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SEMINARIO GESTIÓN DE CRISIS Días 2 y 3 de Diciembre de 2008

INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN SOBRE SEGU RIDAD INTERIOR

DIRECTORA DEL IUISI: Consuelo Maqueda Abreu

DIRECCIÓN: Instituto Universitario de Investigación sobre Seguridad Interior (IUISI). Francos Rodríguez, 77 – 28039 MADRID. Tléf: 91 398 85 56 – Fax 91 398 85 55 e-mail: [email protected] www.iuisi.es

EDITA: Instituto Universitario de Investigación sobre Seguridad Interior (IUISI).

IMPRIME: Asociación Pro Huérfanos de la Guardia Civil (Imprenta-Escuela). Príncipe de Vergara, 248 – 28016 MADRID. Mayo 2009. ISBN: 978-84-692-3218-7 Depósito Legal: M-26026-2009

Las opiniones emitidas en esta publicación son de exclusiva responsabilidad del autor.

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Dra. Claribel de Castro Sánchez Derecho Internacional Público (UNED)

CONCEPTO DE C RISIS

INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN SOBRE SEGU RIDAD INTERIOR Diciembre 2008. Madrid

INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN SOBRE SEGURIDAD INTERIOR

CONCEPTO DE CRISIS

Página

Tipología e identificación de crisis ........................................

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III. La gestión de crisis en el ámbito internacional......................

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I.

II.

Gestión de crisis .....................................................................

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Autor: Dra. Claribel de Castro Sánchez Derecho Internacional Público (UNED) Diciembre, 2008

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CONCEPTO DE CRISIS*

Dra. Claribel de Castro Sánchez Derecho Internacional Público (UNED)

El término crisis es utilizado habitualmente por los medios políticos, de comunicación y médicos para referirse a muy diversas realidades como crisis financiera, crisis política, crisis de ansiedad, crisis humanitaria, etc. También, en el ámbito de las organizaciones internacionales y de los gobiernos de los Estados, desde hace unos años, se hace referencia a la “gestión de crisis” como un elemento esencial de su política exterior. Ante esta profusión en la utilización del término y su referencia a tan diversas realidades, se nos antoja esencial, en un seminario dedicado a la gestión de crisis, dedicar un espacio a las cuestiones conceptuales y a las de su tipología del término crisis. Este pretende ser el objetivo de mis palabras. En primer lugar, parece obligado analizar el significado del término en algunos diccionarios y enciclopedias. Así, para el diccionario de la Real Academia de la Española, el término crisis, que deriva del mismo término latino y griego, hace referencia a los siguientes significados: 1. Cambio brusco en el curso de una enfermedad, ya sea para mejorarse, ya para agravarse el paciente. 2. Mutación importante en el desarrollo de otros procesos, ya de orden físico, ya históricos o espirituales. 3. Situación de un asunto o proceso cuando está en duda la continuación, modificación o cese. 4. Momento decisivo de un negocio grave y de consecuencias importantes. 5. Juicio que se hace de algo después de haberlo examinado cuidadosamente.

* Este artículo refleja esencialmente el contenido de la conferencia con el mismo título pronunciada en Zaragoza el 3 de diciembre de 2008, en el marco del curso “Gestión de Crisis” organizado por el IUISI.

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6. Escasez, carestía. 7. Situación dificultosa o complicada.

Por su parte, el Diccionario del Uso del Español de Maria Moliner, recoge para el término crisis los siguientes significados: 1. Momento en que se produce un cambio muy marcado en algo; por ejemplo, en una enfermedad o en la naturaleza de la vida de una persona. 2. Situación política de un país cuando ha dimitido un gobierno, y todavía no se ha nombrado otro, o del gobierno cuando ha dimitido alguno de sus miembros. 3. En lenguaje corriente, cambio total o parcial de un gobierno. 4. Situación momentáneamente mala o difícil de una persona, una empresa o un asunto, etc. = Dificultad.

Por tanto, a la luz de estos dos textos básicos para el correcto uso del lenguaje español, podemos entender que una crisis corresponde, en esencia, a una situación complicada, a una dificultad. Es posible ampliar nuestra búsqueda acudiendo a los medios que hoy pone a nuestro alcance Internet, entre los cuales ocupa un puesto preferente Wikipedia (1), la enciclopedia on line más consultada en el mundo. Esta fuente considera que una crisis es: “una coyuntura de cambios en cualquier aspecto de una realidad organizada pero inestable; especialmente la crisis de una estructura. Los cambios críticos, aunque previsibles, tienen siempre algún grado de incertidumbre en cuanto a su reversibilidad o grado de profundidad, pues si no serían meras reacciones automáticas como las físico-químicas. Si los cambios son profundos, súbitos o violentos, y sobre todo traen consecuencias trascendentales, van más allá de una crisis y se puede denominar revolución”. En esta línea, señala esta fuente que la crisis puede producirse tanto a nivel personal como social, pudiendo designar una situación social inestable y peligrosa en lo político, económico, militar, etc., o incluso un hecho medioambiental en gran escala, especialmente los que implican un cambio abrupto. Incluso, de una manera menos propia, podemos referirnos con el nombre de crisis a las emergencias, como en el caso de las “emergencias humanitaria”. En definitiva y de un modo genérico, entendemos por crisis aquella situación de dificultades más o menos graves. Además, en ocasiones se utiliza el término para referirse a una emergencia o un desastre, es decir, para referirse a una situación fuera de control que se presenta por el impacto de un desastre ya sea natural o provocado por el hombre. Como acabamos de ver, este medio nos remite al concepto emergencia definiéndolo como una situación fuera de control que se presenta por el impacto de un desastre. Aparece, pues, la emergencia, cuando en la combinación de factores conocidos surge un fenómeno o suceso que no se esperaba, eventual, inesperado y desagradable por causar daños o alteraciones en las personas, los bienes, los servicios o el medio ambiente. En esta fase de emergencia se producen tres estadios: – prealerta, – alerta y – alarma.

(1) Sitio web: http://es.wikipedia.org

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Como complemento de la definición apuntada, algún autor ha señalado que para tener una visión global del concepto se hace necesario “visualizar el flujo y las características que determinan la existencia de la crisis” (2), a partir de las siguientes fases: 1.º Situación estable de la que se parte; 2.º La estabilidad se ve alterada, por muy diversas razones, produciéndose una variación de elementos de la realidad; 3.º Aparición de un conflicto.

I. TIPOLOGÍA E IDENTIFICACIÓN DE CRISIS

Cada crisis es distinta y singular, siendo importante tener en cuenta su singularidad ya que la gestión de la misma para su superación debe tener en cuenta sus características concretas. Así pues, partiendo de diferentes criterios podemos establecer varias tipologías de crisis; es importante señalar que los criterios clasificatorios no son excluyentes. Atendiendo al ámbito geográfico al que se extienden los efectos de la crisis podemos distinguir:

1. Crisis global, aquella “cuyas consecuencias pueden alcanzar a la Humanidad en su conjunto” (3). 2. Crisis internacional, “puede tener capacidad para desestabilizar a la Comunidad Internacional” y pueden venir provocadas por muy distintas causas, entre las que los conflictos armados ocupan un lugar primordial. 3. Crisis nacional, que produce sus efectos en el ámbito de un Estado. 4. Crisis regional, por tanto con efectos en un ámbito geográfico concordante con una región de un Estado o, a un ámbito regional internacional y, por tanto, que implica a más de un Estado. 5. Crisis local.

Por otra parte, si atendemos a la naturaleza de la crisis, ésta puede ser:

1. Crisis Política: de resolución compleja, suele tener los efectos más desestabilizadores y perjudiciales para las sociedades que la sufren (golpe de Estado). 2. Crisis Social: Se genera en el marco de un sistema social por diversas razones: enfrentamiento entre grupos distintos del tejido social (conflictos étnicos, religiosos o culturales), transformación de la sociedad por cambios demográficos, o surgimiento de nuevos movimientos sociales. 3. Crisis Económica: “uno de los efectos más evidentes de la globalización ha sido la integración de los mercados comerciales y financieros a escala global. La consecuencia menos positiva de esto ha sido el rápido contagio que cualquier crisis local produce en el resto del mundo. 4. Crisis Ecológica: si bien es cierto que todas las crisis presentan un grado de sorpresa e incertidumbre, las de naturaleza ecológica destacan por su alto grado de imprevisibilidad; a esto se (2) Vid. SEPÚLVEDA MUÑOZ, I.: “Análisis de los conceptos de crisis y de gestión de crisis”, en Gestión Internacional de Crisis, 2006, pp. 17 y 18. (3) Ibid., p. 20.

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le suma el amplio radio de incidencia y los graves efectos de su aparición. Su tipología es muy variada, pero pueden distinguirse fundamentalmente tres grupos: las producidas por elementos de la naturaleza (terremotos, ciclones, tsunamis, etc.), las producidas por el ser humano (vertidos tóxicos, sobreexplotación acuífera), las provocadas por epidemias o nuevas enfermedades.

Por tanto, como se desprende de lo dicho hasta ahora, una crisis se produce en unas circunstancias espaciotemporales muy determinadas y por una serie de causas concretas. Así pues, conocer el lugar, momento y causas que provocan la crisis constituyen el primer paso para enfrentarnos a la crisis; la correcta identificación de la crisis, pues, incide en su resolución. En este sentido, algún autor ha señalado que una crisis existirá cuando sea identificada como tal por los agentes directamente comprometidos con ella: administraciones e instituciones públicas, organizaciones privadas, medios de comunicación, y sociedad civil; ello significa que los organismos de gestión de crisis jugarán un papel esencial en este primer paso de la identificación de la crisis (4). II. GESTIÓN DE CRISIS

De forma amplia, podemos definir la gestión de crisis como “la preparación y utilización de capacidades de movilización de medios de respuesta a una situación de crisis”. Por tanto, dependiendo del ámbito en el que nos hallemos, los agentes implicados y los instrumentos empleados para la gestión de crisis serán distintos. En cualquier caso, la gestión de crisis debe incluir una serie de actividades: la observación anticipada, el estudio de los modos e instrumentos para hacer frente a la crisis y, finalmente, el establecimiento de protocolos para evitar, mitigar o resolver la crisis. Por tanto, teniendo en cuenta que la crisis es un elemento consustancial a la naturaleza humana y, por ende, a los distintos grupos sociales, el establecimiento de sistemas de gestión de crisis constituirá una cuestión fundamental. La eficacia de estos sistemas dependerá de que reúna una serie de elementos, como la previsión y el planeamiento. Es decir, es importante el estudio de las crisis que ya han tenido lugar para determinar las pautas de aparición, los tipos y las características de las mismas. Así pues, el establecimiento de indicadores y el seguimiento constante de los acontecimientos es esencial pues permitirán la anticipación a la aparición de la crisis. Por otra parte, es importante el establecimiento de protocolos de actuación que puedan aplicarse cuando surge la crisis. Finalmente, debe tenerse en cuenta que dado que la situación de crisis es una situación excepcional, pueden tomarse medidas extraordinarias. Partiendo de estos fundamentos, los sistemas de gestión de crisis deben perseguir el cumplimiento de una serie de objetivos: a) anticipación; b) intervención; c) resolución y pacificación. Para el cumplimiento de estos objetivos, la gestión de crisis puede dividirse en una serie de procesos encadenados (5): a) Alerta: consiste en la observación constante de la realidad con el fin de detectar de la forma más rápida posible los indicios de una crisis.

(4) Ibid. pp. 25 y 26. (5) Ibid. pp. 31 y 32.

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b) Análisis: activada la alerta, deben ser examinados de forma pormenorizada todos los datos disponibles a fin de poder determinar la magnitud de la crisis y las opciones estratégicas para afrontarla. c) Toma de decisiones: una vez obtenida la información, evaluado el contexto en el que se incluye la crisis, señalados los objetivos que pretenden conseguirse, seleccionados los medios que pueden ser empleados e identificadas las opciones estratégicas, llega el momento de las decisiones que generará la movilización de los recursos materiales y humanos para la aplicación de los protocolos de actuación. d) Ejecución de las decisiones adoptadas. e) Retorno: una vez alcanzados los objetivos deseados y resuelta la crisis, se debe desactivar el dispositivo desplegado. Esta fase debe llevarse a cabo con las suficientes garantías para impedir la reproducción de las causas que motivaron la crisis.

III. LA GESTIÓN DE CRISIS EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL

Desde que en 1962 se hablara de “la Crisis de los Misiles en Cuba”, los especialistas en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales han dedicado su atención al estudio de las crisis internacionales y de su gestión, en un primer momento, fundamentalmente desde la perspectiva militar, aunque posteriormente ha ido ampliándose la óptica de estudio. Además, en las últimas décadas el estudio de la gestión de crisis se ha convertido en un tema central en el marco de los estudios estratégicos y de seguridad internacional y ello, creemos, básicamente por dos razones: 1) en razón de los acontecimientos vividos en los últimos años; 2) en razón de la asunción de competencias en este ámbito por parte de las organizaciones internacionales. Antes de comenzar con la exposición de lo que la gestión de crisis internacional debe implicar, nos parece oportuno ofrecer algunas definiciones de lo que debamos entender por crisis internacionales según algunos autores. Así, GRIFFITHS y O’CALLAGHAN la han definido como “un periodo breve de tiempo en el que una o más partes de un conflicto perciben una amenaza inminente a sus intereses vitales y un tiempo muy corto para reaccionar a la amenaza [...] durante el cual hay un incremento agudo de la probabilidad de guerra” (6). Por su parte, BRECHER define la crisis internacional como una “situación que reúne tres condiciones necesarias: amenaza a uno o más valores básicos, conciencia de tiempo finito para responder a la amenaza a los valores, y un aumento de la probabilidad de verse envuelto en hostilidades militares” (7). Entre nosotros y en esta misma línea, BARBÉ señala que las “características que posee una situación de crisis son: la percepción de una gran amenaza, la percepción de tener poco tiempo para responder, la percepción de las consecuencias negativas que puede acarrear la inactividad y el efecto sorpresa en la acción del enemigo” (8). De este modo, y siguiendo a SERENI (9), podemos distinguir tres momentos básicos en la formación de las crisis internacionales. El momento inicial, denominado “situación”, momento en el que la crisis aún no ha estallado pero puede estallar. A continuación, nos enfrentamos al momento del “conflicto”, momento en el que se da una discrepancia entre los sujetos de Derecho Internacional, que (6) Vid. GARCÍA GONZÁLEZ, J. I.: “Crisis y gestión militar de crisis en la Unión Europea: el camino hasta la actualización de la estrategia europea de Seguridad”, en UNISCI Discusión Papers, n.º 19 (Enero/January 2009), p. 239. (7) Ibid. (8) BARBÉ, E.: Relaciones Internacionales, 3.ª Ed., Tecnos, Madrid, 2007, p. 249. (9) SERENI, A. P.: Diritto Internazionale (Vol.IV: Conflitti Internazionali), Milano, 1965.

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ha inducido o puede inducir a uno de ellos a actuar contra otro. Y, finalmente, se da la “controversia” o “diferencia”, en la que una de las dos partes hace valer frente a la otra una pretensión opuesta a la suya, o cuando una de las partes pretende de la otra una pretensión a la que ésta última no se somete. Es decir, los tres momentos de una crisis internacional serían: situación, conflicto y diferencia. Por tanto, podemos llegar a la conclusión de que “el elemento más importante de sus rasgos, tanto conceptualmente como por sus consecuencias reales, es que se trata de una situación que puede desembocar en una guerra. Un episodio en el que se puede producir el tránsito [...] de una situación de no-violencia a una de enfrentamiento armado entre los actores” (10). Sin embargo, debemos tener presente que estos tres momentos no siempre se producen, puesto que el ordenamiento internacional nos proporciona una serie de mecanismos de arreglo pacífico de controversias (11) que permiten interrumpir la crisis internacional en cualquiera de estos momentos. De este modo, si dichos mecanismos se pusieran en marcha en el momento de la situación, se evitaría el conflicto, y la persistencia del mismo, con el planteamiento de la consiguiente diferencia. Logramos, así, una diferenciación conceptual de la crisis internacional con otras nociones cercanas. La crisis internacional sería un concepto más amplio que el de conflicto o diferencia, y por supuesto que el de situación. Sería una noción comprensiva de las tres antes mencionadas. De hecho, las crisis pueden o no encerrar o desencadenar conflictos, y la diferencia sería tan sólo un paso más adelante en el conflicto, cuando éste se cifra en una serie de pretensiones opuestas (12). Partiendo de este concepto de crisis, inclusiva de situaciones, conflictos y controversias como posibles momentos del mismo iter, debemos entender también el concepto de gestión de crisis de un modo omnicomprensivo en el sentido de incluir acciones que van desde la asistencia o ayuda humanitaria, hasta la participación en el combate. Esta forma de entender la gestión de crisis viene determinada por la propia evolución tanto del concepto de seguridad internacional como del concepto de operaciones de paz. Así hablamos de gestión de crisis a fin de referirnos a un mayor número de “situaciones”, generadas por innumerables tipos de “amenazas”, frente a las que caben diversas posibles “soluciones” (13). Tradicionalmente se entendía que la seguridad nacional hacía referencia a la unidad y la integridad territorial del Estado, y que se garantizaba a partir de la capacidad militar. La amenaza militar implicaba, así, un recurso a la capacidad material y efectiva de las fuerzas de una nación para garantizar la integridad del territorio frente a fuerzas que pretendiesen resquebrajar la unidad del Estado (14). Estas amenazas a la unidad e integridad territorial podían venir tanto del interior del propio Estado como del exterior. Finalizada la Segunda Guerra Mundial y establecido el sistema de las Naciones Unidas, se entiende que la amenaza por parte de un Estado hacía otro Estado puede poner en peligro no sólo del Estado amenazado, si no también la seguridad internacional; se establece, pues, un vínculo, entre seguridad nacional y seguridad internacional. Así se entiende que la seguridad internacional consiste en la ausencia de conflictos interestatales. Esta idea se mantiene durante los años de la Guerra (10) GARCÍA GONZÁLEZ, J. I.: “Crisis y gestión militar de crisis en la Unión Europea: el camino hasta la actualización de la estrategia europea de Seguridad”, op. cit., p. 240. (11) SOBRINO HEREDIA, J. M.: “Procedimientos de aplicación de las normas internacionales (II): La solución pacífica de las controversias internacionales (los medios de arreglo diplomático y el arbitraje)”, en DÍEZ DE VELASCO, M.: Instituciones de Derecho Internacional Público, 15ª ed., Tecnos, Madrid, 2005, pp.884-904. (12) Vid. QUESADA ALCALÁ, C. Y CASTRO SÁNCHEZ, C. DE: “El Derecho Internacional de la gestión de crisis”, en Realidades y Perspectivas de la Gestión Internacional de Crisis, (COORD. E. VEGA), IUGM/Escuela Diplomática, 2007, p. 60. (13) Ibid. pp. 62-63. (14) Vid. OROZCO, G.: “El concepto de seguridad en la Teoría de las Relaciones internacionales”, en Revista CIDOB d’Afers Internacionals, núm. 72, 2006, p. 169.

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Fría, en una situación bipolar en que la “seguridad internacional” consistía en evitar el estallido de la “guerra nuclear” entre los dos bloques. Este planteamiento comienza a cambiar en las últimas decenas del siglo pasado y, sufre una inflexión tras los atentados terroristas sufridos por Estados Unidos el 11 de Septiembre de 2001 (15). Ciertamente, el desmembramiento del bloque soviético genera un nuevo escenario geopolítico multipolar y anárquico que no puede ser abordado con los parámetros anteriores. En ese momento se produce el estallido de guerras internas vinculadas a problemas de desarrollo, emergencias políticas complejas en contextos de colapso de la economía y de los estados, que supusieron una superación del concepto clásico o tradicional de seguridad (16). Por otra parte, los flujos migratorios y los actos de terrorismo internacional han profundizado este proceso de expansión y “globalización” de la seguridad. Así, la concepción tradicional de la seguridad centrada en el Estado, en su independencia e integridad territorial, frente a agresiones armadas externas que sólo podía garantizarse mediante el incremento de capacidades militares empezó a ser cuestionada por la doctrina especializada fundamentalmente a partir de los años ochenta del siglo pasado, siendo sustituida por conceptos como el de seguridad común, seguridad global o seguridad cooperativa, seguridad humana o seguridad sostenible (17). En definitiva, todas estas tendencias apuntaban hacia la misma idea: hemos de partir de un concepto de “seguridad integral”, omnicomprensivo, que no se limite al Estado. La idea que subyace y que debemos tener en cuenta para poder “crear” los mecanismos que nos permitan garantizarla es que las amenazas a la seguridad hoy son multiformes y proceden de muy diversas fuente; así pues, los instrumentos y medidas para garantizar la seguridad tienen que ser, necesariamente globales, tanto desde el punto de vista de los actores como desde el punto de vista de las acciones. Por esta razón, los nuevos modelos de seguridad tienen en cuenta los fenómenos producidos por el fin de la guerra fría, y no se concentran, únicamente, en el nivel militar, y van más allá del ámbito nacional o regional (18). Todos estos aspectos deben ser tenidos en cuenta a la hora de establecer un sistema eficaz y eficiente de gestión de crisis ya que, en este nuevo escenario, las operaciones de mantenimiento de la paz tradicionales, no constituían un instrumento válido para poder enfrentar las múltiples amenazas a la seguridad internacional. Comenzaron a realizarse operaciones de todo tipo (verificación de procesos de desarme, reconstrucción postconflicto, administración transitoria, operaciones de observación electoral, etc.), ampliando el peacekeeping tradicional hasta la imposición y construcción de la paz e incluyendo otro tipo de instrumentos como la prevención de conflictos, la (15) Para un estudio en profundidad sobre las consecuencias que tales atentados han tenido en la seguridad internacional nos remitimos a MARTÍNEZ DE PISÓN CAVERO, J. Mª. & URREA CORRES, M. (COORD.): Seguridad internacional y Guerra Preventiva. Análisis de los nuevos discursos sobre la guerra, Perla-Universidad de La Rioja, 2008. (16) Vid. PÉREZ DE ARMIÑO, K.: “El concepto y el uso de la seguridad humana: análisis crítico de sus potencialidades y riesgos”, en Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº 76, Enero 2006, pp. 60-61. (17) Ibid. (18) Sobre las nuevas perspectivas en torno a la seguridad puede consultarse, entre otros: ABBOTT, C., ROGERS, P. & SLOBODA, J.: “Respuestas Globales a amenazas globales. Seguridad Sostenible para el siglo XXI”, Documento de Trabajo FRIDE, septiembre 2006; MARCOS DEL CANO, A. M.: “La seguridad jurídica: su configuración actual” en Libro Homenaje al Prof. G. Peces-Barba Martínez, Vol. II. Teoría y Metodología del Derecho, 2008, pp. 763-785; OROZCO, G.: “El concepto de seguridad en la Teoría de las Relaciones internacionales”, op. cit.; ORTEGA, M.: Building de Future. The EU’s contribution to global governance, Chaillot Paper nº 100, Institut d’Études de Sécurité, April 2007; PERAL, L.: “Las amenazas a la seguridad humana y el problema de los medios de acción”, Documento de trabajo, FRIDE, octubre 2005; PÉREZ DE ARMIÑO, K.: “El concepto y el uso de la seguridad humana: análisis crítico de sus potencialidades y riesgos”, op. cit.; SANJOSÉ GIL, A.: “Algunas reflexiones sobre el informe del Grupo de Alto Nivel creado por el Secretario General y el futuro del sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas”, en REEI, vol. 9, 2005; SERRA REXACH, N.: “Introducción”, en Panorama Estratégico 2006/2007, Ministerio de Defensa, 2007, pp. 11-25; TERÁN ELICES, J. M.: “La transformación de las estructuras de seguridad y defensa ante el nuevo escenario estratégico”, en Panorama Estratégico 2006/2007, op. cit., pp. 29-66.

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cooperación al desarrollo y la protección de derechos humanos (19). El término “mantenimiento de la paz” es sustituido por el más amplio “gestión de crisis” (20) que hace referencia a cualquier tipo de acción encaminada a resolver una “situación”, “conflicto” o “controversia”. Como ya hemos avanzado, en este nuevo panorama, es importante la creciente participación de diversas organizaciones regionales en colaboración, incluso sustitución en algunos casos, de la Organización de las Naciones Unidas. Con estos antecedentes, la gestión de crisis se puede definir de un modo general como “el intento de controlar los acontecimientos durante una crisis para evitar que se llegue a un uso de la violencia importante y sistemático”, lo que es aplicable tanto en casos de conflicto directo con otro actor, como en situaciones de intervención en conflictos inicialmente ajenos en los que se desencadena una crisis -con los rasgos que antes señalamos-, por razones o compromisos de diverso tipo. Esas razones, intereses, valores o compromisos amenazados, sin que sean necesariamente vitales, sí deberán ser percibidos o considerados como suficientemente importantes y de alta prioridad como para desencadenar una crisis (21). Si deseamos realizar un análisis un poco más profundo, bajo esa definición podemos incluir distintas formas de entender la gestión de crisis. La primera considera que el objetivo principal al hacer frente a una crisis debe ser obtener beneficios a expensas del oponente, aunque evitando llegar a la guerra. La gestión de crisis se entiende así como un “ejercicio de búsqueda de la victoria”, mientras se intenta que el riesgo de llegar al enfrentamiento armado directo se mantenga dentro de límites tolerables. Así, lo más importante intentar que la medida a adoptar sea suficiente para forzar al enemigo a ceder o claudicar. En este sentido, es una forma de entender la gestión de crisis en la que se está dispuesto a correr un alto riesgo (22). La segunda visión centrará su atención exclusivamente en los peligros que se derivan en una situación de crisis y, por tanto, entiende la gestión de crisis como una forma de evitar la guerra, es decir, como un medio de resolver una confrontación sin necesidad de llegar al uso de la fuerza armada. “El objetivo al gestionar una crisis es pura y simplemente desactivarla para evitar una escalada hacia la guerra, que se consideraría un fracaso. Desde esta perspectiva, el enemigo en la crisis, más que el oponente, sería la crisis misma. La negociación para lograr un compromiso entre las partes será el medio fundamental, dejando de lado cualquier intento de explotar la situación para obtener ventajas de cualquiera de los oponentes o intervinientes” (23). Estas dos posturas representan dos extremos opuestos de cómo entender la gestión de crisis y, por tanto, si bien reflejan parte de la realidad sobre la gestión de crisis, presentan una visión sesgada de la (19) Vid. ESCOBAR HERNÁNDEZ, C.: “Paz y derechos humanos: una nueva dimensión de las operaciones para el mantenimiento de la paz”, en Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz, Tecnos, Madrid, 1997, pp. 51-102; MOITA, M.: “Desafíos para las operaciones de paz”, en FRIDE Comentario, noviembre 2006. (20) Como hemos señalado, el origen del concepto de “gestión de crisis” aparecerá muy ligado a la Crisis de los Misiles en Cuba en 1962, resuelta la cual, el Secretario de Defensa Norteamericano, Robert McNamara diría: “ya no existe la estrategia, sólo la gestión de crisis”. En definitiva, el político quería subrayar la aparición de una nueva forma de enfrentarse a las crisis internacionales basada en nuevos mecanismos. Básicamente se trataba de evitar una guerra que nadie quería, pero buscando un compromiso que no supusiera una claudicación política o militar de alguna de las partes, que ninguna estaba dispuesta a aceptar. Para ello, si bien se utilizaron los medios militares de los que se disponía, lo cierto es que se emplearon con una lógica distinta de la estrategia militar clásica, contemplando más claramente la subordinación a los objetivos políticos y el control político de los medios militares –y no militares–. Del mismo modo, el otro instrumento tradicional para evitar la guerra, la diplomacia, también se utilizaba de un modo diferente. No se trataría del uso tradicional de la negociación para tratar los conflictos y evitar la guerra, sino que se desarrolla ligado a ese nuevo empleo de los medios militares y de otro tipo. Así, desde el comienzo de los años 60 hasta nuestros días se ha desarrollado la gestión de crisis como campo de trabajo definido, que se centra tanto en los procesos y mecanismos de decisión como en los medios de actuación específicos -militares y civiles- para enfrentarse a situaciones de naturaleza y características particulares: las crisis internacionales. Vid. GARCÍA GONZÁLEZ, J. I.: “Crisis y gestión militar de crisis en la Unión Europea: el camino hasta la actualización de la estrategia europea de Seguridad”, op. cit., pp. 241-242. (21) Ibid., p. 242. (22) Ibid. (23) Ibid., pp. 242-243.

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misma. En un intento de ofrecer una visión más completa, la doctrina ha elaborado una tercera interpretación de la gestión de crisis que aúna elementos de las dos tesis anteriores. Así, esta visión de la gestión de crisis mantiene como objetivo básico el evitar la guerra, pero sin renunciar en absoluto al intento de obtener una mejora de los intereses propios. En esencia, busca el equilibrio entre los intereses propios objetivos y la reducción del riesgo de que se produzca un conflicto armado. Es lo que GEORGE ha denominado el dilema político de la gestión de crisis: “Una vez que una crisis se ha puesto en marcha, cada parte se siente impelido a hacer lo necesario para proteger o hacer avanzar sus intereses más importantes; al mismo tiempo, sin embargo, se reconoce que se debe evitar utilizar para este propósito opciones y acciones que puedan disparar una escalada no deseada de la crisis” (24). En esta misma línea, García mantiene que resulta muy clarificadora la visión del proceso negociador durante una crisis que mantienen SNYDER y DIESING, para quienes el manejo de las crisis implica una combinación de dos elementos propios de la negociación: la coerción y la acomodación. Así, partiendo de la visión de estos autores, la principal cuestión en la gestión de crisis será “encontrar la combinación o relación óptima entre coerción y acomodación en el contexto particular de cada crisis”. La flexibilidad que subyace en esta concepción de la gestión de crisis hace previsible una mejor respuesta a la realidad internacional concreta, capaz de adaptarse a sus distintos aspectos y ofreciendo un mayor margen de acción a los actores implicados en la elección de instrumentos. MECANISMOS DE GESTIÓN DE CRISIS

Partiendo de esta concepción “ecléctica” de la gestión de crisis, entre los diferentes mecanismo con los que Estados y Organizaciones Internacionales cuentan para enfrentarse a toda suerte de crisis internacionales, además de los instrumentos clásicos de solución de diferencias (entre los que debemos incluir los mecanismos de resolución pacífica y el recurso a la fuerza en el marco del sistema de seguridad colectiva), en los últimos años han surgido nuevas tendencias o instrumentos de gestión de crisis. Por lo que a los instrumentos clásicos se refiere, debemos distinguir entre los mecanismos de arreglo pacífico que el Derecho Internacional ofrece y el recurso a la fuerza armada como último recurso. En cualquier caso, el espíritu de la Carta de las Naciones Unidas debe guiar cualquier actuación de los actores implicados en la gestión de crisis, sean estos Estados u Organizaciones Internacionales. El arreglo pacífico de controversias supone el recurso a aquellos medios de resolución de las diferencias que no implican el recurso a la fuerza (25). Entre los medios de arreglo pacífico de controversias podemos distinguir dos grandes categorías: los medios diplomáticos o políticos, por una parte, y los medios jurídicos, por otra. Así, entendemos que los medios diplomáticos o políticos (26) son (24) GEORGE A. L. (ED.): Avoiding war. Problems of Crisis Management, Boulder, Westview Press, 1991, p. 23. (25) Hasta épocas muy recientes, estaba permitido el uso de la fuerza para solucionar los litigios que surgían entre sujetos internacionales, tal y como hemos examinado con anterioridad. Pero, a partir del Siglo XX, se prohíbe el uso de medios no pacíficos, incluido el recurso a la fuerza, para la solución de controversias surgidas entre Estados. Así, el Convenio de la Haya para el arreglo pacífico de controversias internacionales, de 1907 dispone que es necesario evitar en lo posible el recurso a la fuerza en las relaciones entre Estados, de modo que no se debe recurrir a la guerra sin haber intentado antes recurrir a un órgano arbitral o judicial. El rechazo a la guerra aparece también en el Pacto de Briand- Kellog, celebrado en París en 1928. Más recientemente, la Carta de las Naciones Unidas dispone el arreglo pacífico de controversias y la prohibición del recurso a la fuerza como las dos caras de la misma moneda. De este modo, en su art. 2.3 establece que los miembros de esta Organización habrán de arreglar sus diferencias internacionales por métodos pacíficos, y en su art. 2.4 establece que los Estados Miembros, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza. Al respecto nos remitimos a CASTRO SÁNCHEZ, C. DE: Las acciones armadas por razones humanitarias: ¿Hacia una injerencia humanitaria?. Una aproximación teórico-práctica, Ministerio de Defensa, Madrid, 2006. (26) SOBRINO HEREDIA, J. M.: “Procedimientos de aplicación de las normas internacionales (II): La solución pacífica de las controversias internacionales (los medios de arreglo diplomático y el arbitraje)”, op. cit., pp.884-904.

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aquellos en los que los Estados deciden resolver la diferencia de modo directo, mediante la negociación, o bien recurriendo a la intervención de los órganos encargados de las relaciones internacionales, a través de instrumentos como los Buenos Oficios, la Mediación, la Conciliación o la Investigación (27). Una característica común y esencial de esta clase de medios es que, los Estados objeto de la diferencia se reservan la libertad de seguir o no la solución apuntada por estos órganos; además, esta solución no tiene porqué estar basada necesariamente en el Derecho Internacional. Por su parte, los medios jurídicos (28) suponen el recurso a un tercero imparcial, bien sea un árbitro o un juez, que resuelve conforme al Derecho Internacional; además, la decisión adoptada por este tercero es obligatoria para las Partes en el conflicto. Los medios jurídicos clásicos son el arbitraje internacional y el arreglo judicial. En todo caso, el artículo 33 de la Carta de la ONU establece la libertad de las partes para elegir el medio pacífico de solución de controversias internacionales (29), pudiendo optar por la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, y por el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección. En esta línea, la libertad de elección del medio de solución de controversias viene confirmada por el Manual sobre la solución pacífica de controversias entre Estados, que fue elaborado por la Secretaría General de las Naciones Unidas y aprobado en el año 1991. Como ya hemos apuntado, a pesar de la amplia gama de instrumentos que el Derecho Internacional parecía ofrecer para la gestión de crisis, lo cierto es que la experiencia ha demostrado que no siempre han sido suficientes, fundamentalmente porque se trataba de instrumentos centrados en la resolución rápida de la situación de crisis, pero sin una perspectiva a medio o largo plazo. Ello ha llevado a que, en demasiadas ocasiones, las crisis internacionales volvieran a resurgir, pues no se había ido a la raíz del problema, si no que únicamente se habían intentado paliar los efectos visibles. Así, comienza a plantearse la necesidad de planificar la gestión de crisis incluyendo dos aspectos esenciales como son la prevención y la reconstrucción y reconciliación postcrisis. La importancia de la prevención fue puesta de manifiesto por el Secretario General de la ONU, B. B. Galhi, en 1992 e su Programa para la Paz, al hablar de la diplomacia preventiva entendiendo por tal, bien toda acción política encaminada a prevenir el surgimiento de una controversia entre dos o más partes, o bien toda acción tendente a que las controversias ya existentes no deriven en un conflicto armado. El programa de paz de Boutros Galhi proponía acentuar esta medida a través de la investigación de los hechos, la alerta temprana, el despliegue preventivo y el establecimiento de zonas desmilitarizadas. Pero ésta no es la única referencia a la importancia de la prevención en el marco de la gestión de crisis. Así, el Grupo de Alto Nivel en su informe Un Mundo más Seguro: la responsabilidad que compartimos (2004) (30), se ocupó de recoger algunos mecanismos de prevención para enfrentarse a las “nuevas amenazas a la seguridad colectiva” (31) entre los que pueden destacarse el desarrollo, la diplomacia preventiva y el despliegue preventivo. Así, el Grupo de Alto Nivel, considera (27) Para un análisis pormenorizado de estos mecanismos, nos remitimos a QUESADA ALCALÁ, C. Y CASTRO SÁNCHEZ, C. DE: “El Derecho Internacional de la gestión de crisis”, op. cit.. (28) ESCOBAR HERNÁNDEZ, C.: “Procedimientos de aplicación de las normas internacionales (III): medios de arreglo de carácter jurisdiccional (I): cuestiones generales y tribunales especializados”, en DÍEZ DE VELASCO, M.: Instituciones de Derecho Internacional Público, op.cit., pp.905 y ss. (29) Artículo 33.1 de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas. Sobre este principio, ver: Handbook on the Peaceful Settlement of Disputes Between States, Office of Legal Affairs, Codification Division of the United Nations, New York, 1992, p. 7. (30) UN Doc. A/59/565, de 2 de diciembre de 2004. (31) Para un estudio sobre este aspecto nos remitimos a URREA CORRES, M.: “Hacia la definición de una nueva estrategia de seguridad colectiva para las Naciones Unidas –del Informe del Grupo de Alto Nivel Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos a los Acuerdos de la cumbre Mundial de 2005”, en Seguridad Internacional y Guerra Preventiva -Análisis de los nuevos discursos sobre la guerra-., op. cit., pp. 333-363.

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al desarrollo como un mecanismo esencial de gestión de crisis a largo plazo. En el informe que el Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan, elaboró siguiendo las pautas del Grupo de Alto Nivel, Un concepto más amplio de libertad: seguridad, desarrollo y derechos humanos para todos (2005) (32), subrayaba también la importancia del desarrollo en la preservación de la paz; en este sentido, señalaba que la “interpretación más amplia de la libertad también incluye la idea de que el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos van de la mano”, que “todos los seres humanos tienen derecho a la seguridad y al desarrollo” y que “el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos no sólo son indispensables sino que también se fortalecen recíprocamente”. La misma idea fue posteriormente recogida en el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005 (33), en el que se afirma que “el desarrollo es esencial para ayudar a los Estados a prevenir o remediar el deterioro de la capacidad estatal, que es crucial para hacer frente a casi todo tipo de amenaza” (34). Otro instrumento preventivo importante según el Grupo de Alto Nivel, fundamentalmente en el ámbito de los conflictos internos, es la diplomacia preventiva; así, señala que sería interesante el nombramiento de enviados, mediadores y representantes especiales con aptitudes, experiencia y conocimiento de la situación local que puedan contribuir a la prevención de conflictos” (35). En un último término, y siempre que otro tipo de mecanismos no funcionen, el Grupo de Alto Nivel proponía el despliegue preventivo de fuerzas de mantenimiento de la paz con el fin de “alertar a quienes procuran lograr una solución pacífica del conflicto y disuadir a posibles agresores” (36). La importancia de los mecanismos preventivos para la eficacia de los sistemas de gestión de crisis ha sido tenida en cuenta por las organizaciones internacionales que realizan actividades de gestión de crisis, como la UE, la OTAN o la OSCE que cuentan con unidades de alerta temprana y contingentes especiales para los despliegues preventivos. Por lo que se refiere al segundo de los aspectos, es decir, la importancia de la reconciliación y la reconstrucción, lo cierto es que también fue señalado por B.B. Galhi en su informe al hablar de la Consolidación de la Paz. En definitiva, la idea básica es que en aquellas situaciones más complejas será necesario adoptar mecanismos complementarios para garantizar el éxito de las acciones realizadas para la estabilización de la crisis, en el sentido de evitar el estallido del conflicto armado o de frenarlo en caso de haber estallado. En esencia, se trata de reconstruir el tejido social, a fin de que no vuelva a resurgir la llama de la diferencia que pueda degenerar en el estallido de la violencia (37). Dentro de las medidas aplicables pueden incluirse: la desmilitarización, el control de las armas ligeras, las reformas institucionales, el mejoramiento de la policía y del sistema judicial, la vigilancia de la garantía de los derechos humanos, el retorno del los refugiados y desplazados internos, la reforma electoral y el desarrollo social y económico (38). No obstante, lo dicho hasta ahora no debe llevarnos a la conclusión de que los mencionados son (32) UN Doc. UN Doc. A/59/2005, de 21 de marzo de 2005. (33) UN Doc. Resolución 60/1, de 24 de octubre 2005. (34) Vid. Párrafo 17-68 Resolución 60/1, de 24 de octubre de 2005; URREA CORRES, M.: “Hacia la definición de una nueva estrategia de seguridad colectiva para las Naciones Unidas –del Informe del Grupo de Alto Nivel Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos a los Acuerdos de la cumbre Mundial de 2005”, op. cit., p. 342. (35) Vid. UN Doc. A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, par. 100. (36) Vid. UN Doc. A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, par. 104. (37) Vid. DE CASTRO SÁNCHEZ, C.: “Paz internacional y gestión de crisis”, en Intolerancia y Postconflicto (DIR. SOUTO GALVÁN, E.), Dyckinson, (en prensa). (38) Vid. Suplemento de “Un Programa de Paz”: Documento de Posición del Secretario General presentado con ocasión del cincuentenario de las Naciones Unidas, Doc. A/50/60- S/1995/1, de 25 de enero de 1995, párrafo 47. Todos estos aspectos son estudiados, en el marco de la Administración Internacional de territorios, en la obra colectiva: La contribución de la administración internacional en la consolidación de la paz y el Estado de Derecho, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado, 2009 (en prensa).

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los únicos instrumentos existentes para la gestión de crisis; muy al contrario, la lista es tan amplia como crisis internacionales u organizaciones internacionales que participan en su gestión de crisis, por lo que su análisis excede con mucho el objeto de nuestro análisis. Además, la propia experiencia va ampliando el abanico de posibilidades, lo que redunda en la idea que apuntábamos antes sobre la flexibilidad en materia de gestión de crisis. En este sentido, nos parece significativo finalizar nuestras palabras con el texto del artículo 43 del futuro TUE, tal y como fue aprobado en Lisboa, ya que ofrece una amplia visión de las acciones que pueden encajar en lo que hemos denominado gestión de crisis: “Las misiones contempladas en el apartado 1 del artículo 42, en las que la Unión podrá recurrir a medios civiles y militares, abarcarán las actuaciones conjuntas en materia de desarme, las misiones humanitarias y de rescate, las misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares, las misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz, las misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz y las operaciones de estabilización al término de los conflictos. Todas estas misiones podrán contribuir a la lucha contra el terrorismo, entre otras cosas mediante el apoyo prestado a terceros países para combatirlo en su territorio”.

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