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DR. EDUARDO BRAULIO VERA LUJAN INDICE INTRODUCCION

SILENCIO ADMINISTRATIVO I.

MARCO TEORICO. I.1.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

I.2.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

I.3.

CONCEPTO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO.

I.4.

NATURALEZA.

II.

ANTECEDENTES.

III.

MARCO JURIDICO.

IV.

CLASES.

V.

EFECTOS.

VI.

APLICACIÓN EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO.

VII.

CASUISTICA.

VIII. JURISPRUDENCIA. CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA.

1

INTRODUCCION Nuestra Constitución Política reconoce como fundamental el derecho de petición, el cual permite a toda persona formular peticiones por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar también una respuesta por escrito en el plazo legal; sin embargo, no son pocos los casos en los cuales el ciudadano se encuentra con la lentitud y la inacción de la administración pública para atender tales peticiones. Un caso oneroso ocurre con la Administración Tributaria. Ésta, para cobrar una deuda fiscal, puede tomar medidas cautelares de embargo preventivo mientras se resuelve una reclamación o apelación sobre esa misma deuda. El perjuicio es irreparable para el contribuyente cuando dicha impugnación o se resuelva a su favor después de prolongados meses y hasta años, habiendo visto inmovilizado su patrimonio todo ese tiempo. Resultaría justo reducir los plazos para resolver impugnaciones cuando se hayan tomado medidas de embargo preventivo relacionadas con la deuda en controversia; conviene también establecer plazos de caducidad más reducidos para dicha medidas cautelares cuando su permanencia dependa de un trámite o procedimiento que tenga que resolver en determinado plazo la propia administración. De esta manera, la administración se verá compelida a resolver con celeridad. La ley entonces sustituye la ausencia de voluntad para resolver y establece la presunción de que dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien desestimatorio o en sentido afirmativo. Es lo que se conoce como los efectos del “silencio administrativo”. El “silencio administrativo” se concibe no como un privilegio de la administración, sino como un instrumento a favor del ciudadano. Los artículos 33 y 34 de la Ley Nº 27444 determinan en qué casos se aplican el silencio administrativo positivo y negativo, respectivamente, que a la vez deben recogerse en los TUPA de cada institución para difusión y conocimiento de los administrados.

2

SILENCIO ADMINISTRATIVO I.

MARCO TEORICO.

1.1.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

Para entender el silencio administrativo tenemos que conocer el ámbito de los recursos y procedimiento administrativo. Los recursos administrativos surgen como un remedio a la legal actuación de la administración. Son medios legales que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los particulares para lograr, a través de la impugnación, que la Administración rectifique su proceder. Son la garantía del particular para una efectiva protección de su situación jurídica. Son denominados recursos, porque se trabaja con un acto preexistente, es decir, con una materia procedimental ya decidida, que en este caso, es un acto administrativo de efectos particulares, nunca general. En cuanto a la naturaleza de los recursos administrativos, la tesis predominante considera los recursos administrativos como un derecho del interesado, que forma parte de la garantía constitucional a la defensa. El recurso administrativo es un acto por el que un sujeto legitimado para ello pide a la Administración que revise, revoque o reforme una resolución administrativa, determinados

o lazos

excepcionalmente y

siguiendo

un

unas

trámite,

dentro

formalidades

de

unos

establecidas

y

pertinentes al caso. Es necesario distinguir el recurso de la petición. En el primero se parte de la existencia previa de un acto o resolución administrativa, que es lo que se pretende que se reforme o revoque, mientras que la petición tiene como finalidad última la realización por parte de la Administración de un acto nuevo.

3

Los recursos administrativos se interponen y resuelven ante la misma Administración, por lo que esta se convierte así en juez y parte de los mismos. De ahí que la garantía que se pretende asegurar ofreciendo mediante la interposición de recursos una posibilidad de reacción contra las resoluciones administrativas se vea limitada por el hecho de ser la propia Administración la que ha de resolver el litigio planteado y que deriva de un acto suyo. Y de ahí que en muchas ocasiones, tras la resolución administrativa, haya que acudir a otras instancias (la vía judicial) para la última consideración y sentencia sobre el asunto en cuestión. Se podrán interponer contra las disposiciones administrativas dos tipos de recursos: el ordinario, que puede ser considerado como el sustituto del antiguo recurso de alzada, y el extraordinario o de revisión. Sus características las examinaremos más adelante. Por el contrario, no cabrá la interposición de recurso contra las disposiciones administrativas de carácter general. I.2.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

ELVITO RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ señala que e l Artículo III del Título Preliminar dispone que la ley busca establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la administración pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los administrados, con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico. Norma de suma importancia, por cuanto expresa la razón de ser (ratio legis) del procedimiento administrativo general. El procedimiento administrativo se diferencia del proceso jurisdiccional o judicial, porque en él la administración pública actúa como juez y parte, lo que no ocurre en el proceso judicial, en que la jurisdicción es ejercida por un tercero imparcial investido de autoridad.

4

La afirmación anterior se confirma claramente con la disposición del artículo 50º de la Ley Nº 27444, que fija que los sujetos del procedimiento son los administrados y la autoridad administrativa. Sólo hay un caso en que la administración pública actúa como un tercero frente a un conflicto entre particulares (administrados): el denominado, por la misma ley, procedimiento trilateral. Resulta obvio que la diferencia entre el procedimiento administrativo y el judicial radica también en la cosa juzgada, que caracteriza al judicial; y en la posibilidad de revisión judicial de las resoluciones administrativas, dispuesta por el artículo 148º de la Constitución. Al actuar la administración pública en el procedimiento administrativo como juez y parte, es indispensable que el ordenamiento jurídico garantice los derechos de los administrados; y eso es, precisamente, lo que dispone el Artículo III del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, enfatizando que esta protección debe sujetarse a la Constitución y al orden jurídico general; lo que significa que el procedimiento administrativo es una manifestación más del estado constitucional de derecho. Para cumplir con esta finalidad, la ley establece 16 principios que rigen el procedimiento administrativo, todos muy importantes, de los cuales cabe destacar el principio de legalidad, conforme al cual las autoridades administrativas han de actuar con respeto a la Constitución, la ley y el Derecho1. Este principio debió denominarse de Constitucionalidad y Legalidad, porque fija el orden en que la autoridad administrativa aplicará las normas jurídicas. Esta declaración es trascendente porque, por lo común, no sólo las autoridades de la administración pública, sino incluso personas versadas en derecho consideran que el denominado control difuso es ejercido solamente por los jueces, porque así lo prevé el segundo párrafo del artículo 138º de la Constitución, olvidando que este inciso es

1

Elvito Rodríguez Domínguez Ley de Procedimiento Administrativo General Lima 2003. P. 38

5

reiterativo, pues existe el artículo 51º de la Constitución, que instaura la jerarquía normativa, de aplicación por todos los operadores del derecho. El principio de Constitucionalidad y Legalidad es reforzado por el Artículo V del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, que trata sobre las fuentes del procedimiento administrativo, colocando en la cúspide a la Constitución. Las autoridades, al resolver un procedimiento administrativo, siempre deben considerar los artículos 51º de la Constitución, IV.1.1 y V.2.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General I.3.

CONCEPTO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO.

"El silencio como manifestación de voluntad

ha sido siempre tema de

especial preocupación para los civilistas." Creemos que esta preocupación se traslada y vincula al derecho administrativo, el cual se encuentra comprometido a dilucidar y explicar el silencio 2. Es necesario que la ausencia o falta de manifestación generen o contengan consecuencias jurídicas. El Articulo 142 del Código Civil de 1984 establece que "el silencio importa manifestación de voluntad cuando la ley o el convenio le atribuyen ese significado". Es de señalar que la autoridad pública también puede darle determinados alcances y consecuencias. El Dr. JOSÉ LEÓN BARANDIARAN al comentar el silencio en el Código Civil de 1936 señala lo siguiente " El Código (Art. 1077) atiende el punto concerniente al silencio, cuando indica que él mismo, opuesto a actos o una interrogación, no se considera como manifestación de voluntad, salvo que exista obligación de explicarse. Así pues, por regla en materia de actos jurídicos quien calla no otorga Qui tacet non consentire videtur 3 " Además del aforismo citado, el Dr. José León Barandiaran aclara que "no se trata simplemente de que exista o no obligación de explicarse, sino que el asunto mismo acerca del aforismo Qui tacet non consentire videtur, el que calla consiente, 2 3

debe

Vidal Ramírez El Acto Jurídico 5ed. Lima. Gaceta Jurídica. 2000. Pág. 106 León Barandiaran, José Manual del Acto Jurídico. Lima. 1950. Gil. Pág.16

6

apreciarse según

los antecedentes circunstanciales en cada caso

determinado" Con estos alcances podemos configurar dos tipos de silencio en el Derecho Administrativo, el del administrado y la administración los cuales van a ser interpretados de acuerdo a los principios de buena fe, legalidad, verdad material, conducta procedimental, debidos procedimiento etc. Hay que tener en cuenta lo que nos dice el Dr. Vidal Ramírez " En primer lugar, es necesario sentar una premisa. El silencio es no manifestar la voluntad, ni expresa ni tácitamente, esto es, no exteriorizarla. Es una abstención en cuanto a dar a conocer la voluntad interna por cualquier medio, no siéndole aplicable al silente el aforismo qui tacet non consentire videtur, y en

consecuencia

no

puede

considerarse

su

silencio

como

una

manifestación tácita ni como una voluntad presunta4" La Ley de Procedimientos administrativos 5 regula el silencio administrativo por parte de la administración. El Dr. Bartra Cavero señala que " La administración tiene ineludible obligación de pronunciarse, dar respuesta ante

un

pedido

o

reclamación

del

administrado,

por

mandato

constitucional y legal. Siempre se consideró, en términos generales, la inacción del órgano administrador como el silencio administrativo, la respuesta tácita, pero para ello era necesaria la existencia de la norma legal que así lo estableciera vencido el plazo previsto. El silencio nos lleva a presumir

la

existencia

de

un acto generalmente

negativo y,

excepcionalmente, positivo, como un medio para preservar los derechos o intereses de quienes formulan las peticiones, reclamaciones o recursos no atendidos, en aras de la celeridad y eficacia administrativa.6" La figura del silencio del administrado no aparece en la nueva ley ni en la anterior, tal vez porque consideran al "abandono" como la que más se adecua o asimila a los casos donde el administrado declina, renuncia, se 4

Vidal Ramírez El Acto Jurídico 5ed. Lima. Gaceta Jurídica. 2000. Pág. 107 Ley No. 27444 que entro en vigencia el 11 de Octubre de 2001, derogando a la Ley de Normas Generales del Procedimiento Administrativo 6 Bartra Cavero, José Procedimiento Administrativo 6ed. Lima. Huallaga Editorial. 2002. P.139. 5

7

abstiene de deja transcurrir el tiempo para matar una acción, derecho, obligación, interés, proceso, procedimiento iniciados a petición o reclamo del administrado. En los casos de muerte, interdicción e incapacidad donde el administrado no pueda expresar su voluntad, cabe hacerse la pregunta ¿ Y el procedimiento como queda? Si el procedimiento no afecta a terceros y no se han presentado los recursos administrativos pertinentes, la autoridad competente puede constituir el abandono y declarar la cosa juzgada. En caso exista o pueda existir un daño irreparable la Ley faculta a la administración a continuar de oficio el procedimiento y obviar el silencio del administrado en aras del bien común. PATRON FAURA señala que el vocablo «Silencio», como dice don FELIPE CLEMENTE DE DIEGO viene de «Silentun» y éste de «sileo». Tiene cierto onomatopeísmo. El sonido «Shist» es una ampliación fonética de la «S» y significa callarse, no hablar. «Pero no sólo se guarda silencio con la abstención de hablar, sino también evitando actitudes o gestos reveladores que trasunten el pensamiento del individuo». El silencio que nos interesa es el Silencio Administrativo que produce efectos jurídicos. El Silencio Administrativo suele ser conceptuado con términos más o menos similares, así por ejemplo: «Existirá silencio administrativo cuando la Administración no responde a las consultas, peticiones, reclamaciones, quejas, recursos, sugerencias, (...), que le pueden ser planteados..» (RAFAEL ENTRENA CUESTA). «Hay silencio administrativo, en general cuando una autoridad administrativa no resuelve expresamente una petición, reclamación o recurso interpuesto por un particular» (GARRIDO FALLA). Todas las definiciones convergen en citar la naturaleza jurídica como una presunción legal establecida para los casos del silencio de la autoridad ante quien ha sido presentado un reclamo, petición o recurso.

8

De lo expuesto concluimos que el Silencio Administrativo es la paralización, demora o interrupción ocurrida en un proceso administrativo. Para JOSE MASCAREÑAS7, la fórmula jurídica que aparece cuando una Administración pública no responde a una solicitud o a un recurso en el plazo que tiene para ello. Se trata de un acto administrativo presunto. Una vez nace a la vida jurídica el silencio administrativo, éste tiene el mismo valor que si hubiese respondido la Administración, siendo por tanto una garantía para el interesado, que o bien puede considerar estimada su petición (silencio positivo) o denegada por silencio administrativo. De esta forma, se evita que para evitar un recurso la Administración no emita ninguna resolución, y tenga al ciudadano esperando eternamente. En el momento en que ocurre el silencio administrativo, el ciudadano tiene abierta la vía para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa. El valor estimativo o desestimativo del silencio (se habla de silencio positivo en el primer caso y negativo en el segundo) dependerá del tipo de procedimiento en el que se haya producido. En España el sentido por defecto del silencio es estimativo, aunque en la práctica, hay tantas excepciones, que casi nunca se da. Sin embargo, es muy importante el silencio estimativo en el caso de procedimientos sancionadores. En este caso, si la Administración pública no responde en tiempo y forma a un recurso administrativo, se le da la razón al administrado, y la sanción se tiene por no puesta. II.

NATURALEZA.

El SILENCIO ADMINISTRATIVO constituye un privilegio del administrado ante la Administración, para protegerlo ante la eventual mora de ésta en la resolución de su petición. Se trata de "una simple ficción de efectos estrictamente procesales, limitados, además, a abrir la vía de recurso", en sustitución del acto expreso; pero "en beneficio del particular únicamente", 7

Mascareñas José Diccionario Jurídico Madrid. Editorial Reus. 1998. P. 393

9

así "el acceso a la vía jurisdiccional una vez cumplidos los plazos [queda] abierto indefinidamente en tanto la Administración no [dicte] la resolución expresa"8. Constituye un criterio que limita irrazonablemente el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional reconocido por el artículo 139.º, inciso 3), de la Constitución. Considerando que el agotamiento de la vía previa constituye un presupuesto procesal de cuya satisfacción depende el acceso a la tutela jurisdiccional, las normas que la regulan y, en particular, como concierne al caso, las que regulan el sistema recursivo, deben interpretarse de conformidad con el principio pro actione. Es decir, en sentido favorable para posibilitar el acceso a la tutela jurisdiccional y, consiguientemente, con exclusión de toda opción interpretativa que sea contraria a ese propósito. El silencio administrativo positivo fue introducido en la legislación peruana con la Ley de simplificación administrativa. El objetivo que se persigue es claro: generar incentivos para que la administración pública cumpla con los plazos que la ley establece y proteger los intereses de quienes solicitan algo al Estado, de tal forma que no tengan que esperar hasta que la administración tenga a bien pronunciarse. Por otro lado existe el silencio administrativo negativo, que genera los mismos incentivos para que el Estado cumpla con los plazos, puesto que le permite al interesado dar por denegada la solicitud y recurrir a la instancia superior. Esta última podrá corregir la negligencia de la instancia inferior, si

su

subordinado

no

respeta

los

plazos.

La

recurrencia

en

el

incumplimiento puede, incluso, ser materia de la evaluación periódica de la que es objeto todos los servidores públicos, de conformidad con el Decreto ley Nº 260939. 8

Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo, 7ª ed., Edit. Civitas S.A., Madrid, 1996, p. 573 9 Vega Ascencio, Anastacio exposición del Proyecto N° 4638, Proyecto De Ley Que Modifica El Artículo 24º De La Ley Nº 26917, Ley De Supervsión De La Inversión Privada En Infraestructura De Transporte De Uso

10

III.

ANTECEDENTES.

Esta institución surgió como consecuencia de la necesidad de salvaguardar los derechos e intereses de los administrados ante la Administración Pública. En efecto, en nuestro Derecho Administrativo río había norma interpretativa del silencio y era verdaderamente cuando se reconocía el derecho de acudir a los Tribunales

Ordinarios para interponer un

recurso

impugnativo, previo

agotamiento de la vía administrativa. Afortunadamente, con la promulgación del excelente Reglamento (hoy Ley) de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado por Decreto Supremo Ns 006-SC-67 de 11 de Noviembre de'l967, se dictaron disposiciones que establecieron los plazos máximos para todos los procedimientos y trámites administrativos, así como las acciones a tomar en caso de producirse

el

«silencio

administrativo».

Actualmente,

tiene

jerarquía

constitucional desde 1979. El Articulo 2B inciso 205 de la Constitución Política vigente establece que «Toda persona tiene derecho a formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito, ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal. Bajo responsabilidad ¡os miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo pueden ejercer individualmente el derecho de petición10».

IV.

MARCO JURIDICO.

CONSTITUCION. Público Y Promoción De Los Servicios De Transporte Aéreo. Lima, marzo de 1999. 10 Patrón Faura Pedro y Pedro Patrón Bedoya. Derecho Administrativo y Administración Pública en el Perú Lima. Grijley. 1999. P. 395.

11

 Nuestra Constitución Política reconoce como fundamental el derecho de petición, el cual permite a toda persona formular peticiones por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar también una respuesta por escrito en el plazo legal; sin embargo, no son pocos los casos en los cuales el ciudadano se encuentra con la lentitud y la inacción de la administración pública para atender tales peticiones11.  Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. V.

CLASES.

PATRÓN FAURA señala que el Silencio Administrativo puede ser legal o ilegal. Es legal, cuando es motivado por el reclamo por razón de su abstención y abandono. Es ilegal, motivado por el funcionario competente, por su negligencia o por malicia. VI.

EFECTOS.

Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento. El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el Artículo 202° de la presente Ley. El silencio administrativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. 11

Aít a C am podonico R afael Inacci ón y sil enci o admini strati vo. En el Peruano del 23. 3.5.

12

Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos. El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación. (Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Artículo 188°) Los efectos jurídicos directos que produce el silencio del administrado en el procedimiento administrativo:  Declarar el abandono consecuencia del silencio del administrado  Dejar un acto o resolución en calidad de cosa juzgada o causa estado  En ciertos casos, indemnización a terceros  Nuevos conflicto de intereses por el silencio del administrado  Menor carga procedimental a la administración Para concluir es necesario mencionar que en el silencio del administrado también se cumple la figura del silencio positivo y negativo. VII.

APLICACIÓN EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO.

Los artículos 33 y 34 de la Ley Nº 27444 determinan en qué casos se aplican el silencio administrativo positivo y negativo, respectivamente, que a la vez deben recogerse en los TUPA de cada institución para difusión y conocimiento de los administrados. Los procedimientos, según el TUPA de cada entidad pueden ser : 1. De aprobación automática.- Siempre que se adjunten a la solicitud todos los requisitos exigidos para la obtención de licencias, permisos, autorizaciones, constancias y copias certificadas para el ejercicio de actividades profesionales, sociales, económicas, etc.) (Art. 31°)

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2. De aprobación Previa.- No basta la solicitud, la petición requiere de la aprobación de la autoridad encargada. Estas solicitudes están sujetas a silencio administrativo negativo y positivo Silencio Positivo.- Si la autoridad no resuelve en el palazo de ley (30 días), la petición se da por aprobada Por ejemplo, la solicitud que habilite derechos preexistentes y todo proc4edimiento no sujeto a silencio negativo. (Art. 33º) Silencio Positivo.- Si la autoridad no resuelve en el plazo de ley (30 días), la petición se da por aprobada Por ejemplo, la solicitud que habilite derechos preexistentes y todo procedimiento no sujeto a silencio negativo. (Art. 33º) Silencio Negativo.- La petición no se da por aprobada aún cuando la autoridad no resuelve en el plazo fijado. Por ejemplo, cuando se trata de solicitudes que versen sobre asuntos de interés público, incidiendo en la salud, medio ambiente, seguridad ciudadana, sistema financiero, seguros, mercado de valores, defensa civil, patrimonio histórico, inscripción registral,

así

como

en

los

casos

de

recursos

administrativos

de

reconsideración, apelación y revisión.(Art.34°) La diferencia entre el silencio administrativo positivo y el negativo es que el primero se contempla en aquellos casos en que el otorgamiento de un permiso, licencia o cualquier tipo de autorización de manera ficta, no supone riesgo alguno para las personas o administrados. Un ejemplo típico de aplicación de este tipo de silencio administrativo lo constituyen las licencias municipales de funcionamiento. Por el contrario, el silencio administrativo negativo se aplica en aquellos casos en que otorgar una autorización de manera ficta si puede acarrear riesgos a ñas personas o a la convivencia social. Un ejemplo clásico de este tipo de silencio administrativo son las autorizaciones para portar armas. Es decir que la decisión de qué tipo de silencio administrativo se aplicará para cada trámite que los interesados realicen ante la administración pública, debe contemplar, necesariamente, una evaluación de cuál es el bien jurídico protegido. 14

EJEMPLOS. El silencio administrativo significa que si la autoridad municipal no responde al procedimiento que se viene tramitando dentro de los plazos establecidos, el interesado presume una respuesta positiva o negativa a su trámite según lo establezca el TUPA, en el segundo caso, queda abierta la posibilidad para acudir a una siguiente instancia a fin de presentar un reclamo o iniciar una acción judicial. Un caso oneroso ocurre con la Administración Tributaria. Ésta, para cobrar una deuda fiscal, puede tomar medidas cautelares de embargo preventivo mientras se resuelve una reclamación o apelación sobre esa misma deuda. El perjuicio es irreparable para el contribuyente cuando dicha impugnación o se resuelva a su favor después de prolongados meses y hasta años, habiendo visto inmovilizado su patrimonio todo ese tiempo. Resultaría justo reducir los plazos para resolver impugnaciones cuando se hayan tomado medidas de embargo preventivo relacionadas con la deuda en controversia; conviene también establecer plazos de caducidad más reducidos para dicha medidas cautelares cuando su permanencia dependa de un trámite o procedimiento que tenga que resolver en determinado plazo la propia administración. De esta manera, la administración se verá compelida a resolver con celeridad. VIII. CASUISTICA. PLANTEAMIENTO. En el año 2004 EsSalud me aperturó Proceso Administrativo Disciplinario, y paralelamente me demandó por daños y perjuicios ante el Segundo Juzgado Especializado en lo Civil en la Corte Superior de La Libertad (Exp. Nro. 5338-2004). El Proceso Administrativo, concluyó aplicandome la sanción de destitución mediante Resolución. Dentro del plazo legal presenté un Recurso de Apelación contra esta Resolución. La pregunta es la siguiente: 1. Como puedo exigir que EsSalud responda a mi Apelación, 15

habida cuenta que han pasado seis meses desde que presente el recurso? Procede en este caso aplicar el Silencio Administrativo Positivo? RESPUESTA. Efectivamente, por el tiempo transcurrido puede presentar un escrito solicitando se aplique el silencio administrativo positivo. IX.

JURISPRUDENCIA.

EXP. N.° 984-99-AA/TC LIMA JUAN ALBERTO HUAPAYA PALOMINO SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los veintitrés días del mes de enero de dos mil uno, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores Magistrados Rey Terry, Vicepresidente; Nugent, Díaz Valverde, Acosta Sánchez y García Marcelo, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por don Juan Alberto Huapaya Palomino, contra la sentencia expedida por la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas ciento quince, su fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y nueve, que declaró improcedente la acción de amparo de autos. ANTECEDENTES El demandante, con fecha treinta de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, interpone la presente acción de amparo contra el Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima, a fin de que se declare inaplicable la Resolución de Alcaldía N.° 671, de fecha veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y seis, que dispuso abrir proceso administrativo al demandante, entre otros, por haber participado en la huelga indefinida del

16

Sindicato de Trabajadores Municipales de Lima, que fue iniciada el veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y seis. Señala que, con fecha tres de mayo de mil novecientos noventa y seis, cumplió con informar a la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios de la Municipalidad Metropolitana de Lima sobre su situación e imposibilidad de haber participado en la huelga, por encontrarse recluido en el penal "Castro Castro", bajo la acusación de terrorismo. Aduce que durante su permanencia injusta en el mencionado penal se le incluyó entre los trabajadores comprendidos en el proceso administrativo disciplinario que inició la Municipalidad demandada, mediante la resolución cuestionada, por haber participado en la huelga indefinida del Sindicato de Trabajadores Municipales de Lima. La Municipalidad Metropolitana de Lima, al contestar la demanda, solicita que se la declare improcedente, señalando que el demandante fue destituido por Resolución de Alcaldía N.° 987, del trece de mayo de mil novecientos noventa y seis, y que contra dicha resolución el demandante interpuso recurso de apelación con fecha dieciocho de setiembre del mismo año, más de cuatro meses después de expedida la Resolución N.° 987, y, después de transcurridos más de dos años, interpone la presente acción de amparo, por lo que se configura la causal de caducidad. El Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho Público de Lima, con fecha doce de enero de mil novecientos noventa y nueve, declaró fundada la excepción de caducidad e improcedente la demanda, estimando que el demandado formuló la presente acción de garantía con fecha veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, es decir, luego de transcurridos más de dos años desde la fecha en que se encontraba en la posibilidad de recurrir al órgano jurisdiccional, habiendo operado la caducidad. La recurrida confirmó la apelada, por considerar que el plazo de caducidad de la acción de amparo se inicia desde el momento en que se produce la afectación. 17

FUNDAMENTOS El demandante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Alcaldía N.° 987 el dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y seis, fecha a partir de la cual la Administración tenía treinta días para resolver dicho recurso, cuyo plazo venció el treinta y uno de octubre del mismo

año.

El

demandante

debió

acogerse

al

SILENCIO

ADMINISTRATIVO negativo a efectos de interponer dentro del plazo de los sesenta días siguientes la presente acción de amparo. Sin embargo, la interpuso el veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, cuando el ejercicio de la acción de amparo había caducado. Este Tribunal considera que para agotar la vía administrativa y, en consecuencia, dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 27° de la Ley N.° 23506, así como para efectuar el cómputo del plazo de caducidad a que se refiere el artículo 37° de la misma ley, los justiciables deben hacer uso del SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO en los casos en que la Administración no resuelve en el plazo de ley. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica FALLA CONFIRMANDO la recurrida, que, confirmando la apelada, declaró IMPROCEDENTE la acción de amparo. Dispone la notificación a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados. SS REY TERRY NUGENT DÍAZ VALVERDE ACOSTA SÁNCHEZ GARCÍA MARCELO EXP. N.° 984-99-AA/TC 18

VOTO SINGULAR DEL DR. MANUEL AGUIRRE ROCA No suscribo la resolución recaída en este caso, porque discrepo de su fundamento, toda vez que, en mi criterio, el plazo de los 60 días, invocado en ella, no empieza a correr al vencerse el plazo de que se dispone para resolver el correspondiente recurso administrativo, sino cuando el justiciable, haciendo uso del derecho que le otorga el artículo 99° del D.S. N.° 02-94-JUS, decide optar por considerar agotada –habida cuenta del SILENCIO ADMINISTRATIVO– dicha vía. Parece indiscutible que la norma que permite que el justiciable opte, o no, por considerar agotada una vía, le permite, si lo prefiere, considerarla no-agotada, caso en el cual, no estando agotada, no puede comenzar a correr el plazo de los sesenta días. En consecuencia, estimo que, no habiéndose vencido el plazo de los sesenta (60) días, la causa amerita un pronunciamiento de fondo. SR. AGUIRRE ROCA

CONCLUSIONES

19

 Se denomina silencio administrativo a la falta de pronunciamiento de la administración dentro del plazo establecido para ello, presumiéndose en consecuencia de parte del ente administrativo una voluntad sea positiva o negativa conforme lo establezca la legislación para cada caso.  En ese sentido, su versión negativa implica una denegatoria ficta que habilita al administrado el acceso a la instancia superior vía recurso impugnativo.  El silencio administrativo es una presunción o ficción legal por virtud de la cual transcurrido determinado plazo sin resolución expresa de la Administración y producidas ciertas circunstancias, se entenderá o podrá entenderse denegada u otorgada la solicitud o fundado o infundado el recurso formulado.  El procedimiento de evaluación previa ante la entidad, que a su vez se divide en caso de falta de pronunciamiento oportuno en: silencio positivo o silencio negativo.  El plazo máximo del procedimiento administrativo de evaluación previa es aquél que desde el inicio hasta que sea dictada la resolución respectiva, no puede exceder de 30 días hábiles.  Las excepciones las establece la Ley o Decreto Legislativo. El procedimiento administrativo con régimen de evaluación previa con silencio positivo consiste en que una vez iniciado el procedimiento con la presentación del formulario o la solicitud por parte del administrado, corresponde a la entidad la obligacion de comprobar el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el TUPA respectivo, en un plazo determinado, concluido el mismo se presume que la inacción o falta de pronunciamiento de la entidad implica su aprobación.

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BIBLIOGRAFIA. 1.

Bernales Ballesteros Enrique La Constitución de 1993. Lima. 1999.

2.

Elvito Rodríguez Domínguez

Ley de Procedimiento Administrativo

General Lima 2003. 3.

Vidal Ramírez El Acto Jurídico 5ed. Lima. Gaceta Jurídica. 2000.

4.

León Barandiaran, José Manual del Acto Jurídico. Lima. 1950. Gil.

5.

Vidal Ramírez El Acto Jurídico 5ed. Lima. Gaceta Jurídica. 2000.

6.

Ley No. 27444 que entro en vigencia el 11 de Octubre de 2001, derogando

a

la

Ley

de

Normas

Generales

del

Procedimiento

Administrativo 7.

Bartra Cavero, José Procedimiento Administrativo 6ed. Lima. Huallaga Editorial. 2002.

8.

Mascareñas José Diccionario Jurídico Madrid. Editorial Reus. 1998. P. 393

9.

Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo, 7ª ed., Edit. Civitas S.A., Madrid, 1996.

10. Vega Ascencio, Anastacio exposición del Proyecto N° 4638, Proyecto De Ley Que Modifica El Artículo 24º De La Ley Nº 26917, Ley De Supervsión De La Inversión Privada En Infraestructura De Transporte De Uso Público Y Promoción De Los Servicios De Transporte Aéreo. Lima, marzo de 1999. 11. Patrón Faura Pedro y Pedro Patrón Bedoya. Derecho Administrativo y Administración Pública en el Perú Lima. Grijley. 1999. P. 395. 12. Aíta Campodonico Rafael Inacción y silencio administrativo. En el Peruano del 23. 3.5.

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