• Author / Uploaded
• Charo Colque

Citation preview

DERECHO AGRARIO Y DERECHO AMBIENTAL ( perspectiva constitucional Argentina )

Sumario: l. Importancia de la perspectiva constitucional. El derecho al ambiente en las constitucionales de Latinoamérica, en particular del MERCOSUR. 2. La “Cláusula ambiental” de la Constutición Argentina de 1994. Rasgos generales. 3. La “Cláusula ambiental” y la actividad agraria. El “desarrollo sostenible”: polémica sobre su definición. 4. El principio de “desarrollo sostenible” como nueva “base constitucional” del derecho agrario, frente a los demás principios gravitantes en la actividad agraria y sus relativos institutos. l.- Importancia de la perspectiva constitucional. El derecho al ambiente en las constituciones de Latinoamérica, en particular del MERCOSUR. Para considerar la influencia del nuevo “derecho ambiental” sobre el derecho agrario, en tanto rama más tradicional del derecho, es menester partir de la perspectiva constitucional, desde el momento que ya es pacífico el reconocimiento

del

“derecho

a

un

ambiente

sano”

como

un

“derecho

fundamental “del hombre, aún en aquellos ordenamiento que carecen de una cláusula específica en su Carta Constitucional. Con mayor razón si la cuestión se refiere al ámbito latinoamericano. Es que, si bien me limitaré a reseñar a grandes rasgos la normativa pertinente de rango constitucional en

el MERCOSUR y

particularmente

general

en

Constituciones de

la

República

Argentina,

una

América Latina indica que en su

visión

gran mayoría

de

las

incluyen

expresamente normas que reconocen el derecho al medio ambiente sano y que obligan a preservarlo, adoptando muchas de ellas el principio de “desarrollo sostenible” como criterio de compatibilidad medioambiental de las actividades productivas, con directa incidencia en la actividad agraria y su regulación jurídica1. Como resultará de los tramos siguientes de esta exposición, la 1

Sin ánimo de ser exhaustivo, y excluyendo los países del Mercosur a los que referiré en el texto, pueden recordarse al respecto varios ejemplos. La Constitución de Bolivia en su Art. 170 dispone que el “Estado regulará el régimen de explotación de los recursos naturales renovables precautelando su conservación e incremento”; en Cuba el Art. 27 prevé la protección del “ medio ambiente y los recursos naturales del país” y reconoce “su estrecha vinculación con el desarrollo económico y social sostenible para hacer más racional la vida humana y asegurar la supervivencia, el bienestar y la seguridad de las generaciones actuales y futuras”, imponiendo a los ciudadanos el deber de “contribuir a la protección del agua, la atmósfera, la conservación del suelo , la flora, la fauna y todo el rico potencial de la naturaleza”. La Constitución de Honduras enmarca la preservación ambiental dentro del “derecho a la salud” reconocido en el Art. 145, declarando que el Estado “conservará el medio ambiente adecuado para proteger la salud de las personas”.Panamá dedica cuatro artículos al tema: el Art. 114 considera “deber fundamental del Estado garantizar que la población viva en un ambiente sano y libre de contaminación , en donde el aire, el agua y los alimentos satisfagan los requerimientos del desarrollo adecuado de la vida humana”, mientras el Art. 115 pone en cabeza del Estado y de “todos los habitantes....”el deber de propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la

normativa

fundamental

del

MERCOSUR

sigue

idéntica

orientación

y

las

Constituciones Nacionales de casi todos sus países miembros – es el caso de Paraguay, Brasil y Argentina – dedican extensas normas a garantizar el “derecho al medioambiente sano” y al principio de “desarrollo sostenible”. Efectivamente,

el

MERCOSUR

ha

adoptado

como

organización

de

integración regional los principios ambientalistas , dictando normas de política ambiental común . Ya el Tratado de Asunción , constitutivo del MERCOSUR, refiere a la cuestión en su preámbulo, aunque luego omita hacerlo en el articulado, señalando a “la preservación del medio ambiente” como uno de los medios para alcanzar el objetivo de la integración regional. Con posterioridad

el Grupo

Mercado Común dictó la Res. n.10/94 de “Directrices Básicas en materia de Política Ambiental”. La directiva se propone la armonización de la legislación ambiental de los Estados miembros, y recoge orientaciones de desarrollo de la actividad productiva directamente inspiradas en el respeto del principio de “sustentabilidad” ambiental. En ese sentido se compromete a garantizar la adopción de prácticas no degradantes del medio ambiente en los procesos que utilizan los recursos naturales y el manejo “sustentable en el aprovechamiento de los recursos naturales renovables a fin de garantizar su utilización futura”, asegurando “el menor grado de deterioro ambiental en los procesos productivos de los productos de intercambio”; para ello propugna la concertación de acciones y la armonización de los procedimientos legales y/o institucionales para la “habilitación ambiental”, y la utilización del mecanismo de estudio de impacto en los ecosistemas compartidos. Es decir que la normativa MERCOSUR

parte de

destrucción de los ecosistemas”; en esa misma línea el Art. 116 dispone que el Estado “reglamentará , fiscalizará y aplicará oportunamente las medidas necesarias para garantizar que la utilización y el aprovechamiento de la fauna terrestre , fluvial y marina , así como de los bosques , tierras y aguas, se lleven a cabo racionalmente , de manera que se evite su depredación y se asegure su preservación, renovación y permanencia”; y finalmente, reiterando un tanto las directivas fundamentales, el Art. 117 prevé que la “Ley reglamentará el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, a fin de evitar que del mismo se deriven perjuicios sociales, económicos y ambientales”. Nicaragua en su Carta Magna (Art. 60) declara que los” nicaragüenses tienen derecho de habitar en un ambiente saludable ; es obligación del Estado la preservación , conservación y rescate del medio ambiente y de los recursos naturales”, y Guatemala (art. 119) incluye dentro de las “obligaciones fundamentales del Estado”, la de adoptar “las medidas que sean necesarias para la conservación , desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales en forma eficiente”. La Constitución peruana establece que el “Estado determina la política nacional del ambiente..” y promueve “el uso sostenible de sus recursos naturales “( art.67), estando obligados “a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas”(art. 68). La Constitución de Colombia tiene la particularidad de consagrar la “función ecológica” de la propiedad, considerándola una de las obligaciones inherentes a la misma que “es una función social “(art.58); luego incluye un capítulo específico sobre los derechos colectivos y del ambiente, admitiendo en su art. 7 9 que todas “las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano” , previendo que la ley “garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que pueden afectarlo” , y considera que es “deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines” . Luego dispone el art. 80: “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además , deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Asimismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”; prohíbe el art. 81 “la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos “, otorgando al Estado la facultad de regular “el ingreso al país y la salida de él de los recursos genéticos, y su utilización , de acuerdo con el interés nacional”.

premisas que se alinean, en la relación producción / medio ambiente, dentro de los parámetros del “desarrollo sostenible”. Para la Constitución brasileña, todos “tienen derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado”

2

, y acercándose a la definición aceptada de

“desarrollo sostenible” impone al Poder Público y a la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo “para las

presentes y futuras generaciones”. Para

asegurar “la efectividad” de ese derecho, la norma dispone que incumbe

al

Poder Público preservar y restaurar los procesos ecológicos esenciales y proveer al manejo ecológico de las especies y ecosistemas, como así también preservar la diversidad e integridad del “patrimonio genético”, fiscalizar las entidades dedicadas a la manipulación de material genético, y controlar la producción, comercialización o empleo de técnicas, métodos y sustancias que comporten riesgo para la vida, calidad de vida y medio ambiente. Como instrumentos de tutela ambiental, contempla la definición de espacios territoriales protegidos y el estudio previo de impacto ambiental para la instalación de obra o actividades potencialmente causantes de significativa degradación del medio ambiente. La Constitución de Paraguay, sancionada en 1992, recoge también en los arts. 7 y 8 de la sección “Del Ambiente” el “derecho a un ambiente saludable” y da pautas de los mecanismos de protección ambiental. Declara que “toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado”, para luego enumerar los objetivos que deberán orientar la legislación y la política gubernamental: “la preservación , la conservación,

la

recomposición y el mejoramiento del ambiente, así como su conciliación con el desarrollo humano integral”. Aunque no incluye en su texto una directa alusión a la pauta de “sustentabilidad” en referencia a las actividades productivas, la misma subyace en el objetivo consignado de “conciliar” ambiente con desarrollo humano, y luego al prever la regulación

de las actividades susceptibles de

producir alteración ambiental, e incluso la prohibición de aquellas que califique como peligrosas. 2. La “cláusula ambiental” de la Constitución Argentina de 1994 . Rasgos Generales. Por su parte, y siguiendo las mismas orientaciones, la Constitución de la Nación Argentina en la reforma de 1994 agregó a las anteriores “declaraciones, derechos y garantías”, un capítulo sobre “ nuevos derechos y garantías”, donde incluye “el derecho a un ambiente sano” y el principio de “desarrollo sostenible”. 2

El texto corresponde al primer párrafo del art. 225 de la Constitución de la República Federativa de Brasil. Esta extensa norma integra el Cáp. VI del Título VIII, denominado “DO MEIO AMBIENTE”.

Como se verá, la “cláusula ambiental” contenida en el art. 41 CN introducido en la reforma de 1994 engloba en su texto las pautas más importantes formuladas hasta la fecha por el movimiento ambientalista, entendiendo por tal los resultados

de

conferencias

y

convenciones

internacionales.

A

este

reconocimiento debe agregarse, como otra de las normas centrales del sistema de defensa del derecho al medio ambiente, la admisión del “amparo ambiental” por el nuevo art. 43 al que luego referiré. A estas normas directamente dedicadas al tema cabe agregar la del art. 75 inc. 22 que ha otorgado “jerarquía constitucional” a las principales Declaraciones y Convenciones Internacionales, particularmente en el ámbito americano, relativas a derechos humanos, civiles, políticos y económico-sociales, con incidencia en los derechos ambientales. Y también merece mencionarse el inc. 17 del mismo artículo, que asigna al Congreso la tarea de reconocer “la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos”, “la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan”, como así también la de “asegurar su participación en la gestión referidas a sus recursos naturales...”; aparte la novedad para el derecho argentino del reconocimiento constitucional del indígena y sus “formas históricas de posesión y propiedad”, en cuanto nos ocupa esta norma implica crear una situación diferenciada, en cierto sentido “privilegiada”, en la gestión de los recursos naturales donde subyace la admisión de la persistencia en la cultura de estos pueblos de una relación distinta y armónica con la naturaleza ,que a veces, incluso, se señala como alternativa “sustentable” de agricultura 3. Circunscribiéndonos por ahora a las normas principales, reproducimos su texto: Art. 41: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras ; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas

que contengan los presupuestos

mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al 3

V. en ese sentido la opinión de Bergel, Salvador D., en “Desarrollo sustentable y medio ambiente: la perspectiva latinoamericana"” pag.326 de RD Industrial, n.41 de agosto de 1992, dedicada al Derecho Ambiental.

territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos. Luego, el art. 43 dispone : Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma

actual o inminente lesione,

restrinja,

altere o amenace con

arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución , un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización... (Omissis). Como puede apreciarse, el texto Constitucional da acabada respuesta a la denominada “cuestión ambiental”, tanto en su aspecto sustancial como procesal. En este último aspecto, el “amparo ambiental” ofrece el procedimiento expeditivo para otorgar efectividad a los derechos declarados, aunque todavía la jurisprudencia y la doctrina oscilan entre posturas amplias y restrictivas acerca de su procedencia como remedio 4. Es sumamente relevante que la norma del art. 43 contemple distintas posibilidades de legitimación para la interposición de la acción. En efecto, la norma otorga legitimación al “afectado” y a las asociaciones ambientalistas

(

al

decir

del

texto,

“que

propendan

a

esos

fines”).

Indudablemente al requerir la norma su registración conforme a la ley que determine sus requisitos y formas de organización, está indicando que la actuación de estas entidades deberá ser reglamentada; sin embargo, la falta de reglamentación hasta la fecha no ha impedido que se les otorgue legitimación. Finalmente, el Defensor del Pueblo también puede entablar la acción de amparo; de acuerdo al art. 86 CN “es un órgano independiente” instituído en el ámbito del Congreso de la Nación, y le corresponde “la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración” 5. 4

Con posterioridad a la exposición de este trabajo, se registra el interesante caso del amparo intentado contra la construcción de un muro de 800 mts. Sobre la franja costera en Mar del Plata, por considerar que agredía al ambiente y al paisaje. El remedio fue otorgado por el Juez de Primera Instancia , pero luego la Cámara de l Apelaciones revocó el fallo y lo desestimó. V. La Ley Buenos Aires, Año 7, n.8, Septiembre 2000, p. 988, con nota de A .M. Morello, “ El lugar del amparo” 5 Recientemente, Mario F. Valls, se ha ocupado de sistematizar las decisiones judiciales más importantes posteriores a la reforma de 1994, en cuanto resuelven cuestiones de legitimación; v. aut. cit . “Jurisprudencia Ambiental-Legitimación”.

Los aspectos sustantivos, en particular en cuanto puedan relacionarse con la producción, son los que nos interesa considerar más detenidamente, por una cuestión de oportunidad y posibilidad de esta comunicación, y también porque allí se define el alcance de estas garantías

y el contenido de los derechos

reconocidos. Como principio general, la consagración del derecho al ambiente “ sano , equilibrado, apto para el desarrollo humano”, relaciona la garantía con el resguardo a la salud humana y la calidad de vida, denotando una inspiración más bien antropocéntrica, que sugiere hablar de un derecho constitucional “al ambiente” y no “del ambiente”; no obstante, los pasajes posteriores de la norma, en cuanto se relacionan con la actividad productiva, la conservación de los recursos naturales y

de la diversidad biológica, moderan esta orientación. La

norma reconoce definitivamente la categoría del “daño ambiental”, que ya se había hecho espacio en la jurisprudencia, y al imponer su reparación recoge el principio “contaminador - pagador” tan caro a los propulsores del derecho ambiental. Sin embargo, en el ámbito de la reparación introduce la norma una regla fundamental, llamada a condicionar la futura legislación y las decisiones judiciales, al disponer que el daño ambiental generará “prioritariamente la obligación de recomponer”, lo que debe entenderse en el sentido del art. 1083 del C. Civil, esto es, como resarcimiento mediante “la reposición de las cosas a su estado anterior”, y relegando la opción que el mismo artículo otorga de indemnización

en

dinero

para

el

supuesto

de

que

la

reposición,

o

“recomposición”, fuera imposible. Los perfiles más directamente vinculados con las actividades económicas y su relación con el medio ambiente, los trataré luego en forma particular. De cualquier modo, queda claro que el primer párrafo del art. 41 recoge y consagra el principio de “desarrollo sostenible”, e impone a las autoridades proveer a la “utilización racional de los recursos naturales”, a la “preservación del patrimonio natural” y de la “diversidad biológica”, como marco de la actividad productiva. Una cuestión que interesa señalar antes de pasar al tema de “producción / ambiente” es el de la distribución de competencias entre Nación y Provincias , dado nuestro sistema federal de gobierno. El tercer párrafo del art. 41 prevé que la Nación dictará las normas que contengan los “presupuestos mínimos de protección”- lo que hasta ahora no ha ocurrido - y las provincias “las necesarias para complementarlas”. Pero a continuación advierte que las normas cuyo dictado confía a la Nación no deben alterar las jurisdicciones locales, lo que no hace simple la tarea de delimitar los ámbitos atribuídos, máxime cuando el art. 124 reconoce luego que corresponde “a las provincias el dominio originario de los

recursos naturales existentes en su territorio”. Debe recordarse que junto a un apreciable número de normas y leyes ambientales de orden nacional, se ha venido desarrollando en los últimos años, antes y después de la reforma constitucional de 1994, una prolífica

producción legislativa provincial en la

materia. Incluso corresponde aquí destacar, teniendo en cuenta que nos estamos refiriendo al derecho constitucional ambiental, que prácticamente todas la Constituciones provinciales consagran el derecho al ambiente y contienen normas de defensa del equilibrio ecológico y la adecuada conservación de los recursos naturales, no obstante ser en la mayoría de los casos anteriores a la Constitución Nacional de 1994 6. Sin embargo, necesariamente esta legislación provincial en algún momento deberá someterse al juicio de compatibilidad con la Constitución Nacional

y

los presupuestos “mínimos” que dicte el Estado

Nacional. Desde ya se advierte la ambivalencia de esa expresión, pues así como puede interpretarse con el significado de presupuestos “elementales” de protección medioambiental, dejando así a las Provincias un vasto campo de ampliación, puede igualmente considerarse que al decidir el texto constitucional que a los Estados locales corresponde “complementar” esas normas nacionales, conciba a esos “mínimos de protección” como un “marco” a completar que, a la vez, actúe como límite no ampliable. 3.- La “cláusula ambiental” y la actividad productiva. El “desarrollo sostenible”: polémica sobre su definición. Aunque es prematuro pretender

definir el alcance de la preservación

ambiental de la Constitución en relación con las actividades productivas, ya que partiendo de la reforma de 1994 queda por recorrer un largo camino de definición legislativa

y jurisprudencial,

se pueden señalar algunos puntos de partida

gravitantes en ese ámbito en general y en especial en el de la actividad agraria. Desde ya que el principio genérico de preservación y el consiguiente deber de reparar, preferentemente “recomponiendo”, es decir, reponiendo “las cosas a su estado anterior”, pesa sobre las actividades productivas y debería, de ahora en más, presidir su desarrollo. Pero es una regla común a toda actividad humana, no solo a la productiva. 6

Puede recordarse que la Constitución de la Prov. de Santa Fe, de 1962, contemplaba en su art. 28 la defensa de los recursos naturales vinculados directamente con la actividad agraria. Cláusulas de reconocimiento expreso del derecho al ambiente y su protección, contienen las Constituciones de las Provincia de: Tucumán(1990), Corrientes(1993), Catamarca(1986), Santiago del Estero ( 1998), La Rioja(1998), San Juan(1986), San Luis (1987), Salta(1998), Jujuy(1986), Buenos Aires (1994), Córdoba( 1987),Chaco (1994), Río Negro (1988), Chubut (1994), Santa Cruz (1994), Formosa(1991), Tierra del Fuego(1991). También lo recoge la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 1998, en sus arts. 26,27 y 28.

En cambio donde el texto constitucional se refiere concretamente a las mismas es cuando establece que deben satisfacer “las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”, expresión que conteniendo la regla de “solidaridad intergeneracional” o “diacrónica”, coincide claramente con el concepto de “desarrollo sostenible” o “sustentable”, proveniente del informe “Nuestro Futuro Común” de la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocido como “Informe Brundtland”, y adoptado también por la “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo” de 1992, fuente directa de esta norma de la Constitución Nacional. La actuación del “desarrollo sostenible” conduce al imperativo de “conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema”, reduciendo y eliminando modalidades de producción y consumo insostenibles, aplicando el criterio de “precaución”, haciendo recaer los costos ambientales en el contaminador

y utilizando

herramientas como la de “evaluación del impacto ambiental” respecto de actividades que tengan probabilidades de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente 7, todo lo cual genera un nuevo paradigma productivo al que debe

ajustarse la actividad económica. En ese contexto, la

norma constitucional exige la utilización “racional” de los recursos naturales, la preservación del “patrimonio natural” y de la “diversidad biológica”, que tiene expresión concreta en la suscripción, anterior a la reforma, del Convenio sobre Diversidad Biológica. Puede entonces, a partir de lo dicho, afirmarse que en materia de relación entre actividades productivas y medio ambiente, rige el principio constitucional de “sostenibilidad” o “sustentabilidad” productiva. Claro que , no obstante que su vigencia es indiscutible , como así también que de allí se derivan directas consecuencias sobre las reglas a las que deberán someterse las actividades productivas, deja igualmente a abierto un gran interrogante, ya que su contenido está lejos de ser pacífico. En efecto, siendo inicialmente un concepto ligado a las ciencias biológicas8, su concreto significado en términos económicos despierta encontradas y polémicas posiciones. Se asiste, al decir de un economista ecológico

9

a “una lucha por la interpretación del concepto de desarrollo

sostenible”: de un lado la interpretación “ecologista” y del otro “productivista”. Los ecologistas, en apretada síntesis, acusan que los últimos pretenden confundir “desarrollo sostenible” con “crecimiento sostenible”, e incluso “sostenido”, y ven 7

Las mencionadas, como es sabido , son algunas de la pautas contenidas en la referida “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo “ de l992. 8 V. Bwergel , S.D. op cit. pag. 308. 9 V. Riechmann, Jorge, “Desarrollo sostenible: la lucha por la interpretación”, en el volumen “De la economía a la ecología”, Madrid, 1995, pag. 11.

allí una contradicción insalvable con la preservación del ambiente. Corroborando estos disímiles puntos de vista, puede advertirse una posición distante de la de los economistas ecologistas, en un reciente libro que representa la opinión del “Consejo Empresario Mundial para el Desarrollo Sostenible” ( World Bussiness Council

for

Sustentable

Development-

WBCSD)

que

no

admite

el

“no

crecimiento”, y propone un crecimiento “ecoeficiente”, que describe como “ el proceso de agregar cada vez más valor y, al mismo tiempo, disminuir en forma permanente la utilización de los recursos naturales, la cantidad de desechos y la contaminación ambiental”.

Y los medios que propone en la preservación del

ambiente se ajustan a su lógica y filosofía: castigos y/o incentivos tributarios, calificación crediticia “ambiental”, valuación

de “riesgo ambiental” por las

compañías aseguradoras, manejo de “fondos éticos” por agentes “socialmente responsables” (en sentido ecológico), etc... 10 En cambio, los “ecologistas “ plantean políticas públicas mucho más activas, fundadas en principios cuya realización incidiría notablemente en las relaciones productivas en general y en particular en las de la producción agraria: de irreversibilidad cero; de recolección sostenible de los recursos naturales (tasa de recolección igual a tasa de regeneración); principio de “vaciado sostenible” (en los recursos no renovables debería ser igual a la tasa de creación de sustitutos renovables); principio de emisión sostenible ( o sea, “emisión cero” de residuos no biodegradables ); principio de selección sostenible de tecnología, etc.. 11. Consecuentemente, proponen para lograrlos

otros instrumentos bien distintos, que en general

coinciden con los contemplados en muchas leyes ecológicas y de conservación de recursos naturales argentinas, especialmente provinciales, aunque, vale decirlo, no tienen todavía mayor eficacia en su actuación práctica: autorización previa, certificado de buena gestión (del suelo, por ejemplo), certificación de “ impacto ambiental”, “zonificación”, etc. 4.

El

principio

de

“desarrollo

sostenible”

como

nueva

“base

constitucional” del derecho agrario, frente a los demás principios constitucionales gravitantes en la actividad agraria y sus relativos institutos. Lo antedicho lleva a concluir que el significado del “desarrollo sostenible” como principio rector, de rango constitucional, de las actividades productivas en 10

El libro al que refiero, de donde se toman la posición y propuestas citadas, es “La comunidad financiera y el desarrollo sostenible” de Schnmidheiny, S. Y Zorraquín, F. J. L.- Buenos Aires, 1997. 11 Riechmann, J. Op Cit. pag. 27.

su relación con el medio ambiente y la obligación de preservarlo, dependerá en gran medida del resultado del debate y la contienda operante fundamentalmente en el ámbito de las opciones políticas. De allí deberían emanar nuevas y más concretas directivas que en tal caso configurarían un “hecho político” creativo del derecho agrario de origen ambiental, y, asimismo, podrán sugerir algunas pautas de la aplicación de ese principio de “ sustentabilidad”, protectorio del medio ambiente, en relación con otros principios también de orden constitucional directamente vinculados con la actividad productiva, como la garantía del derecho de propiedad y de libertad económica, particularmente gravitantes en institutos fundamentales del derecho agrario, como son la propiedad agraria y la empresa agraria. Desde ya que un tema dificultoso es el de las pautas de ponderación utilizables para dar preeminencia a uno u otro de estos principios, cuando en los supuestos concretos de aplicación puedan resultar mutuamente afectados. Es fácilmente previsible que las normas ambientales de actuación del paradigma de desarrollo sostenible pongan en juego permanentemente el alcance del derecho de propiedad y de libertad económica. Aquí también puede esperarse un largo trecho de definiciones, con un papel preponderante de la jurisprudencia nacional, que recién conoce algunos casos12. Si buscamos orientación en los antecedentes y

el contexto político de la reforma podemos señalar una particularidad del

constitucionalismo argentino que puede poner en duda la profundidad con que regirá el paradigma de “sustentabilidad” cuando afecte aquellas otras garantías. En efecto, no puede obviarse el dato de que mientras el derecho al ambiente sano y/o a la preservación del ambiente, como “derecho humano de tercera generación”, es recogido y consagrado dentro de los “nuevos derechos y garantías “ constitucionales, las cláusulas típicas de los derechos económico sociales, o “ derechos humanos de la segunda generación”, en cuanto puedan suponer una alteración sustancial de los derechos de propiedad y libertad económica como fueron concebidos en el constitucionalismo clásico – en nuestro caso en la de 1853 – no han tenido ingreso tampoco en la oportunidad de la reforma de 1994. Y, lo que es muy elocuente, ello fue resultado de un decisión política expresa, que marca los límites aceptados por los actores económicos, ya que

la ley que convocó a la Reforma Constitucional mientras habilitaba a la

Convención Constituyente 12

a la introducción de las cláusulas de protección al

Algunos casos ya son analizados por Quiroga Lavié, H. En “La protección del ambiente en la reforma de la Constitución Nacional”, La Ley, 16 de marzo de 1996. El caso referido en nota 4, dio lugar a un comentario que pone de manifiesto el enfrentamiento entre distintos puntos de vista en el alcance de la defensa ambiental:”El desarrollo sostenible aplicado a un problema de vista paisajística de un ecosistema natural”. Esain, J. En La Ley Buenos Aires, Año 7, n. 9, octubre de 2000, pag. 1169.

ambiente, vedaba expresamente en su art. 7 cualquier modificación a las cláusulas sobre la propiedad y la libertad económica vigentes desde 1853, lo que no ha pasado inadvertido a algún constitucionalista que ha hablado de “techo ideológico” de la reforma de 1994, poniendo en duda el carácter verdaderamente “nuevo” de la Constitución resultante. Es tentador en este aspecto comparar la situación con el caso italiano donde, aunque no existe una cláusula constitucional ambiental, la interpretación histórico - evolutiva de las referencias a los “fines sociales” y “utilidad social” de los arts. 41 a 44 CN relativos a la actividad económica, ha servido a la doctrina y jurisprudencia para reconocer la tutela constitucional del medio ambiente

13

.

En cambio en el caso argentino,

la

“tolerancia” al ingreso de este “derecho al ambiente”, por añadidura “tercera generación de derechos humanos “, frente a la tajante “intolerancia” a cualquier alteración de los textos clásicos de la CN en cuanto pudiere incidir en el contenido del derecho de propiedad y

libertad económica,

sugieren

que la

inclusión de la defensa del ambiente en la Constitución Nacional partió del presupuesto de su indiferencia e inocuidad en el campo de las relaciones económicas y de los derechos a ellas vinculados. Y sin embargo, la vigencia del principio

de

“producción

sostenible”,

como

se

ha

visto

antes,

debería

necesariamente llevar a un resultado contrario. Por ello, y más allá de los interrogantes pendientes, no hay duda que la fórmula “desarrollo sostenible” es la llamada a resolver las relaciones entre producción y medio ambiente, y como tal, elevada a principio constitucional, se constituye en el principal vínculo del derecho agrario con los principios ambientales de la Constitución, abarcando además los otros temas donde la producción agraria está directamente interesada, esto es, “ la utilización racional de los recursos naturales” y la preservación del “patrimonio natural” y de la “diversidad biológica”. De modo que del contenido y alcance de este principio y de la posición que su reconocimiento constitucional merezca frente a los demás principios constitucionales relacionados con la actividad agraria y los bienes destinados a la producción, dependerá la profundidad de la redefinición de institutos tradicionales del derecho agrario, como la propiedad y la empresa agraria. De lo que no cabe duda es que una vez que ha adquirido rango constitucional este principio que exige una compatibilidad de entre actividad agraria y medio ambiente, ha pasado a constituir, en la expresión tan cara a

13

V. Caravita, B. “ Diritto Pubblico dell’ambiente”, p. 17.

nuestro recordado maestro, el Prof. Antonio Carrozza, una nueva “base constitucional” del derecho agrario14.

14

Así denominó Carrozza a su relación al III Congreso Internacional de Derecho Agrario, celebrado en Rosario, Argentina , en 1984. La versión italiana fue publicada en RDA, 1985,I,4, bajo el título “Diritto Agrario e Costituzione”.