de la ue255 con los demás países miembros, se estimó que, en ese entonces, se necesitaba crear cuatro millones de puestos de trabajo, considerando el hecho de que existen diferencias ocupacionales muy grandes tanto en función de la edad como del sexo.

253

“Formez — Fondi Strutturali 2007-2013”, en http://europa.formez.it/Fondi_strutturali_2007_2013.html

254

255

Nos referimos al año 2007.

Nos referimos al año 2007.

313

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La Unión se encontraba entonces frente a nuevos desafíos derivados de una probable aceleración de la reestructuración económica debido a la globalización, a la apertura de los intercambios, a la revolución tecnológica, al envejecimiento de la población y al crecimiento de la inmigración. Es oportuno señalar que en ese entonces todavía no se contaba con la actual crisis económica y financiera, que ha puesto a la ue frente al peligro más grande desde su creación, es decir, su sobrevivencia como modelo de integración económica. Además, en los informes se señalaba que la ue desde 2001 tuvo una desaceleración en el crecimiento, la cual causó un aumento sustancial del desempleo. Hay que recordar que desde Lisboa, en el año 2000, se definió aquella estrategia que fijaba para el año 2010 una Europa con una economía basada en el conocimiento más avanzado y competitivo en el mundo. Señalamos también que en el Consejo de Niza del mismo año 2000 se traducían los objetivos en la reducción de la pobreza como una estrategia coordinada por la ue en la inserción social. Además, en el Consejo de Gotenburgo del año 2001, la Estrategia de Lisboa fue extendida poniendo el acento en la realización de un modelo de desarrollo más sostenible y basado en la protección del medio ambiente. La política de cohesión representa, en este cuadro, “una importante pieza” para la realización de estos objetivos de desarrollo, permitiendo de esta manera a todas las regiones y las categorías sociales participar en el desarrollo económico y global de la Unión. Una política de cohesión es necesaria en situaciones en donde otras políticas comunitarias comportan notables beneficios ligados a los costos reducidos y localizados, donde ésta contribuye a repartir beneficios.256 Entonces esta política de cohesión se integraba de lleno en los Objetivos de Lisboa y Gotenburgo llegando a ser un medio estratégico para su realización por medio de los programas de desarrollo nacional y regional. A partir de 2006 la Comisión propuso una nueva arquitectura 257 de la política de cohesión de la ue con intervenciones concentradas en la inversión de un número limitado de prioridades comunitarias que reflejaban las agendas de Lisboa y Gotenburgo y en la que Giuseppe Lo Brutto, “Fondi Strutturali e Delocalizzazione”, Tesi di laurea specialistica, Universitá degli Studi di Milano (2007).

256

issel, “La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013”.

257

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la intervención de la ue generara realmente un efecto multiplicador y un valor añadido. Para los programas operativos, la Comisión propuso los siguientes temas clave: —

Innovación y economía basada en el conocimiento.

—

Medio ambiente y prevención de riesgos.

—

Accesibilidad y servicios de interés económico general.

Señalamos, también, que en relación con la ocupación se contemplaba actuar con las reformas necesarias para progresar hacia la mejor ocupación, mejorar la calidad y la productividad del trabajo, promover la inserción social y la cohesión en línea con la Estrategia Europea de Ocupación (eeo). Con este cuadro de referencia, los tres objetivos comunitarios en los cuales se reunían los programas a futuro, fueron: • Convergencia. • Competitividad regional y la ocupaciòn. •

Cooperación territorial europea.

La Convergencia, la Competividad regional y la ocupación y la Cooperación territorial europea

Convergencia El objetivo Convergencia se refiere a los estados miembros y a las regiones menos desarrolladas que, con base en el Tratado, son el objeto prioritario de la política de cohesión comunitaria. 315

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

El Tratado invoca la reducción del gap entre “los niveles de desarrollo de las distintas regiones y el retraso de la regiones menos favoridas, comprendidas las zonas rurales” (Art.158), en una situación en la cual la ampliación comportará un aumento de las disparidades, por lo que se necesitará estar preparados para resolver este problema. Ese objetivo se refiere: —

A aquellas regiones con un pib inferior al 75% del promedio de la ue.

— Al apoyo temporal a aquellas regiones con un pib per capita inferior al 75% del promedio de la ue calculado por la Unión con quince países (efecto estadístico de la ampliación). Se trata de regiones en las cuales las circunstancias objetivas no han cambiado, sin embargo su pib resulta más alto en términos de porcentaje en la ue ampliada. La subvención de los programas se dará con los recursos financieros del: —

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (feder).

—

Fondo Social Europeo (fse).

—

Fondo de Cohesión (fc).

El Fondo de Cohesión, en particular, se aplicará a los estados miembros con un pib inferior al 90% del promedio comunitario, y para poder acceder a él se deberá: —

Respetar las condiciones de convergencia económica.

—

Evitar déficits públicos excesivos (Art. 104 del Tratado).

Este fondo reforzará la propia contribución al desarrollo sostenible y en este ámbito las redes de transporte transeuropeas y las infraestructuras ambientales serán las prioridades centrales. 316

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Se previó también un apoyo para las inversiones ambientales en sectores claves en la eficacia energética y en las energías renovables. Se dio importancia a la eficiencia de la Administración Pública, comprendida la capacidad de gestionar los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión.

Competitividad regional y la ocupación La rápida reestructuración económica y social, la globalización del comercio, la tendencia hacia una economía y una sociedad basadas en el conocimiento, el envejecimiento de la población, el aumento de la inmigración, la falta de mano de obra en sectores fundamentales y los problemas de inserción social son desafíos importantes que interesan a todos los estados miembros de la ue y en los cuales ésta debe desarrollar un papel primordial. En lo que se refiere a la política de cohesión destinada a las regiones y a los estados miembros, distintos de los que tienen atrasos en el desarrollo, la Comisión propuso una doble estrategia: — Por vía de los programas financiados por el feder, la política de cohesión ayudaría a las regiones y a las autoridades regionales a prever y promover el cambio económico en las áreas industriales, urbanas y rurales, reforzando su competitividad, teniendo en cuenta las disparidades socioeconómicas y territoriales existentes. — Por vía de los programas financiados por el fse, la política de cohesión ayudaría a la población a prever los cambios económicos y a su adaptación de mano con las prioridades políticas de la eeo, apoyando políticas que tienen como objetivo la plena ocupación, la mejora en la calidad y en la productividad del trabajo y la inserción social. En el ámbito de los nuevos programas regionales financiados por el feder, la Comisión propuso una concentración rigurosa de las intervenciones en los tres temas prioritarios ya mencionados anteriormente. Es decir: 317

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

—

Innovación y una economía basada en el conocimiento.

—

Medio ambiente y prevención de los riesgos.

—

Accesibilidad a los servicios de interés económico general.

xxi :

Es oportuno recordar que la única fuente de financiación para los nuevos programas regionales fue el feder, y para la asignación de los recursos fue necesario distinguir dos grupos de regiones: — Las regiones que en ese entonces eran consideradas parte del objetivo i y que no satisfacían los criterios para la prioridad de la convergencia en ausencia del efecto estadístico de la ampliación. Tales regiones se beneficiarían del apoyo sobre una base transitoria bajo el nombre de “integración progresiva”. — Todas las demás regiones de la ue que no se beneficiaban, en ese entonces, ni de los programas de convergencia ni del apoyo de la integración progresiva. La Comisión propuso para los programas operativos financiados por el fse, intensificar la actuación de las recomendaciones en materia de ocupación y reforzar la inserción social, en línea con los objetivos de la eeo. En ese sentido, fueron cuatro las prioridades políticas para la actuación de la eeo: —

Aumentar la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas.

— Potenciar el acceso a la ocupación y aumentar la participación en el mercado laboral.

318

—

Reforzar la inserción social y la lucha en contra de la discriminación.

—

Movilizar las reformas en los sectores de la ocupación y de la inserción.

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Cooperación territorial europea Basándose en la experiencia de la iniciativa interreg, la Comisión propuso la creación de un nuevo objetivo destinado a continuar la integración armoniosa y equilibrada del territorio de la Unión, apoyando la cooperación entre sus componentes sobre las cuestiones de importancia comunitaria a nivel transfronterizo, trasnacional e interregional. La acción sería financiada por el feder y se centraría en los programas integrados gestionados por cada una de las autoridades y perseguirían prioridades comunitarias fundamentales conectadas a las agendas de Lisboa y Gotenburgo. Todas las regiones situadas a lo largo de las fronteras terrestres internas, algunas regiones situadas a lo largo de las fronteras terrestres externas y algunas fronteras marítimas adyacentes serían admitidas en la cooperación transfronteriza. El objetivo sería el de promover la búsqueda de soluciones conjuntas entre las autoridades colindantes, así como el desarrollo urbano, rural y costero, y la creación de relaciones económicas y redes de Pymes. En relación con las acciones más grandes, destinadas a promover la cooperación trasnacional, los estados miembros y las regiones fueron invitados a evaluar la utilidad y la eficacia de las trece zonas de cooperación trasnacional existentes (definidas en el ámbito de interreg iiib), a la luz de la ampliación de la ue.258 El objetivo sería decidir, de acuerdo con la Comisión, una serie de zonas destinadas a la cooperación trasnacional que fuera lo suficientemente coherente y en donde existieran intereses comunes y oportunidad de desarrollo. Tal cooperación debería concentrarse en las prioridades estratégicas de carácter trasnacional, tales como la R&S, el medio ambiente, la prevención de riesgos y la gestión integrada de las aguas. La Comisión propuso finalmente que las regiones incluyeran en sus propios programas una serie de acciones destinadas a la cooperación interregional. A tal fin, los programas 258

“Commissione Europea — Politica regionale — Inforegio”, en http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_ it.htm

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xxi :

regionales deberían reservar una parte de los recursos a los intercambios, a la cooperación y a la creación de redes con regiones de otros estados miembros.

El reparto de los recursos entre los tres objetivos Los recursos financieros destinados a la política de cohesión, reflejan la ambición de una Unión ampliada para promover el crecimiento y la creación de puestos de trabajo en las zonas menos desarrolladas. Para el periodo 2007-2013, la Comisión propuso un financiamiento de 336.1 millardos de euros a favor de las tres prioridades de la política de cohesión reformada. El reparto de este monto entre los tres objetivos de la política reformada sería de la siguiente manera: 1. Objetivo Convergencia. A este objetivo sería destinado alrededor del 78% del monto, privilegiando la asistencia a los nuevos estados miembros. El límite de absorción (el límite máximo) para las transferencias financieras hacia un determinado estado miembro en el ámbito de la política de cohesión sería del 4% del pib nacional, teniendo en cuenta los montos previstos en el ámbito de los instrumentos para el desarrollo rural y la pesca. Las regiones víctimas del así llamado “efecto estadístico” se beneficiarían de una dotación específica decreciente en el ámbito de este objetivo, con el fin de facilitar su salida progresiva del sistema de ayuda. 2. Objetivo Competitividad regional y ocupación. A este objetivo sería destinado alrededor del 18% del monto. Sin considerar las regiones admitidas progresivamente a ser parte del sistema, la distribución de los recursos entre los programas regionales financiados por el feder y los programas nacionales por parte del fse sería en proporción 50/50. 3. Objetivo Cooperación territorial europea. A este objetivo sería destinado alrededor del 4% del monto.

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Cuadro 1. Política de cohesión 2007-2013: reparto en millardos de euros

Fuente: Elaboración propia con base en los datos issel (Centro Studi per gli enti Locali), “La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013”.

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Cuadro 2. Política de cohesión 2007-2013 (336.1 millardos de euros) Criterios de admisibilidad Financiamiento Instrumentos

Programas

prioridad

Objetivo Convergencia Incluido el programa especial para las regiones ultraperiféricas 78.5% (264 millardos de euros) Programas regionales y nacionales feder fse

Fondo de Cohesión

• Innovación • Medioambiente/ prevención de riesgos • Accesibilidad Efecto estadístico: regiones • Infraestructuras con un pib per cápita • Recursos humanos inferior al 75% de la U.E.15 e inferior al 75% de • Capacidad administrativa la U.E.25

Regiones con un pib per cápita inferior al 75% del promedio de la U.E.25

Países miembros con una Renta Nacional Bruta per cápita inferior al 90% del promedio comunitario

• Transportes • Transportes sostenibles • Medioambiente • Energías renovables

67.34%=177.8 millardos de euros

8.38%= 22.14 millardos de euros

23.86= 62.99 millardos de euros

Objetivos Competitividad europea y ocupación 17.2% (57.9 millardos de euros) Programas regionales (feder) y Programas nacionales (fse)

Los estados miembros proponen una lista de regiones Apoyo transitorio. Regiones cubiertas por el objetivo I en el periodo 2000-2006 y no cubiertas por el objetivo “Convergencia”

• Innovación • Medioambiente/ prevención de riesgos • Accesibilidad • Estrategia europea para la ocupación

83.44%=48.31 millardos de euros

16.56%=9.58 millardos de euros

Objetivo Cooperación territorial europea 3.94%(13.2 millardos de euros) Programas y redes transnacionales

Regiones fronterizas y grandes regiones de cooperación transnacional

• Innovación • Medioambiente/ prevención de riesgos • Accesibilidad • Cultura, instrucción

35.61% transfronterizo 12.12 sepp 47.73% transnacional 4.54% redes

Fuente: Elaboración propia con base en los datos issel (Centro Studi per gli enti Locali), “La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013”.

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El Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo, el Fondo de Cohesión El Fondo Europeo de Desarrollo Regional ( feder) El artículo 158 del Tratado ce establece el objetivo comunitario de promover un desarrollo armonioso y el artículo 160 del mismo Tratado prevé que el feder contribuya a la corrección de los desequilibrios regionales. La ampliación ha acentuado las disparidades regionales ya que, en la ue, con un pib per capita comprendido entre el 30 y el 75% del promedio comunitario, las nuevas regiones deberían de afrontar el desafío de la convergencia. Además, la ampliación ha aumentado la extensión total de las fronteras comportando una más amplia cooperación territorial, basada en los proyectos comunes de desarrollo local en el ámbito de la cooperación transfronteriza. El distinto nivel de desarrollo regional al interior de la Comunidad Europea requiere de una diferenciación en la intervención en términos temáticos y de presupuesto. Las acciones del feder, aunque quedan concentradas en las prioridades de la Unión definidas en Lisboa y Gotenburgo, son diferenciadas en función de la región beneficiaria: 1. Objetivo Convergencia. Tal intervención debería de permitir a las regiones la movilización de sus propios recursos y el inicio de un proceso de desarrollo regional integrado y sostenible con acento en la investigación, la innovación y la prevención de riesgos con un papel importante para las infraestructuras. 2. Objetivo Competitividad regional y ocupación. Este objetivo se articula en torno a los tres temas principales: innovación y economía del conocimiento (mejorar la calidad de las economías regionales), medio ambiente y prevención de riesgos (garantizar la sostenibilidad del desarrollo), accesibilidad a los servicios de transporte y de las tecnologías de la información y de la comunicación (tic) para reducir el aislamiento. 323

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

3. Objetivo Cooperación territorial. Es un objetivo específico con un doble componente, es decir, el transfronterizo y el trasnacional, basado en intervenciones relacionadas con las agendas de Lisboa y Gotenburgo. La dimensión interregional entra en la gestión común de los programas en el ámbito de los dos puntos arriba indicados. En este objetivo, se continuaría hasta dar apoyo al desarrollo de las redes de intercambios, análisis y estudio de las regiones y de los entes locales. El feder prevé además el financiamiento de los costos adjuntos debidos a la posición geográfica de las regiones ultraperiféricas.

El Fondo Social Europeo ( fse) Este fondo contribuye al objetivo de cohesión económica y social establecido en el artículo 158 del Tratado ce. Para conseguir tal objetivo el fse debería de afrontar tres desafíos principales: 1. Las notables disparidades ocupacionales, las desigualdades sociales, el déficit de competencias de mano de obra en la ue ampliada. 2. El ritmo frenético de la restructuración económica y social debido a la globalización y al desarrollo de la economía basada en el conocimiento. 3. Los cambios demográficos que han llevado a la reducción y al envejecimiento de la fuerza laboral. El objetivo es reforzar los vínculos entre el instrumento financiero de la Comunidad y la estrategia política de la Unión en este periodo de programación. El fse, en el ámbito de los dos objetivos (Convergencia y Competitividad regional y ocupación), daría apoyo para adelantar y gestionar los cambios económicos y sociales. Las intervenciones se concentrarían en los sectores de acción aprobados por el Consejo Europeo: 1. Aumento de la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas. 324

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2. Mejoras en el acceso a la ocupación, prevención del desempleo, prolongación de la vida laboral y aumento de la participación en el mercado laboral. 3. Fortalecimiento de la integración social, promoviendo la inserción en el mundo laboral de las personas con dificultad y luchando en contra de la discriminación laboral. 4. Promoción de un partenariado para la reforma en los sectores de la ocupación y de la integración. En las regiones y en los estados miembros menos ricos, el fse apuntaría hacia la promoción del ajuste estructural, al crecimiento y a la creación de puestos de trabajo. En el ámbito del objetivo Convergencia, el fse apoyaría también las acciones para la mejora de las inversiones en el capital humano y la capacidad institucional y la eficiencia de la pa a nivel nacional, regional y local. Además, el compromiso de la ue para la eliminación de las desigualdades entre hombres y mujeres es testimoniado por acciones específicas destinadas a las ellas, combinadas con una sólida estrategia de género. Finalmente, en el ámbito de los objetivos Convergencia y Competitividad regional y ocupación, el fse privilegiaría al financiamiento de la cooperación trasnacional.

El Fondo de Cohesión El artículo 161, párrafo 2 del Tratado ue prevé que un Fondo de Cohesión aporte una contribución financiera a la realización de intervenciones en el sector del medio ambiente y en el de las redes transeuropeas de transporte. El reglamento (ce) No. 1164/94 instituyó el Fondo de Cohesión y por primera vez encuadró su actuación. Este reglamento ha sido sucesivamente completado con los reglamentos (ce) No. 1264/1999 y (ce) No. 1265/99. Con la ampliación de la Unión del primero de mayo de 2006, este fondo se aplicó a los nuevos países miembros, así como a los países ya beneficiados (España, Grecia y Portugal) para el final del periodo 2000-2006. 325

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En el contexto del periodo de la programación 2007-2013, se previó que el Fondo de Cohesión contribuyera al objetivo de la convergencia entre los estados miembros y las regiones menos desarrolladas por medio de una participación financiera en los programas operativos actuados en el ámbito de tal objetivo: — En el sector de las redes transeuropeas de transporte, las acciones financiadas por el Fondo de Cohesión debieron estar conforme a los lineamientos adoptados por el Consejo para tales redes, que aparecen en la decisión (ce) 1692/96 modificada. — En el sector del medio ambiente las intervenciones del Fondo de Cohesión contribuirían a la realización de los objetivos de la política de la Unión prevista en el artículo 174 del Tratado. La adhesión de los nuevos estados miembros y las necesidades de financiamiento para estos países justifica la extensión de la intervención de dicho fondo. Éste podría financiar acciones también en los sectores que favorecen el desarrollo sostenible y que presentaran una clara dimensión ambiental, tal como la eficiencia energética, las energías renovables y en el sector de los transportes. Esta extensión en el sector de intervención está conforme a las disposiciones del Tratado y en línea con las prioridades establecidas en los Consejos Europeos de Lisboa (marzo del 2000) y de Gotenburgo (junio de 2001).259 Cuando el Consejo, sobre una propuesta de la Comisión, constate un déficit público excesivo, y si el Estado miembro interesado aún no ha adoptado alguna acción concreta, los compromisos en el ámbito del fondo serán suspendidos con efecto al 11 de enero del año siguiente. Esta suspensión no aplica cuando el Consejo, deliberando en las mismas condiciones, constata que el Estado miembro interesado adoptó medidas de corrección, tales como permitir la vuelta a una situación conforme al Tratado y a las decisiones del Consejo Europeo.

issel, Op. cit.

259

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Conclusiones Este capítulo tuvo el objetivo de describir el funcionamiento de la programación 20072013, en particular analizando los Fondos Estructurales relativos a ese periodo. En este sentido, consideramos que el tema de las perspectivas financieras es muy relevante para el futuro de la ue, ya que sin los medios necesarios sería imposible cumplir con los objetivos mismos de este ente supranacional. Por ello, la política regional representa el instrumento necesario por medio del cual la Unión traduce sus prioridades políticas en intervenciones concretas para armonizar las diferencias entre los distintos territorios que la componen. Queda claro que frente a la espantosa crisis económica y financiera que está azotando a la ue, tanto la experiencia de la programación 2000-2006, como la que se concluye el año que viene, es decir, la programación 2007-2013, deben ser ejemplos para la nueva programación (2014-2020), de manera tal que se pueda avanzar hacia la reducción de las diferencias entre las áreas más ricas y las áreas más pobres de la Unión. Frente a los últimos acontecimientos, nuestra opinión es que la ue en este momento debe dirigir sus políticas hacia la estabilización de la eurozona. Sin embargo, esto no debe comportar una reducción drástica del “estado de bienestar social” o welfare state, elemento que ha caracterizado a los países miembros de la Unión. En efecto, los casos de Grecia, España, Italia y Portugal, muestran una Unión está más preocupada por los efectos de la economía financiera que por la economía real y, por ende, poco preocupada por el objetivo de su política regional, es decir, la cohesión. A la vez, estamos conscientes de que una unión monetaria, tal como lo es la ue, que no tiene una política fiscal y una política exterior comunes, se encuentra frente a los desafíos del sistema capitalista en una situación desventajosa. Prueba de esto son las dificultades de tomar decisiones en los últimos meses frente a la debacle financiera de países como Grecia, y de los graves problemas de deuda pública de países como España, Italia y Portugal. Esto, a nuestro juicio, por la falta de un gobierno supranacional de la ue representativo y eficiente, lo cual ha comportado retrasos consistentes tanto en la creación como

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en las aportaciones al nuevo “Fondo Salva Estados” (esm, por sus siglas en inglés).260 Finalmente, dentro de este escenario de crisis, los Fondos Estructurales pueden ser considerados el instrumento ideal de política regional en apoyo a la cohesión social y económica y la revisión de sus políticas, sobre todo a la luz de la nueva programación 20142020, lo cual puede ser también una oportunidad de desarrollo y de crecimiento que la ue debe aprovechar.

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“En enero de 2012 Europa ha puesto en marcha el nuevo Fondo Salva-Estados (esm). Reunidos en Bruselas, los ministros de Economía han puesto en funcionamiento el nuevo mecanismo europeo de estabilidad. El Tratado establece una dotación inicial de 500 millardos; al mismo tiempo prevé que su conveniencia se pueda revisar a breve plazo. El fondo entrará en vigor en julio, a más tardar. Según el presidente del eurogrupo, el primer ministro luxemburgués Jean-Claude Juncker, el esm podrá activarse en las situaciones de emergencia con una mayoría de dos tercios del Consejo de Administración compuesto por los estados de la Eurozona. La ayuda a los países en dificultades se basará en unas condiciones estrictas. “La adecuación del volumen total de la dotación se revisará antes de la entrada en vigor del presente Tratado”, se lee en el preámbulo, confirmando una decisión tomada en diciembre por los gobiernos europeos. Ver L’Osservatore Romano, 24 de enero de 2012.

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capítulo 12

De regreso a Europa: los países de Europa Central y su adhesión en la Unión Europea Alicja Fijalkowska

Introducción La caída del bloque comunista abrió una nueva etapa en la historia mundial. Fue por entonces cuando surgió la pregunta clave: ¿qué hacer con los países que hasta entonces formaban parte de aquel grupo? Su adhesión la Unión Europea (ue) parecía un paso tanto natural como complicado. La Europa Centro-Oriental no participó en el Plan Marshall después de la Segunda Guerra Mundial y las décadas de los regímenes comunistas frenaron considerablemente su desarrollo. A principios de los años noventa, durante el siglo xx, las diferencias entre los países europeos de los dos lados de la Cortina de Hierro seguían siendo muy notables y en el mundo globalizado los países pequeños no podían competir con las grandes economías mundiales. La integración regional significaba para ellos una ventaja competitiva y una garantía de desarrollo después de las décadas del atraso comunista. La adhesión a la ue y a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan) se ha convertido, pues, en la prioridad de las políticas exteriores de la mayoría de los países de la subregión. Los países de Europa Central (pec), Checoslovaquia (luego República Checa y Eslovaquia) Hungría y Polonia formaron incluso el Grupo Visegrád, un bloque de apoyo mutuo, orientado a conseguir aquel objetivo. Otros países, aunque 331

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de manera menos institucionalizada, también seguían el camino hacia la integración regional. Para lograr aquel objetivo necesitaron, sin embargo, cumplir con una serie de requisitos políticos, económicos y sociales. Aunque el trabajo no era fácil, durante los últimos veinte años la mayoría de los países de la subregión lograron transformarse considerablemente. Aquello permitió finalizar su adhesión a la ue, aunque para muchos todavía no a lograr la unión monetaria. Los países de la Europa del Este que siguen fuera de la familia europea también cooperan con la ue en el marco de la Política Europea de Buena Vecindad (pebv), creada para ayudarles a superar las barreras que todavía impiden su integración. El presente capítulo constituye una reseña tanto de los antecedentes como de la situación presente de la cooperación de los países de la Europa Centro-Oriental con la ue. Se centra en el papel de los países que entraron en la organización en 2004 y 2007, así como en los mecanismos de cooperación de la ue con los estados que todavía no pertenecen a la organización. Constituye además un intento de analizar las consecuencias de las últimas ampliaciones de la organización, presentando a la vez las posturas de la opinión pública en la aumentada ue.

Los antecedentes y la perspectiva teórica de la integración europea La integración europea no es una idea nueva, sino al contrario. A pesar de que el continente siempre ha constituido un crisol de etnias, lenguas y culturas, y en la época medieval estaba dividido en una cantidad enorme de reinados y principados, ya en el siglo xix existía una intención clara de colaborar para el bien de todos. Obviamente, por entonces no se trataba de una integración en el espíritu neoliberal sino, al contrario, la entonces cooperación europea se basaba en el paradigma realista, siendo promovida por los imperios que intentaban de esta forma imponer el status quo y conservar el balance de poderes. El Congreso de Viena y la Santa Alianza fueron la quintaesencia de aquel modelo de cooperación. Por un lado, eso ha construido una base para el diálogo entre los países europeos pero, por otro, limitándose sólo a un cierto número de naciones, empezó el proceso de división del continente entre su parte occidental (los grandes imperios) y 332

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la oriental, la cual no participaba en aquella cooperación (Dobrzycki, 2006: 11). Ya en aquella época existían, sin embargo, muchos factores que permitían hablar de Europa como un territorio coherente. La religión (cristianismo), el sistema político (monarquía) y el conjunto de valores eran sólo algunos ejemplos de las características comunes de la mayoría de los países de la región. Lo que unía a Europa era, pues, “el patrimonio cultural, filosófico, político, jurídico y técnico de la Antigüedad, los logros políticos de la Edad Media, el desarrollo social y cultural del Renacimiento, el pensamiento y la práctica política, filosófica y socioeconómica de la Ilustración y todo lo que han aportado a cada una de estas áreas los siguientes siglos y el presente” (Milczarek, 2003: 40). Las ideas de la integración europea como una base para la paz en el continente se remontan al siglo xvii. Fue por entonces cuando un político británico, William Penn, presentó su ensayo intitulado An Essay towards the Present and Future Peace of Europe (1693), en el cual propuso un modelo completo del Consejo Europeo, una organización que podría resolver los potenciales conflictos entre los países del continente. El proyecto de Penn incluía una explicación muy detallada de los organismos de dicho Consejo, las reglas de la participación de los países europeos en el modelo y los mecanismos de cooperación entre ellos. El fin principal del proyecto era, según Penn (2002: 403), “la justicia en lugar de la guerra”. Además de poner una explicación detallada del funcionamiento de Consejo Europeo, el británico también enumeró los beneficios de la paz, haciendo a la vez un análisis profundo de los potenciales conflictos entre sus integrantes. Argumentaba que Europa, destruida entonces por las guerras, no sólo podía adoptar un modelo de cooperación, sino lo necesitaba para poder establecer “la paz y la prosperidad” en todo su territorio (Penn, 2002: 419). Otro intento destacado de la integración europea era la obra de un filósofo francés, Charles de Saint-Pierre, en Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe (1712). El eje central de su idea era la creación de la Unión Europea con sede en la ciudad holandesa de Utrecht. El proyecto de Saint-Pierre, al igual que el de Penn, precisaba la estructura interna de la organización, formada por los 24 países existentes entonces en el continente. La idea del francés influyó luego en el pensamiento de otros filósofos, tales como Jean-Jacques Rousseau o Immanuel Kant (Dobrzycki, 2006: 13). Este último en su obra maestra, Sobre la paz perpetua, presentó un modelo de la confederación de los países europeos, basada en el orden jurídico y la voluntad de los países integrantes. 333

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Cabe subrayar que entre las ideas sobre la cooperación regional surgían también los trabajos de pensadores de la Europa del Este. En el Memorial sobre la consolidación de la paz general (1748), el rey polaco, Estanislao I Leszczynski proponía crear la unión de todos los países cristianos de Europa y en 1831 un científico polaco, Wojciech B. Jastrzębowski elaboró un proyecto de la Constitución europea, una Carta Magna para la futura federación de los países de la región (Jastrzębowski, 1985). Después de la Primera Guerra Mundial se popularizó también el movimiento paneuropeo, promovido por un diplomático austriaco, Richard Coudenhove-Kalergi. Su libro, Pan-Europa, publicado en 1923, proponía una serie de soluciones innovadoras, incluyendo la creación de los Estados Unidos de Europa con un Parlamento compuesto por los delegados de todos los países del continente y la unión aduanera (Dobrzycki, 1996: 382). La propuesta de Coudenhove-Kalergi surgió cuando los antiguos imperios multiétnicos y conservadores habían sido sustituidos por los estados-nación democráticos. La integración del continente, bloqueada a lo largo del siglo xix por el conflicto ideológico entre los conceptos de Mazzini (liberal, republicano) y de Metternich (monárquico, conservador), en aquel momento ya parecía posible (Iszkowski, 2006: 5). Por lo tanto, la idea de Coudenhove-Kalergi era la primera puesta en práctica. En 1924 se creó la Unión Paneuropea, cuyo presidente era desde 1927 Aristide Briand, luego famoso por el tratado que prohibiera la guerra como instrumento de política internacional, llamado, por su nombre, el Pacto Briand-Kellogg. Además, el proyecto de Coudenhove-Kalergi tenía muchos partidarios entre las personas más prominentes del continente: Winston Churchill, Albert Einstein, Sigmund Freud o José Ortega y Gasset, entre otros (Dobrzycki, 2006: 16). A principios de los años treinta del siglo pasado se intensificaron los esfuerzos hacia la transformación de la Unión Paneuropea en una organización trasnacional potente. Aquello finalmente fracasó, ya que los países más prominentes de la Europa Occidental no querían ceder parte de su potencia a una organización internacional y los más frágiles temían que aquélla iba a servir como instrumento de la política exterior de los más fuertes. Entre los últimos se ubicaban también los países de la Europa Centro-Occidental. Polonia proponía la creación de los comités europeos dentro de la ya existente por entonces Liga de las Naciones y el presidente checoslovaco, Edvard Benes, decía abiertamente que la integración de la región era imposible por las divergencias existentes entre los países europeos, especialmente acerca del Tratado de París (Dobrzycki, 1996: 384). Finalmente, después de la muerte de Briand (1932) y la llegada al poder de Hitler 334

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en Alemania (1933) la idea de Paneuropa también fracasó. Aunque el estallido de la Segunda Guerra Mundial frenó la mayoría de los planes de integración regional, en 1941 se firmó en Londres un acuerdo sobre la federación centroeuropea, formada por Polonia y Checoslovaquia, que iba a entrar en vigor después de la guerra. Desgraciadamente, las decisiones de la Conferencia de Yalta imposibilitaron por completo la realización de aquel plan (Kisielewski, 1991).

La Unión Europea Antecedentes Mientras tanto, en la Europa Occidental después de la Segunda Guerra Mundial surgían muchas iniciativas que llevaron finalmente a la creación de la ue. Entre ellas destaca la Organización Europea para la Cooperación Económica (oece), un organismo formado por 17 países,261 creado inicialmente en 1948 con el fin de gestionar las ayudas americanas del Plan Marshall. Al realizar su tarea principal, la organización pasó a ser una plataforma para consultas multilaterales y un foro para discusiones sobre la cooperación económica en la región (Leonard, 2003: 15). Es más, la oece aumentaba sistemáticamente el número de los integrantes y a partir de 1961 se transformó en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), nombre con el que existe hasta el día de hoy. Otro intento de cooperación lo constituía la Unión Europa Occidental, establecida también en 1948 por Bélgica, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y el Reino Unido. Aunque aquella organización se limitaba solamente a los ámbitos de defensa y seguridad, facilitó sin duda el diálogo y la cooperación entre los países integrantes. El organismo clave para la futura creación de la Unión Europea ha sido la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (ceca), fundada en 1951 y convertida seis años después, 261

Los integrantes de la oece fueron: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía.

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mediante el Tratado de Roma, en la Comunidad Económica Europea (cee), orientada a establecer el mercado común europeo. La organización iba aumentando el número de sus miembros y, finalmente, al firmar el Tratado de Maastricht se convirtió en 1992 en la Unión Europea. Dicho pacto ha sido un paso muy importante, ya que estableció también la unión monetaria (cuya conclusión estaba prevista para 1999) e introdujo algunos cambios institucionales que llevaron a la formación del sistema político moderno de la organización. Entre los tratados posteriores de gran importancia para la ue, se sitúan los siguientes (Comisión Europea, 2008: 7): 1. El Tratado de Ámsterdam, firmado en 1997 (entró en vigor en 1999), el cual amplió la soberanía compartida a más ámbitos, desarrollando considerablemente la interacción de la política social y de empleo. 2. El Tratado de Niza de 2001 (entró en vigor en 2003), que modificó los tratados anteriores con el fin de elevar la eficacia del funcionamiento de la organización después de las posibles ampliaciones. 3. El Tratado de Lisboa, firmado en 2007 (entró en vigor en 2009), que reformó el sistema político de la ue y dio a la organización su personalidad jurídica. Cabe mencionar que el último documento mencionado ha sido un tipo de compromiso después del fracaso del proyecto del Tratado Constitucional, que si bien había sido firmado por los países integrantes en 2004 nunca entró en vigor. Las controversias acerca de este tratado surgierontambién entre los países de la Europa centro-occidental. Mientras Lituania y Hungría fueron los primeros en ratificar el documento, Polonia y República Checa no lo hicieron nunca.

La estructura organizativa La ue no pretende, hasta ahora, ser un país. Sin embargo, la cooperación de sus integrantes, para ser efectiva, requiere un sistema político integral. Por eso el sistema político de la ue tiene todas las características de aquellos que caracterizan los de los países soberanos (Hix, 2010: 29): 336

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1. Estables y claramente definidas instituciones decisorias, las reglas que rigen su funcionamiento y los vínculos entre ellas. 2. La posibilidad de realizar los fines de los ciudadanos y los grupos sociales de manera directa o indirecta por medio de los grupos de presión y los partidos políticos. 3. Gestión colectiva de los recursos y valores sociales y políticos dentro del sistema. 4. Interacción entre los resultados de los procesos políticos y las nuevas expectativas. El autor subraya además que el sistema político de la organización no sólo es tan efectivo como los de los países soberanos, sino incluso “el sistema decisorio más formalizado y complejo de todos los sistemas políticos del mundo” (Hix, 2010: 29). Las decisiones de los órganos de la ue influyen directamente en la mayoría de los ámbitos de las políticas de sus países integrantes, a pesar de que la organización no tiene monopolio para usar fuerza, por lo cual no constituye un país (Hix, 2010: 31). Una de las características más distintivas de la ue es también el sistema de la doble ejecutiva, dividida entre el Consejo de la ue y la Comisión Europea. Esto puede llevar a veces a un punto muerto, pero a la vez garantiza más control sobre las acciones de la organización (Hix, 2010: 55). A la vez las dos instituciones están controladas por el Parlamento Europeo, que pretende ser la voz de los ciudadanos de los países integrantes. El Consejo de la Unión Europea es la principal instancia decisoria de la organización, la cual agrupa a los ministros de los estados miembros. Los ministros varían según la agenda de las reuniones. El Consejo aprueba la legislatura y el presupuesto, así como coordina las políticas económicas, concluye los acuerdos internacionales entre la ue y otros sujetos, define y aplica la política exterior conjunta y coordina la cooperación en el ámbito de seguridad y justicia (Comisión Europea, 2008: 16). Los trabajos en el Consejo se realizan bajo el liderazgo de uno de los estados miembros en el marco de la presidencia rotatoria de seis meses. Desde la adhesión de los países de la Europa Centro-Oriental, aquel cargo lo han desempeñado: 337

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Eslovenia (enero-junio, 2008), República Checa (enero-junio 2009), Hungría (enero-junio, 2011) y Polonia (julio-diciembre, 2011). En 2013 la primera presidencia en el Consejo de la ue estuvo prevista para Lituania, en 2015 para Letonia, en 2016 para Eslovaquia, en 2018 para Estonia y Bulgaria y, finalmente, en 2019 para Rumania (ver www.europa.eu). La Comisión Europea es la institución principal del poder ejecutivo de la ue, con sede en Bruselas. Está formada por los 27 comisarios (uno de cada estado miembro), nominados por los gobiernos de sus países de origen. No deben, sin embargo, representar los intereses de sus patrias, sino de toda la comunidad europea. El trabajo de la institución oscila alrededor de cuatro funciones: proponer la legislación al Parlamento y al Consejo, gestionar las políticas de la organización, hacer cumplir la legislación de la ue y representar a la organización en el exterior (Comisión Europea, 2008: 22). El Parlamento Europeo es un cuerpo equivalente a los parlamentos de los países miembros, cuyos orígenes se remontan a los años cincuenta del siglo pasado. A partir de 1979, cada cinco años se realizan las elecciones al Europarlamento en los países integrantes de la ue. El Parlamento Europeo tiene el objetivo de representar los intereses de los ciudadanos europeos en el marco de sus tres funciones principales: aprobar la legislatura europea, ejercer el control democrático sobre todas las instituciones de la organización y adoptar el presupuesto (Comisión Europea, 2008: 13). Los eurodiputados representan a los ciudadanos europeos en su conjunto, sin responder a los intereses de sus países de origen. Los escaños están divididos entre los estados miembros según sus poblaciones, con la regla de proporcionalidad degresiva, la cual permite limitar los escaños de Alemania (el país más numeroso de la ue) y dar una ligera sobrerrepresentación a los países menos poblados. Entre los integrantes de la Europa Centro-Oriental, la mayor representación la tiene Polonia (51 escaños) y la menor Estonia (seis escaños).262 El presidente del Parlamento Europeo no tiene derecho a votar, pero dirige los trabajos y representa a la institución en el exterior. En los años 2009-2012 este cargo lo desempeñaba el ex primer ministro de Polonia, Jerzy Buzek. Era el primer político de la Europa Centro-Oriental en presidir el Europarlamento. 262

De momento en el Parlamento Europeo hay 754 eurodiputados. La división de los escaños entre los países de la Europa del Este es la siguiente: Polonia, 51, Rumania, 33, República Checa, 22, Hungría, 22, Bulgaria, 18, Eslovaquia, 13, Lituania, 12, Letonia, 9, Eslovenia, 8, Estonia, 6. Fuente: página Web oficial del Parlamento Europeo: [url: http://www.europarl.europa.eu/].

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Figura 1. Procedimiento de codecisión de la ue

Fuente: Comisión Europea, El funcionamiento de la Unión Europea, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2008, p. 8.

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Entre otras instituciones importantes de la Unión Europea, destacan también: el Tribunal de Cuentas Europeo, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Justicia, con sede en Luxemburgo. Este último está compuesto por los 36 jueces, de los cuales actualmente doce, es decir, la tercera parte, provienen de los países de la Europa Centro-Oriental.263

Antecedentes de la integración de la Europa del Este en la ue phare La caída de la Cortina de Hierro obligó a los países del antiguo bloque comunista buscar de nuevo su lugar en el continente. Especialmente para Checoslovaquia, Hungría y Polonia las nuevas prioridades de la política exterior estaban muy claras. Su orientación hacia el Occidente remonta ya a la segunda mitad de los años ochenta del siglo pasado, cuando los tres países firmaron una declaración entre el Consejo de Ayuda Mutua Económica (came) y la Comunidad Económica Europea (cee). El documento permitió firmar luego los acuerdos bilaterales sobre la cooperación económica de estos países y la cee.264 De acuerdo con las instrucciones del gatt, dichos tratados contenían la cláusula de la nación más favorecida, por lo cual empezaron el proceso de la facilitación del comercio entre ambos lados de la todavía existente Cortina de Hierro (Kołodziejczyk, 2006: 6768). Cabe mencionar que no sólo los entonces países comunistas estaban interesados en aquella cooperación; también la cee veía muchos beneficios en ella. Lo confirman las palabras de Noel Devish, el asesor del comisario europeo de Agricultura, quien dijo en 1989 que “la sociedad del came constituye los 330 millones de los potenciales consumidores de nuestros productos. Es para nosotros un mercado inmenso y uno con más perspectivas para el futuro” (Mrozek y Wernic, 1990: 154). La lista completa de los jueces del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, provenientes de los países de la Europa del Este: Alexander Arabadjiev (Bulgaria), Marko Ilešič (Eslovenia), Egidijus Jarašiūnas (Lituania), Endre Juhász (Hungría), Egils Levits (Letonia), Uno Lõhmus (Estonia), Jiří Malenovský (República Checa), Ján Mazák (Eslovaquia), Marek Safjan (Polonia), Daniel Šváby (Eslovaquia), Camelia Toader (Rumania), Verica Trstenjak (Eslovenia). Ver: www.curia.europa.eu

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Los tratados sobre el comercio y la cooperación económica con la ecc los firmaron: Hungría (26.09.1988), Polonia (19.09.1989) y Checoslovaquia (7.05.1990).

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La cooperación entre ambos bloques se estrechó todavía más después de la caída del bloque comunista. Checoslovaquia, Hungría y Polonia empezaron por entonces a colaborar para conseguir el mismo fin, es decir, la adhesión a la ue y a la otan. Sin embargo, las décadas detrás de la Cortina de Hierro frenaron el desarrollo de los países de la Europa Centro-Oriental, por lo cual antes de su posible adhesión a la ue necesitaban introducir una serie de reformas políticas, económicas y sociales. En 1989, durante la cumbre del Grupo de los Siete (G-7), los países más ricos del mundo acordaron introducir un plan de ayuda económica para los países de la Europa centro-oriental con el fin de fortalecer la transición democrática en esos países y la transformación de la economía planificada al libre mercado. A la idea se juntaron también los países de la ocde y la gestión de los fondos pasó a manos de la Comisión Europea. En sus inicios, el programa estaba destinado a ayudar sólo a Hungría y Polonia, los países más avanzados en sus reformas. De ahí derivaba su nombre: Poland and Hungary: Action for the Restructuring of the Economy (phare). Sin embargo, desde 1990 el programa incluyó también a Bulgaria y a Checoslovaquia, y en 1996 agrupaba ya catorce países de la subregión, incluyendo todos los posteriores miembros de la ue, es decir: Bulgaria, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia y Rumania. Hasta 1997 la phare tenía como objetivo apoyar todas las acciones orientadas a la modernización política, económica y social de sus beneficiarios, invirtiendo en el desarrollo de la infraestructura, apoyando los cambios legislativos y la formación de la sociedad civil, promoviendo la creación de empresas o la protección de medio ambiente, entre otras. En 1997 la Unión Europea aprobó en Luxemburgo la ampliación de la organización y el comienzo de las negociaciones con algunos de los países de la Europa Centro-Oriental sobre su futura adhesión. Aquello llevó a la creación de la Nueva Orientación del programa phare, con objeto de preparar dichos países para su entrada en la ue según las prioridades marcadas en los documentos de la Asociación para la Adhesión. A partir de entonces se destinó el 30% de los fondos a los proyectos de desarrollo institucional, mientras que el 70% se asignaba a las inversiones (Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, 2001: 1). Durante toda la década de los noventa el beneficiario más grande de la phare ha sido 341

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Polonia, recibiendo entre 1990 y 2000 más de 2.5 mil millones de ecus. El segundo país más dotado por el programa era Rumania (más de 1.4 mil millones de ecus en el tiempo analógico) y el tercero Hungría (más de mil millones de ecus) (Leonard, 2003: 292). El éxito de la phare lo demuestra tanto la adhesión de un total de diez de sus beneficiarios a la ue en los años 2004 y 2007, como la membresía de algunos de aquellos países en la ocde.265 A partir de 2007 la phare ha sido sustituida por el Instrumento de Ayuda Preadhesión (Instrument for Pre-Accession Assistance, ipa). Sus beneficiarios principales son los países que han emprendido el proceso de adhesión a la Unión Europea para el periodo 2007-2013, es decir: Croacia Macedonia y Turquía. El ipa está compuesto por cinco componentes: 1. Ayuda a la transición y al desarrollo institucional. 2. Cooperación transfronteriza. 3. Desarrollo regional que permite aplicar la política comunitaria de cohesión por medio del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión. 4. Desarrollo de los recursos humanos en el marco del Fondo Social Europeo. 5. Desarrollo rural que tiene como objetivo preparar los beneficiarios a la Política Agrícola Común y a las políticas conexas. Entre los beneficiarios del ipa se encuentran también los países candidatos potenciales: Albania, Bosnia y Herzegovina, Islandia, Montenegro y Serbia, incluido Kosovo. La asistencia para este grupo se limita, sin embargo, sólo a dos primeros puntos mencionados arriba (ver www.europa.eu).

A la ocde entraron los siguientes países: República Checa (1995), Polonia y Hungría (1996), Eslovenia, Eslovaquia y Estonia (en 2000). Ver: www.oecd.org

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Grupo de Visegrád Aunque la Europa Central nunca había tenido una identidad común, siendo más bien una subregión geográfica que cultural, las experiencias similares de las décadas en el bloque comunista acercaron mucho a los países de la subregión. Después de 1989, tanto Checoslovaquia y Hungría, Como Polonia enfrentaban los mismos problemas políticos, sociales y económicos. A la vez, la idea de “centroeuropeísmo” se hizo popular entre las élites intelectuales en los tres países. En 1990 el primer ministro de Checoslovaquia, Marian Chalfa, dijo al primer ministro polaco, Tadeusz Mazowiecki: “Somos países vecinos, ubicados entre la Unión Soviética y Alemania. Ésta ya es la primera circunstancia que nos hace pensar sobre la cooperación con Polonia” (Leszczyński y Szczepaniak, 1995: 9). En el mismo año una postura semejante la presentó también el presidente checoslovaco Vaclav Havel, durante su visita en Budapest. En la cooperación de los tres países ayudó también el mencionado programa phare, el cual favorecía las iniciativas conjuntas. Los tres vecinos pronto se dieron cuenta de que colaborando podían acelerar la transición democrática en sus países y obtener más beneficios. En 1335, en el castillo de la ciudad húngara de Visegrád tuvo lugar un encuentro histórico de los reyes de Checoslovaquia, Hungría y Polonia con el objetivo de establecer un pacto de no agresión y cooperación política y económica. Una reunión semejante de los líderes de República Checa, Hungría y Polonia se celebró en el mismo lugar en febrero de 1991. Los líderes de aquellos países, respectivamente Vaclav Havel, Jósef Antall y Lech Walesa, acordaron apoyarse mutuamente en la transición democrática y en sus aspiraciones de integración con la Europa Occidental. En concreto, se trataba de “eliminar los elementos sociales, económicos y espirituales del antiguo sistema totalitario, fomentar la democracia parlamentaria, crear el estado de derecho, apoyar los derechos humanos y las libertades fundamentales y establecer la economía de mercado moderna” (Deklaracja, 1991). El único ámbito en el cual no se precisó el alcance de la cooperación era el de seguridad, ya que por entonces seguían vigentes los compromisos del Pacto de Varsovia. Aquel tema apareció, sin embargo, en la agenda tras el colapso de la Unión Soviética. De esta forma se fundó el Triángulo Visegrád, un grupo de cooperación subregional entre Checoslovaquia, Hungría y Polonia, que tras la división de Checoslovaquia en 1993 pasó a llamarse el Grupo de Visegrád, formado ya no por tres, sino por cuatro miembros. 343

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La importancia de aquel organismo de cooperación se disminuyó después del año 1994. Aunque los cuatro países no dejaron de colaborar, hasta 1998 se centraban en otras prioridades. La caída de la Unión Soviética había puesto fin al Pacto de Varsovia y al Consejo de Ayuda Mutua Económica (came) del bloque comunista, lo que cambió mucho el panorama político de la Europa Central. A la vez, la división de Checoslovaquia hizo a los nuevos países, República Checa y Eslovaquia, prestar más atención a sus asuntos internos. Aunque Polonia, considerándose un líder del grupo, intentaba mantener la cooperación, su entusiasmo no era compartido ya ni por la República Checa ni Hungría, los cuales pasaron a tratar al Grupo Visegrád de una manera muy pragmática, prestando más atención a las acciones individuales (Pawlikowska, 2003: 31). El miembro más refractario para continuar la cooperación pasó a ser, sin embargo, Eslovaquia. El país enfrentaba por entonces el reto importante de construir su identidad nacional y las estructuras administrativas, ya que la capital checoslovaca, Praga, se quedó en la República Checa. La administración del jefe de gobierno eslovaco entre 1994 y 1998, Vladimír Mečiar, se centraba en los asuntos internos, dejando de lado la política exterior. Aunque Eslovaquia seguía en su intención de formar parte tanto de la ue como de la otan, en realidad el país no emprendía muchas acciones orientadas a conseguirlo. Tanto los países vecinos como los de la Europa Occidental criticaban en muchas ocasiones la política de Mečiar, expresando incluso la preocupación por la posibilidad de introducir en Eslovaquia el gobierno autoritario (Lukač, 2001: 6). El autoaislamiento de aquel país no sólo lo alejaba de los vecinos, sino también de la membresía en la otan y en la ue. Aunque finalmente en la última organización Eslovaquia entró en 2004 junto con los demás países del Grupo Visegrád, su adhesión a la otan tuvo lugar tres años después de la República Checa, Hungría y Polonia.266 El punto muerto en la cooperación centroeuropea se mantuvo hasta las elecciones parlamentarias que se celebraron en Eslovaquia en 1998. La administración del nuevo primer ministro eslovaco, Mikulaš Dzurinda, volvió a poner hincapié en la política exterior, incluyendo la colaboración dentro del Grupo Visegrád. Como resultado de aquella nueva orientación, en mayo de 1999 tuvo lugar la cumbre en Bratislava, la cual reorganizó la 266

La adhesión de República Checa, Hungría y Polonia a la otan tuvo lugar en 1999, mientras que Eslovaquia se juntó a la organización en 2002.

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cooperación entre los cuatro vecinos. Se estableció la presidencia rotativa, las consultas de los ministros de los Asuntos Exteriores y la colaboración entre los parlamentos. En 2000 se creó también el Fondo Internacional Visegrád para apoyar los proyectos de administraciones públicas y de las organizaciones no gubernamentales que fomentaban el desarrollo de la cooperación subregional (ver www.visegradgroup.eu). La estrecha colaboración entre los cuatro países permitió crear la posición común del grupo en las negociaciones con la ue. Esto no quiere decir, sin embargo, que a partir de 1999 no hubiera tensiones entre los países integrantes del grupo. Todo lo contrario, especialmente la última fase de las negociaciones con la ue era de carácter bilateral. Aquella tendencia la confirmaron también los estudios de opinión pública realizados en 2002, según los cuales a favor de la cooperación cercana entre los países del grupo durante el proceso de adhesión se proclamaba la mayoría de los polacos y eslovenos, mientras que los checos y húngaros preferían los contactos individuales entre sus países y la ue. En cuanto a la cooperación en el marco del Grupo Visegrád después de la adhesión, sus partidarios resultaron ser sólo los polacos, mientras que los demás creían que una vez en la ue, el vínculo especial entre los países de la subregión debería desaparecer (Fałkowski, 2002: 9-11). A pesar de las diferencias, el Grupo de Visegrád parece ser una estructura bastante estable, ya que incluso con todos sus fines realizados, sigue existiendo y actuando como una plataforma de cooperación subregional en la Europa Central.

Las ampliaciones de la ue en 2004 y 2007 Ya en 1991 Checoslovaquia, Hungría y Polonia firmaron los acuerdos de asociación con la Comunidades Europeas. En 1993 unos tratados similares se firmaron también tanto con Bulgaria y Rumania, como con la República Checa y Eslovaquia, debido a la desintegración de Checoslovaquia. En 1995 al grupo de los países asociados con la ue se unieron también los países bálticos: Estonia, Letonia y Lituania, y finalmente en 1996 Eslovenia. El preámbulo de dichos documentos decía que el fin de los países de la Europa Centro-Oriental era la adhesión a la organización y en el ámbito económico la creación de la zona de libre comercio entre ambas partes. Además, los futuros miembros de la ue se comprometían también a armonizar la legislación y a cooperar en muchos campos, como cultura, transporte, industria y servicios o el medio ambiente. Se creó también una 345

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

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serie de instituciones con el fin de apoyar el proceso de la integración de aquellos países con la ue (Kołodziejczyk, 2006: 70). Figura 2. Los acuerdos de asociación con las Comunidades Europeas (luego con la Unión Europea) País

Firma

Entrada en vigor

16.12.1991

01.02.1994

Hungría

16.12.1991

01.02.1994

República Checa

04.10.1993

01.02.1995

Eslovaquia

04.10.1993

01.02.1995

Rumania

01.02.1993

01.02.1995

Bulgaria

08.03.1993

01.02.1995

Polonia

Estonia

12.06.1995

01.02.1998

Lituania

12.06.1995

01.02.1998

Letonia

12.06.1995

01.02.1998

Eslovenia

10.06.1996

01.02.1999

Fuente: Kołodziejczyk, K. “Państwa Europy Środkowo-Wschodniej w polityce Unii Europejskiej”, en P. Łaciński (ed.), Dylematy rozszerzenia Unii Europejskiej, Warszawa, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Cła i Logistyki, 2006, pp. 69.

Las negociaciones sobre la adhesión de los países de la Europa centro-oriental a la ue empezaron respectivamente en 1998 para República Checa, Eslovenia, Estonia, Hungría y Polonia, y en 2000 para Bulgaria, Eslovaquia, Letonia, Lituania y Rumania. Eran procesos largos y difíciles y se llevaban a cabo con cada uno de los países por separado. Finalmente, durante la cumbre de Laeken en diciembre de 2001, la ue decidió que con la excepción de Rumania y Bulgaria, el resto de los países mencionados arriba podía entrar en la organización en 2004. Las negociaciones con el grupo de ocho países de la Europa centro-oriental: Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Lituania y Letonia terminaron finalmente en diciembre de 2002 y en abril de 2003 se firmó con ellos el tratado de adhesión. Entre marzo y septiembre de 2003 se llevaron a cabo los referendos que demostraron el apoyo social en los países candidatos para su adhesión. Finalmente, después 346

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

de la ratificación, los ocho países pasaron a formar parte de la ue el primero de mayo de 2004. Las negociaciones con Bulgaria y Rumania duraron más y se concluyeron finalmente en 2004. El tratado de su adhesión se firmó en abril de 2005 y entró en vigor el primero de enero de 2007.

Presidencias de los nuevos países integrantes de la ue Algunos de los nuevos países integrantes de la ue tuvieron ya la posibilidad de mostrar sus habilidades de liderazgo, presidiendo el Consejo de la Unión Europea. A este grupo pertenecen, hasta ahora:267 República Checa, Eslovenia, Hungría y Polonia. El primer país en ejercer la presidencia en el Consejo de la ue fue Eslovenia, el cual desempeñó aquel cargo durante medio año a partir del primero de enero de 2008. Uno de los retos más importantes de aquel tiempo era el reconocimiento de la República de Kosovo, la cual declaró unilateralmente su independencia de Serbia en febrero de 2008. A pesar de muchos intentos eslovenos, finalmente la ue no elaboró una postura coherente sobre el asunto. Mientras los 22 países reconocieron la nueva república, los cinco restantes: Chipre, Eslovaquia, España, Grecia y Rumania, y se negaron a hacerlo, considerando el caso de Kosovo un precedente peligroso que podría alentar a otros territorios con ambiciones separatistas (Reynolds, 2008). Además, en junio de 2008 se celebró el referendum en Irlanda que rechazó el Tratado de Lisboa, llevando a un punto muerto su ratificación. Los irlandeses finalmente aceptaron el acuerdo en el segundo referendum, que se llevó a cabo en 2009, pero el fracaso de la primera votación ha arrojado una sombra sobre la presidencia eslovena. El segundo país centroeuropeo en presidir el Consejo de la ue fue la República Checa, la cual ejercía aquel cargo en la primera mitad de 2009. La presidencia checa era una de las más controvertidas en la historia de la ue. Las polémicas empezaron todavía en enero con la exposición del conjunto de esculturas del artista checo David Cerny, que Hasta la primera mitad de 2012.

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pretendían denunciar los estereotipos existentes en los países de la ue. La obra, colgada en el patio de la sede del Consejo Europeo en Bruselas, ofendía a muchos de los países miembros de la organización, provocando un escándalo diplomático (Esparza, 2009). Otras controversias surgieron después del discurso antieuropeo del presidente Vaclav Klaus, quien clasificó a la ue como una “versión moderna paternalista de la desaparecida Unión Soviética” que amenazaba la identidad y los intereses checos (Esparza-Ruiz, 2009). Finalmente, tampoco ayudó a la imagen internacional de la República Checa la crítica de los planes económicos de los Estados Unidos, presentada por el primer ministro Mirek Topolanek, quien los describió como “el camino al infierno” (De Rituerto, 2009). A pesar del conjunto de escándalos que acompañaban la presidencia checa en el Consejo de la ue, cabe mencionar que entre sus éxitos se situó la inauguración del Partenariado Oriental, una iniciativa de Polonia y Suecia orientada a reforzar el comercio e impulsar los valores democráticos de la ue en seis países del antiguo bloque soviético: Armenia, Azerbaiyán y Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania. El proyecto de un presupuesto de 600 millones de euros, se inauguró en la Cumbre de Praga en mayo de 2009 (Esparza-Ruiz, 2009). El 2011 el Consejo Europeo perteneció por completo a la Europa Central. En la primera mitad la presidencia la ejerció Hungría y a partir de julio la pasó a Polonia. Al igual que la checa, la presidencia húngara empezó con polémicas sobre la controvertida Ley de Medios de Comunicación introducida en aquel país, la cual según la ue otorgaba demasiado control sobre aquel sector al gobierno húngaro, amenazando la libertad de expresión. Aunque la postura de Victor Orban al principio pareció ser inflexible, finalmente el país decidió introducir los cambios necesarios (bbc, 2011). La presidencia húngara como tal, ha concluido, sin embargo, con una serie de éxitos, entre los cuales se pueden enumerar: la creación del mercado energético común, la apertura de las negociaciones sobre la adhesión con Islandia o la aprobación de la Estrategia del Danubio, orientada al desarrollo económico de la región danubiana en catorce países (ver www.ec.europa.eu). Además, Budapest logró poner en marcha el pacto Euro Plus para mejorar la competitividad económica de la ue. Aquella iniciativa derivaba del proyecto conjunto de Alemania y Francia y originalmente fue dirigida sólo a los países de la zona del euro. Sin embargo, después de la intervención de Polonia, la cual quería participar en dicho proyecto, Euro Plus se abrió también a los países que todavía no habían adoptado la moneda común (pap, 2011). 348

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Hasta ahora el último país de la Europa central en presidir el Consejo de la ue era Polonia, la cual ejercía aquel cargo en la segunda mitad de 2011. Entre las prioridades, enumeradas por Varsovia al empezar el liderazgo, se situaron: la firma del tratado de adhesión con Croacia y el de la asociación con Ucrania, el desarrollo del Partenariado Oriental y la Política Europea de Buena Vecindad (pebv), así como la creación del Fondo Europeo de Democracia. Efectivamente, el tratado de adhesión con Croacia se firmó en diciembre de 2011 (pap, 2011a). Un reto más complicado resultó ser, sin embargo, el acuerdo de asociación con Ucrania. Aunque las negociaciones con ese país terminaron con éxito, el caso Tymoshenko, desarrollado en el siguiente subcapítulo del texto, despertó las dudas de la ue acerca de la calidad de la democracia en Kiev, frenando por momentos la firma del documento. En septiembre de 2011 se realizó también la Cumbre de Partenariado Oriental en Varsovia, durante el cual Polonia preparó una declaración conjunta que criticaba las violaciones de los derechos humanos en Bielorrusia. Varsovia logró satisfacer a todos los miembros de la ue, los cuales aprobaron el documento por unanimidad, pero ya no a los socios de la Europa del Este, los cuales se negaron a hacerlo (pap, 2011b). Varsovia no logró crear el Fondo Europeo de Democracia, orientado a ayudar a los actores políticos y sociales que promueven el desarrollo de la democracia en los países árabes y en Bielorrusia. Sin embargo, en diciembre de 2011 los miembros de la ue aceptaron el proyecto, lo que permite desarrollar la iniciativa en 2012 (ver www. pl2011.eu).

La opinión pública sobre la ue ampliada La opinión pública es un fenómeno muy difícil de medir. En la práctica, no se realizan pruebas que lleguen a todos los ciudadanos sino basa las conclusiones en los resultados de respuestas de una muestra representativa. Cándido Monzón, catedrático español, autor de varias obras sobre opinión pública, advierte que los encuestados representan sólo el estado de opiniones y actitudes y no toda la opinión pública (Otero Silva, 2006: 165). La única manera de investigar las opiniones de toda la sociedad es mediante un referendum, aunque tampoco es una herramienta perfecta por las dificultades en la interpretación de las posturas de los que deciden no votar (sus razones pueden variar). En este subcapítulo se analizarán tanto los referendos como las encuestas sobre las ampliaciones de la ue en 2004 y 2007. 349

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

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Referendums Los referendos sobre la adhesión de los países de la Europa Centro-Oriental que entraron a la ue en mayo de 2004, se llevaban a cabo a lo largo del año 2003. Todos confirmaron el deseo de los países candidatos de entrar en la organización. El primer país del grupo en el cual se realizó el referendum sobre la adhesión fue Eslovenia. El día 23 de marzo de 2003 más del 60% de la sociedad asistió a la votación, de los cuales casi el 90% se proclamaron a favor de la adhesión. En abril del mismo año un referendum análogo se llevó a cabo en Hungría, donde votó el 56.17% de la población, de los cuales el 83.76% a favor. Más del 64% de los ciudadanos asistieron en el referendum lituano en mayo de 2003, apoyando la adhesión con una mayoría abrumadora de 91%. Unos días después se celebró la votación en Eslovaquia, donde hasta el 92% del 52.15% de la sociedad que participó en el referendum dio luz verde a la entrada de su país en la ue. En junio de 2003 primero votó el 56.2% de los polacos, de los cuales el 81.9% aprobó la adhesión y unos días después también los checos, los cuales confirmaron su deseo de participación en la integración europea con la mayoría de 77.33% del 55.21% de los ciudadanos que asistieron. Los últimos países en organizar el referendum sobre la adhesión fueron dos de los países bálticos: Estonia y Letonia. Las votaciones se celebraron ahí en septiembre de 2003. La asistencia y el porcentaje a favor de la adhesión fueron respectivamente: el 63%, de los cuales el 66.92% a favor en Estonia y el 72.5%, de los cuales 67% a favor en Letonia (ver www.polskawue.gov.pl). Aunque en ningún país asistieron todos los ciudadanos y tampoco el 100% de los que se presentaron votaba a favor de la adhesión, los resultados de los referendos de adhesión mostraron que la mayoría (entre 66.92% y 92%) de las sociedades de los candidatos de la Europa Centro-Oriental apoyaban la membresía de sus países en la ue.

Encuestas (las posturas abiertas y ocultas) A pesar de los resultados de los referendos, las posturas de los ciudadanos de los países de la Europa Centro-Oriental no son permanentes, sino más bien relativas y dependen tanto de los sucesos en la arena internacional como de la condición interna de sus patrias. Por ejemplo, en Polonia el número de los ciudadanos convencidos de los beneficios de la adhesión cayó en 10 puntos porcentuales entre 2007 (83%) y 2008 (73%) por causa de la crisis financiera mundial, la cual afectó su calidad de vida (Maliszewski, 2009: 10). 350

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Un estudio de la opinión pública de la ue realizado en 2009 muestra que la mayoría de los ciudadanos de los países que forman parte de la organización están contentos de las ampliaciones en 2004 y 2007. La mayoría abrumadora de todos los ciudadanos de la ue ampliada (92%) piensa que la integración de los países de la Europa Centro-Oriental facilitó la circulación de la gente en toda la ue. El 76% de los ciudadanos de los nuevos países integrantes cree también que la adhesión ayudó a modernizar las economías de sus países. En cuanto a los estados miembros de la ue-15,268 la mayoría de población considera dichas ampliaciones como un factor que aumentó el papel de toda la ue en la política mundial (73%), elevó el nivel de vida de toda la ue y mejoró su competitividad económica (62%), así como contribuyó a preservar la seguridad y la estabilidad en la región (56%) (Flash Eurobarometer, 2009: 22-28). Entre las consecuencias negativas de dichas ampliaciones, los ciudadanos de la ue-15 enumeran por sobre todo la complicación de la gobernanza en la ue (69%) y la pérdida de los puestos de trabajo en sus países (55%) (Flash Eurobarometer, 2009: 32). Cabe añadir aquí que las encuestas tradicionales investigan sólo las posturas abiertas de la sociedad. Existen, sin embargo, también las posturas ocultas, de las cuales muchas veces los encuestados ni cuenta se dan. En el caso de Polonia, unos estudios de Maliszewski demuestran que si bien según los sondeos los polacos son unos de los partidarios más grandes de la integración europea, parte de aquellos euroentusiastas en realidad lleva dentro un polocentrismo escondido. Lo confirman no sólo los estudios especializados, sino también su vida cotidiana, por ejemplo, sus elecciones a la hora de hacer compras (prefieren productos elaborados en Polonia que provenientes de otros países). Se puede suponer que las posturas ocultas existen también en otros estados miembros de la ue, lo que explicaría en parte las dificultades en los avances de la integración. Aquellos nacionalismos escondidos provocan las discrepancias entre palabras y hechos, tanto entre los políticos como entre las sociedades (por ejemplo, altos porcentajes de la simpatía hacia la ue frente a la baja asistencia en las elecciones al Parlamento Europeo) (Maliszewski, 2009). Otro asunto interesado es el apoyo social en los países de la Europa Centro-Oriental ue-15 son los estados miembros de la ue de antes de la ampliación de 2004, es decir: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia.

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que ya forman parte de la ue para la introducción de la moneda común. A pesar de los ocho años en la organización, sólo tres de los diez países de la subregión que entraron en la ue en 2004 y 2007 han adoptado el euro. Según un estudio de la opinión publica realizado en 2011, los demás no son partidarios de aquella solución. Todo lo contrario, la mayoría de sus ciudadanos teme las consecuencias negativas de la introducción de la moneda común. El porcentaje de los ciudadanos a favor de la introducción del euro cayó todavía en los últimos años por la crisis financiera mundial y por los problemas que sufre la economía griega. Mientras que en 2009 el 55% de los encuestados esperaban las consecuencias positivas de la introducción del euro, en 2011 ese número cayó a 43%. Entre los países con la actitud más negativa hacia la moneda común se encuentran Bulgaria, la República Checa, Letonia, Lituania, mientras que los más entusiastas del euro son los rumanos (Flash Eurobarometer, 2011: 17-20).

Logros y tropiezos de la integración de la Europa del Este a la ue La apertura de la ue hacia el Este contribuyó a muchos beneficios tanto para los nuevos como para los antiguos miembros de la organización. El comercio entre ambos grupos subió de los 175 mil millones de euros en 1999 hasta los 500 mil millones de euros en 2007. En el mismo tiempo se elevó también el comercio entre los nuevos miembros de la ue de los 15 hasta los 77 mil millones de euros (Comisión Europea, 2009: 2). Las ampliaciones de 2004 y 2007 fueron además muy bien planeadas. Ya en 2001 la zona de libre comercio entre los países candidatos y los miembros de la ue-15 agrupaba el 85% de todo el comercio entre ambos grupos (Comisión Europea, 2009: 5). Aunque la asistencia financiera dirigida a los nuevos países integrantes mediante los Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión constituye sólo el 0.2% del Producto Interno Bruto (pib) de los países de ue-15, aquel flujo de capital ayudó mucho en el desarrollo de los países de la Europa Centro-Oriental, especialmente en cuanto a la infraestructura y el desarrollo regional. Los nuevos estados miembros de la ue ya han armonizando también la mayoría de su legislación, lo que facilita los contactos, especialmente los comerciales, dentro de la organización. A la vez, el aprovechamiento de los Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión, hacen cada vez menos visibles las diferencias en el desarrollo entre los nuevos y los antiguos integrantes de la ue. Estrechamiento de los lazos económicos de los países 352

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candidatos y luego integrantes, provenientes de la Europa Centro-Oriental con los de la ue-15 provocó también un crecimiento de la dinámica económica en los nuevos países miembros de la ue. En los años 1997-2005 el crecimiento promedio del pib de aquel grupo se mantenía entre el 2.3% y el 7.1%, mientras que en los países de ue-15 en el mismo tiempo pocas veces superaba el 2.3% (Comisión Europea, 2006: 34). A partir de 2004 creció también el comercio, tanto entre los nuevos como entre los antiguos integrantes de la ue. Sin embargo, la dinámica aumentó más en este primer grupo, en concreto el 12.8% frente al 6% del segundo grupo, comparando con los cinco años anteriores (Comisión Europea, 2009a: 59). Es curioso que se elevó no sólo el comercio interno entre los países europeos, sino también con otras regiones del mundo. Aquello se puede explicar con una tendencia observada por Van den Berg, la cual dice que las economías abiertas crecen en un 2-3% más rápidamente que las cerradas (Van den Berg, 2006). A la vez, no se confirmaron las preocupaciones de los ciudadanos de la ue-15 acerca de su pérdida de puestos de trabajo. Los estudios muestran que el porcentaje de los empleados, provenientes de los países de la Europa Centro-Oriental, no supera 1% en la mayoría de los miembros de la ue-15. Sólo Irlanda y el Reino Unido tienen estos índices más elevados, respectivamente 5 y 1.2% (Comisión Europea, 2009: 9). Además, la cooperación entre las fuerzas policiales de la aumentada ue hizo el índice de crímenes caer en un 4% entre 2003 y 2006 (Comisión Europea, 2009: 10). A pesar de las muchas ventajas de las ampliaciones de la ue, todavía no todos los planes se han hecho realidad. Primero que nada, de los diez países de la subregión que entraron en la organización en 2004 y 2007, siete todavía no adoptaron la moneda común. Además la crisis financiera mundial ha puesto en dudas el futuro del euro, desanimando la opinión pública en aquellos países todavía más. Los nuevos estados miembros tienen también otros intereses geopolíticos, lo que no ayuda a crear la política exterior común de la ue. Aunque no se confirmaron las dudas de la opinión pública acerca de la complicación de la gobernanza de la ue después de las ampliaciones, no se puede negar que más miembros significan más puntos de vista y más intereses particulares. Seguramente, pues cada ampliación de la organización tendrá sus consecuencias, tanto positivas como negativas; sin embargo, hasta ahora parece que las primeras prevalecen.

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El Partenariado Oriental y la Política Europea de Buena Vecindad La mirada al Este es un asunto muy complicado. Por un lado aquella dirección tiene importancia geopolítica para los nuevos países integrantes de la ue ubicados en la Europa Centro-Oriental. Por otro, los intereses particulares que tienen en ella los grandes imperios, tales como Alemania, Francia y el Reino Unido. Éstos tienen mucho poder en la Unión, por lo cual sus prioridades muchas veces determinan la política exterior de toda la organización. Para Berlín, París y Londres el socio oriental más importante es Rusia, mientras que los países bálticos quieren limitar la influencia de Moscú en Europa. A la vez, Hungría y Polonia estrechan lazos con Ucrania, considerándola un socio estratégico y un potencial candidato a la adhesión. Aquella variedad de intereses particulares hace la política exterior común hacia el Este de Europa muy difícil (Raś, 2006: 55). Durante mucho tiempo los intereses de la ue en la Europa oriental se limitaban a Rusia, marginando el resto de los países de la subregión. Las ampliaciones de 2004 y 2007 cambiaron, sin embargo, las fronteras de la organización, lo que llevó a la política más activa hacia los “nuevos vecinos”. De las buenas relaciones con ellos dependía tanto el futuro del desarrollo económico de la ue como la seguridad regional. El primer cambio en esta materia se produjo en mayo de 2004 con la inauguración de la Política Europea de Buena Vecindad. El proyecto pretendía sustituir las anteriores políticas de vecindad, agrupando dos regiones de interés estratégico para la Unión Europea: el Sur (Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Marruecos, Palestina, Siria y Túnez) y el Este (, Armenia, Azerbaiyán Bielorrusia, Moldavia, Ucrania). La creación de la pebv coincidió con el desarrollo de la concepción de la seguridad de la ue que percibía la pobreza y la falta de democracia en estados terceros como un riesgo para la seguridad de los países miembros de la organización. La inestabilidad política, los problemas medioambientales, el crimen organizado y por sobre todo la inmigración ilegal de los países vecinos, influyen considerablemente en los asuntos internos de los países integrantes de la ue (Herranz, 2007: 269). Por lo tanto, la organización empezó a considerar la idea de “extender a los países vecinos el conjunto de principios, valores y estándares que definen la esencia de la Unión Europea” no sólo en categorías de una misión ideológica, sino también como una herramienta de la política exterior común, orientada a mantener la paz y la estabilidad en el continente (Prodi, 2002: 5). Se acordó que la ue debería “de354

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sarrollar la zona de prosperidad y la buena vecindad, un círculo de amigos con los cuales la ue goza de las cercanas relaciones pacíficas y basadas en la cooperación” (Comisión Europea, 2003: 4). La colaboración entre la ue y la Europa del Este se estrechó todavía más en 2009 con la creación del Partenariado Oriental en el marco de la pebv. El Partenariado ha agrupado finalmente a Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania. El papel clave para llevar a cabo dicha iniciativa lo han desempeñado Polonia y Suecia. La importancia de los países de la Europa Oriental para la Unión Europea deriva de muchos factores. Constituyen unos mercados importantes para la organización y tienen en sus territorios muchas vías de transporte de gran importancia para el comercio entre la ue y los países asiáticos (Raś, 2006: 57).

Ucrania Uno de los países de más interés para la ue es actualmente Ucrania, lo que confirma el mantenimiento de las “relaciones privilegiadas” con este país (Kaczmarski, 2009: 7). Ya en 1999 el Consejo Europeo aprobó la Estrategia Común hacia Ucrania, un documento centrado en el apoyo para la transformación democrática y la ayuda en la creación del mercado libre en aquel país. Se suponía también la cooperación política, económica y cultural con el fin de mantener la estabilidad y la seguridad en la región. Luego, en 2004, se elaboró un Plan de Acción entre la ue y Ucrania, aprobado un año después. En aquel documento se subrayaba la necesidad de colaboración con ese país en el marco de la política exterior y de seguridad común, especialmente en el ámbito de la seguridad energética, en el transporte y en el medio ambiente (Raś, 2006: 59). En algunas ocasiones se hablaba también sobre Ucrania como un potencial candidato a la ue. Los miembros del Grupo Visegrád, siendo en su mayoría países fronterizos, constituyen los promotores naturales de la adhesión de Ucrania. Sin embargo, se habla de las “dos velocidades” de la cooperación entre el Grupo Visegrád y Ucrania (Zielys, 2009: 39). Mientras Hungría y Polonia intentan estrechar los lazos con el vecino, la República Checa y Eslovaquia mantienen una postura más ambivalente. Aquello se observa en muchos ámbitos, empezando por el visado (más complicado en el segundo grupo de países) y terminando en las relaciones diplomáticas muy cercanas que hacen de Polonia “un abogado ucraniano” 355

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tanto en la ue como en la otan (Zielys, 2009: 41-42). No es de extrañar entonces que la intensificación de las relaciones con Ucrania estaba también entre las prioridades de la presidencia polaca en el Consejo de la ue en 2011. En diciembre de aquel año se celebró la cumbre ue-Ucrania. Se lograron terminar las negociaciones sobre el tratado de asociación, el cual, sin embargo, finalmente no se firmó por las dudas de la ue sobre la calidad de la democracia ucraniana, especialmente acerca de la libertad de los medios de comunicación y de la viabilidad del sistema judicial (pap, 2011c). Muchas polémicas surgieron acerca del caso de la encarcelada exprimera ministra de Ucrania, Yulia Timoshenko. Según Bruselas, aquella sentencia había sido dictada por su oponente político, el presidente Viktor Yanukóvich con la intención de apartar a Timoshenko de la vida política.

Bielorrusia Una tarea difícil la constituyen también las relaciones de la ue con Bielorrusia, donde todavía se mantiene el gobierno del controvertido presidente Aleksandr Lukashenko. El acuerdo sobre la cooperación firmado con aquel país en 1995 nunca entró en vigor por las preocupaciones de la organización sobre los intentos de introducir el gobierno autoritario en Minsk (Raś, 2006: 60). Aquellas dudas se confirmaron en los siguientes años, durante los cuales la ue criticaba a Bielorrusia por las violaciones de los derechos humanos, la intimidación de la oposición política y los fraudes electorales. Muchas iniciativas orientadas a la cooperación más cercana con Bielorrusia, llevadas a cabo por la ue desde 1997, no lograron mejorar la situación. Todo lo contrario, después del problema con la representación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (osce) en Minsk, la ue decidió imponer una prohibición de visado a los representantes del gobierno bielorruso en noviembre de 2002 (Comisión Europea, 2003: 15). Últimamente, en febrero de 2012 el conflicto diplomátco entre ambas partes se deterioró todavía más, debido a la expulsión de los embajadores de Polonia y de la ue de Minsk (Poczobut, 2012). La presencia de Bielorrusia en la pebv tiene entonces el significado simbólico y dirigido más bien a la sociedad del país que a sus autoridades, ya que mientras el país siga con la forma de gobierno actual no hay perspectivas reales para estrechar los lazos con la ue.

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Rusia La política del Partenariado Oriental tiene que ser muy equilibrada ya que el Este de Europa constituye también la tradicional zona de influencias de Rusia. Por eso la ue tiene que proceder con mucho cuidado para estrechar sus relaciones con la subregión sin deteriorar su cooperación con Rusia, un socio muy importante para muchos países de la organización. Aunque de momento no hay perspectivas para la integración de Rusia con la ue, la cooperación entre ambas partes sigue siendo beneficiosa. Primero que nada, la ue es el más importante destinatario no sólo de los recursos energéticos, sino también de la exportación de bienes y servicios rusos. Además, Rusia necesita inversiones en la infraestructura del sector energético y las empresas de la ue aspiran a desarrollar su actividad en el mercado ruso, lo que hace coincidir los intereses de ambas partes. Cabe mencionar también que incluso no planeando la adhesión a la ue, Rusia de hecho ya está armonizando sus leyes (especialmente en el ámbito económico) con los estándares europeos (Raś, 2006: 63). La tarea de estrechar los lazos con Rusia no es, sin embargo, fácil para Bruselas. Los intentos de salir más allá de la cooperación económica con Moscú los complican las dudas acerca de la democracia rusa y las denuncias sobre la corrupción entre las autoridades de todos los niveles. Otro factor que deteriora aquella colaboración es la inexistencia de la política común exterior de la ue hacia Rusia. Todo lo contrario, dentro de la organización existen muchas ideas divergentes acerca de la forma de las relaciones con aquel país. Polonia tiene ambiciones de ser considerada como el “país experto” de la región por la proximidad geográfica y cultural. A la vez, el mismo papel pretende desempeñar Alemania, intentando establecer unos lazos fuertes con Rusia y elevar la importancia de la pebv dentro de la ue. Otros nuevos miembros de la organización, como los países bálticos (Letonia, Lituania y Estonia) y los de la Europa central (República Checa, Bulgaria, Hungría Eslovaquia y Rumania) expresan más escepticismo hacia la profundización de las relaciones con Moscú. Una postura semejante es característica también para los países escandinavos, Finlandia y Suecia. A la vez la postura activa en su política exterior hacia Rusia, la muestra Francia, el país que ya bajo la presidencia de Chirac veía a Moscú entre sus socios comerciales más importantes (Kaczmarski, 2009: 2-5). Los problemas internos de Rusia, por un lado y el conflicto de intereses dentro de la ue, por otro, hacen de momento imposible que la cooperación ruso-europea vaya más allá de los aspectos económicos. 357

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

Conclusión Muchas de las relativamente jóvenes democracias de la Europa Centro-Oriental durante los veinte años de la caída del bloque comunista lograron avanzar considerablemente en todos ámbitos. Algunas lograron formar ya parte de la ue, incluso presidir el Consejo, marcando las direcciones de las políticas de toda la organización. Las ampliaciones de 2004 y 2007 fueron además muy bien preparadas. Los países candidatos estrechaban los lazos tanto con la ue-15 como con ellos mismos, por ejemplo, en el marco del Grupo Visegrád, durante más de una década antes de entrar a la ue. Por eso su adhesión no provocó un choque económico y social, siendo bien valorada tanto por los nuevos como por los antiguos estados miembros de la ue. Aunque algunos países de la Europa Oriental, como Bielorrusia y Ucrania, todavía siguen teniendo problemas políticos y sociales, por lo cual su adhesión a la organización todavía no es posible, la ue intenta colaborar con ellos en el marco de la Política Europea de Buena Vecindad. Un socio complicado de la ue lo sigue siendo Rusia, tanto por sus problemas internos como por la falta de una postura común dentro de la familia europea hacia aquellas relaciones. Aunque todavía queda mucho por hacer y la ampliada ue no está libre de tensiones internas, parece que el sueño de los pensadores de todo el continente sobre la Europa unida, sin barreras ni cortinas, se está realizando.

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360

quinta parte

Regionalismo y cooperación regional en Europa Oriental y Eurasia

361

362

capítulo 13

Russia and the Commonwealth of Independent States Maciej R as

Introduction The member states of the Commonwealth of Independent States (cis) have much in common, but also a lot divides them. The most serious bond, in addition to proximity, seems to bepast membershipin onestateand political, social and economic connections resultingfrom it. The passage of time from the completion of disintegrationof the Soviet Union caused weakening of the considerable part of those bonds.Within twodecadesof the sovereign national existence, describedstateschosedifferent pathsof transformation, or engaged insystem transformations at the different pace. Place ofthe former Soviet republics was taken by the “hybrid democracies” and authoritarian governments, presidentialsystems (rather, “super-presidential”), presidential-parliamentary regimes and Moldovan parliamentary system, more or less open to the global capitalist economy (though not necessarilyfree-market) and relatively the leastchanged, in relationto the Soviet times, Belarusianeconomy.Attitudes of societieshave evolved at the different pace, too. Buildingtheir statehoods, the cis countries– either theruling elite, or the public-were 363

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

forced tomake choicesbetween variousvalues ​​andmodels ofdevelopment, including in particular: — between an integration with the Russian Federation, or thesocial and economicspace of the European Union (hence: the political reapprochement with the West), or an aspiration to maximize their own sovereignty (to keep an equal distance from those powers); — between a reduced insulation and an openness; an aspiration to full participation in the global economy and a participation insub-regional structures such as the Eurasian Economic Community (EurAsec); — lues​​;

between an economic and political liberalism or paternalistic state va-

— between mobilization (extensive) and innovative (intensive) model of development. After the break-up of the Soviet empire, main aim for the Russian Federation was maintaining special relations with new independent states. Russia recognized the post-Soviet space as one of top priorities in its foreign policy. On 8 December 1991 Belarusian village Wiskule (Viskuli) in Belovezhskaya Pushtcha, representatives of three Slavish republics–Russia, Belarus and Ukraine–signed agreement establishing the cis. It was founded that the Union of Soviet Socialist Republics finished its existence. Instead of it they decided to create the Commonwealth of Independent States – new solution for cooperation in post-Soviet area, although not as a federal state or confederation, but as an international organization, compound from independent states – primal subjects of international law (that was underlined in the name of the institution). The final shape was decided during the summit in Alma Ata in Kazakhstan on 21 December 1991. As a result of this all other post-Soviet republics joined the cis, except for Baltic states and Georgia. Main objectives of the cis were described in The Creation Agreement. The document included “preserving and supporting the common military and strategic space, including 364

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

unified control over nuclear weapons” as well as: —

coordination of foreign policy activity;

— cooperation in the formation and development of common economic space, common European and Eurasian markets, and in the sphere of customs policy; —

cooperation in the sphere of protecting the environment;

— questions concerning migration policy and combating organized crime [Soglasheniye o sozdanii Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv]. The summit’s declaration stated that “cooperation between members of the Commonwealth would be carried out in accordance with the principle of equality, through coordinating in situation of the Commonwealth, which is neither a state nor a super-state structure” [Alma-Atinskaya deklaraciya]. There was no clear definition of what the cis was to become and which integration model was to be expected. In the focus of international law, cis was never organized as its subject. At the beginning of the cis were signed many bilateral agreements with a prospect to deepen the institutionalization of the Commonwealth and transform it into more consolidate institution. On 13 March 1992 in Moscow, the cis members – apart from Ukraine–signed an agreement laying down the principles of a common customs policy, that should have led to gradual creation of a customs union. On 15 May in Tashkent in Uzbekistan, Russia, Armenia , Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan signed the cis Collective Security Treaty which contained the collective defense of the signatory states (this document has never accepted by Moldova, Turkmenistan and Ukraine) . On 9 October 1992 in Bishkek, the capital of Kyrgyzstan, the cis members – except for Azerbaijan, Georgia, Tajikistan and Turkmenistan–signed an agreement on a single monetary system and coordination of the fiscal and credit policies. The cis Charter–articles of association determining principles of the membership and organizational–was adopted only on 22January 1993. The lead article proclaimed that the Council of the Heads of States and the Council of the Heads of Governments would take decision by 365

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

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consensus, however “each state had the right to opt out of any proposal, which should not constitute an obstacle to taking a decision” [Ustav Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv]. As a consequence,thisrecordhad amajor impacton the shape, andthe nature ofintegration within thecis, allowingindividual member state for non-inclusionin the specific initiative, that could be recognizedas aprejudicial to him. Ukraine, the state of key importance for post-Soviet integration, refused to sign the Statute and began to consider himself only be an associate member. There was no clear integration aim in all described agreements, that would be possible to achieve in the format of “twelve”.

1. Reasons for the creation of the cis The establishing of the cis was a forced compromise between those who argued that the Russian/Soviet empire should be maintained in a changed form, and the national forces advocating independence for the subjects of breaking down federation. Moreover, all the former Soviet republics had proclaimed independence (except for Russia, which had only made a declaration of sovereignty in June 1990) and were recognised by the international community. The objective was therefore to provide a de jure justification for the de facto reality [Kononczuk, p. 6]. The processes, controlled by Kremlin and directed towards the inhibition of disintegration of the post-Soviet space and concentration of the former (except for Baltic states) around the Russian Federation, started immediately after the collapse of the ussr. Theyweresometimesreported as a “reintegration”of the ussr. Initially, these processes based on “the cis project”. It clearly turned out soon, that theCommonwealth was not able tostop thedisintegrationof post-Soviet space in economic, political, security dimensions and other. Therefore, the cis consequentlyneverbecame aneffectiveinternational organization. Ineffectiveness ofcooperation within theciscaused thatother organizations, established in post-Soviet space, integrated smaller number ofcountries.Almost all ofthese structures were formed by Russiaor have beendominatedby Moscow. The onlyorganization createdby the cis countries,whichcould not be described as “Russian-controlled”, was guam. The Russian Federation wasa keystate. For Russia, the ciswas to be aninstrumentfor 366

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

maintaining political, military and economic influence in post-Soviet area, and – eventually –evolve it fromthe“commonwealth of states” intothe “commonwealth state”, thus enablingreintegrationunder the aegisof Moscow. In the early nineties,Kremlin policy-makers hoped that the cismightsoon becomethe center of integration based onalmost identicalprinciplesas anintegrationin Western Europe. Perception of the cis as Eastern European or Eurasian analog of the eu or nato was quite popular among Russian politicians and – undoubtedly – very appealing for them. In that time, Moscow–basing on unrealistic assessments of the situation inside the cis–aspired to integrate post-Soviet space, ignoring the obvious and objective facts. Russian decision-makers and other politicians were willing to hide and/or neglect many disintegration factors, showing the bright future prospect of the Russia-centered integration. Other cis partners can be divided into twomain groups ofstates, taking into account their foreign policy and security strategies. This division appeared as a result of diversified attitude to the Russian Federation and showed the conflict of interests between Russia and some of the other cis member states. The first group included: Azerbaijan, Georgia, Moldova, Turkmenistan and Ukraine. Priority for thesecountries was strengtheningof independence and diversify their economic links. The cis had been a guarantee for all these goals under condition that would have preserved it status of “not-too-tight” cooperation (“soft” integration).These republics were especially interested in economic relations inside the Commonwealth based on a free trade zone as well as cooperation in the social sphere (i.e. preservation of free-visa regime). They wanted to avoid Russia’s domination or alleviate its negative effects, although some of them counted on economic support from the Russian Federation, especially supplies of cheap fuels. The second group formed Central Asia states. The leaders of these countries were surprised that countries suddenly received their independence. Therefore, they were inclined to close cooperation within the cis. They advocated for maintaining close economic ties with the former metropolis and accepted Russian proposals concerning the integration of post-Soviet area. Belarusian position was initially ambiguous. It tried to pursue a policy of neutrality. 367

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In official statements Minsk supported the idea of integration, but in practice it joined the economic agreements only.Belarus has begun to activate its policy towards the cis since the end of 1993, when he joined the Collective Security Treaty. When Aleksander Lukaszenko came to power in 1994, Minsk became Moscow’s closest politician partner and it supported the integration either in the cis, or bilateral format. In 1999, both partners established the Federal States of Belarus and Russia. It has been the closest cooperation formula among the cis members, although – despite name of the institution – it has turned out neither federation, nor confederation in practice. Armenia presented a different approach.Although Armenia sought to consolidate its independence but, because of the conflict with Azerbaijan over Nagorno-Karabakh, was forced to tie up with Russia more strongly.It had to support Russia’s integration projects, even if they did not give serious benefits to Yerevan (except for Russia’s security guarantees).

2. The membership in the cis and its organizational structure

The Creation Agreement remained the main constituent document of the cis until January 1993, when the cis Charter was adopted. The charter formalized the concept of membership: a member country is defined as a country that ratifies the cis Charter [Ustav Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv]. Turkmenistan has not ratified the charter and changed its cis standing to associate member as of 26 August 2005 in order to be consistent with its un-recognized international neutrality status. Although Ukraine was one of the three founding countries and ratified the Creation Agreement in December 1991, Ukraine did not choose to ratify the cis Charter and thus does not regard itself as a full member of the cis. Moreover, in February 2006, Georgia officially withdrew from the Council of the Ministers of Defense, with the statement that “Georgia has taken a course to join nato and it cannot be part of two military structures simultaneously”. It remained a full member of the cis until August 2009, one year after officially withdrawing in the immediate aftermath of the war with Russia in August 2008. 368

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Table 1. Membership in the cis The Creation Agreement–date of signing

Country

The Creation Agreement–date of ratification

The Charter–date of ratification

Membership status

Armenia

21 December 1991

18 February 1992

16 March 1993

official member

Azerbaijan

21 December 1991

24 September 1993

14 December 1993

official member

Belarus

8 December 1991

10 December 1991

18 January 1994

official member

Georgia

22 October 1993

3 December 1993

19 April 1994

official member till 2009; withdrawn 18 August 2008 (effective–17 August 2009)

Kazakhstan

21 December 1991

23December 1991

20 April 1994

official member

Kyrgyzstan

21 December 1991

6 March 1992

12 April 1994

official member

Moldova

21 December 1991

8 April 1994

27 June 1994

official member

Russia

8 December 1991

12 December 1991

20 July 1993

official member

Tajikistan

21 December 1991

26 June 1993

4 April 1994

official member

Turkmenistan

21 December 1991

26 December 1991

Not ratified

de iure: not official member; unofficial associate member

Ukraine

8 December 1991

10 December 1991

Not ratified

de facto: participating, de iure: not official member

Uzbekistan

21 December 1991

1 April 1992

9 February 1994

official member

Source: The study of author.

According to recalled above basic documents of the cis, following bodies are the most important in the organizational structure: — Council of the Heads of States: the Commonwealth’s main body as its highest decision-making forum; the most significant, “strategic” decisions are taking – officially–during summits; the Council can carry amendments into the Charter and change organizational structure, i.e. it can create new bodies; — Council of the Heads of Governments: it coordinates cooperation of member states’ executive bodies in the economic, political, social sphere and other; it supports activity of the Council of Heads of States; the decision-ma369

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

xxi :

king process is based on a principle of consensus either in the Council of the Heads of States, or the Council of the Heads of Governments; — Council of the Ministers of Foreign Affairs: it coordinates foreign policies of member states as well as the cis links with the United Nations, the Organization for Security and Cooperation in Europe and other international organizations; — Council of the Ministers of Defense: it coordinates military policies of member states and military cooperation in the framework of the cis; the Chief of Staff for coordination of military cooperation of the cis countries is an additional member of the Council; Moldova, Ukraine and Turkmenistan do not participate in its works; — Council of the Commanders of Border Forces: it supports the protection of external borders of member states; the Chairman of the Coordinating Service of the Council of the Commanders (the Council’s support body) participates in its meetings as a member; Azerbaijan Moldova and Ukraine do not participate in its works; — Inter-Parliamentary Assembly: it was established in March 1995 as a consultative parliamentary forum of the cis created to discuss problems of parliamentary cooperation and the cis activity; located in Sankt Petersburg; Uzbekistan and Turkmenistan do not participate in its works; — Human Rights Committee: consultative body watching protection of human rights in the member states, according to the international obligations that were admitted by them; — Economic Council: supporting the Council of the Heads of States and the Council of the Heads of Governments in the area of social-economic cooperation, especially in the context of free-trade zone; — 370

Economic Court: established for solving economic disputes between

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the cis countries in 1992; — Coordinating and Consultative Committee: functioning permanently, coordinating and executive body of the cis; it is responsible for suggesting solutions in social-economic area of cooperation as well as organization of expert meetings supporting decision-making process in the Council of the Heads of States and the Council of the Heads of Governments; every member country is represented by two permanent representatives; in 1999, it became a part of the Executive Committee–administrative body of the cis, located in Minsk [Kosov, Toropygin, pp. 29-37, 159-161; Soglasheniye o sozdanii Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv; Ustav Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv].

3. Fragmentation of the cis area. Sub-regional institutions of cooperation

Practical failure of integration in the format of “twelve”, that became clearly visible in the middle of the nineties, caused fragmentation of the cis area. Some of the new independent states chose an integration with the Russian Federation, agreeing on Russia’s hegemony and creating new social-economic and security institutions under the aegis of Moscow (see below). Other cis countries decided to protect their sovereignty against Russia and chose “pro-Western direction” (guam/guuam) or an self-isolation (Turkmenistan).

Eurasian Economic Community The Eurasian Economic Community (EurAsec, YevrAzes or Eaec) originated from a project of customs union between Belarus, Kazakhstan, and Russia thatwas launched in the middle of nineties, however the customs union did not start effectively working then . It was named the EurAsec on 10 October 2000 when Belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Russia, and Tajikistan signed the treaty of the Eurasian Economic Community

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Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

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to faster the creation of a common market between member states269. EurAsec was formally created when the treaty was finally ratified by all five member states in May 2001. Armenia, Moldova, and Ukraine hold observer status270. In 2003 EurAsec was given the observer status by un General Assembly. After discussion about the creation of a common economic space between the Commonwealth of Independent States (cis) Russia, Ukraine, Belarus, and Kazakhstan, agreement in principle about the creation of this space was announced after a meeting in the Moscow suburb of Novo-Ogarevo in February 2003. Building economic integration, Russia, Belarus and Kazakhstan signed in November 2009 an agreement to create a customs union, paving the way for a single economic space. The agreement came into force on 1 January 2010, but was unable to start working fully until disputes were resolved and the customs code came into effect. Ukraine said it does not intend to join the customs union, but has supported the idea of free trade area among former Soviet republics271. The Customs Union of Belarus, Kazakhstan and Russia has been working since 2011, with a single market envisioned for 2015. Other partners from EurAsec (Kyrgyzstan, Tajikistan) want to join union, when they fulfill appropriate conditions. The Custom Union has been described as the first example of “real”, deeper integration among the cis member states. It has reflected strong pro-integration trends in some cis countries. It should be underlined that it has started working despite global financial and economic crisis, that seriously influenced also the cis area.

Uzbekistan joined EurAsec in January 2006, but it suspended cooperation in October 2008.

269

270

271

Eurasian Bank for Development (institution of EurAsec) can support either member states, or observers.

In October 2011, Armenia, Belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Moldova, Russia, Tajikistan and Ukraine, signed an agreement in St Petersburg to establish a free trade area (fta), removing barriers to trade between the contracting parties, and leaving them free to shape their trade policies towards third countries. The remaining cis member states–Azerbaijan, Turkmenistan and Uzbekistan–have refused to sign the document. This new agreement will probably not be able to stimulate economic cooperation in the region, as it does not fundamentally change the terms of trade between these countries. The free trade regime still excludes commodities which are essential for trade in the area [Wisniewska].

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Organization of Central Asian Cooperation272 Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan and Uzbekistan formed the ocac in 1991 as Central Asian Commonwealth (cac). The organization continued in 1994 as the Central Asian Economic Union (caeu), in which Tajikistan and Turkmenistan did not participate. In 1998 it became the Central Asian Economic Cooperation (caec), which marked the return of Tajikistan. In 2002 it was renamed to ocac. Russia joined it in 2004. On 7 October 2005 it was decided between the member states that Uzbekistan will join the Eurasian Economic Community and that the organizations will merge. Both organizations joined on 25 January 2006.

Collective Security Treaty Organization The Collective Security Treaty Organization (csto) first began as the Collective Security Treaty (cst) which was signed on 15 May 1992, by Armenia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Russian Federation, Tajikistan and Uzbekistan, in the city of Tashkent. Azerbaijan, Belarus and Georgia signed the treaty in 1993. The treaty came into force on 20 April 1994. The cst was set to last for a 5-year period unless extended. On 2 April 1999, only six members of the csto signed a protocol renewing the treaty for another five year period, while Azerbaijan, Georgia and Uzbekistan refused to sign, and withdrew from the treaty. The organization named csto was established on 7 October 2002. Uzbekistan joined again the csto in 2006. The csto is an observer organization at the un General Assembly. The charter reaffirmed the desire of all participating states to abstain from the use or threat of force. Signatories would not be able to join other military alliances or other groups of states, while aggression against one signatory would be perceived as an aggression against all. Moreover, the csto holds yearly military exercises for armed forces of the csto mem-

272

See more: Mezhdunarodnye otosheniya v Centralnoy Azii. Sobytiya i dokumenty, A. D. Bogaturov (ed.), Moscow 2011.

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bers to have an opportunity to improve cooperation on the operational level273. The csto members agreed to develop the cooperation and create the csto rapid reaction forces. They also decided to broaden counteracting and fighting the non-military threats such as political radicalism, Islamic fundamentalism, organized crime, drug trafficking, as well as “extraordinary situations” (natural and technological disasters). Moreover, the expansion allows all members to purchase Russian weapons at the same price as Russia. The csto signed an cooperation agreement with the Shanghai Cooperation Organization (sco).

guam

The guam–Organization for Democracy and Economic Development (guam) is a regional organization of four post-Soviet states: Georgia, Ukraine, Azerbaijan, and Moldova. Cooperation between these partners started with the guam consultative forum, established in 1997, and named after the initial letters of each of participant countries. In 1999, the organization was renamed guuam due to the membership of Uzbekistan, which later withdrew. guam’s charter was signed during a summit in Yalta on June 6 to June 7, 2001 by the four current members and Uzbekistan. guam set objectives for cooperation, such as promoting democratic values, ensuring stable development, enhancing international and regional security, as well as creating closer links with the West, especially the European Union and nato. On May 22-23, 2006 presidents of four membership states signed guam declaration concerning establishing the new organization under the name guam– Organization for Democracy and Economic Development. In Russia guam has been seen as a part of the broader strategy of the West and an instrument of countering the Russian influence in the cis area.

The largest military exercises ever held by the csto, involving up to 12,000 troops were conducted between September 19 and 27, 2011 to raise preparedness and coordination in Arab Spring style anti-destabilization techniques.

273

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4. Evolution of Russia’s policy towards the cis No powercannotdo withoutallies.Thewillingness toacquire allies anddevelop the dominance over them (also in case of desired economic resources)is oneof the objectives ofpower policy.For Moscow,maintaining its own sphere of influenceis importantbecause of thecountry’s modernizationprogram.It would help toimprove theefficiencyof the Russian economy(in particular: in the context of energyresources) and diplomacy [Troickiy, p.36].It alsorepresentsa symbolic meaning(referred to history and tradition) and preserves domestic politicalcontext,not only ineconomic context.Restitution of the world power status, and even the empire, is a factor consolidatingsociety(at least majority of theelites).Russia,which–assome of Russian politicians underline all the time- “must be asuperpower,” “should have its ownsphere of influence”,“its ownpart of the world”in international relations.The territory of theformer empire, that has been outsidethe borders ofthe Russian Federation since the collapse of the ussr, and where the newindependentstates were established, the Russians called the “near abroad”.This term is emphasize geographical position of those countries to Russia, but – mainly–their special historical, economic, cultural, interpersonal and even emotional ties with Russia, whose civilization and culture is largely shaped the societies and economies of the “near abroad”.No wonder,that Russia–since its inception–sought toreintegratethat space [Bielen, p. 232].Russian Federationexpressed its closeness especially to the European part of the cis area. An importanceof the Commonwealth was underlined in the Russianforeign policy doctrineof 1993. In that document there can be found ananticipation of transformation ofthe cis into“an effectiveinternationalorganization of sovereign subjects of international law.”There was asserted thatRussia should createa wide range ofpossibleobligations concerning thecis, covering various spheres ofinternationalrelationsandthe largest number ofmember states.Strengtheningthe securityof the common “military – strategic”spaceand protectingthe external borders ofthe cis seemed to be the most urgenttasks that time [Osnovnye polozheniya vnieshniey politiki Rossijskoj Federaciy]. In September 1995, Boris Yeltsin approved the following doctrinal document, this time devoted entirely to the cis, entitled Russia’s strategic course towards the countries–participants of the Commonwealth of Independent States.There wasdeclaredthat “the creation 375

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ofthe alliance of states, integrated economicallyand politically,that couldaspireto take anoble placein the world community” became Russia’s primary goal in its policy toward the cis. To reach such ambitious aim, it was necessaryas: — maintainingstabilityin the cis areain all fields: political, military, economic, legal and humanitarian; — assistance the cis partners in creating political and economic internal stability as well as in leading friendly policy towards Russia; — strengthening the Russia’s role asa leadingforcein building of new international orderinpost–Soviet area; — enhancing integration processes inthe cis [Strategitcheskiy kurs Rossii s gosudarstvami – utchastnikami Sodruzhestwa Niezavisimyh Gosudarstv]. To realizefour defined prioritytasks, in the first half of the nineties, Russia has sought to create and strengthen multilateral cooperation structures in the former Soviet area, realizing in practice theoretical assumptions of its foreign policy.Some ofthese planscollapsedsoonafter they had beenimplemented.An example can bean attempt to create common system of the cis external borders protection. Establishing the cis joint military command also failed. The Russian Federationalso quiteactivelypromoted theeconomicreintegration ofthe former Soviet space.In September 1993, after the collapse ofthe singlecurrency (ruble) area, Moscow launched initiativethe cisagreement oneconomic union,designed to leadan integration ofthe cisto level of the European Union.The agreement was to provideforthegradual transitionthroughthe stagesof economic integration, starting from a free trade zone,throughcustoms union andcommon market till monetary union at the end. The projecthad no chance in that times and conditions.In the second halfof the nineties, it couldbe arguedthat oneof the main objectivesof Russian foreign policy, namely the reintegration ofthe post-Soviet area, was not achieved. Russia,leading its policy towardsformer Soviet republic, couldbenefitfrom a widerange 376

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of toolsof influence.The Russian Federation was a mediator in all the conflicts that appeared in the post-Soviet space (Transnistria, Abkhazia, South Ossetia, Nagorno-Karabakh, Tajikistan) and the main author of the cease-fire agreements. Russia has established and contributed some peace-keeping operation and tried to preserve control over the frozen conflicts .In thecase of Georgia, Moscow has decided to usethe military force in 1998. It has been the first example of using the Russian army against another country since the collapse of theSoviet Union. Moreover, Russia has tried to avoid multilateral mediation in cases of conflicts in the cis area. This was aconsequence ofRussian perception ofthe cis asits “exclusive” sphereof influence [Ras, Wlodkowska, pp. 347-348]. Russiatried to force the “disobedient” partnersfrom the cis to change their policies on more pro-Russian, using the “hard”economic measures, such as economic pressure andblackmail, for example in the form of acutting offthe supply of electricity fuels as well as increasing their prices. An embargo oncertain goods was another instrument of Russia’s policy.Moscowappliedeconomic sanctionssuch asthe ban on importsof food productsfrom certain countries, including meat, milk,vegetableand wine.The formalreasons forsuspension ofimportsof such goodswere usually “apolitical”: healthreasonsand forgeryof certificatesof quality. However, it is not difficultto find political motives in such Russian actions . The Kremlinoften used theRussian andRussian-speakingcommunity,living inthesecountries, to put the pressure on “unapologetic” partners.Moscowstimulatedpoliticaltrends among the Russian Diaspora, trying to reach convenient (for the Kremlin) solutions. The demands of the Russian minority, especially those concerning human rights, could also be a good reason for emphasis on a partner and possibility to reduce its international prestige.Russiadid not avoid “giving” its passports to citizensof other cis members.Actually, the Russian Diaspora is still apotentiallyserious problem, especiallyfor Ukraine(Crimea)and Moldova (Transnistria). A development of the internal situation supported aims of Russian policy towards post-Soviet states.Political instability, macro- andmicro-economic problems, social pathologies (withpervasive corruptionat the head) madeintegrationwith the European Union (generally: with the West) very difficult, or even impossible.Internal problemscaused“suspension” of post-Soviet countriesin a kind ofvacuumbetween Russiaand the West. 377

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Russia usually gained an advantage in the economic dimension, because its enterprises knewmuchbetter local reality then Western companies.“Soft” and “controlled”destabilization ofsome of the cis countrieshas become one of themost efficient instrument of the Russian policy. It has also limited Western influence in the cis area. Irresponsibility (in case of the South Ossetia in 2008) ofGeorgian PresidentMikheil Saakashviliwasthe best giftfor the Kremlin. In recent years, Kremlin attention has focused onthe Commonwealthmore closely again. It was reflectedin the Foreign Policy Conceptof the Russian Federationfrom 2008 [Koncepciya vneshney politiki Rossiyskoy Federacii]. It resulted from the need of preserving or improving Russian political influenceand was toprovidebeneficial conditions for theexpansionof capital “made in Russia”.Economically strengthened Russia has tried to construct its own area of influence in the “near abroad”, realizing the idea of ​​building a world power “sovereign democracy”.Through theintegrationstructures(EurAsecin the socio–economic,andcsto in thepolitical–military dimensions) the Russian Federation has sought tocreatethe Eurasian analog of the ue and nato, which would play aleading role in this area.Success of this process would pick Russianposition up in the international relations.It could createtheimpression thatthe “GreatEurope” is constituted fromtwo equal(theoretically, at least) entities [Butorina, p. 116].At the same time, according to Moscow,Russia’s policytowards the cisshould be free from the influences of Western players. Efforts made by the Russian Federationhave not caused established effects.Integration structures in the cis area have carried little more than bilateral relations had offered. Kremlincorrectlyidentified reasons of the failure. An activityof third partiesin the region,especially theWestern countriesand the eu, was reported as a “disintegration” factor, too [Tchizhov; Miller]. The involvement of the eu (including the eu’s Eastern Partnership and Poland’s Eastern policy) rated as a geopolitical threat to the interests of the Russian Federation and the “source of political instability and crises” [Rossiya i mir…, p. 395]. Despite the failure of reintegration based on “the cis project”, the main objectives of the Russian Federation in its relations with the cis members have remained basically unchanged. They have been following: 378

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— maintaining theeconomic impacts(in this context, the most serious challenges are: predicted single market, Ukrainian economy – that “should be integrated” with Russian,andsupplies of fuels fromAzerbaijan, Kazakhstan, Turkmenistan and Uzbekistan); —

keeping thecontrol over militaryinfrastructure;

— strengthening influence on political and social transformations in the cis states (this serves other goals); — 21].

preventingthe penetrationof the cis area through other powers [Ras, p.

It is possible to predict that the Russian Federation will focuseven moreon issues relatedto its participation inthe global economy.Post-Soviet areawill beconsideredby Russiainthe context of access to additional resources, preserving its national security and improving international prestige. The factorsthat will support modernization of Russian economy and society as well as improvethe positionof the Russian Federationin the world [Rossiya i mir…, p. 410]. Russiahas consistentlydeclaredpromoting multipolarinternational orderthat can guarantee its “important place” in the world. Kremlin wants to play the roleof one of the key powers in the global political, security and economic order.Tostrengthen itsrelativelyweak(compared withother world powers like the usa, the eu, China) potential andraisethe internationalprestige, the Russian Federation has aspired to thehegemony inthe cisarea.Effective control over the new independent states could strengthen Russia’s position in world politics and its importance in the world economy, especially in energy sector. What unusually essential, it would let the Russian society feel “the spirit of empire”. The “Russianworld”,“Russiancivilization”, would extendfar beyond theborders ofthe Russian Federation [Federacja Rosyjska…, p. 87]. It seems thatamong Russians, especially the elites, the“demand” forthis kind of idesis stillstrong.Therefore, themodernization ofthe state(actually, the Kremlin’sflagshi379

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ppassword) should servethe constructionof a modern(?)empire274.It is worthmentioning that- as opposedto the idea of​​the restaurant of Russian empire–liberally-oriented part of elites has called for the transformationof the Russian Federation into a “normal”nation-state, devoid of illusions concerningits”uniqueness“and”civilizing mission” and focused mainly onrelation withthe mostdevelopedpart of the world, but not on impoverishedthe cis countries275.

5. Results of integrationwithin the cis Historical merit of the cis relied on it thatit could be described as the quite useful instrument of the “civilized separation”. In practice, instead a restaurant of the empire, the Commonwealth served building nation-states on ruins the ussr. Enabling the collapse of the nuclear superpower without proliferation weapon of mass destruction turned out also a huge benefit that was supported by establishing the cis and its activity [Trenin, pp. 100-103]. Small and medium post-Soviet countries had facedattempt torebuildthe Russian empire. They could agree on Russian hegemony and adapt to Moscow’s “requirements” or fight for their sovereignty, trying to avoid domination by powerful neighbour .Failure of “reintegration project” under the aegis of the Russian Federationin the ninetiesstrengthened thesovereignty ofpost-Soviet states. Russian political scientist, Dmitri Trenin, pointed the following factors as the most significant reasons of the cis failure as the instrument of reintegration of post-Soviet space: — f the cis countries’ political elitestoanysupranational organization(althoughthe nostalgia forthe Soviet Union has been present in some cis countries;

274

See more: S. N. Gavrov, Modernizaciya vo imia imperii. Sociokulturnye aspekty modernizacionnyh procesov v Rossii, Moscow 2009.

275

Seei.e.: L. Shevtsova, Odinokayaderzhava. Potchemu Rossiya nie stala Zapadom i potchemu Rossii trudno s Zapadom, Moscow 2010.

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— diversification of political and economic ties of the cis members as well as Russia’s inability to become a new integration center in nineties, particularly in terms of its financial unattractiveness; — different levels (level of wealth, industrialization, technological progress, development of the infrastructure, etc.) and models (range of relations with the world economy, privatization, liberalization and deregulation) of the economic development of these countries; — diversity of political and legal regimes (“hybrid democracies” and authoritarian republics); —

significant social and cultural differences;

—

diversified reluctanceonational securityconcepts [Trenin, p. 101].

Whereas Polish international expert, Wojciech Konończuk, distinguished following important causes of the failure of integration within the cis: — Russia’s natural advantage Russia over the remaining cis members in every respect,starting from its geographic size, to population (around 50% of the cis citizens are Russians), economic potential (the Russian economy accounts for around 80% of the cis economy),and political and military force; therefore, from the beginning of the integration process it was impossible for the Commonwealth to become a community of equal members; even with the most democratic decision-making procedures, the remaining members would still inevitably have been dominated by Russia (this constituted the significant difference between the post-Soviet integration model and the integration model of the European Union); diversified economic models of the countries of the “twelve”; they differ — in terms of the free market development level, the state’s role in the economy, the status of privatization, the private sector’s share in the gdp, etc.; 381

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— reorientation of international economic relations; trade exchange between Russia and the other cis members has been declining systematically since the break-up of the Soviet Union, because the economies of the cis members are not mutually complementary, but — rather compete against one another; countries of the Commonwealth developed economic contacts with other states and regions; — disparate development of internal and foreign policies of the cis member states; As a result their interests have become incompatible with those of Russia [Kononczuk, p. 13]. The process of integrationwithin the cishas been characterized by large numberof signed agreements, most of which never enteredinto force. After 20 years, the cis is the presidential club only, phenomenon similar to British Commonwealth (a notion “Russian Commonwealth” has even appeared in literature). The organizationhas not been able to achieveits declared objectives. There has beennorealeconomic integration. Moreover, a lot of political and economic tiesbetweensome of countries of“twelve” havesignificantly weakened. cisbecame avirtualorganization,which has maintainedthe illusionof existencecommon structure ofpost-Soviet states. Nowadays,it makes senseto speak of “the cis area” than ofthe cis asan real community. For Russia,however,it is importantto maintaintheillusorystructure,which isa symbolicconfirmation of its roleinpost-Soviet areaand providingthe ability to protecttheir interestsduringperiodicmeetings andinformal consultations. Moscow has done a lot to avoid the dissolution of the cis, recognizing that it would be perceived as a symbolic defeat and the weakness of its policy in the post-Soviet area. Russia andsome membershave been interested incontinuingexistence ofthe organization,even it would remain a declarative, facadeinstitution. Reactivation of the Commonwealthisin factquiteunrealistic. Better future prospects have got other international organizations on post-Soviet area, that have been built on more stable base with clear objectives and similar intentions of co-founders. One can assume that the EurasianEconomic Community and the Collective Security Treaty Organization will continue their development. It is quite possible that members of the EurAsec and the csto will be 382

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able to enhance multilateral cooperation. In practice, Russiafinallygave upencouraging integration in the formula of “twelve” and begandeveloping bilateral relationswith individual cis countries. Kremlin has chosen group of partners that had turned out closer to Russia then others and started creating a “core area” of integration within the cis.

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sexta parte

Regionalismo y cooperación regional en África

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capítulo 14

La experiencia de la integración regional en África Subsahariana: los casos de la sacu y la sadc Myrna Rodríguez Añuez Luis Ochoa Bilbao

Introducción Cuando se habla de regionalismo e integración inevitablemente se tiene en mente las experiencias europeas (ue), norteamericana (tlcan) y sudamericana (mercosur), pasando por alto que África, habitualmente marginal en el estudio de las relaciones internacionales, también ha desarrollado sus propios procesos de integración regional, incluso desde principios del siglo xx. En África Subsahariana la idea de la integración no es nueva. Fue motivada por las metrópolis durante su administración y apoyada por los dirigentes del África independiente a partir de los años setenta, con la firma de acuerdos que prosperaron limitadamente

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hacia los años ochenta bajo la forma de un regionalismo abierto.276 Así, finalizado el proceso de descolonización el continente africano se dedicó a la tarea de enfrentar su camino independiente. Los mecanismos regionales de integración han sido entendidos por los estados como una herramienta fundamental para contrarrestar las crisis económicas, buscar una mejor inserción en la economía mundial y caminar hacia la construcción de un proyecto alternativo de desarrollo. En este capítulo nos dedicamos precisamente a reseñar de manera breve y precisa dos de esas experiencias: la Unión Aduanera de África Austral (sacu) y la Comunidad de Desarrollo para África Austral (sadc). El propósito de este trabajo es ilustrar los alcances y limitaciones de ambos mecanismos que, con el tiempo, se han convertido en actores regionales y multilaterales reconocidos a nivel mundial.277 En segundo lugar, demostraremos que dichos mecanismos enfrentan nuevos retos y hacen de la experiencia de la integración regional en África un proceso dinámico que debe renovarse y adaptarse para no correr el riesgo de hacerse obsoleto. En ese sentido, veremos cómo la sadc ha comenzado a traslapar sus funciones con respecto a la sacu, organismo que enfrenta actualmente una crisis de identidad. En tercer lugar demostraremos que, al igual que en otros procesos de integración, hay una o dos naciones que lideran la integración y en los casos que aquí analizamos ese papel lo juega Sudáfrica, convirtiendo al país en un actor central que comienza a ver desbordada su capacidad de gestión como líder regional. Por lo tanto, junto a la caracterización que presentamos, también hacemos una valoración crítica de ambos mecanismos regionales y los retos que se avizoran.

El regionalismo abierto se caracteriza, entre otras cosas, por promover la liberación interbloques de los intercambios mientras que disminuye las barreras al comercio con los países no socios (Lechini de Álvarez, 1999).

276

Por ejemplo, tanto la sacu como la sadc han entablado negociaciones y acuerdos estratégicos tanto con la ue como con el mercosur.

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El regionalismo en África Los procesos de integración regional africanos278 responden a los mismos ejes que se encuentran en otros procesos de regionalización en el mundo; esto significa que apelan a la visión economicista que busca mejorar las transacciones comerciales, fomentar el desarrollo, fortalecer, incrementar o crear infraestructura y propiciar la estabilidad financiera. Las ganancias que reportarían estos esquemas se verían reflejadas en procesos políticos modernos y democráticos (es decir, estables e institucionalizados) en la creación de mecanismos para la prevención y contención del conflicto y en la posibilidad de construir modelos de aprendizaje colectivos.279 Regionalizar implicaría estandarizar procesos de comercio y cooperación, facilitando los trámites y unificando las reglas del juego comercial, fomentando así un desarrollo económico que luego impactaría a otros ámbitos de la vida de las naciones. Como escribe Benavides: “La integración regional parte de la base teórica de que unos mercados nacionales pequeños plantean limitaciones de crecimiento económico. Consideran que espacios comerciales más amplios aportan ventajas como las economías de escala, una competencia más fuerte, inversiones extranjeras y, con ello, una mejora de la productividad y la diversificación de la producción y las exportaciones”.280 En África dichos procesos regionales no sólo responden a las razones pragmáticas manifestadas por la teoría económico-política, también hay razones históricas y de supervivencia elemental que llegaron a expresarse en el Panafricanismo y las posturas antiimpe-

Existen varios trabajos recientes que abordan la complejidad de los procesos de integración en el África Subsahariana, de los cuales destacamos los siguientes: Hilda Varela, “La integración en la región sur de África: entre utopía y realismo político, Estudios de Asia y África, El Colegio de México, No. xl, Vol. 2, 2005, pp. 299-340; Ogochukwu Nzewi y Lungi Zakwe, “Democratising Regional Integration in Southern Africa: sadc national committees as platforms for participatory policy-making”, Centre for Policy Studies Johannesburg, octubre de 2009; Mbuyy Kabunda Badi, “La integración regional en África: análisis jurídico, político y económico, Cuadernos de Ciencias Económicas y Empresariales, No. 40, Universidad de Málaga, 2001, pp. 53-97; Christian Peters-Berries, Regional Integration in Southern Africa — A Guidebook, Inwent, Ministerio Federal para el Desarrollo Económico y la Cooperación, Alemania, julio de 2010, p. 196.

278

279

Lourdes Benavides, “Actores regionales y subregionales en África subsahariana”, Fundación Carolina, julio de 2007. [Disponible en: http://www.fundacioncarolina.es/es-es/publicaciones/avancesinvestigacion/Documents/ africasubsahariana.pdf]. [Consulta: 12 de mayo de 2012]. Ibid., p. 118.

280

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rialistas respecto a las metrópolis europeas.281 Actualmente, y a la luz de las experiencias regionalistas más recientes, queda claro que existe una racionalidad que explica los procesos de regionalización africanos y que se justifica a partir de las siguientes razones: los estados del continente no son lo suficientemente fuertes, económicamente hablando, como para sobrevivir por sí mismos en el mercado mundial; de igual forma, los estados africanos son débiles militarmente e incapaces de defenderse solos, por lo que necesitan pertenecer a un grupo regional para garantizar su seguridad y aumentar su capacidad de influencia. En resumen, para afrontar los retos de la globalización económica y contrarrestar sus efectos, tales como la crisis financiera y alimentaria del siglo xxi, y especialmente para evitar la marginalización, los países en desarrollo necesitan integrar sus sistemas económicos y políticos.282 Todo esto corresponde claramente al discurso de la integración que sostiene que los países vecinos con economías de parecida magnitud y con problemas políticos y de seguridad similares, se pueden beneficiar al integrar sus economías, ya que esto crea una situación de interdependencia y desarrollo mutuo.283 Los dos casos que aquí analizamos responden efectivamente a las motivaciones antes descritas, pero en el transcurso de los años han ocurrido cambios que obligan a replantearse los límites y alcances tanto de la sacu como de la sadc. Como veremos a continuación, la sacu enfrenta el grave problema del desequilibro de la economía sudafricana que, más grande, poderosa y diversificada que la de sus vecinos, comienza a plantear problemas nuevos a una unión aduanera centenaria. Por su parte, la sadc empieza a incursionar en mecanismos de integración que podrían volver obsoletos otros mecanismos, como la sacu misma. Finalmente, el rol que juega Sudáfrica en prácticamente todos los procesos de regionalización importantes del África Subsahariana nos obliga a examinar con cautela los alcances de su viabilidad.

Lourdes Benavides, Op. cit., p. 21.

281

282

Mark Chingono y Steve Nakana, “The Challenges of Regional Integration in Southern Africa”, African Journal of Political Science and International Relations, Vol. 3 (10), October, 2009, p. 397.

Ibid., p. 398.

283

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La Unión Aduanera de África Austral (sacu) La Unión Aduanera del África Austral, de la que forman parte Botswana, Lesotho, Namibia, Sudáfrica y Swazilandia cumplió cien años de existencia en 2010, rigiéndose en la actualidad por lo estipulado en la última revisión de sus normas de funcionamiento, efectuada en 2002. En la misma se prevé el establecimiento de seis instituciones fundamentales para la administración de la Unión Aduanera: 1) el Consejo de Ministros, 2) la Comisión de la Unión Aduanera, 3) la Secretaría, 4) la Junta Arancelaria, 5) los Comités técnicos de enlace y 6) el Tribunal. Todas las importaciones al territorio de la sacu están sujetas a un arancel común y todos los derechos de aduana, impuestos especiales y derechos adicionales percibidos durante cada trimestre se ingresan en un fondo común dentro del trimestre siguiente. Según el acuerdo de 2002, el fondo común debe ser administrado por una institución designada por el Consejo. A falta de producirse hasta el momento la mencionada designación, es Sudáfrica la que de manera provisional ejerce dicha función. El fondo común se reparte con arreglo a tres criterios: •

Los derechos de importación, de forma proporcional a la participación de cada miembro en el total de las importaciones de la sacu. • El 85% de los impuestos especiales, de forma proporcional al porcentaje que supone el Producto Interno Bruto (pib) de cada miembro sobre el pib del total de la sacu. • El 15% restante de los impuestos especiales, conocido como componente de desarrollo, de forma inversamente proporcional al pib per capita de cada miembro.284 Además de lo relativo a la Unión Aduanera, y con objeto de fomentar la integración económica, el Acuerdo de la sacu de 2002 contempla la formulación de políticas comunes entre los miembros en materia de desarrollo industrial, agricultura, políticas de competencia y prácticas comerciales desleales.

284

Ver sitio oficial de la sacu. [Disponible en http:// www.sacu.int/]. [Consulta: 3 de abril de 2012].

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El Acuerdo de 2002 prescribe también la cooperación aduanera para facilitar la simplificación y armonización de la documentación y los procedimientos comerciales, así como la armonización de las normas y los reglamentos técnicos aplicables a los productos dentro de la zona aduanera común. Sin embargo, con respecto a las medidas sanitarias el Acuerdo reserva a cada miembro el derecho a aplicar medidas que estén en conformidad con sus leyes nacionales y con las normas internacionales. Los miembros, cuando decidieron modificar el Tratado, en un primer momento en 1969, en 1994 y más recientemente en 2002 consideraron que la Unión Aduanera debería servir al desarrollo y crecimiento de los países firmantes, sobre todo de los más retrasados económicamente. Por tal motivo, los ingresos que obtienen se reparten equitativamente entre los miembros de acuerdo a una fórmula sobre ingresos compartidos, en tanto el remanente es otorgado a Sudáfrica, la cual además es la recaudadora principal y la encargada de custodiar tales fondos, que deposita en el Fondo de Ingresos nacionales. Cabe remarcar que para las pequeñas economías del blns285 los ingresos compartidos provenientes de la sacu son una parte sustantiva de sus ingresos nacionales. En 1994, tras la reforma democrática en Sudáfrica y ante el nuevo panorama político del Estado más importante del bloque, los miembros decidieron que el esquema debía ser renegociado para democratizarlo. Así, en noviembre de ese año los ministros de Comercio e Industria analizaron la renegociación del Acuerdo y designaron un Grupo de Tareas sobre la Unión Aduanera para que formulara las recomendaciones pertinentes. No fue sino hasta el 5 de septiembre del año 2000, en una reunión en Pretoria que los ministros de Comercio e Industria y Departamento de Finanzas consensuaron los principios que sustentarían la reforma institucional. Prosiguieron las negociaciones y el 21 de octubre de 2002, en Gaborone, Botswana, se firmó el nuevo tratado de la sacu, el cual entró en vigor una vez ratificado por todos los estados miembros. De acuerdo al nuevo tratado, se mantenían como objetivos principales optimizar el libre comercio entre los miembros, asegurar el desarrollo económico e industrial, promover las inversiones y las políticas comerciales comunes y facilitar la división equitativa de los 285

Nos referimos a las economías de Bostwana, Lesotho, Namibia, Swazilandia, que forman parte de la sacu junto con la sudafricana.

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ingresos provenientes del cobro de impuestos aduaneros. Pero además de estas tradicionales metas que toda unión aduanera se propone alcanzar, el texto también incluye la creación de instituciones transparentes y democráticas que aseguren la igualdad de los miembros en la obtención de beneficios comerciales y la promoción de la integración de los mismos a la economía internacional globalizada que impone el siglo xxi. Este nuevo tratado continúa manteniendo el principio de asignación equitativa de los ingresos entre los miembros, porque la diferencia entre el mayor de ellos, Sudáfrica y los demás se ha incrementado, siendo la asimetría existente entre la economía sudafricana y el resto la característica distintiva del esquema. La comparación de los pib de los estados en el 2010 expone con nitidez las profundas asimetrías entre éstos. Medidos en miles de millones de dólares, Sudáfrica tiene un pib de 524 miles de millones, Botswana de 28 miles de millones, y Lesotho de 3 miles de millones, Namibia de 15 miles de millones y Swazilandia de 16 miles de millones.286 Un panorama similar se presenta en el área comercial. Sudáfrica disfruta de un gran excedente en la balanza comercial con cada uno de los otros países y la tendencia no parece revertirse; por el contrario, parecería que su economía succionara a las demás, dependientes de ella. Los pequeños miembros de la sacu mantienen la casi totalidad de su comercio con Sudáfrica, aunque es casi nulo entre ellos. Por otra parte, la política comercial sudafricana a lo largo de los últimos diez años ha creado una tasa efectiva de protección (aunque no sean barreras arancelarias altas) de aquellas producciones que pueden encontrar competencia en los demás miembros de la sacu. Esta marcada asimetría no significa, sin embargo, que la región carezca de importancia para Sudáfrica; por el contrario, constituye el mercado en el cual puede colocar aquellas manufacturas que son imposibles de vender en la Unión Europea o Estados Unidos. Debe considerarse además que Sudáfrica no es solamente el país líder dentro de la sacu, sino también de la región subsahariana del continente. Aunque sólo posee un 3% del total del territorio africano, su producción industrial representa el 40% de la producción total del continente, su producción minera el 45% del mismo y su pib conforma el 25% Datos publicados en el sitio http://www.indexmundi.com/ [Consulta: 3 de abril de 2012].

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del pib africano.287 Posee una economía parecida a la de Brasil, aunque con una bolsa de valores dos veces más grande que la de Sao Paulo. Por otra parte, es la “puerta de entrada” de las inversiones del África Subsahariana, siendo Sudáfrica misma la mayor inversora de la región y la principal economía de la sadc. El mercado sudafricano es considerado uno de los mercados emergentes más promisorios, lo cual atrae una gran cantidad de inversiones. La política comercial del Ministerio de Comercio e Industria está centrada en el logro de un mayor acceso a los mercados del mundo y en el logro de reciprocidad en el nivel de apertura comercial, por lo cual procura socios estratégicos, ya sean países o bloques. En tanto, la política industrial que desarrolla tiene como objetivo el traspaso hacia la producción de bienes de alto valor agregado y conocimiento intensivo, o sea, una política orientada a la transformación del perfil productivo del país, meta que se contradice con una meta política fundamental para el gobierno nacional: la creación de empleos. Para estos fines, el gobierno de Thabo Mbeki288 implementa la Estrategia Industrial Integrada (Integrated Manufacturers Strategy) y la Estrategia de Reforma Microeconómica (Microeconomic Reform Strategy), las cuales tienden a reforzar las ventajas comparativas y competitivas del país a través del rediseño de las cadenas productivas. Un hecho no menor, que contribuye al alto posicionamiento sudafricano dentro del continente, es la estabilidad política interna y la ausencia de conflictos fronterizos que le permiten asumir un rol de mediador en las guerras intestinas y regionales que azotan la zona. De este modo vemos cómo fue un actor relevante en la búsqueda de paz en las crisis de Sudán o Liberia. La brecha entre Sudáfrica y los demás miembros de la sacu es tan amplia que es válido considerar que una negociación con este bloque comercial es en realidad una negociación con Sudáfrica, y que los otros dos reinos y repúblicas son meros acompañantes de la po Datos publicados en el sitio web de la Embajada de Sudáfrica en Buenos Aires. [Disponible en: http:// www.embajadasudafrica.org.ar]. [Consulta: 3 de mayo de 2006].

287

Thabo Mbeki, presidente sudafricano de 1999 a 2008, fue el sucesor de Nelson Mandela como presidente del Congreso Nacional Africano y como presidente de la República en 1999. Fue uno de los líderes de la creación del programa económico nepad y de la Unión Africana, y ha sido uno de los abanderados en la difusión del concepto de Renacimiento Africano.

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lítica sudafricana. De hecho, las negociaciones entre el mercosur y la sacu comenzaron como una negociación entre el mercosur y Sudáfrica que luego, tras tres años de negociaciones, se hizo extensiva a la sacu. Por lo tanto, el peso real de la economía sudafricana y su capacidad de negociación con el mundo puede ser considerado un factor negativo en el equilibro de la sacu. Cuando se entablan negociaciones multilaterales no resulta fácil llegar a un acuerdo que satisfaga a todos los miembros de la sacu. Y la fórmula de reparto de las ganancias también está implicando un problema para Sudáfrica, que requiere de un gran aparato burocrático-administrativo para ello. En cierta medida, es difícil alcanzar una visión común de los objetivos y beneficios de la organización porque los perfiles particulares de cada nación comienzan a ser contradictorios con el perfil común de la sacu.289 Algunos autores adelantan sus vaticinios sobre la viabilidad de la sacu y entre los problemas más graves que aprecian de la organización, con su reglamentación vigente, son: • Las recientes cumbres organizadas con los primeros ministros de cada nación no han reportado resultados claros y eso ha generado incertidumbre. • El interés nacional dirige las motivaciones de la sacu, pero a su vez refleja la desigualdad entre sus miembros, lo que genera conflictos de interés entre Sudáfrica y los blns. • El panorama político de Sudáfrica domina la toma de decisiones económicas y políticas. • Al mismo tiempo, la inestabilidad política en Sudáfrica, especialmente en el Congreso Nacional Africano y la disputa ideológica entre modelos económicos distintos pueden llegar a marcar el futuro de la sacu. • Se plantea que habrá en los siguientes años un crecimiento menor en Sudáfrica, agravado por la crisis económica global de 2008, lo que afectará el reparto de los ingresos entre los miembros de los blns. • La sacu sigue siendo poco competitiva a nivel global. • Se plantea también que es necesario establecer una política agraria común para enfrentar la crisis alimentaria y el cambio climático. • Otras experiencias de integración empezarán a impactar a la sacu: la Unión Jakkie Cilliers, “Commentary. Consolidating Africa’s Regions”, African Security Review, Vol. 10, No. 1, 2001.

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África, el Mercado Común para el Este y Sur de África, la Comunidad del Este de África y la sadc comienzan a establecer mecanismos que harían, en el tiempo, innecesaria la existencia de la sacu. • Finalmente, la sadc comienza a tener una legitimidad internacional que pudiera hacer obsoleta a la sacu.290 Los elementos expuestos reafirman también la idea de que Sudáfrica, el líder económico y político de la región, es el único miembro con capacidad de negociación internacional, pues es el interlocutor principal de la sacu y de la sadc, como veremos a continuación, y que en su ausencia el esquema de integración carecería de relevancia tanto a nivel comercial como político.

L a Comunidad de Desarrollo para África Austral (sadc)291 La Comunidad de Desarrollo del África Austral se constituyó en 1992.292 Persigue facilitar, mediante la cooperación y la integración regional, especialmente mediante el aumento del comercio intrarregional, el desarrollo y crecimiento económico equilibrados de los

Tanja Hichert, Peter Draper y Thalita Bertelsmann-Scott, “What Does the Future Hold for sacu? From Own Goal to Laduma! Scenarios for the Future of the Southern African Customs Union”, African Perspectives, Global Insights, Ocassional Papper, No. 63, South African Institute of International Affairs, 2010, p. 63.

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Una versión histórica de la sadc se puede encontrar en Myrna Rodríguez Añuez, “La Comunidad de Desarrollo de África Austral: ¿Una alternativa de desarrollo para África del Sur?”, Salas-Porras, Alejandra y Carlos Uscanga (Coords.), Desarrollo regional: Estrategias y oportunidades, fcpys-unam, México, 2008. La Comunidad de Desarrollo de África Austral tiene como antecedente la Conferencia de Coordinación para el Desarrollo de África Austral (sadcc). Esta organización fue fundada en Lusaka, Zambia, el primero de abril de 1980 siguiendo los pasos de la Declaración de Lusaka por los jefes de Estado y de Gobierno de Angola, Bostwana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Swazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbabe. En 1992, como resultado de la Conferencia Consultiva Anual de la sadcc, reunida en Maputo, se elaboró una serie de recomendaciones para la adopción de la integración económica como instrumento adecuado para el desarrollo de los países miembros. Sobre este postulado se crea el 17 de agosto de 1992 en Windhoek, Namibia, la Comunidad de Desarrollo de África Austral (sadc) como sucesora de la sadcc e integrada primeramente por Angola, Bostwana, Lesotho; Namibia, Malawi, Mozambique, Swazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbabe. En 1994 se adhirió Sudáfrica, en 1995 Mauricio y en 1997 Seychelles y la República de Democrática del Congo. Mientras que la antigua sadcc buscaba coordinar las economías de los estados miembros, la nueva sadc busca integrarlas.

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estados miembros, así como su estabilidad política y seguridad.293 La sadc está compuesta por los cinco países de la sacu más otros diez países de la región: Angola, República Democrática del Congo, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, Seychelles, Tanzania, Zambia y Zimbabe. El Tratado de la sadc establece varios protocolos para temas específicos, como el comercio, las finanzas, la industria, la educación, la agricultura, el transporte y las inversiones. Los protocolos sólo son vinculantes para los países miembros que sean parte en ellos. Doce de los quince miembros de la sadc, entre ellos los cinco miembros de la sacu, son signatarios del Protocolo sobre Comercio, que entró en vigor el 25 de enero de 2000 con el objetivo de liberalizar el comercio intrarregional de bienes y servicios. De acuerdo con lo previsto en el Protocolo, una zona de libre comercio empezó a funcionar en agosto de 2008, eliminando los aranceles en torno al 85%294 del comercio entre los signatarios. Mediante el Plan Regional Indicativo de Desarrollo Estratégico (risdp), adoptado en

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En el artículo 5 del Tratado se definen los objetivos de la sadc, los cuales son: 1) Lograr el desarrollo y crecimiento económico, aliviar la pobreza, elevar el nivel y la calidad de la vida de los pueblos de la región y apoyar a los socialmente desaventajados mediante la integración; 2) Desarrollar valores, sistemas e instituciones políticas comunes; 3) Promover y defender la paz, la democracia y la seguridad; 4) Promover el desarrollo autosostenible sobre la base de la autosuficiencia colectiva y la interdependencia de los estados miembros; 5) Lograr que se complementen los programas y estrategias nacionales y regionales; 6) Promover y maximizar el empleo y la utilización productiva de los recursos de la región; 7) Lograr la utilización sostenible de los recursos naturales y la eficaz protección del medio ambiente; 8) Fortalecer y consolidar los lazos y afinidades históricas, sociales y culturales entre los pueblos de la región. A diferencia de otras organizaciones regionales, la sadc enfatiza en temas como la democracia y la participación popular. Esto se ilustra en los principios que postula y a los cuales se comprometen los estados miembros. Estos principios son: Soberanía igualitaria de los estados miembros, Solidaridad, paz y seguridad, Derechos humanos, democracia y una ley justa y, por último, Justicia, equilibrio, mutuo beneficio y arreglo pacífico de sus controversias. Según fuentes del sitio de la sadc. [Disponible en: htpp://Sadc.int/]. [Consulta: 4 de abril de 2012].

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2003295 y que abarcaría quince años con fases de implementación cada tres años, la sadc espera seguir avanzando hacia una integración regional más amplia. Con esta finalidad estaba prevista la creación de una Unión Aduanera en 2010. Este plazo, sin embargo, no se ha cumplido, debido a los problemas técnicos planteados por la pertenencia de los miembros de la sadc a diversas organizaciones regionales.296 A pesar de ello, en su reunión de agosto de 2010 los líderes de los países miembros han reafirmado su compromiso de llegar a la misma, nombrando una comisión que presentaría, para diciembre de 2011, un informe con recomendaciones para superar los obstáculos existentes. El risdp contempla además la creación de un mercado común en 2015, una Unión Monetaria en 2016 y un Banco Central y moneda única en 2018. Uno de los temas en los cuales la Comunidad ha puesto especial interés es la apertura de un espacio comercial intrarregional amplio. El esfuerzo y el trabajo de interacción regional consiste: “En la ampliación de los mercados nacionales para crear un solo espacio económico en el que disminuyen o desaparecen las barreras discriminatorias, de En marzo del 2001 los jefes de Estado y de Gobierno, en reunión extraordinaria en Windhoek, Namibia, aprobaron la reestructuración de las instituciones de la organización. Ésta se concentra en el agrupamiento de los antiguos 21 sectores de desarrollo en cuatro consejos que forman parte de la Secretaría y el establecimiento de los comités nacionales para coordinar los respectivos intereses de los estados miembros con relación a los objetivos comunes de la sadc. Las cuatro direcciones o ejes en lo que actúan, son: Comercio, industria, finanzas e inversiones; Infraestructura y servicios; Alimentación, agricultura y recursos naturales; Desarrollo social y humano y Programas especiales. El objetivo de esta reestructuración está dirigido a facilitar la aplicación de una estrategia de desarrollo más coherente y coordinada, con vistas a mejorar la eficacia y la efectividad de las políticas y programas de la sadc. Entre los cambios también se aprobó la preparación y la puesta en marcha a mediano y largo plazo del risdp por la Secretaría para complementar y mantener una dirección clara en las políticas y programas de la organización, poniéndose en marcha a partir del 2003. El risdp reafirma el compromiso de los estados miembros de la sadc en la búsqueda de una buena gobernabilidad política, económica y corporativa, basada en una cultura de democracia, participación amplia de la sociedad civil, transparencia y respeto a la ley. Enfatiza en estos requisitos para el logro de un desarrollo socioeconómico sustentable que se podrá alcanzar mientras se consigan niveles más profundos del proceso de integración. El alcance y los propósitos del risdp son proporcionar la dirección estratégica en los programas y actividades de la sadc para encuadrar los objetivos estratégicos y prioridades de la misma con las políticas y estrategias en el logro a largo plazo de sus metas. El risdp proporciona programas de políticas económicas y sociales aceptadas por la organización, supervisa su funcionamiento perfilando las condiciones necesarias para el logro de las metas establecidas.

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Por ejemplo, Angola pertenece al mismo tiempo a la Comunidad Económica de Estados de África Central (ceeac), la Unión Africana, entre otras. Botswana, además de pertenecer a la Comunidad de Desarrollo del África Austral (Southern Africa Development Community, sadc), está integrada en la Unión Aduanera del Sur de África (Southern Africa Custom Union, sacu) y a la Unión Africana.

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una manera gradual o inmediata, para permitir la libre circulación de personas, bienes y capitales.”297 Por el momento se ha establecido una zona de libre comercio en la que faltan algunos países miembros por integrarse, como el caso de Angola, la República Democrática del Congo y Malawi. Las razones están relacionadas con que no disponen aun con la infraestructura necesaria para que sus sectores productivos puedan competir en un mercado tan amplio de 170 millones de personas y con problemas sobre todo de inestabilidad política que gravitan en estas cuestiones. Una vez que se logre totalmente este espacio de libre comercio, se podrá obtener un mejor manejo de la distribución comercial de los productos a nivel intrarregional. Todos los países estarán en mejores condiciones de exportar e importar productos que se vuelven más accesibles en el mercado regional, sobre todo los alimentarios, vitales para la población. De igual manera, los miembros podrán contar con políticas armonizadas, haciendo más competitivo el mercado. El Tratado también insta a la sadc y, por ende, a los gobiernos de los estados miembros, a asumir un completo compromiso y a las organizaciones no gubernamentales en el proceso de integración regional. Las decisiones políticas y acuerdos quedan sometidos al auspicio de la sadc y son de compromiso legal. De igual manera, sienta los principios y procedimientos por los cuales los estados miembros guiarán su cooperación y esfuerzos colectivos en áreas específicas.298 Mbuyi Kabunda, Op. cit, p. 34.

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Se establece además que a los estados miembros se les pueden imputar sanciones si persisten en fallas, sin buenas razones para ello, en obligaciones adquiridas en el Tratado; si ponen en práctica políticas que minen los principios y objetivos del sadc; en atrasos, en más de un año, en los pagos de las contribuciones de la sadc por otras razones que no sean un desastre natural o circunstancias excepcionales que afecten gravemente a las economías de los países, sin el consentimiento de la Cumbre. Estas sanciones serán determinadas por la Cumbre caso por caso. La organización está abierta al ingreso de nuevos miembros por decisión unánime de la Cumbre de la sadc y después de acceder el aspirante al Tratado de la sadc. La sede de la organización se encuentra en Gaborone, Botswana. Cuenta con una Secretaría encabezada por el secretario ejecutivo, quien responde al Consejo de Ministros. Los idiomas de trabajo de la organización son el inglés y el portugués. En el ejercicio de sus funciones, igual que los miembros del Tribunal y de los funcionarios en funciones gozan de inmunidades y privilegios en el territorio de cada uno de los estados miembros, iguales a los de los funcionarios de las organizaciones internacionales. Ver www.sadc.int

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Para el desempeño de estos propósitos, a lo largo de su trayectoria la sadc ha creado instituciones a través de las cuales realiza toda su actividad, desde la elaboración de políticas hasta la gestión administrativa. Estas instituciones van desde la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, el Consejo de Ministros, los Comités y las Comisiones Sectoriales, el Comité Permanente de Funcionarios, los Puntos de Contactos nacionales y sectoriales, la Secretaría, la Conferencia Consultiva y el Tribunal.299 Estos organismos son los encargados en sus distintos niveles de hacer marchar el proceso de integración. Sin dudas, la sadc busca una integración gradual desde la integración económica, es decir, la eliminación de barreras arancelarias y la creación de un mercado común, hasta niveles de integración política y sociocultural. La integración política pretende equilibrar y regular los procesos institucionales en la toma de decisiones, algo que el discurso prointegracionista sostiene como positivo para consolidar una cultura democrática y alcanzar un mayor peso en la política internacional colectiva. Por su parte, la integración sociocultural, última etapa del proceso, ocurriría casi de manera natural conforme se consoliden los lazos históricos y las tradiciones de los países que componen la sadc.300 Si partimos del principio de que la cooperación regional es “la expresión de la voluntad común por encima de las voluntades individuales o estatales”,301 la sadc como organización regional, económica y política trabaja en pos de este postulado. Esta organización regional pone énfasis en dos ámbitos. El primero, responde a que cada país debe trabajar en función de su interés interno en todos los sectores (económico, político y social), al mismo tiempo que respondan al cumplimiento de los objetivos regionales, con el objetivo común de “impulsar el desarrollo y el crecimiento económico, aliviar En este sentido, lo que trascendió a la sadcc fue el papel atribuido al secretario ejecutivo en la realización de los objetivos de la Comunidad y en el derecho obligatorio para resolver las disputas entre los participantes a través de la constitución de un tribunal. Otro asunto es que este tratado incluye la cooperación centralizada, la movilización de los recursos financieros propios y la posibilidad de exclusión de los miembros; esta última con el objetivo de fortalecer la independencia y el poder de la Comunidad respecto a los estados miembros. Asimismo, plantea la exigencia de armonizar y encaminar los esfuerzos de cooperación con otras organizaciones de la región, tales como la comesa.

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Chingono y Nakana, Op. cit., pp. 399-401.

Mbuyi Kabunda, La integración africana: problemas y perspectivas, Madrid, 1993, p. 31.

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la pobreza, mejorar el estándar y la calidad de vida de los pueblos de África Austral, así como apoyar las desventajas sociales a través de la integración regional”.302 Los países de la región consideran que para el logro del bienestar común y el mejoramiento de la calidad de vida es esencial la integración como vehículo para el desarrollo regional. Por ello ponen atención al “autodesarrollo sobre la base de la confianza colectiva y la interdependencia de los estados miembros”.303 Sin embargo, toda buena intención debe ir acompañada de reglas claras y distribuciones precisas de las responsabilidades, y eso es algo que varios autores han señalado como el paso necesario para la institucionalización de una integración profunda y de largos alcances. Los pasos naturales para llegar de una Unión Aduanera en el 2010 a un Mercado Común en 2015, a una unión monetaria en 2016 y a la Unión Económica en 2018 van acompañados de particularidades que obligan a los estados miembros de la sadc a adoptar medidas en el corto plazo. Por ejemplo, la estandarización de la recolección de datos estadísticos es un requisito indispensable para la unión monetaria, lo que implica coordinar a los bancos centrales de cada país y crear una agencia dedicada a ello, tomando como base las experiencias de Eurostat y Afristat.304 Pero no siempre es fácil coordinar esfuerzos, y esto ha quedado claro con las implicaciones políticas que tiene, en un caso concreto, el Tribunal de la sadc, creado en 1992 y que en algunos casos relacionados con las violaciones a los derechos humanos no ha podido actuar con propiedad, a veces por falta de voluntad política y otras por falta de capacidad estructural y económica.305 Es obvio que la sadc enfrentará estos y otros retos, sobre todo si en dicho proceso se trata 302

303

Southern African Development Community. Towards a Common Future, 2003. [Disponible en: www.sadc.int].

Idem.

304

Mshiyeni Belle, “Regional economic integration in sadc: progress, prospects and statistical issues for monetary union”, en, ifc Bulletin, No. 32, Bank for International Settlements, 2010, p. 93. Eurostat es el organismo dedicado a la recolección de datos estadísticos dependiente de la Comisión Europea. Su sitio de internet es: http:// epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ Igualmente, Afristat es el Observatorio Económico y Estadístico de África Subsahariana. Su sitio de internet es: http://www.afristat.org/

Ver Humans Rights Watch, “Regional Court’s Future Hangs in the Balance Q&A: The sadc Tribunal”. [Disponible en: http://www.hrw.org/sites/default/files/related_material/sadc%20tribunal_qa_Final%20Post%20 hrwpress.pdf]. [Consulta: 5 de abril de 2012].

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de emular lo conseguido por la Unión Europea, tomando en cuenta que los países del África Subsahariana distan de parecerse a los países europeos tanto en el alcance de sus economías como de sus instituciones. Es por ello que varios observadores y analistas sugieren que —quizás lo más importante y difícil a la vez— a la hora de iniciar un proceso ambicioso de integración, no intentar copiar fórmulas relativamente exitosas en otras latitudes al pie de la letra. La sadc deberá experimentar y cometer sus propios errores, sin tener necesariamente a la vista a la Unión Europea como único modelo.306

Consideraciones finales Haciendo un símil con Europa, la sacu podría ser el equivalente del benelux y la sadc aspira a ser en África el equivalente de la Unión Europea. Pensando en estos términos, quizá la sacu comience a ver en el siglo xxi el principio del fin de sus centenarios objetivos, toda vez que la sadc comienza a ganar terreno no sólo en el ámbito de la integración económica, sino también en la integración política y sociocultural. Los procesos de integración regional son proyectos a mediano y largo plazo, y la sacu y la sadc no escapan de ello. La construcción de un espacio de integración requiere de tiempo y no está exenta de obstáculos. Ambas organizaciones deben seguir ajustando sus acciones políticas y económicas hacia los intereses de la organización regional. La eficacia de estos organismos debe ir paralelamente encaminada con la reorganización de sus instituciones, tomando en cuenta las particularidades tanto políticas como económicas de cada estado miembro para plantear objetivos comunes y traducirlos en bienestar para la región. Por esto, hay cuestiones que no podemos dejar en el tintero, como el rol de Sudáfrica tanto en la sacu como en la sadc,307 por su importancia como potencia hegemónica ante economías más vulnerables en la zona. Aún falta tiempo para que estos espacios regionales de integración se consoliden y deto306

Mshiyeni Belle, Op. cit., p. 94.

El papel y liderazgo de Sudáfrica en la sacu y en la sadc no está desvinculado de sus implicaciones económicas y políticas, por lo cual debe participar como un miembro pleno en el proceso.

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nen en desarrollo para la región. Las dificultades que presentan deben concebirse como la coyuntura propicia para enfocarse en resolver los problemas tanto políticos, económicos y sociales que den pauta a niveles más consolidados de integración. El dinamismo que puedan alcanzar va a depender en buena medida de la capacidad de generación de riqueza y en compartir las ventajas comparativas de cada miembro. Tanto la sacu como la sadc se ven aquejadas por los objetivos ambiciosos que se plantean y por las propias debilidades estructurales y falta de consenso en muchas problemáticas a resolver. La ausencia de una plena participación popular, las implicaciones de las acciones de penetración del capital extranjero, la implementación de modelos neoliberales de control de la economía y la aceptación de estos proyectos, entre otros factores, son un desafío en la viabilidad y efectividad de sus mecanismos encaminados al logro del desarrollo africano en su sentido más amplio. Por supuesto, a estas consideraciones endógenas, que incluyen la debilidad de los estados que componen a la sacu y la sadc, a veces la poca voluntad política, y otras la falta de recursos financieros, no son los únicos obstáculos de una integración exitosa. También hay explicaciones exógenas, como el rol jugado por las instituciones financieras internacionales en la determinación del destino del gasto que debieran hacer los países subsaharianos.308 Es así que las debilidades de la sacu y de la sadc no están distantes de otros procesos de integración, como ocurre, por ejemplo, en Latinoamérica. Su éxito dependerá del grado de compromiso que logren concretar con sus estados miembros y eso fortalecerá su capacidad estratégica y económica para responder a las crisis de cualquier índole. Si juzgamos las realidades de los mecanismos de integración en África Subsahariana, parecieran no gozar de oportunidades de éxito, no sólo por las diferencias e inestabilidades económicas al interior, sino por la tendencia a resolver sus problemas de manera individual. La región austral debe encontrar sus propias potencialidades para avanzar en este camino y la capacidad combinada de los estados que la conforman es un instrumento útil para el logro de sus metas. Su efectividad y credibilidad como organización estará en función de sus fortalezas para hacer frente a los retos presentes y futuros a partir de los valores comunes, afinidades históricas y culturales que existen entre sus pueblos. Y decir 308

Ver Lourdes Benavides, Op. cit.

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lo anterior, no es más que señalar lo que las teorías de la integración regional concluyen para este y otros casos: al final, todo parece ser una cuestión de voluntad política.

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capítulo 15

Regionalismo y problemas de la cooperación interregional en áfrica Román López Villicaña Luis Fernando Galindo Martínez

Introducción Hablar del continente africano es probablemente hablar de problemas como pobreza, hambruna, enfermedad y conflictos. En este sentido, las cifras de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo y el Comercio (unctad), en su reporte anual de los países menos desarrollados de 2011, informa que África alberga a 33 de los 48 países menos desarrollados del mundo (United Nations Conference on Trade and Development, 2011). La percepción del continente a nivel mundial es pesimista. Henry Kissinger (2001: 200-201) señala que “la pobreza es franca. África tiene la más baja tasa de crecimiento de todos los continentes y se ha quedado muy atrás de la modernización”. Sumado al subdesarrollo, África se encuentra en constante lucha: la violencia interestados y en especial la intraestados no ha cesado desde la década de 1960. El Fondo por la Paz (fp) y la revista digital Foreing Policy han creado un índice con doce medidores económicos, políticos y sociales para determinar la debilidad e inestabilidad en un Estado. En el índice de 2011 de esta publicación aparecen catorce estados africanos en el nivel 407

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más alto de inestabilidad, de los cuales Chad, Somalia y Sudán han encabezado la lista los últimos años. El subdesarrollo y la violencia en el continente van de la mano, y ambos tienen un origen común. Brennan M. Kraxberger (2007: 1058) argumenta que la debilidad de un Estado tiene sus orígenes en la conformación del Estado mismo y en el sistema internacional que le rodea. Así, podemos inferir que la debilidad de los estados africanos tiene sus orígenes en la era colonial, en la cual Europa obtuvo vastos recursos estratégicos, los cuales, en muchos casos, fueron agotados. Para finales del siglo xix las potencias europeas (Alemania, Bélgica, España, Francia, Gran Bretaña, Italia y Portugal) se habían repartido el continente y encontraron la forma de hacer más eficiente su dominio sobre África, negociando los límites entre una y otra colonia. A este proceso se le conoce como “balcanización”. Poe (2012: 317) define este proceso: “[La] balcanización es el proceso de conscientemente fraccionar naciones en micronaciones para debilitarlas con el propósito de hacerlas controlables para las fuerzas causantes de la división.” Este proceso facilitó el control de las colonias y minimizó la cantidad de representaciones europeas en el continente. En consecuencia, se formaron colonias dividiendo viejas naciones y otras se formaron por la unión de antiguos rivales; los grupos étnicos y tribus fueron divididos y mezclados. A partir del siglo xx comenzaron a darse distintos cambios que beneficiaron la independencia africana. En primer lugar tenemos el deseo de libertad e independencia, el triunfo en la Segunda Guerra Mundial de dos potencias que rechazaban el colonialismo (Estados Unidos y la ex Unión Soviética). Fue Kwame Nkrumah, presidente de Ghana, que consigue la independencia para su país en 1957, quien por medio de su idea de una sola África (Panafricanismo) encabezaría las independencias del continente. Otro factor en la liberación de las colonias fueron los estragos económicos causados por la Segunda Guerra Mundial, la cual gastó todos los recursos de Francia y Gran Bretaña, 408

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potencias que llegaron al punto de tener que ser patrocinadas por los Estados Unidos. La guerra, la deuda con Estados Unidos y la reconstrucción de Europa relajaron la política colonial en África permitiendo que el Movimiento de Liberación Africana (mla), así como el Movimiento para la Unidad Africana (mua) endurecieran sus deseos de independencia por medio de boicots y manifestaciones (Poe, 2012: 317). Finalmente el acenso de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss) como potencia, así como la adopción del socialismo en China, aumentaron el temor entre el bloque europeo occidental respecto a que las colonias africanas vieran el socialismo y su posible alianza con la Unión Soviética como su único medio de independencia. El 22 de abril de 1958 en la ciudad de Accra, Ghana, se reúnen los líderes de Egipto, Ghana, Liberia, Libia, Marruecos, Sudán y Túnez en lo que sería la Primera Conferencia de Estados Independientes Africanos. En esta conferencia Nkrumah urge a detonar la independencia del continente por medio de la cooperación entre los países independientes. Fue un momento de optimismo para Nkrumah, quien buscaba ante todo la unidad del continente en una sola nación. Poe (2012: 313) cita a Nkrumah: “Adelante entonces con la independencia, Independencia Ahora, Mañana, los Estados Unidos de África.” Es en la década de 1960 cuando África logra su independencia; en algunos casos de manera pacífica y ordenada (colonias británicas y francesas, mayormente). Por otro lado, fueron las colonias portuguesas las que consiguieron su independencia por medio del conflicto armado que duró hasta 1975. La Guerra Fría fue el escenario en el que las nuevas naciones africanas nacieron. Su resentimiento hacia Europa las empujaría a formar un bloque de cooperación africana en 1965: la Organización de la Unidad Africana (oua). Es en ese momento que cobra sentido el argumento de Kraxberger (2007: 1058), el cual refiere que la debilidad de un Estado tiene sus orígenes en la conformación del Estado mismo y en el sistema internacional que le rodea. La oua sienta sus bases en la visión europea de la soberanía y la no intervención en asuntos domésticos. Además, llega al consenso de no alterar las fronteras heredadas por la colonia. Desde la creación de la oua en 1965 hasta su reconfiguración en 2002, los 409

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intentos del continente por amoldarse al sistema político económico internacional han pagado el precio de estas decisiones, ya que éstas trajeron consigo grandes consecuencias. Una de éstas fue el hecho de atar a los miembros a los confines de sus propias fronteras, lo que creó una falsa sensación de seguridad; es decir, los miembros de la organización confiaban en que los conflictos internacionales serían mediados por ésta y resueltos por medios pacíficos. Esto cambió el enfoque de los estados africanos disminuyendo su gasto en el sector militar, creando más que nada policías y grupos antimotines, lo que debilitó desde un principio su seguridad (Collier, 2010 ). Esta inseguridad, aunada a las pugnas internas por el poder en los estados africanos, ha ido en detrimento del desarrollo de la región. Se han tenido diversos episodios de cooperación en el continente, todos ellos con la finalidad de reducir la brecha entre las naciones africanas y el resto del mundo. Estos intentos han ido desde el apoyo externo por medio de organismos especialmente creados para África, como el de la Organización de las Naciones Unidas (onu), la Comisión Económica para África (cea), la cual tuvo como propósito la organización del continente en cinco “económicamente viables subregiones: África del Norte, África Occidental, África Central, África Oriental y África del Sur” (Gerrit, 2011: 28). Para el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ecosoc) la regionalización africana se veía como una opción más asequible que la integración. En este escrito se engloban algunos intentos de regionalismo y cooperación entre estados africanos, los cuales tienden a tener un módico o nulo éxito, como se puede notar en el preámbulo de la oua de 1979 en Liberia. Para ese momento África contaba con veinte de los 31 países menos desarrollados del mundo. De 1960 a 1980 la tasa de crecimiento conjunta no había superado el 4.8 por ciento, cifra engrosada por los países petroleros (African Union, s/f). Y es por casos como el de Sierra Leona y el Frente Unido Revolucionario (fur), donde grupos de cooperación económica, política y cultural como la Comunidad Económica de Estados del África Occidental (ecowas) han tenido que mutar sus fines para el restablecimiento del orden, de la paz y seguridad de un Estado miembro que ha “fallado” en hacerlo por sí mismo. En concreto, el Grupo de Monitoreo de la Comunidad Económica de Estados del África Occidental (ecomog), tratando de regresar el orden al país, por 410

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medio del cese al fuego y la posterior reinstauración del exiliado presidente Ahmed Tejan-Kabbah, quien fuera derrocado por ir en contra de los intereses del fur en 1997(Alani Badmus y Ogunmola, 2009). El caso de Darfur, Sudán y la Unión Africana (ua) se analizará con detalle en el apartado de la ua de este escrito, así como los casos de cooperación de la Cuenca del Nilo, todo esto con el fin de demostrar que “los intentos de cooperación y regionalismo en África son truncados por la incidencia de estados fallidos”. A pesar de que ha sido una de las prioridades de la ua, la debilidad de los estados ha llevado a que sólo el 10% del comercio sea interafricano. Exceptuando Sudáfrica, cinco estados representan tres cuartas partes de todas las exportaciones interafricanas: Costa de Marfil, Ghana, Kenia, Nigeria, Zimbabue.

Aspectos teóricos Para los fines de este escrito es necesario definir la cooperación y el regionalismo: la primera, no como la interacción de dos partes para lograr un fin, ya que en las relaciones internacionales se estudia el “quién obtiene qué, cuándo y cómo en la arena internacional” (Person y Rochester, 2001). De esta forma buscamos saber la definición internacional, es decir, entre estados, los cuales son entidades geográficamente delimitadas, con una población relativamente constante y con un gobierno único, además de estar legalmente reconocidos por otros estados (“status legal internacional”), lo cual les permite interactuar con esos otros. De manera más específica, Robert Koehane define la cooperación internacional, en concordancia con otros estudiosos: “cuando los actores ajustan su comportamiento a las actuales o anticipadas preferencias de los demás [actores], a través de procesos de coordinación política” (Milner, 1992). De esta definición podemos entender que un Estado busca un beneficio por medio de la interacción con otro Estado, el cual obtiene una ganancia equivalente. Desde el punto de vista teórico, la cooperación requiere de la voluntad de los actores para cumplir su parte del trato, ya que en la cooperación no existe competencia. Kenneth Oye ejemplifica la cooperación internacional con los juegos de “el dilema de los presos”, 411

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“la cacería del ciervo” y “gallina”. En cada uno de estos ejemplos los participantes deben bajar sus expectativas de ganancia para obtener un beneficio común, de lo contrario uno de los actores saldría ampliamente beneficiado afectando a los demás; por el otro lado, existe la posibilidad de que todos pierdan (Oye, 1985: 7-8). Continuando con la teoría, la cooperación internacional no siempre es explícitamente mutua. En este caso, Kenneth Oye asegura que el beneficio mutuo está garantizado, al no existir la posibilidad de no cumplir. En este sentido, Helen Milner (1992: 469) señala que “[la cooperación] puede ser tácita y ocurrir sin comunicación o un acuerdo explícito”. Éste sería el caso de un Estado que se abre a los mercados internacionales de manera unilateral beneficiando su economía y la de sus “tácitos” socios comerciales. Otra forma de cooperación es el tradicional acuerdo emergido de la negociación, que es plasmado en un acuerdo o tratado. Helen Milner comenta que en varias ocasiones un Estado por medio de su hegemonía “impone” reglas que, a la vista de los demás, se consideran exitosas y son adoptadas por estos estados, por ejemplo la democracia y el neoliberalismo (Milner, 1992: 470). Uno de los más claros ejemplos de cooperación internacional es la Organización de las Naciones Unidas y su declaración firmada en la Conferencia de San Francisco, Estados Unidos, en 1945. En esta conferencia 51 naciones (fundadoras) anteponen el diálogo y la negociación para resolver diferencias como las que habían llevado al mundo a la guerra en dos ocasiones. Además se resolverían problemáticas sociales, económicas, educativas, culturales y económicas, siempre promoviendo el respeto a los derechos humanos. Las Naciones Unidas coordinan la cooperación internacional multilateral; además, existe cooperación regional, como en la Unión Europea y cooperación bilateral como la Iniciativa Mérida entre México y los Estados Unidos, cuyo fin es combatir la delincuencia organizada en sus fronteras. A la par encontramos cooperación internacional entre organismos no gubernamentales (ong) con fines diversos, como Amnistía Internacional, organización que vela por los derechos humanos en el mundo y no forma parte de ningún gobierno. La cooperación internacional, además de distinguirse por el número de estados que interactúan, también difiere en la naturaleza de sus objetivos, y podemos encontrar que existe 412

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cooperación internacional política, es decir foros de diálogo y cooperación; la cooperación para el desarrollo, que busca disminuir la brecha de progreso entre países; la cooperación técnica internacional, que es la cooperación científica y tecnológica entre estados (Pérez y Sierra, 1999: 7-10), así como otras que se abordarán en el siguiente apartado.

Diferentes esquemas de cooperación Cooperación militar o de seguridad. Se da entre naciones con el objetivo de la defensa y ayuda mutua en situaciones de agresión. Este tipo de cooperación se populariza al término de la Segunda Guerra Mundial y durante la Guerra Fría; incluye la cooperación policiaca para la captura de criminales que cruzan las fronteras de su país para evadir la justicia, y a su vez la extradición, que es la repatriación de criminales. Ejemplos: la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan), el extinto Pacto de Varsovia y la Policía Internacional (interpol) (Diez de Velasco, 1999). Cooperación social, cultural y humanitaria. Se da a la tarea de proteger a los individuos y las poblaciones en rubros como la educación, la alimentación y la salud. Por ejemplo, la Organización Mundial de la Salud (oms) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (unesco) (Diez de Velasco, 1999). Cooperación económica. Comprende alianzas comerciales por regiones, así como organizaciones para el comercio de un bien o servicio en específico. Es también aquella en la que instituciones internacionales canalizan recursos para financiar a los países miembros. Ejemplos son el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), la Organización de Países Exportadores de Petróleo (opep), en el caso del petróleo y el Banco Mundial (bm) como ejemplo de entidad financiera (Diez de Velasco, 1999). La cooperación para el desarrollo. Este tipo de cooperación tiene como principal objetivo reducir la brecha entre los países desarrollados y los que no lo son. Busca también un desarrollo humano equitativo entre las naciones y al interior de éstas (Pérez y Sierra, 1999: 7). La cooperación técnica. Invierte en capacitación técnica y científica, otorga préstamos 413

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para desarrollar infraestructura con el fin de compartir el progreso científico y tecnológico. Por ejemplo, intercambios universitarios y la Organización de Aviación Civil Internacional (Pérez y Sierra, 1999: 7).

Regionalismo Siendo funcionales, podríamos definir regionalismo como la afinidad de ciertas características entre los actores, como la cercanía geográfica, la religión, la historia, condiciones similares de conflictos y semejanzas económicas. La concurrencia de estas características agrupa a un limitado grupo de actores (Diez de Velasco, 1999: 50). Pero en la actualidad, definir regionalismo es mucho más complejo y amplio que la mera similitud y proximidad geográfica, ya que solamente desde el punto de vista geográfico una región puede ser continental, intercontinental, regional o subregional. Existe un amplio debate en cómo debe definirse el regionalismo, en concreto el llamado Nuevo Regionalismo. Desde el punto de vista del desarrollo y el crecimiento económico, podríamos citar el trabajo de Ann Peterson et al. (2010: 297), de la revista Geographical Research, donde proponen que “El Nuevo Regionalismo reconoce que las regiones también poseen fuertes identidades regionales y espacios territoriales y están comprometidas en la cooperación y un sentimiento de destino común.” Las interacciones entre los estados en este Nuevo Regionalismo poseen un alcance mayor a la definición dada al principio de este apartado. Oliver Gerrit (2011) explica: “El Nuevo Enfoque Regional (nra) es, en general, multidimensional, de amplio espectro, no hace clara distinción entre transacciones convencionales interestados y regionalización, entre cooperación intergubernamental convencional y auténtica integración de estados a nivel supranacional.” Este Nuevo Regionalismo no necesariamente implica relaciones entre actores estatales, ya que puede darse en ámbitos tales como la cooperación ambiental entre organizaciones no gubernamentales y actores del sector privado. 414

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En muchos aspectos las políticas nacionales quedan cortas ante problemas concernientes al desarrollo sustentable, por lo que diversos actores estatales y no estatales, de distintos estados, tienen que hacer equipo para alcanzar fines comunes. Parafraseando a Ann Peterson et al., el Nuevo Regionalismo adapta el proceso de la toma de decisiones a un consenso basado en el diálogo y la negociación y comparte responsabilidad para la implementación de estas decisiones. Además integra nociones de eficiencia en la administración, dinamismo económico, sociedad civil, empoderamiento de la comunidad, una sensible administración dentro de un marco de trabajo definido: la región (Peterson et al., 2010: 297).

Estados fallidos Comúnmente un Estado tiene un correcto balance entre los servicios y los bienes públicos que ofrece a la población, así como la capacidad para mantener el orden, es decir: policía, jueces, cortes y todo el aparato burocrático para hacerlo. Kraxberger (2007: 1058) argumenta, citando el concepto de Estado clásico de Max Weber: “la esencia de la estatalidad es ejecución: la habilidad, al final, de enviar a alguien con un uniforme y una pistola, a forzar personas a cumplir con las leyes del Estado”. Por el lado contrario, un estado fallido es, de acuerdo a Isiaka Alani Badmus y ’Dele Ogunmola (2009: 723): “Un Estado […] ha ‘colapsado’ o ‘fallado’ cuando existe una falla o colapso en las instituciones del Estado, legitimidad, legalidad y el gobierno no ejerce autoridad sobre los gobernados o en algunas partes del país”. Los estados fallidos no son cosa nueva, anteriormente (antes de Westfalia) los estados débiles e inestables eran absorbidos por países fuertes en una especie de darwinismo: “pez grande se come al pequeño” y “la permanencia del más fuerte”. Kraxberger cita a Rotberg, quien señala que los estados tienen varios niveles de crisis: “estados débiles-estados fallando-estados fallidos-estados colapsados” (Kraxberger, 2007: 1057-1058). Se consideran dos causas por las cuales un Estado surge débil: condiciones en las que un Estado fue originado y considerando el régimen internacional respecto a países débiles. Además, se puntualiza que el tránsito entre un Estado débil y uno colapsado es gradual y lento. 415

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Podemos tomar como ejemplo de países débiles a Georgia, Guatemala y Líbano, mientras que Colombia, Corea del Norte e Indonesia son estados fallidos. En los niveles más alarmantes encontramos a Liberia y Sierra Leona como estados fallidos. Aún peor, Somalia y Sudán, los cuales se consideran como estados colapsados. La guerra civil es una característica de los estados fallidos. Isiaka Alani Badmus y ’Dele Ogunmola (2009: 723) definen: “Guerras se dice que son civiles cuando el coliseo de la lucha armada está restringido a los confines de un Estado dado, entre el estado y actores subestatales y mayormente [tiene] sus raíces en [la] etnicidad y el forcejeo por el control de recursos […].” Los mismos autores (2009: 724) citan a Wheeler, quien conceptualiza a los estados fallidos como “estados que han colapsado en el desorden y la guerra civil, y en donde el gobierno del Estado ha cesado de existir dentro de los límites territoriales del Estado. Los ciudadanos se encuentran en un cuasi estado natural”. Kraxberger, autor de Failed States: temporary obstacles to democratic diffusion or fundamental holes in the world political map?, diferencia a los estados fallidos de los colapsados basándose en las siguientes diferencias. Un Estado fallido es tenso, profundamente conflictivo, peligroso y en constante pugna por grupos belicosos, todo esto a causa de la represión y gobiernos débiles. En contraste, un Estado colapsado tiene un vacío de poder, aplican reglas como la supervivencia del más fuerte y los bienes políticos se obtienen a través de terceros. Desde el año 2005 The Found for Peace (el Fondo para la Paz), organización no gubernamental dedicada a la educación y la investigación para el mantenimiento de la paz, se ha dado a la tarea de medir a las naciones consideradas como débiles con la finalidad de prevenir el surgimiento de estados fallidos (y/o colapsados) y con esto la pérdida de vidas y las crisis humanitarias. Asimismo, proporciona asesoría sin costo para la búsqueda de mecanismos que eviten la decadencia de un sistema político nacional. De la mano con la revista Foreing Policy utiliza doce indicadores para medir la vulnerabilidad de un país, los cuales son: “la presión demográfica creciente, movimientos masivos de refugiados y desplazados internos; descontento grupal y búsqueda de venganza, huida crónica y constante de población; desarrollo desigual entre grupos; crisis económica aguda o grave; criminalización y deslegitimación del Estado; deterioro progresivo de los 416

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servicios públicos; violación extendida de los derechos humanos; aparato de seguridad que supone un ‘Estado dentro del Estado’; ascenso de élites faccionalizadas e intervención, de otros estados o factores externos” (Foreing Policy, 2012). En el índice de 2011 podemos encontrar como países fallidos críticos a Somalia, Chad, Sudán, República Democrática del Congo, Haití, Zimbabue, Afganistán, República de África Central, Irak, Costa de Marfil, Guinea, Pakistán, Yemen, Nigeria, Níger, Kenia, Burundi, Myanmar, Guinea Bissau y Etiopía. Tan sólo Somalia, Chad y Sudán, han estado tres años consecutivos en la cima del conteo dando testimonio de la gravedad de problema (Foreing Policy, 2012). Entre la literatura encontrada para explicar la naturaleza de un Estado fallido, se encuentra una analogía bastante interesante entre un cuerpo humano enfermo y un Estado fallido. Mary Manjikian, autora de Diagnosis, Intervention, and Cure The Illness Narrative in the Discourse of the Failed State, describe que un Estado es como un cuerpo humano, donde el individuo que habita este cuerpo es responsable de fomentar y cuidar su propia salud por medio de los medios que crea convenientes. Pero si este individuo cae enfermo, tiene como opciones el curarse o morir. La autora describe un escenario de cuerpos débiles, donde si uno de éstos cae enfermo, es probable que infecte a los individuos en la vecindad. Concibe un interesante acercamiento a la cooperación internacional cuando se refiere al individuo enfermo y moribundo como incapaz de tomar las decisiones correctas para restaurar su salud, ya que en primera instancia cayó enfermo por no poseer la información necesaria para el cuidado de ella. Hace hincapié en que un enfermo, lógicamente, debe ponerse bajo tutela médica para ser diagnosticado, intervenido y curado. Esto crea una contradicción respecto a en qué momento el médico toma las decisiones por el paciente, así como el tipo y la duración del tratamiento. También argumenta que cuando un paciente está en vías de recuperarse, siempre es conveniente tener un guardián que cuide que no recaiga (Manjikian, 2008: 335-357).

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Cooperación interregional entre estados africanos Como ya se ha mencionado, la era colonial europea en África llega a su fin a mediados del siglo xx, gracias a tres factores: el nacionalismo, donde se puede incluir la independencia de los países asiáticos, norafricanos y el panafricanismo; la crisis económica posterior a la Segunda Guerra Mundial y el consecuente debilitamiento de las potencias coloniales; y la aparición de la urss y Estados Unidos como opciones para la liberación de las colonias. El persistente rechazo a Europa y el fulgor independentista del continente, aglutinan a los nuevos países africanos en varios grupos de cooperación.

Grupo Casablanca En 1961 en Casablanca, Marruecos, se reúnen los líderes de la República Árabe Unida (Siria y Egipto), Ghana, Guinea y Mali, así como el gobierno provisional de Argelia. En esta conferencia el presidente de Ghana, Kwame Nkrumah, se propone crear un mercado común africano, así como un mando único militar africano; otro de sus objetivos asentados en la declaración fue el de orientar su economía al socialismo. El fracaso de esta asociación se debió en parte al corte radical de su política anticolonialista, que chocaba con los remanentes de las colonias en África. Otro factor fue la ausencia de los doce países francoparlantes de la región.

Organización Común Africana y Mauricinana La República de África Central, República del Alto Volta (Burkina Faso), Camerún, Chad, la República Popular del Congo, Costa de Marfil, Dahomey (República de Benín), Gabón, Madagascar, Mauritania, Níger y Senegal conformarían en ese mismo año la Organización Común Africana y Mauricina (ocam). El objetivo de los estados francoparlantes fue el de una cooperación económica y cultural gradual, que quedó plasmada en la Declaración de Brazzaville de 1960 y entró en vigor hasta 1961 (Manelisi, Kornegay y Stephen, 2000: 1). 418

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Grupo de Monrovia También en 1961 en Monrovia, capital de Liberia, se pacta otro grupo cuyos principios son en su origen reformistas, más que radicales o revolucionarios. Consistió en la República de África Central, la República del Alto Volta (Burkina Faso), Camerún, Chad, la República Popular del Congo, Costa de Marfil, Dahomey (República de Benín), Etiopía, Gabón, Liberia, Madagascar, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Túnez y Togo. Estos 19 miembros apelaban, al igual que la Organización Común Africana y Mauricina, a una cooperación gradual, la cual Oliver Gerrit (2011: 27) describe como “un acercamiento ‘gradual’, articulado como un proceso, iniciando con la integración económica, precediéndole la unión política; dentro del esquema ‘subregional’ y procediendo en etapas comenzando con una cooperación funcional que, tal vez, los llevaría a un mercado común”. Las anteriores agrupaciones carecieron de éxito. Manuel Diez de Velasco (1999: 744) enumera las causas del fracaso de estas organizaciones: “el idealismo de los impulsores de la unidad africana pecaba muchas veces de verbalismo, mientras que las dificultades geográficas […], económicas […] y políticas […] dificultaban los intentos de organización”.

Organización de la Unidad Africana El 25 de mayo de 1963 en la ciudad de Addis Abeba, Etiopía, treinta estados africanos firman la creación de un nuevo órgano de cooperación africano: la oua. Esta organización contenía a los miembros de los tres grupos ya antes mencionados, por lo cual tuvo que adaptarse y ceder en algunos puntos, sobre todo con el grupo Casablanca. A decir, se condenó el apartheid y cualquier otra expresión de colonialismo. Existieron varias situaciones por las cuales la oua pudo haber fracasado. Entre ellas se encontraban las relaciones que sostenían los estados francófonos con Francia, la cual los favorecía desde el punto de vista económico. Esto era mal visto por el grupo anglófono, el cual tenía una postura de rechazo hacia toda relación con Europa. Existía sospecha 419

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de que Francia podría implantar un régimen neocolonial por medio de este grupo de países anteriormente mencionado e integrantes de ocam. Líderes como Julius Nyerere, de Tanzania, Kwame Nkrumah, de Ghana y Yakubu Gowon, de Nigeria se opusieron férreamente a la relación sostenida por los miembros francófonos con Europa, siendo la presión ejercida por Nigeria más radical al posicionarse como el país más poderoso de la región entonces. La presión de Nigeria se debió a su idea de crear un bloque económico en la región. Colin Legum (2009: 210) manifiesta: “Sus aspiraciones [fueron] para la formación de una Comunidad Económica de África Occidental […] la cual llevaría a francófonos y anglófonos a crear un fuerte bloque económico abarcando desde Senegal hasta Camerún.” Otra complicación en el comienzo de la oua fue su relación con los países árabes, es decir, los países del Magreb, bloque el cual históricamente ha estado más ligado a Medio Oriente. Estos países ya comerciaban entre sí y su foco de atención estaba en los países árabes. Además, las nuevas naciones africanas subsaharianas, en su búsqueda por ser reconocidas como independientes, se apresuraron a estrechar lazos políticos con Israel, situación que complicó la relación entre el “África negra” y las naciones árabes del continente. No está por demás aclarar que las relaciones entre los estados árabes no era la mejor. Por ejemplo, existía cierta resistencia para con Egipto. Asimismo, Colin Legum (Idem.) señala: “[…] se encontraban divididos por las diferentes políticas perseguidas por Túnez, Argelia, Marruecos y especialmente, Libia [al mando] del coronel Gadafi”. El 25 de mayo de 1963 se concretó la negociación y las nuevas naciones independientes cooperarían para alcanzar los siguientes objetivos: a ) Promover la unidad y la solidaridad entre estados africanos. b ) Coordinar e intensificar la cooperación y sus esfuerzos para alcanzar mejores condiciones de vida para los pueblos de África. c ) Defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia. 420

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d ) Erradicar toda forma de colonialismo en África. e ) Favorecer la cooperación internacional, teniendo en cuenta la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Para llevar a cabo estos fines, los estados miembros deberán coordinar y armonizar sus políticas generales, especialmente en los siguientes campos: a ) Cooperación política y diplomática. b ) Cooperación económica, incluyendo comunicaciones y transportes. c ) Cooperación en la educación y cultura. d ) Cooperación sanitaria, de salud y nutrición. e ) Cooperación científica y técnica. f ) Cooperación en defensa y seguridad (African Union, s/f). La creación de esta organización no sería acogida por todos los líderes africanos de igual forma, ya que si bien para Kwame Nkrumah, presidente de Ghana, este acuerdo crearía una unión política africana, “los Estados Unidos Africanos”, la gran mayoría de los líderes de esa época apelaban más a la idea de una unión comercial. Un problema más sería la piedra fundadora de la organización, volviéndose un gran obstáculo para la efectiva cooperación de ésta. Oliver Gerrit (2011: 27-28) comenta: “Particularmente dañando el ideal de cooperación, estuvieron las previsiones de la declaración de la oua, que las fronteras nacionales heredadas de la época colonial, deberán ser respetadas y que la interferencia en asuntos domésticos de los estados miembros, no sería tolerada.” Como consecuencia de esta acción, la cooperación entre estados y por parte de las Naciones Unidas se volvió complicada, ya que las fronteras colonialistas dividieron a tribus 421

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y grupos étnicos para evitar posibles insurrecciones. El establecimiento de fronteras coloniales como nacionales por parte de la oua causó que las minorías atrapadas dentro de un país nunca vieran sus intereses y necesidades satisfechas, al contrario del grupo mayoritario. Además, esta disposición geográfica creó países muy pequeños, que carecían de las herramientas y capacidades necesarias para subsistir. En el ámbito de desarrollo conjunto, la oua no logró los objetivos planteados en el momento de su creación. Es en la decimosexta asamblea ordinaria, que tuvo lugar en Liberia en el mes de julio de 1979, cuando los miembros de la organización hacen un recuento de los daños. En primer lugar se destaca el pobre desarrollo, ya que para ese momento África contaba con veinte de los 31 países menos desarrollados del mundo. Se destaca también el hecho de que en veinte años (1960-1980) la tasa de crecimiento conjunta no había superado el 4.8 por ciento, cifra engrosada por los países petroleros (African Union s/f). Las causas de este fracaso tienen dos vertientes: las internas y las externas. Entre las internas podemos encontrar la poca voluntad política de los estados miembros para llevar a cabo las reformas necesarias, en parte por el estrecho nacionalismo de algunos miembros, quienes no sacrificarían su bienestar a cambio del de otro. Sumada la debilidad de oua para imponer sanciones a quienes incumplieron, podría decirse que ésos fueron los factores internos determinantes. Por otra parte, el intento de regionalización postcolonial no logró su objetivo; por el contrario, muchas de las naciones favorecidas por programas de financiamiento se vieron endeudadas. Otro factor externo fue la primera crisis del petróleo de 1973, causada por el conflicto de Yom Kipur y el subsecuente embargo petrolero a los países alineados con Israel. Si bien países africanos tales como Egipto, Siria y Túnez se vieron beneficiados al ser miembros árabes de la Organización de Países Exportadores de Petróleo, el resto fue presa del alza generalizada de los precios de insumos, maquinaria y servicios por igual. El Plan de Acción de Lagos es el intento de la década de 1980 para el desarrollo de África. Firmado en Lagos, Nigeria, en abril de 1980, este plan tenía como principal objetivo el eliminar las barreras comerciales, así como fomentar la competencia por medio del prin422

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cipio económico de la ventaja competitiva de la región. De este modo la especialización presionaría a las economías locales para acoplarse al resto del mercado, dando como resultado el desarrollo de la región. Empero, este plan no logró terminar con los males de la región, ya que requería de cambios a nivel político y de un mutua cooperación, situación que no sucedió pues los líderes africanos estaban más preocupados del costo político a corto plazo que de los beneficios a largo plazo, además de resistirse a beneficiar a otros países cuyos costos políticos eran menores. Surgió al mismo tiempo la idea de la industrialización como motor de desarrollo y como la mejor forma de alejarse del África agrícola de la colonia. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, en su reporte acerca de África de 2011 señala que en esta primera década se creía que la industrialización “aceleraría la transformación de las naciones africanas de agrícolas a modernas, crearía oportunidades de empleo, incrementaría el ingreso así como el nivel de vida y reduciría la vulnerabilidad económica derivada de la dependencia” (United Nations, 2011: 2). Esta medida sólo evidenció las claras deficiencias de los estados africanos, ya que para ese momento su infraestructura en telecomunicaciones (radio, teléfono), así como la de transportación (aérea, marítima y por tierra) eran precarias o nulas. Es justo puntualizar que la oua no fue un fracaso completo. Es claro que la falta de voluntad política truncó el desarrollo económico, pero la organización es más que una alianza comercial. La oua es, principalmente, mediadora, conciliadora y árbitro en las relaciones entre estados africanos y existen éxitos en estos rubros. Quizá el más importante fue el papel que jugó en la transición de las colonias portuguesas a naciones independientes. Esto se dio por medio de un manifiesto publicado en 1967 por los presidentes Kaunda y Nyerere. En este manifiesto se daban procedimientos y mecanismos para transmitir el gobierno de manera pacífica en los estados del sur del continente, el Manifiesto Lusaka. Otro éxito fue la adopción de una política exterior común, que pese a no haber sido planeada se fue dando de manera tácita. Colin Legum (2009: 211) señala: “A pesar de que es obvio que no todos los 42 estados miembros de la oua adoptan una política exterior idéntica, sus políticas no obstante tienen suficientes puntos de común interés sobre un 423

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número suficiente de preguntas cruciales para constituir un acercamiento continental a los asuntos internacionales.” Ejemplo de esto es la adopción de una política común africana tras los ataques de Israel a territorio egipcio y la postura del continente ante la Comunidad Económica Europea (cee). Es de destacar también la reunión llevada a cabo en 1991 en Abuja, Nigeria, donde se intenta reorientar la cooperación económica regional por medio de la creación de la Comunidad Económica Africana (cea). A este órgano se le encomendaría además la integración cultural y social de la región. Abuja además sentó las bases para la organización que sucedería a la oua. Manelisi, Kornegay y Stephen (2000: 2) explican: “El Tratado de Abuja también recomienda la creación de una Unión Africana y un Parlamento Panafricano. El establecimiento de los dos organismos fue fechado para tomar lugar sobre un periodo de seis fases, con el Parlamento Panafricano como etapa final, inicialmente con la intención de ser implementado en 2034.” El mantenimiento de la paz en la región no ha sido tarea fácil. La oua ha emitido diversos “buenos oficios” para reducir tensiones entre sus miembros en conflictos como el de Argelia y Marruecos en 1963, Tanzania y Uganda en 1972, así como en diversas ocasiones entre Etiopía y Somalia. El caso de Zimbabue es notable, ya que tras años de gestión y mediación entre los grupos de poder que se disputaban el control cedido por Portugal, el Frente Patriótico queda al mando del país con la supervisión de la oua. Aunque no podemos pasar por alto los fracasos de la organización en prevenir y detener los dos episodios de genocidio en Burundi en 1972 de los hutus por los tutsis y el de 1993 de los tutsis por los hutus.

Unión Africana Como ya hemos visto, los orígenes de esta organización se remontan a 1991, en la reunión que tuvo lugar en Abuja, Nigeria. En Abuja también se recomienda la creación de una Unión Africana y un Parlamento Panafricano. Los dos organismos se desarrollarían en seis fases, con el Parlamento Panafricano, inicialmente con la intención de que entrara en funciones en 2034. 424

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Fue hasta 1999 cuando los jefes de Estado de la oua deciden formar la Unión Africana (ua), así como el Parlamento Panafricano; a esto se le conoce como la Declaración de Sirte. Posteriormente se convoca a dos sesiones más para definir los puntos y las condiciones en las que se crearía y es hasta 2002 en Durban, Sudáfrica, cuando se reúnen los líderes de la anterior Organización para la Unión Africana para darla por terminada e iniciar el nuevo proyecto de cooperación y unión, la Unión Africana. Objetivos: — Lograr una mayor unidad y solidaridad entre los países africanos y los pueblos de África. — Defender la soberanía, integridad territorial e independencia de los estados miembros. —

Acelerar la integración política y socioeconómica del continente.

— Promover y defender las posturas comunes africanas sobre asuntos de interés para todo el continente y sus pueblos. — Estimular la cooperación internacional, tomando debidamente en cuenta la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. —

Promover la paz, la seguridad y la estabilidad en el continente.

— Promover los principios y las instituciones democráticas, la participación popular y el buen gobierno. Promover y proteger los derechos humanos de los pueblos en correspon— dencia con la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos y otros instrumentos pertinentes. —

Crear las condiciones necesarias que permitan al continente desempe425

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ñar su justo papel en la economía global y las negociaciones internacionales. — Estimular el desarrollo sustentable en lo económico, social y cultural, así como la integración de las economías africanas. — Propiciar la cooperación en todas las esferas de la actividad humana para elevar el nivel de vida de los pueblos africanos. — Coordinar y uniformar las políticas de las Comunidades Económicas Regionales para el logro gradual de los objetivos de la Unión. — Fomentar el desarrollo del continente mediante la promoción de la investigación en todos los campos, en particular la ciencia y la tecnología. — Trabajar con colaboradores internacionales pertinentes en la erradicación de enfermedades previsibles y la promoción de una buena salud en el continente (African Union, s/f). Como novedades, esta organización contempla la creación de un Pasaporte común, una Corte de Justicia Internacional Africana, la conformación del Parlamento Africano, un banco central y una moneda común. El presidente de Libia, el extinto Muamar Gadafi, es el precursor de varias propuestas que delinearían la nueva Unión. Propuso ampliar el espectro de alcance de las alianzas regionales, apuntalar la cea, dotándola de la capacidad de girar instrucciones a las Comunidades Económicas Regionales (cer) para armonizar la actividad económica y política. Esta nueva organización fue dotada de nuevas facultades para obligar a los miembros a cumplir las disposiciones tomadas por la Asamblea. A su vez se redime de sus anteriores errores, dando un nuevo enfoque a los conceptos de soberanía y no intervención, los cuales limitaron mucho la capacidad de acción de la oua en el pasado. Este cambio estructural que podemos encontrar en la ua es el nuevo compromiso de prevenir e intervenir en el mantenimiento de la paz y la seguridad del continente, poniendo detrás, inclusive, a las Naciones Unidas. 426

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Se condicionaría la soberanía y la intervención. Así, en el artículo cuarto, sección h, de la declaración, que señala: “[h] el derecho de la Unión de intervenir en un Estado miembro en conformidad a la decisión de la Asamblea en lo que respecta a circunstancias graves, a saber: crímenes de guerra, genocidio y crímenes de lesa humanidad” (African Union, s/f)). Oliver Gerrit (2011: 34) explica: “En lo que respecta a la vieja doctrina africana de la ‘no intervención’ parece haber sido redefinida como la ‘no indiferencia’.” Desde el punto de vista económico, la ua apuesta por las cer. Estas cer se darán a la tarea de integrar a sus regiones para posteriormente integrarlas en una sola bajo el siguiente esquema: 1. Reforzar las cer (cinco años). 2. La estabilización de tarifas y otras barreras para el comercio regional, fortalecer la integración regional e infraestructura, coordinación y armonización de las cer (ocho años). 3. Establecer un área del libre comercio y unificar prácticas a nivel de cada cer (diez años). 4. Coordinación y armonización de tarifas y de no tarifas entre cer (dos años). 5. Establecimiento de un Mercado Común Africano y políticas comunes (cuatro años) (Gerrit, 2011: 35). Esta ambiciosa idea, retomada de la reunión de 1991 en Abuja, es por demás idealista y requiere del sacrificio de unos en beneficio de los demás. Asimismo, carece de una metodología clara para lograr estos objetivos, así como de cierto liderazgo. En 2007 la ua postula más lineamientos para el éxito económico del continente, los cuales incluyen: un libre flujo de personas, el fast track de iniciativas concernientes al Mercado Común Africano (mca) y la aec. Se ha visto cierta recuperación del continente en los últimos años. Iwa Salami, autor del artículo “Financial Regulation in African Frontier Markets: Can the eu Approach 427

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Work?”, afirma: “En años recientes los mercados financieros africanos han experimentado un crecimiento sin precedentes. Una manifestación de esto es el número de bolsas de valores, el cual se ha incrementado de una docena al inicio de 1990 hasta alcanzar 23 en este momento, incluyendo dos bolsas de valores regionales” (salami, 2011: 380) Esto se debe, en parte, a que una cer exitosa sirve de modelo para otras que han tenido tropiezos; además las cer exitosas se acercan cada vez más al modelo de la Unión Europea. La visión de la ua es que paulatinamente los estados cedan soberanía a las cer y posteriormente éstas integren un solo órgano. En lo que respecta al mantenimiento de la paz y la seguridad, la injerencia de la ua en el caso de Sudán, concretamente de Darfur, es interesante, ya que engloba conflictos intratribus e intertribus, así como conflictos internacionales e intercontinentales. En la década de 1980 en la región de Darfur, al sur de Sudán, coexistían granjeros africanos con tribus nómadas árabes, hasta 1984, año en el que la sequía se recrudeció en la región, obligando a los granjeros a moverse a nuevas tierras, donde históricamente regresaban los nómadas árabes a pastar. Esto provocó roces y tensión entre estos grupos. El entonces gobierno de Sudán no proporcionó pronta solución y el conflicto escaló de nivel. Oluwadare Abiodun (2011: 185) cita en su trabajo a Hoile, quien señala “confrontaciones armadas serias, algunas veces involucrando a miles de miembros tribales, la violencia era entre ambos [partidos] y entre grupos étnicos”. Pronto cuatro facciones de granjeros se vieron sumadas al conflicto con los nómadas, pero la sequía y la búsqueda de tierra confrontarían a los granjeros. Abiodun cita a Ryle: “Estos conflictos de baja intensidad que clamaron tantas vidas y resultaron en una gran matanza entre nómadas y granjeros, fueron disputas sobre la tierra ocasionadas por las sequías que azotaron la región entera en los ochenta” (Abiodun, 2011: 185). Existieron varios enfrentamientos entre diversas tribus y entre tribus y nómadas, creándose bandos de nómadas árabes y granjeros árabes en contra de granjeros no árabes. Estos bloques pronto centraron sus esfuerzos en reclamar al gobierno sudanés la marginalización de la región, la cual era notablemente menos desarrollada que el resto del 428

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país, ejemplo claro del problema de la balcanización colonial. Aparecen entonces dos insurgencias: el Movimiento de Liberación de Sudán (mls) y el Movimiento Justicia e Igualdad (mji). La violencia estalló en el año 2003 con el ataque y asesinato sistemático de objetivos gubernamentales. El gobierno de Sudán fue superado y el conflicto se ha visto alimentado por la intervención de Chad, Eritrea e incluso China, que de acuerdo a sus intereses financian el conflicto en Darfur. Para 2003 la onu cedió la responsabilidad a la ua para tomar acciones en Sudán, donde la gente moría más de hambre y por enfermedad que por las balas rebeldes. La ua respondió con la Misión Africana en Sudán (mas). El plan de ésta consistía en negociar lo más pronto posible el cese al fuego, asegurar la zona en conflicto por medio de efectivos militares y policiales de la ua, además de prestar ayuda humanitaria. Abiodun (2011: 189) puntualiza: “La mas estableció protocolos de cese al fuego en abril de 2004; había desplegado 6 171 efectivos militares y 1 586 oficiales de policía en Darfur.” Desafortunadamente estas fuerzas de paz no contaban con el entrenamiento necesario, así como el conocimiento del terreno, poniendo en desventaja a la mas. La otan apoyó a la misión en la logística, pero las propias limitaciones de estas fuerzas las haría presa fácil y el cese al fuego sería roto una vez más. Abiodun (2011: 190) cita a Adebajo: en “La mas, la cual comenzó a desplegar a mediados de 2004, estaba sin fondos suficientes, no tenía personal suficiente, estaba mal entrenado y mal equipado. Con el restringido mandato monitoreo de cese al fuego podían apenas protegerse a sí mismos dejando a sus suerte a los darfurianos.” El gobierno de Sudán organizó una serie de incursiones antiinsurgentes, las cuales no hacían diferencia entre civiles o rebeldes. Las muertes y los desplazados causaron que las Naciones Unidas unieran sus esfuerzos con la ua. La mediación conjunta de estos dos organismos no pudo frenar las matanzas encabezadas por el gobierno sudanés y los rebeldes árabes en contra de las villas, y los desplazados buscaron refugio en Chad. El gobierno de este país, a su vez, ha intentado mediar el conflicto infructuosamente, ya que desde el inicio de éste en 2003 hasta 2010 se violaron seis ceses al fuego.

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Grupos de cooperación regional en África No se podrían entender las intenciones de Abuja sin los antecedentes de la cooperación regional, la cual tiene la siguiente particularidad, como resume Manuel Diez de Velasco (1999: 50-51): […] están restringidas a un número limitado de estados, entre los que existen determinadas afinidades objetivas (geografía) y/o subjetivas (similitudes económicas, religiosas, políticas, etc.).” Las Naciones Unidas, por medio del Consejo Económico y Social (ecosoc), funda en 1958 la Comisión Económica para África (cea), que tiene como principal objetivo “promover el desarrollo económico y social de los países miembros, fomentar la integración interregional, y promover la cooperación internacional para el desarrollo de África” (United Nations, 2000). Con esta misión idea cinco regiones económicamente viables para la cooperación: Norte de África, Oeste de África, África Central, Este de África y Sur de África. Surgen grupos de cooperación regional, como:

La Unión del Magreb Árabe Consolidada en 1989 en Marrakech y cuyos miembros son: Argelia, Egipto, Libia, Marruecos, Mauritania, Túnez (solicita su entrada hasta 1995). Éstos tienen como objetivos principales una cooperación sociopolítica estrecha, intensificar el intercambio comercial y la creación de un futuro espacio económico en el Magreb, así como, a largo plazo, formar parte del Mercado Común Árabe. Esta unión es un claro ejemplo de la falta de voluntad de sus miembros. Poco se ha hecho y menos se ha logrado, pues ha tenido que lidiar con la enemistad entre sus miembros. La tensión entre Argelia y Marruecos por los ex territorios españoles, por los cuales Marruecos clama soberanía, mientras Argelia apoya la independencia de Sahara Occidental, ha roto las relaciones diplomáticas entre estos dos miembros de uma desde 1988. Disputas por límites marítimos y fronteras terrestres se dieron entre otros dos miembros, 430

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Libia y Túnez, llegando a una solución amigable. Pese que esta unión fue concebida como una alianza comercial, los países miembros no poseen una política comercial común o coherente. Esta región del norte de África es rica en hidrocarburos y fosfatos, lo cual les da una ventaja competitiva, la cual no ha sido aprovechada. Eamonn Gearon, en el artículo “Many Happy returns?”, aparecido en la revista especializada The Middle East de abril de 2010, menciona: “Tras 21 años la Unión Europea se ve aún forzada a negociar de manera individual con cada miembro de la uam en vez de hacerlo como unidad, con la agitación de ambos, Bruselas y los norteafricanos” (Gearon, 2010: 22) La uma decidió la creación de un Banco para la Inversión e Intercambio del Magreb, con el objetivo de contribuir al reforzamiento y la aceleración del intercambio; sin embargo, este proyecto surgió muerto, ya que nada se ha logrado desde su creación. El proyecto de cooperación más ambicioso y que ha sido llevado parcialmente a cabo ha sido el libre tránsito de personas, con las notables excepciones de Argelia y Marruecos, cuyas fronteras permanecen cerradas desde 1988, así como los recientes acontecimientos en Libia debido a la caída del régimen de Muamar Gadafi en 2011.

Comunidad Económica de Estados del África Occidental Existieron modestos intentos previos de cooperación, tales como la Unión Aduanera de África Occidental —por ejemplo— o la Comunidad Económica de África Occidental, de más éxito. Esta última, de origen francófono, se conformó en 1973. Sus miembros: Benín, Burkina Faso, Costa de Marfil, Malí, Mauritania, Níger y Senegal buscaban una zona organizada de comercio así como cooperación para el desarrollo en rubros, que enumera Diez de Velasco (1999: 785): “la agricultura, la ganadería, la pesca, la industria, los transportes y el turismo, así como el desarrollo de los intercambios de productos agrícolas e industriales”. La ecowas es establecida en 1975 y difiere de su antecesora al incluir a miembros anglófonos y lusófonos, tales como Benín, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil, 431

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Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona, Togo y Mauritania (hasta 2000). Su misión es “promover la integración económica en todos los campos de la actividad económica, particularmente en la industria, transporte, telecomunicaciones, energía, agricultura, recursos naturales, comercio, cuestiones monetarias y financieras, lo social y cultural […]”(ecowas, s/f) Se crea con la convicción de establecer plazos de acción en tareas como la eliminación de aranceles, la eliminación de fronteras para el libre tránsito de personas, capital y servicios. Se busca de igual forma la armonía en las políticas de los países miembros, todo esto con la finalidad de eliminar la brecha de desarrollo. Actualmente la ecowas ha tenido éxito en mantener la paz en la región, así como en haber facilitado y vigilado las elecciones democráticas en naciones como Benín, Guinea, Níger y Nigeria. Dentro de sus reportes anuales, la organización tiene como logros la zona de libre tránsito de personas con fines turísticos y está en vías de implementar una política monetaria común. También se resaltan los esfuerzos por mantener la paz y seguridad en la zona, como en Costa de Marfil, Guinea y Níger. La ecowas da seguimiento a la política común de seguridad alimentaria, aunque ha fracasado claramente en combatir el tráfico humano y de drogas en la región (ecowas, s/f, http://www.ecowas. int/?lang=en). La Comunidad Económica de Estados del África Occidental ha mutado sus fines para el restablecimiento del orden, la paz y seguridad de un Estado miembro que ha “fallado” para hacerlo por sí mismo. A continuación, una breve reseña del Grupo de Monitoreo de la ecowas respecto al conflicto en Sierra Leona. A partir de marzo de1991 se desata un conflicto armado entre el gobierno legítimo de Sierra Leona y el Frente Unido Revolucionario (fur), el cual era patrocinado por el gobierno de Liberia para poder tener el control sobre las minas de diamantes de la región. El fur centró sus esfuerzos en derrocar al presidente Saidu Momoh, el cual era miembro del Partido de Todos (pt). En abril de 1992 el capitán Valentine Strasser llega al poder 432

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por medio de un golpe de estado y el fur lanza una nueva ofensiva en contra de él. Sumado a los ataques la sociedad civil, la opinión internacional condena el golpe de estado de Strasser y es derrocado por el general Julius Maada, el cual convoca a elecciones democráticas en 1996. Llega al poder el ppsl, con Ahmed Tejan-Kabbah como presidente electo. Una vez más el fur interviene, argumentando que las elecciones no habían sido limpias y por medio de asedios debilita e imposibilita el gobierno de Ahmed Tejan-Kabbah. En 1997 un grupo de militares crea el Consejo Armado de Fuerzas Revolucionarias, el cual hace una alianza con el fur y obligan al presidente Kabbah a huir hacia Guinea. Esto planteó inseguridad en la zona y la ecowas, dirigida por Nigeria, se da a la tarea de restablecer el orden por medio de un grupo de monitoreo de la propia organización. La intervención de la ecowas logró reinstaurar al presidente en 1998. Esta acción daría un respiro momentáneo al país, pero la convicción de los rebeldes era clara: arrebatar el control de las minas de diamante del gobierno. Para finales de ese mismo año el gobierno de Kebbah sentencia a muerte a presos integrantes de los grupos rebeldes, así como al líder del fur, Foday Sankoh, por traición. Para los rebeldes esto sería suficiente para retomar las hostilidades en enero de 1999. Esta ofensiva fue, sin duda, la más sangrienta hasta ese momento. El fur masacró a habitantes, soldados y tropas de paz por igual. La onu respondió a este último incidente y a partir de ese momento y de la mano con la ua se enfocaron a restaurar el orden. La figura presidencial ya no era funcional. Alani Badmus y Ogunmola (2009: 726) argumentan: “A pesar de que el régimen de Kebbah sobrevivió, éste continuó dependiendo del apoyo externo para mantenerse en el poder.” Los intentos de la ua y la onu no darían frutos sino hasta 1999, cuando las negociaciones con el fur, en concreto con Foday Sankoh, quien pactó el cese al fuego a cambio de ser perdonado por traición y crímenes de guerra. Además, sería nombrado vicepresidente y comisionado para controlar las minas de diamante. La estructura del país había colapsado y la paz no llegó de manera rápida, aún hubo resistencia por parte de rebeldes, los cuales paulatinamente depusieron las armas a cambio de alimento, capacitación y reintegración a la sociedad por parte de la onu. 433

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Además de Sierra Leona, Liberia y Guinea Bissau han sido parte del foco de atención de este organismo de monitoreo, lo cual ha supuesto enormes gastos en vidas y en capital para la ecowas, especialmente para Nigeria.

Autoridad Intergubernamental sobre el Desarrollo Entre 1974 y 1984 los países miembros Djibouti, Etiopia, Kenia, Somalia, Sudan, Uganda y Eritrea (tras su independencia en 1993) fueron presa del desastre natural de la sequía, causando hambruna en la región. Cada Estado recibió ayuda internacional e implementó medidas para combatir este desastre ambiental, pero sería en 1986 cuando seis de los actuales siete miembros firmaron un acuerdo de cooperación a través de la onu, conformando la Autoridad Intergubernamental sobre el Desarrollo y la Sequía (igad). En 1996 se reestructura en Nairobi el organismo y al mismo tiempo se expande la cooperación regional. La nueva igad tiene como objetivos principales: la seguridad alimentaria y la protección ambiental; promoción y mantenimiento de la paz y la seguridad y ayuda humanitaria; y la cooperación e integración económica (igad, 2010). No ha tenido logros relevantes, entre otras causas por la guerra Eritrea-Etiopía.

Mercado Común de África Oriental y Austral Establecido en 1993 en Kampala, reunió a Angola (sale en 2007), Burundi, Comoras, Djibuti, Eritrea, Etiopía, Kenia, Lesoto (sale en 1997), Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique (sale en 1997), Namibia (sale en 2004), Ruanda, Sudán, Tanzania (sale en 2000), Uganda, Zaire y Zimbabue. Tiene como objetivos: el crecimiento sostenible, el desarrollo armónico de los estados miembros y sus estructuras de marketing, desarrollo conjunto de todos los campos de la actividad económica, adopción conjunta de políticas macroeconómicas, la promoción conjunta de la investigación, la cooperación para el desarrollo de la paz, seguridad y estabilidad, el fortalecimiento de acciones en el mercado común y con el resto del mundo, la adopción de una postura conjunta en foros inter434

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nacionales, el contribuir al establecimiento, progreso y la realización de la Comunidad Económica Africana (Diez de Velasco, 1999: 795).

Iniciativa de la Cuenca del Nilo En el mundo existen varios casos de cooperación entre estados para un uso adecuado, equitativo y sustentable de los recursos de un río. Es el caso del continente europeo y la cuenca del Rin, río que es compartido por siete naciones: Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Luxemburgo, los Países Bajos y Suiza. Ocupa 170 mil kilómetros cuadrados y es un claro ejemplo de cooperación y diálogo entre los países ribereños, ya que han logrado equilibrar el uso de los recursos de este afluente, desde tarifas de pesca del salmón hasta la descontaminación del caudal del río con cuotas establecidas para cada país (Huisman, Jong y Wieriks, 2000). De igual forma podemos encontrar sucesos catastróficos causados por la falta de diálogo y negociación por parte de los estados ribereños, como es el caso de la Guerra de los Seis Días de 1967, suceso violento donde las tropas de Israel destruyeron la presa de Jaled ibn al-Walid construida por Jordania. Con 6 700 kilómetros y ocupando poco más de 3 millones de kilómetros cuadrados (Rutagwera, 2010), la zona de la cuenca del río Nilo atraviesa a once estados africanos: Burundi, la República Democrática del Congo, Egipto, Eritrea, Etiopía, Kenia, Ruanda, Sudán, Sudán del Sur, Tanzania y Uganda. Ashok Swain y Qazal Jamali (2011: 7) señalan: “Los once estados colindantes con el Nilo, suman un total de 396 millones de habitantes, de los cuales casi la mitad dependen directamente de las aguas del río para su sobrevivencia.” A lo largo del río encontramos a muchas de las naciones más pobres del mundo. De acuerdo con la unesco (2006): “La cuenca del Nilo se caracteriza por la degradación ambiental, la extrema pobreza, una alta tasa de crecimiento demográfico e inestabilidad política.” La Iniciativa de la Cuenca del Nilo (icn) surge de la disputa por la explotación y los derechos de aprovechamiento de este río, que corresponden a sólo dos de los once países colindantes. Dorsey y Whitney (2006: 623-624) mencionan: “El núcleo de los acuerdos de las aguas 435

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del Nilo (firmados entre Egipto e Inglaterra en 1929, y Egipto y Sudán en 1959) designan la vasta mayoría del afluente del Nilo a Egipto, y pretende atar a todos las naciones ribereñas río arriba.” Estos acuerdos, de origen colonial y bilateral, afectan al resto de las naciones africanas, las cuales necesitan del río para el riego de sus campos, así también para la pesca, la navegación y la generación de electricidad. Dorsey y Whitney (2006: 624) dejan en claro la ilegalidad de las acciones egipcias, citando el artículo 34 de la Convención de Viena sobre la legalidad de los tratados, que dice: “[un] tratado no crea derechos ni obligaciones para un tercer Estado sin su consentimiento”. Estos tratados coloniales distribuyen el total de agua capturada anualmente por la presa de Aswan, que se calcula de 84 billones de metros cúbicos, de los cuales el 66% es para uso de Egipto y el 22% para Sudán (Swain y Jamali, 2011: 7). El resto corresponde a agua evaporada. Egipto y Sudán no sólo se atribuyen el derecho de explotar los recursos del Nilo, además deciden quiénes pueden acceder al río y en qué volumen. Etiopía ha intentado quitar estas limitantes con el argumento de que la mayoría del caudal del Nilo cruza su territorio. Sus primeros intentos se remontan a la década de 1970, cuando formaba parte del grupo de países bajo la influencia socialista soviética y estaba gobernada por el coronel Mengistu Haile-Mariam. Kim Foulds (2006) apunta: “Expertos soviéticos, invitados por el coronel, empezaron a estudiar la posibilidad de una presa en las aguas tributarias del Nilo y explotarlas, lo que provocó que Egipto amenazara con la destrucción de cualquier presa por medio de la fuerza militar.” Etiopía comenzó a liderar al resto de los países ribereños, demandando el derecho a la soberanía del Nilo dentro de las fronteras de cada país, a satisfacer sus necesidades hidroeléctricas y agrícolas. Egipto ha respondido con amenazas y ha bloqueado los intentos de los países de la cuenca para acceder a préstamos que les permitirían desarrollar presas hidroeléctricas y proyectos agrícolas de gran escala. Intentos cada vez más serios se llevaron a la práctica. En 1993 y 1995 se crearon grupos de cooperación para el desarrollo y protección del río Nilo que estaba siendo azotado por la sequía, la contaminación y la salinización. En 1998 los estados pertenecientes a la cuenca comenzaron un diálogo para buscar un mejor aprovechamiento de sus aguas. Para el año siguiente en Tanzania se crea lo que sería el precursor de la icn, el Nile-Com. 436

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Ya en 2002, con la asistencia del Banco Mundial (bm), se pone en marcha la Iniciativa de la Cuenca del Nilo, con sus bases en Uganda, donde recibe apoyo económico internacional, además de tener un secretario con status legal. Los principales objetivos de la iniciativa son: • Desarrollar los recursos del río de la cuenca del agua de manera sostenible y equitativa para asegurar: • La prosperidad, la seguridad y la paz para todos sus pueblos. • Para garantizar una gestión eficiente del agua y el uso óptimo de los recursos. • A fin de garantizar las ganancias de cooperación y acción conjunta entre los países ribereños, en busca de ganar-ganar. • Para meta de erradicación de la pobreza y promover la integración económica. • Para asegurarse los resultados del programa en una transición de la planificación a la acción (Rutagwera, 2010). Pese a la buena voluntad de los países ribereños del Alto Nilo de crear un Acuerdo para un Marco de Cooperación (amc), Egipto y Sudán se han negado constantemente, siempre anteponiendo los tratados de explotación de la era colonial. Podemos ver el bloqueo de estos países a los intentos de promover los principios de la icn, así como el reiterado boicot al amc, el cual, de acuerdo a Dereje Zeleke Mekonnen, tiene como artículo central el 14, que señala: “Artículo 14 (b) del borrador amc que obliga a los ribereños ‘no afectar significativamente la seguridad del [acceso al] agua de ningún otro Estado de la Cuenca del Nilo’” (Mekonnen, 2011): 356) El reiterado rechazo a este artículo alentó las negociaciones entre los estados ribereños, que lo más que han podido tener en consenso es aplazar la discusión sobre el citado artículo, el cual ha sido renegociado en Entebbe, Uganda, en 2007, Alejandría, Egipto, en 2009 y una reunión extraordinaria en 2010 en el hotel Sharm El-Sheikh donde hubo una sesión de quince horas que no llevaron a nada útil, pues “el único acuerdo logrado fueron detalles minúsculos para evadir [en el futuro] errores del pasado” (Mekonnen, 2011: 356). La gran mayoría de los artículos del Acuerdo en el Marco de Cooperación han sido 437

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ratificados por los países ribereños, excepto el 14b. De hecho, los principales temores de Egipto y Sudán son las presas hidroeléctricas y sistemas de riego, los cuales ponen en peligro el abasto de las aguas del Nilo que, por su propia naturaleza, está comprometido. Estos dos países intentan cambiar el término “significativamente” por “adversamente” con el fin de tener argumentos legales para evitar el desarrollo de la infraestructura ya antes mencionada. En los últimos años (2007 a la fecha) la mecánica de negociación en los países ribereños se ha salido del marco de la legalidad. Pese a los derechos que Egipto alega tener, así como la latente amenaza militar, el entonces gobierno de Hosni Mubarak no ha podido hacer frente a la incursión de un nuevo actor en la cuenca del Nilo: China. Ya no es secreta la presencia de China en el continente africano. De hecho este país, por medio del Banco Comercial e Industrial de China, ha financiado diversos proyectos de desarrollo comercial en el continente, con el objetivo de acelerar la producción de materias primas y productos estratégicos para el gigante asiático. Ashok Swain informa: “China ahora generosamente provee apoyo financiero y tecnológico para emprender proyectos de infraestructura, incluyendo la construcción de grandes presas y sistemas de irrigación” (Swain y Jamali, 2011: 8). Etiopía ha sido la nación más beneficiada por esta inversión. La empresa Sinohydro se ha dado a la tarea de construir presas como Gibe iii (en construcción) y la presa hidroeléctrica Takese, todo esto en contra del poder de veto e inconformidad de Egipto. Estas obras han sido ampliamente criticadas por la comunidad internacional, debido a las omisiones legales de las empresas chinas, tales como la falta de una política de impacto ambiental, su desinterés por los tratados internacionales, su clara falta de sensibilidad hacia las violaciones a los derechos humanos, así como la competencia desleal producto de no pertenecer a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde).

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Conclusiones La brecha económica en el continente africano aún es amplia con respecto a los países de Occidente, aunque podemos notar mejoras, como las citadas anteriormente. Como ya citamos, en “Financial Regulation in African Frontier Markets: Can the eu Approach Work?” se afirma: “En años recientes los mercados financieros africanos han experimentado un crecimiento sin precedentes. Una manifestación de esto es el número de bolsas de valores, el cual se ha incrementado de una docena al inicio de 1990 hasta alcanzar 23 en este momento, incluyendo dos bolsas de valores regionales” (salami, 2011: 380). Los modelos de regiones económicas propuestos por la Organización de las Naciones Unidas han logrado cierto nivel de cooperación e integración en África, como la ecowas. La ua se ha reconfigurado para acceder a una mayor cooperación en el continente, ha dejado en segundo plano su ideal panafricanista y ha centrado sus esfuerzos en el desarrollo económico. Podemos notar en las etapas de cooperación africana una similitud a la Unión Europea: pese al daño hecho al continente en la era colonial, el eurocentrismo ha marcado el camino para el desarrollo africano. Oliver Gerrit (2011: 23) nos recuerda lo siguiente: “El modelo europeo tomó algunos siglos para evolucionar a donde está hoy en día. Al mismo tiempo, la integración de África es un fenómeno apenas reciente, y es justo asumir que con el tiempo evolucionará de manera más exitosa a largo plazo.” Pero debemos retomar a Brennan M. Kraxberger, quien refiere que la debilidad de un Estado tiene sus orígenes en la conformación del Estado mismo y en el sistema internacional que le rodea (Kraxberger, 2007: 1058), ya que la causa principal del atraso en África son estos estados débiles, estos estados fallidos, los cuales han detenido el progreso de la región y han reorientado los esfuerzos de grupos de cooperación económica a grupos de mantenimiento de la paz. Los orígenes de los estados africanos en el marco de las fronteras coloniales, pueden ser vistos en apego a la analogía del cuerpo humano: estos estados nacieron débiles, y muchos no han tomado las medidas necesarias para fortalecerse y enfermaron; esto, a su vez, se torna en epidemia ya que los estados enfermos pueden infectar a estados débiles, como 439

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es el caso de Liberia y Sierra Leona, Chad y Sudán, Etiopía y Somalia. Haciendo un repaso por el “Índice de estados fallidos” del Fondo para la Paz y la revista Foreing Policy podemos encontrar, en el índice de 2011, como países fallidos críticos a la República de África Central, Burundi, Chad, la República Democrática del Congo, Costa de Marfil, Etiopía, Guinea, Guinea Bissau, Kenia, Níger, Nigeria, Somalia, Sudán y Zimbabue. Entre los países en peligro de colapsar o fallar, encontramos a Burkina Fasso, Camerún, la República del Congo, Eritrea, Liberia, Malaui, Ruanda, Sierra Leona, Togo y Uganda (Foreing Policy, 2012). De acuerdo a la lista anterior, y en concordancia con los 54 países que conforman el continente africano, notamos que catorce países han muerto o están en vías de hacerlo y diez naciones se encuentran infectadas. La pugna entre países, muchos de ellos fallidos, han debilitado la cooperación, como es el caso de la uma y los conflictos entre Argelia y Marruecos y Libia con Túnez. Ejemplos como la Iniciativa del Nilo demuestran, también, la falta de voluntad entre naciones débiles y fallidas. La inestabilidad en el continente no parece tener fin. Las recientes rebeliones en contra de viejos regímenes, como el de Mubarak en Egipto y Gadafi en Libia, no dan grandes esperanzas para la zona. No es para extrañarse que Estados Unidos una vez más se mueva tras los escenarios africanos, quitando a sus ya famosos dictadores amistosos, de manera en que pueda reafirmar su presencia en el continente, el cual ya es contendido por China, como lo vimos en el caso de la cuenca del Nilo. Así, podemos concluir que la falta de consenso y cooperación entre actores africanos se debe mayormente a que no existe en ellos un consenso hacia el interior, que la causa de su atraso se encuentra dentro de los orígenes de sus naciones, lo cual dejaría como una poco factible solución la reconfiguración de las fronteras africanas, situación que se ve imposible y a su vez insuficiente.

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capítulo 16

Unión del Magreb Árabe: ¿ante la integración o la fragmentación? Zidane Zeraoui

Introducción La Unión del Magreb Árabe (uma), proyecto de integración regional de los países árabes del norte de África (Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez),309 fue un proyecto que nació casi muerto. Si bien sus dos primeros años fueron prometedores, a partir de enero de 1992 con la crisis fundamentalista en Argelia,310 en 1993 con el embargo contra Libia y a partir de 1994 con la crisis entre Argelia y Marruecos el proyecto integracionista dejó de funcionar. Pero con la Primavera Árabe de 2011, nuevos elementos se han agregado a la situación anterior y es todavía muy temprano para prever el desarrollo político interno de los países, aunque dos naciones han conocido elecciones (Marruecos Egipto siempre ha tenido una política orientada hacia el Mashraq (países árabes del Levante), por lo cual nunca fue considerado para su integración en el Magreb (países árabes occidentales). La República Árabe Saharaui Democrática (rasd) fue excluida para evitar un choque entre Argelia y Marruecos, rivales en la problemática del Sahara Occidental.

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Cfr. Juan Goytisolo, Argelia en el vendaval, El País-Aguilar, Madrid, 1994 y Pierre Dévoluy, El polvorín argelino. Enigmas y violencias de la otra orilla, Flor del Viento Ediciones, Barcelona, 1995, dos obras escritas en un estilo periodístico pero que logran resaltar el clima de extrema violencia de los primeros años de la crisis argelina.

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y Túnez), una guerra civil (Libia) y Argelia sigue estancada con un presidente debilitado y un poder militar detrás de la fachada civil.311 Los países integrantes de la Unión del Magreb312 Árabe se han concentrado en solucionar sus propias problemáticas, dejando de lado el sueño unionista: Argelia no ha logrado aún resolver su crisis política interna, con un presidente que se aferra al poder y un ejército que se ha convertido en el árbitro de la vida política; Libia, que durante los últimos años de Gadafi había puesto su mira hacia el continente africano con la propuesta de Unión Africana (aunque seguía siendo miembro de la uma), hoy día está enfrascada en una casi guerra civil entre los distintos grupos y tribus del país; Marruecos y Túnez se enfocan en la cooperación con la Unión Europea (ue) e inclusive Rabat busca ser miembro de ella; y Mauritania regresó a su visión tradicional y a su problemática más ligada al África Subsahariana. Sin embargo, con la caída de Ben Alí en Túnez y los escándalos de su relación con el gobierno francés y la subida al poder del líder del partido islamista Ennahda en 2011, es muy probable que la nueva orientación tunecina se dirija hacia el Magreb. A pesar de la profunda crisis de la década de los años noventa y los violentos cambios de la Primavera Árabe, los países integrantes de la uma han retomado su integración para intentar rescatar el proyecto original con la creación de nuevas instituciones (bancos, etc.) y unificando sus políticas (como en el caso de la lucha en contra del terrorismo, entendido como el fundamentalismo islámico). Por un lado existe un estancamiento político de casi dos décadas, pero hay una dinámica constante de creación de nuevas instituciones para generar un derrame funcional en la uma. Así, el presente ensayo se enfoca en un primer acercamiento a analizar los cambios mundiales de la década de los años ochenta que impulsaron los proyectos integracionistas a nivel global. En un segundo apartado, se revisa el primer ensayo de integración del Magreb con el Comité Permanente Consultivo Magrebí (cpcm), que fracasó con el sur Para mayor ampliación sobre la Primavera Árabe, Cfr. Manuel Férez y Elisenda Ballesté, Medio Oriente y Norte de África ¿Reforma, revolución o continuidad?, Editorial del Senado de la República, México, 2011 y Luis Mesa Delmonte, El pueblo quiere que caiga el régimen. Protestas sociales y conflictos en África del Norte y en Medio Oriente, El Colegio de México, México, 2012.

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Se diferencia el Pequeño Magreb, que abarca a Argelia, Marruecos y Túnez, del Gran Magreb, que se extiende además a Libia, Mauritania y el Sahara Occidental.

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gimiento de la cuestión del Sahara Occidental. El tercer tema analizado es el segundo intento de unificación de la región con la Unión del Magreb Árabe de 1989, la cual a los pocos años de iniciarse entra en una profunda crisis. Esto permite revisar la situación política de la década de los años noventa que desintegraron la región y los cambios de la siguiente década para analizar brevemente el aporte de las re-vueltas árabes al proyecto integracionista. Finalmente, el trabajo aterriza con los últimos intentos de salvar a la uma y los nuevos proyectos regionales.

Los proyectos integracionistas El fin de la Guerra Fría en 1989 con el derrumbe del bloque soviético ha ocasionado serios reajustes a nivel mundial, ante todo en el Mundo Árabe por su inserción total en la pugna bipolar durante varias décadas. La Guerra del Golfo de 1990-1991 fue una consecuencia directa del vacío creado por el retiro de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss) de la zona. Por otra parte, el abandono de la variable ideológica como elemento determinante de la política internacional ha acelerado los procesos integracionistas tanto en el bloque occidental como en el Tercer Mundo, sobre todo a raíz de los progresos logrados por la Comunidad Económica Europea (desde noviembre de 1993: Unión Europea) con el Acta Única de 1986, el Acuerdo de Maastricht de diciembre de 1991 y la creación de una moneda común (el euro) a partir de enero del 2002. La globalización económica mundial, que se consolida cada vez más, impone un reto a las débiles economías del Tercer Mundo. Dentro de la esfera del capitalismo central, los países industrializados buscan ampliar sus mercados internos para crear economías de escala a fin de competir de manera ventajosa con los megamercados regionales emergentes. El Tratado de Libre Comercio entre Canadá, Estados Unidos y México creó una zona comercial de más de 400 millones de consumidores, con un Producto Nacional Bruto (pnb) de 17 billones de dólares. En Europa el proceso integracionista es todavía más 447

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elaborado, en la medida de que hacia principios de 1993 se abrió la posibilidad para que 19 países313 conformaran el Espacio Económico Europeo, megamercado de más de 400 millones de habitantes con el tercio del pnb mundial (10 billones de dólares en este momento). Aunque algunos miembros de la efta (Asociación Europea de Libre Comercio) no se unieron a la Unión Europea, esta última sigue siendo la propuesta más ambiciosa de los proyectos integracionistas. Con la decisión de ampliar la Unión Europea hacia el antiguo bloque socialista, ésta pasó de 15 a 25 países para el año 2004 y a 27 hacia el 2008, haciendo de la Fortaleza Europea el proyecto más consolidado a nivel mundial. En Asia, la Conferencia de la Cuenca del Pacífico promovida por Japón busca la formación para el 2020 de una vasta zona de libre cambio alrededor del océano más grande del mundo. El cambio económico impulsado por el centro capitalista es un desafío a las naciones dependientes. El reto implica la integración económica regional para hacer frente a los bloques económicos. En América Latina, México promovió varios Tratados de Libre Comercio, en particular con Chile (1993) y con Costa Rica (1994), además del Grupo Andino, el más antiguo de los proyectos, y el mercosur que integran ,Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, el cual entró en funcionamiento el primero de enero de 1995 y para el 2008 el lanzamiento de la unasur (Unión de las Naciones del Sur) que se propone ir más allá de la cuestión económica para incluir elementos como la defensa común o la seguridad hemisférica. En el Mundo Árabe islámico, además de todos estos factores, se vislumbra a partir de 1997314 un resurgimiento de la tendencia regionalista. En mayo de 1997 el presidente Jatami gana las elecciones en Irán con un proyecto de apertura económica y un relanzamiento de la cooperación regional. En la isla de Qeshm, en el estrecho de Ormuz, el nuevo gobierno iraní organiza una vasta zona libre que entra en competencia directa con la de Yabal Alí en Dubái. 313

314

Los 19 países que se agrupan en la Asociación Económica Europea (aee) son los doce miembros de la Comunidad Económica Europea y los siete de la efta (Austria, Finlandia, Islandia, Liechtenstein, Noruega, Suecia y Suiza). Sin embargo, solamente cuatro (Austria, Finlandia, Noruega y Suecia) habían ratificado su adhesión. El primero de enero de 1995 la Unión Europea incrementó tres miembros (Austria, Finlandia y Suecia), pasando a quince, por lo que la idea de la Asociación Económica Europea dejó de existir.

Cfr. Zidane Zeraoui, Islam y política, para ver el desarrollo de los proyectos integracionistas en el mundo islámico.

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En Asia Central Turquía propuso, después del derrumbe de la urss, un Mercado Común del Mar Negro que reagrupará a los países ribereños además de Azerbaiyán e Irán, un Mercado Común del Mar Caspio que aglutina básicamente a las antiguas Repúblicas Soviéticas Islámicas. Por otro lado, Irán y Turquía buscan revivir la antigua Organización de Cooperación Económica (oce) creada en 1972 con Pakistán, pero ampliada a las seis nuevas repúblicas islámicas: Afganistán, Azerbaiyán, Kazajstán, Kirguizia, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán. En 1998 Irán logró hacer reactivar la oce y crear un secretariado permanente con sede en Teherán. En el Mundo Árabe, con el derrumbe del sistema bipolar y el debilitamiento de la división ideológica regional, las condiciones para la formación de bloques económicos regionales son más adecuadas que durante las décadas anteriores. La nueva situación mundial permitió la emergencia de grupos regionales a partir de 1989 con la formación del Consejo de Cooperación Árabe (cca: Egipto, Irak, Jordania y Sudán) y de la Unión del Magreb Árabe (Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez), además de la creación en 1981 del Consejo de Cooperación del Golfo (ccg), con Arabia Saudita, Bahréin, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán, Qatar y la reunificación del Yemen en 1990. El Consejo de Cooperación del Golfo respondió más a una necesidad de seguridad durante la guerra Irán-Irak, aunque actualmente su tendencia es hacia una cooperación económica; mientras que el Consejo de Cooperación Árabe no resistió frente a la crisis provocada por la invasión iraquí de Kuwait: Egipto respaldó la guerra en contra de Irak, Jordania adoptó una actitud neutral y Sudán, por su régimen fundamentalista, apoyó abiertamente a Bagdad. Los procesos de unificación regional no son elementos nuevos en el Mundo Árabe. Desde la década de los cincuenta varias tentativas fueron realizadas, pero sin éxito. La República Árabe Unida (rau: Egipto y Siria, 1958-1961), los Estados Unidos Árabes (rau y Yemen, 1958-1961), la Unión Árabe (Irak y Jordania, 1958), etcétera, fueron algunos de los numerosos proyectos integracionistas que chocaron con la realidad árabe. En efecto, a pesar del mito de la Nación Árabe y del sueño unificador, las diferencias regionales son obstáculos que llevan a los intentos integracionistas al fracaso. Jaime Isla

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López315 menciona cinco problemas que obstaculizaron la realización de las unidades regionales. En primer lugar, el Mundo Árabe no posee una uniformidad geográfica. En segundo lugar, los distintos intereses políticos existentes entre los regímenes árabes han enfrentado de manera constante a estos gobiernos entre sí, lo cual ha impedido la uniformidad de criterios en cuanto a la conceptualización y a la forma en que estos movimientos deben llevarse a cabo. El proyecto socialista nasserista se enfrentó a la política conservadora saudita. El problema social constituye el tercer obstáculo. “La inmensa mayoría de los miembros de la sociedad árabe son campesinos que viven en un atraso y abandono lamentable. Esto hace que la sociedad árabe tenga características medievales en las que no existen mecanismos tradicionales en los que se pueda apoyar la idea de unidad, ya que la estructura social árabe no posee una armazón lo suficientemente resistente para que sobre ella se construyan complicadas estructuras políticas.”316 Como países en vías de desarrollo, las naciones árabes están todavía muy lejos de conseguir su integración económica interna, lo que impide su extensión a otros estados. Finalmente, a pesar del discurso panarabista, los nacionalismos locales se consolidan y enfrentan entre sí para conformar el estado-nación que todavía está en su propia búsqueda. A estos problemas debemos agregar otros elementos. La división bipolar del mundo se reflejó, en el Mundo Árabe, en el surgimiento de dos movimientos opuestos, apoyados cada uno en una de las dos superpotencias. A pesar de la voluntad unionista, las fisuras ideológicas impidieron un acercamiento real. Por otra parte, varios procesos integracionistas se llevaron a cabo no por una necesidad intrínseca de unión, sino para conformar bloques frente a otras naciones árabes. El acercamiento entre las monarquías iraquí y jordana en 1958 fue un movimiento encaminado Jaime Isla Lope, Unidad y desintegración del Mundo Árabe, fcpys, unam, Cuadernos del Centro de Relaciones Internacionales, No. 8, México, 1972, pp. 97 y 98.

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Ibid., p. 97.

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a equilibrar el balance regional entre radicales y moderados frente a la creación de la República Árabe Unida de Egipto y Siria. La caída de la monarquía hashemita en Bagdad en julio del mismo año provocó la disolución en 1961 de la proclamada unidad. Los elementos coyunturales fueron, en muchos casos, el motor de los proyectos integracionistas. Lo que llevó a Siria a acercarse al Egipto nasserista no fue una convergencia ideológica entre los dos regímenes, sino el temor existente en Damasco de una posible toma del poder por parte del Partido Comunista Sirio. La República Árabe Unida sirvió fundamentalmente a finales de la década de los años sesenta para aplastar al peligro comunista en Siria. La desaparición de este elemento ocasionó también la desaparición de la unión. En África del Norte, desde antes de las independencias nacionales el proyecto unificador formaba parte de los discursos de los líderes de los movimientos de liberación. El primer intento de agrupación regional se limitó al llamado Pequeño Magreb (Argelia, Marruecos y Túnez), mientras que la Unión del Magreb Árabe que nació en 1989 abarca además a Libia y Mauritania (el Gran Magreb). En el caso específico del Comité Permanente de Cooperación Magrebí (cpcm) creado en 1964, encontramos varios de los problemas ya mencionados, que fueron los principales obstáculos para la consolidación del proyecto regional: regímenes divergentes, nacionalismos locales versus proyecto regional, modelos de industrialización contradictorios, y problemas políticos de hegemonía regional, como el caso del Sahara Occidental que hundió al cpcm.

El Pequeño Magreb Los primeros pasos Los países del Pequeño Magreb (Argelia, Marruecos y Túnez) llegan a la independencia en condiciones totalmente opuestas. En Rabat, un monarca descendiente del profeta consolida su base política apoyándose en las viejas estructuras tribales del país. En Tú451

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nez, la burguesía nacional detenta el poder después de la eliminación del Dey317 en 1956. En Argelia, el régimen socialista impuesto desde 1962 por Ben Bella alineaba al gobierno con la posición soviética. Para encubrir las contradicciones internas, los dirigentes van a desarrollar un discurso sobre el “nacionalismo magrebí”, al mismo tiempo que refuerzan las particularidades nacionales. Esta contradicción, ligada a ciertos objetivos político-económicos opuestos, lleva a un impasse a la construcción del Magreb. El proyecto integracionista se convierte en el centro de los debates de los líderes magrebinos desde finales de la década de los cincuenta. Desde la Conferencia de la Unidad en 1958, los partidos argelino, marroquí y tunecino (respectivamente, Frente de Liberación Nacional, Istiqlal y Destur) precisaban que la “conferencia de Tánger [...] considera que la forma federal corresponde mejor a las realidades de los estados participantes”.318 La independencia de Argelia en 1962 concreta este deseo de unidad con la creación de una comisión permanente encargada de resolver los obstáculos políticos, económicos, aduaneros, administrativos, etcétera, a fin de coordinar los esfuerzos y las políticas de desarrollo. La formación de esta comisión es subsiguiente a la reunión de los ministros magrebinos de Economía en Túnez del 29 de septiembre al primero de octubre de 1964, y en Tánger los días 26 y 27 de noviembre del mismo año. El protocolo de acuerdo, firmado en 1964, sólo contiene “obligaciones de principio”:319 1. Un aprovisionamiento prioritario en los países del Magreb por acuerdos bi Dey: gobernador de una provincia, llamada deylik, bajo el imperio otomano.

317

318

Reunión tripartita del fln argelino, Istiqlal marroquí y Destur tunecino en Tánger, del 27 al 30 de abril de 1958, conocida como la Conferencia de la Unidad, cuyo propósito era determinar las bases comunes para la unidad política y económica de los tres países del Magreb.

Citado por Mohamed Bennouna, “10 ans de coopération maghrébine: espoirs et contradictions d’une aspiration á l’unité”, Le Monde Diplomatique, febrero de 1975.

319

452

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

laterales para estimular el comercio regional con una lista de productos con franquicia aduanera. 2. Una coordinación de las políticas económicas, sobre todo para la exportación hacia los mercados no magrebinos. 3. Una coordinación y una armonización de las políticas de industrialización y de infraestructura económica. Desde entonces las condiciones estaban dadas para una integración regional. Sin embargo, las clases dirigentes locales, teniendo intereses nacionales divergentes, desarrollaron un nacionalismo interno que se contradecía con la construcción del Magreb. Si la monarquía marroquí estaba en lucha por el poder en contra de su propia burguesía, ¿cómo puede concebirse su deseo de unión con una burguesía tunecina moderna y dinámica? De hecho, por un tiempo ese nacionalismo magrebí le sirvió a la clase en el poder para desviar la atención de las masas de las crisis internas y orientarlas hacia un proyecto — que seguía siendo un voto piadoso— de un Magreb unido. Paralelamente a las declaraciones comunes de unidad, los dirigentes magrebinos seguían políticas económicas divergentes. El Comité Permanente Consultivo Magrebí, que tenía su secretariado en Túnez y se componía de delegados de los estados miembros, estableció un balance de la cooperación regional, denunciando desde 1966 “el método de negociación sector por sector” y proponiendo “una estrategia global de desarrollo integrado”.320 En su informe sometido en 1967 a la conferencia de los ministros de Economía, el cpcm cuestiona las estrategias de coordinación, y propone una “solución global transitoria que prepararía, en las mejores condiciones, el paso a la integración del Magreb”.321 El proyecto de cooperación económica preparado en 1970, sintetizado en 49 artículos, seguirá siendo letra muerta, ya que cada país elabora su propia política económica en contradicción con el espíritu y la letra de las recomendaciones del cpcm.

320

321

Idem.

Informe elaborado con la ayuda de la unctad sobre “los diferentes métodos de acercamiento en vista de realizar la unión económica del Magreb” (1967).

453

Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo

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Es cierto que algunas realizaciones pueden ponerse en el activo de los trabajos del cpcm. El Centro de Estudios Industriales, con sede en Tánger y creado con ayuda del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), trata de armonizar el desarrollo industrial magrebí, aunque no ha llegado a resultados concretos importantes. El comalfa (Banco de Comercialización del Alfa), fundado en mayo de 1965 y que recibió el monopolio de la comercialización del alfa, paja utilizada para la fabricación de cestos y sombreros, dejó de reunirse a mediados de los setenta. El Buró Central de Compensación Magrebí (bccm), establecido en 1969 e inaugurado a principios de 1975 en Argelia, debía, en principio, reglamentar la utilización de los ferrocarriles de la región. Asimismo, ocho comisiones especiales (Transporte, Turismo, Seguros, Empleo y Trabajo, Normalización, Productos Farmacéuticos, Estadísticas, y Contabilidad Nacional) se formaron para armonizar las políticas nacionales. Sus trabajos no han progresado, pues han sido frenados por las decisiones divergentes de cada país. Las recomendaciones son numerosas, pero su aplicación es difícil, ya que entran en contradicción con los intereses político-económicos de las clases en el poder. Después de varios años de existencia del cpcm, el volumen de los intercambios fue insignificante322 (ver el cuadro 1). Cuadro 1. Porcentaje de los intercambios magrebinos en el comercio exterior durante el cpcm País

1964

1970

Importación

Exportación

Importación

Exportación

Argelia

2.43

1.16

1.7

1.5

Marruecos

2.07

2.46

2.0

4.0

Túnez

2.06

7.89

0.9

14.2

Fuente: Revista Maghreb, marzo-abril, 1972.

322

Para una mayor ampliación sobre la cooperación regional en el Mundo Árabe, Cfr. Zidane Zeraoui, El Mundo Árabe: imperialismo y nacionalismo, Ceestem-Nueva Imagen, México, 1981.

454

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

La crisis del proyecto integracionista La crisis del Sahara Occidental a partir de 1975 va a reducir aún más las oportunidades de integración magrebina, dado que cada país desarrolla un nacionalismo chauvinista en contra de su vecino. El cpcm, aunque todavía no se había disuelto formalmente, fue vaciado de su sustancia. Por lo tanto, el fracaso de este proyecto supranacional se explica por un doble dilema: desarrollo de un nacionalismo local que contradice el discurso magrebí y los conflictos entre las élites en el poder. Otro elemento que impidió concretizar el proyecto regional es la cuestión fronteriza heredada por el colonialismo, el cual creó los contornos nacionales en función de su interés particular y dejó una indefinición que será aprovechada en las reivindicaciones locales. Este problema de trazos no es sino el reflejo de las ambiciones regionales de los principales países del Magreb. La unificación de la zona, si bien se planteaba formalmente como un resultado de las negociaciones, en la práctica buscaba seguir el modelo prusiano.323 En efecto, tanto Argelia como Marruecos, por sus pesos económicos y sobre todo poblacionales, se convirtieron en el centro del proceso unificador. En particular Rabat, con sus reivindicaciones territoriales sobre Mauritania y posteriormente sobre el Sahara Occidental, emergía como la gran potencia local. Para conservar el equilibrio regional, Argel y Trípoli buscaron distintas alianzas. Marruecos, al absorber el Sahara Occidental y Mauritania, lograba un monopolio sobre el fosfato que, agregado a la capacidad agrícola de la monarquía jerifiana, convertían al conjunto en el principal polo del norte de África. Para hacer frente a esta alternativa, Argelia impidió su surgimiento apoyando primero a Nuakchott y luego al Frente Polisario, principal movimiento independentista del Sahara Occidental. Por otra parte, Libia buscó un acercamiento con su vecino tunecino para formar un contrapeso a la hegemonía tanto marroquí como argelina. Las reivindicaciones territoriales son el velo que esconde los proyectos hegemónicos de los actores regionales. Argelia, último país en independizarse, se extendió a expensas de 323

Cfr. Paul Balta, Le grand Maghreb, des indépendances à l’an 2000, Ed. Laphomic, Argel, 1990.

455

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sus vecinos por la política de Francia de conservar el mayor territorio posible. Marruecos, argumentando un despojo colonial, reclama tanto los territorios bajo jurisdicción española (Ifni, Ceuta, Melilla) como el Sahara Occidental, Mauritania y el oeste argelino (la zona de Tinduf) para recrear el antiguo imperio jerifiano del siglo xvi. Por su parte, Túnez reivindica la revisión de sus fronteras con Argelia basándose en la Convención de Trípoli del 19 de mayo de 1910 que delimitaba su territorio hasta el kilómetro 233, mientras que el gobierno francés acordó la independencia a Túnez con una frontera que se extiende al kilómetro 220. En cuanto a Libia, Gadafi anexó en 1973 la franja de Auzu a expensas del Chad. En 1976 el gobierno libio publicó un mapa oficial del país que, según las autoridades, debía extenderse sobre 96 200 kilómetros cuadrados de Chad, 19 500 kilómetros cuadrados de Níger y una misma extensión en lo que se refiere a Argelia. En 1960 estallan los conflictos fronterizos, con la independencia de Mauritania, reivindicada por Marruecos, y reconocida por Burguiba de Túnez. La tensión se disipa hasta 1969, cuando Rabat finalmente debe reconocer a Nuakchott. El siguiente conflicto es más serio. En octubre de 1963 las tropas marroquíes invaden el sur argelino para reclamar la zona de Tinduf (suroeste argelino). La intervención de la Organización de la Unidad Africana (oua) pone temporalmente fin al conflicto. La derrota árabe de 1967 en la guerra contra Israel y el consecuente desprestigio de Nasser opacan al radicalismo árabe (como en Argelia) que él encabezaba. Por su parte, el acercamiento entre Argelia y Mauritania podía aislar a Marruecos, sobre todo después del asesinato del líder opositor marroquí, Mehdi Ben Barka, en diciembre de 1965 por las fuerzas de seguridad de la dinastía jerifiana. Pero los cálculos de Rabat no se limitan a una simple reconciliación con sus vecinos. La cercanía de la independencia del Sahara Occidental reaviva los proyectos expansionistas monárquicos. Para no encontrar ningún obstáculo a su política hacia el Río de Oro y Saguiat El Hamra y, al contrario, buscar el respaldo de Argelia, el rey Hassan ii de Marruecos inicia un diálogo con Bumedien de Argelia. El 15 de enero de 1968 los dos jefes de Estado se reúnen en Ifrane para firmar un tratado de fraternidad por veinte años que plantea, además del apoyo de Argelia a las reivindicaciones marroquíes sobre el Sahara Occidental, la explotación común del hierro argelino 456

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de Gara Djebilet, situado cerca de la frontera común y la entrega de gas argelino a precios preferenciales. En la cumbre islámica de Rabat, en septiembre de 1969, Hassan ii y Uld Dadah de Mauritania se reconcilian oficialmente frente a las delegaciones de los países reunidos en la capital marroquí. Este avance diplomático se confirma en el encuentro de Nuadhibu, un año después, que reúne a los tres jefes de Estado. El 6 de enero de 1970 Bumedien firmó también otro acuerdo de fraternidad por la misma duración con Burguiba. La paz regional, aparentemente, se había establecido. La cuestión del Sahara Occidental, a partir de 1973, replantea los acuerdos previos y hunde a la región en un conflicto que desgastó a las débiles economías del Magreb.

La Unión del Magreb Árabe El fin de la bipolaridad plantea nuevos retos al Mundo Árabe y a la concepción de la Nación. El modelo latifundista-comprador fracasó en su intento de unificar a la región bajo el liderazgo tradicionalista. El proyecto modernizador (el socialismo árabe en particular), limitado en su proyección histórica no logró, sino parcialmente, establecer una base industrial en los países árabes. Su discurso unificador sirvió al surgimiento de líderes (Nasser, Saddam Hussein) enfrascados en una fraseología revolucionaria sin bases reales. La derrota de 1967 contra Israel y la guerra del Golfo Pérsico en 1990-1991 pusieron fin a sus pretensiones hegemónicas. Las nuevas relaciones existentes en el Mundo Árabe permitieron el cambio de las variables políticas más decisivas en los procesos actuales. En efecto, la integración regional se convierte en un instrumento para rebasar los problemas políticos locales (caso del Sahara Occidental) y plantear una verdadera alternativa de desarrollo. Las características de la nueva integración difieren de los procesos anteriores. El fin del mundo bipolar conlleva al abandono del radicalismo árabe, y el fracaso económico del socialismo árabe impone una visión liberal a la región. Antiguos bastiones del llamado progresismo, como Argelia, aceptan hoy la privatización y las inversiones extranjeras, así como las medidas drásticas del Fondo Monetario Internacional (fmi). 457

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Por otra parte, los acercamientos han dejado de lado los planteamientos políticos o ideológicos para un enfoque estrictamente económico, como lo demuestra el caso de la Unión del Magreb Árabe frente a la problemática saharaui. Las agrupaciones regionales como la uma o el cca se enfocaron más hacia una consolidación regional que hacia convergencias ideológicas. La regionalización del Mundo Árabe emerge como la realidad más viable a la integración de los países de la zona. Los países árabes, poniendo de lado sus rivalidades tradicionales, se enfrentan más a los nuevos retos de la globalización que a las cuestiones locales. La uma surge para unificar las políticas regionales frente a la Comunidad Económica Europea (cee) y posteriormente a la Unión Europea, pero rápidamente las esperanzas levantadas de la uma se disipan con los problemas regionales. El clima inicial en el momento del surgimiento de la uma era propicio para crear un verdadero instrumento de integración regional. Sin embargo, las problemáticas de cada país magrebí alejaron las posibilidades de un éxito del proyecto.

El surgimiento de la uma A pesar de la existencia de varios problemas entre los países del norte de África, entre otros la cuestión saharaui, los retos mundiales de finales de la década de los años ochenta y las crisis económicas de los miembros impulsan un nuevo acercamiento que se concretiza en la cumbre de Zeralda, Argelia, el 10 de junio de 1988. Los jefes de Estado reunidos en el balneario argelino deciden crear la Alta Comisión Magrebina, que a su vez constituye cinco comisiones especializadas, cada una de las cuales debe reunirse entre el 14 y el 24 de septiembre del mismo año para formular proposiciones para la creación de una unión económica. La Comisión Financiera y Aduanera, reunida del 14 al 16 del mismo mes en Rabat, Marruecos, se pronuncia por la armonización, la coordinación y la integración de los sistemas monetarios y financieros, y la reducción de las barreras aduaneras, y analiza los medios para financiar acciones comunes magrebinas. La Comisión Económica, que tuvo por sede a Argel, tenía como encargo la concepción de un enfoque global para el conjunto de las cuestiones económicas magrebinas. Sus 458

América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

propuestas se orientan a la reducción de la dependencia alimenticia, elemento central de la estrategia de los países de la región. Además, propone un programa en cuatro etapas: creación de una zona de libre cambio y supresión de las barreras aduaneras; establecimiento de una unión aduanera con la armonización de las tarifas magrebinas en relación con terceros; creación de un mercado común que incluya la libre circulación de las personas, de los bienes, de los capitales y de los servicios; y la armonización de las políticas económicas en los campos presupuestales, fiscales, salariales, sociales, monetarios y financieros. La tercera comisión, encargada de las cuestiones orgánicas y estructurales, se reúne en Trípoli el 17 y el 18 de septiembre del mismo año. Su delicada misión debe conciliar propuestas opuestas de los líderes magrebinos: la posición libia que busca la formación inmediata de un Magreb con bandera y tarjeta de identidad común, y el pragmatismo argelino y marroquí que quieren dar prioridad a las cuestiones económicas. Las conclusiones de esta comisión se orientan más a la posición pragmática, y su anteproyecto refleja una visión flexible de la unión magrebina. Sus propuestas tienen cuatro elementos básicos: un Consejo bianual de los jefes de Estado, quienes deben tomar decisiones unánimes; un ejecutivo, bajo la forma de un secretariado general o un Consejo Político, como representante de los jefes de Estado; la creación de un Parlamento Magrebí dotado, en un primer momento, de un poder consultivo; y por último, un Tribunal Magrebí para resolver los diferendos que pudieran surgir entre los distintos miembros de la Unión. La penúltima comisión, consagrada a las cuestiones culturales, educativas e informativas, lleva a cabo sus debates en la capital mauritana y propone la unificación de los sistemas educativos (manuales escolares, programas, métodos pedagógicos), el establecimiento de las equivalencias entre los diplomas de los países de la uma, la generalización de la enseñanza del idioma árabe y la promoción de la investigación científica. Por otra parte, recomienda el incremento de los lazos regionales para fomentar un espíritu unitario. Finalmente, en el campo informativo, la comisión propone la creación de una agencia de prensa, de un canal de televisión, de una estación de radio y de una revista; todos ellos como medios de comunicación magrebinos. La última comisión tuvo a su cargo los problemas sociales. Reunida en Túnez el 23 y el 24 de septiembre de 1988, se pronuncia en favor de la libre circulación de las personas, 459

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de la libertad de residencia, de propiedad y de empleo, y de la creación de una tarjeta de identificación común.324 Las propuestas de las cinco comisiones serán debatidas en Marrakech el 16 y el 17 de febrero de 1990 entre los jefes de Estado magrebinos, con lo cual nacerá la Unión del Magreb Árabe que reagrupa a Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez, dejando de lado la cuestión de la República Árabe Saharaui Democrática. La uma nace con órganos políticos, ejecutivos y judiciales resultantes de las recomendaciones previas de las comisiones. Se crea un Consejo Presidencial compuesto por los jefes de Estado, asumiendo cada uno la presidencia durante seis meses; un Consejo de los Ministros de Relaciones Exteriores; un Comité para el seguimiento de las decisiones, compuesto por un representante de cada país miembro; un Secretariado General; un Consejo Consultivo, que reúne a diez parlamentarios de cada Parlamento nacional; y un órgano judicial de dos jueces por país. Se adoptaron varios instrumentos, como: 1. Una “estrategia de desarrollo magrebina común”,325 en julio de 1990, que plantea las bases de la solidaridad económica entre los países de la región, proponiendo la elaboración de políticas comunes destinadas a instaurar: a ) Una zona de libre-cambio para todos los productos de origen magrebí así como otros sectores (los servicios, por ejemplo), b ) Una Unión Aduanera y un Mercado Común, en una segunda etapa, en donde se armonizarían e inclusive se unificarían los derechos aduaneros en todos los países miembros para instalar una tarifa externa común, así como una nomenclatura aduanera común inspirada del Sistema Armoni324

Cfr. Paul Balta, Op. cit. y L’ état du Monde 1991 (Anuario Económico y Geopolítico mundial), Eds. La Découverte, París, 1990.

Cfr. Secretaría General de la Unión del Magreb Árabe, Stratégie Maghrébine Commune de Développement, Túnez, 1990.

325

460

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zado adoptado para este fin en diciembre de 1991, c ) Finalmente, una Unión Económica Global como última etapa de este proceso integracionista magrebí. 2. Un Convenio sobre los productos agrícolas (que entró en vigor el 14 de julio de 1993), el cual busca promover las potencialidades agrícolas y priorizar el suministro de productos agrícolas básicos a nivel del Magreb para asegurar la seguridad alimenticia del conjunto de la población de la uma. 3. Un Convenio Comercial y Tarifario magrebí el 10 de marzo de 1991, que busca la aplicación de las reglas del libre cambio para los productos de origen magrebí intercambiados entre los países miembros. Este convenio tiene cuatro protocolos, relativos a las reglas de origen, a la aplicación de una tasa compensatoria única de 17.5% a la importación, a las medidas de salvaguardia y finalmente un listado de productos desgravados. 4. En el nivel constitucional, un Convenio magrebí fue adoptado en marzo de 1991 para crear una Banca Magrebí de Inversiones y de Comercio Exterior, encargada de movilizar los fondos necesarios al desarrollo económico a nivel regional y de financiar o participar en el financiamiento de los proyectos de inversión magrebí y de comercio exterior. 5. Para facilitar la instalación y puesta en práctica de estos instrumentos, la uma adoptó otros convenios complementarios en materia de transportes terrestres y de tránsito (23 de julio de 1990) o en materia de seguros (1994). Sin embargo, si bien es cierto que los instrumentos multilaterales de la uma ofrecen un marco jurídico para que los operadores económicos, los inversionistas y los hombres de negocios puedan evolucionar hacia la perspectiva de la integración regional, las instancias superiores de la Unión buscaron asurar las garantías y los incentivos a estos operadores, poniendo de manifiesto en estos mismos convenios y acuerdos, los principios, las reglas y las disciplinas unánimemente admitidos en el seno de la uma. Así: 461

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a ) En el plan comercial, la uma adoptó las reglas para desmantelar los derechos de aduana y las tasas de efecto equivalente, la reducción gradual de las barreras no arancelarias, la condena a la práctica del dumping y de las subvenciones a la exportación y el principio de la competencia leal entre los productores de la región. Todo esto en la perspectiva de la liberalización de los intercambios comerciales entre los países de la uma, a fin de tomar en cuenta las pérdidas eventuales que esta liberalización podría conllevar sobre las recetas aduaneras de los países miembros y buscar diferentes mecanismos para compensarlas. b ) Sobre la reglamentación de las inversiones, los países de la uma adoptaron reglas comunes relativas a la garantía de éstas e inclusive para favorecerlas, tomando en cuenta las reglas aceptadas internacionalmente en materia de no-discriminación, de la igualdad de trato y de la liberalización de las exportaciones. El Convenio relativo a la promoción y garantía de las inversiones firmado en julio de 1990, que entró en vigor en julio de 1993, fue el punto de partida de un ambicioso proyecto de atracción de las inversiones directas internacionales.

El espacio económico magrebí Con la ratificación de los instrumentos político-jurídicos de la uma el nuevo espacio económico puede integrar a cinco países del norte de África y consolidar a las débiles economías regionales. El mercado común planteado en Marrakech (Marruecos) abarca un territorio de 5 789 000 kilómetros cuadrados (con la rasd rebasaría los seis millones), que se sitúa en el sexto lugar mundial, pero con una población de casi 80 millones de habitantes. Este conjunto tiene solamente un Producto Interno Bruto (pib) de casi 140 mil millones de dólares (en 1989) frente, por ejemplo, al mexicano que llegaba en el mismo periodo a los 600 mil millones de dólares por una población de 100 millones. El ingreso per capita que representa 1 750 dólares (para México, el ingreso fue para el mismo año de 6 000 dólares) coloca a la uma en el peldaño medio de los países subdesarrollados (ver cuadro 2).

462

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Cuadro 2. El Magreb en 1990 Argelia pib

Libia

Mauritania Marruecos

Túnez

uma

usa

55

22

1

23

11

112

5 205

Per capita

2 252

4 224

100

2 177

224

2 011

20 986

Balanza

-239

4 224

101

2 177

1 684

224

-129 516

Inflación

9.3

—

12.9

3.1

7.8

—

4.9

27 096

5 400

2 005

21 640

6 974

63 115

—

66

63

48

63

68

64

76

Analfabetismo

42.6

36.2

66.0

50.5

34.7

41.3

1

Superficie

2 381

1 759

1 036

450

163

5 789

9 829

Población

30 800

5 000

2 600

28 200

21 000

84 000

249 000

Deuda ext. Esperanza de vida

Fuente: Luis de la Fuente y Gil de la Vega, La integración comercial del Magreb: el mito de las complementariedades, Madrid, s/e, 1996 y s/a, L’Etat du monde 1991, La Découverte París, 1990 y Population Reference Bureau, Cuadro de la población mundial 1999, folleto. pib en millones de dólares, pib per capita en dólares, Balanza comercial en millones de dólares, Deuda externa en millones de dólares, Esperanza de vida en años, Analfabetismo en porcentaje, Superficie en miles de kilómetros cuadrados y la Población en miles.

Sin embargo, la deuda conjunta de los países magrebinos (más de 60 mil millones de dólares) es más del doble del valor de las exportaciones, en gran medida debido a la deuda de Argelia y de Marruecos. En Argelia, la sequía de 1988 y la invasión de las langostas de ese mismo año afectaron seriamente a la agricultura del país. La producción agrícola, que se elevó a 2.5 millones de toneladas en 1986 y a 3.8 millones el siguiente año, cayó a 1.8 millones para 1988. Con un desempleo que afectaba 20% de la población activa y la aplicación de las drásticas medidas del Fondo Monetario Internacional, el año de 1988 es el detonador de la crisis larvada que estalla el 5 de octubre con un saldo de varios cientos de muertos y la caída del sistema político argelino basado sobre un partido único (Frente de Liberación Nacional), en el poder desde 1962. El bloqueo estructural del país se remonta a finales de la década de los setenta. Bajo el liderazgo de Bumedien, Argelia conoció una rápida industrialización sostenida por la implementación de una infraestructura en los campos de la petroquímica y de la industria pesada. Debido a este enfoque, y a pesar de que el sector de los hidrocarburos 463

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representa más de 90% de los ingresos del país, su composición es variada: el crudo se limita a 25%, mientras que los productos refinados llegan a 22%, los condensados a 23% y el gas natural a 30%.326 A raíz de la muerte del presidente argelino en 1978, el nuevo gobierno revisa la opción anterior para dar prioridad a las cuestiones sociales, a la agricultura (23 presas para la década de los ochenta) y a la industria ligera. Pero la resistencia de los bumedienistas retardará la aplicación del nuevo programa. En 1982 se inicia la reestructuración de las grandes empresas estatales, y los textos de la reforma económica se adoptan hasta 1987. Libia, después de un periodo de aislamiento diplomático por su política de apoyo a los movimientos radicales, se reinserta en el contexto regional e internacional, en particular después de la caída drástica del precio del crudo en 1986. Con una política similar a la argelina en materia de industria pesada y de petroquímica, Trípoli reactivó, a partir de mediados de la década pasada, el comercio en pequeño y la industria manufacturera. Como Libia, igual que Mauritania, es uno de los países más desérticos de la uma, Gadafi lanzó en 1984 uno de los proyectos más ambiciosos del mundo: la construcción de un río artificial (llamado el Río Verde) de 4 100 kilómetros de largo. La primera etapa, de 850 kilómetros, fue inaugurada en 1989 y permite llevar el agua tanto para la agricultura como para el consumo humano del desierto hasta la costa. Con la crisis provocada por la demanda de extradición de los dos supuestos autores de los atentados aéreos de la Panamerican y la uta por parte de Estados Unidos y Francia, el Consejo de Seguridad de la onu decretó en 1993 un embargo en contra de Libia. Lejos de respaldar la posición de Trípoli, los países de la uma se suman a las directrices del Consejo de Seguridad, aislando a su socio. Mauritania, pariente pobre de la uma, vive casi exclusivamente de la exportación del mineral de hierro, pero los yacimientos, en particular el de Zuerat, presentan una declinación permanente. En el campo agrícola, el país cubría solamente 40% de sus necesidades, pero la invasión de las langostas en 1988 acabó casi totalmente con la producción de cereales. 326

Cfr. Economie du Monde Arabe et musulman (1989), Ed. emam, París, 1989, pp. 34-41.

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El segundo polo de la uma, Marruecos, resiente mucho la guerra del Sahara Occidental, que absorbe 900 millones de dólares anualmente. El déficit crónico de la balanza comercial llevó a la monarquía a deshacerse de la mayoría de las 500 empresas públicas a partir de 1988, pero quedaron reservados al Estado los ferrocarriles, el agua, la electricidad, los fosfatos, el correo, las comunicaciones y el transporte aéreo. En Túnez la catastrófica invasión de las langostas de 1988 que afectó también a Marruecos, hizo caer la producción agrícola (principal sector económico del país) en 85%, de 1.9 millones de toneladas a sólo 290 mil toneladas. No obstante, el turismo se ha consolidado, en particular debido a las buenas relaciones establecidas con los países vecinos a partir de 1987. Con una afluencia de tres millones de turistas (un millón de magrebinos), el país recibe una entrada de 1 200 millones de dólares. A pesar de los problemas específicos de cada integrante de la uma, el clima político de los primeros años ha favorecido los intercambios intrarregionales, las acciones comunes (lucha en contra de las langostas) y el surgimiento de proyectos bilaterales (gasoducto Argelia-España con un ramal por Marruecos, etcétera).

El integrismo magrebí Sin embargo, a los pocos años de su vida, la Unión del Magreb Árabe se enfrenta a serios obstáculos políticos que minan su proceso. La cuestión del Sahara Occidental, puesta de lado en las negociaciones de Marrakech, resurge periódicamente por el rechazo de la monarquía marroquí para realizar el referendum requerido por las Naciones Unidas. A este conflicto se agregó en 1989 la crisis mauritano-senegalesa. El 9 de abril de este año un conflicto entre agricultores mauritanos y senegaleses, en el Valle del Río Senegal que divide a los dos países, reavivó el viejo y permanente antagonismo entre los bidan (moros) y los negros. El balance del conflicto: 200 a 400 muertos y un éxodo masivo (250 mil mauritanos huyen del Senegal, mientras que 100 mil senegaleses abandonan Mauritania). La tensión ha bajado, pero el fondo del problema persiste latente. Otra prueba a la cohesión regional surge en la década de los años noventa. La Organi465

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zación de las Naciones Unidas (onu), en el mes de abril de 1992, bajo la presión de los Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña, decidió establecer un bloqueo aéreo en contra de Trípoli para exigir la entrega de dos libios sospechosos de perpetrar los atentados en contra de dos aviones, uno norteamericano y el otro francés. Frente a las amenazas occidentales, los miembros de la uma respaldaron el boicot, debilitando la unión con Libia.327 Sin embargo, la cuestión fundamental en África del Norte, más allá de las crisis coyunturales, es la consolidación del fundamentalismo islámico. Percibido como una influencia iraní, el movimiento ha demostrado su autonomía y vigor.328 Después de la crisis argelina, Marruecos se enfrenta a un surgimiento del fundamentalismo, con sus dos vertientes. A pesar de las acusaciones a los gobiernos extranjeros (entiéndase a Irán o Sudán, por parte de Argelia, o a Arabia Saudita, según Marruecos) de financiar a los movimientos integristas, el fundamentalismo se ha constituido en la respuesta a las crisis de identidad y económicas que azotan a los países árabes. Desde el verano de 1994 Rabat cerró sus fronteras con Argelia por temor a una extensión de la problemática en su propio suelo. Los casos argelinos y tunecinos son más problemáticos por la existencia del multipartidismo que permitió al fundamentalismo utilizar las palancas electorales para lograr el poder. En Túnez la más antigua organización fundamentalista del Magreb, el Movimiento de la Tendencia Islámica de Rached Gannushi, optó por el cambio de nombre al Partido del Renacimiento (Hizb Ennahda)329 a causa de la ley de 1988 que prohíbe cualquier referencia a la religión. En las primeras elecciones del país, a pesar del fraude masivo, logró 12% (en algunos centros urbanos se acercó a 50%), por lo que se convirtió en la segunda fuerza del país al triplicar el voto obtenido por la izquierda totalmente desgastada (solamente 4%). 327

El problema del atentado de Lockerbie se resolvió hasta el año 2002, cuando Gadafi decide entregar al principal presunto culpable a la justicia escocesa, Abdel Basset al-Megrahi, quien será condenado a una pena de sesenta años de cárcel, pero es liberado en el 2009 y sepultado el 20 de mayo de 2012 en Trípoli.

328

329

Cfr. L’ état du monde 1991, Op. cit., pp. 524-526.

En 2011 el partido logra dominar al Parlamento y colocar a Hamadi Jabali como primer ministro después de lograr el 42% de las curules.

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Sin embargo, es en Argelia donde el fundamentalismo islámico ha logrado su máximo triunfo en la década de los años noventa con el Frente Islámico de Salvación (fis). A pesar de que más de 14 mil de sus militantes fueron encarcelados después del golpe de estado técnico que siguió a la renuncia del presidente Chadly Benyedid el 11 de enero de 1992, el grueso de los partidarios del extinto partido siguió en libertad. La primera reacción en el Magreb ante el triunfo del fis fue el temor de ver a Argelia caer en un sistema fundamentalista que podría afectar la estabilidad de los países vecinos. El radicalismo islámico ha demostrado su tendencia a exportar su revolución, como en el caso de Irán. Además, todos los países de la región tienen de manera interna su problema integrista que, a pesar de la represión ejercida, sigue constituyendo un elemento potencialmente desestabilizador. El golpe de estado del 11 de enero de 1992 logró eliminar esta posibilidad, pero no la existencia desestabilizadora del fundamentalismo. En menos de un año (1992), la guerrilla islámica provocó la muerte de 400 uniformados, del presidente de la República, Budiaf, el 29 de junio de 1992, de varias personalidades argelinas y sobre todo de muchos intelectuales, blancos de los ataques armados. La ingobernabilidad de Argelia y el riesgo de desencadenar una guerra civil, o por lo menos una inseguridad permanente, bloquean el avance hacia la integración regional. Además, la perspectiva de la llegada al poder del fundamentalismo ha conllevado a la vieja política de cerrar las fronteras entre los países de la uma. Así, a pesar de un inicio prometedor por la coyuntura internacional (el fin de la Guerra Fría) y regional (el liberalismo económico que empezaba a generalizarse en todos los países del Magreb), la Unión del Magreb Árabe se enfrentó a un duro nacimiento que bloqueó durante varios años su desarrollo. Durante dos décadas los proyectos hegemónicos (en particular el libio, el argelino y el marroquí) fueron los principales obstáculos para la integración democrática regional. Asimismo, las uniones bilaterales, más que contribuir a un acercamiento, se llevaron a cabo para servir de contrapeso a los bloques antagónicos. Los mismos modelos de desarrollo opuestos no podían sino agudizar las rivalidades entre los distintos regímenes. En estas condiciones, la primera tentativa integracionista estaba condenada al fracaso. 467

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La suerte de la uma está ligada al devenir del integrismo religioso que cuestiona los nuevos modelos de desarrollo. Considerado como un fenómeno marginal a principios de la década de los ochenta, es hoy día la principal fuerza opositora de los regímenes magrebinos y el mayor obstáculo a la uma, en los términos planteados por el acuerdo de Marrakech, que dio nacimiento a la organización en 1989. Frente a una integración liberal, el fundamentalismo opone una unión “islámica”.

La renovación de la uma A pesar de los problemas suscitados en la década de los años noventa que paralizaron el funcionamiento de la Unión del Magreb Árabe, a partir del año 2001 se ve una voluntad conjunta para relanzar el proyecto integracionista moribundo. En junio de 2001330 los presidentes de las cámaras parlamentarias de los cinco países miembros de la uma se reunieron en Argel, Argelia, para organizar la Cuarta Reunión del Consejo Consultivo de la Unión. El Consejo había dejado de reunirse desde 1992, cuando el proyecto integracionista entró en una fase de anemia total. Las decenas de recomendaciones realizadas por el Consejo durante su periodo de actividad quedaron como letras muertas por las rivalidades políticas anteriores. El representante de Marruecos, Said Ameskane, presidente del grupo parlamentario del Movimiento Popular de la Cámara de Representantes, presentó un cuadro objetivo de la crisis de la uma, pero también de sus potencialidades: “Esta reunión —precisó— es un testigo del grado de madurez política de los parlamentarios que son conscientes del hecho de que la edificación de la uma es indispensable frente a las profundas mutaciones en la escena internacional. Hemos entendido que nuestras frágiles condiciones económicas y nuestros difíciles problemas sociales nos exigen cambiar nuestras percepciones para rescatar lo que podamos. La construcción de la uma permite aplanar las dificultades y lograr un mercado magrebí para 100 millones de consumidores potenciales en los cinco países de la uma que podría extenderse para “Le Maroc réaffirme son soutien à l’esprit de Marrakesh”, Le matin du Sahara et du Maghreb, No. 11099, lunes 11 de junio de 2001.

330

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abarcar un mercado árabe de libre cambio. El Magreb, uniéndose, es igualmente capaz de imponerse frente a otros conjuntos como la Unión Europea y lograr dar eficiencia al Proceso de Barcelona331 y el éxito de la política mediterránea de la ue es tributario de un Magreb fuerte.”332 Sin embargo, para lograr un Magreb fuerte varios elementos son necesarios. En primer lugar, las recomendaciones del Consejo Consultivo han quedado sin ratificarse por los gobiernos de los países miembros. La misma estructura de la uma debe renovarse para adecuarse a los cambios internacionales, en particular después del 11 de septiembre del 2001. Otro paso necesario es la eliminación de las visas de entrada y la reapertura de las fronteras entre Argelia y Marruecos, pilares de la uma, para garantizar el principio de la libertad de circulación en el Magreb. El cierre de las fronteras es un resultado de la guerra verbal originada a raíz de la crisis fundamentalista en Argelia. El segundo avance de los países de la uma fue la reunión en Nuakchott (Mauritania) de los ministros de Justicia, en febrero del 2002, para estudiar la posibilidad de adoptar un convenio sobre la lucha contra el terrorismo.333 Al finalizar las actividades, se decidió establecer los criterios comunes para penalizar los actos contra la seguridad y la paz social de los estados miembros basados en el extremismo, la xenofobia racista o religiosa. Al mismo tiempo, al unísono con las declaraciones de Washington, los países magrebinos se pronunciaron a favor de una cooperación internacional contra “el crimen organizado trasnacional”. Esta sesión del consejo ministerial magrebí de Asuntos Jurídicos y Judiciales se llevaba a cabo después de ocho años de congelamiento de sus actividades a raíz del diferendo argelino-marroquí sobre el Sahara Occidental en 1994. Por otra parte, el comunicado final de la vigésima sesión del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores de los países de la uma que se llevó a cabo en Argel, Argelia, del 3 al 331

El año 2000 en Barcelona se estableció una política mediterránea de la Unión Europea que incluye principalmente a los integrantes de la uma, principales socios del Viejo Continente. Cfr. “Le Maroc…”, Op. cit.

332

“Les pays de l’uma étudient une convention de lutte contre le terrorisme”, Défense et Sécurité, No. 244, 6 de febrero de 2002.

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4 de enero de 2003,334 reitera las mismas preocupaciones que han surgido desde el 2001 de relanzar la cooperación regional y “el proceso de edificación de la uma y los medios de impulsarlo según un enfoque de integración más eficiente en esta nueva coyuntura internacional marcada por la emergencia de los efectos directos de la mundialización y la acentuación de las tendencias internacionales a reagruparse. Esto requiere el desarrollo de nuevos modos de funcionamiento y la readaptación de los métodos de trabajo de la Unión a la luz de estos desarrollos a fin de responder a las aspiraciones de los pueblos del Magreb árabe a la complementariedad y a la integración”335. En este sentido, el Consejo de Ministros logró acercar las posiciones de los países miembros sobre el proceso de integración regional y sobre la política regional, continental e internacional, contrariamente a la década de los años noventa que vio a los países de la región tomar posiciones divergentes. También al iniciarse el año 2003 se consolidaron varios añejos proyectos, como el caso de la Banca Magrebina para las Inversiones y el Comercio Exterior (bmice).336 En una reunión de expertos en Rabat en enero de 2003, se trabajó sobre las medidas concretas para lanzar la bmice, proyecto decidido durante la tercera sesión del Consejo de la Presidencia de la uma en Libia en 1992, pero que no logró ver su creación durante la década de los años noventa. La bmice tendrá un capital declarado de 500 millones de dólares norteamericanos, con una contribución igualitaria de los países miembros. Los pequeños pasos tomados en los últimos años han permitido romper el hielo creado durante la década pasada. Sin embargo, un estancamiento de diez años ha paralizado las actividades de la uma y atrasado todos los proyectos diseñados en los primeros años de su creación. Se requiere más que buena voluntad de los países miembros: dejar de lado sus divergencias para enfocarse a la construcción de un proyecto regional.

Cfr. Secretaría General de la uma, “Communiqué Final de la 20ème réunion des ministres des Affaires Etrangères”, enero de 2003.

334

Idem.

335

Banque Maghrébine pour l’investissement et le Commerce Extérieur (bmice).

336

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No obstante, a pesar de los últimos esfuerzos realizados por los países integrantes de la uma, la rivalidad entre Argelia y Marruecos ha marcado la vida de la Unión.337 Los dos “gigantes” magrebinos se han enfrentado desde los inicios de los proyectos integracionistas, como lo fue en la guerra de 1963, cuando Rabat trató de ocupar una porción del territorio argelino o el diferendo en la cuestión del Sahara Occidental. Argel ha respaldado la creación de la República Árabe Saharaui Democrática (rasd) para evitar una hegemonía marroquí en el noroeste africano. Nuevamente la rivalidad entre las dos naciones conllevó en el 2002 a posponer la cumbre que debía realizarse en Argel los días 21 y 22 de junio del mismo año por el rechazo del rey Mohamed vi de Marruecos de ir a la capital argelina. El anuncio de la no participación del rey jerifiano se realizó en Túnez por el premier marroquí Abderrahmane Youssoufi, quien realizaba una visita de trabajo en el país y se entrevistaba con el presidente tunecino Zine El Abedine Ben Alí. “Es necesario que Argelia respete nuestra integridad territorial como lo hicimos nosotros con este país hermano [cuando estaba bajo dominación colonial]”,338 enfatizó el jefe del gobierno marroquí. Para Rabat, Argelia sirve de base y arma a los “separatistas” saharaui de la rasd. La decisión del rey Mohamed vi de boicotear “a nombre de la integridad territorial y de los intereses supremos de la monarquía” la cumbre de Argel se relaciona con la propuesta hecha en 2002 por el gobierno argelino al Consejo de Seguridad de la onu de dividir el Sahara Occidental. En toda su existencia, la uma logró reunir solamente una sola vez a los cinco jefes de Estado en julio de 1990. Para la monarquía marroquí, detrás del Polisario se esconden los vecinos para desestabilizar Marruecos. El exrey de Marruecos, Hassan ii, no asistió a tres de las seis cumbres que se han llevado a cabo. Así, Rabat y Argel están en pugna para la hegemonía regional y buscan hacer bascular en las instancias internacionales (como el Consejo de Seguridad) las decisiones a favor Cfr. H. B. Tcherno, “L’uma dans l’impasse”, Groupe Alternative, No. 274, 5 de julio de 2002.

337

Idem.

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de su posición. A nivel económico, se trata de imponer un liderazgo no solamente a nivel regional, sino también en las negociaciones con la Unión Europea y en el diálogo africano. En este último punto, Libia ha tomado la delantera con sus propuestas de una integración continental, respaldada por la República Sudafricana. Desde 1994 las fronteras terrestres están cerradas entre los dos países vecinos, lo que ha anulado cualquier intercambio económico entre Argelia y Marruecos, a pesar de los proyectos iniciales de abrir un oleoducto transregional. Además las visas no se otorgan fácilmente entre los dos países, lo que impide agilizar los desplazamientos de personas, dejando como letra muerta la idea de “una libre circulación de los bienes y personas” en el seno de la uma. El conflicto del Sahara Occidental le está costando a Marruecos un millón de dólares al día, lo que representa un enorme peso para la economía de la monarquía.

El impacto de la Primavera Árabe La llamada Primavera Árabe, el levantamiento popular en varios países del Mundo Árabe, afectó también al Magreb con las caídas de Ben Alí en Túnez y Muamar Gadafi en Libia y las reformas constitucionales en Marruecos. Mauritania, por su sistema democrático, no sufrió ninguna revuelta, y Argelia logró contener las manifestaciones en el país, sobre todo por la memoria de la década trágica de los años noventa. Así, la uma de hoy ha resentido el impacto de los cambios. Sin embargo, es aún muy temprano para poder evaluar los cambios reales que los levantamientos pudieran provocar en el seno de la institución regional. Independientemente de los cambios políticos, la uma ha logrado establecer sólidas instituciones que siguen operando a pesar de los vaivenes de las relaciones entre los miembros. Es decir que se consolidó una integración funcional.339 A pesar de las crisis y conflictos entre los estados

Cfr. David Mitrany, A Working Peace System, Quadrangle Books, Nueva York, 1966. Mitrany plantea que la integración funcional puede progresar por sí misma, pero sin la voluntad política el salto cualitativo de la integración no puede realizarse.

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miembros, la creación de instituciones y órganos de consulta340 siguió su curso a lo largo del proceso. Durante la décima reunión anual de los directores de los Institutos de Meteorología, el 8 de mayo de 2010 en Trípoli, se decidió crear un sistema de control remoto y de alarma temprana en caso de sismos en la región. De la misma manera, el 29 de febrero de 2012 se lanzó un proyecto de equivalencias de los títulos otorgados por los establecimientos de educación nacionales de la uma. Asimismo, el 28 de marzo del 2012 se llevó a cabo la conferencia de los jóvenes de los países de la región en Rabat, que reunió no solamente a la juventud regional sino a varias organizaciones y grupos relacionados con los intereses de la juventud, como las agencias de viaje, los organismos deportivos, etcétera. Respecto a la homologación de los procedimientos, el 4 de abril de 2012 se llevó a cabo en Rabat la segunda reunión de la comisión de expertos jurídicos y judiciales para elaborar dos modelos relativos al derecho penal y al civil en vista de la homogeneización de los procedimientos en estos campos. También el proyecto de la carretera transmagrebina se sigue desarrollando para realizar dos ejes: de Rabat a Nuakchott y de Rabat a Trípoli. Así, a pesar de la ausencia de una voluntad política, truncada por los problemas regionales, los objetivos inscritos en el tratado de la unión de 1989 de consolidar las relaciones entre los países, de permitir la libre circulación de personas, servicios, capitales y bienes y de políticas comunes en todos los campos para llegar a una unión económica, avanzan por inercia y procedimientos funcionales. No obstante, falta la decisión política que daría un empuje decisivo hacia la consolidación del mercado común magrebino.

Conclusión Paralelamente al surgimiento de instituciones de coordinación de las políticas interregionales, el Magreb fue sacudido por la Primavera Árabe del año 2011, la cual tiene todavía repercusiones profundas en la región. La caída de las dictaduras en Libia y Túnez y las 340

Todos los datos siguientes provienen de la página oficial de la uma [Disponible en: http://www.maghrebarabe.org/ en/]. [Consulta: 20 de mayo de 2012].

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transformaciones constitucionales en Argelia, Marruecos y Mauritania han generado un nuevo escenario para las relaciones interregionales. Al respecto, uno de los hechos más importantes ha sido una especie de “espíritu fraternal magrebí”, que ha brotado en la mayoría de los gobiernos de la región, especialmente al hablar de los regímenes libio, marroquí y tunecino. Esto último se ha reflejado con la reunión de los ministros de Asuntos Exteriores de los cinco países magrebíes, que se realizó el 18 de febrero de 2012 en la capital libia. Anteriormente el presidente de Túnez, Moncef Marzouki, realizó una gira por el Magreb, con pasos por Argelia, Libia, Marruecos y Mauritania. Además, el gobierno marroquí invitó al presidente mauritano a Rabat, en tanto que el presidente argelino recibió a su homólogo mauritano en Argel. Estos son sólo algunos de los movimientos que se han producido en los últimos meses, demostrando que el asunto de la uma se ha convertido en algo prioritario para la región. En estos encuentros han surgido dos grandes temas, que son la posible reapertura de fronteras entre Argelia y Marruecos y, algo que bien puede ser considerado una consecuencia de lo anterior, un relanzamiento de la Unión del Magreb Árabe. “La apuesta parece estar orientada a lograr un renacimiento de la uma, para luego dar paso a soluciones a los problemas específicos, como el asunto del Sahara Occidental, la seguridad en el Sahel, el rol del Magreb en el Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo y la postura que tendrá la uma frente a sus vecinos europeos, árabes y africanos.”341 Sin embargo, sin la discusión a fondo de los problemas delicados como el Sahara Occidental, el Polisario, el reingreso de Marruecos a la Unión Africana y la reapertura de fronteras entre Argelia y Marruecos, Argelia y Libia y Libia y Túnez (en estos últimos casos, son cierres parciales en algunas zonas y por motivos de seguridad), el nuevo proceso de relanzamiento de la uma estará condenado al fracaso. El potencial económico (turismo, petróleo, gas, fosfatos, agricultura, pesca, energía so341

Raimundo Gregoire, “Unión del Magreb Árabe: Una historia de amor y odio”, publicado el 17 de febrero de 2012. Disponible en: http://www.guioteca.com/internacional/union-del-magreb-arabe-una-historia-de-amor-y-odio/]. [Consulta: 4 de junio de 2012].

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lar) de la Unión del Magreb Árabe es inmenso, pero el comercio interregional representa actualmente sólo el 2% de los intercambios globales de los países de la región, una cantidad que contradice los esfuerzos de la uma. La inserción al interior del Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo (negociando como un bloque homogéneo), las relaciones con el África Subsahariana, los nexos con la Unión Europea y las lógicas e inherentes comunicaciones con el Mundo Árabe y musulmán son parte de los desafíos que tendrá la nueva Unión del Magreb Árabe.

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séptima parte

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capítulo 17

Fragilidad en los procesos de integración regional en el magreb y Oriente Medio Paloma González del Miño

Introducción En la región del Magreb y Oriente Medio están planteados, desde hace décadas, los beneficios que comportaría un mayor dinamismo en cuanto a la realización y efectividad de los procesos de integración regional entre los países árabes. El regionalismo se ha convertido en un elemento activo, en un contexto mundial en el que más de la mitad del comercio internacional se realiza entre actores internacionales pertenecientes a bloques económicos, donde los países ya no tienen la capacidad individual de satisfacer per se sus necesidades, proyectar sus intereses en el escenario internacional individualmente, afrontar problemas trasnacionales, aumentar la competitividad de manera unilateral o responder a los grandes desafíos del siglo xxi. Además, en un escenario regional como el Magreb y Oriente Medio señalado por la conflictividad, el factor seguridad entre socios adquiere una puesta en valor eminente. Sin embargo, la integración regional árabe se caracteriza por su debilidad pues el grado alcanzado no supera los niveles de los años setenta del siglo xx, a pesar de la puesta en marcha de varias iniciativas: Consejo de Cooperación de los Estados Árabes del Golfo 479

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(1981), la Unión del Magreb Árabe (1989), Greater Arab Free Trade Agreement (1997), el Acuerdo de Agadir (2004) y la institución más antigua, es decir, la Liga de Estados Árabe —o simplemente Liga Árabe— (1945). Los diversos procesos de regionalismo en el escenario del Magreb y Oriente Medio no han tenido resultados homogéneos, presentando diferencias en cuanto a niveles de integración, cooperación e institucionalización. La excepción que adquiere especial relevancia por el desarrollo de una mayor evolución positiva, aunque lenta, es el Consejo de Cooperación de los Estados Árabes del Golfo (ccg), que denota su carácter de regionalismo económico. Este bloque de cooperación muestra una tendencia progresiva, que sin perder el factor securitario, ha ido evolucionando hacia la vertiente comercial, inmerso, por un lado, en un proceso de integración regional a distintos niveles, que une uno de los mercados con mayor capacidad adquisitiva del planeta y, por otro, se ha convertido en un conjunto regional cada vez más activo como inversor y socio comercial en otros países árabes de Oriente Medio y del norte de África. Esta iniciativa regional, a pesar de no haber alcanzado todavía los objetivos planteados en un número considerable de temas, goza de perspectivas favorables debido al acervo acumulado en estos años de vigencia. A tenor de las consideraciones anteriores, el presente estudio se centra en analizar el ccg como el principal grupo de integración regional en la zona del Magreb y Oriente Medio, evaluando las capacidades y los retos que presenta este subconjunto regional. Parte de la hipótesis central de que las homogeneidades entre estos seis actores internacionales que forman el ccg no son elementos categóricos para su integración regional; es decir, estos países poseen unos bloques comunes que facilitan la integración (cultura, religión, sistemas políticos, economía similar y política exterior), pero no son factores suficientes para lograr la viabilidad de la integración. En esta lógica, los otros procesos regionales que operan en el Magreb y Oriente Medio reflejan, igualmente, que los factores anteriormente señalados constituyen nexos valiosos, pero las asimetrías en distintos órdenes que se dan entre los actores del área lastran y dificultan las dinámicas integradoras. Para responder a la hipótesis asentada, y partiendo de las relaciones internacionales como disciplina de análisis, la metodología adoptada se beneficia por ser de carácter mul-

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tidisciplinar, como pone de manifiesto Del Arenal (2003: 478)342 para identificar los distintos factores endógenos y exógenos que comportan estos procesos de integración. Este estudio se articula en torno a tres importantes temas: a) la debilidad de los procesos de integración en la región, estudiando las distintas iniciativas más importantes; b) el proceso evolutivo del ccg; d) los principales desafíos en el orden interno y regional para llevar a cabo procesos de integración regional.

Debilidades de la integración árabe La integración regional no ha significado para los líderes políticos de los países del Magreb y Oriente Medio un proyecto cardinal, pues si bien ha estado presente en el plano discursivo, no tiene vocación de dispositivo orientado a transformar social y económicamente la región. Además, el escenario regional se caracteriza por la existencia de aspectos comunes que evidentemente favorecen la integración, pero igual de determinante es la presencia de elementos diferenciadores entre los países, demostrando la no homogeneidad. En este sentido, la pugna por el liderazgo del área o a nivel subregional, las rivalidades de los actores, las alianzas entre los mismos con un sentido de exclusión de otros, y la búsqueda de relaciones centradas en la seguridad, contribuyen a la fragmentación. Aunque se han intentado diversos proyectos de integración, los resultados han sido flojos y desiguales sin cristalizar en verdaderas estrategias, pese a los beneficios que comportaría para el desarrollo conjunto de este espacio regional. Los frágiles procesos de integración regional muestran las dificultades a las que se enfrentan los actores internacionales de esta zona, mostrando un cuadro relacional convulso y no estable. La debilidad de los lazos económicos cuestiona la discursiva “solidaridad interárabe”, así como el marcado carácter estatal de los proyectos, siendo excesivamente permeables a los vaivenes y coyunturas políticas. Igualmente, muestra las dificultades propias de aquellos procesos de integración regional impulsados desde arriba, si no van agregados de un tejido sólido de intereses que atenúen las lógicas dificultades que per se comportan. También es a tener en consideración la débil arquitectura institucional de “Las relaciones internacionales deben contar con los datos aportados por otras disciplinas y, en consecuencia, no pueden ser ajenas a las aportaciones y métodos o técnicas características de cada una de ellas” (C. del Arenal, Introducción a las Relaciones Internacionales, Madrid, Tecnos, 2003, p. 478.

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estos procesos de integración que, en cuanto a toma de decisiones, es un fiel reflejo de bloqueo entre los actores. La baja integración comercial del mundo árabe es tanto causa como consecuencia de las dificultades económicas de la región. En este sentido, una mayor integración de la región posibilitaría su inserción como espacio económico diferenciado en el proceso de globalización; es decir, el viejo dilema entre regionalismo y globalización. La integración económica interárabe se ha convertido en uno de los grandes desafíos de la región, puesto que los escasos paradigmas existentes arrojan un resultado muy reducido. A esta débil integración económica entre países de la región contribuye la pobre complementariedad en la producción y otros factores exógenos (Chauffour, 2011), además de la disimilitud económica entre los actores. Asimismo, algunos países árabes, para lograr intercambios comerciales e inversiones han apostado por acuerdos de libre comercio con economías avanzadas como la Unión Europea (ue) y, en menor medida, con los Estados Unidos (como es el caso de Egipto, Jordania y Marruecos), tejidos bilateralmente, sin ningún aspecto regional. A modo de ejemplo, y solamente centrados en los cinco países que componen el Magreb,343 la Unión Árabe estima que la falta de integración regional le cuesta a cada uno de estos actores internacionales dos puntos porcentuales del crecimiento anual del Producto Interno Bruto (pib). La Comisión Económica Africana (cea) pone de manifiesto que si existiera una unión del Magreb, cada uno de los cinco países que componen este subespacio regional ganaría un 5% del pib. En suma, la integración regional en el Magreb podría contribuir a un mayor crecimiento de dos maneras: a) crearía economías de escala y alentaría la competencia estableciendo un mercado de algo más de 80 millones de consumidores;344 b) reduciría los efectos centro-periferia entre la Unión Europea y el Magreb, efectos que surgen cuando un país o región “central” grande firma acuerdos comerciales bilaterales con varios países más pequeños. El doble efecto de la globalización en los mercados, al actuar como un poderoso regu Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez.

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Similar al tamaño de varias de las potencias comerciales más dinámicas del mundo, y suficientemente grande como para aumentar el atractivo de la región para los inversores.

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lador económico pero también desestabilizando las zonas más débiles del mundo, deja su huella en la región y la posiciona como la única fuerza lo suficientemente potente para dinamizar el enorme potencial de esta área geográfica. Por tanto, si los países del Magreb y Oriente Medio se fragmentan aún más en entidades mutuamente hostiles y proteccionistas, cargadas de prejuicios y rivalidades, el resultado sería un crecimiento económico exiguo y lento incapaz de satisfacer las expectativas de sus poblaciones. La falta de voluntad política compartida lastra el enorme potencial de integración Sur-Sur y contribuye a que la región se haya convertido en un espacio económico y político poroso, castigado por la incertidumbre y la inestabilidad. Como reflejan las cifras, en la actualidad solamente el 1.2-2% del comercio exterior de los cinco países del Magreb se realiza dentro de la región. Si unimos Magreb y Oriente Medio no sobrepasa el 5%. La organización regional más longeva de carácter político-económico es la Liga Árabe,345 que en la actualidad agrupa a 22 países miembros, con una población total de 340 millones. A lo largo de su agitada historia, sus actuaciones se han ramificado en cuatro vertientes: lograr la independencia de los estados; actuar como organismo comunitario árabe ante otras organizaciones de carácter supranacional; contribuir al desarrollo económico, político y cultural de sus miembros; y mediar en las disputas de los conflictos regionales. Sin embargo, los resultados, en general, son cuestionables reflejando el alto grado de desacuerdos internos entre sus miembros,346 además de su baja capacidad de actuación comunitaria y la escasa contribución al desarrollo integral de los países pertenecientes a esta organización. Por tanto, la efectividad en el plano político ha sido claramente limitada, sin ser un instrumento de resolución en cuanto a conflictos interárabes, aunque es innegable la capacidad mostrada para la elaboración de documentos históricos de carácter político y económico que tampoco han gozado de efectividad, entre otros motivos por las rivalidades entre los socios y por el sistema de adopción de decisiones.

345

Creada en El Cairo el 25 de marzo de 1945, con seis miembros: Arabia Saudita, Egipto, Irak, Líbano, Siria y Transjordania (rebautizada Jordania en 1946).

346

Durante el periodo de Guerra Fría algunos países se alinearon con el bloque soviético y otros con el occidental. Como ejemplo más reciente, durante la guerra del Golfo Pérsico los integrantes de esta organización se dividieron entre partidarios y adversarios de Estados Unidos. Sin embargo, un nexo común ha sido el apoyo a Palestina, puesto que desde sus inicios la organización ha expresado de manera abierta su posición en este tema y su histórica lucha por la creación de un Estado independiente.

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El objetivo general que refleja el tratado fundacional de la Liga Árabe es “acercar las relaciones entre los estados miembros y coordinar la colaboración entre ellos, para salvaguardar su independencia y soberanía, y considerar de manera general los asuntos y los intereses de los países árabes”.347 La precisión de esta organización en cuanto a que no se trata de una unión de estados o de una federación, sino de una liga en la que todos los estados soberanos mantienen una total independencia, refleja nítidamente su vocación (Huneidi, 1948), institucionalización y actuación. En cuanto a su estructura institucional, está compuesta por dos organismos principales: el Consejo de la Liga Árabe y la Secretaría General,348 a los que se añaden el Consejo Económico y Social Árabe, comités técnicos y agencias especializadas. El primero de estos organismos señalados, el Consejo, está integrado por un representante de cada Estado miembro; plantea las políticas a seguir y checa el cumplimiento de los objetivos que anualmente plantea esta institución comunitaria; además goza del derecho de aceptar o rechazar el ingreso de nuevos estados en la organización y la elección del secretario general, quien se ocupa de los aspectos técnicos y administrativos de la Liga Árabe. Se reúne dos veces al año, aunque también pueden ser convocadas sesiones extraordinarias a petición de dos miembros. Cada Estado posee un voto, y las decisiones adoptadas de forma mayoritaria son vinculantes de manera individual, es decir, sólo para aquellos miembros que las han aceptado, lo que evidencia un sistema de bloqueo de facto. A pesar de las dificultades político-estratégicas, la Liga Árabe ha creado instrumentos de integración regional dentro de su espacio de influencia (Toffolo, 2008) en tres etapas: hasta la década de 1970, promoviendo la integración con tres estrategias simultáneas: desarrollo de reglas comerciales que permiten a los participantes no pagar ciertos impuestos sobre materias primas; creación de nuevas organizaciones para promover el desarrollo económico (Banco de Desarrollo Árabe); y estandarización de regulaciones y reglas de comercio para la creación de un mercado de fácil acceso para los participantes (Common Arab Economic Union). En la década de 1980 comienza la segunda etapa asentada en 347

Asimismo, la Carta Fundacional fija como objetivos iniciales conseguir que el resto de estados árabes, que aún se encontraban colonizados, adquieran la independencia y que en el Mandato Británico de Palestina la minoría judía no estableciera un Estado independiente (Israel).

348

Dividida en doce departamentos encargados de cuestiones políticas, económicas, sociales y legales. Trabaja, además con organismos de la institución que se ocupan de aspectos técnicos, económicos y culturales.

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el documento Strategy for Joint Arab Economic, por el que se impulsa la creación de empresas mixtas entre diferentes estados o empresas dentro de la región. Asimismo, en esta etapa, miembros de la Liga Árabe crean tres organizaciones de integración económica: Gulf Cooperation Council (1981), Union of the Arab Maghreb (1989) y Arab Cooperation Council (1989). La tercera etapa de esta organización regional coincide al final del siglo xx con el impulso del Greater Arab Free Trade Agreement (gafta). Los distintos procesos de integración regional árabe se caracterizan por cierta tendencia de inoperatividad, aunque la iniciativa desarrollada en los últimos años mediante el Acuerdo de Agadir y las realizaciones del ccg desde mediados de esta década,349 evidencian una mayor toma de conciencia por parte de los países de la región. Entre los procesos regionales paralizados, la Unión del Magreb Árabe (uma)350 ocupa un lugar destacado por las expectativas creadas y por los intentos de relanzamiento intermitentes que ha gozado, y que se han visto frustrados, ofreciendo resultados poco significativos debido a las diferencias políticas entre los dos socios principales, es decir, Argelia y Marruecos. Tanto políticamente como en el plano económico, la uma está en un estado sumamente debilitado en la actualidad. Los principales argumentos para explicar la apuesta de este bloque por una integración moderada, se centran en la poca complementariedad de sus sistemas productivos y la gran dependencia de las tres economías centrales (Argelia, Marruecos y Túnez) respecto a la Unión Europea, pero en realidad la debilidad de este bloque regional responde a la falta de motivación política de las partes, en concreto Argelia y Marruecos, verdaderos actores antagónicos. El Greater Arab Free Trade Agreement351 se puede considerar como uno de los proyectos de integración regional más ambiciosos del mundo árabe, teniendo como objetivo central la creación de una zona panárabe de libre comercio entre 17 países pertenecientes a la Liga Árabe. Este bloque regional no ha logrado los resultados programados, a pesar de adquirir un nuevo impulso en 2005 mediante el compromiso alcanzado en cuanto a eliminación de barreras arancelarias y otros obstáculos para alcanzar el libre comercio 349

Tras crear una unión aduanera en 2003, puso en marcha, en enero de 2008, el Mercado Común del Golfo.

Constituida el 17 de febrero de 1989 entre Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez.

350

Creado en 1997.

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en el horizonte de 2010. Asimismo, los países miembros del gafta acordaron la liberalización de servicios y el fomento de las inversiones, que tampoco se han traducido en consecuencias debido a la falta de voluntad de los países firmantes y a los obstáculos para la implementación de estos acuerdos adoptados. Entre las iniciativas regionales recientes se encuentra el mencionado Acuerdo de Agadir,352 impulsado por la Unión Europea. Constituido formalmente en 2004, no será sino hasta 2006 cuando entró en vigor, agrupando a cuatro socios: Egipto, Jordania, Marruecos y Túnez, lo que representa un mercado integrado de más de 130 millones de personas. Este acuerdo establece una zona de libre comercio en 2010, un aumento de la cooperación económica y la armonización de los procedimientos aduaneros. Aunque los resultados de esta iniciativa son débiles por su falta de materialización, las posibilidades de crear sinergias positivas entre estas economías se basan en agrupar a los países que más han avanzado en la apertura de sus mercados y que han armonizado su comercio con la Unión Europea.

El Consejo de Cooperación del Golfo, ¿un modelo de regionalismo securitario? La región del Golfo Pérsico se ha convertido en un nicho de gravedad paradójico por sus riquezas353 y contenidos económicos frente a la debilidad en cuanto a capacidades institucionales modernas. Los seis países que componen el ccg (Arabia Saudita, Bahrein, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar, quedando excluidos Irán e Irak) poseen unas características propias y diferenciadas del conjunto regional: tienen una relación de “filiación” con Estados Unidos, pero han entrado en escena otras potencias

Firmado el 25 de febrero de 2004.

352

Concentra la mayor riqueza mundial de hidrocarburos.

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en la última década;354 el factor poblacional, sumamente heterogéneo entre las diversas petromonarquías, se agudiza por la necesidad de mano de obra extranjera y los problemas de derechos en relación con los emigrantes; están regidos por sistemas autoritarios; Arabia Saudita, cuna del Islam sunita, rivaliza con Irán, el país chiita más poderoso, por el liderazgo regional y por el religioso; la escasez de agua se posiciona como un reto permanente; la región se enfrenta a una variedad de organizaciones terroristas complejas; la estabilidad social se está viendo erosionada al quebrarse el contrato social por el que se distribuyen subvenciones a cambio de pasividad política; la cuestión nuclear de Irán planea como una sombra y se ha convertido en un símbolo de temores explotado por algunos países del escenario regional y externos al mismo. En consonancia con el factor seguridad y la dinámica del regionalismo en la actual sociedad internacional se inscribe la creación en 1981 del Consejo de Cooperación de los Estados Árabes del Golfo (ccg), una institución de carácter subregional, cuya finalidad es la integración interárabe, que tal y como estipula su carta fundacional, está enfocada en primer lugar a la instauración gradual de un proceso de cooperación y, en segundo lugar, a la consecución de un mayor nivel de integración entre los estados árabes de la zona del Golfo Pérsico. Por tanto, este bloque de estados que cobra vida para afrontar las amenazas conjuntamente, traza como objetivo final la integración entre dichos países, convirtiéndose en el instrumento que canaliza las relaciones interestatales de los seis socios de esta selecta institución. El dominio británico en la zona del Golfo Pérsico continúa formalmente hasta 1971, con la independencia de los pequeños estados de Bahrein, Emiratos Árabes Unidos y Qatar. Este proceso de final de la descolonización contribuye a que las tres grandes potencias de Oriente Medio en los años setenta, Arabia Saudita, Irán e Irak, compitieran por cuotas de mayor influencia dentro del sistema regional tripolar, ayudadas por los beneficios de las sucesivas crisis del petróleo que les habían proporcionado abundantes recursos económicos al ser los principales países de la zona con mayores yacimientos (Commins, 2012). Turquía, una nueva potencia en la región, con una línea moderada; Rusia está regresando a la región después de un vacío de casi dos décadas, con intereses geopolíticos y energéticos; China cobra influencia paulatina en Oriente Medio. Tanto China como Rusia son percibidas como potencias que pueden debilitar el monopolio norteamericano, además, sin el bagaje de las políticas proisraelíes de Washington y su periódico y selectivo discurso en relación con los derechos humanos.

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Por tanto la bonanza económica, unida a los acontecimientos regionales y al paraguas bilateral de actores externos, ayuda, por un lado, a aumentar su proyección regional, aunque asentada en diferentes intereses, a la vez que incrementa, la rivalidad en cuanto a pugna por el liderazgo. La presencia del Reino Unido en la zona estaba debilitada, incluso antes de la independencia formal de estos países del Golfo Pérsico;355 en cambio, Estados Unidos venía ensanchando su influencia.356 Aunque en un principio la potencia norteamericana no deseaba ejercer un dominio militar directo, escarmentada por la guerra de Vietnam, las repercusiones de la crisis energética de 1973 contribuyeron a mutar la política de Washington mediante un sistema de aliados regionales que sirvieran como protectores de sus intereses, reforzando sus tradicionales y antiguos lazos con Irán y ampliando las relaciones con Arabia Saudita357 a través de una alianza de interdependencia basada en garantizar los suministros energéticos a cambio de apoyo militar. El resguardo protector norteamericano respecto a Arabia Saudita refuerza su vocación de potencia regional.358 Estados Unidos, consciente de que los problemas de la zona eran estratégicos y políticos, necesita contar con las potencias locales para proporcionar seguridad al Golfo Pérsico 355

El Reino Unido se había instalado en el Golfo a comienzos del siglo xix. Más que reemplazar la presencia británica por la estadunidense, este país decidió contar con las potencias locales, principalmente Arabia Saudita e Irán, para dar seguridad a la región del Golfo. Desde la década de 1930, e incluso algo antes, el oro negro, principal riqueza del Oriente Medio, se ha convertido en una de las bazas esenciales. La penetración norteamericana en la región, que se hace por la vía del petróleo, en cadena, no llegará hasta 1927, cuando obtiene el 23.7% de la Irak Petroleum Company. En 1932 se alzan con los mercados de Bahrein, y un año después con una compañía esencial, la de Arabia Saudita. Es significativo resaltar que en una década, de 1938 a 1948, Estados Unidos ha triplicado su volumen en cuanto al control del petróleo de Oriente Medio, pasando del 13.9% al 52% de la producción y controlando el 50% de sus reservas. Washington muestra interés por el petróleo, donde las grandes compañías norteamericanas logran introducirse, disfrutando de una parte importante de los recursos energéticos.

356

Aunque independiente desde 1932, será con el presidente Roosevelt cuando llegará en 1945 a un acuerdo para la explotación del petróleo por compañías norteamericanas y a una alianza política estable.

357

De acuerdo con este planteamiento, Estados Unidos apoya la creación del ccg, al convertirse en otro mecanismo que afianza el predominio de Arabia Saudita en la región, al poseer una relación bilateral reforzada con Estados Unidos, además de sus propias potencialidades: el territorio más extenso, el mayor número de población, la economía más desarrollada, los yacimientos más ricos de la zona; además de custodiar las ciudades sagradas del Islam (La Meca y Medina), con la carga simbólica que representan para los musulmanes.

358

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e incrementar su influencia, especialmente con las monarquías de la región a las cuales se las presta apoyo con el fin de contrarrestar los movimientos de carácter izquierdista. Tanto Irán como los países del Golfo Pérsico se habían convertido en aliados estratégicos, a pesar de que el peligro de inestabilidad parecía menor en esta última franja geográfica. El planteamiento norteamericano funcionó bien hasta que fuera del mundo árabe, que no del musulmán, se van a producir en 1979 dos acontecimientos decisivos: la creación en Irán de la primera república islámica y la invasión soviética de Afganistán. Dichos procesos modifican la geoestrategia y la relación de Estados Unidos con los países árabes (Bashiriyeh, 2004), especialmente con Irán, cuya bilateralidad entró en una deriva continuada. En paralelo, se va a abrir una nueva etapa en la región caracterizada por el avance del Islam político, la radicalización de amplios sectores musulmanes y la aparición del yihadismo terrorista. El final de la década de 1970 dibuja un escenario de inestabilidad, en el que se imponen unas relaciones centradas en la seguridad regional. En concreto, el año 1979 marca un punto de inflexión en las relaciones internacionales e internas de Oriente Medio, suponiendo un reto para los intereses estratégicos de las grandes potencias regionales, al alterarse los equilibrios del área con el consiguiente reajuste, debido a la conjunción de cinco acontecimientos: 1) el triunfo de la revolución islámica en Irán con el alejamiento paulatino de la órbita de Estados Unidos; 2) la aparición de Saddam Hussein como figura política en Irak; 3) la invasión soviética en Afganistán; 4) el acuerdo de paz egipcio-israelí de 1979, que marca el término de treinta años de hostilidades y cinco guerras; 5) el asalto por militantes islamistas, contrarios al régimen saudita, a la Gran Mezquita de La Meca. La revolución de 1979 en Irán, una de “las explosiones populistas mayores en la historia” (Ramazani, 1990), contribuye a reorganizar el mapa de la región en los planos geopolítico, securitario y religioso.359 Percibida como una amenaza real en contraposi Irán chiita, se ve reforzado por el éxito revolucionario de la minoría religiosa entre las dos grandes corrientes mayoritarias del Islam. En algunos países, como Bahrein, la población chiita representa un 60% del total. En Arabia Saudita, los chiitas son el 3.3%; en los Emiratos Árabes Unidos el 16%; en Kuwait el 30%; en Omán el 2% y en Qatar el 5%. Dado el fuerte antagonismo surgido entre los conservadores países del Golfo Pérsico y el Irán revolucionario, la población chiita, tanto de origen persa como árabe, se identificó política y religiosamente con Irán, desconfiando de los gobiernos de la zona y de las políticas de integración. Dicha desconfianza radica en la tradicional marginación, la carencia de libertades, derechos políticos, sociales y económicos frente a la población sunita.

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ción a los intereses de Arabia Saudita y los pequeños estados vecinos, consigue que estas monarquías del Golfo Pérsico comiencen a buscar una vía para proteger su soberanía, su ideología y resguardar a sus ciudadanos del contagio revolucionario. A este cuadro se suma la posibilidad de que la guerra entre Irán e Irak (1980-1988) se expanda (Golán, 1990). Por tanto, estos dos sucesos se convierten en detonantes para que los países que actualmente conforman el ccg tomaran la decisión de crear esta organización como un mecanismo de protección contra lo que estaba sucediendo en el escenario regional, que sirva para reforzar su seguridad.

¿Homogeneidad como base fundamental? No existe consenso entre los autores en relación con cuáles fueron los factores (internos-externos) que predominan para la creación de esta institución comunitaria árabe. Algunos analistas árabes focalizan en la presencia de aspectos comunes entre los países miembros como los elementos que impulsaron este proyecto regional, frente a otros teóricos que conceden mayor importancia a los factores de carácter exógeno, argumentando que no solamente dinamizaron el proyecto, sino siguen marcando la trayectoria evolutiva del mismo. La analogía de elementos comunes —que no se dan tan nítidamente en el resto de países árabes— es una buena base que beneficia un contexto natural de integración: • Aspectos geopolíticos. La situación geográfica estratégica360 de estos países situados entre el Mar Rojo y el Golfo Pérsico ha incidido, al igual que las disputas

La especial relevancia geográfica radica en su proximidad con las vías marítimas de tres continentes, con el consiguiente significado para el comercio internacional. A partir de 1869 el valor geográfico de esta región aumenta con la construcción del Canal de Suez.

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fronterizas,361 en los desequilibrios territoriales362 y poblacionales.363 En definitiva, la propia naturaleza socio-territorial364 es un argumento de peso que incita a buscar fórmulas de cooperación, integración y solidaridad interestatal que neutralicen efectos adversos. • Aspectos culturales. La cultura política árabe no es concebible al margen del referente religioso (Lewis, 1990). El factor religioso ha dejado su impronta en el proceso de integración, que se beneficia de una religión común.365 Además, en la zona del Golfo Pérsico, tan tradicionalista, la influencia de la religión es tan relevante que, como señalan numerosos analistas, puede ser incluso más decisiva que factores políticos o económicos, dado el sentimiento común de Destacan especialmente las disputas fronterizas entre: Arabia Saudita-Emiratos Árabes Unidos, Arabia Saudita-Kuwait, Arabia Saudita-Qatar, Bahrein-Qatar.

361

Entre estos países existen notables diferencias en cuanto a la dimensión de los territorios. Mientras Arabia Saudita tiene una superficie de 2 240 000 km cuadrados, Bahrein, con 662 km cuadrados, no llega al 1% de las dimensiones del reino saudita.

362

Estos países de la península arábiga comparten en común la escasez poblacional, a excepción de Arabia Saudita (24 560 000) y Emiratos Árabes Unidos (8 260 000). Por el contrario, Bahrein (698 000), Kuwait (2 335 000), Omán (3 000 560) y Qatar (1 400 000) muestran unas cifras reducidas. Esta escasez de población autóctona y el desequilibrado reparto geográfico de la misma, se tradujo en una acuciante falta de capital humano para aprovechar las ingentes riquezas nacionales procedentes de la explotación petrolera. Estos países tenían como característica común que la población autóctona era pequeña y de carácter tribal, necesitando mano de obra extranjera, tanto para explotar y gestionar el negocio del crudo como para poner en marcha los servicios que sus ingresos han permitido sufragar. La mano de obra extranjera, en una primera etapa, procede de países árabes, pero, paulatinamente, han aumentado considerablemente los emigrantes de países asiáticos. El caso extremo en estos países es Qatar, donde un 90% de su población es extranjera.

363

Después de la primera Guerra del Golfo 1990-1991, se produce un movimiento de deportación de los trabajadores inmigrantes árabes en estos países, siendo sustituidos por temporeros inmigrados del sur y sudeste de Asia. Actualmente los países del ccg se caracterizan por utilizar en gran medida este tipo de mano de obra inmigrante y temporal, que representa alrededor del 70%, frente al 30% de trabajadores del mismo Oriente Medio. Estos trabajadores inmigrantes difieren notablemente de los flujos migratorios que se dan en otras partes del mundo, dado que son de corta duración, no incluyen derechos de ciudadanía asociados y se centran en maximizar las remesas de dinero de los inmigrantes a los países de origen. En líneas generales, se puede comprobar que en todos los países del ccg los trabajadores temporales inmigrantes representan más de la mitad de mano de obra y en cuatro de ellos (Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar) la proporción supera el 80%.

364

La división entre las dos principales vertientes del Islam, sunita y chiita, constituye el principal problema confesional con derivaciones políticas y culturales, al que se suma la instrumentalización que terceros países llevan a cabo. Cabe señalar que los sunitas constituyen la mayoría dentro de las sociedades árabes de la península arábiga.

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identificación.366 La pertenencia a una cultura común de origen árabe-islámico es un instrumento excepcional de integración como base de cualquier proyecto de integración árabe. • Aspectos políticos. Las monarquías de la península arábiga otorgan especial relevancia a lo tribal, cuyos valores son tenidos como máximo referente en la acción política interna y externa. Su concepción extremadamente conservadora de la cultura política posibilita unos regímenes autocráticos, tremendamente afines entre sí, poco permeables a modificaciones del sistema político, asentada en una serie de principios estables, entre los que destacan la participación política controlada y guiada; el papel central del Estado; el ejercicio del poder directamente conectado a sociedades cerradas, fuertemente jerarquizadas y estratificadas; la interconexión en cuanto a división de poderes; la economía de mercado; la política de buena vecindad, amistad y cooperación. Estas homogeneidades comunes a los países del conjunto regional, facilitan una política comunitaria que encuentra su razón de ser en un sistema y en unos principios políticos compartidos. • Aspectos económicos. La nacionalización paulatina de las compañías petroleras, junto al incremento sustancial del precio del crudo, redundó en un mayor desarrollo económico interno, convirtiendo la década de 1970 en la etapa del impulso, la que propicia el gran salto cualitativo y cuantitativo para las economías domésticas de estos países. Hasta entonces, a los países del ccg se les puede considerar como objetos económicos que terminaron desembocando en sujetos económicos altamente decisivos, que canalizaron su disponibilidad de divisas internacionales en dos tipos de actuaciones: potenciación de las infraestructuras estatales e importantes consumidores de productos importados (incluida la compra de armamento). Asimismo, se percibe la necesidad de fomentar la creación de instituciones de cooperación e integración comunes para preservar y consolidar su privilegiada posición en el escenario regional e internacional. En este sentido, la institucionalización de posturas económicas conjuntas parece evidente frente a las potencias comerciales (Estados Unidos, Japón y la Unión Europea), con las que mantienen un alto nivel de intercambio comercial me El amplio legado religioso-cultural islámico, así como el sustrato político-religioso, sirve como fundamento e incentivo, como queda explícitamente recogido en la Carta Fundacional del ccg.

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diante la exportación de un único producto, el petróleo, y la importación de una amplia y variada gama de productos manufacturados. Diferentes son las relaciones económicas y comerciales intrarregionales, al tratarse de economías sustitutivas no complementarias. • Aspectos energéticos. En los seis países que forman el ccg, más Irán e Irak, se encuentra el nicho más importante de hidrocarburos del planeta.367 A pesar de que hay estimaciones divergentes, y la evaluación de las reservas de petróleo es un tema muy controvertido, existe unanimidad en que el ccg detenta el 4045% de las reservas probadas de petróleo mundiales y el 20% del gas.368 La seguridad energética se ha convertido en uno de los mayores desafíos de la agenda internacional, en donde el Golfo Pérsico sigue manteniendo una posición central en los mercados energéticos mundiales. Asimismo, a los clientes habituales que compran petróleo en esta región se ha sumado el apetito energético de los titanes demográficos asiáticos (China e India) con una demanda creciente, como demuestran los diferentes porcentajes en cuanto a procedencia del crudo en el año 2011: China (60%), Estados Unidos (20%), India (75%), la Unión Europea (30%),369 y todavía, un mayor crecimiento en cuanto a gas. • Aspectos securitarios. Desde la independencia, estas naciones han buscado fórmulas para garantizar su propia seguridad y estabilidad, consideradas como prioridades absolutas. La seguridad en los países del ccg descansa sobre tres círculos interrelacionados: la seguridad nacional, el equilibrio regional y la estabilidad interna. En cuanto al primero, la zona se ha visto afectada por invasiones y amenazas externas que pusieron en peligro la entidad de los distintos Estos ocho países poseen las reservas probadas de petróleo equivalentes a algo más del 60% del total mundial y superan el 40% del total de las reservas de gas.

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Es la demanda asiática de gas natural la que ha experimentado mayor crecimiento, añadiendo al atractivo de la región del Golfo Pérsico el hecho de que su combustión suele ser más limpia. Aunque Rusia es el principal proveedor mundial, otros dos países rivalizan con este país en reservas naturales: Irán, con 27.5 billones de metros cúbicos y Qatar, con 25.8 billones de metros cúbicos en 2010. Debido a las campañas diplomáticas de Estados Unidos y a las sanciones internacionales contra Irán, su flujo de inversiones y tecnología disminuye obstaculizando el potencial exportador iraní y convirtiendo a Qatar, que ha contado con ayuda tecnológica e inversiones extranjeras, en el principal exportador de gas natural licuado a Asia.



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emiratos y dejaron al descubierto la fragilidad de sus estructuras sociopolíticas y económicas. Igualmente, el equilibrio con Irán e Irak 370 resulta de vital trascendencia. Por último, los países del ccg son conscientes de que su estabilidad no depende únicamente del exterior, sino también del plano interno, principalmente de grupos opositores de carácter religioso y político disconformes con el sistema gubernamental que actúen motu proprio o que puedan ser instrumentalizados por otros actores externos. En la década de los ochenta y noventa del siglo pasado convergen una serie de dinámicas que impactan en la agenda internacional, entre las que destacan las nuevas amenazas de carácter trasnacional y multidimensional a la seguridad, la globalización en su vertiente económica y el ascenso de los regionalismos. Por tanto, en relación con los factores internacionales que contribuyeron a la creación del ccg, es innegable su adscripción a las dinámicas de la sociedad internacional.

Naturaleza y estructura del ccg En mayo de 1981, tras la cumbre de jefes de Estado de Abu Dabi,371 se crea el ccg. En un contexto de guerra Irán-Irak, resulta idónea la institucionalización de un marco de cooperación multilateral entre actores regionales, coincidiendo con unas circunstancias geopolíticas regionales de alta tensión. Sin embargo, la idea primigenia se cimenta en la década anterior, girando en torno a la posibilidad de crear un acuerdo en el ámbito de la Irak intentó ocupar en 1963 y en 1991 el territorio de Kuwait. También Irán mantiene reclamaciones sobre lo que considera espacios vitales en el Golfo Pérsico: Bahrein y las islas de Tumb Al-Kobra, Tumb Al-Soqra y Abu Musa, que ocuparía en 1971. Los Emiratos Árabes Unidos, con respaldo de otros países árabes, reivindicaron la soberanía de estas islas, considerando la ocupación como un acto de agresión ilegítimo. Respecto al Emirato de Bahrein, Irán renuncia formalmente después de que una comisión de la onu constatara la negativa de la población del emirato a vincularse a Irán, como la constatación de su identidad árabe. También Arabia Saudita ha tenido problemas fronterizos con Qatar y Yemen, resolviéndose con el primero en 1993 y con el segundo en 2000. La situación con Yemen se volvió a enturbiar cuando este país empezó a construir en su frontera un muro de seguridad para impedir el paso de terroristas, el tráfico de drogas y armas.

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El 4 de febrero de 1981 los ministros de Relaciones Exteriores de estos seis países emiten un comunicado en el que manifiestan el firme deseo de empezar a transitar el camino de la integración regional mediante la creación de una serie de instituciones comunes: Consejo de Cooperación, Secretaría y Cumbres de Jefes de Estado. Así se llega a la primera Cumbre de Jefes de Estado, que es considerada como el encuentro fundacional del ccg.

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seguridad regional que sirva de tejido defensivo a las amenazas externas372 y cercene las hostilidades entre los seis vecinos. Por tanto, el detonante lo propicia la guerra Irán-Irak, que sirve como pretexto para reforzar la seguridad conjunta, para construir una alianza formal que excluya a estos dos países en guerra, y para afrontar el desafío que significa una guerra de este calibre en las fronteras de los países del Golfo Pérsico. Los objetivos373 de esta institución quedan regulados en la Carta Constitutiva del ccg, pero con mayor calado que lo recogido en el tratado fundacional está afianzar la fragilidad de los países en un doble plano, nacional y colectivo, enmarcados en un escenario caracterizado por las constantes alteraciones políticas y militares e insertos en unas dinámicas internacionales donde la capacidad de maniobra es escasa, a pesar de contar con una de las materias primas más estratégicas. Por tanto, la cooperación en el mantenimiento de la seguridad interna y la profundización en materia de defensa común se vislumbran como los vectores que marcan la verdadera intencionalidad originaria de esta institución. La rápida institucionalización del ccg genera un doble debate relativo a la naturaleza, el desarrollo y la finalidad del proyecto. Mientras unos analistas (Hassan Bark, Abdel Mahdi Al-Sherida) sostienen que los conceptos y los fines básicos no estaban definidos por completo en un principio, razón por la que el proyecto adolecía de verdadera fuerza, otros (Yaha Helmi Rayab, Al-Qarny) defienden la tesis contraria, argumentando que desde el comienzo esta institución reúne las condiciones esenciales para ser considerada como un proyecto de cooperación e integración viable. Para analizar la naturaleza y el desarrollo normativo e institucional del ccg, dividimos el análisis en cuatro apartados: a) el carácter integrador del proyecto, b) la vocación regio De un bloque de proyectos presentados por los distintos actores regionales, irá madurando la propuesta de Kuwait, que no sólo abarca la cooperación en materia de defensa, sino que es más excelsa.

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La Carta Constitutiva enumera los siguientes objetivos: efectuar la coordinación, integración e interconexión entre los estados miembros en todos los campos con el objetivo de alcanzar la unidad entre ellos; profundizar y fortalecer las relaciones, vínculos y áreas de cooperación entre sus pueblos en varios campos; formular regulaciones similares en asuntos económicos y comerciales, comunicaciones, educación y cultura; estimular el progreso científico y tecnológico en industria, minería, agricultura, agua y recursos naturales; favorecer la investigación científica e impulsar el surgimiento de las joint ventures y la cooperación en el sector privado.

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nal de la institución c) el derecho comunitario y d) la estructura orgánica.

Carácter integrador del proyecto La Carta del ccg muestra la voluntad de los estados fundadores de plasmar, con carácter permanente, un proyecto interestatal de cooperación, tendiente hacia la plena integración y la unión, como refleja el artículo 4: “lograr la cooperación, la coordinación, la integración, la cohesión y la unión en todos los aspectos entre los países miembros”, aunque no vino acompañada de un procedimiento específico de planificación para lograr dichos objetivos, ni de un calendario indicativo, mostrando altas dosis de indeterminación. Más bien, se puede afirmar que es una expresión de voluntad, sin diseñar lo que Jacob Viner (1950, 32 y ss.) considera como “fases necesarias para acceder a la plena integración”.374 Estos países no estaban preparados, en su momento, para asumir cada una de estas etapas ni las consecuencias de un proceso de integración, sobre todo por lo que Vilaseca Requena (1995: 299-304) señala como el elemento vital: la cesión de una parte de la soberanía política y económica estatal.

Vocación regional de la institución Esta institución reúne características propias de una organización regional. Dentro del sistema internacional, el ccg se presenta como una organización de carácter regional, mientras que en el sistema regional árabe actúa como organización subregional. Por tanto, podemos hablar de una doble identidad nacida para defender sus intereses en un escenario global, resultando compatible con la participación de los miembros en el sistema regional representado por la Liga Árabe,375 reconociendo su plena subordinación a la misma y a sus postulados, tal y como queda subrayado de forma explícita en el preámbulo de la Carta del ccg. En cuanto a los estados participantes, el ccg muestra una 374

Fases: primera, la cooperación económica; segunda, la creación de una zona de libre comercio; tercera, la unión aduanera; cuarta, el mercado común; quinta, la unión económica y monetaria; sexta, la unión política.

375

La Carta de la Liga Árabe se muestra favorable, en su artículo 9, a la formación de este tipo de organizaciones, considerándolas complementarias de sí misma.

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adhesión restringida, según recoge el artículo 5, al mencionar que “está compuesto por los seis estados constituyentes”. Sin embargo, una lectura más abierta puede entrever, no sin cierta vaguedad, que no se pronuncia de forma taxativa en contra de la incorporación de nuevos miembros pertenecientes al entorno geográfico, social y económico afín. El quid de la cuestión está en Irak y Yemen, con los que existen fuertes lazos históricos y políticos, los que les convierten en posibles candidatos a futuro a la adhesión, aunque en declaraciones paralelas se ha condicionado esta hipotética adhesión a las necesarias aproximaciones legislativas con las del ccg, lo que se puede traducir en que a corto plazo no será factible. Aunque ningún otro país árabe ha mostrado particular intención de pertenecer a este conjunto regional, esta posibilidad se bosqueja como muy remota, quedando en suspenso y dependiendo de las circunstancias regionales.376

Derecho comunitario Entendiendo por tal el conjunto del ordenamiento jurídico o normativo básico del ccg, compuesto por la Carta Fundacional y los distintos reglamentos internos y el Acuerdo Económico Comunitario. También existen las llamadas disposiciones específicas (dictámenes, directivas, resoluciones, recomendaciones y comunicados finales) que crean derechos y obligaciones, siendo parte fundamental de los ordenamientos nacionales de los respectivos estados miembros de manera vinculante y deviniendo su cumplimiento y aplicación en una obligación nacional y comunitaria.

Estructura orgánica Posee una arquitectura institucional cuasi clásica, facultada para gestionar los asuntos internos-externos propios. Los órganos principales, sin perjuicio de que se puedan crear nuevos en caso de necesidad, como recoge la Carta Fundacional en el artículo 6, son: el Consejo Supremo, el Consejo de Ministros, la Secretaría General, la Comisión para el Arreglo de Controversias, además de la creación de numerosas comisiones técnicas espe Sin embargo, se puede desprender, por el preámbulo de la Carta Fundacional, el carácter exclusivo de países árabes, como entraña la denominación de la institución: Consejo de Cooperación de los Países Árabes del Golfo, evitando a Irán, al no utilizar el término Golfo Pérsico y al recalcar el adjetivo árabe.

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cializadas de carácter permanente o temporal, que al igual que la Secretaría General no poseen reglamentos propios, siendo reguladas de manera detallada en la propia Carta y en los distintos reglamentos internos de los demás órganos del Consejo. Consejo Supremo (cs). Es la más alta institución de poder del ccg, con carácter hegemónico. Está integrado por los jefes de Estado de los países miembros y su presidencia es rotativa entre los seis países, siguiendo un orden alfabético que toma como referencia el abecedario árabe. Este órgano diseña las líneas maestras del proyecto, vela por la perfecta marcha de la institución y ejerce la potestad legislativa dentro del ccg. La Carta Fundacional dedica tres artículos a este órgano, en los cuales se determina la naturaleza, los mecanismos de funcionamiento377 y sus competencias, siendo completado por el Reglamento Interno del cs.378 Se reúne dos veces al año, una en sesión ordinaria y otra en lo que se ha dado en llamar sesión consultiva, pudiendo convocar sesiones extraordinarias.379 Para que una reunión sea válida debe contar con la asistencia a la misma de dos tercios de los estados miembros. La preparación de las reuniones y el orden del día corresponden al Consejo Ministerial, con la ayuda de la Secretaría General. El artículo 9 regula el procedimiento de votación en el ccg, partiendo de que cada Estado posee un voto,380 pero las resoluciones sobre cuestiones de fondo han de ser aprobadas por unanimidad, mientras que en las resoluciones relativas a cuestiones procedimentales381 vale la mayoría. El aspecto más polémico recae en la unanimidad, dado que no se clarifica que El artículo 8 de la Carta Fundacional define las funciones principales del Consejo: revisar las materias de interés para los estados miembros; asentar la alta política y las líneas básicas a seguir por el ccg; revisar las recomendaciones, informes, estudios y proyectos comunes presentados por el Consejo de Ministros para su aprobación; revisar los informes y estudios cuya preparación ha sido encargada al secretario general; aprobar las bases para las relaciones con otros estados y organismos internacionales; aprobar las normas de procedimiento o Reglamentos de la Comisión para la Solución de Controversias y nominar a sus miembros; designar al secretario general; enmendar la Carta Fundacional; aprobar las normas de procedimiento interno del ccg; aprobar el presupuesto de la Secretaría General.

377

Que consta de 19 artículos, en los que se especifican la estructura interna, el modus operandi y sus relaciones con los demás órganos del ccg.

378

379

Que han de ser convocadas a petición de un Estado miembro, apoyado por un segundo Estado miembro. El voto puede ser secreto o no, a requerimiento de un Estado miembro y a la posterior aceptación de la propuesta por parte de quien preside el Consejo Supremo.

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Ahora bien, cualquier Estado miembro que se abstenga de votar en una cuestión de carácter procedimental debe de registrar por escrito las reservas al respecto.

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se entiende por “cuestiones de fondo”. La práctica viene demostrando que este procedimiento de votación genera serios obstáculos para la marcha del proyecto de integración. Consejo Ministerial (cm). Formado por los ministros de Relaciones Exteriores de los países miembros o en su defecto por los representantes de los mismos. Es el segundo órgano de poder en el organigrama institucional. Tanto por su posición jerárquica intermedia como por las tareas que le consagra la Carta Fundacional y el Reglamento Interno, representa el poder ejecutivo en el marco del ccg. Con amplias funciones382 y competencias, se reúne en sesión ordinaria cada tres meses, pudiendo ser convocadas como sesión ordinaria o extraordinaria.383 Con motivo de cada reunión de este órgano se forma una oficina interina, compuesta por el presidente de turno del cm, el secretario general y los presidentes de las comisiones especializadas encargadas de tramitar los trabajos de la reunión, de presentar estudios y de preparar resoluciones o informes. El cm goza de una posición de poder que le permite controlar cualquier decisión, resolución, recomendación, estudio o informe aprobado por el cs o por la Secretaría General para el idóneo funcionamiento del ccg. Secretaría General (sg). Tiene su sede permanente en Riad y es la tercera institución en importancia dentro de la estructura orgánica. Aunque no goza de clara capacidad de decisión ni posee un reglamento interno, es el órgano gestor. Se puede afirmar que el secretario general del ccg posee un status intermedio entre el secretario general de las Naciones Unidas y el de la Liga Árabe en lo que a facultades administrativas, jurídicas y financieras se refiere, frente al escaso grado de poder y la limitada capacidad de decisión otorgados por la Carta Fundacional. Se señala, expresamente, que tanto el secretario general como sus asistentes deben de desempeñar las funciones con completa indepen382

383

Entre las que destacan: proponer políticas, preparaciones, recomendaciones, estudios, proyectos que tengan por objeto el desarrollo de la cooperación; coordinar a los países miembros en los distintos ámbitos; presentar recomendaciones a los ministros de cada cartera para que éstos formulen políticas y apliquen las resoluciones del ccg; fomentar la cooperación y la coordinación entre las distintas áreas y actividades del sector privado; desarrollar la cooperación establecida entre las cámaras de comercio e industria de los países miembros; fomentar la libre circulación de mano de obra de los países miembros; revisar las propuestas relativas a las enmiendas de la Carta Fundacional y presentar recomendaciones apropiadas al Consejo Supremo; aprobar los informes periódicos, los reglamentos y normas de procedimiento relativos a asuntos administrativos y financieros propuestos por el secretario general; preparar las reuniones y el orden del día; revisar las materias remitidas por el Consejo Supremo.

Las reuniones extraordinarias son convocadas para debatir de forma exclusiva un tema en cuestión.

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dencia de los estados a los que pertenecen, con el objetivo de favorecer conjuntamente a los estados miembros. En cuanto a las competencias de la sg, son amplias,384 al igual que su estructura,385 dada la base interrelacional con las otras dos instituciones. Comisión para el Arreglo de Controversias (csc). Es el cuarto órgano institucional del organigrama del ccg, así como adjunto al cs, convocándose única y exclusivamente a petición de este último y en el caso de ser necesario de acuerdo con la naturaleza de la disputa y para cada caso particular. La Carta Fundacional dotó a la csc de un reglamento interno propio, que define su naturaleza y funcionamiento interno y externo con el fin de garantizar la plena autonomía funcional. Concebida como órgano de carácter judicial, esto es, como tribunal de arbitraje,386 la originalidad de este órgano reside en que se constituye únicamente en caso de necesidad y que sus miembros son elegidos en

El artículo 15 de la Carta Fundacional del ccg fija las competencias de la sg: preparar estudios relativos a la coordinación, los planes y los programas de integración y acción común de los estados miembros; preparar informes periódicos sobre los trabajos del ccg; verificar la implementación por parte de los estados miembros de las resoluciones y recomendaciones del cs y del cm; preparar informes y estudios requeridos por el cs o por el cm; preparar anteproyectos de las normas administrativas y financieras que requieran el desarrollo del ccg; preparar el presupuesto y la contabilidad del ccg; preparar las reuniones y la agenda del orden del día del cm; proponer al presidente del cm la convocatoria de sesiones extraordinarias de éste en caso de ser necesario; cualquier otro cometido encomendado a la sg por el cs o por el cm.

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Dotada con distintos departamentos: Oficina del Secretario General; Oficina de Asuntos Políticos (Asuntos Árabes, Asuntos Internacionales, Asuntos de Seguridad y Asuntos de Información); Dirección General de Asuntos Financieros y Administrativos (Asuntos Financieros, Asuntos Administrativos y Asuntos Auxiliares); Sección de Asuntos Jurídicos (Órganos Jurídicos y Legislativos, Tratados, Estudios y Encuestas); Sección Social y de Medio Ambiente (Cultura, Juventud, Educación, Turismo, Protección medioambiental, Deportes y Asuntos Sociales); Sección Financiera (Oficina Presupuestaria, de Contabilidad, de Compras y de Depósitos); Sección de Asuntos Administrativos (Oficina de Contratación, de Nóminas y de Relaciones Laborales); Sección de Asuntos Auxiliares (Oficina de Preparación de Conferencias, de Comunicaciones, de Transportes y Saneamiento). El artículo 3 del reglamento añade que la misma puede ser convocada a petición de un Estado miembro y con el fin de solucionar divergencias respecto a la interpretación o aplicación del contenido de la Carta, de los reglamentos, del Acuerdo Económico o de las Disposiciones Específicas.

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función del problema387 o controversia a solucionar.388 Tanto la Carta Fundacional como los distintos reglamentos internos y el Acuerdo Económico Comunitario contemplan la posibilidad de crear comisiones técnicas especializadas, adicionales a los órganos ya establecidos. La constitución de las comisiones especializadas se ampara legalmente en los distintos compendios jurídicos del ccg, que aprecian en estas comisiones un instrumento eficaz y dinámico al servicio del proyecto regional. Estas comisiones, de temática variada,389 están llamadas a ser el verdadero motor del proyecto de cooperación del Consejo. La estructura orgánica del ccg no sufrió modificaciones hasta 1997, año que mediante una decisión unánime del cs incorpora un nuevo órgano390 a la estructura institucional, Los miembros de la csc pueden ser originarios de cualquier país, exceptuando a los nacionales de los estados implicados en la disputa, a fin de garantizar su neutralidad y evitar suspicacias. No obstante, el artículo 5 brinda a los países implicados en una disputa, la posibilidad de nombrar un representante ante la csc, encargado de efectuar el seguimiento de los trabajos de la Comisión, de defender la postura de su país y de ofrecer a la Comisión la información necesaria.

387

Una vez constituida la Comisión por parte del cs, corresponde a la sg y al cm asegurar los procedimientos administrativos, la logística y los recursos materiales y financieros necesarios para el funcionamiento y desarrollo de los trabajos de la misma. Los asuntos y procedimientos internos son cuestión de los miembros de esta Comisión, quienes elegirán a un presidente entre ellos mismos. Cada miembro de la csc posee un voto, siendo el del presidente, tal y como fija el artículo 7, decisivo en caso de empate. Para que la convocatoria de la csc sea válida, han de concurrir al menos dos tercios de los componentes de la Comisión. Para la resolución de cualquier tipo de disputa, los miembros de la csc han de tener en consideración, tal y como exige el artículo 9 de su reglamento, el contenido de la Carta, las leyes y normas internacionales y los principios y valores islámicos divinos.

388

Se han constituido las siguientes comisiones: Comisión de Cooperación Industrial, Comisión Ministerial Permanente de Cooperación Petrolera, Comisión de Cooperación Económica y Monetaria, Comisión de Planificación Económica y Social, Comisión Técnica para Asuntos del Transporte Terrestre y Marítimo, Comisión Científica y Tecnológica. El número de estas comisiones ha ido aumentando paulatinamente, siendo las últimas en formarse la Comisión de Comercio, la Comisión Agrícola, la Comisión de Navegación y la Comisión de Comunicaciones.

389

La cc se convertiría en la quinta institución oficial del ccg y en el segundo órgano adjunto al cs. La decisión de crear la cc se ampara en el artículo sexto de la Carta Fundacional del ccg, que explícitamente faculta al cs y al cm para la creación de este y otros órganos, en caso de ser necesario para el buen desarrollo del proyecto de cooperación del Golfo. Amparándose en dicho artículo, el Comunicado Oficial, emitido el 22 de diciembre de 1997, relativo a la decisión de crear la cc, señala que “partiendo del interés del Consejo Supremo por potenciar el papel del ciudadano en la activación del proceso de cooperación, este cs decide crear una cc formada por ciudadanos experimentados y competentes de los países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo, para que los mismos ofrezcan criterios sobre aquellas cuestiones remitidas por el cs”.

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la Comisión Consultiva (cc), dependiente directamente del cs y dotada con un reglamento propio. Está formada “por ciudadanos experimentados y competentes de los países miembros” para que apliquen “criterios” sobre cuestiones remitidas por el cs, desempeñando un papel de órgano institucional de mediación ante el cs. Esta comisión viene a cubrir un amplio vacío institucional de representación y participación ciudadana en el proyecto del ccg, así como a responder a las demandas y cambios democráticos de la sociedad internacional desde la década de los noventa, y que de manera extremadamente suave afectaron a los países miembros de esta organización subregional. Sin embargo, la crítica a la cc recae en su papel meramente subordinado al cs, dada la imposibilidad por parte de los ciudadanos de participar de manera directa y real, ya sea en la elección de sus miembros o en la designación de los temas a tratar.391 Por tanto, aparte de restar peso a la misma, convierte a los miembros en meros consejeros nominales del poder oficial supremo, sin que las recomendaciones o dictámenes emitidos sean públicos ni vinculantes, pudiendo ser catalogada como mero órgano formal que no está a la altura de la participación ciudadana, lo que subraya la habitual falta de cultura política participativa y representativa de estos países.

Avances en el proceso de integración económica Los países del ccg están intentando un proceso paulatino, en la medida de sus condiciones y de las circunstancias propias: asimilar la teoría clásica de integración económica, teniendo presente el modelo europeo, aunque no una aplicación mimética. Sin embargo, cabe señalar que el ccg está definido por tres características inherentes a las propias estructuras económicas nacionales de los países miembros: la monoproductividad, la dependencia externa y el excedente financiero procedente de las exportaciones petroleras, que han determinado y pueden seguir marcando la naturaleza del proceso integrador y que constituyen verdaderas anomalías para su plena integración. 391

Compuesta por treinta miembros, le corresponde a cada país miembro el derecho a designar a cinco nacionales, sin que se especifique el procedimiento de elección de los mismos, dejando esta cuestión al libre criterio de cada gobierno. Con una duración de tres años, los miembros “deben ser personas experimentadas y competentes”. La cc se reúne en el país que ostenta la presidencia de turno del cs, siendo también posibles reuniones en cualquier otro Estado miembro o en la propia sede de la sg. Para que las reuniones de la Comisión sean válidas, se exige la concurrencia de dos tercios de los miembros. El presidente de la cc se elije entre los cinco miembros del país que preside el cs, proviniendo el vicepresidente del Estado que le siga en el turno a la presidencia del cs.

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El interés por la integración económica se ha convertido en un activo, que ha cambiado considerablemente en el ccg, puesto que en su origen no se evaluaban los beneficios que esto comportaría primando el fortalecimiento de la seguridad regional. Conscientes de sus propias deficiencias estructurales, los responsables políticos del ccg deciden emprender un proceso de integración económica flexible, en la forma y en el fondo, que no se ajuste estrictamente a las directrices clásicas de la integración con la aplicación de las cinco fases teóricas.392 Por tanto, y aunque se plantea como a futuro, este cierre de filas queda también recogido en la propia Carta Fundacional, más constreñida en plantear un objetivo político, “coordinación, integración y cohesión”, que en definir en términos económicos cuál era la intención del proceso integrador. Es más, sin renunciar a largo plazo a estos planteamientos metodológicos, se opta por una integración sui generis que tenga en cuenta las particularidades económicas nacionales y comunitarias. Aunque en los orígenes del ccg la economía se posicionó en un plano secundario, la Carta Fundacional de junio de 1981 y el Acuerdo Económico Unificado de noviembre de ese mismo año establecían un conjunto de objetivos económicos, es decir: un área de libre comercio sin barreras a los productos regionales; aranceles comunes; creación de un mercado común que otorgue a los ciudadanos el derecho a viajar, ser propietarios y heredar en cualquier país del ccg; reconocimiento en cuanto a la libertad de movimiento, trabajo y residencia de los ciudadanos de los estados miembros; cooperación y coordinación legislativa relativa a la extracción y comercialización de políticas petroleras conjuntas; planes de desarrollo colectivos de cara a la promoción de la integración comunitaria; un marco jurídico común para el comercio y la inversión regional; redes de transporte regionales. Igualmente que se insta a los estados miembros a una futura coordinación de políticas financieras, monetarias y bancarias para el establecimiento de una moneda común o la puesta en marcha de la unión aduanera. Hay que señalar que muchos de estos objetivos marcados se han visto retocados o degradados en virtud de la soberanía económica nacional, uno de los temas más sensibles de este proceso de integración regional. La cumbre de jefes de Estado celebrada en 2001 significa un punto de inflexión donde

Zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica y monetaria, y plena integración.

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se valoran los escasos progresos conseguidos.393 Esta evaluación de resultados es propiciada por el discurso del monarca saudita: “no nos avergüenza decir que no hemos sido capaces de alcanzar los objetivos que nos propusimos en la creación del ccg hace veinte años. Aún no hemos creado una fuerza militar unificada que disuada a los enemigos y apoye a los amigos. No hemos llegado a un mercado común ni a la formulación de una posición política unificada sobre la crisis política. Objetividad y franqueza nos obligan a admitir que todo lo alcanzado es demasiado poco y nos recuerdan que la mayor parte todavía no se ha alcanzado. Seguimos avanzando aún a un ritmo lento, no conforme con el propio de los tiempos modernos […]. Nuestro apego excesivo al concepto tradicional de soberanía es el mayor obstáculo que entorpece los esfuerzos de unificación”. Los primeros pasos hacia la unión monetaria aparecieron a finales de 2006, cuando Omán anunció su retirada. Luego Kuwait revocó su vinculación al dólar en 2007 y lo revinculó a un sistema monetario no divulgado, con el argumento de contener la inflación. Aunque Kuwait ha manifestado su compromiso formal con la unión monetaria, estos movimientos han sembrado dudas sobre su aplicación futura, ya que han cuestionado la armonización de las políticas monetarias, junto a la decisión de los países del ccg (septiembre de 2007) de hacer de manera individual frente a la inflación, es decir, por separado, lo que se traduce en un panorama sombrío hacia una política monetaria conjunta y la estabilidad sostenida de los tipos de cambios bilaterales. Otra iniciativa sustancial, basada en la Unión Europea como paradigma,394 fue la decisión de introducir una moneda única en el ccg en el año 2010, mediante la aplicación de tres fases: vinculación de las distintas monedas nacionales al dólar, elaboración de un marco legislativo comunitario y creación de dicha moneda común. Sin embargo, la retirada de Omán y de los Emiratos Árabes Unidos de este proyecto cuestiona la decisión conjunta de los restantes miembros en cuanto a viabilidad, a pesar de las ventajas que supondría asociada a la unión aduanera. Se ha llegado a un acuerdo sobre los cinco cri A modo de ejemplo, el comercio intrarregional en el ccg en 1981 significaba apenas el 5% del comercio total de estos países. En el año 2000 la cifra aumenta al 7%, cuando en los grupos comerciales regionales se sitúa sobre el 30% del comercio total. En el caso de la Unión Europea supera el 55%.

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Reducción del déficit presupuestario a menos del 3% del pib; limitar la deuda pública; rebajar la inflación; vigilar los tipos de interés y mantener las reservas de divisas superiores al valor de cuatro meses de las importaciones.

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terios de convergencia, similares a los objetivos de Maastricht, y respecto a la creación de un banco central supranacional, con sede finalmente en Riad, aunque también habían expresado su deseo de albergar esta institución los Emiratos Árabes Unidos, que junto a otros estados dejan entrever el dominio de Arabia Saudita y la preocupación de los demás socios, porque también en Riad tiene su sede la Secretaría del ccg. Los beneficios que comporta el establecimiento de una moneda común son sustanciales aunque elevados los costos (transacción de divisas, transparencia de precios y, en definitiva, mayor competitividad), a los que hay que sumar los asociados a la pérdida de la soberanía nacional derivada de la cesión de un control independiente sobre la política interna monetaria, fiscal y cambiaria. Por tanto, al costo psicológico de no tener la propia moneda hay que añadir una posible pérdida neta de ingresos debido a la falta de capacidad de aplicación de la política monetaria y fiscal durante los periodos de caída de los precios del petróleo. Esta consecuencia puede representar el obstáculo más serio para una unión monetaria. Una moneda común requiere una similitud económica básica entre los países miembros, que actualmente no existe y, por tanto, hay que evaluar si las restricciones macroeconómicas que se llevarían a cabo sobre los países compensan al predominio de sus intereses económicos nacionales. En última instancia, en la ecuación ventajas-detrimentos respecto a la formación de la unión monetaria, aparte de las realidades económicas hay que añadir las de carácter político. En suma, la unidad monetaria también es un símbolo político de unidad regional que comporta el aumento de la seguridad, el fomento de la solidaridad interárabe, un mayor prestigio en el escenario regional e internacional, una base superior para atraer inversiones extranjeras que repercutirían en la aceleración de reformas económicas para diversificar y estimular más estas economías dependientes del petróleo. La creación de una moneda fuerte común, en el plano teórico, aumentaría la confianza y el poder de negociación a nivel mundial. Por tanto, el impulso hacia la unión monetaria tendría que ser los suficientemente fuerte para superar los bloqueos pendientes.

Principales desafíos ante la integración regional La relación entre desarrollo y cohesión social, unida a la rápida modernización econó505

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mica y unos sistemas sociopolíticos de carácter autocrático395 con una fuerte implementación tribal y religiosa se posicionan como variables altamente deformadoras en estos países miembros de una sociedad internacional globalizada (Shaw, Grant y Cornelissen, 2012). La respuesta para mitigar dichos desequilibrios, se ha venido asentando en el comportamiento de unos estados rentistas que disponían de recursos económicos para distribuir entre las poblaciones nacionales. Sin embargo, existen indicios para evaluar que la estabilidad a largo plazo en estos países demanda reformas políticas y estructurales cardinales. La persistencia de fundamentos arcaicos de poder, neutralizados por beneficios económicos para los nacionales a costa de frenar un mayor ejercicio de los derechos, no es suficiente para eclipsar las —por ahora— tímidas demandas de la población y asegurar la inmovilidad futura. En esta lógica, las tensiones sociopolíticas se convierten en un desafío a solventar en unos países que, salvo Arabia Saudita —con una población considerable— en los demás es sumamente escasa dependiendo de la población inmigrante. La insuficiencia de mano de obra nacional se ha paliado con la contratación de trabajadores extranjeros, que representan alrededor del 55% del empleo total en Bahrein y más del 80% en los Emiratos Árabes Unidos, Kuwait y Qatar. Esta fuerza de trabajo ha sido a la vez flexible pero sumamente cercenada en sus derechos de ciudadanía y laborales, mutando en cuanto a países emisores de migración, pues si en principio los países del ccg se nutrían de una emigración proveniente de otras naciones del Magreb y Oriente Medio, desde hace casi una década la población trabajadora extranjera mayoritariamente proviene del subcontinente indio, Filipinas e Indonesia. El empleo de los nacionales de estos seis países del Golfo Pérsico radica abrumadoramente en el sector público, con un 85% en el conjunto del ccg, caracterizándose por la rigidez de los salarios y otros obstáculos artificiales a la movilidad y la flexibilidad (Elkhafif, 2012).

Ninguna de estas autocracias son de carácter individual. Las familias reales son muy extensas y sus miembros están insertados en el aparato estatal, distribuyendo la supervisión y el control de numerosos puestos clave, incluido el ejército. Igualmente, ingresa suficiente número de nacionales de origen plebeyo en la élite de poder para aportar muchas salvaguardias frente a los cambios.

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Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial, 2011.

Como han apuntado algunos analistas, al establecer una correlación inversa entre el precio del petróleo y el precio de la libertad (Friedman, 2006), asentada en que la bonanza económica derivada de la exportación del crudo, que intensifica tanto las transferencias de riqueza en los países exportadores como un debilitamiento de las libertades o un refuerzo del autoritarismo (Ross, 2001). Los países del ccg han operado bajo un contrato social implícito, por el cual distribuían ayudas y subvenciones a cambio de inacción política por parte de sus nacionales. Los efectos de la globalización están erosionando esta ecuación, máxime con el nacimiento de una nueva clase social económica más impaciente por conseguir mejoras políticas que deberían haber acompañado a la rápida liberalización económica. El dinero obtenido con la venta del crudo también ha dotado a los países del Golfo Pérsico de mayores capacidades para financiar movimientos religiosos de carácter radical. En este sentido, algunos países del ccg desde la década de los ochenta del pasado siglo, y coincidiendo con la abundancia de petrodólares obtenidos por el auge constante de los precios del petróleo, promocionaron el Islam wahabí en el exterior. El enfrentamiento soterrado en los países que forman el ccg entre las dos ramas mayoritarias del Islam, es una realidad incómoda y un factor de preocupación creciente. Los dos millones de chiitas de Arabia Saudita sólo representan el 15% de la población y otro emirato gobernado por los sunitas, Bahrein, cuenta con un 75% de población chiita. Aunque en las otras monarquías del ccg no existe ningún problema importante en este terreno religioso, es suficientemente significativo el de los países mencionados, puesto que esta población, además de ser maltratada por las políticas practicadas de exclusión y opresión 507

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que alimentan el descontento, demanda ser tratada en igualdad de derechos, con mayor consideración. Máxime, cuando estas poblaciones representan una importante baza política que puede ser aprovechada por Teherán en cuanto a la “extensión del arco chiita”. Cabe apuntar la dependencia comercial externa en el ccg como una cuestión crónica estructural (El-Din Haseeb, 2012) que afecta a sectores productivos en cuanto a insuficiencia interna, a la vez que constituye uno de los principales retos ya que no sólo crea un freno al desarrollo integrador, sino que deja a merced de factores externos la satisfacción de demandas tan fundamentales como la alimentaria, la sanitaria o la laboral, pese a los enormes esfuerzos llevados a cabo por las autoridades estatales. Algunos analistas plantean la necesidad de una reforma estructural correctora de las deficiencias subyacentes en los propios sistemas económicos nacionales que regule los niveles de consumo interno, fomente las iniciativas empresariales privadas, restrinja el grado de intervención estatal y racionalice el sistema fiscal. Todo esto, teniendo en cuenta que el principal motor de desarrollo económico proviene de la exportación de petróleo, como producto agotable. Por tanto, no resulta fácil una verdadera integración económica entre los estados del ccg, y más aún, formular una estrategia común de ruptura de esta dependencia. Los conflictos internos y con los países vecinos entre los miembros del ccg también son factores que distorsionan el proyecto comunitario. Pues, a la clásica rivalidad regional entre Arabia Saudita e Irán, hay que agregar el papel de líder que intenta jugar esta petromonarquía dentro de la institución regional. Tres disputas subregionales contribuyeron a alterar la estabilidad del ccg: Omán versus Yemen, Bahrein versus Qatar, Arabia Saudita versus Qatar. La participación de los principales órganos institucionales de la ccg en estas crisis fue ineficaz puesto que la mayor parte de la actividad diplomática recae en Arabia Saudita que, para actuaciones externas, a veces se encuentra acompañada por Qatar, siendo los actores que actúan debajo en el exterior en representación del paraguas de ccg. La falta de capacidad del ccg para protegerse contra las amenazas externas quedó demostrada claramente en 1990, cuando Irak ocupó Kuwait. A pesar de los miles de millones gastados por Arabia Saudita, en particular, para adquirir armamento se necesitó el paraguas protector externo mediante la intervención de medio millón de tropas estadunidenses para defenderse y, finalmente, obligar a Irak a retirarse de Kuwait. La principal preocupación actual de las autocracias árabes, se centra en neutralizar los 508

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movimientos democráticos y las dinámicas en cuanto a gobernanza que impregnan la región, acrecentadas por lo que se ha denominado “la primavera árabe”. El temor patente a un mayor influjo, si cae alguno de estos peculiares regímenes o incluso si individualmente se llega a algún tipo de compromiso importante con los movimientos populares que provoque un efecto dominó, reafirma la falta de confianza en cuanto a compartir soberanía, ya sea en el plano político y, en menor medida, en el económico. Sin embargo, este escenario trufado de vulnerabilidades sociopolíticas en los seis países que conforman esta entidad subregional, conviene recordar que la creación en 1981 del ccg no respondía únicamente a garantizar un mecanismo de seguridad compartida frente a actores externos, sino que la razón en la sombra sigue siendo la cooperación ante los problemas domésticos de estos regímenes autoritarios difíciles de mantenerse por la falta de legitimación.

Conclusiones Los procesos de integración regional forman parte de la agenda común de este escenario regional. Sin embargo, a pesar de numerosas iniciativas lanzadas, son pocas y frágiles las que han conseguido viabilidad y permanencia, siendo la excepción más notable el Consejo de Cooperación del Golfo. La línea general marcada, demuestra que hasta ahora no se ha dado un proyecto común integrador a pesar de la conjunción de factores comunes que benefician un contexto natural de integración regional pero que no son suficientes por sí mismos para impulsar un amplio proyecto de integración, necesitando de la constante voluntad política integradora y de unas instituciones dinámicas para que el proyecto prospere. A este cuadro se suma una serie de factores internos-externos que dificultan cualquier proyecto integrador. En cuanto a los primeros, cabe constatar: la rivalidad entre los distintos países que integran la región, sumado al temor en cuanto a dominación de una potencia regional, ya sea Arabia Saudita versus Qatar en la zona del Golfo Pérsico, Argelia versus Marruecos en el Magreb, o Egipto en general. Asimismo, cabe añadir dos elementos más: la importancia que adquiere en la región el factor seguridad y los temores que despierta el tema de la soberanía; y el carácter eminentemente estatal de los proyectos, en el que cabe poco espacio para otros agentes sociopolíticos y económicos. 509

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En cuanto a los factores externos, un freno importante es el carácter geoestratégico de la región, en donde los actores externos tienen un fuerte peso que condiciona los proyectos integradores en función de la conveniencia o no de sus intereses, además de atenuar el poder comunitario de la zona en la sociedad internacional. En el siglo xxi se observa cómo el liderazgo económico en el mundo árabe se va transformando de las antiguas capitales a otros escenarios, en los que no cabe descontar el ccg, con especial protagonismo de Arabia Saudita y los Emiratos Árabes, que pese a cuestiones internas disfuncionales, gozan de creciente influencia económica y diplomática en la región y aspiran a aumentar sus capacidades. Los gobiernos de los seis países que comporta este conjunto regional se vienen caracterizando por altas dosis de pragmatismo, y no cabe duda que en el escenario internacional actual, donde la globalización en su vertiente económica es una variable determinante, el ccg se evidencia como una respuesta con vocación de inserción en el regionalismo internacional y un mecanismo ad hoc en cuanto a seguridad colectiva. En suma, el ccg ha ido ganando protagonismo a lo largo de estos treinta años de vigencia, en un escenario regional complejo, pese a que sigan estando sin ejecutar, e incluso por definir, algunos aspectos básicos de este proyecto regional de importancia estratégica. Sin embargo, la relativa paz que disfruta esta zona y la separación de las causas políticas de unas relaciones económicas pragmáticas altamente positivas, han contribuido al fortalecimiento del ccg como una entidad con viabilidad. Sin embargo, el interés nacional frente al comunitario, las rivalidades entre estos países y las disfunciones en el ámbito doméstico, principalmente políticas, siguen posicionándose como bloqueos sustantivos de la cooperación.

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octava parte

Regionalismo y cooperación regional en Asia

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capítulo 18

El regionalismo asiático y sus actores María Elena Romero

Introducción En la actualidad se discute sobre si el regionalismo es el nuevo modelo de organización del mundo, si forma parte del proceso globalizador o bien, es una contrapropuesta. Lo que sí es cierto es que la política internacional ha sido permeada por estos dos fenómenos, que coexisten y caracterizan las actuales relaciones internacionales. El regionalismo tiende a transformar lo “nacional” creando instituciones regionales para la toma de decisiones que trastocan internamente al Estado, lo cual no significa que el fortalecimiento de las tendencias regionalistas disminuya el poder éste. El Estado se puede fortalecer en función de sus vínculos con sus vecinos regionales. Desde la perspectiva constructivista, la naturaleza de la construcción de estas entidades regionales es una importante manifestación del regionalismo en la práctica (Acharya y Stubbs, 2006). Esta práctica tiene el propósito inmediato de sortear los problemas económicos y comerciales y reforzar las estructuras políticas que permitan esquemas de organización más democráticos. En el caso del Foro de Cooperación Asia-Pacífico parece que, por sus formas de integración regional, el objetivo de cooperar está mayormente impulsado por el afán de crear un esquema que permita una identificación local a partir de un entramado que favorezca el libre flujo de ideas, la construcción de redes comerciales con una estructura política basada en el consenso más que en la normatividad. 515

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En Foro de Cooperación Asia-Pacífico la cooperación se cristalizó en otros foros, como el Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (ccep), cuya estructura respondió a una forma particular de incluir a diversos actores en la toma de decisiones. Su esquema tripartito, en donde participaban representantes del gobierno, empresarios y académicos vio sus limitaciones en la consolidación de sus recomendaciones. La debilidad de éstas se ubicó en su propia organización y flexible reglamentación, sustentada en la voluntad de las partes sin normas de obligatoriedad para los miembros que participaron en los grupos de trabajo de esta organización. En 1989 surgió el Mecanismo de Cooperación Asia-Pacífico (mcap). Este foro consideró en su estructura la participación directa de jefes de Estado y de Gobierno de las economías ahí representadas, de manera que permitiera un flujo más expedito de las decisiones, con la esperanza de que éstas realmente se llevasen a cabo. Sin el afán de crear mecanismos cerrados, el mcap representa una forma de organización regional consistente con el objetivo de fortalecer el trasnacionalismo sin presionar por la integración política. De igual manera la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (asean), establecida en agosto de 1967, es hoy uno de los esquemas subregionales más acabados. Se basa en el consenso entre los miembros asociados, pero no busca la creación de acuerdos o tratados cerrados. Este esquema responde a los nuevos modelos de regionalismo que consideran las necesidades internas y responde a las presiones externas. La lógica de este modelo de regionalismo está vinculada con las características propias de la región. Adrew Hurrell (2007) considera cuatro nociones para entender las regiones: las regiones como contenedoras de la diversidad y las diferencias; las regiones como polos o poderes; las regiones como niveles de un sistema multinivel de gobernanza global; y las regiones como motores de cambio en la sociedad internacional. De estas nociones retomamos la que considera a las regiones como contenedoras de la diversidad y las diferencias. Hurrell (2007: 136-138) dice: “si las formas de vida son irreductiblemente variadas y si desde un argumento racional no se puede producir acuerdo, entonces, ¿será seguramente la mejor forma de actuar la de minimizar nuestras expectativas y buscar la paz dentro de ellas? Entonces el Estado soberano proporciona un contenedor para el pluralismo y un marco de protección para la diversidad. Asia-Pacífico es una región conformada por una gran variedad de estados, ocho del no516

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reste asiático, incluyendo al territorio de Macao y a Rusia; once del sureste asiático más Australia y Nueva Zelanda; estos son países ribereños, insulares, peninsulares, con un territorio tan diverso que va de los 9 640 821 kilómetros cuadrados de China a los 704 de Singapur, o bien a los 25 kilómetros cuadrados de Macao si lo consideramos un territorio independiente. Una gran diversidad de religiones, lenguas y costumbres hacen de esta región realmente un contenedor de la diversidad. Esta diversidad, si bien ha provocado conflicto aun dentro de los países mismos, como los movimientos separatistas de Indonesia, ha logrado encontrar una forma de colaboración que va más allá de los protocolos normados establecidos en Occidente. Mirar a las regiones como espacios abiertos a la diversidad permite entender los procesos de regionalización como una forma de enfrentar el avasallante cambio provocado por la globalización, particularmente por la desterritorialización de ciertos efectos que obligan a constituir identidades políticas más amplias, flexibles e incluyentes que propicien un ambiente favorable para la negociación, a pesar de las diferencias o bien apoyados en esas diferencias. En el marco de esta región es que Asia-Pacífico es una realidad en la que los países se han integrado e impulsado objetivos comerciales de cooperación en materia de seguridad como estrategia para legitimar la política interna de cada nación, y que a su vez es apoyada por códigos de conducta culturalmente determinados (Poon, 2001: 252). Un ejemplo que permite apreciar cómo estas naciones están conscientes de su diversidad y exponen sus objetivos en el impulso del regionalismo es el hecho de que en el Foro de Cooperación Asia-Pacífico, los países miembros han decidido la denominación de economías, a fin de ser más incluyentes y no evidenciar las diferencias políticas. En la región el crecimiento del transregionalismo económico ha rechazado la integración política por los resquemores de que las relaciones de poder generan la desigualdad en de desarrollo, la capacidad de negociación y los instrumentos de vinculación internacional. Con el objetivo de establecer que, si bien el regionalismo asiático no se ha consolidado en el marco del modelo europeo, sí ha avanzado en la concreción del mismo, en la discusión de sus alcances y ha planteando propuesta incluyentes. Para su comprensión, el presente trabajo está dividido en tres apartados: a) las propuestas de interpretación del regionalismo asiático sustentadas en las ideas de Acharya, Katzenstein, Nair y Poon; b) una revisión de los mecanismos de cooperación que han surgido en la región, características y experiencias; y c) las perspectivas e intereses de China, Japón y Malasia acerca del 517

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regionalismo. Finalmente, se plantean algunas premisas a manera de conclusión.

Las propuestas de interpretación del regionalismo en Asia-Pacífico Uno de los trabajos más recientes de Amitav Acharya inicia con una propuesta que identifica a Asia-Pacífico como un contenedor de la diversidad, una región diversa en todos los sentidos, cultural, social, política y económicamente. Acharya (2011a) dice: “Asia no es ‘una’ como Okakura Kazuo (1904) alguna vez argumentó, y tampoco hay una idea singular acerca de Asia. Asia está construida de múltiples —aunque no siempre excluyentes— concepciones, algunas moviéndose por fuerzas materiales, tales como el crecimiento económico, la interdependencia y el poder físico, otras más con ideas fundacionales, tales como los lazos entre las civilizaciones y las aspiraciones normativas.” Acharya, para analizar el regionalismo en Asia-Pacífico parte de identificar a la región como un constructo, no sólo material sino ideal. Son constructos sociales que se hacen y rehacen a partir de diversas interacciones políticas, económicas, sociales y culturales y, así como los estados se consolidaron, las regiones se fortalecerán, cada una con sus propios esquemas y objetivos. Lo anterior nos da una idea del dinamismo de este proceso, así como de la variedad de objetivos e intereses que los actores pueden perseguir, lo sinuoso del camino para hacer que en el regionalismo converjan diversidad de identidades en aras de cooperar para un fin común. Amitav Acharya argumenta que el regionalismo en Asia-Pacífico, más allá de ser una respuesta a factores externos, es una fuerza generada al interior de la misma región. Ésta ha crecido y ha propiciado las relaciones intrarregionales a partir de normas generadas por los mismos países asiáticos. La idea de crear una organización regional para la seguridad asiática, se vio como un reto frente al contexto posterior a la Segunda Guerra Mundial y los intereses estadunidenses. De manera que Asia-Pacífico rechazó la idea de institucionalizar cualquier iniciativa de cooperación regional en aras de mantener la autonomía de la región. El autor discute tres posturas acerca del regionalismo asiático: una que tiene que ver con las cuestiones de rechazo a Occidente y la creación de una región propia, otra vinculada 518

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con cuestiones culturales y otra más surgida de las luchas e ideas nacionalistas de algunas naciones, como Indonesia, India y Egipto. Aquí consideramos la primera postura que trabaja Acharya. El rechazo a la injerencia de Estados Unidos llevó a Asia-Pacífico a crear un modelo flexible de multilateralismo, proponiendo sus propios conceptos e identidad. Asia construyó un regionalismo anti-imperialista, aunque, en la búsqueda de identidad y fortaleza de la región, la idea de regionalismo no estuvo ajena a los intereses hegemónicos de las potencias locales. En el caso de Japón, la propuesta de crear una Esfera de Coprosperidad no necesariamente tuvo que ver con la idea de fomentar una panasianismo alejado de los intereses de Occidente, más bien tuvo que ver con la vocación imperialista del Japón mismo. Sin embargo, sí ayudaría a definir ciertos criterios de organización y cooperación en la región sobre la base de una interdependencia económica y comercial. Acharya (2011: 3) dice: “Mientras que [el regionalismo] ofreció una plataforma para la organización de aquellos vinculados a [la región], no siempre se dio voluntariamente, en ocasiones hubo coerción. La región imperialista japonesa fue marcada por un alto grado de interdependencia comercial y en cierto sentido inspiró esfuerzos de libertad en toda Asia. En términos políticos este regionalismo desencadenó una nueva forma de dominio.” Así, también entendemos que si bien es cierto que el regionalismo es un proceso muy asentado en el mundo, y las experiencias en América, Asia y Europa así lo demuestran, no es posible hablar de un solo regionalismo: cada región geográfica vive sus propias experiencias, acordes a sus intereses y capacidades. Acharya y Johnston (2007) han trabajado en una discusión acerca las diferentes posturas y modelos que ofrecen los regionalismos. Resaltan la idea de que el regionalismo tiene diversos objetivos que van de los económico-comerciales a los que surgen con el interés de evitar la injerencia de externos en sus procesos de consolidación como estados. Finalmente, Acharya propone una interpretación del regionalismo en razón de la presencia de Asia-Pacífico en el mundo, la de Asia excepcional. El excepcionalismo asiático emergió con la organización de mecanismos de cooperación, diferentes a los occidentales, siguiendo una lógica propia, aunque esto haya sido sólo en un inicio. Las iniciativas como la Asociación de Naciones del Sureste Asiático, que proponían un regionalismo que uniera los objetivos nacionalistas y de soberanía del sureste asiático, permeadas por 519

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una iniciativa más amplia, propuesta por las comunidades epistémicas de Japón y Australia, que buscaban la formación de la comunidad de Asia-Pacífico que en su desarrollo no pudo excluir la participación de países del Pacífico americano, principalmente Estados Unidos. “La idea del Pacífico asiático llevó en 1989 a la organización de la primera institución intergubernamental de la región (fuera del escap y el Banco Asiático de Desarrollo) […]. El propósito de ésta no fue crear un cuerpo supranacional como el de la Unión Europea, pero tampoco fue orientada por objetivos nacionalistas, anticoloniales o antioccidentales […]. La nueva agenda de este regionalismo fue la interdependencia no la independencia” (Acharya, 2011a: 10). Por su parte, Peter J. Katzenstein (2010) argumenta que el regionalismo en Asia está vinculado al “imperio americano” y a los estados regionales fuertes que en un esfuerzo de sistematización a través del Tratado de Paz de San Francisco de 1951 entre los Aliados y Japón, propiciaron un mecanismo transregional en una mezcla de bilateralismo y multilateralismo en las áreas económica y de seguridad, más que apostar por un minilateralismo intrarregional. El Pacto de San Francisco sentó las bases para establecer mecanismos que favorecieran la cooperación entre las economías asiáticas y confiaran su seguridad y su desarrollo a la fortaleza de Estados Unidos y a su mercado. Este modelo es evidente en la propuesta inicial de Japón y Australia por formar mecanismos de cooperación regional como ccep o el mcap, en donde Estados Unidos intervino para participar activamente aludiendo a su presencia en el Pacífico americano que los países asiáticos no pudieron desatender. En lo que Katzenstein define como una fuerza que engloba las dimensiones económica, de seguridad y cultural de la política mundial proporcionando un poco de orden, el regionalismo asiático encontró sus antecedentes en los recuerdos amargos que dejó el colonialismo japonés, los asuntos pendientes de la soberanía de las naciones del sureste asiático y una región dividida ideológicamente, marco en el cual el Sistema de San Francisco ofreció a sus aliados acceso al mercado estadunidense en recompensa a la firma de acuerdos bilaterales de seguridad que sirviesen de centro de comando para Estados Unidos (Aggarwal y Gyo Koo, 2007: 360). Estos centros de comando servirían de columna vertebral para la defensa de los intereses estadunidenses en la región y como escudo para contener el avance de la Unión Soviética en la región y al mismo tiempo para dejar una experiencia que favorecería la cooperación intrarregional y el surgimiento de mecanismos amplios de colaboración. Aunque la fortaleza militar de Estados Unidos y sus bases militares en la región, así como la relevancia internacional de su mercado li520

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mitaron las iniciativas de integración realmente asiáticas. “Más aún el tradicional orden institucional del Este de Asia ha estado bajo presión en los inicios del llamado triple shock conformado por los efectos de la post Guerra Fría, la post crisis financiera asiática de 1997-1998, y las consecuencias del efecto post septiembre 11, 2001” (Katzenstein, 2010). Estos eventos han creado la necesidad de replantear la forma de vincularse desarrollando nuevas estrategias más incluyentes, es decir, mirando a las nuevas posiciones internacionales de China y de Japón y reconociendo las debilidades de integración regional de una Asia excluyenye. Si bien Katzenstein alude no sólo a los factores externos, sino a los auspicios del entramado formado por los intereses de actores públicos y privados que se vieron favorecidos a través de los zaibatsu japoneses, inicialmente y los chaebol coreanos después. A partir de las fuertes alianzas que establecieron estas corporaciones para controlar los negocios con cadenas de producción y distribución en el sureste asiático fijaron una serie de alianzas entre los actores políticos y privados de las economías de la región. El despliegue de las cadenas distributivas y de producción de las economías fuertes de la región ha fortalecido los nexos y los compromisos en ésta en un escenario de competencia comercial. Katzenstein, con relación a la influencia de los factores internos que afectan el regionalismo asiático, dice que la aversión que los estados asiáticos tienen hacia las instituciones formales se fundamenta en el temor que sienten de comprometer su soberanía, ganada en un periodo tan complejo como el de la Guerra Fría, especialmente a través de organismos que presuman ser dominados por grandes potencias y en los cuales se sientan atrapados en un esquema burocrático que no es de su propia confección. Por lo tanto, para Katzenstein (1997: 7-12) una de las limitantes del regionalismo asiático es la diversidad cultural e ideológica en la región que difiere del concepto de comunidad occidental sustentado en el cristianismo, la democracia y el desarrollo capitalista. Estas diferencias parten de la conformación misma de los estados. Mientras que Europa se definió como una región a partir de estados soberanos, con un territorio delimitado y condiciones de soberanía desde la firma de la paz de Westfalia, la mayoría de las naciones asiáticas enfrentaron la colonización, la ocupación y el control militar externo, percibiendo su conformación como estados soberanos tardíamente y en el contexto de la Guerra Fría. Una de las grandes dificultades es, entonces, entender cómo Asia-Pacífico sostendrá su 521

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orden regional y fortalecerá sus instituciones; los escenarios son difíciles de percibir dada la diversidad, no sólo cultural, sino económica que las naciones tienen. ¿Cuál seguirá siendo el papel de Estados Unidos de frente a los intereses de China en la región y el crecimiento de asean+3 en una comunidad más amplia? La experiencia dice que los intereses de Estados Unidos en la región están presentes, no sólo en los mecanismos de cooperación, sino a través de los acuerdos bilaterales y los tratados de seguridad. Las bases militares de Estados Unidos en Asia-Pacífico son una realidad que los países de la región no han podido evitar. El mercado de Estados Unidos ha sido fundamental para la evolución de la producción asiática y los dólares americanos han apoyado los desequilibrios financieros en momentos de crisis. Por ejemplo, durante la crisis de 1997, Tailandia inicialmente tuvo que recurrir al financiamiento del Fondo Monetario Internacional (fmi) recibiendo de este organismo un paquete de rescate por 16.7 mil millones de dólares; en el caso de Indonesia el fmi otorgó un paquete por 35 mil millones de dólares. Deepak Nair (2008: 111-112) afirma que el regionalismo informal propuesto por mecanismos como asean+3, que ha mostrado cierta eficiencia económica, es un vehículo más plausible de realización de un regionalismo holístico que pueda dar respuesta tanto a preocupaciones económicas como de seguridad, y al mismo tiempo favorecer la identidad regional y contener la importante promesa teleológica de crear una comunidad del Este de Asia”, Sin embargo, pareciera que el avance en el desarrollo de los mecanismos regionales de Asia-Pacífico es una tarea frustrada (Nair, 2008: 112). Los mecanismos regionales asiáticos han tenido dos tendencias: primera, a crear un mecanismo excluyente, netamente asiático, que involucre a todos los actores de la región sin importar su desarrollo, pero que se identifican por su pertenencia a la región asiática; y segunda, a crear un mecanismo incluyente en donde se encuentren considerados aquellos actores que, sin ser de la región, son importantes en su estabilidad. En el marco de estas dos tendencias es que encontramos las posturas de Katzenstein y Nair. Nair afirma que el regionalismo de tipo excluyente no puede ser considerado debido a los intereses entrelazados que existen entre las estrategias de desarrollo de Japón, Corea de Sur, el sureste asiático y Estados Unidos. Los nexos estratégicos en materia de seguridad entre Corea del Sur, Japón y Estados Unidos, sin olvidar los compromisos de Filipinas, marcan un contexto en el que no puede obviar la presencia de Estados Unidos. A pesar 522

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de que mecanismos como el mcap o el mismo la asean en su momento pretendieron ser solamente para los asiáticos, el desarrollo de los mismos los llevó a ser más incluyentes. El diálogo tuvo que abrirse a países del Pacífico americano. El regionalismo asiático muestra hoy cierta frustración por el tipo de orden normativo y contractual que ha surgido atendiendo más a un orden enmarcado por la Realpolitik que por las aspiraciones a construir una comunidad regional comprehensiva (Nair, 2008). El regionalismo asiático parece haber surgido de aspiraciones de colaboración y unión de fuerzas frente a Occidente, pero en realidad los modelos de desarrollo de las naciones asiáticas se encuentran vinculados a éste, lo cual limita definitivamente las iniciativas de organización regional meramente asiáticas. Pero, ¿es este interés de tipo normativo y estructural como el que se ha diseñado en Occidente?, o bien, ¿la propuesta del modelo de regionalismo abierto ha dejado espacios para la inclusión de todos aquellos actores interesados en tener contactos con la región y aprovechar los beneficios que esta relación le proporcione, particularmente desde el punto de vista económico y comercial? De no ser así, el regionalismo de tipo político y de seguridad no podrá ser entendido en la región con una agenda meramente asiática, sino por una impuesta por los poderes regionales y más aún, por los externos. Estados Unidos respalda al mcap porque encuentra en éste un mecanismo incluyente y en donde puede negociar a nivel oficial sus propuestas e intereses en la región; por su parte, China apuesta a una región excluyente, pero abierta, es decir, a la constitución de un mecanismo con identidad asiática, pero lo suficientemente flexible que le permita seguir negociando con Occidente, especialmente con Estados Unidos. Por su parte, Japón respalda a mecanismos como asean+3 y al acuerdo de libre comercio de la región, pero no ha dejado atrás la pesada carga que el tratado de seguridad con Estados Unidos representa en la región, y que lo ubica como una nación pro Estados Unidos, debilitando su presencia en la región y provocando que sus vecinos del sureste asiático miren con recelo sus propuestas. Después de atravesar por diversas crisis económicas y financieras, el regionalismo asiático ha mostrado su falta de solidez para resolver de forma excluyente sus problemas. La crisis de 1997, así como la de 2008, requirió la participación de organismos financieros 523

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de Occidente para solventar los déficits e impulsar sus programas de desarrollo. Nair se preguntó si la crisis global financiera y económica propiciará suficiente estímulo para consolidar un desarrollo institucional en la asean, y afirma que “analizando las tendencias empíricas concernientes a los planes de la asean para la creación de una Comunidad Comprehensiva en el 2015, argumenta que no ha emergido tal desarrollo” (Nair, 2011). Como se mencionó, las limitaciones del regionalismo excluyente en Asia, aquel que se mira solamente asiático, fueron visibles ante los esfuerzos de solución de la crisis del 1997. El mcap no logró establecer estrategias coherentes y eficientes para resolverla, lo cual marcó un hito en la estructuración regional que llevó a repensar un nuevo regionalismo asiático. El asean tuvo que acudir al mercado financiero internacional para resolver sus problemas y ha mantenido su dependencia de los mercados estadunidense y europeo para acomodar sus mercancías. Dentro de las diversas iniciativas de regionalización se hacen evidentes los intereses y alianzas que existen; por ejemplo, los vínculos de Japón con Australia han hecho que Japón junto con Indonesia y Singapur propongan que en la Comunidad del Este de Asia se incluya a Australia, la India y Nueva Zelanda, mientras que otros, como China, pugnan por que esta comunidad sea fundamentalmente “asiática” dejando a Australia, la India y Nueva Zelanda fuera de los acuerdos, pero siguen favoreciendo los acuerdos bilaterales que proporcionen beneficios económicos y comerciales. A pesar de estas divisiones, pareciera que la integración económica es la que está posicionando al Pacífico asiático en el mundo a partir de sus políticas liberales que han sido detonantes de su desarrollo, mismo que tiene la misión de mantener la estabilidad interna y avanzar en las negociaciones para lograr un regionalismo netamente asiático. El no poder llegar a una propuesta que unifique los criterios, así como el atender escenarios en los cuales Asia-Pacífico sigue dependiendo de Occidente, ha llevado a Nair (2008: 130 y 134) a denominar a este proceso como un regionalismo frustrado, lo cual no significa que es un proceso agotado e ineficiente; por el contrario, el adjetivo de frustrado obedece a la idea de un regionalismo inacabado y que está en proceso de consolidación. 524

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A diferencia de Katzenstein y Nair, quienes hacen un análisis crítico del regionalismo asiático y ven limitados avances, Jessie P. H. Poon argumenta que los países asiáticos han hecho importantes esfuerzos para consolidar la integración regional a partir de la consolidación de un círculo virtuoso que sirva de marco para el buen funcionamiento de los tratados comerciales. Poon (2001: 254) dice: “Aunque formalmente el mcap no es una organización que tiene por objetivo crear leyes, desde su concepción en 1989 su mayor preocupación ha sido crear un cuerpo —más de tipo constitutivo— que sustente el regionalismo abierto.” Poon (2001: 254) afirma que esta forma de organización ha funcionado para sortear el comercio multilateral normado por la Organización Mundial del Comercio (omc) y el rápido crecimiento de los acuerdos regionales a partir de la abolición de barreras sociales y psicológicas que pudiesen limitar la red de negocios, lo cual trata de conseguir a partir de una diplomacia regional que si bien no legisla, sí estable un código de conducta que está definido por los líderes asiáticos bajo la noción de musyawarah (consultas) y muafakat (consenso). El autor identifica en la experiencia del sureste asiático un modelo más acabado de regionalismo que se sustenta en la construcción de identidades con un código de relaciones interestatales, un modo tradicional de socialización y de procesos de toma de decisiones (Poon, 2005: 68-73). En este modelo las constantes consultas y el consenso en los acuerdos logran cristalizar los objetivos. Esta forma de negociación se construye en lo que hoy se conoce como Soft Power, en la base de un consenso que se instituye en el mecanismo máximo de diplomacia regional seguido por la asean. Por su parte, el mcap ha retomado los principios de consenso como un código de conducta de sus miembros, proponiéndose poner mayor atención a los temas y eventos que a la organización misma.

Mecanismos de cooperación regional La cooperación en la región de Asia-Pacífico y la concreción de los esfuerzos en mecanismos de cooperación han tenido como marco de referencia la Guerra Fría y un rápido crecimiento y presencia de Japón como líder económico regional. La falta de acuerdos de cooperación formales no fue un problema para limitar el flujo comercial. La asistencia japonesa en la región alentó los procesos de industrialización en el sureste asiático y se trabajó bajo un modelo de desarrollo liberal sustentado en el rápido desarrollo de sus 525

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economías, el cual se hace evidente tan sólo en la recuperación que esta región ha logrado posterior a la reciente crisis de 2008 (ver tabla 1). Aunque habrá que decir que este desarrollo no necesariamente es resultado de la eficiencia de sus organismos de cooperación; más bien se debe a las estrategias implementadas en cada una de las economías y a los acuerdos de libre comercio que del año 2000 al 2012 se han incrementado de 53 a 200.396 Tabla 1. Indicadores regionales, Asia-Pacífico 1990

2009

2010

gni per capita (método Atlas, us$ actuales)

3 166

3 696

Crecimiento del pib (% anual)

7.5%

9.7%

Crecimiento de la población (total en millones)

1 604.4

Disminución de la pobreza (1.25 dólares por día en % de la población)

56.2%

2008

2011

1 973.5 14.3%

Fuente: Banco de Estadísticas del Banco Mundial.

El Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (ccep), el Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico (cecp), la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (asean) y el Mecanismo de Cooperación de Asia-Pacífico (mcap) son algunos de los organismos que surgieron para coordinar la cooperación en la región. Desde finales de los años sesenta y hasta inicios de los ochenta, estos mecanismos fueron ejemplo de trabajo conjunto bajo un formato flexible. La cooperación regional se volvió modelo por la forma de alcanzar la negociación a través del consenso. Las condiciones de rápido desarrollo en la región favorecieron la cooperación económica y comercial, atendiendo a acuerdos no formales (ver las tendencias de producción en la gráfica 1).

Los acuerdos de libre comercio de Asia y el Pacífico continúan incrementándose. De tan sólo 53 existentes en el año 2000, para enero del año 2012 se cuentan 250 iniciativas, de acuerdo al Banco de Desarrollo Asiático. Alrededor de la mitad han sido concluidos, 64 se están negociando y hay 60 nuevas propuestas. Mayor información disponible en http://www.aric.adb.org/ftatrends.php

396

526

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Gráfica 1. Tendencias económicas de la región Asia-Pacífico (1962-1986)

Fuente: Datos del Fondo Monetario Internacional trabajados en Fu-chen Lo y Yue-man Yeung (1996), Emerging World Cities in Pacific Asia, United Nations University Press, Tokio, Japón.

Pareciera que los esfuerzos de cooperación comercial traducidos en tratados, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), el Mercado Común del Sur (mercosur) y la Unión Europea (ue) han resultado ser herramientas más adecuadas para sortear la competencia comercial internacional. En comparación, Asia-Pacífico es la menos consolidada regionalmente. En Asia podemos encontrar dos mecanismos de cooperación que tienen como objetivo unir los esfuerzos de las economías miembros para facilitar los flujos económicos, comerciales y financieros: la asean y el mcap. La asean se fundó en agosto de 1967 en Bangkok, Tailandia, teniendo como miembros fundadores a Indonesia, Filipinas, Malasia, Singapur y Tailandia. En la Declaración de Bangkok encontramos los siguientes propósitos básicos: a) acelerar el crecimiento económico, el progreso social y el desarrollo cultural en la región; b) promover la paz y la estabilidad regional; c) promover la asistencia y la colaboración mutua en los sectores económico, social, cultural, técnico, científico y administrativo; d) promover los estudios sobre el sureste asiático; e) mantener cooperación con otras organizaciones regionales e internacionales con objetivos similares (asean, 2012). Sus fundamentos principales los po527

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demos resumir en el respeto mutuo por la independencia, soberanía, igualdad, integridad territorial e identidad nacional de todos los países, así como la renuncia al uso de la fuerza. Desde el punto de vista económico, la asean ha avanzado en los esfuerzos de integración que iniciaron a mediados de los años setenta. Los acuerdos comerciales preferenciales (pta, por sus siglas en inglés), fueron voluntarios e iniciaron con la liberación de aranceles producto por producto. La asean también ha impulsado la cooperación industrial a través de asean Industrial Projects, asean Industrial Complementation écheme, Brand to Brand Complementarios y asean Industrial Joint Ventures. Aunque la asean nació como una iniciativa de las naciones del sureste asiático para contrarrestar el peso de la economía más fuerte de la región (Japón), el regionalismo excluyente no ha dado resultados; por el contrario, la asean ha tenido que incorporar a sus vecinos a fin de fortalecer su organización, dando lugar a la asean+3, en donde 3 representa a la República Popular China, Corea del Sur y Japón. En el seno de esta organización ampliada se discute la idea de sumar más membresías, considerando inicialmente la incorporación de la India. Sin embargo, los intereses son encontrados. Mientras Japón se mira en la Asociación como aliado de Estados Unidos y con sus propuestas ven detrás el interés estadunidense, China busca el reconocimiento de su liderazgo regional pregonando una política de cooperación excluyente para todos aquellos que no pertenezcan geográficamente a la región; no obstante, sabe que sus vínculos con la India y Occidente son fundamentales para continuar con sus expansión económica, financiera y comercial. Así, la asean trabaja en la consolidación regional a través de diversas estrategias, como la Red de Think Tanks Asiáticos (neat, por sus siglas en inglés), que funciona como un foro que vincula a centros estratégicos en Asia-Pacífico y permite el diálogo entre académicos a fin de hacer propuestas concretas para los mecanismos regionales de cooperación que existen, considerando las realidades particulares de cada uno de los miembros. En el año 2005, la asean abarcó un área de 4.46 millones de kilómetros cuadrados con un Producto Interno Bruto (pib) combinado de 896.5 mil millones de dólares, reportando un crecimiento aproximado de 5.6 por ciento anual. Para el 2008 su pib combinado alcanzó los 1.5 billones de dólares americanos con una población de 580 millones de personas. Estos datos hablan del dinamismo de la región. 528

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Por su parte el mcap es un mecanismo de cooperación multilateral establecido en 1989 y que busca promover el libre comercio y la cooperación económica en la región de Asia-Pacífico. Esta organización fue una respuesta al advenimiento de bloques regionales como el tlcan y la ue. El objetivo prioritario del mcap fue el de elevar el nivel de vida de la población, incentivar la educación y alcanzar el crecimiento económico sustentable. Asimismo, aunque nació como una iniciativa de Asia-Pacífico, y así lo enuncia su nombre, no pudo dejar de lado a economías del Pacífico americano, volviéndose una organización regional incluyente. El mcap no incluye acuerdos formales y está sustentado en la buena voluntad de quienes ahí participan; llama economías a sus miembros para evitar los conflictos de identidad política, por la diferencia de los regímenes que tienen. A diferencia de ccep, en la que sus miembros emitían “recomendaciones”, el mcap presupone mayor compromiso a partir de la participación de los líderes políticos en sus reuniones cumbre. De acuerdo a Poon (2001: 255), en el mcap hay una ausencia de reglas y hard power. El mcap, por lo tanto, considerando la buena voluntad de sus miembros y su característica anti-bloques propone una nueva forma de organización y construcción de un régimen de cooperación diferente a aquellos que emergieron en Occidente. Habrá que decir que el proceso de regionalismo en Asia-Pacífico ha sido un proceso elitista, que si bien en la construcción de las agendas han participado empresarios y comunidades epistémicas, las decisiones han estado en manos de los líderes más importantes de la región, incluso fuera de ella. El momento crítico por el que atraviesa la región debido a las duras crisis económicas y financieras pone en entredicho la capacidad de estos organismos para enfrentar conjuntamente las dificultades en la región. Ello genera preocupaciones sobre la efectividad, viéndose como un gigante con “pies de barro”, con resultados muy focalizados derivados de sus pilares: liberación económica, promoción de negocios e incremento de flujos comerciales y de inversión. Así, otros ven en el mcap un mecanismo incluyente, un foro que congrega a las principales economías de la Cuenca del Pacífico que ha permitido un esquema regional que puede servir de interlocutor para los temas globales (Uscanga y Lara, 2011: 8). 529

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Los intereses regionalistas de Japón, China y Malasia A tres décadas del fin de la Guerra Fría pareciera que ésta permanece vigente en Asia-Pacífico. De acuerdo a Dean Cheng (2009) “la reforma económica no ha sido acompañada por una reforma política en estas naciones [asiáticas …] varios partidos comunistas asiáticos han mostrado poco interés en perder su control político. Más aún, esto ha sido una verdad en naciones que llevan a cabo una reforma económica sustancial sin cambios en los político (por ejemplo, la República Popular China) o que hacen mínimos esfuerzos por favorecer un cambio en sus relaciones con sus vecinos (Corea del Norte)”. Las confrontaciones están presentes, las diferencias entre los países y los conflictos internos continúan; por ejemplo, el reto de la República Popular China frente a Taiwán y los intereses encontrados de integración y mantenimiento de su independencia; o bien, Corea del Norte frente a Corea del Sur, con una división político-ideológica que lleva más de cincuenta años sin firmar el armisticio; el problema de Camboya y la presencia de grupos violentos como los jemeres rojos causantes del genocidio de millones de personas en la década de los setenta y que fueron llevados a juicio apenas en el año 2007; o bien la presencia de grupos separatistas en Indonesia. Todo ello representa un reto para el regionalismo, pero una coyuntura para quienes pueden actuar como mediadores y socializar las propuestas de integración regional bajo su liderazgo. Desde 1895,397 la primera guerra chino-japonesa sentó las bases de una rivalidad por la preeminencia en Asia. Con esta guerra, Japón demostró que la reforma Meidyi con el lema “nación rica militarmente fuerte” le auguraba un porvenir de potencia líder en la región. La rivalidad entre China y Japón se acentuó con la guerra entre 1937 y 1945,398 haciendo más profundas las diferencias políticas, económicas e ideológicas entre las dos naciones. La primera guerra chino-japonesa se dio entre la dinastía china Qing y el Japón de la era Meidyi, en principio por el control de la península coreana. Los líderes de la dinastía Qing, después de la caída del puerto Weihaiwei, aceptaron firmar la paz en febrero de 1895. A raíz de esta confrontación, la dinastía Qing se vio severamente debilitada.

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La guerra chino-soviética, de julio de 1937 a septiembre de 1945, fue una confrontación en donde China combatió al imperio japonés con apoyo inicialmente de la Alemania nazi, la Unión Soviética y un grupo de voluntarios de Estados Unidos. Cuando Japón atacó Peral Harbor la guerra emergió como uno de los conflictos más grandes de la Segunda Guerra Mundial. Aunque China y Japón tuvieron enfrentamientos intermitentes desde 1931, la gran escalada se inició en 1937 y finalizó con el rendimiento de Japón en 1945.

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Para Japón, el regionalismo en Asia-Pacífico viene de principios del siglo xx. Las iniciativas como la creación de la Gran Asia que proponía vincular a los japoneses, a los chinos y a los coreanos en un modelo de panasianismo se enmarcaron en el interés de los japoneses por controlar la región. “En noviembre 3 de 1938 el primer ministro Konoye Fumimaro proclamó el Nuevo Orden en el Este de Asia y en agosto 1 de 1940 el ministro de Asuntos Exteriores Matsuoka Yosuke hizo público el concepto de Gran Esfera de la Co-prosperidad del Este de Asia” (He, 2004: 109).399 La iniciativa de vincular a Asia tuvo varias caras. En Japón la idea de vincular a Asia del Este estuvo matizada por una política de fuerza guiada por los principios del Bushido el ethos marcial de los guerreros samurái, y bajo la justificación de fortalecer y unificar a Asia, Japón emprendió agresivas contiendas en Corea, China y en países del sureste asiático. Más recientemente, la idea de regionalismo en Japón ha tenido varias propuestas. Desde el punto de vista de Keiichi Ono, director de la División para el Sureste Asiático del Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón, la atención japonesa se ha centrado en el Valle del Mekong como una estrategia para construir la Comunidad del Este de Asia. Los países de esta zona, a excepción de Tailandia, son los que menos desarrollo muestran en las economías participantes en la asean. Desde 1992 Japón, por medio del Banco Asiático de Desarrollo, ha hecho inversiones para la construcción de infraestructura con la justificación de que el desarrollo más equilibrado de las economías de la región será un factor importante en la integración regional propuesta para el 2015 (Kantei, 2010: 8). En noviembre del año 2009 se firmó la Declaración de Tokio, en la cual las cinco naciones que conforman la región del Mekong y Japón acordaron hacer esfuerzos para desarrollar dicha región e integrarla a una estrategia con un futuro común. Esta estrategia en manos Matsuoka Yosuke anunció la idea de la Gran Esfera de Coprosperidad del Este de Asia en agosto de 1940. Sin embargo, esta idea tiene antecedentes más remotos. Esta esfera fue pensada como un bloque cerrado para las naciones asiáticas lideradas por Japón. Japón creía en su superioridad cultural frente a las otras razas asiáticas. Fukuzawa Yukichi, con su obra La misión de Japón en Asia, de 1882, apoyó el destino manifiesto de Japón en Asia. A principios del siglo xx grupos ultranacionalistas como la Sociedad del Dragón Negro pugnaron por expulsar a las potencias extranjeras de Asia. La derrota de Rusia frente a Japón en 1905 creó un ambiente projaponés en la región. En la propuesta de 1940, fueron las razones económicas las que llevaron al planteamiento de esta Esfera de Co-prosperidad. Japón requería proveedores de materia prima y recursos naturales que fueron limitados por la Segunda Guerra Mundial y el embargo de Estados Unidos.

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de Japón presupone un esfuerzo por mantenerse vigente en los esquemas de cooperación del sureste asiático, estableciendo compromisos entre las naciones para enfrentar la competencia china en esa zona de la región. Desde la perspectiva japonesa, la crisis de 1997 hizo evidente la necesidad de una cooperación más profunda e incluyente que dio paso a la iniciativa financiera Chiang Mai que vinculó a la asean con China, Corea del Sur y Japón y para conformar un Fondo Asiático para reducir la dependencia asiática del dólar americano e impulsar el valor de las monedas locales. La iniciativa fue anunciada por la asean+3 en mayo de 2010 durante la reunión de líderes del Banco de Desarrollo Asiático, teniendo como objetivos: el control de los flujos de capital, la vigilancia financiera, formación de redes de swaps y la formación de recursos humanos. La iniciativa se encuentra vigente y trata de subsanar los problemas financieros de las economías firmantes (Henning, 2002: 12). Por su parte, desde la época de Sun Yat-sen china proponía su vinculación con Japón frente a Occidente aludiendo a un origen común, ambos con una posición oriental (He, 2004: 109). Sun Yat-sen buscaba el regreso del lejano Oriente a los orientales y proclamó que el triunfo de Japón sobre Rusia en la guerra de 1904-1905 representaba el triunfo de Asia sobre Occidente. China vivió una época de aislamiento en la que implementó sus planes quinquenales y diseñó estrategias de desarrollo que detonaron en la necesidad de una apertura económica en la década de los noventa del siglo xx. Se puede decir que a China no se le conocieron aliados, excepto en los años sesenta, cuando fue aliada de la Unión Soviética. Mientras Japón se reconoció internacionalmente como la segunda economía en el mundo, China fue criticada por este aislamiento y por el lento desarrollo de su economía. Fue en 1972, con la visita del presidente Richard Nixon a China, que se inauguró una nueva época. En 1979 Deng Xiao Ping introdujo las reformas e impulsó la modernización a través de la cual China gradualmente desarrolló una política exterior regional sin precedentes en su historia. Aunque participa en varias organizaciones, como la Organización de las Naciones Unidas (onu), la Organización Mundial del Comercio (omc), ccep, el mcap, la asean, en los organismos multilaterales, como la onu y la omc tiene como objetivos alcanzar su interés nacional, como el desplazamiento de Taiwán en la 532

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onu; realmente no tiene interés en propagar ideologías y modelos de desarrollo (Wanandi, 2004: 40). Desde la modernización de Deng Xiao Ping, China ha tenido un crecimiento sostenido de alrededor de 7 y 8% anual y se ha convertido en una potencia económica. Sin embargo, “China es vista como un gran reto en la región. El reto esta vez no tiene que ver con cuestiones revolucionarias o de poder anti status quo, como lo fue en los años cincuenta y setenta. El reto ahora es cómo negociar con China siendo una potencia y con miras a convertirse pronto en una superpoetencia” (Wanandi, 2004: 42). Hoy la política exterior china hacia Asia-Pacífico tiene dos cuestionamientos: por un lado, ¿cómo es vista su presencia y recibida por Japón y por las naciones del sureste asiático?; y por otro, ¿cómo manejará las relaciones con Estados Unidos en la región, mismas que son estratégicas por razones políticas y económicas? Parece que la participación en la asean+3 representa la opción más viable para China, pues representa a la comunidad del Este de Asia y puede servir como foro para negociar los intereses tanto de las naciones más desarrolladas (China, Corea del Sur y Japón), así como para incluir las prioridades del sureste asiático. Asimismo, la asean+3 con su estrategia de negociación basada en el consenso proporciona un marco flexible para alcanzar objetivos que van más allá de los económicos, pensando en los tres pilares que asean propone: la seguridad, lo sociocultural y lo económico. Finalmente, la inclusión de China en esta Asociación le permitirá acceder a un foro a través del cual pueda establecer puentes de comunicación con la Unión Europea, el tlcan y con el mercosur desde un modelo multilateral. En el caso de Malasia, el primer ministro Mahathir bin Mohamad propuso en los noventa la creación de un Grupo Económico del Este de Asia que se convertiría en la alternativa a mcap y que reforzaría la idea de tener un mecanismo netamente asiático. Las críticas a esta alternativa fueron duras. Australia y Nueva Zelanda se sienten parte de Asia y en este esquema quedaban fuera, mientras que los intereses estadunidenses en la región y la dependencia económica y comercial cuestionaban una organización que no contemplase un modelo incluyente. Desde la perspectiva de Mahathir el regionalismo asiático debe ser uno totalmente anti Estados Unidos (He, 2004: 112). A pesar de las críticas, pareciera que la propuesta de Mahathir ha encontrado eco en la conformación de la asean+3. Así, la asean favorece el diálogo incluyente sumando miembros y estableciendo tratados de cooperación bilaterales. La propuesta de Mahathir ha encontrado eco en la estructura 533

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inicial de la asean, sin embargo, la experiencia ha demostrado que este regionalismo debe de establecer puentes de comunicación con Occidente, del cual siguen dependiendo por diversas razones económicas, financieras y de seguridad.

Conclusiones La región de Asia-Pacífico es efectivamente un contenedor de la diversidad; ahí conviven diferentes culturas, credos, regímenes políticos, modelos económicos y no obstante, han implementado modelos de cooperación flexibles. ¿Servirán modelos como el mcap o la asean para sortear los vaivenes de la economía internacional? El regionalismo abierto propuesto en Asia es una opción sustentada en el acuerdo y en el consenso. ¿Sobrevivirán estos esquemas sin tener una institucionalización formal? Si, como argumenta Katzenstein, las propuestas de integración regional respondieron a intereses de Occidente, particularmente a los de Estados Unidos, ¿el modelo asiático puede sustentar un nuevo régimen internacional de cooperación netamente asiático? Los actores más relevantes del Asia-Pacífico han realizado importantes esfuerzos para mantenerse vigentes en el escenario internacional a partir de estrategias de vinculación bilateral. La asean ha caminado hacia una integración que se propone ir más allá de lo económico, promoviendo la consolidación de una Comunidad de la asean que se base en tres comunidades: la de seguridad y política, la económica y la sociocultural. ¿Logrará esta propuesta vincular los intereses de todos los participantes? China y Japón no han menospreciado la presencia de la asean; por el contrario, han propuesto y establecido mecanismos que les permitan no quedar fuera de la dinámica de esta región. ¿Cómo se sortearan los intereses de los otros en este esquema asiático? No obstante, el regionalismo en Asia-Pacífico no puede ser entendido bajo otro esquema que no sea el abierto, flexible e incluyente asociado a la noción de tolerancia a las diferencias culturales, étnicas, políticas y a los compromisos económicos y comerciales y que ha sobrevivido a pesar de las diferencias. 534

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Consideraciones finales Pedro Manuel Rodríguez Suárez

Los diferentes trabajos reunidos en esta obra cumplieron con el objetivo de reflexionar sobre las tendencias de los procesos regionales en el mundo. La revisión panorámica de este fenómeno nos permite llegar a una serie de conclusiones y consideraciones finales que, vistas en conjunto, no sólo no agotan el tema sino que ofrecen horizontes y nuevas interrogantes que seguramente nutrirán la literatura sobre la regionalización y las relaciones internacionales en las próximas décadas. De entrada, la primera conclusión de este libro apuesta a que los procesos de regionalización, independientemente de sus variantes e intensidades, son irreversibles debido al fenómeno de la globalización y al sistema capitalista mundial. En este sentido, la primera parte de este libro, que describe el marco teórico y las tendencias mundiales en torno a la regionalización, en su capítulo primero y en el segundo analizan que los niveles de integración que presentan los regionalismos más importantes del mundo varían, ya que pueden edificarse desde acuerdos preferenciales, tratados de libre comercio, formación de un mercado común, uniones aduaneras, uniones económicas, hasta la fase más profunda de integración: la unión económica, monetaria y política. La unión política se alcanzaría cuando “la integración se extiende más allá del ámbito de la economía para abarcar campos como las políticas anticrimen, la política exterior y la política de seguridad común, así como la integración de los estados en el marco de una federación o confederación. Asimismo se señaló, en el segundo capítulo, el desacuerdo 537

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que priva entre los especialistas y las diferencias en torno a sus posiciones sobre los efectos inherentes a las integraciones regionales. Para algunos, los regionalismos deben ser considerados como disfuncionales, mientras que otros piensan que las integraciones regionales constituyen el gran inicio de la gran integración mundial, en donde existirán cuatro libertades fundamentales: libre movilidad de bienes, servicios, capitales y tránsito de personas. En la segunda parte de este libro, que aborda la integración regional en América del Norte, en el capítulo tercero analiza cuatro aspectos de la integración en América del Norte. Alude a que existen cinco observaciones en el ámbito de la integración de América del Norte, particularmente en el tlcan. En primer lugar, la falta de instituciones que promuevan la cooperación interregional en la región. Desde la perspectiva del autor, la gran mayoría de estas instituciones se han quedado en la “retórica” y en el “papel”. Asimismo, la cooperación en dichas instituciones es bilateral en vez de ser trilateral. En suma, Estados Unidos-México y Estados Unidos-Canadá. En segundo lugar, las instituciones del tlcan tienen sentido cuando hay crecimiento económico; sin embargo, cuando éste no es el caso, dichas instituciones no responden a las demandas y a las presiones de la sociedad civil. En tercer lugar, las instituciones del tlcan no han contribuido en reducir las enormes asimetrías que existen en América del Norte en términos de desarrollo económico y son un reflejo de la falta de cooperación y voluntad política que existe en los tres países en aras de profundizar su cooperación interregional. En cuarto lugar, las instituciones del tlcan han fracasado después de quince años de haberse instaurado la integración económica en América del Norte. En este sentido, el regionalismo en la región en vez de haber profundizado la cooperación y las instituciones que la promuevan, pareciera que ha sido usurpado por otras fuerzas. En este sentido, el regionalismo norteamericano se ha visto reducido en interdependencia económica. En quinto lugar, al no existir Fondos Estructurales ni fondos de Cohesión, como en el caso de la Unión Europea (ue), la competitividad de América del Norte ha perdido fuerza en los tres países de la región y las asimetrías en vez de diluirse se amplían cada vez más, no sólo entre los tres países sino también al interior de ellos. A manera de ejemplo, la sociedad de Estados Unidos representa la más desigual del mundo desarrollado, la sociedad mexicana se encuentra entre las más desiguales del mundo y la sociedad canadiense cada vez más presenta mayor inequidad. 538

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El capítulo cuarto indaga las movilidades transfronterizas. Destaca el hecho de que Estados Unidos es un actor que desequilibra a la región por ser sencillamente el mayor polo de atracción de la migración mundial, dando como resultado que sus decisiones de política y control sobre las migraciones sean las que más impactan al sistema migratorio de América del Norte, incluyendo las prioridades de seguridad fronteriza que desde el gobierno estadunidense se han impuesto a Canadá y México. Por otro lado, resalta la ausencia de Fondos Regionales y de Fondos de Cohesión en la integración de América del Norte que promuevan el desarrollo de las regiones menos favorecidas de México, lo que contribuiría a combatir las variables que originan la migración indocumentada de mexicanos hacia los Estados Unidos. Asimismo, instituciones como el Banco de Desarrollo de América del Norte y la Comisión para la Cooperación Laboral, no han tenido gran efecto para incrementar la calidad de vida y crear mejores oportunidades laborales que a corto y largo plazo disminuirían el flujo de migrantes mexicanos indocumentados hacia Estados Unidos. El quinto capítulo evalúa la ciencia, la tecnología y la innovación después del tlcan, y concluye haciendo alusión a que, a pesar de que se ha creado entre Canadá, Estados Unidos y México un sistema de gobernabilidad adecuado a las actividades de investigación, innovación y comercialización de la biotecnología, las asimetrías en términos de los indicadores de competitividad son mayúsculas, sobre todo en el caso mexicano, y que no existe una cooperación triangular para incrementar la competitividad de la región, tal y como es el caso de la ue y el mercosur. En este sentido, América del Norte pierde competitividad vis-à-vis otros continentes y regiones del mundo, tales como Asia y Europa Occidental, en términos de desarrollo científico, tecnológico e innovación. En la tercera parte de esta obra, dedicada a América Latina, particularmente el capítulo sexto comienza con una reflexión que pone el acento en un tema coyuntural importante en el contexto de la crisis económica y financiera global: la inversión extranjera directa hacia el mercosur y sus vericuetos. Dicho capítulo concluye destacando la necesidad de redefinir la agenda de acuerdos sobre puntos específicos, como la reducción de las asimetrías, coordinación macroeconómica o armonización arancelaria, dentro de los sistemas políticos de los estados socios del bloque junto con el debate del futuro del mercosur. El capítulo séptimo distingue entre los bloques de integración económica y los bloques 539

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de integración política, siendo actualmente de mayor interés para los gobiernos de Sudamérica las relaciones económicas internacionales que las relaciones políticas internacionales. En suma, países como Chile priorizan la geoeconomía en vez de la geopolítica, aunque Argentina y Brasil han apostado por la geopolítica y la geoeconomía en el ámbito del mercosur. Bajo esa óptica, señalan los autores que desde la visión chilena tienen mayor éxito económico los acuerdos subregionales que los regionales, poniendo como ejemplos los casos del mercosur, la alba y la can. El capítulo octavo, dedicado a la alba y al papel específico jugado por Venezuela en ésta, concluye que el futuro de dicho proyecto de integración regional, contestatario al alca liderado por Estados Unidos, depende del desarrollo de la situación política de Venezuela, cuyo líder, Hugo Chávez, enfrenta una lucha contra una enfermedad grave, si bien en octubre de 2012, al presentarse nuevamente a las elecciones presidenciales, dejará que el pueblo juzgue sus logros. Por otro lado, hay que tomar en cuenta la difícil situación económica del país y el hecho de que la realización de los proyectos revolucionarios depende de la coyuntura y los precios del petróleo en los mercados mundiales. Asimismo, la alba enfrenta serias problemáticas al no tener ni “eco” ni tampoco un “fuerte respaldo” de los demás países latinoamericanos, los cuales consideran dicho proyecto de integración como un instrumento ambiguo y radicalmente politizado en aras de incrementar el poder y la influencia de Venezuela en el subcontinente latinoamericano, así como en incrementar las democracias híbridas y los sistemas populistas en América. El capítulo noveno sustenta la tesis de que en un entorno global caracterizado por la denominada securitización de la agenda internacional, así como debido a la crisis financiera que abraza a Estados Unidos, la ue y a muchos otros países, la cid Norte-Sur ha ido perdiendo terreno como instrumento promotor de sus objetivos originales en pro del bienestar de países y personas. De manera simultánea, la css practicada en Latinoamérica, debido al renovado impulso político y financiero conferido por varios países de esta región a esta actividad, ha generado una percepción favorable respecto a los efectos de su actuar. Entre éstos, se han propiciado espacios en donde, a la luz de los cada vez mayores ejercicios de colaboración interpersonal, institucional e intergubernamental celebrados entre una gama cada vez más amplia de actores inmiscuidos, se ha generado un entorno favorable respecto al fomento de procesos de integración ya sea subregional o regional en Latinoamérica, según cada caso. 540

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De ahí que la css latinoamericana, a través del ejercicio de la Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional materializada en el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css, como una consecuencia adicional respecto a los propósitos alcanzados al amparo que su ejercicio, ha facilitado, promovido y activado procesos de integración en ámbitos políticos en la región latinoamericana. Lo anterior conlleva a aseverar que tanto el ejercicio como los efectos de la css en ámbitos concretos de desarrollo no deben ser considerados exclusivamente fines en sí mismos, sino deben evaluarse y valorarse en su dimensión de medios o instrumentos que conllevan al impulso de procesos más amplios de integración latinoamericana. En síntesis, ante el déficit de suficiente cohesión ideológica, económica y política en Latinoamérica, la css, dados los lazos de confianza y colaboración multinivel generados durante y tras su instrumentación, se erige como una renovada y alternativa estrategia mediante la cual esta región ha encontrado una vía promisoria en pro del fomento de procesos de integración subregional y regional. Tal fenómeno, a su vez, gradualmente reposiciona a América Latina en el tablero internacional como un espacio más cooperativo y coherente entre sí, capaz de participar de manera más consolidada en los esfuerzos de promoción de una gobernanza global más sólida y eficaz. La cuarta parte del libro, en el décimo capítulo, especializado en Europa, no podía comenzar de otra forma más que abordando el tema de la construcción de la ue, destacando los avances del Tratado de Lisboa. Sin embargo, la autora concluye que la integración no sólo se ha caracterizado por los avances mencionados a lo largo del trabajo, sino también por errores, crisis y retrocesos. La idea de “las Comunidades primero y luego la Unión”, ha tenido que sortear no pocos imprevistos y situaciones adversas, tales como la crisis de la “silla vacía” de 1965, la crisis energética de 1973, la crisis presupuestaria de principios de los años ochenta, los problemas frente a la ratificación de los tratados Maastricht y de Niza entre 1992 y 2001, el fracaso de la Constitución Europea en 2005 y el actual caos económico en España, Grecia, Italia y Portugal. Asimismo, se subraya el fenómeno de la pérdida de la esencia de la ue con la visión antagónica del Dinamarca, el Reino Unido y los nuevos miembros (del Este) de la Unión de Europa, al estar en contra de la edificación de una federación europea, que fue el proyecto inicial que tanto defendieron los miembros fundadores de la ue, los cuales actualmente representan tan sólo una minoría. 541

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El capítulo undécimo aborda el tema de los Fondos Estructurales de la ue. Al respecto describe el funcionamiento de la programación 2007-2013, en particular analizando los Fondos Estructurales relativos a este periodo. Queda claro que, frente a la crisis económica y financiera que azota a la ue, tanto la experiencia de la programación 2000-2006, como la posterior, es decir, la programación 2007-2013, deben servir de ejemplo para la nueva programación 2014-2020. Se señala, de igual forma, que una unión monetaria, tal como lo es la ue, que no tiene una política fiscal y una política exterior común, se encuentra frente a los desafíos del sistema capitalista en una situación desventajosa. Prueba de esto son las grandes dificultades al momento de tomar decisiones en los últimos meses frente a la debacle financiera de países como Grecia y de los graves problemas de deuda pública de países como España, Italia y Portugal. Sin embargo, subrayan los autores que los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión han sido herramientas sine qua non para fomentar la cohesión entre los 27 estados miembros de la ue. Cabe subrayar que únicamente la ue y el mercosur son los únicos regionalismos que incorporan en sus mecanismos de cooperación fondos regionales en aras de disminuir las asimetrías entre los países miembros de ambos regionalismos. Asimismo, la ue cuenta con otros mecanismos de cooperación que tienen como objetivo incrementar la competitividad de la economía y de la sociedad europea, tales como el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo para el Desarrollo Regional, el Banco Central Europeo, el Banco Europeo de Inversiones, el Banco para la Reconstrucción Económica y el Desarrollo, así como la Estrategia Europea de Empleo. El capítulo duodécimo se enfoca en los países de Europa Central y Oriental y su tránsito hacia su adhesión en la ue. En este sentido, la autora señala los grandes avances que han tenido las jóvenes democracias de Europa, después de la caída del sistema socialista en prácticamente todos los ámbitos. Si bien todos los países de Europa Central han logrado integrarse en la ue e incluso presidir el Consejo de la ue, marcando las direcciones de las políticas de toda la organización, otros países de Europa Oriental, como Albania, Bielorrusia, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Georgia, Macedonia, Moldavia, Ucrania y Yugoslavia, e inclusive la misma Rusia, continúan efrentando una ardua y difícil transición hacia la democracia y las economías de mercado. En este sentido, estos países sufren de inestabilidad política, violación al respeto de los derechos humanos, corrupción, y gobiernos autoritarios. En suma, todas estas variables hacen prácticamente imposible su integración en la ue y ponen en peligro la estabilidad de toda Europa. 542

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La quinta parte de esta obra evalúa los procesos de regionalización en Europa Oriental y Eurasia. El capítulo decimotercero analiza la edificación de la Comunidad de Estados Independientes y las transformaciones políticas y económicas que han tenido efecto en los países que conforman Eurasia. En este trabajo se plantea que Moscú ha hecho mucho para evitar la disolución de la Comunidad de Estados Independientes, reconociendo que ello sería percibido como una derrota y una gran debilidad al haberse erosionado la otrora Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. Desde la óptica del autor, Rusia y algunos miembros de dicha comunidad han estado interesados en continuar con la existencia de la organización (incluso se mantendría como una institución fachada, declarativa). Sin embargo, desde sus inicios la cei nació como un proyecto cuasi fallido por el enorme peso de Rusia, la no ratificación de Ucrania en relación con su tratado de adhesión, el retiro de Georgia, así como por las precarias condiciones de operatividad en las que nació esta organización. En la sexta parte de este libro, la sección dedicada a África, los capítulos decimocuarto y decimoquinto subrayan que la brecha económica en el continente africano aún es amplia en relación con los países de Occidente y cómo esto impacta en sus respectivos procesos de integración. El capítulo decimocuarto reflexiona sobre los retos y el futuro de dos mecanismos de integración poco estudiados, la sacu y la sadc. Señala cómo ambos mecanismos comienzan a traslaparse y destaca el hecho de que Sudáfrica afronte el enorme peso de liderar ambos organismos. En el capítulo decimoquinto se alude a que la caída de las dictaduras en Libia y en Túnez, así como las transformaciones constitucionales en Argelia, Marruecos y Mauritania han generado un nuevo escenario para las relaciones interregionales. Al respecto, uno de los hechos que resaltan ha sido una especie de “espíritu fraternal magrebí”, que ha brotado en la mayoría de los gobiernos de la región, especialmente al hablar de los regímenes marroquí, tunecino y libio. Desde la visón del autor, la apuesta parece estar orientada a lograr un renacimiento de la uma, para luego dar paso a solucionar problemas específicos, tales como las problemáticas que enfrenta el Sahara Occidental, la seguridad en el Sahel, el rol del Magreb en el Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo y la postura que tendrá la uma frente 543

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a sus vecinos europeos, árabes y africanos. Sin embargo, sin la discusión a fondo de los problemas delicados, como el Sahara Occidental, el Polisario, el reingreso de Marruecos a la Unión Africana y la reapertura de fronteras entre Argelia y Libia, Argelia y Marruecos y Libia y Túnez, el nuevo proceso de relanzamiento de la uma estará condenado al fracaso. Como bien afirma este texto, el potencial económico de la uma es inmenso, pero el comercio interregional representa solamente el actual 2% de los intercambios globales de los países de la región, una cantidad que contradice los esfuerzos de la uma. Finalmente, el autor subraya que en la inserción al interior del Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo (negociando como un bloque homogéneo) las relaciones con el África Subsahariana, los nexos con la Unión Europea y las lógicas e inherentes comunicaciones con el mundo árabe y musulmán son parte de los desafíos que tendrá la nueva Unión del Magreb Árabe. El capítulo decimosexto señala que paralelamente al surgimiento de instituciones de coordinación de las políticas interregionales, el Magreb fue sacudido por la Primavera Árabe de 2011, la cual continúa teniendo repercusiones profundas en la región. Sin embargo, con la caída de las dictaduras en Libia y en Túnez y las transformaciones constitucionales en Argelia, Marruecos y Mauritania se ha generado un nuevo escenario para las relaciones interregionales. Al respecto, uno de los hechos más importantes, como ya se dijo, ha sido una especie de “espíritu fraternal magrebí” que ha brotado en la mayoría de los gobiernos de la región, especialmente al hablar de los regímenes libio, marroquí y tunecino. Esto último se ha reflejado con la reunión de los ministros de Asuntos Exteriores de los cinco países magrebíes, que se realizó el 18 de febrero de 2012 en la capital libia. Éstos son sólo algunos de los movimientos que se han producido en los últimos meses, demostrando que el asunto de la uma se ha convertido en algo prioritario para la región. En estos encuentros han surgido dos grandes temas: la posible reapertura de fronteras entre Argelia y Marruecos y, algo que bien puede ser considerado una consecuencia de lo 544

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anterior, un relanzamiento de la uma. En la séptima parte de esta obra, relativa al Medio Oriente, en el capítulo decimoséptimo se subraya que los procesos de integración regional son prioritarios de la agenda actual de las relaciones internacionales. En el Medio Oriente se han generado numerosas iniciativas. La gran mayoría son frágiles y pocas han sido viables y permanentes, mientras otras permanecen en el “papel” y el olvido, siendo la excepción más notable el ccg. Hasta el día de hoy no se ha edificado un proyecto común integrador, a pesar de la conjunción de factores comunes que benefician un contexto natural de integración regional, empero no han sido suficientes en aras de impulsar un proyecto amplio de integración, que cuente con instituciones dinámicas y con la voluntad política de los estados que ayude a incrementar la cooperación interregional. A este complejo panorama se incorpora una serie de factores internos-externos que dificultan la integración regional en el Medio Oriente. Uno de los principales argumentos que señala la autora, es que existe entre los distintos países que integran la región, así como el temor relacionado a una dominación de una potencia regional, ya sea Arabia Saudita en detrimento de Qatar, o Argelia y Marruecos en el Magreb, o Egipto en general. En adición, existen dos elementos más de suma importancia que menoscaban los intentos integracionistas en la región: la soberanía y seguridad. En cuanto a los factores externos, un freno importante es el carácter geoestratégico de la región, en donde los actores externos tienen un fuerte peso que condiciona los proyectos integradores en función de la conveniencia o no de sus intereses, además de atenuar el poder comunitario de la zona en la sociedad internacional. En el siglo xxi se observa cómo el liderazgo económico en el mundo árabe se va transformando de las antiguas capitales a otros escenarios, en los que no cabe descontar el ccg, con especial protagonismo de Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos que, pese a cuestiones internas disfuncionales, ambos países gozan de creciente influencia económica y diplomática en la región y aspiran a incrementar su liderazgo en ella. Los gobiernos 545

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de los seis países que forman parte de esta integración regional se caracterizan por su alta dosis de pragmatismo, y no cabe duda de que en el orden internacional actual, en donde la globalización es una variable determinante, la ccg se evidencia como una respuesta con vocación de inserción en el regionalismo internacional y un mecanismo ad hoc en cuanto a seguridad colectiva. En suma, el ccg ha ganado protagonismo en las últimas tres décadas en un escenario regional complejo, aunque todavía continúen sin ejecutar, e incluso por definir, algunos aspectos básicos de este proyecto regional de gran importancia estratégica. Sin embargo, a la luz de la relativa paz que disfruta esta zona y la separación de las causas políticas de las relaciones económicas, han contribuido al fortalecimiento del ccg como una entidad con viabilidad. Sin embargo, el interés nacional frente al comunitario, las rivalidades entre estos países y las disfunciones en el ámbito doméstico, principalmente políticas, continúan mermando la integración regional en Medio Oriente. Finalmente, en la octava y última parte de este libro, dedicada a Asia, en el capítulo decimoctavo se alude a que la región Asia-Pacífico es efectivamente un contenedor de la diversidad, en donde conviven diferentes culturas, credos, regímenes políticos, modelos económicos y en donde se pueden apreciar enormes asimetrías económicas entre las economías que comprenden la apec y la asean. El regionalismo abierto propuesto en Asia es una opción sustentada en el acuerdo y en el consenso. Las preguntas aún serían: ¿sobrevivirán estos esquemas de integración sin tener una institucionalización formal?, y ¿podría considerarse al modelo asiático de regionalización como un modelo nuevo de cooperación? Por otro lado, como menciona Katzenstein, las propuestas de integración regional responden a intereses de países occidentales, particularmente de Estados Unidos. En realidad, el regionalismo asiático se ha caracterizado a partir de estrategias de vinculación bilateral. El nuevo interés de la asean es ir más allá de lo económico, promoviendo la consolidación de una nueva comunidad que se base en tres comunidades: la de la seguridad, la de la política y la económica. La disyuntiva, aún no resuelta, es si esta comunidad logrará vincular los intereses de todos los participantes. 546

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China y Japón no han menospreciado la presencia de la asean, por el contrario, han propuesto y establecido mecanismos que les permitan no quedar fuera de la dinámica de esta región. Finalmente, el regionalismo en Asia-Pacífico no puede ser entendido bajo otro esquema que no sea el abierto, flexible e incluyente, asociado a la noción de tolerancia hacia las diferencias culturales, étnicas, políticas, a los compromisos económicos y comerciales y que ha sobrevivido a pesar de las diferencias.

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Acerca de los autores A driana Sletza Ortega R amírez Profesora e investigadora de tiempo completo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (buap). Es doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Nacional Autónoma de México (unam). Asimismo, es licenciada en Relaciones Internacionales y maestra en Estudios sobre los Estados Unidos por la Universidad de las Américas-Puebla. Es miembro del Cuerpo Académico “Procesos trasnacionales y migración” de la buap, ca-230. Sus principales líneas de investigación son: Relaciones México-Estados Unidos, Políticas Migratorias y Relaciones Internacionales de gobiernos locales. Entre sus publicaciones resaltan: Políticas migratorias subnacionales en México. Evaluación de las oficinas estatales de atención a migrantes (2010). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel C, Conacyt, México. A lejandro Vega-Muñoz Combina actualmente su rol de director ejecutivo e investigador en la Fundación Escuela de Asuntos Internacionales, Santiago de Chile, Chile. Es gerente del Instituto de Estudios Sociales y Empresariales y director de la revista indexada Latin American Journal of International Affairs. En su actividad académica es profesor titular en la Universidad del Pacífico, profesor asociado en la Universidad de Artes, Ciencias y Comunicación, profesor asistente en la Universidad Central de Chile e investigador en la Universidad Nacional de la Patagonia-San Juan Bosco (Argentina). En cuanto a su formación académica, actualmente desarrolla su tesis doctoral en el área de Ciencias Empresariales con especialización en Dirección Internacional de Empresas en la Universidad Antonio de Nebrija (España), y cuenta con grados de diplomado en Estudios Avanzados en Organización de Empresas y master en Dirección y Organización de Empresas por la Universi549

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dad de Lérida (España). Asimismo, cuenta con estudios relacionados con la innovación tecnológica, dirección de empresas y responsabilidad social corporativa A licja Fijalkowska Es maestra en Relaciones Internacionales y en Estudios Iberoamericanos por la Universidad de Varsovia, Polonia. Es candidata a doctora por el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de Varsovia y coordinadora de Proyectos de Investigación sobre América Latina. Es becaria del Ministerio de Ciencia y Educación Superior de Polonia y becaria del programa “Universidad moderna” de la Unión Europea. Asimismo, es autora de varios artículos publicados en revistas dictaminadas e indexadas y coautora del libro Venezuela en el proceso de cambios revolucionarios. También es redactora en jefe de la sección especializada en América Latina del portal de Asuntos Exteriores www.psz.pl Beatriz Pico González Es doctora en Planeación Estratégica y Dirección de Tecnología por la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla. Maestra en Administración por la Universidad del Valle de Puebla y licenciada en Administración Industrial por el Instituto Politécnico Nacional. Está certificada en Lead Auditor Training in Quality Management Systems. Es miembro del Instituto Mexicano de Normalización y Certificación en el Comité Técnico No. 9 como revisora de normas internacionales iso 9000. Asimismo, cuenta con una certificación bajo la Norma Técnica de Competencia Laboral para el Diseño e Impartición de Cursos de Capacitación. Actualmente es coordinadora del Programa de Doctorado en Planeación Estratégica y Dirección de Tecnología en la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla. Claudia M artínez-Villanueva Gerente de la Cámara Chileno-Brasileña de Comercio, profesora asociada en la Universidad Central de Chile, profesora asociada en la Pontificia Universidad de Valparaíso, Chile. Investigadora de la Fundación Escuela de Asuntos Internacionales y miembro del Comité Editorial de Latin American Journal of International Affairs. En cuanto a su formación, cuenta con los grados de magister en Ciencias Políticas, mención Relaciones Internacionales, por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Asimismo, es licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de las Américas, México. 550

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Claudia Ocman A zueta Doctora en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Es catedrática de la licenciatura en Relaciones Internacionales en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Ha participado en proyectos de investigación auspiciados por el Centro de Investigación de América del Norte (cisan-unam) y colaborado con artículos dictaminados y con arbitraje en revistas nacionales e internacionales. Asimismo, ha presentado ponencias en congresos nacionales e internacionales, en foros de carácter académico y de investigación organizados por la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (amei), la Asociación Mexicana de Estudios Canadienses (amec), Latin American Studies Association (lasa), de la cual es miembro, así como por el Consejo Europeo de Investigaciones Sociales de América Latina, en México y en Canadá y Europa. Es profesora-investigadora perfil promep-sep, México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel C, conacyt, México. Enriqueta Serrano Caballero Es doctora en Ciencias Políticas y Sociología por el Departamento de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid. Master internacional en Cultura, Sociedad y Cultura China por la Universidad Autónoma de Barcelona, la Universidad de Alcalá y la Universidad de León, en España. Licenciada en Ciencias Políticas por la Universidad Complutense de Madrid con especialidad en Relaciones Internacionales. Es autora del libro Pasado, presente y futuro de la cooperación de la Unión Europea hacia México (2000-2006) (2008), publicado por El Colegio de San Luis, México, así como de la obra Organizaciones internacionales no gubernamentales. Fundamentos para una teoría, editado por el Senado de la República de México y del libro Las ong como actores de las relaciones internacionales (2004), publicado por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente funge como profesora-investigadora del Programa de Estudios Políticos e Internacionales de El Colegio de San Luis. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel i del Conacyt, México. Felipe R amírez Peña Licenciado en Historia por la unam, con maestrías en administración y en docencia. Completó sus estudios de doctorado en Ciencias de la Educación, con fecha tentativa de examen 551

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grado en febrero de 2013. Asimismo, tiene en proceso la elaboración de la tesis doctorado en Historia por la unam. Es profesor en la Maestría en Derecho de la Facultad de Derecho, profesor en la Licenciatura en Pedagogía y Coordinador de Planeación en la Facultad de Filosofía y Letras, todo en la unam. Ha sido profesor de la Universidad de Negocios ISEC, (con distinciones por su desempeño, el Colegio de Estudios de Posgrado de la Ciudad de México (con reconocimiento en 2011), la Universidad Istmo Americana y la Escuela de Formación de la Poder Judicial del Estado de Campeche. Tiene seis tesistas graduados en Maestría y dos en Licenciatura. Ha publicado algunos trabajos de difusión. Giuseppe Lo Brutto Profesor investigador titular A de tiempo completo. Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades ‘Alfonso Vélez Pliego’ (ICSyH), BUAP. Doctor en Economïa Política del Desarrollo, CEDES, Facultad de Economía, BUAP. Maestro en Desarrollo Económico y Cooperación Internacional por la Universidad de Murcia (España), Licenciado en Relaciones Internacionales y Diplómaticas por la Universitá degli Studi di Milano, y Licenciado en Relaciones y Políticas Internacionales por la Universitá degli Studi di Palermo. Ha sido becario CONACyT y becario por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de España. Ha publicado distintos artículos en materia de Cooperación Internacional, Cooperación Sur Sur, y Desarrollo Económico. Ha participado como ponentes en distintos seminarios, congresos y foros nacionales e internacionales. Imtiaz Hussain Es profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Iberoamericana de la Ciudad de México. Sus publicaciones incluyen: Re-evaluar el tlcan: Teoría y práctica (2012), Afganistán-Irak y post-conflicto gobernabilidad (2010), El impacto del tlcan en América del Norte (2010), North American Homeland Security: Volver a la bilateralidad? (2008), Un lugar en ningún otro lado de Centroamérica: Canadá, México y los esfuerzos de Estados Unidos de integración (2006) y La globalización, los grupos indígenas de México y el Plan Puebla-Panamá (2006). Asimismo, sus artículos se pueden encontrar en fiu Law Review (2012), Voces de México (2012), Manual de Seguridad e Inteligencia Global (2008), South Asian Survey (2008), Política y política (2008), Revista de la Sociedad Asiática, entre otros. Es beneficiario de varias becas (Conacyt, pieran, North), vínculos de investigación estadunidenses y varios subsidios canadienses. Recibió su doctorado de Ciencias Políticas por la Universidad de Pensilvania (1989). 552

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Juan Pablo Prado L allande Especialista mexicano en Cooperación Internacional, doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid, magister en Cooperación Internacional por el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (iudc) y licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México (unam). Es profesor-investigador de la buap en la licenciatura de Relaciones Internacionales y de la maestría en Desarrollo Económico y Cooperación Internacional, así como profesor de la asignatura Cooperación Internacional de la unam. En la Secretaría de Relaciones Exteriores de México estuvo a cargo de la Subdirección de Cooperación con África y Medio Oriente y en la Secretaría de Educación Pública fue responsable de la Dirección de Relaciones Multilaterales. Es autor de diversos libros, capítulos y artículos sobre cooperación internacional editados por la unam, la Universidad Complutense de Madrid, la Fundación Carolina, la Comisión Europea, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mexicano de Comercio Exterior, El Colegio de México, flacso, la Universidad de Sao Paulo, la Universidad Nacional de La Plata de Argentina, entre otros. Ha participado como conferencista en Argentina, Bélgica, Colombia, Ecuador, Egipto, España, Estados Unidos y México. Ha sido consultor para la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (aecid), para el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (sela), para la Secretaría de Relaciones Exteriores de México y para la Secretaría General Iberoamericana (segib). Asimismo, es autor de más de setenta textos dedicados a la cooperación internacional, en donde destacan los libros La condicionalidad política de la cooperación al desarrollo (2005), El lado oscuro de la cooperación internacional (2009) e Iniciativa Mérida: ¿nuevo paradigma de cooperación México-Estados Unidos en seguridad? (unam, México, 2009). Fue condecorado por la Organización de los Estados Americanos con el reconocimiento “Medalla Wallace W. Atwood” por sus contribuciones al estudio de la cooperación internacional. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores de México, Nivel 1, Conacyt, México. Luis Ochoa Bilbao Es licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad de las Américas-Puebla (México), maestro en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México y doctor en Sociología por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Es profesor-investigador perfil promep-sep, México. Es autor del libro Los intelectuales mexicanos frente al poder estadunidense: análisis de la opinión pública a principios del siglo xxi, 553

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publicado por la Editorial Miguel Ángel Porrúa. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel i, Conacyt, México. M atilde Montenegro-Aguilera Ejerce como jefa de estudios en Chile del Programa de Magister en Gestión y Promoción del Desarrollo Local, dictado en forma tripartita por la Universidad Jaume I (España), la Universidad de Valencia (España) y la Universidad Tecnológica de Chile. Asimismo, es académica de la Universidad Central de Chile, jefa de proyectos en el Instituto de Estudios Sociales y Empresariales e investigadora de la Fundación Escuela de Asuntos Internacionales. Entre su formación, cuenta con los grados académicos de magister en Administración de Empresas por la Universidad de las Américas, especialista en Macroeconomía por la Pontificia Universidad Católica de Chile y licenciada en Administración Pública y Ciencias Políticas por la Universidad Nacional de Cuyo, Argentina. M aría Elena Romero Doctora en Ciencias Políticas y Sociales, con especialidad en Relaciones Internacionales, por la Universidad Nacional Autónoma de México. Docente e investigadora de tiempo completo en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Colima. Profesora del doctorado en Ciencias Sociales y el doctorado en Relaciones Transpacíficas de la Universidad de Colima, México. Ha impartido cursos de postgrado y licenciatura como: Cooperación Internacional para el Desarrollo, Política Internacional Contemporánea, Geopolítica Actual, Introducción al Estudio de la Región Asia-Pacífico en diferentes universidades, tales como: Universidad Nacional Autónoma de México, Universidad Autónoma de Nayarit, Universidad de Waseda (Japón), Universidad de Tsukuba (Japón) y en la Universidad de Gotemburgo (Suecia). Asimismo, ha participado en congresos nacionales e internacionales en Japón, India, Macao, China, Malasia y Argentina. Es autora de diversos trabajos en libros individuales, colectivos y revistas internacionales y nacionales indexadas. Actualmente es coordinadora del Doctorado en Ciencias Sociales y es miembro evaluador de diversas organizaciones como acceciso. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1, Conacyt, México. Myrna Rodríguez A ñuez Es licenciada en Historia por la Universidad de La Habana (Cuba) y maestra en Estudios de Asia y África por El Colegio de México, con especialización en África Subsahariana. 554

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Cuenta con estudios de doctorado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México. Es profesora-investigadora de la licenciatura en Relaciones Internacionales en la buap. Sus líneas de investigación son los procesos de integración regional y la política exterior en África y América Latina. Ha publicado diversos trabajos relacionados con el tema y ha sido profesora visitante en el Instituto Mora (México), Universidad de La Habana (Cuba) y en la Universidad Nacional de Lanús (Argentina). K atarzyna K rywsinka Es doctora en Humanidades y politóloga. Profesora adjunta e investigadora de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Maria Curie-Skłodowska en Lublin, Polonia. Sus líneas de investigación giran en torno a los procesos políticos contemporáneos en América Latina. Es autora de los libros: El continente en cambio. Ensayos para un debate sobre América Latina (2009), Ameryka Łacińska u progu xxi wieku. Studia i szkice (2009), América Latina y el Caribe. Estudios políticos (2002), Kuba w środowisku międzynarodowym (1998). Asimismo, es coordinadora y editora del libro Bicentenario de la independencia de América Latina. Cambios y realidades (2012); Dwieście lat niepodległości państw Ameryki Łacińskiej. Perspektywa historyczna i wyzwania współczesności (2012); Oblicza Ameryki Łacińskiej (2010); Christian Democracy in the Modern World (2000); Chrześcijańska demokracja we współczesnym świecie (1999). Finalmente, es autora de numerosos artículos en polaco, español e inglés. Pedro M anuel Rodríguez Suárez Egresado de la licenciatura en Relaciones Internacionales por la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México, es diplomado en Estudios Europeos por el itam y doctor en Estudios de Integración Europea por la Universidad de Varsovia, Polonia. Fue coordinador de la licenciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad Iberoamericana, Puebla. Actualmente es profesor-investigador de tiempo completo en la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Sus líneas de investigación son: integración regional, regionalismo y desarrollo regional. Fue coordinador y autor del libro América Latina: integración, medio ambiente y cooperación internacional (2012), publicado por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y la Universidad Autónoma de San Luis Potosí; autor del libro Hacia una nueva Europa: la integración de los países de Europa Central y Oriental en la Unión Europea (2006), editado por el Fondo de Cultura Económica y la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México. Ha sido coautor en más de diez libros 555

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colectivos especializados en regionalismo e integración regional. Ha participado como catedrático invitado en la Universidad de Varsovia (Polonia), Universidad Católica de Córdoba (Argentina), Universidad de la República (Uruguay), Universidad Nacional del Sur (Argentina), El Colegio de San Luis, El Colegio de Tlaxcala, El Colegio Mexiquense, la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México, el itesm campus San Luis Potosí y la Universidad de las Américas-Puebla, entre otras instituciones. Asimismo, colaboró en la Embajada de México en Filipinas y en la Embajada de México en Polonia, en la Sección Económica y Política. Es dictaminador de varias revistas indexadas de México y América Latina y del Comité de Evaluación del Doctorado en Planeación Estratégica y Dirección de Tecnología de la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla. Es autor de un número considerable de capítulos de libros y artículos científicos publicados en revistas indexadas en América Latina y Europa. Ha realizado estancias de investigación y académicas en Argentina, España, Hungría, Polonia y Uruguay. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1, Conacyt, México. Paulino Ernesto A rellanes Jiménez Es doctor en Relaciones Internacionales y docente e investigador de tiempo completo, titular C. Es catedrático en la maestría en Ciencias Políticas y en la licenciatura en Relaciones Internacionales en la buap. Ha impartido cursos de postgado y licenciatura como: “Economía internacional”, “Política exterior de México”, “Dinámica de las empresas trasnacionales”, “Gobiernos comparados”, “Derecho de la integración”, “Derecho económico internacional”, “Teorías avanzadas de las relaciones internacionales” en diferentes universidades, tales como la Universidad Nacional Autónoma de México, Universidad Iberoamericana-Puebla, Universidad de las Américas-Puebla y El Colegio de Veracruz. Asimismo, ha participado en congresos nacionales e internacionales en Alemania, Argentina, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica, España, Estados Unidos, Guatemala, Italia, Venezuela. Es autor de catorce libros individuales y más de cuarenta libros colectivos y cien artículos publicados en revistas nacionales e internacionales indexadas. Es editor y director de la Revista de Relaciones Internacionales. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel 2, Conacyt, México. Paloma González del Miño Es profesora titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid. Directora del Grupo de Investigación “Rela556

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ciones internacionales siglo xxi” y directora del Título de Especialista “Las relaciones Euro-Árabes y Mediterráneas en transformación”. Es autora de los libros: La mujer en el Magreb ante el reto de la democratización (2008), Las relaciones entre España y Marruecos. Perspectivas para el siglo xxi (2005). En adición, es autora de numerosos artículos académicos. Sus principales líneas de investigación son estudios regionales sobre el mundo árabe-musulmán; relaciones entre la Unión Europea y el Magreb y Oriente Medio; política exterior de Estados Unidos hacia el mundo musulmán; política exterior de España en el Magreb y Oriente Medio; y migraciones en el espacio euromediterráneo, así como estados fallidos. Román López Villicaña Es jefe del Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política de la Universidad de las Américas-Puebla. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Autónoma de México. Maestro en Estudios de Asia y África por El Colegio de México y maestro en Estudios sobre Estados Unidos por la Universidad de las Américas-Puebla. Es doctor en Relaciones Internacionales por la unam. Ha sido catedrático en Instituto de Estudios Superiores de Monterrey (campus Monterrey), la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla, El Colegio de México, en la Texas A&M-Kingsville y profesor invitado en la Asmara University, Eritrea (2002-2003). Peticionario ante la Cuarta Comisión de la Asamblea General de la onu en África Sahara Occidental (2009 y 2010). Ha publicado artículos en revistas indexadas publicadas por el Centro de Estudios de Asia y África de El Colegio de México, la Universidad Complutense de Madrid y por la Universidad de Guadalajara. Ingresó al Sistema Nacional de Investigadores en 2008 con el Nivel 1, Conacyt, México. M aciej R aś Es profesor-investigador en el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de Varsovia. Es jefe de Estudios de Seguridad Nacional y de Marketing de Estudio de la Cultura en la Universidad de Varsovia. Intereses científicos: las relaciones políticas internacionales, organizaciones internacionales, política exterior y de seguridad de la Federación de Rusia, la cei. Es autor de los siguientes libros: Evolución de la política exterior de Rusia hacia los Estados Unidos y Europa Occidental 1991-2001 (Varsovia, 2005), La política exterior de Rusia (Varsovia, 2008), La política de Rusia hacia Europa Central Oriental (Lublin, 2010). Asimismo, es autor de un gran número de artículos científicos 557

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especializados en relaciones internacionales. Sonia Ruiz-Sosa Es directora del Departamento de Geografía de la Universidad Nacional de la Patagonia-San Juan Bosco (Argentina). Asimismo, funge como docente e investigadora de la Facultad de Ciencias Económicas de esta misma universidad. Es investigadora de la Fundación Escuela de Asuntos Internacionales y miembro del Comité Editorial de Latin American Journal of International Affairs. En cuanto a su formación, cuenta con los títulos y grados de master en Impactos Territoriales de la Globalización por la Universidad Internacional de Andalucía (España), especialista en Docencia e Investigación en Ciencias Económicas por la Universidad Nacional de la Patagonia-San Juan Bosco, diplomado en Innovación Tecnológica por la Universidad de Oviedo (España) y geógrafa por la Universidad Nacional de Cuyo (Argentina). Zidane Ziraoui Licenciado en Comunicación por la Universidad de Argel, Argelia. Maestría y doctorado en Ciencia Política de la Universidad Autónoma de México. Actualmente es profesor-investigador del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (campus Monterrey), México, en el Departamento de Relaciones Internacionales (desde 1993) y director del mismo de 1997 a 2003. Es director de la Cátedra de Investigación del Tecnológico de Monterrey “Regionalización y cooperación internacional”. Ha impartido más de 200 conferencias tanto en México como en el extranjero (América, África, Asia y Europa). Ha publicado más de setenta artículos en revistas especializadas. Sus libros publicados en los últimos años son: Arab immigration in Mexico (2003), La guerra contra el terror. Estados Unidos-Afganistán y la lucha contra el terrorismo (2006), Árabes y musulmanes en Europa. Historia y procesos migratorios (2006), Los paradigmas de la posmodernidad (2006), Islam y política: los procesos políticos árabes contemporáneos (2008), Los procesos políticos mundiales. Un mundo transformado (2008), Paradiplomacia y regionalización. La política internacional de las regiones (2009), Medio Oriente: la geografía del poder. Irán y el nuevo orden regional (2009), El Islam en América Latina (2010), Irán: los desafíos de la república islámica (2011). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel 2, Conacyt, México.

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Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo XXI: América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente Pedro Manuel Rodríguez Suárez, Coordinador-Editor Este libro se terminó de imprimir en el mes de marzo de 2013 en los talleres de El Errante Editor, ubicados en Priv. Emiliano Zapata 5947, San Baltasar Lindavista, Puebla, Pue. El tiraje constó de 1,000 ejemplares.