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FACULTAD DE CIENCIAS AMBIENTALES INGENIERÍA AMBIENTAL

“PASIVOS AMBIENTALES MINEROS”

Gianfranco Cardenas Pauckar

2019

I.

RESUMEN EJECUTIVO

La minería es una actividad económica que se desarrolla en latinoamericana desde siglos atrás explotando metales diversos que ineludiblemente generan residuos. Las viejas prácticas mineras y el manejo inadecuado de estos residuos como también la inexistencia de normas precisas que regulen el cierre de minas ha devenido en la acumulación de pasivos ambientales mineros a lo largo de extensas áreas, provocando contaminación de recursos naturales cuyo uso puede poner en riesgo la salud pública1 Pasivo ambiental es la suma de los daños no compensados producidos por una empresa al medio ambiente a lo largo de su historia, en su actividad normal o en caso de accidente. Es decir son deudas hacia la comunidad donde opera2. Sin embargo, mientras las deudas financieras están minuciosamente inscritas en el balance, muchas deudas ambientales y sociales no se registran en la contabilidad de las empresas. Si estas entidades fuesen obligadas a considerar como costos al conjunto de daños que transfieren a la colectividad, probablemente los daños ambientales producidos se reducirían, ya que las empresas son hábiles para minimizar los costos si tienen que pagarlos ella mismas3. Así pues, si las empresas tuvieran que pagar por todos los daños que producen, una parte de sus ganancias desaparecería. Tal vez muchas empresas, sobre todo en el sector de la industria pesada, química y el extractiva, quebrarían rápidamente. Cabe destacar, muchas veces los daños ambientales producidos y sus consecuencias a largo plazo no son fácilmente cuantificables debido a la interacción con los ecosistemas y con la sociedad humana4. En el Perú el Ministerio de Energía y Minas mediante sus distintos organismos, identifica a aquellos responsables que abandonaron a una faena minera, sus instalaciones y residuos generando PAM y a aquellos responsables que mantienen la concesión para una faena inactiva. Esta actividad se realiza por el hecho de que la normativa peruana establece el principio de contaminador-pagador, es decir, toda persona natural o jurídica, pública o privada debe asumir la responsabilidad de los costos asociados a la remediación del pasivo ambiental generado durante el tiempo de duración de las actividades extractivas5. Sin embargo esta metodología de trabajo tiene innumerables deficiencias, tanto a nivel administrativo como a nivel económico, por lo que resulta de gran importancia tomar en cuenta estas deficiencias, analizarlas y buscarles solución. De esta manera, el presente trabajo tiene como objetivo de elaborar un análisis situacional acerca del estado actual de los pasivos ambientales desde el ámbito político, social y ambiental en el Perú, con el fin de emitir una opinión crítica y generar recomendaciones con respecto a las fallas evidenciadas en la gestión de los PAM. Además se pretende que en esta investigación se logre informar, a toda persona natural, de manera didáctica y certera acerca del estado de los pasivos ambientales a nivel Perú, para que de este modo el lector pueda emitir su propia opinión y brindar sus recomendaciones abriendo así un tema de discusión, contribuyendo particularmente al desarrollo y exposición de información que no está totalmente divulgada.

II.

ANÁLISIS DEL SECTOR ACTUAL

2.1. Definición de pasivos ambientales de la minería El artículo 4º del Reglamento de PAM de la Actividad Minera preciso una modificación en la definición realizada por la Ley de PAM, en los siguientes términos: “Aquellas instalaciones, efluentes, emisiones, restos o depósitos de residuos producidos por operaciones mineras, abandonadas o inactivas a la fecha de vigencia de la ley y que constituyen un riesgo permanente y potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad” 6. De este modo, la calificación de un PAM como inactivo hace referencia a aquellos que estén localizados en una concesión vigente, en áreas, labores o instalaciones que estaban sin operar dos años o más, mientras que se considerara como PAM abandonado cuando se encuentre localizado fuera de una concesión vigente 6. 2.2. Componentes de los PAM y sus impactos En el desarrollo de la minería se construyen diversas estructuras, las cuales cuando la actividad cesa y la empresa se retira del lugar sin haber realizado las labores de cierre correspondiente, individualmente cada componente da origen a un pasivo ambiental minero. En este sentido Frías (2013) hace la distinción de los siguientes tipos de PAM 7:         

Bocamina: Es el espacio físico por donde se hace el ingreso a una mina subterránea. Chimenea: Perforación que se ejecuta y que comunica a más de un galería en el interior de la mina subterránea o si salen a la superficie sirven de ventilación. Depósito de desmonte: Lugar donde se deposita el material extraído de la mina que no contiene valores extraíbles o que su extracción no es económica. Relavera: Área ocupada por materiales de grano fino sin valor que se obtiene del proceso de concentración del mineral Edificaciones e instalaciones: Son los espacios como planta concentradora, laboratorios, campamentos, oficinas, talleres almacenes, suministros de energía y agua. Media barreta: De la labores de exploración parecidas a la bocamina pero de dimensiones menores y poca profundidad. Socavón: Espacio vacío que queda después de la explotación de la mina, ubicada inmediatamente después de la bocamina. Tajo: Espacio vacío dejado por la explotación a cielo abierto. Rajo: Área de explotación por lo general de los afloramientos de minerales de veta y que tienen dimensiones pequeñas.

Además, cada componente genera diferentes impactos se muestra a continuación:

Gráfico N°1: Impacto del PAM según componente 8. El cuadro anterior nos muestra de manera cualitativa cuales son los impactos que un PAM pude generar. Sin embargo, para la gestión de estos es fundamental también una valoración económica que permita cuantificar el impacto de esta actividad contaminante, pero ello es complejo ya que se trata de bienes no intercambiables en el mercado que impiden valorar los daños ambientales en los diferentes niveles de la actividad humana, como son por ejemplo el valor monetario de la degradación de un paisaje o la erosión de suelos, los efectos sobre la reducción de la biodiversidad, la contaminación de los ríos, los trastornos culturales o la pérdida de la vida humana, entre otros.

2.3. Situación de los pasivos ambientales de la minería en el Perú 2.3.1. Inventarios PAM del Perú La labor de identificación de los PAM para la elaboración del inventario inicial ,el cual fue elaborado en el año 2006, consistió en considerar los 611 PAM que fueron identificados por el Proyecto EPA, así como la información proporcionada por las Dirección Regionales de Energía y Minas, respecto a los PAM existentes en las regiones. El inventario inicial comprendía 850 PAM que estaban distribuidos en 20 regiones del Perú, de la siguiente manera:

Grafico N°2: Inventario Inicial de PAM ,2006 9. De la información contenida en el gráfico, se puede apreciar que, de acuerdo con el inventario inicial, la región Ancash era la que registraba la mayor cantidad de PAM, con 133, seguida por la región Puno con 80 y la región Ayacucho con 69. La región con menor número de PAM era San Martín, que únicamente contaba con uno. Con posterioridad a la publicación del Inventario Inicial de PAM, se modificó el Reglamento de PAM y con ello las respectivas actualizaciones del inventario deben contener la siguiente información: a) Nombre del pasivo ambiental y número correlativo en el inventario. b) Ubicación en coordenadas UTM. c) De ser el caso, la concesión minera en la que se encuentra a la fecha de su inclusión, con indicación de su código único. d) Los estudios y solicitudes en procedimiento de evaluación o aprobadas, y las acciones de cualquier naturaleza que están siendo ejecutadas respecto de cada pasivo ambiental. e) Indicación si el generador del pasivo tiene la condición de “identificado” o “no identificado”.

Así. después de seis actualizaciones desde el inventario inicial, la última actualización del inventario de PAM contempla 8 616 PAM distribuidos en 21 regiones del Perú, dentro de los cuales están incluidos los pasivos del inventario inicial, los pasivos que han sido verificados en el campo y los que han sido declarados por titulares de concesiones mineras. Estos PAM están distribuidos de la siguiente manera:

Gráfico N°3: Inventario actualizado de PAM, 2015 9. En el gráfico del inventario actualizado al 2015, se aprecia que la región Ancash registra la mayor cantidad de PAM, con 1251, seguida con la región Cajamarca con 1075 y la región Puno con 1050.La región San Martín registra la menor cantidad de PAM con uno. Realizada la comparación entre los PAM incluidos en el inventario inicial y los comprendidos en el inventario actualizado al 2015, se aprecia un aumento significativo de los PAM inventariados en el 2006, que fueron 850, frente a los inventariados a marzo del 2015, con 8 616 PAM. Es decir, se ha producido un incremento de hasta 10 veces del número de PAM inventariados. A continuación se muestra un gráfico comparativo, por región, entre el inventario inicial del año 2006 y el inventario actualizado a marzo de 2015:

Gráfico N°4: Comparativo del Inventario de PAM del año 2006 y del año 2015.Fuente: Defensoría del Pueblo ,2015 En el gráfico comparativo se aprecia que la región Ancash continúa contando con el mayor número de PAM a nivel nacional, entre el 2006 a marzo de 2015, se pasó de 133 a 1 251 los PAM inventariados. De otro lado, la región Puno que en el año 2006 ocupaba el segundo lugar con 80 PAM, en el año 2015 ha pasado al tercer lugar con 1 050 PAM, y el segundo lugar ahora es ocupado por Cajamarca, con 1 075 PAM, que en el año 2006 contaba con 20 PAM. En Lambayeque, por el contrario, la cifra ha disminuido de ocho PAM en el año 2006 a cuatro en el año 2015. Entretanto, en Madre de Dios y San Martín, la cifra se ha mantenido, mientras que en Amazonas se han identificado 157 PAM que no estaban incluidos en el inventario inicial, dado que en dicha región no se registraba ninguno en el año 2006. De acuerdo con esos datos estadísticos, el inventario de los pasivos ambientales mineros por regiones a nivel nacional, al 2015, está localizado principalmente en cinco regiones que representan más del 64% del total acumulado de los pasivos, liderado por la región de Ancash con el 14,52%, seguido por Cajamarca y Puno con 12,48% y 12.19% respectivamente; Huancavelica ocupa el cuarto lugar con el 9.96% y en el 5 quinto se encuentra Junín con un 7,39% y el resto de las regiones alcanza el 36,35% del total de los pasivos mineros.

Gráfico N°5: Distribución de pasivos ambientales mineros a nivel nacional 10. Con respecto al gráfico de distribución de los PAM en el mapa del Perú, se aprecia que la mayor cantidad de PAM se concentra en la Sierra y en el sur del país. En el caso de la Selva pocas regiones presentan PAM.

N° PAM 10000 9000 8000 7000 6000 5000

N° PAM

4000 3000 2000 1000 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gráfico N°6: Evolución de pasivos ambientales mineros a nivel nacional en el periodo 2006-2015. Fuente: Elaboración propia. En relación al grafico de la evolución de los PAM a través de los años, se aprecia que existe un crecimiento en la cantidad PAM inventariados. En el año 2006, se registraba 850 PAM, que fue el valor mínimo identificado en este período de tiempo, los siguientes años hubo un pequeño incremento en el total de los PAM, sin embargo a partir del año 2010, la cifra aumentó significativamente. 2.3.2. Clasificación de PAM en el Perú 

Según niveles de riesgo

La clasificación de PAM según el riesgo que representan comprende cinco categorías o niveles: muy alto, alto, medio, bajo e insignificante. (Reglamento de PAM ,2005). Cabe resaltar la importancia de la determinación del nivel de riesgo de los PAM, debido a que esta información es determinante para la priorización en las labores de remediación ambiental. De acuerdo a la información proporcionada por la DGM, la priorización por nivel de riesgo, de los 8 616 PAM comprendidos en el inventario actualizado a marzo de 2015, es como se muestra en el siguiente gráfico:

Gráfico N°7: N° de PAM de acuerdo al nivel de riesgo identificado 10. Como se puede observar, de los 8 616 PAM, existen 2 546 cuyo nivel de riesgo es muy alto, y 1 735 que están catalogados como de alto riesgo. Si se suman ambas cifras, se tiene un total de 4 281 PAM que están calificados como de muy alto riesgo y de alto riesgo, lo cual representa el 49.7% del total de PAM que se encuentra en el inventario. La evaluación de los PAM según niveles de riesgo, tiene por objeto clasificar estos según la probabilidad de efecto dañino que puedan ocasionar, y en función de las características y cantidades que entra en contacto con los receptores potenciales. La priorización del PAM se realiza mediante la valoración de tres criterios: Salud humana y ambiente físico, vida silvestre y conservación y seguridad humana. 

Según la identificación de responsables de PAM

De los 8 616 PAM inventariados, existen 1 001 cuyos responsables han sido identificados correspondiente al 22% del total y 7 615 cuyos responsables no han sido identificados que es el 88% del total. En atención a esa alarmante cifra de PAM con responsables pendientes de identificar (7 615), y al gran porcentaje de PAM (49.7%) catalogados como de muy alto y alto riesgo (4 281), resulta imperativo realizar acciones conducentes a optimizar la labor de identificación de los responsables de PAM 9.

Gráfico N°8: N° de PAM con responsables identificados10.



Según la existencia de estudios ambientales y planes de cierre de PAM

Por lo que se refiere a los PAM con estudios ambientales, solo presentaron 861 de los 8616 PAM inventariados. Realizado un análisis, los que cuentan con responsables identificados y con estudios ambientales son 777 ; seguidamente de 224 cuyos responsables han sido identificados pero no cuentan con estudios ambientales; 84 que cuentan con estudios ambientales pero cuyos responsables no han sido identificados; y 7 531 que no cuentan con responsables identificados ni con estudios ambientales en el Inventario.

Gráfico N°9: N° de PAM con estudios ambientales9. Respecto al número de PAM con planes de cierre reportado por el DGAAM existen 36 planes de cierre que abarcan un número de 2 075 PAM ya que en su mayoría cada plan contiene más de un PAM. Sin embargo, la Defensoría del Pueblo ha advertido una falta de coincidencia entre los PAM que cuentan con planes de cierre de PAM aprobados por la DGAAM y los PAM que cuentan con estudios ambientales en el Inventario actualizado a marzo de 2015, donde sólo 861 PAM cuentan con estudios ambientales frente a los 2 075 que cuentan con Planes de Cierre de PAM aprobados por la DGAAM. De ellos, se observó que la gran mayoría de PAM identificados en las referidas Resoluciones Directorales mediante las cuales se aprobaron los Planes de Cierre de PAM, no se encuentran recogidos o no coinciden con los consignados en el inventario actualizado del 2015. 2.4. Remediación de PAM El artículo 3º del Reglamento de PAM, establece que toda persona o entidad que haya generado PAM es responsable de la remediación ambiental correspondiente. Además, puede haber remediadores voluntarios, que puede ser cualquier persona o entidad, sin necesidad de ser titular de concesiones mineras. Incluso, el Estado puede hacerse cargo de la remediación. De esta manera, el ordenamiento jurídico peruano prevé dos tipos de responsables:  

El responsable del PAM o generador del PAM. El responsable de la remediación, que puede ser: 1. El generador del PAM 2. el remediador voluntario 3. El Estado.

En este sentido La Ley de PAM dispone que el FOMAN sea la entidad encargada de captar la cooperación financiera internacional, donaciones, canje de deuda y otros recursos destinados a financiar la remediación de los pasivos ambientales que el Estado asuma. Además, a través del Decreto Supremo N° 058-2006-EM, se estableció que Activos Mineros S.A.C., empresa estatal, asuma la conducción de los programas de adecuación y manejo ambiental, planes de cierre y remediación ambiental de Centromin Perú S.A. y de otras empresas de propiedad del Estado. La metodología utilizada para la remediación de los PAM, se muestra a continuación en el siguiente gráfico:

Gráfico N°10: Metodología para la remediación de PAM en el Perú11.

Activos Mineros S.A.C. por encargos del Estado peruano en el 2012 y 2013 (Resolución Ministerial modificada N° 420-2014-MEM/DM) tiene a su responsabilidad la remediación de un total de 424 PAM los cuales son de alto riesgo, habiéndose realizado una transferencia de 45 mil millones de soles. De este conjunto de pasivos el 29% se encuentran en la región de Cajamarca y los restantes en las regiones de Ancash, Puno, Pasco, Junín, Ica y Huancavelica. En la siguiente imagen se encuentra la distribución de estos PAM en el Perú:

Gráfico N°11: Remediación de PAM de alto riesgo a cargo de Activos Mineros S.A.C.11. Además, entre las proyectos de remediación en proceso de ejecución, se tiene que hasta marzo de 2015, se han destinado fondos del FONAM, para la remediación de 124 PAM (cinco depósitos de relaves de El Dorado, 55 PAM del Proyecto la Tahona, y 64 PAM del Proyecto El Dorado), correspondientes a fideicomisos por un monto ascendente a S/. 16´909 613 Nuevos Soles.

Desde la promulgación de la ley de PAM no se han aun registrados en si la cantidad de pasivos que ya han sido remediados tanto por el Estado como por parte de las empresas privadas identificadas como responsables, ya que las que han ejecutado el Plan de Cierre actualmente se encuentran en proceso de post cierre por lo que aún no se las considera como pasivos remediados. Así también, Sotomayor (2015) menciona que a través del tiempo el MINEM ha realizado inversiones mediante administración directa y en algunos casos por convenios con las distintas instituciones, sin embargo, se puede señalar, después de un análisis, que no existe ningún proyecto concluido como parte del programa de remediación8.

III.

NORMATIVA VIGENTE DEL SECTOR

En el Perú la actividad minera ha estado presente desde hace más de 250 años, donde la problemática de los Pasivos Ambientales Mineros (PAM) se originó a partir del compromiso social no exigible a la pequeña minería, lo que sumado a la falta de control ambiental determinó la acumulación de los PAM, cuya solución requería acciones que remedien los daños ocasionados al ambiente. Por lo que a partir del año 1995 el Estado llevo a cabo diferentes estudios y diagnósticos con relación a los problemas ambientales originados por los PAM, entre los cuales se ejecutaron el Proyecto de Desarrollo Sostenible (PRODES), Mantaro y Eliminación de Pasivos Ambientales (EPA). Posteriormente en el 2002 se presentó ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley N° 3801-2002CR para regular los pasivos ambientales mineros y en el 2004 se concretó con la promulgación de la Ley N° 28271, Ley que regula los pasivos ambientales de la actividad minera (en adelante, Ley de PAM), publicada en el diario oficial “El Peruano” en julio de dicho año.

La siguiente imagen muestra una línea de tiempo que registra eventos importantes respecto a la creación de instrumentos de política para los PAMs.

Gráfico N°11: Línea de tiempo de instrumentos de política de PAM’s 8. Constitución Política Citando el artículo I del presente: “Toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, y el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes, asegurando particularmente la salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el desarrollo sostenible del país.”En tal sentido, toda actividad económica, como las mineras, debe ser desarrollada en pleno respeto del derecho irrenunciable que tiene toda persona a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado11.

Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611) Artículo I del Título Preliminar contempla el deber de toda persona contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes, asegurando, entre otros aspectos, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el desarrollo sostenible del país. Destinada a garantizar la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del país, mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona12.

Establece que los planes de descontaminación y de tratamiento de pasivos ambientales están dirigidos a remediar impactos ambientales originados por uno o varios proyectos de inversión o actividades, pasados o presentes. Asimismo, se establece que los citados planes deben considerar su financiamiento y las responsabilidades que correspondan a los titulares de las actividades contaminantes, incluyendo la compensación por los daños generados, bajo el principio de responsabilidad ambiental12.

Ley que regula los pasivos ambientales de la actividad minera (Ley Nº 28271, modificada por Ley Nº 28256 y Decreto Legislativo Nº 1042) Esta norma tiene como objetivo regular la identificación de pasivos ambientales de la actividad minera, la responsabilidad y el financiamiento para la remediación de las áreas afectadas por éstos, destinados a su reducción y/o eliminación, con la finalidad de mitigar sus impactos negativos a la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad14.

Reglamento de pasivos ambientales de la actividad minera (Resolución Directoral Nº 059-2005-EM) Esta norma se aplica para la remediación ambiental de las áreas con pasivos ambientales mineros inactivos o abandonados, generados por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que realizaron actividades mineras dentro del territorio nacional. Establece la necesidad de la realización de un inventario de pasivos ambientales, de asignación de responsabilidades, realización de alianzas post minería, elaboración de planes de cierre de pasivos, participación ciudadana en el cierre de pasivos, entre otros6.

Ley de Cierre de Minas (Ley Nº 28090, modificada por Ley Nº 28234 y Ley Nº 28507) Estas normas establecen las obligaciones y procedimientos que deben cumplir los titulares de la actividad minera para la elaboración, presentación e implementación del Plan de Cierre de Minas y la constitución de garantías ambientales correspondientes. La Ley establece que el operador minero deberá presentar a la autoridad competente, el Plan de Cierre de Minas, en el plazo máximo de un año, a partir de la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental15.

Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país (Ley N° 30230) En el capítulo III art 19 de la presente Ley, se establece que la Organización de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) privilegiará las acciones orientadas a la prevención y corrección de la conducta infractora en materia ambiental durante un periodo de 3 años a partir de la aprobación de esta Ley. Tramitará sanciones excepcionales de las cuales las infracciones no superarán al 50% de la multa

correspondiente a aplicar. A excepción de infracciones muy graves (daño real a la vida y salud de la persona), actividades sin instrumento de gestión ambiental autorizado y reincidencia dentro de un periodo de 6 meses17.

Reglamento de la Ley de Cierre de Minas (Decreto Supremo Nº 033-2005-EM, modificado por Decreto Supremo N° 035-2006-EM y Decreto Supremo N° 045-2006-EM) Este reglamento tiene como objetivos la prevención, minimización y el control de los riesgos y efectos sobre la salud, la seguridad de las personas, el ambiente, el ecosistema circundante y la propiedad, que pudieran derivarse del cese de las operaciones de una unidad minera17.

DECRETO SUPREMO Nº 058-2006-EM (Modifican el D.S. Nº 022-2005-EM, que estableció disposiciones aplicables a proyectos de remediación ambiental derivados de los PAMA y Planes de Cierre de empresas mineras de Estado) El estado Peruano mediante Decreto Supremo Nº 058-2006-EM, publicado el 04 de Octubre del 2006, encargó a Activos Mineros S.A.C. la conducción de la ejecución de los proyectos de remediación ambiental que estuvieron a cargo de Centromin Perú S.A. y otras empresas del Estado, según lo dispuesto en el D.S. 022-2005-EM18. Niveles Máximos Permisibles de Elementos y Compuestos Presentes en las Emisiones Gaseosas Provenientes de las Unidades Minero – Metalúrgicas (Resolución Ministerial N° 315-96-EM/VMM y modificada por Decreto Supremo 074-2001-PCM) Esta norma establece los niveles máximos permisibles (NMP, por sus siglas en español) de las emisiones gaseosas y partículas a la atmósfera, a los cuales deben sujetarse las unidades minero - metalúrgicas con el objeto de asegurar aportes efectivos a la protección del medio ambiente19.

Reglamento de los Estándares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire (Decreto Supremo N° 074-2001PCM, Decreto Supremo N° 069-2003-PCM, Decreto Supremo Nº 003-2008-MINAM) Estas normas establecen los estándares de calidad ambiental de aire para proteger la salud de las personas. Es una herramienta que permite evaluar la calidad del aire como cuerpo receptor, de las emisiones generadas por las diferentes actividades productivas. Considerando las evidencias halladas por la OMS el Decreto Supremo N° 003-2008-MINAM aprueba nuevos estándares de calidad ambiental de aire para el Dióxido de Azufre, los mismos que entrarán en vigencia a partir del 1 de enero de 2009. Asimismo esta norma establece estándares de calidad ambiental de aire para Benceno, Hidrocarburos Totales, Material Particulado con diámetro menor a 2,5 micras e Hidrógeno Sulfurado. El MINAM dictará

las normas para la implementación de los estándares de calidad ambiental y para la correspondiente adecuación a los Límites Máximos Permisibles20.

Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido (Decreto Supremo Nº 085-2003PCM) Este reglamento establece las normas nacionales para la calidad del ruido y las pautas para evitar excederlas, para poder proteger la salud de la población, mejorar su calidad de vida y promover el desarrollo sostenible21. Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Agua (Decreto Supremo Nº 002-2008-MINAM) Mediante esta norma se aprueban los Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Agua para así establecer el nivel de concentración, o el grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos presentes en el agua, en su condición de cuerpo receptor y componente básico de los ecosistemas acuáticos, que no represente un riesgo significativo para la salud de las personas ni para el ambiente. El presente decreto también indica que los estándares aprobados serán aplicables a los cuerpos de agua del territorio nacional en su estado natural y que son obligatorios en el diseño de las normas legales y las políticas públicas, siendo referente obligatorio en el diseño y aplicación de los instrumentos de gestión ambiental. Se indica también que el Ministerio del Ambiente dictará las normas pertinentes para la implementación de los Estándares de Calidad Ambiental para Agua. Se consideran las siguientes categorías22:    

Categoría 1: Poblacional y Recreacional Categoría 2: Actividades Marino Costeras Categoría 3: Riego de Vegetales y Bebidas de Animales Categoría 4: Conservación del Ambiente Acuático

La única disposición transitoria de esta norma indica que el MINAM dictará la reglamentación necesaria para su implementación. Aprueban Estándares de Calidad Ambiental (ECA) para Suelo (DECRETO SUPREMO N° 002-2013MINAM) la Agenda Nacional de Acción Ambiental – Agenda Ambiente 2013-2014, aprobada por Resolución Ministerial N° 026-2013-MINAM, establece en su Objetivo 9 – Prevenir y Disminuir la Contaminación de los Suelos, la aprobación e implementación de los Estándares de Calidad Ambiental para Suelo, por el Ministerio del Ambiente23.

IV.

DIAGNÓSTICO

En relación, a la elaboración de los inventarios existe una serie de dificultades tanto administrativas como de cooperación de las empresas mineras. La DGM depende altamente de la información que estas empresas le brindan, las cuales no le facilitan de forma oportuna 9. En efecto , resulta ilógico que una entidad del Estado tenga que depender de la información que las empresas le vayan a brindar, entonces, cual es la razón de porque el Estado tiene que confiar en datos posiblemente alterados, pues una repuesta podría ser que la DGM, entidad encargada de la actualización del inventario, únicamente cuenta con 13 especialistas capacitados para la identificación, lo que resulta insuficiente para cubrir la inmensa cantidad pasivos, adicional a esto este grupo no cuenta con la logística necesaria para realizar todas las actividades necesarias es por esta motivo que los datos presentados son escasos en el inventario actualizado de PAM ,además de la inconsistencia de información incluida.. Así, surge la necesidad de realizar inversiones o destinar cierta cantidad de dinero para solucionar este problema de insuficiencia de personal, el director técnico del MINEM hace especial énfasis en lo dicho, ya que el MINEM requería destinar mayores recursos humanos y presupuestales para evaluar los PAM, limitaciones que en buena medida explican la deficiente cobertura del inventario nacional de pasivos ambientales 24. Acerca de la existencia de 4281 pasivos ambientales de muy alto riesgo y alto riesgo, lo cual representa casi el 50% de los PAM inventariados resulta preocupante, ya que suponen un riesgo serio a la salud de las personas y al ambiente. Si bien el Estado viene ejecutando algunas obras de remediación en estos lugares es necesario realizar un trabajo más eficiente donde se requiere una real voluntad del gobierno central y sus diferentes instituciones, para asumir en el corto plazo la remediación ambiental y una vez realizado promover en esos lugares los procesos industriales limpios, ya que de nada sirve descontaminar un lugar para que luego grandes empresas sigan trabajando con tecnologías obsoletas que generan igualmente polución y entonces el problema persiste . Así, podemos mencionar el caso de la provincia de Hualgayoc, donde varias obras han sido ejecutadas por el Estado ya que este lugar tiene el triste privilegio de ser un centro minero con una gran cantidad de PAM, albergando más del 17% del total nacional. Se han intentado remediar los PAM con la implementación de proyectos como El Dorado y La Tahona así como la Planta de Tratamiento de aguas acidas de la quebrada de El Sinchao. Sin embargo, estos resultan intentos minúsculos al lado de la colosal magnitud de los PAM en Hualgayoc, donde estas obras pierden su sentido al encontrar a la Gold Fields la Cima operando en el lugar en minas de cielo abierto y sin tecnologías limpias. A pesar de los proyectos ejecutados los problemas continúan y esto se expresa en las demandas que hacen las comunidades a dicha empresa. 25. Asimismo, se puede agregar que muchas de las obras de remediación llevadas a cabo por el Estado han sido ejecutadas excepcionalmente en función del interés público, lo que en la práctica funciona cuando ocurre una protesta muy fuerte originando conflictos sociales, así se puede mencionar el caso del pasivo ambiental de Condoraque no es uno de los más graves del Perú que tuvo resonancia porque en 2010 la ONU envió un cable pidiendo una investigación al gobierno peruano, luego de que la Oficina de Derechos Humanos y Medio Ambiente de Puno presentara el caso en Nueva York en el XVIII Periodo de Sesiones de la Comisión de Desarrollo Sostenible de la organización24.

Además, es necesario hacer cumplir el principio de que “el que contamina paga” y para ello es Estado debe hacer cumplir lo que se plantea en su política ambiental ya que no es eso lo que se evidencia con la existencia de 61 titulares de concesiones vigentes, que han sido identificados como responsables de PAM existentes en ellas, pero que aún no cumplen con remediar dichos daños. Este es el caso de la Compañía Minera Colquirrumi S.A.C en Cajamarca que es responsable de 32 PAM y SMRL La Descuidada de Huaraz con 22 PAM en Ancash 8. Estas empresas deberían ser sancionadas en cumplimiento de uno de los requisitos del artículo 17º del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo Nº 018-92-EM y sus modificatorias que precisa realizar las actividades mineras en el marco de la política ambiental. Un comportamiento distinto como el ser responsable de PAM y no cumplir con la obligación de remediarlos debería activar todos los mecanismos formales existentes destinados a no amparar el desarrollo de este tipo de actividades mineras. Respecto a los impactos de los PAM desde el 2011 la Autoridad Nacional del Agua (ANA) reportó que 21 ríos de nuestro país están contaminados y entre las causas principales se hallan los efluentes de los pasivos mineros y de la minería activa, además de la contaminación por residuos sólidos y aguas residuales. La referida entidad indicó que la mayoría de pasivos ambientales o mineros que constituyen relaves o botaderos de las actividades mineras realizadas hace diez o 20 años, afectan en la actualidad la calidad del agua de los ríos que los albergan. Pero la contaminación de estos ríos puede revertirse definitivamente con la aplicación de la normatividad vigente se, además que estos ríos se pueden tratar. Entonces es necesaria la toma de acciones 26.Cabe resaltar lo dicho por Astocóndor (2015), “un factor que no se está considerando y que podría aumentar los niveles de riesgo de los pasivos mineros, es el cambio climático. La recurrencia de lluvias torrenciales, vientos huracanados, entre otros fenómenos naturales y no tan naturales en varias zonas del país, incrementarán los riesgos más allá de las zonas de influencia de los PAM” 27.A la vez, diversos estudios alertan sobre la probabilidad que muchas presas de relaves en el país presenten fallas estructurales ante la ocurrencia de sismos. Por otro lado, se observó que la gran mayoría de pasivos identificados en las referidas Resoluciones Directorales, mediante las cuales se aprobaron los Planes de Cierre de PAM, no se encuentran recogidos o no coinciden con los consignados en el inventario actualizado a marzo de 2015. Y esto se debe a que en todos los inventarios realizados por la DGM cuentan con un datum recogido del PSAD 56, mientras que en algunos de los estudios de Planes de Cierre aprobados se utiliza el datum WGS 84 con coordenadas UTM. No obstante, resulta ineficaz que la DGM siga utilizando este datum hasta la actualidad, el cual ya no es compatible con los niveles de precisión actuales debido al deterioro y destrucción de sus monumentos 28. Adicionalmente, en el 2011 se emitió la Resolución Jefatural N° 086-2011-IGN/AOJ/DGC, en el que dan por concluido el periodo de uso al PSAD56.Se deben tomar las medidas necesarias para poder actualizar y uniformizar los datos obtenidos tanto en campo como en gabinete, con el fin de que la información pueda ser manejada y controlada por todas las entidades involucradas en todo el procedimiento de la gestión de los PAM por el hecho de que se puede caer en confusiones. Todos los organismos deben funcionar con sinergismo para poder obtener resultados, de lo contrario se cae en la cuenta que el Estado está teniendo pocos esfuerzos por lograr la remediación de los PAM presentados. Aun no se logra disminuir la cantidad de pasivos encontrados y menor aun es la cantidad de responsables

identificados de los pasivos, la búsqueda de responsables es débil e infructuosa y se da por cierto que hay relaves originados hace más de cincuenta años cuyos causantes jamás van a ser señalados En cuanto a la fiscalización de plan cierre de los PAM aprobados , la DGAAM y el OEFA ,presentan descoordinación respecto al intercambio de información ,debido a que de todos estos planes de cierre de PAM que han sido aprobados por la DGAAM ,no han sido supervisados por el OEFA en su totalidad .Esto evidencia que la DGAAM no pone en conocimiento del OEFA las resoluciones aprobadas ,ocasionando la ineficiencia en las acciones de supervisión y fiscalización por parte de la OEFA. Así mismo, la DGM no facilita la pesquisa sobre los niveles de riesgo de cada PAM al OEFA, con el fin de que este tome medidas inmediatas acerca de los PAM calificados en esos criterios. A lo que se refiere a la aprobación de planes de cierre de PAM ejecutados , lo dicho por la DGM y las direcciones regionales del MEM ,es que aún no se ha realizado ninguna auditoría integral por parte de ellos para aprobar los planes de cierre de PAM ejecutados ,ya que afirman que esa función le corresponde al OEFA ,sin embargo la última indica de que esto no le compete ,debido a que su función es “fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones de remediación establecidas desde su aprobación y culminadas las actividades de cierre y post cierre”. Al respecto, lo que se muestra es que ambas entidades no están cumpliendo sus funciones, ya que no hay un seguimiento a los planes de cierre, por lo tanto la consecuencia es que aún no se hayan emitido por parte de la OEFA ninguna Constancia de Cumplimiento y por el DGM ningún Certificado de Cierre Final. Por ello, resulta indispensable que se elabore un protocolo de intervención conjunta entre la DGAAM, la DGM y la OEFA, a fin de que se lleven a cabo no solo acciones de supervisión y fiscalización del cumplimiento de las obligaciones contenidas en los planes de cierre PAM, sino también una adecuada gestión y manejo de PAM, conducentes a la mitigación de sus impactos negativos. Además, se requiere fortalecer los mecanismos de coordinación interinstitucional, con el objetivo de que la información sea más precisa, ordenada y accesible, de esta manera se podría ejercer de forma más eficaz las obligaciones de estas instituciones. Asimismo, la Ley de Pasivos Mineros y su reglamento señalan que los responsables de la remediación que no cuenten con la Resolución de Aprobación del Plan de Cierre de Pasivos Ambientales Ejecutados (luego de seis años de aprobados los planes de cierre), quedan impedidos de solicitar nuevos petitorios mineros y de explotar alguna unidad minera. Sin embargo, según ha informado la Defensoría del Pueblo (2015) han transcurrido más de seis años de la aprobación de cinco planes de cierre de PAM sin que los responsables cuenten con Resolución de Aprobación de Plan de Cierre de Pasivos Ambientales Ejecutados y la DGM no ha elaborado ni aprobado la lista de impedidos. Al contrario de proceder con la sanciones correspondientes, con la promulgación de la Ley Nº 30230 que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, más bien se contempla la suspensión de los procedimientos administrativos sancionadores tramitados por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y la reducción del importe de las multas impuestas. La aprobación de esta Ley ha sido un retroceso al esfuerzo que se venía realizando por construir una nueva minería donde las empresas aprovechen

sosteniblemente los recursos naturales y se alíen a las comunidades para impulsar sus planes de desarrollo local. De otro modo respecto a la legislación de PAM, la ley peruana comparada con la ley chilena y la ley de CERCLA(Estados Unidos) ,las tres tiene un objetivo común que es la identificación ,priorización, y la remediación de los PAM, además estas priorizan los PAM de acuerdo al riesgo que implican sobre la salud humana y el medio ambiente .Pues ,estas leyes cuentan con fondos de remediación de PAM ,en el caso chileno denominado “Fondo Nacional de Remediación de Pasivos Ambientales Mineros” ,en el estadounidense y peruano “Fondo de fidecomiso” .Sin embargo , en cuanto a la delegación de responsabilidades ley CERCLA y peruana es mucho más rigurosa ,ya que se limita a identificar al titular de la concesión vigente ,el cual asumirá la remediación del PAM ,mientras que en el caso chileno se establece una serie de posibles responsables29 .Con lo dicho ,se puede concluir que la Ley Peruana es mucho más exigente en su aplicación comparada con las demás leyes.

V.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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En el país actualmente se han registrado 8616 pasivos mineros de los cuales casi el 50% son calificados de alto riesgo y de muy alto riesgo, siendo las regiones más afectadas Ancash, Cajamarca y Puno. Muchos de estos pasivos hasta la fecha no reciben ningún tipo de adecuación ni se han realizado estudios para el control de sus fuentes de contaminación; no son monitoreados y tampoco se realizan sobre ellos trabajos de remediación ni por parte del Estado ni por los titulares de las concesiones existentes.

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Varios de los artículos expresos en la Ley que regula los pasivos ambientales de la actividad minera (Ley Nº 28271), así como en su reglamento no se están cumpliendo actualmente, sobre todo con lo referente a las funciones de fiscalización y sanción, donde se evidencia falta de coordinación y superposición de funciones de instituciones involucradas. Además, algunos vacíos legales facilitaban a empresas evadir sus responsabilidades transfiriéndoselas al Estado.

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En Perú, la normativa existe hace varios años y comparándola con la de otros países resulta incluso más exigente. Sin embargo, tal como lo demuestra esta investigación, contar con una ley puede ser apenas un pequeño primer paso, lo cual no resulta muy efectivo si no se fortalece la institucionalidad.

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La minería es una de las actividades industriales más importantes en el Perú siendo una gran fuente generadora de crecimiento económico; sin embargo, las operaciones mineras provocan muchos conflictos sociales y resistencia por parte de la población, por los malos antecedentes de formación de numerosos pasivos ambientales mineros que se encuentran en todo el ámbito peruano.

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En general, durante el transcurso de las últimas décadas, las minas fueron cambiando de manos sin que los pasivos ambientales originales hubieran sido remediados y sin que el Estado tenga claro quién es, en última instancia, el culpable de la contaminación, y por ende quién debe responsabilizarse de que los pasivos ambientales que dejó sin cerrar. En tanto se hacen las siguientes recomendaciones:

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En vista de que actualmente la participación del sector privado en la remediación y cierre de pasivos es muy limitada, el Estado debe promover la remediación voluntaria y el reaprovechamiento de los pasivos mineros a través incentivos como ciertas reducciones en impuestos, reconocimiento a las labores ambientales, etc.

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Resulta indispensable que en el Reglamento de Pasivos Ambientales de la Actividad Minera se incorpore como causal de caducidad de la concesión que el titular de la misma haya sido identificado como responsable de un pasivo ambiental minero por la autoridad competente y que este no cuente con instrumento de remediación. En este sentido es importante elaborar una lista de impedidos de explotar alguna unidad minera como concesionario o adquiriente para evitar que se sigan generando daños al ambiente y la salud de las personas.

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Respecto a los 61 pasivos ambientales, cuyos responsables mantienen la titularidad de la concesión en donde generaron dichos pasivos, surge la necesidad de incorporar una imposición con fecha límite para que estos puedan presentar sus planes de remediación, además los que aún cuentan con concesiones deben ser despojados de ese derecho.

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A la remediación de los pasivos ambientales mineros debe seguirle una perspectiva preventiva que asegure el cambio de conductas ineficientes en las empresas, especialmente a las tecnologías utilizadas, que han dado lugar a la contaminación histórica minera.

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La remediación de los pasivos ambientales mineros supone una gran oportunidad de mejorar la percepción y confianza en la actividad minera marcado por un pasado de malas prácticas, falta de normatividad ambiental, ausencia de la participación social y un después que afiance la participación de los diferentes actores de interés, donde las empresas minera puedan comprender la importancia de la remediación de daños para que sus actividades puedan recibir aprobación de la población.

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En relación a la aplicación de la Ley N°30230 cuyo artículo 19 que sustenta la reducción del 50% de la multa impuesta por el OEFA ante el incumplimiento a los planes de cierre de PAM, el articulo la OEFA ante esta infracción redujo el 50% de la multa impuesta, se debería derogar dicho artículo ya que esto provoca que la rigurosidad y el carácter disuasivo sancionador se debilite, evidenciando un carácter promotor sin considerar el aspecto fiscalizador.

VI.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 1. Yupari, A (2003). INFORME “PASIVOS AMBIENTALES MINEROS EN SUDAMÉRICA”. Servicio Nacional de Geología y Minería, SERNAGEOMIN y el Instituto Federal de Geociencias y Recursos Naturales, BGR 2. Martinez y M. O’Connor, 1996, “Ecological and economic distribution conflicts”, en: Costanza R., O. Segura y J. Martínez – Alier, (ed.), Getting down to earth: practical application of Ecological Economics, Wahington DC: ISEE, Island Press. 3.

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17. Decreto Supremo Nº 033-2005-EM (2005). Reglamento de la Ley de Cierre de Minas. Modificatoria: Decreto Supremo N° 035-2006-EM (2006) y Decreto Supremo N° 045-2006-EM (2006) 18. D.S Nº 058-2006-EM (2006). Modifican el D.S. Nº 022-2005-EM, que estableció disposiciones aplicables a proyectos de remediación ambiental derivados de los PAMA y Planes de Cierre de empresas mineras de Estado.

19. R.M N° 315-96-EM/VMM (1996) . Niveles Máximos Permisibles de Elementos y Compuestos Presentes en las Emisiones Gaseosas Provenientes de las Unidades Minero – Metalúrgicas (Resolución Ministerial N° 315-96-EM/VMM y modificada por Decreto Supremo 074-2001PCM) 20. D.S N° 074-2001-PCM, D.S N° 069-2003-PCM, D.S Nº 003-2008-MINAM Reglamento de los Estándares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire 21. D.S N° 085-2003-PCM. Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido 22. D.S Nº 002-2008-MINAM Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Agua 23. D.S N° 002-2013-MINAM. Aprueban Estándares de Calidad Ambiental (ECA) para Suelo 24. Balta, J. 2011. Pasivos Ambientales Mineros en Perú: bombas de tiempo de las que nadie se hace responsable. CIPER. 25. Pinto, H. 2013. Los pasivos mineros ambientales y los conflictos sociales en Hualgayoc. UNMSM IIHS, Vol. 17, No30, pp.265-277. 26. Autoridad Nacional del Agua. (Sábado 06 de agosto del 2011). Autoridad del Agua reporta contaminación en 21 ríos. El Peruano, p.11 27. Astocóndor, M. 2015. Perú: La Defensoría del Pueblo y los pasivos ambientales. SERVINDI

28. Guizado, R (2011). Nuevo Marco Geodésico oficial. Densificación Puntos Geodésicos y estaciones de Rastreo Permanente a nivel nacional y Aplicaciones en el catastro. Sistema Nacional integrado de información catastral predial Perú. Perú: Lima. 29. Oblasser & Chaparron (2008). Estudio comparativo de la gestión de los pasivos ambientales mineros en Bolivia, Chile, Perú y Estados Unidos. División de Recursos Naturales e Infraestructura. Santiago – Chile 30. Reglamento de Procedimientos Mineros.1992.Diario Oficial “El Peruano” 31. European Environment Agency, 2001, “Late lessons from early warnings: the precautionary principle 1896–2000”, en Environmental Issue Report 22, Copenhagen.