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• Cesar Mussio

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Ambiente

Derecho Ambiental

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Ambiente Valls (2016) comienza su análisis en el Capítulo I explicitando diferentes conceptos de medio, medio ambiente y ambiente, para luego establecer relaciones entre dichas nociones, la naturaleza y la ecología. En relación a este concepto central, el ambiente, en esta lectura haremos un breve repaso por sus elementos y destino. Luego, incursionaremos en los impactos sobre el ambiente, sus causas y consecuencias, así como también los recursos para la protección de este.

Nociones generales, elementos y relaciones Ambiente: conceptos y elementos La pregunta que debemos hacernos al comenzar a estudiar esta materia es: ¿de qué hablamos cuando hablamos de ambiente? Desde una visión sistémica, debe entenderse al ambiente no como la acumulación de diversos elementos, sino como un sistema integrado donde esos elementos interactúan entre sí.

A la hora de definir lo que entendemos por ambiente, encontramos una multiplicidad de conceptos que comprenden elementos que van desde lo social y cultural a lo biótico y abiótico, y que interactúan en un espacio y tiempo delimitado (López Alfonsín, 2012). Desde una perspectiva amplia, podemos considerar que el ambiente comprende todo lo que rodea al hombre y que como tal, lo puede influenciar y también puede ser influenciado por él (Morales Lamberti, 2005). En otras palabras, esto significa que se incluye la naturaleza recursos y elementos naturales- y las manifestaciones humanas -sociales, culturales y económicas- (López Alfonsín, 2012). En cambio, desde una perspectiva restringida, se incluirán solamente los recursos naturales y la interacción entre ellos. Destacamos la definición de ambiente como aquel

sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural, que rige y condiciona la existencia y el desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones. (Lorenzetti, 1997, p. 6)

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Cabe aclarar que aquí utilizaremos los conceptos de ambiente y medio ambiente de manera indistinta, aunque hay autores que justifican diferenciarlos. Luego de repasar esos conceptos, es importante distinguir ecología, naturaleza y medio ambiente. Siguiendo a Federovisky (en López Alfonsín, 2012), la ecología se refiere al estudio de los seres vivos y el entorno natural. Desde esta perspectiva, el ser humano cumple un rol de observador orientado a describir ese mundo que le es externo. Por ende, el mundo natural se encuentra separado del mundo social. Al contrario, la noción de medio ambiente incorpora al hombre con un papel protagónico: no puede existir el medio ambiente sin seres humanos. En consecuencia, la intersección entre la sociedad y el entorno natural es lo que conforma el medio ambiente. Por último, la naturaleza, ya sea concebida como aquella que brinda frutos al individuo o como una amenaza, es externa al ser humano. Desde otra perspectiva, Reboratti (2000) entiende que la ecología se desprende de la biología y consiste en el estudio de las relaciones entre los seres vivos y su entorno. Este autor critica la división que se establece entre ambiente y naturaleza cuando se define a esta última como aquello que precede a la actividad humana, convirtiendo al hombre en un personaje exterior; un mundo polarizado donde se encuentra la naturaleza en estado puro, de un lado, y el ser humano, del otro. Pensando en esta separación y las distintas formas de relación del hombre con la naturaleza, encontramos diversas posturas. Las principales son:

Para pensar ¿Cómo se da en la actualidad esa relación entre el hombre y la naturaleza? ¿Desde qué perspectiva el ser humano considera la naturaleza?

 Antropocentrismo fuerte: sostiene que el hombre es dueño de la naturaleza, la domina y somete a su beneficio, teniendo derechos absolutos sobre ella. Desde esta perspectiva se da un uso indiscriminado y destructivo de la naturaleza, a partir del sentimiento de superioridad del hombre respecto a ella.  Antropocentrismo moderado: desde esta perspectiva intermedia, el hombre es integrante de la naturaleza pero no pierde su centralidad, por lo que debe hacer un uso moderado de los recursos naturales. De esta manera, se imponen límites al principio antropocéntrico anterior.  Biocentrismo: se considera al hombre y todos los seres vivientes no humanos en un plano de igualdad. En lo que se refiere a los elementos del ambiente, Valls (2016) expresa que se trata de un sistema integrado y no de una mera suma de aquellos. Entre los principales, enumera: el espacio, la Tierra, los vegetales, los animales, el agua, la atmósfera, los seres humanos, las cosas que elaboran los hombres

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y sus desechos. Gómez Orea (2010), catedrático de la Universidad Politécnica de Madrid, considera que es necesario conceptualizar el medio ambiente a través de un conjunto de variables susceptibles de ser inventariadas, medidas, valoradas, y las denomina factores ambientales. Entonces, entiende al medio ambiente como un sistema constituido por los siguientes factores: el ser humano, la fauna y la flora; el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje; los bienes materiales y el patrimonio cultural; la interacción entre los factores mencionados anteriormente.

Disponibilidad y destino: limitaciones Valls (2016), al referirse al destino asignado al ambiente, expresa que el hombre puede usar y gozar libremente del ambiente, pero hay ciertos condicionamientos para ello. Entre esas limitaciones se destaca la que se refiere a la capacidad de carga de un ecosistema, es decir, “la capacidad de la naturaleza para absorber y recomponerse de las agresiones antrópicas” (Guimarães, 2001). A ello se refiere el artículo 41 de la Constitución Nacional cuando expresa: “que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”1. Aquí se hace explícito el llamado paradigma del desarrollo sustentable que surge, particularmente, del Informe de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1987 (conocido como Informe Brundtland). Hay que tener presente que la condición de recurso tiene carácter cultural y varía con el tiempo. De esta manera, puede suceder que algo que no es útil o escaso en un momento determinado, pueda serlo en otro (Gómez Orea, 2010).

Para comprender de una manera más clara las limitaciones y conflictos que pueden surgir del destino que se le asigne al medio ambiente, retomamos el concepto de recurso natural de Gómez Orea. El autor entiende por recurso natural a los elementos y procesos del medio que cumplen la doble condición de utilidad y escasez (Gómez Orea, 2010). Esos recursos pueden ser materiales (por ejemplo: suelo, agua, vegetales, animales, minerales, etc.) o inmateriales (por ejemplo: la belleza de un paisaje, la frescura del bosque, etc.). Los conflictos de uso y aprovechamiento entre destinos alternativos de esos recursos surgen como consecuencia de su carácter social y la responsabilidad pública que pesa sobre ellos, como así también, de los criterios de diversa índole que entran en juego al asignarles un destino (sociales, culturales, técnicos, económicos, políticos, etc.). A ello se suma que frecuentemente su uso tiene consecuencias irreversibles (Gómez Orea, 2010). Entonces, y como corolario de lo anterior, una de las principales limitaciones con respecto al uso de los recursos naturales tiene que ver con su capacidad de autoreproducirse. Por un lado, encontramos los recursos 1

Artículo 41. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

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renovables que son aquellos que se restauran o regeneran en un tiempo determinado, de manera tal que su consumo debe ser inferior o equivalente a su capacidad de recomposición. Por otro lado, los recursos no renovables son aquellos que prácticamente no se regeneran, por lo que su utilización debe hacerse de acuerdo al período estimado para la aparición de nuevos sustitutos (Guimarães, 2001).

Calidad del ambiente ¿Cómo valoramos al ambiente? ¿Se puede medir su calidad? ¿Cuál es la utilidad de ello?

Podemos decir que la noción de calidad ambiental alude a una idea del estado anhelado o deseado del ambiente y de esta manera, se vincula directamente con la valoración ambiental. Entonces, debemos determinar los elementos del ambiente que consideramos valiosos, para luego y sobre ellos, evaluar si la calidad de un ambiente ha aumentado o disminuido (Martín Cantarino, 1999).

Impactos al ambiente: causas ¿Qué son los impactos al ambiente? ¿Cuáles son sus causas? Cuando hablamos de impacto ambiental, ¿nos referimos a daño ambiental?

Valls (2016) considera como impacto ambiental a los efectos que se producen sobre el ambiente, ya sea que provengan del medio natural o de acciones antrópicas (del hombre). Pero, gran parte de la doctrina, particularmente en lo referido a evaluación de impacto ambiental, considera impacto ambiental, solamente, a los efectos provocados por acciones del hombre. Además, el impacto ambiental debe implicar una alteración del ambiente de cierta importancia, en el sentido de que debe modificar de algún modo la calidad ambiental (Martín Cantarino, 1999). No podemos confundir impacto ambiental y daño ambiental. Los impactos pueden ser positivos o negativos según la variación de la calidad ambiental. De esta manera, serán positivos las alteraciones que se consideren beneficiosas porque mejoran o aumentan la calidad ambiental (por ejemplo, la reforestación de un paisaje), mientras que los negativos implican la pérdida o disminución de la calidad ambiental (por ejemplo, perjuicios derivados de la contaminación por residuos). Es importante aclarar que, además de esa gran distinción, los impactos tienen otras características y se distinguen:    

Según la intensidad: notable o muy alto, mínimo o bajo y medio o alto. Según la extensión: puntual, parcial, extremo y total. Según el momento en que se manifiesta: latente o mediato e inmediato. Según su persistencia: temporal o permanente.

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 Según su capacidad de recuperación: irrecuperable, irreversible, reversible, mitigable, recuperable, fugaz, etcétera (Conesa Fdez.-Vitora, 1997).

Recursos para proteger y preservar el ambiente Como corolario de lo anterior, compartimos la siguiente afirmación:

Hoy es evidente que el deterioro ambiental consiste en la sobreexplotación de los recursos naturales o la sobrecarga de las funciones ambientales que prestan los ecosistemas, mediante un manejo inadecuado en el que se transgreden ciertos umbrales críticos y se incurren en costos socio-ambientales excesivos. (Morales Lamberti, 2005, p. 28)

Ante esta realidad, es nuestra responsabilidad proteger y preservar el ambiente. Para ello, en primer lugar, debemos prevenir los impactos negativos en el ambiente, evitando que ocurran, ya que por sus características es muy difícil (y costoso) poder volver al estado anterior en que se encontraba el ambiente. En caso de no poder evitar el daño, luego, se deberá recomponer o restablecer esa alteración ocasionada, volviendo las cosas a su estado original. Entre los recursos que Valls enumera para la protección y mejoramiento del ambiente, se encuentran:  Económicos: las preguntas que debemos hacernos aquí es ¿quién paga el costo de proteger el ambiente?, ¿nos corresponde a todos los ciudadanos, solo a quienes dañan el ambiente o a la misma comunidad perjudicada?  Sociales: como sociedad, debemos replantearnos y cambiar el modelo actual de producción y consumo, el que, guiado por una racionalidad capitalista e instrumental, generó la crisis ambiental de nuestro tiempo. Esto pone de manifiesto que no se trata solo de una cuestión técnica, ya que los problemas ambientales traen aparejadas cuestiones más profundas, como la desigualdad y la pobreza. Por otro lado, a nivel social, contamos con las organizaciones no gubernamentales que surgieron como consecuencia de la inacción (o poca acción) de los Estados en el tema ambiental.  Científicos y técnicos: como se expresó antes, es más eficiente adoptar una política preventiva respecto a los problemas ambientales. Para ello,

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el conocimiento es fundamental, ya que solamente se pueden prevenir aquellos problemas cuyo comportamiento se conoce y, por lo tanto, se predice (Reboratti, 2000). Aquí se ubican los avances científicos y tecnológicos de los últimos años.  Educativos: íntimamente relacionada con lo anterior, la educación ambiental es indispensable para lograr un cambio de conciencia en la sociedad sobre las cuestiones ambientales. Cabe destacar que la Constitución Nacional hace referencia, en su artículo 41, que las autoridades proveerán a la educación ambiental2, lo que implica una obligación para los gobiernos y un derecho para los ciudadanos. Además, diferentes leyes infraconstitucionales hacen referencia a la educación ambiental como un instrumento de política ambiental.

Para finalizar Este primer eje conceptual del módulo 1 nos permite acercarnos a los conceptos centrales de la materia, alrededor de los cuales se fundará el derecho ambiental que estudiaremos. Es importante tener presente las preguntas y cuestionamientos que se originan en cada una de las definiciones repasadas, desde lo que entendemos por ambiente hasta los recursos para protegerlo.

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Artículo 41. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

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Referencias Conesa Fdez. – Vitora, V. (1997). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. Madrid: Mundi-Prensa. Constitución de la Nación Argentina (1994). [Sancionada por el Congreso General Constituyente el 1° de mayo de 1853, reformada y concordada por la Convención Nacional Ad Hoc el 25 de septiembre de 1860 y con las reformas de las Convenciones de 1866, 1898, 1957 y 1994]. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm Gómez Orea, D. (2010). Evaluación de Impacto Ambiental. Madrid: Mundi-Prensa. Guimarães, R. (2001) La ética de la sustentabilidad y la formulación de políticas de desarrollo. En H. Alimonda, Ecología política. Naturaleza, sociedad y utopía (pp. 53-82). Buenos Aires: CLACSO. López Alfonsín, M. (2012). Derecho ambiental. Buenos Aires: Astrea. Lorenzetti, R. (1997). La protección jurídica del ambiente. En La Ley, ps. 1463 y ss. Martín Cantarino, C. (1999). El estudio de impacto ambiental. Alicante: Publicaciones de la Universidad de Alicante. Morales Lamberti, A. (2005). Instituciones de derecho ambiental. Córdoba: M.E.L. Reboratti, C. (2000). Ambiente y sociedad. Conceptos y relaciones. Buenos Aires: Ariel. Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot.

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Problemas ambientales

Derecho Ambiental

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Problemas ambientales ¿Cuáles son los problemas ambientales de la humanidad? ¿Y cuáles en Argentina? ¿Los problemas ambientales de Argentina serán los mismos que en el resto del mundo?

Los problemas ambientales surgen como consecuencia del modo en el que los seres humanos nos relacionamos con la naturaleza. En la mayoría de las ocasiones es la sociedad la que afecta a la naturaleza (degradación de suelos por monocultivo o construcción de infraestructura, por ejemplo), pero también, los efectos de la naturaleza repercuten en la sociedad (amenazas naturales como huracanes, deslizamientos de la tierra, etc.). Estos problemas ambientales ocurren en un cierto contexto, a partir de una interacción particular entre las dimensiones sociales, naturales, económicas, culturales, históricas, políticas, etcétera. Ello debe ser tenido en cuenta a la hora de elaborar estrategias para afrontarlos, integrando conocimientos derivados de diferentes campos del saber (biología, sociología, derecho, geología, ciencias políticas, química, física, etc.). En esta lectura haremos una breve referencia a los problemas ambientales que afectan a la humanidad, teniendo presente que se debe prestar especial atención a los países en desarrollo. Para terminar, haremos hincapié en los principales problemas ambientales que afectan a nuestro país.

Problemas ambientales de la humanidad Siguiendo a Valls (2016), citaremos algunos de los problemas ambientales más importantes de la actualidad que afectan a todo el planeta:

La disminución de la capa de ozono1 Comencemos por preguntarnos: ¿qué es la capa de ozono? ¿Por qué es tan preocupante para la humanidad su disminución? ¿Cuáles son sus causas y cuáles, sus consecuencias? La capa de ozono es un cinturón de gas ozono natural que se sitúa entre 15 y 30 kilómetros sobre la Tierra, entre la troposfera y la estratósfera, y retiene la mayor parte de los rayos B ultravioletas que emite el sol.

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La fuente consultada para el desarrollo de este tema es el portal de National Geographic. Disponible en http://www.nationalgeographic.es/medio-ambiente/calentamiento-global/capaozono-disminucion

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Aproximadamente el 90 % de los CFC que se encuentran actualmente en la atmósfera fueron emitidos por países industrializados (EEUU y de Europa). Estos países prohibieron los CFC en 1996 y la cantidad de cloro en la atmósfera está decreciendo.

En la actualidad, es preocupante el deterioro de la capa de ozono debido a la liberación de la contaminación que contienen los productos químicos cloro y bromo.La principal causa del deterioro de la capa de ozono son los clorofluorocarbonos (CFC), sustancias químicas que se encuentran especialmente en los aerosoles en spray, matafuegos y en refrigeradores. Cuando los CFC alcanzan la parte superior de la atmósfera, se exponen a los rayos ultravioleta, lo que causa que se descompongan en sustancias que incluyen cloro. El cloro hace reacción con los átomos de oxígeno en el ozono y destroza la molécula de ozono. La principal consecuencia de la disminución de la capa de ozono es que grandes cantidades de rayos B ultravioleta llegan a la Tierra. Una exposición excesiva a tales rayos origina quemaduras, cáncer de piel y otros daños en los humanos y otros seres vivos.

El cambio climático La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático define las principales nociones sobre este tema de la siguiente manera:

Por "cambio climático" se entiende un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables. Por "emisiones" se entiende la liberación de gases de efecto invernadero o sus precursores en la atmósfera en un área y un período de tiempo especificados. Por "gases de efecto invernadero" se entiende aquellos componentes gaseosos de la atmósfera, tanto naturales como antropógenos, que absorben y reemiten radiación infrarroja.2

Responsabilidad común, pero diferenciada Las emisiones de CO2 de América Latina son apenas un quinto de las emisiones de Estados Unidos, de donde proviene la mayor contaminación mundial

La principal causa del llamado cambio climático es el aumento de laemisión de esos gases de efecto invernadero (GEI) -tales como dióxido de carbono, metano, óxidos nitrosos y clorofluorocarbonos-, que retienen la radiación infrarroja terrestre, lo que genera el aumento de la temperatura del planeta. No se deben confundir los GEI que surgen naturalmente, como el 2

Artículo 1 - Ley Nº 24.295 (1993) - Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/PMfrex

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vapor de agua, con los antropogénicos. Entre estos últimos encontramos las emisiones por quema de combustibles fósiles, la tala de bosques, actividades agrícolas y la producción y empleo de diversas sustancias químicas. Entre las consecuencias más preocupantes, se encuentran: la desertifcación; el aumento del nivel del mar por el deshielo, lo que sumergirá áreas bajas, islas y grandes ciudades costeras; pérdida de especies vegetales y animales por la pérdida de su hábitad; tormentas más intensas, etcétera. Si la causa es el uso de carbono alojado en combustibles fósiles que genera dióxido de carbono, para disminuir esas emisiones, debemos utilizar fuentes de energía que generen menos dióxido de carbono (CO2), como es el gas natural, el hidrógneo, la energía solar, la eólica, la química, la hidráulica, la fuerza de gravedad, entre otras (Valls, 2016). La Convención Marco sobre Cambio Climático es el punto de partida político-jurídico del problema, donde el hombre es responsable del problema ambiental y donde se reconoce que los países desarrollados tienen una responsabilidad mayor, buscando compenzar la carga que soportan los países en vías de desarrollo (Pigretti, 2007). La última Conferencia Internacional sobre Cambio Climático se celebró en París a fines de 2015. El Acuerdo resultante entraría a regir en 2020 si se logran las ratificaciones correspondientes. Es importante señalar que hasta el día de hoy continuan las controversias en torno al tema. Así, algunos científicos y políticos niegan la existencia del cambio climático, y también hay quienes sostienen que si bien el cambio climático existe, es consecuencia exclusiva de las condiciones naturales y de su ciclo, por lo que resulta erróneo atribuirlo a acciones antropogénicas (con lo cual no sería necesario adoptar medidas al respecto).

La extinción acelerada de especies vivas El hombre con su actividad destruye ecosistemas naturales de manera acelerada, con el objetivo de construir industrias, realizar monocultivo o explotar yacimientos mineros, entre otros (Valls, 2016). Las especies vivas se alojan en esos ecosistemas, por lo que su devastación las pone en peligro de extinción, cuyo ritmo se está incrementando de forma alarmante.

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El mantenimiento de nuestra calidad de vida y aún la propia supervivencia de la especie humana dependen, en alguna medida, de la conservación de la diversidad biológica, ya que además de las razones éticas y culturales que demandan su perduración, las especies de plantas y animales silvestres nos proporcionan […] alimentos, medicinas y materias primas para la elaboración de innumerables productos industriales y hacen una decisiva contribución al mantenimiento de delicados sistemas ecológicos y de los procesos que los regulan. (Morales Lamberti, 2005, p.313).

La Convención sobre Diversidad Biológica de las Naciones Unidas (1992) entiende por diversidad biológica: Los invitamos a recorrer la página de la ONU sobre la Convención de Diversidad Biológica: https://www.cbd.int/

la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas.3

Algunos autores hacen referencia a dos dimensiones inseparables de la biodiversidad: la biológica y la cultural. De esta manera, se comprende tanto la diversidad genética, de especies y de ecosistemas, así como los procesos culturales que caracterizan, en diferentes épocas, la relación del hombre y la naturaleza (Morales Lamberti, 2005). En base a lo anterior, una de las medidas que se puede agregar al listado de Valls para evitar la extinción acelerada de especies vivas consiste en generar una toma de conciencia en la sociedad sobre el valor de la biodiversidad y la importancia de su conservación. Valls dedica varias páginas a tratar el tema de los recursos genéticos. Como reza el artículo primero de la Convención, uno de los objetivos principales consiste en la “participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos”4.

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Artículo 2 - Ley N° 24.375 (1994) - Convención sobre diversidad biológica de las Naciones Unidas. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Disponible en: https://goo.gl/RiUFa2 4 Artículo 2 - Ley N° 24.375 (1994)- Convención sobre diversidad biológica de las Naciones Unidas. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Disponible en: https://goo.gl/RiUFa2

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¿Qué sucede con los problemas ambientales en los países subdesarrollados? Como se expresó al comenzar esta lectura, las problemáticas ambientales deben ser abordadas de manera integral, atendiendo al contexto. Luego de repasar los principales problemas ambientales de la humanidad, esta afirmación cobra mayor sentido: ¿afectaran de igual manera a los países desarrollados que a los subdesarrollados? En Latinoamérica, desde hace varios años se viene construyendo un pensamiento propio, que de cuenta de nuestra realidad y contexto y de las identidades culturales de nuestros pueblos, intentando romper y superar la mirada eurocéntrica, acrítica y hegemónica. Este pensamiento debe ser tenido en cuenta a la hora de abordar los problemas ambientales latinoamericanos, ya sea en lo que respecta a análisis teóricos, como también y especialmente, en las estrategias y acciones concretas para enfrentarlos. Uno de los principales problemas ambientales de los países subdesarrollados es justamente el subdesarrollo, la pobreza y la sobreexplotación de los recursos naturales como consecuencia de la racionalidad económica que considera a la naturaleza una cosa, un instrumento para ser utilizado sin límites (Leff, 2004).

Problemas ambientales de la Argentina Atención: Estudiar los problemas ambientales de la Argentina a los que hace referencia Valls (página 62 a 65).

Además de los problemas globales, no podemos dejar de hacer referencia a las cuestiones ambientales locales de nuestro país. Estas problemáticas tienen connotaciones naturales, pero también son resultado de procesos sociales, económicos y políticos de Argentina, como por ejemplo: el proceso de poblamiento, la presencia de pueblos originarios, la inmigración, las relaciones económicas con el resto del mundo, la organización político-administrativa, etcétera. A grandes rasgos, entre los principales problemas ambientales se encuentran:  degradación de suelos y desertificación por avance de la frontera agropecuaria y monocultivo;  continua degradación y pérdida de los ecosistemas boscosos (deforestación) y los humedales;  degradación de los ecosistemas marinos y costeros;

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 degradación de los recursos naturales: extinción de especies y pérdida de diversidad biológica;  incremento del nivel de vulnerabilidad ante eventos naturales extremos (principal causa: desigualdad social y pobreza);  altos índices de contaminación hídrica, por disposición sin tratamiento de residuos líquidos domiciliarios e industriales;  inadecuado uso del espacio, desequilibrio territorial y crecimiento urbano desmedido y sin planificación;  inadecuado manejo y disposición de residuos sólidos, domésticos e industriales:  deterioro de la calidad del aire por contaminación atmosférica asociada a las áreas urbanas, a la industria, a la minería y a la generación de energía;  deficiente gestión de sustancias y productos químicos peligrosos;  explotación minera a gran escala.

A modo de cierre Para finalizar esta lectura y luego del recorrido realizado por los problemas ambientales de la humanidad y de Argentina, cabe concluir que el desarrollo de las diversas problemáticas ha conllevado cambios institucionales significativos a nivel internacional, como así también en el conjunto de normas, modificándose contenidos de política y derecho internacional (Pigretti, 2007). Este inicio de derecho supranacional se ve consagrado en convenciones internacionales, reuniones de países, etcétera, que pretenden resolver los asuntos en cuestión. Cabe preguntarnos por la eficacia de esas reuniones y de la normativa que allí surge; con mayor razón si los países más desarrollados no suscriben sus obligaciones y como vimos, son los que más aportan a los problemas de la humanidad.

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Referencias Ley Nº 24.295 (1993) - Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Recuperada de: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInt ernet/anexos/0-4999/699/norma.htm Ley N° 24.375 (1994) - Convención sobre diversidad biológica de las Naciones Unidas. Recuperada de: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInt ernet/anexos/25000-29999/29276/norma.htm Leff, E. (2004). Racionalidad ambiental. La reapropiación social de la naturaleza. México: Siglo XXI. Morales Lamberti, A. (2005). Instituciones de derecho ambiental. Córdoba: M.E.L. Pigretti, E. (2007). Derecho ambiental profundizado. Buenos Aires: La Ley. Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot.

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Política ambiental

Derecho Ambiental

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Política ambiental ¿Qué es la política ambiental? ¿Qué relación tiene con el derecho ambiental?

Al comienzo, la gestión pública de los recursos naturales se desarrollaba desde una perspectiva sectorial, así, se ocupaban del agua, el bosque, la fauna y la flora como compartimentos separados sin atender al todo. Luego, cuando se empezó a interpretar el ambiente como un sistema (ver primera lectura), se notó la necesidad de formular políticas que atiendan a ese conjunto con sus múltiples interrelaciones naturales y sociales. A ello se agrega la importancia de que la política ambiental defina el marco en el cual deben integrarse los procesos de crecimiento económico y tecnológico, para prevenir sus impactos negativos en el ambiente (Franza, 2010). Durante el recorrido de esta lectura haremos un repaso por las nociones generales de política ambiental, para luego introducirnos en la política ambiental de nuestro país. Por último, haremos especial referencia a la conciencia y educación ambiental en Argentina.

Nociones de política ambiental Podemos decir que “las políticas ambientales son el conjunto de objetivos, principios, criterios y orientaciones generales para la protección del medio ambiente de una sociedad particular” (Rodríguez-Becerra, Espinoza y Wilk, 2002, p. 81). Esas políticas se pueden referir a diversos niveles territoriales y sectores o temas particulares, y sus objetivos pueden ser la protección de un determinado ecosistema, la transformación de ciertas condiciones políticoinstitucionales, socioeconómicas, tecnológicas, etcétera. Se las puede clasificar según sean explícitas o implícitas:

Se consideran comopolíticas explícitas aquellas que están formuladas y publicadas en documentos oficialesaprobados o expedidas formalmente por algún organismo estatal y que tienencomo objetivo la protección ambiental. Son las denominadas políticas nacionalesy subnacionales sobre medio ambiente o las políticas que se refieren a recursosparticulares como el agua, los bosques o el aire…Estas se denominan como políticas explícitasnosólo por el hecho de encontrarse formuladas formalmente en documentos, sino enparticular porque son concebidas con el

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propósito de proteger al medio ambiente…Las políticas implícitas que son aquellas decisiones que se toman en otros ámbitosde la política pública o en los sectores productivos y que influyen en la transformacióndel medio ambiente (Gligo, 1997). Ellas pueden hacer parte de acuerdos multilateraleso de políticas y legislaciones económicas y sociales de carácter general osectorial sin que sus impactos ambientales hubiesen sido previstos o debidamentetomados en cuenta. Son políticas que pueden tener tanto consecuencias negativascomo positivas para la protección ambiental, siendo el primero de los casos el máscomún.(RodríguezBecerra, Espinoza y Wilk, 2002, p. 82).

También se distinguen por sus etapas, que van desde la formulación a la ejecución o implementación de las políticas. La primera etapa (formulación) hace referencia al conjunto de esfuerzos por precisar un mandato, proposición o política ambiental general mediante diferentes mecanismos institucionales y jurídicos. La segunda etapa (implementación) es el conjunto de acciones que buscan plasmar en el territorio las políticas ambientales formuladas y hacerlas cumplir a través de diferentes instrumentos de gestión de índole jurídica o institucional (Juliá, Del Campo y Foa Torres, 2009). Esta política ambiental en los países latinoamericanos recibe diferentes denominaciones: política, estrategia, plan; pero siempre el objetivo es definir las prioridades, objetivos y metas ambientales para un período (determinado o no). En general, a nivel constitucional, se consagran los principios orientadores y lineamientos de la protección ambiental, como así también los derechos y obligacionesdel Estado y de los ciudadanos con respecto al medio ambiente. También encontramos las llamadas leyes generales o marco, cuyo propósito es establecer de manera particular y más detallada esos principios y objetivos para la protección ambiental (Rodríguez-Becerra, Espinoza y Wilk, 2002).

La política ambiental en Argentina: marco normativo Entonces, como se desprende de lo anterior, existe una formulación normativa de las políticas públicas. Se puede decir que las constituciones y leyes generales constituyen los marcos dentro de los cuales se construye y define la política ambiental de un país (Juliá, 2013), donde se encuentran los elementos que orientan la acción de la sociedad y el Estado a largo plazo, los permanentes.

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Figura 1: Marco normativo argentino

Art. 41 Constitución Nacional Ley de Política Ambiental Nacional Ley 25.675 (LGA)

Fuente: elaboración propia.

¡Atención! Aquí sólo haremos referencia a la política ambiental en la Constitución Nacional y la Ley General del Ambiente. Pero esta política se encuentra también en otros instrumentos normativos, como ser leyes, decretos, etcétera (siempre respetando la supremacía constitucional).

Los preceptos constitucionales nos darán el marco general de la política ambiental, como así también las responsabilidades de los gobernantes y derechos y deberes de los ciudadanos. En Argentina, con la reforma constitucional de 1994 se incorpora lo que se denomina cláusula ambiental en el artículo 41 , y se instala el nuevo orden jurídico ambiental en el país (Juliá, 2013). Entre las cuestiones más importantes, se incorpora: el ambiente como derecho-deber de los habitantes, las obligaciones de las autoridades, el compromiso con las generaciones futuras, el daño ambiental, la distribución de competencias entre nación y provincias y la asignación a la nación de la facultad de dictar los presupuestos mínimos de protección. Por su parte, la Ley General del Ambiente, Ley 25.675, define la política ambiental a nivel nacional, fijando sus objetivos, principios e instrumentos. Esto implica el marco desde el cual se debe interpretar la legislación ambiental en nuestro país (Juliá, 2013). Entre los principales objetivos de la política ambiental nacional definidos en el artículo 2, destacamos:

Ver la Ley de Política Ambiental Nº25.675 en el aula abierta. Seguiremos profundizando en ella en los próximos módulos.

 asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas;  promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, en forma prioritaria;  promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales;  asegurar la conservación de la diversidad biológica;  fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión;

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 promover cambios en los valores y conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable, a través de una educación ambiental, tanto en el sistema formal como en el no formal;  organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población;  establecer un sistema federal de coordinación interjurisdiccional para la implementación de políticas ambientales de escala nacional y regional.1 En lo que se refiere a los principios de la política ambiental, la misma Ley 25.675 se refiere a ellos como criterio orientador al expresar que “la interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la Política Ambiental, estarán sujetas al cumplimiento de los siguientes principios”2:

Principio de congruencia: La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga. Principio de prevención: Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir. Principio precautorio: Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente. Principio de equidad intergeneracional: Los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras. Principio de progresividad: Los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal

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Artículo 2. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/75jNXA. 2 Artículo 4. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/75jNXA

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que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos. Principio de responsabilidad: El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan. Principio de subsidiariedad: El Estado nacional, a través de las distintas instancias de la administración pública, tiene la obligación de colaborar y, de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los particulares en la preservación y protección ambientales. Principio de sustentabilidad: El desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras. Principio de solidaridad: La Nación y los Estados provinciales serán responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales transfronterizos adversos de su propio accionar, así como de la minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos. Principio de cooperación: Los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional, El tratamiento y mitigación de las emergencias ambientales de efectos transfronterizos serán desarrollados en forma conjunta.3

La conciencia ambiental El Estado no es el único que está obligado a cuidar al medio ambiente, es un deber de todos los habitantes. Esto es así por razones fácticas, más allá de que lo mande la Constitución Nacional, ya que la administración tiene recursos limitados y existen áreas donde es muy difícil ejercer el poder de 3

Artículo 4. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/75jNXA

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vigilancia. En ese sentido, Franza (2010) entiende que la garantía para un cumplimiento correcto y duradero de la ley es que haya una sociedad conciente de los problemas ambientales, que esté informada y participe. Valls (2016) al referirse a la conciencia ambiental, hace un recorrido histórico y cultural mostrando su transformación a través de diversos actores, hasta llegar a la actualidad. Los problemas ambientales tomaron mayor notoriedad a partir de la década de 1960, motivados por el modelo de desarrollo imperante de la modernidad, y día a día se profundizan a nivel global y local. Ante esa realidad, es necesario repensar la relación sociedad-naturalezay para esa transformación sociocultural, uno de los caminos es la educación ambiental. Particularmente, en el caso de Argentina, si bien la política ambiental de los úlitmos años ha sido bastante activa, caracterizada por la reforma constitucional, promulgación de leyes y redacción de informes, lamentablemente, no ha alcanzado los resultados anhelados. Ante ello, se debe lograr una mayor concientización de la sociedad con respecto a la relación del ser humano con el medioambiente. De poco sirven la ciencia, la técnica, la ley y la administración, si no se concientiza a la población sobre las relaciones de interdependencia del ser humano con su medio ambiente natural, para lograr el respeto por este. Para lograr eso, consideramos imprescindibles la información, la educación y la participación de la comunidad (Juliá, Góis Morales y Foradori, 2016). En la Conferencia Intergubernamental de Educación Ambiental, celebrada en Tbilisi en 1977, se conceptualiza la educación ambiental como un proceso permanente en el cual los actores sociales adquieren conciencia de su ambiente y aprenden los conocimientos, los valores, las experiencias que los capacita para actuar, de manera individual o colectiva, en la resolución de las problemáticas ambientales. Es importante destacar que el artículo 41 de nuestra Constitución Nacional establece que las autoridades proveerán la información y educación ambientales. A nivel infraconstitucional, la Ley General del Ambiente nº25.675 incorpora la educación ambiental como uno de los instrumentos de la política y gestión ambiental. En el artículo 15 establece que:

La educación ambiental constituirá un proceso continuo y permanente, sometido a constante actualización que, como resultado de la orientación y articulación de las diversas disciplinas y experiencias educativas, deberá facilitar la

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percepción integral del ambiente y el desarrollo de una conciencia ambiental…4

Esta educación ambiental debe concientizar para la acción, debe tratarse de una educación contextualizada que genere un pensamiento crítico para afrontar los problemas ambientales de América Latina.

Para continuar pensando Los invitamos a ver los videos del aula sobre el día de la conciencia ambiental. ¿Qué mensaje transmiten? ¿Es el mismo? ¿Qué relación tienen con lo expuesto por Valls en este punto?

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Artículo 15. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/75jNXA

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Referencias Franza, J. (2010). Manual de Derecho de los Recursos Naturales y Protección del Medio Ambiente. Una visión holística y transversal del derecho como instrumento del desarrollo sustentable. Buenos Aires: Ediciones Jurídicas. Juliá, M., Del Campo, C., y Foa Torres, J. (2009). La institucionalización ambiental en Argentina. Córdoba: Lerner. Juliá, M., Del Campo, C. y Foa Torres, J. (2013) Formulación de Políticas Públicas Ambientales. Los casos de “Aguas”, “Bosque Nativo” y “Residuos Peligrosos”. Córdoba: Lerner. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/7500079999/79980/norma.htm

Recuperada

de

Rodríguez Becerra, M., Espinoza, G., y Wilk, D. (Ed.). (2002).Gestión ambiental en América Latina y el Caribe: evolución, tendencias y principales prácticas. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot.

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Patrimonio natural y cultural

Derecho Ambiental

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Patrimonio natural y cultural ¿Qué es el patrimonio natural y cultural? ¿Pertenecen a una persona, al Estado o a la comunidad internacional? ¿Por qué se incorpora el patrimonio cultural en derecho ambiental?

Antes de comenzar con la temática en particular, debemos aclarar lo que significa, a grandes rasgos, el término patrimonio en este contexto. Como expresa Valls (2016), no se trata del conjunto de bienes que son propiedad de una persona (derechos reales), sino que se asemeja a lo que llamamos herencia, al conjunto de bienes heredados de nuestros ancestros. Además, su disponibilidad se restringe porque ese patrimonio debe ser preservado para otras personas presentes y futuras (Valls, 2016). Esta lectura desarrollará aspectos generales sobre los conceptos de patrimono natural y cultural en base a la Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural.

Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural1 “El patrimonio es el legado del pasado, lo que vivimos en el presente y lo que transmitimos a las generaciones futuras. Nuestro patrimonio cultural y natural es una fuente insustituible de vida e inspiración”2.

Te invitamos a recorrer la Lista del Patrimonio Mundial en la página de la UNESCO: http://whc.unesco.org /en/list/

La Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural, adoptada por la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) en París, en 1972, vincula la conservación de la naturaleza y la preservación de los bienes culturales. Esto evidencia el reconocimiento de la relación estrecha entre sociedad (cultura) y naturaleza, buscando preservar su equilibrio. Una de las causas principales para la aprobación de dicha Convención fue el peligro de destrucción del patrimonio cultural y natural, por las causas tradicionales, pero principalmente, por la evolución de la vida social y económica. Ese deterioro, sin dudas, constituye un empobrecimiento del patrimonio de todos los pueblos del mundo.

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La fuente consultada para el desarrollo de este tema es el Portal de la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) Disponible en http://whc.unesco.org/en/convention/ 2 UNESCO (2017). Portal Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [www.unesco.org]. Recuperado de: (http://www.unesco.org/new/es/santiago/culture/world-heritage/

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La Convención en su artículo 1 expresa que se considerará como patrimonio cultural:

- los monumentos: obras arquitectónicas, de escultura o de pintura monumentales, elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones, cavernas y grupos de elementos, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia, - los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o reunidas, cuya arquitectura, unidad e integración en el paisaje les dé un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia, - los lugares: obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza así como las zonas, incluidos los lugares arqueológicos que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista histórico, estético, etnológico o antropológico.3

Mientras que por patrimonio natural se considera:

- los monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de esas formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico, - las formaciones geológicas y fisiográficas y las zonas estrictamente delimitadas que constituyan el habitat de especies, animal y vegetal, amenazadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico, - los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la conservación o de la belleza natural.4

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Artículo 1 - Ley N° 21.836 – Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/18tQXl. 4 Artículo 2 – Ley N° 21.836 – Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/18tQXl.

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La Convención establece las obligaciones de los Estados partes en la identificación y delimitación de sitios y bienes potencialesy su papel en la protección y preservación de estos. Al firmar la Convención, cada país se compromete a conservar no solo los sitios del patrimonio mundial situados en su territorio, sino también a proteger su patrimonio nacional5. En concordancia con lo anterior, el artículo 7 dispone que la protección internacional del patrimonio mundial cultural y natural consiste en un sistema de cooperación y asistencia internacional a los Estados partes para la identificación y conservación de dicho patrimonio6.

Patrimonio natural y cultural en Argentina: marco normativo Figura 1: Patrimonio mundial cultural y natural de Argentina

Fuente: Adaptado de UNESCO.ORG. Disponible en: http://whc.unesco.org/en/statesparties/ar

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Artículo 3,4 y 5 – Ley N° 21.836 – Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/18tQXl. 6 Artículo 7 – Ley N° 21.836 – Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/18tQXl.

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La Constitución argentina retoma la Convención y vincula en equilibrio la protección del patrimonio natural y cultural, considerando que ambos son parte de un único patrimonio que compone la herencia de las generaciones futuras.

En Argentina, con la reforma constitucional de 1994 se incorporó el artículo 41, que en su segundo párrafo dispone que las autoridades proveerán a la preservación del patrimonio natural y cultural. Esto implica, como contrapartida, el derecho de los ciudadanos a la protección y el disfrute de dicho patrimonio. Siguiendo con el análisis de la Constitución Nacional, con respecto al patrimonio cultural, el artículo 75, inciso 17, dispone que corresponde al Congreso reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas, garantizando el respeto a su identidad. El mismo artículo, en el inciso 19, establece la facultad de dictar leyes que “protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras de autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales”7. En el plano legislativo haremos referencia a las principales normas que se refieren a la cuestión. En primer lugar, la Ley 25.197, Régimen de registro del patrimonio cultural, define de la siguiente manera a los bienes culturales, en general, y los bienes culturales histórico-artísticos, en particular:

Se entiende por bienes culturales, a todos aquellos objetos, seres o sitios que constituyen la expresión o el testimonio de la creación humana y la evolución de la naturaleza y que tienen un valor arqueológico, histórico, artístico, científico o técnico excepcional. El universo de estos bienes constituirá el patrimonio cultural argentino. Se entiende por bienes culturales histórico-artísticos todas las obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza, de carácter irreemplazable, cuya peculiaridad, unidad, rareza y/o antiguedad les confiere un valor universal o nacional excepcional desde el punto de vista histórico, etnológico o antropológico, así como las obras arquitectónicas, de la escultura o de pintura y las de carácter arqueológico.8

Por su parte, la Ley 25.743 tiene como objetivo la protección del patrimonio arqueológico y paleontológico como parte integrante del patrimonio cultural de la nación. En el artículo 2 expresa: 7

Artículo 75. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Artículo 2. Ley 25.197. (1999). Régimen del Registro del Patrimonio Cultural. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/9TG4OC

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Forman parte del Patrimonio Arqueológico las cosas muebles e inmuebles o vestigios de cualquier naturaleza que se encuentren en la superficie, subsuelo o sumergidos en aguas jurisdiccionales, que puedan proporcionar información sobre los grupos socioculturales que habitaron el país desde épocas precolombinas hasta épocas históricas recientes.Forman parte del Patrimonio Paleontológico los organismos o parte de organismos o indicios de la actividad vital de organismos que vivieron en el pasado geológico y toda concentración natural de fósiles en un cuerpo de roca o sedimentos expuestos en la superficie o situados en el subsuelo o bajo las aguas jurisdiccionales.9

Los invitamos a visitar la página de la Administración de Parques Nacionales (APP): https://www.parquesn r/

Con respecto a las áreas naturales protegidas, se trata de porciones terrestres o acuáticas del territorio nacional que son representativas de los diferentes ecosistemas y de su biodiversidad, que no han sido alteradas por el hombre, por lo que están sujetas a regímenes especiales de protección, conservación y restauración (Morales Lamberti, 2005). Dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas conviven diversas categorías de conservación establecidas en la Ley 22.351, Régimen de parques nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales, a saber:  Parques nacionales:

Áreas a conservar en su estado natural, que sean representativas de una región fitozoogeográfica y tengan gran atractivo en bellezas escénicas o interés científico, las que serán mantenidas sin otras alteraciones que las necesarias para asegurar su control, la atención del visitante y aquellas que correspondan a medidas de Defensa Nacional adoptadas para satisfacer necesidades de Seguridad Nacional. En ellos está prohibida toda explotación económica con excepción de la vinculada al turismo, que se ejercerá con sujeción a las reglamentaciones que dicte la Autoridad de Aplicación.10

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Artículo 2. Ley 25.743. (2003). Protección del Patrimonio Arqueológico y Paleontológico. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/08w8pL

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Artículo 4. Ley 22.351. (1980). Régimen de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/NRWb0a

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 Monumentos naturales:

Áreas, cosas, especies vivas de animales o plantas, de interés estético, valor histórico o científico, a los cuales se les acuerda protección absoluta. Serán inviolables, no pudiendo realizarse en ellos o respecto a ellos actividad alguna, con excepción de las inspecciones oficiales e investigaciones científicas permitidas por la autoridad de aplicación, y la necesaria para su cuidado y atención de los visitantes.11

 Reservas nacionales:

Áreas que interesan para la conservación de sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas protectoras del Parque Nacional contiguo, o la creación de zonas de conservación independientes, cuando la situación existente no requiera o admita el régimen de un Parque Nacional. La promoción y desarrollo de asentamientos humanos se hará en la medida que resulte compatible con los fines específicos y prioritarios enunciados.12

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Artículo 8. Ley 22.351. (1980). Régimen de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/NRWb0a 12 Artículo 9. Ley 22.351. (1980). Régimen de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/NRWb0a

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Referencias Constitución de la Nación Argentina (1994). [Sancionada por el Congreso General Constituyente el 1° de mayo de 1853, reformada y concordada por la Convención Nacional Ad Hoc el 25 de septiembre de 1860 y con las reformas de las Convenciones de 1866, 1898, 1957 y 1994]. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm Ley 25.197. (1999). Régimen del Registro del Patrimonio Cultural. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/6000064999/61480/norma.htm Ley 25.743. (2003). Protección del Patrimonio Arqueológico y Paleontológico. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/8500089999/86356/norma.htm Ley 22.351. (1980). Régimen de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/1500019999/16299/texact.htm UNESCO (2017). Patrimonio mundial cultural y natural de Argentina [imagen]. En unesco.org Recuperado de: http://whc.unesco.org/en/states parties/ar Morales Lamberti, A. (2005). Instituciones de derecho ambiental. Córdoba: M.E.L. Valls, M. (2016). Derecho ambiental. 3ra edición. Buenos Aires: Abeledo Perrot.

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Ambiente y derecho

Derecho Ambiental

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Ambiente y derecho ¿Cómo se relacionan el ambiente y el derecho? ¿De qué se trata el derecho ambiental?

En el módulo anterior hicimos alusión al concepto de ambiente y a los problemas ambientales, tanto de la humanidad como de Argentina. Con la finalidad de proteger el ambiente, y a través de ello la calidad de vida, surge el derecho ambiental ante la insuficiente respuesta del derecho tradicional. A pesar de ello, la problemática ambiental sigue presentando grandes desafíos para las instituciones jurídicas. Como expresa Lorenzetti (1995): …se trata de problemas que convocan a todas las ciencias a una nueva fiesta, exigiéndoles un vestido nuevo. En el caso del Derecho, la invitación es amplia abarca lo público y privado, lo penal y lo civil, lo administrativo, lo procesal, sin excluir a nadie, con la condición que se adopten nuevas características. (P. 483).

A partir de ello, en este módulo haremos referencia al derecho ambiental, sus conceptos y características principales.

¿Qué es el derecho ambiental? Coincidimos con Goldenberg (en Cafferatta, 2004) al pensar que “el derecho ambiental se encuentra en una etapa de plena formación” (p. 9). En los útlimos años, particularmente a partir de los eventos a nivel internacional de la década de 1970, ha ido ganando importancia a la par de los derechos y bienes jurídicos protegidos, entre los que encontramos: el medio ambiente, la calidad de vida, el desarrollo sustentable, la bioiversidad, la salud, etcétera. En referencia al surgimiento del derecho ambiental en nuestro país, Rosatti (2007) distingue cuatro etapas: 1) Una primera de cesgo privatista que regula el uso de los recursos naturales específicos (ejemplo: agua, bosques, fauna, etc.). Se trata de normas pragmáticas más que de protección. 2) En una segunda etapa ya surgen una serie de derechos de recursos naturales específicos. 3) En una tercer etapa surge el derecho de los recursos naturales en plural, aunque esta pluralidad es entendida como mera sumatoria de los componentes individuales (fragmentaria). 2

4) En la cuarta etapa surge el derecho ambiental a partir de la concepción integral del ambiente, virando hacia su protección publicista e internacionalista. En esa línea, Caferatta (2013) expresa: Hemos pasado […] de un derecho de los recursos naturales, con una visión parcial, más estrecha, de base ecologista, aunque pensando en el desarrollo, a un decho ambiental, más amplio, comprensivo no sólo de la tutela del patrimonio natural sino también el cultural, con anclaje en los derechos de incidencia colectiva (o intereses difusos) referidos a los bienes colectivos y los valores colectivos, de fuerte compromiso social, con instituciones tanto sustantiva como procedimentales y procesales, que ponen énfasis en la prevención (y precaución), la recomposición y responsabilidad objetiva por daño ambiental (P. 489).

No hay acuerdo entre los juristas sobre el siginificado y alcance del derecho ambiental, ya sea que designe un conjunto de normas jurídicas que regulan cuestiones ambientales o que se refiera a la disciplina o ciencia jurídica que se ocupa de dichas normas (Brañes, 2000). Si retomamos la diferenciación realizada en el primer módulo entre ambiente y ecología, podemos coincidir con Bustamante Alsina y Brañes que consideran que la expresión derecho ambiental es más abarcativa que derecho ecológico, que se limita a los ecosistemas naturales (Bustamante Alsina, 1995; Brañes, 2000). Se han ensayado variadas definiciones de derecho ambiental. Entre las notas comunes de dichas conceptualizaciones, encontramos que se trata de un conjunto de principios y normas destinados a la protección, conservación y uso racional del medio ambiente. Algunos de los conceptos son restrictivos, limitándose a resolver desde lo jurídico la contaminación; mientras que desde el otro extremo, se considera que todo el derecho es ambiental (Cafferatta, 2004). De una manera inicial, el jurista mexicano Raúl Brañes (2000), define el derecho ambiental como: “Un conjunto de reglas que se ocupan de la protección jurídica de aquellas condiciones que hacen posible la vida, en todas sus formas” (p. 18).

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Ya en la década de 1970, el jurista Guillermo Cano describía al derecho ambiental a partir de su contenido. En este sentido, expresaba que:

A través de estas notas comunes y conceptos iniciales, podemos observar cómo el derecho ambiental se interrelaciona con el derecho a la vida, a la calidad de vida y a la salud.

el derecho ambiental comprende las normas legales referentes al uso y conservación de todos los bienes, fenómenos, y elementos que componen el ambiente humano, que se integra a su vez, por el entorno natural, formados por los recursos vivos o biológicos y los recursos naturales inertes; y el entorno creado, cultivado, edificado por el hombre y ciertos fenómenos naturales, en tanto influyan en la calidad del entorno desde el punto de vista del interés humano; la doctrina conducente a su formulación e interpretación; las decisiones jurisprudenciales, y los usos y costumbres correlativos (Cano, en Cafferatta, 2004, p. 21).

Cabe destacar, como surge de la definición, que para este autor el derecho ambiental está compuesto por las normas, la doctrina, la jurisprudencia y los usos y costumbres. La lista de definiciones sobre derecho ambiental podría ser interminable, el motivo podemos encontrarlo en que la falta de acuerdo sobre la conceptualización de derecho ambiental origina que esta tarea deba realizarse en todas las obras que se refieren a él (Brañes, 2000). Para cerrar este apartado, citamos a Brañes, que define al derecho ambiental (en el sentido de derecho positivo) como:

el conjunto de normas jurídicas que regulan las conductas humanas que pueden influir de una manera relevante en los procesos de interacción que tienen lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente, mediante la generación de efectos de los que se espera una modificación significativa de las condiciones de existencia de dichos organismos. (Brañes, 2000, p. 29).

De dicho concepto de derecho ambiental se destacan como características esenciales: 1) el derecho ambiental regula conductas humanas consideradas de interés ambiental; 2) esas conductas humanas de interés ambiental son las que pueden influir en los procesos de interacción entre los organismos vivos y sus sistemas de ambiente; 3) esas conductas humanas interesan al derecho ambiental debido a que pueden modificar

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de una manera importante (quizás irreversible) las condiciones de existencia de los organismos vivos (Brañes, 2000).

Autonomía y relación con otras ramas del derecho Retomando lo expresado en el apartado anterior, podemos percibir que el derecho ambiental es integrado por normas interdisciplinarias (que exceden el ámbito jurídico), de derecho público (constitucional, penal, administrativo) y privado (civil, comercial). En esta línea, Jaquenod de Zsögön (en Cafferatta, 2004) enseña que el derecho ambiental es público y privado al mismo tiempo, especialmente protector de intereses colectivos, preventivo y transnacional. Es por ello que algunos especialistas consideran al derecho ambiental como un derecho horizontal, transversal a las distintas ramas del dereho. En este sentido:

Más que una nueva rama del derecho, con principios, instituciones y reglas propias, el derecho ambiental, para quienes piensan de esta forma, tiende únicamente a penetrar todas las especialidades jurídicas reconocidas y consagradas por la doctrina para orientarlas en un sentido ambientalista, lo que equivale a sostener que carece de especificidad sistemática propia. (Cafferatta, 2004). Avanzando en la caracterización del derecho ambiental como disciplina jurídica, no ya como derecho positivo, algunos autores defienden su autonomía como una nueva disciplina jurídica, mientras que otros consideran que se trata de una disciplina en formación. Particularmente, el argumento que se refiere a la falta de autonomía del derecho ambiental se refiere a la carencia de un objeto que le sería propio como disciplina jurídica. “Este argumento enfatiza que aquello que se llama derecho ambiental se encuentra constituido, de manera principal, por un conjunto de normas jurídicas que “pertenecen” a sectores perfectamente definidos del sistema jurídico” (Brañes, 2000, p. 48). Frente a este argumento, Brañes considera que olvida los nuevos principios y técnicas que trae el derecho ambiental, como así también la especificidad de su objeto, que está dada por la legitimidad de su enfoque (la manera como tal objeto es analizado) (Brañes, 2000). Este autor mexicano defiende la autonomía del derecho ambiental en los siguientes términos: …el derecho ambiental tiene un objeto específico. La especificidad de este objeto está dada, en muchos casos, no por la pertenencia a lo que se ha identificado como

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legislación ambiental, de manera exclusiva y excluyente, de las normas jurídicas respectivas, sino por la especificidad del enfoque propio del derecho ambiental. En otros casos, sin embargo, a dicha especificidad se agrega la que resulta del hecho de que la norma en cuestión ha sido exclusivamente concebida para efectos ambientales y no tiene ninguna otra relevancia. (Brañes, 2000, p. 50). En otras palabras, Morales Lamberti (2005) expresa que “el Derecho Ambiental, como especialidad de la ciencia jurídica, se basa en nuevos principios epistemológicos y axiológicos, introduciendo nuevas estructuras, instituciones y procedimientos al Derecho tradicional” (p. 45).

Características del derecho ambiental Enrolado en la postura que le da una identidad propia al derecho ambiental, Bustamante Alsina (1995) enumera una serie de características propias que le otorgan especificidad a esta rama del derecho. Entre ellas, destacamos las siguientes:  Carácter interdisciplinario: esto es consecuencia de la naturaleza interdisciplinaria del medio ambiente. El derecho requiere, para establecer las necesarias medidas de protección, las indicaciones y la asistencia de otras disciplinas que estudian los aspectos físicos, químicos y biológicos del medio ambiente, como así también, que describan los deterioros de la biosfera, evaluando y proponiendo soluciones que el legislador deberá traducir al lenguaje jurídico, teniendo en cuenta, igualmente, los datos que los economistas y sociólogos puedan aportar.  Carácter sistémico: como se ha hecho referencia en el módulo anterior, el ambiente debe ser interpretado como un conjunto de elementos que se interrelacionan sistemáticamente, no como una mera acumulación de ellos. Esto se ve reflejado en el derecho ambiental, que como vimos, tuvo una incipiente primera manifestación como derecho de los recursos naturales (fragmentaria).  Carácter supranacional: los elementos que componen el medio ambiente, como los problemas ambientales, no reconocen fronteras; de ahí la importancia de la cooperación internacional, la que se evidencia en los compromisos asumidos por los Estados en diferentes conferencias internacionales sobre medio ambiente. El derecho ambiental internacional es un reflejo de esta característica.  Especificidad finalista: este criterio finalista tiene por objeto suprimir o eliminar el impacto de las actividades humanas sobre los elementos o los medios naturales. 6

 Énfasis preventivo: como se expresó en el módulo 1, en el derecho ambiental es fundamental la prevención del daño, ya que por sus características la sanción posterior, en la mayoría de los casos, resultará ineficaz (difícilmente se pueda restablecer el ambiente a su estado anterior).  Rigurosa regulación técnica: la normativa que integra el derecho ambiental contiene prescripciones rigurosamente técnicas que determinan las condiciones precisas en que deben realizarse las actividades afectadas. La discrecionalidad de la administración pública para adaptar las regulaciones a situaciones particulares y diferenciadas es muy limitada.  Vocación redistributiva: el derecho ambiental intenta corregir las deficiencias que presenta el sistema de precios, incorporando a los costos las externalidades ambientales.  Primacía de los intereses colectivos: el derecho ambiental es sustancialmente derecho público. La tutela del ambiente apunta a mejorar la calidad de vida de la humanidad y a lograr el desarrollo sostenible como legado para las generaciones futuras. En este sentido se habla del derecho ambiental como un derecho bifronte: aunque predominantemente se trata de un derecho social, colectivo o grupal. Al mismo tiempo, se presenta como un derecho humano personalísimo (Cafferatta, 2004). A las características anteriores se puede agregar que el derecho ambiental se constituye para poner un límite a la idea del progreso ilimitado propio de la razón moderna, con niveles de vida, producción y consumo insostenibles, demostrando un desprecio hacia la capacidad de carga de la naturaleza (Morales Lamberti, 1999). En otras palabras:

El derecho ambiental viene a replantear la relación del hombre con la naturaleza (Pigretti, 1993).

Para finalizar Como corolario del recorrido realizado, podemos decir que el derecho ambiental se ocupa de regular las relaciones entre la sociedad y la naturaleza, como así también entre los seres humanos, con vista a la protección del ambiente. Esta conceptualización y caracterización del derecho ambiental como eje primero del módulo 2 nos presenta el panorama general de la materia para seguir profundizando en las fuentes y los institutos a lo largo de los módulos siguientes.

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Referencias Brañes, R. (2000). Manual de derecho ambiental mexicano. México: Fondo de Cultura Económica. Bustamante Alsina, J. (1995). Derecho ambiental. Fundamentación y normativa. Buenos Aires: Abeledo-Perrot. Cafferatta, N. (2004). Introducción al derecho ambiental. México: Instituto Nacional de Ecología. Lorenzetti, R. (1995). Las Normas Fundamentales de Derecho Privado. Buenos Aires: Rubinzal- Culzoni. Morales Lamberti, A. (1999). Derecho ambiental. Instrumentos de política y gestión ambiental. Córdoba: Alveroni. Morales Lamberti, A. (2005). Instituciones de derecho ambiental. Córdoba: M.E.L. Pigretti, E. (1993). Derecho ambiental. Buenos Aires: Depalma. Rosatti, H. (2007). Derecho ambiental constitucional. Santa Fe: Rubinzal-Culzoni. Petrmalinak. Isolated 3d render eco scales with white background [Imagen]. Shutterstock. Recuperado de: https://www.shutterstock.com/es/ image-illustration/isolated-3d-render-eco-scales-white-253697599?utm_ medium=Affiliate&utm_campaign=Eezy%20Inc&utm_source=38919&irgwc=1

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Fuentes del derecho ambiental

Derecho ambiental

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Fuentes del derecho ambiental El derecho ambiental tiene un carácter difuso por la dispersión de las normas jurídicas que tratan, directa o indirectamente, de la protección del ambiente (Brañes, 2000). En esa línea, Mario Valls (2016) se refiere al marco jurídico ambiental argentino como heterogéneo, disperso, extenso, cambiante, en acelerada expansión. Además, atendiendo a la caracterización del derecho ambiental para identificar su contenido, se debe analizar una pluralidad de fuentes y ramas jurídicas. Durante el recorrido de esta lectura complementaremos el pormenorizado análisis realizado por Mario Valls de las fuentes del derecho ambiental. Comenzaremos repasando los conceptos básicos, para luego, aplicando la clasificación entre fuentes internas y externas, incursionar brevemente en algunas de ellas.

Generalidades Por fuentes de derecho se entiende, en un sentido figurado, la designación del origen de donde proviene todo lo que llamamos derecho. Aunque hay quienes consideran que es más claro hablar de medios de expresión del derecho (Garrone, 1993). Las fuentes se dividen generalmente en formales y materiales, aunque esa justificación de esa diferenciación no es uniforme en la doctrina.

La mayoría de los doctrinarios hispanohablantes distingue entre fuentes materiales y formales, entendiendo que las primeras son las razones o causas (económicas, políticas, sociales, culturales, etc.) por las que una norma jurídica surge; en tanto las formales, son las normas y principios en sentido propio (manifestaciones de orden jurídico que crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones). (Drnas de Clément, 2010, p. 2).

Otros autores entienden que las fuentes materiales o reales son ajenas al derecho, constituyen su antecedente y prefiguran su contenido. Se trata de “los factores y circunstancias que provocan la aparición y determinan el contenido de las normas jurídicas.” (Garrone, 1993, p. 176). Entre esos factores, la doctrina enumera las circunstancias políticas, históricas, económicas, sociales, culturales, ideológicas, religiosas, científicas susceptibles de influir en la producción del derecho. En cambio, las fuentes

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formales son la manifestación exterior de una voluntad dispuesta a crear el derecho. Esta proviene de un acto humano, individual o colectivo, que le da origen, y la hace surgir a la realidad; pero como la voluntad del hombre utiliza necesariamente una forma para manifestarse (ley, costumbre, sentencia, etcétera), es esta forma la que se llama fuente del derecho, la cual no es otra cosa que el medio de exteriorización de la voluntad creadora del orden jurídico. (Garrone, 1993, p. 177).

Entre las fuentes formales se incluye: 1) la ley (como norma legislada), 2) la costumbre jurídica, 3) la jurisprudencia. Algunos autores consideran que la doctrina es fuente formal del derecho, mientras que otros entienden que se trata de una fuente material (Garrone, 1993). Desde otro punto de vista, observando la actividad del jurista que consiste en solucionar conflictos, Lorenzetti (2014) entiende que las fuentes son “criterios a los que se recurre en el proceso de creación normativo en búsqueda de objetividad, lo cual exige una mirada retrospectiva hacia el principio de autoridad (fuente formal) o hacia el argumento `razonable´ (fuente material)” (p.28). Las normas formales son obligatorias conforme a una norma de reconocimiento, entre ellas, encontramos: a) la ley, que es general y obligatoria; b) la costumbre; c) la jurisprudencia obligatoria; d) las decisiones de tribunales internacionales y de organismos creados por tratados internacionales en los supuestos previstos por la Constitución. Las fuentes materiales carecen de obligatoriedad, pero son importantes porque fijan el contenido del derecho. Lorenzetti (2014) destaca la doctrina y la jurisprudencia no obligatoria.

Las fuentes del derecho ambiental pueden ser: externas o internas; generales o específicas.

Según una clasificación muy extendida en la doctrina, particularmente en el derecho ambiental, las fuentes pueden provenir del derecho interno, pero también del derecho internacional. En este sentido, López Alfonsín expresa que la incorporación del artículo 75, inciso 22, a la Constitución Nacional con la reforma de 1994 modificó radicalmente el sistema de fuentes de nuestro sistema jurídico, “al producir la internacionalización de los derechos humanos” (López Alfonsín, 2012, p. 42). Es decir que a partir de dicha reforma coexiste en nuestro ordenamiento jurídico un doble sistema de fuentes. Por un lado, la fuente interna, entre las que encontramos la Constitución Nacional, las leyes nacionales, las constituciones locales y la legislación provincial. Por otro lado, la fuente externa integrada por los instrumentos internacionales, la costumbre internacional y los principios generales del derecho (López Alfonsín, 2012).

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Brañes presenta lo que sería un mapa del derecho ambiental, reseñando algunas de sus fuentes provenientes del derecho interno. Expresa que la Constitución es la primera de las fuentes por la jerarquía de sus normas (aunque en la mayoría de los casos, también por razones de orden cronológico). Teniendo en cuenta nuestro sistema federal de gobierno, se toma en consideración a las constituciones locales o provinciales. La segunda fuente del derecho ambiental se constituye por la legislación ambiental moderna o legislación propiamente ambiental, que se refiere al conjunto de los problemas ambientales. El autor hace la salvedad de que lo más común es la legislación que se refiere a problemas ambientales específicos o sectoriales (legislación sectorial de relevancia ambiental). La tercera fuente del derecho ambiental está constituida por “las normas de relevancia o interés ambiental” (Brañes, 2000, p. 57) contenidas en una legislación que versa sobre otros temas. Aquí encontramos a los distintos códigos de fondo y legislación conexa. Por último, se incorpora a la jurisprudencia y la costumbre como fuentes del derecho ambiental.

Fuentes externas En el módulo 3 se profundizará sobre las fuentes jurídicas externas.

A diferencia de lo que ocurre en el resto de las ramas del derecho, en el derecho ambiental las fuentes internacionales son de gran relevancia. Aquí incluimos a los tratados y convenciones internacionales formalmente concluidas que se refieren en todo o parte a cuestiones de carácter ambiental, así como también lo que se denomina el derecho internacional emergente (ejemplo: las resoluciones de los organismos intergubernamentales y las declaraciones políticas sobre cuestiones ambientales internacionales) (Brañes, 2000). Enumerar la totalidad de las fuentes externas es una tarea de difícil conclusión. Por ello, solo destacaremos, en concordancia con Brañes, que los principios básicos del derecho internacional para la protección del ambiente se encuentran tanto en la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972), como en la Declaración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992). López Alfonsín (2012) considera que a pesar de la amplia percepción de la Agenda 21 que surgió de la Conferencia de Río 92, continúa el tratamiento del tema ambiental de manera sectorial convencional. Luego, enumera los obstáculos que se presentan para la codificación del derecho internacional ambiental. Entre ellos, mencionamos: a) la complejidad que reviste dicha tarea y la posibilidad de incluir los problemas locales y regionales en un acuerdo general; b) ante la movilidad que caracteriza a las normas ambientales,dicho Código se volvería desactualizado rápidamente; c)

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además, se esgrime la inutilidad de un acuerdo general, cuando los mecanismos de aplicación y control se enfrentan a distintos niveles de desarrollo en los países respectivos. En lecturas previas nos hemos referido a las diferencias entre los países desarrollados y subdesarrollados. Figura 1: Derecho internacional ambiental

Fuente: Ricochet64, Recuperado de: https://goo.gl/OI2r72

Fuentes internas Como se hizo referencia en las generalidades, entre las fuentes nacionales o internas podemos destacar: la Constitución, los códigos de fondo, las Constituciones Provinciales (por la forma de Estado federal), la legislación propiamente ambiental, otras leyes sectoriales. En este apartado haremos una breve referencia a ellas, lo que se puede profundizar recurriendo a la bibliografía obligatoria.

Constitución Nacional Al comenzar a referirse al marco constitucional, Valls hace la salvedad de que esta norma suprema influye de manera genérica sobre el derecho ambiental cuando “fija las bases del derecho argentino, atribuye funciones a los tres poderes y distribuye la competencia entre los gobiernos locales y el federal (Valls, 2016, p. 106). Pero podemos decir que influye directamente sobre el derecho ambiental a partir de la reforma de 1994, donde se incorpora el artículo 41 al capítulo segundo titulado Nuevos Derechos y Garantías. A través de dicha disposición, la Constitución Nacional ha receptado el derecho a un ambiente sano dentro de los derechos de tercera generación (derechos de solidaridad), en contraposición a los derechos civiles y políticos (primera generación) y a los derechos sociales y económicos (segunda generación). El artículo 41 de la Constitución Nacional dispone que:

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Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.1

Como puede observarse, la norma se estructura en varias partes, destacando:  El derecho-deber a un ambiente sano de todos los habitantes y la cuestión intergeneracional: se caracteriza al ambiente como sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano. Además, se incorpora el principio de desarrollo sustentable a través de la protección a las generaciones futuras.  El daño ambiental y la obligación prioritaria de recomponer: siempre que se produzca un daño ambiental se generará el deber de recomposición, es decir, de volver las cosas al estado anterior en el que se encontraban, siempre que fuera posible.  Las obligaciones de las autoridades de proveer a la protección de este derecho a un ambiente sano. Se entienden incluidas las autoridades nacionales, provinciales y municipales, como así también las que desempeñan funciones ejecutivas, legislativas y judiciales.  El reparto de competencias entre Nación y provincias: los presupuestos mínimos ambientales a través de los cuales el gobierno nacional establece una protección ambiental mínima para todo el país, debiendo cada provincia complementarla.  Prohibición de los residuos peligrosos y radiactivos. 1

Artículo 41. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/NVXWuR

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En concordancia con dicha norma, el artículo 124 infine de la Constitución Nacional establece que “…corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”2. Por su parte, el artículo 43 establece la acción de amparo ambiental, especialmente en el párrafo segundo.

Constituciones Provinciales Esta fuente del derecho ambiental es de particular importancia por nuestra forma de Estado federal. Debe tenerse en cuenta lo prescripto por el artículo 31 de la Constitución Nacional, que establece que las leyes federales son ley suprema de la nación, estando obligadas las autoridades provinciales a conformarse a ellas. En casi todas las provincias se consagran normas protectoras del ambiente a nivel constitucional, aunque con diferente alcance. Es de destacar que, en un primer momento, las Cartas Magnas provinciales se preocuparon por tutelar aquellos recursos naturales que tenían mayor influencia en sus economías, resabios que aún quedan presentes en varias de ellas.

Leyes de presupuestos mínimos Sobre las leyes de presupuestos mínimos ambientales se profundizará en el Módulo 4.

La Constitución Nacional en su artículo 41, al hacer el deslinde de competencias entre Nación y provincias, establece que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”3. El concepto de presupuestos mínimos de protección ambiental ha suscitado discusiones doctrinarias que se profundizaron tras su definición legal en el artículo 6 de la Ley General del Ambiente, que expresa:

Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su 2

Artículo 124. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/NVXWuR 3 Artículo 41. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/NVXWuR

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contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable.4

Las leyes de presupuestos mínimos vigentes en Argentina son:  Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y Actividades de Servicios Nº 25.612 (29/07/2002).  Ley para la Gestión y Eliminación de los PCBs Nº 25.670 (19/11/2002).  Ley General del Ambiente Nº 25.675 (28/11/2002).  Ley de Gestión Ambiental de Aguas Nº 25.688 (03/01/2003).  Ley Régimen de libre acceso a la Información Pública Ambiental Nº 25.831 (07/01/2004).  Ley Integral de Gestión de Residuos Domiciliarios Nº 25.916 (07/09/2004).  Ley Protección Ambiental de Bosques Nativos Nº 26.331 (26/12/2007).  Ley de Control de Actividades de Quema Nº 26.562 (23/11/2010).  Ley Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial Nº 26.639 (28/10/2010).  Ley Sistema Federal de Manejo del Fuego Nº 26.815 (16/01/2013).  Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión de los Envases Vacíos de Fitosanitarios Nº 27.279 (11/10/2016).

Códigos de fondo Según el artículo 75, inciso 12, de la Constitución Nacional: “corresponde al Congreso… dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social”5. Esta normativa nacional también constituye una fuente del derecho ambiental, aunque directamente no se refiera a la temática. En el nuevo Código Civil y Comercial sancionado en 2014 se incluyen normas importantes, como por ejemplo: los artículos 14, 240 y 241 hacen referencia a los derechos de incidencia colectiva y a los presupuestos mínimos. Con respecto al Código Penal, destacamos el capítulo de daños dentro de los delitos contra la propiedad, y otros artículos que se refieren a 4

Artículo 6. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/75jNXA 5 Artículo 75. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/NVXWuR

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incendios, explosiones e inundaciones, envenenamiento o adulteración de agua potable, entre otros. En cuanto al Código de Minería, en el año 1995, por la Ley 24.585 se incorporó la sección 2, De la protección ambiental, para la actividad minera dentro del título 13, Condiciones de la explotación.

Reflexiones finales ¡Atención! Estudiar las otras fuentes del derecho ambiental que enumera Valls: jurisprudencia, doctrina, costumbre y acuerdos interjurisdiccionales.

Para concluir esta lectura, retomamos lo expuesto por Valls al considerar que el sistema jurídico ambiental en nuestro país se caracteriza por su extensión, dispersión y continuo crecimiento, sin un enfoque sistemático que oriente a los individuos, a los intérpretes y aplicadores del derecho. Ante ello, se plantea la necesidad de un ordenamiento sistemático de dicha normativa, ya sea a través de una ley nacional general del ambiente (más completa que la actual Ley 25.675) o de la sanción de un código nacional del ambiente (Valls, 2016).

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Referencias Brañes, R. (2000). Manual de derecho ambiental mexicano. México: Fondo de Cultura Económica. Constitución de la Nación Argentina. (1994). [Sancionada por el Congreso General Constituyente el 1° de mayo de 1853, reformada y concordada por la Convención Nacional Ad Hoc el 25 de septiembre de 1860 y con las reformas de las Convenciones de 1866, 1898, 1957 y 1994]. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm Drnas de Clément, Z. (2010). Fuentes del derecho internacional del medio ambiente. En F. Sindico (Coord.) Environmental Law. Londres: CMP Publishers. Garrone, J. (1993). Diccionario Jurídico. Buenos Aires: Abeledo Perrot. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInt ernet/anexos/75000-79999/79980/norma.htm López Alfonsín, M. (2012). Derecho ambiental. Buenos Aires: Astrea. Lorenzetti, R. (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. Comentado. Santa Fe: Rubinzal Culzoni. Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot. Ricochet64. COP21 in Paris with french text [Imagen] Shutterstock. Recuperado de: https://www.shutterstock.com/es/image-illustration/cop 21-paris-french-text-345532988?utm_medium=Affiliate&utm_campaign =Eezy%20Inc&utm_source=38919&irgwc=1

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Derecho al ambiente

Derecho ambiental

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Derecho al ambiente Valls (2016) define el derecho al ambiente a través de una serie de características, entre las que se encuentran: que se trata de un derecho natural, humano, universal, enunciado explícitamente, operativo, inalienable e imprescriptible, que se puede ejercer directamente sobre el ambiente, que su violación puede no causar perjuicio económico, etcétera. En esta lectura se hará referencia al derecho al ambiente, profundizando en su característica como derecho humano, y al orden público ambiental.

Derecho al ambiente “El derecho al ambiente es inherente al derecho a la vida” (Valls, 2016, p.207).

El artículo 41 de la Constitución Nacional establece que “todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras…”1. Podemos observar que nuestra Carta Magna hace referencia al derecho de todos los habitantes al medio ambiente, sin discriminar según sean nacionales o extranjeros, ciudadanos con derechos políticos o no. Además, este primer párrafo del artículo 41 hace referencia a tres características del ambiente: 1) el ambiente sano que impacta en el derecho a la salud, como un derecho metaindividual, social; 2) el ambiente equilibrado que se refiere a logar una relación armónica entre el hombre y la naturaleza; 3) el que deba ser apto para el desarrollo humano coloca al hombre como centro de las preocupaciones del desarrollo sustentable desde una visión antropogénica (Franza, 2010). La contracara de este derecho la constituye el deber de preservarlo, reconocido por el mismo artículo 41, tanto para todos los habitantes como para las autoridades.

Derecho humano al ambiente López Alfonsín y Tambussi (2007) consideran que la conciencia de la íntima relación entre los derechos humanos y el medio ambiente surge como 1

Artículo 41. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/NVXWuR

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consecuencia, por un lado, de la profundización de los problemas ambientales tanto en los países desarrollados como subdesarrollados, y por otro, de la imposibilidad de ejercer libremente otros derechoshumanos como consecuencia de las condiciones ambientales desfavorables.

El derecho a un medio ambiente sano es en sí mismo un derecho humano fundamental y, a su vez, constituye un presupuesto indispensable para el disfrute y ejercicio de los demás derechos humanos.

“No se perciben las consecuencias de la degradación ambiental como violaciones de derechos humanos” (CEDHA, 2002, p. 5).Ello tiene como consecuencia que sus víctimas no se reconozcan como tales,por lo que quedan en una absoluta indefensión, mientras que los grandes contaminadores quedan impunes.

Las violaciones a derechos humanos originadas en problemas ambientales revisten una extrema gravedad ya que en la mayoría de los casos se trata de conductas o actividades sistemáticas, que afectan a grupos de personas o comunidades enteras, con continuidad en el tiempo y efectos que se multiplican y trascienden su origen, vulnerando múltiples derechos humanos. Son en especial los sectores más desposeídos, y por ende más expuestos, quienes soportan, casi sin oponer resistencia, las consecuencias de la degradación ambiental. Esta falta de reacción es atribuible a diversas razones, tales como: el desconocimiento imperante en torno a las consecuencias de la problemática ambiental; la escasa o nula información disponible sobre situaciones potenciales o actualmente peligrosas, la no percepción de las víctimas de degradación ambiental como víctimas de violaciones de derechos humanos y la dificultad de acceder a la justicia. (CEDHA, 2002, p. 7).

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Figura 1: Derechos humanos y ambiente sano

Fuente: Guedes, 2009, https://goo.gl/poaUO9

En lo que respecta a los derechos humanos, se distinguen tres generaciones: a) los derechos de primera generación son fundamentalmente los derechos civiles y políticos; b) los derechos de segunda generación conformados por los derechos económicos, sociales y culturales; c) los derechos de tercera generación, que son los derechos colectivos o intereses difusos, también llamados derechos de la solidaridad y derechos de la humanidad. Entre estos últimos derechos encontramos: a la paz, a un medio ambiente sano, a la protección del patrimonio común de la humanidad, a la protección de los usuarios y consumidores, la defensa de la competencia, entre otros (López Alfonsín, 2012). Cabe destacar que en el útlimo tiempo, varios doctrinarios consideran que el derecho a un ambiente sano podría calificarse tanto como derecho humano de tercera generación -en cuanto está basado en valores fundantes como la paz, la solidaridad y la cooperación-, como de cuarta generación -por velar no solo por la defensa de las generaciones presentes, sino también futuras y perseguir fines de calidad de vida- (Cafferatta, 2013). Una de las características de la problemática ambiental la consittuye el conflicto de intereses entre las generaciones presentes y las futuras, en este sentido:

La conciliación entre crecimiento o desarrollo con las limitaciones de los recursos y las aspiraciones –y derechosde todos los habitantes a un ambiente sano y equilibrado, teniendo en cuenta el compromiso con las futuras generaciones (Art. 41 CN) implica que la tutela ambiental no sólo es un derecho de incidencia colectiva en función del presente, sino que supone la obligación de solidaridad

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generacional, de garantizar que aquellos que heredarán el ambiente deben vivir en condiciones como mínimo iguales o mejores que las presentes a fin de facilitar su desarrollo efectivo. (Morales Lamberti, 2005, p. 59).

En cuanto al marco normativo constitucional, antes de la reforma de 1994, se consideraba que el derecho a un medio ambiente sano estaba incluido entre los derechos no enumerados o implícitos a los que se refiere el artículo 33. Luego, en 1994, se han incorporado en la Constitución Nacional los derechos de incidencia colectiva dentro del capítulo segundo titulado Nuevos Derechos y Garantías. En el artículo 41 expresamente se reconoce al medio ambiente sano como presupuesto para el desarrollo humano, como derecho fundamental para la vida del hombre. Es muy importante destacar que además del artículo 41, con la reforma de 1994 se ha dado jerarquía constitucional a los tratados de derechos humanos enumerados en el artículo 75, inciso 22, esto ensancha enormemente el marco normativo constitucional. Particularmente, el derecho humano al ambiente fue incorporado en importantes instrumentos jurídicos internacionales, ya sea de manera explícita como implícita. Explícitamente, en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conocido comunmente como Protocolo de San Salvadorde 1988, se establece el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano y la obligación de los Estados de proteger, preservar y mejorar el medio ambiente2. De manera implícita, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica se reconoce en el artículo 4 inciso 1 (derecho a la vida), y en el artículo 5 inciso 1 (derecho a la integridad personal)3.

Orden público ambiental ¿Qué es el orden público ambiental? ¿Todas las normas ambientales son de orden público?

Las leyes de orden público constituyen “aquella parte del orden jurídico que asegura los fines esenciales de la colectividad” (Garrone, 1993, p. 639). En otras palabras, son aquellas normas jurídicas que no pueden ser dejadas de lado por los particulares, porque su fin es asegurar un mínimo de condiciones indispensables para la normal convivencia. La consecuencia es

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Artículo 11. Ley 24.658 (1996). Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Protocolo de San Salvador. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/Spfb9J 3 Artículos 4 y 5. Ley 23.054 (1984). Convención Americana sobre Derechos Humanos. Pacto de San José de Costa Rica. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/7kKbnS

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entonces que las leyes de orden público marcan el límite de la autonomía de la voluntad (Garrone, 1993). En este sentido, el artículo 12 del Código Cívil y Comercial señala que “Las convenciones particulares no pueden dejar sin efecto las leyes en cuya observancia está interesado el orden público”4. En lo que respecta a lo ambiental particularmente, como consecuencia de la expansión de las actividades dañosas al ambiente, el orden jurídico ha comenzado a limitar los derechos individuales a través de este tipo de normas que prevalecen sobre la voluntad de las partes(Valls, 2016). “…Muchas normas ambientales son de orden público, lo que significa que las convenciones particulares no pueden dejarlas sin efecto (art. 12 CCC). Pero no todas lo son” (Valls, 2016, p. 201).

Solo para citar un ejemplo, la Ley General del Ambiente Nº 25.675 en su artículo 3 establece que sus disposiciones son de orden público y que se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia.

Consideraciones finales Como corolario del recorrido realizado, podemos decir que existe una relación doble entre los derechos humanos y el medio ambiente. Por un lado, los problemas ambientales, agravados en los últimos años, impiden el ejercicio y goce pleno de derechos humanos preexistentes. Mientras que por otro lado, el derecho al ambiente sano constituye un derecho humano en sí mismo, íntimamente relacionado con el derecho a la vida, a la integridad personal y a la salud. Es importante percibir esta relación y tomar conciencia de que la degradación ambiental constituye en sí misma una violación a los derechos humanos. Para asegurar un mínimo de protección ambiental que no puede ser vulnerado por los particulares, se establecen las normas de orden público. Para seguir profundizando en la temática, te invitamos a leer el artículo “El medio ambiente como derecho humano” de López Alfonsín y Tambussi, que se encuentra en el aula abierta. 4

Artículo 12. Ley 26.994 (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. Honorable Congreso de la Nación. Recuperado de: https://goo.gl/zFIZ95

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Referencias Cafferatta, N. (2013). Derecho ambiental. Enfoque constitucional e internacional. En S. Palacio de Caeiro, Tratado de Derecho Federal y leyes especiales (pp. 485548). Buenos Aires: La Ley. CEDHA (2002). Informe sobre derechos humanos y medio ambiente en América. Recuperado de http://wp.cedha.net/wp-content/uploads/2011/05/Informesobre-DDHH-y-Medio-Ambiente-en-Am%C3%A9rica.htm.pdf Franza, J. (2010). Manual de Derecho de los Recursos Naturales y Protección del Medio Ambiente. Buenos Aires: Ediciones Jurídicas. Garrone, J. (1993). Diccionario Jurídico. Buenos Aires: Abeledo Perrot. Ley 23.054(1984). Convención Americana sobre Derechos Humanos. Pacto de San José de Costa Rica. Honorable Congreso de la Nación Argentina.Recuperada de:http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/2500029999/28152/norma.htm Ley 24.658 (1996). Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Protocolo de San Salvador. Recuperada de: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/3500039999/37894/norma.htm López Alfonsín, M. (2012). Derecho ambiental. Buenos Aires: Astrea. López Alfonsín, M. y Tambussi, C. (2007). Capítulo XI: El medio ambiente como derecho humano. En A. Gordillo, G. Flax, A. Loianno, G. Gordo, M. López Alfonsín, M. Ferreira, C. Tambussi, A. Rondanini, Derechos humanos, (pp. XI-1-XI-11). Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo. Recuperado de http://www.gordillo.com/DH6/dh.pdf Morales Lamberti, A. (2005). Instituciones de derecho ambiental. Córdoba: M.E.L. Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot. Guedes, F. (2009), Basural a cielo abierto [Imagen] Flickr. Recuperado de: https://www.flickr.com/photos/35295655@N05/3314615187

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Participación ciudadana

Derecho Ambiental

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Participación ciudadana ¿Qué es el derecho a la información ambiental? ¿La participación ciudadana en temas ambientales en qué consiste? ¿Cómo se relacionan estas temáticas?

Estar informados y conocer las problemáticas ambientales de nuestro entorno nos permite participar de una manera activa en la gestión del medio ambiente. En otras palabras, podemos decir que tanto la información como la educación ambiental constituyen prespuestos fundamentales para la participación ciudadana en la temática. Por ello, en esta lectura haremos primero referencia al derecho a la información y luego a la participación ciudadana. Tomamos como punto de partidala Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de 1992, que en sus principios recoge correctamente la función del derecho a la información ambiental, encuadrándolo en el contexto de la participación. Destacamos el principio 10 que hace referencia a los derechos de acceso a la información, a la participación y a la justicia ambiental.

PRINCIPIO 10 El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.1

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Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. (1992). Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Recuperado de: https://goo.gl/jerMVJ

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Derecho a la información2

Te invitamos a visitar la página Acceso ambiental, donde encontrarás la respuesta a muchas inquietudes https://www.accesoa mbiental.net.ar/

El derecho a la información ambiental, como surge del principio transcripto de la Declaración de Río 92, tiene una doble faz de derecho-deber, ya que por un lado, significa el derecho que tienen los ciudadanos de acceder (solicitar y obtener en tiempo y forma adecuada) a la información pública que es administrada por el Estado o por particulares sobre los que recae la obligación de informar. Por otro lado, el derecho a la información supone el deber del Estado de producir, elaborar, organizar, sistematizar y difundir la información. En Argentina, la Constitución Nacional en 1994 incorporó en su artículo 41 la garantía del derecho de acceso a la información y la educación ambientales, asignándole al Estado el deber correspondiente. Cabe aclarar que a pesar de que solo hace referencia a la obligación del Estado, se ha interpretado que el deber de información es una obligación concurrente (y no exclusiva del Estado) con los particulares, en especial, aquellos eventuales contaminadores. La Ley General del Ambiente Nº25.675 del año 2002, en su artículo 2, establece los objetivos de la política ambiental nacional, entre ellos, el inciso i) establece que se deberá organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a esta. Luego, se enumera a la información ambiental entre los instrumentos de la política y la gestión ambiental (artículo 8, inciso 5). El artículo 16 establece quiénes son las personas obligadas a brindar información ambiental y quiénes tienen el derecho a solicitarla:

Las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, deberán proporcionar la información que esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan. Todo habitante podrá obtener de las autoridades la información ambiental que administren y que no se encuentre contemplada legalmente como reservada.3

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Para el desarrollo de este apartado se tomó como base el artículo: Foradori, M. y Perez Cubero, E. (2015). La información ambiental en su doble faz: instrumento de política pública y requisito para la participación ciudadana. Un abordaje desde la perspectiva de los movimientos socio-ambientales. En M. Julia(Dir.),La investigación jurídica en políticas públicas ambientales. Parte II (pp. 153-174). Córdoba: Advocatus. 3 Artículo 16. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/75jNXA

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A su vez, el artículo 18 reafirma la obligación de las autoridades al expresar que “…serán responsables de informar sobre el estado del ambiente y los posibles efectos que sobre él puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas”4. Esto quiere decir que el Poder Ejectivo, a través de los organismos competentes, elaborará un informe anual sobre la situación ambiental del país que presentará al Congreso de la Nación. De esta manera, se hace palpable que la información ambiental constituye un elemento imprescindible de toda política y gestión ambiental en el orden nacional, provincial y municipal. El tema bajo análisis cuenta con una ley específica: la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos sobre Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental (Ley 25.831) sancionada en 2003. En el artículo 1 fija su objeto, que es establecer los presupuestos mínimos tendientes a garantizar el derecho de acceso a la información ambiental que se encontrare en poder del Estado (nacional, provincial o municipal), como así también de entes autárquicos y empresas prestadoras de servicios públicos (públicas, privadas o mixtas)5. Según el artículo 2 de la Ley 25.831:

Se entiende por información ambiental toda aquella información en cualquier forma de expresión o soporte relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable. En particular: a) El estado del ambiente o alguno de sus componentes naturales o culturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades y obras que los afecten o puedan afectarlos significativamente; b) Las políticas, planes, programas y acciones referidas a la gestión del ambiente.6 Existe una vasta cantidad de regulaciones específicas sobre acceso a la información en las distintas esferas y niveles de gobierno. Cabe destacar que, en septiembre de 2016 se sancionó la Ley Nacional de Acceso a la Información Pública.

Sobre las condiciones de ese acceso a la información, el artículo 3 de la ley expresa que será libre y gratuito, siendo exceptuados solamente los gastos vinculados con los recursos utilizados para la entrega de la información solicitada, siempre y cuando estos no impliquen un menoscabo para el 4

Artículo 18. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/75jNXA 5 Artículo 1. Ley 25.831. (2003). Ley Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/hek0vA 6 Artículo 2. Ley 25.831. (2003). Ley Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/hek0vA

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ejercicio del derecho de acceder a la información. Además, no es necesario acreditar razones ni interés determinado, solo se debe presentar la solicitud formal ante quien corresponda, donde conste la información requerida y la identificación del solicitante7. Debemos tener presente que la información ambiental solicitada puede ser denegada en los casos previstos expresamente por el artículo 7, entre los que se encuentran8:  cuando pudiera afectarse la defensa nacional, la seguridad interior o las relaciones internacionales;  cuando pudiera afectarse la confidencialidad de datos personales;  cuando la información solicitada se encuentre sujeta a consideración de autoridades judiciales, en cualquier estado del proceso y su divulgación o uso por terceros pueda causar perjuicio al normal desarrollo del procedimiento judicial9.

Participación ciudadana ¿Cómo percibimos la gestión ambiental del lugar donde vivimos? ¿Nos sentimos partícipes?

Cuando nos referimos a la gestion ambiental, generalmente la asociamos con lo que se hace desde las instituciones de gobierno en relación a los temas ambientales, sin pensar en lo que hacemos los ciudadanos al respecto. En este sentido, en los últimos años se desarrolloó una gran cantidad de encuentros y convenciones internacionales y nacionales que llevaron a la sanción de leyes y la formulación de políticas ambientales, pero se señala que no tuvieron el éxito esperado. La causa de este fracaso se encuentra en que dichas políticas, al haberse construido en esas esferaslejanas, no pueden implementarsede manera sostenida en una sociedad que no participó en su construcción, en la que no se tuvo en cuenta las características de los modos de vida de los pobladores locales, sus intereses, su cultura. En esta línea, en concordancia con lo expresado anteriormente, la información, la educación y la descentralización de la gestión ambiental son fundamentales para el fortalecimiento de las capacidades de gestión y participación de la sociedad (Morales Lamberti, 2005).Valls (2016) expresa que es conveniente y hasta necesario que el individuo administre junto a sus semenjantes el ambiente compartido. En otras palabras:

7 Artículo 3. Ley 25.831.

(2003). Ley Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/hek0vA 8 Artículo 7. Ley 25.831. (2003). Ley Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/hek0vA 9 Artículo 7. Ley 25.831. (2003). Ley Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/hek0vA

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“La gestión ambiental y de los recursos naturales requiere de oportunidades o espacios para la participación de la comunidad en el proceso de toma de decisiones públicas” (Morales Lamberti, 2005, p. 168).

La Ley General del Ambiente (Nº 25.675) entre los objetivos de la política ambiental nacional enumera el de “fomentar la participación social en los procesos de toma de decisiones” (Artículo 2 inciso c) 10. Luego, le dedica un título denominado Participación Ciudadana, en el que especifica normas de presupuestos mínimos en tres artículos. El primero de ellos declara que toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, ya sean de inciencia general o particular (artículo 19). Además, y como contrapartida de este derecho, impone a las autoridades el deber de “institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos en el ambiente”11. Es muy importante destacar los efectos de las opiniones u objeciones de los participantes, ya que no serán vinculantes para las autoridades, “pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta púbica deberán fundamentarla y hacerla pública”12. Por su parte, el artículo 21 especifica que “la participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados”13.

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Artículo 2. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/75jNXA 11 Artículo 20. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/75jNXA 12 Artículo 20. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/75jNXA 13 Artículo 21. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/75jNXA

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Figura 1: Participación ciudadana en temas ambientales

Fuente: Rawpixel, https://goo.gl/Fl8gI8

Como surge de la normativa, entre los instrumentos más relevantes de participación pública, resaltan las audiencias públicas, que al decir de Morales Lamberti (2005), “constituyen mecanismos de encuentro y debate entre ciudadanos (individuos, grupos, sectores representativos y organizaciones no gubernamentales) y los representantes de organismos con responsabilidad de tomar decisiones (nacionales, provinciales y municipales)” (p. 169).

Reflexiones finales ¿Por qué es importante este derecho de acceder a la información ambiental? ¿Cómo impacta en la participación ciudadana? Coincidimos con Vera (2014) al considerar que acceder a la información y participar en los temas públicos son las únicas maneras de vivir en una real democracia ambiental. En otras palabras, se constituyen en elementos fundamentales tanto para la formulación de políticas (preventivo) como para la solución de conflictos derivados de impactos negativos sobre el ambiente. Debemos constituirnos en parte activa de las decisiones que afectan nuestro destino común. No queremos dejar de aclarar que el derecho de acceso a la información en materia ambiental tiene una naturaleza instrumental como también autónoma o sustancial. En este sentido, a lo largo del recorrido se afirmó que la información ambiental constituye un presupuesto de los mecanismos de participación, pero también se lo interpreta como derecho subjetivo autónomo, ya que se trata de un derecho oponible al Estado, quien tiene la obligación de recolectar la información ambiental y procesarla para suministrarla y difundirla públicamente (Díaz Araujo, 2011).

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Referencias Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. (1992). Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Recuperado de: http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm Díaz Araujo, M. (2011). Los derechos de acceso a la información y a la educación ambiental. En N. Cafferatta (Dir.),Summa AmbientalTomo I (pp. 466-478). Buenos Aires: Abeledo Perrot. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/7500079999/79980/norma.htm

Recuperada

de

Ley 25.831. (2003). Ley Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/9000094999/91548/norma.htm Morales Lamberti, A. (2005). Instituciones de derecho ambiental. Córdoba: M.E.L. Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot. Vera, A. (2014). Nueve respuestas a diez preguntas sobre el acceso a la información pública ambiental. En M. Juliá (Dir.), La investigación jurídica en políticas públicas ambientales (pp. 51-70). Unquillo: Narvaja. Recuperado dehttps://seminarioderechoambiental.files.wordpress.com/2015/07/e-book-lainvestigacic3b3n-jurc3addica-en-polc3adticas-pc3bablicas-ambientales.pdf Rawpixel, Ecology Friendly Energy Environment Sustainable Concept [Imagen] Shutterstock. Recuperado de: https://www.shutterstock.com/es/ image-photo/ecology-friendly-energy-environment-sustainable-concept456560107?utm_medium=Affiliate&utm_campaign=Eezy%20Inc&utm_source=38 919&irgwc=1

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Derecho ambiental internacional

Derecho Ambiental

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Derecho ambiental internacional La jurista Amánile Cibils (2008) se refiere a la necesidad de considerar la protección que merece el medio ambiente como derecho humano fundamental, así como a la necesidad de su internacionalización y de la cooperación entre los Estados para su protección. En este sentido, considera que “ya no bastan las políticas locales para conseguir el respeto y preservación del medio ambiente, ya que sus vulneraciones ocasionan efectos mucho más allá de los ámbitos territoriales en que se producen.” (Amánile Cibils, 2008, p. 103). Luego, agrega que más allá de esa cuestión espacial:

la internacionalización del medio ambiente viene necesariamente obligada, además, respecto de los principios de igualdad, solidaridad, justicia y equidad, que deben presidir las relaciones entre todos los pueblos del mundo y que obligan a la preservación justa de los recursos naturales en todos los territorios de la Tierra. (Amánile Cibils, 2008, p. 104).

En otras palabras, los problemas ambientales se extienden en el ámbito nacional, internacional y mundial, de modo que no pueden abordarse de modo localista o aislado, sino desde una perspectiva global, holística. Esto encuentra como obstáculo un mundo que, si bien es ecológicamente único, esta políticamente compartimentado (Juste Ruiz, 1999).

Concepto ¿Qué es el derecho ambiental internacional? ¿Cuáles son sus normas? ¿Obligan al Estado argentino a cumplirlas? ¿Cómo las aplicamos?

El orden jurídico internacional protege como uno de sus valores al ambiente. Se trata de un sector del ordenamiento jurídico internacional particularmente difícil, tanto por su novedad como por su complejidad, que deriva de múltiples razones: “dependencia científica, interdisciplinariedad, carácter transfronterizo, incidencia de motivaciones económicas y políticas, etc” (Juste Ruiz, 1999, p.4). Coincidimos con Servi (1998) al preferir referirnos a ese orden jurídico como derecho ambiental internacional, en lugar de derecho internacional ambiental, haciendo mayor hincapié en el derecho ambiental que en el internacional.

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El Derecho Ambiental Internacional (DAI) constituye el ordenamiento jurídico destinado a regular las relaciones de coexistencia, cooperación e interdependencia, institucionalizada o no, entre los actores, que tiene como objetivo la protección internacional del ambiente; o, el conjunto de normas jurídicas de carácter internacional destinado a la protección del ambiente en cualquiera de sus formas. (Servi, 1998, p. 4).

Ya a fines del siglo pasado se hacía referencia al profuso desarrollo de lo jurídico, tanto en lo ambiental como en lo internacional.

En el primer caso, la abundancia de normas jurídicas nacionales que protegen el ambiente ha generado el nacimiento de una nueva rama del derecho, el derecho ambiental y, en el segundo, la profusa cantidad de tratados, convenios, declaraciones, acuerdos, recomendaciones, resoluciones e informes de carácter internacional destinados a proteger el ambiente en cualquiera de sus manifestaciones… han dado nacimiento al Derecho Ambiental Internacional. (Servi, 1998, p. 4-5).

Contenido La mayoría de la doctrina, por no decir toda, considera que el derecho ambiental internacional (en adelante DAI) –y con ello, la política internacional del medio ambiente- tuvo su inicio en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano (comúnmente conocida como Cumbre de la Tierra de Estocolmo), celebrada en 1972 en Estocolmo (Suecia). El contenido del derecho ambiental internacional esta constituido por tres categorías de normas según Cano (en Servi, 1998), a saber:

a) Instrumentos internacionales destinados a proteger elementos ambientales que pertenecen a toda la humanidad; […]. b) Instrumentos internacionales que protegen elementos ambientales que pertenecen a dos o más Estados; […].

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c) Instrumentos internacionales que se refieren a los efectos extraterritoriales del uso de recursos naturales o elementos ambientales nacionales. […](Cano, en Servi, 1998).

Cabe aclarar que es solo una clasificación preliminar, por lo que no excluye otras categorías o instrumentos particulares.

Características Entre las características del derecho ambiental internacional, Juste Ruiz (1999) destaca:  Funcionalidad: el derecho internacional del ambiente es un derecho funcional porque ha surgido con el objetivo de proteger al medio ambiente en su conjunto y tiene un carácter tuitivo. Su aplicación efectiva tendrá que considerar las distintas necesidades y realidades económicas, políticas, sociales y científicas. Dentro de este carácter, cabe destacar que otro de los rasgos que caracterizan la normativa ambiental internacional es su orientación preventiva. Tiene la intención de proteger y salvaguardar más que de sancionar y condenar luego de ocurrido el daño al ambiente. En este sentido “el objetivo del derecho internacional del medio ambiente es, pues, evitar la producción del efecto nocivo para el entorno o , si el daño se ha producido pese a todo, mitigar sus efectos y garantizar su reparación” (Juste Ruiz, 1999, p. 40). Otro de los rasgos dignos de destacar es su sesgo prospectivo, ya que su objetivo último consiste en lograr que las actividades humanas y el uso de los recursos naturales se desarrollen sin deteriorar el medio ambiente. El derecho internacional del medio ambiente posee también un carácter instrumental “en cuanto su objetivo esencial es establecer los mecanismos de reglamentación, administración y gestión (management) de los recursos ambientales” (Juste Ruiz, 1999, p. 41).  Multidimensionalidad: esta característica es una consecuencia directa del carácter multifacético e indivisible de su objeto: el ambiente, en el que confluyen elementos, valores e intereses diferentes (políticos, económicos, científicos, tecnológicos, jurídicos, etc.).  Predominio del soft law: este carácter blando o flexible del derecho internacional ambiental se manifiesta tanto en la forma de los instrumentos que lo componen como en su contenido (disposiciones). En primer lugar, refiriéndonos a la forma de los instrumentos, encontramos normas todavía en gestación, sin estar aún consolidadas formalmente. Por ejemplo, los convenios firmados que no entraron en vigencia en algunos países o las normas consuetudinarias que no se han

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cristalizado. Además, este derecho se encuentra en instrumentos que no poseen per se fuerza jurídica vinculante (no son obligatorios), tales como resoluciones, declaraciones, programas, estrategias, actas finales de conferencias internacionales, informes de grupos de expertos. En segundo lugar, su contenido normativo es blando porque presenta compromisos que son susceptibles de cumplimiento o modificación a voluntad. Aquí encontramos mayormente los deberes de informar, de consultar, de controlar, de negociar. Todo esto repercute en la dimensión aplicativa del DAI, ya que “los instrumentos internacionales relativos a la protección del medio ambiente no suelen establecer un aparato institucional muy desarrollado, ni órganos o instancias dotados de poderes de decisión” (Juste Ruiz, 1999, p. 45).  Emergencia del hard law: aunque el DAI se configura principalmente a través del derecho blando o flexible, muchas veces el núcleo fundamental de la normativa ambiental internacional alcanza el derecho fuerte o hard law. En general, este tipo de normas se dan para la protección de los espacios comunes del planeta, que están más allá de las jurisdicciones estatales y que son no son susceptibles de apropiación o soberanía, como por ejemplo, alta mar, los fondos marinos y oceánicos, el espacio ultraterrestre.

Principios Entre los principios del derecho ambiental internacional, encontramos algunos compartidos por el derecho internacional en general y otros propios de la protección internacional del ambiente. Entre ellos, destacamos:  Principio de interdependencia ecológica: ¿qué es la interdependencia ecológica? Podemos ejemplificar esta situación diciendo que:

la deforestación en un Estado reduce la riqueza biológica de toda la Tierra, [que] los productos químicos y las emanaciones de gases tóxicos liberados a la atmósfera en un continente provocan efectos que producen cáncer de piel en otro, que las emisiones de dióxido de carbono aceleran el cambio climático mundial, [que] el consumo desenfrenado de las sociedades opulentas agrava la pobreza en los países menos industrializados. (Franza, 2010, p. 96).

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En ese marco, se deben consensuar y compartir decisiones y esfuerzos entre los distintos Estados para la preservación ecológica y el desarrollo sustentable a nivel mundial. Esta interdependencia ecológica está contemplada en la Declaración de Río de 1992 (principios 2, 6 y 25). Destacamos el principio 2 que reza:

De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, https://goo.gl/jerMVJ)

 Principio de solidaridad y cooperación: aquí concurren de manera interrelacionada los principios de información, vecindad, cooperación internacional, igualdad y patrimonio universal. Es fundamental que exista una cooperación internacional permanente y no ocasional (Franza, 2010). Es importante destacar que cooperación: (…) no supone la ayuda económica sino la ambiental sostenible, que consiste en la colaboración para prevenir la degradación ambiental y para evitar contaminación de las aguas, el suelo y la atmósfera, como así también la cooperación para promover un sistema económico internacional favorable y abierto que permita llegar al desarrollo sostenible y al crecimiento económico preservador. (Servi, 1998, p. 9).

En este sentido, destacamos los principios 7, 5 y 27 de la Declaración de Río de 1992:

Principio 7: Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a la degradación del

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medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas. Los países desarrollados reconocen la responsabilidad que les cabe en la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente mundial y de las tecnologías y los recursos financieros de que disponen. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, https://goo.gl/jerMVJ). […] Principio 5: Todos los Estados y todas las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la mayoría de los pueblos del mundo. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, https://goo.gl/jerMVJ) […] Principio 27: Los Estados y las personas deberán cooperar de buena fe y con espiritu de solidaridad en la aplicación de los principios consagrados en esta Declaración y en el ulterior desarrollo del derecho internacional en la esfera del desarrollo sostenible. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, https://goo.gl/jerMVJ)

Recordar que el acceso a la información pública ambiental fue abordado en la lectura 4 del módulo 2.

 Principio de información: la doctrina se refiere a dos tipos de información que componen este principio: 1) La información para abajo: es la que se concreta a nivel nacional y se expresa como la “obligación por parte de los Estados de crear las condiciones para que todos los ciudadanos tengan acceso adecuado a la información sobre el ambiente al igual que la que dispongan las autoridades públicas” (Franza, 2010, p. 100). Esto se vincula íntimamente con la obligación constitucional del Estado a proveer educación ambiental a los habitantes de la Nación (artículo 41 de la Constitución Nacional). El principio 10 de la Declaración de Río 92 hace expreso el derecho de acceso a la información y a la justicia en cuestiones ambientales, como así también la importancia de la participación de todos los ciudadanos.

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2) La información para arriba se refiere a la comunicación entre los Estados. Destacamos los principios 18 y 19 de la Declaración de Río 92 que hacen referencia a esta obligación estatal:

Principio 18: Los Estados deberán notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de esos Estados. La comunidad internacional deberá hacer todo lo posible por ayudar a los Estados que resulten afectados. Principio 19: Los Estados deberán proporcionar la información pertinente y notificar previamente y en forma oportuna a los Estados que posiblemente resulten afectados por actividades que puedan tener considerables efectos ambientales transfronterizos adversos, y deberán celebrar consultas con esos Estados en una fecha temprana y de buena fe. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, https://goo.gl/jerMVJ).

 Principio de universalidad: este principio incorpora la idea de que la humanidad toda tiene derecho a usar de manera sustentable los recursos naturales sin afectar el derecho de las generaciones futuras y el deber de preservarlo. Aquí se entiende que los bienes naturales no pertenecen a ningún Estado de manera absoluta, sino que el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Tierra (Franza, 2010).  Principio de regulación jurídica integral: este principio consiste, por un lado, en la armonización y unificación de las legislaciones a nivel internacional, es decir, uniformar los regímenes jurídicos de los diferentes Estados en relación a las normas jurídicas ambientales internacionales; y por otro lado, en la capacidad tanto del legislador como del juez (intérprete y aplicador) de tener una perspectiva macroscópica e integradora del ambiente que reduzca la fragmentariedad de las normas ambientales (tanto por su naturaleza administrativa, penal, civil, como por el carácter de los instrumentos jurídicos). Está receptado en los principios 11 y 13 de la Declaración de Río 92.  Principio de responsabilidad común pero diferenciada: el principio 7 de la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) destaca el deber de los Estados de cooperar con espíritu de solidaridad mundial para “conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra” (Conferencia de las Naciones

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Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, https://goo.gl/jerMVJ), señalando que al haber contribuido en diferentes grados a la degradación del medio ambiente mundial, les corresponde a los Estados responsabilidades comunes pero diferenciadas. En otras palabras, este principio de responsabilidad común pero diferenciada significa que todos los Estados son responsables por las alteraciones al ambiente que causen las actividades realizadas dentro de sus jurisdicciones. Pero como han contribuido en distinta medida a la degradación del ambiente, se trata de una responsabilidad diferenciada (Servi, 1998). En esta línea, el principio 7 in fine expresa que:

los países desarrollados reconocen la responsabilidad que les cabe en la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente mundial y de las tecnologías y los recursos financieros de que disponen. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, https://goo.gl/jerMVJ).

Recordar que el principio precautorio fue receptado por la Ley General del Ambiente n° 25.675 (artículo 4).

 Principio precautorio: constituye uno de los principios más importantes del derecho ambiental internacional, imponiendo el principio in dubio pro ambiente ante un peligro de daño grave o irreversible sin que exista certeza científica. El principio 15 de la Declaración de Río 92 expresa que:

con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razon para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, https://goo.gl/jerMVJ).

 Principio contaminador-pagador: este principio es comunmente conocido como el que contamina paga y se relaciona con la teoría denominada externalidades o efectos de derrame. Las externalidades negativas se producen cuando “un agente social produce a otro un daño

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o costo que no otorga derecho a compensación” (Franza, 2010, p. 119). En este caso de trata de la utilización de bienes comunes o recursos naturales escasos y de los daños al ambiente. Estos bienes ambientales no constituyen bienes económicos y por ello se encuentran al margen del sistema de precios. El objetivo de este principio es que los costos que implica la prevención y la recomposición del daño ambiental sean asumidos por quienes lo producen y no por la sociedad en su conjunto. En palabras de Franza (2010), este principio no debe ser interpretado como un permiso para contaminar a quien paga, sino que por el contrario, consiste en incentivarlo a modificar conductas contaminantes a través de penalidades y cargas impositivas. Esto se encuentra receptado en el principio 16 de la Declaración de Río 92.

Para finalizar Las consecuencias del deterioro ambiental no respetan límites ni fronteras estatales, sino que se expanden a nivel mundial. A esta cuestión espacial se suma la necesidad de justicia y equidad respecto a la preservación de los recursos naturales en todos los pueblos del mundo. Estas circunstancias, entre otras, son las que obligan a la internacionalización del derecho ambiental. Esta fuente externa es de fundamental importancia para el desarrollo de la política ambiental mundial, regional y local. En las próximas lecturas profundizaremos sobre los instrumentos que componen este DAI.

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Referencias Amábile Cibils, G. (2008). Problemática de la contaminación ambiental. Buenos Aires: Educa. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. (1992). Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Recuperado de: http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm Franza, J. (2010). Manual de Derecho de los Recursos Naturales y Protección del Medio Ambiente. Una visión holística y transversal del derecho como instrumento del desarrollo sustentable. Buenos Aires: Ediciones Jurídicas. Juste Ruiz, J. (1999). Derecho Internacional del Medio Ambiente. Madrid: Mc Graw Hill. Servi, A. (1998). El Derecho Ambiental Internacional. Revista de Relaciones Internacionales, Vol. 7, (14), pp. s/d. Recuperado de: http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/9998/Documento_completo.p df?sequence=1

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Instrumentos del derecho ambiental internacional

Derecho Ambiental

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Instrumentos del derecho ambiental internacional ¿Cuáles son los instrumentos del derecho ambiental internacional? ¿Hay distintos tipos? ¿Cómo se clasifican sus fuentes?

El derecho internacional del medio ambiente al que hicimos alusión en la lectura anterior se ha venido plasmando en convenios, tratados y declaraciones internacionales que lo fueron reconociendo. En esta lectura comenzaremos haciendo referencia de manera general a los instrumentos del derecho ambiental internacional, es decir, a sus fuentes, para finalizar con una mención al derecho comparado latinoamericano y español.

Consideraciones generales1 En el derecho internacional no encontramos una definición de lo que se entiende por instrumento internacional, pero se lo utiliza de manera genérica porque contiene tanto los acuerdos internacionales vinculantes como los no vinculantes (derecho blando). Orellana (2014) distingue cuatro fuentes de instrumentos internacionales:  Conferencia multilateral de Estados: el resultado de estas reuniones generalmente consiste en una declaración. Lo importante de esta fuente consiste en que son los Estados los que se reúnen para elaborar un instrumento.  Organismo intergubernamental: estos organismos plasman su trabajo en resoluciones. A diferencia del anterior, aquí el acento se encuentra en el mismo organismo.  Comités de expertos independientes: estos comités generalmente surgen de tratados, no están integrados por Estados y carecen (en general) de personalidad jurídica internacional. Estas reuniones de expertos cumplen un rol fundamental en la implementación y cumplimiento del derecho internacional.  Organismos no gubernamentales internacionales: generalmente elaboran instrumentos sobre temas específicos del derecho internacional.

1 Para el desarrollo de este apartado hemos seguido el artículo: Orellana, M. (2014). Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional. Serie Medio Ambiente y Desarrollo, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (ONU), (158). Recuperado de https://goo.gl/frxFke

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Distinción entre los instrumentos vinculantes y no vinculantes Como se expresó anteriormente, y siguiendo el planteo de Orellana (2014), en el derecho internacional ambiental encontramos instrumentos internacionales que establecen obligaciones para los Estados (normas vinculantes) e instrumentos que no establecen dichas obligaciones (normas no vinculantes o derecho blando). Entre los instrumentos vinculantes encontramos a los convenios y tratados internacionales. Es importante tener presente que el nombre del insturmento internacional –ya sea convenio, acuerdo, convención o protocolo- no determina su carácter vinculante. “El elemento central para que un acuerdo internacional sea considerado un tratado, y sea por ende vinculante, es que las partes del instrumento internacional acuerden que éste esté regido por el derecho internacional” (Orellana, 2014, p. 11). En este sentido, el artículo 2 inciso a de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados expresa que “se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre los Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”2. Entre los instrumentos vinculantes referidos a la temática que nos convoca, Orellana (2014) menciona a los acuerdos multilaterales ambientales, definiéndolos como “acuerdos jurídicos vinculantes que establecen obligaciones internacionales para sus partes” (p. 13). Hasta el momento, “no se ha alcanzado un acuerdo general multilateral de tipo codificador en materia de protección ambiental, construyéndose los consensos multilaterales en ámbito universal pero, predominantemente, con dimensión sectorial” (Drnas de Clément, 2010, p. 6). Encontramos ejemplos en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Convenio sobre la Diversidad Biológica concluidos en la Cumbre de la Tierra de Río 92. También, como vimos en lecturas anteriores, se incorporan derechos ambientales en diferentes tratados de derechos humanos. En lo que respecta a los instrumentos no vinculantes, si bien no establecen obligaciones legales internacionales para las partes, tienen gran relevancia jurídica en el orden normativo internacional. Aquí se destacan las Declaraciones sobre Medio Ambiente, cuyos principios influyen directamente en el orden jurídico ambiental de los Estados y en sus instituciones.

2 Artículo 2. Ley 19.865. (1972). Convención de Viena sobre el derecho de los tratados. Honorable Congreso de la NaciónArgentina. Recuperado de https://goo.gl/jv3V0r

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Como se expresó en la lectura anterior, una de las características principales del derecho ambiental internacional es el predominio de este derecho blando. Estos instrumentos no vinculantes tienen un rol fundamental en el desarrollo de la llamada normatividad internacional, ya que los principios establecidos son reconocidos en tratados que establecen obligaciones específicas para los Estados, materializando esos lineamientos generales y dotándolos de fuerza jurídica vinculante. Entre las características y funciones más relevantes de los instrumentos no vinculantes, Orellana (2014) destaca las siguientes: las declaraciones de principios muestran una visión polítca y estratégica común, constituyen lineamientos programáticos para planificar e implementar políticas ambientales en los Estados y sirven de base para la interpretación de las normas contenidas en los tratados internacionales, esclareciendo las obligaciones de las partes (Orrellana, 2014).

El Programa 21 constituye una guía de acción para los gobiernos y actores no estatales en las actividades de protección del medio ambiente. Profundizaremos en las próximas lecturas.

Cabe aclarar que estos instrumentos no vinculantes o de derecho blando “pueden haber sido elaborados por Estados, organismos internacionales, comités de expertos independientes [y/u] organizaciones no gubernamentales internacionales” (Orellana, 2014, p. 9). Como ejemplos de instrumentos no vinculantes podemos citar los que surgieron de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y el Programa 21. A lo largo de la materia observamos cómo los principios reconocidos en la Declaración de Río se encuentran plasmados en diversas normas de Argentina, entre ellas la Ley General del Ambiente (25.675).

Fuentes del derecho ambiental internacional Los invitamos a retomar el artículo compartido en el Módulo 2 sobre las fuentes del derecho internacional del medioambiente de Zlata Drnas de Clément.

A partir de la introducción anterior, en este apartado enumeraremos las principales fuentes formales del derecho ambiental internacional, sin pretender ser exhaustivos en su caracterización. Conforme al artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, las fuentes del derecho internacional público en general son:

a. las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes; b. la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho;

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c. los principios generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas; d. las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho…3

En primer lugar destacamos los tratados como una de las fuentes más importantes del DAI. A lo ya expresado, podemos agregar algunas característícas: en pirmer lugar, en general, se trata de tratados-ley en el sentido de que “establece[n] una reglamentación común para el logro de un objetivo colectivo de las Partes” (Juste Ruiz, 1998, p. 56), en consonacia con la naturaleza global del ambiente. Además, generalmente, “los acuerdos-marco en materia ambiental prevén mecanismos de implementación, perfeccionamiento y actualización/adaptación –en cuestiones sustantivas relevantes- a través de Conferencias de las Partes” (Drnas de Clément, 2010, p. 8). En consonancia con la preeminencia del soft law en el DAI, estos acuerdos multilaterales se configuran como acuerdos-marco y fijan objetivos generales que deben alcanzarse a través de la adopción de decisiones políticas por parte de los Estados, ya que carecen de normas concretas y operativas. En este sentido, “en los acuerdos marco suele incluirse el compromiso de los miembros de incorporar normas y adoptar políticas nacionales para el logro de los objetivos del acuerdo.” (Drnas de Clément, 2010, p. 9). Ello se integra con la adopción de protocolos “que contienen las normas particulares de aplicación del convenio marco y los cuales son susceptibles de permanente actualizacion por parte de los Estados…, y la inclusión de anexos y apéndices” (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010, p. 135). Otro rasgo particular de los tratados en materia ambiental es la desaparición de las relaciones de reciprocidad en su cumplimiento, ya que el cuidado del medio ambiente corresponde a la humanidad toda (Drnas de Clément, 2010). En otras palabras: …teniendo en cuenta que el medio ambiente se ha constituido en un bien de la humanidad y en una preocupación común, es indispensable que su protección continúe a pesar de las diferencias políticas y diplomáticas que surjan entre los Estados, las cuales no deben prevalecer sobre los acuerdos que se hayan suscrito para la conservación de una determinada área del medio ambiente. (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010, p. 137). 3

Artículo 38. Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. (1945). Naciones Unidas. Recuperado de: https://goo.gl/5mLN2F

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La costumbre internacional constituye la fuente más antigua del DAI.

Técnicamente, la costumbre internacional es un acuerdo que se produce en un escenario mundial, careciendo de un soporte físico, originándose de manera absolutamente informal, con la especial cualidad de lograr que su fuerza normativa vinculante actúe no sólo sobre aquellos sujetos que expresamente manifestaron su aquiescencia a la regla, sino también sobre todos aquellos que se mantuvieron indiferentes ante el citado acuerdo. (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010, p. 138).

Esta costumbre internacional se apoya en dos requisitos que deben darse de manera simultánea: uno objetivo, la práctica, y otro subjetivo, opinio juris sive necessitatis. “El elemento objetivo de la repetición formativa de la costumbre requiere que ésta sea uniforme, continua, no interrumpida, emanada de actos de autoridad representativa del sujeto que la construye” (Drnas de Clément, 2010, p. 12). El segundo elemento consiste “en la consideración de que tal conducta se encuentra conforme a la ley, que exista la convicción de que el comportamiento reiterado da origen a una regla que es legalmente obligatoria” (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010, p. 142). Respecto a los principios generales, podemos decir que “constituyen parámetros jurídicos a los que deben ajustarse los comportamientos de los sujetos del ordenamiento internacional” (Juste Ruiz, 1998, p. 63). La doctrina destaca como principios relevantes aplicables en materia ambiental a “pacta sunt servanda, buena fe, no abuso de derecho, equidad, obligación de reparar el daño causado” (Drnas de Clément, 2010, p. 17). Por último, cabe hacer mención de la jurisprudencia (decisiones de los tibunales internacionales) y la doctrina como fuentes auxiliares del DAI.

Derecho comparado En lo que respecta al derecho ambiental en otros países, haremos referencia a la Constitución Española de 1978, por constituir un antecedente directo de nuestro artículo 41 de la Constitución Nacional. La

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ley suprema española fue pionera en incorporar de manera explícita el derecho a un ambiente sano en su artículo 45, que reza:

1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.4

En cuanto al derecho comparado latinoamericano, cabe destacar la reciente incorporación en la Constitución de Ecuador (2008) de los derechos de la naturaleza o Pachamama (título II, capítulo 7°, artículos 71 a 74). Aquí se protege a la naturaleza, no desde una posición instrumental, como medio para satisfacer las necesidades del hombre, sino como sujeto en sí mismo, protegiendo sus propios valores. Además, y como eje transversal del texto constitucional ecuatoriano, se presenta la idea de los derechos del buen vivir.

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Artículo 45. Constitución Española. (1978). Rey Juan Carlos I. Recuperada de: https://goo.gl/KQMjFQ

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Referencias Drnas de Clément, Z. (2010). Fuentes del derecho internacional del medio ambiente. En F. Sindico (Coord.) Environmental Law. Londres: CMP Publishers. Constitución Española. (1978). Rey Juan Carlos I. Recuperada de http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/titulos/articulos.jsp?ini=45&ti po=2 Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. (1945). Naciones Unidas. Recuperado de http://www.icj-cij.org/homepage/sp/icjstatute.php Juste Ruiz, J. (1999). Derecho Internacional del Medio Ambiente. Madrid: Mc Graw Hill. Ley 19.865. (1972). Convención de Viena sobre el derecho de los tratados. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/215000219999/217116/norma.htm Orellana, M. (2014). Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional. Serie Medio Ambiente y Desarrollo, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (ONU), (158). Recuperado de http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37184/S1420606_es.pdf?se quence=1&isAllowed=y Uribe Vargas, D., y Cárdenas Castañeda, F. (2010). Derecho Internacional Ambiental. Bogotá: Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano.

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Evolución del derecho ambiental internacional

Derecho Ambiental

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Evolución del derecho ambiental internacional A través de esta lectura los invitamos a recorrer la evolución del derecho ambiental internacional (en adelante DAI), haciendo especial hincapié –de acuerdo al programa de la materia- en la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982. El DAI no ha permanecido igual a través del tiempo, sino que ha ido transformándose, evolucionando a partir de diversos factores que influyen en su desarrollo. Entre ellos, se destacan los avances en la ciencia y la tecnología, una mayor conciencia por parte de los diferentes actores de los problemas ambientales que afectan a la humanidad y cambios en los sistemas políticos y económicos nacionales e internacionales (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010). A los fines de organizar esta evolución, los doctrinarios distinguen distintas etapas históricas. Algunos se refieren a la historia del Derecho Ambiental Internacional a partir de la Conferencia de Estocolmo sobre el medio humano de 1972, denominando a lo anterior prehistoria (Juste Ruiz, 1999); otros distinguen tres periodos marcados por la etapa anterior a la Conferencia de Estocolmo (1972), la etapa entre las Conferencias de Estocolmo y la de Rio 92, y el después de Río.

Etapas Recordar que aquí solo se hará un repaso histórico, haciendo hincapié en la Carta Mundial de la Naturaleza. Sobre las Conferencias de la Tierra de la ONU se profundizará en la próxima lectura de este módulo.

En esta lectura seguiremos a los autores Uribe Vargas y Cárdenes Castañeda (2010), quienes distinguen cuatro fases en la evolución del DAI: la primera desde el siglo XIX hasta la creación de la ONU en 1945; la segunda, desde la creación de la ONU hasta la Conferencia Mundialsobre el Medio Humano de Estocolmo en 1972; la tercera, desde esa Cumbre de la Tierra del 72 hasta la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollode Río de Janeiro en 1992; y la cuarta desde la Conferencia de Río hasta la actualidad.

Primera etapa: desde el siglo XIX hasta la creación de la ONU en 1945 La doctrina que seguimos considera que en los avances del derecho internacional durante la segunda mitad del siglo XIX se enmarca el

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desarrollo del DAI. En esta época se sancionaron los primeros tratados sobre pesca y la protección de algunas especies de plantas.

Estos tempranos desarrollos de la regulación internacional ambiental estaban focalizados principalmente en la conservación de la vida silvestre y, de manera limitada, en la protección de ríos y mares, ligado a la realización de estudios científicos sobre suelos, erosión, deforestación, humedad y protección de algunas especies. (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010, p. 86).

Se considera que estos primeros avances fueron de carácter antropocéntricos, respondiendo más a prioridades económicas y materiales de los seres humanos que a objetivos ecológicos. Además, no hubo casi iniciativas tendientes a la creación de organizaciones internacionales en materia medioambiental (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010).

Segunda etapa: desde la creación de la ONU hasta la Conferencia Mundial sobre el Medio Humano de Estocolmo en 1972 Aunque la Carta de las Naciones Unidas no hizo referencia expresa a la protección del medio ambiente y no se crearon organismos específicamente ambientales durante esos años, los autores que siguen esta línea de evolución consideran que la creación de la Organización de las Naciones Unidas en 1945 marcó un avance para el desarrollo del derecho ambiental internacional. En el transcurso de estos años se concluyeron algunos tratados con impacto ambiental, a los que no nos referiremos en esta oportunidad. Además, se considera que a nivel mundial se despertó la conciencia ambiental durante la década de 1960, constituyendo un hito fundamental la publicación del libro Silent Spring de Rachel Carson en 1962. A esto se suma que en marzo de 1967 el superpetrolero Torrey Canyon encalló en la costa sur de Inglaterra generando perjuicios irreparables al ambiente. Ese desastre ambiental sumado a la advertencia que hizo Suecia sobre el continuo y acelerado deterioro del medio ambiente fueron los principales motivos para que la Asamblea General de las Naciones Unidas reaccione y convoque a la Conferencia Mundial sobre el Medio Humano en Estocolmo en 1972 (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010).

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Tercera etapa: desde Estocolmo hasta la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro en 1992 La Conferencia de Estocolmo de 1972 es considerada hasta el día de hoy como un punto de inflexión en el desarrollo del DAI. Los resultados de la Conferencia fueron tres documentos de carácter no vinculante: una Declaración de 26 principios, un Plan de Acción con 109 recomendaciones y una resolución sobre cuestiones de orden institucional y financiero (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010). De Estocolmo también surgió el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, organismo que coordina las cuestiones vinculadas con el medio ambiente Leer la Carta Mundial de la Naturaleza que se encuentra en el aula abierta.

En octubre de 1982, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó la Carta Mundial de la Naturaleza, un instrumento no vinculante que contiene varios principios generales sobre la protección y la conservación de la naturaleza:

1.Se respetará la naturaleza y no se perturbarán sus procesos esenciales. 2. No se amenazará la viabilidad genética en la tierra; la población de todas las especies, silvestres y domesticadas, se mantendrá a un nivel por los menos suficiente para garantizar su pervivencia; asimismo, se salvaguardarán los hábitat necesarios para este fin. 3. Estos principios de conservación se aplicarán a todas las partes de la superficie terrestre, tanto en la tierra como en el mar; se concederá protección especial a aquellas de carácter singular, a los ejemplares representativos de todos los diferentes grupos de ecosistemas y a los hábitat de las especies escasas o en peligro. 4. Los ecosistemas y los organismos, así como los recursos terrestres, marinos y atmosféricos que son utilizados por el hombre, se administrarán de manera tal de lograr y mantener su productividad óptima y continua sin por ello poner en peligro la integridad de los otros ecosistemas y especies con los que coexistan.

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5. Se protegerá a la naturaleza de la destrucción que causan las guerras u otros actos de hostilidad.1

En el documento también encontramos una sección titulada Funciones,“referida a la planeación y realización de actividades que involucraran el aprovechamiento de recursos naturales” (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010, p. 100), y una parte de Aplicación:

la cual contiene disposiciones para la adopción de la Carta por las legislaciones de los distintos países,la difusión de los conocimientos relativos a la naturaleza, el aseguramiento de losrecursos financieros para alcanzar dichos fines, la posibilidad para cualquier persona de participar en la toma de decisiones concernientes a su medio ambientey la soberanía de que gozara cada Estado sobre sus recursos naturales, debiendoaplicar las disposiciones de la Carta en cooperación con los demás Estados (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010, p. 100).

En lo que respecta al apartado Funciones, a través de la lectura de sus postulados se puede advertir el carácter antropocéntrico de la Carta de la Naturaleza. Transcribimos algunos:

6. En los procesos de adopción de decisiones se reconocerá que no es posible satisfacer las necesidades de todos a menos que se asegure el funcionamiento adecuado de los sistemas naturales y se respeten los principios enunciados en la presente Carta. 7. En la planificación y realización de las actividades de desarrollo social y económico, se tendrá debidamente en cuenta el hecho de que la conservación de la naturaleza es parte integrante de esas actividades. 8. Al formular planes a largo plazo para el desarrollo económico, el crecimiento de la población y el mejoramiento de los niveles de vida, se tendrá debidamente 1

Carta Mundial de la Naturaleza. (1982) Asamblea General de las Naciones Unidas. Recuperada de https://goo.gl/AHVq2E

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en cuenta la capacidad a largo plazo de los sistemas naturales para asegurar el asentamiento y supervivencia de las poblaciones consideradas, reconociendo que esa capacidad se puede aumentar gracias a la ciencia y la tecnología.2

Antes de pasar a la cuarta y última etapa, es necesario hacer referencia al Informe Brundtland o Nuestro Futuro Común, resultado de la Comisión Mundial del Medio Ambiente de las Naciones Unidas de 1987.

Cuarta etapa: desde Río de Janeiro a la actualidad En 1992 se llevó a cabo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro. En la Declaración, que fue uno de sus resultados, se manifiestan principios de suma importancia para el DAI, que han sido citados en lecturas anteriores. Cabe destacar el carácter antropocéntrico que surge del principio 1, al expresar que “los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonia con la naturaleza” (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, https://goo.gl/jerMVJ) Además de esa Declaración de Principios, en esta Conferencia se adoptó la llamada Agenda (o Programa) 21 e instrumentos vinculantes como la Convención sobre biodiversidad biológica y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. En el año 2002 se celebró la Conferencia de las Naciones Undias sobre Desarrollo Sostenible en Johannesburgo y en el año 2012 se celebró la Conferencia llamada comunmente Río+20 en Río de Janeiro, sobre las que profundizaremos en la próxima lectura.

Conclusiones finales A través del recorrido realizado, vimos cómo los instrumentos y las fuentes del derecho ambiental internacional fueron evolucionando, desde una perspectiva antropocéntrica, pasando por la noción del desarrollo sustentable, hasta la incorporación de las generaciones futuras y la biodiversidad como patrimonio común de la humanidad. 2

Carta Mundial de la Naturaleza. (1982) Asamblea General de las Naciones Unidas. Recuperada de https://goo.gl/AHVq2E 6

Este desarrollo estuvo acompañado con avances en el plano institucional y normativo nacional, desde el surgimiento de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales hasta la sanción de normas para hacer efectivos los principios reconocidos en el DAI. No obstante dicho desarrollo, se considera que existen falencias y debilidades que deben tenerse en cuenta y fortalecerse para el futuro. Entre esas falencias se destaca la lentitud en la producción de normas internacionales (y nacionales) en comparación con el desarrollo de la humanidad, la falta de compromiso político por parte de los Estados, especialmente los más desarrollados, para asumir los compromisos internacionales en materia ambiental yla fragmentación en la legislación según los distintos componentes del ambiente (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010).

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Referencias Carta Mundial de la Naturaleza. (1982) Asamblea General de las Naciones Unidas. Recuperada dehttp://www.mbigua.org.ar/uploads/File/CartaMundialNaturaleza.pdf Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. (1992). Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Recuperado dehttp://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm Juste Ruiz, J. (1999). Derecho Internacional del Medio Ambiente. Madrid: Mc Graw Hill. Uribe Vargas, D., y Cárdenas Castañeda, F. (2010). Derecho Internacional Ambiental. Bogotá: Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano.

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El sistema de Naciones Unidas

Derecho Ambiental

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El sistema de Naciones Unidas ¿Qué relación tiene la ONU con el medio ambiente? ¿Qué es el PNUMA?

Visitar la página de la ONU: http://research.un.org /es/docs/environment /conferences Allí encontrarás las conferencias e informes sobre el medio ambiente.

En esta lectura seguiremos la estructura del desarrollo realizado por Valls (2016), complementando esa información a partir de otras fuentes. Comenzaremos haciendo referencia a las principales Conferencias de Naciones Unidas sobre la temática en orden cronológico, para finalizar con un breve apartado sobre el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

Conferencias de Naciones Unidas Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972) En general, se considera a la Primera Cumbre de la Tierra de Estocolmo (Suecia) de 1972 organizada por las Naciones Unidas como un hito fundacional en la historia del derecho ambiental internacional. Una de sus preocupaciones fundacionales consistió en asignar a la cuestión ambiental un carácter global, superando regionalismos y heterogeneidades políticas. En este sentido, la Declaración expresa que se reúne atendiendo a “la necesidad de un criterio y principios comunes que ofrezcan a los pueblos del mundo inspiración y guía para preservar y mejorar el medio ambiente humano” (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, 1972, https://goo.gl/fAcL9Y). En el marco de esta Cumbre se desarrolló la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, la que no estuvo exenta de disputas políticas ni fue el resultado de un consenso mundial en pos de la protección ambiental. En términos generales, los países en desarrollo cuestionaron la legitimidad de los objetivos de la Conferencia y sostuvieron una postura crítica acerca de la causa ambiental defendida por las países desarrollados. Principalmente, los países subdesarrollados sostuvieron que el principal problema ambiental de ellos y que exigía una atención urgente consistía en sus altos índices de pobreza antes que las preocupaciones ambientales de los más industrializados. La Declaración proclama que: …en los países en desarrollo, la mayoría de los problemas ambientales están motivados por el subdesarrollo. Millones de personas siguen viviendo muy por debajo de los niveles mínimos necesarios para una existencia humana

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decorosa, privadas de alimentación y vestido, de vivienda y educación, de sanidad e higiene adecuadas. Por ello, los países en desarrollo deben dirigir sus esfuerzos hacia el desarrollo, teniendo presente sus prioridades y la necesidad de salvaguardar y mejorar el medio. Con el mismo fin, los países industrializados deben esfrorzarse por reducir la distancia que los separa de los países en desarrollo. En los países industrializados, los problemas ambientales están generalmente relacionados con la industrialización y el desarrollo tecnológico. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, 1972, https://goo.gl/fAcL9Y).

En la Conferencia de Estocolmo se adoptaron instrumentos de carácter meramente declarativo y recomendatorio, “porque el momento era más apropiado para el diagnóstico y la adopción de directrices políticas que para la regulación específica, por medio de tratados, de cuestiones que todavía necesitaban de una cierta maduración.” (Juste Ruiz, 1999, p. 19). Uno de los instrumentos es la mecionada Declaración, conocida como Declaración de Estocolmo de 1972, compuesta por un preámbulo y 26 principios. Se adoptó también un Plan de Acción para el Medio Ambiente, compuesto de 109 declaraciones en torno a tres pilares fundamentales: evaluación de los problemas, medidas de gestión y medidas de apoyo. Por recomendación de esta Cumbre, la Asamblea de Naciones Unidas creó el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), organismo clave en la construcción y delimitación de la agenda internacional ambiental.

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992) Aquí encontrarás la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: http://www.un.org/ spanish/esa/sustdev /documents/declara cionrio.htm

La Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro en 1992 conservó, al igual que la anterior, una perspectiva antropocéntrica, aunque su preocupación principal estaba dada por el impacto del desarrollo acelerado sobre el medio ambiente. La mayoría de los estudiosos del tema sostienen que la Declaración que surge de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (en adelante CNUMAD) proporciona un esquema más completo, claro y preciso que el de la Declaración de Estocolmo, por lo que es utilizada como guía orientadora para la toma de decisiones tanto a nivel internacional como nacional (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010).

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A partir de esta Conferencia deja de hablarse de la política ambiental global para pasar a referirse a la política del desarrollo sustentable, a los fines de atendera los reclamos que los países en vías de desarrollo manifestaron en la Conferencia de Estocolmo. Cabe aclarar que el término desarrollo sostenible surge del Informe Nuestro Futuro Común de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (conocida como Comisión Brundtland) de 1987, donde se lo define como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”1. Se entiende que este concepto ha sido promovido con el fin de satisfacer tanto a quienes propugnan el desarrollo económico como a los interesados en la conservación del medio ambiente.

Por eso, la Cumbre para la Tierra marcó un hito al centrar la atención mundial en la idea, nueva en aquella época, de que los problemas medio ambientales del planeta estaban íntimamente relacionados con las condiciones económicas y los problemas de la justicia social. Demostró que las necesidades sociales, medio ambientales y económicas deben equilibrarse unas a otras para obtener resultados sostenibles a largo plazo. También demostró que si la gente es pobre, y las economías nacionales son débiles, el medio ambiente se resiente; si se abusa del medio ambiente y se consumen en exceso los recursos, la gente sufre y las economías se debilitan. La conferencia también señaló que las acciones o decisiones locales más insignificantes, buenas o malas, tienen repercusiones potenciales a escala mundial. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, https://goo.gl/jerMVJ).

Los resultados de la CNUMAD son diversos y complementarios a la vez, en el sentido de que “todos están ordenados a un mismo objetivo final, a saber, el logro del desarrollo sostenible mediante la conciliación de las exigencias del desarrollo económico con los imperativos de la protección del medio ambiente” (Juste Ruiz, 1998, p. 23). Uno de los principales resultados de la CNUMAD es la conocida Declaración de Río (27 Principios), a la que se hizo referencia up supra. Hemos analizado sus principios a lo largo de las lecturas anteriores, ya que definen los propios del derecho ambiental internacional, por lo que no los profundizaremos aquí.También son fruto de esta Cumbre de la Tierra: la Convención Marco sobre el Cambio Climático (instrumento vinculante), el Convenio sobre Diversidad 1

Fuente: página oficial de ONU. Recuperada de https://goo.gl/KdjaDm

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Biológica (instrumento vinculante) y la Declaración de Principios Forestales (principios no vinculantes). En el siguiente enlace de la ONU podrás leer el Programa 21: http://www.un.org/ spanish/esa/sustdev /agenda21/agenda2 1toc.htm

Otro de los resultados más relevantes del CNUMAD fue el Programa 21 (o Agenda 21), un programa de acciones con vistas al logro del desarrollo sostenible en el siglo XXI. Si bien este documento no tiene valor jurídico obligatorio, constituye un instrumento fundamental para la acción ambiental interna y externa de los Estados. Algunas críticas que se le formulan a los fines de su operatividad se refieren a la ausencia de plazos concretos para la aplicación en el tiempo, y la falta de un mecanismo de control (Juste Ruiz, 1998), como así también la disparidad en el sistema interno de los Estados para su ejecución.

El Programa está dividido en cuatro secciones en las que se analizan respectivamente: las dimensiones sociales y económicas del problema del medio ambiente y el desarrollo, las guías para la conservación y gestión de los recursos para el desarrollo, el reforzamiento del papel de los principales grupos involucrados y los medios para asegurar la aplicación del programa establecido (Piñuela Martín, 2016).

Esas secciones contienen 40 capítulos que trazan con precisión los objetivos, las actividades y los medios necesarios para llevar a buen fin el desarrollo sostenible en sus respectivas áreas de actuación (Piñuela Martín, 2016).

Conferencia de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002) Se puede visitar el sitio web de esta Cumbre en el siguiente enlace: http://www.un.org/ spanish/conferences /wssd/coverage/

Diez años después de Río 92, se llevó a cabo la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, conocida como Río+10, en Johannesburgo, Sudáfrica. Esta Cumbre concluyó con la adopción de la Declaración sobre Desarrollo Sostenible, donde se retoman los principios de las Cumbres de Estocolmo y Río de Janeiro, reforzándose el compromiso de fortalecimiento del desarrollo sostenible en los planos nacional, regional y mundial. Allí se reitera la preocupación por el aumento del deterioro ambiental y pérdida de bioiversidad, “problemas que han sido acentuados con el proceso de globalización y el abismo cada vez mayor entre países ricos y

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países pobres” (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010, p.125). Expresamente declara:

11. Reconocemos que la erradicación de la pobreza, la modificación de pautas insostenibles de producción y consumo y la protección y ordenación de la base de recursos naturales para el desarrollo social y económico son objetivos primordiales y requisitos fundamentales de un desarrollo sostenible. 12. La profunda fisura que divide a la sociedad humana entre ricos y pobres, así como el abismo cada vez mayor que separa al mundo desarrollado del mundo en desarrollo, representan una grave amenaza a la prosperidad, seguridad y estabilidad mundiales. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, 2002, https://goo.gl/HYLS3W).

Es interesante destacar la incorporación de los principios de los derechos humanos universales, la igualdad de género y la potenciación y emancipación de la mujer en las actividades del Programa 21, como así también, el reconocimiento del rol fundamental de las poblaciones indígenas en el desarrollo. Como anexo a la declaración política, se firmó el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible.

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río de Janeiro, 2012) Te invitamos a recorrer el sitio web de esta conferencia a través del siguiente enlace: https://sustainabled evelopment.un.org/r io20.html

En el año 2012 se celebró la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20) en Río de Janeiro (Brasil), de donde surgió la Declaración final denominada El futuro que queremos. En dicho documento se ratifican los principios de Río y los planes de acción anteriores. Dentro de la sección V, que se refiere al Marco para la acción y el seguimiento, destacamos:

104. Reconocemos que para cumplir el objetivo de la Conferencia, que consiste en renovar el compromiso político en favor del desarrollo sostenible, y para abordar los temas 6

de la economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza y del marco institucional para el desarrollo sostenible, nos comprometemos a tratar de llenar las lagunas que aún persisten en la aplicación de los resultados de las principales cumbres sobre el desarrollo sostenible, afrontar los problemas nuevos y en ciernes y aprovechar las nuevas oportunidades mediante la adopción de las medidas enunciadas más adelante en este marco para la acción, proporcionando, según proceda, medios de aplicación. Reconocemos que los objetivos, las metas y los indicadores, incluidos, cuando corresponda, indicadores con enfoque de género, son útiles para medir y acelerar los progresos. Observamos además que es posible impulsar la aplicación de las medidas enunciadas más abajo si se comparten de manera voluntaria información, conocimientos y experiencia. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, 2012, https://goo.gl/X1Pc5B).

Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente Página oficial: http://web.unep.org /es

Recordemos que uno de los resultados más importantes de la Conferencia de Estocolmo de 1972 fue la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA o UNEP por sus siglas en inglés), constituyendo la primera organización internacional con un rol exclusivamente medioambiental (Uribe Vargas y Cárdenas Castañeda, 2010). Su mandato consiste en:

Ser la autoridad ambiental líder en el mundo, que fija la agenda ambiental global, que promueve la aplicación coherente de las dimensiones ambientales del desarrollo sostenible en el marco del sistema de las Naciones Unidas, y que ejerce de defensor acreditado del medio ambiente global.2 Mientras que su misión radica en “proporcionar liderazgo y alentar la participación en el cuidado del medio ambiente inspirando, informando y facilitando a las naciones y los pueblos los medios para mejorar su calidad de vida sin comprometer la de las futuras generaciones”.3 2 3

Fuente: página oficial de PNUMA. Recuperada dehttps://goo.gl/uJ6Ez6 Fuente: página oficial de PNUMA. Recuperada de https://goo.gl/uJ6Ez6

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Su sede se encuentra en Nairobi, Kenia y trabaja a través de sus divisiones regionales y una red de centro de colaboradores. La oficina regional de América Latina y el Caribe se ubica en la ciudad de Panamá y a su vez, la región se divide en cuatro subregiones: Mesoamérica, el Caribe, la Región Andina y el Cono Sur, cada una con sus características, prioridades y retos ambientales.

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Referencias Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible. (2002). Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible. Recuperado dehttp://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/CONF.199/20 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible. (2012). Declaración de Río sobre el Desarrollo Sostenible. Recuperado dehttp://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/CONF.216/16 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. (1992). Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Recuperado dehttp://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/CONF.151/26/Rev.1(Vol.I) Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano. (1972). Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano. Recuperado de http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/CONF.48/14/Rev.1 Juste Ruiz, J. (1999). Derecho Internacional del Medio Ambiente. Madrid: Mc Graw Hill. Uribe Vargas, D., y Cárdenas Castañeda, F. (2010). Derecho Internacional Ambiental. Bogotá: Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano.

Piñuela Martín, J. (2016). La sociedad internacional y el derecho al agua. La situación en el siglo XXI. P. 72-73. Salamanca, Esp.: Ediciones Universidad de Salamanca

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El proceso ambiental

Derecho Ambiental

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El proceso ambiental Morales Lamberti (2005) entiende el acceso a la justicia ambiental como la: ¿Cómo se puede proteger el ambiente por vía judicial? ¿En qué consiste el proceso ambiental?

posibilidad de obtener la solución expedita y completa por las autoridades judiciales de un conflicto jurídico de naturaleza ambiental, lo que supone que todas las personas están en igualdad de condiciones para acceder a la justicia y para obtener resultados individual o socialmente justos (P. 187).

Dentro de ese gran campo del acceso a la justicia, el proceso ambiental es uno de sus aspectos más relevantes junto con la cuestión de la legitimación para accionar en defensa del medio ambiente. Morales Lamberti (2005) hace referencia a las complicaciones que presenta el acceso a la justicia en general, entre las que enumera el costo y tiempo de litigio, las diferencias técnicas y económicas que muchas veces se presentan entre los litigantes, entre otras. Particularmente, el acceso a la justicia ambiental presenta dificultades adicionales, entre las que destaca: la complejidad científico-técnica; la naturaleza de los intereses en juego, que habitualmente son intereses colectivos y difusos, es decir, que corresponden a muchas personas, que son en su mayoría indeterminadas, etcétera. En esta lectura comenzaremos explicando en qué consiste la acción ambiental y quiénes son los legitimados para ejercerla conforme a los intereses difusos en juego. Luego, nosreferiremos al amparo ambiental.

La acción ambiental: los intereses difusos y la legitimación Alsina (en Valls, 2016) define a la acción como el medio para ejercer “el poder jurídico de pedir a un órgano jurisdiccional una sentencia para hacer valer un derecho que se considera vulnerado” (p. 221). En otras palabras, la acción judicial es “la facultad que tiene cada persona de promover la protección jurisdiccional de un derecho subjetivo” (Garrone, 1993, p. 35). Para ejercer esa acción se requiere poseer lo que se denomina legitimación procesal (o personería jurídica), que consiste en la calidad jurídica o atributo inherente a la condición de representante de alguien. Es la

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capacidad legal para comparecer en juicio, con representación legal y suficiente para litigar en interés de otra persona (Ossorio, 1974). Valls (2016) sostiene que la legitimación requiere de tres elementos: 1) el derecho: “o sea, una norma jurídica vigente que atribuya al actor el derecho que pretende hacer valer” (p. 221); 2) calidad de parte: legitimación activa y pasiva; 3) “interés en la intervención del órgano jurisdiccional para evitar, resarcir o recomponer un perjuicio contrario a derecho” (p. 221).Con respecto a este último elemento, es donde aparecen los llamados intereses difusos. ¿Qué son los intereses difusos? ¿Cómo se receptan en la legislación?

Haciendo una revisión histórica, podemos decir que las Constituciones del siglo XIX (la nuestra es de 1853) son de corte individualista, solo reconocen los derechos civiles propios de la persona, no incorporan los derechos supraindividuales o colectivos propios de una conciencia solidaria que se fue adquiriendo en las últimas décadas (Franza,2010). Este marco normativo no da respuesta a la defensa del medio ambiente ante conflictos que conciernen a grupos de personas. Ante esto, la doctrina y la jurisprudencia comenzaron a tutelar el medio ambiente a través de la protección de los intereses difusos, como medio superador de la tradicional teoría del derecho subjetivo individual. Se sostiene que son intereses difusos:

los que pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, en cuanto integrantes de grupos, clases o categorías de personas, ligadas en virtud de la pretensión de goce, por parte de cada una de ellas, de una misma prerrogativa. De forma tal que la satisfacción del fragmento o porción de interés que atañe a cada individuo, se extiende por naturaleza a todos; del mismo modo que la lesión a cada uno afecta simultánea y globalmente a todos los integrantes del conjunto comunitario. (Morales Lamberti, 2005, p. 192).

Esta nueva categoría impacta de manera directa en la legitimación procesal como derechos de incidencia colectiva, habilitando “la posibilidad de recurrir ciertos actos que lesionan no ya un interés legítimo, personal y directo, según las reglas tradicionales, sino intereses sustanciales que afecten a determinados grupos de personas o bien a la comunidad entera” (Morales Lamberti, 2005, p. 192).

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El caso “Halabi”

El tema está extensamente explicado por Valls, quien hace referencia a la postura de Marienhoff y sus críticas.

Ante esta realidad, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el conocido fallo “Halabi”1del 2009, delimita con precisión tres categorías de derechos en materia de legitimación procesal, a saber: 







Derechos subjetivos o individuales (intereses individuales): “son aquellos ejercidos por un titular. Son divisibles, no homogéneos y se caracterizan por la búsqueda de la reparación de un daño esencialmente individual y propio de cada uno de los afectados” (Gil Domínguez, 2009, p.2). La protección de estos derechos divisibles, no homogéneos se encuentra consagrada en el primer párrafo del artículo 43 de la Constitución Nacional a través de la acción de amparo. Como se expresó, el interés es individual y la legitimación también, por lo que cada titular inicia una acción y obtiene una sentencia en un proceso bilateral (Lorenzetti, 2014). Por ejemplo, a raíz de una contaminación se afecta la salud de una persona. Derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos (intereses colectivos):“son aquellos que pertenecen a toda la comunidad, son indivisibles y no admiten exclusión alguna (por ende, en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien)” (Gil Domínguez, 2009, p.2). En este caso, el ejemplo sería que a través de una contaminación se extinga una especie animal, o lo es también la contaminación del aire. Derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos (intereses individuales homogéneos):“son aquellos en donde si bien se afectan derechos individuales enteramente divisibles, existe un hecho único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y que se identifica como una causa fáctica homogénea” (Gil Domínguez, 2009, p. 2). Aquí, a raíz de la misma causa contaminante, se afecta la salud de toda la población de una ciudad o región por ejemplo. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia en el caso “Halabi” expresó que: …en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos

Corte Suprema de Justicia de la Nación, “Halabi, Ernesto c/P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986”, H. 270. XLII, (2009). 1

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expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño. Sin embargo, no hay en nuestro derecho una ley que reglamente el ejercicio efectivo de las denominadas acciones de clase… Este aspecto resulta de gran importancia porque debe existir una ley que determine cuándo se da una pluralidad relevante de individuos que permita ejercer dichas acciones, cómo se define la clase homogénea, si la legitimación corresponde exclusivamente a un integrante de la clase o también a organismos públicos o asociaciones, cómo tramitan estos procesos, cuáles son los efectos expansivos de la sentencia a dictar y cómo se hacen efectivos.2

Entonces, para la tutela de los derechos subjetivos o individuales, tenemos una acción en la que la legitimación está en cabeza del titular de ese derecho. Los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos3 y los referentes a intereses individuales homogéneos, según el artículo 43 de la Constitución Nacional, cuentan para su tutela con una acción colectiva donde los legitimados activos son: el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines colectivos. Pero como expresó la Corte Suprema en el caso “Halabi”, en nuestro país no contamos con una regulación de las acciones de clase para instrumentar la acción colectiva de los derechos individuales homogéneos(Gil Domínguez, 2009). Ante esta situación, la misma Corte estableció de forma pretoriana los requisitos para la procedencia de este tipo de acciones colectivas. Siguiendo la enumeración realizada por Gil Domínguez (2009), entre los requisitos generales se destacan:

a) la existencia de un hecho único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales; b) la pretensión debe estar concentrada en los efectos comunes y no en lo que cada individuo puede peticionar, por ende la existencia de causa o controversia se relaciona con los elementos homogéneos que tiene esa pluralidad de sujetos al estar afectados por un mismo hecho; c) es exigible que el interés individual considerado aisladamente no Corte Suprema de Justicia de la Nación, “Halabi, Ernesto c/P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986”, H. 270. XLII, p. 7-8, (2009). 3 Corte Suprema de Justicia de la Nación, “Halabi, Ernesto c/P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986”, H. 270. XLII, p. 7-8, (2009). 2

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justifique la promoción de una demanda solamente como acción individual, no obstante c') la acción colectiva resultará de todos modos procedente en aquellos supuestos en los que cobran preeminencia otros aspectos referidos a materias tales como el ambiente, el consumo o la salud o afectaciones de grupos que tradicionalmente han sido postergados, o en su caso, débilmente protegidos, por cuanto en dichas circunstancias la naturaleza de estos derechos —a pesar de su singularidad— excede el interés de cada persona, y al mismo tiempo, pone en evidencia la presencia de un fuerte interés estatal para su protección (entendido como el de la sociedad en su conjunto) y d) el carácter erga omnes de la cosa juzgada, el cual es inherente a la propia naturaleza de la acción colectiva en virtud de la trascendencia de los derechos que por su intermedio se intentan proteger (salvo en lo que hace a la prueba del daño, los que deberán dilucidarse en procedimientos especiales o en la ejecución de la sentencia). (P. 4).

Antes de terminar este apartado, cabe agregar que los derechos de incidencia colectiva, además de estar reconocidos en el artículo 43 segundo párrafo de la Constitución Nacional, se incluyeron expresamente en el artículo 14 del Código Civil y Comercial sancionado en el año 2014.

El amparo ambiental El artículo 43 incorporado a la Constitución Nacional con la reforma de 1994introdujo la figura del amparo individual en el primer párrafo y la figura del amparo colectivo en el segundo, también llamado amparo ambiental, a través del cual se protegen los derechos de tercera generación (ambiente) y los derechos de incidencia colectiva en general (Morales Lamberti, 2005). El artículo 43 expresa en la primer parte:

Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá

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declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.4

Entonces, conforme al segundo párrafo del artículo transcripto, la acción del amparo de los derechos de incidencia colectiva que protegen, entre otros, los derechos al medio ambiente, consiste en un medio “para alcanzar en forma rápida y expedita una medida precautoria que, de estar sujeta a las condiciones de una acción ordinaria podría convertir en irreparable el daño producido” (Morales Lamberti, 2005, p. 196). Esta acción procede “cuando el Estado o los particulares afecten el derecho a la salud o el equilibrio ambiental” (Morales Lamberti, 2005, p. 196). Los legitmados activos, es decir, quienes están habilitados para interponer la acción son: a) el afectado: es quien, aún no habiendo sido dañado, se halla en el ámbito potencial de ser dañado, a diferencia del damnificado, que es aquel que ha sufrido un daño; b) el defensor del pueblo; y c) las asociaciones que propendan a los fines mencionados en el artículo. Esta legitimación activa se amplía en el útlimo párrafo del artículo 30 de la ley25.675 (Ley General del Ambiente), al establecer que “…toda persona podrá solicitar, mediante acción de amparo, la cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo.”5 Además, la doctrina entiende que conforme al artículo 41, cualquier habitante de la Nación tiene legitimación suficiente para accionar judicialmente en defensa del derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano. Como vemos, se trata de una amplia gama de legitimados activos para interponer la acción en defensa de los derechos de incidencia colectiva. Encontramos también unaamplia legitimación pasiva, es decir, contra quién va dirigda la acción. En este sentido, siguiendo con la lectura del artículo 41 de la Constitución Nacional, se impone el deber de cuidado del ambiente a todos los habitantes como así también a las autoridades públicas. 4

Artículo 43. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/NVXWuR 5 Artículo 30. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/75jNXA

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Otro de los aspectos a destacar es la imprescriptibilidad de la acción: esto es consecuencia del hecho de quel el derecho de los habitantes a un ambiente sano no se extingue (Morales Lamberti, 2005). Además, el carácter colectivo del bien tutelado trae aparejado que las consecuencias favorables de la acción no queden constreñidas al interés del accionante, sino que se extienden a todos, por lo que la sentencia tendrá un carácter ergaomnes. En esta línea, el artículo 33 de la Ley General del Ambiente dispone que “la sentencia hará cosa juzgada y tendrá efecto erga omnes, a excepción de que la acción sea rechazada, aunque sea parcialmente, por cuestiones probatorias”6.

Para reflexionar “No se legisló aún un proceso especial para el ambiente ni se creó un fuero especial” (Valls, 2016, p. 281). A partir de lo estudiado en esta lectura y de esa afirmación de Valls, consideramos necesario seguir pensando, como juristas, qué características debería tener un proceso ambiental adecuado.Para ello, debemos conocer “la estructura, características y dinámica de la ‘controversia ambiental típica’” (Valls, 2016, p. 281), tal como se desenvuelven en el marco normativo actual.

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Artículo 33. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/75jNXA

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Referencias Constitución de la Nación Argentina. (1994). [Sancionada por el Congreso General Constituyente el 1° de mayo de 1853, reformada y concordada por la Convención Nacional Ad Hoc el 25 de septiembre de 1860 y con las reformas de las Convenciones de 1866, 1898, 1957 y 1994]. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm Corte Suprema de Justicia de la Nación, “Halabi, Ernesto c/P.E.N. - ley 25.873 dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986”, H. 270. XLII, (2009). Franza, J. (2010). Manual de Derecho de los Recursos Naturales y Protección del Medio Ambiente. Buenos Aires: Ediciones Jurídicas. Garrone, J. (1993). Diccionario Jurídico. Buenos Aires: Abeledo Perrot. Gil Domínguez, A. (2009). Derechos colectivos y acciones colectivas. Publicado en La Ley. Pp.s/d. LA LEY 20/05/2009, 20/05/2009, 1 - LA LEY2009-C, 1128. Cita Online: AR/DOC/1749/2009 Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos /75000-79999/79980/norma.htm Lorenzetti, R. (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. Comentado. Santa Fe: Rubinzal Culzoni. Morales Lamberti, A. (2005). Instituciones de derecho ambiental. Córdoba: M.E.L. Ossorio, M. (1974). Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales. Buenos Aires: Heliasta. Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot.

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Daño ambiental

Derecho Ambiental

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Daño ambiental ¿Qué es el daño ambiental? ¿Cuáles son sus características? ¿Cuál es el régimen aplicable? ¿Cómo es la responsabilidad por ese daño producido?

Valls desarrolla de manera extensa y detallada las cuestiones relativas al daño ambiental y la responsabilidad que surge de él. En esta lectura haremos referencia al marco teórico y normativo general. Comenzaremos describiendo las características del daño ambiental y su diferenciación con el daño común, para luego, hacer un breve repaso por el marco legal atinente a la cuestión, sin adentrarnos en legislaciones particulares.

Características y distinciones Es importante comenzar con un breve repaso de las características más importantes del daño ambiental, teniendo en cuenta que sus particularidades lo apartan del daño clásico, lo que justifica la búsqueda de soluciones diferentes. En esta línea, el daño ambiental no cumple con los requisitos del daño jurídico común, resarcible y reparable, el cual es cierto, concreto, directo, personal y diferenciado. El daño ambiental, por el contrario, es incierto, indirecto o reflejo, impersonal, de causalidad difusa. En este sentido, Mario Valls (2016) postula como características sobresalientes las siguientes: 

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Los daños ambientales generalmente se exteriorizan lentamente. Esto dificulta que el perjuicio se advierta, permitiéndole al responsable disfrutar de los beneficios por un período prolongado hasta que se reclame y proceda a la ejecución de la sentencia favorable. Sus consecuencias pueden ser de una gravedad tal que haga imposible la reparación y el resarcimiento. Relacionada con la anterior, el autor postula que la reposición de las cosas al estado anterior suele ser difícil, antieconómica o imposible. Por ello, las normas hacen especial hincapié en la prevención del daño.

La doctrina se refiere al daño ambiental como bicéfalo o bifronte, debido a que causa tanto daños colectivos como individuales. De esta manera, se diferencia entre el daño ambiental per se o de incidencia colectiva y el daño a los individuos a través del ambiente. En palabras de Morales Lamberti (2008): …Es posible con la misma acción, causar dos daños jurídicamente distintos: por un lado el daño ambiental

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colectivo, cuya obligación de restauración por parte de los responsables es debida en forma permanente e imprescriptible frente a la colectividad; y del otro, el daño a la persona o cosa material con motivo del mismo daño ambiental… Corresponde así, distinguir entre el daño causado a las personas o a sus bienes, incluso a través del daño al ambiente, del daño causado al ambiente mismo o daño ambiental puro. (Morales Lamberti, 2008, p.12).

Sabsay y Di Paola (2003), entienden que es una distinción que permite analizar las características particulares de cada tipo de daño. De esta manera, en el caso del daño al ambiente, se trata de un menoscabo al medio en general, afectando la calidad de vida de los seres vivos, los ecosistemas y demás componentes bióticos y abióticos. En cambio, respecto al daño individual o clásico, el perjuicio es producido a las personas o sus cosas, a través del deterioro del ambiente. Desde otro punto de vista, Mosset Iturraspe, Hutchinson y Donna (1999) distinguen tres supuestos distintos dentro del concepto genérico de daños:  Por un lado, el caso en el que se ocasiona un daño patrimonial a un tercero como consecuencia de un daño ambiental (responsabilidad civil).  Por otro, los casos en que es responsable el Estado. Se trata de responsabilidad administrativa, ya sea por conducta legítima o por una conducta ilegítima.  Finalmente, encontramos a los casos de responsabilidad por daños ambientales colectivos, en los que el daño se le hace a la comunidad.

Marco normativo Constitución Nacional Pablo Lorenzetti (2015-a) destaca que se trata de un tipo de daño que posee mención expresa en la Constitución Nacional. Esto tiene como consecuencia principal que debamos considerar especialmente el bloque de constitucionalidad al resolver un caso sobre daño ambiental. La cuestión del daño ambiental tiene jerarquía constitucional a partir de la incorporación de la llamada cláusula ambiental en la reforma del año 1994. El primer párrafo in fine del artículo 41 expresa que “el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo

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establezca la ley”1.La Constitución no se detiene a dar un concepto de daño ambiental, por ello, lo repasaremos más adelante según la definición de la Ley General del Ambiente. Respecto a la obligación que surge como consecuencia del daño ambiental, podemos decir que recomponer supone restablecer la alteración ocasionada, volver las cosas al estado anterior a la producción del daño. Respecto al término prioritariamente, no hay acuerdo en la doctrina si se trata de una opción o de una obligación, pero la mayoría entiende que solo cuando la recomposición es técnica o fácticamente imposible se puede hablar de indemnización sustitutiva (Rosatti, 2007). En relación a las responsabilidades que surgen de ese daño ambiental, destacamos, siguiendo a Marta Juliá, el deber de todos los ciudadanos de preservar el ambiente en primer lugar. La segunda referencia es la responsabilidad que se configura frente al daño ambiental en particular, lo que genera la responsabilidad de recomponer según establezca la ley. En tercer lugar, otro tipo de responsabilidad está asociada a la obligación de proveer el derecho que tienen las diferentes autoridades (ejecutiva, legislativas y judiciales en los diferentes niveles de gobierno: nacional provincial y municipal), lo que les genera una responsabilidad frente al mandato constitucional. “Aquí identificamos tres actores diferentes: los habitantes frente al deber de preservar, los habitantes y sus actividades en general frente a la producción de un daño al ambiente, los funcionarios frente al incumplimiento del mandato.” (Juliá, Foradori, Perez Cubero, 2015, p. 24).

Ley General del Ambiente N° 25.675 En su artículo 4 establece el principio de responsabilidad, que dispone que “el generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan”2. Luego de fijar la política general, esta ley dedica un capítulo especial a la temática del daño ambiental, particularmente del colectivo. El artículo 27 in fine define al daño ambiental perse o daño ambiental de incidencia colectiva:

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Artículo 41. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/NVXWuR 2 Artículo 4. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/75jNXA

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“Se define el daño ambiental como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos”3.

Si analizamos los elementos de esta definición, lo primero que nos preguntamos es: ¿qué significa una alteración relevante y negativa al ambiente? Gran parte de la doctrina considera que la capacidad autoregenerativa del ecosistema constituye una variable de especial importancia a la hora de determinar si existe daño ambiental (Sabsay y Di Paola, 2003, p.2). Rosatti (2007) entiende que no existe una única línea divisoria susceptible de diferenciar todas las hipótesis de relevancia e irrelevancia en materia de daño ambiental, y propone dos parámetros divisorios como mínimo: una de ellas absoluta y ocurre en caso de pérdida de biodiversidad, y la otra ponderada, en caso de alteración de ecosistemas, recursos, bienes o valores colectivos. Con respecto a que se trate de una alteración negativa del ambiente, tenemos que tener presente, como se expresó en el módulo 1, que no todo es negativo y por ello es válida la aclaración. El artículo 28 establece la responsabilidad objetiva de quien causare el daño ambiental, reafirmando el criterio constitucional de la recomposición al estado anterior como prioridad; solo en caso de no ser técnicamente factible, se deposita una indemnización sustitutiva en el Fondo de Compensación Ambiental. Siguiendo con el factor de atribución de responsabilidad, el artículo 29 establece que:

la exención de responsabilidad sólo se producirá acreditando que, a pesar de haberse adoptado todas las medidas destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente del responsable, los daños se produjeron por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por quien no debe responder. La responsabilidad civil o penal, por daño ambiental, es independiente de la administrativa. Se presume iuris tantum

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Artículo 27. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/75jNXA

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la responsabilidad del autor del daño ambiental, si existen infracciones a las normas ambientales administrativas.4

Como surge de este artículo, se trata de un factor de atribución objetivo y las eximentes son mucho más estrictas que en el daño común regulado en el Código, puesto que el autor debe acreditar el hecho exclusivo de la víctima o un tercero y, a la vez, que adoptó todas las medidas destinadas a evitar el daño. En el artículo 30, de manera coherente con lo normado en el artículo 43 de la Contitución Nacional, la Ley General del Ambiente presenta como legitimados activos para iniciar acciones sobre daño ambiental al afectado: al Defensor del Pueblo y a las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental. También otorga dicha capacidad al Estado nacional, provincial o municipal.

Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación Como propuesta superadora del modelo anterior, el Código Civil y Comercial de la Nación (CCyCN) sancionado en 2014actualiza la responsabilidad civil conforme a los acontecimientos actuales. En esta nueva normativa se recepta expresamente el derecho de incidencia colectiva, por lo que cobra especial protección el daño al medio ambiente. Además, y en lo que importa especialmente a nuestra materia, reconoce que el derecho de daños tiene un fin primordialmente preventivo, lo que vuelve imperante que se impida la provocación antes de que sea luego subsanado. La responsabilidad civil se ubica en el Libro Tercero (Derechos personales), Título V (Otras fuentes de las obligaciones), Capítulo I (Responsabilidad civil). Esta nueva normativa regula el régimen de responsabilidad, atribuyéndole una doble función: preventiva y reparadora (artículo 1708). De este modo, se amplían las funciones del derecho de daños, revitalizando el sistema y haciéndolo más compatible con los caracteres del daño ambiental. En otras palabras, se comprenden dos etapas del daño: actuar ex ante para impedir su producción, continuación o agravamiento (prevención) y, una vez acaecido el hecho, se presenta la función resarcitoria (Lorenzetti, 2015-b).

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Artículo 29. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/75jNXA

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La función preventiva es uno de los aspectos más innovadores del nuevo Código y, más aún, si lo pensamos en lo que a daño ambiental específicamente se refiere. En palabras de Cafferatta (2014):

Desde la óptica de la especialidad, todo el instrumental jurídico ambiental está orientado para evitar la consumación del daño. Cuando se actúa después de que ocurrió el hecho dañoso la solución tardía es inútil, porque el daño ambiental es expansivo, multiplicador, continuo o permanente, por ello es plausible toda decisión que se ubique ex ante (y no ex post), que opere sobre las causas y las fuentes de los problemas. (P. 34).

Siguiendo el orden de los artículos, el artículo 1710 se refiere de manera genérica al deber de prevención del daño, y luego el artículo 1711 a la acción preventiva en los siguientes términos: “La acción preventiva procede cuando una acción u omisión antijurídica hace previsible la producción de un daño, su continuación o agravamiento. No es exigible la concurrencia de ningún factor de atribución.”5 En cuanto a los legitimados: serán quienes acrediten un interés razonable (artículo 1712). Por otro lado, el Código se refiere a la función clásica y mayormente desarrollada del derecho civil: la función reparadora o resarcitoria en la Sección 3 a 11 (artículos 1716 a 1780).Para hacer el análisis de la normativa en este punto, seguiremos a Vera (2015) al distinguir entre: daños a través del ambiente (aquél derivado de un daño ambiental pero que afecta intereses individuales) y daño ambiental propiamente dicho o daño ambiental colectivo (aquél que afecta directamente al ambiente como un todo común e indivisible). Esta distinción surge del artículo 1737, cuando al conceptualizar daño expresa: “Hay daño cuando se lesiona un derecho o un interés no reprobado por el ordenamiento jurídico, que tenga por objeto la persona, el patrimonio, o un derecho de incidencia colectiva.”6 1) Daño a través del ambiente El artículo 1716 establece: “La violación del deber de no dañar a otro, o el incumplimiento de una obligación, da lugar a la reparación del daño causado, conforme con las disposiciones de este Código.”7 Luego, se

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Artículo 1711.Ley 26.994. (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/QzO0oO 6 Artículo 1737.Ley 26.994. (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/QzO0oO 7 Artículo 1716.Ley 26.994. (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/QzO0oO

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establece un criterio amplio de antijuridicidad: “cualquier acción u omisión que cause un daño a otro es antijurídica si no está justificada”8. En lo que a factores de atribución se refiere, el Código regula tanto objetivos como subjetivos (artículos 1721, 1722, 1724). Respecto a la relación causal, el Código mantiene la teoría de la causalidad adecuada. El artículo 1726 expresa: “Son reparables las consecuencias dañosas que tienen nexo adecuado de causalidad con el hecho productor del daño…”9. 2) Daño ambiental colectivo Como se expresó, este tipo de daño tiene sus raíces directamente en el artículo 41 de la Constitución Nacional y se encuentra conceptualizado en el artículo 27 de la Ley General del Ambiente. Se debe tener en cuenta que,al tratarse de un daño colectivo, su regulación tiene ciertas particularidades propias de la indivisibilidad del bien a proteger. Lamentablemente, el anteproyecto poseía una norma integral que regulaba todo el proceso colectivo, pero luego el Poder Ejecutivo, al modificar el artículo 14 y suprimir la categoría de derechos individuales homogéneos, suprimió también esta regulación.En consecuencia, el daño ambiental colectivo sigue rigiéndose por la Ley General del Ambiente y la jurisprudencia (Vera, 2015), por lo que remitimos a lo dicho up supra.

Para complementar Luego del recorrido realizado, podemos distinguir dos funciones de la responsabilidad ambiental. Por un lado, la función preventiva receptada en los principios precautorio y preventivo de la Ley General del Ambiente y en los artículos 1711 a 1713 del Código Civil y Comercial de la Nación. Por otro lado, la función resarcitoria o reparadora, regulada en la Ley General del Ambiente, y que puede consistir en: 1) recomposición total; 2) recomposición parcial más indemnización subsidiaria; 3) indemnización sustitutiva. En esta lectura solo se hizo referencia al marco normativo general receptado en la Constitución Nacional, la Ley 25675 y el Código Civil y Comercial. A los fines de profundizar sobre estos temas, te invitamos a 8

Artículo 1717.Ley 26.994. (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/QzO0oO 9 Artículo 1726.Ley 26.994. (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/QzO0oO

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estudiar la bibliografía obligatoria, en donde Valls (2016) hace un minucioso análisis de la responsabilidad por daño ambiental, el principio contaminador-pagador y las cosas materiales que dañan el ambiente. En este último punto (Sección X del Capítulo V), Valls profundiza sobre los distintos regímenes de los residuos, haciendo alusión a las leyes de presupuestos mínimos de residuos domiciliarios (N° 25.916) y residuos industriales (N° 25.612) y a la ley de residuos peligrosos (N° 24.051), entre otras.

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Referencias Cafferatta, N. (2014) Derecho ambiental en el Código Civil y Comercial de la Nación. Recuperado de http://www.nuevocodigocivil.com/derecho-ambiental-enel-codigo-civil-y-comercial-de-la-nacion-por-nestor-a-cafferatt/ Constitución de la Nación Argentina. (1994). [Sancionada por el Congreso General Constituyente el 1° de mayo de 1853, reformada y concordada por la Convención Nacional Ad Hoc el 25 de septiembre de 1860 y con las reformas de las Convenciones de 1866, 1898, 1957 y 1994]. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm Juliá, M., Foradori, M. y Perez Cubero, M. (2015). La responsabilidad ambiental en el nuevo orden jurídico ambiental de Argentina. En Cuaderno de Derecho Ambiental, nºVII: Responsabilidad ambiental. Pp. 17-46. Recuperado de http://www.acaderc.org.ar/ediciones/cuaderno-de-derecho-ambiental-vii Ley 26.994. (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/235000239999/235975/norma.htm Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/7500079999/79980/norma.htm Lorenzetti, P. (2015-a). La función preventiva de la responsabilidad civil y el daño ambiental en el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación. Recuperado de http://www.nuevocodigocivil.com/la-funcion-preventiva-de-la-responsabilidadcivil-y-el-dano-ambiental-en-el-nuevo-codigo-civil-y-comercial-de-la-nacion-porpablo-lorenzetti/ Lorenzetti, R. (2015-b). Código Civil y Comercial de la Nación Comentado. Buenos Aires: Robinzal-Culzoni. Morales Lamberti, A. (2008). Estudios de Derecho Ambiental. Córdoba: Alveroni. Mosset Iturraspe, J., Hutchinson, T., y Donna, E. (1999). Daño Ambiental. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni. Rosatti, H. (2007). Derecho Ambiental Constitucional. Santa Fe: Rubinzal-Culzoni. Sabsay, D., Di Paola, M. (2003). El daño ambiental colectivo y la nueva ley general del ambiente. En Anales de Legislación Argentina. Boletín informativo N° 32. Pp. 1-9. Buenos Aires: Ed. La Ley. Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot.

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Vera, A. (2015). Responsabilidad por daños en materia ambiental en el nuevo Código Civil y Comercial. En: L. Devia (Dir.), Avances del nuevo código civil y comercial en los aspectos ambientales (pp.s/d). Buenos Aires: Albremática.

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Leyes de presupuestos mínimos

Derecho Ambiental

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Leyes de presupuestos mínimos ¿Qué es el llamado federalismo ambiental? ¿Cuál es la división de competencias entre nación y provincias conforme al dictado de presupuestos mínimos de protección ambiental?

En varias lecturas anteriores hemos hecho referencia a los presupuestos mínimos de la política ambiental argentina, particularmente a la Ley General del Ambiente N° 25.675 que establece los presupuestos mínimos de gestión ambiental. Pero no nos hemos preguntado aún: ¿qué son los presupuestos mínimos ambientales? A partir de allí, ¿cuál es la división de competencias entre nación y provincias en temas ambientales?, ¿cuáles son las leyes de presupuestos mínimos en Argentina? Valls (2016) se refiere, en distintos puntos del capítulo V, directamente a las leyes de presupuestos mínimos sectoriales (de residuos industriales y domiciliarios, de gestión de PCBs, de gestión ambiental de aguas, bosques nativos, etc.). Por ello, aquí haremos hincapié en las discusiones doctrinarias en torno al concepto de presupuesto mínimo ambiental, pero antes, a lo que significa el federalismo ambiental y la distribución de competencias en la temática. Al final, se enumerarán las leyes de prespuestos mínimos vigentes en nuestro país.

Federalismo ambiental1: distribución de competencias “Nuestra Constitución con la reforma de 1994 operó un cambio fundamental sobre nuestro sistema federal al modficar el esquema de reparto de competencias legislativa, administrativa y judicial en materia ambiental” (Esain, 2011, p. 735).

Nuestro país adopta para su gobierno la forma federal según lo establece el artículo 1 de la Constitución. Esto implica que la competencia para legislar se encuentra dividida entre una autoridad central y varias locales (Esain, 2011). Podemos preguntarnos: ¿cómo se distribuye la competencia en materia ambiental entre la nación y las provincias? En otras palabras, ¿qué le compete a la nación y qué a las provincias? Para dar respuesta a ese interrogante, comenzaremos con lo establecido por el artículo 121 de la Constitución Nacional, conforme al cual, las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal.

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Denominación utilizada por Quiroga Lavié en Quiroga Lavié, H. (1996). El estado ecológico de derecho en la Constitución Nacional. En La Ley, T.1996-B, sección Doctrina, p. 950-960.

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Con la reforma de 1994 se incorpora, como ya estudiamos, el artículo 41 a la Constitución, que en el tercer párrafo establece: “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”2.

“¿Hasta dónde puede el Estado federal legislar presupuestos mínimos? ¿Cuál es el límite del deslinde y la relación entre ambos campos competenciales? ¿Puede el Estado federal avanzar con esta atribución sobre la competencia de las provincias?” (Esain, 2011, p. 739).

Entonces, ¿cómo se interpreta el juego de las dos normas constitucionales? Lo dispuesto por el artículo 121 constituye la regla –las provincias conservan todo el poder no delegado, por ende la jurisdicción legislativa ambiental es provincial (Morales Lamberti, 2005)-, mientras que el artículo 41, tercer párrafo, marca la excepción para la temática ambiental –la delegación efectuada a la nación es acotada al dictado de presupuestos mínimos ambientales, sin alterar las jurisdicciones locales-. Como solo nos referimos a la competencia para legislar en materia ambiental, podemos decir que se trata de competencia concurrente entre nación y provincia, pero de una concurrencia especial, ya que ambas esferas de gobierno se complementan. Llegados a este punto, estamos en condiciones de preguntarnos: “¿Hasta dónde puede el Estado federal legislar presupuestos mínimos? ¿Cuál es el límite del deslinde y la relación entre ambos campos competenciales? ¿Puede el Estado federal avanzar con esta atribución sobre la competencia de las provincias?” (Esain, 2011, p. 739). Seguiremos a Esain para intentar dar respuesta a esos interrogantes. En primer lugar, este autor explica que “la concurrencia complementaria implica exclusividad, aunque sólo aplicable a la función parcial con la que cada orden concurre a la función total de legislar la materia ‘protección ambiental’” (Esain, 2011, p. 740). En otras palabras, la concurrencia de las dos esferas de gobierno para legislar sobre la misma materia se hace desde el complemento, lo que implica competencias exclusivas. En este sentido, las normas provinciales excluyen a las normas nacionales de su ámbito de actuación exclusivo, que es el de complementar las normas de presupuestos mínimos. En ese marco, el principio de supremacía federal, que deriva del artículo 31 de la Carta Magna, se pone de manifiesto en los siguientes supuestos: 1) las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental dictadas por 2

Artículo 41. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/NVXWuR

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el Congreso Nacional obligan a las provincias a complementarlas; 2) en caso de que las normas locales protejan en menor medida al ambiente, pueden ser declaradas inconstitucionales por violar el piso mínimo, inderogable y supremo que importan las leyes de presupuestos mínimos (Esain, 2011). Además, como ya se hizo referencia, resulta fundamental el principio de complementariedad para entender el funcionamiento del esquema competencial en la materia, establecido por el constituyente. En este sentido, la incorporación del tercer párrafo del artículo 41 es una gran novedad para el reparto de competencias clásico que separa las dos esferas políticas, introduciendo el denominado “federalismo de concertación o federalismo cooperativo” (Esain, 2011, p. 745). Siguiendo a Esain (2011), el esquema funcional de esta relación competencial complementaria sería el siguiente:  La Constitución Nacional establece que la nación debe dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección del ambiente. Esto le corresponde de manera exclusiva y excluyente a la autoridad federal.  Pero como solo se establece un piso mínimo y no se agota la regulación total de la materia, el constituyente estableció que las provincias tienen la función competencial para complementar esas normas nacionales. Esta función es exclusiva y excluyente de la autoridad provincial.

Lo que las hace complementarias es que ambos sectores llamados de manera exclusiva deben concurrir a la formación de un sistema unificado, que supone una regulación global de la materia, la que se articulará con normas de ambas procedencias, las que se deben presentar de manera sistmémica, no contradictoria o no fragmentada, unitaria, coordinada y coherente; ya que todo el complejo normativo deberá estar destinado a los mismos sujetos y aplicado por los mismos órganos (administrativos y judiciales). Esto es lo que implica el complemento: dos funciones exclusivas pero que son llamadas a formar un todo sistémico. (Esain, 2011, p. 746).

Una de las cuestiones más discutidas en la doctrina es la delimitación del quántum de esa delegación que las provincias hicieron a la nación. Uno de los límites más fuertes a esa delegación es el artículo 124, que expresa: “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos

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naturales existentes en su territorio”3. Entonces, los presupuestos mínimos dictados por la nación no pueden alterar el dominio ni la jurisdicción de los recursos naturales, cuya titularidad corresponde a las provincias. Sabsay y Di Paola (2002) consideran que de la combinación de las disposiciones contenidas en los artículos 41 y 124 se induce que la delegación se efectuó con ciertos límites, entre ellos, que no conduzca a un vaciamiento del dominio que tienen las provincias sobre sus recursos naturales. Además, cabe decir que esta delegación de competencias es de excepción, ya que si se hubiera querido delegar la legislación de la temática ambiental al nivel federal, se hubiera incluido en el artículo 75 entre las atribuciones del Congreso.

Figura 1: La distribución federal en Argentina

Fuente: Adaptado de Seterra, 2017: https://goo.gl/AgDfOj

Presupuestos mínimos ambientales4 Pero al final, ¿qué siginifica presupuestos mínimos? Al comienzo existía relativo acuerdo entre los doctrinarios, juristas y abogados sobre el significado del concepto de presupuestos mínimos. Ello se perdió con la sanción de las primeras leyes de presupuestos mínimos nacionales en el año 2002.No existe un definición constitucional explícita

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Artículo 124. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de: https://goo.gl/NVXWuR 4 Para el desarrollo de este apartado se tomó como base el libro: Julia, M.,Foradori, M., y Ulla, M.(2016). Los presupuestos mínimos y el nuevo orden jurídico ambiental en Argentina: conflictos, debates y disputas en el campo político jurídico 2014-2015. Córdoba: Advocatus.

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que aclare (o no) el panorama de lo que entendieron los convencionales constituyentes por presupuesto mínimo. Al respeto, Marta Juliá (2005) expresa:

Existen por lo menos tres posiciones claramente diferenciadas sobre el alcance del concepto de presupuesto mínimo incorporado en la Constitución. 1. Una posición restrictiva donde el alcance de este concepto está limitado un piso o umbral fijado por valores o límites equiparables a estándares y no puede regularse nada mas bajo el concepto de presupuesto mínimo. 2. Una posición intermedia que si bien es coincidente en la necesidad de fijar limites y valores entienden que el concepto puede albergar algunos principios y la formulación de instrumentos de gestión uniforme y en algún caso la guía de objetivos políticos mínimos. 3. Una posición amplia que comprende que es una verdadera delegación de la temática ambiental y por lo tanto bajo el rubro de presupuestos mínimo podría incluirse menos la legislación común que está delegada a la Nación, todos los aspectos. (P. 102).

En base a esa clasificación, Bec y Franco (2010) entienden que el tercer párrafo del artículo 41 constituye el sustento legal de la posición restrictiva, mientras que el artículo 6 de la Ley General del Ambiente es fiel a la posición amplia. Esta ley establece:

Artículo 6: Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable.5 5

Artículo 6. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/75jNXA

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Otra definición importante es la que expresa la Resolución del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) 92/04:

Se entiende por presupuesto mínimo al umbral básico de protección ambiental que corresponde dictar a la Nación y que rige en forma uniforme en todo el territorio nacional como piso inderogable que garantiza a todo habitante una protección ambiental mínima más allá del sitio en que se encuentre. Incluye aquellos conceptos y principios rectores de protección ambiental y las normas técnicas que fijen valores que aseguren niveles mínimo de calidad. La regulación del aprovechamiento y uso de los recursos naturales, constituyen potestades reservadas por las Provincias y por ello no delegadas a la Nación. En consecuencia el objeto de las leyes de presupuestos mínimos debe ser el de protección mínima ambiental del recurso y no el de su gestión, potestad privativa de las provincias.6

Como podemos observar, los distintos conceptos normativos no aclararon la cuestión sobe el contenido y alcance de los presupuestos mínimos. La mayoría hace referencia a una norma de base, común, umbral, piso o límite mínimo de protección ambiental para la toda la nación. El mayor problema deviene al preguntarnos por el alcance o quántum de dicho presupuesto. Una postura amplia considera que puede regularse la temática ambiental en general, mientras que desde una postura más limitada entienden el concepto de presupuesto mínimo con un alcance parcial, considerando que solo puede regularse sobre ciertas temáticas ambientales, de acuerdo a una concepción restrictiva del ambiente.

La mayoría de estas leyes de presupuestos mínimos se encuentra desarrollada en diferentes secciones de la bibliografía obligatoria. Te invitamos a estudiar el material.

Leyes de presupuestos mínimos Resulta curioso que, aunque con la reforma de 1994 se incorporaron los presupuestos mínimos en la Constitución Nacional, recién en el año 2002 se sancionaron las primeras cinco leyes de presupuestos mínimos. Actualmente, las leyes vigentes en Argentina son:  Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y Actividades de Servicios N° 25.612 (29/07/2002).  Ley para la Gestión y Eliminación de los PCBs N° 25.670 (19/11/2002). 6

Resolución 92/04. (2004). Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental. Consejo Federal de Medio Ambiente. Recuperada de: https://goo.gl/iKGfy1

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 Ley General del Ambiente N° 25.675 (28/11/2002).  Ley de Gestión Ambiental de Aguas N° 25.688 (03/01/2003).  Ley Régimen de libre acceso a la Información Pública Ambiental N° 25.831 (07/01/2004).  Ley Integral de Gestión de Residuos Domiciliarios N° 25.916 (07/09/2004).  Ley Protección Ambiental de Bosques Nativos N° 26.331 (26/12/2007).  Ley de Control de Actividades de Quema N° 26.562 (23/11/2010).  Ley Régimende Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial N° 26.639 (28/10/2010).  Ley Sistema Federal de Manejo del Fuego N° 26.815 (16/01/2013).  Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión de los Envases Vacíos de Fitosanitarios N° 27.279 (11/10/2016).

Para finalizar Luego del recorrido realizado, podemos afirmar que en Argentina encontramos leyes de presupuestos mínimos ambientales a nivel nacional y tenemos la ley general y varias sectoriales. Luego, encontramos sus respectivas (o no) normas provinciales complementarias, tanto generales como sectoriales.

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Referencias Bec, E., y Franco, H. (2010). Presupuestos mínimos de protección ambiental. Tratamiento completo de su problemática jurídica. Buenos Aires: Cathedra jurídica. Constitución de la Nación Argentina. (1994). [Sancionada por el Congreso General Constituyente el 1° de mayo de 1853, reformada y concordada por la Convención Nacional Ad Hoc el 25 de septiembre de 1860 y con las reformas de las Convenciones de 1866, 1898, 1957 y 1994]. Recuperada de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm Esain, J. (2011). El federalismo ambiental. Reparto de competencias legislativas en materia ambiental en la Constitución Nacional y en la Ley General del Ambiente 25675. En N. Cafferatta (Dir.), Summa Ambiental Tomo I (pp. 735-770). Buenos Aires: Abeledo Perrot. Juliá, M. (2005).La discusión del concepto de presupuesto mínimo en el marco de un nuevo orden ambiental político, jurídico e institucional. Revista de Derecho Ambiental, nº1, pp. 99-111. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/7500079999/79980/norma.htm Morales Lamberti, A. (2005). Instituciones de derecho ambiental. Córdoba: M.E.L. Sabsay, D., Di Paola, M. (2002) El federalismo y la nueva ley General del Ambiente. En Anales de Legislación Argentina, Boletín informativo Nº 32. Pp. 4754. Buenos Aires: La Ley Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot. Seterra (2017). Juego de Mapas [Imagen captura de pantalla]. Recuperado de: http://online.seterra.com/es/vgp/3081

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Créditos de emisión

Derecho Ambiental

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Créditos de emisión ¿En qué consisten los créditos de emisión? ¿Los mercados de emisiones? ¿Los bonos de carbono? ¿Qué son las normas ISO?

Bienvenidos a la última lectura. Aquí comenzaremos abordando someramente en qué consisten los mercados de derecho de emisión, que se encuentran explicados por Valls (2016) en la bibliografía obligatoria. Por ello, haremos mayor hincapié en los mecanismos estatales de protección ambiental y, particularmente, en los tributos ambientales y beneficios fiscales ecológicos, como otros de los instrumentos económicos de gestión ambiental.

Mercado de emisiones Coincidimos con Vergés (2009) al expresar que el mercado de derechos de emisión consiste en: un mecanismo de mercado –comercio de derechos de emisión- ‘diseñado’ y organizado por los poderes públicos, en el marco de un acuerdo internacional, como pieza central de la regulación económica/medio-ambiental sobre actividades que generan una externalidad negativa: emisión de cantidades importantes de dióxido de carbono; el principal gas responsable del efecto invernadero (P. 1).

Las externalidades ambientales son un tipo de externalidades o efectos externos que, desde el punto de vista económico, deberían cuantificarse e incorporarse en el análisis costobeneficio de cualquier actividad. La contaminación ambiental que produce la emisión de gases de efecto invernadero constituye una externalidad negativa. (Delacámara, G. 2008, recuperado dehttps://goo.gl/bA0ix 4)

La pregunta que el autor se hace en su texto es: ¿qué hacemos con la emisión de CO2, que constituye una externalidad negativa para las empresas? Entre las primeras opciones se encuentran: que la empresa (industria) internalice ese costo social a través del pago de un tributo de acuerdo a la cantidad emitida, o bien que legalmente se prohiban dichas emisiones obligando a la industria a adoptar las medidas necesarias a tal fin. Respecto a dichas opciones se plantean algunos inconvenientes: por un lado, como la emisión de dióxido de carbono es un problema a nivel global, el impuesto debería ser universal con las complicaciones que conlleva, y por otro lado, neutralizar la contaminación en origen no es una meta fácil de cumplir (Vergés, 2009). En respuesta a ello, y con el fin de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel mundial, el Protocolo de Kyoto (de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático ya estudiada) compromete a los Estados firmantes a establecer legalmente la obligación de reducir en una determinada cantidad las emisiones de CO2 en su territorio.

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Entonces, ¿en qué consiste el llamado mercado de emisiones? Nos parece adecuado transcribir la explicación de Vergés (2009), quien en un esquema simplificado expresa: Los objetivos al diseñar un ‘mercado de emisiones de CO2’ es facilitar la consecución de las reducciones anuales por parte de cada país, y con el menor coste posible para las industrias afectadas.

Puedes consultar el Protocolo de Kyoto a través del siguiente enlacehttps://goo.gl/j pKsJJ y profundizar a través de las lecturas que se encuentran en el aula abierta.

El mercado de derechos de emisión de CO2 surge en un país cuando la normativa legal no solo establece esos límites de emisión para cada industria-empresa y un impuesto por cada tonelada emitida de más, sino que además convierte esos tonelajes máximos autorizados en un derecho (sic) para esas empresas: La empresa ‘i’ tiene entonces el derecho a emitir ‘ix’ toneladas de CO2 al año Es decir, le han sido asignados Derechos de Emisión2 (DE) por esas ix Tn equivalentes de CO2. Si emite más, o bien deberá comprar DE a otras empresas para cubrir el exceso, o bien pagar el correspondiente impuesto por la diferencia. Y si, por el contrario, demuestra que ha emitido menos, la diferencia son unos DE que no ha utilizado, y que, como cualquier otro derecho, puede transferir, vender, a otra empresa. ¿Qué empresa pagará por ese ‘derecho a emitir’, por ejemplo, 500 Tn? Una que vaya a emitir 500 Tn. más de CO2 de las que tiene autorizadas y que le salga más a cuenta comprar esos derechos por un precio determinado que pagar el impuesto correspondiente (P. 3).

Ese mercado de derechos de emisión, que surge del Protocolo de Kyoto a nivel internacional, es más complejo que el esquema anterior. Intervienen muchos factores, como ser: cuestiones políticas que determinan la aplicación o no del Protocolo, un trato diferente entre los países desarrollados y subdesarrollados, el nivel de cumplimiento y marco normativo de cada Estado signatario del Protocolo, entre otros (Vergés, 2009).

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Mecanismos Estatales de Protección Ambiental (MEPA)1 Los MEPA son todos aquellos instrumentos que pueden adoptar las Administraciones, en el ejercicio de su función pública, para preservar el medioambiente. Se han elaborado numerosas clasificaciones en torno a estos instrumentos, de hecho hay prácticamente tantas como estudiosos sobre el tema. En este caso, siguiendo a Salassa Boix (2010) clasificaremos a estos mecanismos según el grado de autonomía que poseen los sujetos a quienes van destinados y la conducta que el ordenamiento jurídico espera de ellos. En base a este criterio, encontramos básicamente instrumentos restrictivos y permisivos. Los instrumentos restrictivos, también llamados directos o administrativos, se incluyen dentro de las prácticas de obligación, control y sanción de las administraciones públicas. Se trata de todas aquellas medidas que ejercen una acción directa sobre los contaminadores mediante un conjunto de disposiciones que, de no cumplirse, genera la aplicación de sanciones. Los instrumentos permisivos, también llamados económicos o de mercado, otorgan un mayor grado de discrecionalidad, ya que de entre todas las opciones posibles se permite al administrado elegir la que mejor se ajusta a sus intereses económicos. Estas medidas pueden ser positivas, negativas o mixtas, según se procure incentivar o desincentivar (o ambas simultáneamente) a los particulares a la realización o no de ciertas actividades contaminantes. Dentro de los instrumentos permisivos, destacamos el sistema fiscal que puede proteger al medio ambiente, a través de tributos ambientales o beneficios fiscales ecológicos, según se incremente la presión fiscal de los contribuyentes que realicen actividades anti-ecológicas (desincentivo) o se alivie la carga tributaria en el caso de actividades pro-ambientales, respectivamente (incentivo).

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Para el desarrollo de este apartado se tomó como base el artículo:Foradori, M., y SalassaBoix, R. (2015). La educación ambiental y la fiscalidad ambiental: puntos de encuentro. En:Llamosas, E., García Cima, E., Lascano, C., Seleme, H., Rey Caro, E. (Com. Ed.) (2015)Anuario XV (2013-2014) del Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba (pp. 89-106). Buenos Aires: La Ley.

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Tributos ambientales Los tributos ambientales, como medidas permisivas negativas, se pueden definir como aquellos gravámenes que no tienen como finalidad esencial obtener recursos, sino desalentar la realización o utilización de conductas o bienes que atentan contra el medio ambiente, más allá de la asignación presupuestaria de los fondos recaudados (Salassa Boix, 2013-b).

Gravando conductas contaminantes se busca que sus generadores "internalicen" los costos sociales que producen las externalidades negativas que recaen sobre la sociedad. Al elevar (internalizar) los costos que implican ciertas actividades y bienes comunes, los tributos ambientales permiten disminuir su realización y utilización promoviendo la aplicación de procesos ecológicamente más eficientes (Foradori y SalassaBoix, 2015, p. 95).

En otras palabras, la aplicación de este tipo de instrumentos de política y gestión ambiental provoca en los productores industriales y prestadores de servicios la necesaria búsqueda de tecnologías más limpias en beneficio del ambiente y, asimismo, la socialización de los costos ambientales. Entre las características que se desprenden de la definición antes mencionada, destacamos:

Pertenencia a la categoría de tributos: Más allá que su finalidad principal sea de carácter intervencionista, los gravámenes ambientales pertenecen al género amplio de "tributos" y, dentro de éste, a la sub-especie de "tributos con fines extra-fiscales". De forma que, al igual que cualquier otro gravamen, se trata de una relación obligacional impuesta por la ley, que nace con la realización del hecho imponible, momento en el cual se genera la posición de sujeto pasivo en el contribuyente y la de sujeto activo en el fisco. Finalidad principal de carácter extra-fiscal: Los tributos ambientales adoptan como finalidad principal el desaliento de conductas o bienes anti-ecológicos y como finalidad secundaria la obtención de recursos económicos. Esto quiere decir que no se despoja al gravamen de su finalidad recaudatoria, sólo que ésta se ve eclipsada por el objetivo

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primordial del tributo (regulador). Para que exista una verdadera finalidad ecológica el gravamen tiene que poseer una entidad tal que altere sensiblemente las alternativas de los posibles agentes contaminantes. Es decir que no basta con la mera sujeción de una actividad o bien contaminante sino que la presión tributaria tiene que ser de una cuantía tal que al contribuyente no le dé prácticamente lo mismo agredir el medio ambiente que no hacerlo. […] Ausencia de naturaleza sancionatoria: Si afirmamos que un tributo con fines ultra-fiscales conserva su finalidad recaudadora y que se aplica sobre conductas tolerables por la sociedad pero es conveniente su morigeración, nunca podrá tener naturaleza sancionatoria. El rechazo hacia una situación que se tolera pero que se desea disminuir (no eliminar) encaja mejor en la noción de tributo que en la de sanción. El binomio infracción-sanción no se muestra del todo adecuado para regular tales situaciones (Foradori y SalassaBoix, 2015, p. 95-96).

Beneficios fiscales ecológicos No son pocos los juristas que confunden a los tributos ambientales con los beneficios fiscales ecológicos, pero la diferencia entre ambas medidas es evidente, no solo en su concepción, sino también en su funcionamiento. Antes de mencionar sus diferencias, es importante remarcar como característica común que ambos constituyen instituciones del Derecho Tributario y tienden al cuidado del ambiente. La distinción estriba en que mientras los tributos ambientales persiguen desmotivar a los administrados en la realización de conductas anti-ambientales (desalentando el consumo desmedido del agua, la utilización excesiva de los automóviles, etc.), los beneficios fiscales ecológicos procuran alentar la realización de conductas proambientales (promoviendo la utilización de energía limpia, el uso de vehículos menos contaminantes, etc). El quid de la cuestión gira en torno a la función, disuasoria o persuasoria, que refleja cada medida (Foradori y SalassaBoix, 2015, p. 97).

Vale la pena aclarar, que los beneficios fiscales ecológicos no son tributos sino ventajas que se incorporan a éstos. Tales ventajas son de las más variadas y pueden implicar la anulación, reducción o incluso el

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aplazamiento del cumplimiento de una deuda tributaria (Salassa Boix, 2013-a). A raíz de ello, definimos a los beneficios fiscales ecológicos como aquellas ventajas que otorga el sistema fiscal por medio de las cuales se dispensa, disminuye o difiere la carga tributaria de los sujetos pasivos encargados de afrontar el gravamen. Te invitamos a visitar las siguientes páginas:

Para finalizar

- ISO: https://goo.gl/bcTi3B

En esta lectura se hizo un repaso por los instrumentos económicos de gestión ambiental, entre los que se encuentran los mercados de emisiones, los tributos ambientales y los beneficios fiscales ecológicos.

- IRAM: https://goo.gl/NCbCJ2

Les quedará estudiar la acreditación de la buena conducta ambiental a través de las normas ISO y la certificación de productos ecológicos.

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