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• Daniel Ibarra Velasquez

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NUEVOS PARADIGMAS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN EL SIGLO XXI. CONTRIBUCIONES PARA UN SERVICIO PUBLICO EFICIENTE E INNOVADOR

PROLOGO

Este ensayo, elaborado con fines de formación para la Dirección de Capacitación y Educación Contínua de la Universidad Santo Tomás, sede Punta Arenas, presenta una descripción general de los nuevos modelos y paradigmas de la gestión pública y un análisis de ciertas áreas críticas de la gestión de personal en los servicios públicos, tales como la mejora contínua, las comunicaciones y el manejo de la información, la incorporación tecnológica al servicio público, el manejo de las relaciones humanas y el desarrollo de potencialidades de liderazgo y formación de equipos de trabajo en los servicios. Manuel Luis Rodríguez U., Sociólogo, Cientista Político. Punta Arenas – Magallanes, invierno de 2010.-

(Este ensayo se encuentra publicado también en la página especializada GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN – http://gobiernoyadministracion.wordpress.com)

I. NUEVOS PARADIGMAS Y MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA: EL SERVIDOR PÚBLICO, EL SERVICIO PÚBLICO Y LA MODERNIZACION DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL SIGLO XXI.

LAS POLÍTICAS PUBLICAS EN LA NUEVA ADMINISTRACION: MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA

Las políticas públicas y su estudio constituyen logros de las Ciencias Sociales durante la segunda mitad del siglo XX, precisamente cuando se ponen de manifiesto los procesos modernizadores y sus efectos desarticuladores de la sociedad tradicional. La transición a la modernidad que caracteriza a las sociedades tradicionales subdesarrolladas (como sucede en América Latina), constituye el trasfondo societario e impone también la experiencia de modernización de las políticas de Estado y del propio aparato institucional y administrativo estatal. (1) Los Estados modernos ponen en práctica decisiones y acciones en función de una determinada voluntad política y programática, la cual se traduce en determinadas formulaciones más o menos estructuradas que denominamos políticas públicas. La formulación de políticas públicas en los Estados actuales, suponen que en el plano del proceso de toma de decisiones, en las estructuras de implementación y en los mecanismos de evaluación y control de dichas políticas, se ha instalado progresivamente un principio de racionalidad, es decir, la noción de que todo el proceso de las políticas públicas se guía por el concepto de que las políticas públicas obedecen a requerimientos y procedimientos racionales, organizados, planificados, estructurados. Se instala así en la Administración una lógica sistémica: la organización institucional, los procedimientos de trabajo, la normativa reguladora, los procesos de decisión obedecen a estructuras sistémicas. Hay políticas públicas racionales y eficientes, allí donde la organización institucional del Estado funciona como un sistema. Esta lógica sistémica ha sido una de las grandes adquisiciones intelectuales de las ciencias de la Administración: la idea de que los procesos administrativos –que son los que en definitiva otorgan sentido y marco estructural a las políticas públicas- operan

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Cabe subrayar que en Chile, las políticas de modernización del Estado tienen pocas décadas de funcionamiento y sus efectos en términos de cultura corporativa y de experiencia organizacional aún no se perciben en plenitud a inicios del siglo XXI.

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en una secuencia: diagnostico, planeación, organización, integración de personal, dirección y control de resultados. (2) Una política pública se define como la decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos y para determinados órganos del Estado y que se expresa en leyes, decretos, sentencias, declaraciones, resoluciones y otros actos administrativos. (3) En la realidad, las políticas públicas son no solo una decisión, sino una serie sucesiva de decisiones, que descienden en la escala organizacional de los servicios administrativos del Estado. Las políticas públicas presentan cuatro características básicas a saber: a) son institucionales, es decir, emanan de órganos establecidos de poder y de autoridad, autoridad dotada de atribuciones suficientes para dictar una política; b) son decisorias, en el sentido de que es un conjunto o secuencia de decisiones relativas a la elección de medios y recursos, de largo, mediano y corto alcance y que intenta dar respuesta a una situación específica o a un problema determinado; c) son comportamentales, es decir, suponen acciones (aún cuando impliquen también en ciertos casos la inacción), lo que indica que toda política implica actuaciones deliberadas, organizadas, planificadas; y d) son causales, es decir, son el producto de acciones que tienen efectos en el sistema político y en la sociedad. Otras definiciones afirmar que una política pública: a) es el diseño de una acción colectiva intencional; b) es el curso que efectivamente toma la acción pública como resultado de una suma de decisiones e interacciones institucionales; y c) son las acciones concretas que dicha decisión pública provoca en una realidad social determinada. Toda política pública se traduce en: a) un conjunto de planes y programas específicos y/o sectoriales; y b) una serie secuencial y programada de acciones o intervenciones concretas. Una política pública es un sistema y una organización del tiempo y de la acción, de manera que no es una actividad uniforme, con un formato único y repetido, sino es una articulación dinámica de decisiones, acciones, correcciones y ensayos, que

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Weihrich, H., Koontz, H.: Administración. Una perspectiva global. México, 1994. McGraw-Hill. Aguilar V., L.: La hechura de las políticas. México, 1992. M.A. Porrúa Editores, p. 22.

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atraviesan funcionando por toda la pirámide jerárquica y organizacional del Estado o de la Administración. En la Ciencia Políticas y en las ciencias de la Administración, el enfoque de políticas, pone el énfasis en los procesos de diseño, implementación y evaluación de las políticas puestas en práctica por los servicios públicos. En este enfoque de políticas, siempre hay que distinguir: a) el proceso de elaboración o diseño de una política, que se entiende como la secuencia organizacional, política, jurídica y administrativa de acciones dirigidas a formular una determinada política pública; b) el proceso de implementación de una política, que se define como el conjunto de decisiones operacionales y acciones, ejecutadas por ciertos órganos administrativos o del Estado para materializar los objetivos de la política pública; c) el proceso de control y evaluación de una política, que son las acciones e intervenciones de los órganos contralores del Estado o la Administración, a fin de garantizar el uso legal, oportuno y eficiente de los recursos públicos puestos a disposición para la implementación de una política; d) los ciudadanos que son sujetos de esa política; e) los servicios públicos y órganos del Estado o la Administración que se encargan de elaborar, implementar y controlar esa política. En materia de políticas públicas, la responsabilidad política y moral principal siempre recae sobre la autoridad y sobre el Gobierno. Cada uno de estos aspectos a considerar, pone en movimiento a instituciones y servicios.

TIPOLOGIA Y ESCALAS

Existen diversos tipos de políticas públicas. Desde el punto de vista de su contenido, la clasificación más usual es la que las distingue como: a) b) c) d)

políticas distributivas; políticas regulatorias; políticas redistributivas, y políticas constitutivas o constituyentes.

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Desde el punto de vista de su alcance institucional y temporal, están las llamadas políticas de Estado, que son grandes formulaciones de los objetivos e intereses permanentes del Estado en una materia, que trascienden a los gobiernos y pueden tener duración por uno o varios decenios. Están las llamadas políticas de Gobierno que son formulaciones programáticas realizadas por cada Gobierno fijando las grandes líneas de acción durante su mandato y que involucran a varios servicios y/o ministerios. Las políticas públicas propiamente tales, están radicadas en un ministerio o servicio, pudiendo involucrar a otros servicios dependientes en su implementación. Las políticas públicas tienen ámbitos jurídicos y administrativos determinados y sus propias escalas espaciales o territoriales de implementación. De este modo, desde el punto de vista de su ámbito de aplicación, las políticas públicas pueden ser nacionales, regionales, provinciales, comunales y sectoriales. Desde el punto de vista del sistema de órganos del Estado que involucran, hay que comprender la verticalidad de las políticas públicas y la transversalidad de su implementación. La primera noción se refiere a la estructura jerárquica de decisiones, controles y asignación de recursos que se pone en funcionamiento con una determinada política y su aplicación, incluyendo la normativa legal y reglamentaria que le sirve de marco jurídico; y la segunda se refiere a la articulación operacional de los distintos órganos y servicios públicos encargados de implementarla.

EL PROCESO DE DECISIÓN DE LAS POLITICAS PUBLICAS

Un proceso de decisión, es una secuencia compleja, ordenada y programable de acciones ligadas a recursos, y dirigidas a un objetivo. Cada decisión permitida implica un logro o fracaso asociados, los cuales se determinan conjuntamente, a partir de un conjunto de circunstancias externas que rodean al proceso. Este conjunto de variables exteriores configura el contexto en el que tienen lugar las decisiones, al que debe sumarse una distribución probabilística que de cuenta de la ocurrencia de distintos escenarios plausibles, según las opciones elegidas. Cuando se deciden las políticas públicas, debe adoptarse un criterio de decisión.

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Ya sea que se adopte el modelo de criterios de decisión “ingenuos” (minimax, optimista o del “punto medio del camino”), criterios a priori, criterios a posteriori, o el método de los árboles de decisiones, el enfoque realista de la Política, exige asumir la complejidad e interpenetración inherentes a los procesos políticos e institucionales de decisiones, y entender en particular, el efecto desordenador y caótico del azar en ellas. En el diagnóstico realista, previo a la elaboración y formulación de Políticas, el análisis de redes (entre otros métodos), permite examinar con profundidad y pragmatismo la trayectoria sistémica de las decisiones y de las acciones que éstas originarán, tanto dentro de la estructura institucional que las produce e implementa, como en los sistemas geográficos y sociales donde ellas se aplicarán. Uno de los rasgos característicos de la Política moderna, consiste en la institucionalización de procesos de toma de decisiones, en los que intervienen multiplicidad de actores, instancias y órganos, y cuyos efectos repercuten más o menos durablemente sobre el proceso político. La Ciencia Política se ha venido preocupando desde la segunda mitad del siglo XX, en el fenómeno de la toma de decisiones, tanto por sus implicancias sobre la implementación de las políticas públicas, como por su significación en la creciente racionalización y burocratización que experimentan los sistemas administrativos y políticos estatales, en los que dicho proceso interviene. La Política significa tomar decisiones, y proceder a ejecutarlas. Es decir que la Política es decisión y acción. Más aún, podría decirse que en las condiciones de la sociedad moderna, hacer política consiste en definitiva, en optar permanentemente entre diversas alternativas y en tomar decisiones a fin de conducir u operacionalizar cursos de acción.

Desde la perspectiva de las decisiones, la política es una secuencia de decisiones y una orientación general para la acción, adoptada por una autoridad dentro de su campo legítimo de jurisdicción, conforme a procedimientos legales establecidos, que puede suponer un cierto grado de obligatoriedad para los ciudadanos, y que se expresa en determinadas normas y actos administrativos.

En las condiciones del sistema político moderno, los procesos de toma de decisiones dependen crucialmente de la calidad y cantidad de la información –que se traduce a su vez, en inteligencia- suministrada a los niveles superiores de la pirámide institucional de dirección política.

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De aquí se desprende que, mientras más elevada sea la jerarquía en la que se sitúa una autoridad dentro del aparato del Estado, más relevante, sensible y crucial deviene la información necesaria, de que dispone para adoptar sus decisiones y para poner en marcha las políticas públicas de su competencia. Desde este punto de vista, la información se asocia estrechamente con el poder, hasta el punto que ambos devienen inseparables. La estructura del proceso de decisiones al interior del sistema político, varía en función de las características técnico-profesionales del personal burocrático, de la configuración del sistema de poder, del carácter del modo de dominación allí instalado. La Ciencia Política moderna reconoce que no existe un solo modelo secuencial de toma de decisiones, sino que él obedece a las particulares condiciones históricas, sociológicas y políticas de cada Estado. Aún así, se pueden distinguir en general tres modelos de proceso de toma de decisiones, según los más modernos estudios politológicos.

Uno de ellos, es el “modelo de política racional”, que supone que el curso de una política pública es el resultado y el desarrollo de una elección racional que considera a los decisores y operadores como actores que se comportan racionalmente, después de haber examinado toda la información necesaria y de haber construído las opciones relevantes.

Existe también el “modelo de proceso organizativo”, que supone el proceso de adopción de una política como un producto organizacional, donde se ponen de relieve los conflictos, tensiones, negociaciones y consensos entre los distintos órganos, servicios e instituciones estatales que intervendrán tanto en la formulación como en la implementación de dicha política.

Hay también un “modelo de política burocrática”, que pone el acento sobre la naturaleza política del proceso decisorio, en el sentido de que una política estatal resulta ser el producto final de una compleja elaboración en la que diversos actores políticos e institucionales –internos y externos a la maquinaria burocrática en cuestión- presionan, negocian y consensúan los distintos aspectos de la política, desde

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el momento de su elaboración hasta la etapa de implementación, lo que le da un carácter de producto o “resultado político”.

Un enfoque realista de los procesos de toma de decisiones, debiera reconocer que éste implica, a la vez, una visión racional estricta del análisis de políticas, que reconoce la existencia de poderosas y variadas restricciones y limitaciones, pero que supone básicamente la racionalidad (o la tentativa e racionalidad) de los actores involucrados; y que supone además, una perspectiva negociadora, que busca el mejor consenso mínimo posible y eficaz, entre los diversos intereses de instituciones, servicios y órganos estatales implicados en la decisión de las políticas, lo que da como resultado una suerte de “proceso incremental” de formulación e implementación de dichas políticas. Es realista también suponer que las políticas públicas parten de la premisa de la carencia o limitación de los recursos; de la lentitud y estilo burocrático de trabajo de los ejecutores u operadores de la política; de los retardos, detenciones y desvíos que puede esperarse a medida que las decisiones políticas y administrativas van descendiendo por la escala jerárquica.

POLITICAS PUBLICAS Y PLANEACION ESTRATEGICA

La decisión racional de las políticas públicas se supone regida por el concepto de planeación estratégica (4). Este proceso sigue la siguiente secuencia de pasos: 1°: la determinación de los insumos organizacionales del sistema, entre los cuales las metas y demandas del público, de los ciudadanos; 2°: la determinación de las metas generales que se desea alcanzar; 3°: la fijación del perfil institucional y su orientación para formular la estrategia; 4°: el propósito y objetivos principales; 5°: la evaluación del ambiente externo actual y futuro más plausible –en términos de amenazas y oportunidades- en los que se va a poner en práctica una acción pública;

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Weihrich- Koontz., op. cit., pp. 170-174.

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6° evaluación del ambiente interno en lo que se refiere a los recursos disponibles, en términos de fortalezas y debilidades, de imagen corporativa, de estructura interna y de clima organizacional, y de sistemas de evaluación y control; 7°: la determinación de las estrategias alternativas; 8°: evaluación de cursos de acción más eficientes y eficaces y selección de estrategias; 9°: formulación de una estrategia o una política, inscritas en el corto, mediano y largo plazo, su implantación y control; y 10°: evaluación de la coherencia y la contingencia de la política pública adoptada. Por otra parte, no debe olvidarse la dimensión comunicacional que impregna el proceso de las políticas públicas. El punto de partida de las políticas públicas son los problemas ciudadanos, es decir, aquellas situaciones problemáticas o críticas que ocupan o emergen desde la agenda ciudadana y llegan a producir interés y/o preocupación en las autoridades u otros órganos del Estado hasta pasar a formar parte de la agenda pública o de gobierno. En las sociedades modernas, la resonancia pública de los problemas y demandas ciudadanas, se integran dentro de la agenda de prensa, activando el interés y el debate en el espacio público como para que un determinado asunto de la agenda ciudadana, pueda llegar a concitar el interés de las autoridades. Esta secuencia sigue aproximadamente el siguiente orden de eventos e instancias: a) un determinado problema colectivo y/o grupal adquiere una determinada relevancia como consecuencia de la amplitud de su alcance, o de la gravedad que revisten sus efectos en la ciudadanía, o de la focalización que han producido los medios de comunicación como para concitar el interés público; b) la autoridad incorpora el tópico en sus mecanismos e instancias de análisis interno de políticas; c) los medios de comunicación trasladan el problema a la agenda de prensa amplificando el impacto comunicacional de aquel; d) la autoridad decide adoptar determinadas medidas paliativas, mientras resuelve una modalidad específica y particular de enfrentar futuras coyunturas similares; e) se efectúa uno o varios diagnósticos de la situación y del contexto del problema en cuestión; f) se determinan los objetivos a lograr y se ordenan las prioridades de política;

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g) se examinan las opciones de acción o cursos de acción en función de los recursos disponibles y asignables así como las eventuales consecuencias o efectos de cada curso de acción; h) se comparan las opciones o cursos de acción en términos de eficiencia técnica y económica; i) se adopta un curso de acción considerado como la alternativa optima o más eficiente; j) se disponen y ponen en funcionamiento los recursos organizacionales y presupuestarios para la implementación del curso de acción adoptado; k) se evalúan los resultados en términos de impactos y de carencias; l) se introducen modificaciones al curso de acción, a fin de otorgar mayor eficiencia a su implementación. Cabe subrayar que en los Estados modernos y en los sistemas de administración modernos, se concibe que la función de políticas públicas se encuentra precedido por una función anticipatoria o prospectiva, destinada a establecer las tendencias y escenarios futuros más probables o plausibles, y que van a incidir en la agenda ciudadana en determinados horizontes de tiempo y van a inducir a los gobiernos a adoptar decisiones de política.

ESTRUCTURA DE UNA POLÍTICA PUBLICA

La formulación institucional de una determinada política pública supone una secuencia de contenidos, en la que encontramos los siguientes elementos: a) b) c) d) e)

f)

una descripción del contexto y diagnóstico que motiva la política pública; la definición de los fundamentos y principios de dicha política; la fijación de los objetivos de la política; la fijación de las líneas de acción que operacionalizan los objetivos de la política; la descripción de los órganos del Estado que van a implementar la política, en términos de organización, ámbito de atribuciones y la dotación de recursos humanos, materiales y financieros de que dispondrán para su aplicación; y la fijación de la agenda de planes y programas específicos que van a poner en práctica la política.

LOS NUEVOS PARADIGMAS

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Asistimos a un cambio. Un cambio conceptual de amplias repercusiones en la esfera de la función pública. Entre las dos últimas décadas del siglo XX y ésta primera década del siglo XXI, asistimos a una mutación profunda en los paradigmas y modelos de gestión pública. Cambios originados en la transformación de la cultura, de la conciencia ciudadana ante el Estado, de los procesos de modernización que viven muchas sociedades y otros factores sociales, económicos, políticos y psicosociales, inducen una modificación gradual pero profunda en la concepción del servidor público, del servicio público y de las políticas públicas y de la gestión de éstas. Ello explica que en la mayoría de las sociedades más desarrolladas se han emprendido desde la década de los años ochenta del siglo xx, sucesivas reformas al Estado, así como diversos procesos de reforma y modernización en la gestión pública. No se trata de procesos similares. Conceptualmente diferenciemos reforma del Estado, modernización del Estado y modernización de la gestión pública. Esta última se refiere -siempre desde la Ciencia Política y la Ciencia de las Políticas Públicas- a un esfuerzo más o menos sistemático de actualización de los estilos, normas, procedimientos y funciones de la dministración y sus servicios, para ponerlos en sintonía con los cambios antes mencionados. La modernización del Estado apunta en cambio a la actualización y perfeccionamiento del conjunto de los servicios públicos y estructuras estatales, mientras que por reforma del Estado se entiende una noción de reingeniería completa del aparato estatal y de la administración, sus poderes, sus servicios, sus normas y reglamentos, su estructura organizacional y sus modos de operación. Todos estos procesos ocurren inscritos en dos dimensiones complementarias que no pueden descuidarse: la primera es la dimensión propiamente organizacional, en cuanto a que se refiere al diseño y a la aplicación de modelos de innovación y de cambio en sistemas organizacionales y burocráticos complejos; y la segunda, se refiere a la dimensión temporal, en cuanto a que los cambios y los procesos innovativos que se pretende implementar deben enfrentarse a lógicas y ritmos temporales de adaptación, resistencias e impulsos de distinto grado e intensidad. en el caso de Chile, el marco cosntextual en que están sucediendo estos cambios es la tendencia profunda que tiene lugar en nuestra sociedad desde mediados del siglo xx y que se denomina transición a la modernidad. Transición a la modernidad y cambios en la función pública y el servicio público en Chile.

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El contexto general en que situamos este análisis es el de la transición a la modernidad que sucede en Chile. Se sostiene la hipótesis que la sociedad chilena se encuentra inmersa en un cambio estructural profundo y de larga duración, denominada transición a la modernidad y que consiste básicamente en el tránsito gradual desde una cultura con rasgos y valores tradicionales, hacia una cultura y una sociedad con rasgos modernos, proceso que se habría iniciado aproximadamente en la década de los años 30 y 40 del siglo xx y que debiera prolongarse en el tiempo hasta mediados del siglo xxi. Tres procesos conducen esta transición a la modernidad en Chile: 1º la transición demográfica, es decir la modificación gradual de la composición de la población del país, como consecuencia de cambios sociales y culturales de amplio alcance; 2º los procesos de migración campo → ciudad, generando procesos más o menos acelerados de urbanización y metropolización de la población, de la economía y de las relaciones sociales. 3º la transformación del patrón cultural de referencia desde una cultura con valores y significados tradicionales hacia una cultura de contenidos modernos. Estas tres tendencias impactan sobre el Estado y la Administración, generan y reconstruyen nuevas formas de relación del ciudadano con el servicio público, modifica el rol y las funciones de los servidores públicos y cuestiona los modelos y paradigmas tradicionales de la gestión pública, y aparecen fenomenos nuevos como los cambios en los ciclos de circulación de los funcionarios dentro del servicio público y la creciente presión de los nuevos profesionales. A lo largo de la segunda mitad del siglo xx, la administración pública chilena comienza a introducir sucesivos procesos de racionalización, descentralización, regionalización, desconcentración-concentración, especialización y división del trabajo en la esfera pública, impactada por las nuevas formas de ejercicio de la ciudadanía, por la nueva cultura dominante, por los modelos políticos de los sucesivos gobiernos y por una presión y demanda creciente sobre la función pública en términos de eficiencia, de calidad y de resolutividad.

Algunos conceptos del nuevo servicio público en el siglo xxi. Asistimos a un cambio de paradigma en materia de servicios públicos. Algunos conceptos que contienen los nuevos paradigmas del servicio público en el siglo xxi:

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El compromiso organizacional. Se refiere al nivel de adhesión, lealtad y disposición del profesional-funcionario respecto del servicio, sus fines y sus políticas. La calidad social Condición de excelencia del servicio público y de sus prestaciones, en términos de que por encima de la rentabilidad económica y prespuestaria, se impone la solución de los problemas, la satisfacción del ciudadano y la resolutividad del servicio. Se refiere a los criterios de evaluación de los resultados de las políticas y programas públicos puestos a disposición de los ciudadanos-usuarios. La eficiencia satisfactoria

La eficiencia del servicio público no es solamente hacer lo máximo posible con el mínimo de recursos, sino que se hace necesario pasar a un concepto en que la eficiencia del servicio y de la función pública esté directamente asociada con el grado de satisfacción-insatisfacción del ciudadano-usuario. La utilización y la gestión eficiente de los recursos materiales, tecnológicos, presupuestarios y humanos del servicio no está ligada solamente a la satisfacción de criterios de racionalización y optimización cuantitativa de los bienes y servicios brindados a la comunidad, sino que incorpora parámetros cualitativos provenientes de la medición constante de la satisfacción del ciudadano-usuario con los productos del servicio. El punto de partida y el punto final del servicio público y del Estado como administración, es el ciudadano y la respuesta satisfactoria que ambos brindan a sus necesidades y demandas. El involucramiento decisorio Un nuevo Estado supone romper con la lógica clientelistica del Estado que informa a los ciudadanos pero que no los deja participar en los procesos de toma de decisiones, o que circunscribe la consulta a ambitos territoriales y sociales restringidos. Se trata de romper con la noción tradicional de participación que es en realidad información pública a los ciudadanos, a fin de pasar a una participación entendida ahora como involucramiento organizado y responsable de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas, en su gestión y en su evaluación.

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La participación decisoria implica la intervención y el involucramiento de los ciudadanos organizados en los procesos de toma de decisiones, lo que modifica en profundidad el concepto y el ejercicio de la función pública, al introducir en todos los procesos de gestión pública un ingrediente ciudadano cada vez más insoslayable. El involucramiento decisorio significa tambien que el funcionario accede y participa en los procesos de decisión e interviene con su savoir faire y experiencia operacional.

El servicio situacional y multifuncional.

Un Estado moderno creemos que supone que el servicio público puede orientarse hacia una modalidad de funcionamiento y de ejercicio de la función pública, orientada al ciudadano-beneficiario de un modo situacional. Este concepto desdibuja la noción del servicio público como una organización implantada físicamente en un solo lugar, dando paso a servicios que se descentralizan y desconcentran territorialmente, de manera que resulte funcionar ubicado espacial y temporalmente allí donde los problemas se manifiestan y donde las necesidades sociales lo requieren. El servicio situacional y multifuncional opera conforme a lógicas administrativas desconcentradas, de manera que el servicio público sea realizado por equipos de trabajo profesionales provenientes de distintos servicios cuya interdependencia hace posible una resolución más eficiente y rápida de los problemas y demandas ciudadanas.

La accesibilidad resolutiva

En un contexto sociocultural caracterizado por la creciente incorporación de las TICs a los procesos sociales y políticos y por una socialización cada vez mas masiva de los lenguajes computacionales e informacionales, creemos que la electronización de servicios, funciones, productos y bienes provenientes del Estado y los servicios públicos, puede contribuir a facilitar una accesibilidad resolutiva de los ciudadanos. En definitiva, se parte del concepto que la accesibilidad de las personas a los sistemas informacionales y a los servicios públicos (directa o presencial, virtual o electrónica o de gobierno electrónico y en línea), es un medio para obtener la resolución de sus necesidades, demandas y problemas con la menor inversión de tiempo y de costo material.

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Entendemos accesibilidad resolutiva como el concepto de servicio público directo e interactivo en que el ciudadano encuentra una respuesta eficaz y una resolución objetiva de sus demandas y necesidades en el más breve plazo posible.

II. ALGUNOS CASOS EXITOSOS DE MODERNIZACIÓN E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA.

En distintos países, se viene aplicando diferentes procesos de modernización e innovación de la gestión pública. Tal como sucede en Europa y en América del Norte, el propósito común que motiva esos cambios, es la búsqueda de una mejor adaptación del servicio público a los cambios que ocurren en la esfera ciudadana y en el resto de la sociedad. Veamos tres casos. Gran Bretaña (“Working Together: Public Services On Your Side”), Canadá (“La Gestion du Changement”), Francia (“L’Administration Se Modernise”). Tres rasgos caracterizan a estos procesos de modernización: 1º la tendencia a la descentralización de servicios y la delegación de atribuciones y funciones; 2º la tendencia a la aproximación del servicio con el usuario-ciudadano; 3º la tendencia al cambio en el concepto de servicio público.

III. MOTIVACIÓN, INTERESES PROFESIONALES, PRODUCTIVIDAD Y FUNCION PÚBLICA

Un cambio mayor está ocurriendo en los servicios públicos, por lo menos desde mediados del siglo xx: se trata de un triple proceso de profesionalización de la función pública, de racionalización de los servicios y de cambios en las expectativas y motivaciones de los nuevos profesionales-funcionarios. Veamos en qué consisten estos cambios.

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La profesionalización de la función pública. La profesionalización de la función pública se expresa en una gradual y creciente presión de los profesionales, cada vez con mayores niveles de formación en ocupar los puestos y funciones. Van desapareciendo gradualmente los profesionales de la vieja escuela con niveles menores e insuficientes de formación y especialización, presionados por la entrada de nuevos profesionales y por los procesos de incorporación tecnológica. Cambia el ciclo de circulación de los funcionarios dentro del aparato público: los nuevos profesionales-funcionarios permanecen menos tiempo en la administración, motivados por una creciente expansión de las ofertas y disponibilidades en el mercado privado de las profesiones. Racionalización y sistematización de los servicios y las funciones. Se incorporan nuevos patrones de desempeño y de evaluación. Aparecen modelos organizacionales que resitúan a los profesionales en los servicios. Desaparece la noción tradicional de escalafón. Las funciones públicas se burocratizan al incorporarse nuevos procedimientos estandarizados. Se incorporan criterios y modelos de gestión provenientes del mercado en el servicio público. Cambios en las expectativas y motivaciones de los nuevos profesionales-funcionarios. Aproximaciones al “compromiso organizacional”. El cambio cultural en curso impacta sobre los servicios, por la via de los nuevos profesionales-funcionarios. Hoy el profesional-funcionario es un individuo más exigente de sus derechos, prerrogativas y atribuciones y de la participación que le incumbe, mejor dispuesto a los cambios organizacionales, pero también más motivado por metas individuales de logro y de realización personal y profesional que pueden llevarlo con mayor facilidad fuera del servicio. Un “individuo más individualista”, formado en una escuela y en una cultura individualista y exitista, genera entonces mayores dificultades para integrarse en entornos burocráticos de equipos de trabajo o en grupos que apunten al logro de altas competencias, se orienta más claramente a tareas y a resultados y tiene una conciencia más aguda de su valer profesional y de sus competencias.

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¿Avanzamos hacia funcionarios con mayor “compromiso organizacional” dentro de sus servicios en el futuro previsible? (5). La tendencia dominante parece ir en la dirección contraria, es decir, el compromiso organizacional del individuo en el servicio público presenta tres formas: afectivo, normativo o de continuidad… Factores que inciden en el compromiso organizacional: a) el clima organizacional y el clima político que caracteriza al servicio o institución; b) el apoyo organizacional percibido; c) la confianza en el reconocimiento del desempeño, experiencia y nivel profesional; d) la naturaleza de las recompensas por el desempeño; e) la habilitación psicológica del individuo en sus funciones.

IV. MEDICION Y MEJORA CONTINUA: INDICADORES DE GESTIÓN Y DE DESEMPEÑO: HERRAMIENTAS PARA EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES.

Un rasgo característico de la moderrnización es la busqueda de la mejora contínua, es decir, la aplicación de procesos constantes y sistemáticos de adaptación de los funcionarios a tareas más simplificadas y estandarizadas. La implementación de indicadores de gestión apunta a perfeccionar los procesos y su control y a generar y aplicar estándares de desempeño que sean con conocidos como procesos.

V. LA COMUNICACION DENTRO DE LA ADEMINISTRACION PUBLICA: PROBLEMAS, DILEMAS Y PERSPECTIVAS DE INNOVACIÓN.

Los sistemas organizacionales que son los servicios públicos operan sobre la base de mecanismos formales de comunicación.

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Vandenberghe, C.: L’engagement organizationnel Dans le secteur publique: quelques determinants essentiels. Quebec, 2005. Revue Telescope. ENAP.

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la incorporación tecnológica genera nuevas expectativas y posibilidades de archivo (mediante la digitalización de los datos), pero al mismo tiempo supone nuevas condiciones de acceso a información para mejorar el desempeño de los funcionarios. debieran implementarse mecanismos comunicacionales y procedimientos más sistematizados que describan los procesos de toma de decisiones.

VI. MANEJO DE LA INFORMACION Y TICS EN LA NUEVA GESTION DEL PERSONAL EN LA ADMINISTRACIÓN

Los nuevos ciudadanos exigen mas información. los nuevos ciudadanos tienen acceso cada vez más a mayores cantidades de información sobre los servicios públicos y sus decisiones. La informatización de los procesos administrativos y de trámites en línea por parte de usuarios informados aliviana el trabajo de los funcionarios, pero multiplica sus niveles de exigencia en la calidad y pertinencia de la información. Lo informacional se relaciona con lo comunicacional. Los ciudadanos demandan cada vez más información y que se les comunique en forma oportuna.

VII. MANEJO Y RESOLUCION DE TENSIONES Y CONFLICTOS EN EL PERSONAL DEL SERVICIO PUBLICO.

las relaciones humanas están sometidas a conflictos y tensiones. en los servicios públicos los principales factores de conflicto y de tensiones pueden identificarse: 1º por el deterioro del clima organizacional; 2º por el deterioro de las expectativas individuales y grupales de los funcionarios;

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3º por el deterioro de la calidad de la comunicación y la información entre funcionarios, entre funcionarios y autoridades y entre servicios; 4º por el deterioro de los procesos de toma de decisiones.

VIII. LIDERAZGOS Y EQUIPOS DE TRABAJO.

El liderazgo en la función pública dice relación con la capacidad: 1º de constituir y movilizar equipos de trabajo, 2º de generar climas organizacionales y predisposiciones favorables al desarrollo personal-profesional, 3º de la implementación de procesos efectivos de comunicación intra-servicios entre todos los niveles jerárquicos, 4º de la puesta en marcha de procesos de toma de decisiones que involucren a los funcionarios ex ante y ex post, lo que podría denominarse como el involucramiento decisional de los profesionales-funcionarios, no obstante los distintos ámbitos jerárquicos de atribuciones y responsabilidades.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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