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“UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTIN” FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS ESCUELA ACADÉMICO PROFESIONAL DE DERECHO

ASIGNATURA

: DERECHO ADMINISTRATIVO.

DOCENTE

: ABOG. JOSE ROBERTO SIADÈN VALDIVIESO.

TEMA

: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

TARAPOTO- PERÚ ESTUDIANTE

2016 : CLAUDIA BRENDA LLONTOP BALAREZO. JHAIR ANDRE VALDIVIESO SÀNCHEZ. MILAGROS DE JESÙS JOSEPH VARGAS. CARLOS GAUDENCIO USHIÑAHUA VELA.

FECHA

: 23/05/16

CICLO

:V

DEDICATORIA:

A Dios que es el que nos da la sabiduría y el ánimo de salir adelante para lograr nuestros sueños. Dedicamos este trabajo al profesor del curso esperando que sea de su agrado, de la misma forma también a las personas más especiales en la vida de los integrantes del grupo, padres, hermanos, enamorados, amigos.

AGRADECIMIENTO:

Agradecemos a la universidad Nacional de

San Martin, por haber hecho

realidad que se abriera la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, y por brindarnos excelentes docentes.

Los Autores.

INDICE INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………1 CAPITULO I: ORIGEN Y REGULACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ.… ……………………………………………………….……………...2 1.1.- ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO…………………………….....2 1.2.- REGULACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ………..3 CAPITULO II: ANTECEDENTES, FUNDAMENTACION Y EFECTO RESPECTO A LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.…..….…………....6 2.1. ANTECEDENTES……………………………………..……………..…....……..6 2.2.- FUNDAMENTACIÓN……………………………………………………..….….7 2.3.- EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LEGISLACIÓN NACIONAL…………………………………………………………………..………..10 CAPITULO III: DEFINICIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO……….……11 3.1.- DEFINICIÓN.…………………….……………………………………….…….11 CAPITULO IV: LA LEY 29060 Y SU REGULACIÓN NOVEDOSA SOBRE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.……………………………………..………..…….12 4.1.- OBJETIVO DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO…………..…12 4.2.- REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO…………………….…..16 4.3.- LA APROBACIÓN AUTOMÁTICA DE A PETICIÓN DEL ADMINISTRADO HACIA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CELERÍSIMA……………………...17 4.4.- APROBACIÓN DEL PROCEDIMIENTO………………………………...…..19 4.5.- INTERÉS PÚBLICO Y APLICACIÓN EXCEPCIONAL DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO………………………………………………..…..20 CAPITULO V: CLASES DEL SILENCIO …………………………………………21 5.1.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.......……22 5.2.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO………….23 CAPITULO VI: EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO……………….25 6.1. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO……………………………..25 CAPITULO VII: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO COMPARADO……………………………………………………………………….26 CAPITULO VIII: DOCTRINA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO…………….28 CAPITULO IX: JURISPRUDENCIA……………………...………………………..30 CONCLUSIONES…………………………… ………………………………………….41 BIBLIOGRAFIA……………......................................................................…..…………42

INTR ODU CCIÓ N

En esta presente monografía se tratará sobre el silencio administrativo, este es producido en los procesos iniciados a instancia del interesado tendrá, con carácter general, sentido positivo, salvo que una norma con rango de ley o de Derecho comunitario prevea lo contrario.

Como premisa principal hay que partir de la obligación que tiene la Administración de resolver expresamente todos los procedimientos que tramite, y, además, notificar en un plazo determinado dicha resolución. El silencio administrativo es una técnica establecida por la ley ante la falta de resolución en plazo de los procedimientos administrativos, mediante la cual se pueden entender estimadas (silencio positivo) o desestimadas (silencio negativo) las peticiones dirigidas a la Administración. Veamos, pues, el régimen de la obligación de resolver y notificar, y la consecuencia que se anuda ante su incumplimiento. Entonces después de la breve introducción sobre el citado tema, en la monografía se estudiará todo de una forma más amplia.

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CAPITULO I: ORIGEN Y REGULACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ. 1.1.- ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. Ante el silencio administrativo, la ley puede atribuir un contenido estimatorio o un contenido desestimatorio a la no-declaración de la Administración. En el primer caso, cuando la declaración se presume estimatoria, nos encontramos ante lo que se denomina silencio administrativo positivo; en el segundo caso hay silencio administrativo negativo. El primero en ser regulado fue el silencio administrativo negativo, que fue consagrado por primera vez en Francia mediante el Decreto imperial del 02 de noviembre de 1864 y posteriormente con la ley del 17 de julio de 1900. Según estas disposiciones, trascurrido cierto plazo sin que la administración se pronunciara expresamente, la ley presumía que la pretensión del particular había sido denegada. Ante esta denegación presunta la ley permitía al particular afectado promover los correspondientes recursos y, en última instancia, el proceso contencioso administrativo. A esta técnica se le conocía comúnmente como “silencio administrativo” y toma como punto de partida la obligación de responder que recae sobre la administración. La razón por la cual se reconoció primero al silencio administrativo negativo está estrechamente vinculada con la finalidad de éste y del carácter revisor del proceso contencioso administrativo, que exigía un acto previo que impugnar ante los jueces. Así, la ausencia de una declaración administrativa expresa no sólo impedía ejercer el derecho sustantivo solicitado, sino que tampoco permitía acudir a los jueces y tribunales, al carecer el particular de un acto administrativo que recurrir. Por eso con el silencio negativo el ordenamiento jurídico cera una fictio iuris con la única finalidad de abrir la vía judicial contencioso administrativa, pues sin resolución previa que haya agotado la vía administrativa no habría posibilidad de acceder a la acción contencioso administrativa (artículo 148 de la

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Constitución). Sin esta ficción jurídica, por tanto, la mera inactividad de la administración no sería impugnable y se crearían auténticas situaciones de indefensión. En resumen, son varias las razones que fundamentan la previsión de esta técnica: la importancia de que la inactividad administrativa no cause perjuicios a los ciudadanos; el interés por incentivar la agilidad administrativa; además, como ya se ha visto, la conocida obligación constitucional o legal de responder; y, la seguridad jurídica y la garantía de los derechos constitucionales de defensa. No es, por tanto, una técnica que tenga por finalidad sancionar a al Administración por su inactividad, sino que busca evitar el perjuicio que la inactividad formal de aquella le puede causar a un administrado. En el Perú, poco a poco se fue introduciendo el silencio administrativo en los procedimientos ante las entidades públicas (negativo y luego positivo) a efectos de que el administrado pueda tener certeza de plazos y decisiones en la vía administrativa. Al ser la vía administrativa una prerrogativa de la administración para que el administrado acuda a una entidad del Estado a demostrar su cumplimiento cabal de las normas y, aun mas, para revisar sus propias decisiones; es absolutamente coherente y justo que la administración se pronuncie en plazos ciertos o se habilite al administrado a dar por resuelto un determinado asunto para, en el extremo de los casos, acudir a una tutela judicial efectiva. 1.2.- REGULACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ: Si bien la regulación de los efectos de silencio administrativo le corresponde, en principio, a la ley, la Constitución de 1979 establecía la regla del silencio negativo al garantizar el derecho de los ciudadanos a formular peticiones, individual o colectivamente por escrito, ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también escrita, dentro del plazo legal, trascurrido éste e interesado puede proceder como si la petición hubiese sido denegada. Es decir, la constitución establecía 3

expresamente la aplicación del silencio administrativo, aunque tal vez con ello, en realidad, lo que estaba pretendiendo era constitucionalizar la obligación de responder, como si lo hace la constitución de 1993 en su artículo 2 inciso 20, que no prima ningún silencio sobre el otro, con lo que le deja a la ley la determinación de los supuestos en cada uno es aplicable. En el plano legislativo, tuvo fundamental importancia para la regulación de los silencios administrativos, la aprobación de la ley 25035 (aprobada el 30 de mayo de 1989), de Simplificación Administrativa, pues si bien esta norma no mencionó expresamente dicha figura, fue amparándose en ella que su Reglamento, aprobado mediante Decreto supremo 070-89-PCM, reguló el silencio positivo, introduciéndose así dicha figura en nuestro ordenamiento jurídico, pues hasta entonces la Ley de normas Generales de Procedimientos Administrativos (Decreto Supremo 002-94-JUS) únicamente contemplaba el silencio negativo. Así según el artículo 27 del Reglamento de la Ley de Simplificación conducentes

Administrativa: al

otorgamiento

“en de

los

procedimientos

licencias,

administrativos

autorizaciones,

permisos,

concesiones y similares” trascurrido el plazo establecido sin resolución expresa, el particular debía considerar aprobada sus solicitud o recurso, salvo que mediante norma con rango no inferior a resolución ministerial, se haya establecido como regla de silencio negativo. Gran avance significó esto, pues el Silencio Administrativo Negativo solo contribuía a que los funcionarios de las entidades observaran pasar los expedientes y se quedaran con las manos cruzadas hasta que trascurriera el plazo de silencio y se desatendieran de asunto. Bajo el lema “si nada hago por nada respondo” se reforzó la inacción estatal, pero con ella la percepción ciudadana de que era absurdo, innecesario y hasta abusivo hacer que el administrado tenga que transitar por la vía administrativa: cola, pago, papeleos para además, tener que esperar un plazo para saber que me dijeron que no,

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sin expresión de causa (por que el silencio negativo logra que se presuma el “no” pero no satisface la necesidad de tener una decisión con justificación).

Por su parte, el Decreto Legislativo 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, dictado todavía en vigor la Constitución de 1979, profundizaba en la regulación de silencio administrativo positivo. Así, por primera vez se distinguía entre los procedimientos de aprobación automática y los procedimientos de evaluación previa, estableciéndose que la regla para los segundos sería el silencio positivo, debiéndose establecer así en el TUPA (Texto único de Procedimientos Administrativos) de cada entidad. Sin embargo a legislación aplicable estaba todavía dispersa (así por ejemplo , la tercera disposición complementaria del Decreto Supremo 002-94-JUS reenviaba al Reglamento de la Ley de Simplificación Administrativa y a su vez estaba vigente el Decreto legislativo 757), situación que pretendió solucionarse con la aprobación de la LPAG, que pretendía establecer un régimen jurídico general aplicable a dicha institución, especialmente en sus artículos 33 y 34 (procedimiento de evaluación y previa con silencio negativo y positivo) y artículo 188 de la LPAG (efectos del silencio administrativo, tanto positivo como negativo). Según estos preceptos, en los procedimientos de evaluación previa, y en el caso de que la Administración no responda en el plazo previsto, se presume que hay una denegación de la solicitud (silencio negativo) o un otorgamiento de la misma (silencio positivo) en función de tipo de acto. Sin embargo, este avance duró poco y se fue retrocediendo nuevamente hacia le silencio Administrativo Negativo con la ley 26111 (TUO del Dec. Supremo 002-94-Jus) y otras leyes que seguían permitiendo la inexistencia de plazos o silencios por o peligroso que resultaba la aplicación del Silencio Administrativo Positivo. Muchas autorizaciones eran concedidas sin verificarse el cumplimiento de los requisitos y sin que exista análisis alguno por parte de la administración. Eso, independientemente, de la responsabilidad que se haga efectiva del funcionario, era peligroso para la sociedad. La verdadera razón es que era muy poco frecuente la fiscalización posterior tanto en los

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procedimientos con silencio administrativo positivo como de aprobación automática.1

CAPITULO II: ANTECEDENTES, FUNDAMENTACION Y EFECTO RESPECTO A LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. 2.1.- ANTECEDENTES De conformidad con los dispuesto en la Ley N°27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, los procedimientos administrativos pueden ser clasificados en: Procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa la entidad, y este última a su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo: para lo cual cada

entidad

señala

dichos

procedimientos

en

su

Texto

Único

de

Procedimientos Administrativos. La ley 27444 significó un gran avance en materia de silencios administrativos: más allá de establecer criterios más precisos para enmarcar los procedimientos en una u otra categoría, lo más importante es que ningún procedimiento está exceptuado del silencio. Todos los procedimientos de evaluación previa están sometidos al silencio administrativo. El artículo 31° señala a qué procedimientos se le aplica la aprobación automática. En el 31.4 señala expresamente que “Son procedimientos de aprobación automática, sujetos a la presunción de la veracidad, aquellos conducentes a la obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias certificadas o similares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades profesionales, sociales, económicos o laborales en el ámbito privado, siempre que no afecten derechos de terceros y sin perjuicio de fiscalización posterior que realice la Administración. Asimismo el artículo 5° señala el plazo máximo del procedimiento administrativo de evaluación previa, el cual no puede exceder de (30) días hábiles, salvo que por Ley se establezca procedimientos cuyo cumplimiento requiera una duración mayor. 1 Ricardo Luis Calle Taguche –El Silencio Administrativo.

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Por otro lado, el artículo 33° referido al silencio administrativo positivo en forma amplia señala en su inciso 4 que será de aplicación a “Todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio negativo taxativo contemplado en el artículo siguiente, salvo los procedimientos de petición graciable y de consulta que se rigen por su regulación específica”. Al respecto, el artículo 34° numeral 34.1.1 señala que aplicará el silencio administrativo negativo “Cuando la solicitud verse asuntos de interés público, incidiendo en la salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histórico cultural de la nación”. Como se puede apreciar, en el numeral 34.1.1 del artículo 34° se establece los supuestos en los que se aplica el silencio administrativo negativo en los procedimientos que involucran el silencio actividades económicas. Sin embargo, tal como lo menciona Juan Carlos Morón Urbina, en “Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativo General”, que dicha disposición “No significa que todos los procedimientos administrativos vínculos a estos sectores sean de silencio negativo, sino que en estos temas las autoridades al calificar deben tener mucho cuidado en la calificación a fin de mantener en esta categoría a aquellos que sí expongan significativamente el interés público” En

el

caso

del

Silencio

Administrativo

Positivo,

los

procedimientos

administrativos quedarán automáticamente aprobados en los términos que fueron solicitados, si transcurrido el plazo establecido máximo, la entidad no hubiera comunicado al administrativo el pronunciamiento (numeral 188.1 de la Ley N°27444). Asimismo, el silencio administrativo tiene por todos los efectos el carácter de resolución que pone fin el procedimiento (numeral 188.2 de la Ley N° 27444). Así, se considera otorgada en sentido favorable la resolución instada que no llegó a producirse de forma expresa. Tratándose del Silencio Administrativo Negativo, transcurrido el plazo establecido o máximo sin que la autoridad administrativa haya dictado resolución, el interesado o el administrado podrá considerar denegada su petición, habilitándola para imponer los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes (numeral 188.3 de la Ley N° 27444).

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2.2- FUNDAMENTACIÓN Considerando

que

resulta

necesario

regular

adecuadamente

los

procedimientos sujetos al procedimiento administrativo positivo y reducir el ámbito de aplicación del silencio administrativo negativo, se propones por una parte derogar los artículos 33 y 34 de la Ley N° 27444 a fin de establecer los supuestos que se encontrarían sujetas a dichas modalidades y de esta forma viabilizar una mejor atención de los procedimientos y no obstaculizar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. El artículo 1 propone que los procedimientos de evaluación previa estarán sujetos al silencio positivo, cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos:  Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran autorización previa del Estado. En este punto considerando que existen actividades cuyo ejercicio pueda exponer significativamente el interés público incidiendo en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana y el financiero y seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histórico cultural de la nación, se ha establecido que se regirán por el silencio administrativo negativo, aunados a que las entidades deberán sustentar adecuadamente que existe una significativa afectación inminente del interés general, con el fin de evitar calificaciones innecesarias como silencio negativo.  Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos de administración anteriores. En este rubro se consideran todos los recursos administrativos que puedan interponerse, sea contra en acto expreso de la Administración (antes calificado como silencio negativo) o contra la denegatoria ficta.  Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda no pueda repercutir directamente a administrados distintos de peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos.

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Es preciso señalar que lo señalado no enerva la facultad y obligación de la entidad de efectuar la fiscalización posterior de la información, documentos y declaraciones efectuadas en el procedimiento. Asimismo, considerando que la Ley del Procedimiento Administrativo General no se ha establecido en forma específica, el trámite a seguir cuando nos encontramos frente a un procedimiento administrativo en el cual se aplica el silencio positivo, es decir, la materialización o expedición de la constancia, certificación o sello aprobatorio del procedimiento por parte del funcionario competente, cuando se ha excedido el plazo máximo establecido por Ley, se propone que transcurrido dicho plazo el solicitante pueda ejercer su derecho considerando habilitado. Regular dicho aspecto es de trascendental importancia para administrados, puesto que si bien es cierto se puede aplicar el silencio Administrativo positivo en la tramitación de un procedimiento iniciado por el interesado administrado ante una entidad pública, en la mayoría de veces, otras entidades de la administración pública exigen para la conclusión de un procedimiento administrativo que previamente se presente el documento donde conste la aprobación del trámite iniciado, al cual se le aplicó el silencio positivo. Ello, al no estar actualmente regulado en la Ley, ocasiona que transcurran varios meses y, por qué no decir años para la expedición de la resolución solicitada, con los cual se genera un ambiente que desalienta la inversión privada, tanto nacional como extranjera en nuestro país; ocasionando ello grandes pérdidas económicas y costos en la demora de aprobación final de un procedimiento administrativo. En tal sentido se plantea que una vez vencido el plazo para el expedición de la resolución respectiva y habiendo operado el silencio administrativo positivo, los administrados podrán presentar una Declaración Jurada ante la entidad de la Administración Pública que configuró dicha aprobación ficta, con la finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la misma o terceras entidades de la Administración Pública, constituyendo el cargo de recepción de dicho documento prueba suficiente de la resolución de aprobación ficta de la solicitud de trámite iniciado.

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En caso los funcionarios o servidores públicos nieguen injustificadamente la eficacia del derecho conferido al administrado al haber operado a su favor el silencio administrativo positivo, así como la Declaración jurada mencionada en el párrafo anterior, serán objeto de sanción administrativa; además, se propone restablecer la derivación de las denuncia contra los funcionarios y servidores públicos que incumplan las disposiciones de la presente iniciativa legislativa, hacia el órgano de control interno de a la entidad respectiva, conforme se encontraba regulada en el artículo 36 de la Ley Marco para el crecimiento de la inversión privada, Decreto Legislativo N° 757. Con ello, se tratará de disuadir a los funcionarios públicos a fin de que cumplan con sus deberes y a su actuación sea correcta o idónea. Asimismo, se establecen sanciones contras los funcionarios y servidores públicos que exijan requisitos o establezcan procedimientos distintos a los establecidos en el TUPA de las entidades de la Administración Pública, con lo cual se perjudica tremendamente la imagen del pis hacia los inversionistas que desean realizar negocios; afectando principalmente ellos alas pequeñas y micro empresas, las cuales no poseen muchas veces la ayuda técnica y potencial económico para solventar los gastos exigidos. Finalmente, considerando lo señalado en la “Directa para la atención en 24 hora de actos inscribibles que tiene impacto directo en el desarrollo económico del país” aprobado por Resolución de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos N° 261-2005-5 SUNARPH-SN y sus consecuencia favorables en la inversión privada, se propones otorgarle fuerza de ley.2

2.3.-EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LEGISLACIÓN NACIONAL. La presente iniciativa legislativa clarifica la aplicación del silencio administrativo positivo y negativo, y asimismo, regula la expedición de la resolución que declara la aprobación de procedimiento administrativo por silencio positivo, conforme a los numerales 188.1 y 188.2 de la Ley N° 27444. En tal sentido, 2 Dante Cervantes Anaya – Manual de Derecho Administrativo.

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garantizar la eficacia del silencio administrativo positivo es de vital importancia para nuestro país; así el administrado tiene como alternativa la presentación de una Declaración Jurado que acredite el transcurso del plazo máximo del procedimiento solicitado sin que la entidad pública respectiva se pronuncie, siendo documento suficiente para acreditar la aprobación del trámite iniciado. CAPITULO III: DEFINICIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. 3.1.- DEFINICIÓN: Cuando la administración Pública no se pronuncia, vencido el plazo establecido por la ley del Procedimiento Administrativo General se origina el llamado silencio administrativo, el mismo que genera efectos jurídicos específicos poniendo fin al procedimiento administrativo en determinadas circunstancias. La justificación del silencio administrativo estriba en el hecho de que el interés público y el administrativo no se vean perjudicados por la inactividad de la administración en un procedimiento administrativo dado. La importancia de esta figura de silencio administrativo surge con la intención de servir de garantía para que el ciudadano no vea afectado su derecho fundamental de petición. Es así que el silencio administrativo es la sustitución de la expresión concreta del órgano administrativo por la manifestación abstracta prevenida por la ley, estableciendo una presunción a favor del administrado, en cuya virtud trascurrido un determinado plazo derivamos se deriva una manifestación de voluntad estatal con efectos jurídicos en determinado sentido (estimatorio o desestimatorio). El silencio administrativo vendría a ser una presunción o ficción legal por virtud de la cual, trascurrido cierto plazo sin resolver la Administración, y producidas además determinadas circunstancias se entenderá denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares. Ciertamente, la trascendencia de la teoría del silencio administrativo radica en emanar determinado valor y significado de la reserva producida, a través de la interpretación dada por la norma legal, esto es, si los efectos jurídicos serán entendidos negativamente (desestimar la petición, reclamo o recurso)o

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positivamente (favorables). Es el contenido de la presunción formulada por el sistema jurídico el que otorga significado a la actividad silente, imponiendo al mismo tiempo, las condiciones y procedimientos para su concreción. Hoy en cambio, se ha querido utilizar también el silencio administrativo como un arma para combatir la pasividad o negligencia administrativa, suponiéndole entonces, una interpretación positiva que, no obstante, sigue siendo excepcional. En el Perú, poco a poco se fue introduciendo el silencio administrativo en los procedimientos ante las entidades públicas (negativo y luego positivo) a efectos de que el administrado pueda tener certeza de plazos y decisiones en la vía administrativa. Al ser la vía administrativa una prerrogativa de la administración para que el administrado acuda a una entidad del Estado a demostrar su cumplimiento cabal de las normas y, aun mas, para revisar sus propias decisiones; es absolutamente coherente y justo que la administración se pronuncie en plazos ciertos o se habilite al administrado a dar por resuelto un determinado asunto para, en el extremo de los casos, acudir a una tutela judicial efectiva. La atribución de un valor negativo o desestimatorio al silencio o inacción formal de la administración tiene un

origen y una funcionalidad muy concreta,

estrechamente ligado a la singular configuración técnica del recurso contencioso administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos cuya legalidad es objeto de revisión a posteriori. El silencio administrativo tiene una triple perspectiva: a) Económica - Jurídica.- Busca proteger los intereses, obligaciones y derechos de los administrados frentes a la inactividad de la Administración Pública. (Positivo) b) Gestión Pública.- Herramienta de gestión que permite a la Administración poner en conocimiento a los administrados sobre una situación concreta de manera rápida y eficiente, sin que ello afecte los derechos constitucionales y 12

fundamentales de los administrados. (Negativo) 3 c) Procesal.- Permite abrir indefinidamente la vía judicial en tanto la Administración no resuelva de manera motivada y bajo el respeto irrestricto del debido procedimiento el caso concreto. CAPITULO IV: LA LEY 29060 Y SU REGULACIÓN NOVEDOSA SOBRE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

4.1.- OBJETIVO DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO: La administración encausa sus actos para dirigirse hacia ella a través del llamado procedimiento administrativo cuando sus efectos se dirigen sobre los administrados siendo que dicho procedimiento nos ubica en un aserie de reglas animadas por a solidez y coherencia de las etapas de dicho acercamiento del Estado a sus ciudadanos. Dentro del mismo procedimiento existe una doble clasificación: -Procedimiento de Aprobación automática: el cual, como su propio nombre o indica, es aprobado automáticamente si a solicitud presentada ante el administrador se añaden los requisitos o documentos que pide satisfacer el TUPA de la entidad. De cumplir con los mismos se da “carta blanca” a derecho o interés peticionado ante a administración pública; empero, ello no obsta para que se realice la fiscalización posterior. - Procedimiento de Evaluación Previa: En este tipo de procedimiento veremos que el ciudadano tendrá que, ante un interés o derecho alegado administrativamente, esperar el pronunciamiento expreso de la administración pública; siendo que si no se da el mismo se activa el silencio administrativo, el cual puede ser positivo o negativo según sea el caso.

3 Benito Villanueva Haro- Tratamiento Jurídico del Silencio Administrativo en el Perú. Ricardo Luis Calle Taguche –El Silencio Administrativo.

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Una vez hecho este pequeña introducción tenemos que la ley busca incidir en aquellos procedimientos en los que se hace presente la evaluación previa o dicho de otra forma, la norma se dirige a los procedimientos administrativos de evaluación previa, que son los más usados por los administrados cuando se trata de sus derechos o intereses alegados ante el poder público y en los que la respuesta de la administración es muy lenta.

Se precisa además que procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo: 1.- Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran autorización del Estado. 2.- Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos administrativos anteriores y 3.- Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionante, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos. Analicemos brevemente cada uno de estos supuestos: - Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran autorización del Estado: Esta parte primera del artículo 1 de la ley 29060 es el que más tiene que ver con el primer acercamiento ciudadano-Estado patentizado a través de la administración Pública. De un lado suceden más veces que un residente rural o urbano de determinado lugar del Perú, cuando desea, por ejemplo, abrir un negocio de abarrotes o de cabinas de Internet no lo puede hacer sino mucho después que haya obtenido la autorización de la administración para ello. De otro lado reparemos que la ley 29060 en su novena disposición transitoria complementaria y final determina que se derogan aquellas disposiciones sectoriales que establecen el silencio administrativo negativo contraviniendo lo

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señalado en el literal a) del art. 1, asimismo se derogaron os artículos 33 y 34 de la LPAG. Surge la pregunta ¿qué decía el art. 33 de la LPAG, que es lo que mas nos interesa al respecto de este item, recogido hoy en el primer artículo de la Ley 29060?: solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran del Estado previa autorización y siempre que no se encuentren contemplados entre los supuestos a que hace mención la primera disposición final transitoria de la norma. Este artículo supera al de la LPAG pues en aras de una reforma práctica del Estado y de la administración que auspicie la simplificación administrativa, precisa que se otorgue una aprobación inmediata vía silencio positivo cuando se desee ejercer derechos preexistentes; pero más clara es la nueva norma en el mismo supuesto recogido, al señalar indudablemente que se beneficia del silencio administrativo positivo el desarrollo de actividades económicas que requieren autorización previa estatal, supuesto en los que entra el de los comercios en sus más variadas formas. El tema resuelve el constante vía crucis de los administrados, que tenía el ciudadano ante la disyuntiva de inyectar capital en su nuevo negocio sacrificando la legalidad o primero tener la documentación en orden para luego abrirlo, optando por lo segundo en la creencia que haciendo lo que manda la norma la situación será auspiciante para sus expectativas. Al acceder los trámites de la administración, simplemente el desencanto os recibe en la puerta de la institución pública cuando ya habiendo reunido todos los requisitos que exige el funcionario público y haber llenado papel tras papel se dan cuenta que mientras el negocio del vecino, que está trabajando sin papeles, le va bien, el suyo sencillamente duerme en las oficinas administrativas e sueño, ya no de os justos, sino antes bien, de los injustos. Y que si tiene la paciencia de hacer el seguimiento de su expediente administrativo, simplemente observará como sus aspiraciones, su dinero y su humor se van esfumando en tanto se deprecian los instrumentos de trabajo con los que iba a realizar su actividad económica. 15

Esto es lo que también la actual ley de silencio administrativo busca combatir: la la supremacía de la burocracia y de los trámites engorrosos, injustificados e improductivos frente a la generación de riqueza, trastocándola en un sentido inverso y positivo para el país: inversión de os privados sin trabas innecesarias., esto es una tota y productiva simplificación administrativa , que sin agotar el papel contralor de a administración sobre los administrados, use razonablemente de sus propios medios para permitir e acceso a mercado. - Recurso destinado a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos administrativos anteriores: Administrativamente

hablando,

los

recursos

administrativos

son

las

herramientas con las que el administrado cuenta para poder contradecir el pronunciamiento de la administración que decide en su perjuicio. Es gráfico al respecto el artículo 206 inciso 1 de la ley 27444 consagratorio de la facultad de contradicción de las decisiones administrativas, siendo que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos señalados en la misma norma administrativa que son: reconsideración, apelación y revisión a tenor de lo prescrito por el artículo 207 de la LPAG. Objeto particular de interés es apreciar en relación con la consagración con este supuesto de la Ley de Silencio Administrativo que cuando se presenta un recurso ante la Administración pública, sea porque deniegue lo peticionado, o si lo otorga no lo hace en los términos peticionados o en os que la propia ley manda, o más aun no se pronuncia de forma alguna; se espera que con este recurso, por fin, el funcionario administrativo pueda hacernos conocer su decisión que al final incidirá sobre a vida y las expectativas del ciudadano. La solución de esta parte de la norma es dar por aprobado lo peticionado; así, lo que es objeto de la ley es dar vida a la pretensión o interés alegado ante la administración. 4.2.- REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. Los principales requisitos del silencio administrativo los podemos señalar:

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a) Formulación expresa en disposición legal o reglamentaria: En el Derecho Administrativo peruano el silencio administrativo negativo está previsto expresamente en los siguientes artículos de la Ley del Procedimiento Administrativo General: Artículo. 10 inc 3.- Nulidad de los actos expresos. De aprobación automática o silencio positivo. Artículo 30°.- Calificación del procedimiento administrativo. Artículo 33°.- Procedimiento de evaluación previa con silencio positivo. (*) Artículo 34°.- Procedimiento de evaluación previa con silencio negativo. (*) Artículo 37° inc. 4.- Deber de señalar en los procedimientos de evaluación previa el silencio administrativo aplicable. Artículo 48° inc. 1.- Simplificación Administrativa. Artículo 92°.- Trámite de abstención. Artículo 182° inc. 182.4.- Imposibilidad de audiencia pública: silencio administrativo negativo. Artículo 186° inc. 186.1.- Actos que ponen fin al procedimiento administrativo. Artículo 215°.- Silencio administrativo en materia de recursos. Artículo 218°.- Agotamiento de la vía administrativa. (*)

Artículo derogado, a partir del 02.01.2008, por la Novena

Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N° 29060, publicada el 07.07.2007. b) Solicitud dirigida a la administración: puede ser una solicitud administrativa o un recurso impugnativo. c) Documentación que debe acompañarse a la petición, esto con la finalidad de facilitar a la administración un adecuado conocimiento del asunto para mejor resolver. En el caso de la inactividad del administrado opera la figura de la caducidad o el abandono.

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d) Posibilidad de lo pedido, es decir, que lo pedido debe referirse a algo posible y real y no algo inexistente o contrario al ordenamiento jurídico.

4.3.-

LA

APROBACIÓN

AUTOMÁTICA

DE

A

PETICIÓN

DEL

ADMINISTRADO: HACIA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CELERÍSIMA. Esta segunda norma sostiene en su primer párrafo que los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo se considerarán aprobados si vencido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda hacer efectivo su derecho bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que lo requiera. Bajo esta redacción se establece taxativamente la obligación implícita del funcionario público en emitir un pronunciamiento expreso en el plazo emanado de la propia ley o en todo caso en el máximo esperado situación que se enmarca dentro de los derechos del administrado. Se puede considerar además, que dicha obligación se desprende el principio de legalidad a tenor de lo normado por el artículo IV inciso i numeral 1 de la ley del Procedimiento Administrativo General. Entonces cuando la administración no tenga la celeridad suficiente para que pueda hacer conocer al administrado su decisión por medio de acto administrativo alguno, el ciudadano simplemente podrá ejercer su derecho sin que existan reparos del funcionario en exigir los requisitos legales previos. Esto quiere decir que si en treinta días hábiles la administración pública no hizo nada por atender el pedido, el mismo debe ser considerado aprobado pues la autorización estatal será tácita a lo pedido. La segunda parte de este artículo de la Ley del Silencio Administrativo establece que si bien el ciudadano al no tener pronunciamiento expreso e indubitable de la administración pueda hacer uso de su derecho, en nada quiere decir que debe admitirse como unan cláusula que traslade la arbitrariedad de la administración minimizándola, a la arbitrariedad del

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administrado en la cual pueda argumentarse que la inacción formal administrativa le permite no ser fiscalizado por quien debió hacerlo en so oportunidad. Dice la norma, que lo dispuesto en este artículo no enerva la obligación de la entidad de realizar la fiscalización posterior de los documentos, declaraciones e información presentada por el administrado conforme estaba dispuesto en el artículo 32 de la ley 27444.

4.4.- APROBACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: 4.1.- La declaración Jurada: Respecto de este artículo, la novedad la constituye la declaración jurada que ha de presentar el administrado para convalidar la aprobación ficta de lo peticionado. Dicha declaración constituirá prueba suficiente de la resolución adoptada por la administración pública. Veamos que dice la norma: Vencido el plazo para que opere el silencio administrativo positivo en los procedimientos de evaluación previa sin que la entidad hubiera emitido pronunciamiento sobre lo solicitado, los administrados podrán presentar una declaración jurada ante la propia entidad que configuró dicha aprobación ficta, con la finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la misma o terceras entidades de la administración, constituyendo el cargo de recepción

de dicho documento prueba suficiente de la resolución

aprobatoria ficta de la solicitud o trámite iniciado. Debe ponerse atención en que dicha declaración jurada sirve como una garantía de constatación de la no actuación del ente administrativo, pues la norma establece que esta sirve para hacer valer el derecho no solo ante la propia entidad administrativa que debió emitir pronunciamiento y no o hizo sino

ante

otras

entidades

administrativas.

Bajo

lo

precisado,

el

administrado no sólo cuenta con el artículo 2 de la ley en comentario, sino también con la mencionada declaración jurada- que sirve como medio fehaciente de prueba del actuar omisivo del funcionario. 4.2.- Carta Notarial.

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Otra de las novedades que nos trae la Ley del Silencio Administrativo es la utilización de la carta notarial cuando el funcionario se niegue a recibir la declaración jurada como medio de aprobación del procedimiento. Así, el conducto notarial se convierte en vía alterna cunado se dé la negativa a decepcionar dicha declaración del administrado; cerrando el círculo de la discrecionalidad en exceso de la administración al no reconocer el derecho alegado por el administrado.4 Continuemos con el ejemplo señalado líneas arriba, si este administrado, el de la bodega de barrio, a pesar de todas sus buenas intenciones ve que el funcionario se niega a decepcionar la declaración jurada, no deberá hacer hígado sino dirigirse donde un notario y enviarle la carta a través de dicho profesional. Con esto, su calvario y el de dicha tienda habrán terminado. Podrá competir sanamente con su vecino de barrio que abrió su tienda ilegalmente.

4.5.- INTERÉS PÚBLICO Y APLICACIÓN EXCEPCIONAL DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO. La primera disposición transitoria de la ley del silencio administrativo señala que el silencio administrativo negativo será aplicable en aquellos casos en los que se expongan significativamente el interés público, incidiendo en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histórico y cultural de la Nación y en los que generen obligaciones de dar o de hacer a cargo del Estado y autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas. Instituye la misma norma que dicho silencio se aplicará también para aquellos procedimientos por los cuales se trasfiera facultades de la administración pública, y en aquellos trámites de inscripción registral; sin embargo en materia tributaria y aduanera, el silencio administrativo se regirá por sus propias leyes, siendo que para procedimientos administrativos que

4 Christian Guzmán Napurí – Manual de Procedimiento Administrativo General.

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tengan incidencia en la determinación de obligaciones tributarias se aplicará el segundo párrafo del artículo 163 del Código tributario. 5

CAPITULO V: CLASES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Hemos afirmado que el silencio administrativo, es la ausencia de acto cuando debería haber. Tanto la doctrina como la legislación, contemplan dos posibles consecuencias del silencio de la administración: la negativa y la positiva. Es decir, ante la falta de respuesta a los planteamientos de los gobernados, se puede suponer que han sido resueltos de manera negativa o afirmativa. El silencio administrativo, que es la inactividad de la administración con respecto a la resolución del planteamiento formulado por un particular. Es la inactividad de los sujetos del procedimiento. Siempre hay que tener en cuenta la naturaleza del silencio administrativo: es una presunción o ficción legal, por la cual, sin expresión material, se considera la existencia de una decisión que pone fin al procedimiento. Para nuestro caso, se considera negativo. En efecto, el pase de la sede administrativa a la sede judicial requiere de la expresión o decisión de la sede administrativa y de no producirse, se bloquearía las pretensiones planteadas.

5 Ricardo Luis Calle Taguche – El Silencio Administrativo. Marco Antonio Cabrera Vásquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho Administrativo & Derecho Procesal Administrativo.

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El principio opera en la propia sede administrativa, pues la via sucesiva requiere el agotamiento de la via previa y ésta se truncaría si no se produce la decisión primaria. El silencio administrativo puede ser negativo y positivo: -Silencio negativo: el efecto atribuido por la ley al hecho de no resolver en un determinado plazo es la desestimación de la pretensión: -Silencio positivo: la inactividad formal de la administración se valora por la ley en sentido estimatorio de la pretensión deducida. De la definición se extraen los elementos constitutivos del silencio. Su naturaleza jurídica va a diferenciarse según sea silencio negativo -simple ficción legal-o se trate de silencio positivo -verdadero acto presunto. El objetivo del silencio administrativo es en beneficio del interesado o peticionario y sustentándose en el principio de defensión. La Constitución Política de 1993, norma: «Artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (...) 20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. (...)». 5.1.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO. El silencio, pues, no es nada en sí; materialmente es inactividad, vacío en el obrar; pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento, dándole una significación determinada. Esta significación en nuestro caso es negativa. Es pues una presunción legal, una ficción que la ley establece en beneficio del particular. Del silencio administrativo negativo no emerge acto administrativo presunto alguno, no es propiamente una derogatoria ficta ni aparece la voluntad por presunción de la administración pública. Ni tampoco, la ley sustituye la voluntad de la administración pública cuando ésta no responde a las peticiones que se le formulen.

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La doctrina la considera simplemente de un remedio procesal ante la inactividad del órgano para resolver. En consecuencia se trata de una ficción legal que permite al administrado acceder a la instancia superior o a la vía jurisdiccional, sea el caso, ante la ausencia de resolución expresa sobre sus peticiones o recursos. Para la doctrina administrativista el silencio negativo está montado siempre en beneficio del administrado y nunca contra éste como una facultad suya correspondiéndole la opción de impugnar el silencio o esperar la resolución expresa. El silencio negativo siempre se estableció para favorecer al administrado. No siempre se tiene en cuenta, desvirtuándose con ello la esencia misma del silencio administrativo, que este se establece en garantía, en beneficio siempre del particular.

5.2.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO En el silencio positivo si se da lugar a la generación de un acto presunto, y por tanto a un verdadero acto administrativo. Recordemos: Hemos clasificados los procedimientos administrativos en: a) Procedimientos de aprobación automática: Son aquellos que se consideran aprobados desde el mismo día de la presentación de la solicitud o formulario correspondiente ante la administración pública.

b) Procedimiento de evaluación previa: Son aquellos que requieren para su aprobación de un pronunciamiento previo de la administración pública. Dicho pronunciamiento debe realizarse dentro del plazo máximo de 30 días calendarios contados a partir de la fecha de presentación de la correspondiente solicitud o formulario, estos procedimientos pueden ser:

1) Procedimiento de evaluación previa con aplicación del silencio administrativo positivo: son aquellos en los cuales, vencido el plazo 23

establecido para el pronunciamiento de la administración pública sin haberse producido éste, se considera aprobada la solicitud del particular; 2) Procedimiento de evaluación previa con aplicación del silencio administrativo negativo: son aquellos en los cuales, vencido el plazo establecido para el pronunciamiento de la administración pública sin haberse producido éste, se considera denegada la solicitud del particular. El plazo es el que se establece en el TUPA para cada procedimiento administrativo, el mismo que en ningún caso podrá exceder del plazo máximo en la Ley el Procedimiento Administrativo General. Son procedimientos administrativos de evaluación previa los siguientes: a) Los procedimientos de impugnación de actos administrativos, y b) Aquellos a los que la ley les otorga dicha calificación. Expliquemos: Así cuando un administrado solicita de la administración pública alguna pretensión y la administración pública no responde en el plazo predeterminado legal-mente -siempre que esté previsto en la norma como un supuesto de silencio positivo y se den las condiciones precisadas por la norma legal- se entenderá otorgado lo solicitado por el administrado merced al silencio positivo. En estos supuestos la voluntad de la administración pública queda sustituida directamente por la ley. De esta manera, el silencio positivo opera con una presunción juris et de jure referente a cuál fue la voluntad del órgano adminis trativo silente. Es así, que al configurarse un verdadero -acto presunto- le será de aplicación toda la teoría y normatividad general de los actos administrativos expresos. Se trata, pues, de una remoción, es decir, que en el silencio administrativo se trata de la remoción de unos límites que han sido impuestos en el ordenamiento legal a los derechos de los particulares, cuyo libre ejercicio queda supeditado a la constatación de su compatibilidad con el interés público.

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Es así, que si la administración durante un determinado plazo fijado en la norma legal correspondiente no se pronuncia, quedan removidas las limitaciones impuestas. De lo expuesto, deducimos que el silencio positivo sólo debe operar en actuaciones de la administración pública relativas al otorgamiento de licencias y autorizaciones regladas.6

CAPITULO VI: EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

6.1. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO La Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, norma: Artículo 188°.- Efectos del silencio administrativo Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, al que se adicionará el plazo máximo señalado en el numeral 24.1 del artículo 24° de la presente Ley, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo. La declaración jurada a la que se refiere el artículo 3o de la Ley del Silencio Administrativo, Ley N° 29060 no resulta necesaria para ejercer el derecho resultante del silencio administrativo positivo ante la misma entidad. El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 202 de la presente Ley.

6 Marco Antonio Cabrera Vásquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho Administrativo & Derecho Procesal Administrativo.

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El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos. El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas».

CAPITULO VII: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO COMPARADO.

1.- CHILE: El silencio administrativo se encuentra regulado en la ley Nº 198804 , la cual establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del estado, capítulo v “disposiciones finales”, en los artículos 64º al 66º se exige la certificación del acto presunto para que se produzcan los efectos del silencio, atribuyéndose a los actos presuntos “los mismos efectos que a aquellos que culminaren con una resolución expresa de la administración, desde la fecha de la certificación respectiva” (artículo 66)dicha petición de certificación es una potestad del interesado (artículos 64º y 65º, párrafos tercero y segundo, respectivamente), por lo que si lo estima conveniente podrá esperar y no provocar lo que se traduciría en una terminación del procedimiento sin conocer los motivos de la decisión . Se diferencia el silencio positivo (artículo 64º inc. 5 ) del negativo

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(artículo 65º inc.6 ), estableciéndose respecto de éste que desde la fecha en que se ha expedido el certificado “empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan”, lo que significa que la expedición de la certificación de actos presuntos estimatorios no determina la iniciación del plazo para interponer recursos por terceros cuyos intereses resulten lesionados, encontrándose habilitados para interponer los recursos admisibles cuando tomen conocimiento de la producción del acto. 2.- ARGENTINA: La Ley 19.549, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, regula en el artículo 10º el silencio en la Administración, estableciendo como regla general que dicho silencio se debe interpretar como negativo y que sólo mediando disposición expresa se le pueda otorgar sentido positivo. En tal sentido, para que el silencio tenga alcance positivo debe estar determinado por la ley. En caso contrario se entenderá que ha mediado denegación tácita por parte de la Administración ya que respecto de la operatividad de dicho silencio es principio general la denegación de lo pretendido por el peticionante y excepcional y subordinado a la existencia de una norma jurídica que concretamente lo contempla, la Admisión de lo solicitado por el administrado. Ahora bien, tratándose del silencio en vía de petición se requiere, además de la demora del transcurso del plazo para resolver, la denuncia de la mora administrativa y el transcurso de un segundo período de inactividad administrativa (30 días, artículo 10º), plazo último que varía en el caso del silencio en vía de reclamo (45 días, artículo 31º). Una situación distinta ocurre cuando se articula un recurso administrativo o un recurso jerárquico pues, una vez transcurrido el plazo para resolver, el silencio opera en forma automática, reputándose denegado tácitamente, sin necesidad de “requerir pronto despacho” (Decreto 1759/72

–T.O

por

Decreto

1883/91–Reglamento

de

Procedimientos

Administrativos, artículos 878 º y 919 º).7 3.- COLOMBIA:

7 Benito Villanueva Haro- Tratamiento Jurídico del Silencio Administrativo en el Perú.

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El artículo 23º de la Constitución Colombiana consagra el derecho de petición, otorgando a las personas la posibilidad de impulsar la actividad del Estado y a obtener pronta respuesta.Sin embargo, ante la falta de respuesta por parte de las autoridades administrativas dentro del término establecido, se configura el silencio administrativo con el fin de asegurar no sólo el derecho constitucional de petición, sino también el acceso a la administración de justicia (artículo 229º de la Constitución). El silencio administrativo, en sus vertientes negativa y positiva, se encuentra regulado en el Código Contencioso– Administrativo promulgado mediante Decreto 01 de 1984 y modificado por el Decreto 2304 de 1989. El primero surge cuando transcurridos tres meses contados a partir de la presentación de una petición o dos meses contados a partir de la interposición del recurso de apelación o reposición no se notifica decisión alguna (artículos 40º y 60º, primer párrafo). El segundo se produce solamente cuando la ley lo prevé (artículo 41º). Así, la regla general es entender como respuesta negativa lo pedido o solicitado y, solo en los casos previstos en la ley, es posible entender que la administración ha adoptado una decisión de carácter positivo.

CAPITULO VIII: DOCTRINA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

1.- CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ – MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. El silencio administrativo es el mecanismo por excelencia de control de la norma administrativa, pues establece la posibilidad de otorgar efectos jurídicos a la falta de pronunciamiento de la misma en el plazo establecido para ello. El silencio administrativo funciona siempre como una garantía a favor del administrado, otorgándole a éste la facultad de ser quien active el efecto jurídico en mérito a su actuación. 2.- MORÓN URBINA JUAN CARLOS – DERECHO ADMINISTRATIVO.

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Es de la opinión que tiene igual trascendencia jurídica el acto expreso que el presunto derivado del silencio administrativo, sin permitirse desvirtuarlo vía interpretación teleológica de la voluntad del instructor silente; tal fuera el caso si del análisis del comportamiento del funcionario, de sus antecedentes o proyectos se infiriera que su propósito no coincide con el impuesto por la ley ante el silencio administrativo. 3.-

EDUARDO

GARCÍA DE

ENTERRÍA –

CURSO

DE

DERECHO

ADMINISTRATIVO. Manifiesta que ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio o bien positivo o afirmativo. 4.-

MARCO

ANTONIO

CABRERA

VÁSQUEZ

–

DERECHO

ADMINISTRATIVO. El silencio no es, propiamente, una forma de terminar el procedimiento, sino una presunción que la ley establece en garantía del recurrente ante la pasividad de la administración al resolver Los efectos del silencio administrativo son distintos si son positivos o negativos, sin embargo, el silencio tiene el efecto de configurar en virtud de la cual se abre el acceso a la instancia siguiente (silencio negativo), es decir tiene un efecto jurídico de naturaleza procesal: denegatoria ficta; o bien se configura un acto presunto que otorga aquello que se solicitó (silencio positivo), es decir, da lugar a un acto presunto con los mismos atributos de la resolución expresa. El artículo 188° que virtualmente regula el régimen del silencio administrativo, sin perjuicio de otras normas dispersas en la misma ley que establecen el tipo de silencio aplicable en casos concretos. 5.- EULOGIO PISFIL CHAVESTA – EL DERECHO ADMINISTRATIVO. La ley del silencio administrativo, busca poner freno a la lentitud, discrecionalidad, y al abuso que los distintos agentes de la administración pública, realizamos frente a una petición de los administrados, imponiendo que frente a la inacción, en los supuestos que la Ley señala, la petición del

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administrado, se da por aceptada, dentro de los límites de su solicitud y más aún crea la figura de la declaración jurada, para convalidar la declaración ficta, de su solicitud y hacerla valer no sólo ante la misma administración, sino también ante otros entes públicos administrativos.

CAPITULO IX: JURISPRUDENCIA EXP. N. º 1003-98-AA/TC LIMA JORGE MIGUEL ALARCÓN MENÉNDEZ SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los seis días del mes de agosto de dos mil dos, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores Magistrados Rey Terry, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y García Toma, con el fundamento de

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voto, adjunto, del Magistrado Bardelli Lartirigoyen, pronuncia la siguiente sentencia. ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por don Jorge Miguel Alarcón Menéndez contra la sentencia de la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas doscientos ocho, su fecha veinticinco de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, que declaró improcedente la acción de amparo de autos. ANTECEDENTES El recurrente interpone acción de amparo contra los Vocales de la Corte Suprema, doctores Victor Raúl Castillo Castillo, Moisés Pantoja Rodulfo, Mario Urrelo Álvarez, Luis Edmundo Serpa Segura, los ex Vocales, César Fernández Arce, Ricardo Nugent López-Chávez, el Comandante José Dellepiane Massa, Titular del Pliego del Poder Judicial y el Procurador Público encargado de los asuntos judiciales del Poder Judicial. Solicita se declare inaplicable la resolución administrativa de fecha ocho de agosto de mil novecientos noventa y uno, expedida por Acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República, por la que se le impuso medida disciplinaria de destitución del cargo de Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de Áncash. Asimismo, se le reponga en el citado cargo, en razón de haberse conculcado el derecho al debido proceso en el trámite (sic) administrativo seguido en su contra, al impedírsele ejercer su derecho de defensa. Manifiesta que, con fecha veintiuno de junio de mil novecientos ochenta y cuatro, fue nombrado Vocal Titular de la citada Corte Superior, y que en el año mil novecientos noventa se le instauró, junto a otros magistrados, proceso disciplinario por supuestas irregularidades administrativas en el desempeño de sus funciones, y en el curso del citado proceso solicitó al Presidente de la Corte Suprema, mediante escritos recepcionados con fecha seis de agosto de mil novecientos noventa y uno, se le expida copia del informe recaído en los procesos disciplinarios y se le conceda el uso de la palabra a fin de ejercer su

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derecho de defensa, lo que no le fue otorgado. Afirma que contra la resolución cuestionada con fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa y uno, interpuso recurso de reconsideración, el cual no fue resuelto pese a su escrito de requerimiento; por ello, haciendo uso del silencio administrativo negativo, mediante escrito de fecha veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y siete, dio por denegado su recurso de reconsideración y formuló recurso de apelación, el cual tampoco fue resuelto en el plazo de ley, razón por la cual a través de "recurso"(sic) presentado a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, de fecha dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y ocho, consideró denegado el recurso de apelación, agotando así la vía administrativa. La Procuradora Pública a cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial solicita declarar improcedente o infundada la acción de amparo; en el primer caso, por no haber agotado la vía administrativa y por considerar que la presente vía no es la idónea, debiendo acudirse al proceso contenciosoadministrativo; en el segundo, porque estima que no se ha acreditado la violación de ningún derecho constitucional del demandante, máxime el derecho de defensa, toda vez que ejerció los recursos de reconsideración y apelación. El Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho Público de Lima, a fojas setenta y tres, con fecha cinco de junio de mil novecientos noventa y ocho, declaró fundada la acción de amparo, por considerar que la sanción disciplinaria se dictó obviando que el demandante informe verbalmente antes de dicha decisión y que se le expidiera copia del informe de la Jefatura del Órgano de Control Interno del Poder Judicial; afectando así el derecho de defensa, debido proceso y tutela jurisdiccional. La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la acción incoada por considerar que ha operado la caducidad, dado que el recurso de apelación fue interpuesto por el demandante después de seis años de interpuesto el recurso de reconsideración y no dentro de los treinta días que establece la ley. FUNDAMENTOS

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1. El objeto del presente proceso constitucional es que el órgano jurisdiccional disponga la inaplicabilidad de la resolución administrativa de fecha ocho de agosto de mil novecientos noventa y uno, expedida por Acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República, por la que se le impuso medida disciplinaria de destitución del cargo de Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de Áncash, y se le reponga en el citado cargo. Tratándose el acto cuestionado de un acto administrativo, antes de analizar el fondo de la controversia, deberá evaluarse el requisito de procedibilidad relativo al agotamiento de la vía previa (artículo 27.º, Ley N.° 23506); extremo que, en el presente caso, exige el análisis del silencio administrativo negativo, dado que, según alega el demandante, la vía previa se habría agotado a consecuencia de su acogimiento al silencio administrativo negativo ante la omisión de resolución expresa frente a los recursos de reconsideración y de apelación interpuestos. Silencio administrativo negativo 2. El Tribunal Constitucional interpretó que, en el caso de la acción de amparo, en el supuesto de que el administrado interpusiera recurso de reconsideración

o

de

apelación,

operaba

siempre

el

silencio

administrativo negativo, de modo tal que aquél no tenía la opción señalada en los artículos 98.º y 99.º del que fuera el Texto Único de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, D.S. 0294-JUS, de esperar el pronunciamiento expreso de la autoridad administrativa o de acogerse al silencio administrativo cuando considerara que conviniera a su derecho. 3. En el presente caso, el Tribunal Constitucional modifica dicho criterio. Estima que, por el contrario, el administrado, transcurrido el plazo para que la Administración resuelva el recurso impugnativo interpuesto, tiene la potestad de acogerse al silencio administrativo –y así acudir a la vía jurisdiccional- o de esperar el pronunciamiento expreso de la

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Administración. Las razones que fundamentan este cambio de criterio son las siguientes: a. En principio, una interpretación literal del dispositivo legal regulatorio de la materia descarta la referida tesis interpretativa. En efecto, de conformidad con el artículo 99.º de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos: "El término para la interposición de este recurso es de quince (15) días y deberá resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días, transcurridos los cuales, sin que medie resolución, el interesado podrá considerar denegado dicho recurso a efectos de interponer el Recurso de Revisión o la demanda judicial, en su caso, o esperar el pronunciamiento expreso de la Administración Pública.". La norma precisa que el administrado "podrá" considerar denegado el petitorio y no que "deberá" hacerlo. La norma en cuestión consagra una facultad del administrado a la que, si así lo desea, podrá acogerse. No se trata de una obligación; por lo tanto, la no resolución del recurso impugnatorio dentro del plazo de treinta días no puede considerarse como causal de exclusión de la potestad del administrado de esperar el pronunciamiento expreso de la administración. La misma consideración ha de extenderse al recurso de reconsideración contemplado por el artículo 98.º del citado dispositivo legal cuyo texto es análogo al citado artículo 99.º.

b. Naturaleza El silencio administrativo constituye un privilegio del administrado ante la Administración, para protegerlo ante la eventual mora de ésta en la resolución de su petición. Se trata de "una simple ficción de efectos estrictamente procesales, limitados, además, a abrir la vía de recurso", en

sustitución

del

acto

expreso; 34

pero "en

beneficio

del

particular únicamente", así "el acceso a la vía jurisdiccional una vez cumplidos los plazos [queda] abierto indefinidamente en tanto la Administración no [dicte] la resolución expresa”. Sobre el particular, deben resaltarse dos aspectos: Se trata de una presunción en beneficio del particular únicamente, y su efecto es abrir la vía jurisdiccional, indefinidamente, en tanto la Administración no haya resuelto expresamente el recurso. La interpretación aún vigente del Tribunal Constitucional no concuerda con estos dos aspectos. En el primer caso, porque no se aplica en beneficio del particular, sino de la Administración, resultando que ésta, "la incumplidora de dicho deber de resolver, se beneficia de su propio incumplimiento" .En el segundo caso, porque en lugar de abrir indefinidamente la vía judicial en tanto la Administración no resuelva expresamente, le impone un plazo, el que, además, ninguna norma del citado cuerpo normativo establece. c. Constituye

un

criterio

que

limita

irrazonablemente

el

derecho

fundamental a la tutela jurisdiccional reconocido por el artículo 139.º, inciso 3), de la Constitución. La interpretación efectuada restringe finalmente el derecho del particular de acceder a la vía judicial, porque ocasiona caducidad en el ejercicio del derecho de acción. Este derecho fundamental puede verse lesionado si, para acceder a la tutela jurisdiccional, la ley impone exigencias excesiva o irrazonablemente formalistas o, como en el presente caso, se interpreta las existentes u otras relacionadas, en un sentido de apreciación desvariado o desmesuradamente formal, ocasionándose en cualquiera de tales supuestos la imposibilidad del ejercicio de ese derecho fundamental. Considerando que el agotamiento de la vía previa constituye un presupuesto procesal de cuya satisfacción depende el acceso a la tutela jurisdiccional, las normas que la regulan y, en particular, como concierne al caso, las que regulan el sistema recursivo, deben interpretarse de conformidad con el principio pro actione. Es decir, en sentido favorable para posibilitar el acceso a la tutela jurisdiccional y, consiguientemente, con exclusión de toda opción interpretativa que sea contraria a ese 35

propósito. Tal es el caso, justamente, de la interpretación anterior del Tribunal. d. No resulta acorde con el principio pro homine y pro libertatis de la interpretación

constitucional,

según

los

cuales,

ante

eventuales

diferentes interpretaciones de un dispositivo legal, se debe optar por aquélla que conduzca a una mejor protección de los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio. Vale decir, el principio pro homine impone que, en lugar de asumir la interpretación restrictiva, en este caso, de ocasionar la caducidad y así impedir el ejercicio del derecho a la tutela judicial, se tenga que, por el contrario, optar por la tesis que posibilite que el particular pueda ejercer su derecho a la tutela jurisdiccional, para impugnar el acto administrativo presuntamente lesivo. La tesis interpretativa que posibilita esto último es justamente la que proviene del propio tenor literal de la norma antes referida y de la propia naturaleza del silencio administrativo negativo; esto es, la que establece que el administrado, luego de haber impugnado un acto administrado y transcurrido el plazo para resolverlo, puede acogerse al silencio administrativo o esperar el pronunciamiento expreso de la Administración, sin que la opción por esta última alternativa genere la caducidad en el ejercicio del derecho de acción. Es en los términos antes establecidos que el Tribunal Constitucional, entiende, que se debe interpretar el silencio administrativo negativo, siendo dicha doctrina aplicable al caso, como a continuación se analiza. 1. El demandante impugnó el citado Acuerdo de Sala Plena con el recurso de reconsideración de fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa y uno. La norma aplicable a dicho proceso, en cuanto concierne al plazo para resolver el referido recurso y la resolución ficta denegatoria (silencio administrativo negativo), es el Reglamento de la Ley de Simplificación Administrativa (Decreto Supremo N.° 070-89-PCM), toda vez que, de conformidad con su Sexta Disposición Transitoria "Los procedimientos administrativos en giro adecuarán su trámite a la norma contenida en el artículo 25.° en la fecha de vigencia del presente 36

Reglamento. Las normas sobre silencio administrativo a que se refieren los artículos 26.° al 29.° regirán en los procedimientos administrativos que se inicien a partir del 02 de octubre de 1989". Teniendo en cuenta que el proceso disciplinario del que proviene el acto impugnado se inició con fecha diecinueve de junio de mil novecientos noventa, la norma antes citada es aplicable al referido proceso. Ahora bien, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 25.º del citado dispositivo, modificado por el artículo 2.º del Decreto Supremo N.° 002-90-PCM, "Cada una de las entidades competentes deberá resolver el asunto solicitado o impugnado en un plazo no mayor de sesenta (60) días calendario de iniciado el procedimiento o interpuesto el recurso impugnativo bajo responsabilidad(...)". Por otro lado, conforme al segundo párrafo del artículo 27.º del mismo dispositivo, también modificado por el artículo 3.º de la precitado Decreto Supremo N.° 002-90-PCM, "Cuando se trata de (...)procedimientos

administrativos

distintos a

los

conducentes

al

otorgamiento de licencias, autorizaciones, permisos, concesiones y similares, operará, en los mismos plazos, el silencio administrativo negativo, salvo que la propia entidad, por norma expresa, disponga que opera el silencio administrativo positivo"; vale decir que, en el resto de procedimientos administrativos distintos a los antes señalados, el silencio administrativo negativo operará igualmente en el plazo de sesenta días de interpuesto el recurso impugnatorio. 2. En el presente caso, el recurso de reconsideración fue interpuesto con fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa y uno, el mismo que no fue resuelto dentro del referido plazo de sesenta días. Ante ello y, de conformidad con el citado dispositivo, el demandante optó por esperar el pronunciamiento expreso de la administración pública, el cual empero, no

se

produjo

no

obstante

el

escrito

de

requerimiento

de

pronunciamiento por él presentado con fecha cinco de febrero de mil novecientos noventa y seis. Por tal motivo, con fecha veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y siete lo da por denegado, acogiéndose al silencio administrativo negativo e interponiendo, simultáneamente, recurso de apelación.

37

Sin embargo, tratándose el acto impugnado de un Acuerdo expedido por un órgano no sometido a subordinación jerárquica como la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República, no procedía la interposición de recurso de apelación. En tal sentido, el escrito en el que el demandante interpone un "recurso de apelación" y da por denegado el recurso de reconsideración, debe interpretarse como un requerimiento de resolución expresa del recurso de reconsideración, ello en aplicación del principio pro actione antes citado y el principio de no formalismo del procedimiento administrativo que se desprende del artículo 103º del citado Texto Único de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos

(Decreto

Supremo

N.°

02-94-JUS).

La

errónea

calificación del administrado de un acto –el recurso- no obsta para entender el efecto real que debe atribuirse a él en el procedimiento que, en este caso, no es sino el de requerir el pronunciamiento expreso de un recurso de reconsideración interpuesto. Posteriormente, el demandante, por escrito recibido el dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y ocho, dio por denegado el denominado recurso de "apelación" y se acogió al silencio administrativo negativo, con lo cual, la vía previa había sido agotada. 3. La demanda ha sido interpuesta el quince de marzo de mil novecientos noventa y ocho, luego de haber agotado la vía previa en los términos antes precisados y dentro del plazo de sesenta días posterior al agotamiento de dicha vía. En consecuencia, habiéndose satisfecho los requisitos de procedibilidad de la acción de amparo, corresponde analizar el fondo de la controversia.

Planteamiento

del

problema

de

fondo

de

la

controversia

constitucional 4. El demandante, con fecha tres de junio de mil novecientos noventa y uno, solicitó a la Sala Plena que se le concediera el uso de la palabra

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ante dicho órgano, conforme consta a fojas ciento sesenta y cuatro, petición que, según dice el referido escrito, reiteró otra anterior, con idéntica pretensión, de fecha veintiocho de febrero del mismo año. Es, entonces, materia de análisis determinar si la omisión a una solicitud de informe oral o palabra, ante un pedido en ese sentido, lesiona o no el derecho a la defensa.

5. El demandante, con fecha seis de agosto de mil novecientos noventa y uno, dos días antes de emitirse la resolución sancionatoria, además de reiterar el pedido de uso de palabra, solicitó también que se le hiciera entrega de una copia del informe recaído en los procesos disciplinarios instaurados en su contra. Corresponde, así, analizar si la omisión de la entrega de los citados informes lesiona o no el derecho de defensa. Límites de la potestad administrativa disciplinaria 6. La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de Derecho (artículo 3.º, Constitución), está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad,

razonabilidad,

proporcionalidad,

interdicción

de

la

arbitrariedad) que lo conforman. Derecho de defensa 7. El derecho de defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que conforma el ámbito del debido proceso. En cuanto derecho fundamental se proyecta como principio de interdicción de ocasionarse 39

indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés.

8. En el presente caso, el Tribunal Constitucional estima que se ha lesionado el derecho de defensa en la medida en que la omisión de proveer el informe de la comisión que sustentaba la sanción propuesta no permitió que el demandante conociera los exactos términos de la forma en que el órgano investigador había analizado los cargos atribuidos y su responsabilidad en las infracciones imputadas. Sólo conociendo estos aspectos, el demandante podía ejercer su derecho de defensa de manera idónea y eficaz. Idónea en cuanto era la forma apropiada o indicada, no existiendo otra a través de la cual podía ilustrar al órgano que debía imponer la sanción y, así, controvertir o contradecir ante aquél –en cuanto órgano decisorio– los cargos efectuados por el órgano que se hizo del procedimiento de investigación. Y, eficaz, por cuanto el propósito de impedir indefensión frente al criterio asumido por el órgano investigador (Comisión y Jefe de la Oficina General de Control Interno del Poder Judicial) se alcanzaba sólo conociendo la conclusión final que aquél asumía en el citado informe. Debe destacarse singularmente este extremo, dado que no es lo mismo que el procesado controvierta y ejerza su derecho de defensa ante el órgano investigador, como efectivamente ocurrió en este caso, que si efectúa el descargo respecto a la acusación no ante el referido órgano, sino ante el órgano que ha de aplicar o resolver la sanción. Esto crearía, además una situación de desigualdad de fondo incompatible con el debido proceso, porque el procesado está en desventaja respecto a la Administración,

puesto

que

no

puede

ilustrar

o

controvertir,

directamente, frente al órgano sancionador los cargos del informe. El órgano resolutor sólo conoce la apreciación de los hechos por parte del órgano investigador, sin que, respecto a ello, el procesado haya podido ejercer su derecho de defensa. 40

9. La omisión a la solicitud de informe oral ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República, ante un pedido a ese respecto, lesionó también el derecho a la defensa y, por consiguiente, el derecho al debido proceso, porque ocasionó indefensión en el demandante, al no posibilitarle la ocasión de defenderse ante el órgano sancionador respecto de los cargos que se le imputaban en el informe de la comisión y, de ese modo, poder controvertirlos y exponer o persuadir al órgano sancionador de todo cuanto conviniese a su derecho. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica. FALLA REVOCANDO la recurrida, que, revocando la apelada, declaró improcedente la acción de amparo; y, reformándola, la declara FUNDADA; en consecuencia, declara inaplicable la resolución administrativa de fecha ocho de agosto de mil novecientos noventa y uno, expedida por Acuerdo de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República; y prescrito el proceso administrativo que originó la medida disciplinaria; ordena la reposición del demandante en el cargo de Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de Ancash, computándose los años de servicios solo para efectos pensionables; dispone, que la presente sentencia se ponga en conocimiento del Congreso de la República a fin de que inicie el procedimiento de antejuicio, así como a la Fiscalía de la Nación, a efectos de que proceda de conformidad con el artículo 11.° de la Ley N.° 23506. Dispone la notificación a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados.

CON CLU SIO NES

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1. El Silencio Administrativo sí beneficia, de alguna manera, al ciudadano. 2. Los procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo quedan automáticamente aprobados y validados en los términos que fueron solicitados, si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento.

3. El silencio administrativo tiene, para todos los efectos, el carácter de resolución que pone fin al procedimiento. El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado para la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver.

4. Es necesario regular esta materia de manera más clara, buscando situaciones que causen dudas, en especial en materia de garantías procesales, específicamente en una Acción de Amparo.

5. El silencio no es, propiamente, una forma de terminar el procedimiento, sino una presunción que la ley establece en garantía del recurrente ante la pasividad de la administración al resolver.

BIBL IOG RAFI A

Ricardo Luis Calle Taguche –El Silencio Administrativo. Dante Cervantes Anaya – Manual de Derecho Administrativo.

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Benito Villanueva Haro- Tratamiento Jurídico del Silencio Administrativo en el Perú. Christian Guzmán Napurí – Manual de Procedimiento Administrativo General. Marco Antonio Cabrera Vásquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho Administrativo & Derecho Procesal Administrativo.

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