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WATER YAKU BADÁ WASSER SHUEI MITZU PANI MAJI MA`UN Revista del Comité Sectorial de Agua y Saneamiento

Lecciones y Experiencias

Diagnóstico de los servicios de agua potable rural en Apurímac

La educación sanitaria y ambiental desde las escuelas rurales: lecciones de un proyecto exitoso. Agua, salud e higiene en el Cuzco

Lima, agosto 2006

Nº 22

Ensayos y debate

Sunass: situación de la infraestructura urbana de saneamiento en el Perú

Revista Agua, Nº 22 Lima, agosto de 2006

Socios del Comité Sectorial de Agua y Saneamiento ACDI, AGUASAN-COSUDE, PAS-BANCO MUNDIAL, CEPIS-OPS-OMS, UGP PRONASAR, DNS MCVS, SUNASS, DIGESA, SANBASUR, ADRA, CARE-PROPILAS, CENCA, CESAL, APDES SUM-CANADA, PLAN INTERNACIONAL, INTERVIDA-SOLARIS, PRISMA, KALLPA, SER, CONSORCIO CASMA La revista Agua es una publicación trimestral editada por el Comité Sectorial de Agua y Saneamiento. Su objetivo es comunicar las iniciativas del sector, difundir puntos de vista y brindar información sobre capacitación y recursos humanos. La participación en el Comité está abierta para las instituciones que deseen hacerlo. Si usted quiere participar o colaborar con esta publicación, comuníquese con el Comité Editor.

Comité Editor Oscar Castillo (PAS) [email protected] Teléfono: (511) 615-0685 Luis Valencia (CEPIS-OPS) [email protected] Teléfono: (511) 437-1077 Róger Agüero (SER) agü[email protected] Teléfono: (511) 472-7950 Ted Swanson (SUM-CANADA) Teléfono: 435-9125 [email protected] Juan Calizaya (CENCA) [email protected] Teléfono: 471-4361

Colaboradores

Ing. Marco Campos Lic. Fátima Linares

Carátula e Ilustraciones Andrés Zevallos, Cajamarca - Exposición “La Utopía Arcaica”

4 Datos, notas y gotas

4 Municipio delega a Operador Especializado privado la gestión del 4 5 6 6 7 7 8

servicio de agua y saneamiento. Cursos de actualización UNI – SUM CANADÁ. Fundación AVINA: elementos para una nueva cultura del agua en el Perú. Sedapal: inversión privada financiará planta de tratamiento en Taboada. SIAS-PERÚ: Sistema de Información Sectorial en Agua y Saneamiento. PRONASAR: agua y saneamiento en pequeñas ciudades. En Huacho: UGEL promueve trabajo conjunto con EPS y SUM CANADÁ. La metodología de sistematización en el PROPILAS.

10 Lecciones y experiencias

10 Asociación de Municipalidades Rurales del Valle de los Chankas17 23 26 30

AMRUVACH. Diagnóstico de los servicios de agua potable rural en Apurímac - Nicolás Marinof. La educación sanitaria y ambiental desde las escuelas rurales: lecciones de un proyecto exitoso. Agua, salud e higiene en el Cuzco - SANBASUR. La experiencia de SUM Canadá con las Unidades de Gestión Educativa Local. Agua y saneamiento básico en la escuela Primaria. Estimación realizada por SANBASUR. Cuzco: inversión en saneamiento básico rural para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio al 2015. La experiencia del PROPILAS en apoyo a la región Cajamarca. Elaboración de políticas públicas regionales en agua y saneamiento.

34 Ensayos y debate

34 Sunass: situación de la infraestructura urbana de saneamiento en el Perú. Aportes para una mejor gestión de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento (EPS).

Cuidado de la edición Luciana Mendoza y Beatriz Schippner (PAS)

Programa de Agua y Saneamiento Álvarez Calderón, 185, piso 7 Lima 27, Perú http://www.wsp.org

CEPIS Los Pinos 259, Urbanización Camacho, Lima 12, Perú http://www.cepis-oms.org Diseño y diagramación: Ana María Origone Impreso en Perú por: LEDEL S.A.C.

43 Cronología del Agua

46 Publicaciones

Editorial

Los desafíos del sector de agua y saneamiento y el cambio de autoridades l Perú, como en pocas ocasiones en su historia, realizó en julio del 2006 un cambio de gobierno en forma democrática, reafirmando con ello la estabilidad social, política y económica, tan necesarias para el desarrollo del país. Es de esperar que la nueva administración continúe con las políticas de Estado que contribuyan a garantizar en los distintos sectores el acceso a los servicios, especialmente en los servicios de agua y saneamiento. Los temas inmediatos de atender se refieren a:

E

a) Contribuir a una ampliación de coberturas sustentadas en una gestión sostenible de las inversiones y de los servicios. Los servicios en el área urbana de las grandes ciudades, las ciudades intermedias y el área rural, necesitan de asistencia técnica e inversiones que les permitan garantizar servicios sostenibles. El tema clave para ello es promover nuevos modelos de gestión de los servicios, en donde el Estado, desde el nivel central y municipal; la comunidad o los usuarios y los Operadores Especializados, trabajen de manera conjunta fortaleciendo una “Alianza Público-Privado y Social”, para tomar las decisiones más apropiadas de acuerdo a su realidad. En ese sentido hay algunas experiencias en las pequeñas ciudades que el PRONASAR proyecto del Ministerio de Vivienda y el PPPL proyecto ejecutado por el PAS-BM, están desarrollando desde el año 2003, con buenos resultados en alianza con los usuarios y los gobiernos locales. b) Promover una nueva cultura de manejo de los recursos hídricos. El manejo integrado del agua en el Perú, es de larga data. La administración del agua en armonía con

el medio ambiente es un legado de nuestra historia. Desde la época prehispánica el Perú ha desarrollado un conocimiento científico acerca del manejo del agua, la conservación del medio ambiente y el desarrollo social. Por ello, de lo que se trata es de recuperar ese conocimiento y, apoyados con las nuevas tecnologías, promover desde las cuencas y microcuencas, el uso apropiado del agua para el consumo humano y el desarrollo local. Se puede comenzar con proyectos piloto para aprender las lecciones en los distintos niveles: institucionales, sociales, técnicos, económicos, productivos y legales. c) Promover el trabajo concertado e intersectorial. El Perú siendo un país tan diverso y heterogéneo en términos culturales y geográficos, tiene buenas experiencias de concertación y trabajo intersectorial, con iniciativas en el nivel regional, como son los comités sectoriales del Cuzco, Lambayeque o Cajamarca; y el comité sectorial que edita esta revista, entre otros. Se debe promover estas iniciativas en todas las regiones del país, como un soporte clave para implementar el Plan Nacional de Saneamiento Básico. En conclusión, en el marco de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el desafío para el sector en este nuevo quinquenio tiene varias ángulos o dimensiones y se necesitará el esfuerzo de todas las instituciones públicas y privadas para lograrlo.

El Comité Editor

AGUA [3 ]

Datos, notas y gotas Sechura: La “Alianza Público-Privado y Social” tiene su primer producto

Municipio delega a Operador Especializado privado la gestión del servicio de agua y saneamiento

Desde setiembre del presente año, la Facultad de Ingeniería Ambiental de la Universidad Nacional de Ingeniería – UNI, en convenio con el Servicio Universitario Mundial del Canadá – SUM Canadá, brindará en la ciudad de Chiclayo dos cursos de actualización relacionados con la mejora de la prestación de servicios de agua y saneamiento.

La ciudad de Sechura, ubicada en la provincia de Sechura, departamento de Piura, tiene cerca de 30 mil habitantes y desde hace varios años enfrenta problemas de abastecimiento de agua. Por iniciativa de su alcalde, el ingeniero Justo Eche, se decidió buscar un nuevo modelo de gestión de los servicios. De esta manera se inscribieron en el Proyecto Piloto de Pequeñas Localidades (PPPL), que es ejecutado por el PAS-BM, con el apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI)

Local del nuevo operador especializado en Sechura. Alcalde Justo Eche y Jorge Caballero, operador.

y la participación del Viceministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

A los asentamientos humanos (AA.HH.)

Dicho proyecto se ejecuta en nueve mu-

que se abastecen de un reservorio de

nicipalidades, con el enfoque de promo-

1000 m3, se les ha incrementado de

ver la “Alianza Público-Privado y Social”,

una hora diaria por sectores a tres horas

como estrategia para adoptar modelos

continuas en simultáneo en todos los

de gestión sostenibles.

sectores. Se espera que en el corto plazo se incremente la continuidad de cinco

Luego de dos años de trabajo con la

a nueve horas. Asimismo, el primer mes

municipalidad y la población de Sechura,

de cobranza fue eficiente en un 60%,

y de realizar un concurso público abierto

con lo cual se expresa la aceptación de

para seleccionar a un Operador Especia-

los usuarios; en el segundo mes se pro-

lizado, el municipio firmó finalmente un

yecta superar el porcentaje de cobranza

contrato de usufructo-gestión por diez

y la eficiencia.

años con el consorcio PROGESTIÓN, integrado por tres pequeñas firmas de

En los meses siguientes, el operador de

constructores nacionales, cuyo gerente

Sechura, en alianza con la municipalidad

es el ingeniero Jorge Caballero. En las

y la Junta Vecinal Comunal, realizará el

otras siete municipalidades se seleccio-

seguimiento de la mejora de la infraes-

nó también y se han firmado los contra-

tructura de los servicios y continuará

tos con los operadores respectivos.

con la campaña de comunicación para mantener informados a todos los actores

El 3 de abril de 2006, la municipalidad

locales de sus derechos y deberes.

de Sechura transfirió los servicios al nuevo Operador Especializado. En estos

Para más información: PROGESTION,

tres meses se ha mejorado la calidad del

Jorge Caballero, teléfono 073-377744,

servicio en continuidad y presión.

email: [email protected]

AGUA [4 ]

CURSOS DE ACTUALIZACIÓN UNI – SUM CANADÁ

El primer curso, a dictarse en la primera quincena de setiembre, será “Selección, evaluación, operación y mantenimiento de macro y micro medidores”, y tendrá como objetivo fortalecer las capacidades de los profesionales y técnicos encargados de los sistemas de agua, a fin de poder realizar un control más eficiente de su producción y distribución. Ello en la medida que se ha comprobado que las diferencias entre el agua producida y la facturada, que generan grandes pérdidas económicas para las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento - EPS, se deben por lo general a la carencia de una buena operación y mantenimiento preventivo en la macro y micro medición. El segundo tema, a dictarse en octubre, será “Catastros técnicos y de usuarios en las EPS”, el cual ampliará los contenidos del curso de extensión realizado en la UNI en enero de 2006. La designación de la ciudad de Chiclayo como sede de los cursos, tiene por finalidad facilitar la participación de profesionales y técnicos de las EPS de la zona norte del país. Las clases las impartirán especialistas de SUM Canadá y la UNI. Para obtener información: Facultad de Ingeniería Ambiental de la UNI, teléfono (01) 482-1585. Página web http://fia.uni.edu.pe, o escribir a: [email protected]

Fundación AVINA: elementos para una nueva cultura del agua en el Perú La Fundación AVINA realizó en Lima la “Jornada por una nueva Cultura del Agua”, el 20 y 21 de junio pasados, para promover una nueva forma de concebir la cultura del agua. Un esfuerzo encomiable apoyado por reconocidos profesionales, técnicos y promotores, así como una amplia participación de las instituciones del sector, sociedad civil y el Estado; todos interesados en promover el cuidado del medio ambiente y el uso de los recursos hídricos. Uno de los temas de discusión fue la propuesta de “sustituir la empresa municipal” como el principal proveedor de servicios de agua y saneamiento. Cabe recordar que en la década de 1990 el país invirtió más de 2,400 millones de dólares en las EPS del área urbana y en sistemas para el área rural. El resultado, una década después, son las EPS no sólo quebradas, con excep-

Cultura o enfoque tradicional del agua

ción de la EPS Tumbes que acaba de ser concesionada, sino que incluso el problema se ha duplicado porque actualmente para dar agua y saneamiento a 6.7 millones de peruanos que no tienen acceso a estos servicios, se necesitan más de 4,300 millones de dólares. Si ese es el desafío, debemos preguntarnos cuál(es) sería(n) el(los) modelo(s) de gestión que garantice la sostenibilidad de las inversiones y la ampliación de los servicios. A su vez, se discutieron los elementos convencionales o tradicionales de la cultura del agua y los nuevos elementos que perfilan un renovado concepto del tema. De las presentaciones y los debates en el taller de AVINA, pueden identificarse cinco grandes temas, a partir de los que se podría comparar el enfoque tradicional y el nuevo enfoque: los derechos, las tecnologías, el centralismo, la participación ciudadana y los modelos de gestión. De estos cinco temas, que bien pueden ser más, surgen los elementos para una nueva cultura del agua que incluye todos sus usos. Un resumen de los nuevos elementos, se observa en el cuadro adjunto. (Oscar C.)

Elementos para una nueva cultura del agua

1. El acceso al agua de calidad (potable) no se reconoce como un derecho ciudadano • Las instituciones proveedoras no trabajan con criterios de eficiencia y eficacia. • Los ciudadanos no reconocen sus deberes para asegurar la sostenibilidad del servicio.

• Se reconoce el acceso al agua de calidad (potable) como un derecho ciudadano. • Se promueve la inclusión del tema en la Constitución Política del país, especificando derechos y deberes de las personas frente al agua. • Se reconoce que el agua potable tiene un valor económico.

2. Tecnologías e infraestructura • Se utilizan tecnologías convencionales para proveer servicios de agua y saneamiento. • El currículo de las facultades de ingeniería de las universidades sólo difunden tecnologías convencionales. • La universidad y las empresas no investigan acerca de las tecnologías no-convencionales.

• Promover la investigación y el uso de tecnologías no-convencionales, de menor costo, que brindan servicios con calidad, como el “condominial” para ampliar los servicios. • Promover el uso de tecnologías fáciles de operar y mantener y que reduzcan el uso del agua. • Promover el saneamiento ecológico (ECOSAN) en áreas en las que los costos de infraestructura son muy altos o en donde se busque reducir el consumo del agua potable.

3. Las políticas sectoriales tienen un manejo centralista • Predomina el enfoque sectorial en el manejo de los recursos hídricos, el INRENA contra el Ente Rector de agua y saneamiento. • Las normas técnicas tienen enfoques muy sectoriales.

• Se construye el concepto de “gobernabilidad del agua”, con un enfoque integrado en el manejo de los recursos hídricos. • Reconoce que la cuenca puede ser la “unidad de gestión” de los recursos hídricos, en donde el uso para el consumo humano es prioritario. • Promueven normas técnicas que tomen en cuenta el uso integrado.

4. Participación ciudadana muy limitada • Los planes sectoriales no se construyen en base a la concertación y el consenso. • Predomina un enfoque centralista y de exclusión de los ciudadanos, particularmente de los que carecen del servicio.

• Promueve procesos participativos y de concertación en la adopción de las políticas y planes sectoriales. • Apoya procesos transparentes y de comunicación e información a los ciudadanos. • Reconoce las demandas de los ciudadanos excluidos. En el ámbito nacional hay más de seis millones sin servicios y sólo en Lima, la capital, hay más de un millón de ciudadanos sin servicios de agua y saneamiento.

5. Modelos de gestión que enfatizan la administración pública o municipal de los servicios de agua y saneamiento • Predomina una política de subsidios “ciegos”. • Las EPS municipales están quebradas. • Los gobiernos locales han demostrado que no son los más eficientes operadores de los servicios de agua y saneamiento.

• Busca nuevos modelos de gestión que incluyan la participación de tres actores: el municipio, el Operador Especializado o privado y la comunidad. • No existe un solo modelo de gestión para garantizar la sostenibilidad y eficiencia. Se buscan soluciones adecuadas para cada realidad, en base a una alianza estratégica ”Publico- Privado y Social”. • La transparencia y participación democrática de la ciudadanía es clave en todo el proceso. • La política de subsidios se debe enfocar en proveer de servicios a los más pobres.

AGUA [5 ]

Datos, notas y gotas

Sedapal: inversión privada financiará planta de tratamiento en Taboada

SIAS-PERÚ: Sistema de Información Sectorial en Agua y Saneamiento

Lima podrá mejorar sus condiciones como ciudad competitiva -con mejoras sustanciales para la salud ambiental y oportunidades de desarrollo-, mediante la próxima ejecución de obras que eviten la contaminación debido a desagües en el litoral marino y el río Rímac. La construcción de la planta de tratamiento y el emisor submarino en Taboada, Oquendo, será posible mediante la participación de la inversión privada -promoción a cargo de Proinversión-, que garantiza la culminación de estos proyectos de saneamiento. La planta Taboada tendrá una capacidad de tratamiento de 14 m3/s, y junto con el emisor submarino y el Interceptor Norte darán solución a las descargas de desagües crudos de los distritos de la zona norte de Lima. Esta iniciativa fue apoyada por el presidente del directorio de Sedapal, Guillermo León, y el ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Rudecindo Vega, con el acuerdo del Consejo de Ministros y la Resolución Suprema N° 024-2006-EF, que ratifica el acuerdo de Proinversión, el cual dispone incorporar al proceso de promoción de la inversión privada, la concesión del proyecto Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Taboada.

Con el apoyo del Programa de Agua y Saneamiento, PAS-BM, el sector dio un paso adelante en la gestión del conocimiento del agua y saneamiento en el Perú a través del diseño y lanzamiento del portal web SIAS; de esta manera, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento del Perú fortalece el rol de liderazgo en el sector. Mediante resolución ministerial se crea el SIAS-PERÚ el 14 de junio, liderado por la Dirección Nacional de Saneamiento - DNS.

Interceptor Norte próximo a concluir

En esta primera etapa, la gestión de los convenios para la sistematización e intercambio de información está prevista con las siguientes entidades: Superintendencia de Servicios de Saneamiento – Sunass, Dirección General de Salud Ambiental y la Oficina General de Saneamiento del Ministerio de Salud; el Ministerio de Economía y el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado – Sedapal. Asimismo se han aplicado proyectos pilotos SIAS en el ámbito local y regional para fortalecer la gestión de información y conocimiento de lo local a lo global. Mediante el portal web el SIAS.PERÚ se convertirá progresivamente en un instrumento para la planificación, monitoreo y evaluación del Plan Nacional de Saneamiento, y la formulación de los planes regionales que el sector desarrolla con las entidades involucradas en el nivel nacional. El interés de la Cooperación Técnica Internacional, desde el Grupo AGUA, es cumplir un rol motivador y orientador en la construcción del SIAS, que sea sostenible y permita dar los pasos siguientes en el cambio de las nuevas autoridades del sector. (Javier Taipe)

El Interceptor Norte es un emisor de 19 km de longitud, que concentrará las descargas de ocho colectores, los cuales actualmente desembocan en diferentes lugares del litoral y del río. Conducirá además los desagües hasta el fundo Oquendo, donde se construirá la planta Taboada y el emisor submarino. La obra ejecutada por Sedapal está próxima a concluirse y entrará en funcionamiento en conjunto con las obras de la segunda etapa, es decir, la planta de tratamiento y el emisor. Los principales beneficios son: • Las playas de Magdalena, La Perla, La Punta, el Callao y del río Rímac, dejarán de recibir las descargas de desagües. • Se eliminarán los focos infecciosos y malos olores en la zona, en beneficio de la salud. • Se evitará el uso de aguas servidas sin tratar en el riego de cultivos agrícolas. • Se propiciará una pesca artesanal saludable. • Se crearán condiciones para el desarrollo urbano y turístico. • Sedapal ha ejecutado las obras generales que permitirán que en los próximos meses 580 mil pobladores de Lima y Callao se conecten al servicio domiciliario una vez concluidas las redes secundarias y conexiones programadas por la empresa.

AGUA [6 ]

El sector tiene un modelo conceptual del SIAS que señala los lineamientos para construir un sistema de información sustentado en los principios de la gestión de calidad y de mejora continua, donde las entidades estratégicas juegan un papel clave en la consolidación y el fortalecimiento del sistema. Se opera bajo una estructura de red donde todos sus componentes son entidades públicas y privadas que tienen intereses comunes.

Ref: [email protected]

UNA INICIATIVA EN LA PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO LOCAL

PRONASAR: AGUA Y SANEAMIENTO EN PEQUEÑAS CIUDADES La iniciativa del gobierno peruano en el sector de Agua y Saneamiento para las pequeñas ciudades, que cuenta con el apoyo del Banco Mundial, ha permitido el desarrollo de un proyecto piloto en 25 ciudades a nivel nacional concentradas principalmente entre los 2,001 a los 10 mil habitantes, el cual es implementado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento a través del PRONASAR. La hipótesis central del proyecto piloto es demostrar que los servicios de agua y saneamiento –cuando son administrados, operados y mantenidos mediante alianzas privadas, o público-privadas- son capaces de arrojar mejores resultados en materia de calidad y eficiencia en la provisión de los servicios, así como en su sostenibilidad. Desde el 2005 cuando se inicia la implementación de este proyecto a la fecha, se ha logrado la suscripción de seis contratos de operación, mantenimiento y administración de los servicios de agua y saneamiento en poblaciones por debajo de los 5 mil habitantes, mediante la forma de contratos de usufructo-gestión en ciudades de Junín, Piura y Ayacucho, y se ha iniciado procesos de promoción social –claves para la implementación del proyecto– en 10 ciudades más en Ayacucho, San Martín y Cuzco. La formación y el desarrollo de los modelos de gestión en estas ciudades ha implicado esfuerzos de convocatorias a empresas regionales y locales hasta la promoción de personas naturales que posteriormente se asocian y constituyen una nueva forma jurídica (Sociedad Anónima Cerrada o asociaciones sin fines de lucro). En todos los casos, los contratos suscritos incluyen una opción de renovación por un periodo

Comité de Concertación Sectorial de Lambayeque, presidido por el Director Regional de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ing. Rodolfo Arbulú.

similar al inicial (los cuales van desde los tres a los diez años) vistos los resultados de la gestión del operador. Si bien los resultados de implementación del proyecto en estas primeras ciudades están aún verificándose –considerando que los contratos se encuentran en el primer mes de operación- se ha definido la inclusión de una segunda etapa de implementación1 vistos los resultados de gestión medidos a través de indicadores estándares de calidad de los servicios, morosidad y satisfacción del cliente, entre otros. Para mayor información, contactarse con: [email protected] 1

La segunda etapa incluye apoyo a la gestión y una segunda fase de mejoramiento de la infraestructura de agua y saneamiento.

EN HUACHO:

UGEL PROMUEVE TRABAJO CONJUNTO CON EPS Y SUM CANADÁ El 24 de mayo último, el área de gestión institucional de la Unidad de Gestión Educativa Local – UGEL 09 Huaura – Huacho, emitió una resolución directoral que respalda el convenio y la labor que vienen desarrollando de manera conjunta la EPS EMAPA Huacho S.A. y el Servicio Mundial del Canadá – SUM Canadá en diversas instituciones educativas de la ciudad de Huacho. Con esta resolución se promueve la labor de las tres instituciones para mejorar la

atención en las diversas modalidades y niveles educativos, a fin de desarrollar una formación integral de los alumnos basada en una educación en valores. Además, la resolución promueve el mejoramiento de la calidad educativa por medio de la gestión coordinada entre instituciones especializadas, favoreciendo las actividades permanentes de capacitación y seguimiento en el tema de agua y saneamiento en el ámbito escolar.

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Datos, notas y gotas LA METODOLOGÍA DE SISTEMATIZACIÓN EN EL PROPILAS Zoila Cárdenas - [email protected] Especialista en sistematización / PROPILAS La experiencia desarrollada en el PROPILAS en su plan de documentación y sistematización, se caracteriza por el acompañamiento oportuno y efectivo a los diferentes procesos, en un esfuerzo colectivo de interacción con los diferentes actores que participan en el proyecto. Como se sabe, existen diversos enfoques metodológicos e instrumentos para sistematizar experiencias, en el caso del PROPILAS ésta se sustenta en el marco lógico del proyecto, que se ha implementado con el apoyo del consultor Raúl Guerrero.

Uno de los objetivos del proyecto ha sido la comunicación y difusión de sus logros a la sociedad en su conjunto y especialmente a las instituciones del sector de agua y saneamiento. De esta forma se promueve la réplica de las experiencias exitosas validadas en otros niveles, buscando la sostenibilidad de las intervenciones y el impacto en la vida de los usuarios. Ello se ha facilitado con la metodología de trabajo que considera las siguientes fases: (i) planificación; (ii) documentación de la experiencia; y (iii) comunicación y difusión de los aprendizajes. De esta manera la

sistematización es un producto en sí mismo, que permite dar cuenta del proceso seguido por la experiencia, complementada con las evaluaciones de los resultados y del impacto en la fase post del proyecto. Al respecto, se han diseñado instrumentos sencillos y de fácil aplicación para el recojo de la información, tales como: (a) informes de paso; y (b) cronologías de actividades. Los informes de paso son la herramienta clave en la recopilación de la información para la documentación de los procesos. Estos permiten:

Elementos de base para la sistematización teniendo como referente el marco lógico INSUMOS

Recursos requeridos por el proyecto. Proyecto PROPILAS: Marco lógico, POA, Presupuesto.

PROCESOS

Conjunto de actividades definidas que acontecen en la intervención del proyecto, en función de los objetivos y ejes temáticos de la sistematización.

RESULTADOS

Logros de los productos esperados en la intervención del proyecto.

IMPACTO

Conocimiento y replicabilidad de los aprendizajes validados por el proyecto por parte de las instituciones y los actores interesados en el tema.

Recursos humanos: Equipo ejecutor del proyecto, actores claves en la intervención (municipios, universidad, JASS, etc.). Recursos financieros

 Indicadores  Línea de base  Sistema de monitoreo y evaluación

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Sistematización

Evaluaciones intermedias y final

Evaluación de impacto

Documentos publicados • Recoger, procesar y consolidar las actividades y los productos esperados del proyecto. • Poner al alcance del equipo de intervención la información sobre el desarrollo de actividades, facilitando la interacción entre los componentes del proyecto y la gerencia.

Estudios: • Lecciones aprendidas del Proyecto Piloto de Agua y Saneamiento Rural, PROPILAS, en Cajamarca. CARE, COSUDE, PAS-BM. Lima, noviembre 2002.

Notas de campo:

• Realizar el seguimiento y monitoreo de las actividades.

• La selección de contratistas para ejecutar proyectos de saneamiento rural. CARE, COSUDE, PASBM. Lima, septiembre 2000.

• Establecer pautas de orientación para el futuro del proyecto en acciones correctivas de reformulación o reafirmación de los procesos.

• La selección de municipios y comunidades con el enfoque de demanda. CARE, COSUDE, PAS-BM. Lima, agosto 2001.

Los informes de paso, elaborados por la encargada de la documentación, en coordinación con el consultor Raúl Guerrero y los mismos actores del proyecto, toman como referencia el Plan Operativo Anual (POA) del proyecto y recogen el detalle de las actividades desarrolladas, para luego analizarlas y editarlas en los informes que documentan el proceso y permiten la elaboración de los productos esperados para la sistematización. A la fecha, las experiencias del PROPILAS con la asesoría técnica del Programa de Agua y Saneamiento administrado por el Banco Mundial (PAS-BM) y el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), se han difundido en notas de campo y en documentos especiales, a nivel nacional e internacional.

• La participación del sector privado en el saneamiento rural. CARE, COSUDE, PAS-BM. Lima, mayo 2002.

Es aleccionador compartir la metodología de sistematización del PROPILAS, especialmente si contribuye con el proceso de aprendizaje sectorial, apoya al PRONASAR y sirve de sustento en el diseño de las políticas regionales para el sector.

• La contratación municipal con participación comunitaria. CARE, COSUDE, PAS-BM. Lima, junio 2006.

• PROPILAS: dos modelos en la provisión de servicios de agua y saneamiento sostenible. CARE, COSUDE, PAS-BM. Lima, julio 2002. • La experiencia de la Escuela Piloto, EPILAS: acreditación en agua y saneamiento rural. CARE, COSUDE, PAS-BM. Lima, mayo 2004.

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Reportes: • Experiencias de planificación estratégica en agua potable y saneamiento rural en municipalidades distritales. CARE, COSUDE, PAS-BM. Lima, noviembre 2005.

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AGUA [9 ]

Lecciones y experiencias Asociación de Municipalidades Rurales del Valle de los Chankas- AMRUVACH

Diagnóstico de los servicios de agua potable rural en Apurímac Nicolás Marinof, Asesor CEPRODA – AMRUVACH [email protected]

uego de varias décadas de saneamiento rural, la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento y los beneficios que éstos aportan a las comunidades han generado preocupación en las instituciones del sector. Por ello es preciso investigar para lograr el diseño de nuevos programas.

L

Con el apoyo de COSUDE, del Programa AGUASAN y de las ONG VOLENS y CEPRODA, la AMRUVACH –asociación de 13 municipalidades rurales de las provincias de Andahuaylas y Chincheros en Apurímac–, realizó un diagnóstico de la situación actual de los servicios de agua y saneamiento en un área de 2,284 km2, que alberga a una población rural de 47,765 habitantes. Este artículo presenta un resumen de los resultados del estudio limitándose a los servicios de agua potable. La metodología fue diseñada y validada en el distrito de Kaquiabamba, para

1

luego ser replicada en los demás distritos1 de la AMRUVACH. Un equipo de 21 encuestadores municipales realizó en el periodo julio-septiembre de 2005 un total de 203 encuestas de campo en similar número de centros poblados. Todos los SAP (Sistemas de Abastecimiento de Agua Potable) de la zona de estudio son sistemas por tubería, sin tratamiento, abastecidos por gravedad, en 99% de los casos con agua proveniente de manantiales. De los 203 centros poblados, objetos del estudio, 26 no cuentan con un SAP, representando tan sólo el 2,4% de la población de los 12 distritos por ser localidades muy pequeñas. Existe, sin embargo, un grupo poblacional que no cuenta con el servicio de agua potable: son los pastores de la puna que viven en casas dispersas a alturas vecinas de 4,000 metros y representan al 4,5% de la población estudiada. En cada centro poblado se evaluaron las diferentes características de los servicios de agua de las cuales depende

Son las municipalidades distritales de Andarapa, Huayana, Kaquiabamba, Pampachiri, Pomacocha, Ranracancha, San Antonio de Cachi, San Miguel de Chacrampa, Santa Maria de Chicmo, Tumayhuaraca, Turpo y Villa Chiara. El estudio no se llevó a cabo en el distrito de Huancaray.

AGUA [10 ]

Revista “Agua” Nº 22. Lima, agosto 2006

su sostenibilidad. Éstas son: la situación de los servicios, el estado de la infraestructura, la calidad de la organización, participación y gestión comunitaria, la operación y el mantenimiento. Para cada uno de estos componentes, se elaboró un índice de evaluación a partir de una serie de indicadores que serán analizados a continuación. Luego, en el párrafo sobre la sostenibilidad, será presentado un cuadro resumen con los diferentes índices de evaluación.

Estado de los servicios de agua La cobertura de los servicios de agua en el área de estudio es de 77%. Es importante observar que del 23% de viviendas sin servicio de agua, menos de un tercio corresponde a poblaciones dispersas o localidades sin SAP, mientras que la mayoría de las viviendas sin acceso al agua se encuentra en centros poblados que cuentan con un SAP, pero donde falta ampliar la cobertura del servicio. En estos centros poblados existen muchas viviendas donde los dueños sólo permanecen por cortos periodos y no siempre están dispuestos a realizar la inversión que requiere una conexión domiciliaria, prefieren abastecerse del caño de un vecino o de otra fuente. El cuadro 1 muestra que si bien la mayoría de las viviendas tiene acceso al servicio mediante conexiones domiciliarias, una proporción creciente de viviendas posee lavaderos ya que durante los cinco últimos años han sido parte de la oferta de varias ONG como ProAnde,

CEPRODA y CARE. Las piletas públicas sólo representan un porcentaje marginal que va bajando cada año: no hay demanda para esta alternativa, puesto que ya no es parte del paquete de intervención de ninguna institución y más bien se observan muchos casos de piletas públicas clausuradas en SAP antiguos. Existen grandes diferencias en el porcentaje de viviendas con lavadero de un distrito a otro (39% en Santa María de Chicmo contra sólo 1% en San Antonio de Cachi). La demanda por lavaderos es fuerte en los distritos donde las ONG lo han introducido, observándose incluso usuarios que deciden construir el suyo con sus propios recursos, situación comparable con los distritos donde todavía no hay lavaderos y sus pobladores aún lo relacionan con un lujo de la ciudad inalcanzable para ellos. La generalización del lavadero constituiría un paso esencial en el mejoramiento de la calidad de vida y salud de las familias campesinas que, por ahora en su mayoría, sólo disponen de conexiones domiciliarias rústicas que consisten en un caño con un tubo pvc amarrado a un palo sin pedestal de concreto y con drenaje deficiente, limitando considerablemente la posibilidad de adoptar hábitos de higiene saludables. La continuidad del servicio de agua es de 21 horas diarias en promedio. El 34% de los SAP tiene servicio de agua continuo, mientras que sólo el 6,2% de los SAP tiene agua menos de 12 horas por día. En un solo SAP, donde la fuente de agua se ha secado, no hay agua.

Cuadro 1: nivel de servicio Viviendas con lavadero

1 993

15%

Viviendas con conexión domiciliaria

7 726

58%

479

3.6%

3 031

23%

13 229

100%

Viviendas con acceso a una pileta pública Viviendas sin acceso al servicio de agua Total viviendas

Equipo de encuestadores de la AMRUVACH que participó en el diagnóstico.

Las causas de la falta de continuidad del servicio son, por orden de frecuencia: (1) fugas en las conexiones domiciliarias; (2) mal uso del agua por los usuarios, por ejemplo riego o fabricación de adobes; (3) fugas en las válvulas de flotador de las cámaras rompe presión; (4) fallas en el diseño del SAP, como por ejemplo ausencia de reservorio, reservorio mal ubicado o red de distribución subdimensionada; y (5) fuente de agua insuficiente, que fue identificado como un problema en 23 SAP de un total de 177. Las fugas en reservorios, cámaras y tuberías, aunque frecuentes, rara vez son importantes y sólo constituyen una causa secundaria de falta de continuidad del servicio. Los recursos hídricos disponibles en la fuente son en promedio 218 litros al

AGUA [11 ]

día por habitante. A pesar de eso, es sorprendente constatar que en los SAP donde el servicio no es continuo, los usuarios generalmente lo atribuyen a que “el manante no alcanza”, subestimando o ignorando las demás causas, y tratando de remediar esta situación captando de manera artesanal fuentes de agua adicionales, a veces contaminadas, agravando de esta manera los problemas de calidad de agua, como se verá en adelante.

Calidad del agua La calidad del agua de consumo ha sido evaluada mediante cinco indicadores (cuadro 2). Es destacable el hecho de que casi la totalidad de las fuentes de agua utilizadas es de origen subterráneo, lo que significa que, en teoría, no presentan contaminación fecal y, por lo tanto, no requieren de ningún tratamiento si se logra llevar el agua hasta los puntos de distribución sin contaminarse. Lo último es posible si el SAP y el o los manantiales protegidos son herméticos, lo que lamentablemente sólo ocurre en 36% de los SAP. La cloración del agua, aunque practicada en el 59% de los SAP, resulta ser inefectiva en la gran mayoría de los

casos. El quinto indicador del cuadro 2 permite deducir que sólo en 6,8% de los SAP el agua estaría clorada en forma constante; además, este porcentaje está sin duda sobrevaluado, pues se comprobó que por lo menos en un SAP clasificado en esta categoría, la JASS nunca había clorado el agua. Entre las causas de esta situación se pueden mencionar la falta de capacitación de los operadores de las JASS, las dificultades que tienen en conseguir en forma regular hipoclorito de calcium de calidad aceptable y la ineficiencia de la técnica de cloración con hipoclorador. Finalmente, algunos piensan que es contraproducente la estrategia que busca imponer de manera insistente y coercitiva la norma que obliga a que todos los SAP tengan su agua clorada. Basándose en estos indicadores, se ha determinado que la calidad del agua es mala en 52% de los SAP. Este problema debe tratarse prioritariamente, ya que se podría solucionar con una mínima inversión que está al alcance de las comunidades a condición de que tengan conciencia del problema y la capacidad técnica de resolverlo.

Cuadro 2: indicadores de calidad del agua (N = 177 SAP) 1. Fuente de agua subterránea

175

99%

2. Sistema de agua potable hermético

90

51%

3. Manantial(es) protegido(s)

85

48%

4. Operador limpia y desinfecta el SAP periódicamente

56

32%

12

6,8%

5. Presencia de cloro residual en las cinco últimas muestras de agua analizadas2

Infraestructura El estado de la infraestructura ha sido evaluado mediante dos metodologías: la primera, cuantitativa, utilizada para la elaboración del índice de sostenibilidad; y la segunda, cualitativa, cuyos resultados se presentan a continuación. El 13% de los SAP tiene una infraestructura en perfecto estado. En el 46% de los SAP, la infraestructura tiene problemas menores causados generalmente por el envejecimiento de sus componentes producidos en forma acelerada cuando no se han respetado las normas de construcción durante las obras o en caso de deficiente mantenimiento por la comunidad. Las fallas más comunes son tapas de concreto desintegradas o tapas metálicas oxidadas, tuberías con partes al descubierto o enterradas superficialmente, válvulas defectuosas, tuberías, reservorios o cámaras con fugas. Son frecuentes también las fallas de diseño, como por ejemplo cuando la captación no sella el ojo del manantial, ello se debe a que las tapas no son sanitarias, no existen válvulas y/o cámaras de válvulas. Todas estas fallas pueden solucionarse con una pequeña inversión y sin necesitad de estudios técnicos detallados. El 37% de los SAP tiene problemas serios de infraestructura, cuya resolución sería costosa, pues requiere de la realización de estudios técnicos detallados. Estos SAP necesitan la renovación completa de uno o varios de sus componentes como captación, reservorio, parte o totalidad de las redes o líneas de conducción. Los SAP cuya fuente de agua es insuficiente requieren de la construcción de captaciones y/o líneas de conducción adicionales. En este grupo se ha identificado a 29 SAP (de un total de 177) que presen-

2

Fechas de análisis: septiembre de 2004, octubre de 2004, noviembre de 2004, enero de 2005 y febrero de 2005 (datos proporcionados por la DISA Apurímac II, Andahuaylas).

AGUA [12 ]

“ Al margen de esta clasificación, se ha comprobado que el 34% de los SAP tiene CRP en la red de distribución y el 80% de estos SAP tiene problemas de fugas originadas por fallas en las válvulas de flotador, siendo la lección: evitar la construcción de SAP con CRP, o en todo caso limitar al mínimo el número de CRP cuando éstas sean necesarias.

Organización y participación comunitarias

Pastores de puna en el distrito de Tumayhuaraca tomando agua de su fuente local.

tan fallas graves de diseño: (1) red de distribución subdimensionada o que no permite pasar de un nivel de servicio por piletas públicas a conexiones domiciliarias; (2) reservorio ubicado en un nivel topográfico inadecuado, cuyos resultados son presiones excesivas en la red de distribución o la imposibilidad para el reservorio de llenarse con el agua proveniente de la captación; (3) CRP (cámaras rompe presión) en número excesivo en la red de distribución, de modo que imposibilita su correcto mantenimiento por la comunidad; (4) desnivel entre reservorio y CRP o desnivel entre CRP de la red de distribución que excede los 50 metros especificados por la norma peruana, resultando en válvulas que se deterioran rápidamente. Finalmente, el 4% de los SAP requiere de una renovación completa de su infraestructura. 3

La gestión de los servicios de agua está a cargo de una JASS en 61% de los SAP, de un comité de agua potable en 31%, de otra organización comunal o de usuarios en 3,9% y de una municipalidad distrital en 4,5% de los SAP. El 91% de las comunidades3 tiene y maneja correctamente un padrón de usuario, y el 70% un reglamento. El 54% tiene estatutos aunque son menos las comunidades que le dan algún uso, especialmente en las pequeñas poblaciones. En cuanto a la participación comunitaria, más del 90% de las comunidades convoca por lo menos a una asamblea y a una faena al año, teniendo una participación promedio de los usuarios de 76% y 70%, respectivamente. Los únicos indicadores malos conciernen a la equidad de género: la proporción promedio de mujeres en las directivas es sólo del 12%, mientras que 42% de las JASS y comités no cuentan con ninguna mujer en su directiva.

Gestión financiera El 93% de las comunidades ha fijado una cuota familiar que generalmente asciende a S/. 0,50 ó S/. 1 por mes, estableciéndola en asamblea de usuarios. No se ha observado que resulte del cálculo de una tarifa basada en una proyección de los gastos. La tasa de morosidad promedia es de 23% para

Estos SAP necesitan la renovación completa de uno o varios de sus componentes como captación, reservorio, parte o totalidad de las redes o líneas de conducción.

”

las 155 comunidades que cobran cuotas. Conociendo el monto de las cuotas, las tasas de morosidad y el número de usuarios en cada comunidad, se calculó que el monto anual recaudado en los 155 SAP asciende a S/. 50,800 (en promedio S/. 6,20 por usuario); el principal uso de este dinero es para la compra de cloro, uso cuestionable considerando los problemas asociados a la cloración del agua. El 83% de las comunidades dispone y maneja correctamente un cuaderno o libro de ingresos y egresos, a pesar que sólo el 39% de ellas ha recibido capacitación en temas de administración y gestión financiera, lo que sugiere que estas comunidades pueden haber sido capacitadas a través de otros programas de desarrollo o experiencias individuales de algunos de los directivos. El 85% de las comunidades convoca por lo menos a una asamblea de rendición de cuenta al año; en tanto el 81% de las comunidades que cobran cuotas tiene un excedente de caja de S/. 114 en promedio. A pesar de esos buenos indicadores, se estima que el 12% de las comunidades tiene una muy mala gestión financiera. Sin embargo se debe tomar en cuenta que existen pequeños SAP (especialmente en las zonas aisladas en la puna) que prestan un buen servicio de agua a pesar de una mala gestión financiera, porque la operación y el mantenimiento del SAP requieren de poco dinero: el operador no está pagado, el agua no

De aquí en adelante por “comunidad” se designará al grupo encargado de la gestión de los servicios de agua excluyendo a las municipalidades distritales.

AGUA [13 ]

Cuadro 3: indicadores de operación y mantenimiento (N = 168 SAP) 1. Existe un operador o gasfitero

167

99%

2. Ha recibido capacitación técnica

142

85%

3. El operador instala nuevas conexiones domiciliarias

115

68%

4. El operador clora el agua

99

59%

5. La comunidad tiene herramientas para operación y mantenimiento

90

54%

6. La comunidad tiene un manual de operación y mantenimiento

84

50%

7. Existe un cerco en buen estado alrededor de la captación

84

50%

8. Existen cercos en buen estado alrededor de las obras de concreto

68

40%

9. El operador limpia y desinfecta periódicamente el SAP

61

36%

10. El operador o gasfitero está remunerado por la comunidad

60

36%

requiere cloración y la infraestructura del SAP es simple y robusta de manera que requiere de pocos repuestos e insumos.

Operación y mantenimiento El cuadro 3 presenta los 10 indicadores de operación y mantenimiento. Un indicador interesante, pero que no pudo incluirse en esta lista es si la comunidad dispone de una copia de los planos de replanteo final de su propio SAP. Los trabajos de seguimiento y evaluación posteriores a las encuestas permiten concluir que pocas comunidades disponen de tales planos y ni las municipalidades los tienen, constituyendo un serio inconveniente en caso de que se requiera trabajos de mejoramiento o ampliación del SAP. Si bien el 85% de las comunidades recibió capacitación en operación y mantenimiento, ésta fue rara vez adecuada. Por ejemplo, la limpieza y desinfección del SAP en muchos casos se limitan a la captación y reservorio sin proceder a la purga y desinfección de la red, lo que explica el bajo porcentaje de este indicador.

AGUA [14 ]

Durante el estudio se hizo evidente que varios indicadores (3, 4 y 10 del cuadro 3) no eran adecuados para ciertas categorías de SAP. Así el indicador siguiente: “El operador o gasfitero está remunerado por la JASS”, sólo es considerado positivo cuando la remuneración se hace en efectivo, pero en los pequeños SAP ser operador constituye generalmente un cargo ad honórem basado sobre el principio andino de la reciprocidad; el operador puede beneficiarse con otras formas de gratificación, por ejemplo, la exoneración de la participación en las

faenas o pagos en naturaleza como hojas de coca. No hay evidencias que este sistema sea inferior al de pagar al operador en efectivo.

Sostenibilidad El índice de sostenibilidad corresponde al promedio ponderado de los demás índices de evaluación de los servicios de agua (la ponderación es de 2 para el estado de los servicios, la gestión financiera y la operación y mantenimiento, y de 1 para los demás índices). El cuadro

Cuadro 4: evaluación de los servicios de agua (N = 168 SAP) Bueno

Regular

Malo

Muy Malo

TOTAL

Estado del servicio de agua

11%

61%

26%

1,2%

100%

Estado de la infraestructura

40%

42%

15%

2,4%

100%

Organización comunitaria

64%

24%

11%

0,6%

100%

Participación comunitaria

10%

64%

22%

3,6%

100%

Gestión financiera

42%

37%

8.9%

12%

100%

Operación y mantenimiento

24%

45%

24%

6.0%

100%

Sostenibilidad

14%

66%

20%

0.0%

100%

“ 4 presenta un resumen de estos índices clasificando los SAP en cuatro categorías con límites porcentuales de 100, 75, 50, 25 y 0%. De este cuadro han sido excluidos los SAP manejados por una municipalidad distrital. La sostenibilidad de los servicios de agua es “regular” en 66% de los SAP, reflejando el hecho que la mayoría de los SAP suministra un servicio de agua que, aunque tenga deficiencias, las comunidades valoran, dedicando cierto esfuerzo para mantenerlo. La ausencia de SAP con sostenibilidad “muy mala” corresponde a que ningún servicio de agua ha colapsado: en Cachiyaurecc, el único SAP donde no hay agua, el comité de agua potable sigue organizado y busca soluciones al hecho que su única fuente de agua se ha secado. El cuadro 5 presenta los resultados del análisis de la correlación existente entre los diferentes índices de evaluación de los servicios de agua presentados en el cuadro 4. El coeficiente de correlación tiene como propósito determinar si dos

La sostenibilidad de los servicios de agua es “regular” en 66% de los SAP, reflejando el hecho que la mayoría de los SAP suministra un servicio de agua que, aunque tenga deficiencias, las comunidades valoran, dedicando cierto esfuerzo para mantenerlo.

”

variables tienden a variar conjuntamente. Cuanto más se acerca el coeficiente al valor 1 (ó -1) más fuerte es la correlación (positiva o negativa); mientras que si los valores de ambas variables tienden a no estar relacionados entre sí, el coeficiente tendrá tendencia a cero. En el cuadro 5 los coeficientes de correlación entre la sostenibilidad y los demás índices han sido corregidos tomando en cuenta la influencia de cada índice en el cálculo del índice de sostenibilidad. El análisis de correlación muestra que la sostenibilidad de los servicios de agua es más alta primero en los SAP con

una buena operación y mantenimiento; segundo en los SAP con buena organización comunitaria; y, tercero, en los que tienen una buena gestión financiera. Esto sugiere que las acciones que mejoren la calidad de la operación y el mantenimiento serán las que más impacto tendrán sobre el mejoramiento de la sostenibilidad de los servicios de agua. La fuerte correlación entre el estado de los servicios de agua y el de la infraestructura, muestra lo esencial que es el mejoramiento o rehabilitación de ésta. Existe una correlación negativa entre la edad de la infraestructura4 y los demás índices de evaluación, menos la gestión financiera. Esta constatación quizás no sólo refleje la tendencia a que la calidad de los servicios de agua disminuya con el tiempo (es decir, una falta de sostenibilidad), sino también que las tecnologías, metodologías de capacitación y modelos de intervención asociados con los proyectos recientes sean mejor elaborados y más efectivos que los de los proyectos antiguos.

Cuadro 5: coeficientes de correlación entre los índices de evaluación de los servicios de agua (N = 168 SAP) 1 1. Estado de los servicios de agua

3

4

5

6

7

0,13

1

3. Estado de la infraestructura

0,45

0,08

1

4. Organización comunitaria

0,21

0,43

0,29

1

5. Participación comunitaria

0,28

0,17

0,09

0,24

1

6. Operación y mantenimiento

0,31

0,60

0,29

0,53

0,21

1

- 0,22

0,05

- 0,48

- 0,15

- 0,05

- 0,15

1

0,35

0,48

0,32

0,56

0,28

0,68

- 0,26

8. Sostenibilidad

8

1

2. Gestión financiera

7. Edad de la infraestructura

4

2

1

La edad promedio de la infraestructura para los 177 SAP es de 8,4 años. Esta edad generalmente corresponde a las JASS o al Comité de Agua Potable.

AGUA [15 ]

Conclusiones y recomendaciones Uno de los logros de este diagnóstico es haber sensibilizado a las municipalidades del problema de la sostenibilidad de los servicios de agua y el rol que éstas podrían desempeñar en su resolución. Un primer desafío concierne el abastecimiento de agua de los pastores de la puna, para los que se deben desarrollar soluciones tecnológicas y de gestión apropiadas. Se debe promocionar la construcción de lavaderos unifamiliares, a pesar del elevado costo de inversión que implica, hasta lograr una cobertura de mínimo 80%, por los beneficios que significan en términos de sostenibilidad y mejoramiento de la higiene. Se deben mejorar los SAP con problemas de infraestructura, incorporando las nuevas tecnologías desarrolladas en proyectos recientes5 y dándole una particular atención al problema de los SAP con CRP. Las deficiencias en operación y mantenimiento son las que más afectan la sostenibilidad de los servicios y la calidad del agua. Se deben establecer normas y estándares en el nivel regional para los procedimientos de operación y mantenimiento de los SAP por gravedad, tomando en cuenta las particularidades de los pequeños SAP en zonas aisladas. Las comunidades deben recibir capacitación continua en este campo mediante una estructura de apoyo institucional permanente a las JASS, la misma que también debe brindar apoyo a las comunidades para mejorar sus niveles de organización y gestión comunitarias, por más que el diagnóstico haya mostrado que éstos son generalmente satisfactorios.

5

Una estructura de apoyo es necesaria porque se ha observado que, una vez concluidos los proyectos de agua y saneamiento, las comunidades se quedaban con el único apoyo (insuficiente) de los técnicos sanitarios del Minsa, y en estas condiciones sólo el 14% de las comunidades ha logrado asumir de manera sostenible la gestión de sus servicios de agua. Por la baja densidad y dispersión de la población, se recomienda que el principal mecanismo de apoyo institucional sea mediante el trabajo de un técnico itinerante que haga visitas de seguimiento periódicas a cada comunidad, cumpliendo un rol de asistente técnico, promotor, capacitador y monitoreando el estado de los servicios de agua con fines de retroalimentar los datos a las comunidades y, eventualmente, al futuro SIS (Sistema de Información Sectorial) nacional. Se estima que un técnico podría atender en promedio a 30 SAP. Además del Minsa y de las municipalidades, sería recomendable que la estructura de apoyo integre a asociaciones de JASS organizadas en el nivel distrital y cuyas funciones podrían ser de facilitar el intercambio de experiencias y capacidades entre JASS, servir de plataforma para canalizar propuestas y reivindicaciones a instituciones externas, defender los intereses de las JASS y atraer recursos. Finalmente, cabe resaltar que la educación sanitaria de los usuarios es parte de la solución a los problemas de mala calidad del agua y de continuidad y sostenibilidad de los servicios, temas que deben ser incluidos en los programas de educación y capacitación.

Ver por ejemplo Abastecimiento de agua por gravedad para poblaciones rurales dispersas. PAS, Lima, 2001: http://www.wsp.org/publications/and_abastecimiento.pdf

AGUA [16 ]

Lecciones y experiencias

Revista “Agua” Nº 22. Lima, agosto 2006

LA EDUCACIÓN SANITARIA Y AMBIENTAL DESDE LAS ESCUELAS RURALES: LECCIONES DE UN PROYECTO EXITOSO

Agua, salud e higiene en el Cuzco SANBASUR 1 [email protected]

a educación es un proceso social para inducir el desarrollo de competencias y capacidades, mediante la enseñanza a los niños, niñas y adolescentes, en un determinado contexto social, por medio de la dirección y control del aprendizaje. Sin embargo, existen limitaciones estructurales para dicho desarrollo, debido a la pobreza que persiste hace varias décadas en el país, especialmente en el área rural andina, cuyos efectos negativos en la niñez y adolescencia muchas veces son irreversibles.

L

Es por ello que las agencias de cooperación internacional y algunos sectores del Estado focalizan con mayor énfasis los resultados que deben alcanzarse en el sector Educación. En ese marco, una propuesta curricular diversificada puede propiciar el inicio de los cambios, respetando la diversidad cultural, así como dar sustento a políticas que reconozcan y adecuen sus prácticas a la realidad de los niños, niñas y adolescentes de las regiones. Como es conocido, el crecimiento y desarrollo de los niños se relaciona también con el agua, el saneamiento y la higiene, dado que la instalación de estos servicios beneficia a las familias y reduce las enfermedades, mejorando de esta manera el crecimiento infantil (Esrey Etal, 1992; Esrey ,1996). Sin embargo, los proyectos de infraestructura de agua y saneamiento rural no logran muchas veces el objetivo de mejorar las condiciones de salud, debido a que no incluyen el componente de educación para la salud. Diversas investigaciones han demostrado que cuando los participantes conocen los beneficios sobre salud básica y adoptan nuevas prácticas en su entorno sociocultural, se pueden lograr cambios duraderos (Marinof, Pesantes 2000). Este artículo muestra los resultados del proyecto SANBASUR en sus distintas fases, para lograr la inserción del Programa Curricular Regional de Educación Sanitaria y Ambiental para los niveles Inicial y Primaria, desde 1996, con una propuesta integral basada en tres componentes: ejecución de infraestructura, capacitación y educación sanitaria a las comunidades rurales.

1

Estas notas resumen la experiencia del equipo técnico SANBASUR y la Dirección Regional de Educación Cuzco, además del informe de la consultora Clara Tello G. “Promoción de la educación en salud e higiene para las familias campesinas desde las escuelas rurales en el Cuzco”. Programa Curricular Regional de Educación Sanitaria y Ambiental de Inicial y Primaria, PAS-BM, Lima, diciembre. 2005, informe manuscrito.

AGUA [17 ]

1. El currículo en la escuela rural: El significado del currículo ha variado en las distintas épocas de la historia, al mismo tiempo que el concepto de educación, según la vinculación y el rol que cumple en la vida de las personas y en la sociedad. La palabra currículo es parte del lenguaje educativo y actualmente el concepto “currículo” define la manera práctica de aplicar una teoría pedagógica al aula y a la enseñanza. El currículo es el mediador entre la teoría y la realidad de la enseñanza, es una pauta ordenadora del proceso de enseñanza. De allí que se puede tener distintos enfoques prácticos, tales como: • Currículo como estructura organizada de conocimientos, que responde a una o varias disciplinas. Caracterizado porque desarrolla un enfoque no reflexivo sobre la naturaleza y las experiencias del ser humano, enfatizando en la función transmisora de la escuela. • Currículo como conjunto de experiencias de aprendizaje, que los alumnos llevan a cabo bajo la orientación de la escuela (Eisner,1979). Considera las experiencias no planificadas como uno de sus ejes.

Cabe indicar que los enfoques curriculares no necesariamente son opuestos entre sí. Cada uno representa opciones para determinados fines y propósitos atribuidos a la educación.

2. Situación de la educación en salud e higiene: En la región Cuzco se observó la ausencia de una política educativa regional que promueva la inclusión de los temas de salud e higiene, desde las escuelas de Primaria. Frente a la ausencia de una propuesta metodológica curricular, se propuso desde la Dirección Regional de Educación de Cuzco el proyecto Programa Curricular Regional de Educación Sanitaria y Ambiental para los niveles Inicial y Primaria - Cuzco, como una respuesta innovadora, que responde a las necesidades de los niños y las niñas, de los docentes y familias rurales; orientada a lograr “competencias” ligadas a la higiene personal y ambiental. El propósito fue desarrollar habilidades, destrezas, actitudes y hábitos saludables en los niños de los niveles Inicial y Primaria. La propuesta fue elaborada por SANBASUR y la trabajaron especialistas y docentes del Cuzco, con lo cual se obtuvo una mayor

aceptación de los docentes de aula. Contribuyó con dicho propósito la difusión realizada por SANBASUR y el apoyo del Ministerio de Salud.

3. Experiencia de SANBASUR: agua y educación en higiene El proyecto se implementó en las provincias de Quispicanchis, Paruro, Chumbivilcas y Acomayo. Entre 1998 y 2003 se amplió la intervención a las provincias de La Convención, Calca y Espinar; en donde los municipios promovieron el desarrollo del saneamiento, consolidando la propuesta de intervención integral en el nivel comunitario. En ese marco se desarrolló la experiencia desde la Dirección Regional de Educación – Cuzco (DRE-C), con líneas de acción regionales en la temática de educación sanitaria y ambiental; desde las áreas de Ciencia y Ambiente-Personal-Social del currículo, aplicado a la educación Inicial y Primaria. El propósito fue apoyar los objetivos y las políticas del sector Educación, mediante un material educativo que contribuya a desarrollar las capacidades en la educación sanitaria y ambiental. Es decir que, complementariamente al apoyo en la ampliación de los servicios de agua y saneamiento sostenibles, y a la provisión de sistemas de agua potable en las comunidades rurales, SANBASUR se propuso también aportar en la promoción de la educación en la salud e higiene y los hábitos saludables impartidos desde la escuela. De esa manera promueve un acceso integral al saneamiento y, al mismo tiempo, la inserción de los capacidades de la educación sanitaria y ambiental en las escuelas. Con el Programa Curricular Regional de Educación Sanitaria y Ambiental para los niveles Inicial y Primaria – Cuzco

AGUA [18 ]

(PCRESA), se desarrollaron estrategias en formación docente con la participación del Instituto Superior Pedagógico. Por otro lado, se diseñó un conjunto de estrategias innovadoras para integrar la higiene y salud en el currículo regional y promover en la comunidad el cuidado de su salud y el uso adecuado del agua. Luego, como parte del proceso, se elaboraron los Lineamientos de Política Educativa Regional, para darle sostenibilidad a la propuesta curricular. 3.1. Estrategia de implementación y actividades Para implementar el plan del programa curricular, esto es, validar sus contenidos y materiales de apoyo para el personal docente, SANBASUR diseñó una intervención que, de manera progresiva, se fue ampliando en las escuelas del área del proyecto; y luego se extendió a todas las provincias, hasta que finalmente tras dos años de experiencia, logró la resolución de la Dirección Regional, adoptándola como parte de la política educativa regional. La Dirección Nacional de Educación Inicial y Primaria, responsable de los programas y planes curriculares, mediante oficio Nº 808UDCREEI/DINEIP-2003 del 8 de julio, indicaba lo siguiente: “El documento es producto de un esfuerzo conjunto para producir un programa curricular pertinente, más adecuado a las necesidades y los proyectos de la región. En este sentido constituye un buen ejemplo de lo que se espera sea hecho en todas las regiones y localidades del país”. “Se aprecia un buen acercamiento a la realidad, expresado principalmente en los cuadros de indicadores y pautas. Ellos precisan y contextualizan lo que por razones técnicas es abierto y poco preciso en la Estructura Curricular Básica”.

Ruta del logro de metas en la implementación del Programa Curricular Regional de Educación Sanitaria y Ambiental Año

Actividades

2002

Formulación, construcción y validación del Programa Curricular Regional de Educación Sanitaria y Ambiental (PCRESA)

2003

Aplicación y reajuste del PCRESA

2004

Aplicación y reajuste del PCRESA en un ámbito ampliado de 12 UGEL

2005

Transferencia y generalización de la experiencia

3.2. Ámbito de intervención de aplicación del PCRESA En un inicio el proyecto PCRESA tenía un ámbito de intervención en seis UGEL del área rural, con la participación de 33 docentes y 33 directores de instituciones educativas. En el 2003, la Dirección Regional – Cuzco implementó el programa capacitando a docentes de 400 escuelas (172 del ámbito de SANBASUR y 228 de la DRE-C).

En el 2004 las UGEL fueron 12, el número de docentes llegó a 1,281 y los alumnos a 38,048. Finalmente el Programa Curricular Regional de Educación Sanitaria y Ambiental fue institucionalizado con la R.D. N° 02-60-2003 para educación Primaria y la R.D. N° 171-2005 para educación Inicial, para su oficialización en las instituciones educativas de la jurisdicción de la Dirección Regional Educativa del Cuzco.

Se convocó a 10 instituciones no gubernamentales que lograron empoderarse de la propuesta y de los beneficios obtenidos en la aplicación del material. Éstas solicitaron los módulos didácticos para apoyar a los centros educativos de su ámbito de intervención (no considerados dentro del área de SANBASUR). A partir de 2005 se cubrió a todas las instituciones educativas (II.EE.) de primaria en las 12 UGEL de intervención. De manera complementaria se diseñó un plan de seguimiento y monitoreo que incluyó una capacitación a directores y docentes (nivel provincial), y capacitaciones en el nivel de redes educativas; luego la formación de equipos de trabajo en el ámbito de las escuelas para, finalmente, llegar al aula con un asesoramiento y verificación del trabajo con niños y niñas para la medición de logros.

AGUA [19 ]

Proceso de intervención para incorporar los contenidos en el currículo regional (1998-2005): se implementa con las fases siguientes:  La propuesta surge ante la demanda de asegurar la sostenibilidad de los servicios en saneamiento básico a largo plazo. SANBASUR canaliza dicha demanda y coordina con la Dirección Regional de Educación del Cuzco (DREC).  Se realiza un diagnóstico participativo en las comunidades y escuelas del área del proyecto, sobre las condiciones de salud y hábitos de higiene.  Se realiza una revisión de la estructura curricular básica (E.C.B.) del Ministerio de Educación.  Un equipo con reconocida experiencia y asesorado por SANBASUR elabora el documento base de la propuesta y sus respectivas guías didácticas. Se obtiene el primer paquete básico.  Se realiza la consulta con los diferentes actores involucrados en el proceso educativo: especialistas, directores y profesores.  El equipo consultor asume nuevamente la tarea de mejorar el paquete básico, insertando los cambios propuestos. De esta forma queda listo para su validación en forma participativa.  Distribución a las instituciones educativas (II.EE) de aplicación.  Proceso de monitoreo y seguimiento final.  Presentación y socialización en el nivel regional.

3.3. Guías metodológicas y material educativo El proyecto elaboró siete guías para promover la salud e higiene en el nivel Primario:

AGUA [20 ]

GUÍAS DE PRIMARIA

PROPÓSITO

Agua

Que niños(as) utilicen el agua de manera racional.

Alimentos

Que niños(as) consuman alimentos balanceados.

Ambiente

Que niños(as) valoren su ambiente y lo cuiden.

Aseo

Que niños(as) practiquen normas básicas de aseo e higiene personal.

Basura

Que niños(as) manejen criterios básicos para la disposición final de la basura.

Letrinas

Que niños(as) utilicen correctamente las letrinas y/o baños.

Salud

Que niños(as) reconozcan las principales enfermedades de su comunidad y sepan como prevenirlas.

Estas siete guías metodológicas fueron diseñadas tomando como contexto el espacio sociocultural de los niños y las niñas. Sus contenidos son precisos y asequibles. El personaje guía es K’ayra, la ranita verde, quien conduce a través de las siete guías los contenidos propuestos por el proyecto. A su vez, para el nivel Inicial, se elaboraron cuatro guías:

GUÍAS DEL NIVEL INICIAL

PROPÓSITO

Cuidando nuestra salud

Que niños(as) reconozcan las principales enfermedades de su comunidad y sepan como prevenirlas.

Protegiendo nuestro ambiente

Sensibilizar a la comunidad educativa hacia el desarrollo de una conciencia ambiental.

Viviendo limpios

Desarrollar actitudes positivas hacia la práctica de hábitos de higiene personal.

Alimentándome bien soy feliz

Favorecer en la comunidad educativa la adquisición de hábitos hacia una alimentación balanceada, con productos de la zona y prevenir problemas de desnutrición.

4. La opinión de los actores: A fines del 2005, SANBASUR realizó entrevistas a los docentes de las escuelas que participaban en el proyecto. Al ser preguntados sobre algunos temas claves de éste, tales como liderazgo, o los resultados y las recomendaciones, se recibieron comentarios y sugerencias como los siguientes: Profesora Melesia Pavón Sotelo, directora de la institución educativa N° 50963 de Sondorf (nivel Primaria), y profesora de Primaria. “…. Cuando llegué a la escuela, encontré deshecho el local. En mi gestión se viene implementando el desagüe en una primera etapa; además, conjuntamente con la APAFA se coordina con el municipio la implementación de los baños, pero sin obtener respuesta positiva a la fecha. Tenemos agua y dos silos clausurados. En coordinación con el MIMDES, hemos logrado que se sirva desayuno y almuerzo para los niños y las niñas. Aquí podemos clara-

mente observar como es que los niños asumen el lavado de manos y cepillado de dientes…” Profesora Carina Calderón, joven profesional, comprometida con su labor de supervisión y seguimiento de los cambios de comportamientos de los niños y las niñas. “…Se está generando una propuesta de supervisión, buscando espacios de concertación y de participación democrática; buscamos alianzas estratégicas con las diferentes organizaciones gubernamentales y no gubernamentales para generar cambios… Fomentamos la coordinación con salud en torno al saneamiento ambiental y monitoreamos los proyectos innovadores, en torno a sus avances…” Directora, Tania Villavicencio C, institución educativa N° 50479 (nivel Primario) en la provincia de Huaro, formó parte del equipo de docentes en la propuesta curricular diversificada y diseña las estrategias de los aprendizajes, con

el PCRESA.“… Considero que ejercer liderazgo lleva a un asunto, primero de identificación con el aspecto profesional del docente. En nuestro centro educativo, hemos visto que los problemas que tenemos a veces se basan en la calidad personal del docente. De alguna manera hemos querido ejercer el liderazgo desde ese punto, de ayuda en los asuntos personales al docente para que garanticemos un trabajo profesional. Trabajamos en función a metas concretas y también desde una organización de comités. Todos estamos en todo, trabajamos en equipo…,” Profesora Marina Miranda Acuña, ex Directora Regional de Educación 2001-2002. Profesora de educación Primaria y Secundaria en la especialidad de lengua y literatura, educación bilingüe. “… Desde mi percepción de varios años, considero que los productos alcanzados por el proyecto SANBASUR vertebran una propuesta educativa regional. Es un trabajo que en el Cuzco ha sido muy técnico, es una propuesta

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que responde a los problemas y a las necesidades de los pueblos. Lo que sí quisiera decir es que si bien se ha trabajado profundamente con las zonas rurales y semi-rurales, al leer los contenidos reparo que bien pueden aplicarse en las zonas urbanas, porque puede pensarse de manera utópica que estos problemas y estas necesidades no se dan en las ciudades “… he participado en la adecuación del programa curricular sobre saneamiento y al considerar las capacidades diversificadas en las unidades didácticas sobre los alimentos balanceados, se ha propiciado el consumo de los productos de la comunidad…. La verificación la realizamos a través de los registros interculturales, los cuales se hacen posible porque nos comunicamos en su mismo idioma…”

Lecciones aprendidas: 1.- El trabajo concertado entre la Dirección Regional de Educación – Cuzco (DRE-C), el sector Salud y la cooperación internacional contribuye en mejorar las políticas públicas educativas. El trabajo de equipo sostenido, a partir de los aportes interdisciplinarios de cada uno de los actores participantes desde su especialidad profesional, con los sectores estatales de Educación y Salud y las instituciones no gubernamentales (ONG), ha sido clave para lograr los cambios en el currículo. Una buena relación en la coordinación con los representantes de la DRE-C quienes acompañaron la asesoría del proyecto, facilitó todo el proceso. 2.- La inclusión de las vivencias cotidianas en los temas de salud e higiene, sustentadas en la investiga-

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ción social, le aporta consistencia a la nueva propuesta curricular. La aplicación de metodologías de investigación social es la base para identificar los temas claves en las condiciones de salud de las familias rurales, y establecer los nexos entre la escuela y la comunidad rural, así como ejecutar el proceso de diversificación curricular. La validación en campo del programa curricular, le dio consistencia interna y adquirió validez local y regional, a través de la apropiación de las capacidades diversificadas de los que participaron en este proceso. La inclusión de la participación comunal y de las organizaciones de base garantizó que el programa implementado lograra impacto dentro de la comunidad rural. 3.- El personal del Ministerio de Educación en las direcciones regionales está en condiciones de asumir retos para mejorar los contenidos de la educación en sus regiones, sustentado en la validación de iniciativas-piloto. Tomando como base la Estructura Curricular Básica del Ministerio de Educación, a partir de las competencias y capacidades planteadas se adecuaron al contexto regional y local, por medio de la diversificación curricular. Se asumieron los procesos de reingeniería y mejoramiento continuo, los cuales formaron parte de las actividades educativas, como el apoyo a la implementación del PCRESA, logrando con ello impartir una educación integral y de calidad. En la implementación se contó con un plan de seguimiento y monitoreo de las acciones educativas, mediante un trabajo sostenido de la participación coordinada entre órganos intermedios del sector Educación y la efectiva intervención del proyecto SANBASUR.

SANBASUR Y LA DREC: los resultados del proyecto curricular en el Cuzco:  1,388 escuelas beneficiadas con la implementación del programa.  1,000 docentes en el nivel de educación Inicial, y 4,164 docentes en el nivel de educación Primaria de la región Cuzco capacitados en el módulo del PCRESA.  124,920 niños y niñas de las diferentes provincias de la región Cuzco fueron beneficiados con el programa en el proceso de aprendizajes de hábitos saludables.  Generalización del programa curricular en el nivel regional como experiencia piloto y programa oficial a ser aplicado en todos los centros educativos de la región Cuzco, para el nivel de educación Primaria con R.D. N° 260 de fecha 13 de febrero de 2003, y para el nivel de educación Inicial con R.D. N° 171 de fecha 31 de enero de 2005.  Participación de la Dirección Regional de Salud y de los gobiernos locales para garantizar la efectiva aplicación del programa y la ejecución de acciones concertadas con las instituciones responsables del saneamiento en la comunidad.  El gobierno regional del Cuzco ha asumido la reproducción del material con una cobertura al 100% en las instituciones educativas de las 12 provincias de intervención educativa. En mayo de 2006 ha realizado una segunda reimpresión de los guías y material educativo.

Lecciones y experiencias

Revista “Agua” Nº 22. Lima, agosto 2006

La experiencia de SUM Canadá con las Unidades de Gestión Educativa Local

Agua y saneamiento L básico en la escuela Primaria Luz Chávez / Sergio Mazuelos [email protected]

1

a promoción social orientada al cambio de actitudes y prácticas saludables en la población escolar, es un objetivo compartido por numerosas instituciones públicas y privadas que trabajan para mejorar la calidad de vida de la población en riesgo. Las experiencias son diversas y totalmente positivas, por cuanto demuestran una creciente preocupación para que desde la etapa escolar se desarrollen habilidades y actitudes para la promoción de la salud y la prevención de enfermedades. El mayor desafío de estas experiencias es asegurar la continuidad de la capacitación y formación de los escolares más allá de la intervención de algún proyecto o programa social específico. En este aspecto, el trabajo desarrollado por el Servicio Universitario Mundial –SUM Canadá con Unidades de Gestión Educativa Local – UGEL1 y prestadores de servicios de agua y saneamiento, es una experiencia a tomar en cuenta para la planificación de actividades educativas de mediano y largo plazo.

Las UGEL son instancias de gestión educativa descentralizadas del Ministerio de Educación.

AGUA [23 ]

El proceso seguido A lo largo de los últimos diez años, SUM Canadá ha desarrollado junto con diversas entidades prestadoras de servicios de saneamiento - EPS, municipalidades distritales y organizaciones comunales prestadoras de servicios2, una intervención continua para fomentar la capacitación sobre agua y saneamiento en instituciones educativas de Primaria, por cuanto considera que su enseñanza es de suma importancia para la formación de ciudadanos responsables en el cuidado del agua y la promoción de la salud. Este trabajo se ha realizado en varias provincias de Piura, Áncash, Ica y Lima, generando diagnósticos sanitarios y talleres con docentes, personal administrativo, padres de familia y alumnos; además del desarrollo de concursos, juegos, pasacalles y celebraciones conmemorativas sobre el Día Interamericano del Agua (primer sábado de octubre), donde se pusieron en práctica diversas metodologías participativas con los escolares, la mayoría de ellas generada por los propios docentes.

La capacitación docente es parte fundamental de la propuesta educativa.

2

La creciente labor de coordinación con las instituciones educativas y la amplia demanda de capacitación y perfeccionamiento docentes, favorecieron el acercamiento e interés de las UGEL con SUM Canadá y los operadores de servicios, de manera que se han dado los primeros pasos para asegurar que los contenidos sobre agua y saneamiento sean tomados en cuenta para la elaboración de los proyectos educativos de Primaria. Los mayores avances se han dado en la UGEL 09 Huaura – Huacho (Lima), donde hay un compromiso y normas complementarias para la continua capacitación docente y para que con el apoyo de la EPS EMAPA Huacho S.A., la UGEL pueda llevar adelante actividades de monitoreo en la promoción de capacidades para la adopción de prácticas saludables. De esta manera, la UGEL tomó un rol activo en esta tarea, con posibilidades de expansión de la propuesta al núcleo urbano de Huacho, y a escuelas rurales de la costa y zona andina. De similar forma, la UGEL Nazca (Ica) ha promovido también la capacitación docente y ha elaborado las primeras normativas y estrategias para la inclusión de los temas de agua y saneamiento en las unidades didácticas de las escuelas primarias, comprometiéndose igualmente a las labores de seguimiento. Para cumplir estas tareas, la UGEL mantiene también contactos con los establecimientos de salud de Nazca y con la asociación civil prestadora de servicios de agua y saneamiento ASAP El Ingenio. Teniendo en cuenta estas gestiones, SUM Canadá ha consolidado tres objetivos complementarios: i) Fortalecer la capacidad de las comunidades educativas. ii) Promover la producción de materiales

El diagnóstico sanitario y las campañas de reparación de servicios higiénicos coordinada entre las instituciones educativas y la EPS constituye una experiencia importante desarrollada en Huacho.

didácticos. iii) Propiciar el compromiso de diversas instituciones locales para apoyar el proceso educativo generado.

Propuesta educativa La propuesta educativa establecida en Palpa, Nazca y Huacho sobre agua y saneamiento, parte de la idea que la sociedad y el sistema educativo demandan desafíos constantes en la mejora de la calidad educativa y en la formación de niños y niñas para que desarrollen capacidades, incorporando en su quehacer actitudes y valores que les permitan -de manera autónoma y solidaria- tomar decisiones en las diferentes etapas y experiencias de sus vidas. Es decir, que aprendan a relacionar y comparar conceptos y no memorizarlos sin sentido, sino incorporarlos en su actuar cotidiano.

Entre las que se incluyen desde asociaciones de usuarios hasta juntas administradoras de servicios de saneamiento.

AGUA [24 ]

Esto es importante, teniendo en cuenta que los temas relacionados al agua y saneamiento se encuentran dentro del marco de las políticas educativas actuales y son imprescindibles ante el deterioro del medio ambiente y la disminución del agua potable. De allí que el Diseño Curricular Nacional de Educación Básica Regular otorga prioridad a estos temas, a través de los ejes curriculares sobre educación ambiental, educación para la convivencia pacífica, práctica de la ciudadanía y educación en derechos humanos. Aspectos que deben ser trabajados de forma transversal en todas las áreas curriculares y actividades educativas a desarrollar en la escuela. La propuesta educativa de SUM Canadá plantea tres ejes temáticos de capacitación para que los docentes elaboren sus programaciones cortas de aula, incorporando una serie de actividades lúdicas, de investigación, análisis grupal, entre otras, respecto a los contenidos más relevantes sobre agua, saneamiento, salud y medio ambiente.

El primer eje temático plantea la relación entre agua, medio ambiente y servicios públicos para que el alumno pueda analizar y reflexionar sobre la estrecha vinculación entre disponibilidad y conservación del agua en el medio ambiente, con el acceso al agua segura que recibe de los servicios que le brindan las entidades prestadoras. El segundo eje aborda el tema desde el enfoque de salud, higiene y saneamiento básico para dar cuenta de la importancia de la desinfección, uso adecuado del agua y de las medidas correctas de higiene para la conservación de la salud. Finalmente, el tercer eje plantea la necesidad de asumir gradualmente responsabilidades para el ejercicio ciudadano, partiendo de la mirada de la convivencia y los problemas generados en el medio ambiente y en el agua como servicio y recurso natural, culminando con la necesidad de asumir derechos y responsabilidades sociales en torno al agua.

Los concursos y las actividades escolares sobre agua y saneamiento desarrollados en espacios públicos cumplieron también la tarea de sensibilizar a la población respecto a los problemas actuales referidos a dichos temas.

Perspectivas La experiencia en la ciudad de Huacho es implementada por doscientos profesores, a la vez que la UGEL realiza visitas para comprobar la inclusión de la temática agua y saneamiento en sus programaciones cortas. En este aspecto, las posibilidades de consolidar la propuesta educativa en la zona son alentadoras.

La desinfección del agua y su adecuado control de calidad son dos de los temas en los que se capacitan los docentes.

Finalmente, la propuesta educativa sobre agua y saneamiento en la escuela Primaria busca generar nuevos programas y estrategias de capacitación docente en instituciones educativas de diversas comunidades -especialmente en las zonas en riesgo- promoviendo el planteamiento de logros, capacidades y actividades sugeridas, vinculadas con agua y saneamiento. En tal sentido, busca también fomentar el trabajo conjunto con otros actores locales, así como demás prestadores de servicios y el personal de los establecimientos de salud; relaciones que podrían permitir acciones como la visita de escolares a establecimientos de salud y sistemas de producción de agua, charlas con técnicos e ingenieros sanitarios, programas y campañas de recuperación de áreas verdes, entre otras.

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Lecciones y experiencias Estimación realizada por SANBASUR

Cuzco: inversión en saneamiento básico rural para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio al 2015 [email protected] Antecedentes

E

n la Cumbre del Milenio, realizada por las Naciones Unidas en septiembre de 2000, se aprobó la Declaración del Milenio, comprendiendo ocho objetivos con sus 18 metas y 48 indicadores cuantitativos que, en conjunto, se denominó Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y que pretenden un compromiso entre las naciones firmantes: alcanzar un nivel de desarrollo humano para el 2015.

Su séptimo objetivo: “Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”, en su meta 10 refiere al problema del agua: “Reducir a la mitad, al año 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento”. La accesibilidad al agua potable y a sistemas mejorados de saneamiento es definitivamente un tema de prioridad en la política de salud de cualquier país de este continente, ya que la tasa de mortalidad infantil (< 5 años) por cada mil nacidos vivos mantiene una relación inversa con aquellas estadísticas; sin descontar el efecto directo sobre la desnutrición. Por lo expuesto, la atención durante este mediano plazo exige que las acciones incidan en la modernización del sector e institucionalización de la función rectora, con el propósito de aumentar la cobertura, calidad y eficiencia de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. Es de sustancial importancia: a) el fortalecimiento de las capacidades, fundamentalmente de los entes reguladores de los gobiernos (nacional, regional y local); b) centrar el esfuerzo en los sistemas de control y vigilancia de la calidad del agua y los servicios; c) cuidar el autofinanciamiento de estos servicios como un condicionante de su sostenibilidad. Finalmente, toda estrategia que pretenda el logro de los objetivos mencionados, se deberá focalizar en los pobres de las zonas rurales y urbanas marginales con amplia participación de las comunidades beneficiarias.

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Revista “Agua” Nº 22. Lima, agosto 2006

Escenarios regional y local En el Informe sobre Desarrollo Humano Perú 20051 se estimó el índice de desarrollo humano en el nivel distrital para el 2003, identificando a los 30 distritos con el índice más bajo (los más pobres); para sorpresa de los cuzqueños siete de estos distritos forman parte de la región Cuzco. De menor a mayor pobreza: Rondocán, Ccatca, Colquepata, Ccapi, Omacha, Capacmarca y Ccarhuayo (siendo éste el penúltimo de los 1,828 distritos del Perú). Existe una relación entre este indicador y los niveles de cobertura en agua y saneamiento. En la región Cuzco, el nivel de cobertura en agua alcanza el 60,21%, mientras que en saneamiento apenas es de 39,67%2. Según el INEI3 para el 2001, en las zonas pobres sólo el 51,8% de las viviendas gozan del servicio de agua4. A este nivel es importante manifestar que el 39,9% de la población pobre accede al agua directamente desde el río, acequia, manantial, pozo o similar y otros, sin ningún tipo de tratamiento previo. Al respecto Foncodes presentó la siguiente estadística para el 2000:

Provincia

% % Población sin agua Población sin desagüe

La Convención

66.47

83.08

Chumbivilcas

50.37

88.35

Canas

48.53

79.97

Canchas

43.74

70.87

Quispicanchi

25.98

75.65

Fuente: Mapa de Pobreza 2000, Foncodes

Con respecto a la eliminación de excretas, este documento señala que al 2001 el 50,4% de las viviendas en el Cuzco no tiene acceso a los servicios higiénicos, agravándose la estadística para el caso de las zonas rurales, como se demuestra en el cuadro anterior. Según un estudio realizado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento5, entre 1992 a 1998, el Estado peruano invirtió en agua y saneamiento en el ámbito rural aproximadamente 306 millones de dólares; este documento verificó en campo que solamente el 28,8% de los servicios de agua y saneamiento califica como sostenible; se tiene un 56,1% en deterioro mientras que el resto está calificado como deterioro grave y colapsado. 1 2 3 4 5

6

Las cifras expresan un desbalance: por un lado, la intención de las instancias del gobierno, en el sector agua y saneamiento, de solucionar el problema invirtiendo sumas importantes de recursos financieros; y, en el otro extremo, la poca sostenibilidad de esa inversión. Estos deteriorados niveles de sostenibilidad no se deben únicamente al deficiente empoderamiento de la comunidad con el sistema de agua y saneamiento instalado; se debe también al débil compromiso por desconocimiento de la realidad local y una errada definición del significado de “desarrollo humano” de las autoridades y funcionarios para solucionar el problema. Es decir, el empoderamiento se debe abordar a dos niveles: desde la comunidad campesina y desde las autoridades y funcionarios del sector estatal, encargados de implementar las políticas nacionales y los proyectos de inversión.

Estimación de la inversión en el nivel regional Los niveles de cobertura en agua y saneamiento para el ámbito rural de la región Cuzco al 2000 alcanzan el 52% y 22%, respectivamente6. Entre el 2000 y el 2005 la variación en la cobertura no es sustancial, por lo que puede suponerse constante para los fines de este análisis. Tomando en cuenta esta información y lo planteado en la meta 10 de los ODM, la brecha a cubrir hasta el 2015 para agua y saneamiento es del 24% y 39%, respectivamente, equivalente en población rural a 162,536 y 264,121, respectivamente.

Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2005, Hagamos de la Competitividad una Oportunidad para Todos. PNUD, marzo 2005. Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2000 – 2015, región Cuzco. WSP, PNUD, CORSAB. 2005. “Condiciones de Vida de los Departamentos del Perú – 2001”, MECOVI – PERU, ENAHO IV Trimestre del 2001. Incluye: red pública dentro y fuera de la vivienda. Estudios de base para la implementación de proyectos de agua y saneamiento en el área rural. Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, COSUDE, PAS Banco Mundial. Lima, mayo 2003. Minsa y Sunass al 2001.

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Impactos

Brecha de cobertura Cuzco rural: 2006 al 2015 Concepto

Porcentaje rural

Población rural

Agua

24.00%

162,536

Saneamiento

39.00%

264,121

Elaboración: proyecto SANBASUR Noviembre 2005

Considerando una estimación rápida del costo de instalación de suministro de agua y disposición de excretas para este ámbito, por cada mil habitantes, de US$ 42,042 y US$ 57,869, respectivamente, así como de la información del último censo poblacional 2005, se tiene una inversión total estimada de US$ 22’118,000.

Agua

Total rural

Fuente externa

Municipio

a. Costos evitados por reducción de enfermedades. b. Disminución de días-hombre en sectores formal e informal, por reducción en enfermedades.

6.834.000

3.929.000

2.905.000

Saneamiento

15.284.000

9.450.000

5.834.000

Total

22.118.000

13.379.000

8.739.000

Elaboración: proyecto SANBASUR Noviembre 2005

Las fuentes de financiamiento posibles para cubrir este monto son el gobierno regional, los gobiernos municipales, las comunidades demandantes y la cooperación internacional. Los recursos de presupuesto público pueden provenir del Foncor, Foncomún y canon gasífero. Se propone una distribución financiera de 60% para la fuente “externa” (gobierno regional y cooperación internacional) y 40% para la fuente “local” (municipalidades y comunidades). Los recursos externos se pueden canalizar a través de cualquiera de estos niveles de gobierno. En estos términos, los montos anuales de inversión entre 2006 y 2015 serían los que se exponen en el siguiente cuadro:

Inversión anual en US$ estimada 2006 al 2015 Concepto Agua

Total rural

Fuente externa

Municipio

683.400

392.900

290.500

Saneamiento

1.528.400

945.000

583.400

Total

2.211.800

1.337.900

873.900

Elaboración: proyecto SANBASUR Noviembre 2005

Es decir, con una inversión anual para agua y saneamiento de US$ 2’211,800 se puede alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la región Cuzco.

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Beneficios sanitarios: manifestado en la disminución de episodios de diarreas (EDAS). En el caso del Cuzco, el 2004, la tasa de incidencia de EDAS fue de 161.10 por mil. Beneficios no sanitarios: se pueden estimar desde diversos enfoques:

Inversión US$ estimada 2006 al 2015 Concepto

En el mundo, para el 2003, se produjeron 1,6 millones de muertes atribuibles a la insalubridad del agua y a las deficiencias del saneamiento y la higiene; el 90% de esta carga de mortalidad se concentró en menores de cinco años, típico en países en desarrollo. Las inversiones en saneamiento básico rural traen beneficios que bien pueden ser clasificados en dos grupos:

c. Ahorro de tiempo que se conseguiría gracias a la mayor cercanía de los servicios. d. Además del incremento en los indicadores de eficiencia escolar (la disminución en la deserción de los alumnos/as en las escuelas rurales, el incremento en la comprensión de lectura y razonamiento matemático, entre los más importantes). Beneficios económicos: según la OMS la consecución de las metas del milenio relacionadas con el abastecimiento de agua y el saneamiento, proporcionaría beneficios económicos: • Por cada US$ invertido se obtendría un beneficio económico de entre US$ 3 y US$ 34, dependiendo de la región. • Si se añade otras mejoras como la desinfección en el lugar de consumo, se lograría un beneficio que oscilaría entre US$ 5 y US$ 60 por US$ invertido. • Dicho beneficio en el Perú estaría alrededor de US$ 10.21. Invertir hasta el 2015 US$ 22,118.000 para alcanzar los Objetivos del Milenio, significaría para la región Cuzco un beneficio económico de US$ 225,824,780. Además de estos beneficios, se proyecta que el movimiento económico de dicha inversión en saneamiento durante todos esos años generaría una demanda local por productos relacionados con el saneamiento básico. Es el caso de las letrinas o losas turcas, además de bateas en diversos diseños. Estos productos construidos con

material de granito, bien pueden ser confeccionados en microempresas locales, experiencia que ya se observa en artesanos dedicados a este negocio en el distrito de Chinchero (provincia de Anta – Cuzco). Asimismo, se sumaría la demanda por cemento, tubería, pilones y otros accesorios en diversos diseños. El impacto sobre la mano de obra calificada y no calificada también resulta importante. Sobre la demanda potencial por letrinas o losas turcas, se observa que en localidades con población menor a 500 habitantes, los hogares sin servicio de saneamiento, dentro del porcentaje estimado para cubrir las metas del milenio, son 42 mil; en el supuesto que cada uno de estos hogares demande una loza turca y una batea, la producción requerida sería el equivalente al número de estos hogares. Sumados los poblados rurales (hasta 2,000 habitantes), los hogares sin atención de saneamiento y dentro del porcentaje a cubrir en las metas del milenio, llegan aproximadamente a 53 mil. Este movimiento económico permitiría reactivar la producción en estratos importantes de la población; pero debe ser acompañado de políticas y estrategias de los gobiernos regional y local, motivando en la población el uso adecuado del agua y saneamiento, a la vez que se moviliza la capacidad productiva actual y potencial. Miembros del Comité Directivo de Sanbasur. Beatrice Meyer (COSUDE), Julio Alegría (SANBASUR), Dr. José Castro (MINSA), entre otros.

Recomendaciones 1. La concertación es una estrategia importante para el logro de estos objetivos; el CORSAB es un mecanismo de concertación con las ONG y la cooperación internacional para plantear una estrategia conjunta en el marco de un plan regional de saneamiento. 2. La coordinación entre el gobierno regional y las municipalidades para concertar y comprometer fondos durante los siguientes diez años es clave para remontar la brecha en agua y saneamiento. La asignación de fondos a los gobiernos locales se debe realizar en base a determinados criterios, reflejados en metas de sostenibilidad y gestión eficiente de los servicios. 3. La disponibilidad del canon gasífero para financiar esta brecha social es una piedra angular, más aún cuando existen organizaciones regionales con experiencia en el tema. Sin

embargo, se debe promover una distribución transparente, superando los sesgos clientelistas, electorales y populistas. 4. Se necesita una ordenanza regional sobre saneamiento ambiental básico rural. Existe una propuesta presentada al gobierno regional del Cuzco en la que se propone un porcentaje mínimo anual sobre el presupuesto total de inversiones del gobierno regional para el saneamiento básico rural. 5. Implementar un programa de capacitación en gestión municipal y saneamiento ambiental básico, dirigido a autoridades locales y líderes de la sociedad civil, para promover el tema del desarrollo humano sostenido y sensibilizar en relación a la problemática del saneamiento ambiental básico y las políticas que garanticen la sostenibilidad de las inversiones. En la región hay organizaciones que tienen experiencia en el tema y pueden contribuir desde el CORSAB con el gobierno regional.

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Lecciones y experiencias

La experiencia del PROPILAS en apoyo a la región Cajamarca

Elaboración de políticas públicas regionales en agua y saneamiento Nelly Horna M. / Martha Rodríguez T. PROPILAS - [email protected]

E

n el marco del proceso de descentralización en el Perú, los gobiernos regionales y locales tienen el compromiso de contribuir a resolver los problemas de empleo, salud, educación, producción, agua y saneamiento, para promover el desarrollo social y económico de la población. Para ello deberán diseñar e implementar determinadas políticas públicas, con respaldo político y social adecuado, que garanticen su cumplimiento y continuidad.

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En ese contexto, el gobierno regional de Cajamarca, con el apoyo de CARE PERU y el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación –COSUDE, a través del proyecto PROPILAS ha recibido apoyo en el proceso de “Formulación de Políticas Públicas Regionales en Agua y Saneamiento (AyS) Cajamarca 2006 – 2015”, el mismo que se inició en septiembre de 2005 con la participación de autoridades regionales y locales, Juntas Administradoras de Agua y Saneamiento –JASS–,

Revista “Agua” Nº 22. Lima, agosto 2006

instituciones públicas, ONG, empresas prestadoras de servicios y medios de comunicación, con el propósito de lograr acuerdos y compromisos en el sector de agua y saneamiento. Las políticas son un instrumento orientador de los actores para alcanzar la meta 10 de los objetivos del milenio, que señala “reducir a la mitad, al año 2015 el porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos en saneamiento”. La elaboración de las políticas públicas regionales en agua y saneamiento se enmarca en el proceso de descentralización y en las acciones sectoriales expresadas en: • Las funciones de los gobiernos regionales y locales, que se definen en sus leyes orgánicas en el tema de saneamiento. • El cumplimiento de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. • La participación ciudadana, y las políticas que tienen carácter participativo e involucran a representantes de la sociedad civil, empresa privada, autoridades regionales y locales, ONG y medios de comunicación. • La generación de condiciones para concertar iniciativas y establecer compromisos entre los diferentes actores sociales, institucionales, económicos y políticos, involucrados en la formulación de los lineamientos de las políticas. • Los enfoques de desarrollo local, demanda, derechos, género, empoderamiento y sostenibilidad.

El proceso participativo en la formulación de políticas El gobierno regional y los actores locales involucrados en el tema de agua y saneamiento, están desarrollando la experiencia de formulación de políticas

públicas regionales en este sector, a través de talleres participativos descentralizados y centralizados en la región. El proceso comprende seis fases: FASES DEL PROCESO 1

Identificación de los actores que participan en el sector de agua y saneamiento.

2

Identificación de la problemática y líneas temáticas o ejes estratégicos en agua y saneamiento.

3

Elaboración de objetivos generales y específicos.

4

Formulación de las propuestas de políticas en agua y saneamiento. Determinación de acciones, estrategias, resultados, metas e indicadores.

5

Aprobación de las políticas públicas regionales en agua y saneamiento por parte del gobierno regional de Cajamarca.

6

Difusión e implementación de las políticas en agua y saneamiento.

Para este proceso se promovió la creación de comités de consulta y concertación con los actores de los ámbitos regional y sub-regionales. De esta forma, el gobierno regional crea el Comité Ejecutivo Regional en Agua y Saneamiento –CER AyS–, organismo que establece de manera concertada y participativa la metodología; planifica y apoya eventos participativos y descentralizados, en coordinación con los comités locales impulsores y el apoyo técnico del PROPILAS. En el nivel sub-regional se crearon cuatro comités locales impulsores en agua y saneamiento, con la participación de los actores locales, la empresa privada, los funcionarios públicos y las ONG de las 13 provincias que forman la región Cajamarca. Estos se organizaron por zonas, de la siguiente manera:

• Zona sur: cuenca del Jequetepeque: comité impulsor local de Contumazá, San Pablo, San Miguel y Cajamarca.

• Zona norte: comité impulsor local de Jaén, San Ignacio y Cutervo. • Zona centro: comité impulsor local de Chota, Hualgayoc y Santa Cruz. • Zona sur este: cuenca del Crisnejas: comité impulsor local de San Marcos, Cajabamba, Cajamarca y Celendín.

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El Comité Ejecutivo Regional en Agua y Saneamiento -CER AySSe crea el 23 de septiembre de 2005. Está integrado por: Gobierno regional, gerencia regional de Desarrollo Social – Presidencia. Dirección regional de Vivienda, Construcción y Saneamiento – secretaría de Actas. Dirección regional de Educación y Sedacaj – secretaría de Economía. Dirección regional de Salud y Foncodes – secretaría de Información y Comunicación. CARE-PERÚ y Universidad Nacional de Cajamarca – secretaría de Sistematización. Fue reconocido mediante Resolución Gerencial Regional Nº 158 en octubre de 2005. Luego se han integrando: ITDG, Comisión Ambiental Regional, Dirección regional de Agricultura, entre otras instituciones. El liderazgo es de la gerencia de Desarrollo Social y la Dirección regional de Vivienda del gobierno regional de Cajamarca, en la formulación de las políticas en agua y saneamiento, lo cual facilitará el proceso de implementación. Los comités locales impulsores -CLI AyS-. Son instancias descentralizadas de participación local, sus miembros son elegidos en asamblea y reconocidos por el gobierno regional mediante Resolución Gerencial Regional Nº 166-2005- GR-CAJ/ GRDS, de fecha 11 de noviembre de 2005. Esta organización se establece en base a criterios de accesibilidad, dinámica económica e integración entre las provincias, que garantizan una identificación de la problemática y las particularidades de cada zona. El rol de los comités es promover la participación de los actores locales en los talleres descentralizados y regionales. Difundir y/o comunicar a la población sobre el proceso y contribuir al recojo de información que sirva para formular las políticas.

La formulación de políticas en agua y saneamiento El proceso de formulación de políticas comenzó con un análisis de la problemática regional y las demandas de la región en agua y saneamiento. Se concluyó que Cajamarca tiene zonas definidas en base a sus características socioculturales, corredores económicos, accesibilidad e integración, dividida en cuatro zonas: • La zona norte: San Ignacio, Jaén y Cutervo, integradas por la carretera de penetración hacia la selva, con zonas de ceja de selva en su geografía. • La zona central: Chota, Hualgayoc y Santa Cruz, unidas por la carretera de penetración Chiclayo – Chota, cuyo comercio se liga con Lambayeque, y

AGUA [32 ]

• La zona sur: delimitada en dos cuencas, o La cuenca del río Jequetepeque, San Pablo, Contumazá y San Miguel y o La cuenca del río Crisnejas, Cajamarca, San Marcos, Cajabamba; se incorpora a este grupo la provincia de Celendín. La formulación de las políticas se sustentó en un proceso participativo y concertado de los diversos actores involucrados en el tema de agua y saneamiento; ello permitió recoger la problemática y demanda de la región mediante talleres descentralizados en cada una de las zonas establecidas. Luego se realizaron talleres centralizados, con representantes de todas las zonas para socializar, analizar y unificar criterios.

• Talleres descentralizados. Promueven el acercamiento de la población y de los actores locales al proceso, compartiendo el conocimiento y la información de su realidad sub-regional; permite caracterizar la problemática regional incorporando sus particularidades, e integrando la participación de los actores del norte, centro, sur y sur este de la región Cajamarca. • Talleres centralizados (regionales). Tuvieron el propósito de consolidar los resultados de los talleres anteriores, y aportan a la construcción de las políticas regionales en agua y saneamiento. Se realizaron con la participación de los cuatro comités locales impulsores y el Comité Ejecutivo Regional, con la participación de las 13 provincias de Cajamarca.

LECCIONES APRENDIDAS a) La elaboración de las políticas regionales en agua y saneamiento tendrá sostenibilidad cuando sea el resultado de un proceso participativo inclusivo.

Resultados Se realizaron doce talleres descentralizados en las diferentes provincias, cuyos resultados sirven de insumo para los talleres regionales, donde se consolida la información con una visión regional. Los temas trabajados y sus conclusiones están referidos a:

Líneas temáticas

Actualmente se desarrolla la fase de formulación de las propuestas de enunciados de políticas, resultados, metas e indicadores en los niveles sub-regional y regional, las que se encuentran en proceso de análisis y consolidación.

Problemas identificados

Objetivos generales

Marco normativo institucional

Débil conocimiento de rol y funciones dentro del marco normativo vigente de los actores sociales en la gestión de los servicios de saneamiento.

Lograr que los actores sociales conozcan, identifiquen y asuman sus roles y funciones compartidos para la gestión de los servicios de agua y saneamiento.

Organización y participación comunitaria

Débil organización y escasa participación de la población en la gestión de agua y saneamiento.

Fortalecer la organización de la comunidad para que participe activamente en la gestión de los servicios de agua y saneamiento.

Limitado acceso, baja cobertura de agua potable y mala calidad del servicio en los ámbitos urbano y rural.

Incrementar el acceso, cobertura y calidad de los servicios de agua a los servicios sostenibles de agua potable en las zonas rural y urbana.

Deficiente cobertura de los servicios e inadecuada recolección, eliminación de residuos sólidos, aguas servidas y disposición final de excretas.

Incrementar la cobertura y calidad de los servicios de recolección y eliminación de residuos sólidos, disposición de excretas, tratamiento de aguas servidas y adecuada evacuación de aguas de lluvia.

Contaminación de los recursos hídricos.

Implementar medidas de orden político, institucional, técnico, educativo y comunicacional que se orienten a la reducción de la contaminación y manejo de los recursos hídricos.

En la población, la adopción de comportamientos sanitarios adecuados en higiene es muy baja.

Promover en la población la adopción de comportamientos sanitarios adecuados en higiene.

Acceso a los servicios de agua y saneamiento

Educación sanitaria

Es importante articular e involucrar a los gobiernos locales en el proceso de formulación de políticas en agua y saneamiento, puesto que serán los responsables de su implementación. El mayor esfuerzo en el proceso de formulación de políticas debe centrarse en la coordinación interinstitucional para el análisis y la consolidación de la información y, sobre esta base, definir las políticas, desarrollándose de esta manera un tejido institucional comprometido con la implementación de las políticas formuladas. b) Cuando un gobierno regional promueve mecanismos o instancias de concertación en los niveles local, distrital y provincial, facilita la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre las políticas sectoriales y garantiza la transparencia de los procesos. Se deberá promover estrategias que contribuyan a dinamizar el trabajo de los comités locales impulsores, así como del Comité Ejecutivo Regional en agua y saneamiento, promoviendo la participación de sus integrantes, dado que una de sus funciones es conducir y planificar la formulación de políticas en agua y saneamiento. Un proceso de formulación de políticas en dicho sector se fortalece cuando expresa la demanda local y genera compromisos institucionales para su implementación, y también cuando se reconoce al derecho al agua como un derecho humano básico, así como el deber de los ciudadanos para la sostenibilidad del servicio.

AGUA [33 ]

Ensayos y debate

Sunass: situación de la infraestructura urbana de saneamiento en el Perú aportes para una mejor gestión de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento (EPS)* Sunass [email protected]

*Este documento se basa en el estudio Infraestructura de agua potable y alcantarillado urbano en el Perú. Un reto pendiente (Sunass, 2006)

Situación del sector empresarial urbano

U

na revisión de los principales indicadores de los servicios de saneamiento del ámbito empresarial urbano nos muestra una situación de estancamiento en los últimos años. Hacia fines del año 2005, la cobertura de agua potable no superaba el 85% (nivel por debajo del promedio de la región para el sector urbano1) y la cobertura de alcantarillado se encontraba en niveles de alrededor de 75%, niveles sostenidos durante los últimos cinco años (ver gráfico N°1). Si bien el porcentaje de tratamiento de aguas residuales a nivel de todas las EPS se ha incrementado, éste se encuentra todavía por debajo del 25%, lo que refleja pasivos ambientales de gran magnitud a nivel nacional. De otro lado, el agua no facturada por las EPS se mantiene aún en niveles mayores al 40%, no observándose un cambio significativo en la evolución de este indicador.

1

AGUA [34 ]

De acuerdo a la Evaluación global de la oferta de agua y saneamiento (2000) preparada conjuntamente por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y UNICEF, la cobertura global de agua potable en el año 2000 se encuentra en un 82% (94% en áreas urbanas) y el promedio para América Latina y el Caribe es de 85% (93% en áreas urbanas).

Revista “Agua” Nº 22. Lima, agosto 2006

Gráfico Nº 1 Evolución indicadores nacionales* (1997 – 2005)

* Corresponde a la población atendida por EPS (ámbito urbano) Fuente: EPS. Elaboración: Sunass

Datos preliminares

Cuadro Nº 1 Situación de la gestión empresarial de las EPS (2003 – 2005): Agua no facturada y micromedición LATAM

ANF

LATAM1/

Micromedición 2003

Saguapac (Bolivia)1/

14%

EEPP Medellin (Colombia)

98.6%

Aguas de Santiago S.A. (Argentina) 1/

15%

SAGUAPAC (Bolivia)

97.1%

Aguas Andinas (Chile)2/

29%

Aguas Andinas (Chile)

94.6%

Aguas Argentinas (Argentina) 1/

31%

Aguas del Illimani (Bolivia)

97.3%

ESBBIO (Chile)2/

37%

ESSAP (Paraguay.)

92.4%

Promedio EPS

25%

Promedio EPS Eficientes

96.0%

Empresa2/

2005

2004

2003

Empresa3/

2005

2004

2003

TOTAL

43.9%

42.8%

45.2%

TOTAL

46.5%

50.7%

52.2%

SEDAPAL

41.1%

38.0%

40.7%

SEDAPAL

60.4%

63.8%

67.7%

EPS Mayores

46.4%

48.0%

50.8%

EPS Mayores

37.5%

43.5%

42.9%

EPS Medianas

48.2%

48.9%

50.7%

EPS Medianas

31.5%

32.9%

31.9%

EPS Menores

50.5%

52.8%

55.1%

EPS Menores

42.1%

44.8%

49.1%

Fuentes: 1/ ADERASA, cifras al año 2003. 2/ Superintendencia de Servicios Sanitarios - Chile, cifras al año 2004. 3/ Gerencia de Supervisión y Fiscalización de la Sunass.

AGUA [35 ]

En general, el avance en todos estos indicadores ha sido prácticamente nulo para las EPS consideradas como conjunto. Analizando la situación de la gestión de los servicios, con algunos indicadores relevantes, según el tamaño de la empresa (empresas mayores con conexiones de agua potable mayor a 40 mil, medianas con conexiones entre 10 mil y 40 mil y pequeñas con menos de 10 mil), y comparándolos con los de empresas eficientes de Latinoamérica, se tiene que el agua no facturada (agua no contabilizada) a nivel nacional se encuentra alrededor de 44%, mientras que el promedio de una muestra de empresas eficientes de Latinoamérica es de 25%, lo que señala que hay un espacio para mejorar en 2

las EPS peruanas respecto de este importante aspecto de gestión. Asimismo, la tasa de micromedición a nivel nacional es menor al 50%, la cual comparada con el 96% de la muestra de empresas eficientes de Latinoamérica señala un gran retraso y refleja un alto desperdicio del agua potable a nivel nacional, tema particularmente preocupante en zonas geográficas que se ven afectadas por problemas de sequía cada cierto número de años, o en aquellos lugares con una disponibilidad de recursos hídricos insuficientes frente a demandas crecientes por agua potable en las ciudades. Otro indicador de eficiencia es el costo medio administrativo, que en el caso del Perú es de alrededor de US$ 0,15

por metro cúbico, mientras que para la muestra de empresas eficientes es de aproximadamente US$ 0,08 por metro cúbico (ver cuadro N°2), mostrando esta diferencia que existe un amplio margen para que las EPS peruanas reduzcan sus costos administrativos promedio. De otro lado, los resultados financieros del conjunto de las EPS no son alentadores, pues casi en general muestran márgenes netos negativos (pérdidas), siendo el resultado conjunto de alrededor de -2% para el año 2005. Este indicador muestra la frágil situación financiera en que se encuentran las empresas peruanas, particularmente las medianas y las menores, y la gran distancia existente respecto de las empresas eficientes de Latinoamérica2.

Cabe resaltar que ni las EPS mayores ni SEDAPAL S.A. alcanzan márgenes netos similares a los de la muestra de empresas.

Cuadro Nº 2 Situación de la gestión empresarial de las EPS (2003 – 2005) Costo medio administrativo y margen neto LATAM

Costo medio administrativo US$ / m3

LATAM

Margen neto

Aguas Argentinas1/ (Argentina)

0.06

ESSBIO (Chile)1/

33.8%

Aguas del Illimani1/ (Bolivia)

0.09

Empr. Pública de Medellin E.S.P (Colombia)1/

28.0%

IDAAN Panamá1/ (Panamá)

0.05

Aguas Andinas (Chile) 2/

26.0%

EEPP Medellin2/ (Colombia)

0.09

Aguas Argentinas (Argentina)2/

21.0%

SMAPA2/ (Chile)

0.09

Aguas del Illimani (Bolivia) 2/

10.0%

PROMEDIO LATAM

0.08

PROMEDIO LATAM

23.8%

Empresa3/

2005

2004

2003

TOTAL

0.15

0.14

0.15

SEDAPAL

0.14

0.13

EPS Mayores

0.16

EPS Medianas EPS Menores

Empresa3/

2005

2004

2003

TOTAL

-1.7%

7.2%

-5.0%

0.14

SEDAPAL

1.3%

15.0%

1.5%

0.16

0.17

EPS Mayores

-2.2%

-4.4%

-18.7%

0.14

0.16

0.17

EPS Medianas

-18.1%

-14.4%

-18.0%

0.14

0.15

0.18

EPS Menores

-18.2%

-14.0%

-21.8%

Fuentes: 1/ ADERASA, cifras al año 2003. 2/ Superintendencia de Servicios Sanitarios - Chile, Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - Colombia. 3/ Gerencia de Supervisión y Fiscalización de la Sunass.

AGUA [36 ]

Principales problemas Esta crítica situación revela serias deficiencias en los siguientes aspectos: i) en la gestión de las EPS (relacionadas en gran parte con su estructura de gobierno), ii) en problemas del marco institucional del sector que han llevado en los últimos diez años a que en el Estado no haya un alineamiento de objetivos claros para las EPS, iii) en la falta de incentivos en el marco legal para la aplicación efectiva de la regulación tarifaria de los servicios prestados por las empresas; y iv) en la ausencia de inversiones necesarias para cerrar la brecha de infraestructura (estimada en alrededor de US$ 3,800 millones) en un sector fundamental, como es el de agua potable y alcantarillado, cuyos beneficios para la sociedad incluyen no sólo el acceso a estos servicios básicos y la mejora en la calidad de su provisión, sino también el impacto positivo que ellos generan en la salud de la sociedad (como la menor ocurrencia de enfermedades gastrointestinales y diarreicas, entre otros). Por un lado, la deficiente gestión de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento (EPS) obedece, en gran parte, a la existencia de una estructura de gobierno en su interior que no separa adecuadamente los roles y las funciones de sus distintos órganos (de propietarios y de gestión) y que, por ser autoridades políticas (Junta General de Accionistas o Junta de Socios) a quienes les corresponde nombrar al Directorio, y por ende al Gerente General, transfieren sus intereses hacia los órganos de gestión, lo que en consecuencia impide la toma de decisiones técnicas en la gestión de las empresas. Asimismo, los directorios están conformados básicamente por representantes de los alcaldes, no habiendo en éstos, miembros que representen

a los usuarios, a los que carecen del servicio y a la sociedad en general. De otro lado, a pesar que los requisitos establecidos para asumir el cargo de director o de gerente general parecen adecuados en el marco legal vigente, éstos probablemente no resultan lo suficientemente precisos: no se especifica cuáles son carreras afines al manejo de la empresa, ni se delimita si la experiencia profesional exigida debe ser en algún sentido relevante para la prestación de servicios de saneamiento. Más aún, la facultad de exceptuar de estos requisitos acreditando experiencia directriz, abre un espacio para la potencial designación de personas sin las características necesarias para asumir las decisiones de gestión en la empresa. Del mismo modo, no existe una política remunerativa que incentive la rendición de cuentas y el manejo responsable de las empresas por parte de los funcionarios. De otro lado, algunos de los principales problemas del marco institucional están relacionados con la existencia de una multiplicidad de actores en el sector saneamiento (MVCS, Sunass, MEF, entre otros entes estatales, ver diagrama N°1), que al no coincidir adecuadamente en el establecimiento de resultados comunes (indicadores o metas) para las EPS o en la evaluación de sus inversiones

“

Algunos de los principales problemas del marco institucional están relacionados con la existencia de una multiplicidad de actores en el sector saneamiento...

”

bajo un único criterio, generan esfuerzos descoordinados y la duplicación de funciones con relación a las EPS (problema de multiplicidad de principales para un solo agente). De la misma forma, impiden la optimización de la asignación de recursos en el sector, puesto que el esfuerzo de inversión pública no está necesariamente incluido, condicionado, ni coordinado con los procesos de fijación tarifaria y, por lo tanto, no genera en las empresas los incentivos adecuados para desarrollar el procedimiento de aprobación tarifaria. Otros problemas del marco institucional son los relativos a los escasos resultados de los procesos de aprobación de fórmulas tarifarias. Cabe indicar que, hasta la emisión del D.S. Nº 016-2005VIVIENDA (modificación del Reglamento

AGUA [37 ]

Diagrama Nº 1 Actores estatales en el sector saneamiento

Fuente: Cannock (2003) y Sunass. Elaboración: Roxana Barrantes (2003).

de la Ley General de los Servicios de Saneamiento de agosto de 2005), la falta de incrementos tarifarios de las EPS era de exclusiva responsabilidad de éstas, pues de acuerdo con el marco legal, el proceso de aprobación tarifaria únicamente podía iniciarse a pedido de las EPS. Es a partir de setiembre de 2005 que Sunass puede establecer tarifas de oficio, de manera excepcional, para las EPS que no cumplan con 3

presentar su Plan Maestro Optimizado (PMO)3 en los plazos previstos. Actualmente, la Sunass ha establecido un cronograma en el que las EPS deben presentar su Plan Maestro Optimizado (PMO), de no hacerlo, la Sunass procederá a tarificarlas de oficio. Del mismo modo, la Ley General de los Servicios de Saneamiento (Ley N° 26338), aún permite que las Juntas de Accionistas o

Juntas de Socios de las EPS intervengan en el procedimiento de aprobación de tarifas, al establecer que éstas aprueben la aplicación efectiva de las fórmulas tarifarias y tarifas aprobadas por la Sunass (con resultados negativos como los de SEDAPAR, en el año 2005, cuya Junta General de Accionistas se negó a aprobar las fórmulas tarifarias, metas de gestión y estructuras tarifarias aprobadas por Sunass y que habían recibido

El Plan Maestro Optimizado (PMO) integra los aspectos económicos y financieros de la prestación del servicio y permite determinar tarifas eficientes que posibilitan la viabilidad financiera de las empresas y la determinación de metas de gestión alcanzables. El contenido, presentación del PMO está normado en la Resolución de Consejo Directivo N°033-2005-Sunass-CD del 9 de noviembre de 2005, norma que deroga las anteriores directivas que establecían el contenido del Plan Maestro (PM) y del Plan Financiero (PM). En la práctica, el PF y el PM son subconjuntos del PMO.

AGUA [38 ]

los aportes de la sociedad civil en dos audiencias públicas). La situación descrita anteriormente explica, en gran parte, la reducción de las inversiones. En el gráfico siguiente se puede apreciar una caída muy clara en las inversiones en el sector a partir del año 1998 hasta el año 2004, lo que, aunado a la mala gestión de las EPS, impide ampliar la cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado y mantener un servicio de calidad para los usuarios. Es importante señalar que, entre los años 2000 y 2004, este nivel de inversiones presentó un nivel inferior al registrado en los quinquenios anteriores. Específicamente, la inversión durante este último quinquenio ascendió a US$ 493 millones, representando únicamente un tercio de las inversiones realizadas en el periodo 1995 -1999 (US$ 1,525 millones). Cabe destacar que las fuentes de financiamiento para la realización de inversiones pueden provenir de endeudamiento (el Estado garantiza las operaciones de endeudamiento externo de las EPS, por tratarse de empresas públicas y por ser una condición exigida por las instituciones financieras internacionales), de la generación interna de recursos (a través de incrementos tarifarios, aunque las EPS, desde el año 2001 no han solicitado dichos incrementos, a excepción de tres empresas, cuyos procedimientos dejaron en el camino) o mediante aportes efectuados por los accionistas (por ejemplo, recientemente el Fonafe, accionista de Sedapal en nombre del Estado peruano, realizó una transferencia de recursos a dicha empresa por S/. 40 millones que en una proporción importante tienen como destino el financiamiento de inversiones). Igualmente, cabe señalar que en el caso del resto de EPS es usual que el Estado transfiera recursos a las municipalidades para que éstas realicen inversiones o que

Gráfico Nº 2 Inversión quinquenal en el sector (US$ miles)/1

Fuente: PRONAP (1995 - 1998), SIAF - MEF - EPS (1999 - 2004) (1) Nota: dólares corrientes de cada año

Cuadro Nº 3 Requerimiento de inversiones en saneamiento Sector urbano nacional %

US$ millones

Agua Potable

100.0%

1,900

EPS Grandes

90.6%

1,722

EPS Medianas

8.1%

153

EPS Pequeñas

1.3%

25

Alcantarillado

100.0%

1,890

EPS Grandes

91.9%

1,737

EPS Medianas

6.9%

130

EPS Pequeñas

1.2%

23

Total General

100.0%

3,790

Nota: estas inversiones permitirán alcanzar metas de cobertura de agua potable (95%), alcantarillado (80%) y tratamiento de aguas servidas (100%). No se incluye a la población rural no atendida por las EPS. Fuente: planes maestros de EPS. Elaboración: Sunass.

realicen directamente obras de infraestructura que luego son transferidas a las empresas. La tendencia decreciente de las inversiones en el sector saneamiento peruano ha generado que se registre un déficit de inversiones de alrededor de US$ 3,800

millones, como se puede apreciar en el Gráfico Nº 2. El nivel de inversiones requerido ha sido estimado sobre la base de los planes maestros presentados por las EPS, tomando como meta alcanzar 95% de cobertura de agua potable, 80% de cobertura en alcantarillado y 100% de tratamiento de aguas servidas,

AGUA [39 ]

entre otros aspectos. Es preciso señalar que en la estimación no se incluye el sector rural ni el 13% de la población urbana que no es administrada por las EPS.

Avances recientes

supervisando y fiscalizando las características de calidad de los servicios de saneamiento y determinando las fórmulas tarifarias y, en algunos casos, las tarifas a aplicar por dichos servicios, todo ello dentro del ámbito de su competencia.

Desde su creación en 1992, la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento – Sunass ha mantenido un papel protagónico en el mercado de los servicios de saneamiento. Sin embargo, al inicio su rol era principalmente el de promotor de las empresas de servicios de saneamiento - EPS, mientras que en la actualidad, desde la entrada en vigencia de la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos en el año 2000 y del Reglamento General de la Sunass en el año 2001, su rol se concentró en el de regulador de las EPS, asumiendo una posición equidistante respecto de los usuarios y las EPS, buscando principalmente solucionar las asimetrías de información que se pueden presentar en la relación de ambos agentes, estableciendo,

En la medida que su rol se ha modificado a lo largo del tiempo, la Sunass se ha visto en la necesidad de emitir diversas normas que le permitan la mejor ejecución de sus funciones. La modificación del marco legal de la prestación de los servicios de saneamiento no ha sido realizada sólo por la Sunass. En el año 2005 se han realizado importantes cambios en el Reglamento de la Ley General de los Servicios de Saneamiento (en adelante Reglamento LGSS) que es una de las normas más importantes del sector. Entre estos cambios, uno de los más saltantes es, como ya se mencionó, que a partir de la publicación de la modificación del Reglamento LGSS (en agosto de 2005), la Sunass puede establecer tarifas de oficio para las EPS que no cumplan con presentar el PMO en su oportunidad. En este sentido,

señala la norma, la Sunass podrá establecer la fórmula tarifaria, estructura tarifaria y metas de gestión de oficio, de acuerdo con la directiva aprobada para esos efectos (Resolución de Consejo Directivo N°033-2005-Sunass-CD). Para ello, sólo tomará en cuenta aquellas inversiones que puedan ser financiadas vía generación interna de recursos. El cronograma establecido en febrero de 2006, previa consulta con las empresas, es el siguiente:

Cuadro N°4 Calendario de presentación del Plan Maestro Optimizado (PMO) Marzo 2006 Junio 2006

Julio 2006 Octubre 2006

Noviembre 2006 Febrero 2007

Marzo 2007 Junio 2007

Julio 2007 Octubre 2007

EPS SEDALIB S.A.

EPS EMAQ S.R.LTDA.

EMAPA HUARAL S.A.

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EPSEL S.A.

EPS SEDACAJ S.A.

EMAPA CAÑETE S.A.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EPS SEDACHIMBOTE S.A.

EMAPAB S.R.LTDA.

EPS SEDACUSCO S.A.

EPS MOYOBAMBA S.R.LTDA. EPS CHAVÍN S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.

EMAPISCO S.A.

EPS AYACUCHO S.A.

SEDAHUÁNUCO S.A.

EPS TACNA S.A.

SEDAJULIACA S.A.

EPS AGUAS DEL ANTIPLANO S.R.LTDA.

EPS EMAPA HUACHO S.A.

EPS GRAU S.A.

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

EMSA PUNO S.A.

EMAPACOP S.A.

SEMAPACH S.A.

EMUSAP ABANCAY S.A.

EPS SEDALORETO S.A.

EMUSAP S.R.LTDA.

EPS ILO S.A.

SEMAPA HUANCAVELICA S.A.C.

EMAPA PASCO S.A.

EPS NOR PUNO S.A.

EMSAPA CALCA

EMAPAVIGSSA S.A.

EMPSSAPAL S.A.

EPSSMU S.R.LTDA.

EPS EMSAP CHANKA S.A.

EMAPA-Y S.R.LTDA.

EMSAPA YAULI S.A.

EPS EMAPICA S.A.

EPS MARAÑÓN S.R.LTDA.

EMAPAT S.R.LTDA.

EPS MANTARO S.A.

SEDAM HUANCAYO S.A.C.

EMAPA SAN MARTÍN S.A. EPS SEDAPAR S.A.

Fuente: GRT-SUNASS

AGUA [40 ]

Asimismo, mediante la Resolución de Consejo Directivo N° 033-2005/SunassCD4, se dispuso el perfeccionamiento del proceso de aprobación de fórmulas tarifarias al establecer que la primera de las dos audiencias públicas que incluía dicho proceso (la primera a cargo de la EPS y la segunda de la Sunass) fuera opcional. Ello debido a que la realización de la primera audiencia habría introducido cierto “ruido político” en el proceso debido a las problemas que percibían las autoridades municipales para exponer propuestas de incrementos tarifarios ante la sociedad civil. En cuanto a las estructuras tarifarias que actualmente utilizan las EPS, éstas contienen distorsiones en subsidios cruzados y complejidades que deben ser solucionadas. Las estructuras tarifarias se presentan en la forma de matrices en las que se clasifica a los usuarios según su actividad económica (categoría social, doméstica, estatal, comercial e industrial). Muestran los rangos de consumo, las tarifas según rango, etc. Para los usuarios medidos, muchas incorporan el concepto de consumo mínimo, que no se relaciona con el consumo real de los usuarios. Para los no medidos, incorpora la “asignación de consumo”, o volumen imputado, el cual generalmente difiere del consumo medio del usuario medido de la misma categoría. Con miras a resolver estos problemas, en enero de 2006 la Sunass publicó los “Lineamientos para el Reordenamiento de las Estructuras Tarifarias”5 que busca reducir la diversidad de tarifas y que la definición de subsidios cruzados sea transparente, de fácil comprensión y aplicación. Esto implica la reducción de las dimensiones existentes en la estructura tarifaria actual a un nivel posible de administrar.

4 5

Temas pendientes de reforma Como ha sido señalado en el presente artículo, la Sunass considera que los principales factores que explican la actual situación del estancamiento del sector saneamiento peruano son la reducción del nivel de inversiones y la deficiente gestión empresarial. En ese sentido, la política pública en el sector debe estar básicamente orientada al desarrollo de los siguientes aspectos: (i) inversión eficiente pública y privada (ii) el impulso de los procesos PSP a través de concesiones y (iii) la implementación de una estrategia para mejorar la gestión de las EPS públicas. Por un lado, es necesario promover mecanismos que atraigan inversiones eficientes en el sector. En este sentido, el Estado, a través de Proinversión, viene impulsando los procesos de Participación del Sector Privado (PSP). La participación del sector privado en sus diversas modalidades es más probable en las principales ciudades del país, debido al tamaño del mercado a servir. No obstante ello, la decisión final de contar o no con operadores privados debe ser tomada por los alcaldes provinciales,

“

...en enero de 2006, la Sunass publicó los Lineamientos para el Reordenamiento de las Estructuras Tarifarias, que busca reducir la diversidad de tarifas y que la definición de subsidios cruzados sea transparente, de fácil comprensión y aplicación.

”

que son los responsables de la prestación del servicio en el ámbito de su jurisdicción. Ello conduce a que la decisión sobre la participación del sector privado en los servicios debe tomar en consideración los condicionantes institucionales (aceptación de la población, demanda necesaria, etc.) a fin que los procesos se lleven a cabo de manera exitosa. Cabe señalar que la participación del sector privado viene acompañada de un programa de inversiones determinado dentro del proceso de regulación tarifaria

Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 9 de noviembre de 2005. Resolución de Consejo Directivo N° 047-2005-Sunass-CD, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 18 de enero de 2006.

AGUA [41 ]

corporativo y de sostenibilidad financiera para las EPS, que separe el rol político del técnico. Para ello, la Sunass presentó al Ente Rector y al Congreso Nacional de la República, una propuesta de modificación al marco legal en tales aspectos (modificación de la conformación del directorio de las EPS dando cabida a miembros de la sociedad, concordancia del procedimiento de aprobación tarifaria con el de otros reguladores, entre otros)6.

y que, por lo tanto, sigue criterios de eficiencia, además de haberse analizado su conveniencia técnica y la viabilidad financiera de la EPS. En ese sentido, la entrada de operadores privados al sector saneamiento peruano adquiere vital importancia ya que coadyuva a la reducción del déficit de inversiones de este sector. De esta forma, una visión realista del sector (de tres a cinco años) muestra empresas públicas coexistiendo con empresas privadas en la prestación de los servicios en las zonas urbanas del país. De otro lado, es necesario lograr que la inversión pública cumpla metas técnicas fijadas dentro del proceso regulatorio, de modo que las inversiones se realicen con criterios de eficiencia. Cabe señalar que, cuando no se produce el cumplimiento de las metas a las que se compromete una empresa (ya sea pública o privada), toda la sociedad se ve afectada, al seguir incurriendo en pérdidas de bienestar (limitaciones en el acceso al agua y al alcantarillado, mayor incidencia de enfermedades, etc.) por lo que es importante que las metas se cumplan, y que éstas se den en los plazos previstos. Para lograr las mejoras en el sector es también necesario resolver el problema de falta de coordinación entre entidades gubernamentales. Para ello, la 6

Sunass ha realizado coordinaciones con el Ministerio de Economía y Finanzas con la finalidad de que los indicadores de gestión establecidos por este ministerio, que forman parte de los convenios de administración por resultados (CAR), sean definidos por la Sunass en coordinación con la Dirección Nacional de Presupuesto Público. Igualmente, la Sunass considera fundamental que las inversiones a realizar por la EPS, que son consideradas para la determinación de la tarifa, se concreten. En ese sentido, se ha visto la conveniencia de que el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) sea armonizado con el proceso regulatorio. Finalmente, en cuanto a la gestión de las empresas municipales y públicas, sí es pertinente preocuparnos, pues los indicadores señalan que ésta es deficiente. Este problema obedece, en gran parte a la existencia de un marco institucional que determina la interferencia política en su gestión, lo que genera que en la toma de decisiones tiendan a primar los intereses políticos sobre los criterios técnicos. En ese sentido, la política pública debe estar abocada a elaborar una estrategia que minimice los efectos de la interferencia política en la administración de las EPS. A fin de eliminar tal interferencia, se propone una política de buen gobierno

Dicha estrategia debe ser complementada mediante el condicionamiento de la inversión estatal en las EPS públicas a metas de productividad y compromisos técnicos fijados y supervisados por el regulador dentro de los procesos tarifarios. Esto permitirá optimizar el uso de los escasos recursos públicos y garantizar la sostenibilidad de los servicios. Igualmente, el desarrollo de estos procesos tarifarios sentará las bases para la mejora de la calidad de los servicios a través de la determinación de metas de gestión y de la mejora de la eficiencia operativa de estas empresas al considerar costos eficientes, todo lo cual representará mejoras para el usuario. Creemos que el sector, con una reforma en gestión y una planificación responsable y sostenible de las inversiones saldrá de su estancamiento actual, lo que a su vez, incidirá en mejoras de bienestar para la población.

Bibliografía SUNASS, (2006). Infraestructura de Agua Potable y Alcantarillado Urbano en el Perú. Un reto pendiente. GRADE, (2006). Estudio del Marco Institucional del Sector de Saneamiento relacionado a la gestión de las EPS y propuesta normativa para su mejora. BARRANTES, Roxana (2003). Diagnóstico Institucional del Sector de Servicios de Saneamiento y Propuesta de Políticas Regulatorias. CANNOCK, Geoffrey (2003). Diagnóstico de la Metodología utilizada por la SUNASS en la Elaboración de los Estudios Tarifarios y en la Definición de las Estructuras Tarifarias.

El Congreso de la República aprobó el proyecto de Ley para Optimizar la Gestión de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento el 12 de julio de 2006.

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Cronología del Agua Pinturas Andrés Zevallos

Sedapal y Lima 22 de marzo 2006: En Lima el 10% toma agua de cisternas La situación del agua en el mundo se hace cada vez más crítica y, además, se encuentra desigualmente repartida. Uno de cada cinco habitantes del planeta no tiene acceso al agua potable y 40% no dispone de sistemas básicos de saneamiento. En Lima, el 10% de limeños aún consume agua de camiones-cisterna. (El Comercio)

22 de marzo 2006: Servicios de saneamiento más cerca de la población necesitada El presidente Toledo promulgó la norma que modifica la Ley General de Servicios de Saneamiento y que beneficia a miles de familias pobres. La disposición promulgada permitirá a Sedapal operar más allá de su ámbito de responsabilidad y abarcar más provincias, distritos y localidades de la región Lima. (El Comercio)

02 de abril 2006: Barreras burocráticas son la mayor queja contra reguladoras de empresas de servicios

10 de abril 2006: Estado ha realizado aportes de capital para Sedapal por S/.118.4 millones

Como se trata de entes autónomos (organismos reguladores) no existe entidad que los supervise directamente; sin embargo, la Defensoría del Pueblo puede dar algunas luces sobre los puntos débiles de su desempeño. Dicha entidad recibió el 2005 noventa denuncias de usuarios contra esos organismos, ya sea por atención deficiente o por emitir un fallo injusto. La Sunass ha logrado revertir la dilación de sus trámites. Sólo en el primer bimestre del año han recibido 1,646 expedientes de apelación por parte de usuarios inconformes con el fallo de la empresa prestadora, logrando atender todos esos casos en seis días útiles en promedio. (El Comercio)

El Fonafe expresó su preocupación, considerando la delicada situación por la que atraviesa Sedapal, por las propuestas de normas presentadas en el Congreso que conllevan a que esta empresa tenga que ejecutar mayores gastos operativos. Fonafe, en su oficio Nº 1028-2006 rechaza las acusaciones de que no le permite invertir a Sedapal, recordando que entre el 2000 y 2006 autorizó a esta empresa invertir S/. 2,033.88 millones, de los cuales sólo ejecutó S/. 1,305.01 millones. (Gestión)

06 de abril 2006: Piden sacar a Sedapal de Fonafe

Fuentes de la Sunass adelantaron que están trabajando las nuevas tarifas de agua potable y alcantarillado para Sedapal. Explicaron que actualmente dicho organismo regulador está elaborando el estudio tarifario, es decir, la propuesta de la Sunass, cuyos resultados se tendrían entre mayo y junio del presente. Dicho estudio se presentaría en audiencia pública, a fin de que la sociedad civil y la empresa Sedapal puedan hacer los comentarios sobre el mismo. (Gestión)

Tal como sucedió con Petroperú, en el Congreso de la República se solicitó esta vez la salida de Sedapal del ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe). La iniciativa fue presentada por la congresista Mercedes Cabanillas (APRA), quien sostiene que el fondo impide que Sedapal realice las inversiones para mejorar la infraestructura sanitaria de Lima. Sin embargo, Hilda Sandoval, directora ejecutiva del Fonafe, explicó que durante los últimos cinco años Sedapal no ha ejecutado toda la inversión que se le ha asignado: de S/. 2,038 millones, solo ha ejecutado S/. 1,035 millones. Así mismo manifestó que la separación de Sedapal de Fonafe significaría incurrir en más gastos operativos a Sedapal. (El Comercio)

21 de abril 2006: Sunass trabaja en nuevas tarifas para Sedapal

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Cronología del agua 24 de abril 2006: Apuran a Proinversión

31 de mayo 2006: Despolitizarán las tarifas de agua

Proinversión debe acelerar la convocatoria para la licitación de los proyectos Marca II y Marca IV para mejorar el abastecimiento de agua potable en Lima, afirmó el ministro de Vivienda, Rudecindo Vega. Indicó que ambos proyectos necesitan ser financiados por la inversión privada por la dimensión de sus costos. Agregó que también están impulsando la ejecución de los proyectos de la planta de tratamiento de agua potable de Huachipa y el proyecto de tuberías del Ramal Norte. Señaló que el Consejo de Ministros respalda la ejecución de estas obras e iniciará la convocatoria de sus respectivas licitaciones antes que termine el actual gobierno. (Gestión, Correo)

El actual marco regulatorio del sector Saneamiento faculta a los alcaldes de las municipalidades provinciales a decidir si reajustan o no las tarifas de agua. Esto que aparentemente puede resultar beneficioso para la población -porque a nadie le gusta el alza de tarifas-, a la larga puede frenar la expansión de la cobertura del servicio al dificultar la generación de recursos para ese fin, afirmó Sergio Salinas, presidente del Consejo Directivo de la Sunass. (La República, El Comercio)

14 de mayo 2006: Sunass pide respetar orden en el abastecimiento de agua Frente al riesgo de desabastecimiento de agua para Lima, debido a un incremento de las descargas del sistema de embalses efectuado por Edegel y que fue denunciado por Sedapal, la Sunass informó que ofició a la Autoridad Autónoma de la Cuenca Hidrográfica del Río Rímac y Chillón, para que fije los criterios de administración de las descargas de agua de las reservas tomando en cuenta que, conforme a la Ley General de Aguas, el abastecimiento para consumo humano es prioritario. (Correo, La Primera, La República, Perú 21)

EPS: empresas de provincias 04 de marzo 2006: Cambio inmediato de directorio de Sedalib pide regidor En octubre del 2005 terminó el período del directorio de la empresa prestadora de servicios de agua potable y alcantarillado de La Libertad (Sedalib), que preside Esmidio Rojas. Es necesario un cambio de representantes denunció el concejal de la municipalidad distrital de El Porvenir, Jorge Venegas Menchola. Refirió también que en diciembre del año pasado el alcalde de Trujillo, José Murgia, le pidió al presidente del directorio que convocara a elecciones, pero no hay la intención de renovar a sus representantes. (Correo)

10 de marzo: Cobertura nacional de agua potable llegará al 77% este año La cobertura nacional del servicio de agua potable se incrementará a 77% a finales de este año, y la de saneamiento llegará a 60%, informó el viceministro de Construcción y Saneamiento, Otto Eléspuru. Para ampliar la cobertura de estos servicios, el Ministerio de Vivienda tiene una inversión programada de 1,169 millones de dólares para el período 2006-2008; pero se necesitarán otros 2,874 millones para el período 2009-2015, a fin cumplir con las metas fijadas: 83%

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en agua potable y 77% en saneamiento. Así mismo parte de la inversión que realizará el ministerio se destinará al Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (Pronasar), que cuenta con el apoyo de los gobiernos provinciales y regionales, en el mismo que invertirá 29.83 millones de dólares en un total de 542 proyectos que beneficiarán a 397 mil personas a escala nacional. (El Peruano)

20 de marzo 2006: Inversión privada duplica servicio de agua en Tumbes En octubre de 2005, tras ganar la concesión de los servicios de saneamiento en las provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar, el consorcio Latinaguas de Argentina y Concyssa del Perú inició sus operaciones y cinco meses después ya se aprecian los primeros avances de su gestión. La tarea inicial que desarrolló esta empresa fue la capacitación de su personal y la adquisición y puesta en funcionamiento de los primeros equipos para mejorar el servicio de agua potable. El gerente de Latinaguas Tumbes, Raúl Martínez manifestó que existen áreas de Tumbes que ya cuentan con un promedio de abastecimiento de agua de 20 horas al día; en otras donde la disponibilidad de agua era de dos a cuatro horas se ha duplicado, además de mejorarse la presión en varias localidades. No obstante, dijo que estos avances no deben interpretarse como la solución definitiva a la escasez de agua en la región. (Correo)

Revista “Agua” Nº 22. Lima, agosto 2006

11 de mayo 2006: Sunass propone mejoras en gobierno corporativo de EPS La Sunass considera que es necesario cambiar el gobierno corporativo de las Empresas Prestadoras de Saneamiento (EPS) a fin de independizar su gestión de consideraciones políticas, supeditándolas a decisiones técnicas. Esto se lograría mediante la modificación de la composición del directorio de las EPS, en el que predomine la participación de la sociedad civil y los gremios empresariales, sin dejar de lado la participación de los municipios. Señala también que se debería considerar medidas para un funcionamiento adecuado del directorio de las EPS, como órgano encargado de la supervisión corporativa, para que esté protegido contra la ingerencia política. (Gestión)

23 de mayo 2006: Huancayo necesita agua de calidad La cobertura de agua potable y desagüe es muy baja en Huancayo: de cada 10 familias cuatro no acceden al servicio de agua y cinco no tienen desagüe. Esto es un indicador de desarrollo humano dramático, reconoce el alcalde Fernando Barrios. La municipalidad de Huancayo ha propuesto que la empresa Sedam-Huancayo, gestione un operador técnico especializado. En otras palabras, entregar en concesión el servicio. La meta que debe cumplir el operador en un período de cinco años es dar cobertura

de agua potable al 85% de hogares y 80% en alcantarillado, 90% en micro medición, renovar 75 kilómetros de tuberías nuevas y mejorar el tratamiento de agua potable. (El Peruano)

Pequeñas Localidades 13 de febrero 2006: Se evalúa avances de proyecto de agua potable en distrito de Laredo El Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial evalúa los avances del proyecto que en materia de agua potable y alcantarillado viene desarrollando la municipalidad de Laredo, en el marco del Proyecto Piloto en Pequeñas Localidades del Perú (PPPL). El alcalde Edward Berrocal indicó respecto al nuevo administrador para los servicios de agua potable y alcantarillado, que su consejo había tomado la decisión de conformar una empresa que involucrara el aporte del municipio y de los ciudadanos que quieran sumarse a este proyecto, siendo los propios laredinos los que asuman este reto, por el desarrollo de este distrito y el bienestar de sus pobladores. (La Industria)

21 de marzo 2006: Río Santa contaminado con arsénico y plomo La cuenca del río Santa es una de las más afectadas, según estudios se ha determinado que en sus aguas se puede encontrar una serie de residuos de metales pesados como arsénico, aluminio y plomo, señaló Marcos Mau Solórzano, presidente del Foro por la Gestión Integral y Sostenibilidad de la Cuenca del Río Santa. Digesa ha advertido que este es un problema grave para la salud y afecta el medio ambiente. Por tal motivo se está coordinando con el objetivo de defender y recuperar la calidad del agua en la cuenca del río Santa, que se ve afectada por pasivos ambientales mineros y por el arrojo diario de aguas servidas, así como basura que viene de las diferentes comarcas del Callejón de Huaylas. (Perú 21)

07 de abril: Declaran en emergencia el sistema de agua potable de Tambopata Por Decreto Supremo N°008-2006-Vivienda. El presidente de la República, considerando que la Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Tambopata - EMAPAT S.R, declaró en situación de emergencia el servicio de agua potable de la ciudad de Tambopata, Puerto Maldonado, Madre de Dios. Por el plazo de 60 días, la empresa municipal de agua potable y alcantarillado de Tambopata EMAPAT S.R LTDA se encargará de la ejecución de las obras beneficiarias para asegurar la adecuada prestación de los servicios de saneamiento, a través de la ejecución del reservorio, la planta de tratamiento de agua potable y de todo aquello que sea necesario para su funcionamiento. (El Peruano)

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Módulos de capacitación para las EPS PROAGUA-GTZ editó cuatro módulos de capacitación con el propósito de aportar a la disminución de los problemas más importantes que enfrentan las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento, tales como: medidas de gestión comercial, elevar las recaudaciones, actualización catastral y regularización de clandestinos. Módulo 1: Actualización dinámica catastral. Módulo 2: Regularización masiva de clandestinos. Módulo 3: Venta de nuevas conexiones. Módulo 4: Gestión de cobranza morosa y cortes efectivos. Email: [email protected], teléfono: 222-0779

Boletín “Chuya Unu, Agua Limpia”, Nº 4 Cuzco, 20 páginas, marzo de 2006. Boletín del Consejo Regional de Saneamiento Básico (CORSAB), Cuzco. Contiene las conclusiones del taller realizado por las instituciones socias del CORSAB, en noviembre de 2005, enfocado hacia los modelos de intervención en saneamiento básico rural en Cuzco. Email: [email protected], teléfono: 084-239891

Agua y saneamiento básico: para estar siempre sanos. Lima, abril 2006, SUM Canadá La serie está compuesta por una carpeta con cinco folletos educativos titulados: a) la salud y el agua segura, b) el agua segura, c) la salud y la higiene, d) organización para la salud, y e) control de calidad del agua de consumo. Los cuatro primeros temas están dirigidos a la población en general, para que se tenga una visión del cuidado, desinfección y almacenamiento del agua, además de prácticas sanitarias en todos los niveles; mientras que el último está preparado para dirigentes comunales a fin de que conozcan, se organicen y puedan hacer un adecuado control de la calidad del agua en sus localidades. Esta serie se ha elaborado como material de ayuda y referencia para la enseñanza y el aprendizaje de temas relacionados al agua y saneamiento básico en comunidades periurbanas.

Cuidando el agua, promovemos la salud y cuidamos el medio ambiente. Manual para docentes de primaria en agua, saneamiento, salud y medio ambiente Lima, marzo 2006, ACDI - SUM Canadá Manual que tiene como objetivo servir de apoyo y orientación a docentes de educación Primaria para la elaboración y ejecución de proyectos educativos sobre agua, saneamiento, salud y medio ambiente. El material ha sido elaborado tras la experiencia de SUM Canadá con las instituciones educativas del interior del país, y está organizado en tres ejes temáticos que permiten a los docentes tener una visión integral sobre temas básicos vinculados al agua y saneamiento y sus posibilidades de trabajo en el aula. El manual contiene conceptos, datos estadísticos, actividades sugeridas con alumnos, padres de familia y comunidad en general, además de cuadros para organizar logros, capacidades y actividades educativas.

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Revista del Comité Sectorial de Agua y Saneamiento