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REFORMA EN MATERIA DE

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SERIE REFORMAS ESTRUCTURALES

ciones

R E F O R M A

E N

M A T E R I A

D E

telecomunicaciones

Gabriel Oswaldo Contreras Saldívar

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

Primera edición, 2018 Primera edición electrónica (pdf), 2018 Contreras Saldívar, Gabriel Oswaldo Reforma en materia de telecomunicaciones / Gabriel Oswaldo Contreras Saldívar ; liminar de José Woldenberg. — México : FCE, 2018 126 p. ; 21 × 14 cm — (Colec. Administración Pública. Ser. Reformas Estructurales) ISBN 978-607-16-5556-1 1. Telecomunicaciones — Leyes y legislación — México 2. Telecomunicaciones — Políticas públicas — México 3. Administración pública — México 4. México — Política y gobierno — Reformas — Siglo XXI I. Woldenberg, José, liminar II. Ser. III. t. LC HE8004

Dewey 343.099 C239r

El autor reconoce a Pascual García Alba Iduñate, titular del Centro de Estudios en el Instituto Federal de Telecomunicaciones, por su valiosa colaboración en el desarrollo de la presente obra.

D. R. © 2018, Fondo de Cultura Económica Carretera Picacho Ajusco, 227; 14738 Ciudad de México www.fondodeculturaeconomica.com Comentarios: [email protected] Tel. (55) 5227-4672 Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, sea cual fuere el medio, sin la anuencia por escrito del titular de los derechos.

ISBN 978-607-16-5556-1 (impreso) ISBN 978-607-16-5648-3 (pdf) Hecho en México - Made in Mexico

Liminar

A PARTIR DE 1997 ningún partido político ha tenido mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y lo mismo viene sucediendo desde el año 2000 en la de Senadores. Veinte años de pluralismo equilibrado en el Congreso en los cuales todas las iniciativas, desde las reformas constitucionales y legales hasta la formación de comisiones o la aprobación de la cuenta pública, han demandado la forja de coaliciones. Lejos, muy lejos estamos de los tiempos en los que una sola bancada contaba con los votos suficientes en el Congreso para hacer su voluntad. Tiempos en los que los grupos parlamentarios no estaban obligados al diálogo y la negociación, a los acercamientos sucesivos y cesiones importantes. Esas rutinas se transformaron de manera radical con la conformación de un sistema de partidos equilibrados y elecciones competidas que hicieron que las instituciones representativas fueran colonizadas por la pluralidad política. No obstante, la mayoría de esas coaliciones resultaron efímeras, coyunturales. Cada asunto, cada reforma, cada presupuesto, cada ley de ingresos, cada nombramiento, requirió de acuerdos para hacerse realidad. Pero una vez alcanzado el objetivo, la convergencia cesaba. Pues bien, luego de las elecciones de 2012 fue claro tanto para el nuevo gobierno como para los partidos opositores, que ninguno de ellos, por separado, tendría la representación suficiente en ambas Cámaras del Congreso como para alcanzar sus metas. El gobierno reconoció que requería del con curso de las oposiciones y las oposiciones que necesitaban los votos del partido gobernante si querían ser productivas en el te7

rreno legislativo. Y en ese marco se forjó un acuerdo ambicioso, el llamado Pacto por México, que intentó rebasar la negociación punto por punto y diseñó un horizonte ambicioso que conjugaba profundas reformas en muy distintos campos. PRI, PAN y PRD, además del gobierno de la República, firmaron una serie de compromisos que en los meses siguientes se traducirían en reformas constitucionales y legales de largo aliento. El libro de la Serie Reformas Estructurales del Fondo de Cultura Económica que el lector tiene en sus manos, se propone analizar el significado e impacto de dicha operación política que partió del reconocimiento de que ninguna fuerza en singular podía ostentarse como la representante de una nación, como la mexicana, cruzada y modelada por una diversidad política equilibrada. JOSÉ WOLDENBERG

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Sumario

11 Presentación 15 ¿Por qué era indispensable una Reforma? 35 ¿En qué consiste la Reforma? 59 ¿Qué se logra con esta Reforma? 83 ¿Qué podemos esperar a futuro con la Reforma? 105 ¿Qué podemos concluir con esta Reforma? 109 ¿Cuánto sé de la Reforma? 115 ¿Quieres saber más? 117 Siglario 119 Referencias

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Presentación

La Reforma establece un nuevo marco para la operación de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión, en el que se extienden los beneficios de una economía compuesta por mercados competitivos, para consolidar el crecimiento de los servicios y hacerlos accesibles a toda la población. Con la Reforma iniciada en junio de 2013 se da un paso contundente para ese desarrollo y se reafirma el papel de estos sectores como herramienta de productividad, de impulso a la competitividad y como factor de equidad social para garantizar las oportunidades de progreso de la población en México, a través del acceso a las nuevas tecnologías de la información. México ha transitado, en un breve lapso, de una situación caracterizada por baja competencia, precios elevados, servicios de mala calidad y bajos niveles de inversión, a nuevas condiciones propicias para el desarrollo efectivo de sus telecomunicaciones y radiodifusión, en beneficio de toda la población. Las bondades de la Reforma son evidentes en la vida cotidiana de las personas, pero también en los sectores de la economía, en el desarrollo institucional y en la vida social. En el plano institucional, la Reforma de las Telecomunicaciones establece un nuevo esquema para fortalecer la rectoría del Estado, crear certeza jurídica y generar un ambiente propicio para la inversión. Para llevar a cabo este cambio, creó una nueva institución reguladora, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), órgano constitucional autónomo, encargado de regular, promover y supervisar el espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones y radiodifusión 11

que, además, funge como autoridad en competencia económica en dichos sectores. La Reforma establece tribunales especializados en la materia, a fin de resolver controversias con un mayor grado de conocimiento y experiencia, lo que ya permite que los procedimientos judiciales se desahoguen con agilidad y precisión. Además, determina que los actos del IFT no sean suspendidos a través del juicio de amparo, lo que asegura la eficacia de las disposiciones y resoluciones de la autoridad, a diferencia de lo que sucedía en el pasado. En mayo de 2014 se aprobó la nueva Ley Federal de Competencia Económica y en julio de ese año, la ley sectorial, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTYR). Ambas precisan las disposiciones establecidas en la Constitución y completan el nuevo marco institucional promovido por la Reforma. La primera ley confirma al IFT como autoridad de competencia en las telecomunicaciones y la radiodifusión, y especifica conceptos para el combate de las prácticas anticompetitivas que dañan los mercados y a los consumidores. La segunda establece disposiciones para fortalecer al organismo, proteger los derechos de los usuarios y las audiencias, desarrollar la competencia en los mercados en beneficio de la población, además de que prevé sanciones más gravosas a las establecidas en la ley anterior, para desalentar la realización de conductas nocivas a la sociedad. En cumplimiento a lo ordenado en el nuevo marco legal, se reportan ya resultados en la estructura de la actividad sectorial, que impactan positivamente en la calidad de vida de los usuarios. El IFT declaró agentes económicos preponderantes en los sectores de telecomunicaciones y de radiodifusión, y emitió regulación asimétrica en cada caso, la cual busca promover la competencia efectiva. Otro resultado fue la apertura inmediata a la inversión extranjera. Este efecto, combinado con las mejores condiciones para la competencia en el país, ha propiciado una reconfiguración del sector mexicano de las telecomunicaciones. El sector se mantiene como uno de los más dinámicos de la economía, impulsando la productividad, el crecimiento económico y la mayor penetración de los servicios. En 2016, el crecimiento promedio anual del producto del subsector de telecomunicaciones resultó ser casi cinco veces mayor que el de la 12

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economía en su conjunto (11 vs. 2.3%). Así también, el empleo que genera esta actividad creció 32% del cierre de 2014 al cierre de 2016 (periodo en el que se generaron más de 52 000 nuevos puestos).1 La Reforma ha permitido que la población cuente con un mayor poder adquisitivo en lo que se refiere a los servicios de telecomunicación, dado que los precios de los servicios se han reducido significativamente, beneficiando a consumidores y empresas. Ello es resultado del uso más eficiente de las redes y de la mayor competencia en los mercados, además de la desaparición de los cobros de las llamadas de larga distancia nacional ordenada por la LFTYR. Hoy en día, los usuarios gozan de una mayor conectividad móvil en todo el país, pueden con facilidad cambiar de operador de servicios sin perder su número, consultar sus saldos de prepago sin costo alguno y conservar su vigencia durante todo un año, entre otros beneficios. La competencia y los precios más bajos han incidido de manera importante en los niveles de penetración de servicios como la telefonía móvil y el Internet; otros servicios, como la televisión de paga, han crecido por la disminución de barreras para competir y los cambios tecnológicos. Para fines de 2016 las tasas de penetración de casi todos los servicios habían aumentado considerablemente.2 Asimismo, el nuevo marco reconoce la importancia que tiene el derecho a la pluralidad de los contenidos, a los que ya actualmente se tiene acceso, y se ha mejorado la protección de los consumidores. Lo anterior no deja duda de que se ha empoderado a los usuarios con las herramientas necesarias para seleccionar a los operadores que mejores condiciones les ofrezcan. La Reforma es integral, por lo que prevé diferentes estrategias para ampliar la cobertura, hacer asequibles los servicios, crear las capacidades necesarias y llevar los beneficios de la economía digital a toda la población. Da énfasis a la inversión en infraestructura, por lo que ha liberado la banda de 700 MHz a través de la transición a la televisión digital terrestre para crear la Red Compartida, que es una red mayorista para la prestación de 1. IFT con datos de INEGI. 2. Con excepción de telefonía fija, que se mantuvo sin cambios. PRESENTACIÓN

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servicios de telecomunicaciones por proveedores actuales y futuros en condiciones de competencia. Esta red iniciará operaciones a más tardar en marzo de 2018, contribuyendo a una mayor cobertura, calidad y eficiencia de los servicios. La Reforma de Telecomunicaciones ha promovido una actualización institucional que garantiza al Estado ejercer sus atribuciones de regulador en los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión, además de que se inicia el trayecto para superar el rezago histórico sectorial en penetración, calidad y variedad de los servicios. Las telecomunicaciones y la radiodifusión son estratégicas hoy en día y de gran importancia para el bienestar de las personas y la actividad económica, por lo que el esfuerzo regulatorio deberá continuar para ponerlos al alcance de toda la población de México como derecho constitucional. A menos de cuatro años de que la Reforma fue implementada, se constata ya un cambio en los mercados, el cual deberá consolidarse y adecuarse al permanente avance tecnológico y la dinámica económica. Al incorporar en la Reforma las mejores prácticas internacionales de la regulación en telecomunicaciones y radiodifusión, México promueve el acceso de la población a las tecnologías digitales como instrumento para su bienestar, al tiempo que se refuerza la libertad de expresión y el derecho a la información, y se brindan herramientas para el ejercicio de otros derechos, como el acceso a la salud y la educación. GABRIEL OSWALDO CONTRERAS SALDÍVAR Ciudad de México, febrero de 2018

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¿Por qué

era indispensable una Reforma? Las telecomunicaciones se han convertido en un catalizador fundamental del desarrollo y representan uno de los principales motores de la sociedad. México presentaba retrasos en el desarrollo de las telecomunicaciones con respecto a otros países de la OCDE. Las causas del retraso estaban relacionadas principalmente con la escasa competencia, así como con la alta recurrencia a litigios y un marco legal obsoleto y poco eficaz. Es por ello que la Reforma en Telecomunicaciones se centró en el cambio institucional, el fortalecimiento de la competencia y los derechos de los usuarios y las audiencias.

La relevancia de las telecomunicaciones ha aumentado exponencialmente desde su surgimiento debido a su capacidad para transformar la manera en que los individuos y las organizaciones se comunican e interactúan, impulsando la productividad y permitiendo que la población aproveche los beneficios de la sociedad del conocimiento y de la economía digital. En la actualidad, las telecomunicaciones se han convertido en un catalizador fundamental del desarrollo y representan uno de los principales motores de la sociedad. Todos los días surgen más actividades y servicios que dependen de las telecomunicaciones permeando sus beneficios a otros sectores. Es tal la importancia de los servicios de telecomunicaciones y su potencial para incrementar la productividad, que se reconoce la ventaja de las naciones que cuentan con infraestructuras suficientes y servicios de calidad disponibles en todo momento 15

y lugar, respecto de las que carecen de ellos.1 De hecho, reconociendo dicho potencial, los países han implementado estrategias de política pública y de regulación para impulsar el crecimiento de las telecomunicaciones, aprovechando las fuerzas que el propio mercado genera mediante el círculo virtuoso de inversión, competencia y desarrollo económico. Los resultados en el crecimiento de la cobertura, la calidad y asequibilidad de los servicios de telecomunicaciones han sido distintos en los países y las regiones. Mientras que algunas naciones han logrado la cobertura de prácticamente toda su población con servicios de calidad a precios competitivos, en otras los avances han sido limitados. Tal era el caso de México a principios de la década, cuando la disponibilidad y calidad de las telecomunicaciones resultaba insuficiente y el avance del sector no correspondía al de un país con su posicionamiento internacional.2 Las causas del retraso estaban relacionadas con la escasa competencia, así como la alta recurrencia a litigios y un marco legal obsoleto y poco eficaz. En ese contexto, en 2012 el Gobierno Federal emprendió una serie de esfuerzos políticos que derivaron en las reformas estructurales que incluyen la Reforma de Telecomunicaciones.

Contextualización global y nacional de la Reforma Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), a las que pertenecen las telecomunicaciones, tienen en la actualidad una creciente importancia en la productividad, el crecimiento y el desarrollo económico y social, por lo que organismos del ámbito internacional, como la Unión Internacional de Teleco1. Foro Económico Mundial, The Global Competitiveness Report: 2009-2010. 2. El reporte del Centro de Estudios de Competitividad del Instituto Tecnológico Autónomo de México, publicado en 2010 y titulado “La industria de las telecomunicaciones en México; diagnóstico, prospectiva y estrategia”, hace una comparativa del sector de las telecomunicaciones en México en relación con otros países con un desarrollo económico similar; pp. 2-7, 10-12, 31-35, 44-48. 16

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municaciones (UIT), el Banco Mundial o la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)3 reconocen la relevancia de las telecomunicaciones y de la adopción del servicio de Internet de banda ancha.4 En México, a pesar de la prevalencia de los servicios de telecomunicación, se apreciaba una situación contrastante en el sector. Por un lado, se registraba un importante dinamismo que permitía a las telecomunicaciones aportar constantemente un mayor peso en el producto nacional, pero por otro lado, se veían límites en ese crecimiento frente a lo reportado en otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), por lo que se observaba un rezago respecto al ámbito internacional. Esta dualidad se debía fundamentalmente a la debilidad del marco institucional y a la falta de competencia en los mercados, la cual había propiciado precios elevados, limitando su penetración y el potencial de crecimiento sectorial. Algunas cifras dan claridad a esa circunstancia: las telecomunicaciones crecían sustancialmente más que la economía en su conjunto, según lo señala el Índice de Producción del Sector Telecomunicaciones,5 que mide el comportamiento de las principales variables de producción del sector en el país. Este indicador registró, previo a la Reforma, entre 2009 y 2012, un crecimiento anual de 9.7%, mientras que en ese periodo el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) nacional fue de 2.1%. En consecuen3. UIT-UNESCO, “Broadband: A platform for progress; A report prepared by the Broadband Commission for Digital Development”, p. 5; Banco Mundial, Information and Communication for Development: Extending Reach and Increasing Impact, p. 35; Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Acelerando la revolución digital: banda ancha para América Latina y el Caribe, p. 5. 4. La banda ancha es una conexión rápida a Internet que siempre está activa, permitiendo al usuario enviar correos electrónicos, navegar en la red, descargar imágenes y música, ver videos, etc. La LFTYR define a la banda ancha como el acceso de alta capacidad que permite ofrecer diversos servicios convergentes a través de una infraestructura de red fiable, con independencia de las tecnologías empleadas, cuyos parámetros serán actualizados por el IFT periódicamente. 5. Elaborado por la Dirección de Información Estadística y de Mercado de la extinta Cofetel con información de los concesionarios y del INEGI. ¿ POR

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cia, la participación de las telecomunicaciones en el producto nacional aumentó de 2.6 a 3% del cierre de 2009 al cierre de 2012. El crecimiento del sector era impulsado por la reconfiguración del mercado de telecomunicaciones y por los cambios tecnológicos continuos que hicieron posible el acceso a nuevas e innovadoras formas de comunicación, como los servicios de Internet de banda ancha a través de redes fijas y móviles, así como la creciente adopción de televisión de paga en los hogares. Estos servicios eran los principales conductores del crecimiento.6 Si bien las telecomunicaciones crecían, el ritmo al que lo hacían era más lento que en otros países de la OCDE, y menos dinámico incluso que en diversos países de América Latina. Así, los niveles de penetración y cobertura de los servicios de telecomunicaciones en México estaban por debajo del promedio de la OCDE. A nivel internacional, el Índice de Desarrollo de las TIC de la UIT,7 en el que tienen un peso fundamental las telecomunicaciones, resume la situación de cada país al respecto. A partir de esa medición se observa el grado de rezago de las telecomunicaciones y la posición relativamente desfavorable que el país tenía, lo que era evidenciado en el ranking global del índice de 2013, en el que México (puesto 95) estuvo por debajo de Uruguay (48), Costa Rica (55), Chile (56), Argentina (59), Brasil (65), Colombia (77), Venezuela (80), Panamá (82) y Ecuador (88), y sin duda reportó un rezago frente a las economías desarrolladas de la región, como Estados Unidos (14) y Canadá (23). El sector presentaba un nivel insuficiente de inversión y de desarrollo de infraestructura, así como una alta concentración de mercado, sin que una regulación adecuada mitigara sus impactos negativos sobre los mercados, por lo que en relación con otros países de la OCDE, el sector de las telecomunicaciones en México tenía una incipiente competencia. Así también, los precios de algunos servicios en el país eran de los más elevados, lo cual afectaba la capacidad de consumo de importantes grupos de la 6. IFT, “Comunicado de prensa, 09/2013”, p. 3. 7. Índice desarrollado en 2008 por la UIT y que incluye 11 indicadores del nivel de infraestructura y acceso a las TIC, y de su uso por parte de la sociedad, así como de las habilidades para usarlas. 18

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población y la productividad de las empresas, al mismo tiempo que se observaban precios altos en los servicios que la empresa con mayor participación de mercado aplicaba al mayoreo a sus competidores por el acceso a sus equipamientos, infraestructura y capacidades para prestar servicios a los consumidores finales.

Problemas y atraso que persistían bajo el esquema anterior El rezago en la penetración, los precios y la calidad de los servicios de telecomunicaciones, que afectaba la competitividad y el bienestar social, motivó la Reforma de las Telecomunicaciones y condicionó su dirección y alcance: las telecomunicaciones, la radiodifusión y la competencia económica. Su enfoque se centró en el cambio institucional, el fortalecimiento de la competencia y los derechos de los usuarios y las audiencias. En relación con otros países de la OCDE, el sector de las telecomunicaciones en México se desarrollaba con una incipiente competencia en diversos mercados. Al segundo trimestre de 2013, el operador más grande de servicios de telecomunicación fijos (Teléfonos de México) poseía una participación de mercado de 71.2% de las suscripciones a líneas de telefonía fija y de 71.2% de las suscripciones a Internet fijo; mientras el segundo operador más grande en telefonía e Internet fijos (Grupo Televisa) tenía apenas cerca de 10% de las suscripciones del mercado de telefonía fija y 12% del mercado de Internet fijo.8 Para el año 2012, a nivel internacional, en telefonía fija la participación de mercado promedio del operador más grande en los países que integraban la Unión Europea era menor, pues representaba 59% del mercado en términos de suscripciones.9 En México, para el caso de la telefonía móvil, el mayor operador (Telcel) reportó para el segundo trimestre de 2013, 69.2% de los usuarios, mientras que el segundo (Telefónica Movistar) poseía 19.7% del mercado, luego de estar operando durante más 8. IFT, Banco de Información en Telecomunicaciones (BIT). 9. OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, OECD Publishing, 2012, p. 28. ¿ POR

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Telefonía fija

Axtel, 5.1%

GTM, 6.9%

Telcel, 69.2%

Otros, 2.9%

Telefonía móvil

Iusacell, 7.3%

Movistar, 19.7%

MegaCable, 4.0%

Grupo Televisa, 9.9%

Telmex, 71.2%

Nextel, 3.8%

Iusacell, 6.7%

Movistar, 9.1%

Telcel, 82.0%

TV de paga

Otros, 6.5%

Total Play, 0.4%

Maxcom, 0.5%

Dish, 14.6%

MegaCable, 15.2%

Grupo Televisa, 62.8%

Nextel, 2.2%

Banda ancha móvil

Maxcom, 1.2%

Banda ancha fija

Otros, 5.5%

Axtel, 3.9%

MegaCable, 6.3%

Grupo Televisa, 12.0%

Telmex, 71.2%

Gráfica 1. Participación de mercado de los operadores por tipo de servicio en México, junio de 2013

Fuente: Elaborado con cifras del IFT.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

de 10 años. Para banda ancha móvil, Telcel y Telefónica Movistar presentaron participaciones de mercado de 82 y 9%, respectivamente en el mismo periodo.10 A fines de 2012, considerando los 34 países que integraban la OCDE, sólo en nueve casos el operador móvil mayor poseía más de 50% en su mercado.11 En la televisión de paga, Grupo Televisa reportaba en México una participación de 62.8% al segundo trimestre de 2013; mientras que el segundo operador (MegaCable) presentaba una participación de 15.2%. En suma, en todos los casos, la participación de mercado de la empresa dominante era muy superior a la de sus competidores más próximos.12 La poca competencia en los mercados mexicanos había generado precios elevados y una escasa demanda de servicios, factores que se traducían en una baja penetración13 (gráfica 1). Una de las principales barreras para la competencia se debía a que las decisiones regulatorias no se llevaban a cabo o su aplicación era suspendida a través de juicios de amparo,14 lo cual reducía su impacto y desalentaba la entrada de compañías e inversionistas. La fragilidad de la competencia en los distintos 10. IFT, Banco de Información en Telecomunicaciones (BIT). 11. OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, OECD Publishing, 2012, p. 32. 12. Con información de IFT y OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, 2012, pp. 15, 23, 28 y 31-32. 13. Ibid., p. 19. 14. Juicio de amparo: El amparo es un medio de anulación de los actos de la autoridad, que tiene como finalidad proteger a las personas o empresas contra la expedición o aplicación de leyes violatorias de las garantías que expresamente les otorga la Constitución. Antes de la Reforma, todo acto de autoridad que se consideraba violatorio de los derechos constitucionales de un demandante podía ser suspendido por medio de un amparo hasta que el caso fuera resuelto en los tribunales. En México no existían las demandas colectivas o de clase, ni su promesa de corrección reguladora generalizada, por lo que sólo el demandante recibía alivio. OCDE, “Regulatory Reform in Mexico. Regulatory Reform in the Telecommunications Industry”, 1999, p. 9. Ahora, en el caso de las decisiones del IFT, aplica el amparo indirecto que no suspende el acto reclamado, en tanto no haya una sentencia firme en sentido contrario al acto reclamado. ¿ POR

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servicios se asociaba también a la ausencia de obligaciones adicionales necesarias para controlar la conducta de las empresas grandes. Éstas pueden ejercer poder en el mercado para desplazar a sus competidores indebidamente, para encarecer los precios o para limitar la generación de servicios con el mismo objeto. De acuerdo con el esquema previo a la Reforma, la Comisión Federal de Competencia (CFC) tenía facultades para declarar si la empresa contaba con dicho poder, para que posteriormente la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) definiera y aplicara las obligaciones adicionales necesarias para restaurar y hacer posible la competencia en los mercados. Existían, además, barreras legales a la entrada de nuevos agentes, pues la antigua ley fijaba límites restrictivos a la inversión extranjera para la mayoría de los servicios. Excepto por los servicios móviles, que no estaban limitados en cuanto a inversión extranjera, ningún concesionario podía tener un propietario extranjero mayoritario. En las telecomunicaciones fijas la inversión extranjera se acotaba a 49% y en la televisión abierta no se permitía ninguna participación foránea. Por otra parte, el régimen de concesión era complejo. La facultad de emitir o revocar las concesiones era una atribución de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y las concesiones no eran de tipo único, sino que se requería una para poder prestar cada tipo de servicio. Los términos de esos títulos podían tener un gran nivel de detalle, especificando a los operadores el plan de negocios, por lo que cualquier modificación requería el permiso de la SCT, además de la opinión de la Cofetel. Todos estos requisitos limitaban la flexibilidad de las inversiones y sujetaban a las empresas a una carga administrativa innecesaria. La competencia en los mercados de telecomunicaciones depende en buena medida de la posibilidad por parte de las nuevas empresas de conectarse a la red del operador más grande, de manera oportuna, con buena calidad y a un precio razonable. El marco legal previo a la Reforma era limitado, ya que si bien establecía el acceso desagregado a los elementos de interconexión y contemplaba un mecanismo de arbitraje para aquellos aspectos que no podían ser acordados entre las partes, no ofrecía la posibilidad de regular de manera anticipada las tarifas de interconexión, además de que era acotado por las impugnaciones le22

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gales y el uso excesivo de juicios de amparo. También existían barreras a la compartición de infraestructura de red, ya que ésta no era exigible a los operadores. En la antigua ley tampoco había suficientes obligaciones respecto del usuario visitante15 que facilitaran la conexión de los clientes de los nuevos operadores con regiones donde no tenían red propia. Esta limitante restringía su capacidad de competir frente a la empresa con mayor cobertura e impedía consolidar la competencia. Además, no se habían desarrollado en México los operadores móviles virtuales, que son empresas comercializadoras o prestadores de servicios móviles que utilizan la infraestructura, los sistemas y el espectro radioeléctrico16 de otros operadores para prestar el servicio al consumidor final. En otros países del mundo las comercializadoras ya estaban generando competencia y contribuían a abaratar los servicios y a aumentar su calidad y diversidad. En este entorno, la falta de competencia motivó que los precios de los servicios en México fueran más elevados que en otros países. De acuerdo con un estudio realizado por la OCDE,17 para inicios de 2011, México se encontraba entre los cuatro países más caros de la Organización18 en cuanto a banda ancha; en telefonía fija y móvil también se registraba una situación similar y ocupaba la cuarta y tercera posición en cuanto a mayor precio de estos servicios, de un total de 34 países industrializados.19 La poca competencia en los mercados mexicanos había encarecido los servicios, lo que limitaba la demanda y se traducía en una baja penetración de ellos.20 15. Usuario visitante: En telefonía móvil, se refiere al servicio mediante el cual se pueden enviar y recibir llamadas utilizando redes telefónicas de otras compañías cuando se está fuera de la región de cobertura de la red del operador contratado. 16. Espectro radioeléctrico: Es el espacio que permite la propagación, sin guía artificial, de ondas electromagnéticas cuyas bandas de frecuencias se fijan convencionalmente por debajo de los 3 000 gigahertz. 17. OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, 2012. 18. Ibid., pp. 34-35, 37. 19. Estas comparaciones utilizan precios en dólares de poder adquisitivo paritario. 20. Ibid., p. 19. ¿ POR

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La insuficiente infraestructura y los elevados precios se reflejaron en un rezago en la penetración de los principales servicios de telecomunicación. De acuerdo con datos de la OCDE,21 en 2009 sólo 18% de la población en México contaba con acceso al servicio de telefonía fija, frente a 34% promedio de la OCDE; en telefonía móvil, 78% contaba con suscripción, contra 102%, y la penetración de los servicios de banda ancha en el segundo trimestre de 2009 alcanzaba sólo 7.8% en fija y 16% en móvil frente a 22 y 58% promedio de la OCDE, respectivamente. Con esas cifras México se colocó en los últimos lugares de los 34 países de esa organización en materia de penetración. Por otro lado, según cifras del IFT para junio de 2013, en México había 59 líneas de telefonía fija por cada 100 hogares; en telefonía móvil, había 88 suscripciones por cada 100 habitantes; la penetración de los servicios de banda ancha fija alcanzaba en el país 39 suscripciones por cada 100 hogares, y para banda ancha móvil era de 23 suscripciones por cada 100 habitantes,22 este último comparable a 68 en promedio para la OCDE (gráfica 2). Antes de 2013 y de los cambios introducidos por la Reforma, en lo institucional se contaba con un órgano regulador, la Cofetel, que carecía de la suficiente autonomía para respaldar las decisiones que necesitaban tomarse respecto de la regulación sectorial. Este organismo disponía de independencia técnica, pero carecía de la autonomía presupuestal, además de que compartía con la SCT las facultades en materia de la formulación de políticas regulatorias y de la supervisión de mercados. Para las empresas reguladas, esta situación significaba una “doble ventanilla”, ya que todo trámite tenía que abordarse con ambas instituciones. Aunado a lo anterior se sumaba el manejo independiente de la política de competencia a través de la CFC, que se convertía en una ventanilla más. Este arreglo institucional en el que participaban tres diferentes instancias generaba costos de 21. OCDE, “Broadband Portal” histórico, se puede consultar en: https://goo.gl/ F3KqzE 22. IFT, “Las telecomunicaciones a 3 años de la Reforma Constitucional en México”, pp. 5-9. 24

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transacción y, sobre todo, elevadas cargas administrativas a los operadores e inversionistas. La ley sectorial que aplicaban la Cofetel y la SCT no les daba las suficientes facultades para regular adecuadamente los mercados. Así, por ejemplo, a diferencia de las mejores prácticas de los países de la OCDE, donde ya solían fijarse tarifas de interconexión antes de ser aplicadas, el regulador mexicano no podía establecerlas anticipadamente. Además, la Cofetel carecía de facultades para realizar análisis de mercados, no podía declarar la existencia de insumos esenciales para la provisión de los servicios de telecomunicaciones ni regular su acceso. La alta litigiosidad y suspensiones judiciales hacían ineficaces las facultades para requerir información a los operadores y verificar el cumplimiento de sus obligaciones, e incluso para sancionarlas cuando no atendían debidamente a sus requerimientos. Una debilidad importante en el marco regulatorio se relacionaba con la ausencia de las obligaciones adicionales que deben aplicarse a las empresas con poder de mercado para evitar que ejerzan dicho poder en detrimento de los procesos de competencia y el bienestar social. El poder de mercado existe cuando una empresa es tan fuerte que puede causar con sus acciones un daño a la competencia y deteriorar el bienestar de la población, sin que sus acciones puedan ser contrarrestadas por otros participantes en la actividad económica. Por más de 15 años, la autoridad de competencia (la ahora extinta CFC) intentó declarar dominante a la mayor empresa de telecomunicaciones, pero no pudo concretar esos procesos ya que la afectada acudía al juicio de amparo para anular las declaratorias de poder sustancial emitidas por la CFC y evitar la regulación, en detrimento del interés público. Por lo anterior, a pesar de que la Cofetel había establecido obligaciones específicas, éstas no se aplicaron a la empresa con poder de mercado, con lo que se hizo evidente la necesidad de una regulación que tuviera efectos más rápidos y contundentes para fomentar de manera efectiva la competencia. Si bien había huecos en la regulación que debilitaban los mercados, en otros aspectos el marco legal regulaba excesivamente a las empresas. La ley preveía un proceso de registro de tarifas aplicable a todos los operadores que en la práctica se ha¿ POR

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25

111.9%

Italia

España

105.1%

102.0%

Reino Unido

92.9%

España

67.4% 58.3%

48.5%

35.1%

Perú

26.4%

México

Perú

19.5%

Canadá

78.6% 47.1% 16.6%

88.0%

México Colombia Brasil

45.0%

Venezuela Colombia

Telefonía fija

Estados Unidos

Reino Argentina Venezuela Chile Unido

91.7%

Telefonía (por hogares)

Telefonía móvil

Brasil

95.2%

Argentina Alemania

Alemania Portugal Canadá Estados Unidos

Italia

115.0%

Chile

9.8%

93.3%

13.2%

98.7%

25.6%

101.4%

42.2%

109.4%

32.5%

109.7%

Telefonía (por habitantes)

52.6%

131.5%

22.1%

132.5%

37.9%

133.9%

21.9%

143.0%

36.6%

146.5%

18.4%

154.3%

Gráfica 2. Penetración en servicios de telecomunicaciones en México, junio de 2013

Estados Unidos

86.3%

Reino Unido

79.2%

73.0%

España

80.1%

Reino Unido

76.4%

Estados Alemania Unidos

77.2%

Fuente: Elaborado con cifras del IFT y OVUM.

Italia

91.7%

Canadá

89.3%

Chile

47.1%

Brasil

38.1%

39.0% 33.5% 33.4%

Chile

37.6%

Argentina

33.4%

México

23.0% 10.9%

Brasil

33.1%

Perú

91.1%

Perú

22.8%

Venezuela Colombia

18.8%

Argentina México Venezuela Colombia

43.7%

Banda ancha móvil (por habitantes) 58.5%

Italia

55.0%

Canadá Alemania

64.6%

España

64.2%

Banda ancha fija (por hogares)

bía convertido en un esquema de autorización, restando flexibilidad a los mecanismos de mercado. Para evitar esta rigidez de los precios, contraria al eficiente desempeño del mercado, sólo se debían sujetar a autorización los precios del operador con poder sustancial de mercado. Previo a la Reforma, existían en México 397 áreas de servicio local, lo que permitía a Teléfonos de México, la empresa de red fija originalmente establecida, aplicar cargos de larga distancia cuando las comunicaciones se realizaban entre áreas de servicio. Estos cobros aumentaban las facturas de los usuarios finales y en muchos casos carecían de una justificación económica. Se necesitaba un marco que permitiera la consolidación de las áreas de marcación local. La urgente necesidad de desarrollar las redes y los mercados de telecomunicaciones, así como de extender los servicios a toda la población, hacía indispensable aprovechar mejor los recursos e incorporar al mercado una mayor cantidad de espectro radioeléctrico. El marco legal vigente no había resultado eficaz para promover el uso y la asignación eficiente de este recurso indispensable para la provisión de servicios en el sector. Aunado a lo anterior, debe destacarse que había poca transparencia en los procesos de regulación. Era necesaria la publicación de la motivación detrás de las decisiones del regulador y el establecimiento de mecanismos participativos que permitieran recibir retroalimentación de los participantes de la industria, para definir los esquemas regulatorios y la solución a los problemas del sector. Las sanciones tienen un objeto disuasivo de las conductas de infracción y, bajo el marco legal anterior, las multas establecidas en caso de violación de la ley o de los términos de la concesión eran muy débiles, por lo que no impactaban significativamente en el comportamiento de las empresas. Como se ha señalado, la ineficacia del sistema jurídico provocaba que las decisiones de política y regulación fueran anuladas mediante el uso abusivo y sistemático de juicios de amparo por parte de los operadores. La autoridad en competencia y los reguladores de las telecomunicaciones no podían hacer valer sus resoluciones ante los tribunales, ya sea porque éstos tardaban 28

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Esto o es de

Ley...

El Artículo Vigésimo Quinto Transitorio del Decreto de Ley establece: Vigésimo quinto. Lo dispuesto en la fracción V del artículo 118 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, entrará en vigor el 1 de enero de 2015, por lo que a partir de dicha fecha los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones que presten servicios fijos, móviles o ambos, no podrán realizar cargos de larga distancia nacional a sus usuarios por las llamadas que realicen a cualquier destino nacional.

mucho para resolverlas o porque el agente económico que promovía los juicios obtenía suspensiones judiciales que impedían su ejecución, alargando por años los procedimientos. Más aún, la falta de especialización de los tribunales en temas de competencia y de las tecnologías de la información y la comunicación impidió que se solucionaran de fondo algunas de las demandas de amparo o existieran criterios a veces contradictorios.

Contexto internacional de la Reforma El país pionero de las reformas de las telecomunicaciones fue Estados Unidos de América, donde, a diferencia de otras naciones en el mundo, las telecomunicaciones nunca fueron de propiedad estatal, pero sí eran un monopolio. Cuando la tecnología propició la competencia en la larga distancia, la empresa monopólica AT&T (American Telephone and Telegraph), para favorecer su propio negocio, obstaculizó la conexión de los nuevos operadores que deseaban prestar este servicio.23 Esto llevó a los tribuna23. W. Kip Viscus, Joseph E. Harrington y John M. Vernon, Economics of Regulation and Antitrust, MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 2005, p. 550. ¿ POR

QUÉ ERA INDISPENSABLE UNA REFORMA ?

29

les de aquel país a decretar en 1980 la separación estructural de los servicios locales y de larga distancia de la empresa. En México, al igual que en otros países de América Latina, la década de 1990 fue un periodo de transformación estructural de las telecomunicaciones. En esos años se dio término al monopolio estatal, se privatizó Teléfonos de México y se puso en marcha un nuevo marco institucional y legal abierto a la competencia. La CEPAL ha reconocido que en el periodo inmediato a las transformaciones estructurales en los principales países de la región hubo avances24 que se tradujeron en aumentos de penetración, mejora en la calidad de los servicios y reducción de tarifas. El resultado de esas primeras reformas del sector fue favorable aunque insuficiente, además de que se presentaron diversos problemas a la competencia y barreras por la alta inversión requerida para desplegar infraestructura, además de las fusiones y adquisiciones que aumentaron la concentración. Para 2007 era claro que los países que habían consolidado mercados más competitivos mostraban mejores niveles de servicios de telecomunicaciones y a mejores precios, así como mayores niveles de inversión y penetración de las tecnologías. Ya en ese año, la CEPAL reconocía la importancia de la existencia de una institución reguladora independiente y eficaz que previniera las prácticas anticompetitivas para el adecuado desarrollo del sector. En Europa, la liberalización del suministro de los servicios e infraestructuras de las telecomunicaciones comenzó oficialmente en 1998, cuando el Parlamento y el Consejo Europeo emitieron una Directiva que contiene directrices sobre el servicio

24. De acuerdo con la CEPAL, en casi todos los países de América Latina, las líneas telefónicas fijas por cada 100 habitantes se duplicaron durante este periodo, y prácticamente se triplicaron en el caso de Chile; el número de suscriptores de telefonía móvil por cada 100 habitantes se disparó a niveles similares a los de la telefonía fija; las averías en telefonía fija por cada 100 habitantes disminuyeron en la mayoría de los países, y los cobros y cargos por el servicio entraron en una trayectoria decreciente en casi todos ellos. En la siguiente década, sin embargo, este ritmo de mejora decreció. CEPAL, Competencia y conflictos regulatorios en la industria de las telecomunicaciones de América Latina, 2002, p. 8. 30

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universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo y para la aplicación de una oferta de red abierta en telefonía de voz fija y móvil, cuyo objeto es armonizar el acceso y el uso de las redes y los servicios de telecomunicación en toda Europa. Además, se buscó fomentar la oferta de nuevos servicios de telecomunicación, garantizando a cuantos desearan entrar en el mercado un terreno de juego nivelado.25 Esta liberalización fue pieza importante para abrir el sector a la competencia.26 Más adelante, comenzaron a modificarse los marcos regulatorios en la mayoría de los países de ese bloque para aprovechar y fomentar la convergencia de las telecomunicaciones y los servicios audiovisuales. En 2003 el Reino Unido se convirtió en referente del marco institucional con la creación de Ofcom, regulador único de comunicaciones, que fusionaba los antes separados reguladores en televisión, telecomunicaciones y radiodifusión.27 Su nuevo marco promovía la convergencia, ya que el regulador había sido dotado de facultades respecto a la regulación del espectro y otras cuestiones de telecomunicaciones, y así también con algunas atribuciones relacionadas con la defensa de la competencia. Para el periodo 2007 a 2011, la Unión Internacional de Telecomunicaciones28 señaló que cada vez más agencias reguladoras de telecomunicaciones en el mundo ampliaron sus mandatos para incluir a las tecnologías de la información y a la radiodifu25. Terreno de juego nivelado: El concepto de Oferta de Red Abierta fue introducido por el Libro Verde sobre las Telecomunicaciones, de 1987 de la Unión Europea, y se materializó en la Directiva del Consejo sobre la Oferta de Red Abierta adoptada en 1990. Comisión de las Comunidades Europeas. “Propuesta de Directiva del Consejo Relativa a la Aplicación de la Oferta de Red Abierta (ONP) a la Telefonía Vocal”. 26. Unión Europea, “Directiva 98/10/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 1998 sobre la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal y sobre el servicio universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo”, en Diario Oficial de las Comunidades Europeas. 27. OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, 2012, p. 51. 28. UIT, Tendencias en las reformas de telecomunicaciones 2012. Reglamentación inteligente para un mundo en banda ancha, p. 16. ¿ POR

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31

sión; posteriormente incluyeron también aspectos de ciberseguridad, contenidos electrónicos, protección de datos y privacidad, entre otros. A lo largo de la primera década del siglo XXI, los países miembros de la OCDE habían instrumentado políticas de banda ancha con el propósito de alcanzar una cobertura geográfica nacional y aumentar la velocidad de transmisión. Los gobiernos habían transformado sus marcos jurídicos, legales y reglamentarios para adecuarlos con el propósito de aumentar la inversión privada, e instrumentaron planes nacionales de banda ancha. En la mayoría de los países de la OCDE se habían eliminado ya las restricciones a la propiedad extranjera en las telecomunicaciones, con lo que se fortaleció la competencia, se incrementó el rendimiento de la inversión local y se propició la difusión de nuevas tecnologías.29 Para 2011, diversos países de la OCDE habían impulsado cambios regulatorios para detonar el acceso a las redes, y que propiciaron también el desarrollo de competencia en infraestructura mediante la desagregación de la red local.30 Alemania, Austria, Irlanda, Países Bajos, Francia, España y Portugal aplicaron esquemas de acceso sin imponer la separación funcional o estructural;31 en Estados Unidos, Reino Unido, Suecia, Australia y Nueva Zelanda se implementó en su momento alguna forma de separación funcional o estructural. En estos dos últimos, y en 29. Idem. 30. Desagregación de la red local: La última milla es la sección de la red local que conecta a los usuarios finales con las instalaciones centrales telefónicas y, a través de ellas, con la red principal. La promoción de la competencia requiere del acceso neutral a la última milla de la empresa más grande. Esa red está integrada por diferentes elementos, por lo que en la medida que las nuevas empresas pueden adquirir acceso a una o a diversas partes de la red, mayor será su capacidad de competir y de invertir. La desagregación de los elementos de la última milla se conoce como desagregación del bucle local. 31. Decisión drástica correctiva aplicada en esos países a la empresa con poder sustancial de mercado como sanción por el continuo incumplimiento a las medidas impuestas por los reguladores, particularmente en lo que se refiere al acceso a sus redes. Este ejemplo de mecanismo de control también se contempla en la reforma sectorial mexicana. 32

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Chile e Italia, se realizaron iniciativas gubernamentales en torno a la conformación o financiamiento para facilitar el despliegue de una red troncal mayorista.32 En 2013, uno de los retos que afrontaban los marcos regulatorios en la mayoría de los países era la convergencia de las telecomunicaciones y los servicios audiovisuales. En nuestro país este reto era aún mayor, pues la convergencia también podía brindar la oportunidad de atender la falta de competencia y era necesario acelerar la implementación de la televisión digital terrestre. Además, en el caso de México, los procesos regulatorios eran considerados deficientes por la OCDE, respecto de otros países, pues resultaban limitados en cuestiones de certeza regulatoria, inversión y fortalecimiento de la competencia en los mercados y su desarrollo.

32. OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, 2012, p. 97. ¿ POR

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¿En qué

consiste

la Reforma? La Reforma en Telecomunicaciones robustece el marco institucional, fortalece derechos fundamentales y promueve la competencia. Asimismo, el nuevo marco legal se estableció mediante dos etapas: primera, la Reforma a la Constitución, en la que se reconoce a las telecomunicaciones y la radiodifusión como servicios públicos de interés general y también se crea al IFT; segunda, la emisión de una ley secundaria específica para los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión.

En el contexto de una nueva era digital y una revolución industrial, donde México se encontraba rezagado respecto de los países de la OCDE, era imperativo cambiar el statu quo y generar un marco que propiciara el desarrollo de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión, y aprovechar los beneficios que estos sectores brindaban en otras partes del mundo. Por tal motivo, se llevó a cabo la Reforma en Telecomunicaciones, que atiende a los compromisos acordados en el Pacto por México,1 suscrito en diciembre de 2012, y que fue un acuerdo entre el Gobierno 1. El Pacto incluyó cinco capítulos: Sociedad de Derechos; Crecimiento Económico, Empleo y Competitividad; Seguridad y Justicia; Transparencia, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción; y Gobernabilidad Democrática. Los objetivos enumerados en el Pacto para las telecomunicaciones son: extender los beneficios de una economía formada por mercados competidos y garantizar acceso equitativo a telecomunicaciones de clase mundial. Véase http://www.pactopormexico.org/reforma-telecomunicaciones/ 35

Federal y diversas fuerzas políticas para concretar las acciones y las reformas que requería México. Bajo ese marco se coincidió en la necesidad de legislar en las materias de radiodifusión y telecomunicaciones, para promover una mayor inversión pública y privada, modernizar el país, impulsar el crecimiento económico y generar empleos estables y bien remunerados que contribuyan a erradicar la pobreza. En este sentido, la Reforma tiene por objeto el fortalecimiento de los derechos vinculados con la libertad de expresión e información y el establecimiento del derecho al acceso a las tecnologías de la información y la comunicación; la adopción de las medidas de fomento a la competencia en los sectores de telecomunicación y radiodifusión y la generación de condiciones para incrementar sustantivamente la infraestructura para la prestación de estos servicios.2 La Reforma en Telecomunicaciones se realizó en dos etapas: primero, la Reforma a la Constitución,3 y segundo, la creación de una ley secundaria específica para las telecomunicaciones y la radiodifusión cuyo objeto es hacer operativos los preceptos de la primera. Así, el 11 de junio de 2013 se promulgó el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones constitucionales en materia de telecomunicaciones (la Reforma Constitucional). Con ello se dio inicio a la transformación de la política que regula a la industria de las telecomunicaciones y la radiodifusión. Para concretar la Reforma, se publicó en julio de 2014 la LFTYR,4 que es el ordenamiento que regula de manera convergente todo lo relacionado con las redes, el espectro radioeléctrico y los servicios de telecomunicación y radiodifusión. La Reforma 2. Pacto por México, Objetivos de la Reforma de Telecomunicaciones, 2013. 3. Decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de los artículos 6, 7, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado el 11 de junio de 2013 en el Diario Oficial de la Federación. Incluye artículos transitorios que también son parte de la Reforma. 4. Secretaría de Gobernación, “Decreto por el que se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión…”, Diario Oficial de la Federación, 2014. 36

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Constitucional y la nueva legislación secundaria tienen por objeto garantizar el acceso de la población a la tecnología digital, propiciar el ejercicio pleno de los derechos humanos, fortalecer el crecimiento y la productividad, impulsar la democracia, facilitar el acceso a la cultura, la educación, la salud y, en general, aumentar el bienestar social. La Reforma establece que las telecomunicaciones y la radiodifusión son servicios públicos de interés general, por lo que deberán prestarse en las mejores condiciones de competencia, calidad y precio.

Ejes rectores de la Reforma La Reforma reconfigura los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión para fortalecer los derechos de la población respecto de las tecnologías de la información y la comunicación. Específicamente: 1. Fortalece derechos en materia de la libertad de expre-

sión, el acceso a la información y a las tecnologías de la comunicación, así como a los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión; 2. Modifica el marco institucional al crear un organismo regulador constitucional autónomo con mayores facultades y tribunales especializados de competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, así como una ley que regula de manera convergente el uso del espectro radioeléctrico, las redes de telecomunicaciones y la prestación de los servicios; 3. Promueve la competencia económica al introducir el concepto de preponderancia económica y las facultades para establecer una regulación especial o asimétrica aplicable al agente económico5 que sea declarado pre5. Agente económico: Es toda persona física o moral, con o sin fines de lucro, dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, cámaras empresariales, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos, o cualquier otra forma de participación en la actividad económica. ¿ EN

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ponderante6 en el sector de telecomunicaciones o la radiodifusión, o con poder sustancial7 en alguno de los mercados que integran dichos sectores, y también al establecer las reglas para el acceso eficiente a las redes y su interoperabilidad, y 4. Establece medidas específicas para promover la competencia, tales como una mayor apertura a la inversión extranjera y la licitación de dos nuevas cadenas de televisión abierta de cobertura nacional, obligaciones de acceso a contenidos de televisión abierta, la creación de una red compartida mayorista de telecomunicaciones, entre otras acciones. A través de los ejes rectores, la Reforma se ha convertido en un instrumento para aumentar la certeza jurídica, propiciar la cobertura universal de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, e impulsar el bienestar de los usuarios y el desarrollo económico. En especial, la competencia es considerada como una parte central de la estrategia para lograr servicios de mayor calidad a precios asequibles.

La Reforma Constitucional Fortalecimiento de los derechos de la población

Para que todas las personas puedan ejercer plenamente su derecho a la libertad de expresión, acceso a la información y a las tecnologías de la información, es necesario proveerles de conectividad, en especial de Internet de banda ancha. Por ello, se reconoce como un derecho constitucional el acceso a las tecnologías de la 6. Agente económico preponderante: El concepto fue introducido en el nuevo marco legal y se refiere a cualquier agente con una participación de más de 50% del mercado nacional en el sector de las telecomunicaciones o en el de la radiodifusión. 7. Agente con poder sustancial de mercado: Es aquel que puede determinar el precio o reducir la oferta en un mercado relevante, sin que sus competidores puedan contrarrestar esas acciones. 38

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Ejes rectores de la Reforma E en Telecomunicaciones Fortalecimiento institucional • Organismo regulador autónomo • Facultades ampliadas • Nueva legislación convergente • Tribunales especializados Más derechos y mayor acceso

Más competencia económica

• Derechos vinculados a la libertad de expresión e información • Derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación • Derecho a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluida la banda ancha • Telecomunicaciones y radiodifusión catalogados como servicios públicos de interés general, que deben prestarse en condiciones de competencia

• Disminución de barreras para competir • Mayor disponibilidad de espectro radioeléctrico, incluyendo el de la transición a la televisión digital terrestre • Mayor infraestructura y su uso eficiente (Red Troncal y Red Compartida, por ejemplo) • Mayor oferta de televisión abierta • Regulación asimétrica a los agentes preponderantes y con poder de mercado

Fuente: Elaboración propia.

información y comunicación, y a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como el deber del Estado de establecer condiciones de competencia efectiva en la prestación de dichos servicios. Los usuarios y las audiencias son parte fundamental de la Reforma, pues el esfuerzo de proveer estos servicios y regularlos está enfocado a ellos. Así, se categorizan los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión como servicios públicos con atri¿ EN

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butos especiales8 y se reconocen desde la Constitución algunos derechos de las audiencias, como la prohibición de transmitir publicidad o propaganda como información periodística o noticiosa, se confía al Congreso de la Unión el deber de establecer en la ley derechos de los usuarios y las audiencias, así como los mecanismos para su protección. Adicionalmente, la Reforma establece una política de inclusión digital universal, en la que se promueve que por lo menos 70% de todos los hogares y 85% de todas las empresas a nivel nacional cuenten con accesos de Internet con una velocidad similar a la que se ofrece en otros países miembros de la OCDE. La política de inclusión digital establece también metas en materia de infraestructura, accesibilidad, tecnologías de la información y la comunicación, habilidades digitales, así como los programas de gobierno digital, gobierno y datos abiertos, fomento a la inversión pública y privada en aplicaciones de tele-salud, tele-medicina, expediente clínico electrónico y desarrollo de aplicaciones, sistemas y contenidos digitales, educación y capacitación, entre otros aspectos. Para universalizar los servicios digitales, la Reforma prevé también que el gobierno dé acceso a Internet de banda ancha en edificios e instalaciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Reforma a la estructura institucional

Anteriormente la existencia de tres diferentes instituciones con visiones y objetivos distintos, todas ellas involucradas en la regulación de las telecomunicaciones, tenía poca eficacia para el desarrollo del sector. Para atender este problema, la Reforma 8. Los servicios de telecomunicaciones deben ser prestados en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias. Los servicios de radiodifusión deben ser prestados en condiciones de competencia y calidad, que brinden los beneficios de la cultura a toda la población, preservando la pluralidad y veracidad de la información, así como el fomento de los valores de la identidad nacional, contribuyendo a los fines establecidos en el artículo 3º constitucional. 40

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Constitucional creó un regulador único de las telecomunicaciones y la radiodifusión: el IFT, que es un órgano constitucional autónomo, independiente de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía presupuestal y de gestión para su organización interna, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones. Para este efecto, tiene a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, competencia que le deriva directamente de la Constitución y que coexiste con la facultad del Congreso de la Unión para legislar en estas materias. La estructura institucional del IFT ha sido diseñada para que las decisiones que se tomen en el ejercicio de sus funciones sean de carácter técnico, favoreciendo la independencia, imparcialidad y profesionalismo en sus actuaciones. Así, además de su autonomía constitucional, la Reforma Constitucional previó que el IFT cuente con un órgano de gobierno denominado Pleno, integrado por siete comisionados, cuyo nombramiento es responsabilidad compartida del Ejecutivo Federal y del Senado de la República, sobre candidatos que hayan acreditado el cumplimiento de determinados requisitos y que además hubieren obtenido las calificaciones aprobatorias más altas en un examen formulado por instituciones independientes.9 El Pleno del IFT analiza los asuntos de manera colegiada y los resuelve por mayoría de votos. Sus acuerdos y resoluciones son públicos y los comisionados están obligados a votar en las sesiones del Pleno, salvo que existen impedimentos excepcionales, lo que impide la evasión de responsabilidad. 9. El Comité de Evaluación, conformado por los titulares del Banco de México, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (todos órganos autónomos), formula el examen y envía al presidente de la República una lista con un mínimo de tres y un máximo de cinco aspirantes, que hubieran obtenido las calificaciones aprobatorias más altas, y de la cual el Ejecutivo Federal selecciona un candidato para su ratificación por una mayoría calificada del Senado de la República. Véase el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ¿ EN

QUÉ CONSISTE LA REFORMA ?

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El presidente del IFT es nombrado por la Cámara de Senadores de entre los comisionados, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, por un periodo de cuatro años, renovable por una sola ocasión. Para dar mayor continuidad al organismo, se prevé que los comisionados duren en su encargo nueve años, que sean designados en forma escalonada y que sólo puedan ser removidos de su cargo por las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado, por falta grave en el ejercicio de sus funciones. Esto último busca aislar a los comisionados de presiones externas. Bajo la legislación vigente, el IFT emite su propio estatuto orgánico y determina así la manera en que se organiza y funciona su operación cotidiana. Asimismo, la Reforma otorgó a la institución el ejercicio autónomo de su presupuesto y estableció diversos mecanismos de control entre los que se encuentran el deber de presentar anualmente un programa de trabajo y trimestralmente un informe de actividades a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, así como el deber de comparecer anualmente ante la Cámara de Senadores. El control de la legalidad de sus actos corresponde al Poder Judicial de la Federación y cuenta con un órgano interno de control cuyo titular es designado por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados. Para la creación del organismo, fue necesario replantear las funciones que correspondían al Gobierno Federal a través de la SCT, la Cofetel y la CFC, a fin de reunir en un solo organismo, el IFT, las facultades de regulación específica y de competencia económica que afectan el desarrollo del sector. Con este nuevo arreglo institucional, se elimina la “doble ventanilla” y se amplía el marco de acción del regulador, dándole así una capacidad de acción integral. Así, como resultado de la Reforma, el IFT además de regulador, es la autoridad de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que ejerce de manera exclusiva las facultades constitucionales y legales en la materia, que comprenden las de garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados. Como parte 42

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de sus funciones, puede regular en forma asimétrica a los participantes en los mercados; imponer límites a la concentración nacional y regional de frecuencias, al otorgamiento de concesiones y a la propiedad cruzada que controle varios medios de comunicación, y regular el acceso a la infraestructura de red y otros insumos esenciales necesarios para la prestación de los servicios. Puede incluso ordenar la desincorporación de activos. Antes de la Reforma, una de las mayores barreras a la eficacia regulatoria, necesaria para promover la competencia y dar certeza jurídica, derivaba del hecho de que las decisiones regulatorias y de competencia que se aplicaban eran suspendidas por los tribunales, a través de juicios de amparo. Especialmente las empresas abusaban de este instrumento, que si bien tiene por objeto defender al particular de acciones gubernamentales que puedan afectar sus derechos, usado en exceso impidió durante mucho tiempo la aplicación de regulación y la concreción de políticas públicas, en detrimento del interés público. El actual régimen prevé que las resoluciones del IFT sean impugnadas sólo a través del juicio de amparo indirecto, y determina que dichas decisiones permanezcan vigentes hasta que el poder judicial decida en definitiva al no ser objeto de suspensión. De esta manera se preserva el interés social tutelado por la regulación o los actos del IFT. Para revisar las resoluciones impugnadas por los particulares, la Reforma prevé la creación de Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito especializados en la regulación de las telecomunicaciones, la radiodifusión y la competencia económica. Con estos nuevos tribunales se centraliza la función revisora de la autoridad reguladora y se favorece la especialización en estas materias.

Promoción de la competencia económica

La Reforma plantea el fortalecimiento de la competencia efectiva en la prestación de todos los servicios, como medio para garantizar el derecho de acceso de la población a las tecnologías de la información y las comunicaciones, incluyendo los servicios de Internet de banda ancha. En mayo de 2014 se publicó la nueva ¿ EN

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Ley Federal de Competencia Económica con la que se consolida la política de apertura a la competencia en los mercados y se reitera que el IFT es la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones. Mediante este ordenamiento se precisan algunos conceptos como las distintas prácticas anticompetitivas prohibidas y los insumos esenciales; se actualiza el régimen de notificación de concentraciones; se prevé la aplicación de sanciones más fuertes para desalentar las prácticas anticompetitivas, y se precisan los procedimientos como el de elaboración de directrices, guías, lineamientos y criterios técnicos, entre otros. Con esta nueva ley es más eficaz el combate a las prácticas que dañan al consumidor y a los mercados, la eliminación de barreras a la entrada y en general, la promoción de mercados competitivos que promuevan la reducción de los precios y la innovación. El fomento de la competencia es deseable porque reduce los precios que pagan los consumidores, y los precios más bajos promueven la demanda y permiten a más personas tener acceso a los servicios, lográndose una mayor penetración de éstos. Una mayor demanda incentiva también la actividad y, por tanto, aumenta el empleo. Además, la competencia en los servicios promueve que las empresas con mejores servicios y precios desplacen a otras que no operan de manera eficiente. Como las empresas buscan permanecer en el mercado, establecen mecanismos de mejora a través de la inversión y la innovación que les permiten ser cada vez más eficientes. De esa manera, la competencia conduce a un mayor bienestar social. En México el marco regulatorio previo a la Reforma permitió el surgimiento y desarrollo de competencia en diversos mercados, pero ésta era frágil y en muchos servicios la empresa originalmente establecida seguía siendo dominante, afectando la inversión y la innovación, encareciendo y restringiendo la variedad los servicios y, por ende, las posibilidades de consumo y la penetración de los servicios. La competencia en las telecomunicaciones depende en buena medida de la posibilidad de enlazar todas las redes a fin de que los clientes de un nuevo oferente puedan recibir y enviar llamadas a los suscriptores de las otras empresas, incluyendo los del operador más grande. Para ello es indispensable contar con un 44

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marco regulatorio que permita la interconexión física y el acceso eficiente a la infraestructura de red de los diferentes operadores, particularmente la del operador de mayor tamaño. La Reforma dio como resultado un marco regulatorio que facilita la interoperabilidad de todas las redes y la competencia entre operadores, y da certeza jurídica para incentivar las inversiones. Pero además del nuevo marco general de competencia, es importante resaltar algunas medidas especiales ordenadas desde la Constitución para favorecer la competencia: Agentes económicos preponderantes • El nuevo marco prevé la posibilidad de declarar agentes económicos preponderantes en los sectores de telecomunicación y radiodifusión, en razón de su participación nacional en la prestación de servicios. Esto es, cualquier agente económico que cuente, directa o indirectamente, con una participación nacional mayor a 50%, medido este porcentaje ya sea por el número de usuarios, suscriptores, audiencia, por el tráfico en sus redes o por su capacidad utilizada, será declarado preponderante. Lo anterior, a fin de que se les imponga regulación asimétrica a efecto de evitar que por el tamaño de dichos agentes, pueda obstaculizarse la libre competencia o la libre concurrencia en los mercados en que participan y con ello a los usuarios finales. Esas obligaciones se extinguirán solamente cuando el IFT declare que existan condiciones de competencia efectiva en el mercado de que se trate. Es importante señalar que los “agentes económicos preponderantes” son una figura novedosa en el Derecho mexicano. Antes de ésta, la regulación asimétrica derivaba de la existencia de poder sustancial en el mercado, lo que se acredita mediante procedimientos especiales previstos en el marco legal de competencia, como se observa también en el Derecho comparado. No obstante, dadas las circunstancias prevalecientes en nuestro país y la necesidad de imponer y aplicar eficazmente las nuevas reglas del sector, se optó por incluir esta figura desde la propia Constitución, con el objeto de determinar la existencia de estos agentes mediante procedimientos abreviados y bajo el análisis de datos objetivos, que no requieren los análisis específicos de mercados, que suelen hacerse en estos procedimientos. ¿ EN

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La regulación asimétrica incluye medidas relacionadas con información, oferta y calidad de servicios, acuerdos en exclusiva, regulación tarifaria y de acceso a infraestructuras de red, incluyendo la desagregación de sus elementos esenciales y, en su caso, la separación contable, funcional o estructural de dichos agentes. Merece especial atención la desagregación efectiva de la red local del agente preponderante en telecomunicaciones, conocida como el bucle local (diagrama 1), que es la red que va de las centrales a cada uno de los hogares o establecimientos. Al ordenarse su desagregación, se permite a todos los agentes económicos distintos del preponderante acceder a esa infraestructura y prestar servicios, sin necesidad de duplicar o triplicar la infraestructura existente hasta los hogares, lo que claramente impactaría en las tarifas a los usuarios finales. Apertura a la inversión extranjera • Bajo el régimen anterior, la inversión extranjera en el sector de las telecomunicaciones fijas y satelitales estaba permitida hasta una participación máxima de 49%. Esta restricción imponía un costo adicional al capital y resultaba en una barrera a la entrada de nuevos inversionistas. Lo anterior repercutía en un menor desarrollo de la actividad y en menos competencia, afectando negativamente los precios y la difusión de las nuevas tecnologías. Con la Reforma, se abre la inversión extranjera hasta 100% en telecomunicaciones y en la comunicación vía satélite, y se permite hasta un máximo de 49% en radiodifusión; en este último caso, sujeto a la reciprocidad que exista en el país de origen en el que se encuentre constituido el inversionista o el agente económico que controle en última instancia a éste, directa o indirectamente. Must carry/must offer • En México, la programación de televisión abierta cuenta con una fuerte preferencia por parte de las personas y por ende, con altos índices de audiencia, por lo que es un insumo importante para poder competir en el mercado de la televisión restringida. No obstante, bajo el esquema previo a la Reforma, los concesionarios de televisión abierta podían negar el acceso a su programación a las empresas de televisión de paga 46

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Diagrama 1. Bucle local PREDIO AEP CENTRAL LOCAL AEP

Domicilio

Tablilla horizontal de remate

Acometida

PTC

Caja terminal

Caja de distribución

Usuario

Coubicación Interna CS

Coubicación externa

Puente Tablilla vertical

Distribuidor general

CS

Servicio de Desagregación Total del Bucle (SDTBL)

Ubicación distante CS

o privilegiar su distribución entre las empresas proveedoras de televisión de paga que formaran parte de su mismo grupo de interés económico, lo que afectaba la competencia. Así, considerando la situación prevaleciente y con el objeto de evitar que los contenidos radiodifundidos fueran un medio para el desplazamiento de la competencia en el mercado de la televisión restringida, la Reforma impone a los concesionarios de televisión abierta la obligación de permitir a los concesionarios de televisión restringida la retransmisión de su señal, lo que se conoce como must offer, al mismo tiempo que se obliga a los concesionarios de televisión restringida a retransmitir esas señales de manera gratuita, dentro de la misma zona de cobertura geográfica en que se radiodifunde, en forma íntegra, simultánea y sin modificaciones, incluyendo la publicidad, y con la misma calidad que se radiodifunde, e incluirla sin costo adicional en los servicios contratados por los suscriptores y usuarios, lo que se conoce como must carry. Las obligaciones de ofrecer y retransmitir gratis los contenidos perderán su vigencia simultáneamente cuando existan condiciones de competencia en los mercados de radiodifusión y telecomunicaciones, momento en el que los concesionarios estarán en libertad de acordar precios y condiciones de la retransmisión de los contenidos radiodifundidos. Mayor oferta en televisión abierta • Previo a la Reforma era necesario desarrollar la competencia en el mercado de la televi¿ EN

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sión, en el que históricamente sólo había dos cadenas nacionales de televisión abierta. De acuerdo con la OCDE,10 esta situación no cumplía con los estándares de pluralidad de medios, sobre todo si se consideraba la gran penetración de este servicio en México y los vínculos de propiedad cruzada con la industria de la televisión de paga. En la Reforma se estableció la obligación de licitar por lo menos dos nuevas cadenas de televisión radiodifundida abierta con cobertura nacional. Conclusión de la transición a la TDT • Los servicios de telecomunicaciones requieren para su provisión de diversos recursos entre los que destaca el espectro radioeléctrico. La Reforma obligó a concluir la transición de la televisión analógica hacia la televisión digital terrestre (TDT), lo que implicaba reasignar a los concesionarios las frecuencias del espectro radioeléctrico que utilizaban para poder liberar la banda de 700 MHz, ya identificada para prestar servicios de telecomunicaciones en lugar de servicios de radiodifusión. Todo este proceso fue conocido como el apagón analógico y concluyó exitosamente el 31 de diciembre de 2015. Esta transición permite enviar las señales de televisión con una calidad de alta definición, utilizando de manera más eficiente el espectro, lo que posibilita una mayor oferta de canales y programas a través de la multiprogramación, así como recibir servicios interactivos. En efecto, mientras que con la televisión analógica se podía enviar un solo canal de programación mediante el uso de 6 MHz de espectro radioeléctrico, ahora es posible enviar hasta cuatro canales digitales utilizando el mismo ancho de banda. Todas estas acciones promueven la competencia. Red Compartida Mayorista y Red Troncal • El espectro radioeléctrico utilizado por la televisión radiodifundida fue reacomodado en bandas de frecuencias más bajas, lo que permitió liberar las frecuencias en la banda de 700 MHz, conocida como el dividendo digital. La misma Reforma ordenó utilizar este di10. OCDE, Estudio de la nes en México, p. 93. 48

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OCDE

sobre políticas y regulación de telecomunicacio-

videndo digital para el despliegue de una red mayorista, denominada Red Compartida, que brindará servicios de comunicaciones móviles de siguiente generación a por lo menos 92% de la población del país, así se favorece el acceso universal a las tecnologías de la información, incluyendo la banda ancha. El despliegue de una red de telecomunicación alterna incrementa la cobertura de los servicios y fortalece la competencia en distintos mercados, ya que favorece una mayor oferta en la prestación de servicios de telecomunicaciones al asegurar la posibilidad de utilizar espectro radioeléctrico de esta red para prestar servicios, sin necesidad de acudir a procesos licitatorios para obtener concesiones exclusivas de espectro. La Red Compartida aumentará la cobertura de los servicios de telecomunicaciones llevándolos a regiones que carecen de ellos, promoverá precios competitivos y elevará la calidad de los servicios a estándares internacionales. Dicha red no inhibe las inversiones de otros operadores, ni genera ventajas o desventajas para alguno de ellos, ya que dará un servicio mayorista a empresas comercializadoras, en términos equitativos y no discriminatorios, para que éstas puedan ofrecer servicios de telecomunicaciones al consumidor final. El despliegue de una nueva red promoverá un sector más dinámico, atraerá más inversión nacional y extranjera, y fortalecerá la productividad y la competitividad de la economía. Asimismo, habilitará la creación y el acceso a tecnologías y aplicaciones que la población podrá aprovechar para generar proyectos emprendedores, nuevas técnicas productivas y formas de comercio innovadoras. La Reforma prevé también el despliegue de una red troncal de fibra óptica que será construida a partir del equipamiento y la red de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Su objetivo es asegurar la máxima cobertura de servicios a la población. Los bienes inmuebles del Estado cuentan con un valor estratégico para el sector de telecomunicaciones y pueden ser aprovechados por los concesionarios para agilizar, mejorar y ampliar la infraestructura de nuestro país. Para facilitar el despliegue de redes, la Reforma establece la identificación del mayor número posible de sitios públicos federales que se deben poner a disposición de los operadores de telecomunicaciones. ¿ EN

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Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión Una vez aprobada la Reforma Constitucional y con el inicio de operaciones del IFT, debía expedirse la legislación secundaria que desarrollara el nuevo marco constitucional. Éste era un nuevo reto, no menos complejo que la primera etapa, ya que la ley debía observar y concretar estrictamente los principios de competencia y los derechos reconocidos en la Constitución, facilitar la convergencia de las tecnologías y los servicios, y tener la flexibilidad necesaria para regular una gran diversidad de servicios que además están en continua evolución. En julio de 2014 se publicó la LFTYR. Se trata de una ley compleja que comprende múltiples materias de las telecomunicaciones y la radiodifusión; sin embargo, se destaca lo siguiente.

Derechos de usuarios

Además de los ejes que integran la primera etapa de la Reforma y que fueron señalados previamente, destaca en la ley la vocación de protección a los derechos de los usuarios. La ley incorpora un apartado específico sobre los derechos de los usuarios en el que se contemplan conceptos como la consulta de saldo sin costo y su conservación durante un año, así como bonificaciones o descuentos por fallas del servicio, la portabilidad numérica y el no bloqueo de Internet para que cualquiera tenga acceso a información, servicios, contenidos y aplicaciones. Para beneficio del consumidor, se prevé también la eliminación de los cargos por servicios de larga distancia nacional mediante la consolidación de todas las áreas locales. El ordenamiento contempla a los usuarios y audiencias con discapacidad, se incorporan disposiciones sobre sus derechos para asegurar su inclusión digital. Se consideran conceptos como la oferta de equipos para personas con discapacidad motriz, auditiva o visual, la transmisión de subtitulaje o lengua de señas mexicana en los noticieros con mayor audiencia de todas las televisoras, y la obligación de las televisoras comerciales con cobertura en más de la mitad del país de incluir lengua de señas mexicana o subtitulaje oculto en la programación de las 6:00 a las 24:00 horas, entre otras. Adicionalmente, se prevé una 50

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Cuadro 1. Principales derechos de los usuarios y las audiencias en la LFTYR Más derechos para los usuarios

Más derechos para las audiencias

Consultar el saldo de prepago sin costo y conservarlo por un año

Contenido plural

Recibir bonificación o descuentos por fallas en el servicio o cargos indebidos Portabilidad numérica, es decir, el cambio de compañía de telefonía celular debe realizarse en 24 horas Desbloqueo de aparatos celulares para que el usuario pueda utilizar el dispositivo con independencia de la compañía telefónica que elija Reconocimiento de la privacidad, no discriminación y libre acceso a cualquier aplicación, contenido o servicio

Cumplimiento de las reglas para programas y contenidos dirigidos al público infantil, así como la promoción de la equidad de género Atención a quejas y sugerencias

Más derechos para usuarios y audiencias con discapacidad Las compañías que sean proveedoras de servicios de telecomunicaciones deberán contar con equipos para personas con alguna discapacidad

Los noticiarios que presenten una mayor audiencia de todas las televisoras deberán llevar subtítulos y lengua de señas mexicanas Los portales de Internet de los concesionarios y del gobierno deberán contar con funciones que permitan la accesibilidad a las personas con discapacidad Los concesionarios deberán enlazarse a un número nacional de emergencias, el cual también estará disponible por mensaje de texto

Eliminación del cargo por servicio de larga distancia nacional Fuente: Elaboración propia.

estrecha coordinación entre el IFT y la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco) (cuadro 1).

Régimen de concesiones

Para que los particulares puedan prestar servicios públicos de telecomunicaciones o radiodifusión, requieren una concesión que les otorgue el derecho por un tiempo determinado. La Reforma Constitucional parte de una visión convergente que resulta acorde con las nuevas necesidades y tendencias de los servicios ¿ EN

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de telecomunicaciones y radiodifusión. La convergencia tecnológica permite que los operadores que previamente prestaban un único servicio estén en posibilidades de ofrecer nuevos y distintos servicios, tales como la telefonía fija, la televisión de paga, la telefonía móvil y el Internet, entre otros. La Reforma simplifica los esquemas de otorgamiento de concesiones, estableciendo la concesión única, que permite prestar todos los servicios de telecomunicación y radiodifusión bajo un único título mediante cualquier tecnología y medio de transmisión, que incluye la posibilidad de ampliación de los servicios, sin necesidad de obtener otro título de concesión. Se trata de un título habilitante para prestar todos los servicios que sean técnicamente posibles. La concesión única no permite el uso del espectro radioeléctrico, por lo que si la empresa requiere hacer uso de ese recurso, tendrá que obtener otra concesión para ese fin; en este caso, se trata de una concesión para usar, aprovechar y explotar un bien del dominio público, que es el espectro radioeléctrico. Debido a su importancia y escasez, el espectro debe ser administrado en forma eficiente para poder ofrecer más y mejores servicios con la menor cantidad de recursos. La ley promueve la distribución óptima de este recurso y que no exista espectro ocioso; por ello, tratándose de espectro para uso comercial ordena la asignación mediante licitación, además de que favorece los mercados secundarios al prever la posibilidad de intercambio de frecuencias entre concesionarios o su arrendamiento. Estos mecanismos corrigen las ineficiencias existentes y dan flexibilidad, agilidad y dinamismo al uso y gestión del espectro. Por otra parte, también se regulan las concesiones de uso social, dentro de las que destacan las comunitarias e indígenas, incorporando fuentes de financiamiento para asegurar su viabilidad financiera. La figura de prórroga se encuentra unificada en un esquema aplicable a todos los tipos de concesiones. Con este nuevo régimen se disminuyen las barreras a la entrada al tener la posibilidad de ser prestador de servicios mediante una concesión única, sin necesidad de tener concesiones de espectro radioeléctrico, ya que la utilización de ese bien en la prestación de los servicios puede darse utilizando la capacidad de otros (red compartida mayorista, arrendamiento, multiplexa52

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ción, etc.). Adicionalmente, la ley permite la comercialización o reventa de servicios de telecomunicaciones al consumidor final mediante una autorización y el uso del equipamiento y la capacidad a cargo de los operadores de las redes. Este esquema ha sido de gran utilidad en otros países y ha fortalecido la competencia a través de la entrada de un número importante de oferentes, particularmente en los servicios móviles, a los que se les conoce como operadores móviles virtuales.

Recursos orbitales

Los recursos orbitales satelitales, que incluyen tanto las posiciones satelitales como las frecuencias asociadas, constituyen el principal activo usado para las comunicaciones vía satélite. Éstos se encuentran bajo la supervisión y administración de la UIT, que es una autoridad internacional, por lo que la ley plantea la obtención de concesiones sobre estos recursos con procesos aceptados internacionalmente para su coordinación, asignación y registro. Destaca como una novedad la posibilidad de que se inicien los trámites de coordinación ante la UIT a solicitud de la parte interesada.

Interconexión

La cobertura nacional de las redes de telecomunicación es uno de los principales objetivos de la Reforma. Por ello, se busca contar con la capacidad suficiente para atender la creciente demanda mediante la participación activa del sector privado, además de fomentar la inversión y la eficiencia en su uso, en pro del desarrollo económico y la inclusión social. Se establece que los operadores deberán adoptar diseños adecuados y sujetos a planes técnicos, para que se permita la interconexión y la interoperabilidad de las redes, de tal suerte que se desarrollen nuevos concesionarios, tecnologías, infraestructura y servicios, dando trato no discriminatorio, a la vez que se promueven condiciones de competencia, en beneficio de todos los usuarios. La interconexión hace posible que los usuarios de las diferentes redes puedan tener comunicación con los usuarios de las ¿ EN

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otras redes y viceversa. Así también, permite hacer uso de las capacidades y funciones de las distintas redes, por lo que se considera a esa función como una obligación y un derecho inherente a todo concesionario. La negación, condicionamiento, dilación o limitación en la interconexión es la principal barrera que los operadores más grandes pueden imponer a la entrada de competidores, ya sea porque pueden encarecer, retardar o prestar servicios con mala calidad. Es tal su importancia que el artículo 6º constitucional ordena que los servicios de telecomunicaciones deben prestarse en condiciones de interconexión. Así, la LFTYR regula la interconexión de las redes de telecomunicaciones, estableciendo reglas claras para prevenir las prácticas que pueden afectarla, y se establecen procedimientos claros que permiten que la autoridad determine las condiciones y tarifas de interconexión que los concesionarios no hubieran podido acordar, privilegiando los principios de transparencia y certidumbre, al ordenar al IFT publicar en el último trimestre de cada año las condiciones y tarifas de interconexión que estarán vigentes durante el año siguiente. De esta manera se facilita la interoperabilidad de los servicios y las redes y se fomenta la competencia en los mercados.

Regulación económica

La ley desarrolla las condiciones y regulación asimétrica aplicables a los agentes económicos preponderantes, para garantizar, facilitar y promover la competencia y la utilización eficiente de la infraestructura existente. Asimismo, fomenta la eficiencia e inhibe las prácticas anticompetitivas en el acceso a la red del agente económico preponderante, el cual se puede dar de forma agregada o desagregada en diferentes equipamientos que componen la infraestructura de red. De hecho, los precios de los servicios que adquieren los competidores del agente preponderante para prestar sus propios servicios se calculan en su mayoría en función del costo, y el agente preponderante debe aplicar precios al público que sean replicables por el resto de los concesionarios. Además el agente económico preponderante debe poner a disposición del resto de los operadores información sobre su red y sobre proyec54

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tos futuros de expansión o modificación. Con estas medidas se busca, a fin de cuentas, promover la eficiencia del sector reduciendo inversión y costos de operación al resto de los operadores. Finalmente, la regulación busca que el agente económico preponderante cumpla con determinados requisitos de separación contable, de información y calidad de servicios, donde se aplican mecanismos de supervisión. El nuevo marco prevé la posibilidad de revisión periódica, modificación, supresión o adición de las obligaciones asimétricas en caso de que se requieran, además de la aplicación de sanciones importantes. Respecto al poder sustancial de mercado, el IFT está facultado para determinar si existen agentes con poder sustancial en un servicio o mercado e imponer las medidas necesarias para evitar efectos adversos a la competencia, relacionadas con la información, ofertas, calidad de servicio, precios y la desagregación de elementos esenciales de la red, entre otras. La ley contempla el concepto insumo esencial como principio de competencia. En las telecomunicaciones y la radiodifusión esto significa que todos los operadores pueden tener acceso a la infraestructura a un costo razonable, incluso aquellos que no posean la infraestructura la podrán arrendar para ofrecer servicios. Es importante recalcar que el concepto de insumo esencial es una herramienta clave para regular cuellos de botella a nivel de infraestructura, lo que se traduce en una mejora en la efectividad del marco regulatorio. Así también, se introduce la figura de usuario visitante. Este esquema permite que los usuarios puedan estar comunicados fuera del área de cobertura de la red a la que pertenecen, gracias a que los operadores se prestarán mutuamente este servicio con los principios de acceso, trato equitativo y tarifas basadas en costos, evitando que dichos servicios tengan limitantes de cobertura o se encarezcan.

Infraestructura

Construir o ampliar las redes de telecomunicaciones implica altos costos debido a la dificultad de conseguir sitios adecuados para el despliegue, además de los problemas asociados a la obtención de los permisos y trámites correspondientes, como la ¿ EN

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obtención de los derechos de vía o permisos de construcción, entre otros. Es por ello que el aprovechamiento de la infraestructura existente es de gran importancia para el desarrollo de las redes. En este contexto, se prevé en la ley el fomento a la compartición de infraestructura y el aprovechamiento de los bienes del Estado para el despliegue de las redes de telecomunicaciones, al prever el deber del Ejecutivo Federal de brindar las condiciones técnicas, económicas, de seguridad y operación que posibiliten que los inmuebles de la administración pública federal, los derechos de vía de las vías generales de comunicación, las torres de transmisión eléctrica, los postes y ductos puedan estar disponibles para su uso y aprovechamiento por parte de los concesionarios. Además, se ordena la creación del Sistema Nacional de Información de Infraestructura, una base nacional georreferenciada con información de la infraestructura, medios de transmisión, derechos de vía y sitios públicos. Esta base estará disponible en la página electrónica del IFT para consulta pública y será fundamental para la toma de decisiones sobre el desarrollo y despliegue de infraestructura.

Neutralidad de las redes

La neutralidad de red hace referencia al conjunto de reglas creadas para prevenir que los prestadores del servicio de Internet traten de forma discriminatoria, bloqueen o degraden deliberadamente las transmisiones que se realizan a través de Internet. En la ley se establece el derecho de los usuarios a acceder a cualquier contenido, aplicación o servicio sin importar el prestador de servicios con el cual hayan contratado su servicio de Internet. Esto se reconoce como un derecho que debe ejercerse bajo privacidad, no discriminación y libre acceso, y que resulta fundamental para garantizar las tecnologías de la información y comunicación a todas las personas.

Contenidos

La libertad de expresión y el derecho a la información son sumamente importantes para la Reforma y en general para la de56

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mocracia y el desarrollo de cualquier país. La ley propicia que tanto medios como audiencias ejerzan estas libertades, por lo que contiene disposiciones respecto a contenidos audiovisuales, orientados a proteger los valores y principios constitucionales en los servicios de televisión abierta y de paga, como la clasificación de contenidos, la existencia de códigos de ética, defensores de audiencias, límites a la publicidad, entre otros. Particular atención se da a la protección de los niños y los jóvenes, por medio de facilidades que deben proveer los concesionarios a los usuarios para limitar el acceso a un canal que no se desee recibir, y la facilidad de presentar en la pantalla los títulos de los programas y su clasificación.

Seguridad y colaboración con la justicia

La seguridad de los usuarios de los servicios es también materia de la Reforma, por lo que se actualizan las medidas relacionadas con la cooperación con la justica aplicables a los operadores de telecomunicaciones. Se les impone la obligación de resguardar y proporcionar cierta información sobre las comunicaciones, colaborar con la localización de teléfonos móviles y la intervención legal de comunicaciones, cuando exista orden de autoridad competente. Adicionalmente se prevén disposiciones para el bloqueo de equipos robados o extraviados y la colaboración para bloqueo de señales dentro del perímetro de los centros de readaptación social. En el marco actual, estas obligaciones se hacen extensivas a cualquier dispositivo, reflejando el cambio tecnológico. Las disposiciones en materia de seguridad no pretenden limitar los derechos ni las libertades de los ciudadanos, sino que buscan que las autoridades cuenten con los elementos para cumplir con las funciones de servir y proteger a la población y garantizar la seguridad nacional, todo ello cumpliendo con los procedimientos previstos por nuestro marco constitucional y legal.

Régimen de sanciones

Dada la relevancia de las telecomunicaciones y el daño social que pueden causar las infracciones a las disposiciones del marco ¿ EN

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legal que resulta de la Reforma, se incluyen también sanciones más severas basadas en los ingresos de los concesionarios. Así, la Reforma de Telecomunicaciones le permite al Estado fortalecer la rectoría en las telecomunicaciones y la radiodifusión, así como garantizar los derechos de la población de acceso a la información oportuna y plural, de libertad de expresión y de acceso a las tecnologías. La Reforma reconoce a las telecomunicaciones como un pilar del crecimiento y desarrollo, por lo que establece el marco para alcanzar la competencia efectiva que conduzca a mayores niveles de cobertura y penetración de los servicios, mayor calidad y mejores precios, al mismo tiempo que se fortalecen los derechos de los usuarios y las audiencias.

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¿Qué se

logra con

esta Reforma? Desde el inicio de la Reforma en junio de 2013, y no obstante su reciente creación, los resultados son significativos: entrada de competidores en ambos sectores, competencia fortalecida, mayor certeza jurídica para la inversión y el desarrollo sectorial, incremento en la inversión, creciente oferta de servicios, mayor despliegue de infraestructura, mayor participación ciudadana, reconocimiento internacional de las instituciones, adopción de nuevas tecnologías y mayor penetración de los servicios a menores precios y con mayor calidad.

El tiempo que ha transcurrido desde la aprobación de la Reforma Constitucional no es suficiente para reconfigurar por completo la estructura industrial de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión. Sin embargo, desde su implementación en junio de 2013 se reflejan resultados importantes traducidos en un fortalecimiento institucional, mayor certeza jurídica y un creciente dinamismo de la industria. La Reforma de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión quedó plasmada en diversos artículos de la Constitución,1 la LFTYR y la Ley Federal de Competencia Económica. Abarca diversos aspectos que son importantes tanto para los proveedores de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión como para los usuarios de estos servicios. Su estructura 1. Se modificaron los artículos 6, 7, 27, 28, 73, 78, 94 y 105, y se incluyeron artículos transitorios que son parte de la Reforma. 59

innovadora en lo institucional e integral en las facultades del regulador, ha sido señalada por la OCDE como una reforma de gran alcance e inspirada en las mejores prácticas internacionales.2 En particular, con respecto a la LFTYR, la OCDE considera que incorpora elementos muy positivos para fortalecer la competencia, la eficiencia, la innovación y la inclusión. A pesar de ser una reforma relativamente reciente, se aprecian ya cambios significativos en las tendencias de variables importantes, particularmente en los precios, en la disponibilidad, penetración y calidad de los servicios de telecomunicaciones, así como en el mayor despliegue de infraestructura y la adopción de nuevas tecnologías. Estos resultados han sido reconocidos en un estudio reciente sobre México,3 en el que la OCDE señala que se han realizado avances importantes para abrir el sector de las telecomunicaciones a una mayor competencia. La Reforma ha propiciado una reducción de más de 25% en los precios de los servicios de telecomunicaciones, lo que ha beneficiado a usuarios y empresas.4 Agrega que los cambios constitucionales para mejorar la regulación en el sector protegen los intereses de los consumidores y reducen los costos de los servicios de telecomunicación. México avanzó tres posiciones en el Índice de Disposición a la Conectividad (Network Readiness Index) del Foro Económico Mundial al pasar del lugar 79 en 2014, al 76 en 2016. La mejora de México en esa calificación es atribuible a la reducción de los precios de telefonía móvil, banda ancha fija, así como a un entorno que favorece la competencia en servicios de telefonía e Internet, en beneficio de la competitividad. Con la Reforma impulsada por el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión, apoyada por las legislaturas de los estados de la Federación, e implementada por el IFT y la SCT, existen ahora mecanismos que promueven que los usuarios y las audiencias 2. OCDE, “La OCDE informa sobre su posición en relación con las propuestas de Leyes Secundarias en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión”, 2014. 3. OCDE, Estudios Económicos de la OCDE: México, 2017. 4. Dato que coincide con el Índice de Precios de las Comunicaciones de INEGI que muestra esta evolución de junio de 2013 a abril de 2017. 60

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tengan mejores opciones de servicios públicos a precios asequibles, a través de la promoción de la competencia; asimismo, fomentan el respeto a los derechos de los usuarios de los servicios de las telecomunicaciones y las audiencias en la radiodifusión, y brindan condiciones de certidumbre para la inversión y el desarrollo sectorial.

Avance institucional derivado de la Reforma El IFT fue creado como organismo autónomo con facultades para regular las telecomunicaciones y la radiodifusión y para ser autoridad de competencia económica en dichos sectores. Un regulador autónomo y con facultades amplias provee un ambiente estable y propicio para el desarrollo de los sectores. Asimismo, el nuevo arreglo institucional dota al regulador de una visión general que incluye los criterios y principios de promoción de la competencia, los cuales permean en todas sus actividades y políticas. Al respecto, en la literatura sobre regulación en las telecomunicaciones5 existe un amplio consenso en el sentido de que las inversiones sustanciales que se requieren para consolidar una economía digitalizada son más viables cuando la regulación es predecible, consistente y libre de sorpresas. Así también, cuando existe un regulador independiente y autónomo, aumenta la certidumbre de los inversionistas. Con la Reforma, se ha destacado la importancia de los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión como promotores del desarrollo y el bienestar de las personas, ya que se establece que son servicios públicos de interés general. Más aún, se ha subrayado que estos servicios deben prestarse en condiciones de competencia y calidad para garantizar la integración de la población a la sociedad de la información y el conocimiento, además de que deben contribuir a fomentar la pluralidad, la cultura y los valores de la identidad nacional. La Reforma estableció la existencia de Tribunales Colegia5. Brian Levy y Pablo Spiller, Regulations, Institutions and Commitment, Cambridge University Press, Nueva York, 1996. ¿ QUÉ

SE LOGRA CON ESTA REFORMA ?

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dos de Circuito y Juzgados de Distrito especializados en la regulación de las telecomunicaciones, la radiodifusión y la competencia económica, y estableció que las decisiones del IFT pueden ser impugnadas sólo a través del juicio de amparo indirecto. Los nuevos tribunales resuelven los juicios de amparo con mayor conocimiento sobre temas complejos y controversiales relacionados con los sectores. Este nuevo esquema judicial ha logrado que los procesos regulatorios y los actos de autoridad no se suspendan ni se prolonguen indefinidamente, ya que se aplican sólo a las resoluciones finales del IFT y no detienen la aplicación de las mismas en tanto no existe una sentencia del tribunal en sentido contrario. De esta manera se ha propiciado la eficacia de las disposiciones de la autoridad a diferencia de lo que comúnmente sucedía antes, cuando las medidas se suspendían casi de manera automática durante años, hasta que los tribunales resolvían en definitiva, cuando ya era tarde para evitar el daño. Un producto adicional de la Reforma es la mayor participación ciudadana en la formulación de reglas, lineamientos, disposiciones técnicas y demás ordenamientos que delinean el desempeño de la industria. A través de consultas públicas el IFT se nutre con la aportación de comentarios, observaciones y opiniones de los ciudadanos que logran mejorar la calidad regulatoria de sus instrumentos normativos. Al primer trimestre de 2017 el IFT había realizado 100 consultas públicas. Este instrumento da también mayores elementos de certidumbre a los mercados y a los agentes regulados a propósito de los temas de interés público que se encuentran en análisis y próximos a una determinación por parte de este órgano regulador.

Efectos de la Reforma sobre el desarrollo de los mercados Si bien existen retos por delante, la implementación de la Reforma durante sus primeros casi cuatro años de existencia muestra ya resultados importantes que han beneficiado a los usuarios de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión: mayor dinamismo sectorial, más inversión, competencia fortalecida, mayor penetración de los servicios, reducciones significativas en 62

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los precios, creciente oferta de servicios, mayor despliegue de infraestructura, y mejores tecnologías y calidad de los servicios.

Mayor crecimiento e inversión6

Bajo el nuevo marco, entre el cuarto trimestre de 2015 y el cuarto trimestre de 2016, los sectores crecieron 8.6% y la economía creció 2.4%, es decir, los sectores en conjunto crecieron a una tasa más de 3.5 veces mayor que el resto de la economía, generando más actividad y empleo. Por su dinamismo entre el cuarto trimestre de 2014 y el cuarto trimestre de 2016, los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión generaron más de 52 000 nuevas plazas de trabajo, con un total de 273 000 personas empleadas en estas actividades, con amplios efectos indirectos sobre la productividad en los demás sectores. Antes de la Reforma, en el año 2011 la inversión extranjera que el sector de las telecomunicaciones generaba era menos de 1% del total. Para 2013, alcanzó una cifra cercana a 5%,7 y durante el 2015 representó 8.5% del total de la inversión extranjera directa.8 La inversión privada nacional en infraestructura de telecomunicaciones9 tuvo también un comportamiento muy positivo entre 2014 y 2016, presentando incrementos significativos. Del cierre de 2014 al cierre de 2016 presentó un incremento de 34.8% (pasando de 48.4 a 65.2 mmdp), y del cierre de 2015 al cierre de 2016, presentó un incremento de 7.7% (pasando de 65.2 a 70.2 mmdp), con un monto acumulado cercano a los 190 mmdp en los tres años. En 2016 se la inversión privada fue de 70 200 millones de pesos y la inversión pública estimada fue de 4 269.8 millones de pesos.10 6. IFT, “Cuarto informe trimestral estadístico 2016”, pp. 11, 12 y 61. 7. IFT, Las Telecomunicaciones a tres años de la Reforma Constitucional en México, p. 15. 8. IFT, “Cuarto informe trimestral estadístico 2016”, p. 15. 9. Ibid., p. 61. 10. Presidencia de la República, Cuarto informe de gobierno, 2015-2016 (Anexo estadístico), p. 519. ¿ QUÉ

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La Reforma también se refleja en los ingresos de los operadores de telecomunicaciones,11 ya que el nivel de ingresos en su conjunto en 2013 fue de 400 000 millones de pesos, mientras que en 2015 generaron más de 447.3 mmdp, y para 2016 fueron 456.3 mmdp, con lo cual tuvieron un crecimiento en sus ingresos de 2% entre dichos años.

Mayor competencia

Uno de los objetivos centrales de la Reforma es la competencia económica. Los servicios de telecomunicaciones, al ser servicios públicos de interés general, deben ser prestados en condiciones de competencia, además de contar con calidad, pluralidad, cobertura universal, entre otras características. El IFT tiene facultades para declarar casos de existencia de insumos esenciales, poder sustancial de mercado, así como la existencia de agentes económicos preponderantes. La inclusión en el marco legal del concepto de preponderancia representa una innovación, que conlleva automáticamente la aplicación de la regulación asimétrica. Bajo el esquema previo a la Reforma, el gobierno, a través de la CFC, intentó sin éxito durante más de una década imponer este tipo de regulación a los agentes con poder sustancial de mercado. En ese contexto, destacan las resoluciones por parte del IFT, que determinan los agentes preponderantes en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, realizadas en marzo de 2014, y que impusieron regulación asimétrica a los agentes preponderantes, la cual era necesaria para el desarrollo de los sectores, y no había podido ser aplicada por la debilidad institucional prevaleciente. La regulación asimétrica al agente económico preponderante en telecomunicaciones incluye la obligación de publicar ofertas mayoristas de referencia de interconexión, compartición de infraestructura, enlaces dedicados y desagregación de su red local fija. Las ofertas mayoristas de referencia representan un paso importante para promover la competencia en las telecomunicaciones, ya que la negociación de condiciones entre operado11. IFT, “Cuarto informe trimestral estadístico 2016”, p. 58. 64

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res es asimétrica en virtud de que el agente preponderante no tiene incentivos para dar acceso a su infraestructura o a servicios mayoristas. Una medida de especial importancia es la regulación asimétrica de las tarifas de interconexión por terminación de tráfico en la red móvil del agente económico preponderante, ya que limita la capacidad de dicho agente de generar un efecto club12 y permite temporalmente a los demás operadores enfrentar costos diferenciados respecto de dicho agente, lo que les ayuda a competir pese a los beneficios que obtiene el preponderante por el tamaño de su escala. Cabe resaltar que el IFT se autoimpuso la obligación de revisar cada dos años el impacto de las medidas de preponderancia en términos de competencia, con el fin de buscar una mayor efectividad en la implementación de la regulación asimétrica. En los mercados de televisión, destaca la aplicación de la obligación de must carry, must offer, bajo la cual los concesionarios de televisión abierta deben permitir a las empresas de televisión de paga la retransmisión gratuita y no discriminatoria de su programación. Por su parte, las empresas que presten servicios de televisión de paga están obligadas a retransmitir la señal de televisión radiodifundida, de manera gratuita y no discriminatoria, dentro de su zona de cobertura geográfica sin aplicar algún cargo adicional a los suscriptores. Esto ha disminuido una barrera muy importante para competir en la televisión de paga, al mismo tiempo que se cuenta con nuevos competidores en el mercado de la televisión abierta, con motivo de licitaciones llevadas a cabo por el IFT. Con la regulación asimétrica y otras medidas de promoción de la competencia, se ha logrado atenuar oportuna y eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia, lo que se ha reflejado en una mayor confianza en los mercados, propi12. Efecto club: Como el agente económico preponderante tiene la mayor parte del mercado, sus usuarios terminan las llamadas dentro de la misma red, por lo que no hay que pagar costo de interconexión y por lo tanto pueden ofrecerse tarifas menores, descuentos o promociones que no pueden replicar los demás operadores al tener que pagar tarifa de terminación en todo el tráfico que termina en la red del preponderante. ¿ QUÉ

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ciando la entrada de nuevos competidores. Con esta tendencia se ha reducido la concentración en los mercados de servicios móviles, fijos y de banda ancha. Lo anterior se refleja en el índice de concentración Herfindahl-Hirschman,13 el cual mide la concentración de los mercados y muestra para algunos de estos servicios una tendencia general ligeramente a la baja desde 2015, relativa a 2013 (gráfica 3). Cabe resaltar que la concentración es una variable que en ausencia de fusiones no suele variar de manera importante en el corto plazo. En marzo de 2015, se concretó la licitación de una nueva cadena nacional14 de televisión abierta, la cual fue asignada a Cadena Tres. Ésta es la primera vez en la historia que se asigna una concesión televisiva a través de un proceso de licitación competitivo, a diferencia de como se hacía anteriormente, que era de forma discrecional. Como producto de otra licitación, se despertó el apetito del mercado por 32 frecuencias para televisión abierta en diferentes localidades del país. Con estos actos se abre una nueva era de competencia en los servicios de televisión abierta. Así también, en materia de radio para uso comercial se registró en febrero de 2017 el primer proceso de asignación de frecuencias a través de una licitación pública, la cual es, además, la primera asignación para este uso en más de dos décadas. Como resultado de este proyecto, se incrementa la oferta con hasta 147 nuevas estaciones en frecuencia modulada (FM) y 31 estaciones en amplitud modulada (AM). La mayor disponibilidad 13. Índice de concentración Herfindahl-Hirschman (IHH): Se entiende como la suma de los cuadrados de las participaciones de cada agente económico en el sector que corresponda, medida para el caso del sector de las telecomunicaciones con base en el indicador de número de suscriptores y usuarios de servicios de telecomunicaciones, y para el sector de la radiodifusión con base en audiencia. Este índice puede tomar valores entre 0 y 10 000. 14. Véanse las bases y la convocatoria de la licitación No. IFT-6 en https:// goo.gl/5kVSjV. Véase también IFT, “Las 10 de la licitación de dos nuevas cadenas de TV en México”, y “Licitación Pública para concesionar el uso, aprovechamiento y explotación comercial de 148 Canales de Transmisión para la prestación del Servicio Público de Televisión Radiodifundida Digital”. 66

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Fuente: Elaborado con cifras de IFT .

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Gráfica 3. Evolución reciente de la concentración en los mercados Índice Herfindahl-Hirshman

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de canales de radio promueve de forma importante un mayor número de contenidos, opiniones y voces, así como una mayor competencia en el mercado publicitario. Además, privilegia la libertad de expresión y el acceso a la información de un mayor número de habitantes en el país. En el caso de FM, se beneficia a 109 localidades donde se otorgaron nuevas frecuencias en 25 entidades federativas, y en el caso de AM, 44 localidades en 21 entidades federativas. Si bien, como se ha señalado previamente, es difícil observar cambios estructurales en los mercados a tan sólo cuatro años de la Reforma, es claro que se han revertido las tendencias de crecimiento de los agentes con mayores participaciones en los mercados, en tanto que la mayor parte del crecimiento de éstos se observa en los agentes económicos competidores.

Menores precios de los servicios de telecomunicaciones

La Reforma ha generado la disminución sustancial en los precios de los servicios de telecomunicaciones. Este beneficio es muy importante, pues incide directamente sobre el nivel de vida de las personas y las familias; éstas tienen hoy acceso a servicios más baratos y diversos. Como se observa en la gráfica 4, el índice de precios de las comunicaciones15 ha registrado una reducción de 25% entre junio de 201316 —fecha en que se promulga la Reforma Constitucional— y enero de 2017. En contraste, considerando a los 35 países de la OCDE, los precios promedio de los servicios de telecomunicaciones disminuyeron apenas 3% en este mismo periodo.17 La principal causa de la caída en el índice de precios de las comunicaciones es el comportamiento del índice de precios de la telefonía móvil (gráfica 5), que disminuyó 15. INEGI. El índice de precios de las comunicaciones integra los índices de precios de servicios de telefonía móvil, telefonía fija, Internet, larga distancia nacional, larga distancia internacional y aparatos de telefonía fija. A partir del 1 de enero de 2015 se eliminó el cobro de la larga distancia nacional, por lo que ya no existe su índice de precios. 16. INEGI, “Índices de precios al consumidor”. 17. OCDE, Estudios Económicos de la OCDE: México 2017. 68

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Fuente: Elaborado con cifras del IFT.

50.00

55.00

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90.00

Gráfica 4. Índice de precios: Comunicaciones

Ene 2017 Dic 2016 Nov 2016 Oct 2016 Sep 2016 Ago 2016 Jul 2016 Jun 2016 May 2016 Abr 2016 Mar 2016 Feb 2016 Ene 2016 Dic 2015 Nov 2015 Oct 2015 Sep 2015 Ago 2015 Jul 2015 Jun 2015 May 2015 Abr 2015 Mar 2015 Feb 2015 Ene 2015 Dic 2014 Nov 2014 Oct 2014 Sep 2014 Ago 2014 Jul 2014 Jun 2014 May 2014 Abr 2014 Mar 2014 Feb 2014 Ene 2014 Dic 2013 Nov 2013 Oct 2013 Sep 2013 Ago 2013 Jul 2013 Jun 2013

en más de 40% en el mismo periodo. Descontando el efecto de la inflación, los precios reales de las comunicaciones y de los servicios de telefonía móvil disminuyeron aún más, 34.6 y 40.3% respectivamente. La reducción de precios de los servicios móviles ha sido particularmente notoria. Se observa, por ejemplo, que en 2011 el precio en dólares con paridad de poder de compra de un paquete de 100 llamadas de telefonía móvil era en México el doble que los del promedio de los países que integran la OCDE;18 en 2016, en contraste, la situación prácticamente era ya la inversa, con los precios de estos servicios en México a menos de la mitad de los que reportan en promedio otros países de la OCDE (gráfica 6).19 Otro factor que contribuyó a la baja en los precios fue que a partir de enero de 2015 desaparecieron los cobros de larga distancia nacional, lo que disminuyó los costos de las empresas y el gasto de muchos hogares por un monto cercano a 20 000 millones de pesos al año.20 A partir de la Reforma, los precios de larga distancia internacional han bajado también en más de 40 por ciento. Mayor penetración de los servicios

La competencia ha propiciado una mayor diversidad de opciones de consumo y el abaratamiento de los precios, lo que repercute en mayores niveles de penetración de los servicios. Los servicios de Internet de banda ancha móvil son los que han presentado un mayor dinamismo. De acuerdo con información del IFT, la penetración de la banda ancha móvil creció 134.8% entre junio de 2013 y junio de 2016, pasando de 23 suscriptores por cada 100 habitantes a 54 suscriptores por cada 100 habitantes (este último dato corresponde a un total de 69 millones de suscripciones de banda ancha móvil).21 18. OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, p. 35. 19. Teligen, OECD Mobile Voice Price Benchmarking. 20. SCT, Informe de acciones relevantes, 2016, p. 45. 21. IFT, “Segundo informe trimestral estadístico 2016”, p. 45. De junio de 2013 a diciembre de 2016 registró un crecimiento de 165.2 por ciento. 70

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Fuente: Elaborado con cifras del IFT.

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Gráfica 5. Índice de precios: Servicio de telefonía móvil

Ene 2017 Dic 2016 Nov 2016 Oct 2016 Sep 2016 Ago 2016 Jul 2016 Jun 2016 May 2016 Abr 2016 Mar 2016 Feb 2016 Ene 2016 Dic 2015 Nov 2015 Oct 2015 Sep 2015 Ago 2015 Jul 2015 Jun 2015 May 2015 Abr 2015 Mar 2015 Feb 2015 Ene 2015 Dic 2014 Nov 2014 Oct 2014 Sep 2014 Ago 2014 Jul 2014 Jun 2014 May 2014 Abr 2014 Mar 2014 Feb 2014 Ene 2014 Dic 2013 Nov 2013 Oct 2013 Sep 2013 Ago 2013 Jul 2013 Jun 2013

Gráfica 6. Comparativo México vs OCDE Precio de la telefonía móvil: Canastas de 100 llamadas (dólares ppc) 50 45 40 35

46

30 25 20 15 10 5 0

23 18.2 8.6

2011

2016 México

OCDE

Fuente: Elaborado con cifras de OCDE y Teligen.

La tasa de crecimiento de banda ancha móvil posiciona a México como el país con mayor crecimiento en este indicador de las economías de la OCDE, en el periodo considerado.22 Esto permite ir corrigiendo el rezago acumulado. Por otro lado, desde la Reforma, de junio de 2013 a junio de 2016, la penetración de banda ancha fija aumentó 20.5% pasando de 39 a 47 suscripciones por cada 100 hogares.23 Además, para el segundo trimestre de 2016, 74.6% de las suscripciones tuvieron velocidades anunciadas mayores o iguales a 10 megabits por segundo.24 De acuerdo con datos de la firma Akamai,25 en el segundo trimestre de 2016 México se ubicó en la primera posición en América Latina por su velocidad de conexión a Internet. La provisión de un servicio de Internet con mayores velocidades ha venido aparejada de inversión en tecnologías con mayor capacidad por parte de los operadores; por ejemplo, los hogares con servicios de Internet que se proveen a través de fibra óptica pasaron de 5.3 a 16.1%, y los que cuentan con cable modem pasaron de 21.9 22. OCDE, “Broadband Portal” histórico, se puede consultar en https://goo.gl/ F3KqzE. 23. Para el cuarto trimestre de 2016, esta cifra fue de 48 suscripciones por cada 100 hogares. 24. Para el cuarto trimestre de 2016, esta cifra fue de 78.8 por ciento. 25. Opportimes, “México tiene mejor velocidad de conexión de Internet en América Latina. 2016”. 72

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a 34.8% entre el segundo trimestre de 2013 y el cuarto trimestre de 2016.26 Para 2016, la ENDUTIH27 arrojó que 79.5% de los usuarios de Internet de seis años de edad o más se conectaba desde el hogar, mientras que 20.5% en otra ubicación. Respecto de la frecuencia de uso de Internet, se tiene que 78.8% de los usuarios en ese rango de edad accedió todos los días y 17.2% lo usó al menos una vez a la semana (gráfica 7). Otro servicio que ha mostrado un importante impulso es el de televisión de paga. La penetración del servicio pasó de 45 suscripciones por cada 100 hogares en junio de 2013 a 60 en el tercer cuarto de 2016, con un total de 20.05 millones de suscripciones de televisión de paga. El servicio de telefonía móvil alcanzó en 2016 un número de suscripciones de 111.7 millones, lo que equivale a una densidad de 91 líneas por cada 100 habitantes; en 2013 esta cifra era de 88 líneas por cada 100 habitantes. En telefonía fija, la densidad promedio es de 59 líneas por cada 100 hogares. Lo anterior refleja que en mayor medida la población está usando las conexiones fijas para el Internet de banda ancha y los servicios móviles para la comunicación de voz. Mayor disponibilidad de espectro radioeléctrico

El espectro radioeléctrico es el medio a través del cual se prestan los servicios de telecomunicaciones móviles y corresponde al IFT otorgar las concesiones que dan el derecho para aprovechar este recurso. La LFTYR prevé un Programa Anual de Uso y Aprovechamiento de Bandas de Frecuencia, que es una herramienta programática anual mediante la cual el IFT da a conocer las frecuencias de espectro que serán objeto de licitación o que podrán asignarse directamente. El programa contiene, a su vez, los plazos a los que estará sujeta la presentación de las solicitudes para el otorgamiento de concesiones para la prestación de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión de uso público y social. 26. IFT, “Cuarto informe trimestral estadístico 2016”, p. 28. 27. INEGI, Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Información en los Hogares 2016. ¿ QUÉ

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septiembre 2016

diciembre 2016

junio 2013

septiembre 2016

diciembre 2016

Suscriptores a telefonía móvil por cada 100 habitantes

junio 2013

Fuente: Elaboradas con cifras de IFT para todos los casos.

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Suscriptores de banda ancha fija por cada 100 hogares

0

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40

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-5

5

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45

55

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septiembre 2016

junio 2013

septiembre 2016

diciembre 2016

diciembre 2016

Suscriptores a TV de paga por cada 100 hogares

junio 2013

Suscriptores de banda ancha móvil por cada 100 habitantes

Gráfica 7. Evolución de la penetración de servicios de telecomunicaciones y radiodifusión en México

Previo a la Reforma, la cantidad de espectro radioeléctrico asignado para telecomunicaciones móviles era de sólo 222 MHz. Para mayo de 2016 las asignaciones de este insumo, que es esencial para competir, se había incrementado en más de 40%, alcanzando 314 MHz, y se prevén licitaciones para el bienio 2017-2018 que permitirán la utilización de 579 MHz para telecomunicaciones móviles a partir de 2018, lo que coadyuvará a tener servicios de mejor calidad.28

Televisión digital terrestre

La Reforma ordenaba la migración a la televisión digital terrestre mediante la suspensión de las transmisiones de las señales de televisión analógica. El programa implicó la entrega por parte del Gobierno Federal de más de 10 millones de televisores digitales a hogares de escasos recursos, esto es, uno de cada tres hogares fueron beneficiados en el país. Actualmente, debido al exitoso proceso de migración, las audiencias tienen la posibilidad de ver 676 canales de televisión digital, en comparación con los 311 canales digitales que se tenían antes de la Reforma Constitucional. México es el primer país de América Latina en lograr el apagón analógico, que se concretó en 18 meses, tiempo récord en referencia a otros procesos de transición a nivel mundial.29 Esto permitió liberar la banda de 700 MHz para fomentar su uso óptimo y crear la Red Compartida, que es una nueva red mayorista de servicios móviles, con la cual se busca cumplir con uno de los objetivos principales de la Reforma: aumentar la penetración de banda ancha en el país.

28. IFT, “IMT en México. Más espectro para aplicaciones”, p. 2. 29. SCT, 4° Informe de Labones, pp. 90-92. ¿ QUÉ

SE LOGRA CON ESTA REFORMA ?

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Esto o es de

Ley...

El Artículo 142 de la LFTyR establece: Artículo 142. El Instituto asignará directamente 90 MHz de la banda 700 MHz para la operación y explotación de una red compartida mayorista, mediante concesión de uso comercial, en los términos establecidos en esta Ley.

Más infraestructura

Como se ha señalado, la Red Compartida es un proyecto fundamental de la Reforma y su licitación concluyó exitosamente en octubre de 2016. Con base en una asociación público-privada, la red mayorista contempla el aprovechamiento de los 90 MHz del espectro liberado por la transición a la televisión digital terrestre. Esta red operará bajo el principio de compartición de toda su infraestructura así como de la venta desagregada de sus servicios y capacidades, y prestará exclusivamente servicios a las empresas comercializadoras y operadoras de redes de telecomunicaciones, bajo condiciones de no discriminación y a precios competitivos. Esta iniciará como una red de cuarta generación que permitirá a la población de México, incluyendo a aquellos que viven en zonas no cubiertas actualmente por las redes de telecomunicaciones, tener acceso a partir de 2018 a los servicios de telecomunicaciones de alta calidad y a menores precios. El Estado promoverá que la política tarifaria de la Red Compartida fomente la competencia y asegure la reinversión de utilidades para su actualización, crecimiento y para incentivar la cobertura universal. En marzo de 2016 el presidente de la República decretó la creación del organismo Promotor de Inversiones en Telecomunicaciones, con el objetivo de ampliar la infraestructura de telecomunicaciones en el país a través de la promoción de proyectos de desarrollo e inversión. Una de sus primeras tareas es garantizar la instalación de la Red Compartida para dar a 76

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la población el acceso efectivo a la comunicación de banda ancha y a los servicios de telecomunicaciones. Por otra parte, en enero de 2015 inició la elaboración de un plan de operación y expansión de otra red, la cual permitirá incrementar la cobertura de servicios de telecomunicaciones mediante el uso de nuevas redes de fibra óptica. Este proyecto se denomina Red Troncal, y para su operación se otorgó a Telecomunicaciones de México, en concesión por 30 años, la red de fibra que operaba la CFE. Se incrementará así la cobertura de la red de fibra óptica en el país, lo que es indispensable para que una mayor población tenga acceso a los servicios de banda ancha. Con la Reforma, los operadores de telecomunicaciones y radiodifusión pueden disponer de los inmuebles del gobierno para impulsar el despliegue de infraestructura. Con ello, reducen sus costos de instalación, amplían la cobertura de sus servicios y benefician a los usuarios. Así, por ejemplo, los 11 millones de postes que la CFE usa para llevar el servicio de electricidad a 98% de la población de México pueden ahora aprovecharse para ampliar la cobertura de fibra óptica en todo el país. El costo para obtener licencias locales y la obra civil, así como para construir o desplegar una red de telecomunicaciones, es muy elevado. Así también, para hacer avanzar esta iniciativa, la SCT ya ha identificado más de 13 000 inmuebles federales y junto con otras dependencias, trabaja en el establecimiento de las normas de operación y en los criterios para fijar la renta de esos espacios. Con la Cofemer se trabaja en la elaboración de normas que permitirán homologar trámites, requisitos y criterios para el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones en estados y municipios, lo que favorecerá la inversión en las localidades, generará nuevas fuentes de empleo e incrementará el bienestar para la comunidad en general.

Acceso a las tecnologías de la información y la comunicación

Como parte de las acciones para cumplir con el mandato constitucional de la Reforma que indica que el Estado tiene la obligación de garantizar a toda la población de México el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, en diciembre ¿ QUÉ

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de 2013 inició formalmente el programa México Conectado,30 para llevar conectividad de banda ancha a sitios y espacios públicos a nivel nacional. Para agosto de 2016, más de 101 000 sitios y espacios públicos contaban con servicio de Internet, lo que representó un incremento de 55.4% respecto a los 65 000 sitios con servicio contratado en septiembre de 2015. Puntos México Conectado es un proyecto que integra una red nacional de centros comunitarios de capacitación y educación digital. Su objeto es reducir la brecha digital al ofrecer cursos de robótica y programación, así como programas de innovación y de emprendimiento tecnológico abiertos al público. Así, en cada punto, cualquier persona puede conectarse con las nuevas tecnologías de la información, aprender a utilizarlas, desarrollar su creatividad y emprender proyectos innovadores. Este programa inició en marzo de 2015 y superó su expectativa inicial de registrar al menos a 100 000 miembros durante su primer año de operación, ya que hacia mediados de 2016 más de 223 000 personas se registraron como socios del programa con el propósito de desarrollar sus habilidades digitales y aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías. Con este programa y con México Conectado se aumenta la cobertura de conectividad a Internet de banda ancha a nivel nacional y se beneficia a millones de personas en zonas urbanas y rurales de difícil acceso. En 2013, el Ejecutivo Federal emitió también la Estrategia Digital Nacional (EDN), cuyo objetivo es otorgar acceso a Internet y conexión de banda ancha a toda la población, estableciendo una oficina de alto nivel en la Presidencia de la República, que se encarga de instrumentar. La EDN contiene cinco objetivos generales: gobierno digital, economía digital, educación de calidad, salud universal y seguridad ciudadana. Como parte de los esfuerzos de la EDN, en 2015 se instaló una ventanilla única de información nacional y servicios gubernamentales para la Admi30. México Conectado: Es un programa que contribuye a garantizar el derecho constitucional de acceso a Internet de banda ancha. Contempla el despliegue de redes que proveen conectividad en sitios y espacios públicos, como escuelas, centros de salud, bibliotecas, centros comunitarios o parques, en los tres ámbitos de gobierno: federal, estatal y municipal. 78

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nistración Pública Federal, lo que permitió que 4 421 trámites de gobierno se llevaran a cabo en línea, fundamentalmente en temas como educación, identidad, programas sociales de salud, trabajo y aspectos fiscales. El Gobierno Federal colocó en una página de Internet la información de todas las secretarías de Estado. Entre los servicios electrónicos que han surgido a partir de la EDN y de la Reforma se cuentan: “Reconstrucción MX” del Fondo de Desastres Naturales, enfocado a proporcionar información relacionada con los recursos que se emplean para atender desastres naturales; “Radar CiSalgo”, servicio que da información georreferenciada sobre centros de salud; así como un programa piloto denominado “Prospera Digital”, que brinda información en línea útil para las mujeres embarazadas.

Mayor protección al consumidor

Con la Reforma se ha propiciado una mayor protección de los derechos de los consumidores. En cumplimiento con lo estipulado en la Reforma, así como en la Ley Federal de Protección al Consumidor, en julio de 2015 se suscribió un acuerdo entre la Profeco y el IFT determinando los derechos mínimos de los usuarios de servicios públicos de telecomunicaciones. Éstos se incluyen en la Carta de Derechos Mínimos de los Usuarios de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones que los proveedores deberán entregar a los consumidores al momento de contratar sus servicios, y de la cual se desprende la herramienta electrónica compartida denominada Soy Usuario.31 Este instrumento permite a los usuarios de los servicios de telecomunicaciones presentar inconformidades en contra de su proveedor de servicios, recibir una respuesta ágil y certera, consultar el estado de las mismas y darles seguimiento. Los operadores, por su parte, podrán conocer las inconformidades de manera pronta y expedita, con la finalidad de brindar al usuario la atención respectiva en el menor tiempo posible. Además, se han observado mejores condiciones para los usuarios de telefonía celular, que pueden consultar su saldo de 31. Disponible en: https://www.soyusuario.ift.org.mx/ ¿ QUÉ

SE LOGRA CON ESTA REFORMA ?

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prepago sin costo y conservar su vigencia durante todo un año. Si existen fallas en el servicio o cobros indebidos, los usuarios tienen derecho a bonificaciones, y la conexión móvil en todo el país no tiene un costo adicional, con un ahorro estimado de unos 3 000 millones de pesos al año.32 A fin de garantizar a los usuarios con discapacidad que los servicios que les prestan los proveedores de telecomunicaciones les sean brindados en igualdad de condiciones y sin discriminación alguna, en diciembre de 2016 el Instituto emitió los Lineamientos Generales de Accesibilidad a los Servicios de Telecomunicaciones, los primeros de su tipo en América Latina y reconocidos como “Champion” en los premios de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (WSIS, por sus siglas en inglés) de la Unión Internacional de Telecomunicaciones 2017. Dichos lineamientos establecen de forma integral disposiciones de accesibilidad y los derechos de los que son titulares los usuarios con discapacidad, entre los que se encuentran los siguientes: i) los concesionarios y autorizados que presten el servicio de telefonía móvil deberán contar con un catálogo de equipos terminales físicamente diseñados con adaptaciones para personas con discapacidad, y ii) los centros existentes de atención al público deberán contar con al menos 50% de ellos, con condiciones de accesibilidad (ruta accesible para ingresar al inmueble y desplazarse hasta el área de atención).

Reconocimiento internacional por la Reforma

El impulso del Gobierno de la República a la Reforma y el alcance y beneficios derivados de los proyectos asociados a ésta han conducido al reconocimiento internacional del esfuerzo realizado por parte de organizaciones de las telecomunicaciones a nivel mundial. La promulgación y aplicación de la Reforma hicieron a México merecedor, por primera vez en su historia, del Premio Government Leadership Award 2016 otorgado por la GSMA, or32. Ernesto Piedras, “Regulación para la ubicuidad”, El Economista, 23 de abril de 2014. 80

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ganismo global que reúne a operadores de telecomunicaciones y proveedores de tecnología. De esta forma, la Reforma Constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión está consiguiendo que el país se posicione internacionalmente como un destino atractivo para la inversión y cuente con un entorno propicio para incrementar la productividad, impulsar la competencia y generar mayor equidad social.

¿ QUÉ

SE LOGRA CON ESTA REFORMA ?

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¿Qué podemos

esperar a futuro

con la Reforma? Han pasado sólo cuatro años desde la Reforma y ésta se ha convertido en un medio para impulsar el bienestar de la población y el desarrollo económico. Aunque los avances han sido significativos, aún existen proyectos y directivas que están en fase de implementación, así como retos regulatorios por venir y áreas de oportunidad que han sido señaladas por organismos internacionales. En este contexto, el regulador debe propiciar un entorno de competencia efectiva con el establecimiento de regulación flexible que no limite el entorno altamente innovador y convergente que nos presenta la revolución digital.

La Reforma de las Telecomunicaciones y la Radiodifusión es aún muy joven, pues han pasado sólo cuatro años si se fija como su fecha de inicio cuando se promulgó el decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución, en junio de 2013, y poco más de tres años de la publicación de la LFTYR, en julio de 2014. Además, existen varios proyectos y directivas derivados de la Reforma que están en fase de implementación reciente como el despliegue de la Red Compartida, licitaciones de espectro radioeléctrico o la aplicación de la nueva regulación asimétrica, cuyos efectos aún no se cristalizan. Los primeros avances de la Reforma ya son notables y han tenido un impacto en la calidad de vida de las personas. No obstante, los mayores beneficios están por venir. Con el impulso que brinda la Reforma al aumento de usuarios futuros de los servi83

cios de telecomunicaciones, una mayor proporción de la población en México se verá beneficiada. Para consolidar y alcanzar los mayores beneficios posibles derivados de la Reforma es menester que el Instituto continúe estableciendo una regulación flexible en un entorno de servicios altamente innovador y convergente, reduciendo las barreras de entrada, supervisando y aplicando el cumplimiento efectivo de la regulación, fomentando el despliegue de la infraestructura y garantizando la pluralidad y diversidad. En este sentido, el Estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusión en México 2017 1 llega en un momento crucial para la consolidación de los logros alcanzados en un tiempo récord y representa una aportación de gran valor, ya que sus recomendaciones de segunda generación en los ámbitos de política de competencia, condiciones del mercado y políticas nacionales permitirán alcanzar mayor conectividad con mejor calidad, generando una economía digital para que México explote al máximo su potencial. La evolución actual de la Reforma permite inferir que los avances y los beneficios se incrementarán en los siguientes años, no solamente por las acciones regulatorias previstas, sino por el cambio tecnológico y la convergencia de los servicios y negocios en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión.

Tendencias globales de las telecomunicaciones Para entender el contexto en el que se irá desarrollando la Reforma en el futuro cercano, es importante considerar las tendencias y trayectorias que seguirán las telecomunicaciones en el mundo y en México. Esa ruta se verá afectada por las tecnologías que surjan, así como por las políticas públicas de los países. La OCDE tiene como miembros a países que están a la vanguardia en las TIC, por lo que las estrategias digitales de esa organización y de algunos de

1. OCDE, Estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusión en México, OECD Publishing, 2017, París. 84

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los países que la integran dan una visión del futuro cercano del sector. La OCDE2 señala que en todas las estrategias nacionales digitales se encuentra presente el apoyo a las TIC, típicamente en las siguientes áreas: • • • •

los programas de investigación y desarrollo, la promoción de normas, las inversiones de capital de riesgo y las exportaciones de bienes y servicios de las TIC.

Muchos de los programas de investigación y desarrollo se enfocan en tecnologías emergentes, en particular referidas al Internet de las Cosas (IOT), a la computación en la nube (cloud computing) y al análisis de datos masivos (big data analytics), elementos fundamentales del paradigma 4.0, mejor conocido como revolución digital o cuarta revolución industrial. La elaboración de normas en TIC es un tema destacado en muchas de las estrategias digitales nacionales, incluyendo las de promoción de interoperabilidad entre redes, dispositivos, aplicaciones, repositorios de datos y servicios. En algunas de las estrategias se relaciona la promoción de normas con sectores específicos, como la interoperabilidad entre proveedores de bienes y servicios, TIC y la manufactura tradicional. Otras resaltan el uso de datos abiertos citando la interoperabilidad mejorada como el beneficio principal. Las estrategias económicas digitales nacionales también promueven la inversión en el sector de las TIC a través de capital de riesgo. En México, la EDN establece la emisión de una Política de Inclusión Digital Universal,3 que integra tres pilares que fomen2. OCDE, Perspectivas de la OCDE sobre la economía digital 2015, p. 27. 3. Política de Inclusión Digital Universal: Conjunto de programas y estrategias emitidos por el Ejecutivo Federal orientadas a brindar acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, incluyendo el Internet de banda ancha para toda la población, haciendo especial énfasis en sus sectores más vulnerables, con el propósito de cerrar la brecha digital existente entre individuos, hogares, empresas y áreas geográficas de distinto nivel socioeco¿ QUÉ PODEMOS ESPERAR A FUTURO CON LA REFORMA ?

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tan tanto el acceso como la adopción de las TIC para toda la población, que son: los proyectos de apropiación y aprovechamiento, las acciones regulatorias que realiza el IFT, y el Programa de Conectividad Digital que integra los proyectos de acceso y asequibilidad del Gobierno de la República.4 Adicionalmente, existe la agenda de desarrollo de México Prosoft 3.0, el Programa para el Desarrollo de la Industria del Software y la Innovación, que realiza la Secretaría de Economía. Se encamina a fomentar el desarrollo y la adopción de las TIC en los sectores estratégicos del país para que contribuyan a incrementar la productividad y plantea cinco objetivos específicos: 1. apoyar a personas morales que busquen establecer y equipar centros de innovación semipúblicos conformados por Alianzas Estratégicas y Redes de Innovación para la Competitividad; 2. desarrollar y adoptar herramientas tecnológicas consideradas en el modelo de Industria 4.0, como sensores inteligentes con software embebido para control industrial, plataformas de interoperabilidad para la comunicación entre los sensores inteligentes de control industrial y los sistemas de control productivo, administrativo y logístico, y sistemas para el análisis y explotación de los datos que se generan por la adopción de sensores inteligentes para control industrial, conocido como Big Data; 3. formación y especialización de operarios, técnicos y profesionales que se incorporen al ecosistema de innovación, que a su vez formen a otros; 4. fortalecer fondos de innovación, para cubrir la necesidad de acceso al financiamiento alternativo por parte de empresas innovadoras en distintas etapas de crecimiento, coadyuvando al fortalecimiento de un ecosistema de innovación coordinado, e 5. impulsar los servicios de valor agregado tales como sernómico, respecto a sus oportunidades de acceso a las tecnologías referidas y el uso que hacen de éstas. 4. SCT, Banda ancha para todos, 2016, p. 2. 86

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vicios de consultoría especializada que favorezcan el acceso a nuevos mercados y oportunidades de negocio; apoyando el acceso a modelos de excelencia y calidad en la gestión empresarial, entre otros. Adicionalmente, se apoya la participación en eventos que favorezcan el posicionamiento y la comercialización de productos y soluciones de TIC, la documentación técnica y de negocio que describa mejores prácticas y casos de referencia, y servicios que faciliten la difusión del caso de referencia. Prosoft tiene varias metas para el año 2024, entre ellas, colocar al país como el tercer destino de outsourcing en el mundo dado que actualmente es el sexto; el tercero en América Latina en el uso de las TIC en las empresas (actualmente es el quinto); el segundo mayor exportador de TIC globalmente (actualmente es el tercero), así como cuadruplicar el valor del sector para que alcance aproximadamente 60 000 millones de dólares. Prosoft 3.0 estableció ocho áreas estratégicas con objetivos específicos para los próximos 10 años: i) mercado digital, ii) innovación empresarial, iii) talento, iv) globalización, v) financiamiento accesible, vi) regionalización inteligente, vii) marco legal, y viii) gobernanza. Las estrategias nacionales digitales actuales reconocen que los gobiernos pueden actuar como catalizadores para la economía digital, por lo que las iniciativas e-gobierno son de uso recurrente para estimular la adopción de las aplicaciones en el campo de e-salud y comercio electrónico. La necesidad de preservar la apertura de Internet subyace en estas iniciativas. La concepción de Internet como una plataforma abierta, donde los negocios, los ciudadanos y los gobiernos puedan innovar y desarrollar aplicaciones y servicios ha hecho posibles numerosas innovaciones en la economía digital. En años recientes, no obstante, ha surgido una preocupación porque los beneficios sociales y económicos de una arquitectura abierta y descentralizada de Internet, así como el libre flujo de datos transfronterizos pueden afectarse, directa o indirectamente, por temas como el enrutamiento territorial, el contenido local o los requerimientos de almacenamiento de datos, la neutralidad de la red, la aceptación universal de nombres de dominios multilingües y la creación de redes alternativas. ¿ QUÉ PODEMOS ESPERAR A FUTURO CON LA REFORMA ?

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Otro aspecto central que puede afectar el desarrollo de la economía digital y que se ha enfatizado en los diferentes programas es la seguridad de la información. Por lo anterior, una tendencia notable en las estrategias digitales nacionales es el esfuerzo permanente para promover confianza en la economía digital a través del establecimiento de identidades digitales para todos los ciudadanos y sistemas de verificación electrónica de documentos, incluyendo la facturación electrónica. La protección de la privacidad se percibe como crítica para la confianza, aunque su implementación efectiva todavía presente retos importantes, como el presupuestal. Hasta ahora ningún país ha asignado fondos para medidas relacionadas con la privacidad, debido probablemente a que éste se percibe como un tema legal bajo la supervisión de autoridades especializadas, y no como un objetivo estratégico para el desarrollo del sector de las TIC. Los elementos antes citados marcarán la agenda de los próximos años, en un entorno caracterizado por una mayor convergencia y competencia entre los servicios tradicionales de telecomunicaciones y radiodifusión con los nuevos modelos de negocio y servicios digitales. Estos últimos requerirán no solamente de mayor y mejor infraestructura de conectividad, sino también de mayor seguridad, privacidad y confiabilidad para los usuarios, quienes deberán contar con más habilidades y conocimientos para su uso.

El papel de la regulación (retos) La Reforma de las Telecomunicaciones ha operado en México como un instrumento para aumentar la certeza jurídica y propiciar la cobertura universal de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, así como un medio para impulsar el bienestar de los usuarios y el desarrollo económico. Esta Reforma se establece dos décadas después de que otros países iniciaran su transformación de la industria. Estos procesos han tomado varios años en materializarse con resultados positivos en cuanto a la consolidación de mercados competitivos y el desarrollo pleno de los servicios. Por el rezago temporal en el que México inició su esfuerzo reformador, en 88

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el futuro cercano la acción regulatoria y de diseño de las políticas públicas del IFT enfrentará varios retos. Primero, afrontar las áreas de oportunidad mencionadas en el estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusión en México 2017, a saber: • Una mayor promoción de la competencia en el mercado

mexicano. • Mejorar aún más las condiciones del mercado, de modo que se establezcan los incentivos adecuados para que los agentes del mercado sigan desplegando sus redes e innoven. • Utilizar de manera más activa las políticas públicas nacionales referentes a la digitalización para ampliar la conectividad en zonas desatendidas. Un marco jurídico e institucional confiable y fuerte es crucial para construir bases sólidas y sustentables en estas tres áreas.5 En este sentido, se deberán continuar y perfeccionar las acciones encaminadas a controlar el poder de mercado de algunos agentes y propiciar un entorno de competencia efectiva en todos los servicios. En lo que se refiere a la regulación para acotar el poder de mercado, el IFT deberá al mismo tiempo fomentar las inversiones y propiciar la eficiencia económica en el largo plazo. Por ejemplo, el regulador continuará enfrentando el balance entre la promoción de mayor competencia y el fomento a la inversión para mejorar la calidad de los servicios, menores precios, en un entorno de rentabilidad para los operadores, de innovación y cambio tecnológico en nuestro país. Para el diseño de los remedios regulatorios en los casos de poder de mercado, el IFT deberá allegarse de la mejor información disponible a través de consultas públicas o de investigaciones que le permitan evaluar la dinámica competitiva de los mercados. Otro reto central que enfrenta el IFT es la existencia de asimetrías en la información que posee como regulador, frente a la 5. OCDE, Estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusión en México, op. cit., p. 33. ¿ QUÉ PODEMOS ESPERAR A FUTURO CON LA REFORMA ?

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que poseen los operadores. Los reguladores usualmente tienen menos información que los operadores y deben reconocerlo, a fin de evitar el riesgo de que al regular se produzcan efectos nocivos que perjudiquen la evolución del sector y finalmente afecten tanto a las empresas como a los usuarios de los servicios actuales y futuros. En este contexto, existen dos principios para reducir esta problemática.6 El primero es que los reguladores deben reunir información útil para tomar decisiones, realizando evaluaciones comparativas (benchmarking) que permitan contrastar a las empresas con otras que enfrenten condiciones similares de mercado, o a través de licitaciones que revelen cuáles firmas están dispuestas a pagar más por competir en el mercado. El segundo principio es que un cierto tipo de regulación no funciona para todas las empresas ni para todos los sectores de la economía, por lo que la regulación debe ser flexible para adecuarse al contexto de la industria y el desarrollo tecnológico. En este sentido, el IFT ha desarrollado el Banco de Información de Telecomunicaciones (BIT), el cual es una herramienta interactiva para consultar, analizar, explorar y descargar de manera fácil y oportuna la información estadística de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión en México. El BIT incorpora las mejores prácticas en términos de datos abiertos y acceso a la información. A nivel internacional no hay precedente de una plataforma de esta magnitud. Un nuevo reto que existe para la regulación es la importancia creciente que han tomado los mercados de dos lados. En estos mercados existe una plataforma o intermediario, que conecta a los compradores con los vendedores. Existe una relación entre los diferentes grupos que concurren a la plataforma, pero esta relación se establece de manera indirecta a través de la plataforma y no puede concretarse sin ella. Por ejemplo, Uber representa una plataforma que conecta a proveedores de servicios de transporte de pasajeros con los propios pasajeros. Otro ejemplo son las compañías proveedoras de tarjetas de crédito y débito, que conectan a los comercios, empresas vendedoras de bienes o 6. Jean Tirole, “Market Failures and Public Policy”, The American Economic Review, vol. 105, núm. 5, p. 513. 90

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servicios con los compradores. En las telecomunicaciones existen varios mercados de dos lados, como las plataformas de distribución de contenidos que conectan a proveedores de contenidos (de programación de video) con los usuarios (consumidores de contenidos), a través de Internet en el momento y con el contenido elegido por éstos. Otro caso más tradicional es la televisión abierta, que reúne a las audiencias y a los publicistas a través de servicios de radiodifusión. La utilización de dichas plataformas en sectores externos distintos a las telecomunicaciones y la radiodifusión, tales como el transporte (Cabify o Blablacar), el hospedaje (AirBnB o Tripadvisor) o la producción de contenidos (Netflix o Time Warner), incrementan la complejidad del reto ya que la frontera sobre las atribuciones e instituciones que deben regular dichas plataformas y proteger a sus usuarios aún es difusa. Otro reto para los reguladores en las telecomunicaciones son las denominadas empresas Over the Top (OTT), que venden servicios de telecomunicaciones a través de Internet, utilizando infraestructura que es propiedad de otros. En la actualidad existe un debate importante sobre si las autoridades regulatorias deberían intervenir para regular a las OTT en forma semejante a los operadores de telecomunicaciones y de radiodifusión, o si sería mejor desregular a los otros operadores para que no tengan desventajas frente éstos. Sin duda, será una tarea del IFT revisar las definiciones de los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión a efecto de que se adapten a la convergencia y desarrollo tecnológico. En una industria como las telecomunicaciones, sujeta a la innovación continua, es inevitable que las nuevas tecnologías continúen alterando el comportamiento del sector. Conforme la tecnología se desarrolle y se establezcan nuevas formas de utilizar las telecomunicaciones, se requerirá nueva regulación, presumiblemente más flexible a largo plazo, a medida que crezcan las opciones para los consumidores, por la aparición de nuevos servicios y por la convergencia de las plataformas, que incrementa la competencia entre ellas. En este contexto inédito, el IFT deberá hacer frente a los cambios en los mercados derivados del surgimiento de nuevos servicios y la mayor convergencia de las tecnologías. En este sen¿ QUÉ PODEMOS ESPERAR A FUTURO CON LA REFORMA ?

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tido, un reto de enorme importancia será la evaluación que se realice sobre la entrada de Telmex en el mercado de televisión restringida.

Las brechas digitales Las tecnologías digitales han impulsado el crecimiento, han ampliado oportunidades y han mejorado la prestación de servicios así como la forma en que muchos bienes se elaboran; sin embargo, los beneficios del desarrollo tecnológico todavía no llegan a la mayor parte de la población, tanto en México como en el mundo. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2016, del Banco Mundial,7 se señala que si bien el Internet, los servicios móviles y otras tecnologías digitales se están extendiendo rápidamente en todo el mundo en desarrollo, los dividendos digitales esperados —mayor crecimiento, más empleo y mejores servicios públicos— se ubican por debajo de las expectativas, y cerca de 60% de la población mundial sigue sin poder participar en la economía digital. Para que las tecnologías digitales puedan beneficiar a la mayor parte de la población se necesita reducir las brechas digitales, sobre todo en el acceso a Internet. En el caso de México, como se detalla en el capítulo anterior, el acceso a Internet ha estado aumentando a tasas mayores que en otros países de la OCDE, pero todavía persiste un rezago. En 2016, unos 65.5 millones de personas en México tenían acceso a Internet, lo que representa 59.5% de la población.8 Para obtener el máximo provecho de la revolución digital, los países tienen que trabajar en el fortalecimiento de la regulación para impulsar la competencia entre las empresas y procurar que el acceso a los servicios de telecomunicaciones se realice en un contexto de mejores precios y con políticas gubernamentales 7. Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 2016: Dividendos digitales, Washington D. C., 2016, p. 3. 8. INEGI, Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información en los Hogares 2016. 92

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orientadas a la inclusión digital. Al IFT se le han otorgado las facultades legales para que en el futuro pueda continuar impulsando medidas regulatorias enfocadas a fomentar la competencia y la libre concurrencia en beneficio del desarrollo de los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión. En este sentido, la interconexión de Internet mediante el despliegue de puntos de intercambio de tráfico de Internet (Internet Exchange Point, IXP) en México contribuirá al crecimiento de una industria nacional de proveedores de servicios y contenidos; por ello, el IFT deberá establecer acciones regulatorias encaminadas a garantizar el acceso y desarrollo de los IXP en el país. Las tecnologías digitales están transformando la forma de hacer negocios y trabajar, así como la de definir y ejecutar las políticas públicas. Que algunas personas se rezaguen y no tengan acceso a estas tecnologías implica pérdidas de oportunidades con un alto costo social. Para compartir los dividendos digitales y hacer partícipe de sus beneficios a la mayor parte de la población, debe continuar mejorando el clima de negocios, se debe estimular la inversión en el sector de las telecomunicaciones, y debe fomentarse el aprovechamiento de las TIC desde los primeros años de escolaridad. Si bien hay casos de éxito en el mundo, los efectos positivos de las tecnologías digitales en la productividad, al igual que en la ampliación de las oportunidades para las personas de bajos ingresos, han sido inferiores con respecto a lo esperado. Es desafortunado que las tecnologías digitales se estén expandiendo aceleradamente, pero que los dividendos digitales no estén permeando a todos los países ni a todos los estratos sociales. Las economías avanzadas registran mercados de trabajo cada vez más polarizados y un aumento en la desigualdad en el ingreso disponible. El coeficiente de Gini, un indicador que sirve para medir la desigualdad, aumentó de 0.317 a 0.318 en los países de la OCDE entre 2007 y 2014,9 en parte debido a que los empleos mejor pagados requieren de mayores habilidades digitales, la tecnología incrementa las capacidades de los individuos más educados y reem9. OCDE, OECD Income Distribution Database: Gini, Poverty, Income, Methods and Concepts, 2015-2016. ¿ QUÉ PODEMOS ESPERAR A FUTURO CON LA REFORMA ?

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plaza trabajos rutinarios obligando a los trabajadores poco calificados a competir por empleos que pagan poco. La expansión de las tecnologías digitales debe celebrarse, pero se debe crear conciencia para no ahondar la brecha social. Dado que casi 15% de la población mundial es analfabeta, es poco probable que la gran dinámica de las tecnologías digitales por sí sola signifique el fin de la brecha de conocimientos que persiste en el mundo. Por lo anterior, no sólo se debe aumentar el acceso a las TIC, sino también fomentar la inclusión a través de acciones que impulsen su aprovechamiento. Para que se pueda cumplir plenamente la promesa de desarrollo que encierra una nueva era digital, el Banco Mundial recomienda dos cursos de acción: i) acortar la brecha digital haciendo que los servicios de Internet sean universales, accesibles, abiertos y seguros, y reforzar las regulaciones que garantizan la competencia entre empresas, y ii) adaptar las habilidades de los trabajadores a las exigencias de la nueva economía, y promover instituciones responsables. Estas medidas son complementos analógicos de las inversiones digitales, lo que implica que son necesarios para que la inclusión digital tenga éxito.10 Invertir en infraestructura básica, reducir el costo de hacer negocios, abatir los obstáculos al comercio, facilitar el ingreso de las empresas incipientes en el mercado, robustecer a las autoridades en materia de competencia, y facilitar la competencia en las plataformas digitales son otras de las medidas recomendadas en el Informe sobre el desarrollo mundial. Además, si bien un nivel básico de alfabetización sigue siendo esencial para los niños, la enseñanza de habilidades cognitivas y de pensamiento crítico avanzadas y la formación fundacional en sistemas técnicos avanzados de TIC serán fundamentales a medida que Internet se siga extendiendo. En el Informe del Banco Mundial se señala que las tecnologías digitales pueden transformar las economías, las sociedades y las instituciones públicas, pero se advierte que esos cambios no están garantizados ni son automáticos. Los países que están invirtiendo tanto en tecnología digital como en sus complementos 10. Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo, p. 2. 94

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analógicos pueden obtener dividendos significativos, mientras que los demás probablemente quedarán rezagados. La tecnología sin una base sólida corre el riesgo de crear en los países una mayor desigualdad.

México en la economía digital y la consolidación de la Reforma El contexto mundial de la denominada revolución digital que plantea el Banco Mundial es importante para México porque en nuestro país se replican en buena medida los problemas que menciona esta institución internacional. Por ejemplo: • En México, durante 2015 poco más de 57 de cada 100

personas tenían acceso al servicio de Internet,11 mientras que en la OCDE este número era de 77 en promedio, 24% mayor.12 • Por otra parte, el número de suscripciones de banda ancha fija en México en junio de 2016 fue de 13 por cada 100 habitantes,13 en tanto que en la OCDE la cifra era de 30 en promedio.14 • En cuanto a banda ancha móvil, en junio de 2016 México alcanzó las 54 suscripciones por cada 100 habitantes,15 mientras que el promedio de la OCDE fue de 95.16

11. INEGI, Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información en los Hogares 2015 (ENDUTIH). De acuerdo con esta encuesta 2016, de cada 100 personas en México 59 tenían acceso a Internet. 12. Banco Mundial, “Individuals using the Internet (% of population)”. 13. IFT, “Cuarto informe trimestral estadístico 2016”. Por otro lado, la penetración de banda ancha fija fue de 47 suscripciones por cada 100 hogares. 14. OCDE, OCDE Broadband Statistic Update. 15. IFT, “Cuarto informe trimestral estadístico 2016”, op. cit. En diciembre de 2016, fue de 61 de cada 100 habitantes. 16. OCDE, OCDE Broadband Statistic Update, op. cit. ¿ QUÉ PODEMOS ESPERAR A FUTURO CON LA REFORMA ?

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Las cifras anteriores sugieren que, a pesar de los avances significativos obtenidos en México a partir de la Reforma, aún existen áreas de oportunidad para mejorar el acceso a los servicios de telecomunicaciones. Por eso es fundamental que los objetivos de la Reforma continúen atendiéndose y se profundicen las tendencias positivas que se han logrado y que cualquier ciudadano pueda ejercer en efecto el derecho de libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de cualquier índole y por cualquier medio de expresión. En este sentido se debe continuar fomentando que la población tenga acceso a las TIC, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluida la banda ancha, en condiciones de competencia efectiva en la prestación de estos servicios, para que la población tenga una adecuada integración a la sociedad de la información y el conocimiento. El Estado deberá continuar las acciones que garanticen que los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión se presten en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, acceso libre y sin injerencias arbitrarias, de tal manera que los beneficios de la cultura lleguen a toda la población preservando la pluralidad y veracidad de la información, a la vez que se fomentan los valores de identidad nacional. El IFT deberá continuar desarrollando políticas públicas y regulación asimétrica que permitan reducir el poder de mercado de algunos agentes, consolidar la competencia y facilitar el acceso de la población de México a los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión. En este sentido, y como resultado del proceso de revisión bienal de las obligaciones asimétricas que aplican a los agentes preponderantes, y haciendo uso de sus facultades ampliadas, en febrero de 2017,17 el IFT decretó la separación funcional para el agente preponderante de las telecomunicaciones, quien deberá crear una empresa que prestará exclusivamente servicios mayo17. El 27 de febrero de 2017 el Pleno del IFT aprobó la resolución correspondiente a las medidas impuestas a los agentes económicos preponderantes en los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones. Disponibles en: https:// goo.gl/hZp6cS y en https://goo.gl/8rRqVm 96

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ristas relacionados con el acceso local, para garantizar el acceso eficiente a la infraestructura fija y considerando la experiencia internacional. La nueva empresa deberá contar con órganos de decisión, administración y gobierno corporativo o equivalentes independientes, que incluyan representantes de la industria, marca propia, sistemas operativos y de gestión independientes, personal propio, entre otras condiciones. Además, se establecen obligaciones en materia de equivalencia de insumos, entrega de información y servicios por parte del agente preponderante bajo las mismas condiciones que aplica a sus propias operaciones, replicabilidad económica, ofertas de referencia, entre otras. El objetivo de esta regulación es garantizar de manera efectiva el acceso a insumos esenciales a los proveedores de servicios de telecomunicaciones fijos y móviles. Lo que se traducirá en un despliegue de dichos servicios a zonas en las que actualmente no tienen cobertura y mejorar la calidad de los usuarios existentes. En el mismo sentido, conforme al mandato legal el IFT deberá continuar determinando las tarifas de interconexión de los servicios de telefonía fija y móvil, a través de su revisión anual y con la mejor información disponible. En este tenor, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró inconstitucional el Artículo 131, inciso a), de la LFTYR, por lo que corresponderá al IFT determinar las tarifas de terminación de tráfico en la red del agente preponderante en el sector de telecomunicaciones. En el caso del agente preponderante en el sector de radiodifusión, entre las medidas más relevantes derivadas de la revisión bienal se encuentra la obligación de prestar servicio de emisión de señal, en caso de que no exista espacio suficiente para compartir infraestructura pasiva; la no exclusividad de contenidos y la publicación de información relevante sobre los términos y condiciones en los que ofrece la comercialización de espacios publicitarios. En la televisión de paga, el Pleno del IFT, en cumplimiento a una ejecutoria del Primer Tribunal Colegiado en materia Administrativa especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones,18 declaró al Grupo Televisa como 18. La ejecutoria ordenó revocar la resolución previa del Pleno del IFT sobre el procedimiento señalado en la LFTYR para investigar el servicio de TV de paga ¿ QUÉ PODEMOS ESPERAR A FUTURO CON LA REFORMA ?

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agente económico con poder sustancial en el mercado relevante de televisión de paga. La resolución da la base para el inicio del procedimiento previsto en la LFTYR para imponerle medidas específicas en el mercado de TV de paga. Una vez implementadas dichas acciones se espera obtener resultados notorios que permitan reconfigurar por completo los mercados actuales, fomentando la competencia y la inversión de los actores, eliminando barreras a la entrada de nuevos competidores, disminuyendo los precios de los servicios y aumentando la calidad con que éstos son provistos a los usuarios finales.

Fomento del uso productivo del Internet El incremento en la penetración y la velocidad ofertada en las redes de acceso a Internet no es suficiente por sí mismo para lograr una mejora en la productividad del país y por ende en la calidad de vida de sus habitantes. En México, se han presentado incrementos importantes en los niveles de penetración en el acceso a Internet en los últimos años al promover y desarrollar infraestructura. No obstante, estos incrementos no se han reflejado suficientemente en la reducción de la brecha digital ni en la mejora de la economía digital. Además del tema de la conectividad se deben considerar al menos dos factores poblacionales adicionales: la edad y el nivel académico de los potenciales usuarios. Por ello, una de las tareas del IFT para facilitar la interconexión en los IXP será fomentar la adopción de dirección IP basadas en el protocolo IPv6, lo cual traerá beneficios para todos los actores del mercado. De acuerdo con la OCDE, en 2014 sólo 81% de la población adulta de los países miembros accedía a Internet, y más de 75% la utilizaba a diario. No obstante, el análisis también muestra diferencias entre los distintos grupos de edad y niveles educativos. Dentro de los países de la OCDE, más de 95% de los jóvenes de 16 y le mandó emitir otra resolución. La resolución vigente se toma con base en el análisis del mercado relevante y, en cumplimiento de la ejecutoria, limita el periodo analizado al comprendido de enero de 2009 a agosto de 2014. 98

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a 24 años hicieron uso de Internet, frente a menos de 49% de las personas de entre 65 y 74 años.19 En 2015 en la Unión Europea,20 68% de los usuarios utilizaban Internet para consultar noticias, mientras que en México21 88% lo usó para buscar información en general y 56% como apoyo para la educación. En Europa, 65% de los usuarios realizó compras en línea, comparado con 10% en México. En cuanto a entretenimiento, 63% de los usuarios de la UE usan Internet para acceder a redes sociales, mientras que en México esta cifra es de 71 por ciento. En este sentido, no hay que perder de vista que el desarrollo tecnológico en las TIC incluye involucrar a las empresas, pues son éstas las que se encuentran del otro lado de la línea, ofertando productos y servicios. En una sociedad donde las empresas no posean una infraestructura informática que les permita ofrecer sus servicios y productos en línea a los usuarios, el desarrollo en el uso de las TIC encontrará mayores obstáculos. De acuerdo con los datos publicados por el Banco Mundial y mostrados en la gráfica 8, en México todavía hay camino por recorrer para que aumente el número de empresas que cuentan con un portal de Internet que facilite la comunicación con sus clientes y sus productos alcancen el nivel de servicio de los demás países de la OCDE. La integración de un ecosistema que facilite y promueva el desarrollo y uso productivo de las TIC debe dar respuesta a dos planteamientos clave respecto al usuario final: ¿cómo se va a conectar? y ¿para qué se va a conectar? En el caso de México y de los países en vías de desarrollo que han presentado crecimientos importantes en los niveles de penetración en el acceso a Internet, el siguiente paso en dirección a un mejor uso y aprovechamiento de las TIC consiste en lograr un crecimiento y una diversificación de los contenidos, las aplicaciones y el uso de Internet. Este crecimiento deberá ampliar el horizonte de posibilidades en uso de las herramientas tecnológicas y trasladar al usuario hacia esque19. OCDE, Perspectivas de la OCDE sobre la economía digital 2015, pp. 55-56. 20. Digital Scoreboard, Use of Internet Services by Citizens in the US 2016. 21. AMIPCI, 12º Estudio sobre los hábitos de los usuarios de Internet en México 2016. ¿ QUÉ PODEMOS ESPERAR A FUTURO CON LA REFORMA ?

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México Portugal Letonia Turquía Hungría Corea Grecia Francia Polonia

Gráfica 8. Porcentaje de empresas con portal de Internet

Colombia Italia España Irlanda Eslovenia Australia OECD

Luxemburgo Canadá Estonia Nueva Zelanda Noruega Bélgica Reino Unido Rep. Checa Eslovenia Alemania Austria Japón Suecia Holanda Dinamarca Suiza

0

20 10

30

50 40

60

70

80

100 90

Finlandia

Fuente: Elaborado con cifras de la OCDE.

Islandia

Preponderancia El 6 de marzo de 2014, el Instituto emitió las Resoluciones en las cuales declaró a los agentes económicos preponderantes en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión. En el sector de telecomunicaciones declaró preponderante al grupo de interés económico conformado por Telmex, Telnor, Telcel, América Móvil, Grupo Carso y Grupo Inbursa, mientras que en el sector de radiodifusión declaró preponderantes a 35 empresas compuestas por Grupo Televisa y sus afiliadas independientes. En las mismas Resoluciones se les impuso regulación asimétrica para evitar que se afecte a la competencia y a la libre concurrencia. En la regulación asimétrica impuesta se estableció entre otras obligaciones que: “El IFT deberá realizar cada dos años la evaluación del impacto de las medidas en términos de competencia, a efecto de suprimirlas, modificarlas o establecer nuevas, incluyendo una o más de las siguientes: la separación estructural, funcional, o la desincorporación de activos del AEP, para lo cual deberá motivar que su determinación resulte proporcional y conducente con los fines que originalmente buscaba cada medida”. En este sentido, la evaluación bienal de los agentes económicos preponderantes inició en abril de 2016 con un proceso de consulta pública y continuó en septiembre del mismo año con el inicio de dos procedimientos administrativos entre los preponderantes y el IFT para determinar la procedencia de suprimir, modificar o establecer nuevas medidas. Dichos procedimientos concluyeron en diciembre de 2016 para el caso del sector de radiodifusión y en enero de 2007 para el sector de telecomunicaciones. En 27 de febrero de 2017, el Instituto emitió las Resoluciones de las evaluaciones bienales de los preponderantes. En el sector de telecomunicaciones, el IFT modificó y adicionó medidas relacionadas con la separación funcional de servicios mayoristas, equivalencia de insumos, replicabilidad técnica y económica, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales. En el sector de radiodifusión, el IFT introdujo las obligaciones de prestar el Servicio de Emisión de

¿ QUÉ PODEMOS ESPERAR A FUTURO CON LA REFORMA ?

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Señal, y prohibió al preponderante adquirir contenidos audiovisuales relevantes en exclusiva con el fin de transmitirlos a través de televisión radiodifundida. No obstante, cuando los derechos de tales contenidos estén disponibles para un solo agente en el territorio nacional, el preponderante podrá adquirirlos siempre y cuando adquiera el derecho a sublicenciarlos a otros. Con estas acciones, el IFT promueve que los competidores de los agentes económicos preponderantes tengan acceso justo y equitativo a los insumos que son necesarios para prestar los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión.

mas que permitan alcanzar mejoras en las actividades productivas. Es preciso recalcar que no se trata de desplazar o anular las actividades de entretenimiento o de socialización que ya lleva a cabo el usuario, ya que éstas no son actividades excluyentes de usos como los laborales, educativos y empresariales. Para lograr una mejora en el aprovechamiento de las TIC, es necesaria la confluencia de todos los actores responsables de su desarrollo: gobierno, industria y reguladores. Éstos deben trabajar juntos en la elaboración e implementación de acciones y políticas públicas que permitan el desarrollo de nuevos contenidos y el uso de nuevos servicios y aplicaciones que faciliten que las nuevas tecnologías se integren a los procesos productivos de las empresas; esta integración permitiría incrementar la eficiencia y la calidad de los procesos productivos. Del mismo modo, estas acciones deberán impulsar la adopción de las estrategias de gobierno digital, dirigidas a conectar a los ciudadanos con las instancias públicas para acceder a información, realizar trámites, obtener permisos, entre otras. Así también, las acciones y políticas públicas deberán facilitar que los desarrollos tecnológicos como el Big Data, que ofrece técnicas avanzadas de procesamiento de datos, o los nuevos algoritmos de procesamiento de grandes cantidades de información en la nube, así como la 102

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automatización de procesos y monitoreo de equipos con el IOT, entre otros, se integren de manera transparente a los procesos productivos de las empresas. En resumen, las acciones encaminadas al desarrollo de las TIC deben considerar: • El desarrollo de la infraestructura para dar conectividad •

•

•

•

al 100% de la población. Una política de alfabetización digital para que la población tenga las herramientas necesarias para aprovechar los recursos tecnológicos disponibles, con indicadores y plazos específicos que garanticen su implementación. La elaboración de normas y políticas que faciliten la integración de los avances tecnológicos en las empresas y a su vez promover la participación del sector privado en la estrategia de inclusión digital. La integración de los servicios públicos de gobierno en el ecosistema de las TIC, mediante la cooperación entre entidades gubernamentales y los diferentes niveles de gobierno. La elaboración de normas y políticas que fomenten el desarrollo y la adopción de equipamiento (hardware), así como de programas y aplicaciones (software) que permitan la integración de las TIC en la realización de las actividades productivas y de capacitación.

Reflexión final Como resultado de la Reforma en materia de Telecomunicaciones, Radiodifusión y Competencia Económica, a la fecha se han conseguido avances importantes en estos sectores. De cualquier forma, para consolidar y permear dichos beneficios a toda la sociedad aún es necesario consolidar plenamente los programas y los principios considerados en la Reforma, tales como la Red Compartida, la Red Troncal, el mayor despliegue de infraestructura por parte de los operadores privados, el reordenamiento del espectro y la puesta a disposición del mercado de una ma¿ QUÉ PODEMOS ESPERAR A FUTURO CON LA REFORMA ?

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yor cantidad de este insumo, así como la neutralidad de red. Así también, se hace necesario atender los grandes retos que se vislumbran hacia el futuro, los cuales estarán vinculados con una mayor convergencia y competencia entre los servicios tradicionales y los nuevos servicios digitales, así como en la seguridad, privacidad y confiabilidad en el nuevo ecosistema digital. Los siguientes programas y las políticas derivadas de la Reforma deben considerar tanto los esfuerzos encaminados para lograr el acceso universal a servicios de calidad mundial y de carácter asequible para toda la población, como acciones que fomenten la adopción, el aprovechamiento y el uso productivo de las tecnologías de la información, reduciendo la brecha digital. Ambos pilares permitirán que el país aproveche los beneficios de la cuarta revolución digital.

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¿Qué podemos concluir con esta Reforma? La Reforma inició una transformación estructural de la industria que ha llevado a un desarrollo importante de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión. Para consolidar los beneficios y hacerlos extensivos a toda la sociedad es necesario garantizar a toda la población la conectividad y el acceso a información veraz, así como eliminar la brecha digital para un aprovechamiento y un uso eficiente de las tecnologías de la información, todo ello en favor de un mayor bienestar social y de la integración de todos los sectores de la población a las actividades productivas.

La Reforma en materia de Telecomunicaciones, Radiodifusión y Competencia Económica ha generado a la fecha avances importantes en estas actividades. En los diagnósticos previos a la Reforma se destacaba el rezago de las telecomunicaciones en el país, el que a su vez puede atribuirse a una falta de competencia que se traducía en precios elevados. Como se ha señalado, actualmente los precios en México se comparan favorablemente con los de la mayoría de los países, lo cual, junto con otros resultados derivados de la Reforma, ha llevado a avances importantes en el desarrollo de las telecomunicaciones. Para consolidar los beneficios y hacerlos extensivos a toda la sociedad, aún es necesario fortalecer algunas de las acciones derivadas de la Reforma. Así también, se hace necesario atender los grandes retos que se vislumbran hacia el futuro, los cuales estarán vinculados con una mayor convergencia y competencia 105

entre los servicios tradicionales y los nuevos servicios digitales, así como en materia de seguridad, privacidad y confiabilidad en el nuevo ecosistema digital. Los programas y las políticas siguientes de la Reforma deben considerar esfuerzos encaminados a lograr el acceso universal a servicios de calidad y asequibles para toda la población, y acciones que fomenten la adopción, el aprovechamiento y el uso eficiente de las tecnologías de la información. Ambos pilares permitirán que el país aproveche los beneficios de la revolución digital. En la implementación de esas políticas es necesaria la confluencia de todos los actores responsables de su desarrollo: el Estado y la industria. El tiempo que ha transcurrido desde la aprobación de la Reforma Constitucional no es suficiente para transformar de raíz la estructura de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión, pero desde junio de 2013 ya hay resultados importantes que se traducen en un fortalecimiento institucional, una mayor certeza jurídica, un creciente dinamismo de la industria y sobre todo un impacto favorable en el nivel de vida de las familias. En lo institucional, la estructura innovadora e integral en las facultades del regulador ha sido destacada por la OCDE como una medida de gran alcance e inspirada en las mejores prácticas internacionales; se considera que incorpora elementos muy positivos para fortalecer la competencia, la eficiencia, la innovación y la inclusión. El nuevo marco regulatorio, además de haber propiciado una reducción significativa de los precios de los servicios, ha eliminado obstáculos a la inversión, ha promovido más y mejores servicios, lo que ha beneficiado a usuarios y empresas, además de que la nueva regulación protege en mayor medida los intereses de los consumidores. Con la Reforma se ha transitado, en poco más de tres años, de la situación caracterizada por bajos niveles de inversión y competencia frágil, en la que se ofrecían servicios caros y de mala calidad, a nuevas condiciones propicias para el desarrollo efectivo de las telecomunicaciones y la radiodifusión, en beneficio de toda la población. En este nuevo contexto se impulsan la productividad y la competitividad, así como una mayor equidad social. 106

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La evolución actual de la Reforma permite inferir que los avances y los beneficios se incrementarán en los siguientes años, no solamente por las acciones regulatorias previstas, sino por el cambio tecnológico y la convergencia de los servicios y los negocios en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión. Estos beneficios no se lograrán sin esfuerzo y firmeza en la política sectorial. El papel del IFT en esta evolución es relevante y deberá promover el desarrollo de la infraestructura hasta llevar la conectividad a toda la población. El organismo deberá reforzar la promoción de la competencia en todos los servicios, erradicando las situaciones de abuso del poder de mercado y las barreras a la libre concurrencia. Todas las instancias competentes de la Administración Pública Federal deberán adaptar las habilidades de las personas y, en particular, de los trabajadores a las exigencias de la nueva economía, y promover la adopción de equipamiento, de nuevos contenidos, programas y aplicaciones, que permitan la integración de las nuevas tecnologías y sus beneficios a las actividades productivas nacionales. Un nuevo reto que existe para la regulación es la importancia creciente que han tomado los mercados de dos lados, que requieren del análisis cuidadoso de sus implicaciones en materia de competencia, así como también la seguridad de la información, que es elemento fundamental para promover confianza, proteger el bienestar de la población y promover el desarrollo de la economía digital, a la vez que se incentiva el surgimiento de las nuevas empresas que venden servicios de telecomunicaciones a través de Internet, utilizando infraestructura que es propiedad de otros. La autoridad debe encontrar un equilibrio que garantice la equidad regulatoria entre los servicios nuevos y los tradicionales, a la vez que se estimule la inversión en infraestructura. La Reforma sectorial de las telecomunicaciones, incluida en el Pacto por México impulsado por el presidente de la República, inicia la transformación estructural de la industria al adoptar una política sectorial y un marco legal nuevos. La estrategia refrenda la relevancia de las telecomunicaciones al convertirlas en servicios de interés general, necesarios para toda la población, para su bienestar y el desarrollo de la economía. ¿ QUÉ

PODEMOS CONCLUIR CON ESTA REFORMA ?

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Bajo la renovada rectoría del Estado, hoy en día es una prioridad garantizar a toda la población la conectividad y darle el acceso a información oportuna, plural y de calidad. Debemos seguir propiciando el ejercicio pleno de los derechos humanos, el impulso a la democracia a través de la pluralidad, el acceso general a la cultura, la educación y la salud, eliminando las brechas digitales y consolidando una economía más productiva e incluyente, en favor de un mayor bienestar social.

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¿Cuánto sé

de la Reforma? 1. ¿Qué importancia tienen las telecomunicaciones en la actualidad? Las telecomunicaciones son parte de las tecnologías de la información y la comunicación. En los últimos años, han tenido una creciente importancia en la productividad, el crecimiento y el desarrollo económico y social, ya que permiten a la población tener acceso a nuevos programas, servicios y aplicaciones que favorecen la eficiencia y bajan el costo de llevar servicios como los de salud y educación a todas las localidades. La relevancia de las telecomunicaciones ha aumentado exponencialmente desde su surgimiento debido a su capacidad para transformar la manera en que los individuos y las organizaciones se comunican e interactúan impulsando la productividad y permitiendo que las sociedades aprovechen los beneficios de la sociedad del conocimiento y de la economía digital. Es tal la importancia de los servicios de telecomunicaciones y su potencial para incrementar la productividad que se reconoce la ventaja de las naciones que cuentan con infraestructuras suficientes y servicios de calidad disponibles en todo momento y lugar, respecto de las que carecen de ellas. 2. ¿Cuál era la situación del sector de las telecomunicaciones del país antes de la Reforma? El sector de las telecomunicaciones en México se caracterizaba por una alta concentración de mercado, una competencia débil, así como un nivel relativamente insuficiente de inversión y de desarrollo de infraestructura. Además, existían otros problemas de índole institucional y el deseo de fortalecer el ejercicio del derecho a la libertad de expresión. Estas deficiencias motivaron la Reforma en materia de Telecomunicaciones. 3. ¿Qué factores contribuyeron al rezago de las telecomunicaciones? El rezago sectorial se debía fundamentalmente a la debilidad del marco institucional y a la falta de competencia en los mercados, lo que generaba importantes ineficiencias y mermas al bienestar social.

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4. ¿Cuáles son los instrumentos jurídicos que dieron origen a la Reforma? La Reforma en materia de Telecomunicaciones se realizó en dos etapas: 1) la Reforma a la Constitución del 11 de junio de 2013, y 2) la creación de una nueva ley secundaria específica para las telecomunicaciones y la radiodifusión, que se concreta con la publicación de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión en julio de 2014. 5. ¿Qué objeto tienen la Reforma y su legislación secundaria? La Reforma Constitucional y la nueva legislación secundaria tienen por objeto garantizar el acceso de la población a la tecnología digital, propiciar el ejercicio pleno de los derechos humanos, fortalecer el crecimiento y la productividad, impulsar la democracia, facilitar el acceso a la cultura, a la educación, a la salud y, en general, aumentar el bienestar social. La Reforma establece que las telecomunicaciones y la radiodifusión son servicios públicos de interés general, por lo que deberán prestarse en las mejores condiciones de competencia, calidad y precio. La Reforma le permite al Estado ejercer la rectoría en las telecomunicaciones y la radiodifusión, y garantizar los derechos de la población a la información oportuna y plural, a la libertad de expresión y al acceso a las tecnologías. El nuevo marco legal fomenta y concreta un cambio importante y sustancial en la industria de telecomunicaciones y radiodifusión, que busca y ha permitido eliminar prácticas monopólicas en contra del bienestar de la población, que limitaban el potencial del desarrollo económico, social y cultural del país. Con la Reforma se fortalecen las bases para alcanzar la competencia efectiva, con mayores niveles de cobertura y penetración de los servicios basados en la calidad y precios accesibles. 6. ¿Qué atribuciones otorga la Reforma Constitucional al IFT? La Reforma Constitucional creó al IFT como un órgano constitucional autónomo, independiente de la Administración Pública Federal y de cualquiera de los otros poderes, con personalidad jurídica, órgano de gobierno y patrimonio propios, con autonomía presupuestal y de organización interna. La estructura institucional del IFT ha sido diseñada de tal manera que se favorece la independencia de sus decisiones y su funcionamiento, así como el desempeño profesional e imparcial de sus actuaciones. Sus facultades son amplias, pues es el órgano regulador y la autoridad en ma-

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teria de competencia económica de los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión en México. 7. ¿Cuál es la importancia de la Reforma en Telecomunicaciones del país? La Reforma de Telecomunicaciones transforma de manera estructural la forma en que vive la población al darle la posibilidad de insertarse en la economía digital, incorporar las nuevas tecnologías a su cotidianidad y realizar sus derechos fundamentales. Cambia los mercados que históricamente habían estado caracterizados por barreras de entrada y servicios de baja calidad, para convertirlos en motores del bienestar social y el desarrollo económico. La Reforma considera a las telecomunicaciones como un pilar del crecimiento y desarrollo, y establece al sector como instrumento social para dar las mismas oportunidades de progreso a toda la población. 8. ¿Qué es un agente económico preponderante? Es cualquier empresa o grupo de empresas que cuente, directa o indirectamente, con una participación nacional mayor a 50% en los sectores de radiodifusión o telecomunicaciones; este porcentaje puede medirse por el número de usuarios, suscriptores, audiencia, tráfico en sus redes o la capacidad utilizada de las mismas. 9. ¿Qué es la regulación asimétrica y a quién se aplica? La regulación asimétrica es el conjunto de obligaciones regulatorias adicionales para facilitar la competencia en los mercados. Se aplica a los agentes que hayan sido declarados preponderantes en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, o a los que cuenten con poder sustancial de mercado. Esas obligaciones se extinguirán solamente cuando el IFT declare que existen condiciones de competencia efectiva en el mercado de que se trate. 10. ¿Qué es el apagón analógico? Es el proceso de la migración de la televisión analógica hacia la televisión digital terrestre. Esta transición permite enviar las señales de televisión con una calidad de alta definición, utilizando de manera más eficiente el

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espectro, lo que posibilita una mayor oferta de canales y programas a través de la multiprogramación, así como recibir servicios interactivos. 11. ¿Qué es el dividendo digital ? La Reforma contempla el uso eficiente de la banda de frecuencias que se liberan derivado del apagón analógico. A esta banda de frecuencias se le conoce como banda de 700 MHz o primer dividendo digital. Se estipula que esa banda sea empleada para el despliegue de una red mayorista, denominada Red Compartida, que brindará servicios mayoristas de comunicaciones de siguiente generación, para favorecer el acceso universal a las tecnologías de la información, incluyendo el Internet de banda ancha. 12. ¿Cuáles son los beneficios del despliegue de una Red Compartida? La Red Compartida aumentará la cobertura de los servicios de telecomunicaciones llevándolos a regiones que carecen de ellos, promoverá precios competitivos y elevará la calidad de los servicios a estándares internacionales. No inhibe las inversiones de otros operadores ni genera ventajas o desventajas para alguno de ellos. La Red Compartida venderá capacidad a los operadores y comercializadores de los servicios de telecomunicaciones al consumidor final, en términos equitativos y no discriminatorios. El despliegue de una nueva red promoverá un sector más dinámico, atraerá más inversión nacional y extranjera, y fortalecerá la productividad y la competitividad de la economía. Asimismo, habilitará la creación y el acceso a tecnologías y aplicaciones que la población podrá aprovechar para generar proyectos emprendedores, nuevas técnicas productivas y nuevas formas de comercio. 13. ¿Cuáles son los principales logros de la Reforma? La Reforma ha disminuido de manera significativa los precios de los servicios de telecomunicaciones, particularmente los de telefonía móvil; ha generado mayor competencia en la industria y mejor calidad de los servicios, y ha propiciado mayor penetración de los servicios de Internet, telefonía móvil y banda ancha móvil.

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14. Después de la Reforma, ¿cómo se compara México con otros países miembros de la OCDE en la provisión de servicios de telecomunicaciones? La penetración de los servicios ha aumentado en casi todos los casos (con excepción de la telefonía fija, que se mantuvo sin cambio), aunque todavía existe un rezago respecto a los líderes de la OCDE. México destaca por ser uno de los países más baratos en servicios de telefonía móvil. 15. ¿Qué impacto ha tenido sobre los servicios la declaración de un agente económico preponderante en el sector de las telecomunicaciones? El Pleno del IFT determinó que el grupo de interés económico integrado por Telmex, Telnor, Telcel, América Móvil, Grupo Carso y Grupo Inbursa es agente económico preponderante en el sector de las telecomunicaciones, por lo que debe enfrentar una regulación más estricta que los demás agentes económicos del sector. La LFTYR establece que mientras exista un agente económico preponderante, éste no puede cobrar a los demás concesionarios por el tráfico que termine en su red y, en contraste, debe pagar por las llamadas originadas en su red que terminen en las redes de otros. Esto ha contribuido a reducir sustancialmente los precios e impulsar la competencia en los servicios de telefonía. 16. ¿Cuáles son los principales beneficios futuros de la Reforma? Se consolidarán y ampliarán los beneficios ya obtenidos: la reducción de precios, mayor competencia y mejor calidad de los servicios de telecomunicaciones para un número mayor de personas, se incrementarán sustancialmente los beneficios de la Reforma a través del tiempo. La autonomía del IFT será muy útil para mantener y ampliar los beneficios logrados para cubrir a un número creciente de la población. Así también, para adaptar la regulación a las necesidades futuras, producto principalmente del cambio tecnológico continuo a que está sujeto el sector de las telecomunicaciones y la radiodifusión. 17. ¿Qué se espera de la evolución futura de las telecomunicaciones? Es difícil prever lo que va a ocurrir en el sector. Sin embargo, se están delineando algunas tendencias que afectarán su comportamiento en el futuro cercano. La convergencia en los servicios (voz, video y datos);

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el crecimiento de las denominadas empresas OTT, que ofrecen servicios que se prestan a través del Internet con fines de entretenimiento; el mayor uso de aplicaciones o programas a través de los dispositivos móviles, la utilización exponencial de plataformas digitales para la oferta de servicios de otros sectores (transporte, alojamiento, entretenimiento, etc.) así como la importancia creciente de la seguridad y la privacidad de los datos de los usuarios. Estos tópicos delinearán nuevas pautas en el comportamiento del sector. 18. ¿Qué pasará con la regulación? El surgimiento de nuevos actores como las OTT, el Internet de las Cosas y más mercados de dos lados, en los que vendedores y compradores comparten una plataforma, aparte del cambio tecnológico, moldeará la regulación futura. No se trata de que exista más regulación, sino mejor, flexible ante un entorno de constante innovación tecnológica.

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¿Quieres saber

más?

Amador Hernández, Juan Carlos y César Giles Navarro, “La reforma en materia de telecomunicaciones y radiodifusión y su impacto en la competencia”, Revista Pluralidad y Consenso, vol. 5, núm. 26, Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, 2015, pp. 86-111. Disponible en: https://goo.gl/KWhjV2 Culebro M., Jorge E. y Christian González Laporte, “Regulación y evolución de organismos reguladores en telecomunicaciones. El caso de México y Francia”, Gestión y Política Pública, vol. XXII, núm. 1, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México, 2013, pp. 45-83. Disponible en: https://goo.gl/QGoUcC Estavillo Flores, María Elena, “Reforma Constitucional en Telecomunicaciones y Competencia”, México, 2014. Presentación disponible en: https://goo.gl/c8ngdb Gobierno de la República, “Reforma en materia de Telecomunicaciones ¿qué es?”, México, s/f. Disponible en: https://goo. gl/oXUsmi Gutiérrez de la Garza, Héctor, “Reforma de telecomunicaciones: innovación política y legislativa”, en Adrián Gallardo y Luz María de la Mora (coords.), Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica. México más productivo y más competitivo, vol. 3, Fundación Colosio-M. A. Porrúa, México, 2014, pp. 77-86. Disponible en: https:// goo.gl/Yqy9or Instituto Federal de Telecomunicaciones, “Comunicación y medios”. Se puede consultar la Gaceta IFT, México, varias fechas. Disponible en: https://goo.gl/cvius3 ————, Comunicados de Prensa, México, varias fechas. Disponible en: https://goo.gl/mhfgFZ

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Instituto Federal de Telecomunicaciones, Discursos y presentaciones de los integrantes del Pleno del IFT, México, varias fechas e integrantes. Disponible en: https://goo.gl/xTRcPi ————, Líneas de investigación del Centro de Estudios del IFT, México, varias fechas. Disponible en: https://goo. gl/53utZQ ————, “Mitos y realidades”, México, marzo de 2016. Disponible en: https://goo.gl/fszVd9 Morales Elcoro, Rodrigo, Reforma Constitucional en Materia de Telecomunicaciones y Competencia. Elementos para su reflexión, s/f, pp. 1-7. Disponible en: https://goo.gl/hRQLpB Noll, Roger G., “Evaluación de las políticas de telecomunicaciones en México”, El Trimestre Económico, vol. LXXX, núm. 319, Fondo de Cultura Económica, México, julio-septiembre de 2013, pp. 603-650. Disponible en: https://goo.gl/ PN9ETV Ruiz Esparza, Gerardo, “Reformas en acción: telecomunicaciones y radiodifusión”, en Adrián Gallardo y Luz María de la Mora (coords.), Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica. México más productivo y más competitivo, vol. 3, Fundación Colosio-M. A. Porrúa, México 2014, pp. 65-75. Disponible en: https://goo.gl/7Gykbn Trejo, Paulina, “Reformas al Sector Telecomunicaciones”, Cámara de Diputados, marzo de 2014. Disponible en: https:// goo.gl/6unpFi

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Siglario Asociación Mexicana de Internet CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CFC Comisión Federal de Competencia CFE Comisión Federal de Electricidad Cofemer Comisión Federal de Mejora Regulatoria Cofetel Comisión Federal de Telecomunicaciones DOF Diario Oficial de la Federación ENDUTIH Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Información en los Hogares EDN Estrategia Digital Nacional IOT Internet de las Cosas IFT Instituto Federal de Telecomunicaciones LFTYR Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión LGDA Lineamientos Generales sobre los Derechos de las Audiencias OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OTT Over The Top Profeco Procuraduría Federal del Consumidor PIB Producto Interno Bruto SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación AMIPCI

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Índice general

7

Liminar

11

Presentación

15

¿Por qué era indispensable una Reforma? Contextualización global y nacional de la Reforma 16 Problemas y atraso que persistían bajo el esquema anterior 19 Contexto internacional de la Reforma 29

35

¿En qué consiste la Reforma? Ejes rectores de la Reforma 37 La Reforma Constitucional 38 Fortalecimiento de los derechos de la población 38; Reforma a la estructura institucional 40; Promoción de la competencia económica 43

Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión 50 Derechos de usuarios 50; Régimen de concesiones 51; Recursos orbitales 53; Interconexión 53; Regulación económica 54; Infraestructura 55; Neutralidad de las redes 56; Contenidos 56; Seguridad y colaboración con la justicia 57; Régimen de sanciones 57

59

¿Qué se logra con esta Reforma? Avance institucional derivado de la Reforma 61 Efectos de la Reforma sobre el desarrollo de los mercados 62 Mayor crecimiento e inversión 63; Mayor competencia 64; Menores precios de los servicios de telecomunicaciones 68; Mayor penetración de los servicios 70; Mayor disponibilidad de espectro radioeléctrico 73; Televisión digital terrestre 75; Más infraestructura 76; Acceso a las tecnologías de la información y la comunicación 77; Mayor protección al consumidor 79; Reconocimiento internacional por la Reforma 80

125

83

126

¿Qué podemos esperar a futuro con la Reforma? Tendencias globales de las telecomunicaciones 84 El papel de la regulación (retos) 88 Las brechas digitales 92 México en la economía digital y la consolidación de la Reforma 95 Fomento del uso productivo del Internet 98 Reflexión final 103

105

¿Qué podemos concluir con esta Reforma?

109

¿Cuánto sé de la Reforma?

115

¿Quieres saber más?

117

Siglario

119

Referencias

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www.fondodeculturaeconomica.com

Luego de las elecciones de 2012 fue claro tanto para el nuevo gobierno como para los partidos opositores que ninguno de ellos, por separado, tendría la representación suficiente en ambas Cámaras del Congreso como para alcanzar sus metas. En ese marco se forjó el llamado Pacto por México, que diseñó un horizonte ambicioso que conjugaba profundas reformas en muy distintos campos. PRI, PAN y PRD, con el gobierno de la República, firmaron una serie de compromisos que en los meses siguientes se traducirían en reformas constitucionales y legales de largo aliento. El libro que el lector tiene en sus manos tiene la ambición de analizar el significado de una de aquellas reformas, así como el impacto de dicha operación política, que partió del reconocimiento de que ninguna fuerza en singular podía ostentarse como la representante de una nación, como la mexicana, cruzada y modelada por una diversidad política equilibrada. JOSÉ WOLDENBERG