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• Manuel Ochoa Jiménez

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Volumen 10

POLÍTICAS DE EDUCACIÓN, CIENCIA, TECNOLOGÍA Y COMPETITIVIDAD

Volumen 11

Volumen 12

Volumen 13

Volumen 14

Volumen 15

conjuntar nuestros esfuerzos para formular desde una perspec­ tiva universitaria un sistema integral de propuestas viables de políticas públicas capaces de superar el pobre y errático desempeño mostrado por la economía mexicana durante las últimas décadas, fortalecer la cohesión social de nuestra nación y abrir los cauces de un desarrollo sustentable, incluyente, equitativo y democrático. contribuir de manera organizada a la formación de la concien­ cia ciudadana sobre la apremiante necesidad de que nuestro país adopte una nueva estrategia de desarrollo. contribuir a enriquecer el contenido y a elevar la calidad del debate sobre los grandes problemas nacionales durante los próximos procesos electorales de 2012.

Volumen 17

Volumen 18

Volumen 1

Coordinador Jaime Aboites Aguilar José Luis Calva Mónica Casalet Ravenna Leonel Corona Treviño Claudia Díaz Pérez Axel Didriksson René Drucker Colín Armando Kuri Gaytán Jesús Lechuga Montenegro Ignacio Llamas Huitrón Paulina Martínez Trápaga Carlos Muñoz Izquierdo Rosalba Namihira

Volumen 16 Políticas educativas para el desarrollo con equidad. Políticas de ciencia y tecnología. Políticas para la innovación tecnológica. Hacia una visión integral de la competitividad de México.

Análisis Estratégico para el Desarrollo

José Luis Calva

Estos objetivos los realizaremos con espíritu de servicio a la nación y vi­ sión de Estado, con plena independencia respecto a los candidatos o par­ tidos políticos.

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Colección

Análisis Estratégico para el Desarrollo Volumen 10

Angélica Pino Farías Héctor Ramírez del Razo Rosaura Ruiz Gutiérrez Marisol Silva Laya Manuel Ulloa Herrero Carlos Viniegra Beltrán Gustavo Viniegra González

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS

Volumen 2

Volumen 3

Volumen 4

Volumen 5

Volumen 6

Volumen 7

Volumen 8

Volumen 9

POLÍTICAS DE EDUCACIÓN, CIENCIA, TECNOLOGÍA Y COMPETITIVIDAD

ANÁLISIS ESTRATÉGICO PARA EL DESARROLLO VOLUMEN 10

CNU

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS POR UNA NUEVA ESTRATEGIA DE DESARROLLO

Consejo Asesor: John Ackerman (UNAM), Genaro Aguilar (IPN), Ivico Ahumada (FLACSO), Alejandro Álvarez (UNAM), Leticia Armenta (ITESM), Norman Assuad (UNAM), Alberto Aziz Nassif (CIESAS), Hilario Barcelata (UV), Mercedes Barquet Montané (COLMEX), Jorge Basave (UNAM), Norma Blázquez (UNAM), Eckart Boege (INAH), Julio Boltvinik (COLMEX), Carlos Bustamante (UNAM), José Luis Caballero (UIA), Luis Fernando Cabrera (UQROO), Mario Camberos (CIAD), María Elena Cardero (UNAM), Juan Castaingts (UAM), Manuel Martín Castillo (UADY), Rafael Castillo Esquer (USON), Ana María Chávez Galindo (UNAM), Lorenzo Córdova Vianello (UNAM), Rodolfo Corona (COLEF), José Antonio Crespo (CIDE), Alejandro Dabat (UNAM), José Luis de la Cruz (ITESM), Adrián de León (UDG), Guillermo de la Peña (CIESAS), Raúl Delgado Wise (UAZ), Enrique de la Garza (UAM), Mauricio de Maria y Campos (UIA), René Drucker Colín (UNAM), Enrique Dussel Peters (UNAM), Jaime Estay (BUAP), Claudio A. Estrada Gasca (UNAM), José Fernández Santillán (ITESM), Daniel Flores Curiel (UANL), Patricia Galeana (UNAM), Celso Garrido (UAM), José Luis Gómez Acuña (UAA), Juan González (UCOL), Alfonso Iracheta (CMQ), Raúl Jiménez Guillén (COLTLAX), Leobardo Jiménez (COLPOS), Gerardo López Cervantes (UAS), Guadalupe Mántey (UNAM), Carlos Marichal (COLMEX), Ernesto Moreno (UNAM), Carlos Muñoz Izquierdo (UIA), César Lenin Navarro (UMICH), Alberto Olvera (UV), Gerardo Ordóñez (COLEF), Arturo Oropeza (UNAM), Javier Orozco (UDG), Jaime Ornelas (UATX), Úrsula Oswald (UNAM), Mario Iván Patiño (UIA), Ruperto Patiño Manffer (UNAM), Pedro José Peñaloza (UNAM), José Luis Piñeyro (UAM), Jaime Antonio Preciado (UDG), Alberto Quintal Palomo (UADY), Víctor Manuel Quintana (UACJ), Juan José Ramírez (COLMEX), Víctor Rodríguez Padilla (UNAM), Ignacio Román (ITESO), Rosaura Ruiz Gutiérrez (UNAM), Adolfo Sánchez Almanza (UNAM), Beatriz Schmukler (I. MORA), Rita Schwentesius (UACH), Antonio Turrent (INIFAP), Juan de Dios Trujillo (UAS), Carlos Urzúa (ITESM), Enrique Valencia (UDG), Gregorio Vidal (UAM), Alicia Ziccardi (UNAM). Comisión Organizadora: Luis Arizmendi (IPN), Carlos Barba (UDG), Graciela Bensusán (UAM), Alfonso Bouzas (UNAM), José Luis Calva (UNAM), Axel Didriksson (UNAM), Rodolfo García Zamora (UAZ), Manuel Ángel Gómez Cruz (UACH), Arturo Guillén (UAM), Benito Hernández (UNAM), René Jiménez (UNAM), Alejandro Nadal (COLMEX), Jesús Rivera de la Rosa (BUAP), Luis Quintana (UNAM), César Salazar (UNAM), Daniel Villafuerte (UNICACH), Omar Wicab (UAN), Jorge Witker (UNAM). Coordinador: José Luis Calva (UNAM).

POLÍTICAS DE EDUCACIÓN, CIENCIA, TECNOLOGÍA Y COMPETITIVIDAD José Luis Calva (coordinador)

Textos Jaime Aboites Aguilar, José Luis Calva, Mónica Casalet Ravenna, Leonel Corona Treviño, Claudia Díaz Pérez, Axel Didriksson, René Drucker Colín, Armando Kuri Gaytán, Jesús Lechuga Montenegro, Ignacio Llamas Huitrón, Paulina Martínez Trápaga, Carlos Muñoz Izquierdo, Rosalba Namihira, Angélica Pino Farías, Héctor Ramírez del Razo, Rosaura Ruiz Gutiérrez, Marisol Silva Laya, Manuel Ulloa Herrero, Carlos Viniegra Beltrán, Gustavo Viniegra González

Instituciones de adscripción de los autores de este volumen

JUAN PABLOS EDITOR CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS MÉXICO, 2012

Los trabajos de investigación incluidos en este libro han sido arbitrados por pares académicos

ANÁLISIS ESTRATÉGICO PARA EL DESARROLLO

Volumen 10 Políticas de educación, ciencia, tecnología y competitividad José Luis Calva (coordinador), Jaime Aboites Aguilar, José Luis Calva, Mónica Casalet Ravenna, Leonel Corona Treviño, Claudia Díaz Pérez, Axel Didriksson, René Drucker Colín, Armando Kuri Gaytán, Jesús Lechuga Montenegro, Ignacio Llamas Huitrón, Paulina Martínez Trápaga, Carlos Muñoz Izquierdo, Rosalba Namihira, Angélica Pino Farías, Héctor Ramírez del Razo, Rosaura Ruiz Gutiérrez, Marisol Silva Laya, Manuel Ulloa Herrero, Carlos Viniegra Beltrán, Gustavo Viniegra González Primera edición, 2012 D.R. © 2012, Juan Pablos Editor, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19, Col. del Carmen, Del. Coyoacán, México 04200, D.F.

D.R. © 2012, Consejo Nacional de Universitarios para una Nueva Estrategia de Desarrollo Copilco 319, Planta Alta, Col. Copilco Universidad, Del. Coyoacán, México 04360, D.F.

Diseño de portada: Daniel Domínguez Michael ISBN de la obra completa: 978-607-711-042-2 ISBN del volumen 10: 978-607-711-044-6 Impreso en México Reservados los derechos

ÍNDICE Prólogo José Luis Calva

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PRIMERA SECCIÓN: POLÍTICAS EDUCATIVAS PARA EL DESARROLLO CON EQUIDAD Beneficios sociales de la educación y desarrollo socioeconómico Ignacio Llamas Huitrón Revertir la desigualdad educativa, un paso decisivo para el desarrollo social Carlos Muñoz Izquierdo y Marisol Silva Laya Educación básica y media: reformas para el desarrollo Manuel Ulloa Herrero Educación superior para un desarrollo incluyente. Tendencias, escenarios, agenda prioritaria Héctor Ramírez del Razo Universidad y políticas de Estado para un nuevo desarrollo Axel Didriksson

17 40 56 81 113

SEGUNDA SECCIÓN: POLÍTICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA Globalización basada en el conocimiento: la experiencia de las instituciones de México Jaime Aboites Aguilar y Claudia Díaz Pérez Consideraciones para una política pública en ciencia y tecnología René Drucker Colín, Angélica Pino Farías, Rosalba Namihira y Paulina Martínez Trápaga La inversión en ciencia y tecnología en México Rosaura Ruiz Gutiérrez Dime cuántos son y te diré cuánto pueden hacer. La ciencia en México René Drucker Colín y Angélica Pino Farías [7]

133

152 182 208

ÍNDICE

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México: nueva economía y sociedad de la información Jesús Lechuga Montenegro

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TERCERA SECCIÓN: POLÍTICAS PARA LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA Los sistemas de innovación para el desarrollo Armando Kuri Gaytán Innovación y difusión: un binomio necesario para la competitividad Leonel Corona Treviño Vinculación universidades-sectores productivos para la innovación tecnológica Mónica Casalet Ravenna

253 271 288

CUARTA SECCIÓN: HACIA UNA VISIÓN INTEGRAL DE LA COMPETITIVIDAD DE MÉXICO Simetría, sinergia e innovación para la competitividad y el desarrollo económico de México Carlos Viniegra Beltrán y Gustavo Viniegra González La competitividad sistémica de la economía mexicana José Luis Calva

317 344

PRÓLOGO

La productividad y la riqueza de las naciones están determinadas de manera relevante por el desarrollo de las habilidades de sus ciudadanos. Por eso, las inversiones en educación, capacitación, investigación científico-técnica e innovación tecnológica destacan entre las más fructíferas asignaciones de recursos que las naciones pueden hacer para la construcción de su futuro. De hecho, la atención de todas estas áreas se encuentra en la base del éxito económico de las naciones; constituye un componente fundamental de una estrategia consistente para elevar la eficiencia y generar empleos cada vez mejor remunerados, y es factor crucial para que México logre ir cerrando las brechas –de productividad, ingreso y calidad de vida– que nos separan de los países industrializados o de altos ingresos. Nuestros rezagos en todas estas áreas son, ciertamente, enormes. Para empezar, cabe observar que el consenso aparentemente general sobre la necesidad de un sistema educativo robusto y eficiente como condición de una economía moderna, dinámica y competitiva, así como para una sociedad más equitativa y cohesionada, contrasta con nuestras realidades contradictorias, que incluyen indicadores característicos del subdesarrollo educativo. Aunque la principal universidad de México figura entre las mejores del mundo y existen otras instituciones de excelencia no sólo en educación superior, sino también en educación básica y media, nuestro país presenta serias deficiencias en todos los niveles de su sistema educativo, ampliamente analizadas en este libro. Por ejemplo –como se anota en uno de sus capítulos–, de acuerdo con cifras del Programa Internacional para la Evaluación de los Estudiantes, administrado por la OCDE, en la encuesta aplicada a estudiantes de 15 años durante 2009, 40.1% de los alumnos mexicanos calificaron abajo del nivel 2 en comprensión de lectura, rendimiento considerado insuficiente para acceder a estudios superiores y desarrollar las habilidades necesarias para la sociedad del conocimiento; y en el polo opuesto [9]

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JOSÉ LUIS CALVA

(en una escala de 0 a 6), los estudiantes que obtuvieron las calificaciones superiores (niveles 3 a 6) fueron 26.9% en México, contra 57.2% en promedio entre los países miembros de la OCDE. En matemáticas, 50.8% de los estudiantes mexicanos calificaron abajo del nivel 2; y en el polo opuesto, los alumnos que obtuvieron calificaciones superiores (niveles 3 a 6) fueron 21% en México, contra 55.9% en el promedio de la OCDE. Sobra decir que en ambas pruebas México ocupó el último lugar entre los 34 países de la OCDE evaluados. Puede tratarse de indicadores discutibles de eficiencia escolar, pero sus cifras evidencian la enorme brecha que México debe acortar en la calidad de su sistema educativo si realmente desea insertarse eficientemente en la competencia internacional. En la misma perspectiva, de acuerdo con parámetros referenciales establecidos por la UNESCO, los países que pretendan ser competitivos en la actual economía global deben tener una cobertura de educación superior mayor de 50%, respecto a los jóvenes en edad de inscribirse. Sin embargo –como se observa en otro capítulo de este libro–, en 2008 México alcanzó apenas una cobertura de 27.2% de los jóvenes en edad de cursar la educación superior. No sólo estamos lejos de los umbrales de la competitividad educativa, sino que nos ubicamos debajo de países latinoamericanos (Venezuela, 78.6%; Argentina, 67.7%; Uruguay, 64.9%; Chile, 54.8%, etc.). Además, no sólo tenemos un serio problema de cobertura, sino también de calidad, puesto que la desregulación desmedida ha traído consigo la proliferación de programas de educación superior –principalmente en instituciones “patito” particulares– que no cumplen los requisitos de calidad. Por consiguiente, sin una profunda reforma de su sistema educativo y la acelerada ampliación de su cobertura, México no contará con los recursos humanos que requiere para su pasaje del subdesarrollo al selecto club de países industrializados o de altos ingresos, donde figuran países de nueva industrialización, como Corea del Sur y Taiwán, que hace tres décadas tenían un nivel de desarrollo inferior al de México. Frente a este reto, el Seminario Nacional de Análisis Estratégico para el Desarrollo, realizado con la participación de especialistas del más alto nivel en los distintos campos del conocimiento, dedicó amplio espacio al análisis de la problemática educativa y de las estrategias para afrontarla con éxito, a la luz de nuestras realidades y potencialidades. Sin pretender resumir la riqueza de estos análisis y propuestas, apuntaremos algunas dimensiones del enorme esfuerzo por realizar en materia educativa. Por una parte, es necesario lograr la cobertura universal (prácticamente conseguida en educación primaria: 99.7%) también en educación preescolar, secundaria y media superior, donde nuestros rezagos son todavía considerables; amén de ir cerrando aceleradamente nuestra enorme brecha en educación superior respecto a

PRÓLOGO

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los parámetros de la UNESCO. Además, es necesario realizar una profunda reforma del sistema educativo para elevar su calidad y rendimiento. No sólo es necesario ampliar y modernizar la infraestructura y el equipamiento de los centros de enseñanza, sino crear nuevas instituciones educativas y construir nuevos planteles, particularmente en las regiones de mayor rezago. También es necesario aumentar el personal docente y lograr la capacitación sistemática del profesorado; mejorar los métodos de enseñanza-aprendizaje y la calidad de los programas educativos; promover la transparencia y la rendición de cuentas en las instituciones; lograr una mayor correspondencia entre la oferta educativa, las prioridades del desarrollo nacional y las realidades (y tendencias) de los mercados de trabajo. Asimismo, el rediseño y reforzamiento de los programas de combate a la pobreza, además de la ampliación de los apoyos e incentivos para el acceso y la permanencia de niños y jóvenes en el sistema de enseñanza, son también factores cruciales para mejorar el desempeño educativo y dejar atrás el subdesarrollo. Ciertamente, la construcción de una economía moderna y competitiva no sólo depende de la formación de recursos humanos en un sistema educativo eficiente, sino que es resultado –como se detalla adelante– de un conjunto articulado de políticas públicas, entre las cuales figura la política de ciencia y tecnología. De hecho, existe un consenso universal sobre la relevancia del desarrollo científico-técnico como factor crucial de la productividad y el crecimiento económico, pero esta visión contrasta también con las realidades de la política económica neoliberal mexicana. Mientras que los exitosos países de reciente industrialización, como Corea del Sur, incrementan aceleradamente sus inversiones en ciencia y tecnología (hasta alcanzar 3.2% del PIB en 2007), en México se observa una preocupante desatención de la investigación científico-técnica (con una inversión de 0.37% del PIB en 2007: OECD, Science and Technology: Key Tables From OECD, 2011), lo que representa incluso una involución respecto al 0.49% del PIB observado en 1981. En consecuencia, en vez de acortarse la brecha tecnológica entre México y sus principales socios y competidores comerciales, se perpetúa y agranda. Nos mantenemos distantes del umbral que recomienda la OCDE de 1% del PIB en ciencia y tecnología para países en desarrollo, y más distantes de los porcentajes del PIB que destinan a ciencia y tecnología los países desarrollados o de reciente industrialización. De esta manera, no obstante la retórica modernizadora, productivista y eficientizadora de los estrategas neoliberales, la permanencia y profundización de la brecha científico-técnica compromete la competitividad de nuestra planta productiva, porque la aplicación de tecnologías innovadoras es elemento primordial de las ventajas competitivas dinámicas.

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JOSÉ LUIS CALVA

La hipótesis según la cual los países atrasados o de desarrollo medio pueden acceder a tecnologías competitivas mediante su compra en los mercados internacionales (lo que “justificaría” la reducción o estancamiento del gasto público en ciencia y tecnología) arranca del supuesto de que los mercados de tecnología son de competencia perfecta. Pero el mundo real es muy diferente de las fantasías neoliberales. Los mercados de tecnología se caracterizan por su marcada imperfección: la oferta de tecnologías no sólo se ve afectada por la protección legal, sino también, y en mayor medida, por los secretos comerciales. No hay que olvidar que las corporaciones transnacionales suelen explotar por su cuenta las nuevas tecnologías cuando se encuentran en su fase ascendente, fabricando y vendiendo los productos. Una vez que la tecnología está en su fase madura, la empresa transnacional suele transferir la producción a sus filiales en otros países. Y sólo cuando la tecnología entra en su fase de declinación –y, generalmente, otra tecnología de relevo está siendo perfeccionada en la propia firma–, la corporación suele poner en venta la tecnología declinante. Ahora bien, la aplicación de nuevas tecnologías puede implicar la adquisición de maquinaria, equipos e instalaciones ad hoc, cuya amortización suele requerir varios años, de manera que los compradores de una tecnología en declive pronto se verán operando con procedimientos y equipos obsoletos, o tendrán que absorber la reposición más pronta de la tecnología y los equipos anticuados, lo que incidirá en sus costos y en su competitividad. De hecho, la aptitud para escoger certeramente entre las tecnologías efectivamente disponibles en los mercados internacionales, de adaptarlas a condiciones específicas, modificarlas o perfeccionarlas, depende del desarrollo de la investigación científico-técnica en el propio país. Además, las experiencias de países que han desplegado estrategias exitosas de industrialización reciente indican que la conquista de espacios crecientes en el mercado mundial ha dependido de manera relevante –además de su eficiente desempeño como buenos seguidores tecnológicos y en ingenierías de reversa– del desarrollo de tecnologías propias, hecho que los ha colocado como oferentes de productos con tecnología de punta y, por tanto, originales, o mejores en calidad, o de más bajo precio. Por eso, al desatender el desarrollo de la investigación científico-técnica, el modelo neoliberal compromete también el desarrollo futuro de México. En el ámbito directamente productivo –debido a lo anterior, pero también por causas que se examinan adelante– la oferta neoliberal de conseguir la modernización económica y la elevación acelerada de la productividad no sólo no se ha cumplido, sino que los resultados de este modelo económico configuran una regresión respecto al dinamismo observado durante las décadas previas al experimento neoliberal. Mientras que la productividad

PRÓLOGO

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agregada del trabajo creció a una tasa media de 3% anual durante el periodo 1935-1982, bajo el modelo neoliberal sólo creció a una tasa media de 0.8% anual (periodo 1983-2010); la productividad agrícola creció a una tasa de 2.6% anual bajo el modelo económico precedente al neoliberal y de 1.2% anual durante el periodo 1983-2010, y la productividad industrial creció 3.1% anual durante el periodo 1935-1982, contra 0.9% anual bajo la estrategia neoliberal, que supuestamente nos conduciría a la modernización y eficientización. Ciertamente, algunas empresas han logrado elevar su productividad a ritmos acelerados, pero el conjunto de la economía nacional arroja muy pobres resultados en materia de productividad bajo el modelo neoliberal. La causa radica, desde luego, no sólo en el descuido de la educación y la investigación científico-técnica, sino también en un conjunto de otros factores que inciden en la productividad y la competitividad sistémica de la economía nacional. En general, la competitividad de México en el escenario mundial no solamente es baja, sino también inferior que al inicio del milenio. El Foro Económico Mundial –cuyo Índice de Competitividad Global (ICG) se define como el conjunto de instituciones, políticas públicas y factores que determinan el nivel de productividad de las naciones– ubicó a México en el lugar 43 en el año 2000, y en su evaluación de 2011 ubicó a nuestro país en el lugar 58 (WEF, The Global Competitiveness Report 2011-2012). Ahora bien, el ICG está basado en 115 variables agrupadas en 12 megaindicadores o “pilares” de competitividad: 1) instituciones; 2) infraestructura; 3) ambiente macroeconómico; 4) salud y educación primaria; 5) educación superior y capacitación de los trabajadores; 6) eficiencia de los mercados de mercancías; 7) eficiencia del mercado de trabajo; 8) desarrollo del sistema financiero; 9) destreza tecnológica; 10) tamaño del mercado nacional y del externo; 11) sofisticación de los negocios; 12) innovación. Como se ve, los megaindicadores de la competitividad internacional –que se analizan en uno de los capítulos de este libro– no dependen exclusivamente de la voluntad individual de cada empresario, sino en mayor proporción de la calidad de las instituciones y las políticas públicas. En consecuencia, no es legítimo que un gobierno de baja eficiencia exija a los empresarios que se coloquen a la cabeza de la eficiencia y la competitividad mundial, sin que el propio gobierno se comprometa a realizar con eficacia sus propias funciones en el desarrollo económico y humano. De hecho, por la calidad de sus instituciones México fue ubicado en el lugar 103 entre las naciones (WEF, op. cit.); en salud y educación básica ocupó el lugar 69; en educación superior y capacitación en el trabajo, el lugar 72; en eficiencia de sus mercados de mercancías (obviamente por los conocidos oligopolios, duopolios y monopolios),

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JOSÉ LUIS CALVA

el lugar 84; en desarrollo del sistema financiero, también el lugar 84; en destreza tecnológica, el lugar 63, y en innovación también ocupó el lugar 63. Es necesario que los diseñadores de políticas públicas –y sus operadores– se percaten de esta realidad: el logro de la eficiencia competitiva no es cuestión de simple buena voluntad de los empresarios. Cada uno quisiera ser el mejor del mundo en su respectivo campo. Conseguirlo, sin embargo, requiere múltiples precondiciones que escapan de las decisiones individuales. Por eso, de la visión neoliberal que concibe la elevación de la eficiencia y la competitividad como responsabilidad exclusiva de cada mexicano, sin que el Estado aporte o genere las condiciones económicas, sociales e institucionales que la hagan factible, es necesario pasar a una visión realista donde el Estado asuma y cumpla eficazmente sus responsabilidades en el desarrollo humano, económico y ambiental. En esta perspectiva, la elevación de la calidad del sistema educativo, desde la educación preescolar hasta los programas de posgrado, así como la ampliación sostenida de su cobertura, el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, el diseño e instrumentación de programas eficaces de capacitación laboral, así como el despliegue de incentivos a la innovación tecnológica, constituyen responsabilidades ineludibles del Estado para construir una economía próspera y una sociedad más justa y cohesionada. José Luis Calva IIEc-UNAM

PRIMERA SECCIÓN

POLÍTICAS EDUCATIVAS PARA EL DESARROLLO CON EQUIDAD

BENEFICIOS SOCIALES DE LA EDUCACIÓN Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO

IGNACIO LLAMAS HUITRÓN*

INTRODUCCIÓN La educación es un proceso de aprendizaje, de adquisición de conocimiento, habilidad cognitiva y destreza para solucionar problemas; este proceso se puede realizar a través de la escolaridad o a través de otras experiencias en el hogar, la comunidad o el lugar de trabajo (Behrman y Stacey, 1997:17). El origen de la forma escolarizada actualmente dominante de educación es relativamente reciente (Ilustración y Revolución Industrial). Con la creación y expansión de los sistemas educativos de las naciones se difundió la idea que la educación escolarizada debería ser operada y controlada por el Estado y que su meta era la formación de ciudadanos que construirían la nación por medio de su trabajo productivo (McGinn y Cummings, 1997:17). Desde entonces, el objetivo principal de la educación ha sido la socialización de ciudadanos y trabajadores. A través de su evolución, la sociedad se ha organizado para socializar a sus nuevas generaciones en las escuelas utilizando métodos de enseñanza-aprendizaje y desarrollando filosofías y teorías de la educación. La educación formal se diseñó para guiar a las personas en su aprendizaje de la cultura, para modelar su conducta en la preparación para la vida de adultos y para el desempeño de sus eventuales papeles en la sociedad. El concepto de “desarrollo” tiene diversos significados, pero en general se piensa que es un proceso hacia el progreso o hacia la modernidad. La contribución de la escolaridad al desarrollo se ha sustentado en evidencias: las personas más educadas tienen mayores niveles de ingreso laboral y de estatus social que las menos educadas. Los países con mayores niveles de matrícula y de escolaridad de su población tienen mejores indicadores de desarrollo que * Departamento de Economía de la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. [17]

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los países con menores niveles: mejor cuidado del medio ambiente, menor pobreza, mayor estabilidad política, mejor calidad de la democracia, mayor observancia de los derechos humanos, mayor longevidad de la población y mayor integración social (equidad y cohesión). En relación con la mujer se sabe que a mayor escolaridad, mayor participación política, mayor incorporación al trabajo y menor el número de hijos. Los beneficios sociales de la educación formal, pública o privada, incluyen la posibilidad de una ciudadanía ilustrada, la cual es particularmente importante para el ejercicio de la democracia. Al inculcar un conjunto de valores y conocimientos comunes, las escuelas alimentan un sentido de comunidad, de identidad nacional y de lealtad entre una población heterogénea. El sistema educativo ofrece una red efectiva para la identificación y el desarrollo de los talentos, difundiendo la creación de innovaciones culturales y tecnológicas y proporcionando la fuerza laboral competente que se requiere para el funcionamiento eficiente de la sociedad. Ello da por resultado un mayor crecimiento económico y, generalmente, una mejor calidad de vida para la sociedad en su conjunto. ESCOLARIDAD E INGRESO LABORAL La teoría del capital humano considera a la escolaridad como uno de los principales determinantes de la productividad de los trabajadores y, con ello, de los ingresos laborales que perciben. Debido al nexo observado entre educación formal e ingreso laboral, generalmente se piensa que un mayor nivel medio de escolaridad y una mejor distribución de la misma aumentarían los niveles de ingreso medio de los trabajadores y mejorarían la distribución del ingreso en la sociedad. Por eso se considera que la educación formal es un mecanismo efectivo para mejorar o igualar las oportunidades de algunos grupos de población, y que una política de igualdad de oportunidades educativas es un requisito para la eliminación de las injusticias sociales e incluso de la pobreza. Se piensa que los logros de los individuos en el campo laboral –en términos de salarios y estatus–son función del logro escolar. De acuerdo con esta concepción, el Estado1 procuraría ofrecer a las personas la igualdad de oportunidades educativas para que compitan por las posiciones en la sociedad de acuerdo con sus logros educativos. En las sociedades modernas, el Estado juega un papel dominante en el financiamiento, regulación y provisión de la educación, lo cual significa que las decisiones que modelan el sistema educativo se resuelven en la esfera de la política en interacción con las decisiones de los hogares. 1

BENEFICIOS SOCIALES DE LA EDUCACIÓN Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO

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Esta competencia, se presume, proporcionaría una mayor igualdad de resultados (ingresos). La evidencia en México y en otros países no corrobora estas expectativas. En primer lugar, aunque prácticamente se ha logrado el acceso universal a la educación primaria, no se ha logrado una equitativa distribución de las oportunidades educativas en este nivel porque se continúa tratando igual a poblaciones desiguales. Específicamente, en México no se dedican mayores recursos y atención a las entidades más pobres, con mayores porcentajes de población indígena y analfabetismo, en las cuales los porcentajes de inasistencia escolar alcanzan cifras superiores a la media nacional (Llamas y Garro, 1999). En segundo lugar, no existe evidencia sólida en México de que, dado el nivel de escolaridad, el logro académico de los individuos afecte significativamente los ingresos y el estatus laboral. Tampoco en Estados Unidos se ha encontrado una evidencia significativa que relacione el logro escolar y los ingresos laborales, para algún nivel dado de escolaridad terminada (Bishop, 1992, citado en Carnoy, 1996b). Es posible que este hecho sea una consecuencia de que los empleadores no reúnen información sobre el desempeño escolar y que sólo una pequeña proporción de los trabajadores está sujeta a exámenes por parte de los empleadores antes de ser contratados. En tercer lugar, es un supuesto optimista establecer que una mayor igualdad en las oportunidades educativas ayuda a igualar las oportunidades en el mercado laboral y en la vida en general. La evidencia internacional muestra que no se logra una redistribución del ingreso de las personas recurriendo solamente a políticas educativas. Si el objetivo es lograr una sociedad más igualitaria, la igualdad de oportunidades educativas debería acompañarse con políticas distributivas en el terreno impositivo, seguridad social, salarios mínimos, entre otras. La noción de que la escuela puede ser un instrumento para lograr la igualdad de oportunidades en la sociedad se fundamentó en el hecho de que educación y certificación están positivamente correlacionadas con las posiciones ocupacionales en la sociedad. Sin embargo, hay analistas que han advertido que la enfermedad del diploma (Dore, 1976) y el credencialismo (Berg, 1971) reflejan la manipulación del sistema educativo por parte de las fuerzas del mercado. Esto es, la escuela, en lugar de ser igualadora, puede reproducir y crear diferencias de clase, e incluso polarizar a la sociedad. En la práctica, los empleadores en el mercado laboral pueden invalidar la tesis de que la educación es un medio para lograr una mayor igualdad de resultados, a través de los mecanismos de selección de los trabajadores. Debido a que la educación está asociada a la productividad potencial del trabajador, el empleador generalmente decide contratar a los aspirantes que

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IGNACIO LLAMAS HUITRÓN

tienen un mayor nivel de escolaridad de entre un grupo de aspirantes con otros atributos productivos similares. Es decir, los trabajadores más educados pueden desplazar a los menos educados, aunque no exista un proceso de cambio tecnológico a favor del empleo de los trabajadores más educados. Cabe destacar que este fenómeno se puede intensificar en la medida en que el crecimiento de las vacantes sea menor que el crecimiento de la oferta de trabajadores. En México, la expansión del sistema educativo y la deficiente creación de empleos en los sectores modernos de la economía han ocasionado el mencionado fenómeno del credencialismo; esto es, se han elevado los requisitos educativos para la ocupación de las vacantes. Así, la expansión del sistema educativo durante las últimas décadas parece haber contribuido marginalmente a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso. Como puede observarse en el cuadro 1, el promedio de escolaridad de la población ocupada remunerada aumentó y la escolaridad promedio de la mujer trabajadora fue superior a la del hombre entre 1994 y 2008. La escolaridad está más igualitariamente distribuida en la población ocupada remunerada que el ingreso laboral, como lo muestran los valores del índice de Gini.2 Además, los índices de Gini son muy similares para los hombres y las mujeres. CUADRO 1 ESCOLARIDAD E ÍNDICES DE GINI DE LA POBLACIÓN OCUPADA REMUNERADA, POR SEXO, 1994, 2000 Y 2008 Años de escolaridad

Gini de escolaridad

Gini de ingreso

Sexo

1994

2000

2008

1994

2000

2008

1994

2000

2008

Hombre

7.3 (4.9)

8.4 (4.9)

8.9 (4.5)

0.31

0.28

0.25

0.55

0.53

0.50

Mujer

7.8 (5.2)

8.9 (5.0)

9.4 (4.6)

0.29

0.27

0.24

0.54

0.52

0.51

Total

7.4 (5.0)

8.6 (5.0)

9.1 (4.5)

0.31

0.28

0.25

0.55

0.54

0.51

*Estimaciones propias con base en las ENIGH 1994, 2000 y 2008.

2 El índice de Gini mide la concentración de un bien cuando se distribuye en una población determinada; en este caso, la concentración de los bienes escolaridad e ingreso en la población ocupada remunerada. El índice toma el valor cero cuando el bien se distribuye igualitariamente, y uno cuando se concentra en una sola persona (o en pocas personas). Su uso permite comparar distribuciones de un bien en una población a través del tiempo o entre grupos de población en un punto en el tiempo.

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Los índices de Gini de la escolaridad y del ingreso están positivamente correlacionados y durante el periodo de análisis muestran una tendencia hacia una distribución más igualitaria de la escolaridad y el ingreso. Si bien la política de igualdad de acceso a la educación se refleja en una tendencia a la igualdad en la distribución de los años de escolaridad, existen límites al efecto de esta tendencia como medio para lograr una distribución del ingreso laboral más igualitaria; el efecto no es directo ni automático. La igualdad de acceso al sistema educativo, el aumento en el promedio de escolaridad y la distribución más igualitaria del logro educativo sólo se manifestarán en una distribución más igualitaria del ingreso si los egresados del sistema educativo encuentran empleo y si existe un conjunto de políticas sociales tendientes a disminuir las desigualdades en los ingresos laborales. Aun si los trabajadores encuentran empleo, existen otras fuerzas que influyen en la distribución de los ingresos laborales, entre las cuales destacan: a) las características personales –sexo, edad, estado civil, experiencia laboral, capacitación, actitudes–; b) características del lugar de trabajo –tamaño del establecimiento, sindicato–; c) posición en la división social del trabajo –operario, supervisado, supervisor, gerente, director–, y d) políticas gubernamentales de protección social –salarios mínimos, seguridad social. La mejora en la distribución de la escolaridad está positivamente correlacionada con la mejora en la distribución del ingreso (medidas por el índice de Gini), pero esto no significa que esta última sea consecuencia de la primera. La evidencia muestra que la distancia en los ingresos promedio por hora disminuyó entre los que se encuentran en la parte baja de la escala de la escolaridad y los que se encuentran en la parte alta de la misma, entre 1994 y 2008. Es probable que esta disminución se deba al lento crecimiento de la creación de nuevos puestos de trabajo formal en relación con el crecimiento de la oferta laboral, lo cual ocasiona la expansión del sector de trabajo informal3 afectando a todas las categorías laborales. En el cuadro 2 se ven los efectos de la crisis de diciembre de 1994: 1) los ingresos laborales reales por hora trabajada cayeron en 28% entre 1994 y 1996; 2) la caída fue de la misma magnitud para hombres y mujeres; 3) la menor caída (12.4%) se observó en los trabajadores sin instrucción y la mayor (32.2%) en los trabajadores con media superior completa e incompleta. En 19962008 se observa una relativa recuperación en los ingresos laborales de los trabajadores, sin alcanzar los niveles de 1994, con excepción de los ingresos de los trabajadores sin instrucción. En resumen, durante el periodo 1994Al sector formal se lo define como las actividades económicas públicas y privadas que ofrecen condiciones de trabajo basadas en reglas formales de contratación, licencias, fiscales, etc. En contraste, el sector informal incluye las actividades económicas que no están sujetas a las reglas formales señaladas (Llamas y Garro, 2003). 3

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CUADRO 2 MÉXICO: INGRESO REAL POR HORA DE LOS TRABAJADORES REMUNERADOS 1994, 2000 Y 2008 Categorías laborales Total Hombres Mujeres Sin instrucción Primaria completa e incompleta Secundaria completa e incompleta Media superior completa e incompleta Superior

Ingreso real por hora % 2000 (1994-1996) -28.0 6.01 -27.8 6.42 -27.9 5.00 -12.4 2.30 -31.3 3.50

6.07 6.34 5.49 2.63 3.73

% (1994-1996) -11.5 -12.1 -6.0 7.4 -11.6

4.63

4.52

-21.9

-32.2

6.85

5.85

-37.6

-30.1

15.23

12.46

-35.4

1994

1996

6.87 7.22 5.84 2.45 4.23

4.94 5.21 4.21 2.15 2.90

5.79

4.16

-28.2

9.38

6.36

19.29

13.47

2008

Cálculos propios con base en las ENIGH 1994, 1996, 2000 y 2008. Incluye ingresos netos por remuneraciones al trabajo (sueldos, salarios, jornal y horas extras, comisiones, propinas y destajo; aguinaldo, gratificaciones, premios y recompensas adicionales; primas vacacionales y otras prestaciones en efectivo y reparto de utilidades) e ingresos netos de negocios propios (negocios industriales; negocios comerciales; prestación de servicios; producción agrícola; producción pecuaria y derivados; producción forestal; recolección de flora y fauna; acuicultura y pesca).

2008 los ingresos laborales promedio cayeron 11.5%; la caída fue mayor (12.1%) para los hombres que para las mujeres (6.0%); los únicos que vieron aumentado sus ingresos reales por hora fueron los trabajadores sin instrucción (7.4%); las caídas menores se observaron en los ingresos de los trabajadores con primaria completa e incompleta (11.6%) y en los de los trabajadores con secundaria completa e incompleta (21.9%); las caídas mayores se dieron en los ingresos de los trabajadores con mayores niveles educativos: media superior completa e incompleta (37.6%) y superior (35.4%). Es probable que la incorporación de nueva tecnología en el sector formal de la economía haya incrementado la demanda relativa de trabajadores con educación básica (primaria y secundaria), fenómeno consistente con un modelo de desarrollo con bajo nivel de competencias: modelo maquilador. Según Carnoy (1996a), la introducción de la nueva tecnología de la información ha aumentado la demanda de trabajadores con educación media y baja, lo que ha permitido a las empresas transnacionales ubicar la producción en países con mano de obra barata y la subcontratación a pequeños proveedores, ya que los avances en las telecomunicaciones han incrementado la movilidad del capital y la descentralización de la producción.

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Se puede concluir que la igualdad de oportunidades educativas por sí sola no genera necesariamente una mayor igualdad en los ingresos laborales. En el caso analizado, la mayor igualdad se debe a una mayor caída en los ingresos de los trabajadores que más ganan. Entonces, la tendencia hacia la igualdad depende crucialmente de la dinámica de la oferta y la demanda relativas de trabajadores por nivel educativo, de la evolución de las oportunidades de empleo, de la tecnología y organización del trabajo y de otras políticas dirigidas a combatir las desigualdades. EQUIDAD SOCIAL El concepto de equidad en la educación generalmente se considera en tres dimensiones: en el acceso, en los procesos y en los resultados. Un ejemplo de la interacción entre estos conceptos lo ofrece la UNESCO (2007:11): La educación debe tratar de forma diferenciada lo que es desigual en el origen [acceso] para llegar a resultados de aprendizaje equiparables [procesos] y no producir las desigualdades presentes en la sociedad [resultados]. El concepto de equidad está unido al de igualdad, aunque no sean sinónimos. A partir de la definición de equidad se establece la necesidad de equilibrar los principios de igualdad (en lo común) y la diferenciación o desigualdad (en lo diverso). Entonces, la equidad es un concepto más difícil que el de igualdad; permite, en principio, las desigualdades y exige un análisis multidimensional. La única igualdad en la educación que todo mundo aprueba, la igualdad de oportunidades, es una igualdad hipotética. Descansa en que las personas con igual talento, habilidad y deseo de usarlos deberían tener el mismo éxito, sin importar su lugar inicial en el sistema social (Rawls, 1971). Pero este enfoque descansa en conceptos difíciles de operar. Dadas las dificultades señaladas en la igualación de recursos, la igualdad parece buscarse en el acceso a las oportunidades (Sen, 1992); por ejemplo, el acceso a los niveles mínimos (obligatorios) de educación. En México, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el contexto jurídico en el que se desempeñan las familias y el sistema educativo. En su artículo tercero establece el derecho de los mexicanos a recibir educación, y en el artículo 31, fracción I, la obligación de los jefes de los hogares a que los menores de edad asistan al nivel básico de educación. En 1993,4 con la reforma a los artículos mencionados se estableció explícitamente el derecho de los mexicanos a recibir educación. En la exposición de motivos de la iniciativa de reforma (SEP, 1993:17, 22) se señaló que A mediados de diciembre de 2010, la Cámara de Diputados aprobó reformas a la Constitución que dan carácter de obligatoria y gratuita a la educación media superior. Aprobaron la 4

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[…] la experiencia internacional revela que una escolaridad adicional, que comprenda la secundaria, impulsa la capacidad productiva de la sociedad; fortalece sus instituciones económicas, sociales, políticas y científicas; contribuye decisivamente a consolidar la unidad nacional y la cohesión social; promueve una más equitativa distribución del ingreso, al generar niveles más altos de empleo bien remunerado y elevar los niveles de bienestar […] La unidad nacional se verá fortalecida por el acceso de los mexicanos a un mismo conjunto básico de conocimientos en la educación primaria y secundaria.

La idea de que la política pública se puede diseñar para mejorar o igualar las oportunidades de algunos grupos de población, aunada a la creencia de que la educación es un mecanismo efectivo para lograr dicha mejora, le da al concepto de igualdad de oportunidades educativas un lugar de privilegio en la discusión del concepto de equidad. La más completa aplicación de este concepto es crear un sistema educativo que intervenga en el sistema social, de tal modo que no haya una relación sistemática entre el origen social o el sexo de una persona y su logro educativo. En esta perspectiva, la igualdad de acceso a la educación facilita la movilidad social. La igualdad de las oportunidades se considera un requisito para la eliminación de las injusticias sociales e incluso de la pobreza. La escuela que selecciona y prepara jóvenes para las distintas posiciones en la sociedad se supone que cumple con estas funciones, con un espíritu de equidad e imparcialidad. El logro de los individuos en el campo de lo laboral –en términos de salarios y estatus– será función del logro escolar. La equidad social conlleva el concepto de igualdad de logro educativo y de ingreso laboral. Educación e ingreso mínimo son los activos por igualar para la población menos favorecida, incluida la noción de igualdad de género. Así, se puede establecer que existirá mayor o menor equidad en términos de la distancia media que la población menos educada tenga en relación con el logro de la meta educativa de educación obligatoria. Además, el concepto de equidad se puede operar con otra categoría analítica derivada del logro educativo: la distancia media del ingreso laboral de la población menos educada en relación con el que tendría si tuviera el nivel de escolaridad mínimo que establece la Constitución (pacto) política nacional. De acuerdo con lo anterior, el legislador mexicano esperaba un impacto directo de la escolaridad en la equidad, medido por el nivel medio y la distribución de la escolaridad en la población menos educada, y un impacto reforma al artículo 3° para incluirla como obligatoria, y al artículo 31 para que los padres de familia tengan la obligación de que sus hijos concurran a los distintos niveles de educación, hasta media superior.

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indirecto de la escolaridad medido por el nivel y la distribución del ingreso laboral en esa población. En México, los microdatos de la ENIGH5 1994 y 2008 muestran que la escolaridad media de la población ocupada remunerada (POR) aumentó de 7.4 a 9.1 años (véase el cuadro 1). Este aumento es el resultado de la demanda creciente de la población por más educación y del esfuerzo de la política pública por universalizar la educación secundaria terminada. La POR con menor escolaridad pasó de un promedio de 3.7 a uno de 4.6 años de escolaridad; es decir, de un carencia educativa, en relación con los nueve años de educación obligatoria, de -59% a una de -49%, en los años señalados. Esta carencia educativa estuvo asociada a una carencia de ingreso6 de -29% en 1994 y -16% en 2008. La caída en la carencia de ingreso es el resultado de múltiples factores. El aumento del promedio de escolaridad de los menos educados es uno de los factores, pero se dejan fuera de control otras variables ya señaladas con anterioridad, que determinan los ingresos laborales. Entre 1994 y 2008 la ganancia en años de escolaridad de la POR fue igual para las mujeres y para los hombres; las primeras pasaron de un promedio de 7.8 a 9.4, mientras que los segundos pasaron de 7.3 a 8.9 años de escolaridad. Sin embargo, la mayor escolaridad de las mujeres no se reflejó en mayores ganancias relativas en el ingreso laboral. En 1994 las mujeres ganaban por hora trabajada 19% menos que los hombres, mientras que en 2008 la cifra bajó a 13%. Este sesgo en ingreso laboral en contra de las mujeres se genera en las instituciones que orientan las prácticas de contratación y remuneración de la mujer. La política educativa por sí misma no puede eliminar este problema. El hecho de que la política de igualdad de oportunidades educativas no resulte en mayor igualdad económica entre el hombre y la mujer trabajadores no disminuye su importancia en la formación de actitudes y prácticas tendientes a la igualdad de derechos y libertades de género. La educación le da a la mujer los medios para lograr una mayor participación económica y política y, por este medio, las posibilidades de lograr una mayor equidad de género. COHESIÓN SOCIAL La cohesión social generalmente se considera como una condición necesaria para la estabilidad de una comunidad porque significa la presencia de 5 Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). 6 La carencia de ingreso se obtuvo de la diferencia porcentual entre la media del ingreso laboral de los trabajadores con menos de nueve años de escolaridad y la media de ingreso de los que tenían nueve años de escolaridad.

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fuertes vínculos de identidad social. Por ello, la educación formal juega un papel primordial en la formación y el fortalecimiento de la cohesión social, ya que la función principal del sistema educativo es reproducir y enriquecer la cultura, consolidar la unidad e identidad nacionales. No existe una definición única de cohesión social, existen nociones complementarias que la vinculan al capital social, a la integración social y a la ética social. Por ejemplo, la CEPAL (2007:16) define la cohesión social como: “la dialéctica entre mecanismos institucionales de inclusión y exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan”. Este concepto de cohesión social se refiere tanto a mecanismos de inclusión como a la valoración de los individuos sobre dichos mecanismos. A pesar de la ambigüedad actual inherente a la definición de los contenidos concretos de los mecanismos y las valoraciones de los mismos, se parte de que estos contenidos se refieren a variables relevantes para la solidez de la equidad económica y social, el Estado de derecho, la gobernabilidad y el orden social democrático. En este trabajo se plantea un análisis simple acerca de la cohesión social en términos de brechas en el acceso a dos activos fundamentales: educación e ingreso laboral. El análisis se realiza para la POR. Ésta se dividió en grupos de población con menos de nueve años de escolaridad y grupos con nueve o más años de escolaridad; también se analizaron ambos grupos por género. Se postula que existe mayor o menor cohesión social en la medida en que la brecha entre las medias de logro en esos dos activos, entre los grupos de la POR identificados, disminuya o aumente. Una disminución de las brechas significa una tendencia hacia la igualación del logro educativo y del ingreso medio de los dos grupos y, por lo tanto, una tendencia hacia una mayor cohesión social. Un aumento, por el contrario, significa una tendencia hacia una mayor desigualdad en el logro educativo y del ingreso medio de los dos grupos y, por lo tanto, una tendencia hacia la polarización, una caída en la cohesión social. En México, los microdatos de la ENIGH muestran que la distancia o brecha de escolaridad media entre de los dos grupos de la POR señalados disminuyó de 8.5 a 7.3 años de escolaridad en el periodo de análisis. Por un lado, en 1994 la escolaridad media de la POR con menos de nueve años de escolaridad fue de 3.7 años, las mujeres con un nivel (3.4) inferior en medio año que el de los hombres (3.9). Por el otro lado, la escolaridad de la POR con nueve o más años de escolaridad fue de 12.2 años, mientras que la escolaridad de las mujeres (12.3) fue algo mayor que la de los hombres (12.1). Para el año 2008, la escolaridad media del grupo con menos de nueve años de escolaridad aumentó a 4.6 años, prácticamente sin diferencias de género, mientras que el grupo con nueve o más años de escolaridad disminuyó su nivel a 11.9 años. En este último grupo se observó que la media de las mujeres

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(12.1) fue superior a la media de los hombres (11.7). Esta información muestra que en el periodo de análisis hubo una tendencia a una mayor igualdad en la escolaridad media de los dos grupos analizados. Ello se debió, por un lado, al aumento observado en el grupo con menos de nueve años de escolaridad, y por el otro lado, al retraso en el logro escolar del grupo con nueve o más años de escolaridad. Esta evidencia es consistente con un modelo de desarrollo social con bajo nivel de competencias laborales. En el caso de los ingresos se observó una disminución de la brecha en el ingreso real por hora trabajada7 entre el grupo con menos de nueve años de escolaridad y el de nueve o más años de escolaridad; el ingreso de este último grupo fue 2.7 superior al del primero en 1994 y 2.0 en 2008. En el grupo con menos de nueve años de escolaridad, en 1994, las mujeres ganaron en promedio 36% menos que los hombres, mientras que en el grupo con nueve o más años de escolaridad ganaron 29% menos. En 2008, en el primer grupo de la POR las mujeres ganaron 22% menos que los hombres, y en el segundo grupo la brecha en ingreso por hora se redujo a 14%. La evidencia que se presenta muestra una tendencia a la igualación de ingreso por hora entre hombres y mujeres, tendencia que se genera parcialmente por el mayor aumento en la escolaridad media de las mujeres. En síntesis, la evidencia que se presenta permite concluir que la política de igualdad de acceso a la educación ha influido en mayor cohesión social al facilitar el aumento en el logro escolar del grupo de la POR con menor escolaridad y, por medio de éste, una mejor distribución del ingreso laboral. Asimismo, facilitó el mayor logro educativo de la mujer trabajadora y, con ello, la reducción en la brecha entre los ingresos laborales de los hombres y las mujeres. En ese sentido, la escolaridad ha propiciado una mayor cohesión social de los mexicanos; sin embargo, ésta es una cohesión social degenerada, en el sentido que se da en condiciones de regresión en los ingresos asociados a las credenciales educativas de los trabajadores. Este hecho afecta a la baja en las expectativas de los jóvenes y de los hogares por más y mejor educación. COMPETENCIAS, PRODUCTIVIDAD Y CRECIMIENTO En México, para analizar la formación de competencias laborales se creó un indicador de las mismas (Gaspar del Ángel, 2008; Gaspar del Ángel et al., Cabe señalar que el ingreso laboral por hora trabajada depende, además de la escolaridad, de una serie de variables que no se consideran en este estudio (por ejemplo: tamaño del establecimiento de trabajo, presencia de sindicato, edad de la persona, experiencia laboral, capacitación en y para el trabajo, entre otras). 7

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2010). Se consideraron los principales componentes observables y cuantificables de las competencias: 1) el nivel de escolaridad de los trabajadores; 2) la capacitación para el trabajo recibida; 3) la capacitación en el trabajo proporcionada por la empresa generalmente dentro de sus propias instalaciones; 4) la experiencia laboral de las personas. El análisis se realizó con los microdatos de las Encuestas Nacionales de Empleo (ENE) y los Módulos de Educación y Capacitación de INEGI para los años 1991, 1999 y 2001. Los principales resultados del análisis fueron: 1) entre 1991 y 2001 se observó un predominio del bajo nivel de competencias: la gran mayoría de los trabajadores tenía un índice inferior al promedio; 2) las ocupaciones más comunes en México fueron aquellas donde se desarrollan actividades más operativas y simples, que requieren mínimas habilidades de ejecución: tra bajadores agrícolas, artesanos, obreros, comerciantes, vendedores ambulantes, agentes de ventas, personal de limpieza, ayudantes, peones, empleados domésticos y auxiliares administrativos; 3) los autoempleados y las empresas micro y pequeñas tenían una fuerza laboral de bajo nivel de competencias, y en conjunto tenían casi 70% de población ocupada remunerada. Estos resultados se explican por la presencia de un ineficiente sistema nacional de formación de competencias. El sistema educativo mexicano ha sido frecuentemente cuestionado por su baja calidad. Algunos de los factores que explican la baja calidad en educación son: la escasez de recursos asignados a este sector; la excesiva centralización y el burocratismo; la simbiosis política del sindicato del magisterio con la burocracia gubernamental, la cual se manifiesta en la toma de decisiones a nivel nacional y en las acciones en el aula, y afecta negativamente el proceso de enseñanza-aprendizaje. La empresa mexicana capacita poco en el lugar de trabajo. A pesar de que la Ley Federal del Trabajo obliga a las empresas a capacitar a sus trabajadores, esta disposición generalmente no se cumple. Los empleadores todavía muestran signos de resistencia a capacitar o esperan que otros, instituciones públicas o privadas, asuman la responsabilidad y los costos que ocasiona la capacitación. El gobierno capacita para el trabajo a desempleados y a jóvenes que desean insertarse al mercado laboral. Esta capacitación se imparte en centros o instituciones de formación para el trabajo, pero la capacitación proporcionada generalmente se realiza con equipo obsoleto y lo que se imparte no es necesariamente lo que requieren las empresas. Finalmente, los sindicatos tienen poca participación en la definición y operación de la formación de competencias de los trabajadores. Se requeriría la coordinación de esos agentes (sistema educativo, empresas, gobierno y sindicatos) para mejorar la eficiencia en la formación de competencias en México. Los componentes analizados de las competencias laborales (escolaridad, capacitación y experiencia laboral) también son partes integrantes del con-

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cepto de capital humano. Así, en la teoría económica se argumenta que las competencias o el capital humano de los trabajadores determinan su productividad y ésta, a su vez, determina su ingreso laboral. La confianza en esta hipótesis de relaciones de causalidad entre competencias (capital humano), productividad e ingresos laborales ha sido el centro de preocupación de algunos estudios realizados. Carnoy (1996a) recoge algunas conclusiones sobre la hipótesis de causalidad entre capital humano y productividad de las primeras investigaciones realizadas a principios de los años setenta. Welch (1970) y Schultz (1975) analizaron el desempeño de la mano de obra educada en trabajos agrícolas y su capacidad para ajustarse a la innovación y a los cambios de precio –lo que Schultz (1975) llamó ajustes al desequilibrio económico. Welch (1970) mostró que los granjeros de Estados Unidos con más educación obtenían mayores ingresos debido a una distribución de recursos más eficiente, y Schultz (1975) argumentó que los granjeros con más educación se ajustaban con mayor rapidez no sólo a los cambios de precios sino también a los cambios tecnológicos –ya que tienden a adoptar más pronto la nueva tecnología y así pueden realizar los cambios económicos requeridos. Esta habilidad para distribuir con eficiencia los recursos, ajustarse al cambio y adoptar nuevas formas de realizar el trabajo es, de acuerdo con estos autores, el resultado de las competencias que se adquieren en la escuela. Desde el punto de vista de la teoría del capital humano, tiene sentido que las competencias que hicieron más productivos a los granjeros independientes también lo hagan con los trabajadores empleados. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la contribución positiva de la escolaridad a la productividad se debió a que los granjeros educados tuvieron la posibilidad de tomar mejores decisiones, debido al conocimiento adquirido. Pero en la mayoría de las situaciones laborales la toma de decisiones está restringida, por lo general, a quienes tienen actividades independientes o están en puestos lo suficientemente importantes para tener esa responsabilidad. El concepto de capital humano como capacidad de ajuste al desequilibrio sugiere que los rendimientos económicos de la educación deben ser mayores para los trabajadores educados empleados en puestos donde se espera que emitan juicios y no simplemente acaten órdenes. Esta situación puede darse aun en la organización jerárquica de la producción en serie. Sin embargo, resulta más obvio en las nuevas organizaciones de producción asociadas con la nueva economía internacional y la era de la información. En otras palabras, la relación entre la educación y la productividad depende crucialmente de las relaciones entre el trabajador y la administración en el lugar de trabajo. Es probable que el trabajador educado mejore su desempeño cuando interviene en la toma de decisiones, y que el sistema de producción flexible re-

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compense a la innovación endógena y al aprender haciendo. Pero también es probable que la innovación y el aprendizaje en el trabajo mejoren con una fuerza de trabajo más educada y capacitada, y por una organización de la producción que promueva su participación. En consecuencia, la contribución de la escolaridad a una mayor productividad y al crecimiento económico depende en gran medida de dos factores (Carnoy, 1996a): a) de relaciones administración-trabajo que permitan una mayor participación de los trabajadores en la toma de decisiones, particularmente en desarrollar nuevas formas de producir bienes y servicios, y b) de redes de innovación entre empresas y entre éstas y otras instituciones de innovación, incluyendo las que poseen trabajadores altamente educados y las de la administración pública que ayudan a producir la innovación. Así, no sólo la calidad del trabajo educado condiciona la innovación y la utilización del conocimiento técnico y productivo, sino que la organización de la producción y la innovación es fundamental para la efectividad de la contribución de la educación en estos procesos. Algunas de las ideas anteriores se han presentado formalmente en el enfoque teórico del crecimiento endógeno. En este enfoque se vinculan los niveles de capital humano –entre los que destaca la educación formal– de una economía con el crecimiento de la productividad. El argumento es que una fuerza laboral educada, motivada y flexible, en general será capaz de adaptarse más fácilmente a nuevos procesos y técnicas y, por lo tanto, permitirá que la productividad aumente más rápidamente. Además, en modelos como los desarrollados por Romer (1986, 1990) los individuos altamente educados juegan un papel central en el sector de la economía que crea nueva tecnología. Dicho sector, a su vez, está íntimamente relacionado con la participación de la investigación y desarrollo (I&D) en el producto total. Así, el flujo de nueva tecnología y el crecimiento de la productividad están vinculados a esta participación. Por su parte, Lucas (1988) propone un modelo de función de producción de una economía en donde el producto depende de: capital físico; capital humano involucrado en las empresas, el cual ha sido creado por inversiones pasadas en educación y capacitación en el trabajo; número de personas; nivel de capital humano promedio en la comunidad, el cual refleja los beneficios externos del capital humano de la sociedad en la productividad de las empresas, y finalmente, de un nivel determinado de tecnología. En un periodo dado, existe una función de producción de capital humano a cargo de los hogares, la cual está influida por las decisiones gubernamentales de construir escuelas, entrenar y pagar maestros, declarar la obligatoriedad de la educación básica, subsidiar la educación superior, comprar libros e invertir en educación. Las decisiones privadas y públicas sobre la creación de capital humano a través de la educación son endógenas, pues a su vez dependen del crecimiento del ingreso per cápita.

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Investigaciones realizadas en Japón (Jonson, 1982) y comparaciones entre América Latina y los cuatro tigres en Asia (Castells, 1989) sugieren dos cosas (Carnoy, 1996a). En primer lugar, un Estado activo, bien organizado, comprometido en promover los nuevos tipos de organizaciones y la innovación necesaria para competir en la economía mundial, logra casi siempre un efecto positivo en el crecimiento económico. En segundo lugar, una distribución del ingreso más equitativa es probable que tenga también un efecto positivo en el crecimiento, manteniendo constantes las otras variables. Las economías más exitosas también se caracterizan por tener políticas estatales que promueven la universalidad de mayores niveles de educación en la población e incentivos a las empresas para realizar innovaciones en condiciones de salarios más igualitarios. Países como Corea, Taiwán y Singapur brindan buenos ejemplos de este tipo de políticas. Su éxito no sólo confirma el importante papel de la educación pública de alta calidad en la preparación de la fuerza de trabajo requerida por sistemas flexibles de producción modernos y competitivos, sino también el papel crucial del Estado en la forma de conducir el proceso de desarrollo económico y social. SISTEMA NACIONAL DE FORMACIÓN DE COMPETENCIAS Y MODELO DE DESARROLLO

Como se ha señalado, la mayor escolaridad genera una productividad mayor sólo en el contexto de un buen manejo de los recursos humanos y de una estrategia empresarial efectiva (OECD, 1994:125). También se ha mostrado (Coleman, 1997) que el contexto social en el que se desarrollan los individuos es fundamental para la acumulación de capital humano, en especial para la que se realiza a través de los sistemas formales de educación y capacitación. También se argumentó que el modelo de desarrollo mexicano se caracteriza por su bajo nivel de competencias y que es necesario generar un modelo dual con la creación de un sector de alto nivel de competencias de nivel internacional, en un ambiente con predominio de bajas competencias. Con la globalización, la calidad del sistema nacional de formación de competencias se convierte en una de las claves de la prosperidad económica futura. En ello existe consenso internacional. Pero no todos los países hoy desarrollados han seguido la misma estrategia de vinculación de la formación de competencias con el desarrollo económico. De una manera simplificada, Brown y Lauder (1997) tipifican dos rutas alternativas de desarrollo económico, neofordista y posfordista, con diferentes implicaciones de política de formación de competencias. Estas rutas de desarrollo también pueden relacionarse con proyectos políticos alternativos: conservador (nueva dere-

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cha) y progresista o modernizador (nueva izquierda), respectivamente. La ruta neofordista tendría las siguientes características principales: 1) la mayor competitividad se logra por medio de ganancias en productividad y reducción de costos laborales; 2) el atractivo para la inversión consiste en lograr una mayor flexibilidad salarial por medio de la declinación en prestaciones, salarios y poder de los sindicatos; 3) la organización de la producción con flexibilidad numérica de los trabajadores; 4) la fragmentación (polarización) de la fuerza laboral en un grupo profesional directivo y una fuerza laboral flexible (con empleo de tiempo parcial, temporal, por contrato por tiempo y obra determinada); 5) la producción en masa de productos estandarizados con trabajadores de bajas competencias y bajos salarios; 6) la capacitación de los trabajadores orientada por la demanda de bienes finales y dependiente, por lo tanto, de los cambios en las condiciones de mercado. La ruta alternativa posfordista tendría las siguientes características principales: 1) la mayor competitividad se logra por medio de la innovación, la calidad y el valor agregado en los bienes y servicios; 2) el atractivo para la inversión consiste en la presencia de una fuerza laboral de altas competencias involucrada en la producción de bienes y servicios con alto valor agregado; 3) los sistemas de producción flexibles con tendencia al cambio a trabajos con altos niveles de competencias y altos salarios; 4) la organización de la producción con énfasis en la flexibilidad funcional, o sea, con especialización flexible de trabajadores multicompetencias; 5) la presencia de buenas condiciones de trabajo, prestaciones, sistemas de capacitación y representación propia de los trabajadores; 6) la capacitación continua se considera una inversión nacional donde el Estado actúa como el capacitador estratégico; 7) el Estado orienta a la economía nacional a través de la inversión en sectores estratégicos y el desarrollo del capital humano. En el mundo real la relación entre educación y desarrollo económico es compleja. Pero algunos países como Alemania, Japón y Singapur se acercan, en términos generales, al modelo posfordista, mientras que Estados Unidos e Inglaterra al modelo neofordista. La operación de los modelos en cada país muestra las diferentes orientaciones políticas y culturales y sus relaciones con la formación de competencias en el desarrollo económico y social. En términos de política de formación de competencias, en los países desarrollados los conservadores piensan que se debe establecer una disciplina de mercado, lo mismo en el ámbito laboral que en algunos servicios públicos, incluidos los educativos. Consideran un contexto de guerras globales del conocimiento en donde sobrevivirían los más capaces. En el plano del sistema educativo, ubican la elección de los padres en un mercado de escuelas, colegios y universidades en competencia. La elección se considera suficiente para elevar los estándares educativos. Por el contrario, los pro-

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gresistas argumentan que esa política sólo encubre los intereses políticos de los sectores más privilegiados de la sociedad. Uno de los temas prioritarios de su agenda es el proyecto de inversión en capital humano y de inversión estratégica como una forma de orientarse hacia una economía de altas competencias y altos salarios. Esta perspectiva rechaza que la única ruta hacia la prosperidad sea a través de una mayor flexibilidad de mercado bajando los costos laborales o desechando las leyes de protección laboral. Reconocen que la provisión de un piso de derechos de protección laboral es deseable y económicamente esencial; por ejemplo, salarios mínimos e intervención gubernamental para que los desempleados vuelvan a trabajar. México ha transitado en los últimos años una trayectoria neofordista de desarrollo. Así lo indica su bajo nivel de competencias y salarios, la escasa producción de innovaciones en el sector productivo y la ausencia de un papel estratégico del Estado en el diseño de políticas industriales. En este modelo de desarrollo el mercado no ha generado estímulos para que el sistema educativo y de capacitación forme recursos humanos de alta calidad. Si la riqueza futura de las naciones depende de la generación de tecnologías, innovaciones y calidad de los recursos humanos, entonces las naciones necesitan una ventaja competitiva en algunas de las principales ramas de actividad económica: telecomunicaciones, electrónica, farmacéutica, química, agroindustria. Para crear la ventaja competitiva se necesita un Estado desarrollista que promueva algunos de los sectores estratégicos de la economía, que concentre y organice la inteligencia colectiva para que ésta se fortalezca y genere conocimiento e innovación. Una estrategia de este tipo generaría en un principio pocos empleos de alto nivel de competencias, pero permitiría crear valor agregado y sentaría las bases del crecimiento futuro. Es decir, se puede diseñar un modelo inicial dual de desarrollo con un pequeño sector de altas competencias en una economía de bajas competencias y bajos salarios, como lo es la economía mexicana. La inversión del Estado mexicano para crear una masa crítica de científicos de nivel mundial, orientada por el Consejo Nacional de Ciencia Tecnología (Conacyt), para impulsar el desarrollo científico y tecnológico del país, no ha tenido el éxito esperado. Los esfuerzos realizados se han quedado cortos debido a la ausencia de sectores estratégicos que demanden trabajadores con altos niveles de competencia. No basta con generar una oferta de egresados de alto nivel educativo, sino también es necesario crear las condiciones de demanda de trabajo de jóvenes científicos y tecnólogos educados en nuestro país y en el extranjero. Ello se puede lograr con la identificación e impulso de los sectores estratégicos que estén destinados a crear la ventaja competitiva. Se necesita una estrategia de esta naturaleza para

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crear el ingreso social que requeriría una política social de equidad y justicia social. Un ingrediente necesario pero no suficiente de la estrategia es la reforma del sistema nacional de formación de competencias. GLOBALIZACIÓN Y REFORMA DEL SISTEMA NACIONAL DE FORMACIÓN DE COMPETENCIAS

El orden mundial de la globalización ha generado demandas para el sistema de formación de competencias. Ninguna nación puede tener éxito sin una inversión considerable en capital humano. La tecnología puede ser el conductor de la economía moderna, pero el capital humano es, con certeza, el combustible (Becker, 2006:292). Y para un país con bajas competencias, es necesaria la inversión significativa en capital humano, si quiere tener la oportunidad de resolver el problema de la pobreza. La era de la globalización enfatiza la enseñanza de las ciencias y de las matemáticas, y la medición del desempeño escolar. En muchos países se pone atención a la comparación del logro de sus estudiantes en esas materias en relación con el de otros países. Esta práctica ha sido impulsada por organizaciones internacionales tales como la International Association for Evaluation of Educational Achievement, el Banco Mundial y la OECD (Carnoy, 2000:56). Estas organizaciones comparten una visión de la educación y la eficiencia de los sistemas educativos, la cual incluye un sesgo cuantitativo acerca del progreso económico y social. También comparten una visión explícita acerca de la posibilidad de medir la calidad de la educación y de la relación directa entre calidad y productividad económica. Con una competencia económica más intensa entre los países, estas organizaciones trasladan la urgencia de mejorar la productividad a la aceptación de comparaciones inter e intranacionales de los resultados de pruebas estandarizadas de conocimiento de los estudiantes. La globalización está llena de promesas para los individuos, instituciones y países (Stromquist, 2002:xiii). Una de las promesas es la educación formal concebida como un proceso de formación de competencias avanzadas y conocimiento sofisticado, el cual se considera esencial en la construcción de la sociedad del conocimiento. A inicios del siglo XXI, el sistema educativo se ajusta más a los valores y necesidades de la economía que en las décadas previas. Esto ha sido el resultado de presiones explícitas del sector empresarial sobre los sistemas educativos, como es el caso sobresaliente del sistema educativo de Estados Unidos (Stromquist, 2002:38-39). A partir de la primera mitad de la década de 1980, con la publicación del reporte A Nation at

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Risk,8 un grupo representativo de los empresarios estadounidenses argumentó que el sistema educativo había fracasado en responder a sus intereses de desarrollar una fuerza de trabajo eficiente y capacitada, lo cual constituía una condición necesaria para aumentar la productividad económica y la competitividad del país. Cabe señalar que estas quejas se derivaron de una concepción parcial del nexo entre los resultados de pruebas de desempeño académico con el crecimiento económico. La concepción es parcial porque la productividad de la fuerza laboral y el crecimiento económico dependen no sólo de las competencias laborales sino también de la acumulación de capital físico, la tecnología, factores organizacionales y otros factores complementarios. Una de las consecuencias de las quejas fue la demanda de privatización y de otras medidas orientadas, según su concepción, a mejorar la escuela pública. Los partidarios de la privatización de la escuela pública afirman que ésta es ineficiente porque opera en condiciones de monopolio –o sea, el Estado posee las escuelas, las cuales no tienen incentivos para desempeñarse en forma eficiente debido a la ausencia de competidores. Sin embargo, los partidarios del mercado en educación o privatización de la escuela pública no han mostrado evidencias empíricas que apoyen en forma significativa sus argumentos (Levin y Belfield, 2006). Los países desarrollados están embarcados en reformas educativas similares, independientemente de las posiciones políticas de sus implementadores. Ello se debe a que las reformas educativas actuales no son una mera expresión de las posiciones políticas de un gobierno y que pasarán cuando éste termine su mandato. Las reformas educativas responden a cambios de alcance mundial, lo cual genera una tendencia hacia la homogeneización de ciertas políticas educativas en el mundo. En este sentido, en México existen estudios (Buenfil, 2000) que muestran que las propuestas de política educativa de las agencias internacionales determinan algunas de las principales políticas que afectan al sistema educativo mexicano. La organización de un sistema de formación de competencias en expansión debe constituir una meta pública con objetivos de equidad e inclusión social. El gobierno es el agente organizador estratégico, pero debe incluir la participación activa de las organizaciones de los empleadores –las cuales deben asumir su papel de capacitadoras–, así como la de los sindicatos; será En 1983, la Comisión Nacional para la Excelencia en Educación (National Comission on Educational Excellence) de Estados Unidos de América publicó el reporte A Nation at Risk: The Imperative for Educational Reform. La Comisión estuvo integrada principalmente por empresarios y directivos de universidades. En el reporte se afirmaba que el desempeño de la escuela pública había caído en un estado desastroso y hacía un llamado a reformar el sistema educativo. Las reformas observadas en los años siguientes en Estados Unidos tienen como antecedente este reporte y otros estudios que proliferaron después de 1983. 8

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tarea del gobierno establecer un puente con y entre estas organizaciones. Sin embargo, una reforma del sistema de formación de competencias aislada del contexto socioeconómico del país no resolverá los problemas de desigualdad, desempleo y baja productividad. Para ello es necesario pensar en reformas complementarias en las condiciones generales de trabajo, seguridad social, establecimiento de leyes observables de salarios mínimos, políticas fiscales progresivas y combate a la evasión. RESUMEN Y CONCLUSIONES Los beneficios sociales que se le atribuyen a la educación formal hace casi innecesaria la justificación de los gastos educativos privados y públicos; no importa cuál sea la fracción del producto nacional que se dedique a la educación formal, siempre parecerá insuficiente. Específicamente, la igualdad de oportunidades educativas se considera un medio para la igualdad económica, la equidad y la cohesión social. En el caso de México, la evidencia muestra que entre 1994 y 2008 hubo un aumento en la escolaridad media y una mejora en la distribución de la escolaridad de la población ocupada remunerada, lo cual contribuyó a una distribución más igualitaria del ingreso laboral, a una mayor equidad y a una mayor cohesión social. Se concluye que la igualdad de oportunidades educativas por sí sola no generó la mayor igualdad en los ingresos laborales, la mayor equidad y la mayor cohesión social. En el periodo analizado, estas tendencias se vieron favorecidas por la dinámica de la oferta y la demanda relativa de trabajadores por nivel educativo, la cual favoreció a los trabajadores con competencias medias y bajas, en un contexto en el que los ingresos relativos de los trabajadores con niveles de educación media superior y superior tuvieron una baja, fenómeno consistente con un modelo de desarrollo de bajas competencias laborales. En un país como México, la acción del Estado es fundamental para el desarrollo de sectores estratégicos que permitan generar una ventaja en la competencia mundial por los mercados de bienes y servicios. Pero no se podrá generar una ventaja competitiva sin una reforma profunda del sistema de formación de competencias mexicano que permita generar recursos humanos de alto nivel; esta reforma es una condición necesaria para el desarrollo de sectores estratégicos de la economía. El sector público no es la única fuente de formación de competencias; el sector privado tiene un lugar importante no sólo a través de sus organizaciones de educación y capacitación, sino también a través de la capacitación que proporciona a sus trabajadores en el lugar de trabajo. Por ello, es importante que juegue un papel

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más activo al respecto. Se necesita que el Estado también oriente la trayectoria del desarrollo económico y social, tomando en cuenta una situación inicial con predominio de bajas competencias y bajos salarios, en la cual se puede generar un pequeño sector estratégico de altas competencias y altos salarios. BIBLIOGRAFÍA Becker, G.S. (2006), “The Age of Human Capital”, en H. Lauder, P. Brown, J.A. Dillabough y A.H. Halsey, Education, Globalization & Social Change, Oxford, Oxford University Press. Behrman, J. y N. Stacey (eds.) (1997), The Social Benefits of Education, Ann Arbor, The University of Michigan Press. Berg, I. (1971), Education and Jobs: The Great Training Robbery, Boston, Beacon Press. Bishop, J. (1992), “The Economic Consequences of Schooling and Learning”, Washington, D.C., Economic Policy Institute (material mimeografiado). Brown, P. y H. Lauder (1997), “Education, Globalization, and Economic Development”, en A.H. Halsey, H. Lauder, P. Brown y A. Stuart Wells (eds.), Education, Culture, Economy, and Society, Oxford, Oxford University Press. Buenfil, R.N. (2000), “Globalization and Educational Policies in Mexico, 19881994: A Meeting of the Universal and the Particular”, en N.P. Stromquist y K. Monkman (eds.), Globalization and Education. Integration and Contestation Across Cultures, s.l., Rowman and Littlefield Publishers. Carnoy, M. (1996a), “The Economics of Education Then and Now”, en M. Carnoy (ed.), International Encyclopedia of Economics of Education, Oxford, Pergamon Press. (1996b), “Education and Productivity”, en M. Carnoy (ed.), International Encyclopedia of Economics of Education, Oxford, Pergamon Press. (2000), “Globalization and Educational Reform”, en N.P. Stromquist y K. Monkman (eds.), Globalization and Education. Integration and Contestation Across Cultures, s.l., Rowman and Littlefield Publishers. Castells, M. (1989), “High Technology and the New International Division of Labour”, en Labour and Society, núm. 14, Bioinfobank Institute. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2007), Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe, Santiago, CEPAL. Coleman, J. (1997), “Social Capital and the Creation of Human Capital”, en A.H. Halsey, H. Lauder, P. Brown y A. Stuart Wells (eds.), Education, Culture, Economy, and Society, Oxford, Oxford University Press.

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REVERTIR LA DESIGUALDAD EDUCATIVA, UN PASO DECISIVO PARA EL DESARROLLO SOCIAL

CARLOS MUÑOZ IZQUIERDO* MARISOL SILVA LAYA**

INTRODUCCIÓN El presente artículo tiene como propósito hacer notar que el principal problema que enfrenta la educación básica en México es la profunda desigualdad en la distribución de las oportunidades educativas, que impide que las personas aprovechen este bien común para expandir sus capacidades, lo que se traduce en menores oportunidades para alcanzar mejores niveles de desarrollo social. De ahí que una política de Estado efectiva tendría que dirigir sus esfuerzos a resolver este grave problema que atenta contra grandes segmentos de la población mexicana. Este problema se expresa al menos en tres formas: la desigualdad en el acceso a la escuela, en las oportunidades de permanecer en ella y avanzar, y por último, en los resultados obtenidos, bien como aprendizajes derivados de las prácticas educativas, bien como beneficios generales para un desempeño pleno en la sociedad (trabajo, participación, etc.). Todas estas situaciones se conjugan afectando particularmente a los sectores más pobres de la sociedad, lo que implica una profunda injusticia social. De estas situaciones daremos cuenta en la primera parte del artículo. Entender el origen de tales desigualdades resulta decisivo para diseñar políticas dirigidas a revertirlas. Por ello, en el segundo apartado de este texto abordamos cuatro tesis explicativas de las mismas. Éstas permiten advertir que la desigualdad educativa está asociada a la inequidad social y, por tanto, los procesos y los resultados de la escuela se ven afectados por factores que escapan de su control, pero también revelan que hay variables que pueden ser modificadas desde la escuela para asegurar beneficios óp* Universidad Iberoamericana, Ciudad de México. ** Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación de la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México. [40]

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timos para todos los niños, independientemente de sus circunstancias socioeconómicas y culturales. Teniendo este marco de referencia, en la última parte del artículo se propone una serie de estrategias que debieran instrumentarse para combatir la desigualdad educativa. Se advierte que no son suficientes las intervenciones aisladas (como las becas que buscan mitigar las deficiencias económicas); este problema exige una atención integral que involucre elementos pedagógicos, administrativos y financieros. Además, es necesario contemplar las políticas educativas como elementos que forman parte de sistemas complejos BREVE DIAGNÓSTICO SOBRE LA DESIGUALDAD EN LA EDUCACIÓN BÁSICA

Desigualdad en el acceso La primera manifestación de la desigualdad se observa en las oportunidades diferenciadas en el acceso a la escuela que tienen niños de diferentes estratos sociales. Así, en un país donde se dice que prácticamente se ha logrado la cobertura universal de la primaria, es preciso reconocer que aún más de 200 mil niños mexicanos (entre seis y 11 años) están privados de este derecho, situación que se repite en los demás niveles, como puede apreciarse en el cuadro 1. CUADRO 1 ASISTENCIA A LA ESCUELA DE LOS NIÑOS DE CUATRO A 17 AÑOS, SEGÚN GRUPOS DE EDADES NORMATIVAS, 20081 Grupos de edad (años) 4a5 6 a 11 12 a 14 15 a 17

Asistentes 3 562 351 13 058 852 6 219 121 4 483 646

No asistentes 457 557 232 156 572 734 2 379 414

Total 4 019 908 13 291 008 6 791 855 6 863 060

Porcentaje de asistencia 88.6 98.3 91.6 65.3

FUENTE: INEE, El derecho a la educación en México, 2009, p. 43.

1 Los grupos de edades están ordenados de manera descendente, de acuerdo con los niveles escolares; así, el primero corresponde a preescolar, el segundo a primaria, el tercero a secundaria y el último a media superior.

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Estos datos revelan una falla del sistema al no brindar acceso a una enorme cantidad de población infantil y juvenil a la escuela (3 641 861). En general, estos niños y jóvenes excluidos pertenecen a los sectores sociales más pobres. Como puede observarse en el cuadro 2, los niños pobres en edad de estudiar la primaria (seis a 11 años) asisten en menor proporción a la escuela (97.6%) que los no pobres, donde la cobertura es prácticamente total (99.1%). Eso indica que la gran mayoría de los 232 156 niños excluidos de este nivel educativo son pobres. El patrón se repite en los demás niveles educativos: los niños y jóvenes pobres son los que tienen el acceso más limitado a la escuela. CUADRO 2 PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN QUE ASISTE A LA ESCUELA POR CONDICIÓN DE POBREZA DE INGRESOS,2 SEGÚN GRUPO DE EDAD (2008) Condición de pobreza Grupo de edad (años) Porcentaje de asistencia 4-5 84.1* 6-11 97.6* Pobre 12-14 88.4* 15-17 55.5* 4-5 93.9 6-11 99.1 No pobre 12-14 94.9 16-17 72.9 FUENTE: INEE, El derecho a la educación en México, 2009, p. 46.

Desigualdad en la permanencia Una vez que los niños logran acceder a la escuela hay diferencias en las trayectorias y el aprovechamiento de la misma. Un indicador de ello es el hecho de que entre los niños más pobres se presenta una mayor incidencia del rezago grave (esto significa al menos dos años de retraso respecto de la edad normativa). El cuadro 3 muestra cómo entre la población más pobre (quintiles I y II) se registra la mayor proporción de niños con rezago grave. Esto indica que esos estudiantes han tenido una trayectoria irregular, ya sea por ingresar tardíamente a la escuela o por reprobaciones que los retrasan; 2 La condición de pobre se refiere a las familias ubicadas en los dos primeros quintiles de ingresos. El asterisco (*) indica que hay diferencias estadísticamente significativas entre esos grupos.

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en cualquier caso, tal situación los pone en gran riesgo de abandonar la escuela. CUADRO 3 ASISTENCIA A LA ESCUELA Y REZAGO GRAVE POR QUINTIL DE INGRESO Quintil I II III IV V Total

Población de 8 a 14 años 4 106 064 3 418 350 2 921 303 2 488 035 1 901 454 14 835 206

Porcentaje que asiste con rezago grave 16.2 7.7 6.1 3.9 1.9 8.4

FUENTE: INEE, Panorama educativo 2008, 2008b.

Desigualdad en los resultados de aprendizaje Las pruebas nacionales como Excale3 y ENLACE,4 que evalúan los aprendizajes de los niños de primaria y de secundaria, han demostrado consistentemente que los alumnos inscritos en las escuelas que atienden a las poblaciones más pobres son los que registran los niveles de logros educativos más bajos. En este texto retomaremos los primeros. CUADRO 4 RESULTADOS DE EXCALE EN ESPAÑOL EN 6° DE PRIMARIA, 2005 Y 2007 Estrato escolar Nacional Educación indígena Rural público Urbano público Privado

2005 500 417 466 512 603

2007 516 426 482 523 609

FUENTE: INEE, Estudio comparativo del aprendizaje en sexto de primaria en México 2005-2007: Español y Matemáticas, 2008a. Exámenes para la Calidad y el Logro Educativos aplicados por el Instituto para la Evaluación de la Educación. 4 Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares, aplicada por la Dirección General de Evaluación de la SEP. 3

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CUADRO 5 RESULTADOS DE EXCALE EN MATEMÁTICAS EN 6° DE PRIMARIA, 2005 Y 2007 Estrato escolar

2005

2007

Nacional

500

512

Educación indígena

424

437

Rural público

471

486

Urbano público

510

518

Privado

589

589

FUENTE: INEE, Estudio comparativo del aprendizaje en sexto de primaria en México 2005-2007: Español y Matemáticas, 2008a.

Como puede observarse en los cuadros 4 y 5, las escuelas indígenas y públicas rurales son las que registran los puntajes más bajos tanto en Español como en Matemáticas. Son estas escuelas las que atienden a los niños más pobres y existe una gran brecha entre sus resultados y aquellos que obtienen las primarias privadas; por ejemplo, llegan a tener más de 150 puntos de diferencia.5 Las gráficas 1 y 2 muestran cómo los resultados educativos están asociados con el nivel socioeconómico6 de los niños. Estos datos revelan que existe un aprovechamiento insuficiente entre los niños provenientes de los sectores más pobres de la sociedad. Con esto se vulnera el derecho de los niños a aprender y se pone en riesgo su posibilidad de aprovechar realmente los beneficios de la educación. Atender el insuficiente aprovechamiento escolar y el rezago es fundamental, pues la investigación ha demostrado que la […] deserción escolar ocurre después de que se han presentado diversas situaciones de “atraso escolar relativo” […] Por tanto, las políticas orientadas a disminuir la deserción escolar deberían empezar por tratar de reducir la frecuencia y magnitud de los retrasos pedagógicos que suelen presentarse en las escuelas primarias (Muñoz Izquierdo, 1994:97-98).

5 Conviene advertir que la magnitud de las diferencias que favorecen a las escuelas privadas disminuye cuando se controla el nivel socioeconómico de las familias de los educandos. 6 Los niveles socioeconómicos están ordenados en forma ascendente.

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GRÁFICAS 1 Y 2 RELACIÓN ENTRE ESTATUS SOCIOECONÓMICO Y RESULTADOS EN ESPAÑOL Y MATEMÁTICAS DE 6° DE PRIMARIA, 2005 Y 2007 650 Media en Español

600

Medio

550 500

Básico

450 400 350

Por debajo del básico 1

2 3 Nivel socioeconómico 2005

4

2007

Media en Matemáticas

650 Medio

600 550

Básico

500 450

Por debajo del básico

400 350

1

2 3 Nivel socioeconómico 2005

4

2007

EXPLICACIONES SOBRE LA ETIOLOGÍA DE LA DESIGUALDAD EDUCATIVA7 En México esta preocupación no es reciente. En 1992, Ulloa y Muñoz Izquierdo publicaron el artículo intitulado “Cuatro tesis sobre la desigualdad educativa” y posteriormente, en 1996, Muñoz Izquierdo escribe “Origen y consecuencias de las desigualdades educativas: investigaciones realizadas en América Latina sobre el problema”. Recientemente, en 2009, este mismo autor retoma y enriquece aquellas explicaciones. Tales trabajos permitieron 7

Un tratamiento más extenso de este punto puede consultarse en Muñoz Izquierdo (2009).

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una comprensión profunda de este problema, misma que se expresa en las cuatro tesis siguientes. Primera tesis: determinismo “El déficit educativo es atribuible a un conjunto de factores externos a los sistemas escolares; por lo tanto, el mismo se deriva de las inequidades que existen en la sociedad en la cual los propios sistemas están inmersos”. Evidencias empíricas que pueden sustentar la primera tesis

Recientemente, el INEE (2007) realizó un estudio cuyas conclusiones fueron las siguientes: a) La distancia entre el rendimiento de las escuelas con mejores y peores resultados es equivalente a casi 3.4 grados en el sexto de primaria. b) La modalidad educativa (escuela urbana, rural, etc.) más las características estructurales de las escuelas explican el 61 y 48% de la varianza de los aprendizajes en Español y Matemáticas, respectivamente. c) Si además se toma en cuenta la composición social del alumnado, las explicaciones alcanzan 78 y 65% para Español y Matemáticas, respectivamente. d) Los factores con mayor impacto son los relacionados con las características de los estudiantes y las de sus familias, seguidos por la modalidad educativa y los factores de composición de las escuelas y, con menor fuerza, las características estructurales de los centros escolares. De acuerdo con este tipo de datos, quienes sostienen esta tesis concluyen que los antecedentes sociales, económicos, étnicos y culturales de los alumnos influyen negativamente en sus aprendizajes. Por ende, las desigualdades educativas son mayoritariamente atribuibles a factores que no pueden ser controlados por los maestros. Evidencias que contradicen parcialmente esa tesis

Los estudios que han utilizado metodologías cualitativas han observado los procesos que intervienen en la generación de los resultados de los sistemas escolares (Bellei et al., 2003). La corriente de pensamiento a la que corresponden esos estudios se conoce con el nombre de “escuelas efectivas”. Sus adherentes han demostrado que la relación existente entre los antecedentes socioeconómicos de los alumnos y el aprovechamiento escolar no es lineal, ya

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que existe un fenómeno denominado “resiliencia”. Éste se presenta cuando algunas escuelas que atienden a alumnos de bajo nivel socioeconómico logran que sus estudiantes obtengan resultados académicos satisfactorios. Esas escuelas son, precisamente, las que son calificadas como “académicamente efectivas”. Algunos hallazgos de esos estudios demuestran que: a) Las “escuelas efectivas” no son distintas de las demás en cuanto a los recursos materiales y didácticos a los que tienen acceso, ni con respecto a la edad, estudios y años de experiencia de sus maestros. b) Tampoco seleccionan a sus alumnos, dejando a un lado hasta que deserten a los de bajo rendimiento o a aquellos cuyas capacidades son limitadas. c) Lo que ellas logran se debe a una buena gestión institucional centrada en lo pedagógico, donde el alumno y sus necesidades concretas están en la base del proceso de aprendizaje en el aula. En conclusión, esas escuelas organizan y gestionan sus recursos (humanos y materiales) con el fin de asegurar el aprendizaje de todos sus alumnos. Sólo hacen bien, con responsabilidad y rigor, lo que se espera de ellas. Así, logran neutralizar las interferencias externas –de diversos tipos– que dificultan los resultados de aprendizaje. Segunda tesis “Las desigualdades educativas se originan en que la educación formal a la que tienen acceso los alumnos pertenecientes a los estratos sociales de menores recursos está pauperizada y no es administrada de acuerdo con los intereses de esos sectores”. Evidencias empíricas de la segunda tesis

a) La ampliación de la matrícula se ha logrado a través de una sobreexplotación de los recursos disponibles. Esto puede repercutir en forma negativa en la calidad de la educación impartida. b) Se ha demostrado que las decisiones relativas a la clientela que es atendida por los sistemas escolares, en el momento y el lugar en que se ofrecen las oportunidades educativas, así como con la elección de las características y modalidades de la educación ofrecida, dependen de la capacidad de negociación que tienen los diversos grupos sociales frente al sistema político.

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c) Los estímulos otorgados a los maestros han sido utilizados para que los docentes puedan acceder a mejores posiciones en los escalafones –horizontal o vertical– correspondientes. Sin embargo, los estímulos derivados, por ejemplo, de la “carrera magisterial” (cuando este programa es implementado sin contar con el apoyo de otras acciones complementarias) no han tenido un impacto significativo en el aprovechamiento escolar de los alumnos. d) No se han registrado en México experiencias en las que las reformas educativas hayan sido conceptuadas en forma sistémica (es decir, alterando los diversos elementos necesarios para asegurar su eficacia). Tercera tesis “Los currículos no han sido diseñados a partir de las necesidades de los sectores desfavorecidos de la sociedad, por lo que no reúnen, en general, las condiciones de relevancia y pertinencia que son necesarias para impulsar los aprendizajes de quienes pertenecen a esos sectores”. Esta tesis, cuya vertiente internacional se conoce con el nombre de “imperialismo cultural”, se refiere a los efectos que las relaciones de dominio/subordinación (existentes entre los países centrales y los periféricos) generan en los sistemas educativos de los segundos. Otra vertiente de esta tesis (conocida como “colonialismo interno”) se refiere a los efectos que las relaciones de dominio-subordinación existentes en el interior de los países generan en la educación que se imparte en ellos. En consecuencia, los intereses de los habitantes de las distintas regiones de un país (como las urbanas y las rurales), así como los de los integrantes de las diferentes etnias, reciben poca atención cuando los currículos son diseñados principalmente por autoridades nacionales, como en el caso de México. Cuarta tesis “Las desigualdades educativas son atribuibles a que los sectores sociales de menores recursos reciben una educación impartida por medio de procedimientos que no fueron diseñados –y de agentes que no fueron preparados– para responder a los requerimientos de esos sectores”. Evidencias empíricas de la cuarta tesis

a) Los maestros construyen conceptos negativos acerca de las habilidades de los alumnos que sufren retrasos pedagógicos, pues generalmente clasifican a tales alumnos entre los menos capaces de sus respectivos gru-

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pos, sin haber puesto a prueba, objetivamente, esa impresión. Ello les impide proporcionar a los alumnos mencionados los apoyos que podrían, eventualmente, mejorar la situación académica de los mismos. b) El modelo de docencia hacia el cual los maestros orientan su enseñanza no establece distinciones entre las capacidades de los alumnos cuyo aprendizaje es igual, superior o inferior al promedio de los respectivos grupos. Por eso, algunos maestros no interactúan eficazmente con los alumnos que sufren déficits educativos, o sólo les hacen “preguntas retóricas” sin esperar realmente que los alumnos las puedan contestar. c) Otros maestros son incluso amenazantes, pues sus comportamientos provocan sentimientos de minusvaloración en los alumnos que sufren algún problema de naturaleza académica. d) En casos extremos, los maestros –en lugar de tratar de disminuir los atrasos pedagógicos– practican conductas que pueden contribuir a agravarlos. e) Los maestros creen que la responsabilidad del fracaso escolar recae en las familias de sus alumnos. f) A su vez, los padres de familia tienden a culpar a los maestros y a otros miembros del personal de la escuela por el fracaso de sus hijos, o se sienten incapaces de tomar medidas correctivas por iniciativa propia. g) En cambio, “en casi todos los casos, los niños atribuyen su fracaso a su propio quehacer, lo que se acentúa por las imágenes desfavorables que los compañeros de clase construyen acerca de la capacidad de los alumnos rezagados para el aprendizaje”. h) Se ha detectado la influencia que ejerce –sobre el desempeño profesional de los docentes ubicados en escuelas rurales– la ausencia de los incentivos no salariales que tienen a su alcance los maestros adscritos a las escuelas urbanas. Breve balance sobre la etiología de la desigualdad educativa Es altamente probable que la enseñanza que se imparte a los alumnos pertenecientes a los sectores mayoritarios de la sociedad no haya sido diseñada en función de los intereses, características y necesidades de los mismos. Por tanto, es erróneo afirmar que “sólo los antecedentes de los alumnos influyen negativamente en los aprendizajes de los mismos”. En realidad, estamos ante un problema de insuficiente pertinencia. Esto significa que las desigualdades educativas solamente podrían ser abatidas mediante la instrumentación de políticas administradas por diferentes dependencias del sector educativo. Por tanto, para evitar que siga creciendo el déficit es necesario implementar diversos programas, que pueden ser clasificados en dos categorías.

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CARLOS MUÑOZ IZQUIERDO, MARISOL SILVA LAYA

I. Los que están dirigidos a combatir los efectos de los factores exógenos (es decir, los de aquellos que se originan fuera del sistema escolar) con el fin de asegurar la creación y conservación de la demanda educativa. II. Los orientados a combatir los efectos de los factores endógenos (generados en dicho sistema), con el fin de asegurar la calidad de la educación. TIPO DE POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS NECESARIAS PARA COMBATIR LA DESIGUALDAD EDUCATIVA

De los análisis previos se desprende que es necesario implementar dos tipos de estrategias. Las del primer tipo se caracterizan por estar dirigidas a combatir los efectos que tienen las variables exógenas (a los sistemas escolares) en la determinación de los aprendizajes de los estudiantes –y, por ende, a evitar las repercusiones que tienen esas variables en la desigualdad con la que esos aprendizajes se distribuyen. Las del segundo tipo, en cambio, están dirigidas a combatir los efectos de los factores que pueden ser controlados por los responsables de la administración de los propios sistemas escolares. El hecho de que diversas investigaciones hayan arrojado resultados que ponen en duda la validez universal de la tesis determinista, no significa que las variables exógenas al sistema educativo no tengan impacto alguno en la determinación de los aprendizajes. Por el contrario, todos los estudios que se han realizado sobre este tema han encontrado que las variables que representan las características de los estudiantes –así como la situación económica, social y cultural de sus familias– sin ser las únicas, son las que tienen un mayor peso en la determinación de esos aprendizajes. De esto se desprende que es indispensable instrumentar estrategias sumamente complejas, ya que ningún programa educativo puede ser eficaz si no está adecuadamente integrado en un conjunto de planes intersectoriales dirigidos a combatir la pobreza en todas las manifestaciones de la misma. No basta, en efecto, compensar –mediante la distribución de transferencias en efectivo– el costo de oportunidad que tienen que soportar las familias –o los mismos estudiantes– por el hecho de que sus hijos –o ellos mismos, en su caso– dediquen una parte de su tiempo a asistir a la escuela, en lugar de utilizarlo en el desarrollo de actividades directamente productivas. Esto se ha venido haciendo en México desde hace varios años, y los resultados de esta política sólo han sido parcialmente favorables. Así pues, esos planes no deben implementar solamente acciones de naturaleza asistencial, sino que deben estar orientados a impulsar el desarrollo humano de las poblaciones que se encuentran en situación de pobreza. Esto significa, entre otras cosas, garantizar a los jefes de familia –y a los egresados

REVERTIR LA DESIGUALDAD EDUCATIVA, UN PASO DECISIVO

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del sistema escolar– la oportunidad de desempeñar actividades productivas adecuadamente remuneradas, ya que sólo así es posible mejorar las inaceptables condiciones socioeconómicas en las que se han encontrado los sectores mayoritarios de nuestra población durante muchos años. En lo que toca a las estrategias que pueden ser instrumentadas desde el sistema educativo, éstas deben dirigirse a lograr que los procesos administrativos y pedagógicos que se desarrollan al interior de las escuelas y de las aulas respondan a las características, intereses y necesidades de cada educando. Todo ello con la finalidad de lograr que la educación ofrecida sea, en todos los casos, socialmente relevante y culturalmente pertinente. Para asegurar que la educación impartida alcance –en todos los casos y bajo cualquier circunstancia– al menos los estándares de calidad establecidos en los respectivos planes de estudios, es necesario implementar programas referidos a temas muy diversos. Los de mayor importancia son los relacionados con la formación/actualización del magisterio y con la administración del propio personal docente. Es obvio que las políticas relacionadas con los planes de estudios, los libros de texto, otros materiales didácticos y la infraestructura escolar, deben estar alineadas con lo anterior. Ruta propuesta Formación y actualización del magisterio

La formación inicial de los docentes –y la actualización de los que están en servicio– no sólo debe fortalecer el aprendizaje de las didácticas tradicionales (que están dirigidas a todos los alumnos inscritos en un grupo escolar) y el dominio de las distintas disciplinas que manejan los maestros en el desempeño de sus funciones. Es necesario, además, que esos procesos alcancen dos objetivos que –desde nuestro punto de vista– tienen una enorme importancia estratégica. El primero se refiere a la necesidad de que los maestros desarrollen las competencias que necesitan para poder adaptar los contenidos curriculares (y, por supuesto, los lenguajes) a las características de cada educando, asegurando, sin embargo, que en el transcurso del año lectivo el aprovechamiento de ningún alumno sea inferior a los estándares mínimos que hayan sido establecidos para los grados escolares correspondientes. Esto requerirá sustituir –a nivel nacional– las evaluaciones que están centradas en la medición de conocimientos por otras que valoren el desarrollo de determinadas competencias de los estudiantes.8 Un estudio reciente, realizado por la consultora McKinsey (Barber y Mourshed, 2008), “Cómo hicieron los mejores sistemas educativos con mejor desempeño del mundo para alcanzar sus 8

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CARLOS MUÑOZ IZQUIERDO, MARISOL SILVA LAYA

El segundo objetivo adicional que debe ser alcanzado a través de la formación y actualización de los docentes consiste en: • Lograr que ellos desarrollen las competencias que les permitan detectar oportunamente los atrasos académicos en que puedan incurrir algunos de sus alumnos. • Implementar las medidas correctivas que sean necesarias para combatirlos. Sólo de este modo se podrá lograr que la educación impartida sea eficaz y que los resultados académicos de la misma se distribuyan en forma equitativa. Administración del magisterio

Es muy explicable que, en la medida en que los docentes avanzan en su ciclo de vida, soliciten ser enviados a las escuelas ubicadas en localidades más adecuadas para el cuidado y la educación de sus hijos. Esta práctica impide que los maestros más experimentados apoyen los aprendizajes de los estudiantes que –por sus características socioeconómicas y culturales– los requieren con mayor urgencia. Por tanto, es indispensable utilizar otros recursos con la finalidad de apoyar pedagógicamente a los maestros más jóvenes. Conviene analizar si es pertinente transferir a los directores de las escuelas (actuando en forma colegiada, para asegurar la racionalidad de las decisiones) las facultades necesarias para que puedan intervenir en las decisiones que determinan la permanencia de los docentes en las escuelas a las que han sido asignados. Sólo de este modo sería posible exigirles que respondan por los resultados académicos de los establecimientos que estén a su cargo. Estrategia sugerida Para combatir las desigualdades educativas no basta implementar programas relacionados con el magisterio; es necesario seguir una estrategia que incorpore aspectos relacionados con cuatro vertientes, a saber: la pedagógica, la administrativa, la política y la financiera. objetivos”, documento núm. 41, PREAL, encaminado a detectar las características de un conjunto de sistemas educativos –ubicados alrededor del mundo– que se distinguen por la alta calidad de la educación impartida, confirmó que las políticas de selección, formación y administración del magisterio son las que tienen mayor importancia en la determinación del rendimiento escolar.

REVERTIR LA DESIGUALDAD EDUCATIVA, UN PASO DECISIVO

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Vertiente pedagógica

Desde el punto de vista pedagógico, las desigualdades educativas sólo pueden ser abatidas si se imparte una educación socialmente relevante y culturalmente pertinente. Ello significa asegurar, por un lado, que los currículos satisfagan realmente las necesidades de los diferentes sectores a los que están dirigidos, lo cual es indispensable para promover el ingreso al sistema escolar y la permanencia en el mismo de los integrantes de todos los sectores de la sociedad. Por otro lado, lo anterior también exige lograr que los contenidos y métodos didácticos se adecúen a las posibilidades y condiciones específicas de los diferentes alumnos a los que están dirigidos, lo cual es indispensable para asegurar la eficacia de los aprendizajes, la distribución equitativa de los mismos y el eficiente aprovechamiento de los recursos –de diferentes tipos– que son dedicados al sistema escolar. Vertiente administrativa

Es necesario considerar los diversos factores que pueden determinar el éxito de las políticas que sean implementadas. Ello exige: i) Asegurar el acceso a los conocimientos existentes mediante una adecuada comunicación entre los tomadores de decisiones y los investigadores de la educación. ii) Considerar las condiciones de los actores que se encargarán de la implementación de los programas, en particular los maestros. Cuando no se consideran debidamente las circunstancias de estos actores, el grado en que se logran resultados es muy desigual. iii) Asegurar que la introducción de innovaciones sea precedida de un cuidadoso proceso de desarrollo experimental y, en su caso, de una eficaz valoración de los efectos de los programas que se intente sustituir. iv) Y por último, pero no de menor importancia, concebir las políticas educativas como elementos que forman parte de sistemas complejos, por lo que el éxito de las mismas depende del grado en que se articulen armónicamente con otros programas que incidan en diversas esferas de la administración pública. Vertiente financiera

Se podría pensar que debido a que la estrategia propuesta en este capítulo se apoya en una diferenciación de los procesos educacionales, la cual es, por

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CARLOS MUÑOZ IZQUIERDO, MARISOL SILVA LAYA

definición, contraria a la estandarización, ella sólo podría ser implementada mediante un importante incremento en los presupuestos gubernamentales destinados a este ramo. No obstante, esa deducción no sería necesariamente correcta, por dos razones. La primera es que si se utilizan diversas tecnologías que han sido desarrolladas para favorecer la personalización de los aprendizajes, se podría evitar un incremento acelerado en los costos unitarios. En segundo lugar, esta elevación en los rendimientos incrementaría –como es obvio– la efectividad de costos de la educación, es decir, la razón existente entre los rendimientos y los recursos que hayan sido destinados a obtenerlos, por lo que esta estrategia no sólo es ética y socialmente deseable, sino también promete ser económicamente eficiente. CONCLUSIÓN Es indudable que la investigación educativa ha aportado numerosos conocimientos acerca de la etiología de la desigualdad educativa. Ello ha permitido superar el pesimismo que externaron varios investigadores durante varias décadas, por haber creído que los sistemas escolares tienen pocas –o nulas– posibilidades de contribuir a eliminar dicha desigualdad (así como los diversos eventos que lo determinan). Hoy sabemos que los únicos factores (determinantes de este problema) que no pueden ser solucionados por las dependencias del sector educativo son los de origen socioeconómico –pero no cultural– que interfieren en la generación y conservación de la demanda escolar. Éstos, como es evidente, sólo pueden ser combatidos mediante la implementación de diversos programas relacionados con la política social del Estado. En consecuencia, la neutralización de los efectos de los demás factores –no dependientes del esfuerzo de los alumnos– que interfieren en el aprovechamiento escolar (y, por ende, en la probabilidad de que los alumnos concluyan el ciclo escolar que hayan iniciado) sí se encuentra al alcance de las dependencias del sector educativo. BIBLIOGRAFÍA Barber M. y M. Mourshed (2008), “Cómo hicieron los mejores sistemas educativos con mejor desempeño del mundo para alcanzar sus objetivos”, documento núm. 41, PREAL, en , consultado el 20 de enero de 2011.

REVERTIR LA DESIGUALDAD EDUCATIVA, UN PASO DECISIVO

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Bellei, C.; G. Muñoz, L.M. Pérez y D. Raczynski (2003), Escuelas efectivas en sectores de pobreza. ¿Quién dijo que no se puede?, Santiago, UNICEF. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) (2007), Factores escolares y aprendizaje en México: el caso de la educación básica, México, INEE. (2008a), Estudio comparativo del aprendizaje en sexto de primaria 2005-2007: Español y Matemáticas, México, INEE. (2008b), Panorama educativo 2008, México, INEE. (2009), El derecho a la educación en México, México, INEE. Muñoz Izquierdo, C. (1994), “El síndrome del atraso escolar y el abandono del sistema educativo”, en Carlos Muñoz Izquierdo, La contribución de la educación al cambio social: reflexiones a partir de la investigación, México, Gernika. (1996), Origen y consecuencias de las desigualdades educativas: investigaciones realizadas en América Latina sobre el problema, México, FCE. (2009), ¿Cómo puede la educación contribuir a la movilidad social?, México, UIA.

EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA: REFORMAS PARA EL DESARROLLO

MANUEL ULLOA HERRERO*

En este estudio se analiza la satisfacción e insatisfacción de las necesidades educativas de la población de nuestro país desde el enfoque del ejercicio del derecho a la educación, y para ese propósito he dividido su desarrollo en dos partes: la primera referida a la educación básica, a la cual la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y su ley reglamentaria le confieren un carácter obligatorio, y la segunda acerca de la educación media superior, que únicamente tiene ese carácter en algunas entidades de nuestro país.

EDUCACIÓN BÁSICA La deuda social en educación básica • A casi 170 años de que se estableció la obligatoriedad de la educación pri­ maria en nuestro país,1 el Estado mexicano no ha sido capaz de incluir y garantizar para toda la población el ejercicio de su derecho a la educación. * Centro de Estudios en Economía de la Educación. Observatorio Ciudadano de la Educación. 1 La maestra Martha Patricia Zamora, quien colaboró con el doctor Ernesto Meneses en la elaboración de varios tomos de la obra Tendencias educativas oficiales en México, me hizo el favor de documentar, con base en el primer tomo de esa obra, las siguientes citas: 26 de octubre de 1842, “Santa Anna decreta obligatoria la enseñanza para niños entre 7 y 15 años de edad” (p. 119); 15 julio de 1865, Diario del Imperio, “Las autoridades políticas y municipales deben cuidar que los padres de familia manden a sus hijos a las escuelas, desde los 5 a los 15 años. El descuido se multa con un real o un peso. Será preciso que los preceptores informen a las autoridades de los alumnos faltantes” (p. 158); 14 julio de 1866, “La instrucción primaria es obligatoria y gratuita; está a cargo de los ayuntamientos” (p. 160); 2 diciembre de 1867, al restaurarse la República, la Ley Martínez de Castro “declara la educación obligatoria para el Distrito y los territorios” (p. 228), [56]

EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA: REFORMAS PARA EL DESARROLLO

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• Como consecuencia de esta omisión, ha contraído una enorme deuda so­ cial con la población de 15 años y más, que actualmente afecta a 32 461 000 jóvenes y adultos, de acuerdo con la información del Censo de Población y Vivienda de 2010, y que es mayor en 1 765 000 personas a la que el II Conteo de 2005 registró cinco años antes. • Para estos millones de compatriotas, esta exclusión ha signiicado una me­ nor calidad en su vida cotidiana y en las de sus hijos; una menor probabilidad de participación política, social y cultural; de inserción económica y laboral, y también una menor posibilidad de desempeñarse para enfrentar los retos que suponen las sociedades de la información y la globalización de los mercados. Con base en estas cifras oficiales la deuda social en educación con la población de 15 años y más sin educación primaria terminada comprende a 15 499 531 personas en esta condición, y para dimensionarla baste decir que es mayor en 13.7% a la matrícula que atiende la educación primaria pública en el actual ciclo escolar (13 633 200). Por otra parte, la deuda social en educación secundaria, que afecta a 16 961 106 personas de este grupo etario, resulta tres veces mayor (300.2%) a la matrícula que atienden los gobiernos federal y de los estados en este nivel escolar, la cual asciende a 5 650 700 alumnos. Para hacer efectivo el ejercicio al derecho a la educación de esta población, que el Estado mexicano está obligado a garantizar, resulta necesario un esfuerque se ratifica en la Ley del 15 mayo 1869 y su reglamento del 9 noviembre de 1869; artículo 5, incisos 1, 2 y 3; artículos 6 y 7; 24 de enero 1868, Reglamento de la Ley de Instrucción Pública, “La educación, además de ser libre, como lo señala la Constitución de 1857, debe ser obligatoria desde los cinco años, y gratuita para los pobres” (p. 171). En relación con las citas anteriores, en el Informe de México Desarrollo histórico de la política cultural gubernamental se dice: “En 1867 se estableció la obligatoriedad de la educación primaria elemental, que abarcaba entonces tres grados de escolaridad. El presidente Juárez fue su gran artífice, pues ya habiendo incorporado la educación laica en la Constitución de 1857 (en el periodo previo a la invasión francesa y a la monarquía de Maximiliano de Habsburgo), expidió la Ley Orgánica de Instrucción Pública en ese año, e incorporó la educación laica y científica, con el positivismo francés a manera de ariete. También estableció la gratuidad y la obligatoriedad de la educación primaria elemental y reglamentó la educación superior. Cambió las modalidades educativas y creó escuelas de sordomudos (1866) y de ciegos (1870), con métodos de enseñanza específicos. El sistema lancasteriano encuentra una más amplia difusión, como una forma de aprovechar su facilidad de atender la urgencia de una rápida alfabetización de la población. En 1869, como resultado de la Ley de 1867, se reforman las escuelas del Distrito Federal y pasan a depender del Ministerio de Justicia e Instrucción Pública, con financiamiento de los municipios. En algunos casos, esta responsabilidad se asignó a la Tesorería General de la Nación y a la Sociedad de Beneficencia. Sin embargo, no fue hasta 1940 cuando su obligatoriedad se amplió a seis años.

8 788 177

8 470 798

8 292 987

7 009 226

5 928 730

5 064 291

3 895 365

3 116 466

6 938 913

25-29 años

30-34 años

35-39 años

40-44 años

45-49 años

50-54 años

55-59 años

60-64 años

65 años y más

37 656 281

3 202 871

1 476 667

1 869 537

2 402 451

2 824 364

3 350 322

3 964 738

4 026 031

4 205 975

4 813 204

5 520 121

Hombres

40 767 055

3 736 042

1 639 799

2 025 828

2 661 840

3 104 366

3 658 904

4 328 249

4 444 767

4 582 202

5 079 067

5 505 991

Mujeres

32 460 637

5 854 925

2 252 003

2 521 379

2 825 841

2 761 985

2 722 938

2 906 495

2 764 519

2 351 750

2 071 423

3 427 379

Total

15 087 561

2 630 009

1 005 448

1 121 041

1 227 251

1 210 596

1 227 640

1 354 456

1 285 551

1 115 213

1 058 862

1 851 404

Hombres

17 373 076

3 224 826

1 246 555

1 400 338

1 598 590

1 551 389

1 495 298

1 552 039

1 478 968

1 236 537

1 012 561

1 575 975

Mujeres

Deuda social en educación

15 499 531

4 487 887

1 459 214

1 476 444

1 487 156

1 350 289

1 181 514

1 113 833

1 030 106

785 623

600 355

527 110

Total

6 987 070

2 011 093

640 868

639 597

629 211

575 886

517 490

512 457

481 787

375 076

307 508

296 097

Hombres

8 512 461

2 476 794

818 346

836 847

857 945

774 403

664 024

601 376

548 319

410 547

292 847

231 013

Mujeres

Sin primaria completa

Población de 15 años y más

FUENTE: elaboración propia con base en la información del Censo de Población y Vivienda de 2010, INEGI.

78 423 336

9 892 271

20-24 años

Suma

11 026 112

Total

15-19 años

Grupos quinquenales de edad

16 961 106

1 367 038

792 789

1 044 935

1 338 685

1 411 696

1 541 424

1 792 662

1 734 413

1 566 127

1 471 068

2 900 269

Total

8 100 491

619 006

364 580

481 444

598 040

634 710

710 150

841 999

803 764

740 137

751 354

1 555 307

Hombres

8 860 615

748 032

428 209

563 491

740 645

776 986

831 274

950 663

930 649

825 990

719 714

1 344 962

Mujeres

Sin secundaria completa

DEUDA SOCIAL EN EDUACIÓN DEL ESTADO MEXICANO CON LA POBLACIÓN DE MÉXICO DE 15 AÑOS Y MÁS EN 2010

58 MANUEL ULLOA HERRERO

EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA: REFORMAS PARA EL DESARROLLO

59

zo que permita atender en más de dos veces a la población que actualmente estudia la primaria (213.7%) y en más de cuatro veces a la que estudia la secundaria (400.2%). Debido a ello no puede comprenderse la afirmación del gobierno federal de que sobran maestros en México y su política de restringir el acceso a las escuelas normales y aun de suprimir sus instituciones. Si consideramos el número de grados escolares no cursados por esta población de 15 años y más y lo ponderamos por el gasto promedio por alumno, que el gobierno federal destina en primaria y secundaria,2 la deuda social en educación del Estado mexicano con este grupo de población en 2010 alcanzaba un monto de 2 642.4 billones de pesos, que representa 20.2% del PIB de ese año (13 094.3 billones de pesos) y equivale a 76.8%, del gasto neto total del gobierno federal para 2011 (3 439 billones de pesos). Si esta deuda se amortizara, por ejemplo, en un plazo de 11 años, implicaría una asignación anual de 240 221 millones de pesos durante el periodo comprendido de 2011 a 2021, lo que resulta equivalente a 46.9% del gasto federal de la función educación del Presupuesto de Egresos de la Federación de 2011 (512 112.1 millones de pesos) y a 1.7% del PIB estimado para 2011 (14 140.6 billones de pesos). En contraste con lo anterior, para atender esta enorme deuda social en educación del Estado mexicano con la población de 15 años y más, el Ejecutivo federal propuso y la Cámara de Diputados aprobó que se destinaran recursos federales para este ejercicio fiscal de 2011 por 7 017 millones de pesos, lo que representa menos de 0.05% de la estimación del PIB para este año y significa asignar en promedio 214.72 pesos para cada acreedor, cantidad que resulta ridícula, por decir lo menos, si se compara con el gasto anual que el gobierno de México destina a los estudiantes “en edad escolar” de esos niveles educativos,3 el cual a su vez resulta también insuficiente, ya que es el más bajo entre los países que integran la OCDE, cuyo promedio es mayor en más de tres veces (3.2). Educación preescolar El artículo quinto transitorio de la reforma al artículo tercero de la CPEUM, del 12 noviembre de 2002, fijó los siguientes plazos para universalizar en todo el país una oferta con calidad en este “servicio educativo”: Actualizado conforme al gasto estimado anual por alumno de 12.900 pesos en primaria y 19 900 pesos en secundaria. 3 IV Informe de Gobierno, 3.3 Transformación Educativa. Gasto promedio por alumno 20092010, p. 441. 2

.

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MANUEL ULLOA HERRERO

La educación preescolar será obligatoria para todos en los siguientes plazos: el tercer año de preescolar a partir del ciclo 2004-2005; el segundo año de preescolar a partir del ciclo 2005-2006; el primer año de preescolar a partir del ciclo 2008-2009. En los plazos señalados, el Estado mexicano habrá de universalizar en todo el país, con calidad, la oferta de este servicio educativo.

El Ejecutivo federal y los titulares de los gobiernos de los estados no han cumplido en esta materia con los términos establecidos por la ley. Es necesario tener presente que las obligaciones y las metas que no se cumplen, no son únicamente números, son sobre todo vidas irrepetibles de niñas y niños a quienes se les está robando, probablemente para siempre, el ejercicio de su derecho a la educación. La información disponible en el Anexo estadístico al IV Informe de Gobierno permite determinar cuántos grados dejaron de cursar las niñas y niños de tres a cinco años de edad que fueron afectados, entre el ciclo escolar 2004-2005 y el inicio del ciclo escolar 2010-2011, por esta omisión de las autoridades federales y estatales a sus obligaciones legales. Sin embargo, los resultados del Censo de Población y Vivienda de 2010, que se difundieron hace unos meses y se presentan en el siguiente cuadro, permiten precisar que las exclusiones en el ejercicio del derecho a la educación de la población de tres a cinco años de edad, que es la edad normativa para cursar la educación preescolar, son mayores de los que reportó el Ejecutivo federal en su IV Informe de Gobierno, así como en informes anteriores. EN EL EJERCICIO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 3 A 5 AÑOS DE EDAD EN MÉXICO EN 2010 IV Informe de Gobierno Edad 3 años 4 años 5 años Total

Población

Matrícula

1 917 464 1 929 318 1 961 048 5 807 830

757 042 1 907 899 1 929 441 4 594 382

% de atención 39.5 98.9 98.4 79.1

Censo de Población y Vivienda de 2010 Población

Asiste

2 184 989 2 185 466 2 164 779 5 535 234

330 143 1 195 970 1 890 684 3 416 797

% de atención 15.1 54.7 87.3 52.3

FUENTES: Anexo estadístico al IV Informe de Gobierno, p. 312, con proyecciones de población a mitad de año, Conapo, 2007; Estadísticas educativas de la SEP para el ciclo escolar 2009-2010 y Censo de Población y Vivienda 2010, INEGI.

Mientras que las cifras del IV Informe se refieren a tasas brutas de cobertura, que comparan la matrícula de cualquier edad en un grado escolar, con la población a la que normativamente le corresponde cursarlo, las cifras de los eventos censales permiten estimar tasas netas, haciendo visibles las

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exclusiones escolares que en este caso oculta el IV Informe del titular del Poder Ejecutivo del gobierno federal; todos estos grados no cursados de preescolar por las niñas y niños de tres, cuatro y cinco años de edad se suman a la ya enorme deuda social en educación que el Estado tiene con el ejercicio del derecho a la educación de la población en nuestro país. Con el propósito de contextualizar a escala internacional la educación preescolar en nuestro país, resulta conveniente señalar que la población de tres y cuatro años en varios países miembros de la OCDE cuenta con cobertura total en educación preescolar. Son los casos de España, Francia, Italia, Bélgica y Alemania; a éstos se suman otros con una tasa de cobertura mayor a 90%, como Dinamarca, Islandia, Nueva Zelanda, Noruega, Suecia y Reino Unido, y otros más con cobertura mayor a 80%, como República Checa, Hungría, Japón, Luxemburgo, Estonia e Israel. Nuestro país, para esas edades, tiene una cobertura de uno de cada tres niños (34.9%).4 El derecho a la educación es sobre todo el derecho a aprender Es importante recordar que la investigación educativa ha demostrado, desde hace muchos años y de manera reiterada, que para garantizar el ejercicio del derecho a la educación es condición indispensable asegurar el pleno ejercicio del derecho a aprender (porque solamente así es posible combatir las desigualdades en el aprovechamiento escolar que repercuten, a su vez, en la reprobación, la repetición, en la mayor edad en que incurre quien tiene que volver a cursar el mismo grado, que constituye una secuencia con alta probabilidad de llevar a la desescolarización definitiva del estudiante).5 Por tanto, hacer efectivo el derecho a aprender no es sólo una dimensión más del derecho a la educación, sino un requisito fundamental para lograr, globalmente, un equitativo ejercicio de aquel derecho. De esta manera, coincidimos con Rosa María Torres cuando afirma que el derecho a la educación debe entenderse, esencialmente, como derecho al aprendizaje.6 La eficacia interna de la educación básica Para observar el nivel de logro educativo de los alumnos de educación básica, el INEE ha venido desarrollado y aplicando las pruebas Excale (Examen 4 OECD, Education at Glance 2010: OECD Indicators, disponible en . 5 El sistema escolar, utilizando una terminología castrense llama “desertores” a aquellos que no es capaz de retener en sus aulas, para tratar de culpabilizarlos a ellos o a sus padres de su desescolarización. 6 Rosa María Torres, “Derecho a la educación es más que acceso de niños y niñas a la escuela”, ponencia presentada en el Simposio Ciutat.edu: Nuevos Retos, Nuevos Compromisos, Barcelona, Diputación de Barcelona, 9-11 de octubre de 2006.

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de calidad y logro educativo), que se aplican a muestras representativas de alumnos y tienen el propósito de conocer lo que éstos aprenden de los planes y programas de estudio que han llevado a lo largo de su educación básica. Los niveles de logro describen determinados perfiles de desempeño en los cuales se inscriben los resultados de todos los alumnos. Las pruebas Excale utilizan cuatro niveles que denominaremos, como lo hace el INEE, con números romanos.7 Dichos niveles son ascendentes y acumulativos. Los dos más bajos implican que los conocimientos y habilidades con que cuentan los alumnos son insuficientes, mientras los dos más altos significan que los estudiantes tienen un dominio sustancial o muy avanzado8 de los elementos del currículo, que son evaluados con pruebas a gran escala y por lo tanto se han alcanzado los propósitos de la educación.9

De acuerdo con estas pruebas, al finalizar la educación secundaria sólo 28% de los alumnos ha logrado los propósitos educativos establecidos para la materia de Español, y únicamente 21% los de Matemáticas, en 2008. • Ahora bien, si a los índices de acceso y permanencia de la generación 1998-2009, correspondientes a la educación primaria y secundaria, asociamos los índices de medición del cumplimiento de los propósitos establecidos en el currículo nacional, podemos estimar que de cada 100 niños que pudieron acceder a la primaria, al completar su educación secundaria sólo 18 lograron los propósitos establecidos para Español y únicamente 14 para Matemáticas. • Lo anterior signiica, de acuerdo con esta misma estimación, que entre 86 y 88 de cada 100 estudiantes de esa generación no pudieron ejercer su derecho a aprender en la educación básica, es decir: o no lograron terminarla o la terminaron con conocimientos y habilidades insuficientes. Hasta ahora, en los reportes de las aplicaciones de los Excale, el INEE ha descrito los niveles de logro utilizando las etiquetas Por debajo del básico, Básico, Medio y Avanzado. Para los propósitos del informe El derecho a la educación en México, INEE, 2010, optó por utilizar números romanos. 8 Los niveles de logro no son establecidos arbitrariamente ni a partir de criterios estadísticos. El INEE desarrolla niveles de logro con la participación de especialistas externos de cada asignatura, de diversas instituciones, utilizando una técnica en que se definen a partir de un análisis cualitativo y mucha discusión los contenidos evaluados del currículo que corresponden con la descripción genérica de cada nivel de logro. 9 Niveles de logro, en El derecho a la educación en México. Informe 2009, INEE, 2010 pp. 92 y 93. 7

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El derecho a lograr aprendizajes relevantes para la vida, eficacia externa de la educación básica ¿En qué medida lo aprendido permite desenvolverse y enfrentar los retos que suponen las sociedades de la información y del conocimiento? El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, responsable de coordinar la implementación de la prueba PISA en México, explica que sus resultados ofrecen la perspectiva que estamos buscando, ya que aluden a una población que en principio ya debió haber logrado aprendizajes fundamentales para continuar su formación y conducirse de manera competente en la vida adulta. Hay que tener presente que PISA evalúa otro tipo de logros educativos distintos de los propuestos en los planes de estudio. Su foco de atención son las habilidades y competencias necesarias para la llamada sociedad del conocimiento, tales como el pensamiento crítico, analítico y científico; la comprensión lectora amplia y el razonamiento matemático que comprenden lo que se ha dado en nombrar nuevas alfabetizaciones. En este sentido, PISA se distingue por evaluar las competencias básicas como Lectura, Ciencias y Matemáticas. El uso de los resultados de una evaluación externa como PISA permitirá apreciar qué tanto la educación básica está aportando en el desempeño de las competencias consideradas básicas o claves, conforme a su enfoque10 (cursivas mías).

Las principales conclusiones que podemos obtener del análisis de los resultados de la prueba PISA 2009 son las siguientes11 • El rendimiento que obtuvieron cuatro de cada diez estudiantes mexicanos colocó a esos jóvenes en los niveles inferiores (cero y uno) de la “escala global de lectura”. Al mismo tiempo, el aprovechamiento de cinco de cada diez alumnos que fueron evaluados en nuestro país sólo permitió a esos jóvenes alcanzar los niveles mínimos de las escalas globales de México en PISA 2009, INEE, 2010. El análisis de los resultados de la prueba PISA 2009, que se presenta en este apartado, corresponde a un ensayo que fue preparado por Carlos Muñoz Izquierdo y el autor, con la colaboración especial de Manuel Bravo, y que fue publicado como Debate Educativo en la revista Educación 2001, núm. 188, enero de 2011, con la colaboración de varios miembros del Grupo de Redacción del Observatorio Ciudadano de la Educación. Posteriormente, los autores elaboramos una segunda versión revisada y ampliada que fue publicada con el título “Últimos en la prueba PISA”, en el núm. 401 de la revista Nexos, correspondiente al mes de mayo de 2011. 10

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Matemáticas y Ciencias. Por tanto, cuatro y cinco de cada diez alumnos mexicanos (dependiendo de la escala que se tome como punto de referencia) no pudieron alcanzar el “nivel 2” de cada una de las escalas mencionadas, el cual, según afirman los autores del PISA, representa el mínimo de las competencias que son necesarias para poder desempeñar adecuadamente los roles que, en las sociedades contemporáneas, han sido asignados a la población adulta. Es cierto que algo ha avanzado nuestro país, en este sentido, durante la presente década (como lo refleja el documento elaborado por el INEE);12 pero al compararlo con el desempeño de otros países en condiciones semejantes al nuestro, este avance resulta notoriamente insuficiente, además de que este problema tiene para México en su conjunto –y, más específicamente, para los sectores más desfavorecidos de su población–, importantes e indeseables consecuencias.13 • La airmación sostenida por la OCDE y el INEE en el sentido de que el avance logrado por México durante el periodo 2006-2009 indica que nuestro país se está encaminando a alcanzar el puntaje en Matemáticas que fue propuesto por el presidente Calderón como meta para el final de su sexenio de gobierno es bastante simplista, porque se basa en la observación de que en ese periodo, México logró un avance de 13 puntos de rendimiento en Matemáticas, los cuales representan 50% de los que el país se propuso avanzar entre los años 2006 y 2012. De este dato, la OCDE deduce que es muy probable que México alcance la meta citada durante la segunda mitad del presente sexenio. • Es importante señalar que tal inferencia parte del supuesto de que la tasa de mejoramiento del puntaje mencionado será lineal (o constante). Ello significa que quienes la hicieron pasaron por alto la alta probabilidad de que, como es frecuente en estos casos, esa tasa evolucione en forma asintótica. Por tanto, no sería difícil que la velocidad de su mejoramiento sea más lenta o aun regresiva durante los años finales del sexenio.14 • Acerca de esa meta conviene recordar que para alcanzar el objetivo núme­ ro 1 (elevar la calidad de la educación para que los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo) es necesario que cuenten con medios para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al desarrollo nacional. El Programa Sectorial de Educación 2007-2012 se propuso la meta de “Información sobre México en PISA 2009”, Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, diciembre de 2010. 13 “El contexto de los resultados de PISA 2009”, Observatorio Ciudadano de la Educación, debate elaborado bajo la responsabilidad de Carlos Muñoz Izquierdo, con la colaboración de Manuel I. Ulloa y Manuel Bravo (participante invitado), en Educación 2001, núm. 188, enero de 2011, pp. 7-14. 14 Idem. 12

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elevar los resultados de la prueba PISA de los 392 puntos obtenidos en la prueba de 2003 a 435 en 2012.15 Cabe señalar que no se trata de una meta ambiciosa, ya que se ubica apenas 6.75% por arriba del límite superior del nivel 1 de desempeño, que resulta insuficiente en la escala global de Lectura y 3.55% arriba de ese mismo nivel 1 de desempeño global de Matemáticas; de manera que, de alcanzarse la meta de este sexenio, nos mantendrá en la mediocridad del desempeño educativo, muy por debajo de los promedios alcanzados por los países miembros de la OCDE ya referidos en este ensayo y previsiblemente ocupando de nueva cuenta el último lugar entre los países miembros de la OCDE en 2012. • Por último, es necesario destacar que la comparación de resultados de la prueba PISA a nivel nacional entre estudiantes de 15 años de edad que cursaban secundaria y los de esa misma edad inscritos en educación media superior, que presenta el resumen ejecutivo del INEE16 en su página 12, se muestran enormes brechas desfavorables para quienes cursan la educación secundaria, tanto en las escalas globales de Lectura, en la que 60.4% de los alumnos que cursaban secundaria se ubicaron debajo del nivel medio o suficiente, como en la escala global de Matemáticas, donde en esta misma situación se encontraba 68.8% de los estudiantes de secundaria. • También las subescalas de comprensión lectora muestran esas grandes diferencias. En efecto, 56.5% de los estudiantes mexicanos de secundaria quedó ubicado debajo del “nivel medio” (o suficiente) de la subescala que valora la adquisición de la competencia más elemental (la cual es necesaria para “acceder a –y recuperar–” la información existente). El 63.4% de la misma población se colocó en la misma situación, en la escala que mide una competencia intermedia (que se refiere a la actividad de “integrar e interpretar”), y finalmente 56.5% de la misma tampoco alcanzó el nivel que es considerado por el PISA como “suficiente”, en la escala que mide la competencia más compleja (que se ejercita en la actividad de “reflexionar y evaluar”). Lamentablemente estos datos confirman, una vez más, que la calidad de la educación recibida por los jóvenes mexicanos que se encuentran concluyendo su educación secundaria deja mucho que desear. • Estas diferencias obligan a realizar un análisis más detallado y con mayores elementos de información acerca de sus causas y consecuencias, ya que es previsible que los procesos de exclusión con los que se asigna 15 Programa Sectorial de Educación 2007-2012, Secretaría de Educación Pública 2007, Indicadores y metas, p. 15. 16 Véase la p. 12 del documento citado.

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la insuficiente oferta escolar pública de educación media ocasionen una selección educativa que maquilla las dramáticas insuficiencias de la educación básica en los resultados que obtienen los alumnos seleccionados para ingresar en la educación media. Podemos concluir que las exclusiones del derecho a aprender, que hemos documentado en este estudio, demuestran que estamos muy lejos de que el Estado garantice el ejercicio del derecho a la educación básica de la población de nuestro país, lo que pone de manifiesto que las políticas y los programas establecidos por el Estado mexicano con ese fin han sido ineficaces tanto para modificar las desigualdades sociales de origen como para lograr aprendizajes relevantes, eficaces y pertinentes en nuestra sociedad. De esta manera se puede apreciar que la catástrofe educativa dejó de ser silenciosa17 para volverse cada vez más escandalosa y afectar cada día más ámbitos en la vida de todos los que formamos la nación. El estado que guarda el ejercicio del derecho a la educación de la población en el país, y con base en él la satisfacción o insatisfacción de sus necesidades educativas, constituye un panorama desolador. Destacan como causas de este desastre en primer lugar las políticas económicas y sociales del gobierno federal, y específicamente de su política educativa, que hemos podido evaluar con los análisis desarrollados en este estudio. Como parte de estas políticas, pero relacionadas con un contexto más general, destacan el insuficiente financiamiento de la educación, la equivocada asignación de los insuficientes recursos captados, así como su uso ineficiente y opaco; la supuesta “descentralización educativa” y la simbiosis atípica que se da entre la SEP y la cúpula del SNTE por la cual el Estado ha renunciado a la rectoría de que es responsable en materia de educación para cederla a favor del SNTE y que “[…] revela una subordinación recíproca de funciones atípicas en cada una de las partes, que ha agregado gran complejidad al panorama educativo”.18 Las nuevas estrategias para la educación A partir de este análisis es posible establecer un diálogo informado que permite construir, con la participación efectiva de la sociedad mexicana, 17 Gilberto Guevara Niebla, La catástrofe silenciosa, México, Fondo de Cultura Económica, Sección de Obras de Educación, 1992. 18 Informe que presentó el 2 de junio de 2010, al Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea General de Naciones Unidas en el 14° periodo de sesiones, el relator especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, Vernor Muñoz, párrafos 53 y 54.

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los consensos necesarios para definir, con una visión prospectiva compartida, las políticas que requiere la transformación educativa de nuestro país, en los ámbitos nacional, estatal y local. Para ello es condición necesaria establecer una nueva relación entre la sociedad y el Estado, entendido éste como los órdenes y niveles de gobierno. Esta nueva relación supone el reconocimiento pleno e irrestricto del Estado a los derechos humanos personales y sociales de todos los mexicanos, y en particular para garantizar el ejercicio pleno del derecho a la educación de la población. El derecho a la educación debe ser considerado fundamentalmente como el derecho a aprender a lo largo de toda la vida, en diferentes ambientes, incluidos los escolares, como exigencia de la plena realización del ser humano en su sentido integral, que comprende sus dimensiones intelectual, afectiva, sensitiva, motora y corporal. La educación en derechos humanos debe ser la llave para acceder y hacer exigibles todos los demás derechos personales y sociales como condición necesaria, aunque no suficiente, para hacerlos plenamente vigentes y garantizar su integralidad. De esa manera se pueden interrelacionar y complementar los derechos cívicos y políticos (llamados de primera generación); los económicos, sociales y culturales (de segunda generación); los derechos colectivos (de tercera generación), que son el derecho a la paz, a la información y a otros “[…] derechos subjetivos e intereses legítimos que pertenecen a personas indeterminadas y a diversos grupos sociales distribuidos en varios sectores y que se refieren a ámbitos como el consumo, el medio ambiente, el patrimonio de la humanidad, entre otros” (Héctor Fix Zamudio); los nuevos derechos de cuarta generación, que se están incorporando más recientemente a los textos legales y constitucionales, como la prevención de la violencia contra las mujeres; aquéllos destinados a prevenir y eliminar toda forma de discriminación, a garantizar el ejercicio de los derechos de personas con capacidades y necesidades diferentes, así como los de los migrantes y los vinculados al aprovechamiento de los progresos de la ciencia y el desarrollo tecnológico “en términos que puedan también abarcar a la ciencia y a la tecnología como elementos que modifican el concepto de espacio o ámbito en el que se manifiestan, profundizan y desarrollan los derechos humanos” (Javier Bustamante Donas). Asimismo, el derecho al acceso a las tecnologías de la información dentro del contexto de una sociedad del conocimiento al servicio de todos, procurando el bienestar integral y social de toda la población. Estos derechos humanos son universales, inalienables, irrenunciables, imprescriptibles y progresivos, mediante el surgimiento y reconocimiento en nuestra sociedad de nuevos derechos humanos personales y sociales.

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Arnaldo Córdova, en su artículo “Cómo surgen y son reconocidos los derechos humanos”,19 expresa: Todos los procesos nacionales modernos de desarrollo democrático y de edificación del Estado de derecho, que han sido reconocidos ampliamente implican, en todos los casos, una limitación constante y creciente del poder del Estado y una extensión concomitante de la libertad y también del poder del ciudadano (que se revela en su participación y en su facultad de decidir en la esfera política, así como en la protección dentro del orden público de sus necesidades e intereses). De hecho, es eso, precisamente, lo que define y da significado al Estado democrático de derecho. El tema de los derechos humanos, en particular, tiene sentido sólo en esa perspectiva.

Al referirse, en ese artículo, a la reforma constitucional de los derechos humanos en nuestro país, que acaba de publicarse en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el pasado 10 de junio, expresa: […] es un acto formal de reconocimiento de los derechos que, en la nueva letra de la Carta Magna, implica también el reconocimiento de los instrumentos jurídicos superiores, en el orden internacional, que son los tratados y convenios en los cuales dichos derechos constan y son reconocidos por la comunidad mundial. Lo primero significa que la defensa y la protección de tales derechos es una obligación ineludible del Estado mexicano y de sus instituciones. Lo segundo, que esos derechos ya han sido reconocidos y legitimados por el orden jurídico internacional y que sus instituciones de impartición de justicia, como las cortes y los tribunales internacionales, deben velar por su protección e integridad.

Y concluye manifestando, en su último párrafo: […] jamás podremos hacer menos al Estado como organizador de la vida social; pero, si prevalece el respeto y el interés por la persona humana, deberá ser un Estado cada vez más y más reducido en su poder, en su capacidad de agresión y cada vez más comprometido con el bienestar y la felicidad de la persona humana. Y la base ineludible de esa transformación lo serán siempre los derechos humanos que deben seguir desarrollándose y creciendo en calidad y número.

Concretar la vigencia del derecho a la educación, entendido fundamentalmente como el derecho a aprender, en el marco de esta nueva relación Publicado en la sección de Opinión del periódico La Jornada el domingo 24 de julio de 2011. 19

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entre la sociedad y el Estado, implica un cambio del paradigma educativo, donde el objetivo fundamental es construir la capacidad personal y social de aprender a aprender a cualquier edad y a lo largo de toda la vida,20 centrada en la atención de las necesidades e intereses de aprendizaje de los estudiantes (Gabriel Cámara), en una relación horizontal de reconocimiento y respeto a la dignidad de la persona y a sus derechos humanos entre maestros y estudiantes, donde no pueden tener lugar las relaciones verticales y autoritarias que caracterizan al sistema escolar. Estas nuevas relaciones deben establecerse entre aprendiz y tutor (Gabriel Cámara) o entre el experto y el novicio (Goéry Delacôte). Estos autores evocan la metáfora del aprendizaje tradicional de los oficios, en el que el aprendiz puede observar al maestro que muestra cómo se hacen las cosas, en procesos visibles que generan condiciones para que tenga lugar el aprendizaje. Pero que, cuando son trasladados al ámbito escolar, el maestro debe ser capaz como tutor (Cámara) o como “acompañante cognitivo” (Delacôte), de exteriorizar procesos del conocimiento que generalmente están implícitos por medio del desarrollo de un conjunto de estrategias, métodos, actividades y recursos destinados a hacer explícitos al aprendiz o novicio esos comportamientos expertos, de manera que a través de ellos el aprendiz o novicio pueda observarlos, compararlos con lo que éste ya sabe y sus modos de pensar, y ponerlos en práctica con la guía del tutor o el experto y de otros estudiantes que cumplen funciones de tutores o expertos (Delacôte). La relación tutora debe partir siempre de lo que ya sabe el aprendiz, de sus experiencias y relaciones vitales, así como de sus niveles de desarrollo y maduración. Sus procesos deben sistematizarse siempre en reportes escritos de manera personal tanto por el aprendiz como por el tutor, de manera tal que éstos se hagan explícitos y documentados. Así, al ofrecer otras tutorías, unos u otros podrán demostrar la socialización de sus aprendizajes (Cámara). El aprendiz debe tener la libertad de optar por temas de su interés que le ofrece el tutor, porque los domina, y debe tener autonomía para construir sus aprendizajes más allá de los contenidos fragmentados de los programas escolares, con acceso a todos los recursos de que disponga (Cámara). La función de tutor o experto debe estar sustentada en el imperativo ético de ofrecer tutoría sólo en los temas que domina, que deben ser ampliados mediante la profesionalización personal y el trabajo colegiado de los maestros, por medio de la construcción de comunidades de aprendizaje creadas en un ambiente de cooperación y solidaridad, en antítesis a la destructiva competencia individualista, que impide sinergias. Las comunida“La educación encierra un tesoro”, Informe de la Comisión Internacional de la Educación para el Siglo XXI, presidida por Jacques Delors, UNESCO, 1996. 20

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des de aprendizaje, por medio de estas redes pueden relacionar su trabajo con otras comunidades de aprendizaje, que incluyan además de los aprendices y tutores la participación de los padres de familia y de otros miembros que integran las comunidades (Cámara), a las que se deben las escuelas en los distintos ámbitos en que operan. Estos cambios en las relaciones entre estudiantes y maestros deben reconocer la diversidad, aprender interculturalmente de las diferencias, ser socialmente incluyentes y, como ya se mencionó, cooperativos y solidarios. Estas nuevas relaciones demandan alinear, de manera coherente con ellas por ser las sustantivas, las relaciones con las autoridades escolares y los distintos niveles y órdenes de gobierno, así como la gestión educativa en su conjunto, con participación efectiva de la sociedad en la toma de decisiones a nivel local, estatal y nacional. La prioridad en las relaciones de aprender a aprender a lo largo de toda la vida debe subordinar la prioridad y secuencia de los cambios institucionales de gestión y normatividad, a diferencia de como ocurre en el modelo educativo actual, en el que el derecho a la educación, entendido como el derecho a aprender a aprender, se encuentra subordinado a ellas. En esta nueva lógica los espacios y ambientes de aprendizaje, los recursos, los calendarios y horarios, deben planearse, organizarse y realizarse conforme al ejercicio de este derecho, en el marco de una interrelación vital con la sociedad y la naturaleza. De acuerdo con lo anterior, deben volverse espacios y ambientes de aprendizaje comunes, sin fronteras entre ellas, las modalidades presencial, a distancia y de aprendizajes situados, de manera que se incluyan en los procesos educativos todas aquellas ventajas y recursos que ofrecen las sociedades de la información y el conocimiento, pero sin prescindir en ellas de lo fundamental, que es la socialización de los aprendizajes, que únicamente pueden aportar las relaciones entre personas y de manera privilegiada las relaciones basadas en el afecto, el interés, el respeto, la solidaridad y el compromiso entre los seres humanos. En el marco de estas nuevas relaciones entre las personas y entre la sociedad y el Estado, carece de sentido el centralismo disfrazado desde 1992 como “descentralización educativa”. Tampoco puede seguir teniendo vigencia “la simbiosis atípica” que existe entre la SEP y el grupo de poder que constituye la cúpula del SNTE, por la que la primera ha renunciado a la rectoría del Estado y la ha cedido al segundo, quien formula e impone las políticas educativas con las que el sistema escolar simula que “enseña”, a pesar de que los diferentes instrumentos que se aplican para evaluar su eficacia interna y externa, al margen de sus deficiencias, insuficiencias y omisiones demuestran, de manera reiterada y coincidente, que la inmensa mayoría de quienes las padecen en el sistema escolar no aprenden.

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En las nuevas relaciones de aprendizaje ya no se trata de “enseñar” un cuerpo de conocimientos e informaciones, que están contenidos en los planes y programas de estudio, y que están programados para impartirse por materias o áreas, en un ciclo escolar o durante los ciclos que integran un nivel escolar, con base en una secuencia, un calendario y un horario escolar uniforme, que no atiende a la diversidad ni a los ritmos de las necesidades de aprendizaje de las personas y de sus comunidades de aprendizaje. Porque esos cuerpos de conocimiento están cada vez más expuestos a una rápida obsolescencia, debido a los mayores, cualitativamente distintos y cada vez más veloces cambios, en la creación, innovación y difusión de los nuevos conocimientos, que se asocian a la posibilidad de acceder, almacenar y transmitir enormes volúmenes de información (Tedesco). Ahora se trata de aprender para adquirir y construir (con autonomía, diría Cámara) de manera holística, con enfoques interdisciplinarios, metodologías y procedimientos que los permitan crear, innovar y actualizar, de manera relevante y pertinente a lo largo de toda nuestra vida, nuevos conocimientos, capacidades, hábitos, valores y actitudes de manera integral en nuestra vida intelectual, afectiva, emocional, sensorial y corporal. EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR Es necesario recordar que, después del movimiento estudiantil de 1968, el gobierno federal impulsó una política de crecimiento acelerado de la educación media superior (EMS) en el país desde los años setenta, con la finalidad de ampliar las oportunidades de acceso,21 pero también con la de dar al gobierno federal el control de las instituciones de nueva creación y disminuir así la presencia de las universidades autónomas en este nivel educativo22 e impulsar en cambio la educación tecnológica, favoreciendo en ella las opciones terminales, que limitaran las aspiraciones de educación superior de la población, así como la creación de instituciones de bachillerato desarticuladas de las universidades autónomas y de las instituciones de educación superior técnicas.23 El impacto que tuvo en la educación secundaria el Plan para el Mejoramiento y la Expansión de la Educación Primaria en México 1959-1970, más conocido como “Plan de once años”, fue muy significativo al multiplicar siete veces su matrícula, que pasó de atender a 157 .248 alumnos en 1958 a 1.102.217 de estudiantes en 1970. 22 Perspectivas de la educación media superior (a finales del sexenio), Observatorio Ciudadano de la Educación, en revista Este País, núm. 240, abril de 2011. 23 Que incluyen las preparatorias federales y estatales, el Colegio de Bachilleres, los telebachilleratos, la Educación Media a Distancia (EMAD), los Cecyte y el Conalep, que imparten directamente los gobiernos federal y de los estados, de manera centralizada o por medio de organismos descentralizados. 21

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EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA DE EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR EN MÉXICO ENTRE LOS CICLOS ESCOLARES 1970-1971, 1982-1983, 2000-2001 Y 2008-2009 POR MODALIDAD SEGÚN SOSTENIMIENTO

Modalidades y sostenimiento Bachillerato tecnológico Gobierno federal Gobiernos de las entidades Gobiernos federal y estatales Universidades autónomas Mercado-privadas Suma Educación profesional técnica Gobierno federal Gobiernos de las entidades Gobiernos federal y estatales Universidades autónomas Mercado-privadas Suma Bachillera universitario Universidades autónomas Bachillerato general Gobierno federal Gobiernos de las entidades Gobiernos federal y estatales Mercado-privadas Suma Educación media superior Gobierno federal Gobiernos de las entidades Gobiernos federal y estatales Universidades autónomas Mercado-privadas Suma total

1970-1971

1982-1983

2000-2001

2008-2009

64 100

314 500

64 100

314 500

64 100

314 500

613 689 125 120 738 809 19 685 72 815 831 309

761 100 270 312 1 031 412 29 041 117 750 1 178 203

9 400 2 700 12 100 8 600 13 200 33 900

171 200 19 700 190 900 31 000 79 700 301 600

71 843 179 551 251 394 29 533 80 614 361 541

64 347 228 744 293 091 20 941 52 932 366 964

111 500

378 000

415 818

451 195

27 000 27 000 76 900 103 900

77 800 164 200 242 000 299 400 541 400

111 053 671 794 782 847 564 268 1 347 115

123 439 1 142 540 1 265 979 661 481 1 927 460

73 500 29 700 103 200 120 100 90 100 313 400

563 500 183 900 747 400 409 000 379 100 1 535 500

796 585 976 465 1 773 050 465 036 717 697 2 955 783

948 886 1 641 596 2 590 482 501 177 832 163 3 923 822

FUENTE: elaboración propia con base en información del Anexo del Sexto Informe de Gobierno del Poder Ejecutivo Federal 1994; “La estructura de la matrícula en la EMS, en el ciclo escolar 2008-2009”, integrado por la Subsecretaría de Educación Media Superior de la SEP, enero de 2008; Sistema de Consulta Interactiva de Estadísticas Educativas de la SEP, consultado el 29 de agosto de 2011, en , y Panorama Educativo de México, Indicadores del Sistema Educativo Nacional 2009, Educación Media Superior, INEE, agosto de 2011.

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El cuadro anterior muestra, a manera de resumen general, la evolución de la matrícula de EMS, por “modalidad” según sostenimiento, para los ciclos escolares 1970-1971; 1982-1983; 2000-2001 y 2008-2009. Entre los ciclos escolares 1970-1971 y 1982-1983, la matrícula de este nivel educativo en su conjunto aumentó en 464.6%; entre ese último ciclo escolar y 1990-1991 en 36.8%; en la siguiente década en 40.7% y de 2000-2001 a 2008-2009 ha incrementado en 32.8 por ciento. Mediante esta política, para el último ciclo escolar los niveles de gobierno federal y de los estados atienden a dos de cada tres alumnos (66%) inscritos en este nivel educativo,24 lo cual constituye, en términos relativos, el doble de participación que tenían en el ciclo escolar 1970-1971, en el que atendían respectivamente 23.5 y 9.5% de la matrícula total de la EMS, en tanto que la participación de las universidades autónomas disminuyó de 38.3%, que atendía en ese ciclo escolar, a 12.8% en el ciclo escolar 20082009, lo que redujo a una tercera parte la participación que tenía en el ciclo escolar 1970-1971. Las exclusiones de la educación media superior en la población adulta de 18 años y más y en la población de 15 a 17 años de edad De 71 712 338 de personas de 18 años o más que residen en nuestro país, 50 305 590 no habían iniciado o terminado su educación media superior, lo cual significa que siete de cada diez mexicanos (70.1%) se encontraban en este caso en 2010. Por otra parte, la población que se inscribe en primer grado de primaria cuando tiene seis años de edad y sigue una trayectoria escolar regular, mientras cursa su educación básica, egresa a los 14 años de edad, y cuando tiene entre 15 a 17 años se encuentra en el rango de edad para cursar la eduación media superior.25 El Censo de Población de 2010 registró a 6 710 948 jóvenes que integraban ese grupo de edad, de los cuales 4 499 305 (67%) asistían a la escuela; pero únicamente 2 960 465 de ellos (44.1%) asistían a la EMS, lo que permite confirmar que la mayoría de los jóvenes de ese grupo etario continúa excluida de este nivel de enseñanza. Esta situación se compara, de manera muy desfavorable para México, con los países que integran la Unión Europea y los países miembros de la 24 Panorama Educativo de México, Indicadores del Sistema Educativo Nacional 2009, Educación Media Superior INEE 2011. 25 Idem.

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OCDE, que tienen tasas promedio de escolarización de 84.9 y 81.5%, respec-

tivamente, y específicamente con aquellos países con los que competimos debido a los tratados comerciales que han sido suscritos, como Estados Unidos (80.8%) y Canadá (80.2%) en América del Norte, o que forman parte de la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), como la República de Corea, con una tasa de 88.5%, o en la región de América Latina, donde Brasil tiene 76.4 por ciento. Además, el gasto por alumno de bachillerato en nuestro país (1 460 dólares estadounidenses) es la sexta parte del que destinan Japón y la Unión Europea; cuatro veces y media inferior al de Canadá y siete veces menor al de Estados Unidos. Estas diferencias se traducen también en una menor calidad de vida y condiciones para el desempeño profesional de nuestros docentes, en carencias e insuficiencias de infraestructura, instalaciones, servicios, equipamiento e insumos, mobiliario escolar, así como de material didáctico para sus estudiantes y en general para toda la comunidad en las escuelas. La grave exclusión escolar de los jóvenes en nuestro país ha tenido y sigue teniendo consecuencias sociales, económicas, políticas y culturales cada vez más graves, que son ampliamente conocidas y reconocidas por todos, en el enorme grupo de jóvenes sin oportunidades de estudio y sin oportunidades de trabajo, que son menores si tomamos en consideración que las instituciones públicas de EMS atienden a uno de cada tres jóvenes de 15 a 17 años de edad (34.75 por ciento). Por otra parte, 23.1% de la población de 15 a 17 años de edad que asiste a la escuela, pero no a la EMS, se encuentra cursando con mayor edad todavía su educación básica, y en caso de acceder a la EMS posteriormente lo hará en una proporción menor al grupo de 15 a 17 años. Mientras que un pequeño grupo de alumnos que iniciaron su educación básica adelantados a su edad y que se pueden estimar en cerca de 100 mil estudiantes, ya concluyó sus estudios de EMS y se encuentra asistiendo a instituciones de educación superior, junto con aproximadamente otros 27 400 estudiantes, también adelantados, que cursan la educación profesional técnica o comercial posterior al bachillerato. El INEE, con base en la información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2008 (ENIGH), estimó una tasa de cobertura neta de 49.8% para ese grupo de edad, mayor en 5.7 puntos porcentuales a la que se obtiene por medio de las cifras censales de 2010. Aún mayor es la diferencia (en más de 20 puntos porcentuales) con la cobertura de cerca de 65% que el secretario de Educación Pública ha declarado recientemente tiene nuestro país:

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Indicó que se requieren inversiones multimillonarias para ampliar la cobertura en educación media superior, pero pese a ello se lleva el ritmo que se propuso en este sexenio. “Arrancamos con 58 por ciento de cobertura y nos propusimos llegar a 68 por ciento en media superior, ya estamos en casi 65 por ciento.26

Sin embargo, ambas tasas deberán corregirse a la baja; la del INEE, cuando se tomen en cuenta las cifras del censo y se revise la subnumeración en que incurrió el Conapo en sus proyecciones de población 2005-2050; la del secretario de Educación Pública, cuando además de lo anterior, al cumplir su obligación de rendir cuentas a la sociedad, pretenda confundir a la opinión pública con fines propagandísticos y deje de presentar el índice de cobertura bruta, como si se tratara del de cobertura neta.27 En este segundo caso, la SEP dispone de información y por medio de ella conoce perfectamente que la tasa de cobertura de la población que asiste a la educación media superior es de 44.1%, y que la de la población con una edad diferente a la del grupo de 15 a 17 años de edad, ya sea la menor de 15 años o la de 18 años y más, tienen tasas de cobertura notablemente inferiores a las de la población del grupo de 15 a 17 años. En cuanto a la desigualdad de oportunidades educativas, cabe destacar que el INEE reconoce que Proporcionalmente, menos jóvenes rurales e indígenas están en condiciones de asistir a la EMS que sus pares urbanos. En 2008, 53.9% de los jóvenes entre 15 y 17 años de las zonas rurales contaban con educación básica completa, antecedente escolar para cursar la media superior; esta cifra es aún menor para los jóvenes indígenas (aun cuando no la precisa), en comparación con 71.9% que sus pares urbanos reportaron contar con secundaria completa.

La causa fundamental de estas exclusiones está relacionada con el insuficiente crecimiento de la economía y el empleo, que ha sido una constante desde principios de los años ochenta, cuando fue impuesto el llamado Entrevista al maestro Alonso Lujambio Irazábal, publicada en periódico La Crónica de Hoy de fecha 3 de agosto de 2011, y citada el 9 de agosto por la Subsecretaría de Educación Media Superior en la dirección de su página: . 27 Mientras que el índice de cobertura bruta relaciona los alumnos de cualquier edad que asisten a la EMS, con la población del grupo de edad al que le corresponde cursarla. En este caso, de la población de 15 a 17 años el índice de cobertura neta relaciona únicamente a la población de este grupo de edad que asiste a la EMS, con toda la población de ese mismo grupo de edad a quienes les corresponde cursarla. Esto constituye una medida más precisa de las oportunidades con que cuentan los jóvenes de esa edad para cursarla. 26

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“modelo económico neoliberal”, que ha acentuado la desigualdad en la distribución del ingreso y ha incrementado la pobreza, como lo ha documentado Julio Boltvinik con el Método de Medición Integral de la Pobreza (MMIP)28 y que, con una metodología discutible, reconoce también el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). El documento “La estructura de la matrícula en la EMS en el ciclo escolar 2008-2009”, integrado por la Subsecretaría de Educación Media Superior de la SEP en enero de 2008, confirma lo anterior cuando afirma: Como se ilustra en la gráfica siguiente, en México, los grupos de ingresos altos tienen tasas de asistencia a la EMS de casi 100 por ciento, similares a las de los países desarrollados; en cambio, entre los deciles de más bajos ingresos, en 2002 sólo una pequeña fracción, poco más de 10 por ciento, de los jóvenes accede a los servicios de EMS, y éstos pueden llegar a ser de muy baja calidad. Las diferencias en la calidad de las escuelas son un obstáculo que debe atenderse para que existan condiciones que permitan a todas las escuelas y subsistemas avanzar en una misma dirección.

La incapacidad para retener a los alumnos que acceden a este nivel educativo, para promoverlos oportunamente y lograr que egresen con eficacia interna y externa de este nivel educativo, es otro de los graves problemas que ha sido incapaz de resolver el sistema educativo en la EMS. Durante el ciclo escolar 2007-2008 la EMS en su conjunto sólo retuvo a 84 de cada 100 alumnos que ingresaron a ella al inicio del ciclo escolar; 85.7% en la modalidad de bachillerato “general”, en el cual la SEP incluye al bachillerato universitario; 83.8% en la de bachillerato tecnológico, y 77.3% en la de educación profesional técnica.29 Aun cuando en el índice de Panorama Educativo de México, Indicadores del Sistema Educativo Nacional 2009, Educación Media Superior INEE 2011, se ofrece información por sostenimiento sobre las tasas de eficiencia terminal para el ciclo escolar 2007-2008, ésta no se encuentra disponible en el CD ROM del Anexo electrónico de la publicación, como ocurre también con las tasas de desescolarización,30 desagregadas por sostenimiento para ese mismo año. Por esta razón, y únicamente como dato de referencia, se 28

Véase la página de Evalúa DF, . 29 Panorama Educativo de México, Indicadores del Sistema Educativo Nacional 2009, Educación Media Superior INEE 2011. 30 Las estadísticas oficiales dan a la salida intracurricular de estudiantes de la escuela la denominación de “deserción” con una connotación castrense que busca culpabilizar a los alumnos y a los padres de familia como autores de su salida de la escuela. En su lugar, me parece que lo apropiado es denominar a este concepto como “desescolarización”, debido a la incapacidad y la

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incluyen las publicadas en el IV Informe de Labores de la SEP para ese ciclo escolar, no sin antes advertir que los métodos que emplea la SEP para calcularlos suscitan muchas dudas y es probable que estén sobreestimados. De acuerdo con dicho informe, la eficiencia terminal en la educación profesional media fue de 42.4% y la de los bachilleratos general y tecnológico de 61 por ciento. A las causas anteriores que explican la falta de acceso, permanencia y eficiencia de la EMS, se suman también la falta de relevancia y pertinencia para los jóvenes en los contenidos de los planes y programas de estudios que ofrecen las instituciones que imparten los distintos “modelos educativos”; las relaciones impersonales tradicionales entre maestros y alumnos basados en la enseñanza verbalista y memorista, que son reforzados punitivamente por los criterios y sistemas de evaluación vigentes, al margen de las necesidades y condiciones de aprendizaje de los alumnos, que no motivan el interés de los estudiantes ni contribuyen a dar sentido a cursar estos estudios, que carecen de relación con sus experiencias vivenciales, que se encuentran asiladas del búnker de su aula. En este sentido es conveniente estar conscientes, como lo hace notar el doctor José Bazán Levy,31 que actualmente los estudiantes no pueden dejar de contrastar la flexibilidad y rapidez con la que pueden acceder y cambiar en otros ambientes de aprendizaje, en los que participan fuera de la escuela, con la rigidez de las largas y en muchas ocasiones monótonas y aburridas exposiciones tradicionales de clase de los maestros, y a quienes sus alumnos no pueden cambiar oprimiendo el control de la comunicación móvil o el botón izquierdo del ratón de la computadora en internet, como lo hacen cuando esa situación ocurre fuera de las aulas. Por otra parte, la cada vez más reducida inserción al mercado de trabajo tampoco reconoce diferencias en términos de calidad de actividades, remuneración o prestaciones entre quienes han cursado o no este nivel escolar. Nuevas estrategias para la educación media superior Como se indicó en el apartado de nuevas estrategias en la primera parte de este documento, las estrategias que se plantearon en lo general para toda falta de estrategias del sistema escolar para retenerlos en sus aulas, como lo he venido haciendo en los trabajos que he publicado desde hace varios años. 31 Comentarios del doctor José Bazán Levy en la Mesa de Análisis de EMS, en la sesión académica, con motivo de la Cátedra Pablo Latapí Sarre de Observatorio Ciudadano de la Educación, celebrada el 4 de agosto de 2011 en las instalaciones del Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación (IISUE) en el Centro Cultural Universitario de la UNAM.

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la educación son aplicables en este nivel educativo, pero de manera específica para la EMS se proponen las siguientes nuevas estrategias: Debe superarse la desarticulación y discordancia que el gobierno federal generó con sus políticas y acciones en este nivel educativo, para conformar, con la participación de todas las instituciones públicas y fundamentalmente de quienes las integran, un Sistema de Educación Media Superior con pleno respeto a la identidad, diversidad y autonomía de las instituciones públicas que imparten estudios en este nivel educativo, con el fin de promover y fortalecer la investigación sobre este nivel educativo y proponer acciones para alcanzar acuerdos, coordinar actividades y establecer convenios, con metas de referencia común en materia de investigación, formación docente y de difusión. No se trata de sumar a las instituciones en una lógica de simple integración administrativa como lo pretende la RIEMS; […] se trata de, con absoluto respeto de la autonomía y del perfil de independencia de cada institución, ingresar a las estructuras y plataformas pedagógicas, tecnológicas, sociales, de optimización de recursos modernos en beneficio de los aprendizajes de sus alumnos.32

Esta propuesta se basa en que los sistemas educativos eficaces trabajan articulados entre sí, propician la flexibilidad y el intercambio de experiencias, así como la movilidad de estudiantes y profesores, dentro de un esquema de cooperación académica y trabajo conjunto, sin demérito de su autonomía, de su perfil institucional y de sus propios objetivos y metas, lo que puede contribuir para hacer una realidad la universalización de la educación media superior.33 En este contexto es fundamental recuperar la articulación de este nivel educativo con la educación superior universitaria y técnica, ya que es a partir de la capacidad de investigación, formación profesional y difusión 32 Intervención de Axel Didriksson Takayanagi, secretario de Educación del Gobierno del Distrito Federal en el Foro Interinstitucional Metropolitano de Educación Media Superior, celebrado en el Palacio de Minería los días 12 y 13 de noviembre de 2007. 33 Como fue propuesto en el primer Foro Interinstitucional Metropolitano de Educación Media Superior, que se celebró en el Palacio de Minería los días 12 y 13 de noviembre de 2007 y al que convocaron la Secretaría de Educación del Gobierno del Distrito Federal, la Secretaría de Educación del Estado de México, el Colegio de Ciencias y Humanidades y el Bachillerato a Distancia de la UNAM y el GDF, el Instituto Politécnico Nacional, la Universidad Autónoma Chapingo, la Universidad Autónoma del Estado de México y el IEMS, con asistencia de los titulares de dichas instituciones y la participación en sus mesas de trabajo de destacados académicos y estudiantes interesados en los trabajos de las mismas, así como de maestros, alumnos y directores de instituciones, como el Colegio de Bachilleres, el Conalep y de Centros de Estudios Científicos y Tecnológicos, que asistieron como invitados o motivados por su interés en la convocatoria.

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cultural, científica y tecnológica que realizan estas instituciones, que el país puede contar con torres de observación al futuro, con capacidad para identificar el nuevo conocimiento que se está creando en las diferentes áreas y líneas de investigación a nivel mundial, además de participar en ellas. Estas torres también deben servir para apreciar cómo se están aplicando en la innovación estos nuevos conocimientos, para la producción de bienes y servicios, así como para prever aquellos sectores y ramas de la producción que van a verse involucrados en su difusión y para estimar los tiempos probables que pueden implicar estos procesos. Pero sobre todo para desarrollar la capacidad de previsión acerca del impacto social, económico, político y cultural que van a tener la creación, innovación y difusión de los nuevos conocimientos en las sociedades y de manera particular en la nuestra, para crear la capacidad de educar a nuestros jóvenes y niños no para el presente, basado en las experiencias y conocimientos del pasado reciente, sino para el futuro que les va a corresponder vivir. La creación, expansión y consolidación de estas capacidades implica también indudables y profundas transformaciones en las universidades y en las instituciones de educación superior técnica y de investigación artística, científica y tecnológica del país. Es a estas instituciones y con esa capacidad a las que debe articularse la EMS, la cual a su vez debe integrarse con los niveles educativos que la preceden, para constituir una sola educación básica universal que incluya, desde la educación inicial hasta lo que hoy es la educación propedéutica universitaria y tecnológica, en una perspectiva diferente a la de los niveles y grados de enseñanza que suponen una visión fragmentada y una secuencia única, pasando a una perspectiva de educación permanente a lo largo de toda la vida y para aprender a cualquier edad, lo que a su vez implica la construcción de un verdadero sistema educativo, porque lo que hoy se denomina como tal, no existe más allá del organigrama administrativo y de su normatividad. Es prácticamente una entelequia en la que sus supuestas partes no tienen relación unas con otras, ni entre niveles ni entre las modalidades, que supuestamente son los componentes que las “constituyen”. No existe coherencia ni unidad dentro de la diversidad, desde la educación inicial a los estudios de posgrado, que nos permita sustentar que en nuestro país existe un sistema educativo y su inexistencia implica, por la carencia de sinergias, una falta de eficacia y eficiencia en cada una de sus funciones y en consecuencia entre ellas. Esta reforma, a diferencia de la RIEMS del gobierno federal, debe incluir, como protagonistas fundamentales en la creación y construcción de sus procesos de transformación, a sus estudiantes y a quienes lo han sido; a sus maestros y a quienes se encuentran involucrados en procesos de formación e

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investigación educativa, que son quienes deben tomar decisiones informadas sobre su quehacer cotidiano para promover sus aprendizajes, en los diferentes espacios, ambientes y relaciones en los que éstos pueden y deben darse, en el marco de una prospectiva de inclusión de toda la población a la sociedad de la información, del conocimiento y de los aprendizajes.

EDUCACIÓN SUPERIOR PARA UN DESARROLLO INCLUYENTE. TENDENCIAS, ESCENARIOS, AGENDA PRIORITARIA

HÉCTOR RAMÍREZ DEL RAZO*

PROPÓSITO Y ALCANCES El presente documento tiene dos propósitos: 1) mostrar diez tendencias fundamentales de la educación superior, la ciencia y la tecnología en México, que confirman la ausencia de una política con visión de largo plazo, articulada a un proyecto nacional de desarrollo; 2) con base en la identificación de los grandes desafíos del país en esos ámbitos, perfilar los escenarios y la agenda que el gobierno, la sociedad mexicana y las instituciones de educación superior, deben valorar y asumir para construir un sistema educativo de nivel superior más sólido, dinámico, integrado e incluyente, que sea motor de un proyecto de desarrollo más justo, democrático y sustentable.

DIEZ TENDENCIAS Las principales tendencias de la educación superior en México en décadas recientes se enmarcan en la implantación del modelo económico neoliberal, que significó no sólo la reducción de la rectoría del Estado en la economía y el impulso obsesivo hacia la privatización, la desregulación económica y la apertura indiscriminada de los mercados y actividades nacionales a la competencia externa, sino también el retraimiento del Estado mexicano de responsabilidades políticas y sociales fundamentales, particularmente el aseguramiento de la vigencia de un verdadero Estado de derecho y del régimen de garantías sociales establecidas en la Constitución Política de la República. En los hechos esto se expresó con la aplicación de una política educativa su* Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México. [81]

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bordinada a la política económica y, por lo tanto, sincronizada con los vaivenes del ciclo económico. A continuación se describen las diez tendencias que a nuestro juicio definen el derrotero y la situación actual de la educación superior, la ciencia y la tecnología en México. Primera. Insuficiente prioridad de la educación superior dentro de las políticas educativas Por razones asociadas con la demografía, la política económica, la política educativa y la política-política, en la segunda mitad del siglo XX y en la primera década del siglo XXI, la prioridad de las políticas educativas, tanto a nivel nacional como en los gobiernos locales, se concentró en la educación básica. Tal prelación se reflejó en los programas y presupuestos del sector. Actualmente una elevada proporción del presupuesto educativo1 (61% del total) continúa destinándose a los programas de educación preescolar, primaria y secundaria. En contraste, el presupuesto (2010) para la educación superior representa 16.6% del presupuesto educativo (véase la gráfica 1). En el periodo 1990-2010 la matrícula de educación básica aumentó en 4.3 millones de alumnos; en media superior 2.1 millones, y en educación suGRÁFICA 1 GASTO FEDERAL EN EDUCACIÓN POR NIVEL EDUCATIVO, 1990-2010 (PORCENTAJES DEL GASTO TOTAL DEL SECTOR EDUCATIVO %) 70

61.1

60 50 40

42.7 32.6

30 20 10.4 11.4

10 0

Básica

Media Superior

14.3 16.6 Superior

10.9 Otros*/

1990 2010 */ Clasificación funcional. Incluye educación para adultos, cultura, deportes, apoyo a servicios educativos y otros servicios educativos. FUENTE: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1990 y PEF 2010. SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federación 2010, Anexos, Clasificación funcional del gasto público. 1

EDUCACIÓN SUPERIOR PARA UN DESARROLLO INCLUYENTE

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perior 1.7 millones.2 De tal forma, entre 1990 y 2010 la tasa de cobertura por nivel educativo pasó de 88 a 99% en educación básica (primaria y secundaria); de 36 a 65% en media superior, y de 14.5 a 29.9% en el nivel superior.3 Es decir, en tanto que en el nivel de educación básica se logró la universalización, en educación superior la cobertura muestra un gran rezago, de manera que siete de cada diez jóvenes de 19 a 23 años de edad, es decir, casi siete millones de jóvenes, están fuera del sistema educativo.4 Pese al crecimiento de la demanda y de la matrícula en los niveles medio superior y superior, se observan rigideces para su financiamiento y una gran competencia por la distribución del presupuesto del sector. Por ejemplo, la federalización del gasto educativo impulsada desde principios de la década de los noventa acentuó el sesgo del modelo de asignación del financiamiento público a la educación en favor del nivel básico, en detrimento de los niveles medio superior y superior. El financiamiento público a la educación básica, a través del Fondo de Aportaciones Federales a la Educación Básica (FAEB) es diez veces superior al que destinan los gobiernos estatales a educación superior. En consecuencia, el financiamiento para educación superior, ciencia y tecnología recae fundamentalmente en el presupuesto federal.5 Segunda. Insuficiencia, distorsiones e incertidumbre del financiamiento público para educación superior, ciencia y tecnología A lo largo de las dos últimas décadas las instituciones públicas de educación superior, ciencia y tecnología enfrentan una permanente incertidumbre en su financiamiento, tanto de orden federal como estatal, situación que provoca severas limitantes y distorsiones en la planeación y programación de dichas actividades con una visión de mediano y largo plazos6 (véase Poder Ejecutivo Federal, Cuarto Informe de Gobierno 2010, Anexo estadístico. Las tasas de cobertura de 2010 corresponden a las proyecciones de población de Conapo (Proyecciones de Población 2005-2050); sin embargo, la información del Censo de Población y Vivienda 2010 modificó al alza la población en casi todos los grupos de edad. De tal forma, en 2010 la tasa de cobertura se ajustó a 95% en educación básica, a 61.6% en media superior y a 29.7% en nivel superior. La cobertura en este nivel incluye la matrícula total de licenciatura universitaria y tecnológica escolarizada y no escolarizada. 4 La tasa de cobertura en educación superior constituye una tasa bruta, que incluye a alumnos que exceden los 23 años, que cursan estudios superiores. En el ciclo 2009-2010 la población de 19 a 23 años es de 9 944 646 personas, y la matrícula de licenciatura escolarizada y no escolarizada es de 2 967 521 personas. SEP, “Estadística histórica del sistema educativo nacional. Principales cifras”, Ciclo Escolar 2009-2010, Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos, México, SEP, disponible en . 5 ANUIES, Propuesta de reformas jurídicas para una política de financiamiento de las instituciones públicas de educación superior con visión de Estado, México, abril de 2011. 6 Ibid., p. 23. 2 3

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el cuadro 1). Las metas de financiamiento público de la educación superior son sistemáticamente incumplidas por los poderes Ejecutivo y Legislativo federales, pese a constituir un mandato de la Ley General de Educación y de la Ley de Ciencia y Tecnología, al establecer la obligación de destinar un presupuesto público equivalente a 1% del producto interno bruto.7 Entre 2001 y 2011, la intervención de la Cámara de Diputados permitió aumentar el gasto en educación superior en 47% en términos reales; sin embargo, el gasto por alumno en el mismo lapso registró un incremento real de sólo 1.7%. Por su parte, el gasto federal en ciencia y tecnología, incluyendo las reasignaciones presupuestarias de la Cámara de Diputados, aumentó sólo 17.8%, lo que significa 1.6% al año (véase el cuadro 1). CUADRO 1 GASTO FEDERAL EN EDUCACIÓN SUPERIOR, CIENCIA Y TECNOLOGÍA, 2001-2011

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010a/ 2011a/ 2011/2007 2011/2001

Gasto federal1/ Ciencia y Educación superior tecnología Millones de pesos constantes de 20112/ 62 105.7 41 542.2 69 244.1 41 104.4 67 463.5 45 193.2 66 673.2 39 526.8 72 492.8 42 382.2 69 005.2 42 181.3 78 292.6 43 004.1 82 714.7 49 532.6 88 989.3 49 909.5 88 056.5 49 268.2 91 496.9 48 938.3

Gasto en educación superior por alumno3/ Miles de pesos de 20112/ 42 826.8 45 980.8 43 132.7 41 383.9 43 619.3 40 248.9 44 128.5 44 706.1 44 858.3 43 027.6 43 551.2

Tasa de crecimiento real en el periodo4/ 16.9 13.8 47.3 17.8

-1.3 1.7

NOTAS: a/ PEF aprobado. 1/ De 2001 a 2009 se refiere al gasto federal ejercido. 2/ Los datos se deflacionaron con el índice de precios implícito del PIB, actualizado por el INEGI en febrero de 2011. 3/ Gasto total federal en Educación Superior entre la matrícula total en IES públicas. 4/ Variaciones reales en el periodo. FUENTE: elaborado con información del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México y SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal; y, Presupuesto de Egresos de la Federación, 2010 y 2011. 7

Ibid., p. 24.

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En 2011 el presupuesto federal para educación superior es de sólo 0.64% del PIB, y el correspondiente a ciencia y tecnología, de 0.34% del PIB.8 En contraste, el gasto público promedio de los países más avanzados, desde hace dos décadas, sistemáticamente supera 1% en educación superior y 1% en ciencia y tecnología (véase el cuadro 2). CUADRO 2 GASTO NACIONAL EN INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO POR REGIONES Y PAÍSES, 2007 Región

Mundo Países desarrollados Países en desarrollo Países menos adelantados América América del Norte Estados Unidos Canadá América Latina y el Caribe México Europa Unión Europea Alemania Francia Reino Unido África Sudáfrica Asia Japón China Israel India Oceanía

Gasto nacional en I + D 2007 Porcentaje del PIB Per cápita (dólares PPP) 1.7 171.7 2.3 712.8 1.0 58.3 0.2 1.9 2.1 476.1 2.6 1 168.8 2.7 1 208.7 1.9 732.3 0.6 60.8 0.4 62.1 1.6 390.2 1.8 537.0 2.5 877.3 2.0 685.5 1.8 636.1 0.4 10.6 0.9 88.6 1.6 93.4 3.4 1 161.3 1.4 77.1 4.8 1 321.3 0.8 21.3 1.9 529.7

FUENTE: UNESCO, Informe de la UNESCO sobre la Ciencia 2010.

8

SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federación 2011, anexos.

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En la mayoría de los países de la OCDE predomina el financiamiento público, lo que confirma la prioridad que dichos países confieren a la inversión en el conocimiento.9 Tercera. Contradicciones de la expansión de la matrícula y de la oferta académica de nivel superior En el contexto de severas restricciones presupuestarias, baja cobertura educativa (inferior a 15% a finales de la década de los ochenta) y un gran dinamismo de la población de 19 a 23 años, las autoridades educativas del país impulsaron el crecimiento de la oferta educativa de nivel superior; sin embargo, desde inicios de los noventa el desfogue de la creciente presión de la demanda de estudios de nivel superior se hizo recurriendo a la expansión de la oferta privada y las opciones públicas de tipo tecnológico. De tal forma, entre 1980 y 2008 el número de IES particulares que registra la SEP se multiplicó por 11, pasando de 146 a 1 677. Por su parte, el número de IES públicas se multiplicó por cinco, pasando de 161 en 1980 a 862 en 2008. En ese lapso la matrícula de IES particulares se duplicó de 16% a casi 32% del total. Entre 1990 y 2010, la matrícula pública de tipo tecnológico10 aumentó de 169 608 a 646 356 alumnos, duplicando su participación de 17.1 a 34.4% en la matrícula pública de licenciatura. Como resultado de las políticas para ampliar la cobertura educativa del nivel superior, la oferta muestra una notable diversificación: en el ciclo 2009-2010 la matrícula se distribuye en las siguientes opciones educativas: 32.9% en IES particulares; 30.1% en universidades públicas estatales;11 13.6% en IES federales; 12.4% en institutos tecnológicos; 3.2% en escuelas normales públicas; 2.7% en universidades tecnológicas; 1.3% en normales particulares, y 1% en universidades politécnicas e interculturales. Sin embargo, la matrícula se encuentra concentrada en un número reducido de áreas del conocimiento y carreras, situación que contribuye a saturar el mercado de profesionistas y a deprimir los niveles de remuneración del trabajo técnico y profesional.12 En sólo 20 carreras se concentra 70% de la matrícula nacional de licenciatura.13 Asimismo, casi 44% de la matrícula de 9

OCDE, Factbook 2010, Estadística económica, social y ambiental.

Impartida por las universidades tecnológicas y los institutos tecnológicos de control federal y estatal. 11 Incluye universidades autónomas, de apoyo solidario y universidades tecnológicas. 12 Enrique Hernández Laos et al., 2010. 13 Ibid., p. 23. Se trata de las carreras de Administración, Relaciones industriales, Comercio exterior, Derecho, Formación docente, Educación, Pedagogía, Ingeniería mecánica, Ingeniería industrial, Ingeniería mecatrónica, Ingeniería en computación, Informática, Contaduría, Finanzas, 10

EDUCACIÓN SUPERIOR PARA UN DESARROLLO INCLUYENTE

87

licenciatura se concentra en carreras ubicadas en el área de Ciencias sociales y administrativas, de menor costo académico. En el caso de las IES particulares la situación es más acentuada, ya que 51% de la matrícula de licenciatura se ubica en carreras del área de las Ciencias sociales y administrativas.14 Cuarta. Heterogeneidad institucional y distorsiones en la calidad educativa El incremento y la diversificación de la oferta educativa de nivel superior provocó una marcada heterogeneidad institucional que, en los hechos, se refleja también en una significativa disparidad de los niveles de calidad académica. De acuerdo con la SEP,15 47% de los programas educativos que se ofertan en el nivel superior carecen de acreditación que avale que los servicios que imparten son de buena calidad. Tal situación afecta a casi 1.1 millones de alumnos inscritos en ellos. En el caso de las IES particulares, la autoridad educativa reporta16 que sólo 19% de los programas educativos que imparten han demostrado sujetarse a criterios de calidad. Esto significa que los jóvenes excluidos del sistema público de educación superior son orillados hacia opciones particulares de dudosa calidad académica. Quinta. Crecimiento lento e irregular de la cobertura de nivel superior. Disparidades regionales La etapa de incremento de la tasa de cobertura en educación superior en el país partió de niveles muy reducidos: de sólo 10.5% en 1976 se pasó a 15.2% en 1988, y a 21.5% en el año 2000, ubicándose en 2010 en torno 29.9% (véase el cuadro 3). Sin embargo, el aumento de la cobertura no siguió un proceso sostenido. En el sexenio 1983-1988, en el contexto de la más grave crisis económica del país, aumentó menos de un punto porcentual (0.68 puntos), y en el periodo 1989-1994 incluso registró un retroceso de -0.31 puntos porcentuales. Pese a la expansión de la matrícula de educación superior, el país aún registra niveles muy bajos de cobertura en ese nivel, con acentuadas desigualdades regionales: en 2010, 18 entidades federativas registraron tasas Psicología, Medicina, Terapia física, Salud pública, Ingeniería eléctrica, Electrónica, Electromecánica, Turismo, Gastronomía, Ciencias de la comunicación y Publicidad. 14 Ibid., p. 24. 15 Rodolfo Tuirán, “La educación superior en México, avances, rezagos retos”, artículo publicado en el suplemento Campus Milenio, febrero de 2011, México. 16 Idem.

88

HÉCTOR RAMÍREZ DEL RAZO

CUADRO 3 INCREMENTO DE LA COBERTURA EN EDUCACIÓN SUPERIOR POR PERIODOS SEXENALES DE GOBIERNO

(INCLUYE LICENCIATURA + POSGRADO)

Periodo (ciclos escolares) 1976/1977 - 1981/1982 1982/1983 - 1987/1988 1988/1989 - 1993/1994 1994/1995 - 1999/2000 2000/2001 - 2005/2006 2006/2007 - 2010/2011

Inicio 10.5 14.8 15.2 15.2 21.5 26.0

Tasa bruta de cobertura1/ Incremento Término total2/ 15.0 4.56 15.4 0.68 14.9 -0.31 20.7 5.41 25.2 3.71 29.9 3.97

Incremento anual 0.76 0.11 -0.05 0.90 0.62 0.79

1/

Matrícula total de licenciatura + Posgrado / Población 19-23 años. 2/ Incremento total de la tasa de cobertura en periodos de seis años, con excepción de 2007-2011, que incluye cinco años. FUENTE: elaborado con información de SEP, DGPP, Sistemas de Indicadores y Pronósticos, Pronosep, versión 10, consultado en enero de 2011.

de cobertura por debajo de la media nacional, de 29%.17 Asimismo, cuatro entidades tienen tasas de cobertura inferiores a 20%, equivalente a la que tienen algunos países en las regiones más rezagadas del mundo. El desarrollo desigual de las regiones del país conlleva marcadas inequidades en la oferta educativa de nivel superior. Sólo seis entidades federativas concentran 49.5% de la matrícula que registran todas las IES públicas y privadas.18 En el caso del posgrado las disparidades regionales son más acentuadas, ya que en las IES que residen en el Distrito Federal se encuentra inscrito 27.3% de los estudiantes de posgrado, y sólo en cinco entidades se concentra 55.6% de los alumnos de posgrado.19 En contraste, diez entidades en conjunto apenas registran 10% de la matrícula total de nivel superior y 5.6% de la matrícula de posgrado. La existencia de una muy baja tasa de cobertura de la educación superior expresa una situación de inequidad social, no sólo porque implica que al menos 70 de cada 100 jóvenes de entre 19 y 23 años está fuera del sistema educativo, sino porque los que están inscritos en alguna institución eduSEP, “Sistemas de indicadores y pronósticos, Pronosep”, consultado el 10 de marzo de 2011. 18 Idem. 19 Idem. 17

EDUCACIÓN SUPERIOR PARA UN DESARROLLO INCLUYENTE

89

cativa en su mayoría corresponden a las familias de los estratos con mayores niveles de ingresos. Se estima que casi 60% de los jóvenes de 19 a 23 años del decil de mayor ingreso asiste a educación superior; en contraste, en los cinco primeros deciles de ingreso, menos de 10% de los jóvenes tiene acceso a la educación de nivel superior (véase la gráfica 2). Tal situación suele utilizarse como argumento para cuestionar el incremento de recursos públicos para educación superior, por su presunto efecto regresivo en la distribución del ingreso,20 cuando lo que se requiere es incrementar en forma significativa y sostenida las inversiones en educación para ampliar las oportunidades de acceso de los jóvenes de menor ingreso, mayoritariamente excluidos del sistema educativo. GRÁFICA 2 POBLACIÓN QUE ASISTE A LA EDUCACIÓN SUPERIOR POR DECILES DE INGRESO DE LOS HOGARES

(% DEL TOTAL DE HOGARES DE CADA DECIL DE INGRESOS) 70 60 Porcentaje

50 40 30 20 10 0

I

II

III

IV

V

VI

VII

VII

IX

X

Decil de ingreso FUENTE: tomado del documento de la SHCP, “Estudio sobre la distribución del pago de impuestos en la población y los efectos redistributivos del gasto social”, México, octubre de 2010.

La baja cobertura en educación superior de México (29%) nos compara en situación desfavorable en el contexto internacional: el promedio de América Latina es de 38% y el promedio de la OCDE es de 66.2% (véase el cuadro 4). 20 Argumentos en ese sentido se exponent en trabajos como los siguientes: World Bank, “The Distribution of Benefits from Public Expenditure” Ch. 2, en México Public Expenditure Review, Washington, 2004; World Bank, The Distribution of México’s Public Spending on Education, World Bank Policy Researcher Working Paper, núm. 2404, Washington, 2000; John Scott, Who Benefits from Social Spending in México?, CIDE, México, 2001.

90

HÉCTOR RAMÍREZ DEL RAZO

CUADRO 4 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE COBERTURA EN EDUCACIÓN SUPERIOR,1/ 2008 Posición 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33

País o territorio Promedio ALC Cuba Venezuela Puerto Rico Argentina Uruguay Islas Vírgenes Británicas Chile Granada Panamá Ecuador Bolivia Colombia Perú Brasil Bermuda Aruba Islas Caimán Paraguay México Costa Rica El Salvador Jamaica Honduras S. Cristóbal y N. Guatemala Montserrat Santa Lucía Antigua y Barbuda Trinidad y Tobago Guyana Belice Anguila Dominicana

20082/ 38** 118 2009 79 78 68 2007 65 64** 2009 55 53 2009 45 42 38* 2007 37 2009 34** 2006 34 32 31 29 29 2007 27 25** 2005 25 24 19* 18 18 2007 17** 16 2009 15 2009 12** 2005 11 2009 11 2009 5** 3

NOTAS: 1/ Niveles ISCED 5 y 6, que corresponden a licenciatura, especialidad, maestría y doctorado. 2/ Países que reportan información, 2008 o último año. * Estimación nacional. ** Para países: estimación de UIS, UNESCO Institute for Statistics. Para promedio regional: imputacíón parcial por la incompleta cobertura de los países (25% - 75%). FUENTE: elaborado con información de UNESCO, “Institute for Statistics, Data Centre, Tertiary Indicators”, consultado en marzo de 2011, disponible en .

EDUCACIÓN SUPERIOR PARA UN DESARROLLO INCLUYENTE

91

Sexta. Inequidades del sistema educativo de nivel superior En los hechos, la baja cobertura de la educación superior es el resultado del marcado proceso de inequidad y exclusión que caracteriza al sistema educativo mexicano, determinado a su vez por los elevados niveles de desigualdad y exclusión social y económica, que se acentuaron como resultado de las políticas inspiradas en los postulados del bagaje neoliberal. El sistema educativo mexicano opera como un embudo: es amplio en la entrada, en los niveles iniciales, y crecientemente excluyente y reducido en los niveles superiores. Ello explica en gran medida que los avances en la cobertura de los servicios educativos (99% en educación básica, 61.6% en media superior y 29.7% en el nivel superior), no se traduzcan en mejoras equivalentes en los niveles de ingreso y bienestar de la población. GRÁFICA 3

Del 100% de alumnos inscritos en PRIMARIA

SECUNDARIA

2 487 308 (1er. ingreso) 2 059 487 (egreso)

1 808 079 (1er. ingreso) 1 358 546 (egreso)

MEDIA SUPERIOR

1 267 277 (1er. ingreso)

2004-2009

755 139 (egreso)

LICENCIATURA

2009

Periodo 2001-2004

1998-2001

1992-1998

DINÁMICA DEL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO (GENERACIÓN ESCOLAR 1992)

POSGRADO

555 374 (1er. ingreso) 383 736 (egreso)

37 309 (1er. ingreso)

FUENTE: elaborado con información de la SEP, Pronosep y SEP, “Indicadores de flujo escolar de la República mexicana”, México, 2009.

92

HÉCTOR RAMÍREZ DEL RAZO

Como se ilustra en la gráfica 3, la trayectoria escolar de la generación que inició sus estudios en el sistema educativo nacional en 1992 (y que teóricamente debería concluir sus estudios profesionales en 2008) muestra que de 100 niños que iniciaron la primaria, 83 la terminaron y 73 iniciaron la secundaria; 55 egresaron de este nivel y 51 ingresaron a educación media superior; 30 la concluyeron y 23 iniciaron la licenciatura, de los cuales 15 la terminaron y sólo 1.5% de los que iniciaron la primaria ingresaron al posgrado. Es decir, el entorno social y económico en el que opera el sistema educativo repercute en situaciones de abandono del proceso educativo de los niños y jóvenes mexicanos, que resulta particularmente acentuado en el tránsito de la educación secundaria a la educación media superior, nivel en el cual abandonan los estudios casi 40% de los adolescentes. Con el fin de combatir el abandono y estimular la terminación de los estudios, el gobierno federal creó en 2001 el Programa Nacional de Becas para Educación Superior (Pronabes), cuya población objetivo son los alumnos inscritos en IES públicas que reportan ingresos familiares inferiores a tres salarios mínimos. Entre 2001 y 2010 el número de beneficiarios se incrementó de 44 422 a casi 300 mil alumnos.21 Sin embargo, la estrategia para incrementar la cobertura del programa consistió en mantener sin cambios el monto del apoyo,22 de manera que en los primeros diez años de operación del Pronabes, el valor real de la beca Pronabes redujo su valor monetario real en 45%.23 Pese a su incremento, la cobertura del Pronabes reportada por la SEP es de sólo 15% de la población objetivo.24 La dinámica de funcionamiento excluyente del sistema educativo mexicano tiende a reproducir una baja escolaridad de la población. El Censo de Población de 2010 reporta que casi 7% de la población mayor de 15 años es analfabeta y 56.1% tiene sólo estudios de nivel básico; apenas 19.3% realizó estudios –parciales y/o concluidos– de nivel medio superior y 16.5% reportó haber cursado al menos un año de estudios superiores.25 Eso significa que poco más de 44 millones de mexicanos mayores de 15 años tienen estudios parciales o concluidos de educación básica y 5.4 millones más carecen de educación escolar. Es decir, 63% de la población mayor de 15 años (78.4 millones) tiene una formación educativa que podría conside21

SEP, “Pronabes, 2006-2010”, abril de 2011.

El monto de la beca para el primer año es de 750 pesos; 830 pesos para el segundo año; 930 pesos para el tercer año y mil pesos para el cuarto y el quinto año. 23 Estimaciones propias, deflacionando los valores nominales con el índice nacional de precios al consumidor que publica el Banco de México, convirtiéndolos a base 2010=100. 24 PEF aprobado para 2011, Anexo del Ramo 11 Educación Pública, Matriz de Indicadores de Resultado, p. 8. 25 INEGI, Censo de Población y Vivienda 2010, Resultados definitivos, México, marzo de 2011. 22

EDUCACIÓN SUPERIOR PARA UN DESARROLLO INCLUYENTE

93

rarse insuficiente e inconsistente con una estructura salarial y productiva que soporte un mercado interno robusto y dinámico. Tal debilidad eleva la vulnerabilidad de la economía mexicana a la volatilidad financiera, externa o local. La realidad mexicana, al igual que la de la mayoría de países latinoamericanos, muestra que las asimetrías en la escolaridad de la población es un factor clave en las asimetrías salariales.26 En México sólo 10% de la población ocupada percibe entre cinco y diez salarios mínimos y apenas 4.4% de la población laboral obtiene más de diez salarios mínimos (véase el cuadro 5). CUADRO 5 MÉXICO. POBLACIÓN OCUPADA POR ESTRATO DE INGRESO 2010 (PERSONAS Y % DEL TOTAL) Rango del ingreso Total Hasta 1 SM Más de 1 a 2 SM Más de 2 a 3 SM Más de 3 a 5 SM Más de 5 a 10 SM Más de 10 SM No recibe ingreso No especificado

Personas 42 699 571 3 565 070 9 152 291 8 894 348 8 172 317 4 314 779 1 872 399 3 352 839 3 375 529

% del total 100.00 8.35 21.43 20.83 19.14 10.10 4.39 7.85 7.91

NOTA: salario mínimo (SM). FUENTE: elaborado con información del Censo de Población y Vivienda 2010.

En tanto en México la población mayor de 18 años con estudios –parciales o concluidos de nivel superior– es de sólo 16.5%, en los países de la OCDE el promedio es de 28%, rebasando niveles de 40% en el caso de Estados Unidos, Nueva Zelanda y Japón. En Canadá casi la mitad de la población adulta tiene estudios de nivel superior.27 La situación de las entidades federativas confirma las marcadas desigualdades educativas. En tanto que en el Distrito Federal 27.8% de la población mayor de 18 años tiene estudios de nivel superior, en entidades como Oaxaca y Chiapas la proporción es menor a 10 por ciento.28 Dante Contreras y Sebastián Gallegos, “Desigualdad salarial en América Latina: una década de cambios”, en Revista de la CEPAL, núm. 103, abril de 2011, Santiago de Chile, pp. 27-45. 27 OCDE, Education at a Glance, 2010, París, 2010. 28 INEGI, Censo de Población y Vivienda 2010, Resultados definitivos, marzo de 2011. 26

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Otra dimensión de la inequidad del sistema educativo mexicano queda de manifiesto en la brecha existente entre la proporción de hombres (17.2%) y mujeres (15.9%) con estudios de nivel superior, que está presente en la totalidad de entidades federativas. No obstante, cabe señalar que debido al mayor crecimiento de la matrícula femenina en la década más reciente, tanto en licenciatura como en estudios de posgrado, la participación de las mujeres en la matrícula (ciclo 2008-2009) es ya de 51% en licenciatura y 50% en posgrado. Séptima. Débil integración de los egresados de las IES a la economía nacional La expansión en la matrícula de educación superior registrada en las dos últimas décadas se expresa en un incremento significativo en el número de egresados de las instituciones de educación superior. Sin embargo, el débil desempeño de la economía mexicana tiende a limitar la incorporación de los jóvenes profesionistas en la economía formal. Como se observa en el cuadro 6, en el periodo 2001-2008 las instituciones de educación superior reportaron 305 339 egresados, cada año, en promedio, que arroja un total de 2 748 052 profesionistas29 en ese lapso. Sin embargo, en el mismo periodo la economía mexicana sólo generó, en total, 1 635 497 empleos permanentes en el IMSS30 Y 204 493 empleos en el ISSSTE; es decir, en el sector formal de la economía y en toda la administración pública federal se crearon 1 839 990 empleos. Por su parte, el IMSS reporta entre 2001 y 2008 el registro de apenas 49 728 patrones permanentes (empresas). En tanto las instituciones de educación superior están poniendo a disposición de la sociedad egresados a una tasa de 5.6% anual, la economía nacional crece a una tasa real promedio de 2.2% anual y la generación de empleos permanentes aumenta a un ritmo de 1.1% al año. Es decir, hoy por hoy la economía mexicana carece de capacidad de generar en medida suficiente empleos dignos para los jóvenes profesionistas que egresan de las instituciones de enseñanza superior. Cabe señalar que el INEGI31 para 2009 reporta la existencia de 7 807 900 profesionistas, de los cuales 6 558 500 están económicamente activos y 1 249 500 son económicamente inactivos (jubilados, estudiantes, en actividades del hogar, etcétera). 29 Egresados de programas de técnico superior universitario, licenciatura universitaria, tecnológico y posgrado. La Dirección General de Profesiones de la SEP reporta en ese mismo periodo el registro de 2 798 410 profesionistas. 30 Se refiere a empleados permanentes, cualquiera que sea su nivel educativo. 31 INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Desocupación, México, diciembre de 2010.

258 832

264 493

298 205

310 713

332 225

355 851

332 788

361 471

2001-2002

2002-2003

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

Tasa anual promedio 5.8

8.6

-6.5

7.1

6.9

4.2

12.7

2.2

10.9

Var. anual en %

Acumulado 2 798 410

416 452

380 372

313 665

358 014

306 292

247 554

263 882

252 874

259 305

Personas

Tasa anual promedio 6.8

9.5

21.3

-12.4

16.9

23.7

-6.2

4.4

-2.5

Var. anual en %

Total de profesionistas2/

Tasa anual promedio 2.2

1.5

3.3

4.9

3.2

4.0

1.3

0.1

-1.0

Var. anual en %

3/

PIB real

Incremento 2008/2001 1 635 497

12 750 240

12 510 526

12 037 441

11 590 524

11 277 751

11 101 555

11 126 672

11 223 579

11 114 743

Personas

Tasa anual promedio 1.7

1.9

3.9

3.9

2.8

1.6

-0.2

-0.9

1.0

Var. en %

Asegurados permanentes en el IMSS4/

Incremento 2008/2001 204 493

2 542 307

2 490 497

2 424 773

2 398 308

2 379 233

2 367 488

2 372 657

2 368 781

2 337 814

Personas

Tasa anual promedio 1.1

2.1

2.7

1.1

0.8

0.5

-0.2

0.2

1.3

Var. en %

Asegurados permanentes en el ISSSTE5/

Incremento 2008/2001 49 728

832 375

826 957

814 341

803 202

803 902

807 655

811 244

803 180

782 647

Patrones

Tasa anual promedio 0.8

0.7

1.5

1.4

-0.1

-0.5

-0.4

1.0

2.6

Var. en %

Patrones permanentes en el IMSS6/

NOTAS: 1/ Se refiere al número total de egresado de educación superior de posgrado, licenciatura universitaria y tecnológica, incluyendo a técnico superior universitario de las IES públicas y particulares. 2/ Número total de profesionistas registrados en la DGP-SEP. 3/ Tasa anual de crecimiento del PIB real. 4/ Asegurados permanentes registrados en el IMSS. 5/ Asegurados permanentes registrados en el ISSSTE. 6/ Patrones permanentes registrados en el IMSS. FUENTE: elaborado con datos proporcionados por la SEP-DGP vía Infomex; SEP, Sistema para Análisis de la Estadística Educativa, Pronosep, versión 9.0 (consultado en mayo de 2010), DGP-SEP; INEGI; IMSS; STPS y Anexo estadístico del Tercer Informe de Gobierno 2009 del Poder Ejecutivo Federal.

Acumulado Acumulado en el periodo 2 748 052 2001-2008

233 474

Personas

Total de egresados de las IES1/

2000-2001

Ciclo escolar

CUADRO 6 COMPARATIVO DE LA TASA DE EGRESADOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y PROFESIONISTAS CON EL CRECIMIENTO DEL PIB REAL, DEL EMPLEO PERMANENTE Y DE LOS PATRONES REGISTRADOS EN EL SECTOR FORMAL DE LA ECONOMÍA, 2001-2008

EDUCACIÓN SUPERIOR PARA UN DESARROLLO INCLUYENTE 95

96

HÉCTOR RAMÍREZ DEL RAZO

Según el INEGI,32 del universo de profesionistas económicamente activos, 6 221 300 están ocupados y 337 200 están desempleados. Asimismo, registra que de los profesionistas ocupados, 26.5%, es decir, 1 651 700, labora en condición de subocupación, con remuneraciones precarias y en jornadas de menos de 35 horas a la semana. Esto significa que los profesionistas en condición de desempleo y subempleo ascienden a 1 988 900 personas. Por otra parte, el Censo de Población y Vivienda 2010 reporta que en el país existe un total de 7 506 087 profesionistas y técnicos, confirmando la difícil situación económica que también enfrenta un segmento considerable de la población con mayor escolaridad, ya que sólo 23% percibe entre cinco y diez salarios mínimos y apenas 10% gana más de diez salarios mínimos. Dicho de otra forma, 5 064 796 profesionistas y técnicos (67.5% del total) laboran con remuneraciones inferiores a cinco salarios mínimos (véase el cuadro 7). CUADRO 7 REMUNERACIÓN DE LOS PROFESIONISTAS Y TÉCNICOS,1/ POR ESTRATO DE INGRESO,2/ 2010 Concepto2/ Total Hasta 1 SM Más de 1 a 2 SM Más de 2 a 3 SM Más de 3 a 5 SM Más de 5 a 10 SM Más de 10 SM No recibe ingreso No especificado

Núm. de personas 7 506 087 218 786 752 216 1 093 582 2 162 181 1 698 013 743 278 138 495 699 536

% del total 100.0 2.9 10.0 14.6 28.8 22.6 9.9 1.8 9.3

NOTAS: 1/ Corresponde al primer nivel de agrupación de la Clasificación Única de Ocupaciones 2010. 2/ Se expresa en salario mínimo mensual (SM). FUENTE: elaborado con información del INEGI, Censo de Población y Vivienda 2010, Resultados definitivos.

Octava. Baja e insuficiente formación de recursos humanos para la investigación científica El sistema de educación superior del país se caracteriza también por una baja capacidad de formación de recursos humanos con estudios de nivel de posgrado. En el ciclo 2009-2010 la matrícula escolarizada de posgrado 32

Idem.

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(especialidades, maestría y doctorado) ascendió a 196 400 alumnos, que representa sólo 6.9% de la matrícula total escolarizada de nivel superior. De ese total, 39 800 son alumnos de especialidad (21.5%), 135 700 de maestría (68.6%) y 20 900 de doctorado (diez por ciento)33. Tal situación determina en buena medida la insuficiente capacidad de formación de científicos y tecnólogos en relación con las necesidades del país y en comparación con lo que ocurre en el ámbito internacional. En México se gradúan poco más de 2 200 doctores al año; en Brasil y Corea del Sur, casi diez mil por año.34 Esto significa que por cada diez mil personas que conforman la población económicamente activa (PEA), el sistema mexicano de educación superior gradúa 0.5 doctores al año. En Brasil es el doble, en Canadá cinco veces más y en España y Corea del Sur ocho veces más.35 Esta situación, combinada con la insuficiente inversión pública y privada en ciencia y tecnología, conlleva una baja formación de investigadores y, en consecuencia, una reducida producción científica y una limitada capacidad de innovación y desarrollo tecnológico. La UNESCO reporta que México tiene un total de 37 900 personas que se dedican a la investigación científica y el desarrollo de tecnología, que significa 0.5% del total del orbe. México cuenta con sólo 353 investigadores por cada millón de habitantes; en contraste, los países de la OCDE en promedio tienen diez veces más.36 Novena. Desarrollo desigual de las capacidades regionales de investigación científica y desarrollo tecnológico Además de las inequidades regionales de la oferta educativa de nivel superior, México enfrenta marcadas desigualdades en la distribución de las capacidades de investigación científica y desarrollo tecnológico. En el Distrito Federal se concentra 38% de los investigadores registrados en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), y en sólo seis entidades federativas se localiza 62% de la planta de investigación del país.37 En contraste, en diez entidades federativas se cuenta con una planta de investigadores que apenas representa 5% del total de investigadores del SNI.38 33 Poder Ejecutivo Federal, Cuarto Informe de Gobierno, 2010, Anexo estadístico, septiembre de 2010. 34 OCDE, Main Science and Technology Indicators, 2008. 35 Idem. 36 UNESCO, Informe de la UNESCO sobre la Ciencia 2010, enero de 2011. 37 Conacyt (s.f.), Base de datos del “Sistema Integrado de Información sobre Información Científica y Tecnológica”, consultado en abril de 2011. 38 Idem.

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En buena medida, tal situación se explica por las disparidades que hay en la oferta de estudios de posgrado en las entidades federativas y la reducida relevancia que tiene la formación de científicos en las instituciones de educación superior tecnológicas y particulares, sobre las cuales recaen los esfuerzos gubernamentales para incrementar la matrícula de educación superior en las dos últimas décadas. Décima. Reducida producción científica y tecnológica y débil vinculación de las IES con los sectores productivos Los bajos niveles de inversión pública y privada en ciencia y tecnología, la reducida capacidad de investigación científica y desarrollo tecnológico y su desigual distribución en el territorio nacional se reflejan en una insuficiente productividad del país en esos ámbitos, que confirman los indicadores de producción de artículos científicos y de patentes. Aun cuando en la última década se registra un crecimiento gradual de la producción de artículos científicos, México sólo participa con 0.85% del total mundial. En contraste, España participa con 3.64% y Corea del Sur con 3.11 por ciento.39 En 2009 más de 94% de las patentes solicitadas en México y casi 98% de las patentes concedidas correspondieron a ciudadanos y empresas no residentes en el país. En el periodo 2000-2009, es decir, en una década, ciudadanos y empresas residentes en el país obtuvieron la concesión de 1 530 patentes, en tanto que los no residentes registraron 76 681 patentes.40 La elevada dependencia tecnológica y el bajo coeficiente de inventiva tecnológica nacional41 limitan el impacto de las actividades científicas y tecnológicas en el desempeño económico y en el bienestar social, y mantienen al país en una posición desventajosa en la competencia global. La Organización Mundial de la Propiedad Intelectual señala que tanto el número de patentes solicitadas como las concedidas a residentes (ciudadanos y empresas) de México no corresponde con el tamaño de su economía, pero sí guarda correlación con la baja inversión que realiza el país en investigación y desarrollo experimental.42 39 Conacyt, “Informe del estado de la Ciencia y la Tecnología 2009”, con base en datos del Institute for Scientific Information, 2010. 40 Poder Ejecutivo Federal, Cuarto Informe de Gobierno, 2010, Anexo estadístico. 41 La relación de dependencia tecnológica de México en 2008 fue de 23.21, es decir, por cada patente solicitada por un mexicano hubo poco más de 23 patentes solicitadas por extranjeros. Por su parte, el coeficiente de inventiva para 2008 es de 0.06 solicitudes de patentes nacionales por cada diez mil habitantes (Conacyt, 2009). 42 Organización Mundial de Propiedad Intelectual, “Informe de la OMPI sobre patentes. Estudio estadístico”, 2008, Génova, Suiza, pp. 45 y 47.

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El insuficiente desarrollo de las capacidades de investigación científica y desarrollo tecnológico43 se manifiesta en la acentuada dependencia y heterogeneidad tecnológica del país,44 que a su vez es el resultado de un patrón de desarrollo industrial altamente dependiente del exterior, con baja capacidad de innovación e incorporación de progreso técnico y, por lo tanto, de productividad y de “arrastre productivo interno”.45 La crónica y reducida capacidad de producción científica y tecnológica que caracteriza al país, además del magro impacto en el crecimiento económico, se manifiesta también en una balanza de pagos gravemente deficitaria. Sólo en 2007 el país realizó pagos al exterior por compra de tecnología por un monto de 1 389 millones de dólares, en tanto que generó ingresos por 94.4 millones de dólares, es decir, menos de una doceava parte.46 Sin embargo, el creciente saldo deficitario de la balanza tecnológica del país es expresión de un proceso de dependencia externa más amplio: la dependencia económico-industrial, que se agudizó como consecuencia de la implantación del modelo económico neoliberal. Las políticas de desregulación, privatización, apertura y liberalización externa indiscriminada provocaron al país un severo proceso de desindustrialización47 que se manifiesta en una balanza comercial de manufacturas crónicamente deficitaria (véase el cuadro 8). El desmantelamiento de la planta industrial manufacturera, el predominio de una planta industrial maquiladora, la dominancia de empresas de capital externo en las ramas industriales más importantes y, evidentemente, la existencia de una planta industrial con débil generación de progreso técnico en sus procesos productivos48 explican en gran medida el déficit creciente de la balanza comercial manufacturera, que en el periodo 1993-2010 acumuló un saldo negativo de 283 674 millones de dólares, monto que es más de dos veces la reserva internacional del Banco de México, que asciende a 136 128 millones de dólares.49 Sólo en 2010 el José Luis Solleiro y Rosario Castañón, “Competitividad y sistemas de innovación: los retos para la inserción de México en el contexto global”, en Globalización, ciencia y tecnología. Temas de Iberoamérica, vol. II, núm. 166, Madrid, OEI, 2004, pp. 249-264, disponible en . 44 José Luis Calva, México más allá del neoliberalismo. Opciones dentro del cambio global, México, Plaza y Janés, 2001, p.189; José Luis Solleiro Rebolledo (coord.), El sistema nacional de innovación y la competitividad del sector manufacturero en México, UNAM/Plaza y Valdés, 2006. 45 René Villareal, Industrialización, deuda y desequilibrio externo en México, Fondo de Cultura Económica, 1997, capítulo XXI. 46 Conacyt, “Informe del estado de la Ciencia y la Tecnología 2009”, México, 2010. 47 René Villareal, op. cit., capítulo XXI, pp. 646-671. 48 Ibid., pp. 571. 49 Monto de las reservas internacionales brutas al 19 de agosto de 2011, Banco de México, . 43

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déficit de la balanza comercial de manufacturas fue de 14 477 millones de dólares, 11 veces el déficit de la balanza tecnológica del mismo año, de 1 294 millones de dólares (véase el cuadro 8). CUADRO 8 MÉXICO: SALDO DE LA BALANZA COMERCIAL DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA, 1993-2010 (MILLONES DE DOLARES ESTADOUNIDENSES) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Acumulado 1993-2010

-19 065 -23 290 -990 -1 734 -6 621 -10 381 -10 580 -16 210 -14 054 -14 139 -14 834 -20 462 -22 771 -24 712 -26 198 -28 354 -14 802 -14 477 -283 674

FUENTE: INEGI.

Una de las grandes deficiencias del sistema de educación superior, ciencia y tecnología del país consiste en su débil articulación con la estructura productiva interna, regional y nacional. Por una parte, la economía funciona con insuficiente dinamismo y capacidad de arrastre para generar oportunidades de empleo digno a la mayoría de egresados de las instituciones educativas; por otra, no parecen estar funcionando con eficiencia los mecanismos que permitirían a las instituciones educativas, institutos y centros de investigación contribuir al incremento de la productividad, la competitividad y el crecimiento sostenible de los diversos sectores y ramas de la economía. Resulta cada vez más evidente que el funcionamiento del sistema de educación superior tiende a reproducir las inequidades sociales y econó-

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micas del país, limitando sus contribuciones a la movilidad y la inclusión social. En las actuales condiciones del país, se observa la confluencia de un proceso prolongado de lento crecimiento económico con el agravamiento de las desigualdades sociales. Tal fenómeno erosiona las bases de la convivencia colectiva y la gobernabilidad democrática; por ello, el principal desafío para la política educativa estriba en consolidar un sistema de educación superior, ciencia y tecnología sólido, dinámico e integrado, que responda plenamente a las necesidades y prioridades del desarrollo nacional. Sin embargo, ello significa reorientar las bases de funcionamiento de los sistemas económico y educativo, confiriéndoles un sentido mucho más incluyente, de manera que fortalezcan su papel en la generación de oportunidades de empleo digno, educación de calidad y formación humana integral. ESCENARIOS Y AGENDA PRIORITARIA México requiere reorganizar las bases institucionales que permitan encauzar el cambio generacional, impulsando condiciones efectivas de movilidad social ascendente, mediante el acceso efectivo de los jóvenes a una educación pertinente y de calidad. Esto implica impulsar, con responsabilidad y celeridad, reformas de fondo que garanticen el acceso universal a la educación media superior y superior y la reorientación del sistema de transmisión y generación de conocimiento hacia las verdaderas prioridades nacionales. Universalizar la educación en los niveles medio superior y superior, como lo ha hecho ya un gran número de países, no sólo es necesario para transitar hacia un nuevo estadio de desarrollo basado en la inclusión y la cohesión del tejido social, derivado del mejoramiento permanente del nivel educativo y cultural de la mayoría de la población, es también una condición para avanzar en los procesos de democratización de la vida pública50 y constituir los fundamentos de una nueva economía, más sólida y dinámica, por estar basada en el conocimiento, el progreso técnico y la innovación. México se encuentra frente a su mayor encrucijada demográfica. Entre 1980 y 2010, la población joven (12 a 29 años) pasó de 23.8 a 36.251 millones 50 Claudio Rama explica que los procesos de masificación del acceso a la educación y la formación de capital humano provocan en los países “una deselitización de la propia educación” y una “transformación en la conformación de las elites sociales”. Claudio Rama, “La tendencia a la masificación de la cobertura de la educación superior en América Latina”, en Revista Iberoamericana de Educación, Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), núm. 50, enero-abril de 2009, . 51 Para 1980 información del Conapo, Situación actual de los jóvenes en México, México, agosto de 2010. Para 2010 datos del Censo de Población y Vivienda 2010. Según el Censo de 2010 la población de 15 a 24 años asciende a 22.8 millones.

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de personas. Nunca ha habido tantos jóvenes como ahora y, paradójicamente, nunca ha habido tan pocas oportunidades y esperanzas para ellos. La población de jóvenes mexicanos alcanzará su máximo histórico en el año 2014, y a partir de ahí empezará a decrecer, siguiendo un proceso irreversible de envejecimiento.52 De ahí la urgencia de enfrentar con eficacia los desafíos de educación y empleo que encara el país. Impulsar con imaginación, y sobre todo con visión de Estado, las reformas institucionales para el cambio generacional es hoy el gran reto de la sociedad mexicana, las instituciones educativas y los tres órdenes de gobierno. La posibilidad que tiene México de capitalizar el “bono demográfico” y abrir cauce a una etapa de prosperidad colectiva, radica en tres condiciones principales: a) consolidar un sistema educativo dinámico, incluyente y de calidad, que confiera soporte de un intenso “proceso de acumulación de capital humano”; b) consolidar una articulación eficiente y dinámica de los subsistemas de educación, ciencia y tecnología y los sectores productivos, de manera que estimulen procesos de crecimiento económico intensivos de bienes y servicios con mayor valor agregado y empleos productivos, y c) la creación de un sistema nacional de seguridad y protección social, universal e incluyente, que garantice condiciones dignas de bienestar a toda la población, en condiciones de sustentabilidad económica y financiera.53 ESCENARIOS Con la expansión de la matrícula de educación superior registrada en los tres últimos lustros, México transitó de un sistema de educación superior de elites hacia la etapa de educación superior en masa, que se alcanza –según la conceptualización de Martin Trow–54 cuando la tasa de cobertura de educación superior se desplaza de 15 a 50%. A partir de esta última, las naciones enfrentan el reto de la universalización educativa. Analizando las situaciones particulares de los países de América Latina, Claudio Rama propone55 un esquema mayormente diferenciado que refleja con más precisión la situación y el papel de los sistemas de educación 52 En 1990 la edad mediana de la población mexicana era de 19 años, en 2000 de 22 años y en 2010 de 26 años. Se estima que en 2020 será de 30 años (INEGI, X Censo de Población y Vivienda 2010, presentación de los resultados definitivos, marzo de 2011). 53 Conapo, Dirección de Estudios Sociodemográficos, Situación actual de los jóvenes en México, México, 2010, p. 57. 54 Martin Trow, “Problems in the Transition from Elite to Mass Higher Education”, en OCDE (comp.), Policies for Higher Education. General Report on the Conference on Future Structures of Post-Secondary Education, París, OCDE, 2006, pp. 51-101. 55 Claudio Rama, op cit.

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superior en contextos económicos y sociopolíticos más cercanos al caso de México. En ese sentido, plantea que los sistemas educativos se encuentran en una etapa de acceso preponderante de elites cuando la tasa de cobertura se mantiene hasta 15%; cuando se tienen tasas de cobertura de 15 a 30% corresponde a sistemas educativos con acceso de minorías; por su parte, señala que puede hablarse de un sistema de educación superior de masas cuando la cobertura se encuentra entre 30 y 50%. A partir de entonces los países están en condiciones de transitar hacia una fase de universalización de la educación superior. Bajo este marco de análisis México estaría entrando, de manera tardía, en la segunda década del siglo XXI, a la fase de masificación de la educación superior. No obstante, en 18 entidades federativas el bajo nivel de cobertura educativa expresa una situación que excluye a la gran mayoría de los jóvenes, ya que en esas entidades entre 85 y 70% de los jóvenes de 19 a 23 años están fuera del sistema de enseñanza superior. Siguiendo la clasificación de Martin Trow, los datos de la UNESCO (2008) arrojan que de un total de 113 países analizados, 31 se encuentran en la etapa de educación superior de elites, 40 naciones en la etapa de masas y 42 en la fase de universalización de la educación superior.56 En América Latina, cuatro países (Venezuela, Argentina, Uruguay y Chile) se encuentran ya en la etapa de universalización de la educación superior (véase el cuadro 9). La transición hacia un sistema con una cobertura de educación superior universal conlleva una serie de retos de gran complejidad, relacionados con el financiamiento, la organización y la gobernabilidad de sistemas educativos de mayores dimensiones y diversidad; modelos de articulación eficiente entre docencia e investigación científica-humanística y desarrollo tecnológico; la intensidad y formas de vinculación dialéctica con la sociedad y los sectores productivos; el desarrollo de políticas para la gestión de economías e industrias basadas en el conocimiento; el diseño de políticas laborales orientadas hacia mercados más amplios y dinámicos de profesionistas, y de actividades intensivas en conocimiento, entre otros.57 Consolidar los avances registrados en tiempos recientes y crear las condiciones para una etapa de crecimiento económico sostenible, con equidad e inclusión social, requiere construir una política de educación superior, UNESCO, Institute for Statistics, Data Centre, Tertiary Indicators, consultado el 15 de abril, disponible en . 57 M. Throw, M. Gibbons, M. P. Scott et al. (1997), La nueva producción del conocimiento. La dinámica de la ciencia y la investigación en las sociedades contemporáneas, Barcelona, PomaresCorredor, disponible en . 56

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CUADRO 9 INCREMENTO DE LA COBERTURA EN EDUCACIÓN SUPERIOR1/ DE PAÍSES SELECCIONADOS DE ALC, 2000-2008 País o territorio Promedio ALC Venezuela Argentina Uruguay Chile Panamá Colombia Brasil Paraguay México El Salvador Jamaica Honduras

20001/

20082/

22.3 28.4 53.4** 34.0 37.3 44.0 24.0 16.1 15.7 19.6 21.7 15.2 14.9

37.9** 78.6 67.7 64.9 54.8 45.1 35.4 34.4 28.6 27.2 24.6 24.2 18.7*

Incremento 2008/2000 15.6 50.2 14.4 30.9 17.5 1.1 11.4 18.4 12.8 7.6 2.9 9.0 3.7

NOTAS: Tasa de matriculación en los niveles ISCED 5 y 6, que corresponden a licenciatura, especialidad, maestría y doctorado. 1/ Para Uruguay, dato de 1999. 2/ Para Argentina y Paraguay, dato de 2007. * Estimación nacional. ** Para países: estimación de UIS, UNESCO Institute for Statistics. Para promedio regional: imputación parcial por la incompleta cobertura de los países (2575%). FUENTE: elaborado con información de UNESCO, Institute for Statistics, Data Centre, Tertiary Indicators, consultado el 15 de abril de 2011, disponible en .

ciencia y tecnología con visión de Estado, lo cual exige que los diversos actores involucrados con el proceso educativo –poderes Ejecutivo y Legislativo federales, gobiernos estatales, instituciones educativas, sectores productivos y organizaciones sociales– establezcan los acuerdos que se traduzcan en una nueva institucionalidad que favorezca la instrumentación de políticas públicas con una concepción renovada del progreso humano y conviertan a la educación, la cultura, la ciencia y la tecnología en palancas de un nuevo modelo de desarrollo, más incluyente, democrático y, por lo tanto, sostenible. Por ello, México requiere elaborar en lo inmediato una estrategia nacional de educación superior cuya prioridad sea ampliar la cobertura educativa de manera acelerada, con calidad e inclusión social, sustentada en una visión de largo alcance, orientada por el objetivo de la universalización de la educación superior.

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En un escenario inercial, se estima que en el año 2020 México alcanzaría una tasa de cobertura en educación superior de 44%.58 En este escenario, en el año 2016 el país lograría la tasa de cobertura promedio (TCP) que tiene actualmente América Latina (38%), la TCP de Chile (55%) en el año 2024, y la TCP de Argentina (68%) en 2027. El escenario inercial muestra que entre 2011 y 2020 México incrementaría la matrícula total de educación superior de 3.1 a 4.2 millones, es decir, en casi 1.2 millones de alumnos, que significa alrededor de 91 mil nuevos espacios al año en promedio. De éstos, casi 62 mil se crearían en IES públicas. Una política de educación superior socialmente incluyente, congruente con las necesidades del país, requiere establecer compromisos y metas de expansión de la cobertura claramente ambiciosas. Por ejemplo, alcanzar una tasa de cobertura de al menos 50% en el año 202059 sentaría las bases para avanzar hacia la universalización de la educación superior. Esa meta requiere crear 1 756 000 espacios en un lapso de nueve años, equivalente a 195 928 lugares cada año, en promedio (véase el cuadro 10). De mantenerse la participación actual de las IES públicas y privadas en la oferta educativa (68% pública y 32% particular), esto significa que tendrían que construirse 177 557 nuevos lugares al año, en promedio, en las IES públicas, en modalidades presencial y a distancia. Incrementar la tasa de cobertura en educación superior de 29.8 a 50% entre 2011 y 2020 es técnica y financieramente viable. Suponiendo el gasto por alumno de 2011, estimado en 45 184 pesos, el incremento de la matrícula en educación superior requerido para alcanzar la meta de cobertura señalada requiere incrementar anualmente, en promedio, el gasto federal en educación superior en 8 815 millones de pesos constantes de 2011. Dicho monto es inferior, por ejemplo, al costo fiscal de la exención del pago de las colegiaturas en escuelas particulares que decretó el Ejecutivo federal, el 14 de febrero de 2011, estimado en poco más de 13 mil millones de pesos al año. Agenda prioritaria Frente a la dimensión de las necesidades de desarrollo del país y en comparación con los indicadores de educación superior, ciencia y tecnología de 58 Estimaciones propias elaboradas con información de SEP, Sistemas de Indicadores y Pronósticos (Pronosep), consultado el 10 de marzo de 2011, disponible en . Se parte del supuesto de que la matrícula de educación superior se incrementa a una TMAC = 3.6%, similar a la registrada en 2001-2010. 59 Esta meta de incremento de la tasa de cobertura en educación superior en el año 2020 ha sido planteada en varias ocasiones por el rector de la UNAM, José Narro Robles. La ANUIES también ha señalado como meta para 2020 alcanzar una tasa bruta de cobertura de 50 por ciento.

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CUADRO 10 ESCENARIOS DE INCREMENTO DE LA COBERTURA EN EDUCACIÓN SUPERIOR INERCIAL VS TBC = 50% (2011-2020)

Ciclo escolar 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018 2018-2019 2019-2020 2020-2021

Población 19-23 años1/ 9 944 646 9 973 483 9 984 936 9 980 420 9 960 465 9 928 138 9 886 348 9 843 302 9 826 708 9 849 084 9 837 762

Incremento total de la matrícula de educación superior (LU-LT-NL-TSU)2/

Incremento de la tasa de cobertura en educación superior3/

A

B

A

B

Incercial4/ 2 967 521 3 075 420 3 187 242 3 303 130 3 423 232 3 547 701 3 676 695 3 810 380 3 948 925 4 092 508 4 241 312

Deseable5/ 2 967 521 3 162 621 3 357 721 3 552 821 3 747 921 3 943 021 4 138 121 4 333 221 4 528 321 4 723 421 4 918 521

Inercial4/ 29.8 30.8 31.9 33.1 34.4 35.7 37.2 38.7 40.2 41.6 43.1

Deseable5/ 29.8 31.7 33.6 35.6 37.6 39.7 41.9 44.0 46.1 48.0 50.0

1/

Proyecciones de población de Conapo. 2/ Matrícula escolarizada y no escolarizada de licenciatura universitaria y tecnológica, normal de licenciatura y técnico superior universitario. 3/ Tasa bruta de cobertura en educación superior. 4/ Escenario inercial, bajo el supuesto de que la matrícula de licenciatura siga creciendo a una TMAC = 3.6%, similar a la registrada entre 2000 y 2010. 5/ Escenario para alcanzar en 2020 una TBCES = 50%. FUENTES: elaborado con información de SEP: DGPPyP, DGES y SPC entregada vía Informex y Conapo, “Proyecciones de población de México 2005-2050”, México, 2010.

naciones con grado similar de desarrollo, el país avanza a un ritmo insatisfactorio. La causa principal de tal desfase se deriva de la inexistencia de una política de educación superior, ciencia y tecnología con visión de Estado, articulada a un proyecto nacional de desarrollo. Ello explica que en los hechos tales actividades no sean concebidas como elementos estratégicos ni, por lo tanto, prioritarios dentro del conjunto de las políticas públicas. En esa circunstancia, las políticas y estrategias aplicadas tanto a nivel federal como estatal, en lo fundamental responden a enfoques estrictamente sectoriales, a visiones de corto plazo o en respuesta a situaciones coyunturales. Al no ser consideradas como ejes estratégicos para apuntalar el desarrollo nacional en lo social, lo económico y lo político, la educación superior, la ciencia y la tecnología se encuentran débilmente articuladas al conjunto de las políticas y estrategias contenidas en los planes nacionales y estatales de desarrollo. Tal desconexión favorece el desenvolvimiento de las instituciones

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educativas y de investigación en función de las tendencias del mercado y, en el mejor de los casos, conforme a ciclos político-electorales y a inercias institucionales. Ello explica también su baja prioridad y su peso marginal dentro de los presupuestos de los tres órdenes de gobierno, lo que a su vez repercute en incertidumbre y limitaciones para la planeación que realizan las instituciones de educación superior e investigación. Tal es el círculo perverso que impide hacer de ambas la palanca que el país requiere para retomar la ruta del crecimiento económico sostenible con inclusión y bienestar social. En ese sentido, la agenda nacional para el desarrollo de la educación superior, ciencia y tecnología, requiere nutrirse de los siguientes elementos fundamentales: 1. Establecer las bases jurídicas de una política de educación superior, ciencia y tecnología con visión de Estado. La urgencia del desafío convoca a todos los actores involucrados a establecer los acuerdos que se traduzcan en una institucionalidad que soporte una nueva generación de políticas públicas, con una concepción renovada de la gestión de los procesos de transmisión, difusión, generación y aplicación del conocimiento, que comprometa a los tres órdenes de gobierno, a las propias instituciones educativas y a todos los sectores de la sociedad para hacer de la educación, la ciencia y la tecnología palancas de un nuevo modelo de desarrollo basado en el impulso del crecimiento sostenido con inclusión social plena. Ello es una condición para elevar su prioridad jurídica, política y, por lo tanto, presupuestaria. 2. Realizar las reformas institucionales que permitan que el sistema educativo nacional funcione de manera más articulada e incluyente en todos sus niveles. Dichas reformas deben permitir incrementar en forma acelerada la cobertura y la equidad en los niveles de educación media superior y superior, mediante una estrategia con visión y metas de largo plazo, con el apoyo de instrumentos más eficientes para elevar la absorción, la permanencia y la eficiencia terminal. Un sistema de educación superior más incluyente implica no sólo incrementar en forma significa la cobertura en este nivel, también requiere aumentarla en los niveles educativos previos y asegurar la calidad y equidad en todo el sistema educativo. Asimismo, obliga a acompañar el incremento de la cobertura con acciones orientadas a elevar significativamente las tasas de terminación de la educación media superior, así como de la absorción y retención en el nivel superior. 3. Impulsar un proceso de concertación y planeación nacional de ampliación de cobertura y mejoramiento de la equidad en el nivel edu-

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cativo superior, que defina los términos de referencia de una visión de mediano y largo plazos, a partir del establecimiento de metas y compromisos de carácter multianual (2012-2017 y 2018-2024). Este proceso de planeación, ausente en las políticas educativas aplicadas hasta hoy, resulta fundamental para consolidar los procesos de masificación y sentar las bases para la universalización de la educación superior. En lo inmediato es necesario garantizar el acceso de al menos 50% de los jóvenes mexicanos a una educación de nivel superior de calidad, atendiendo zonas prioritarias, particularmente las que registran una mayor demanda y tienen un elevado potencial de desarrollo regional, así como aquellas que enfrentan mayor rezago social y económico. Para encarar los desafíos en materia de cobertura, equidad y calidad de laeducación superior, es necesario reformar el marco legal y la política presupuestaria, para que soporten una estrategia de financiamiento multianual de la educación superior, la ciencia y la tecnología, que favorezcan el despliegue de procesos de planeación con horizonte de mediano y largo plazos y fortalezcan la corresponsabilidad de todos los actores involucrados. La obligación del Estado mexicano para financiar el desarrollo de la educación superior, la ciencia y la tecnología, con plena certeza jurídica, tiene como complemento indispensable el compromiso renovado, sancionado en la legislación federal, estatal y de la propias IPES, con la calidad, el desempeño institucional, el buen uso de los recursos públicos, la transparencia y la rendición de cuentas. Resulta fundamental articular las políticas de educación superior con políticas laborales y económicas proactivas, que establezcan mecanismos institucionales más eficientes para lograr la creciente y sostenida incorporación, en condiciones de empleo digno, del flujo de egresados de las instituciones públicas de nivel superior al mercado laboral y a las actividades productivas del sector formal de la economía. Impulsar, en el marco de la planeación nacional, una articulación y coordinación más eficiente entre las políticas de educación superior y las de ciencia y tecnología, estableciendo una organización institucional más eficiente, así como el rediseño de estrategias e instrumentos que permitan optimizar los recursos y aprovechar las oportunidades sinérgicas de las instituciones y los organismos que actualmente conforman los subsistemas de educación superior y de ciencia y tecnología. Diseñar y aplicar, en el marco de un acuerdo federalista, una estrategia de descentralización de las políticas de educación superior, ciencia y tecnología, que incremente la infraestructura y los servicios de educación superior, investigación científica y desarrollo tecnológico

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en las zonas de mayor rezago y potencial económico. El país requiere desarrollar una estrategia nacional, concertada con los gobiernos de las entidades federativas y la comunidad científica y académica, para la creación y descentralización de la infraestructura científico-tecnológica, definiendo áreas y temas congruentes con las prioridades del desarrollo nacional. 9. Establecer metas de largo plazo de formación de científicos y tecnólogos, así como crear las condiciones adecuadas para su incorporación a la producción científica y el desarrollo tecnológico en los sectores público y privado, fortaleciendo sus contribuciones destinadas a resolver los problemas y necesidades de la sociedad y los sectores productivos. 10. Articular el desarrollo de las capacidades de investigación científica y desarrollo tecnológico, al despliegue de una política industrial que establezca como objetivo explícito la reducción de dependencia y heterogeneidad tecnológica de la planta productiva del país, mediante una alineación más eficiente entre los diversos programas orientados al desarrollo de la ciencia básica, el desarrollo tecnológico y la innovación, y la incorporación de progreso técnico en los procesos productivos. BIBLIOGRAFÍA Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) (2000), La educación superior en el siglo XXI. Líneas estratégicas para su desarrollo, México, ANUIES. (2005), La ANUIES y la educación superior en México, 1950-2005, México, ANUIES (Colección Biblioteca de la Educación Superior, Serie Memorias). (2006), Consolidación y avance de la educación superior en México. Elementos de diagnóstico y propuestas, México, ANUIES. (2011), Propuestas de reformas jurídicas de financiamiento de las instituciones públicas de educación superior con visión de Estado, México, ANUIES (Colección Biblioteca de la Educación Superior, Serie Memorias). Banco de México (2011), en . Calva, José Luis (2000), México más allá del neoliberalismo. Opciones dentro del cambio global, México, Plaza y Janés. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2010), La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir, Santiago de Chile, CEPAL.

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INTRODUCCIÓN El objetivo de este trabajo es argumentar en favor de un nuevo modelo de articulación entre la producción y la transferencia de nuevos conocimientos generados por las universidades, en favor de un desarrollo económico centrado en la productividad, la equidad, la movilidad laboral, la innovación y el más amplio bienestar social, desde políticas públicas emergentes organizadas en plataformas gubernamentales orgánicas distintas. Continuar en el tiempo con las mismas estructuras corporativas y burocráticas a través de las cuales se han conculcado y deshilvanado las posibilidades de un cambio de fondo en la educación, la cultura y la ciencia, constituirá no sólo la continuación de prácticas que han conducido al desastre que ocurre en el sistema educativo nacional, sino también conducirá a perder las posibilidades, capacidades y oportunidades estratégicas que se abren para el país en el mediano y el largo plazos. La universidad, como motor del desarrollo económico desde la perspectiva de políticas de Estado definidas para lograrlo, no tiene un sustento adecuado ni pertinente para alcanzar este nivel de desarrollo ni los aparatos de gobierno están organizados para apoyarlo o potenciarlo; tampoco sus actores políticos más prominentes han podido pasar del discurso a algún tipo de acción demostrativa, más allá del sinnúmero de programas de carácter asistencialista y mediático que se conocen. El debate contemporáneo que ocurre en el campo internacional, así como las experiencias de países, regiones y ciudades que han logrado desplegar estrategias de carácter integral desde el aprendizaje y la ciencia, dan * Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación de la Universidad Nacional Autónoma de México. [113]

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cuenta de la creciente importancia que tienen las universidades en la producción de un nuevo valor económico, cultural y social: el conocimiento. Los modelos de innovación y los cambios que han ocurrido alrededor del mismo se han documentado profusamente en otros trabajos (Didriksson, 2007), y aquí se presenta sólo una breve síntesis de los mismos, con el fin de contextualizar las propuestas que son el núcleo de interés de este trabajo. Por lo anterior, se argumenta sobre la necesaria reorientación de las políticas públicas de la educación superior, la ciencia y la tecnología, con un salto de calidad, para dejar atrás la relación negativa que existe y proponer una reforma de Estado sustancial con una visión de largo plazo, que haga posible transitar del actual modelo de educación y de universidad, centrado en la difusión y la escasa producción de conocimientos, organizado en la repetición y en la memorización que concluye en carreras profesionalizantes y cerradas que reproducen paradigmas del modelo más tradicional y obsoleto que existe, basado en la enseñanza directiva, autoritaria y unidimensional, y en un modelo lineal de educación superior tipo Modo 1, hacia uno de Modo 2, de carácter interdisciplinario, centrado en la extensión de plataformas de aprendizajes sociales extensos y en la innovación de los conocimientos desde el contexto de su aplicación. Asimismo, para transitar de un tipo de sistema educativo relacionado con la formación de elites y de minorías sociales, que refuerza el actual sistema de desigualdades e inequidades económicas y culturales, que no forma para una ciudadanía activa, crítica o participativa, sino que reproduce sistemas de dominación y de aculturación mercantil y de consumo, se requiere de una reforma integral y de Estado. En este trabajo se discurrirá acerca de lo que puede conducirnos (desde el enfoque de una economía política del conocimiento y los aprendizajes) a plantear soluciones a problemas que nos parecen centrales en la relación entre educación superior y un nuevo desarrollo, para países como el nuestro, y que puedan conducir a fundamentar un conjunto de políticas de Estado tendientes a lograr un modelo distinto de favorecimiento de ventajas colectivas. Rebasadas desde hace algunas décadas por el mercado de valor agregado en conocimientos y tecnologías, las universidades se han visto empujadas a llevar a cabo cambios pertinentes en pos de un nuevo desarrollo con bienestar, cuando estaban acostumbradas a manifestarse de forma contestataria y vanguardista. La multiplicación de actividades de desarrollo científico y tecnológico está logrando un fuerte impacto sobre las mismas, pero aún así sus respuestas ante las crisis sucesivas y las rupturas en los mismos conocimientos han sido diferenciadas y fragmentadas (con la excepción, quizá, de las de la Unión Europea, por efecto de su iniciativa de Espacio Común de Edu-

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cación Superior), y para el caso de las mexicanas, verdaderamente marginales. De ser instituciones críticas y organizadas que preservan la cultura y reproducen de forma lineal disciplinas y profesiones, pasaron a ser organismos sociales de enormes cualidades para producir conocimientos sobre conocimientos, por la vía de aprendizajes y un tipo de investigación referenciada, o de Modo 2 (Gibbons et al., 1997). Ello pasó a constituir su nuevo paradigma organizacional. Contar con este tipo de conocimiento en instituciones de bien público es central para la organización de cualquier plataforma de nuevo desarrollo, porque hace referencia a “algo” que no puede ser localizado sino en los métodos, lenguajes, habilidades, formas de aprender, y en lo que se denomina de forma genérica como el ethos de la academia.1 Con la proliferación de redes de producción y transferencia de información y conocimientos, la expresividad de la relación entre docencia y aprendizajes ha alcanzado dimensiones extraordinarias, como ahora se dice, “en tiempo real” (frente a lo que antes hacía referencia a mecanismos epistolares o a intercambios y convenios interinstitucionales), impulsando el cambio de las instituciones que los producen, generan, recrean, difunden, transfieren u organizan. Si este nuevo “ethos académico” no puede ser construido desde políticas institucionales y de Estado (dado que se trata de un bien común, de un valor social extraordinario y de un derecho humano fundamental) en la perspectiva de su sustentabilidad –esto es, en el largo plazo–, no puede ocurrir, de forma ascendente, una alternativa en la modificación del tipo de desarrollo vigente y en la perspectiva de un bienestar integral para la población, la localidad, la región o el país. O la sociedad respectiva se organiza de forma independiente para alcanzar mayores y mejores niveles de aprendizaje para su población, o difícilmente podrá ubicarse, en el largo plazo, en los requeridos niveles de desarrollo y bienestar de la actual transición hacia una sociedad emergente hacia el largo plazo. En resumen, la constitución de un sistema social de aprendizajes desde la perspectiva de un nuevo paradigma resulta ser el indicador más notable 1 “Existen algunos tipos de conocimiento que son más difíciles de codificar e intercambiar en el mercado. (Por ejemplo), el ‘conocimiento tácito’ –habilidades que no pueden ser reducidas a la mera información; algunas capacidades humanas tales como la intuición, la previsión, la creatividad o el juicio, se resisten a ser codificadas. Están, también, las habilidades tácitas que son esenciales para definir o seleccionar, usar o manipular el conocimiento que puede ser modificado. La habilidad para seleccionar información (o desechar la irrelevante). El reconocimiento de patrones de información, de su interpretación y de su decodificación no son fáciles de comprar o vender”.

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que resalta las brechas entre los países, particularmente entre México y algunos países emergentes como Brasil, Corea, China o India; sin embargo, para que éste pueda reproducirse a escala y en ascenso se requiere de un sistema que haga posible la dinamización de recursos cognitivos, que dependen fuertemente de la orientación del sistema educativo y de investigación. Mientras ésta siga siendo la misma, poco podrá hacerse. EL PROCESO DE TRANSICIÓN El componente fundamental que tendrá que garantizar la universidad contemporánea, en la perspectiva de un escenario en donde los conocimientos se han convertido en el motor de un nuevo desarrollo (y que abre la posibilidad de ampliar las bases de sustentación del derecho hacia la educación superior, su universalización y la extensión de los saberes y aprendizajes de alto nivel de forma ampliada, socialmente hablando), está centrado en la deslocalización y articulación de sus fronteras institucionales hacia la sociedad, desde una perspectiva de pertinencia y responsabilidad, y su garantía de mantenerse como un bien público. El argumento central no está en la defensa retórica o a ultranza de esta caracterización de bien público, sino en el valor social y en el impacto positivo que ello trae consigo en las condiciones de una sociedad en donde los conocimientos han alcanzado un alto grado de desarrollo. Para ello, sin embargo, deberá enfrentar las condiciones de vulnerabilidad y constante condición de riesgo en las que se vive, y aun de un sistema económico en donde prevalece el interés por generar riqueza particular y acumular capital desde la valorización de los conocimientos, de la ciencia y la tecnología, en una visión mercantilista que se trastoca con la de una sociedad sustentada en su valor social. El tema no es secundario, porque las decisiones que se tomen deberán hacerle frente a la creciente comercialización del servicio que ofrecen las instituciones educativas y los núcleos de producción y transferencia de conocimientos, y porque las mismas no resultan ser del todo adecuadas ni tan neutrales, ya que algunas operan para alcanzar un lucro desmedido, facilitan la especulación y las sucesivas crisis económicas y financieras, y sus operaciones están poniendo en peligro amplias regiones del planeta y de la humanidad en condiciones de masa. También hay movimientos alternativos y de resistencia, de uso y manejo creativo, libre, socialmente abiertos de la educación y los conocimientos, que trabajan y se perfilan en muy amplios sectores de la sociedad, grupos, redes e instituciones que favorecen la educación como un bien social y un derecho

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humano, y a la ciencia y la tecnología con fines de bienestar y no sólo de lucro. En una “sociedad inteligente del conocimiento”,2 la creación de riqueza desde los activos de la ciencia y la tecnología busca el aseguramiento de altos niveles de calidad en el nivel del bienestar colectivo y la realización de una democracia profunda y participativa. En el actual estadio social que mezcla riesgo, emergencia, cambios y retrocesos que se ubican en todas partes y tienen puntos de contacto, de dominio, de subordinación o de reedificación social, el carácter y la orientación que asumen las políticas públicas hacia las instituciones educativas, culturales y, de manera particular, las relacionadas con el desarrollo de la ciencia y la tecnología, llegan a ser determinantes para definir el sentido que se adopte respecto al tipo de sociedad a la que se aspira. El carácter de bien público, en la perspectiva de la configuración de estas sociedades del conocimiento tiene, no obstante, nuevos rumbos. Desde la construcción teórica que se ha desarrollado, el conjunto de la estructura orgánica de las universidades que deciden realizar cambios de fondo y aun radicales, empieza a ser transmutada para articularse a la constitución de un nuevo modo de producción de conocimientos. Este Modo caracterizado por M. Gibbons et al. se describe de la siguiente manera: El nuevo Modo funciona dentro de un contexto de aplicación en el que los problemas no se hallan encuadrados dentro de una estructura disciplinar, sino que es transdisciplinar, antes que mono o multidisciplinar. Se lleva a cabo en formas no jerárquicas, organizadas de forma heterogénea, que son esencialmente transitorias […] El Modo 2 supone una estrecha interacción entre muchos actores a través del proceso de producción del conocimiento, lo que significa que esa producción del conocimiento adquiere cada vez una mayor responsabilidad social. Una consecuencia de esos cambios en que el Modo 2 utiliza una gama más amplia de criterios para juzgar el control de calidad. El proceso de producción del conocimiento tiende a ser más reflexivo y afecta, en los niveles más profundos, a lo que terminará por considerarse como “buena ciencia”.3

Este redimensionamiento del papel de la universidad, de su estructura disciplinar y de la organización tradicional (el Modo 1) de “hacer ciencia”, hace referencia a los cambios que están ocurriendo en sus estructuras centrales de organización. Véase United Nations Organization, Understanding Knowledge Societies, Nueva York, United Nations, 2005. 3 Gibbons et al., La nueva producción del conocimiento. La dinámica de la ciencia y la investigación en las sociedades contemporáneas, Barcelona, Pomares-Corredor, 1997. 2

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El nuevo papel y el análisis de la articulación de la universidad en el contexto de una sociedad del conocimiento fue abordado de manera destacada por M. Gibbons, Helga Nowotny y Peter Scott en otro trabajo (2001), en donde se presenta la idea de que la transición del Modo 1 al 2 no sólo hace referencia al trabajo de la ciencia, sino también a la transformación de la sociedad y de la universidad en su conjunto: Cambios más radicales vienen en camino; muchas, quizá la mayoría de las organizaciones en una sociedad del conocimiento deberán convertirse en organizaciones de aprendizaje (subrayado: AD), para poder así desarrollar su capital humano e intelectual, y se volverán, también, cada vez más dependientes de los sistemas de “conocimiento” para operar eficientemente. En términos simples, es posible incluso equiparar la transición del Modo 1 al Modo 2 a los sucesivos pasos de cambio en la productividad que ha caracterizado a la era industrial y que han ocurrido por la de nuevas tecnologías, nuevos métodos de producción (y de patrones de consumo) y nuevas fuentes de energía. ¿Por qué no plantearse una cuarta-nueva forma de producción de conocimiento?4

Esta transformación del modo de producción y del tipo de sociedad hacia una caracterizada como de Modo 2, provoca mutaciones no sólo institucionales sino también en los sujetos que producen estos conocimientos de alto valor social, así como en las organizaciones sociales y económicas en las que se desenvuelven. El carácter de bien público que mantiene y resguarda la universidad se convierte en una suerte de vínculo de interlocución entre ésta y la sociedad, en una interacción compleja de mutua articulación y aun de “disolución”, en donde las barreras entre la sociedad y “el campus” se disuelven de una manera muy particular. Así, en la perspectiva de los autores citados se señala que, en este escenario de “transgresión de la sociedad hacia la universidad: La “cientificación” de la sociedad –a lo que la mayoría de las personas se refiere cuando habla de sociedad del conocimiento– es un fenómeno indiscutible. Sin embargo, si el desplazamiento de la ciencia Modo 1 a la producción de conocimiento Modo 2 es aceptado, se acompañará, inevitablemente, de un fenómeno más discutible: el surgimiento de una ciencia contextualizada. Así, es posible que las funciones científicas y sociales de la universidad comiencen a coaligarse (coalesce).5 4 Helga Nowotny, Peter Scott y Michael Gibbons, Re-Thinking Science, Knowledge and the Public in a Age of Uncertainty, Gran Bretaña, Polity Press, 2001, pp. 15-16. 5 Ibid., p. 90.

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El resultado que genera una mayor receptividad y coordinación en los actores de la vida universitaria y en sus fundamentos genera un gran alcance en el carácter de bien público y derecho social ampliado al producirse un nuevo tipo de institución: la universidad Modo 2, como una institución sinérgica dentro de la cual empiezan a superarse las anacrónicas divisiones entre las disciplinas, en donde la investigación se articula de manera dinámica con la docencia y se organizan múltiples espacios de aprendizaje, frente a políticas públicas o de mercado que empiezan a verse rezagadas por la dinámica de estos fenómenos. El modo público y social a través del cual opera este tipo de universidad hace referencia a un proceso de desinstitucionalización, porque los límites entre “lo interno” y “lo externo” ya no tienen sentido entre la universidad y la sociedad. Y esta desinstitucionalización “autonómica” golpea, por así decirlo, tanto a las universidades tradicionales como a las corporativas y empresariales y aun a las aparentemente novedosas “virtuales”, que se vuelven como “parásitas” por alimentarse del trabajo de las universidades como tales.6 Por ello, en el Modo 2, la universidad de bien público ocupa un papel central, fortaleciendo sus tareas y funciones en un nuevo contexto que redefine sus principios de pertinencia, responsabilidad social y plena autonomía. Alcanzar la generalización y el dominio del bien público desde las universidades en el contexto de una sociedad del conocimiento tiene como condición sine qua non la puesta en marcha de cambios fundamentales en estas instituciones de educación superior. Ésta ha sido la tendencia, el discurso y las líneas de acción que se han enfatizado en las reuniones internacionales de la UNESCO, por ejemplo, cuando acordó que: “la educación superior tendrá que llevar adelante la transformación más radical que haya tenido a lo largo de su historia” (Cfr. UNESCO, 1998). Sin embargo, y volvemos hacia atrás, en una sociedad en donde predominan las variables de una economía que da prioridad a la comercialización del conocimiento, el bien público que garantiza la existencia y el futuro de la universidad (Modo 2) está seriamente cuestionado. Esto es así porque, en su conformación, lo dominante son productos o conglomerados interempresariales-interinstitucionales en los que se va entretejiendo la economía del conocimiento con fines de lucro y de ganancia, con una sociedad polarizada, sumida en crisis recurrentes, con gobiernos de carácter autoritario y antidemocráticos que provocan de forma constante conflictos sociales, guerras o riesgos naturales. 6

Ibid., p. 93.

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Aun con todo, lo que resulta una tendencia pesada de más largo alcance es una economía del conocimiento que depende centralmente de la producción científica y tecnológica, ni siquiera de la tecnología y de la innovación en lo particular, sino del conglomerado de la producción científica. En estas economías, la realización de la ciencia no depende sólo de las universidades, pero sí tienen éstas un papel específico y único, dada su capacidad de generar aprendizajes organizados en disciplinas o en áreas determinadas del trabajo académico y educativo, sin los cuales la ciencia no podría existir en el sentido moderno. Sin la contribución de las universidades en la generación de estos aprendizajes no podría ocurrir una economía del conocimiento.7 Si se hace posible la generalización social de los estudios de educación superior y la proliferación de actividades relacionadas con los sectores de innovación, pueden presentarse procesos de articulación de actores académicos prominentes en la generación y difusión del conocimiento y, aún más, cuando trabajan de forma exclusiva en investigación básica, como se verá más adelante. Resulta importante subrayar, entonces, que una economía del conocimiento no funciona (como se pensaba en el pasado) desde la perspectiva de una relación directa y unidimensional de la universidad con la empresa con el soporte del gobierno (como lo postuló la muy conocida teoría de la “triple hélice” –H. Etkowitz, 2007). El contexto de aplicación de los conocimientos se ha vuelto mucho más complejo, porque se ha impuesto una condición de sustentabilidad de los mismos como bienes públicos y de beneficio social para que puedan alcanzarse bases de desarrollo más amplias. Esto es así porque el conocimiento producido bajo la forma de “un bien público” en instituciones “autónomas” es imprescindible, ya que es como la luz o como el aire, volátil y que va a cualquier parte en segundos; escapa y descontrola a quienes lo producen y es complicado encapsularlo cuando es verdaderamente innovador y de frontera; es, esencialmente, socialmente aprovechable y un bien común que entre más se expande más beneficios genera, incluso privados, ¿paradójico?, en la transición, sí. Que esto ocurra, por supuesto, no es automático ni mecánico, ni ocurre tan sólo por la existencia de instituciones que se asumen como orientadoras del desarrollo científico y tecnológico, ya que el conocimiento no sólo es volátil y poco gobernable, sino también porque es disperso, tácito (depende de alguien en lo particular, como decía Polany (1966): “el conocimiento tácito no pueda expresarse fuera de la persona que lo lleva a cabo” (Foray, 2006:71), y aparece espontáneamente en lugares disímbolos y aun insos7

Didriksson (2007).

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pechados. Y, junto con ello, el conocimiento es también obra y efecto de la garantía pública con la que se le genera, muy orientado a contextos definidos, de tal forma que no cualquier conocimiento tiene un valor general per se, porque éste se ha producido con propósitos definidos y en ambientes determinados. Siendo así, la economía mercantil del conocimiento busca, a como dé lugar, apropiarse de los resultados de la creación académica, intelectual, artística, experimental, básica o aplicativa que llevan a cabo los actores que producen y transfieren conocimientos en las formas más inverosímiles que se puedan imaginar, para convertirlos en patentes de apropiación privada y explotar con fines de ganancia un proceso social único. No obstante, entre los amplios márgenes en los que transcurre la producción social de los conocimientos y el dominio de su apropiación privada, el principio de bien público debe explicarse desde estos nuevos complejos articulados, aunque puedan parecer también disímbolos, y que lo sean al final de cuentas. Una y otra tendencia están provocando un rápido e intenso proceso de crecimiento e importancia de los conocimientos y de los aprendizajes (ya sea bajo sus formas tácitas o codificadas) como ejes transversales de organización y desarrollo de las actividades económicas en una gran cantidad de países, regiones y zonas del mundo, y junto con ello se están creando y diseminando comunidades de aprendizaje tan múltiples como diversas, como nunca antes había ocurrido. La dependencia de este valor fundamental, el conocimiento, depende de que se puedan obtener resultados de investigación permanentes, secuenciales, dinámicos y acumulativos, y también de que se cuente con procesos que hagan posible un aprendizaje permanente en “el contexto de su aplicación”. El cambio fundamental que está ocurriendo es que, en una economía dominada por la apropiación del valor económico de los conocimientos y los aprendizajes, las externalidades de relación entre la universidad y la empresa tienden a concentrarse en sectores de alta ganancia, al tiempo que se reproducen a mayor escala y de forma multiplicada redes, asociaciones, grupos de interés y comunidades de aprendizaje in situ, de forma abierta y libre, que actúan de forma organizada en la disolución de las barreras entre la institución de educación superior con la sociedad. Este proceso va alterando la constitución, la organización y los principios de la universidad. No sólo porque la producción y transferencia de conocimientos ocurre de forma acelerada a través de aprendizajes múltiples sustentados en la experiencia y en la práctica en distintas instancias de la sociedad o de las empresas, sino también porque su impacto se revela de forma generalizada y progresiva, y puede evaluarse desde los recursos que se están

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invirtiendo de manera potencial e incrementada en la educación y en la investigación con fines de desarrollo. Dicho de forma sintética, si no existe un conocimiento profusamente generado como un bien público, no puede ocurrir de forma incrementada su apropiación privada, pero dicho así de forma simple, no quiere decir que no ocurran en sus interfases enormes complejidades, y es allí en donde el tema de la política pública cobra su verdadera expresión en esta discusión. De entrada, por ejemplo, lo dicho no se reduce a que la producción de un bien común, o social, deba ser necesariamente producido por el Estado u otra entidad “pública”, porque también es requerido generarlo desde entidades “privadas”. HACIA UNA POLÍTICA DE ESTADO EN EDUCACIÓN SUPERIOR, NUEVOS APRENDIZAJES E INNOVACIÓN Si, como se ha buscado argumentar, el desarrollo democrático de una sociedad con bienestar depende de un crecimiento económico sustentado en la producción endógena de conocimientos, en la innovación tecnológica y en la organización de políticas públicas destinadas a la expansión y reproducción de aprendizajes sociales muy amplios y permanentes se requiere entonces de una reforma a fondo y radical orientada de manera directa a la transformación orgánica de las estructuras del Estado de las que depende el sistema educativo, cultural y científico. En este trabajo se propone ir, en los próximos años, en este sentido; en sus intenciones está señalar cómo hacerlo. En el plano más general, una política de Estado supone poner en el centro (más allá de la tradicional expansión de la escolaridad formal) el diseño y la organización de una nueva plataforma ciudadana activa de aprendizaje social, sustentada en la construcción de capacidades de una sociedad para todos y para darles oportunidades en todo momento de su vida de manera ascendente, constante, incluyente y solidaria. La idea de que la política educativa debe garantizar sólo el acceso a ciertos grados de escolaridad y llevarse a cabo por la vía de programas asistencialistas, debe ser desechada. El aprendizaje social por medio de una organización sistemática de los conocimientos y de su apropiación sólo es posible por medio de algún tipo de aprendizaje socialmente significativo, y es éste un tema relevante y vital para países que, como México, se encuentran en un proceso de transición de su producción económica, de sus mercados laborales, de sus gobiernos y en un proceso de definición de sus niveles de integración regional y mundial.

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El aprendizaje social por la vía de la educación universitaria hace referencia a la promoción de habilidades y capacidades dentro de un conjunto de áreas modernas de la ciencia y la tecnología, en relación con una determinada articulación de la sociedad para alcanzar un desarrollo económico justo, democrático y equitativo. El tipo de conocimientos que se requiere se expresa en grandes abanicos de conglomerados, que van desde habilidades para la transferencia y el desarrollo tecnológico, que dependen de un conocimiento tanto explícito como tácito, hasta los que se refieren a los procesos que se impulsan por los medios formales de educación y que implican la inversión de recursos para la creación de nuevos conocimientos y la inserción de éstos en la realidad concreta y original de la sociedad en la que se vive. Lo anterior supone, por lo menos, cambios estructurales en la organización de las universidades, así como en el diseño de nuevas políticas educativas generales, para alcanzar un escenario deseado de aprendizaje social, para lo cual se requerirá de: • Una importante elevación del financiamiento en la educación de todos los niveles y formas, sobre todo porque los costos de inversión en una educación de cantidad y calidad se están incrementando de forma constante, dada la suma de recursos que se requieren en infraestructura, equipo y masa crítica humana. Esto conduce a pensar en la reorientación profunda de las actividades existentes para optimizar costos, reducir ciertas áreas y expandir otras, ampliar los niveles de financiamiento del Estado y canalizar recursos cuantiosos. • Formar a los actores centrales del proceso de producción y transferencia de conocimientos y nuevas tecnologías. No sólo se requiere de una mayor cantidad de instrumental o de equipo sofisticado. El verdadero costo está en el desarrollo de la calidad y la capacidad creativa de los docentes e investigadores que generan lo mejor de los aprendizajes y del conocimiento. • Definir prioridades estratégicas. No se puede avanzar al mismo tiempo en todo, se requiere ubicar el desarrollo de conocimientos en áreas determinadas de gran impacto social y económico. • Transformar de raíz la administración y la gestión de la política educativa. No se puede avanzar en el cambio educacional si no hay modificaciones fundamentales en la estructura corporativa y organizacional del aparato y de la burocracia educativa. Esto es central porque está creciendo en importancia el papel que juegan las actividades de gestión que empujan a mejorar los niveles de calidad, de evaluación y de impacto en la producción y transferencia de conocimientos y tecnologías.

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LA RUPTURA: PROPUESTA PARA DAR INICIO A UNA POLÍTICA DE ESTADO EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR La primera condición para alcanzar un escenario como el que se propone consiste (para el corto plazo) en la reforma orgánica de la SEP. No podrá haber cambios como los que se proponen sin que desaparezcan estas entidades tal y como están en la actualidad organizadas y constituidas, y sean sustituidas las fuerzas y los actores que las controlan. Se trata de una condición a priori. Para ello se requiere constituir un nuevo aparato de gobierno más ágil, flexible y eficaz, con un nuevo organigrama y prioridades (como las que aquí se han señalado), con el ejercicio de un presupuesto para cubrir demandas de la sociedad en el mediano y largo plazos, con capacidades de transversalidad e interinstitucionalidad, organizado en plataformas modernas de funcionamiento sustentadas en redes de colaboración, de participación y de autonomía que tengan como base los centros escolares. Es éste un factor crucial para iniciar la vida moderna de un aparato de Estado relacionado con lo educativo. Esto es así porque, entre los discursos que superan cualquier obra surrealista, los dirigentes del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y de la SEP que se conocen, que aseguran estar cumpliendo con su más sagrado mandato –la protección y el desarrollo de los trabajadores de la educación–, y los de la alta burocracia de la Secretaría de Educación Pública (SEP) –transformando de raíz el sistema educativo nacional–, entremezclados y divergentes entre sí desde sus afanes de poder económico y político, hacen que hayamos llegado al más alto nivel de ineficacia, corrupción y trabas para poder alcanzar tasas mayores y mejores de crecimiento y calidad en la educación del país. El problema ya es estructural. Existen datos que lo demuestran y análisis que dan cuenta pormenorizada del tamaño del desastre, así como comparaciones internacionales que hacen referencia al atraso impresionante en materia de cultura, conocimientos y capacidades que mantienen nuestros niños y jóvenes por obra y gracia de la ineficacia de las políticas públicas hacia su mejoramiento y debido a que el aparato de la SEP se ha convertido en un verdadero botín de arribistas y oportunistas, de políticos encumbrados en ese aparato, que de todo entienden menos de educación y de ciencia. Seguir manteniendo un aparato burocrático tan grande y tan ineficiente como es la SEP, reproducir la relación que se ha tejido desde hace años y que forma parte de su organigrama funcional y de privilegios entre el SNTE y los personeros de los gobiernos en turno acomodados en éste y que no tienen ni la menor idea de cómo superar las terribles condiciones en las que se

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encuentra la educación en el país, y que están conculcando con ello todas las posibilidades de futuro y de desarrollo que podrían alcanzarse si contáramos con intelectuales y académicos, políticos y personas responsables y comprometidas con un proyecto educativo de mediano y largo plazos, de acuerdo con los nuevos paradigmas del conocimientos y los aprendizajes, con el mejoramiento de la docencia y de las escuelas de forma integral…, otra cosa sería. Pero el caso es que no es así. Por ello, con un nuevo gobierno para 2012, se debe actuar en consecuencia: la SEP actual, como está y para lo que ha hecho, no sirve para nada, es un verdadero estorbo para la educación y para una posible reforma a fondo en ella. No se puede reformar la educación sin que desaparezca y se transforme la SEP para bien de todos. Asimismo, necesitamos una nueva Ley de Educación (la que existe de 1993 ya no sirve ni dice nada) y una nueva normatividad, la disolución de la alianza espuria entre el SNTE y la burocracia gubernamental (con mecanismos para evitar que vuelva a darse esa nociva “simbiosis atípica”); reformas en paralelo en el artículo tercero constitucional, de tal manera que la educación, la investigación científica y la cultura puedan concebirse como los detonantes fundamentales de un desarrollo para el bienestar, la participación ciudadana en el país, y como un factor de cohesión social y de aprendizaje permanente para la sociedad en su conjunto. A partir de ello, el propósito de corto plazo es: 1) Elevar la calidad de la educación desde la formación y la actualización de los maestros en los nuevos paradigmas pedagógicos y del conocimiento moderno; proponer la creación del Instituto de Formación y Actualización de los Docentes, para poner en marcha una nueva carrera académica en favor del desarrollo de la docencia y la investigación. 2) Generalizar las herramientas del presente para potenciar el aprendizaje permanente del futuro: poner en marcha un programa integral (para docentes y estudiantes) en el uso y manejo de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC), la distribución masiva de computadoras, la elaboración de un software de recursos pedagógicos e informáticos de manera especial para garantizar la inclusión social desde la educación y el mejoramiento cultural y educativo de poblaciones marginadas o alejadas de los centros urbanos, así como para generar opciones de inclusión social de manera general. 3) Agregar el conocimiento de alto nivel y apostar a convertir el país en una sociedad educadora y del conocimiento. Se propone poner en marcha un programa convergente y transversal de nivel intergubernamental, empresarial y social que genere redes de colaboración nacionales e in-

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ternacionales para la formulación de proyectos inter y transdisciplinarios de alto nivel de valor agregado en conocimientos en el contexto de su aplicación (Modo 2). 4) Mejorar sustancialmente de la infraestructura escolar, particularmente orientada a la garantía de sus condiciones de sanidad, de control y consumo de alimentos para niños y jóvenes, de diseño e implementación de un nuevo mobiliario ergonómico, impulso a la construcción de espacios de cultura, recreación y deporte, y la formación en una salud escolar integral con sustentabilidad. 5) Desarrollar un programa de niños y jóvenes talentos. Desde el enfoque de las inteligencias y capacidades múltiples, llevar a cabo un proceso formativo extraescolar para el desarrollo de talentos convergentes desde la primera infancia hasta la juventud. Asimismo, en la perspectiva de enlazar el corto con el mediano y el largo plazos, una política de Estado en la educación superior y universitaria debe impulsar los siguientes objetivos generales: 1) La educación como parte central de la construcción de un nuevo proyecto nacional, una prioridad fundamental para el país y un asunto de todos. Una política de Estado congruente con este propósito deberá impulsar cambios y construir una capacidad física y social en donde el Estado y la sociedad asuman la educación superior como un asunto prioritario y estratégico para el presente y el futuro del país. Esto supone que las políticas hacia el sector trasciendan el nivel de gobierno y se transformen en una política de Estado, con la puesta en marcha de un plan nacional, estatal y local en el cual participen todos los actores involucrados e interesados, así como las fuerzas sociales y políticas más representativas de la sociedad. 2) Hacer que la educación superior sea un eje de desarrollo y que sus procesos y productos alcancen un gran impacto en el bienestar y mejoramiento de la población, en todos sus niveles económicos, políticos, humanos y culturales. 3) Que la educación superior, comprendida en todos los casos la universitaria, tenga como una de sus tareas centrales la de producir y transferir nuevos conocimientos, crear ciencia y tecnología de alto nivel, y adecuarse plenamente a los intereses sociales y económicos de un proyecto nacional democrático, justo y equitativo. 4) Impulsar la organicidad de una instancia social entre las instituciones educativas, el Estado y la sociedad civil. 5) Hacer de la educación superior un derecho para todos, hasta que llegue a universalizarse.

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Por lo anterior, una nueva política de Estado en materia de educación superior debe expresarse bajo la forma de una política proactiva y dinámica que deposite el poder de decisión sobre este ámbito –hoy concentrado en los órganos de gobierno– en la sociedad. Para ello se debe poner en marcha una estrategia consensuada con todos los actores sociales y económicos del país, que trascienda el ámbito temporal del ejercicio administrativo y político de los gobiernos, desde el plano de un nuevo “pacto social”, en donde cada sector interesado comprometa recursos para hacer realidad el ejercicio del desarrollo integral de las IES y de las transformaciones necesarias que deberán emprenderse hacia los próximos años. Una política de Estado debe expresarse –aunque no sólo de esa forma– en una política de financiamiento. Una política de financiamiento para la educación superior, desde el plano del interés del Estado y de la sociedad, debe contemplar distintas modalidades, instrumentos fiscales y no fiscales, y la participación y contribución del conjunto de los sectores. Desde ese plano, una política de Estado en la educación universitaria hace referencia, en primerísimo lugar, a la responsabilidad del financiamiento del Estado a la educación superior desde una perspectiva estratégica, por lo que será compartida por los actuales y los próximos gobiernos (en un horizonte de largo plazo), tanto federal como estatales y municipales, de las organizaciones y personas de la sociedad civil beneficiarias del servicio de la educación superior. Las metas que se proponen son que el país dedique un porcentaje respecto del PIB que incremente de forma sustancial la contribución del sector público y privado a la misma, manteniendo el servicio del sistema de forma gratuita, equitativa y amplia, de tal manera que pueda alcanzarse, en el periodo de los próximos 20 a 25 años, una tasa bruta de escolarización superior mayor a 60% del grupo de edad escolar correspondiente, y llegar a erogar anualmente tasas crecientes de recursos orientados de forma estratégica conforme a los principios y prioridades señalados con antelación. Esto supone que, a partir del año 2012, la financiación del Estado hacia la educación deberá incrementar las transferencias de la nación a los estados, municipios y localidades, y modificar su distribución en el sentido de incluir el factor relativo a las características particulares de cada una de las entidades respectivas de la federación que afectan el costo del servicio educativo. Será indispensable, asimismo, poner en marcha nuevos mecanismos de carácter social para la determinación de estos montos, la implantación de una vigilancia compartida que establezca exigencias de gestión y administración eficientes respecto a estas transferencias, de modo que se alcance a garantizar la más amplia cobertura. Ello significa, a su vez, que cada entidad tendrá

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que destinar las partidas necesarias para dar cumplimiento a las metas programadas. Puesto que una política de Estado debe trascender los periodos sexenales de gobierno, y la educación superior es un asunto que le corresponde dirigir a la sociedad, se debe crear una instancia social de definición, contraloría, planeación, ejecución, seguimiento y evaluación del financiamiento público, para la buena realización de las metas propuestas. Por lo anterior, una iniciativa de política de Estado debe estar garantizada legislativamente en un nuevo artículo tercero constitucional, y puede expresarse de la siguiente manera: Propuesta que adiciona al artículo tercero constitucional los siguientes parágrafos: IX: El financiamiento del Estado orientado a la educación pública (en todos sus niveles hasta la superior), comprendida en el presente ordenamiento, contará siempre con recursos suficientes y necesarios para la buena marcha de sus tareas y objetivos, y éstos nunca podrán ser menores a los del ejercicio anual previo, y estarán resguardados, evaluados y acrecentados por un Consejo Social Nacional para la Educación (Consenso). a) Este Consejo Social Nacional estará integrado por un presidente, un secretario y una representación proporcional a cada entidad, de carácter ciudadano, por un representante de las universidades autónomas, federales y de los estados, de las comisiones de educación de la Cámara de Diputados y de la de Senadores, de las secretarías de Economía y de Educación del gobierno en turno y de las organizaciones sociales y económicas que se determinen, así como de una representación de investigadores educativos, que serán establecidos por el reglamento que se dote a sí mismo. b) Este Consejo será el organismo que definirá los montos correspondientes para ser distribuidos en las distintas instituciones y escuelas de educación públicas, en correspondencia con lo señalado en el parágrafo anterior, y como una entidad auxiliar autónoma para la asignación y determinación de los mismos. BIBLIOGRAFÍA Attali, Jacques (2007), Breve historia del futuro, Barcelona, Paidós. Clark R. Burton (1998), Creating Entrepreneurial Universities. Organizational Pathways of Transformation, Londres, Pergamon Press. (2005), “The Character of Entrepreneurial University”, en International Higher Education, núm. 38, Boston, The Boston College Center for International Higher Education, pp. 2-3.

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SEGUNDA SECCIÓN

POLÍTICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO: LA EXPERIENCIA DE LAS INSTITUCIONES DE MÉXICO JAIME ABOITES AGUILAR* CLAUDIA DÍAZ PÉREZ**

INTRODUCCIÓN ¿En qué medida se ha incorporado México a la economía global basada en el conocimiento? Éste es un tema crucial para la economía mexicana, al menos por dos razones: la primera, porque la adhesión de México al GATT (1987) y la entrada en vigor del TLCAN (1994) tenían un objetivo central: la modernización de la economía mexicana mediante la integración a los mercados globales; la segunda, porque la incorporación a la zona de libre comercio más importante de la economía global se consideraba un factor decisivo en el crecimiento económico y el bienestar, dejando atrás el modelo de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI). Por estas razones es pertinente plantear la siguiente interrogante: ¿ha transitado la economía mexicana hacia la economía del conocimiento que caracteriza a la globalización? Si la respuesta es positiva, emerge otra pregunta: ¿en qué medida lo ha hecho? De lo contrario, ¿qué tipo de obstáculos ha tenido que enfrentar? Incluso antes de la firma del TLCAN, estas preocupaciones estuvieron en la mesa de las discusiones de los policy makers de aquel entonces, tanto estadounidenses como mexicanos. En abril de 1992 The Brookings Institution organizó una conferencia con el propósito de discutir los resultados de varios estudios prospectivos que estimaban los posibles efectos del TLCAN en México,1 un tema abordado con frecuencia en esos años por los represen* Departamento de Producción Económica de la Universidad Autónoma MetropolitanaXochimilco. ** Departamento de Estudios Institucionales de la Universidad Autónoma MetropolitanaCuajimalpa. 1 En un número especial, la revista Economía Mexicana (1993) tradujo los estudios presentados en la conferencia de The Brookings Institution en 1992. Véase en particular Lustig et al. (1993). [133]

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tantes comerciales de los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México.2 Entre tales resultados destaca el pronóstico de que en México, al incorporarse a la dinámica de las exportaciones mundiales, se generarían importantes spillovers de conocimiento tecnológico hacia el aparato productivo nacional, modernizándolo y elevando la tasa de crecimiento y bienestar social.3 Y, en efecto, el resultado más inmediato y notable de la integración comercial fue que las exportaciones manufactureras de alta tecnología crecieron a 15% en promedio anual entre 1994 y 2004, nivel comparable al de los países del Sudeste Asiático.4 Además, el PIB, en virtud del dinamismo de las exportaciones, parecía retomar la senda del crecimiento (entre 1990 y 1994 el PIB creció a una tasa media de 3.1%), dejando atrás la década perdida tras la quiebra de la economía petrolera de principios de los años ochenta. Sin embargo, empezaron a surgir evidencias de efectos contrarios a los previstos no sólo por los estudios de prognosis de The Brookings Intitution, sino también por académicos como N. Lustig (1992), S. Weintraub (1993) y P. Aspe (1993), entre otros. El crecimiento del PIB no se sostuvo (PIB per cápita 1.1% entre 1995 y 2007) y la productividad (PIB por trabajador) prácticamente no creció (0.2% entre 1995 y 2007).5 Además, diferentes estudios mostraron que los spillovers y la integración al sector manufacturero nacional fueron reducidos: sólo 2.9% de los insumos de las maquiladoras eran de origen nacional (INEGI, 2008). La situación de la economía mexicana resultaba desconcertante. En efecto, la reforma emprendida durante la primera mitad de la década de los noventa se había planteado como una condición imprescindible para alcanzar el crecimiento, pero las evidencias de los tres lustros posteriores no apuntaban en esa dirección. Además, durante esos años México se había convertido en el segundo socio comercial de Estados Unidos, desplazando a Japón,6 y esto impulsaba las exportaciones mexicanas gracias también a un auge sin precedentes de la economía de Estados Unidos (alrededor de 4% de crecimiento entre 1996 y 2000) basado en las nuevas tecnologías (tecnologías de la información y comunicación, farmacéutica, biotecnología, etc.)7 que daban fundamento a la economía del conocimiento. 2 Las negociaciones se habían iniciado a mediados de 1990 y concluyeron en agosto de 1992. El TLCAN se puso en marcha en enero de 1994. 3 Véase en particular S. Weintraub (1993) sobre la modelación de los efectos industriales y los comentarios de J. Ros. 4 World Bank (2007). 5 Entre 1960 y 1981 había crecido 3.1% y durante los ochenta fue negativa (Ros, 2008). 6 Entre 1990 y 1998 México fue el tercer socio comercial de Estados Unidos. A partir de 1999 y hasta 2005 fue el segundo socio comercial. En 2006 y 2007 ha sido desplazado por China en la segunda posición. A principios de los años noventa China era apenas el décimo socio comercial de Estados Unidos. United States Census Bureau (2008), en . 7 Stiglitz (2004) explica el papel de las nuevas tecnologías en el auge económico de los noventa en Estados Unidos.

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Este ensayo no analiza las causas de la desaceleración de la economía mexicana, sólo explora los efectos de los TRIP en la actividad innovativa que posiblemente han contribuido, junto con otros factores, a la desaceleración de la actividad de la economía mexicana. Los ADPIC8 son una pieza clave en una economía formalmente abierta e integrada como la mexicana, cuya capacidad para absorber y diseminar el conocimiento tecnológico que alimenta el dinamismo económico está determinada por diversos factores.9 Así, la cuestión primordial de este ensayo es analizar el papel de los TRIP en la capacidad de México para absorber los flujos de conocimiento que han llegado al país en el curso de la integración a la globalización. Para contextualizar el efecto de los ADPIC (tecnologías de la información y la comunicación) es necesario reconocer algunas de las vías por las cuales la economía mexicana se ha incorporado a la globalización y, particularmente, a la economía del conocimiento. ¿Cuál es la magnitud de los flujos de conocimiento que están arribando a la economía mexicana? ¿En qué medida la economía mexicana ha sido capaz de desencadenar procesos de aprendizaje y asimilación de esa tecnología externa a su actividad productiva? ¿El sistema educativo nacional está formando el capital humano adecuado para asimilar los flujos de conocimiento externo? ¿Han mejorado sus capacidades tecnológicas tras incorporarse al TLCAN?, y finalmente, ¿qué indicadores podemos utilizar para responder con rigor estas interrogantes? Las TIC han posibilitado la elaboración de indicadores y la difusión masiva de algunos aspectos clave que contribuyen a responder tales interrogantes. En particular los temas axiales de la economía del conocimiento, a saber: producción, difusión y utilización productiva del conocimiento. En efecto, desde principios de esta década la OCDE reporta indicadores sobre inversión en conocimiento y otros aspectos;10 el World Bank (2008) ha publicado el índice de economía del conocimiento (Knowledge Economic Indicator, KEI) y diversos investigadores han contribuido en la discusión y elaboración de indicadores que den cuenta de los determinantes de la economía del conocimiento y su papel en la globalización; entre ellos destacan Kuznetsov y Dahlman (2010), que utilizan los del World Bank (2008), y Archibugi y Coco (2004), quienes acuñan sus propios indicadores. Ambos Refiere al Acuerdo de Propiedad Intelectual asociada a comercio. Los ADPIC son el marco regulatorio de la propiedad intelectual y que en México es operado a través del Instituto Mexicano de Propiedad Industrial, véase Aboites y Soria (2008). 9 La asimilación de conocimiento extranjero y su diseminación en el aparato productivo es importante particularmente para todas las economías. Aunque, sin duda, la transferencia de tecnología para los países emergentes y países en desarrollo es fundamental. 10 OCDE (2007). 8

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son referidos en este trabajo. La pertinencia de los indicadores utilizados en este ensayo estriba en que el periodo para el cual fueron diseñados es precisamente en el que México se incorpora de lleno al libre comercio: de 1995 a nuestros días (2010). Así, su evolución muestra algunos aspectos de la manera en que México se ha adentrado en la globalización de la economía mundial. Este ensayo se divide en tres partes. La primera estudia los indicadores de la economía del conocimiento del World Bank y se analiza la trayectoria de México en la globalización durante los últimos tres lustros (1995-2010). En la segunda parte se estudia el indicador ArCo (Archibugi y Coco, 2004). En la tercera se explora en torno al índice de competitividad microeconómica del World Economic Forum (2008). Al final se presentan las conclusiones. INDICADORES DE LA ECONOMÍA DEL CONOCIMIENTO En el diagrama 1 se presentan los dos principales indicadores del World Bank (2008) relacionados con la economía del conocimiento. El primero es el índice del conocimiento (KI, Knowledge Index) y el segundo es el índice económico del conocimiento (KEI, Knowledge Economic Index). El KI forma parte del KEI, por lo que se analiza solamente el KEI. En el recuadro 1 se explican sus principales características. Ambos índices fluctúan entre 0 y 10.11 En el ensayo “Mexico’s Transition to a Knowledge-Based Economy”, de Kuznetsov y Dahlman (2010), se utilizan los indicadores KI y KEI y se comparan con diversos países. Estos autores destacan las diferencias de México con Corea en términos del desempeño económico y su relación con la economía del conocimiento. En efecto, en la gráfica 1 ellos comparan las trayectorias del PIB per cápita de Corea y México entre 1960 y 2010, y no solamente muestran las diferencias de crecimiento entre ambos países sino también explican las fuentes del crecimiento del país del Sudeste Asiático y México. En esa misma gráfica también se observa que hasta principios de la década de los ochenta la brecha entre los dos países fue constante. Sin embargo, desde mediados de esa década ha sido notable el crecimiento de Corea, mientras que México reduce su ritmo de crecimiento a partir de la crisis de los precios del petróleo y la deuda externa. En el periodo de fuerte crecimiento que se inicia en los ochenta Kuznetsov y Dahlman (2010) atribuyen 30% del crecimiento de Corea al incremento de capital y trabajo y 70% a la acumulación de conocimiento. En cambio, las fuentes del crecimiento de México se han 11

Dos dígitos refiere el máximo desempeño en el indicador y cero el más bajo.

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DIAGRAMA 1 ÍNDICES DE CONOCIMIENTO DEL BANCO MUNDIAL Índice de la economía del conocimiento (KEI)

Índice del conocimiento (KI)

Índice de régimen económico e institucional • Tarifas y barreras no arancelarias • Calidad regulatoria • Autoridad de la Ley

Índice de educación

• Nivel de alfabetización de adultos • Educación preparatoria • Educación profesional

Índice de innovación

• Pagos de derechos e ingresos • Patentes • Artículos científicos

Índice TIC

• Teléfonos • Computadoras • Usuarios de internet

FUENTE: Banco Mundial (2008).

GRÁFICA 1 LAS FUENTES DEL CRECIMIENTO DEL PIB PER CÁPITA: MÉXICO Y COREA (1960-2010) 22,000

PIB per cápita (dólares del año 2000)

20,000 18,000 16,000

Corea

14,000

Diferencia en el producto debida a la acumulación de conocimiento en Corea

12,000 10,000 8,000

México

6,000 4,000 2,000 0 1960

Diferencia en el producto debida al crecimiento de los factores de capital y trabajoen Corea

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

FUENTE: elaboración propia con base en Banco Mundial 2008, Maddison 2010 y FMI 2011.

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basado principalmente en capital y trabajo, no en la acumulación de conocimiento. Es decir, en los inputs reflejados en el índice de conocimiento (KI) y el índice de la economía del conocimiento (KEI). La comparación de Kuznetsov y Dahlman (2010) es significativa en la globalización: muestra claramente la importancia de la acumulación de conocimiento como fuente del crecimiento en las economías modernas. Varios estudios comparativos de México y Corea se han ocupado del problema de las capacidades tecnológicas y la producción y asimilación de conocimiento externo. Uno de ellos está contenido en el ensayo Imitation to Innovation. The Dynamicss of Korea’s Technological Learning, de Linsu Kim (1997). Este autor se plantea como punto de partida analítico el contraste en el desempeño económico de México y Corea; explora las causas del catch-up coreano en relación con los países industrializados, y estima que “en 1961 el PIB per cápita de Corea era la mitad que el de México” (p. 1). En la gráfica 1 se constata que en 1995 el PIB per cápita de Corea era el doble que el de México, y en 2010 la brecha había aumentado aún más. El empeño central de Kim es explicar cómo una economía prácticamente agrícola se transformó –en virtud de la intervención del Estado en la construcción de una estructura industrial basada en la imitación de tecnología de Estados Unidos y Japón– en una economía con un sistema nacional de innovación gracias al cual ha podido competir con éxito excepcional en los mercados globalizados en las dos últimas décadas. No es tema de este ensayo el análisis comparado de las economías coreana y mexicana, pero el paralelismo entre los dos países sirve para contrastar lo que Corea pudo construir en términos de capacidades tecnológicas y economía del conocimiento y lo que a México se le ha dificultado a pesar de su incorporación al TLCAN y a la OMC. El análisis de Kuznetsov y Dahlman (2010) arroja luz sobre este hecho fundamental y, además, permite orientar los temas de estudio de los siguientes ensayos. Índice KEI En el recuadro 1 se presenta la evolución del indicador KEI en el periodo señalado. Se perciben tres grupos de países según el nivel del KEI12 y que están asociados positivamente a los niveles de ingreso per cápita. En la parte superior cercana a diez están los países industrializados. El nivel más elevado corresponde a los países europeos nórdicos Finlandia, Suecia y Dinamarca, con un KEI de entre 9.35 y 9.6. Estados Unidos y Canadá están

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bajo.

Dos dígitos del índice KEI refieren el máximo desempeño en el indicador, y cero es el más

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RECUADRO 1 ÍNDICE DE LA ECONOMÍA DEL CONOCIMIENTO (KEI) E ÍNDICE DE CONOCIMIENTO (KI) ELABORADOS POR EL BANCO MUNDIAL El índice de la economía del conocimiento elaborado por el Banco Mundial sirve para comparar la posición de los países a través de un conjunto de variables relacionadas con el conocimiento. Explica la relación entre el nivel de conocimiento asociado con el nivel de desarrollo de un país o región. El índice del conocimiento (KI) mide la capacidad de un país para generar, adoptar y difundir el conocimiento. Es un indicador del potencial de desarrollo de los conocimientos en un país determinado. Metodológicamente, el KI es el promedio simple de los resultados de desempeño de un país o región en tres componentes de la economía del conocimiento: 1) la educación y los recursos humanos; 2) el sistema de innovación, y 3) las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). El índice de la economía del conocimiento (KEI) toma en cuenta si el entorno es propicio para que el conocimiento pueda ser usado eficazmente para el desarrollo económico. Se trata de un índice agregado que representa el nivel general de desarrollo de un país o región en relación con la economía del conocimiento. El KEI se calcula sobre la base de la media de las puntuaciones del rendimiento de un país o región en los cuatro componentes relacionados con la economía del conocimiento: a) régimen institucional e incentivo económico; b) la educación y los recursos humanos; c) el sistema de innovación, y d) las TIC. Para los propósitos del índice, cada componente está representado por tres variables clave: a) Régimen institucional e incentivo económico. • Tarifas y barreras no arancelarias. • Calidad en la regulación. • Estado de derecho. b) Educación y recursos humanos. • Tasa de alfabetización de los adultos. • Cobertura en secundaria. • Cobertura en bachillerato y universidad. c) Innovación • Pagos de royalties por derechos de propiedad intelectual (licencias de patentes, software, etc.). Solicitudes de patentes concedidas por la Oficina de Patentes y Marcas de Estados Unidos. Artículos de revistas científicas y técnicas. d) Tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). • Teléfonos por cada mil habitantes. • Computadoras por cada mil habitantes. • Usuarios de internet por cada diez mil habitantes. FUENTE: World Bank (2008).

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JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

aproximadamente tres décimas abajo y después el resto de Europa y Japón. En medio, se ubican los países latinoamericanos. Los países industrializados (los europeos, Canadá, Estados Unidos y Japón) se encuentran entre las primeras 20 posiciones y son los de altos ingresos. El nivel más reducido en el rango corresponde a países africanos como Etiopía, Sierra Leona y Ruanda, con un rango de 0.8 y 0 de KEI. Esto guarda, como se explicó antes, una estrecha relación con el PIB per cápita. En otras palabras, los países de mayores ingresos per cápita corresponden a las 20 primeras posiciones, los de ingresos medios y los bajos a las posiciones posteriores. Argentina, Brasil y México Analicemos en detalle el comportamiento de los indicadores de conocimiento del World Bank (2008) de los países más importantes de América Latina en relación con otros países y regiones. Para los tres países con mayor PIB en América Latina (Argentina, Brasil y México), el KEI se encuentra levemente por encima de la mitad del rango (5.5) para los años recientes. Entre 1995 y el dato más reciente (2010), Argentina declina 16 posiciones y México una, mientras que Brasil registra un salto hacia adelante de 11 posiciones en el KEI. Los países de Asia (excepto China e India) varían menos en sus posiciones13 y el KEI se ubica entre 7.7 y 8.8 en promedio, alrededor de tres puntos por encima de México, Brasil y Argentina. Al analizar el comportamiento de los componentes del KEI para los tres países de América Latina considerados, se observa que para el dato más reciente, México tiene el indicador más alto de régimen institucional e incentivos económicos, el más bajo en innovación y educación, y levemente mayor en las TIC. Veamos cada uno de ellos. Régimen institucional e incentivos económicos

Los tres países de América Latina registran una disminución en este indicador. Brasil pasó de 4.8 a 4.3, Argentina de 6.0 a 2.6 y México de 5.6 a 5.4, aunque México disminuye en menor proporción que los otros dos países. Es probable que el cambio institucional de México, asociado a su incorporación al TLCAN, haya contribuido a atemperar la caída del indicador. Mientras que la aguda crisis financiera de 2002 en Argentina explica la drástica reducción de este indicador en ese país. Es posible también que la relativa solidez de México en este indicador pueda ser explicada, al menos parcialmente, por los programas orientados específicamente a fomentar la creación de em13

Taiwán avanza siete posiciones, Corea disminuye tres posiciones y Japón dos.

India

22

30

Grecia

16

Francia

27

15

Irlanda

Portugal

13

Alemania

España

11

Reino Unido

1

104

China

Dinamarca

28

95

Corea

24

Taiwán

38

33

25

20

14

10

8

1

100

77

31

17

19

FUENTE: Banco Mundial, 2011.

Europa

Asia

17

Japón

55

56

58

55

México

8

66

3

Estados Unidos

6

42

10

Recent

Rango

1995

Canadá

País

América Brasil Latina Argentina

TLCAN

Región

-8

-6

-3

-4

1

3

-3

0

4

18

-3

7

-2

-16

11

-1

-5

4

Cambio de posición

7.8

7.9

8.3

8.9

9.0

9.1

9.4

9.6

3.1

3.5

7.9

8.2

8.8

6.5

5.0

5.6

9.5

9.2

1995

7.4

7.6

8.2

8.5

8.9

9.0

8.9

9.6

3.0

4.4

7.7

8.7

8.5

5.5

5.5

5.5

9.1

9.1

Recent

KEI

7.6

7.6

8.2

9.1

8.9

9.1

9.4

9.6

3.0

3.5

8.2

8.3

9.0

6.7

5.1

5.5

9.6

9.5

1995

KI

7.4

7.3

8.1

8.7

8.8

9.0

8.8

9.6

2.8

4.5

8.4

8.8

8.8

6.4

5.9

5.5

9.1

9.1

Recent

8.2

8.6

8.6

8.5

9.2

9.0

9.4

9.6

3.5

3.3

6.8

7.8

8.3

6.0

4.8

5.6

9.2

8.4

1995

7.1

8.4

8.6

7.8

9.2

9.0

9.3

9.7

3.7

4.0

5.6

8.4

7.7

2.6

4.3

5.4

9.2

9.4

Recent

Régimen institucional e incentivos económicos

7.3

7.4

8.2

8.9

9.0

9.2

9.4

9.5

3.6

4.3

8.2

9.2

9.3

7.1

5.9

6.3

9.6

9.3

1995

7.6

7.4

8.1

8.6

9.0

9.0

9.2

9.6

4.0

5.1

8.5

9.2

9.2

6.8

6.1

5.8

9.5

9.4

Recent

Innovación

7.8

7.5

8.5

9.5

9.2

9.3

9.7

9.6

2.6

3.5

8.3

7.5

9.1

6.6

4.0

4.6

9.4

9.7

1995

8.0

6.9

8.3

9.1

9.1

9.2

8.2

9.8

2.1

4.1

7.9

8.0

8.7

6.6

5.8

4.8

8.8

9.2

Recent

Educación

CUADRO 1 ÍNDICES DE CONOCIMIENTO DEL BANCO MUNDIAL PARA PAÍSES SELECCIONADOS (1995-2010)

7.8

8.0

7.7

8.8

8.4

8.8

9.1

9.6

2.9

2.7

8.2

8.3

8.7

6.4

5.5

5.7

9.8

9.5

1995

6.7

7.5

7.8

8.4

8.2

8.9

9.0

9.3

2.5

4.3

8.7

9.1

8.6

5.8

5.9

6.0

9.0

8.5

Recent

TIC

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO 141

142

JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

presas (Programa de Emprendedores de la Secretaría de Economía) y la orientación de los últimos gobiernos por hacer más eficiente, en términos de las regulaciones institucionales, la creación de empresas. La generación de incentivos para la innovación implementada por el Conacyt (que es parte de lo que se mide con este indicador) se ha fortalecido recientemente con los programas de exenciones fiscales para empresas que desarrollan I+D, así como los programas para promover el desarrollo y la comercialización de tecnología (Avance, Programas de Estímulo para la Innovación, Fondo Nuevo para Ciencia y Tecnología). Innovación

En el principio del periodo (1995) México era superior en innovación (6.3) a Brasil (5.9), y menor que Argentina (7.1). Al final del periodo México (5.8) queda por debajo de ambos países (Brasil 6.1 y Argentina 6.8). En síntesis, la actividad innovativa de México declina más que Argentina y Brasil, los cuales quedan por encima de México. Educación

Brasil es el país que registra mayor crecimiento al pasar de 4.0 a 5.8, Argentina prácticamente no varía (6.6) y México experimenta un leve incremento (pasa de 4.6 a 4.8). En suma, mientras que Brasil avanza sensiblemente (47%), México y Argentina se mantienen prácticamente sin cambios, aunque México es el del nivel más bajo al final del periodo. TIC

México y Brasil crecen hasta alcanzar casi el mismo nivel. México pasa de 5.7 a 6.0 y Brasil de 5.5 a 5.9. Argentina declina al pasar de 6.4 a 5.8. En otras palabras, estos tres países de América Latina tienden a converger en el nivel del indicador de las TIC. En síntesis, la evolución de los tres indicadores que componen el KEI para los tres países más importantes de la región latinoamericana alcanzan el mismo nivel. Argentina y México declinan, aunque mucho más el primero, mientras que Brasil asciende. México y Corea La comparación del KEI y sus componentes para México y Corea es sumamente sugerente.

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO

143

Régimen institucional e incentivos económicos

México pasa de 5.6 a 5.4; Corea, de 6.8 a 5.6. En otras palabras, el país del Sudeste Asiático se reduce más y tiende a converger con México. De todos los indicadores que componen el KEI éste es el más próximo entre ambos países. No obstante sus limitaciones, este indicador sugiere ciertas semejanzas en la estructura institucional de ambos países, aunque, como veremos a continuación, los demás indicadores muestran que sus capacidades tecnológicas son significativamente divergentes. Innovación

La actividad innovativa de México se reduce de 6.3 a 5.8, y Corea, que se encuentra dos puntos por encima de México, continúa mejorando al lugar 56 de la economía del conocimiento y la propiedad intelectual para pasar de 8.2 a 8.5. Esto muestra cuán importante es la brecha innovativa creciente entre México y ese país asiático. Educación

En 1995 el nivel educativo en Corea era casi del doble que el de México, aunque su evolución en el periodo estudiado muestra un leve crecimiento en México (de 4.6 a 4.8) y una disminución en Corea de 8.3 a 7.9. Sin embargo, la amplia brecha entre estos países muestra la significativa diferencia en la formación de capital humano. Si consideramos por ejemplo los resultados del informe McKinsey, la diferencia se mantiene, ya que estas mediciones sitúan a Corea del Sur como uno de los países con desempeño excelente y a México en el grupo de aquellos de bajo desempeño. TIC

México incrementa un tercio de punto, mientras que Corea sube medio punto, ubicándose entre Canadá y Estados Unidos (entre 8.5 y 9.0). Así, México se mantiene en el rango de los países de América Latina (entre 5.5 y 6.0), mientras que Corea alcanza a los países industrializados. En síntesis, los indicadores muestran que durante el periodo analizado, Corea es una economía con capacidades tecnológicas con elevada producción de conocimiento (innovación), capital humano y TIC, mientras que México se caracteriza por un bajo desempeño en esos indicadores. Sin embargo, es importante hacer notar que México y Corea se asemejan en el nivel alcanzado

144

JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

en el Régimen Institucional e Incentivos Económicos. En el caso de Corea, una explicación tentativa puede provenir de las debilidades identificadas en su propio sistema de innovación, ya que su sistema de incentivos se ha enfocado en el apoyo de grandes empresas, en detrimento del impulso a nuevos emprendedores que lideren el desarrollo de pequeñas empresas.14 De acuerdo con la organización Invest Korea15 (agencia coreana cuyo propósito es promover la inversión), no hay autoridades que provean de incentivos para la inversión, lo que refuerza los argumentos anteriores. Sin embargo, este aspecto requiere una exploración más detallada. INDICADOR ARCO Archibugi y Coco (2004) desarrollaron el índice ArCo después de hacer una extensa revisión crítica de indicadores asociados a la economía del conocimiento y capacidades tecnológicas. Este indicador está compuesto de tres variables: i) producción de conocimiento, ii) infraestructura tecnológica y iii) formación de capital humano. El periodo de estudio del índice ArCo es de 1990 a 2000 para 162 países. Los componentes del indicador de capacidades tecnológicas ArCo son los siguientes: a) Creación de tecnología (a1. patentes concedidas en USPTO; a2. artículos científicos). b) Infraestructura tecnológica (b1. penetración de internet; b2. penetración de la telefonía; b3. consumo de electricidad). c) Desarrollo de capacidades en el capital humano (c1. inscripción en ciencias e ingeniería; c2. matrícula en educación superior). Archibugi y Coco (2004) clasifican en cuatro grupos a los 162 países de acuerdo con su posición en el índice ArCo. Los grupos de países son los siguientes: • • • •

14 15

Líderes (25 países). Líderes potenciales (25 países). Rezagados (latecomers, 50 países). Marginados (62 países).

Choi, 2007; Díaz, 2010. Información consultada en el 23 de diciembre de 2007.

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO

145

Países líderes. Países que destacan por su excelente desempeño en los tres componentes. Las capacidades tecnológicas de estos países están centradas en la producción de tecnología y sus niveles de infraestructura tecnológica y capital humano son sobresalientes. En la lista de posiciones de Archibugi y Coco (2004), de este grupo destacan los países nórdicos que encabezan la lista (Suecia y Finlandia) y las economías industrializadas consolidadas que no varían mucho en el escalafón (Estados Unidos y Canadá), mientras que los europeos muestran cierto retroceso (Alemania, Francia, Gran Bretaña, etc.). Los países asiáticos emergentes registran un avance considerable (Corea y Singapur avanzan más de diez posiciones en la lista, mientras que Taiwán lo hace siete posiciones), y en la producción de tecnología crecen mucho más que los países industrializados. Países líderes potenciales. Estos países centran su desarrollo en la creación de infraestructura tecnológica y capital humano, mientras que su capacidad de producción de tecnología es reducida. Destacan los países ex socialistas de Europa central (los que integraban Yugoslavia, etc.) cuya fortaleza se encuentra en la formación de capital humano. También destacan tres países de América Latina: Argentina, Uruguay y Chile. Países rezagados. Estos países han desarrollado cierta infraestructura tecnológica, pero su capital humano no ha crecido significativamente y su producción de tecnología es baja. Sobresalen los dos países más importantes de América Latina: Brasil y México. Otros países de América Latina son Costa Rica, Venezuela, Paraguay, etc. El país asiático más destacado por su dinamismo es China, que registra el mayor ascenso en el grupo (detrás de este país se ubica India). Durante el periodo de análisis México y Brasil no muestran mejora sensible. México retrocede de la posición 64 a la 63, y Brasil de la 77 a la 72. China pasa de la posición 97 a la 85, es decir, muestra una movilidad semejante (12 posiciones) a los otros países emergentes de Asia. Países marginales. Este grupo se caracteriza porque no tiene acceso generalizado a las tecnologías de etapas anteriores, como el teléfono y la electricidad. Son economías sin capacidad de producir conocimiento tecnológico y sus posibilidades para desarrollar capital humano e infraestructura tecnológica son extremadamente limitadas. Este grupo está conformado básicamente por los países africanos. Los resultados que se desprenden del comportamiento del índice ArCo guardan semejanza con la evolución del KEI analizado en la sección anterior. En efecto, se constata que pese al cambio en el régimen institucional asociado al TLCAN, México permanece prácticamente estancado en los indicadores del conocimiento.

146

JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

COMPETITIVIDAD MICROECONÓMICA El World Economic Forum publica anualmente The Global Competitiveness Report.16 A diferencia de los dos indicadores antes analizados desde la perspectiva de la economía del conocimiento, en este indicador se observa el comportamiento a nivel micro. Con ello podemos cotejar si las evidencias analizadas en las secciones anteriores guardan algún paralelismo con el desempeño particular de las empresas. En la gráfica 2 se presenta la evolución del indicador mencionado para el periodo 1998-2007. La primera observación que salta a la vista es que México pierde 21 posiciones entre 1998 (su mejor año) y 2004. China, que estaba en 1998 por debajo de México en 15 posiciones, avanza y al final del periodo se ubica 12 posiciones por encima de México. Corea tenía en 1998 sólo una diferencia positiva de ocho posiciones con México, sin embargo para 2004 la brecha entre ambos países se ha abierto considerablemente y la diferencia alcanza 31 posiciones. Una tendencia semejante se observa en relación con Chile (y prácticamente lo mismo con España); en el inicio del periodo la diferencia era sólo 11 posiciones. Al finalizar el periodo la distancia con este país del Cono Sur es de 26 posiciones, y con España, de 29 posiciones. Es decir, México declina y ensancha sus brechas de competitividad micro con países con los cuales guardaba cierta cercanía en este indicador. Finalmente, conviene recapitular, así sea brevemente, sobre el significado de los indicadores de la economía del conocimiento y el desempeño económico. En la gráfica 3 se observa que en términos del PIB per cápita México registra un crecimiento menor que el resto de los países incluidos (Corea, Taiwán y China). En 1982 México registra una inflexión en su trayectoria económica, disminuyendo sensiblemente su tasa de crecimiento. Corea y Taiwán, mientras tanto, registran altas tasas de crecimiento en su PIB per cápita, alcanzando (catching-up) a México en 1982 y 1985, respectivamente. Corea y Taiwán son economías que desde los años ochenta han consolidado sus capacidades tecnológicas y su producción de conocimiento y el KEI; como se analizó anteriormente, no registra movimientos importantes, y en posición están cerca de los países industrializados. En cambio, China inicia su despegue posteriormente. En los años ochenta el crecimiento de su PIB per cápita es mayor que el de México. Sin embargo, es hasta mediados de los años noventa cuando China registra tasas de 16

World Economic Forum (2008).

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO

147

GRÁFICA 2 ÍNDICE DE COMPETITIVIDAD MICROECONÓMICA DE MÉXICO, CHINA, ESPAÑA, CHILE, COREA Y ESTADOS UNIDOS (1998-2007) 0

1998

1999

2000

1

1

2

10

2001

2002

2 Estados Unidos

2003

2004

2005

2006

2

1

2

1

1

Posición

22 23 26

30

40

23 24 26

23 27 27

34 39 41

50

42 44 49

25 25 29 Chile

23

24 25

25 31 32

32

45

43

24 26 29

26

27

27

China

47

52

24 25 26

25

25 26

49

47 México

2

Corea

España 20

2007

54

55

45 50 55

55

56

60

FUENTE: Word Economic Forum, The Global Competitiveness Report (2008).

GRÁFICA 3 PIB PER CÁPITA DE MÉXICO, COREA, TAIWÁN Y CHINA

(1960-2010)

Dólares internacionales Greay-Khamis (1990)

24 400

20 400 Taiwán

16 400

12 400

Corea

8 400 México China

4 400

400

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

FUENTE: elaboración propia con base en Banco Mundial 2011, Maddison 2010 y FMI 2011.

148

JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

crecimiento semejantes a las de Corea y Taiwán, y en los índices de conocimiento registra un avance extraordinario de 18 posiciones (el país que más avanza), como se hizo notar en el cuadro 1. En efecto, China se caracteriza por sustanciales incrementos en prácticamente todos los componentes del KEI, mientras que México sólo registra un moderado avance en el indicador de educación y absorción de TIC y una disminución en el resto de los indicadores. Destaca el contraste entre China y México en la evolución del índice de innovación (véase el cuadro 1). El país oriental crece casi un punto, mientras que México retrocede medio punto. Como se explica antes, el indicador KEI está construido (véase el recuadro 1) con inputs directamente asociados a la producción de conocimiento y la adquisición de tecnología (solicitud de patentes USPTO, pago de royalties, artículos de revistas científicas y tecnológicas, etc.). Así, su comportamiento refleja el rezago de la economía mexicana en el núcleo central de la economía del conocimiento: la producción de nuevo conocimiento y la asimilación de conocimiento tecnológico externo. CONCLUSIONES Los indicadores utilizados en este ensayo asociados a la economía del conocimiento han abarcado, en términos generales, cuatro dimensiones importantes: la producción de conocimiento y su adquisición externa; la formación de capital humano; la estructura institucional (estímulos, etc.), que requiere la producción de conocimiento y, finalmente, el acceso a las TIC. El comportamiento de México en relación con los demás países arroja tanto certezas como interrogantes. Empezaremos por las primeras y posteriormente analizaremos las segundas. i) La inserción de México en la globalización ha sido parcial. En efecto, el desempeño exportador manufacturero de bienes intensivos en conocimiento de la industria maquiladora (bienes de alta tecnología) ha sido significativo desde los años noventa, cuando se negocia y se pone en marcha el TLCAN. Asimismo, el consumo de bienes intensivos en conocimiento (celulares, internet, computadoras, software, etc.) ha registrado un dinamismo considerable desde hace dos décadas. Sin embargo, en el ámbito vinculado a la economía del conocimiento el desempeño de México se caracteriza por el estancamiento, puesto que México es un país consumidor de bienes intensivos de conocimiento pero no es productor de estos bienes, mucho menos de una economía que destaque por su gasto en investigación y desarrollo para la innovación de estos productos. ii) La parte más sensible del retraso de México es, a todas luces, la producción de conocimiento y adquisición de tecnología externa, lo cual está

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO

149

directamente asociado a las capacidades tecnológicas. Es decir, este indicador sugiere una débil capacidad para generar localmente conocimiento y asimilar la tecnología externa. iii) Quizá no sea exagerado señalar que el desempeño de México en la globalización del conocimiento es paradójico en virtud de las enormes oportunidades que se abrieron al negociar un TLCAN con la economía más importante en la producción de conocimiento en el mundo global y en un periodo de auge sin precedentes. Además, dados los vínculos productivos, tecnológicos y educativos que históricamente ha tenido nuestro país con Estados Unidos, un solo dato es abrumador: más de cuatro quintas partes de los bienes de capital en las últimas tres décadas han sido adquiridos en Estados Unidos. Asimismo, la formación de empresarios en programas de management y los miles de estudiantes mexicanos becados en Estados Unidos arrojan una extensa sombra de duda sobre la utilización productiva y capacidad organizativa de esos recursos tecnológicos y humanos que no han podido ser aprovechados de manera eficiente. Esto puede ser síntoma de las debilidades de la estructura institucional del país orientada a incentivar la producción de conocimiento interno y el desarrollo de capacidades tecnológicas, ya que el mercado de trabajo no ofrece oportunidades al capital humano altamente calificado, el costo del dinero es muy alto, la mortandad de las pequeñas empresas es muy elevada y está concentrada en nichos de mercado tradicionales, y más aún, los pocos sectores industriales que requieren personal calificado adolecen del mismo. ¿Cuáles son los factores que han determinado que la inserción de la economía mexicana en la globalización del conocimiento no sea exitosa? La interrogante es compleja y en algunos aspectos desborda los límites de este ensayo. Una línea explicativa que se sugiere a partir de este análisis tiene que ver con la debilidad de las instituciones mexicanas, que incluye la falta de articulación de los incentivos y regulaciones para la creación de conocimiento. La estructura institucional no ha permitido hasta ahora una adecuada integración entre la oferta y la demanda de conocimiento y tecnología, las políticas públicas no consideran la dinámica específica de regiones y sectores, no hay una distribución de funciones para la producción de conocimiento (las universidades públicas tienen un retraso importante en la satisfacción de las necesidades de la industria, por ejemplo), no hay flujos de capital de riesgo ni promoción intensa de empresas de conocimiento, entre otras cosas. En conjunto, nos referimos también a la exploración de los obstáculos que ha enfrentado la economía mexicana al intentar incorporarse a la globalización desde la perspectiva de la economía basada en el conocimiento. Sin

150

JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

duda, factores productivos (específicos para cada tecnología y sector productivo), políticas públicas, uso y aprendizaje de la tecnología importada, políticas macro y micro gubernamentales, sistemas de subsidios, etc., concurren en la explicación de los magros resultados tecnológico-productivos de México. BIBLIOGRAFÍA Aboites, J. y M. Soria (2008), Economía del conocimiento y propiedad intelectual, México, Siglo XXI. Archibugi, D. y A. Coco (2004), “New Indicator of Technological Capabilities for Developed and Developing Countries”, en World Development, vol. 32, núm. 4, Elsevier. Aspe, P. (1993), El camino mexicano de la transformación económica, México, FCE. Choi, Y. (2007), “Perspectivas sobre innovación tecnológica. Lecciones de la experiencia de Corea”, en Claudia Díaz y Ricardo Arechavala (coords.), Innovación y desarrollo tecnológico. Políticas, acciones y casos, Guadalajara, Universidad de Guadalajara. Díaz Pérez, C. (2010), “Las tecnologías de la información y la comunicación en México. Comparaciones con Corea, Argentina, Brasil y Chile”, en C. Mera y J. Nessim (comps.), Desafíos de la contemporaneidad: Corea-América Latina. Ensayos sobre política, género, ciencia y relaciones internacionales, Buenos Aires, Korea Foundation/Centro de Estudios Corea-Argentina/ Universidad Autónoma de Buenos Aires. Kim, Linsu (1997), Imitation to Innovation. The Dynamics of Korea’s Technological Learning, Boston, Harvard Business School Press. Kuznetsov, Y. y J. Dahlman (2010), Mexico’s Transition to a Knowledge-Based Economy, Washington, D.C., The World Bank. Lustig, N. (1992), Mexico: The Remaking of an Economy, Washington, D.C., The Brooking Institution. ; B. Bosworth y R. Lawrence (1993), “El impacto del libre comercio en América del Norte”, en Nueva Época, núm. especial, junio, México. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2007), Science, Technology and Industry Scoreboard, París, OCDE. Ros, J. (2008), “La desaceleración del crecimiento económico en México desde 1982”, en El Trimestre Económico, vol. LXXV, núm. 299, México, FCE. Stiglitz, J. (2004), Los felices 90: la semilla de la destrucción, Madrid, Taurus. United States Census Bureau (2008), en .

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO

151

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CONSIDERACIONES PARA UNA POLÍTICA PÚBLICA EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA* RENÉ DRUCKER COLÍN** ANGÉLICA PINO FARÍAS*** ROSALBA NAMIHIRA** PAULINA MARTÍNEZ TRÁPAGA**** En la actualidad, en el mundo entero se pugna porque las naciones se conviertan en sociedades del conocimiento, es decir, que operen y se organicen con base en su capacidad intelectual. El avance de la democracia ha permitido que la mayoría de los países conciba al conocimiento que produce la ciencia como un bien común: los medios que se han utilizado para alcanzar su universalidad han pasado del manuscrito a la imprenta, a las escuelas, a las universidades públicas, a las computadoras y ahora al internet. Pese a lo anterior, en México éste es sólo un ideal que aún está lejos de alcanzarse. Hay que reconocer que mucho se ha avanzado en el ámbito educativo (gratuidad, cobertura y equidad, entre otros), pero estamos lejos de volvernos una sociedad del conocimiento; para ello, no solamente hay que transmitir y educar en las disciplinas científicas, también hay que desarrollar la ciencia para producir conocimiento de manera suficiente, además de que deben encontrarse los canales institucionales permanentes para su difusión y su puesta en práctica, y al mismo tiempo los mecanismos para su aprovechamiento por parte de la población en general. La sociedad del conocimiento es una propuesta de los organismos internacionales que regulan la economía mundial y está impulsada por instituciones como el Banco Mundial, el FMI y el BID, entre otros; no obstante, se requiere desarrollar un modo adecuado de apropiación, porque cada sociedad tiene sus propios intereses, capacidades y tradiciones, que si no se toman en cuenta generan conflictos más que soluciones. * Partes de estas reflexiones fueron presentadas en la revista Reencuentros, núm. 45, que edita la UAM ** Dirección General de Divulgación de la Ciencia de la Universidad Nacional Autónoma de México.

*** Coordinación de la Investigación Científica de la Universidad Nacional Autónoma de México. **** Carrera de Filosofía en el Claustro de Sor Juana. [152]

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Con base en los estudios y recomendaciones de organismos internacionales y en la revisión de las experiencias de otros países, aquí se defiende y sustenta la importancia de la ciencia y la tecnología como actividades centrales para la economía mexicana. Es significativo resaltar que se parte de la idea de que la producción de conocimientos científicos no es un fin en sí mismo, sino un medio para lograr el bienestar común. Por consiguiente, las reflexiones, metas y estrategias que se plantearán están orientadas a la transformación de las condiciones actuales de inequidad en el país y del desarrollo de una economía sustentable. LA CIENCIA Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO A lo largo de las últimas tres décadas, un conjunto de estudios sistemáticos realizados por organismos internacionales han permitido corroborar que la inversión en ciencia y tecnología contribuye al incremento económico de los países. Una corriente predominante piensa y desarrolla esta apuesta por la ciencia como una forma de generar valor mercantil, de poder y de lucro, y pone el énfasis en acrecentar la productividad a través de tecnologías cada vez más eficientes dentro del sector productivo. Hay un conjunto de nuevos conceptos que dan cuenta de esta tendencia: Nueva Economía, Globalización, Innovación, Gestión del Conocimiento [...] son conceptos que se han incorporado recientemente a la realidad de la gestión empresarial y la sociedad en general [...] lo que subyace detrás de estos términos es la búsqueda constante de soluciones para la gestión de las organizaciones, orientada a la creación de valor y a la competitividad sostenida en un entorno en constante cambio[...].1

Será necesario anotar que tal corriente no es la única. Este documento se inscribe en la tendencia que también considera necesaria la eficiencia empresarial y la competitividad de México en el mundo, pero advierte límites en los mercados como entes reguladores de las economías y juzga que hay que colocar al hombre en el centro de las políticas, preguntándose qué hacer para mejorar sus condiciones de bienestar, de manera tal que invertir en ciencia y en tecnología por parte del sector productivo sea una de las metas, pero no la única. 1

Consultado en , junio de 2005.

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En su primer informe mundial de 2005, la UNESCO reconoce la importancia de una nueva ética en el camino hacia la sociedad del conocimiento: Las observaciones y los proyectos que presentamos en este primer Informe Mundial [...] ponen de manifiesto la necesidad de sentar las nuevas bases de una ética que oriente a las sociedades del conocimiento en su evolución. Una ética de la libertad y de la responsabilidad, que ha de basarse en el aprovechamiento compartido de los conocimientos (UNESCO, 2005: 210).

Las estrategias para el desarrollo científico y tecnológico que se expondrán apuntan a los siguientes objetivos: • Contribuir a través de la investigación cientíica a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en general y, principalmente, trabajar en temas del abatimiento de la pobreza y la seguridad nacional. • Colocar a México en el ámbito internacional en aquellos campos del conocimiento en los que de manera tradicional hemos sido altamente competentes, así como indagar sobre nuevos nichos de oportunidad que contribuyan a la competencia económica y comercial del país de manera interna y externa. Con este enfoque, resulta fundamental el trabajo realizado por las ciencias llamadas “duras” y por la tecnología, pero no menos importante es el quehacer de las ciencias sociales y de las humanidades, hasta ahora excluidas del discurso predominante al que se hacía referencia. Estas disciplinas son las responsables de pensar qué ha pasado en México, de advertir los objetivos sociales hacia los cuales se debe avanzar, y al mismo tiempo contribuir a la toma de decisiones bien informadas. Por ejemplo, ¿de qué serviría hacer estudios de ingeniería, química o biología para obtener mayores volúmenes de agua para el consumo humano, si no entendemos que el problema de su distribución es además un problema de economía mundial y de equidad social? Al mismo tiempo, es claro que la convergencia de todas las áreas del conocimiento es fundamental para atender los problemas que atañen al país y para caminar hacia lo que también se ha llamado la sociedad de la innovación, concepto que en esta propuesta se entiende así: [...] la innovación es una actitud cultural que se sustenta en el conocimiento del mundo que provee la ciencia, y que posibilita por un lado generar, y por otro sacarle partido, a las herramientas conceptuales y tecnológicas de las que disponemos, identificar problemas, encontrar las soluciones apropiadas y tener la capacidad de transferir estas soluciones a otros contextos y/o a otros problemas. Es decir, podemos crear o modificar distintas solucio-

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nes a fin de ponerlas en circulación, pero ellas se sustentan en un saber que ha llegado a su fase creativa como resultado del aprendizaje acumulado y de la maduración alcanzada por ese saber (“Ciencia y desarrollo en Chile”, 2005:1).

Con ese concepto de innovación debe quedar claro que, para que la ciencia tenga impacto social, tendrán que reconocerse cuáles son las áreas que alcanzan el grado de maduración que les permite resolver preguntas externas a sus campos de conocimiento; en este sentido es que es importante apoyar la ciencia “básica” y no forzar lo que aún no es posible, por ejemplo, sanar el cáncer si aún no se sabe a ciencia cierta cómo opera el desarrollo celular. Son innumerables los casos en los que la ciencia básica, sin buscar aplicación alguna, las tiene. Hay que tener siempre presente que un país sin ciencia básica2 no podrá tener una cultura de la innovación. LA PERTINENCIA DE LA CIENCIA Las ideas que se expresarán están lejos de afirmar que la ciencia es la solución de todos los asuntos. Se considera que esta particular forma de producción de conocimientos es más útil en la toma de decisiones, en explicar los procesos, en dar cuenta de las opciones, en analizar las condiciones, en predecir los sucesos, en desintegrar e integrar los componentes de un elemento, entre muchas otras de sus capacidades, y si lo puede hacer mejor que otras formas del saber es porque la respaldan, campo por campo, disciplina por disciplina, una tradición teórica, metodológica, con procesos rigurosos de legitimación y evaluación. Estas tradiciones permiten una peculiar forma de preguntar y responder que las hace eficientes en sus resultados, pero no infalibles. Precisamente, la capacidad de la ciencia para reconocer sus propios límites la caracteriza como una forma de conocimiento más confiable. Esta evaluación, a la vez, le permite generar nuevas preguntas, resolviendo asuntos que previamente ni siquiera se planteaban como problemas; construye, pues, nuevas incertidumbres e imagina mundos mejores y posibles. Se trata, entonces, de la búsqueda de verdades en evolución. La ciencia es un sistema de pensamiento que no escapa a la sociedad y a los intereses que dentro de ésta se “juegan” y en no pocas ocasiones ha dejado de lado el bien común y se ha abocado a responder a motivos particu2 Pese a que este concepto no es operativo para dividir el conocimiento, puesto que el consenso entre los expertos reconoce que hay una sola ciencia y que ésta puede o no tener aplicaciones, se utiliza en el texto para advertir de la importancia de apoyar el desarrollo de conocimiento original.

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lares externos, interpretando la realidad y la naturaleza a la conveniencia de sectores, de individuos y de grupos de poder económico, entre otros. Esto lleva a poner énfasis en la idea de que la ciencia, la tecnología y las humanidades (como muchas otras actividades) son un asunto de la sociedad, y que el Estado, como su representante, debe regularlas no sólo en lo que hace al sector público, sino también a otros sectores. La tarea es la de revisar que cuando estas actividades respondan a diversos fines particulares, no vayan en contra de los propósitos últimos y éticos de la sociedad en su conjunto. Es claro entonces que se tiene una posición crítica frente al discurso predominante que entiende a los quehaceres científico y tecnológico sólo como un buen negocio. Por su parte, los científicos son corresponsables del impacto o la repercusión de sus investigaciones; no pueden considerarse más como una inteligencia apartada de la sociedad a la que pertenecen. En síntesis, los asuntos aquí abordados se refieren a los temas que requiere una estrategia pública (no de los intereses gremiales de los empresarios ni de los científicos) y nacional para el desarrollo de la ciencia y la tecnología; esto es, de las acciones que el Estado debe seguir. Dentro de éstas se contemplan los incentivos que puedan ofrecerse a otros sectores sociales para que se involucren en el quehacer científico y tecnológico y así sumar esfuerzos. No obstante, hay que reconocer lo que se ha logrado construir hasta ahora a pesar de la falta de continuidad entre los gobiernos, es decir, de la carencia de una política de Estado a largo plazo. Enseguida se exponen las estrategias más generales que han propuesto diversos organismos internacionales en relación con la educación, la ciencia y la tecnología. Posteriormente, se resume el lugar que México ocupa dentro de los indicadores internacionales. Le sigue la exposición de los rasgos destacados del sistema científico mexicano y la reflexión acerca de cuáles son los problemas que hay que enfrentar. Por último, se pretende sugerir los elementos centrales de lo que debe ser una política de Estado posible hoy en día, para la ciencia y la tecnología. Hay mucho por hacer; empero, es necesario ser prácticos y realistas, y elegir las estrategias sustantivas que, primero, contribuyan al desarrollo de estas actividades, y segundo, permitan su incidencia en la realidad nacional. RECOMENDACIONES PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGÍA EN EL ÁMBITO MUNDIAL

A continuación se resumen los planteamientos que en materia de ciencia, tecnología y educación recomiendan los organismos internacionales. Al-

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gunas de dichas recomendaciones pertenecen a acuerdos y objetivos a los que México se ha adherido, aun cuando no se logren cumplir. Desde los años setenta, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) recomendaba que los países invirtieran para finales de la década de los ochenta 1% de su producto interno bruto (PIB) en investigación y desarrollo experimental (IDE)3 y advertía, además, que la tasa de crecimiento debía duplicar cada cinco años el financiamiento para estas actividades, lo que equivalía a 15% de crecimiento real anual. En 2003, la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), en la Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia y Tecnología de la Comunidad Iberoamericana, celebrada en Madrid, ratificó como meta que cada país invirtiera 1% del PIB en investigación y desarrollo experimental (OEI, Globalización, 2004: 35), lo que sigue siendo un objetivo pendiente para México y para varios países de la región. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) destaca que la inversión en ciencia y tecnología (CYT): “es la causa de 25% del crecimiento económico en países en vías de desarrollo y de cuando menos de 50% en países desarrollados” (Foro Consultivo Científico y Tecnológico, 2004). Por su parte, la OCDE tiene estudios que indican que, para las empresas, la rentabilidad del gasto en investigación está entre 10 y 20%, y los sectores de alta tecnología alcanzan una rentabilidad directa de 50%. Para dar una mejor idea, la rentabilidad directa de los negocios es de 5% en promedio (OCDE, “Science, Technology and Industry Outlook”, 2004). Otros indicadores acreditan una tasa de retorno social de la inversión en investigación y desarrollo de 20 a 70% (Zvi Griliches,4 1998). En 2001, la OCDE publicó los resultados de un estudio acerca de los esfuerzos de los países miembros en ciencia y tecnología, el cual señala que, por cada 1% de incremento en la inversión IDE por parte del sector gubernamental, la productividad se incrementó 0.17%; en el caso de las empresas, el mismo aumento significó 0.13% de incremento en la productividad y, en la inversión de las empresas nacionales en el extranjero, el aumento en la productividad fue de 0.44%. Todo esto, sólo como efectos directos (OCDE, 2001 y Conacyt, octubre de 2003). 3

El gasto en IDE (GIDe) se compone del gasto total de sector público, las instituciones de educación superior, el sector privado y los recursos externos que se involucran en investigación y desarrollo experimental (externo: se refiere a todas las instituciones e individuos localizados fuera de las fronteras de un país, organizaciones internacionales –no empresas privadas– (Conacyt, 2004:377 y p.3 de la edición de bolsillo). 4 Zvi Griliches, profesor de Harvard y director del Programa sobre Productividad y Cambio Técnico en la Oficina Nacional de Investigación Económica, en Estados Unidos de América.

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Desde el punto de vista de la capacidad de innovación tecnológica, los países se agrupan en tres categorías: los de alto crecimiento, que tienen como causa del mismo el progreso tecnológico en 35%; los de crecimiento medio, en los que el desarrollo tecnológico contribuye con 17%, y los de bajo crecimiento, en los que el factor tecnológico no existe5 (National Science and Technology Council (NSTC), 1996:12). Así, la OCDE recomienda actualmente invertir 3% del PIB en I+D. Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) reconoce la importancia de la ciencia y la tecnología. Para él, es necesario definir áreas críticas a las que darán prioridad y que se relacionan con aquellos campos del conocimiento que tienen un vínculo con la productividad y con aquellos que sean imprescindibles para el desarrollo económico de los países (BID, 2000:22). El BID indica que el conocimiento tecnológico es tan diverso y especializado que no todas las empresas se logran actualizar con la tecnología que les interesa y mejor reditúa, por lo que es preciso un trabajo de difusión (BID, 2000:30). En el caso del Banco Mundial (BM), se indica que para enfrentar la desigualdad es fundamental tener: […] mejores y más equitativas oportunidades de educación y empleo; mejoras en cuanto a salud y nutrición; un medio ambiente natural menos contaminado y más sostenible; un sistema judicial y legal imparcial; libertades civiles y políticas más amplias; instituciones confiables y transparentes, y libertad de acceso a una vida cultural rica y diversa (BM, comunicado de prensa, 2000:2).

Es casi impensable que el BM haga tales declaraciones, pero así es. Puede interpretarse que las tendencias están cambiando y que la acumulación de riqueza desmedida de países, de corporaciones y de sujetos ha tenido efectos devastadores para todos, por lo que comienza a pensarse en condiciones de desigualdad menos drásticas. En los puntos planteados no hay una referencia directa a la ciencia y la tecnología; pese a ello, es evidente que los grandes temas subrayados sólo pueden enfrentarse con el apoyo de estas actividades. No hay que perder de vista que a la competencia global sólo se puede entrar desarrollando nuestras propias capacidades y habilidades, aquéllas regionales, municipales y que con un esfuerzo coordinado de la federación permitan mejorar la calidad de vida de nuestros ciudadanos, de nuestros 5

En el caso de Estados Unidos de América, el progreso tecnológico contribuye con 49% del crecimiento económico desde hace 50 años.

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sectores productivos, y con ello, su competencia en los mercados internacionales. Es claro que el desarrollo del conocimiento científico y tecnológico comienza por la educación y, de manera particular, por la formación de los científicos. En diciembre de 1979, en la ciudad de México, la UNESCO convocó a la Conferencia Regional de Ministros de Educación y Encargados de la Planificación Económica de los Estados Miembros de América Latina y el Caribe. Desde entonces, en el documento de conclusiones, “Declaración de México”, se señalaba que: “los Estados miembros deberían [...] dedicar presupuestos gradualmente mayores a la educación, hasta destinar no menos de 7 u 8% de su producto nacional bruto a la acción educativa” (Resultados, 2003). Recientemente, la UNESCO estimó que: “[...] la edificación de las sociedades del conocimiento es la que “abre camino a la humanización del proceso de mundialización” (UNESCO, 2005:29). La misma OCDE, en relación con la educación, dice que el aumento de la riqueza del capital humano eleva la productividad laboral y sirve como motor del progreso tecnológico. A su vez, el aumento de productividad laboral es la responsable del crecimiento del PIB per cápita en la mayoría de los países de la Organización (OCDE, Repaso a la enseñanza: indicadores de la OCDE, edición 2004). En el ámbito educativo no deberá menospreciarse ningún campo de conocimiento frente a otros; será la diversidad de ofertas lo que le dé al sistema su fortaleza y éxito. Hasta aquí se deja esta muestra de las grandes tendencias internacionales que se refieren a los esfuerzos en ciencia, tecnología y educación, y que reflejan los parámetros internacionales recomendados. MÉXICO ANTE LOS INDICADORES MUNDIALES DE DESARROLLO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

Siguiendo las estrategias planteadas por los organismos internacionales, veamos qué ocurre en México. • En el año 2010 se invirtió 5.7% del PIB en educación, a pesar de los compromisos establecidos en 1979 de destinar 8% del PIB. • La cobertura educativa nacional promedio en el periodo 2005­2006 fue de 55.5%, pero varió considerablemente por nivel y por región, hasta llegar a 94.1% en primaria o bajar a 66.9 % en el nivel de preescolar. También en educación tenemos un país desigual.

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• La tasa de cobertura en educación superior fue de 17.23% en el año 2000, y aumentó a 25.22% para el periodo referido (datos del Plan Nacional de Desarrollo). Sin embargo, la fuga de cerebros y el desempleo o subempleo del sector egresado de este nivel ha sido considerable, puesto que no se han abierto nuevas plazas en las instituciones existentes y tampoco se han creado nuevas universidades o centros de investigación. La excepción es la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, creada en 2004; previa a ésta, la última universidad, la Autónoma del Estado de Quintana Roo,6 se fundó en 1982. A la UNAM y a otras universidades sólo puede ingresarse como investigador con estudios de posdoctorado, requisito absurdo para un país que requiere crecer en ciencia y tecnología. Empero, por falta de recursos destinados a estas áreas y por el nivel de centralización de la población de investigadores, la creación de nuevas plazas está cerrada. En la universidad de la nación, desde hace alrededor de ocho años prácticamente no se han dado nuevas contrataciones. • En el indicador de desarrollo humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que mide los logros en términos de esperanza de vida al nacer, años promedio de escolaridad en adultos, años de escolaridad esperados en niños en edad escolar, e ingreso nacional bruto per cápita, México ocupó el lugar 56 en el año 2010. El lugar 59 lo tuvo Trinidad y Tobago, que es el último país entre aquellos considerados con desarrollo humano alto. El número de países evaluados fue de 169. • En el indicador de Gini,7 que mide la desigualdad, México tuvo en 2010, entre los países de la OCDE, una calificación de 47 (cero corresponde a la perfecta igualdad). Para hacer una comparación, España tiene una calificación de 32 y el promedio en esa Organización fue de 31. Lo anterior da cuenta de que aun cuando a México se lo ubique dentro de los países con desarrollo humano alto, internamente las inequidades 6

Vale la pena traer a colación que la Universidad Autónoma Metropolitana, de tres unidades aumenta en el año 2005 a cuatro, con la Unidad Cuajimalpa, aunque su completo desarrollo formal en los inicios de 2006 no está dado. 7 El coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad ideada por el estadístico italiano Corrado Gini. Normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, pero puede utilizarse para medir cualquier forma de distribución desigual. El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y todos los demás ninguno). El índice de Gini es el coeficiente de Gini expresado en porcentaje, y es igual al coeficiente de Gini multiplicado por 100 (Wikipedia, Coeficiente de Gini, 2004, internet). Aunque el coeficiente de Gini se utiliza sobre todo para medir la desigualdad en los ingresos, también puede utilizarse para medir la desigualdad en la riqueza. Este uso requiere que nadie disponga de una riqueza neta negativa.

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por sector son abrumadoras, por lo que ocupa el último lugar de los 30 países miembros. Por ejemplo, si bien México tiene una esperanza de vida promedio de 75.4 años (Japón es el más alto, con 82 años en promedio), en Oaxaca, Guerrero y Chiapas la esperanza de vida es casi diez años más baja que en Baja California Sur, Nuevo León o el Distrito Federal. Asimismo, en las zonas con menos de 5% de población indígena, la esperanza de vida promedio es de 78 años, y donde esta proporción es superior a 75%, se reduce a 66 años. Según Transparencia Internacional, organismo que evalúa los niveles de corrupción en las naciones, en su Informe de 2010 México había caído del lugar 72 al 98, lo que indica que los niveles de corrupción aumentaron drásticamente, colocando a nuestro país dentro de los más corruptos, junto con Ghana y Zimbawe (datos de Transparencia Internacional, 2010). Según la Unión Internacional de Telecomunicaciones, en el ranking mundial sobre las condiciones de acceso a la sociedad de la información, que se compone de 11 indicadores que incluyen el acceso, la utilización y el conocimiento de las TIC, en el año 2008 Argentina ocupó el lugar 49, Chile el 39, Costa Rica el 70, Panamá el 62, Venezuela el 61 y México el 77. Los números inferiores los ocupan los países con mayores condiciones de acceso a la sociedad de la información. Para rematar, resulta que la caída del potencial competitivo de la economía mexicana en el mediano plazo ha sido drástica: se advierte que pasó de la posición 33 en 1999, a la 41 en 2000, al lugar 48 para 2004, al 55 en 2005, y al 58 en 2011, año en el que se evaluaron 142 países en el índice de crecimiento de la competitividad del World Economic Forum. Desde 1980, la Heritage Foundation y el Wall Street Journal elaboran el Índice de Libertad Económica, sustentados en estudios que indican que, a mayor libertad económica, mayor es el crecimiento económico. En el índice de 2011 comparan a 179 países. Los puntajes bajos son los mejores. Cuanto más alto es el puntaje en determinado factor, mayor es el nivel de interferencia del gobierno en la economía. De los países calificados en el año señalado, seis economías se clasifican como “libres”, 27 como “mayormente libres”, 57 como “moderadamente libres”, 57 como “mayormente controladas” y 32 como “reprimidas”. Con una puntuación de 67.8, México se ubicó en el grupo de 56 países cuya libertad económica disminuyó. En el índice, México ocupa el lugar 48 y perdió siete lugares en comparación con la evaluación anterior. En contraste, Finlandia tiene el lugar 17, Chile el 11, España el 31 y Brasil el 113.

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Aunque México ha logrado mantener una estabilidad macroeconómica durante los últimos años a pesar de las crisis, los indicadores mundiales muestran que está muy lejos de solucionar sus problemas y disminuir la brecha social, lo que lleva a la urgente necesidad de explorar nuevas vías y alternativas de desarrollo. Para ello es necesario evaluar las condiciones en las que se encuentra el sistema científico y tecnológico mexicano, a fin de transformarlo conforme a los retos que deberá asumir en una economía sustentada en el conocimiento y en una cultura de la innovación que permitan alcanzar el bienestar común. ¿CUÁLES SON LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA CIENTÍFICO CON EL QUE CONTAMOS? Características generales México cuenta con una pequeña8 comunidad científica y tecnológica; no obstante, se trata de una comunidad que trabaja fundamentalmente de manera aislada y sin coordinación. Para contrarrestar este fenómeno del quehacer científico, investigadores de distintos campos están logrando unir esfuerzos en temas comunes, aunque las preguntas de cada área sean distintas. Éste, cuando mucho, es un esfuerzo grupal y en pocas ocasiones institucional, como en el caso de la UNAM, cuando debiera ser una política de Estado. Nuestro sistema, además de funcionar como un conglomerado disperso y poco articulado, es altamente dependiente de los recursos estatales y no siempre tiene capacidad normativa para allegarse recursos a través del cobro de servicios diversos. Así, gran parte de la actividad de CYT se realiza enfocada en la oferta disciplinar y no en la demanda social y productiva, y está centralizada en las grandes zonas urbanas, principalmente en el Distrito Federal. Financiamiento El financiamiento para la ciencia y la tecnología ha sido inconstante, escaso, y además ha tenido cambios en los criterios de asignación y distribución. 8 Pequeña porque en México hay 1.7 investigadores por cada 10 mil habitantes, mientras que en países desarrollados esta cifra asciende a 30 o 40 investigadores, de acuerdo con el director del Conacyt, Enrique Villa Rivera.

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La crisis económica que estalló en 1982 ya no se resolvió “ajustando el cinturón”: se dio un cambio sustantivo en el papel del Estado en la economía y, dentro de éste, en el financiamiento a la ciencia y la tecnología. Para finales de la década de los ochenta, se pasó de la asignación directa de las instituciones a sus investigadores, a que cada uno de ellos concursara por los recursos ante comisiones evaluadoras externas. Las instancias de financiamiento fueron el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, organismos internacionales, otras instancias gubernamentales y, en muy pocos casos, empresas privadas (Drucker y Pino, 2005).

Adicionalmente, esta estrategia tuvo como efectos no esperados dos asuntos de trascendencia para la ciencia: el primero, que los tipos de convocatorias para concursar por los recursos obligaron a promover proyectos de investigación de corto plazo, lo cual, aunado al trabajo individualizado, propoció la separación del quehacer científico de los grandes temas de la agenda nacional. ¿Por qué? Porque éstos no podían enfrentarse de manera aislada y tampoco en periodos tres años. De esta manera, a los problemas del aislamiento del trabajo académico y al esquema epistemológico de alta especialización se sumó el nuevo modelo para otorgar recursos. El segundo asunto es que, de alguna manera, las fuerzas de las instituciones abocadas a la investigación disminuyeron al perder presupuesto, y esto, a su vez, propició que las comunidades fuesen incapaces de generar, de forma conjunta, agendas nacionales de investigación. Cada cual debía ver por sí mismo; las instituciones se fracturaron internamente (Drucker y Pino, 2005).

Si bien este modelo permitió diversificar el origen de los recursos y hacer más transparentes las reglas para la obtención de los apoyos, el Estado hoy en día sigue siendo el que aporta alrededor de 60% del presupuesto para la investigación científica. Puede decirse, entonces, que este modelo no fue del todo exitoso. Vale la pena destacar que, en cuanto al origen del financiamiento, si bien ha aumentado la participación del sector privado y en consecuencia ha disminuido la proporción de la aportación gubernamental, el peso de los financiamientos provenientes del extranjero y aquéllos alcanzados por las instituciones de educación superior han venido a la baja desde 1996, con excepción del año 2003 (UNESCO, 2004; Conacyt, 2004). Lo anterior da cuenta de la falta de dinamismo del sistema científico público porque, primero, no tiene una colaboración financiera internacional significativa y, segundo, porque por sí mismo genera escasos recursos. Es muy probable que la aportación de 30 o 35% del sector privado lo logren las empresas extranjeras establecidas en el territorio nacional. En otros países con éxito en estas actividades y en sus economías, la inversión

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privada en investigación y desarrollo experimental (IDE) llega a 70%, como ocurre en Corea. En España es de 48%. El sector empresarial mexicano, con muy escasas excepciones, ha sido incapaz de innovar y de tener liderazgo en los mercados internacionales, lo que repercute en la falta de empleos bien remunerados; por el contrario, siguen con la hipótesis, ya dejada atrás en los países desarrollados, de que a menor costo de producción –y ello incluye a los salarios–, mayores son los rendimientos. El ejemplo del sector minero en México es ostensible. En la actualidad, la idea más bien apunta a que: [...] no depende sólo del costo laboral sino, básicamente, de la calidad del producto; de la adecuación a la demanda mediante innovación continua; de la competencia con base en los tiempos; en los servicios posventa; en la calidad ambiental; en la diferenciación y, en general, en cuestiones que se sitúan en innovación de productos, procesos, organizaciones y gestión (RICyT, 2003).

Se tiene la idea de que el sector empresarial mexicano no es modernizable a corto plazo, que su avidez por ganancias abundantes y en el menor tiempo posible frena la cultura de la innovación que supone planeación a largo plazo e inversiones fuertes, entre otras acciones. Es claro que el Estado deberá convocarlo a su modernización, pero mientras esto ocurre, éste deberá invertir para lograr una economía y una sociedad basada en la capacidad intelectual de nuestro país. Para comparar entre naciones, el indicador más común es el gasto en IDE, tanto público como privado, en relación con el PIB. El gasto en IDE contempla la generación y aplicación de conocimientos y la dotación de infraestructura adecuada: Suecia invierte 4%, Finlandia y Japón destinan un presupuesto superior a 3% de su PIB para la inversión en ciencia y tecnología, mientras que México sólo destina 0.39% (2010). En ningún año se logró rebasar el promedio de América Latina y el Caribe, de 0.49% del PIB en 1993 o de 0.64% en 2002. Pese a ello, dos legislaciones vigentes obligan a otorgar al menos 1% del PIB a ciencia y tecnología.9 9 Según la Ley General de Educación: “El monto anual que el Estado –federación, entidades federativas y municipio– destine al gasto en educación pública y en los servicios educativos no podrá ser menor a 8% del PIB del país, destinando de este monto al menos 1% del PIB a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las instituciones de educación superior públicas” (párrafo reformado, DOF, 04-01-2005). Por su parte, la Ley de Ciencia y Tecnología indica: “El monto anual que el Estado –federación, entidades federativas y municipios– destinen a las actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico deberá ser tal que el gasto nacional es este rubro no podrá ser menor al

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La sectorización de los recursos para ciencia y tecnología ha sido una estrategia adecuada; pese a ello, la falta de políticas claras, la carencia de presupuesto, la ausencia de un marco jurídico adecuado, la no coordinación y la falta de liderazgo del Conacyt no han permitido tener el éxito esperado, como sí ocurrió en Brasil con esta misma estrategia. Recursos humanos Como señalamos anteriormente, México cuenta con un pequeño sistema científico (1.7 investigadores por cada diez mil habitantes), mientras que Estados Unidos tiene 68 y Francia 59. La recomendación de los organismos internacionales indica que se deben tener tres investigadores por cada mil personas de la población económicamente activa (PEA), es decir, 0.3%. México contaba en el año 2003 con 0.08% investigadores con respecto a la PEA (40 772 800),10 con gran distancia de lo recomendado. A la insuficiente cantidad de recursos humanos dedicados a la investigación en el país se suma el problema del envejecimiento de la planta de investigadores de las instituciones actuales, a las que los jóvenes egresados del posgrado prácticamente no tienen acceso, pues no hay recursos para abrir nuevas plazas, ni investigadores que las quieran dejar. El ritmo de crecimiento de las contrataciones es de 4% anual; se requeriría de un crecimiento de cuando menos 10% anual sólo para lograr incorporar, en los próximos diez años, únicamente a los egresados de los doctorados, los que crecen, según el Conacyt, a una tasa de 16.4% año con año. La proporción de investigadores en el sector empresarial en Europa es de 47%, en Estados Unidos de 68%, mientras que en América Latina y el Caribe es de 19%. En México, el sector público emplea a los investigadores ya sea en sus oficinas gubernamentales, en las universidades de docencia e investigación o en sus centros de búsquedas. Para 2006 era evidente la saturación de los mercados laborales académicos dentro de las instituciones públicas y el incremento de la desocupación o subocupación de los ciudadanos con mayor grado educativo. La mayoría de los que obtienen doctorados emigran a países que les ofrecen mejores oportunidades, como Estados Unidos; en 2010, más de un millón de estos profesionales vivían en aquel país. Por cada investigador 1% del PIB del país mediante los apoyos, mecanismos e instrumentos previstos por la ley” (artículo adicionado, DOF, 01-09-2004). 10

Según el INEGI ya somos 103.1 millones de personas, lo que nos pone en el décimo lugar de los países más poblados del mundo.

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que no encuentra empleo en México, de acuerdo con la AMC, el país pierde dos millones de pesos en su formación. Becas Al comparar el número de egresados de doctorado de México con el de otros países, resulta que estamos muy por abajo. En el año 2009 egresaron en el país tres mil doctores, de los cuales 92% provino de las instituciones públicas y apenas 8% de las instituciones privadas; en Estados Unidos se graduaron 48 mil doctores, en España 23 mil, en Brasil más de diez mil y en Corea más de diez mil. Las becas que ha otorgado el Conacyt desde 1970, año en el que se creó esta institución, han venido creciendo pero, como lo indican los datos previos, de manera insuficiente en comparación con otros países. El número de becas aumentó de 12 007 en 1997 a 16 816 para el año 2004; de éstas, 16.5% fueron becas al extranjero y 83% en el territorio nacional. A su vez, 43% fueron becas para el nivel de doctorado y 54% para maestría (3% para otros). A partir de 2008, aunque el número de becas no disminuyó, se redujo el monto de las mismas en 25 por ciento. Es importante anotar que las becas dejaron de ser un estipendio que permitía a los estudiantes alcanzar estudios de posgrado cuando viniesen de familias de escasos recursos. Desde hace más de una década, las becas dejaron de serlo y se convirtieron en créditos, lo que suponía que los estudiantes debían retribuir a la institución los recursos cuando iniciaran la vida laboral. Esto afectó seriamente la demanda en estos niveles educativos. Recientemente, el Congreso aprobó una modificación para que las becas vuelvan a ser un apoyo para el estudio y un factor de equidad en las oportunidades educativas de estos niveles. Claramente, en los años setenta la mayoría de nuestros becarios se iban fuera del país a obtener sus posgrados; actualmente, y gracias a que el posgrado nacional creció y se diversificó, la proporción de becados nacionales es mucho mayor. Los becarios que van al extranjero muestran una relación fuerte con Gran Bretaña (27%) y, naturalmente, con Estados Unidos (24%), por su oferta de posgrados y la cercanía geográfica. Las otras becas se distribuyen en Francia con 15%, y España con 14%, entre muchos otros ya no tan destacados. La falta de empleo para quienes quieren dedicarse a la investigación científica no estimula ni el ingreso ni la retención en estas carreras. Sólo tienen preferencia las profesiones tradicionales, las que en muchos casos se encuentran saturadas en las grandes urbes del país. Al deterioro del

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mercado laboral se adhiere el insuficiente equipamiento e infraestructura; asimismo, la distribución territorial de investigadores y del gasto en CYT son desequilibrados. En el año 2004 el personal dedicado a IDE en el país estaba dividido de la siguiente manera: 55.7% eran investigadores, 20% personal auxiliar y 24.2% técnicos. Carrera académica En relación con la carrera académica, la reflexión se centra en la incidencia que tuvo el modelo adoptado desde la década de los años ochenta (1984), provocando un creciente distanciamiento del sistema científico de la posibilidad de alcanzar un mayor impacto social. Para ser más precisos, en 1984 se instauró el Sistema Nacional de Investigadores (SNI). El SNI ha sido uno de los programas de fomento al trabajo de investigación de mayor éxito en la historia del país. Ha permitido, entre otros resultados:

1) identificar y reconocer a aquellos que se dedicaban profesionalmente a esta actividad, 2) evaluar mediante pares su desempeño e impacto y, en consecuencia, otorgar un complemento al ingreso del personal académico, en una etapa de creciente deterioro11 de los salarios universitarios y 3) distinguir la relevancia de las investigaciones con un reconocimiento de gran prestigio. El SNI ha impulsado en forma sin precedente una cultura de la eficiencia y la productividad, privilegiando la publicación de artículos en revistas internacionales con arbitraje (Drucker y Pino, Este País, 2005).

Pese al éxito, con el tiempo el modelo de evaluación empezó a generar efectos no esperados. El hecho de guiar la carrera académica y los criterios de evaluación básicamente con la perspectiva de las llamadas “ciencias duras” provocaron el retiro de los investigadores de los salones de clases, principalmente en el nivel de licenciatura; un asunto aún más grave fue la desvalorización de la función docente. También, quienes realizaban trabajos de difusión de la ciencia disminuyeron o abandonaron considerablemente esta actividad, y las ciencias sociales y las humanidades pasaron a “segundo plano”12 (Drucker y Pino, 2005). 11 Cuando México enfrenta una grave crisis, en 1982, el poder adquisitivo de los salarios se desploma: entre ese año y el fin de los años ochenta, afirman los expertos, se perdió al menos 60 % del poder de compra de los salarios. Manuel Gil, 2004:61. 12 Pese a ello, en el año 2005, la UNAM, la institución que realiza casi 50% de la investigación del país, obtuvo en el ranking de las universidades del mundo el lugar 100, lo que representa un puesto

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El desarrollo de instrumentos fue otra de las tareas dejadas atrás, aun cuando resultaba fundamental impulsar una industria constructora de equipos que permitiera disminuir la dependencia tecnológica. También se optó por la tendencia a trabajar en temas de moda en países desarrollados, dejando a un lado oportunidades propias de interés nacional con sesgos estratégicos para el país (Drucker y Pino, 2005). Los criterios del SNI se convirtieron en hegemónicos, a grado tal que las instituciones públicas los adoptaron; así, diseñaron sus propios mecanismos de becas y estímulos, produciendo en cada institución una cultura académica a su alrededor. No es posible dejar de preguntar qué pasa con el SNI, que sólo incluye más o menos a 30% del total de investigadores activos en el país. Este asunto es digno de revisión, porque actualmente una de las críticas a dicho sistema es que dejó de ser un mecanismo que distingue y premia el desempeño destacado de los investigadores, puesto que en las instituciones más importantes del país la gran mayoría forma parte del mismo. Lo antes expuesto indica que hay que crecer mediante una reestructuración de la carrera académica, que advertirá la revisión de la diversidad de prácticas y la pertinencia de las mismas, así como su relación con los grados académicos, los resultados y la evaluación. Este modelo de carrera académica requiere, entre otras transformaciones, mayores niveles de estratificación. Es común encontrar una población de profesores e investigadores que, dentro de sus universidades, llevan 30 o 40 años sin lograr ningún nuevo estímulo, ni simbólico ni financiero, pues no hay mayores niveles de estratificación en la carrera académica. En el otro extremo están los jóvenes que no tienen acceso al empleo y que pueden llegar a los 40 años sin haber logrado más ingresos que las becas, pero éstas no les permiten incorporarse a los mercados laborales con los beneficios de la antigüedad y de su integración al sistema de pensiones. Las pensiones son otro gran tema por resolver en el sector. Resultados Publicaciones

De acuerdo con el Ranking Iberoamericano del Scimago Institutions Rankings de 2011, México publicó 57 234 artículos indizados en la base de datos Scopus en el periodo 2005-2009, a diferencia de España, que publicó 204 mil, y Brasil, 163 mil. muy cotizado, empero, si se revisa dicho ranking por áreas, la UNAM logra mucho mejor posición gracias a las humanidades, lugar 20, que a las ciencias duras, lugar 98.

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Entre las primeras 20 universidades iberoamericanas destacan ocho españolas, siete brasileñas, dos portuguesas y sólo una mexicana: la UNAM, que se ubica en el segundo lugar de esta lista. De las 20 universidades más productivas en México, 18 son públicas y dos privadas, y de las 1 354 instituciones analizadas en el citado Ranking, sólo 399 produjeron más de cien trabajos en el periodo antes mencionado, de las cuales 50 fueron mexicanas; pero 173 publicaron sólo un trabajo, y entre estas últimas 56 nos pertenecen. El análisis también indica que 23 instituciones de educación superior en México tuvieron una producción superior a 400 artículos durante el periodo 2005-2009, comparadas con 51 españolas y 71 brasileñas; sin embargo, ninguno de los artículos producidos por nuestras universidades ha sido citado en promedio igual o por encima de la media mundial, ni fueron capaces de publicar la mitad de su producción científica en revistas de prestigio, lo que sí lograron España y Brasil, con 43 y 27 en el primer caso, respectivamente, y con uno cada uno en el segundo caso. Patentes

Con respecto al número de patentes, en 1990 se concedieron en México, 1 619 patentes, y en 2004, 6 838; esto implica que el país realizó un gran esfuerzo en la materia. Sin embargo, es necesario advertir que de las patentes solicitadas en el año 2004, 4.28% son solicitadas por nacionales y el resto por extranjeros. Prácticamente una cifra equivalente a 52% de las patentes solicitadas fue concedida en el año 2004. Es importante indicar que el trámite para la obtención de patentes suele tomar entre cuatro y cinco años, de manera que, si se compararan las patentes solicitadas en el año 2000 con las otorgadas en 2004, se conceden alrededor de 50%. Varios son los problemas que se presentan. Uno que destaca es la falta de tradición que en México se tiene para lograr este valor agregado al conocimiento. Las publicaciones y el alto valor que tienen en el mercado académico se han vuelto un impedimento para alcanzar mayor número de patentes. En México, las solicitudes de patente por parte de nacionales siguen siendo escasas, además de que han disminuido en relación con 1990. Balanza de pagos tecnológica

En relación con la balanza de pagos tecnológica de México, resulta que las cuentas no son favorables.

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De acuerdo con el presidente de la Academia Mexicana de Ciencias, en 2010 hubo una diferencia de 22 mil millones de pesos entre lo que se vendió y lo que se compró de tecnología. PLAN DE DESARROLLO PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGÍA Con base en la reflexión expuesta, nos aventuramos a hacer algunas propuestas: éstas tienen cinco niveles. El primero se refiere a los objetivos que se persiguen en una sociedad de la innovación; el segundo atiende a la necesidad de crear las condiciones para que México sustente su quehacer en los conocimientos que produce la ciencia; el tercer nivel plantea lo que hay que hacer en el corto plazo; el cuarto describe las acciones específicas que deben seguirse para involucrar al sector privado en la ciencia y la tecnología; el quinto y último nivel contiene aquellas acciones concretas relacionadas con los campos del conocimiento que serán los ámbitos fundamentales de la investigación nacional; también en este espacio se abordan otros campos del conocimiento que pueden ser nichos de oportunidad comercial para el país. Objetivos generales Los objetivos de esta propuesta son: • Poner en el centro de la política pública el factor ciencia como palanca para el desarrollo. • Crear las condiciones para convertir a México en una nación que ten­ ga la capacidad de sustentar su desarrollo en el conocimiento que producen la ciencia, las humanidades y la tecnología. • Aumentar la capacidad para producir ese conocimiento. • Construir las condiciones para transferir el conocimiento cientíico hacia diferentes sectores sociales y así apoyar sus desarrollos. Estrategia funcional

Las estrategias para convertir a México en una sociedad de la innovación son: Construir un pacto nacional entre todos los sectores sociales para que se considere a la ciencia como un área estratégica y prioritaria para el desarrollo económico y social del país. Dicho pacto tendrá que dar como resultado

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una política de Estado para la ciencia y la tecnología. Se trata de una planeación de largo plazo que supone continuidad, evaluación y análisis de resultados por etapas. El pacto tendrá que contener los siguientes criterios básicos: a) La ciencia y la tecnología son un asunto de Estado y de seguridad nacional y un bien público, por lo que los gobiernos deberán coordinar los esfuerzos de todos los sectores con base en las metas a corto y mediano plazos establecidas en el pacto nacional y en la política de Estado para la materia. b) Invertir cada vez más en educación, ciencia y tecnología de manera paulatina y constante. Es vital reducir las marcadas inequidades en la oferta educativa de nivel superior y del posgrado en las diversas regiones del país. c) Promover la inversión creciente y el desarrollo de la investigación tecnológica por parte del sector privado y productivo en general. d) Hacer crecer la capacidad científica y tecnológica: abrir plazas en las instituciones existentes, crear nuevas instituciones e incorporar a los egresados de los posgrados en ambas opciones. e) Descentralizar el sistema científico y tecnológico bajo los parámetros de regionalización, según nichos de oportunidad, vinculando la investigación con el desarrollo de zonas geográficas y focalizando oportunidades comerciales y de atención a los problemas del país. f) Completar la cadena entre la generación de conocimiento y su aplicación: fomentar el vínculo entre los centros de investigación públicos y el sector privado. Metas específicas

Las propuestas que a continuación se plantean son las acciones concretas que tendrían que llevarse a cabo en el corto plazo. Se considera que habrá de continuarse apoyando lo que está en marcha. Lo propuesto es adicional. Es conveniente subrayar que cuando se hace referencia a una política de Estado, significa concentrar los esfuerzos. Este esfuerzo, en algunos casos, incluso deberá emprenderse en proyectos conjuntos con otras naciones. 1) El pacto nacional habrá de obligar a los gobiernos estatales a otorgar un aumento gradual de 0.1% del PIB anual en el gasto federal en ciencia y tecnología, hasta lograr que sea de 1% del PIB en los próximos seis años. Así deberemos avanzar hasta lograr el 3% recomendado actualmente.

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a) De ese incremento, 50% deberá ser asignado al ramo 38 (Conacyt). Los recursos se usarán para contender con las estrategias de crecimiento del sector de ciencia y eliminar las estrategias anuales de cabildeo. b) Se deberá crear una agencia de financiamiento (similar a un fideicomiso) para resguardar los recursos comprometidos en planes quinquenales y garantizar así el incremento presupuestal y la distribución que cada año deberán recibir los proyectos que marque el acuerdo nacional. 2) Será imprescindible que, con esos recursos, se inicie una política de expansión del sistema científico nacional. Esto implica hacer lo siguiente: a) Fundar anualmente por lo menos dos nuevos centros públicos de investigación en los próximos años, asociando la investigación que se desarrollará en esos centros con los requerimientos de las zonas geográficas, los temas de seguridad nacional y los nichos de oportunidad comercial. Simultáneamente, deberán revisarse los 27 centros públicos de investigación que coordina el Conacyt, con el objeto de definir su fortalecimiento o reorganización. b) Deberá crearse la figura de profesor-investigador nacional con un tabulador que facilite la movilidad interinstitucional de los investigadores entre las diversas regiones del país. c) Una vez creada la figura de profesor-investigador, habrá que abrir plazas en las universidades públicas de los estados, sobre todo en aquellas donde se hace investigación. d) El plan de becas de doctorado deberá contemplar que un porcentaje importante de los graduados habite los nuevos centros públicos de investigación y otros más se incorporen al sector privado. e) La carrera académica deberá ser modificada, estratificada y, en particular, habrá que transformar los criterios de evaluación del SNI. f) Se habrá de contemplar la focalización de algunas actividades científicas en líneas prioritarias. Se trata de desarrollar la ciencia apoyando a grupos de trabajo más que a individuos, a proyectos más que a disciplinas, pero guardando respeto a las diferentes formas en las que el conocimiento se produce; no hay que olvidar que el talento individual es cardinal en el trabajo en equipo y que las disciplinas siguen siendo la forma de organización básica de la cual dependen los vínculos entre ellas. g) Por su parte, las convocatorias a proyectos de ciencia básica deberán contar con al menos el doble del presupuesto actual, porque sin ello no hay aplicaciones y tampoco capacidad de innovación.

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Estrategias con otros sectores

1. Será necesario establecer entre el Conacyt y las secretarías de Hacienda y de Economía un plan de incentivos fiscales para promover que el sector productivo incorpore a sus procesos la investigación tecnológica o, cuando menos, la tecnología que es resultado del trabajo de los centros y universidades públicos del país. El principal apoyo habrá que dárselo a las pequeñas y medianas empresas, puesto que las grandes y transnacionales tienen ya condiciones para invertir en estos rubros; sin embargo, son un rango del sector empresarial que tendrá que atenderse con programas de incentivos específicos. 2. Es urgente generar transferencia de tecnología; por ejemplo, deberá hacerse lo siguiente: a) Crear entre gobierno y empresa un esquema de fondos compartidos para generar capitales de riesgo y otorgar becas posdoctorales dentro de las empresas. Habría que empezar con un proyecto en el cual un centenar de Pymes mexicanas puedan participar en un programa de riesgo compartido Conacyt-empresa, para el desarrollo e incorporación de tecnología. b) Formular estímulos de exención fiscal por cada peso invertido por las empresas en ciencia y tecnología, con base en los acuerdos y capitales de riesgo establecidos para tales fines. c) Centralizar el esfuerzo de transferencia tecnológica en instituciones que, por sectores, puedan implementarlas; empero, también habrá de crearse una oficina general que coordine el esfuerzo, mantenga la comunicación y, a través de políticas generales, oriente las acciones: • Difundiendo los resultados del quehacer cientíico y tecnológico. • Canalizando las demandas del sector empresarial a las instituciones públicas o privadas de ciencia y tecnología. d) Crear un nuevo marco regulador vigilante de los derechos de autor y de las patentes. e) Apoyar la constitución de consultorías para estudiar y promover el comercio internacional en función de los nuevos nichos de oportunidad de desarrollo científico y tecnológico. Impulso a grandes temas estratégicos nacionales

1) Impulsar las tres áreas que tienen que ver con seguridad nacional y conformar los grandes proyectos científicos del país. A estos proyectos se destinarán recursos especiales que formarán parte de las estrategias de Estado para la ciencia, porque de ellos dependen la sustentabilidad y la soberanía nacional. Éstos son:

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a) Agua. b) Fuentes alternas de energía. c) Desarrollo agropecuario, pesca y alimentación. En estos rubros, las ciencias sociales y económicas deberán calcular las necesidades futuras conforme al aumento estimado de la población, con análisis prospectivos de cuando menos 20 años, y habrá de actuar en forma acorde a ellos. ¿Cuánto alimento, cuánta tierra fértil, cuánta agua, cuánta energía y qué hay que hacer para conseguirlo? En estos temas, es probable que si no se trabaja en conjunto con los países de la región de América Latina y el Caribe, el camino se hará más lento y más largo. 2) Habrán de impulsarse tres nichos de oportunidad para México, que serían: a) Nanotecnología. b) Desarrollo de medicamentos. c) Ambiente. Estos nichos de oportunidad podrán funcionar en aglomerados de empresas con cadenas de abastecimiento y mercados comunes sin intermediarios. CONCLUSIONES Estas reflexiones tienen presente que ciencia y tecnología deben contribuir para enfrentar las desigualdades, injusticias y problemas sociales que padece el país, y para que se logren a la brevedad posible mayores niveles de bienestar social. La desproporción económica que padece México en los ingresos de los distintos sectores de su población tiene un alto costo contra el bienestar social, incluso para los sectores más acomodados, que padecen la delincuencia ocasionada por la descomposición social a la que se ha llegado. En conclusión, lo que aquí se plantea supone innovadoras formas de hacer ciencia y le exige al sistema científico nacional enfrentar de lleno su compromiso social. El nuevo compromiso no significa desechar lo que se ha hecho, pero sí reconoce la necesidad de adoptar nuevas formas de trabajo, de organización y de planteamiento de preguntas y respuestas en las disciplinas. A su vez, se trata de que socialmente se disminuya la distancia entre los resultados del quehacer científico y el conjunto de la población.

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United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) (s.f.), .

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO ROSAURA RUIZ GUTIÉRREZ*

INTRODUCCIÓN En este documento se presenta, en primer lugar, una reflexión sobre los retos de la ciencia y la tecnología en México, con el objeto de plantear algunas estrategias para su impulso y consolidación. En segundo lugar, y como una de las propuestas de estrategias para lograr el impulso y la consolidación de la ciencia y la tecnología nacionales, se presenta un análisis del gasto en ciencia y tecnología en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 para, por un lado, ver de manera clara cuál es la realidad del compromiso del Estado mexicano con la ciencia y la tecnología, y por otro lado, hacer eco a la exigencia que la comunidad científica y académica nacional ha estado haciendo desde hace años en cuanto a mejorar la inversión federal en estos rubros. Como sabemos, a pesar de que se entabló un diálogo y se debatió sobre la importancia del asunto durante el año en mención, y de que representantes de la comunidad científica y académica nacional presentaron una propuesta alternativa para mejorar la situación, en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2011 las cosas no cambiaron de manera significativa. Por lo anterior, es imprescindible generar los esfuerzos y las acciones que impulsen al gobierno mexicano a destinar, por vez primera en la historia de nuestro país, 0.5% del PIB para la investigación científica lo antes posible. Lo anterior significaría romper con lo que parece ser una barrera psicológica infranqueable, y sería el paso obligado para poder propiciar una tendencia ascendente hasta lograr que se cumpla el artículo 9 bis de la Ley de Ciencia y Tecnología Nacional, que marca como meta destinar 1% del PIB a la investigación científica. * Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional Autónoma de México. [182]

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Si México invirtiera en la generación de conocimiento e innovación científico-tecnológica podría superar carencias y enfrentar de manera adecuada una amplia gama de retos, tales como la necesidad de revertir su dependencia de tecnologías extranjeras y la casi nula participación nacional en el concierto global de la inventiva, así como el imperativo de contar con las herramientas para solucionar y prevenir los riesgos, problemas y consecuencias derivados de la contaminación, las epidemias, los desastres naturales y las tragedias humanas. Como universitarios, científicos y académicos, debemos exigirle al gobierno que se responsabilice y comience a resarcir el retraso nacional en competitividad que ha generado el descuido y la falta de visión en áreas estratégicas como la educación, la ciencia y la tecnología. Sabemos que es obligación del Estado propiciar la consolidación de la investigación científica orientada a la resolución de problemas locales vinculados directamente a las necesidades sociales; así también, como académicos y universitarios, es nuestra obligación proporcionar las herramientas, los análisis, la información y las propuestas al público en general, y sobre todo a los actores que deciden el rumbo de las políticas públicas, para poder propiciar y mantener un diálogo y un debate que resulte en un cambio drástico en la posición oficial con respecto a esta sensible área. RETOS DE LA CIENCIA Y LA TECNOLOGÍA EN MÉXICO I Son múltiples los retos que tiene por delante el desarrollo de la ciencia y la tecnología nacionales. Diversas mediciones internacionales del progreso económico y social coinciden en que el éxito de los países radica en su capacidad de sustentar su crecimiento económico en la demanda y el uso crítico de conocimientos. En los países desarrollados, y en algunos emergentes, la capacidad para generar conocimiento con alto valor social y económico agregado se incrementa con sistemas nacionales de innovación que operan a partir de una estrecha articulación entre gobiernos, sector productivo e instituciones de educación superior y centros de investigación. Abundan los ejemplos ilustrativos de los beneficios económicos de esta estrategia. En 2006 se invirtieron en el mundo más de 12 mil millones de dólares en investigación y desarrollo (I+D) para nanotecnología, y se vendieron más de 50 mil millones de dólares en productos nanohabilitados; el registro de patentes internacional creció 31% y los sectores privados en Estados Unidos y Japón gastaron más que sus gobiernos en I+D (Glenn y Gordon, 2007).

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Incluso, hoy la sociedad es más consciente de la importancia del conocimiento científico para prevenir enfermedades, abatir tasas de mortandad y asegurar una mejor calidad de vida: el proyecto Milenium de las Naciones Unidas, donde se ha concluido que en los próximos 25 años las aportaciones de la ciencia y la tecnología para mejorar el bienestar humano serán fundamentales, es muestra de ello. Lo anterior se debe aprovechar para hacer hincapié en la demanda de mejorar la inversión en las áreas científico-tecnológicas de nuestro país. Tanto la crisis económica como la emergencia sanitaria provocada por la epidemia de influenza causada por el virus AH1N1 han hecho evidente la vulnerabilidad de nuestro sistema nacional de salud y del estado en que se encuentra la investigación científica y el desarrollo tecnológico en México. La lección es clara: de no fortalecer las capacidades institucionales del país que permitan enfrentar próximas emergencias sanitarias con eficacia y celeridad, podemos pasar de un problema de salud pública a un problema de seguridad nacional. Por tanto, reducir los elevados costos económicos y sociales de nuestra dependencia científica, atender los desafíos globales, anticipar desastres y pandemias, y asegurar un crecimiento sostenido, obligan a asumir que la inversión en ciencia es una prioridad nacional. México es una de las 20 principales economías del mundo, y aunque oscila entre la decimocuarta y la vigésima, no puede decirse que es un país pobre: es un país atrasado por la profunda desigualdad que en él prevalece. Avanzar en el crecimiento, crear más y mejores empleos, asegurar iguales oportunidades para todos, diseñar mejores esquemas de protección social que permitan construir una sociedad más integrada, libre y equitativa, así como proyectar la riqueza educacional, cultural y productiva de sus habitantes exige abrir la discusión y definición de políticas de Estado en materia científica, tecnológica y de innovación. A medida que el mercado global fuerza a las economías a evolucionar hacia la economía del conocimiento, la gente y el conocimiento se constituyen en fuentes de nuevas riquezas (Vessuri, 2008). El caso de México es tal que, a pesar de que hay consenso en que el desarrollo de la capacidad y la infraestructura para ciencia, tecnología e innovación es esencial para el crecimiento económico y la competitividad internacional, el aumento de las inversiones y el apoyo al desarrollo de la capacidad para la innovación no ha sido proporcional a lo que se requiere para poder participar en la economía mundial. El impacto más negativo que esta perspectiva tiene en el desarrollo económico y social es la aplicación sistemática de políticas que han favorecido al capital especulativo y han perjudicado severamente a nuestro país. Se ha acentuado la marginación de la productividad local de conocimientos y se ha dado paso a la entrada indiscriminada de saber tecnológico

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de origen externo, materializado en bienes de capital importados, licencias para el uso de dichos conocimientos, pago de regalías y servicios de consultorías extranjeras. El incremento de la productividad y, más aún, de la competitividad internacional tiene una fuerza motriz: el desarrollo científico y tecnológico. El dinamismo del desarrollo científico-tecnológico determina la presencia de una ciencia que para avanzar requiere de tecnologías con un alto grado de sofisticación, pero a su vez, el desarrollo de nuevas tecnologías es impensable sin un avanzado conocimiento científico. El sistema nacional de ciencia y tecnología de México funciona de manera desarticulada y sin una dirección definida hacia el futuro, por lo que se requiere, de manera inmediata, la determinación de una política pública en esta materia y el diseño de un plan estratégico que incluya prioridades. El gobierno mexicano debe trabajar con el sector productivo, las instituciones de educación superior, los centros de investigación y la sociedad civil para crear las condiciones que garanticen expandir permanentemente la capacidad nacional para generar, emplear y proporcionar constantemente conocimiento. II Si reflexionamos sobre la relación que hay entre la ciencia y la educación, nos daremos cuenta de que no puede existir una educación de calidad en todos sus niveles sin una investigación de excelencia que la sustente, así como no puede haber investigación de punta sin la sólida formación de recursos humanos calificados. México, con más de 106 millones de habitantes, en 2009 tenía 2.7 millones de estudiantes cursando licenciatura, sólo 197 600 alumnos inscritos en posgrado, y únicamente gradúa aproximadamente a 2 500 doctores al año. Como contraejemplos, para entender mejor la situación nacional, tenemos que Brasil produce diez mil doctores al año, España nueve mil y Estados Unidos casi 50 mil. En los últimos 15 años México se ubicó entre los países de la OCDE que invirtieron cerca de 6% de su PIB en educación; sin embargo, el mayor porcentaje de este presupuesto se destinó a la educación básica, por lo que en 2008 el porcentaje del PIB destinado a la educación superior fue de 0.64 por ciento. Pese al incremento de la inversión en educación, el gasto por alumno es de los más bajos de los países de la OCDE, que en promedio invierten anualmente por alumno de educación primaria 6 173 dólares, de educación secundaria 7 736 dólares y de educación superior 15 559 dólares. En México,

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la inversión anual en educación primaria por alumno es de 1 913 dólares, en educación secundaria de 1 893 dólares y en educación superior de 6 402 dólares (OCDE, 2008). En este siglo de grandes transformaciones, la educación superior, y particularmente las universidades públicas, están llamadas a desempeñar un papel fundamental como soporte estratégico del cambio por la vía de la producción y transferencia de aprendizajes y conocimiento. En función de este planteamiento, el sector científico del país ha planteado la necesidad de seguir impulsando el posgrado a través de nuevos acuerdos nacionales e internacionales, los cuales: a) concreten una oferta innovadora de programas compartidos y posgrados presenciales y a distancia; b) estimulen la movilidad de estudiantes y académicos; c) optimicen y compartan las capacidades instaladas y los nichos de oportunidad, y d) aprovechen la experiencia de las instituciones con mayores avances. Una estrategia integral de desarrollo científico y educación superior tendrá que considerar una promoción del posgrado en todo el país. En México, el Conacyt, las instituciones de educación superior y el Consejo Mexicano de Posgrado, A.C., han favorecido el diseño de nuevos modelos educativos dirigidos a mejorar la calidad y la pertinencia de los estudios de posgrado. Se han creado programas institucionales y federales que destinan recursos para el apoyo y la consolidación de este nivel. Entre ellos destaca el Programa Nacional de Posgrados de Calidad (PNPC), el cual es administrado por el Conacyt, cuya misión principal es la de “fomentar la mejora continua y el aseguramiento de la calidad del posgrado nacional, que dé sustento al incremento de las capacidades científicas, tecnológicas, sociales, humanísticas y de innovación del país”. Pese a ello, falta todavía recorrer un largo camino que culmine en un mayor equilibrio, tanto en la oferta de programas como en la distribución de estudiantes. En la actualidad, la preparación de doctores en México es insuficiente en relación con la necesidad de recursos humanos para la investigación que se tienen. El problema se agudiza porque, a la reducida preparación de estudiantes a nivel doctorado, se asocia la concentración en el área de ciencias sociales y administrativas, con 45.5%, seguida por 21.5% en educación y humanidades. Sólo 1.7% de la matrícula está ubicada en las ciencias agropecuarias y 5.1% en ciencias naturales y exactas (ANUIES, 2007). Otro problema es que sólo ocho entidades federativas del país cuentan con posgrado de competencia internacional (Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Baja California, Estado de México, Yucatán y San Luis Potosí), y que éstos representan 1.1% de la oferta (Conacyt, Programa Nacional de Posgrado de Calidad).

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO

187

Es necesario continuar con la consolidación de nuestro posgrado, dar un paso más al proponer la ampliación de programas de estancias posdoctorales en todas las áreas de conocimiento que complementen la formación de nuevos investigadores. III Para conquistar y producir el insumo del futuro (conocimiento), México necesita invertir en su sector clave, el de los recursos humanos. Uno de los pilares de la economía del conocimiento es la innovación, entendida como un proceso multidimensional que abarca las esferas productivas, gubernamental, científica y de desarrollo tecnológico, y que se dirija a mejorar la competitividad, estimular el crecimiento económico, favorecer la eficacia en el uso de los recursos y propiciar nuevas sinergias entre todos los actores involucrados en el proceso productivo. La innovación promueve nuevos procesos de aprendizaje colectivo y determina que los países tengan mejores perspectivas de inserción crítica en la globalización. Esto se debe a que se crea un círculo virtuoso en el que la generación de conocimiento se transfiere directamente al sector productivo, mejorando la competitividad y propiciando la obtención de riqueza. Por esta razón los sistemas nacionales de innovación articulan al sector productivo, a los gobiernos y a las instituciones responsables de formar cuadros humanos altamente calificados y de hacer investigación. En un modelo ideal, esta estrategia puede favorecer la amplia difusión de resultados de investigación, así como la generación de innovaciones que puedan registrarse como patentes, y no hay que olvidar que uno de los indicadores más importantes para evaluar la innovación es el registro de patentes. Una de las principales y más graves consecuencias de la dependencia tecnológica es la permanente y creciente salida de capitales del país por concepto de compra de tecnología y pago de regalías; por ello debe considerarse una prioridad resolver el déficit en el intercambio comercial de intangibles (prestación de servicios con algún contenido tecnológico, revelaciones de know how, etc.) relacionados con el conocimiento tecnológico. En México se ha estimulado la participación del sector privado en investigación y desarrollo por medio de los programas de estímulos fiscales; sin embargo, el incremento en el número de patentes ha sido muy reducido antes y después de estos programas. También, el Conacyt tiene programas de apoyo al desarrollo tecnológico y a la innovación, pero estos programas y los recursos que otorgan deberían ser otorgados a proyectos de investigación y desarrollo tecnológico que vinculen a empresas con instituciones públicas de investigación. Es de esperarse

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que estos programas sean manejados adecuadamente y tengan los resultados esperados, y que las instituciones de investigación y las empresas estén a la altura de las exigencias de un área tan rezagada como es la tecnología en el país. La escasa vinculación entre la academia y la industria provoca que gran parte de los resultados de la investigación desarrollada en centros e instituciones de educación superior no tengan aplicación directa en la industria. Entre los factores que obstaculizan la vinculación entre los investigadores y el sector productivo destacan la falta de incentivos de ambas partes, las carencias de infraestructura y el poco conocimiento mutuo, el desinterés de las empresas por introducir innovaciones en el trabajo en colaboración con las instituciones de investigación y la compra de tecnología en el extranjero. Las empresas son uno de los eslabones más débiles de los sistemas nacionales de innovación: la infraestructura para la innovación es escasa, pocas empresas tienen unidades de investigación y desarrollo tecnológico o de ingeniería, y muy pocas cuentan con personal dedicado a actividades de I+D o de ingeniería. Se necesita transformar el marco legal, explorar formas avanzadas de cooperación más flexibles y dinámicas que conduzcan a la creación de una nueva plataforma para la innovación en el sector productivo, avanzar en temas relacionados con la sustentabilidad, estimular la creación de empresas con un alto componente tecnológico. Así, el sistema de ciencia y tecnología mexicano debe orientarse al fortalecimiento de la economía nacional, a promover la transformaciones estructurales profundas basadas en nuevas políticas para promover la innovación, a estimular la creación de capacidades científico-tecnológicas (recursos humanos, infraestructura, instituciones de investigaciones y estrategias para el aprendizaje tecnológico), a impulsar un intenso proceso de innovaciones en varios nichos de mercado, con productos que cubran una amplia gama de bienes y servicios, así como a generar una masa crítica de agentes especializados en promover y desarrollar la innovación. En México no se ha desarrollado un sistema nacional de innovación como consecuencia de la debilidad del aparato científico-tecnológico nacional, de la inexistencia de una fuerte demanda industrial que utilice los avances de nuestra ciencia y tecnología en la producción, del hecho de que las empresas de nuestro país tienen un escaso componente tecnológico en la producción, y porque en general la tecnología la importamos de los países desarrollados. Es necesario hacer énfasis en la necesidad de crear un sistema nacional de innovación que se enfoque lo mismo en la generación de conocimientos que en los procesos de transferencia a los sectores productivo

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y social. El rezago que conlleva el no contar con un sistema de esta naturaleza se puede ver en que el número de patentes concedidas a México es considerablemente menor al que alcanzan los países desarrollados. En México urge realizar un análisis a detalle por parte de los sectores involucrados en el desarrollo tecnológico, industrial y educativo en el país, para revisar sus planes y programas de investigación o estudio, con el objeto de enfocarlos a las áreas de tecnología no desarrolladas en México o al establecimiento de líneas de investigación con prioridad en el país. Es una falacia decir que no hay recursos para invertir más y mejor en investigación científica en México. Con este espíritu es que, como hemos dicho anteriormente, se presentará un análisis del gasto que realiza el Estado mexicano en ciencia y tecnología, para proporcionar una visión sobre la tendencia que éste lleva, analizarla y ofrecer una propuesta de recursos adicionales. ANÁLISIS DEL GASTO EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA El texto siguiente tiene tres propósitos: 1) Presentar un panorama de la evolución reciente del financiamiento público para la ciencia y la tecnología en México y analizar, en ese contexto, la propuesta del Ejecutivo federal contenida en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2010. 2) Establecer criterios de política que permitan avanzar hacia un modelo de financiamiento público congruente con una política de educación superior, ciencia y tecnología con visión de Estado. 3) Aportar elementos de política que fortalezcan la solicitud de recursos adicionales para ciencia y tecnología, que la comunidad científica sometió a consideración del H. Congreso de la Unión para el PEF 2010. Tendencias del financiamiento público para la ciencia y la tecnología Primera

La evolución y escasa magnitud del presupuesto para CyT (menos de 0.4% del PIB) corrobora que el desarrollo científico y tecnológico no es una prioridad en las políticas públicas. La propuesta presupuestaria del Ejecutivo para 2010 implicó un retroceso, que nos rezaga aún más en el contexto mundial.

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ROSAURA RUIZ GUTIÉRREZ

CUADRO 1 MÉXICO: GASTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA, 2003-2010 CLASIFICACIÓN DEL GASTO CONSOLIDADO1/ Y CLASIFICACIÓN FUNCIONAL2/ (% DEL PIB Y % DEL GASTO NETO TOTAL) (Millones de pesos) Consolidado Funcional 29 309 27 952 15 491 31 339 17 638 32 791 18 664 35 382 20 536 43 614 23 400 43 529 28 641

Año 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009a/ 2010p/

43 517

% del PIB Consolidado Funcional 0.39 0.33 0.18 0.34 0.19 0.32 0.18 0.32 0.18 0.36 0.19 0.37 0.24

29 773

0.34

% del GNT Consolidado Funcional 1.75 1.55 0.86 1.58 0.89 1.44 0.82 1.42 0.82 1.70 0.91 1.48 0.98

0.23

1.37

0.94

NOTAS: a/ aprobado. p/ Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2010. 1/ El presupuesto federal consolidado incluye los recursos para ciencia y tecnología asignados en los diversos ramos presupuestarios, considerando tanto recursos fiscales como recursos propios de las entidades y dependencias. 2/ El presupuesto en clasificación funcional se refiere a los recursos fiscales asignados para las funciones de ciencia y tecnología en los diversos ramos presupuestarios. FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 y Paquete Económico 2010, INEGI, SCNM.

Segunda

La tendencia del GFCCyT en los últimos diez años confirma su limitada y decreciente relevancia en el presupuesto total del gobierno federal. GRÁFICA 1 MÉXICO: GASTO FEDERAL CONSOLIDADO EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA, 1990-2009 (% DEL GASTO NETO TOTAL) 2.50 2.14

2.00 1.60

1.50

1.84

1.51

1.39

1.75 1.81

1.50

1.40

1.00

1.84

1.77

1.76

1.64

1.58 1.55

1.70 1.44 1.42

1.48

0.97

2009a/

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0.00

1990

0.50

FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 y Paquete Económico 2010, INEGI, SCNM.

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO

191

Tercera

La reducida magnitud de recursos que México destina a CyT limita su contribución al desarrollo social con equidad y al crecimiento económico sustentable. El modesto incremento del GFCCyT registrado en 2009 se explica por la creación de tres fondos que subsidian proyectos de innovación y desarrollo tecnológico de empresas privadas al margen de prioridades nacionales de IDTI GRÁFICA 2 MÉXICO: GASTO FEDERAL CONSOLIDADO EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA, 1990-2009 (% DEL PIB) 0.45 0.40

0.39

0.35

0.33

0.34

2004

2005

0.36 0.32

0.32

2006

2007

0.40e/ 0.37a/

0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00

2003

2008

2009

a/

NOTA: Gasto en Ciencia y Tecnología aprobado por la Cámara de Diputados. e/ Gasto en Ciencia y Tecnología estimado al cierre del ejercicio por Conacyt en el Tercer Informe de Gobierno del Ejecutivo federal. FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 y Paquete Económico 2010, INEGI, SCNM.

Cuarta

En el contexto de un lento crecimiento del presupuesto federal para ciencia y tecnología, el incremento de los recursos para el ramo 38 Conacyt, en los últimos tres años, se realizó a costa de una reducción relativa de los recursos asignados al resto de los ramos presupuestarios. Quinta

El incremento de los recursos para el ramo 38 Conacyt, en el último trienio, implicó una reducción absoluta y relativa de los recursos asignados al ramo 11 SEP, mediante el cual se canalizan recursos para investigación científica y humanística en las IES públicas.

192

ROSAURA RUIZ GUTIÉRREZ

CUADRO 2 MÉXICO: ANÁLISIS DE GASTO FEDERAL EN CYT EN CLASIFICACIÓN FUNCIONAL, 2004-2010 (MILLONES DE PESOS*/) Concepto

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

15 491

17 638

18 664

20 536

23 400

28 641

29 773

1 243

1 180

1 510

1 707

1 336

1 411

1 347

372

372

397

463

425

439

463

SEP

5 590

6 816

6 869

7 465

7 586

7 711

7 474

Conacyt

7 231

7 747

8 444

8 918

11 559

15 057

15 312

621

1 027

876

1 008

1 053

1 016

1 247

73

72

100

103

156

141

91

361

426

469

873

1 286

Total Sagarpa Semarnat

Salud SCT

Sener Prov. salariares y econ.

906

812

1 958

3 027

NOTAS: Cifras deflacionadas con el deflactor implícito del PIB. Para 2009 y 2010 incluye las variaciones del deflactor contenidas en el paquete económico 2010. FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 y Paquete Económico 2010.

CUADRO 3 MÉXICO: ANÁLISIS DE GASTO FEDERAL EN CYT EN CLASIFICACIÓN FUNCIONAL, 2004-2010 (MILLONES DE PESOS DE 2010*/) Concepto Total Sagarpa Semarnat

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

21 209

23 080

22 892

24 104

25 769

30 016

29 773

1 701

1 544

1 852

2 004

1 470

1 479

1 347

509

487

487

543

468

460

463

SEP

7 654

8 918

8 425

8 762

8 348

8 082

7 474

Conacyt

9 900

10 137

10 356

10 467

12 719

15 780

15 312

851

1 344

1 074

1 183

1 158

1 065

1 247

Salud SCT

Sener Prov. salariares y econ.

99

94

122

121

172

148

91

495

557

575

1 025

1 415

950

812

2 052

3 027

NOTAS: Cifras deflacionadas con el deflactor implícito del PIB. Para 2009 y 2010 incluye las variaciones del deflactor contenidas en el paquete económico 2010. FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 y Paquete Económico 2010.

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO

193

GRÁFICA 3 MÉXICO: GASTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA, EN CLASIFICACIÓN FUNCIONAL, 1990-2009 (% DEL PIB Y % DEL GASTO NETO TOTAL) 1.20 1.00

0.86

0.89

0.18

% del GNT 0.91

0.98

0.82

0.82

0.19

0.18

0.18

% del PIB 0.19

0.24

2005

2006

2007

2008

2009

0.80 0.60 0.40 0.20 0.00

2004

FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 y Paquete Económico 2010.

GRÁFICA 4 GASTO DE LA SEP Y EL CONACYT EN CYT, SEGÚN CLASIFICACIÓN FUNCIONAL, 2004-2010 (MILLONES DE PESOS DE 2010) 18 000

15 780

16 000 14 000 12 000 10 000

12 719 9 900

8 000 6 000

10 137

10 356

10 467

8 918

8 425

8 762

7 654

8 348

15 312

Conacyt

8 082

4 000

7 474 SEP

2 000 0

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 y Paquete Económico 2010.

Sexta

En años recientes se observa un mayor incremento de los recursos públicos asignados para financiar programas y proyectos que buscan impulsar la innovación y el desarrollo tecnológico de los sectores productivos.

194

ROSAURA RUIZ GUTIÉRREZ

CUADRO 4 GASTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA POR SUBFUNCIÓN DE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL, 2004-2010 (MILLONES DE PESOS) Concepto Total Desarrollo tecnológico Fomento del desarrollo científico y tecnológico Investigación científica Servicios científicos y tecnológicos

2004 15 491 776 4 554

2005 17 638 842 4 884

2006 21 664 854 8 342

2007 20 536 1 011 5 617

2008 23 400 1 015 8 040

2009 28 641 972 13 605

2010 29 773 992 14 675

9 176 985

10 334 1 579

11 035 1 432

12 310 1 599

13 940 405

13 487 577

13 471 635

CUADRO 5 GASTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA POR SUBFUNCIÓN DE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL, 2004-2010 (MILLONES DE PESOS DE 2010*/) Concepto Total Desarrollo tecnológico Fomento del desarrollo científico y tecnológico Investigación científica Servicios científicos y tecnológicos

2004 21 210 1 063 6 235

2005 23 080 1 102 6 391

2006 26 571 1 048 10 232

2007 24 104 1 186 6 593

2008 25 749 1 117 8 847

2009 30 015 1 019 14 258

2010 29 773 992 14 675

12 564 1 348

13 522 2 066

13 535 1 757

14 448 1 877

15 339 446

14 135 605

13 471 635

NOTAS: Cifras deflacionadas con el deflactor implícito del PIB. Para 2009 y 2010 incluye las variaciones contempladas en el paquete económico 2010. FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 y Paquete Económico 2010.

GRÁFICA 5 GASTO EN INNOVACIÓN Y DESARROLLO E INVESTIGACIÓNEN CIENCIA BÁSICA, 2004-2010 (MILLONES DE PESOS DE 2010) 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0

Investigación científica

12 564

13 522

13 535

14 448

14 135

14 675

14 258 13 471 10 232

6 235

15 339

8 841 6 593

6 391

Fomento del desarrollo

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Presupuesto de Egresos de la Federación 2010 y Paquete Económico 2010.

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO

195

Séptima

Dentro del Presupuesto Federal Consolidado para CyT los ramos 11 SEP y 38 Conacyt, representan alrededor de 70% del total. FIGURA 1 COMPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO FEDERAL CONSOLIDADO PARA CYT. PROYECTO PEF 2010 (PARTICIPACIÓN % DE LOS RAMOS PRESUPUESTARIOS) IES

Posgrado Investigación

Ramo 11, SEP 29%

Ramo 38, Conacyt 41% • Conacyt • Centro públicos de investigación

Otros ramos 30%

Octava

A diferencia del modelo de financiamiento de la educación superior (100% subsidio), en el caso del financiamiento a la CyT, 75% proviene de recursos fiscales y 25% de ingresos propios de las entidades y dependencias públicas. GRÁFICA 6 FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR (2007-2008) Propios 25%

Fiscales 75%

Clasificación funcional programática

12 ramos

Desarrollo social Educación Posgrado Desarrollo económico Ciencia y tecnología Gobierno Otras actividades

FUENTE: Sagarpa, Semarnat, SEP, Conacyt, Salud, Economía, Sener, IMSS, ISSSTE, PGR, STC, Sedena, Semar y Sectur.

196

ROSAURA RUIZ GUTIÉRREZ

Proyecto de presupuesto para ciencia y tecnología 2010 El Proyecto PEF 2010 planteó una reducción de -4.5% en el presupuesto federal consolidado para CyT. Con excepción del ramo 18 Energía, que aumentó en 3%, los presupuestos propuestos en todos los ramos registran disminuciones en términos reales. CUADRO 6 PRESUPUESTO FEDERAL CONSOLIDADO EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA,1/ 2009 Y 2010. PRESUPUESTO APROBADO 2009 VS. PROYECTO PEF 2010 (MILLONES DE PESOS) Concepto Total Segarpa Semarnat SEP

Conacyt 2/

Salud

Economía Sener 3/

Otros

2009 PEFa/

2010 PPEF

Total

%

Total

43 457.7

100.0

43 516.6

1 747.1

4.0

1 693.3

Variación 2010-2009

%

Pesos

2009

% real

100.0

59

-2 027

-4.5

3.9

-54

-138

-7.5

613.7

1.4

692.8

1.6

79

50

7.7

12 838.0

29.5

12 676.3

29.1

-162

-778

-5.8

17 807.6

41.0

17 908.0

41.2

100

-754

-4.0

3 617.2

8.3

3 447.2

7.9

-170

-344

-9.1

959.7

2.2

825.3

1.9

-134

-180

-17.9

5 700.0

13.1

6 151.2

14.1

451

178

3.0

174.4

0.4

122.5

0.3

-52

-60

-33.0

a/

Se reporta como “aprobado” en los Criterios Generales de Política Económica 2010, PPEF, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2010. 1/ Incluye recursos fiscales e ingreso propios generados por las entidades y dependencias de la administración pública federal. 2/ Incluye IMSS e ISSSTE. 3/ Incluye Segob, SRE, SCT, Semar, PGR y Sectur. FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Paquete Económico 2010 y Presupuesto de Egresos de la Federación 2009.

A precios constantes, la reducción del presupuesto federal consolidado para CyT que planteó el Ejecutivo para 2010 ascendió a 2 102 millones de pesos. Las mayores reducciones afectaron al ramo 11 SEP (868 MDP), al ramo 38 Conacyt (701 MDP) y al ramo 12 Salud. En relación con el presupuesto para CyT, tanto aprobado como estimado al cierre de 2009, la propuesta del Ejecutivo para 2010 implicó una reducción. El proyecto de presupuesto consolidado para CyT en 2010 (43 517 MDP) se financiaría con 32 813 MDP de recursos fiscales y 10 704 MDP de recursos propios, aportados por las entidades y dependencias. En el caso de energía, 85% de los recursos serían aportados por Sener, Pemex y CFE.

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO

197

CUADRO 7 PRESUPUESTO FEDERAL CONSOLIDADO EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA,1/ 2009 Y 2010. PRESUPUESTO APROBADO 2009 VS. PROYECTO PEG 2010 (MILLONES DE PESOS) Concepto Total Sagarpa Semarnat SEP

Conacyt Salud2/ Economía Sener Otros3/

2009 PEFa/

2010 PPEF

Variación 2010-2009

Total 43 528.8

% 100.0

Total 43 516.6

% 100.0

Pesos -12

2009 -2 102

% real -4.6

1 788.1 613.8 12 924.0 17 756.6 3 612.2

4.1 1.4 29.7 40.8 8.3

1 693.3 692.8 12 676.3 17 908.0 3 447.2

3.9 1.6 29.1 41.2 7.9

-95 79 -248 151 -165

-181 50 -868 -701 -338

-9.6 7.7 -6.4 -3.8 -8.9

959.7 5 700.0 174.4

2.2 13.1 0.4

825.3 6 151.2 122.5

1.9 14.1 0.3

-134 451 -52

-180 178 -60

-17.9 3.0 -33.0

a/

Aprobado por la Cámara de Diputados y publicado en el DOF. PPEF. Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2010. 1/ Incluye recursos fiscales e ingresos propios generados por las entidades y dependencias de la administración pública federal. 2/ Incluye IMSS e ISSSTE. 3/ Incluye Segob, SRE, SCT, Semar, PGR y Sectur. FUENTE: elaborado por la AMC con datos de la SHCP, Paquete Económico 2010 y Presupuesto de Egresos de la Federación 2009.

GRÁFICA 7 GASTO FEDERAL CONSOLIDADO EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA, 2008-2010 (% DEL PIB) 0.41 0.40 0.39 0.38 0.37 0.36 0.35 0.34 0.33 0.32 0.31

0.40e/

0.37a/

En relación con el PEF 2009 estimado al cierre por el Conacyt, el Proyecto 2010 para CyT representa una reducción de 0.06% puntos del PIB.

0.36 0.34

2008

2009

2010p/

NOTAS: a/ Presupuesto aprobado respecto al PIB estimado en los Criterios Generales de Política Económica 2010. e/ Presupuesto estimado al cierre del ejercicio por Conacyt en el Tercer Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal respecto al PIB estimado en los Criterios Generales de Política Económica 2010. p/ Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2010. FUENTE: elaborado por la AMC con datos de SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008, Presupuesto de Egresos de la Federación 2009 y Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2010.

198

ROSAURA RUIZ GUTIÉRREZ

CUADRO 8 FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO FEDERAL CONSOLIDADO PARA CYT1/ 2010 (MILLONES DE PESOS) Concepto Total

Total

Recursos fiscales

Recursos propios

43 516.6

32 812.9

10 703.7

1 693.3

1 336.0

357.3

692.8

476.6

216.2

12 676.3

11 598.8

1 077.5

17 908.0

15 498.5

2 409.5

3 447.2

2 509.6

937.6

825.3

335.9

489.4

6 151.2

935.0

5 216.2

122.5

122.5

–

Sagarpa Semarnat SEP

Conacyt 2/

Salud

Economía Sener Otros3/

NOTAS: 1/ Incluye recursos fiscales e ingreso propios generados por las entidades y dependencias de la administración pública federal. 2/ Incluye IMSS e ISSSTE. 3/ Incluye Segob, SRE, SCT, Semar, PGR y Sectur. FUENTE: elaborado por la AMC con información de la SHCP en CHPF 2007, Conacyt Presupuesto 2008 y Criterios Generales de Política Económica 2010.

En el PyPEF 2010 el presupuesto del ramo 38 Conacyt registró una reducción de -4.4%, explicada principalmente por un recorte de -6.4% en el presupuesto del Conacyt. Para el presupuesto de los centros públicos de investigación se propuso un aumento de 2.6% en términos reales. CUADRO 9 PRESUPUESTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA, 2009 Y 2010 RAMO 38, CONACYT, COMPARATIVO PEF 2009 Y PPEF 2010 (MILLONES DE PESOS Y % REAL1/) Denominación Total ramo 38 Centros públicos de investigación Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

2009 Aprobadoa/

2010 PPEF

Variaciones 2009-2008 Pesos

2009

% real

15 475

15 499

24

-719.0

-4.4

3 429

3 687

258

93.0

2.6

12 046

11 812

-234

-812.0

-6.4

Fomentar investigación científica y tecnológica (Fondos Sectoriales y Mixtos)

1 240

1 167

-73

-132.0

-10.2

Otorgar becas para la formación de científicos y tecnólogos

3 7704/

4 3704/

600

419.0

10.6

Apoyar el ingreso y fomentar el desarrollo de los investigadores de mérito (SNI)

2 205

2 403

198

92.0

4.0

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO

199

CUADRO 9 (CONTINUACIÓN) Denominación Fomento regional para el desarrollo científico, tecnológico y de innovación2/ Nuevos programas. Desarrollo tecnológico3/ Innovación tecnológica para negocios de alto valor agregado (Innovapyme) Desarrollo e innovación en tecnologías precursoras (Proinnova) Innovación tecnológica para la competitividad de las empresas (Innovatec) Actividades no asociadas a metas

2009 Aprobadoa/

2010

500

Variaciones 2009-2008 Pesos

2009

% real

300

-200

-224.0

-42.7

2 500

2 700

200

80.0

3.1

600

700

100

71.2

11.3

700

1 300

600

566.4

77.2

1 200

700

-500

-557.6

-44.3

1 8305/

8725/

-958

-1 046.0

-54.5

PPEF

NOTAS: a/ Presupuesto aprobado. 1/ Cifras deflacionadas con el deflactor implícito del PIB (4.8%) de acuerdo con los Criterios Generales de Política Económica 2010. 2/ Tiene como objetivo incrementar la capacidad de impulsar el desarrollo económico y social de los municipios, estados y regiones, a través de los sistemas locales de ciencia, tecnología e innovación. 3/ Es la suma de los tres programas para otorgar subsidios directos a la innovación que realizan empresas privadas. 4/ Para ambos años incluye recursos por concepto de estancias sabáticas y posdoctorales, cátedras y repatriación de investigadores, y diversas modalidades para la formación de recursos humanos calificados. 5/ Incluye el apoyo a redes temáticas; a los laboratorios científicos de alta calidad; al Fondo Internacional de Cooperación Científica y Tecnológica con la Unión Europea, y apoyos específicos que se otorgan a diversas organizaciones que fomentan las actividades científicas, tecnológicas y de innovación en el país, así como el gasto de operación del Conacyt.

Proyecto de presupuesto del Conacyt 2010 El proyecto del Ejecutivo propuso para 2010 un presupuesto (fiscal) para el Conacyt de 11 812 millones de pesos. A precios corrientes fue menor en 234 millones que el presupuesto aprobado en 2009. Sin embargo, a precios constantes significaba una reducción de 812 millones de pesos. El proyecto de presupuesto 2010 para el Conacyt implicó: 1) Reducción de 10.2% en los fondos sectoriales y mixtos, equivalente a 132 millones de pesos. 2) Incremento del presupuesto global para becas de posgrado, equivalente a 419 millones de pesos adicionales. 3) Incremento de 4% en el presupuesto del SNI, equivalente a un aumento de 92 millones de pesos. 4) Reducción de 42.7% de los fondos de apoyo a los Consejos Estatales de Ciencia y Tecnología, que significa 224 millones de pesos menos. 5) Incremento de 3.1% en el presupuesto de los fondos de apoyo directo a la innovación y el desarrollo tecnológico de empresas privadas, que incrementa en 200 millones de pesos la asignación original de 2009.

Área

Ciencias exactas y naturales

Ciencias socciales y humanidades

Subtotal área

88.7 1 104.5

1 053.9

228.4

56.2

88.4

201.0

37.5

194.4

84.7

217.9

El Colegio de la Frontera Sur

Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora

84.4 53.6

El Colegio de Michoacán, A.C.

191.8

35.7

El Colegio de San Luis, A.C.

El Colegio de la Frontera Norte, A.C.

Centro de Investigación en Geografía y Geomática “Ing. Jorge L. Tamayo”, A.C.

185.5

Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social

209.8

1 805.4

200.2

1 722.7

Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.

Subtotal área

247.2 72.9

235.9

Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica

180.0

115.0

118.5

69.6

171.7

Instituto Potosino de Investigación Científica y Tecnológica, A.C.

109.7

Centro de Investigaciones en Óptica, A.C.

Instituto de Ecología, A.C.

105.0

100.2 113.1

Centro de Investigación en Matemáticas, A.C.

Centro de Investigación en Materiales Avanzados, S.C.

Centro de Investigación Científica de Yucatán, A.C.

315.8 147.5

301.4 140.7

Centro de Investigación Científica y de Educación Superior de Ensenada, B.C.

292.2

278.8

2009a/ $ $ corrientes 2010 201.5 211.2

Centro de Investigaciones Biológicas del Noreste, S.C.

Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo, A C.

Centro de investigación

1 153.6

104.2

228.6

72.7

90.6

194.0

43.6

197.5

222.4

1 821.2

78.2

198.2

183.9

117.8

126.3

115.8

155.3

329.0

299.6

217.1

PPEF

2010

99.7

19.5

10.7

19.2

6.2

2.1

7.8

11.9

22.3

98.5

8.6

-37.8

12.1

8.1

13.2

15.6

14.5

27.7

20.8

49.1

15.4

0.2

16.6

2.2

-7.1

6.1

3.0

12.6

15.8

5.3

-49.1

3.9

2.8

7.8

10.8

7.8

13.2

7.4

9.5

23.0

4.9

35.7

7.4

1.1

21.8

6.4

11.1

5.7

12.4

-16.0

7.1

7.4

11.7

15.6

15.6

9.2

7.5

4.4

17.4

0.1

29.5

2.5

-3.5

16.3

1.5

6.9

0.9

7.2

-19.9

2.2

2.5

6.6

10.3

10.3

4.2

2.5

Variación Nominal Porcentaje ($ corr.) ($ 2010) Nominal Real 15.7 6.0 7.8 2.8

CUADRO 10 CENTROS PÚBLICOS DE INVESTIGACIÓN. COMPARATIVO PEF 2009 Y PPEF 2010 POR INSTITUCIÓN (MILLONES DE PESOS Y % REAL1/)

200 ROSAURA RUIZ GUTIÉRREZ

Área

3 593.9

3 429.3 12 045.5 15 474.7

Conacyt

Total Ramo 38 (recursos fiscales)

Suma centros de investigación

16 217.5

12 623.6

684.0

652.7

Subtotal área

42.9

40.9

Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos

116.9

111.5

67.1

122.7

137.7

107.1

89.7

$ 2010

Centro de Investigación en Química Aplicada

64.0

117.1

Centro de Ingeniería y Desarrollo Industrial

Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico en Electroquímica, S.C.

131.4

102.2

85.6

$ corrientes

Centro de Tecnología Avanzada

Centro de Investigación y Asistencia en Tecnología y Diseño del Estado de Jalisco, A.C.

Centro de Innovación Aplicada en Tecnologías Competitivas

Centro de investigación

2009a/

15 498.5

11 811.6

3 686.9

712.2

50.9

116.5

68.3

131.4

146.0

107.6

91.5

PPEF

2010

23.8

-233.9

257.7

59.5

10.0

4.9

4.3

14.3

14.6

5.4

5.9

($ corr.)

-719.0

-812.1

93.1

28.1

8.1

-0.4

1.3

8.7

8.2

0.5

1.8

0.2

-1.9

7.5

9.1

24.5

4.4

6.8

12.2

11.1

5.3

6.9

-4.4

-6.4

2.6

4.1

18.8

-0.4

1.9

7.1

6.0

0.5

2.0

Real

Porcentaje

($ 2010) Nominal

Nominal

Variación

NOTAS: a/ Presupuesto aprobado. 1/ Cifras deflacionadas con el deflactor implícito del PIB (4.8%) de acuerdo con los Criterios Generales de Política Económica 2010. FUENTE: elaborado por la AMC con datos de SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federación 2009, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2010, Estrategia Programática.

Desarrollo tecnológico y servicios1/

CUADRO 10 (CONTINUACIÓN)

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO 201

202

ROSAURA RUIZ GUTIÉRREZ

Programas de apoyos directos a la innovación y desarrollo tecnológico

• El proyecto del Ejecutivo propuso asignar en 2010 2 700 millones de pe­ sos a los programas Innovapyme, Proinnova e Innovatec. • En 2009 se les asignaron 2 500 millones de pesos; sin embargo, solamente se ejercieron 1 670 millones de pesos. Es decir, el Ejecutivo recortó 830 millones de pesos. • Respecto al presupuesto aprobado en 2009, para 2010 el Ejecutivo propuso cambios en los recursos asignados a los tres programas: a) Innovapyme aumentaría de 600 a 700 millones de pesos (11.3% real). b) Proinnova incrementaría de 700 a 1 300 millones de pesos (77.2% real). c) Innovatec se reduciría de 1200 a 700 millones de pesos (-44.3% real). Sin embargo, respecto al presupuesto ejercido en 2009, la propuesta del Ejecutivo para 2010 implicó que: d) Innovapyme se aumentaría de 475.5 a 700 millones de pesos. e) Proinnova se incrementaría de 260.6 a 1 300 millones de pesos. f) Innovatec se reduciría de 935.8 a 700 millones de pesos. Proyecto de Presupuesto 2010 para los Centros Públicos de Investigación (CPI)

• La propuesta del Ejecutivo incrementó en 258 millones de pesos el presupuesto para los CPI, de 3 429 millones en 2009, a 3 594 millones de pesos en 2010. Ello significó un incremento real de 2.6 por ciento. • Es importante señalar que la mayoría de los CPI registran incrementos en el subsidio federal, si bien moderados. • Solamente registraron reducciones en los siguientes centros: Instituto Na­ cional de Astrofísica, Óptica y Electrónica (-19.9%); Colegio de la Frontera Norte (-3.5%), y Centro de Investigación en Química Aplicada (-0.4%). Propuesta de recursos adicionales para 2010 • Los recursos asignados a CyT deben responder a criterios de política científica y desarrollo tecnológico, sustentados en una visión de largo plazo. De lo contrario, el financiamiento público seguirá, como hasta ahora, un comportamiento inercial, con escaso impacto en el desarrollo económico y el bienestar social del país. • Se propuso integrar un paquete de recursos adicionales a los propuestos para 2010, considerando tres criterios fundamentales:

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO

203

Primero. Colaborar con el Ejecutivo federal en el cumplimiento del mandato de la Ley de Ciencia y Tecnología, que establece la obligación del Estado mexicano de destinar recursos para CyT equivalentes a 1% del PIB. Es necesario asumir compromisos para lograrlo en el menor tiempo posible. Segundo. Plantear al Legislativo la necesidad de resarcir los recortes al presupuesto federal de CyT aprobado para 2009 y las reducciones contenidas en el proyecto PEF 2010. Los recortes realizados en 2009 en el ramo 38 ascienden a 682 millones de pesos. Por su parte, la reducción del presupuesto federal consolidado para CyT propuesto para en 2010 fue de 2 010 millones de pesos constantes. En el ramo 38, la reducción es de 719 millones de pesos. Es decir, solamente para resarcir las reducciones aplicadas al presupuesto de 2009 y las contenidas en el proyecto para 2010 sería necesario gestionar una ampliación de recursos del orden de 2 692 millones de pesos. Tercero. Identificar las prioridades nacionales en materia de desarrollo científico y tecnológico y establecer compromisos para su atención bajo una programación de mediano y largo plazos, apoyada en un presupuesto multianual para CyT. Escenario inercial para alcanzar una inversión pública en ciencia y tecnología equivalente a 1% del PIB

Supuestos: a) 97.5% es aportado por el gobierno federal y 2.5% por los gobiernos estatales; b) el PIB nacional crece a una tasa promedio anual de 2.9% anual, similar al observado en el periodo 2000-2008, y c) el GPCyT aumenta a 6.1% anual, similar al observado en el periodo 2006-2008. GRÁFICA 8 1.20 1.00 0.80

1.0 De mantenerse el crecimiento inicial, hasta el año 2042 se cumpliría el mandato de la LGCyT de destinar el 1% del PIB a CyT

0.60 0.40

0.36

0.00

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042

0.20

204

ROSAURA RUIZ GUTIÉRREZ

Escenario alternativo para alcanzar una inversión pública en ciencia y tecnología equivalente a 1% del PIB

Alcanzar la meta de 1% en el año 2018 implica destinar en ese lapso una inversión acumulada de 108 mil millones de pesos (0.62% del PIB). Ello implica un incremento anual del presupuesto para CyT de 12 mil millones de pesos (a precios constantes). CUADRO 11

Año

PIB1/

GPCyT2/

(en millones de pesos de 2009)

(en millones de pesos de 2009

% del PIB

Variaciones Nominal en millones Real en % de pesos de 2009

2006

10 379 784

33 468

0.32

2007

11 206 070

36 319

0.32

2008

12 110 555

44 604

0.37

2009p/

11 847 000

44 629

0.38

2010e/

12 184 969

56 625

0.46

26.9

11 997

2011

12 532 579

68 622

0.55

21.2

11 997

2012

12 890 105

80 619

0.63

17.5

11 997

2013

13 257 831

92 616

0.70

14.9

11 997

2014

13 636 048

104 612

0.77

13.0

11 997

2015

14 025 054

116 609

0.83

11.5

11 997

2016

14 425 158

128 606

0.89

10.3

11 997

2017

14 836 675

140 603

0.95

9.3

11 997

2018

15 259 933

152 599

1.00

8.5

11 997

107 971

0.62

14.8

107 971

11 997

0.07

Incremento 2009-2018 Incremento anual requerido

NOTAS: p/ Preliminar, publicado por la SHCP; e/ Estimado por la SHCP; p/ Proyecciones; 1/ Producto interno bruto a precios constantes de 2009; 2/ Gasto público en ciencia y tecnología, incluye federal más estatal. FUENTE: elaborado con información del INEGI, SHCP y Conacyt.

Propuesta de solicitud de recursos adicionales 2010 La propuesta de solicitud de recursos adicionales para el presupuesto 2010 de CyT tuvo cinco componentes:

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO

Concepto a) Recursos para resarcir la reducción de recursos implícita en el Proyecto PyEF2010 b) Atender requerimientos de ampliación en proyectos específicos (grupo de los 11) c) Recursos de inversión para equipamiento de laboratorios en IES públicos, institutos de nacionales de investigación y centros públicos de investigación d) Recursos de inversión para creación de nuevos centros públicos de investigación e) Fondo para prioridades nacionales de investigación en ciencia básica Total

205

Monto (millones de pesos) 2,329 2,034

Por definir

Por definir Por definir

a) Resarcir la reducción presupuestaria incluida en el PyPEF 2010. Se solicitaron 2 329 millones de pesos para resarcir la reducción incluida en el proyecto de presupuesto federal para ciencia y tecnología (en su clasificación consolidada), con la siguiente distribución: Concepto Total Ramo 08, Sagarpa Ramo 11, SEP Ramo 38, Conacyt Ramo, 12, Salud*/ Ramo, 10, Economía Otros */

Reducción PyPEF 2010 vs PEF 2009 (millones de pesos) 2 329 181 868 701 338 180 60

Incluye IMSS e ISSSTE.

b) Atender requerimientos de ampliación en proyectos específicosa/a del PyPEF 2010. Ramo

Entidad o dependencia

Total Ramo 11, SEP Programa para la enseñanza de las ciencias en educación básica (Academia Mexicana de Ciencias e Innovec) Programa de acceso universal a revistas científicas (Universidades federales, UPES, UPEAS, institutos tecnológicos, universidades tecnológicas y centros públicos de investigación)

Recursos (millones de pesos) 2 034 650 200

450

206

ROSAURA RUIZ GUTIÉRREZ

(CONTINUACIÓN) Ramo

Entidad o dependencia

Ramo 12 Salud Instituto Nacional de Medicina Genómica (para concluir la construcción de las instalaciones) Ramo 38, Conacyt Conacyt Fondos mixtos Fondos regionales (Consejos Estatales de Ciencia y Tecnología) Centros públicos de investigación Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica (para la puesta en marcha del Gran Telescopio Milimétrico) a/

Recursos (millones de pesos) 600 600 784 664 200 464 120 120

Elaborado a partir de la propuesta del Grupo de los 11 (Vincula)*.

c) Recursos de inversión para equipamiento de laboratorios en IES públicos, institutos nacionales de investigación y centros públicos de investigación. d) Recursos de inversión para creación de nuevos centros públicos de investigación. Actualmente ocho entidades federativas no cuentan con centros públicos de investigación Conacyt: 1) Colima; 2) Guerrero; 3) Hidalgo; 4) Estado de México; 5) Morelos; 6) Nayarit; 7) Tlaxcala, y 8) Zacatecas. Es indispensable establecer como meta de mediano plazo (2012) la construcción de centros públicos de investigación en aquellas entidades donde no existe. e) Fondo para prioridades nacionales de investigación en ciencia básica. BIBLIOGRAFÍA ANUIES (2007), “Anuario Estadístico de Población Escolar y Personal Docente del Nivel Medio Superior y Superior de la ANUIES”. * El Grupo de los 11, Vincula, surge en 2010 en defensa del presupuesto para ciencia y tecnología, y está integrado por las fuerzas conjuntas de la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (Canacintra), la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), la Confederación Nacional de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (Concamin), la Academia de Ingeniería (AI), la Academia Mexicana de Ciencias (AMC), la Academia Nacional de Medicina (ANM), Asociación Mexicana de Directivos de la Investigación Aplicada y el Desarrollo Tecnológico (ADIAT), la Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Económico (AMSDE), el Consejo Consultivo de Ciencias de la Presidencia de la República (CCC), la Red Nacional de Consejos y Organismos Estatales de Ciencia y Tecnología (Rednacecyt) y el Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT).

LA INVERSIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO

207

Arocena, R. y J. Sutz (2003), Subdesarrollo e innovación. Navegando contra el viento, Cambridge, Cambridge University Press/OEI, cap. 10. Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2006), Educación, ciencia y tecnología en América Latina y el Caribe, compendio estadístico de indicadores, Nueva York, BID. Cassiolato, J.E. y H.M. Lastres (1997), “Innovación y competitividad en la industria brasileña”, en J. Sutz (ed.), Innovación y desarrollo en América Latina, Caracas, Clacso/AECI/Nueva Sociedad. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2008), La transformación productiva 20 años después. Viejos problemas, nuevas oportunidades, Santiago, CEPAL. Glenn, J. y Th. Gordon (2007), State of the future, Washington, D.C., World Federation of United Nations Associations/American Council for the United Nations University. Guarga, R. (1999), “La investigación científica en las universidades de América Latina: características y oportunidades”, en Universidades, núm. 18, México, UDUAL, pp. 13-27. (2003), “Mecanismos institucionales de vinculación universidadsector productivo”, ponencia presentada en la Reunión Regional OMPICEPAL de Expertos sobre el Sistema Nacional de Innovación, Propiedad Intelectual, Universidad y Empresa, 1-3 de octubre, Santiago. Licha, I. (2006), La investigación y las universidades latinoamericanas del siglo XXI, México, UDUAL (Colección UDUAL, núm. 7). Organización de las Naciones Unidas (ONU) (2008), Informe sobre desarrollo humano, 2007-2008, Nueva York, PNUD-ONU. Organización de los Estados Americanos (OEA) (2005), Ciencia, tecnología, ingeniería e innovación para el desarrollo. Una visión para las Américas en el siglo XXI, Washington, D.C., OEA. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2008), Factbook 2008: Economic Environmental and Social Statics-Science and Technology-Research and Development (R&D)-Expenditure on R&D, Washington, D.C., OCDE. Stiglitz, J.E. (2003), “El rumbo de las reformas: hacia una nueva agenda para América Latina”, en Revista de la CEPAL, Santiago, CEPAL, pp. 7-40. Vessuri, Hebe (2003), Mutaciones previsibles de la ciencia y la tecnología, Cartagena de Indias, CRES, junio, disponible en . (2008), “Competición y colaboración en un contexto de Multiplicación de ‘Centro de Atracción’ y Desiertos Yermos”, en Revista de la Educación Superior, vol. 37, núm. 4, ANUIES, pp. 123-139.

DIME CUÁNTOS SON Y TE DIRÉ CUÁNTO PUEDEN HACER. LA CIENCIA EN MÉXICO RENÉ DRUCKER COLÍN* ANGÉLICA PINO FARÍAS**

La pregunta que está tras las breves reflexiones que ahora se presentan es que si desarrollar la ciencia y la tecnología es una estrategia cultural, política, social y económica de los pueblos, ¿qué ciencia se hace en México? Tal pretensión es tarea de muchos, sin embargo intentaremos aproximarnos a una respuesta a través de la revisión de las características generales del sistema científico actual y nuestro peso en el mundo. La pregunta tiene una conjetura que la acompaña, y es que si bien la investigación científica es una manera de pensar, explicar, predecir y solucionar problemas de la manera más pertinente en las sociedades, si no es la que más, no deja de ser una actividad política, es decir, tiene un para qué y no un fin en sí misma. Kuhn lo insinúa cuando nos explica los paradigmas y dice que se trata de realizaciones científicas universalmente reconocidas que durante cierto tiempo proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad científica (Kuhn, 1983:13),1 esto es, marcan por dónde ir, pero también por dónde no. Los paradigmas se construyen bajo tradiciones científicas y en el marco de contextos históricos específicos que atraviesan las naciones y sus relaciones, pero al mismo tiempo la ciencia proporciona nuevas maneras de pensar y hacer en las sociedades; se trata de influencias mutuas. Fue así que desde el lanzamiento del Sputnik soviético en 1957 los Estados comenzaron una carrera por incorporar la ciencia y la tecnología como palancas de su desarrollo. En primera instancia, sumaron estas acti* Dirección General de Divulgación de la Ciencia de la Universidad Nacional Autónoma de México. ** Coordinación de la Investigación Científica de la Universidad Nacional Autónoma de México.. 1 T. Kuhn, “Rationality and Theory of Choice”, en Journal of Philosophy, vol. 80, 1983. [208]

DIME CUÁNTOS SON Y TE DIRÉ CUÁNTO PUEDEN HACER

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vidades en ámbitos específicos como la defensa armamentista, pero poco a poco fueron integrándolas a otros espacios, fundamentalmente a la producción empresarial y agrícola. A partir de los años ochenta del siglo XX, la ciencia y la tecnología han ocupado un lugar mucho más amplio en los países y en las concepciones de su desarrollo, de tal suerte que la tendencia ha sido lograr convertirlas en sociedades del conocimiento y la innovación; esto significa que operen y se organicen, en la gran mayoría de sus aspectos, con base en su capacidad intelectual. […] la innovación es una actitud cultural que se sustenta en el conocimiento del mundo que provee la ciencia y que posibilita por un lado generar, y por otro sacarle partido, a las herramientas conceptuales y tecnológicas de las que disponemos, identificar problemas, encontrar las soluciones apropiadas y tener la capacidad de transferir estas soluciones a otros contextos y/o a otros problemas. Es decir, podemos crear o modificar distintas soluciones a fin de ponerlas en circulación, pero ellas se sustentan en un saber que ha llegado a su fase creativa como resultado del aprendizaje acumulado y de la maduración alcanzada por ese saber (Fondecyt, 2005:41).2

Por su parte, el avance de la democracia permitió que el conocimiento que produce la ciencia sea considerado un bien común. Lo anterior tuvo como estrategia central la educación de calidad dirigida a los más amplios sectores posibles, desde la primaria hasta el posgrado, poniendo énfasis en nichos particulares para los últimos niveles de formación. Los medios que se han utilizado para alcanzar su universalidad han ido de las escuelas públicas a las que todos los niños tienen derecho a asistir, pasando por la obligatoriedad de la educación, siguiendo con la elaboración de libro de texto gratuito, hasta llegar a las universidades públicas y de manera más reciente por el acceso cada vez más amplio a las computadoras y a los conocimientos que ofrece la red en internet. Bajo la perspectiva del desarrollo científico y tecnológico y su transferencia a las organizaciones productivas y a otros múltiples ámbitos de la vida colectiva, en varias partes del mundo se dio un largo periodo (1996-2007) de crecimiento súbito de las economías. El sector gubernamental y el sector privado invertían juntos en el desarrollo científico y tecnológico. Lamentablemente éste no fue el caso de México. Pese a los esfuerzos realizados, el país se quedó rezagado en relación con el avance de otras naciones debido a múltiples factores, dentro de los cuaFondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (Fondecyt) (2005), “Ciencia y Desarrollo en Chile”, en . 2

210

RENÉ DRUCKER COLÍN, ANGÉLICA PINO FARÍAS

les destacan las distintas crisis económicas (varias de ellas asociadas a la conclusión de los sexenios), su dependencia de la economía estadounidense y debido a que se apostó básicamente por la producción petrolera, sin diversificar sus fuentes de ingreso, pero también atribuible a un sector empresarial sin visión de futuro y con ansias de obtener ganancias inmediatas, a lo que se han sumado los gobiernos corruptos y el fracaso en el modelo educativo desde la perspectiva de la calidad, y por último y de manera contundente, por su escasa inversión en materia científica y tecnológica. Así, mientras el mundo lograba avances económicos, México tuvo una tasa de crecimiento promedio del PIB de 3.3% en el periodo de 1996 a 2007, y de 2008 a 2010 dicha tasa promedio de crecimiento disminuyó a 2%, similar al promedio de América Latina (1.8%) en el periodo de 1996 a 2007, pero distante de Asia Oriental y el Pacífico, con tasa de 5.85% del PIB real per cápita, o de la de Europa y Asia Central con 4.87%, o de Asia Meridional con 4.61%, según los datos de la UNESCO en su Informe sobre la Ciencia 2010. Con estos crecimientos, el mismo informe antes citado indica que si en 2002 Brasil se hacía cargo de 2.9% del PIB mundial e invertía 1.6% en ciencia y tecnología (GPIB: Global Business Innovation and Development), para 2007 tiene 2.8% del PIB e invierte 1.8% de GBID; en el caso de India pasa de 3.8 a 4.7% del PIB mundial y sus esfuerzos en GBID de 1.6 a 2.2%, en tanto México en 2002 representaba 2.1% del PIB mundial y en 2007 2.3%, pero en relación con el GBID no pasa ni cambia de 0.5 por ciento. El desarrollo científico y tecnológico en México ha estado a cargo del Estado y recientemente, gracias a los múltiples incentivos gubernamentales, el sector empresarial comienza a interesarse por invertir en estas actividades; no obstante, el gasto en investigación y desarrollo experimental (GIDE), según indica el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), en 44.6% está financiado por el sector empresarial (2007). No se tiene claro cómo es que el Conacyt mide la inversión privada, de manera que es difícil rebatirle, pero se sospecha que no es tal. Para muestra, proporcionamos algunos datos: En el último censo (2010), México contaba con una población de 112 336 538 habitantes, de los cuales la población económicamente activa representa 46 092 460 individuos. Ahora bien, los mayores de 18 años con posgrado son 897 578 personas (INEGI, 2010)3 y los integrantes del Sistema Nacional de Investigadores 17 639 (SNI, 2011). Quiere decir que si consideráramos que la población con posgrado está empleada, apenas 2% de ésta tiene altos grados de habilitación y que de éstos, 2% se dedica a la investigación científica de calidad, de tal suerte que la producción de conocimientos está en manos de una pequeñísima elite, misma que se encuentra tradicionalmente 3

INEGI (2010), “Censo de Población 2010”, en .

DIME CUÁNTOS SON Y TE DIRÉ CUÁNTO PUEDEN HACER

211

ubicada en las instituciones públicas de educación superior o en los centros de investigación, también pertenecientes al Estado. En 2011, los miembros del SNI correspondientes a universidades privadas suman 977 y a empresas 87, es decir, son 6% del total del SNI (SNI, 2011). Población Total

Número

Porcentaje

112 336 538

Población económicamente activa

46 092 460

Mayores de 18 años con posgrado

897 578

2% sobre la PEA

17 639

2% sobre > 18 años con posgrado

Los integrantes del Sistema Nacional de Investigadores

41% sobre el total

FUENTE: INEGI y Conacyt-SNI, 2010.

En el ámbito mundial, según el Informe de la UNESCO, México para 2002 significaba 0.5% del total de investigadores, y para 2007 ocupó la misma proporción, en tanto que Brasil pasó de 1.2 al 1.7% y Argentina de 0.4 a 0.5 por ciento. Entonces, además de contar con una muy pequeña comunidad científica interna, también en el ámbito mundial México tiene una proporción reducida y sin avances. Ahora bien, la capacidad actual de México para incorporar sujetos altamente capacitados a los mercados laborales es muy baja: se gradúan al año apenas 4 144 doctores (Conacyt, 2008:43)4 y la tasa de crecimiento de éstos es de 16.3% (Conacyt). Si se compara con otros países, Brasil gradúa 10 711 doctores al año (2009), España 23 499 y Estados Unidos 48 802. De seguir así, en 2013 alcanzaríamos a Brasil en su capacidad actual de formar doctores, en 2019 a los españoles y a Estados Unidos en 2024. Adicionalmente, es el sector público el que invierte en los altos grados de habilitación de la población: los graduados de doctorado entre 1990 y 2008 emergieron en 90.6% de instituciones públicas (Conacyt, 2010:57). Dichos graduados se concentran en las áreas de ciencias naturales y exactas (26%), ciencias sociales y administrativas (25.5%), le siguen ingeniería y tecnología con 16.1%, continúan educación y humanidades con 13%, ciencias de la salud con 12% y ciencias agropecuarias con 7.3%. Tal distribución corresponde a los intereses de los individuos y en cierto grado se piensa que a la demanda de las profesiones o sectores, pero escasamente a una estrategia de Estado en la formación de sus cuadros altamente especializados. Por ejemplo, con los problemas de pobreza alimentaria y que el territorio Conacyt (2008), “Anexo estadístico del informe general del estado de ciencia y tecnología 2009”, en . 4

212

RENÉ DRUCKER COLÍN, ANGÉLICA PINO FARÍAS

nacional sólo cuenta con 11% de su superficie cultivable, la formación de especialistas en las diversas áreas de la ciencia que podrían contribuir al desarrollo del campo mexicano es sencillamente insuficiente. A su vez, la formación de doctores también se encuentra concentrada en unas cuantas instituciones, siendo la UNAM la que gradúa el porcentaje más alto (40%). A lo anterior se suma la centralización de la actividad científica y tecnológica en las principales ciudades, lo que advierte que la educación de las nuevas generaciones de científicos, así como la capacidad de generar nuevo conocimiento y el aprovechamiento del mismo, son escasas e inequitativamente distribuidas en nuestra geografía, de igual forma que la riqueza económica. Todo hace pensar que conocimiento y riqueza están unidos y que en México la educación de posgrado está reservada a las elites, pero a diferencia de otras naciones, en México es el sector gubernamental el que la forma. Hay que reconocer que mucho se ha avanzado en el ámbito educativo (en gratuidad, cobertura y equidad, entre otros), pero estamos lejos de volvernos una sociedad del conocimiento, pues nuestras escuelas están distantes de la calidad que se requiere para que un porcentaje considerable del bono poblacional enriquezca los salones de clases de las universidades y sus posgrados. La brecha entre la educación profesional y el posgrado es muy amplia. Por ejemplo, en la UNAM egresaron de la licenciatura 26 138 estudiantes en el periodo de 2008 a 2009, de la maestría 2 450 (9.3%) y del doctorado 652 (2.5 por ciento). Por otra parte, la ciencia y la tecnología también padecen la desigualdad entre los géneros, y si bien hay avances, la alta habilitación continúa con rezagos, ya que el porcentaje de mujeres graduadas de doctorado es de 40% en 2008, pero la población femenina en los centros de investigación representa alrededor de 25 por ciento. Nuestro sistema científico, además de ser pequeño y de funcionar como un conglomerado disperso y poco articulado, apenas hace un par de décadas comienza a asociarse a polos de desarrollo regionales, dependientes de los recursos federales, al mismo tiempo que han sido dotados de una incipiente normatividad para allegarse recursos a través del cobro de servicios diversos (no se trata de las colegiaturas), gracias a las demandas exiguas del sector productivo tanto público como privado. Por otra parte, esa pequeña comunidad responsable de generar nuevos conocimientos y novedosas tecnologías no sólo está ubicada principalmente en las instituciones públicas y escasamente vinculada a los sistemas productivos y a las regiones, también padece múltiples problemas internos. Algunas de sus instituciones han logrado que sus cuerpos colegiados avancen en sus grados de habilitación, pero sólo escasos sectores de inves-

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tigación logran arriba de 80% de sus académicos con grado de doctor; además, son agrupaciones endogámicas que recientemente, como en la UNAM, aceptan concursos de oposición abiertos para que gane el mejor candidato a un puesto de investigación; normalmente se trata de concursos hechos a la medida de los sujetos que forman parte de una red de apoyos mutuos, que dejan fuera de los criterios de contratación los grados académicos, la pertenencia al Sistema Nacional de Investigadores y las publicaciones arbitradas e indizadas que son los criterios que rigen actualmente el prestigio académico.5 Sus sistemas de remuneración salarial son escasos; no obstante, a través de becas o “estímulos”, las dietas alcanzan para vivir dignamente y a los académicos con mayor prestigio y edad, para vivir sobradamente; pese a ello, los programas para alcanzar tales ingresos, si bien inicialmente contribuyeron a reconocer una profesión abandonada en el país hasta entonces (1984), actualmente no permiten la jubilación de sus integrantes (porque pierden las becas), con las sabidas consecuencias en el envejecimiento de la planta académica y la escasa posibilidad de incorporar a jóvenes en sus laboratorios o cubículos. Otro de los efectos no esperados de estos sistemas de becas o estímulos es que para alcanzar reconocimiento y mayores ingresos, publicar se ha vuelto una tarea fundamental, estrategia que si bien le ha dado visibilidad a la ciencia mexicana, también y paradójicamente parece que le ha hecho perder calidad; a su vez, el proceso ha sustituido la colaboración en la investigación por la suma de autores, es decir, un investigador realiza un artículo y para publicarlo con mayor facilidad le suma el nombre de algún investigador de mayor edad y prestigio, con lo cual se garantiza publicar más rápidamente, a la vez que el investigador de mayor reconocimiento suma más publicaciones a su currículum. Empero, se trata sólo de juntar el mayor número de artículos y nombres, sin que ello implique educación o colaboración alguna; en resumidas cuentas, la rapidez por publicar ha ido en contra de la comunidad científica como un todo en constante diálogo y discusión; ¿dónde están las grandes controversias? Otro efecto no esperado es la elección de los temas de búsqueda, que están asociados a la presteza con que se puedan solucionar y lejos de asuntos complejos y de largo aliento, como los asociados a los problemas del país. Los centros públicos de investigación y las universidades, y recientemente también las instituciones particulares, están inmersas en los nuevos rai5 Un estudio interesante sería revisar por institución los concursos de oposición o las nuevas plazas contratadas y revisar los tres datos señalados en los candidatos a esos puestos, y ver las características del individuo que ingresa.

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RENÉ DRUCKER COLÍN, ANGÉLICA PINO FARÍAS

tings, que miden la capacidad de graduar doctores, presión ante la que pocas comunidades evitan caer en la tentación de formarlos al vapor (las tesis quedaron atrás) y ahora basta con un artículo publicado en una revista arbitrada y quizás indizada para que los jóvenes obtengan el grado; la revisión de la calidad y la discusión fueron transferidas a ámbitos extramuros. Las instituciones envidian la posición que en dichos raitings ha alcanzado la Universidad de São Paulo de Brasil, y las autoridades presionan para que emulemos a estos brasileros sin analizar nuestras condiciones actuales y sin cambiar nada del presente que regula a la ciencia en nuestro país. Habría que comenzar por preguntarnos qué es una ciencia exitosa para México y después de conceptualizarla, buscar los ejemplos de la misma, estudiarlos y reproducir sus condiciones, y si así nuestras instituciones ingresan en los raitings, qué bien; estar en éstos no puede ser la guía de su quehacer. Una de las maneras de medir los resultados de la ciencia básica que desarrollan las naciones y de advertir su visibilidad en los aportes de la ciencia mundial son las publicaciones, pero específicamente las publicaciones periódicas arbitradas, es decir, que cuenten con comités de pares altamente calificados para evaluar los artículos que se publicarán, y desde hace algunas décadas para acá, aquellas indizadas, y que además pertenezcan a índices de prestigio internacional, como el que elabora el Institute for Scientific Information (ISI), ahora Thomson Reuters y su sitio Web of Science (WoS) y Scupus (de Elsevier); estos índices valoran los impactos que tienen las revistas a través de las citas que por año reciben el conjunto de sus artículos, rescatando por este medio el prestigio de las mismas; actualmente se concentra en publicaciones periódicas que corresponden a países sajones, mismos que constituyeron los índices descritos. Según WoS México publicó, en 2009, 11 941 artículos como los señalados, de los cuales la UNAM realizó 3 451, es decir, 30%. Como se constata, también en este rubro se da la concentración de las capacidades en unas cuantas instituciones públicas. Una vez más, la participación en este rubro de las instituciones privadas es apenas perceptible. En el contexto mundial, en las publicaciones en WoS, México en 2002 aportaba 0.7%, y para 2008 0.8%, es decir, por arriba de su proporción en el conjunto de investigadores (0.5% en ambos años), lo que da cuenta de que el pequeño sistema científico es eficiente. Siguiendo con las comparaciones, Brasil en 2002 representaba 1.7% de los artículos y en 2008 avanza a 2.7%; en el caso de Argentina, se mantienen en 0.6% por ciento. Resumiendo, el sistema científico mexicano es diminuto en su población, tanto en relación con los habitantes del país como en su proporción en el nivel internacional; no obstante, es eficiente en la generación de pu-

DIME CUÁNTOS SON Y TE DIRÉ CUÁNTO PUEDEN HACER

215

blicaciones. Es fundamentalmente público y en consecuencia financiado básicamente por el Estado, se encuentra escasamente vinculado con el sistema productivo privado y con una capacidad de crecimiento baja, altamente presionado para cumplir con raitings y para generar valor a la economía del país, sin que cuente con las herramientas para ello, como la eficiente incorporación de jóvenes bien formados a sus filas y la posibilidad de jubilación de aquellos que ya cumplieron su ciclo altamente creativo, así como por las demandas de investigación del sector productivo y su inversión en la materia. ¿CÓMO VINCULAR LA CIENCIA CON EL PAÍS? Entonces, la presión para las instituciones generadoras de conocimiento es vincularse al desarrollo económico empresarial, graduar cada vez más alumnos y tener la mayor visibilidad en el concierto internacional de la ciencia, pero en el intento se pervierte el quehacer propiamente científico, es decir, investigar a fondo y con libertad, pero además, es mucho pedir para una comunidad tan pequeña, de tal suerte que la primera tarea es hacer crecer el sistema científico mexicano, y cuando nos preguntemos hacia dónde orientar el quehacer científico y tecnológico en el país, no es posible olvidar que se trata de una región sumida en una guerra contra el narcotráfico, y presa de las adicciones de su vecino y de la pobreza de sus habitantes, en donde la corrupción en todos los ámbitos le cuesta fortunas a la economía nacional (9% del PIB), con una educación deficiente en calidad, con urgencia en diversificar sus fuentes de ingreso de manera sostenible y de modernizar su sector empresarial. Específicamente en relación con la pobreza: De 2006 a 2008, por primera vez en los últimos diez años, el número de las personas en pobreza alimentaria, el equivalente a la pobreza extrema del Banco Mundial (BM), creció y pasó de 13.8 a 18.2% de la población del país. Aumentó pues, en 32% según el Coneval. El Banco Mundial asegura que en América Latina se produjeron 8.3 millones de nuevos pobres producto de la crisis mundial de 2009; de éstos, la mitad corresponde a México. Así, el número de mexicanos en condiciones de pobreza alimentaria podría ser, de acuerdo con esa información, de 22.3 millones (Aguilar Valenzuela, 2010).6

Entonces, hay que analizar en qué es bueno nuestro sistema científico y vincular sus resultados hacia los ámbitos de su competencia. Apostar porRubén Aguilar Valenzuela (2010), “La pobreza extrema en México”, en El Economista, 5 de marzo, disponible en . 6

216

RENÉ DRUCKER COLÍN, ANGÉLICA PINO FARÍAS

que el quehacer científico y tecnológico en México genere valor mercantil y acreciente la productividad y su competencia a través de las tecnologías cada vez más eficientes dentro del sector productivo será posible cuando tenga un tamaño y una orientación adecuada, empero, la experiencia marca que esta vía ha permitido el desarrollo de otros países, pero no la democracia, ni la equidad. Si el conocimiento se produce por elites y se aprovecha por las mismas, nada cambiará. Esta visión de la ciencia se sustenta en la idea del progreso y éste es seriamente cuestionado, pues nuestras sociedades han sufrido retrocesos importantes para poder pensar que se avanza en un continuo. Dicho retroceso parece estar fincado en la economía global, y mientras unos se desarrollan otros descienden, y esto no depende únicamente de lo que los Estados son capaces de hacer, sino de lo que se conoce como el “sistema mundo”. De ahí que la sociología nos advierte nuevos caminos posibles. Immanuel Wallerstein apunta que el desarrollo debe estar orientado a dar […] primacía a la maximización de la calidad de vida para todos, al mismo tiempo en que se limiten las formas de violencia colectiva, de manera que cada cual tenga el más amplio espacio de opciones y decisiones individuales, sin que se amenace la igualdad y sobreviviencia de derechos de los demás, en lugar de hacer de la incesante acumulación de la riqueza la lógica primaria de las decisiones políticas y sociales.7

Otros autores indican que es necesario cambiar las relaciones de poder en la producción y, por consiguiente, transformar los incentivos de trabajo de una primacía en la remuneración material hacia la primacía de una combinación de incentivos morales/honores y, sobre todo, del control sobre el propio tiempo de trabajo.8 Evidentemente, tal propuesta suena idealista y probablemente loca en el mundo actual, regido por los mercados, pero se han caído muchos otros órdenes que regían la convivencia humana, como aquel que nos hacía creer que la tierra era el centro del universo y la teoría heliocéntrica refutó esa visión; o cuando nos pensábamos hijos de Dios, Darwin promulga la evolución; o que la naturaleza estaba a nuestra disposición y entonces emergen las teorías sobre la sustentabilidad del desarrollo de las sociedades; o a la idea de que las mujeres eran seres inferiores se le opone el movimiento feminista revindicando sus derechos económicos y sociales; a la concepción religiosa que considera a los homosexuales como enfermos que hay que curar, surgen los derechos humanos y los límites al Estado, Immanuel Wallerstein, 1983, Historical Capitalism, NuevaYork, Monthly Review Press. Ramón Grosfoguel, en Nómadas, núm. 25, octubre de 2006, Universidad Central de Colombia, p. 50 7

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DIME CUÁNTOS SON Y TE DIRÉ CUÁNTO PUEDEN HACER

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explicando que la sexualidad es un derecho de los sujetos que sólo a ellos les incumbe, mientras exista el consentimiento entre dos adultos. Para la mayor parte del mundo muchas de estas verdades que parecían inalterables cambiaron; no obstante, en no pocos sectores sociales y regiones del mundo se sostienen. Así son los cambios en las concepciones del orbe, avanzan rápido en ciertas poblaciones y muy lentamente en otras, de ahí la importancia de la expansión de la ciencia a los más recónditos sitios de la Tierra. Como señala Edgar Morin: “lo que afecta a un paradigma, es decir, la clave de todo un sistema de pensamiento, afecta a la vez a la ontología, a la metodología, a la epistemología, a la lógica y, en consecuencia, a la práctica, a la sociedad, a la política” (Morin, 1990).9 Toda ciencia pertenece a un tiempo, a una sociedad y a los modelos de relaciones que predominan, pero en los momentos de crisis es la única capaz de hacerse nuevas preguntas, de dar nuevas soluciones a viejos problemas y pensar el mundo de manera creativa. Las ideas expresadas están lejos de decir que la ciencia es la solución de todos los asuntos. Precisamente, la capacidad de la ciencia para reconocer sus propios límites la caracteriza como una forma de conocimiento más confiable y porque es capaz de construir nuevas incertidumbres e imaginar mundos mejores y posibles. Se trata, entonces, de la búsqueda de verdades en evolución. Esto lleva a poner énfasis en la idea de que la ciencia, la tecnología y las humanidades (como muchas otras actividades), son un asunto de Estado y que éste debe regularlas no sólo en lo que hace al sector público; a su vez, debe normar lo que en la materia realizan otros sectores. La tarea es la de revisar que cuando estas actividades respondan a diversos fines particulares, no vayan en contra de los propósitos últimos y éticos de la sociedad mexicana en su conjunto. Estas actividades se obligan al bien común. Es claro, entonces, que se tiene una posición crítica al discurso predominante en la actualidad, que entiende los quehaceres científico y tecnológico como un buen negocio; eso no basta. Se debe dar énfasis a la creación de conocimiento original tanto como a la posibilidad de que éste se transfiera y pueda ser de utilidad a otros ámbitos de la vida social, para dar libertad a los ciudadanos y permitirles vivir mejor.

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Edgar Morin (1990), Ciencia con consciencia, Barcelona, Antrophos Editorial del Hombre.

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INTRODUCCIÓN Cada vez es más común en los medios, sobre todo académicos, hablar de la conformación de un nuevo paradigma para interpretar los cambios acelerados que se han dado en los últimos 20 años a partir de la revolución digital, y que ha llevado a hablar de una nueva sociedad: la sociedad de la información; y en el ámbito económico se habla de la economía del conocimiento. El primer aspecto remite no sólo al contenido de la información, sino principalmente a las formas de generación y transmisión de la misma, en tanto que el segundo lleva a la consideración de la producción de bienes y servicios como una transición de la materia (volumen) al chip, al tránsito de la economía material a la economía del conocimiento, o bien a la desmaterialización de la economía. Así, sociedad de la información y economía del conocimiento denotan una nueva realidad cuando a estos términos se asocia específicamente la tecnología digital y la conectividad que ello implica. El notable ritmo de desarrollo de las computadoras desde la década de los setenta y que se profundizó en los noventa, conjuntamente con el desarrollo de las telecomunicaciones, ha derivado en una nueva revolución tecnológica conocida como tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Dicha revolución ha trascendido de tal forma que los investigadores están tratando de explicar sus impactos en la realidad económica y dentro de la misma teoría económica. Los cambios producidos dentro de la economía muchas veces rompen con los paradigmas tradicionales, aunque los estudiosos se muestran renuentes a pensar que los cambios que genera la nueva economía puedan * Departamento de Economía de la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco. [218]

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perdurar a largo plazo. Sin embargo se reconoce que las TIC ha repercutido notablemente en la productividad y por ende en la producción, especialmente en el sector servicios.1 Mas aún no es posible evaluar con rigor el impacto de las TIC pues no hay indicadores que midan adecuadamente su aporte en los sectores.2 Igualmente se habla de las TIC como eje gravitacional en la conformación de una sociedad de la información que revoluciona el tejido social en su conjunto. ¿Qué significado tiene este hecho en una economía periférica como la mexicana?3 Para responder, en la primera parte del artículo se reflexiona en torno al significado de las TIC, activos digitales y nueva economía, como la impronta de los tiempos actuales; en la segunda se expone el redimensionamiento del problema centro-periferia por efecto de la brecha digital, y en la tercera se avanza en la exploración del significado de una sociedad de la información en México. LAS TIC, ACTIVOS DIGITALES Y NUEVA ECONOMÍA Las nuevas TIC y los activos digitales (AD) son un referente obligado para ubicar al país en la ruta adecuada de su inserción en la modernidad. A diferencia de las tecnologías de la era industrial, las TIC son fácilmente adaptables en la periferia y su curva de aprendizaje es mucho menos costosa; y los AD en los cuales se plasman las TIC tienden a predominar en la hoja del balance de las empresas con una revolución constante de costos, particularmente aquellos relacionados a la accesibilidad de la red y que tienden a la gratuidad.4 La tónica actual es no sólo la estandarización del producto sino primordialmente la homogeneización del consumidor a fin de generar un producto y un consumidor universales. El chip y la conectividad son el medio para ello. Sin embargo, adaptabilidad y costos decrecientes en las TIC no son sinónimo obligado de desarrollo, de la misma forma que anteriormente industria1 Aun cuando hoy día ello es aceptado sin mayor discusión, es conocido el comentario de Solow respecto a que en un largo periodo en Estados Unidos (1973-1993) el crecimiento de la productividad fue lento cuando al mismo tiempo había habido una inversión importante en TIC: “las computadoras están en todo menos en las estadísticas de productividad”, y que trascendió como la paradoja de la productividad, Robert Solow (1987), “We Would Better Watch Out”, en New York Times, julio 12, Book Review, núm. 36. 2 Por ejemplo en Estados Unidos, la sociedad más avanzada, la aportación de TIC al PIB en 2003 fue de 6.8% con un magro aumento a 7.2% en 2009 (Bureau of Economic Analysis, 2009, U.S. Department of Comerce). 3 Economía emergente, de desarrollo medio, subdesarrollada, semiindustrializada, en vías de desarrollo, etcétera. 4 Víctor Salgado Gasca, Jorge Bustamante Torres y Mauricio Varela Orozco, “El valor de los intangibles en la Nueva Economía”, en Jesús Lechuga Montenegro, Reflexiones acerca de la Era de la Información (New Economics), México, UAM-Azcapotzalco, 2005, pp. 181-209.

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lización y apertura comercial y liberalización no han significado para México y América Latina la superación de problemas atávicos como el analfabetismo, la desnutrición, la pobreza, la dependencia tecnológica, etc.5 Pero al mismo tiempo, no puede ignorarse el impacto positivo y la presencia obligada de las TIC en el proceso de acumulación interno. En suma, reiterando, las TIC y los AD no implican por sí mismos desarrollo, pero su presencia es imprescindible para no aumentar las diferencias con el centro. Y la dependencia tecnológica se expresa ahora particularmente como una brecha digital.6 En la era industrial un aumento en la demanda hacía que aumentara en forma lineal (proporcionalmente) la producción. En cambio en la era digital, en particular la conectividad en la red hace que un aumento en el número de usuarios incremente los mismos en forma exponencial: el valor de una red es igual a la raíz de n. Y desde finales del siglo XX se anunciaba el futuro que ya nos alcanzó, es decir, el cuestionamiento de uno de los fundamentos de la teoría microeconómica: los rendimientos decrecientes. Veamos: Esta tendencia de las redes a expandirse drásticamente nos lleva hasta el segundo axioma clave de la lógica de las redes: la ley de los rendimientos crecientes. De una manera u otra esta ley apoya o refuerza gran parte del extraño comportamiento de la economía interconectada […] El valor de una red se dispara a medida que aumenta el número de sus miembros, y después la explosión de valor absorbe todavía a más miembros, incrementando el resultado […] En la economía industrial el éxito era autolimitador; obedecía a la ley de los rendimientos decrecientes. En la economía interconectada, el éxito es autorreforzador; obedece a la ley de los rendimientos crecientes.7

En un comportamiento clásico de clusters o economías de agregación una empresa exitosa atrae a otras que refuerzan el impacto inicial.8 En las TIC y Pierre Salama, “Luchas contra la pobreza en América Latina. El caso de la pobreza rural en Brasil”, en Problemas del Desarrollo, vol. 42, núm. 165, abril-junio de 2011; Jéan-Claude Guédon, “¿La sociedad de la (des) información?”, en UNRISD Informa, ONU, núm. 26, 2004. 6 The Global Information Technology Report 2010–2011, World Economic Forum, . 7 Kevin Kelly, Nuevas reglas para la nueva economía, México, Granica, 1999, pp. 57-58. 8 El ejemplo original más citado en el tema que nos ocupa es el de Silicon Valley, y en la periferia tal vez el ejemplo de mayor referencia sea el de Bangalore, India, paradigma de las posibilidades de clonación del primero a través de la agrupación programada de empresas homogéneas sectorialmente (About Bangalore, ). En México, mutatis mutandis, puede citarse el proyecto Silicon Border en Tijuana y Mexicali para producir insumos de alta tecnología para la industria maquiladora, que comenzó a gestarse en el año 2004 e inició su construcción en 2006. Y en 2010 se estimó que generará unos 100 mil puestos de trabajo en los próximos 20 años para manufacturar tecnología y se convertirá en el origen de futuras naves industriales similares a lo largo del país, [en línea] , 25 de mayo 2011. 9 Respecto al concepto de valor la discusión en curso apunta en la dirección de determinar si la red genera valor –valga la redundancia– o únicamente crea condiciones para transferirlo. En el fondo se trata de discutir si el trabajo es productivo (directa o indirectamente) o un trabajo útil –servicio– pero no productivo y, por lo tanto, que no crea valor. Sobre el tema véase Ramón Sánchez Noda, “La sociedad del conocimiento”, en Ciencia, Tecnología, Capitalismo, La Habana, 2005; Salgado, Bustamante y Varela, op. cit. 10 Se trata de sistemas abiertos en los cuales la propiedad intelectual tiende a la gratuidad. 11 Kevin Kelly, op. cit., p. 81. 12 The World in 2010: Facts and Figures, Unión Internacional de Telecomunicaciones.

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noventa el peso de un automóvil era aproximadamente de 1.5 toneladas y se calcula que será de media tonelada en el año 2020, por la sustitución del metal por materiales sintéticos más ligeros y resistentes que incorporan nanotecnología, y que al mismo tiempo aumentarán la potencia y la seguridad. Se trata de una migración masiva de la masa a los bites, hacia la economía interconectada. Pero más importante aun en este producto arquetípico de la era industrial es que ya, en la misma época, el sistema electrónico de un coche costaba 728 dólares, en tanto que el acero empleado en su fabricación era de 675 dólares. Es decir, la densidad de información y de activos digitales que se incorporan al vehículo está operando en la dirección de superar cada vez más la masa molecular (en volumen y valor) y se tiende a concebir y, por lo tanto, a construir un coche como un chip con ruedas. Puede decirse que, como apuntaba Kelly hace una década, en general los objetos “se comportarán como si no tuvieran volumen. En ese sentido, se desplazarán hacia la economía interconectada”.13 En síntesis, y a la luz de los hechos actuales, se transita aceleradamente de la economía material a la economía del conocimiento.14 Las TIC y los AD son una combinación que representa un círculo virtuoso por excelencia, en un juego de pinzas que combina una constante revolución tecnológica digital y una acelerada reducción de costos. En la enorme red de nodos y conexiones ya plenamente consolidada desde el año 2000, el tamaño de los nodos ha disminuido constantemente y la cantidad y calidad de las conexiones ha aumentado exponencialmente. Y ya se observaba que “[…] estas dos esferas físicas, el derrumbamiento del microcosmos de la silicona y la explosión del telecosmos de las conexiones, constituyen la matriz a través de la cual fluyen las ideas de la nueva economía”.15 Lo que ya era una revolución en la revolución digital puede sintetizarse en el hecho de que un transistor de silicón en la época sólo podía verse con un microscopio, y hoy día puede decirse, con Kelly, que hace falta un microscopio para ver un chip completo de transistores. En suma, la nanotecnología es explosiva por antonomasia.16 Aún más, en 1950 un transistor costaba cinco dólares y en el año 2000 una centésima Ibid., p. 141. Ya hay prototipos de automóviles inteligentes que circularán por circuitos viales con sensores para cubrir una ruta predeterminada por el usuario, prescindiendo del conductor. Y ya hay dispositivos fotosensibles para que una computadora programe y ejecute in situ el estacionamiento del vehículo sin la intervención del conductor. 15 The World in 2010, op. cit., p. 34. 16 Nanotecnología: es el estudio, diseño, creación, síntesis, manipulación y aplicación de materiales, aparatos y sistemas funcionales a través del control de la materia a nanoescala, es 13 14

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parte de un centavo; la previsión de Kelly era que en 2003 el transistor costaría una fracción microscópica de un centavo y que un chip con mil millones de transistores sólo costaría unos centavos.17 En realidad el futuro nos ha alcanzado. La lección es inmediata: miniaturización y minimización del precio de los chips permitirán incorporarlos en cualquier bien.18 La economía en su conjunto se mueve a la red, lo cual significa que la era industrial es arrastrada a la red. Cemex es un ejemplo de evolución adaptativa de una empresa clásica de la era industrial a la era digital. Esta empresa cementera elaboró un sistema de distribución altamente eficiente al pasar de una tasa de puntualidad de entrega de menos de 35% al óptimo posible: hace 15 años prometió entregar sus pedidos de manera más rápida que una pizza. Para ello desarrolló una tecnología de redes con señales de localización de los camiones repartidores del punto geográfico de demanda en tiempo real, y la promesa de que si el envío se retrasaba diez minutos se tendría un descuento de 20% en el precio pactado. Es decir, la empresa acudió a la tecnología de punta en redes y la trasladó a los camiones repartidores, calificando a su personal para aplicarla, dándole autonomía para tomar decisiones sobre la marcha, sin un programa preestablecido en planta, sino ajustándose a la demanda en el momento de efectuarse el pedido. La red de distribución tendió a la ubicuidad al ajustarse a la retícula urbana a partir de la señal de demanda.19 El concepto de “red” es algo más que relaciones entre puntos de contacto y/o de comunicación. Más que conexión debe hablarse de conectividad. Una diferencia de lo más relevante entre la era industrial y la era de la información es trivial por completo: 20 martillos (manuales, mecánicos o neumáticos) funcionando al mismo tiempo serán siempre 20 martillos; pero 20 compudecir, medidas extremadamente pequeñas. Es un conjunto de técnicas que se utilizan para manipular la materia a la escala de átomos y moléculas para crear nuevos materiales y procesos. El “nano” equivale a una mil millonésima parte de un metro, . 17 Kevin Kelly, op. cit., p. 34. 18 Por ejemplo, ya es parte de la historia electrónica el que las llaves de hotel han sido sustituidas por tarjetas magnéticas; los códigos de barra desaparecerán sustituyéndolos por chips. Todos los bienes –desde un botón hasta un transatlántico– se comportarán de manera inteligente al incorporar tecnología digital para circular por la red. 19 Hoy día Cemex se publicita así: “Cemex le sirve a la hora que quiera y como usted quiera”, , 25 de mayo 2011. Esto es, se individualiza (personaliza) el demandante y el producto. Lo anterior es consecuencia de la base digital establecida hace un lustro y que publicitaba de la siguiente manera: “Ya sea con productos innovadores o a través de nuestros camiones equipados con sistemas digitales, trabajamos continuamente para ampliar y mejorar nuestra oferta de servicios a los clientes mediante el uso de alta tecnología y sistemas logísticos avanzados”, , febrero de 2006.

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tadoras conectadas son mucho más que 20 millones de computadoras funcionando individualmente.20 Lo que se observa es la circulación (flujo) de bienes en la red (desmaterialización de los bienes). La nueva economía opera en un espacio más que en un lugar. La tendencia es trasladar la actividad económica a este espacio. Un espacio es un entorno creado electrónicamente. El espacio tiene dimensiones ilimitadas. La ventaja del espacio es su capacidad para incorporar conexiones y relaciones. En el espacio se definen sistemas complejos con su propia dinámica. A medida que los entornos mediatizados electrónicamente se van expandiendo, el lugar (geográfico) pierde importancia y lo gana el espacio (mercado conceptual). En estas condiciones, la principal característica de la nueva economía es la ausencia de “fricción”, en tanto que la economía convencional tiene lugar en el espacio y en el tiempo, lo cual implica que cualquier actividad conlleva pérdidas de energía por causa de la fricción.21 La economía industrial se basa en los recursos. En la era de la información la economía se basa en la generación y conexión (difusión) de conocimientos, lo que puede denominarse con precisión como una ventaja competitiva dinámica: “El principal papel de la productividad en la economía interconectada está en la difusión de las tecnologías”.22 Y al respecto puede citarse por ejemplo que su impacto en los años noventa significó que la parte del PIB correspondiente a tecnología aumentara de dos a 12 por ciento.23 ¿Cuál ha sido el impacto en el último lustro? ¿Qué puede suceder a futuro con la explosividad de la nanotecnología? La economía mundial se mueve con mucho mayor dinamismo hacia los servicios focalizados en el conocimiento, más que hacia las transacciones de bienes comerciables, por mucho que éstas hayan aumentado en los últimos 15 años entre los países centrales en bienes de cada vez mayor densidad económica. Al finalizar la primera década del siglo XXI, el desarrollo de la banda ancha inalámbrica 4G es considerada por la empresa Motorola como la funcionalidad del futuro;24 al mismo tiempo se tiene la compresión de la fibra óptica Kevin Kelly, op. cit., p. 53. Jesús Lechuga Montenegro y Marco Rodríguez Sánchez, “El nuevo entorno tecnológico y teórico en economía y el caso de México”, en Jesús Lechuga Montenegro (coord.), Crisis y diversidad en la economía mexicana, EON/UAM-Azcapotzalco, 2011. 22 Kevin Kelly, op. cit., p. 258. 23 Diana Farrel, “La verdadera nueva economía”, en Harvard Business Review, Harvard Business School, octubre de 2003, p. 114. 24 Banda ancha: se refiere a la transmisión de datos en la cual se envían simultáneamente varias piezas de información, con el objeto de incrementar la velocidad de transmisión efectiva. 20 21

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para transmitir un mucho mayor volumen de información en un espacio cada vez más reducido. Otro aspecto relacionado es la llamada convergencia para proporcionar en un mismo paquete tecnológico comunicación en dos direcciones de voz, datos, imagen y video. Y está cada vez más próxima la posibilidad de proporcionar un servicio de telecomunicaciones por las líneas eléctricas de tal forma que la conectividad puede lograrse en cualquier hogar, y prácticamente en forma gratuita.25 La idea más clara de lo último es la gratuidad de la señal radiofónica o de la televisión abierta. El aparato televisor está programado para convertirse en un dispositivo multifuncional para recibir internet, imagen, voz, etcétera. En este contexto, potenciar la eficiencia económica parecería menos problemático en la medida en que el chip, el silicio y la conectividad articulados en la red dan paso a la desmaterialización de la economía, y que al mismo tiempo la multifuncionalidad de los aparatos electrónicos hace que la empresa o unidad económica sea manejada directamente a través de un teclado o con pantallas touch (digital), como lo avizora el Ipad. Lo que pudiéramos denominar tal vez de manera abusiva en este momento como una nueva economía en ciernes: la economía de flujos. En la economía de redes, una tecnología monopolizada será ineficiente o no tendrá mucho impacto en la productividad. En la arquitectura de la red hay un conjunto de personas con canales de comunicación en forma centralizada a través de un nodo matriz, o descentralizada en donde la relación se establece directamente por cada individuo. Y en toda red el número de conexiones crece más rápido que el número de personas que forman parte del conjunto subyacente. La revolución digital ha hecho que la información pueda manejarse como materia prima en prácticamente todas las actividades productivas. El antecedente en términos operativos, infraestructura, lo es la llamada “supercarretera de la información”, que significa la modernización intensiva de las telecomunicaciones en una sinergia –interacción– extraordinariamente dinámica de la cibernética, tv, radio, telefonía, audio, etc.26 Su creación generó una revolución total en la producción y transmisión de la informaEn ingeniería de redes este término se utiliza también para los métodos en donde dos o más señales comparten un medio de transmisión, . 25 La Flecha, “La tecnología móvil se mueve hacia la cuarta generación”, en , 25 de mayo de 2011. 26 El término hace referencia a las redes de comunicación. La comunicación a través de la computadora provoca un amplio despliegue de comunidades virtuales. Los protocolos TCP/IP posibilitaron que la información a través de la red “sea entendida por cualquier ordenador que acceda a ella. A su vez, estos protocolos permiten que el sistema se comporte como una red, de

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ción. Los transistores, el chip y el silicio fueron el medio para agilizar y acelerar los procesos de transmisión de información de la red. A su vez, la revolución digital aceleró la transformación de los medios de transmisión de la información. Pero no sólo ello, pues hay que considerar desarrollos tecnológicos en otros ámbitos, como el de la fibra óptica, la comunicación inalámbrica, satelital, de banda ancha, etc.27 Se ha dado una feliz confluencia –círculo virtuoso– entre desarrollo tecnológico, disminución de costos y aplicabilidad que ha resultado en la era de la información. El desarrollo de las TIC ha permitido a su vez la construcción de otra propuesta metodológica para darle una nueva dimensión al concepto tradicional de riqueza referido a la capacidad de producción de bienes materiales y de la existencia de recursos naturales en cada país, agregando a ello no sólo la capacidad y eficiencia para transmitir información, sino sobre todo para generarla, es decir, el generar información (conocimiento) es un factor desmaterializado de competitividad.28 Productividad y competitividad en la economía actual tienen un significado cada vez mayor en términos de comunicación, interacción e integración a redes.29 Hay un factor de convergencia entre los diferentes sectores de la comunicación e información que actúa como una fuerza centrípeta para integrarlos en una sola rama, en telecomunicación, a partir de una red informática inteligente. Es el paso de sistemas expertos a sistemas inteligentes. Es una nueva era definida por el uso intensivo de las TIC en procesos productivos, comerciales, de servicios y financieros, que lleva a la generación de nuevos circuitos de información –un nuevo insumo– que a su vez posibilitan la creación de nuevos productos.30 La retroalimentación está dada por el circuito: manera que si un ordenador era inutilizado, la información siguiera fluyendo a través del resto de ordenadores activos”, . 27 Fibra óptica: los circuitos de fibra óptica son filamentos de vidrio flexibles, del espesor de un cabello. Llevan mensajes en forma de haces de luz que pasan a través de ellos de un extremo a otro sin interrupción. Las fibras ópticas pueden usarse como los alambres de cobre convencionales, tanto en pequeños ambientes autónomos (como sistemas de procesamiento de datos de aviones), como en grandes redes geográficas (como los sistemas de largas líneas urbanas mantenidos por compañías telefónicas). La mayoría de las fibras ópticas se hacen de arena o sílice, materia prima abundante en comparación con el cobre, Fiberes, . 28 En este sentido en la periferia pudiera obviarse la restricción productiva tecnológica y material y de recursos naturales como obstáculos al crecimiento, ya que pudiera incorporarse al tren del conocimiento con mucho menor dificultad que en la era industrial. 29 Véase “The Global Information Technology Report 2010–2011”, en World Economic Forum, . 30 Aquí se observa la adaptabilidad práctica de tecnologías industriales con las digitales para producir bienes tradicionales que cambian poco en cuanto a su composición material –física– pero incorporan crecientemente tecnología digital (baterías, sistemas de fuel injection, sistemas

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Revolución de la información

Revolución del conocimiento

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etcétera

Esta situación llevó a la sociedad europea a plantearse desde 1995 la modernización y reestructuración productiva en función de un sistema de telecomunicaciones homogéneas e integradas.31 La cuestión de fondo era y es un problema de competitividad pues, por ejemplo, desde hace un lustro la OCDE vaticinó el cambio de modelo para los operadores de telecomunicaciones por la presencia de la telefonía de tercera generación.32 Hoy día, la economía global se rige cada vez más por la internet global que transita hacia una situación de masificación de las TIC incorporando a las economías emergentes y, por tanto, cuestionando la monopolización por parte de los países más desarrollados. Se reconoce que internet ha generado grandes beneficios sociales y económicos, pero también que su impacto global futuro es muy promisorio. Por ejemplo, de acuerdo con Rueda y Garrity, ello caracterizará la década actual en la medida en que se difundan las redes de banda ancha, lo que profundizará el cambio en las dinámicas económicas y sociales en todo el mundo.33 La cuestión central es nuevamente reestructuración productiva y competitividad. Las TIC son a la vez el vehículo para la reorganización de la sociedad industrial y el eje para la construcción de un nuevo paradigma económico. Sirva de ejemplo el caso de España, cuyo gobierno se plantea para el periodo 2011-2015 ser líder en el uso de productos y servicios TIC avanzados. El proyecto es ambicioso y tiene diez metas principales, entre las que destacan, para nuestros propósitos, el que para el año 2014 haya un aumento de más de 50% sobre el valor de las exportaciones del año 2009 del sector TIC, y que para el año 2015 el impacto de las TIC en el PIB alcance 30 por ciento.34 En las TIC convergen electrónica, computación y telecomunicaciones. A partir de lo anterior es posible hablar de networking a nivel de empresa, es de purificación atmosférica, energía y sistemas de motor). Lo mismo puede decirse del automóvil y con mayor razón del teléfono, particularmente el último, pues ha permitido en la práctica la total adaptabilidad al entorno al individualizar el acceso a internet en cualquier lugar y a cualquier a hora. 31 Mundo Ejecutivo Telecomunicaciones, núm. 207, julio de 1996. 32 La Flecha, , noviembre de 2005. 33 Enrique Rueda-Sabater y John Garrity, “The Emerging Internet Economy: Looking a Decade Ahead Cisco Systems, Inc.“, en The Global Information Technology Report 2010–2011, World Economic Forum, . 34 Plan Avanza2: Estrategia 2011-2015, en línea, 26 de mayo de 2011.

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decir, se trata de relaciones de red que comprenden desde las formas de producción hasta las modalidades organizacionales entre empresas y dentro de ellas; es posible hablar de una “empresa red” que implica una reestructuración global del proceso productivo (micro y macro). No es abusivo calificar lo anterior como un reinventar la fábrica: gracias a la informática y la telemática, la flexibilidad del proceso productivo se ha redimensionado, llevando cualquier tipo de producción o partes del proceso de producción a cualquier parte del mundo. Ello ha sido posible por la coordinación de actividades de manufactura, investigación, compras y servicios a través de la conectividad (red). Sirva de ejemplo de nueva cuenta España, que para el año 2015 se plantea que 60% de las empresas enviarán y recibirán facturas electrónicas; o bien que para el mismo año 50% de la población realice compras online. El networking es relaciones de red. LA BRECHA DIGITAL En la periferia hay factores estructurales que se convierten en barreras para la conformación de una verdadera sociedad de la información; entre los más usuales se pueden mencionar la distribución del ingreso,35 pobreza, índices de analfabetismo y capacidad tecnológica; entre los factores dinamizantes están la infraestructura de telecomunicaciones (teléfonos, computadoras, etc.) y alfabetismo. Hay tres ejes en torno a los cuales puede abordarse la revolución de la información: (i) la brecha digital, (ii) el desarrollo de una estrategia electrónica nacional (políticas públicas) y (iii) la construcción de una sociedad de la información. En este inciso se analiza el primer aspecto, y los dos últimos son el eje de reflexión sobre la economía mexicana en la tercera parte del documento. La brecha digital significa en sus orígenes la diferencia en el grado de masificación de uso de las TIC entre países.36 Grosso modo, muestra la diferencia en la capacidad de conectividad y hay, al menos, tres bienes que la encarnan a la perfección: teléfono, computadora e internet. El primero expresa a cabalidad la adaptabilidad de un bien que incidió fuertemente en De acuerdo con el World Economic Forum de 2009, en el acceso a internet en las escuelas en una escala de uno a siete, en América Latina el promedio era de tres puntos, y para los países de la OCDE de seis. Monitoreo del plan Elac2010: avances y desafíos de la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe, . 36 ALADI, “La brecha digital y sus repercusiones en los países miembros de la ALADI”, Estudio 157, revista 1, 30 de julio de 2003. 35

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la comunicación-conexión en la economía industrial; el segundo es el bien arquetípico de la era de la información,37 y el último, eminentemente un servicio, le ha dado otra dimensión a la conectividad.38 El impacto de estos bienes a nivel mundial ha incidido en la diferenciación preexistente en la economía industrial entre centro y periferia (Norte-Sur, desarrollo-subdesarrollo, etc.), dándole otra magnitud a la dependencia tecnológica, denominada ahora brecha digital; un solo dato serviría para ejemplificarlo, el número de usuarios de internet: USUARIOS DE INTERNET POR CADA 100 HABITANTES África Arabia Saudita CEI* Europa América Asia del Pacífico

9.6 24.9 46.0 65.0 55.0 21.9

FUENTE: The World in 2010: Facts and Figures, Unión Internacional de Telecomunicaciones (en línea). Comunidad de Estados Independientes: Armenia, Azerbaiján, Bielorrusia, Georgia, Kazakhstán, Kyrgyzstán, Moldavia, Rusia, Tajikistán, Ucrania y Uzbekistán.

Los datos anteriores, aun siendo tan gráficos para señalar las diferencias entre desarrollo-subdesarrollo, en su interior esconden grandes disparidades, pues en los países centrales 71% de los habitantes están conectados y en los países periféricos sólo 21%; el número de computadoras por cada 100 habitantes tienen una penetración de 71% en los primeros y sólo 22.5% en los segundos.39 La importancia del acceso masivo a las TIC como expresión acabada de una sociedad de la información queda plenamente evidenciada por el hecho de que desde 1993 en Estados Unidos la administración Clinton elaboró políticas con el objetivo de que toda la población tuviera acceso a la red. El presidente Obama ha ratificado esta decisión en el Plan Nacional de Banda Ancha, como base para el mejoramiento de la calidad de vida y la productividad, reconociendo que 22.5% de la población no tiene acceso a internet, En sentido estricto, más que de computadora tal vez fuese conveniente hablar del chip como bien particular en este aspecto. Sin embargo, es el ensamble de un conjunto de bienes preexistentes –transistores, monitor, etc.– lo que origina las computadoras. 38 En cuatro años el número de usuarios de internet llegó a 50 millones, en tanto que la telefonía necesitó 74 años para llegar a esa cifra. Arturo Serrano Santoyo y Evelio Martínez Martínez, La brecha digital: mitos y realidades, Mexicali, Universidad Autónoma de Baja California, 2003. 39 Unión Internacional de Telecomunicaciones. 37

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y ha programado que para el año 2020 la penetración será de cien por ciento. En cuanto a calidad de vida de la población, se enfatiza el efecto positivo de la banda ancha en materia de salud y educación. O bien que, literalmente, “cada habitante podrá hacer el seguimiento, vía internet, a su propio consumo de energía con el objeto de racionalizar el uso de la misma”. En los países escandinavos esta meta ya está cercana a la realidad con 90% de penetración, en tanto que los países europeos de la OCDE avanzan en la misma dirección y el Banco Mundial apoya las “políticas nacionales de tecnología de la información y las estrategias sobre la economía del conocimiento”, y promueve el acceso universal a internet.40 Desde la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) en 2005,41 se reafirmó la voluntad de construir una sociedad de la información de alcance universal. Una cuestión fundamental fue el énfasis en los mecanismos financieros destinados a reducir la brecha digital, en el dominio de internet y cuestiones afines para, de esta forma, contribuir a diluir las divisiones sociales y económicas, las disparidades entre los países y los individuos ricos y pobres –especialmente las existentes entre hombres y mujeres. Para masificar el acceso a la infraestructura y las tecnologías de la información y la comunicación, así como a la información y al conocimiento, se planteó la acción conjunta de gobiernos, sector privado, sociedad civil, Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales. La eliminación de las barreras que impiden el acceso equitativo a la información reduciría la brecha digital, contribuyendo al fortalecimiento del desarrollo sostenible y el crecimiento económico, social y cultural, en particular en los países en vías de desarrollo. En el año 2010 en la CMSI se planteó la siguiente pregunta: ¿puede la tecnología colmar la brecha del desarrollo y acelerar los avances para alcanzar los objetivos del desarrollo del milenio, especialmente en el contexto de la reciente crisis financiera mundial? Es decir, la inquietud sigue siendo la misma respecto a la brecha digital, aunque ahora la banda ancha podría facilitar el logro de objetivos particularmente en educación y salud, temas sumamente sensibles en la periferia. Pero en general la comunicación de alta velocidad con esta tecnología significa un potencial muy grande para atemperar cuando menos las diferencias sociales a través de redes sociales, de tal forma que la siguiente pregunta, también formulada por la CMSI en 2010, ya obtuvo respuesta: ¿pueden las redes sociales dar voz a los que no la tienen, habilitar a las personas para que Banco Mundial, . 41 Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, Túnez, 16-18 de noviembre de 2005, . 40

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puedan actuar directamente o movilizar a las masas? En efecto, la experiencia reciente en los países árabes del Mediterráneo, a través de las redes sociales, muestra el impacto político de la movilización social al haber cambiado por lo menos varios gobiernos.42 Otro ejemplo de cómo las TIC se han convertido en un instrumento que repercute en los aspectos sociales son las nuevas y sofisticadas ciberamenazas, ciberagresiones y, más recientemente, ciberguerras que plantean enormes desafíos para la seguridad, integridad, fiabilidad y confidencialidad de las comunicaciones modernas y de las redes por las que éstas transitan. Esto se conoce como ciberespacio. Lo anterior muestra tanto las bondades como el peligro en los usos de TIC, máxime que en todos los ámbitos se reconoce ampliamente que debe haber equidad y respeto a los derechos humanos en el acceso a las nuevas tecnologías de la información. Sin embargo, la brecha digital sigue creciendo y es cada vez más profunda. Accesibilidad, densidad y conectividad. Algunas referencias La brecha digital trata de “una diferencia” (ya sea entre individuos, grupos o áreas geográficas) que se refiere al acceso, utilización y capacidad o habilidad en el uso de las TIC. El desarrollo digital tiene efectos concentradores aun mayores que en todos los periodos anteriores. Los datos relevantes en este aspecto pueden sintetizarse así: • Sólo 30% de la población mundial tiene acceso a internet.43 • La mitad de estos usuarios proviene de los países del G8.44 • Una tercera parte de los usuarios de teléfonos móviles del mundo viven en los países del G8. • En Europa, en el año 2010 65% de cada 100 habitantes tenían acceso a la red; en América, 55%; Asia Pacífico, 22%; Africa, 10 por ciento.45 • El número de usuarios de la red en Estados Unidos y Canadá en el año 2010 fueron 251 millones; en Europa, 402 millones; Japón, 127 millones; Corea del Sur, 48.5 millones; América Latina y el Caribe, 175 millones (México, 35 millones), y África, 66 millones. Con un total de usuarios mundial de 1 668.8 millones.46 Túnez, Egipto, Marruecos, Argelia. Unión Internacional de Comunicaciones, . 44 Estados Unidos, Alemania, Japón, Inglaterra, Francia, Italia, Canadá, Rusia. 45 Idem. 46 Éxito Exportador, , en línea, 8 de junio de 2011. 42

43

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• Estados Unidos tiene el control de la asignación de dominios y nombres en la red y el registro depende de este país. • A marzo del 2011, Estados Unidos con 5% de la población mundial concentra más de 50% de las conexiones y 23% de los usuarios a nivel mundial; y en el otro extremo, África con 15% de la población tiene solamente 5.7% de los usuarios. En Europa los datos correspondientes son, respectivamente, 11.7 y 22.7%; América Latina con 8.5% de la población mundial tiene 10.3% de los usuarios. • En la misma fecha el índice de penetración de la red para Estados Unidos en la población es de 78.2%; Japón, 78.4%; Alemania, 80%; Corea del Sur, 81%; España, 62.2%; Argentina, 66%; México, 30.7%; Brasil, 37.4%. América Latina, 30%; África, 6.7 por ciento.47 • Los países en desarrollo registran 42% de los abonados a la banda ancha en el mundo.48 De acuerdo con el IDI (índice del desarrollo de las TIC), en 2008 en un conjunto de 159 países el primer lugar lo ocupa Suecia con un valor de 7.85, y el último Chad con un valor 0.79. Segmentando los países en cuatro categorías para tener un punto de referencia con respecto a los datos anteriores, calificamos al primero como elevado (7.85-6.25); medio alto el segundo (6.24-4.50), medio bajo el tercero (4.49-3.0) y bajo el último (2-0).49 En el primero hay 25 países; en el último están diez países africanos. La mayoría de los países latinoamericanos están el tercer grupo, siendo Argentina, Uruguay y Chile los mejor ubicados con indicadores en promedio de 4.3; México ocupa el lugar 77 con un indicador de 3.25, aun por debajo de Brasil, Venezuela, Colombia y Panamá. Corea se ubicó en el tercer lugar con 7.68. Cabría preguntarse cómo es que, dado un nivel similar de desarrollo relativo en 1970 en México, Corea del Sur y España, estos últimos países se ubican actualmente en niveles con mucho superiores al nuestro.50 ¿Qué puede aprenderse de estas experiencias, en particular en el caso de Corea? Por ejemplo, en cuanto a la penetración de la fibra al hogar (FTTH) se tiene esta situación:

47

Idem. Idem. 49 Este grupo a su vez puede ser subdividido en dos, con indicadores que irían de medio alto (4.4-3) a medio bajo (2.9-0), . 50 En 1970, el PIB per cápita de México era de 1386 dls, España 2997 y Corea del Sur 782, Statistics Divition, ONU, . 48

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FIGURA 1 PENETRACIÓN DE LA FIBRA AL HOGAR (FTTH) EN JULIO DE 2009 15%

16 14

12%

Porcentaje

12 10 8 6 4 2 0

1% Europa

2%

Estados Unidos

Japón

Corea

FUENTE: Point Topic.

En consecuencia, el anterior indicador muestra las potencialidades del multicitado caso de Corea, país que está situado en la cresta de la ola de revolución digital. En cuanto a la brecha digital, también existe en la periferia y al interior de cada país. Por ejemplo, hablaFndo del “mundo móvil” se tiene que en 2003 para México existían 15 millones de líneas telefónicas y 25 millones de teléfonos móviles, con una población de 100 millones de habitantes; en cambio en Nigeria, con una población de 123 millones, había menos de dos millones de teléfonos móviles y un millón de líneas telefónicas.51 Aunado a lo anterior, y para contrastar, en el año 2011 el ingreso per cápita de México era de 9 030 dólares y el de Nigeria de 2 400 dólares.52 Desde luego, la capacidad incluyente de las TIC no es garantía de superación de los problemas estructurales del subdesarrollo, como se ha apuntado. Sin embargo, al mismo tiempo es posible valorar la potencialidad incluyente de las TIC con el propio ejemplo de Nigeria, país que en el año 2010, con una población de 149 millones de personas, había aumentado su disponibilidad de teléfonos móviles a 73 millones, aun cuando la cantidad de líneas fijas permaneció casi estancada. En la misma fecha en México existían 19.6 millones de líneas telefónicas y 91.3 millones de teléfonos móviles con una población de 112 millones de habitantes.53 Éxito Exportador, . Index Mundi, PIB per cápita, . 53 Índice de producción del sector telecomunicaciones (ITEL), Cofetel. 51

52

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Las diferencias en América Latina son, con datos para 2010: el número de usuarios de internet en México es de 32.8 millones,54 Brasil de 40.5 y Argentina de 12.8 millones.55 Respecto a densidad en TI, los datos para Argentina, Brasil, Chile y México son: ESTIMACIONES PARA VARIABLES SELECCIONADAS

2008

Datos 2009

2010

Teléfonos móviles cada 1000 habitantes Argentina 1 075 1 215 1 251 Brasil 680 810 924 Chile 845 882 1 006 Colombia 850 893 927 México 660 737 803 Perú 651 778 882 Latinoamérica 734 839 925 Estados Unidos 860 872 883 Ordenadores cada 1000 habitantes Argentina 180 227 270 Brasil 204 237 272 Chile 295 341 387 Colombia 87 102 118 México 176 198 210 Perú 95 119 134 Latinoamérica (1) 179 209 236 Estados Unidos 853 860 872 Usuarios de internet cada 1000 habitantes (medias móviles de 4 trim.) Argentina 260 284 312 Brasil 312 339 365 Chile 309 327 349 Colombia 282 393 467 México 206 214 222 Perú 269 290 304 Latinoamérica (1) 265 294 322 Estados Unidos 720 742 760

Proyección 2011 1 255 1 004 1 085 948 870 981 990 896 308 310 432 132 223 149 263 897 345 398 379 492 237 327 350 773

FUENTE: indicador de la sociedad de la información (ISI). Encuesta sobre la disponibilidad y uso sobre las tecnologías de la información 2010, INEGI. Janckos, . 54

55

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Como se observa en el cuadro anterior, en la proyección al año 2011 todos los países en lo general avanzan, y Brasil y Perú son los que registran el mayor avance en densidad telefónica móvil; en cuanto a usuarios de internet y computadoras, México es el que menos avanza. Supercarretera de la información56 Las autopistas de la información y su arquetipo internet han hecho posible una nueva economía basada en una red de inteligencia humana. Puede hablarse de una economía digital en la cual se crea riqueza aplicando el conocimiento de manera interconectada, es decir, la red es la infraestructura de esta nueva economía (del conocimiento). Aquí todo tipo de información –transacciones, comunicaciones– se vuelve digital en forma de bites en computadoras circulando a la velocidad de la luz. En la economía digital el conocimiento –la cuestión educativa– adquiere una nueva dimensión, ya que el aprendizaje implica a su vez obligadamente cuestiones tecnológicas de primer orden, pues la conectividad digital tiene sentido sólo en red y ésta es más que electricidad. Más importante que la computadora es la educación. Telecomunicación, telemática, imagen, video, etc. son bienes y servicios que cobran plenitud como infraestructura, no como teléfono o computadora individuales en una comunicación de doble vía. No se trata de una comunicación teléfono a teléfono o de computadora a computadora de manera lineal entre dos personas, sino de la integración de estos bienes a una red. El proceso actual de transformación tecnológica aumenta en forma exponencial por la capacidad de crear una interfase mediante un lenguaje digital común para la generación, almacenamiento y procesamiento de información; en el contexto anterior el usuario puede tomar el control de la tecnología, en una especie de “conciencia internetizada”. La transformación tecnológica digital avanza en forma exponencial en la cual es posible que su aplicación permita al mismo tiempo desarrollarla, con lo cual el usuario puede tener control de la tecnología a una escala muy reducida. De esta forma se amplía no sólo la creatividad cultural, sino que en lo fundamental aumenta la capacidad productiva. Tecnología es producción y producción es riqueza. Y tecnología también es control y por lo tanto poder, y en este contexto es control de redes, que en la economía digital podemos referirla por ejemplo a aspectos financieros; 56 Datos que ilustran el significado de esta expresión: número de e-mails enviados por día 294 millones, 255 millones de páginas web registradas en el mundo. Fuente: Mundo Geek, .

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en particular puede hablarse de los circuitos bursátiles como segmentos ya perfectos en términos de globalización. En efecto, a través de movimientos electrónicos se transfieren grandes cantidades monetarias en tiempo real de y hacia cualquier parte del mundo, quedando las autoridades políticas –el Estado– al margen de las decisiones tomadas, es decir, perdiendo el control sobre elementos fundamentales de la política económica, que en muchos casos de países subdesarrollados significa sujetarse a las decisiones de empresas e instituciones financieras internacionales privadas. Pero aún más, desde hace una década había certeza respecto al significado profundo de este hecho, pues en términos generales: La revolución de la tecnología de la información ha sido útil para llevar a cabo un proceso fundamental de reestructuración del sistema capitalista a partir de la década de los ochenta. En el proceso, esta revolución tecnológica fue remodelada en su desarrollo por los intereses del capitalismo avanzado, sin reducirse por completo a ello.57

¿Cómo referir este hecho a aspectos prácticos concretos? En internet pueden identificarse tres aspectos:58 (i) el e-commerce, que ha dado lugar al mercado global; (ii) la sociedad de la información con acceso prácticamente a todo tipo de conocimiento; (iii) y un tercer espacio de carácter estratégico, como es el del gobierno electrónico por dos razones: el aumento continuo de trámites y servicios públicos a través de la red y por ser el factor clave en la definición de las políticas para, en un caso, originar la “supercarretera de la información”, y en otro para enfrentar la brecha digital. El e-commerce facilita todo tipo de actividad económica e impulsa al mismo tiempo el propio desarrollo electrónico y digital. En este ámbito la empresa y el individuo actúan en función de su beneficio directo e inmediato; la visión prevaleciente es de corto plazo y de maximización de la tasa de ganancia. La empresa y el individuo asignan recursos o toman decisiones en directo. Lo que es bueno para ellos es bueno para el mercado. Pero intereses del mercado no significa necesariamente intereses de la sociedad, como lo muestra en forma fehaciente el crack de las bolsas que comenzó en el año 2000 conocido como “burbuja.com”, la cual prefiguró la crisis subprime que sacudió la economía mundial en plena euforia de desregulación a mediados de 2008 y que ha provocado una crisis de mayor 57 Mercedes Garzón Bates, Ensayo de la filosofía en torno a la cibercultura, México, Editorial Torres, 2001. 58 Natalia Volkow, “La brecha digital, un concepto social en cuatro dimensiones”, en línea, .

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237

magnitud a la registrada en 1929-1933.59 En ambos casos la revolución tecnológica de la información funcionó como un virus hiperagresivo para contaminar al sistema financiero global. En cambio, la sociedad de la información se debe basar en valores culturales orientados a procurar una mejor calidad de vida, con proyectos que se sustenten en la rentabilidad social. Es una dimensión cada vez más sofisticada –compleja– y también paradójicamente cada vez más accesible y más distante. Teóricamente, el conocimiento como información está al alcance de todo usuario de la red en una especie de biblioteca universal, pero las diferencias económicas, sociales y culturales reducen significativamente el porcentaje de usuarios frente al total de la población. Hay ahora, de una parte, una mayor accesibilidad tanto al conocimiento en sí como a las tecnologías digitales por su mayor adaptabilidad, menor costo de aprendizaje y de adquisición en relación con las tecnologías de la era industrial. Pero por otra parte las diferencias entre centro y periferia tienden a acentuarse por las dificultades de construir, y en muchos casos prácticamente crear, una verdadera sociedad de la información en la periferia acorde con la revolución digital en curso. Y es en el tercer espacio, el del gobierno electrónico, donde puede crearse el ambiente ad hoc y ser la plataforma de lanzamiento para incorporarse dinámica y creativamente a la revolución digital. En este aspecto importa subrayar el carácter estratégico de las políticas públicas que, mas allá de regular un mercado en continuo crecimiento, reestructuración e innovación, debe crear condiciones para el acceso real a la supercarretera de la información y auspiciar la aplicabilidad de la tecnología digital. Se trata de crear sistemas de información. La consecuencia plena de ello lo ejemplifican las políticas públicas en materia de banda ancha en Estados Unidos, en el Plan Nacional de Banda Ancha ya mencionado. Políticas similares se implementan en la Unión Europea, los países escandinavos y Japón. Y los nuevos llegados como Corea y España sustentan sus programas de crecimiento en las TIC. En la sociedad periférica media hay un segmento dinámico –moderno– que puede caracterizarse como inforrico, integrado por la academia, gran industria y servicios con carácter oligopólico.60 Este segmento va al ritmo del desarrollo digital aun cuando escasamente lo cultive. De otra parte está el segmento que podemos caracterizar como sociedad tradicional (infopobres) con un uso limitado del conocimiento por el nivel de ingreso y de educación (ins59 De tal forma que se habla ya de una reconfiguración del sistema monetario, en el cual se impondrá una nueva arquitectura (regulación) del sistema financiero. Véase, por ejemplo, Héctor Guillén Romo, La crisis financiera de los préstamos subprime, México, Bancomext, 2009. 60 En México, en servicios destacan el sector financiero, comunicaciones, cadenas comerciales y gran turismo.

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trucción). Superar esta limitación, aun en una proporción reducida, tiene un alto efecto de permeabilidad social. Pero implica la definición de una estrategia pública que va mucho más allá de las soluciones cortoplacistas del mercado, como por ejemplo el caso de los cybercafés y kioscos de internet.61 Como ya se indicó, se trata de crear sistemas de información. Crear sistemas de información adquiere su verdadera dimensión cuando la conectividad y la accesibilidad se compaginan adecuadamente. La conectividad emana de la red, pero no basta que una computadora se conecte a la misma para que ello signifique accesibilidad; lo último requiere socialmente la no existencia de una restricción presupuestaria y capacitación entendida como el nivel cultural que permitiría el uso eficiente de internet. La brecha digital no sólo es tecnológica sino que la operatividad de la red requiere un cierto nivel educativo. En opinión de Natalia Volkow, “el cambio cultural que en general requiere el uso de esta tecnología para obtener beneficios significativos es el más complejo de lograr”.62 Los proyectos informáticos demandan recursos cuantiosos en las TIC que son de rápida obsolescencia. El ritmo de innovación digital supera con mucho el de la era industrial, pues se ha avanzado ya incluso hacia pantallas y teclados virtuales contenidas en sticks del tamaño de un bolígrafo, que además contienen “discos duros” con amplia capacidad de almacenamiento, haciendo de hecho obsoletas las actuales lap-tops y mucho más las PC de gabinete, pues ya es posible colocar en un stick de reducidísima dimensión la unidad central procesadora (CPU). El problema de fondo, la brecha digital, se acentúa a pasos agigantados. Como ya se apuntó, los beneficios de un proyecto informático no se dan por el simple acceso a la tecnología digital, habida cuenta de su adaptabilidad y su bajo costo de aprendizaje, así como de la tendencia a la gratuidad de la red. Construir una sociedad de la información presupone a su vez la construcción de sistemas de información como núcleos críticos insertos en nodos ad hoc. No puede decirse de manera tajante que México no forme parte de la sociedad de la información en general; sin embargo, el punto es cómo superar las barreras estructurales que ubican al país como periférico o subdesarrollado. Y enfáticamente como un país digitalmente analfabeta. No se trata de cómo un individuo o una empresa en lo particular acceden a la red y se benefician de ello, sino de cómo la sociedad en su conjunto accede a la misma de manera orgánica para potenciar su crecimiento. 61 Los cybercafés son de singular significado por su ubicuidad y accesibilidad para el usuario común. En México, 12.7% de los accesos a la supercarretera de la información proviene de los cybercafés. Este dato es de suyo significativo, pues a principios del año 2000 la cifra era de 21%, lo cual significa que el acceso a internet a través del hogar se ha incrementado. 62 Natalia Volkow, op. cit., p. 2.

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No es difícil aceptar que […] Los países en desarrollo tienen mayores dificultades para obtener los mismos beneficios de sus inversiones en TI, en virtud de que no cuentan con las condiciones básicas para asegurar su competitividad y sus firmas enfrentan otras barreras elementales a su productividad; por ejemplo, seguridad, infraestructura y educación insuficientes y de baja calidad. Asimismo, no existe todavía la sinergia que las empresas tienen en países de alta adopción tecnológica donde el enlace entre las empresas de una cadena de valor (clusters) dinamiza su competitividad.63

Según el Índice de Competitividad Global en su versión 2010-2011, en una muestra de 133 países, México se ubicó en el lugar 66, Chile en el 30 y Corea del Sur en el 22; el primer lugar correspondió a Suiza y a Estados Unidos el cuarto.64 La inversión en las TIC también es un indicador del potencial de competitividad. Los datos siguientes a la vez que muestran la brecha digital de México, y por lo tanto de desventaja competitiva, también muestran la potencialidad de aplicar políticas conducentes a efecto de superarla: GASTO EN TI/PIB 2010 (PORCENTAJES) Estados Unidos

8.92

Argentina

6.66

Chile

5.47

Brasil

4.66

México

4.27

En el cuadro superior se observa que la economía mexicana está muy lejos de la de Estados Unidos, pero también lejos de la de Argentina. En el cuadro siguiente, aun cuando se trata de diferentes años, se revela una situación aún más desfavorable ya no sólo respecto a Estados Unidos, sino también respecto a Brasil.65 Asociación Mexicana de Tecnologías de Información, Evidencias del valor de TI para las organizaciones mexicanas, 2005, p. 27, . 64 . El índice mide un conjunto de instituciones, políticas y factores que definen los niveles de prosperidad económica sostenible hoy y a medio plazo. Este índice es ampliamente utilizado y citado en artículos académicos. 65 Banco Mundial, . 63

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GASTO EN I+D/PIB (PORCENTAJES) Israel 2008 Suecia 2009 Japón 2007 Corea del Sur 2007 Estados Unidos 2008 Brasil 2007 España 2011 México 2007

4.86 3.60 3.44 3.21 2.77 1.1 1.5 0.37

Sin embargo, en ambos casos se trata de problemas “salvables” internamente, entendiendo por ello que la decisión de aumentar el gasto en TI e I&D depende de una decisión gubernamental autónoma. En cambio, en cuanto a las TIC, en sí mismo el problema va más allá de una mera asignación del gasto público. En efecto, las diferencias en cuanto al Índice de Capacidad de Absorción de las TIC son mayúsculas entre Estados Unidos y México, 100 y 30% respectivamente. Y en cuanto al Índice de Capacidad de Utilización de las TIC, si bien las diferencias son menos drásticas, 5.5% Estados Unidos y 3.5% en México, son importantes: ÍNDICE DE CAPACIDAD DE ABSORCIÓN DE LAS TIC, 2009 Estados Unidos Japón España chile argentina brasil México

100 81 65 41 45 31 30

Centro de Estudios Preliminares de Economía Digital66

De la información anterior surge inmediatamente una pregunta: ¿cómo montarse en la ola digital, que ya no meramente informática, para integrar una verdadera sociedad de la información en México? Cámara de Comercio de Santiago, “La economía digital en Chile 2010”, . 66

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MÉXICO: ¿SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN? La cuestión de fondo es transitar de una “terracería de la información” a la supercarretera de la información. La clave es cómo formar parte activa de las fuerzas que impulsan y dan dirección a la ola de la tecnología digital, y no simplemente ser llevados por la inercia de la misma. Éste es el primer paso consistente hacia la conformación de una verdadera sociedad de la información y de una economía del conocimiento dinámica. Lograr este objetivo significa montarse en la cresta de la revolución digital. No es una utopía sino una necesidad imperiosa si se pretende, objetivamente, proyectar el país hacia el fondo del siglo XXI.67 La inquietud académica también indica que no se trata de una mera utopía, es decir, hay metas alcanzables en una lógica no inmediatista sino sistémica, pues se estima que una inversión de 1% del PIB en ciencia y tecnología permitiría despuntar en ambas ramas, cuando ese monto escasamente llega a 0.34%. De acuerdo con José Franco López, director del Instituto de Astronomía de la UNAM, […] las políticas de Estado para la ciencia y la tecnología deben ser de largo plazo, y considerarlas de alta prioridad y de seguridad nacional, pues de otra forma México contará en el futuro con un “ejército chiquito para defenderlo en ciencia y tecnología.68

Y también puede citarse que, por ejemplo, el Economist Intelligence Unit ubicó a México en el lugar 40 en cuanto al ambiente propicio para el desarrollo de la economía digital, con un valor de 5.7 en el 2009 e-readiness store.69 El primer lugar lo ocupó Dinamarca con 8.8. En América, en este indicador además de Estados Unidos y Canadá, por arriba de México sólo se ubicó Chile con un valor de 6.4 en el lugar 30. Pero en contraste, es muy remarcable el nivel alcanzado por Corea del Sur (7.8) y España (7.2), pues este hecho es altamente revelador de la implementación de estrategias consistentes de largo plazo de estos países en cuanto a incorporarse –integrarse– de manera progresiva al centro, a partir de ser periferia respectivamente de Japón y de la Comunidad Económica Europea. Por lo tanto, nuevamente, ¿cómo lograr avanzar de manera consistente hacia la conformación de una verdadera sociedad de la información en 67 Por ejemplo, la clase empresarial se planteaba en 2006 un proyecto según el cual una inversión anual de 65,mil mdd en infraestructura y competitividad permitiría al país romper la barrera del subdesarrollo en cinco años (en La Jornada, “Carlos Slim”, 4 de marzo de 2006). 68 . 69 .

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México? El reto es grande, partiendo, entre otros, de varios hechos significativos: el analfabetismo, el rezago educativo y la bajísima penetración de la red. Estas situaciones tienen como factor estructural común la elevada concentración del ingreso y un alto índice de pobreza,70 de tal forma que la comunicación en sí misma –como acceso y transferencia de información– no sería el obstáculo principal en la implementación de las políticas públicas conducentes. Lo primordial no es la conexión o la conectividad como problema tecnológico, sino el acceso a los medios de comunicación –transferencia– del conocimiento. Es una restricción económica de la sociedad que una política pública de inversión y regulación en las TIC por sí sola no puede superar. Como se señaló, la ubicación de México en el campo de la conectividad es de amplio rezago con respecto al centro y aun en comparación con economías de desarrollo relativo equivalente hace 40 años, como Corea del Sur y España. Lo anterior muestra la incapacidad en la definición de las políticas públicas para marchar al ritmo de la modernización tecnológica liderada por los activos digitales. En México, de acuerdo con la Encuesta sobre la Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información 2010, del INEGI, 27% de los hogares tenía computadora, pero 70% de la población estaba marginada del uso de la red. De acuerdo con el Censo de población y vivienda de 2010, 5% de la población mayor de 15 años era analfabeta y la población de 15 años y más con primaria incompleta sumaba 9%. Y según el Instituto Nacional de Educación para los Adultos, en el mismo año 43.2% de la población estaba en condición de rezago educativo.71 Pero también al interior del país se reproduce el fenómeno de la desigualdad con mayor crudeza, dada la inequitativa distribución del ingreso y de los servicios básicos (salud, vivienda, educación, electricidad, agua potable), lo cual constituye una limitante estructural para la difusión de las TIC, pues inhibe un acceso amplio a las mismas. Si se analiza la conectividad regional se tiene que, en los extremos, la densidad telefónica en el DF en el año 2010 era de 46.3 número de líneas por cada 100 habitantes, en Chiapas de 5.4 y en Oaxaca de 7.2; y había 17.7 líneas por cada 100 habitantes a nivel nacional.72 En telefonía móvil, en diciembre de 2010 había 91.3 millones de usuarios concentrados principalmente en las zonas me70 De acuerdo con INEGI, Censo de población y vivienda 2010, con una población de 112.3 millones de personas, 48% viven en condiciones de pobreza. 71 . 72 Cofetel, .

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tropolitanas del Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey. La densidad de telefonía móvil tuvo una penetración por cada 100 habitantes en el Distrito Federal de 102.6; Jalisco, 87.9; Nuevo León, 99.5; Estado de México, 75.9; Oaxaca, 47, y Chiapas, 49.2.73 Esta brecha digital permitiría utilizar términos abusivos para designar el desigual acceso a las TIC como la existencia de analfabetismo computacional versus alfabetismo informático (inforricos e infopobres). El primero hace alusión a la incapacidad de conexión y el segundo a la capacidad de conectividad, de estar en la supercarretera de la información. De tal suerte que La sociedad conectada crea sistemas de comunicaciones paralelos: uno para aquellos que tienen ingresos, educación y conexiones que les permiten acceder a gran cantidad de información a bajo precio y altas velocidades, y otro de aquellos sin conexiones.74

Políticas públicas En las políticas públicas diseñadas, el Plan 2001-2006 de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes planteaba la creación del Sistema Nacional e-México, en el cual, al hablar específicamente de la infraestructura de la nueva economía, se señala el papel determinante del gobierno para la adopción generalizada de la tecnología digital. Se reconoce la existencia de cuatro brechas: educativa, cultural, económica y tecnológica. El Sistema e-México proponía cubrir los espacios de educación, salud, economía, ciencia, tecnología e industria y gobierno. Se pretendía crear un sistema de información con accesibilidad “para el público en general” (sic), que en el año 2025 brinde accesibilidad “a toda la población” (sic) a las telecomunicaciones e incorporar las empresas a la nueva economía. La conectividad del sistema estaría dada por el establecimiento de Centros Comunitarios Digitales en 10 mil localidades y en las 2 443 cabeceras municipales en el periodo 2001-2006. La aspiración era una más rápida integración a la sociedad de la información y del conocimiento. Y algo de suma importancia en ese momento era impulsar tecnologías de banda ancha, integrando señales de voz, datos y video –convergencia tecnológica– para integrar una infraestructura que operara a favor de incrementar la eficiencia del aparato productivo. En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se consideran transporte y comunicaciones en el área de perspectiva tecnológica hasta el año 2025. En el Plan 2007-2012 de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes se 73 74

Idem. El apartheid digital, .

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estipula nuevamente que las telecomunicaciones y su convergencia tecnológica son el elemento clave para la inserción de los países en la llamada “nueva economía”. En consecuencia, es clara la conciencia gubernamental respecto a la sociedad de la información y la nueva economía. ¿Qué resultados se tienen luego de diez años de políticas públicas en el sector? Objetivos y realidades Algunos datos muestran una gran dinámica en las TIC; sin embargo, no es posible discernir con un grado aceptable de certeza que ello haya sido resultado únicamente de las políticas públicas implementadas, pero tampoco habría que negarlas. A continuación se presentan algunos datos que reflejan básicamente el escenario de usuarios de red, computadoras, teléfonos, etcétera. En el año 2010 la teledensidad del país era 18 líneas por cada 100 habitantes a nivel nacional, la más baja en la OCDE. A nivel local, el porcentaje de viviendas en el Distrito Federal con computadora y acceso a internet era de 49.1 y 39.2%,75 respectivamente; y la media nacional de 28.3% en el primer indicador y 22.2% en el segundo. Para Chiapas y Oaxaca, sólo uno de cada diez hogares tiene acceso a una computadora, en un promedio de 14 por ciento. Una comparación entre situación inicial y final en cuanto a usuarios en el país es la siguiente:

2000 2010

Miles Computadoras Conectadas Usuarios conectadas a internet 3 000 5 000 2 000 38 900 8 500 32 800

Densidad 27.4 XXX

FUENTE: INEGI, Encuesta sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de Información en los Hogares de México 2010. El dato real de conectividad es mayor si se toman en cuenta los centros educativos, empresas y cybercafés. INEGI, Tecnologías de información en los hogares, junio de 2005.

Por una parte, los datos anteriores muestran un extraordinario dinamismo en muy poco tiempo en la densidad informática de las variables consideradas; por la otra, una evaluación externa aporta elementos adicionales para tener una mejor comprensión de la situación prevaleciente en el país. 75

INEGI, Censo de Población y Vivienda 2010.

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En el año 2003, la OCDE específicamente hablaba de analfabetismo tecnológico en México atribuido a “un deficiente marco legal para el desarrollo del sector de la tecnología de la información y las comunicaciones, una alta carga administrativa, bajo estímulo para el desarrollo por parte del gobierno, bajas tasas de penetración de internet y una fuga de cerebros generalizada”.76 Al mismo tiempo, expertos de la OCDE estimaban que la revolución en las TIC podría hacer obsoleto en una década el campus universitario. Las anteriores llamadas de atención, a pesar de los avances en las TIC en cuanto a usuarios de internet y computadoras señalados, en poco han contribuido a mejorar la posición del país en la OCDE. En efecto, en el año 2010 la inversión pública en las TIC era tres veces inferior al promedio de la organización y sólo Turquía estaba por debajo del país; en cuanto a banda ancha, en el año 2009 el servicio era de 9.5 personas por cada 100 habitantes cuando el promedio en la OCDE era de 23; y el sector de las TIC creció a tasas superiores a 10% en 2000 y 2009 cuando en Egipto e India lo hizo arriba de 20% y en Rusia en 40 por ciento.77 Se considera que la transversalidad es la forma más eficiente en que el sector de las TIC se convierte en un factor clave de desarrollo debido a que todos los sectores emplean sus servicios. Sin embargo esta potencialidad no se aprovecha, pues […] México no ha logrado incorporar y aprovechar los beneficios que las TIC brindan a toda la estructura económica, viéndose reflejado en una pérdida de competitividad año con año y provocando un rezago respecto de países que cuentan con las mismas características socioeconómicas que México y, sobre todo, generando una separación continua de nuestros principales socios comerciales.78

En las paradojas de la sociedad de la información (brecha digital), en México se tiene que, por una parte, 96.1% de las familias cuenta con televisión, pero por la 70.4% de los hogares no tiene otra computadora y 77.8% carece de acceso a internet. Igualmente, si el número de usuarios de internet pasó de siete a 32.8 millones de 2001 a 2010, sólo 5% de 2010 ha realizado una transacción en línea. Mas en cuanto a potencialidad, es de subrayar que en el año 2010, 66.8% de los usuarios de internet están en la franja de 12 a 34 años de edad.79 También es de notar el explosivo crecimiento de la 76

La Jornada, 10 de enero de 2006.

77

OCDE, TIC en la reactivación económica de México, . 78 El Economista, “¿Un presupuesto de egresos 2011 para las TIC?”, . 79 INEGI, Encuesta sobre disponibilidad y uso de tecnologías de información en los hogares de México, 2010.

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telefonía móvil, pues si en el tercer trimestre de 2005 había 42 millones de usuarios de celulares, en diciembre de 2010 aumentó a 91.3 millones.80 Por último mencionaremos este constante transitar de la economía mexicana entre dos aguas, la de los inforricos (alfabetismo informático) y la de los infopobres (analfabetismo computacional). Y aun cuando hay conciencia gubernamental de ello y se implementan políticas para solventar el problema de la brecha digital, los problemas estructurales impiden avanzar apoyándose en las dos piernas. Por ejemplo, es de resaltar que la creación de centros comunitarios digitales en 12 500 comunidades en la administración de Vicente Fox va en la dirección correcta de transitar por una carretera de la información, máxime que se pretende aprovechar la estructura física preexistente de las oficinas de correos y telégrafos. Sin embargo, a diez años de distancia y al margen de las dificultades técnicas, económicas, culturales, etc., que pudieran haberse enfrentado para la instalación y el funcionamiento de estos centros, finalmente ello está condicionado negativamente de manera estructural por el analfabetismo y la pobreza que subsisten luego de once años de los llamados gobiernos del cambio. CONCLUSIONES Las TIC no son la panacea para superar el subdesarrollo, pero es imperativo transitar de la terracería a la supercarretera de la información a fin de no ahondar la brecha digital. Es posible en términos presupuestales aumentar la inversión en conocimiento en gasto en TI y en I&D, pues ello depende de una decisión de política interna. Es necesario, en esta asignación presupuestaria, pensar en la creación de una universidad de la información. No es una utopía pensar en proyectar al país hacia el centro del siglo XXI de manera dinámica en lo concerniente a la sociedad de la información. Se cuenta con una estructura amplia de educación media y superior, la cual en las condiciones actuales puede servir de plataforma de lanzamiento de un proyecto audaz indudablemente, pero factible en un plazo de cinco a diez años. Existen al menos 40 universidades públicas y un número similar de institutos tecnológicos en todo el país, además del Cinvestav. Hay una planta docente cada vez más profesionalizada y políticas profesionalizantes, como por ejemplo el Promep, entre otras. A partir de la restructuración de los currículos profesionales actuales, considerando un eje TIC en todas las licenciaturas, se tendría una primera Cofetel, .. 80

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aproximación a una universidad de la información de carácter nacional. Y en un plazo de cinco años pueden construirse selectivamente unidades (campus) de alta especificación académica (docencia e investigación) en TIC. Unidades que por definición estarían en la frontera del conocimiento. El objetivo final sería crear brain centers en una doble perspectiva: la de investigación y desarrollo de tecnología digital en sí misma, y la de su aplicación a las TIC. BIBLIOGRAFÍA Boltvinik, Julio (2005), “La pobreza en México (2000-2004)”, en La Jornada, 18 de noviembre, México. Bureau of Economic Analysis (2009), U.S. Department of Commerce. Castillo Soto, Manuel y Jesús Lechuga Montenegro (2005), “Las tecnologías de la información y la nueva economía”, en Jesús Lechuga Montenegro (coord.), Reflexiones acerca de la era de la información (New Economics), México, UAM-A. Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) (s.f.), en . Farrel, Diana (2003), “La verdadera nueva economía”, en Harvard Business Review, octubre, Harvard, Harvard Business School. Garzón Bates, Mercedes (2001), Ensayo de la filosofía en torno a la cibercultura, México, Editorial Torres. Guédon, Jean-Claude (2004), “¿La sociedad de la (des)información?”, en UNRISD Informa, núm. 26, Nueva York, ONU. Guillén Romo, Héctor (2009), “La crisis financiera de los préstamos subprime”, en Comercio Exterior, diciembre, México, Bancomext. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) (2010), Encuesta sobre disponibilidad y uso de tecnologías de información en los hogares de México, México, INEGI. (s.f.), Censo de población y vivienda 2010, México, INEGI. (s.f.), “La brecha social, con cuatro dimensiones”, en , México, INEGI. Lechuga Montenegro, Jesús y Marco Rodríguez Sánchez (2011), “El nuevo entorno tecnológico y teórico en economía y el caso de México”, en Jesús Lechuga Montenegro (coord.), Crisis y diversidad en la economía mexicana, México, EON/UAM-A. Kevin, Kelly (1999), Nuevas reglas para la nueva economía, México, Garnica.

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TERCERA SECCIÓN

POLÍTICAS PARA LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA

LOS SISTEMAS DE INNOVACIÓN PARA EL DESARROLLO ARMANDO KURI GAYTÁN*

It has been argued by Marx that what really made the industrial revolution a revolution was not the use of machinery but rather the stage where machinery was used to produce machinery. It may be the case that it is only when we systematically can apply knowledge to the production of knowledge that we will witness the establishment of the learning economy. Lundvall et al. (2001:12)

INTRODUCCIÓN En general se acepta el papel determinante que tiene la tecnología sobre el proceso de crecimiento económico, dado que la producción y el uso de conocimiento ha destacado como un factor cuya relevancia se incrementa aceleradamente, llegando incluso a superar la inversión en capital físico (Freeman, 1995). Ello ha llevado a revalorar la innovación tecnológica y a considerarla como variable clave de la dinámica industrial contemporánea, en un contexto de creciente globalización económica y predominio de la llamada economía del aprendizaje.1 A partir de este relevante papel del conocimiento y de su aplicación en el aparato productivo surge el interés de analizar los aspectos determinantes del proceso de innovación, lo cual se ha realizado desde diferentes campos de estudio, así como desde distintas perspectivas teóricas. Con * Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México. 1 “El nuevo contexto está más que nada caracterizado por la gran rapidez con que se presentan los cambios, destacando la fuerza con que lo hacen los procesos de aprendizaje en función de la actividad económica. Ésta es la razón por la cual planteamos que los principales elementos de los sistemas de innovación están relacionados con la capacidad de aprendizaje de individuos, organizaciones y regiones” (Lundvall et al., 2001:11). [253]

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antecedentes en autores tan diversos como Marx, Schumpeter, Arrow o Perroux, así como en corrientes de pensamiento como el estructuralismo francés, la teoría evolucionista, la escuela de la regulación y los institucionalistas, un grupo de investigadores de la Universidad de Aalborg, Dinamarca, fue de los primeros en plantear el concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI) como un instrumento de análisis económico y social a partir del proceso de especialización productiva de su país. Esto ocurrió en la primera parte de la década de 1980 y fue entonces cuando se comenzó a esbozar la idea de los sistemas de innovación, la cual se generalizó rápidamente durante los siguientes años hasta convertirse hoy día en un punto de referencia no sólo para los estudiosos del tema, sino también para algunos de los organismos internacionales como la OCDE, la UNCTAD o UNIDO, que la han adoptado y la utilizan como una categoría más en sus análisis e informes (Lundvall et al., 2001; Villavicencio y López de Alba, 2009). Este capítulo se estructura de la siguiente manera: en el primer apartado se presentan brevemente los orígenes del SNI junto con sus trayectorias iniciales; en el segundo se abordan los distintos enfoques desarrollados posteriormente. El tercer apartado se dedica a los sistemas de innovación para el desarrollo, y el cuarto se refiere a los principales actores de dicho sistema, para finalizar con unos apuntes en torno al caso de México. LOS ORÍGENES DEL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN (SNI) El origen del concepto se ha asociado a Friedrich List y a su categoría de sistema de producción nacional; ello se debe a que cuando el concepto de SNI ya estaba más generalizado, Freeman escribió un ensayo sobre sus antecedentes históricos y encontró elementos para hacer dicha asociación (Lundvall et al., 2001). No obstante, de acuerdo con el autor danés, el origen más cercano del SNI tiene diversas fuentes. En primer lugar, del grupo al que él mismo pertenece en la Universidad de Aalborg en Dinamarca, en donde ya a principios de la década de 1980 se hablaba en muchos de sus trabajos de la “capacidad innovadora del sistema de producción nacional”, noción de la que derivó el concepto de sistema de innovación, todavía sin incorporar el adjetivo de nacional, en un texto del propio Lundvall (1985). Otro referente central fue el propio Freeman y su equipo de trabajo en la Universidad de Sussex, Inglaterra, quienes ya venían investigando desde la década de 1970 en torno al proceso de innovación tecnológica a nivel internacional, lo que le permitió no sólo acuñar el término de SNI en su libro sobre Japón de 1987, sino también aportar un enfoque microeconómico de la innovación como un proceso interactivo. El año siguiente otra publicación

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ayudó a dar a conocer el término, lo que ocurrió con la aparición de Technical Change and Economic Theory (Dosi et al., 1988), que contenía una sección de cuatro capítulos dedicada al tema. Otras de las fuentes que alimentaron el concepto fueron, por un lado, la escuela estructuralista francesa de los años sesenta y setenta con su enfoque en los sistemas nacionales de producción como herramienta de análisis económico, la cual se inspiraba en los esquemas de reproducción de Marx, y por el otro, el trabajo empírico en la Universidad de Aalborg sobre el propio caso danés y su complejo agroindustrial en la década de 1970, que los llevó a descubrir la importancia del mercado interno en la fuerte especialización exportadora del país en maquinaria y equipo relacionada con dicha actividad. Todo lo anterior muestra que el concepto de SNI surgió de una gran diversidad de fuentes, así como de la necesidad de entender la dinámica del crecimiento económico y de la especialización productiva y comercial en una pequeña economía abierta con alto ingreso per cápita, pero con pocas empresas innovadoras. El objetivo sería ir transitando paulatinamente del análisis de los aspectos macro a los microeconómicos (Lundvall et al., 2001). Si bien éstos son los principales antecedentes en la perspectiva de alguien que vivió la génesis del concepto desde el interior, no hay duda de que la dinámica del SNI va a tener varios puntos de contacto con otros desarrollos teóricos, entre los que destacan la escuela evolucionista, la corriente institucionalista y algunos teóricos del desarrollo económico muy influyentes en las décadas de 1950 y 1960, como Hirchman y Myrdal, además del ya mencionado List. En efecto, los planteamientos de este autor en una época aún temprana del desarrollo capitalista y contenidos en su Sistema nacional de economía política (List, 1841) fueron sin duda la inspiración del exitoso modelo de industrialización alemán de la segunda mitad del siglo XIX, en la medida en que postularon la importancia de una estrategia económica de largo alcance en la que la educación y la capacitación laboral tuvieran un papel clave. En ese sentido, la temprana creación de institutos científico-tecnológicos y su vinculación con la industria en mucho se debieron a sus ideas, como la de que […] el presente estado de las naciones es resultado de la acumulación de invenciones, descubrimientos, avances, perfeccionamientos y esfuerzos de todas las generaciones que nos precedieron y que forman el capital intelectual de la humanidad hoy en día (citado en Freeman, 1995:6).

Friedrich List se adelantó con mucho a su tiempo al resaltar la interdependencia entre la inversión en capital físico y en conocimientos, así como en explicitar la estrecha relación de las ciencias (física, química, matemá-

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ticas, etc.) con el comportamiento de la industria manufacturera. Asimismo, nociones como las de “aprendizaje tecnológico” fueron ya esbozadas por él cuando señaló la necesidad de hacer mejoras y adaptaciones a la tecnología importada. Esto propició la creación de uno de los sistemas de educación y capacitación tecnológica más avanzados de su época, que no sólo consiguió que Alemania superara rápidamente a su antigua rival, Inglaterra, sino que explica por qué hasta el presente la fuerza de trabajo alemana posee tan altos niveles de productividad. Respecto a la contribución de los teóricos de la escuela evolucionista –encabezados por Nelson y Winter con su trabajo seminal de 1982–, éstos proporcionan una visión más realista del proceso de innovación tecnológica que la ofrecida por la teoría neoclásica, en la medida en que plantean que dicho proceso implica cambios paulatinos que llevan a mejoras relativas y nunca absolutas, ni a un estado de equilibro permanente. Al desmarcarse de la teoría convencional, en la que la empresa aislada prácticamente no tiene otro objetivo que maximizar su beneficio, la corriente evolucionista adquiere una cierta perspectiva institucionalista, ya que los distintos agentes con sus organizaciones participan en la dinámica económica y en las decisiones de cambio, lo que va a implicar también un proceso interactivo de aprendizaje, otro de los rasgos centrales del enfoque de los SNI. Lo anterior se refleja en la definición que esta escuela hace de los sistemas nacionales de innovación, en el sentido de que son “un conglomerado de instituciones diversas que de manera individual o conjunta contribuyen al desarrollo y difusión de nuevas tecnologías, formando el marco propicio para la implementación de políticas públicas que influyan en el proceso de innovación” (Metcalfe, 1995:38). Esta caracterización también resulta consistente con las tesis evolucionistas, en la medida en que i) el factor tecnológico aparece como endógeno; ii) su trayectoria depende de lo acumulado en etapas previas, y iii) la noción de sistema implica que son varios los agentes que interactúan. Es así como el uso del concepto de SNI se convierte en la base de la aplicación de las políticas innovadoras en un país, destacando una de las principales contribuciones de la teoría evolucionista, es decir, “su insistencia en que el patrón de innovación tecnológica depende no sólo del comportamiento de las empresas sino del de muchos otros factores” (Metcalfe, 1995:42). Dentro de esta serie de factores que influyen en el proceso, tienen relevancia por supuesto todos aquéllos ligados a la creación de conocimiento, así como la capacidad de producir una verdadera relación sinérgica con el conjunto. En esta sinergia reside uno de los rasgos centrales del enfoque y, concretamente, en la interdependencia entre las esferas de producción y de innovación,

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con lo rutinario de la primera y la creatividad de la segunda,2 lo que reafirma la tesis de que el punto de partida para la definición del SNI no es otro que el sistema productivo nacional (Lundvall, 1988). EL CARÁCTER DE LOS SISTEMAS DE INNOVACIÓN (SI) Una vez planteado el origen de los SI, en su modalidad de nacionales, es necesario abordar el tema de la aplicación de dicha categoría a una compleja realidad en la que las regiones y las naciones se imbrican en un mundo cada vez más globalizado en todos los aspectos y que en lo relativo al conocimiento no va a ser la excepción, de tal modo que coexistirán dos tipos: el codificado, que circula en la red global, y el tácito, que es el que surge en las regiones y las localidades. Y no sólo coexistirán, sino que ambos tipos de conocimiento se unirán en lo que será el corazón de los sistemas productivos, cuyo carácter global, nacional o regional resulta necesario precisar, particularmente en esta era de globalización tecnológica, alianzas estratégicas y predominio de las grandes corporaciones multinacionales, con sus poderosos departamentos y laboratorios de I+D, en que pareciera una contradicción hablar de la creación y el fortalecimiento de un SNI. La persistencia de lo nacional En efecto, el desarrollo contemporáneo de los SNI ha llevado a replantear, ahora para el tema de la innovación tecnológica, el asunto de la pertinencia de lo nacional en la era global, ya que en la construcción de las capacidades tecnológicas cada vez se vive una mayor transnacionalización de los programas públicos de apoyo a la I+D y también de los privados. No obstante, Nelson y Rosenberg (1993) señalan que tiene sentido seguir hablando de sistemas nacionales de innovación, puesto que son precisamente los Estados-nación los que crean los entornos sociales propicios y aplican las políticas económicas favorables al proceso innovador. Lundvall (1988:360), por su parte, plantea que pese al fuerte proceso de internacionalización del capital, del comercio y de la producción, se han mantenido vigentes los patrones nacionales de especialización productiva. Esto es así debido a que pese a las semejanzas que en términos generales se presentan a escala internacional, la forma en que cada uno de los acto2 Derivadas de esta relación se van a desarrollar las distintas modalidades del proceso de aprendizaje colectivo (learning-by-doing, learning-by-using y learning-by-interacting), lo que las convierte en factor central de la dinámica del sistema de innovación.

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res sociales desempeña su papel está determinada por el contexto nacional específico; así, por ejemplo, la empresa, la universidad o las agencias de desarrollo son parte del entorno institucional y en función del mismo es que participan en la creación de un cierto patrón industrial y tecnológico. La diversidad de estos patrones se explica, “en gran medida, por las diferentes historias nacionales y culturales, incluida la incorporación del país al proceso de industrialización” (Nelson y Rosenberg, 1993:18). La política pública es otro factor de dicho marco institucional que incide de manera importante en el proceso de innovación tanto de manera general como particular: en el primero a través del mantenimiento de un buen clima macroeconómico y de un eficaz sistema educativo, y en el segundo con acciones más directas en lo financiero, comercial, tecnológico e industrial. En este sentido, se puede señalar el apoyo gubernamental para la I+D realizada en universidades y agencias públicas, el cual resulta fundamental para el desarrollo de campos como la agronomía, la química, la computación y la ingeniería eléctrica, entre otros. Esta interacción es muy necesaria en la búsqueda de una política innovadora, y sin embargo complementaria de su principal instrumento, que es el propio esfuerzo de las empresas por mantenerse competitivas, lo que puede comprobarse en la experiencia de países como Japón, Alemania, Italia, Corea del Sur y Taiwán para ciertos sectores, así como lo contrario –empresas débiles en algunas ramas– en Inglaterra, Francia, Australia, Argentina e Israel (Nelson, 1993). De acuerdo con lo anterior, ¿qué significa para una empresa ser fuerte y competitiva, acaso ser grande y gastar mucho en I+D? Si bien esto fue cierto durante el auge del periodo fordista, en la etapa actual no lo es más, dado que ciertas pequeñas y medianas empresas, como las textiles italianas, las electrónicas taiwanesas y las agroindustriales danesas tienen esas características sin realizar un fuerte gasto en I+D. Ello no implica tampoco que no sean innovadoras, por el contrario, lo son y mucho, como las empresas italianas en el sector de la moda y el diseño, sólo que por la especificidad de sus procesos no se refleja necesariamente en el renglón de I+D, sino en otros rubros de la organización industrial y extraindustrial, que permiten hablar de una política de innovación no en sentido restringido y localizada sólo en la I+D, sino de mayor amplitud y con diversos componentes. Esto no podría ser de otra manera puesto que el medio competitivo en el que se desenvuelven se los exige; así, ya sea por la competencia en el interior del mismo país o con firmas rivales del extranjero, o debido a la formación de redes de proveedores y acuerdos cooperativos interempresariales, es requisito indispensable de sobrevivencia para dichas empresas el mantenerse fuertes e innovadoras. Uno de los factores que más ha influido recientemente para conseguir este objetivo es la educación y la capacitación de la fuerza de trabajo.

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De la comparación del desempeño de los sistemas de innovación en 15 países (Nelson, 1993) se desprende que la fortaleza de algunas naciones como Alemania y Estados Unidos, por un lado, y Corea del Sur y Taiwán por el otro, se basa en que la formación de ingenieros y científicos en las universidades se hace teniendo en cuenta las necesidades de los sectores industriales que los requieren. Si a esto se añade la capacitación laboral dentro de las mismas empresas, como en Japón, los resultados son aún mejores. Aquí la clave está en la interacción universidad-empresa, ya que sin ella, aun teniendo un buen nivel educativo como en Inglaterra y Francia, el resultado no es del todo satisfactorio. Esto se comprueba en dicho estudio: en todos los países que son fuertes en química fina, por ejemplo, existen sólidas investigaciones en esa rama, así como en las ciencias biomédicas. Lo mismo ocurre con la agricultura y la agroindustria, aunque sólo para los países desarrollados, ya que en el caso de Argentina, y pese a tener una muy favorable dotación de recursos para esta actividad, no ha logrado el éxito debido a la carencia de un adecuado sistema de investigación que influya positivamente en el sector productivo. La importancia de lo regional Pese a la fuerte persistencia de la nación como referente de un cierto marco institucional y de la aplicación de las políticas públicas, la región ha cobrado gran relevancia a partir de la crisis fordista y del fortalecimiento de las Pymes como elemento clave en la conformación de los numerosos sistemas productivos locales (SPL), que se multiplicaron desde la década de 1980. Un sistema productivo es un complejo históricamente constituido y organizado bajo una dinámica económica conjunta, en donde la naturaleza de la ventaja competitiva reside en la forma en que la pequeña empresa interactúa con el contexto local y, en particular, con el conocimiento y la experiencia productiva allí sedimentados. Un gran número de Pymes estimula la continua innovación de producto, proceso y mercado a partir de una base común de conocimiento disponible. El desarrollo de este conocimiento, incorporado en buena medida en el capital humano local, mediante un proceso acumulativo se traduce en un contexto territorial definido y cohesionado socialmente. En dicho contexto, la forma idónea de capturar la raíz de la ventaja competitiva dinámica se encuentra en los conceptos de conocimiento contextual y de cadena de valor, en tanto que sintetizan la compleja y específica mezcla de conocimiento y experiencia productiva indispensables para la reproducción de los SPL. Es esta dinámica conjunta del conocimiento y de la experiencia productiva localmente acumulables, la que va a determinar el grado de in-

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ternacionalización de los SPL mediante la formación de dos tipos de producción en su interior: i) Actividades con un fuerte contenido de conocimiento y saber contextual, lo que las convierte en punto nodal de la cadena de valor del SPL. ii) Actividades más estandarizadas, contextualmente neutrales y por ello potencialmente externalizables (Conti y Menghinelli, 1998). En la medida en que la dinámica territorial tiene su origen en las prácticas y representaciones de los distintos agentes económicos e institucionales, su caracterización dependerá de su permanente evolución. Por ello, más que algo dado, el desarrollo territorial se hace –se construye– y por tanto debe ser considerado como producto de su dinámica política, económica, social e institucional. En este sentido, tanto los agentes internos como los externos van a determinar la dinámica territorial, lo que significa considerar a la relación global-local como interna al territorio y no como si fuese el resultado de una progresiva apertura del sistema local. Si la dinámica territorial se estructura con la construcción de un cuadro común de representaciones, dado que no existe a priori como organización, dicha estructuración se da con una participación clave del aprendizaje institucional, el cual está basado en el proceso de interacción de los actores sociales y genera un determinado conocimiento que se traduce en innovación, factor central de la dinámica económica regional. Un sistema de innovación territorializado depende, por tanto, no sólo de la existencia de una proximidad geográfica, sino también de una cierta proximidad tecnológica, condiciones que permiten su cohesión mediante una lógica de acción colectiva. Este sistema de innovación territorializado requiere, pues, de una fuerte organización y estructuración en redes institucionales públicas y/o privadas y de carácter formal e informal (proximidad institucional). A esto se le ha llamado densidad institucional y se puede definir como la combinación de factores que incluyen una sinergia institucional, una representación colectiva, un proyecto industrial común, así como una serie de normas y valores culturales conjuntos (Kirat y Lung, 1998). De acuerdo con la corriente evolucionista, que como se ha visto fue la que desarrolló el concepto de SNI, el nivel de análisis idóneo del proceso de innovación empresarial no parece ser otro que el nacional; no obstante, con una cada vez mayor integración económica, dicho proceso de innovación tiende a traspasar las fronteras nacionales, llegándose a hablar –para el caso de Europa– de un sistema europeo de innovación (Cooke et al., 2000). En este sentido, pareciera que la conclusión es que el nivel regional no es impor-

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tante en el proceso de innovación; sin embargo, se señalan los siguientes factores que demuestran su relevancia: i) Importantes elementos del proceso innovador, como fuerza de trabajo altamente calificada y conocimiento no codificado, tienen poca movilidad. ii) Hay concentraciones espaciales de I+D que con frecuencia dejan en las regiones y localidades derrames de conocimiento. iii) Las empresas innovadoras y de base tecnológica reciben con mucha frecuencia el impulso de redes regionales tanto de empresas como de actores sociales. iv) Las políticas e instituciones de innovación regional juegan un importante papel. v) Los SPL y regionales son propicios para un entendimiento entre los actores sociales relevantes, así como a la creación de un entorno favorable a la innovación. De lo anterior se puede concluir que la pregunta sobre cuál nivel es más importante en el proceso de innovación quizá no sea la correcta, ya que una empresa puede ser igualmente innovadora tanto a nivel regional, como nacional o europeo y aun mundial, por lo que estos niveles, lejos de ser sustitutos, se van a complementar en la medida en que son interdependientes (Cooke et al., 2000). EL SISTEMA DE INNOVACIÓN PARA EL DESARROLLO (SID) Si bien, como se ha mencionado, el concepto de SNI surgió del análisis de países desarrollados, evolucionando en función de las necesidades de los mismos, a medida que se fue generalizando su uso también comenzó a ser utilizado como herramienta de análisis para otras realidades, por lo que el esquema de los sistemas de innovación es empleado hoy en día tanto en Asia como en América Latina e incluso en África. Más que un estudio pormenorizado de cómo se ha adoptado el SNI en las diferentes áreas del mundo, que rebasa los objetivos del presente trabajo, lo que aquí interesa destacar son los cambios del esquema original en su adaptación a países no desarrollados. Resulta evidente que no sólo el marco institucional de estos países será muy diferente, sino que toda la dinámica socioeconómica, política y cultural estará marcada por un rezago en el desarrollo del capitalismo, lo que implica una serie de desequilibrios en todas las esferas, así como la presen-

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cia de un Estado fuerte con muchas atribuciones para intentar resolverlos. Es a partir de esta situación de atraso que el proceso de crecimiento económico va a enfrentar serios obstáculos para poder incorporar la innovación tecnológica. Entre los principales obstáculos se encuentra la existencia de un tejido empresarial débil que resulta incapaz no sólo de generar las innovaciones productivas que una sólida expansión económica requiere, sino muchas veces también de asimilar las procedentes del exterior. Esto se debe a la carencia de instituciones gestoras del proceso innovador o a que las existentes no cumplen adecuadamente su función. Por otro lado, los organismos públicos –que sí cuentan con los recursos y la organización necesarios para cumplir con su tarea– no actúan con la suficiente coordinación entre sí, ni con los organismos privados, lo que provoca una falta de integración y con ello de efectividad y eficiencia. Se destaca este punto debido a que, como se señaló, una de las principales condiciones para el buen funcionamiento del SNI es que sus componentes tengan una buena interacción que les permita un desempeño coordinado o sistémico. Esta carencia, sin duda, también es producto del proceso histórico por el que atravesaron estos países y que determinó su rezago. Es por ello que el concepto de sistema de innovación para el desarrollo (SID) se dirige, con fuerte énfasis, hacia la realidad específica de dichos países, intentando incidir en ella mediante las políticas de innovación. Con este objetivo, el esquema del SID plantea algunos cambios y adaptaciones al modelo del SNI, entre los que destaca que el punto central de referencia ya no serán los agentes sociales, sino las actividades, en tanto que se considera que éstas van a ser las determinantes del proceso de innovación, ya que es posible impulsarlas con el criterio de que una idea se puede convertir en un nuevo producto o proceso. Junto con las actividades productivas se destacan también las ligadas al proceso de producción del conocimiento, es decir, a la creación, transferencia y explotación del mismo, así como a las actividades de organización que van a impactar al sistema innovador. Con este marco analítico basado en las actividades, no sólo se facilita la comparación de sistemas innovadores a escala mundial, sino que se pueden identificar rápidamente los campos que más requieren de la acción de las políticas de innovación, lo que va a ser prioritario. Para llevar a la práctica dichas políticas se requiere de un Estado comprometido a ejecutarlas en estrecha interacción con el sistema innovador. En dicha interacción es clave el papel de la educación, ya que es la base para la creación de conocimiento, el cual –si se logra vincular con las actividades económicas– generará competitividad en la estructura productiva, crecimiento y empleo, objetivos centrales en la estrategia de cualquier país,

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pero que en el caso de los países atrasados es aun más necesario, si se quiere superar tal condición. En ese sentido, el SID va a plantear los siguientes puntos con el fin de potenciar el desempeño del sistema de innovación en estos países (Edquist, 2001:17): i) La absorción y la difusión de tecnologías son más importantes que el desarrollo mismo de innovaciones propias. ii) Los procesos innovadores en sectores de tecnología baja y media tienen más probabilidades de prosperar que en los de alta. iii) Las innovaciones de producto son más importantes que las de proceso, debido a su efecto en la estructura productiva. iv) Las innovaciones incrementales son más factibles que las radicales. Como puede verse, se pretende conectar con las condiciones de atraso para, a partir de ellas, lograr mejores resultados en la aplicación de las políticas. De ahí que se focalice hacia los sectores de media y baja tecnología, así como a las innovaciones incrementales y de producto. Un aspecto que complementa lo anterior es que el concepto de sistema de innovación usado sea lo más amplio posible, ya que ello ayuda –por un lado– a valorar y retener el conocimiento tácito, que es quizá más importante en los países atrasados y que corre el riesgo de perderse con los procesos de apertura económica y de globalización, mientras que por el otro permite valorar la importancia de los distintos tipos de conocimiento y definir la forma de poder complementarlos. En el mismo sentido, también implica una más amplia perspectiva de las políticas, ya que incluye no sólo las de ciencia y tecnología, industriales y educativas, sino de igual modo las sociales, laborales, energéticas y medioambientales, cuyo fin será el de buscar una nueva estrategia de desarrollo mediante la confluencia de todas ellas. Otro de los rasgos que caracteriza el empleo del concepto de SNI en los países rezagados es que, en este caso, la referencia es a un sistema que está en construcción, mientras que en los desarrollados se aplica a algo que ya está formado y funcionando razonablemente bien. En este sentido, quizá sería importante indagar qué tanto afecta –y en qué dirección– el proceso de globalización económica a la construcción de sistemas de innovación nacionales en dichos países. Si bien todos los rasgos señalados apuntan a mejorar la situación de los países atrasados en su conjunto, identificando aspectos comunes hacia los cuales dirigir la acción de las políticas, es evidente que su aplicación no podrá ser generalizada, sino que deberá estar acorde con el grado de desarrollo de cada país, tanto en lo referente al nivel de capacidades tecnológicas de cada uno como al tipo de organizaciones sociales e instituciones que posean, ya

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que de la interacción entre estos elementos dependerá que las medidas implementadas lleguen a concretarse. Del mismo modo, de cada situación específica también dependerá que la perspectiva de análisis empleada para su SI sea de carácter nacional o regional. En suma, la perspectiva del SID parte del análisis concreto y comparativo de diversos sistemas de innovación –ya sean nacionales, regionales, locales o sectoriales– con el fin de identificar problemas y diseñar políticas de innovación específicas dirigidas a resolverlos (Edquist, 2001). LOS ACTORES DEL PROCESO INNOVADOR No obstante haber señalado que en el enfoque de los SID el rol central lo tendrían las actividades productivas, en tanto que permitirían identificar los campos de acción de las políticas de innovación, los actores siguen teniendo un importante papel en el proceso. En efecto, el sector público no sólo va a formular y ejecutar estas políticas, sino también creará organizaciones que propicien la innovación, junto con las reglas para su funcionamiento. Por su parte, el sector privado deberá complementar esta tarea generando sus propias organizaciones en apoyo de un proceso de innovación continuo al interior de las empresas. Estas agencias privadas estarán coordinadas con las agencias públicas en la búsqueda de un tejido empresarial fuerte y competitivo. Y si se piensa en este objetivo, pero no sólo a nivel empresarial sino también a nivel social, entonces habría que incluir a otro actor fundamental para conseguirlo, que es el sector educativo, ya que […] para ser miembro de la economía global del aprendizaje, los países en desarrollo tienen que poner en el centro al sistema educativo, asegurando el nivel básico para todos y el avanzado y la especialización, así como la capacitación profesional para una parte importante de la población (Edquist, 2001:28).

Al respecto, resulta un tanto paradójico que los primeros estudios en torno al SNI hayan dado tan poco énfasis al subsistema de los recursos humanos y a su desarrollo, lo que incluye a la educación formal y a la capacitación, así como a la dinámica de los mercados laborales y a las organizaciones creadoras de conocimiento y aprendizaje, tanto fuera como dentro de las empresas (Lundvall et al., 2001:11). Sin embargo, y pese a que para la mayoría de los países en desarrollo ha sido muy difícil adaptarse a las nuevas condiciones de la economía mun-

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dial, algunos de ellos –sobre todo los llamados NIC3 del Sudeste Asiático– han podido seguir en buena medida la recomendación de Edquist de fomentar la educación y la formación científica, lo que junto con la capacitación laboral y el impulso a la inversión privada con buenas condiciones de financiaiento e interactuando con otras acciones en distintos ámbitos, han propiciado que las políticas de innovación tengan un gran impacto económico y social. Éste es por ejemplo el caso de China, que en menos de dos décadas supo transformar a fondo su sistema de innovación, ya que mientras que en 1987 aún tenía un modelo muy centralizado en el que los institutos públicos eran prácticamente los únicos gestores de los proyectos de investigación –con escasa participación de las universidades y las empresas– y cuyo financiamiento provenía casi en su totalidad de los gobiernos central y locales, para 2003 la situación ya era radicalmente distinta. En efecto, de ese modelo altamente centralizado se pasó a otro en el que las empresas se convirtieron en el núcleo del sistema innovador, en tanto que de los cerca de 1 150 institutos públicos de investigación transformados durante el periodo, poco más de mil se convirtieron en empresas. En todo este proceso también participaron de forma muy activa las universidades, las cuales para 2004 ya contaban con 4 593 empresas afiliadas, con un ingreso de 12 mmd (Xiwei y Xiangdong, 2007:90-91). ¿Cómo se logró esta transición tan efectiva y relativamente rápida? Son varios los factores que la explican y quizás el punto de partida sea la política de apertura, que desde 1980 ha propiciado una mayor competencia en el mercado chino. Las reformas que han acompañado a este proceso sin duda que han influido positivamente, y vale la pena destacar algunas, como la Resolución sobre la Reforma del Sistema de Ciencia y Tecnología, de 1985, que tenía dos objetivos: por un lado, mejorar la administración de I+D e impulsar la investigación personal, y por el otro, integrar la ciencia y la tecnología con la economía. De entre la gran cantidad de proyectos y planes que se aplicaron en las décadas de 1980 y 1990,4 cabe destacar el Programa 863, iniciado en 1986 y cuyo objetivo era organizar toda la capacidad tecnológica del país en áreas clave tan diversas como energía, materiales avanzados, informática, biotecnología, láser, marina y tecnología oceánica. También se planteaba como fin la absorción de los avances tecnológicos más importantes a escala mundial, 3 Newly Industrialized Countries alude, sobre todo, a Corea del Sur, Taiwán, Singapur y Hong Kong, que dieron un gran salto tecnológico entre las décadas de 1970 y 1980. Para los dos últimos decenios (1990-2010) han sido los llamados países emergentes los que desempeñaron ese papel ––y lo siguen haciendo hasta la fecha–, destacando Brasil, Rusia, India y China, conocidos como BRIC. 4 Un recuento detallado se encuentra en Xiwei y Xiangdong (2007)

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así como la movilización de más de 10 mil investigadores al año para promover mejoras en el sistema educativo y en la capacitación profesional. En 1988 se lanzó el Programa Antorcha con la finalidad de establecer zonas de alta tecnología; la primera se creó en Beijing ese mismo año y para 1992 llegaron a sumar más de 50 en todo el país, con cerca de 10 mil empresas. En 1999 se inició la transformación de los institutos públicos de investigación en empresas, ya sea de alta tecnología o de servicios tecnológicos, lo que generó un aumento de poco más de 100 mil empleos. Este cambio significó pasar la estafeta de la innovación al sector empresarial, algo que ya se reflejó desde 2003 en la división del gasto total en I+D, en donde este sector contribuyó con 65%, mientras que los institutos sólo lo hicieron con 25%,5 lo que permite afirmar que “las empresas se han convertido en el inversionista más importante en actividades de ID” (Xiwei y Xiangdong, 2007:91). Como consecuencia de lo anterior, ya en el año 2000 también se comenzó a dar un viraje importante en la proporción de patentes registradas en favor de las empresas. Parece indudable que los cambios señalados en el ámbito de las políticas de innovación contribuyeron en buena medida al notable éxito de la economía china de las dos últimas décadas, por lo que la afirmación –apoyada en trabajos empíricos– de que para el periodo 1992-2003 se “encontró que no hay causalidad obvia entre ciencia y tecnología y eficiencia y tasa de crecimiento económico chino” (Xiwei y Xiangdong, 2007:94), no deja de ser discutible y lleva, por otro lado, a la reflexión de que si esas transformaciones aún no han generado impactos en el dinámico crecimiento económico del país –que como se sabe ha rondado 10% en promedio desde el periodo señalado–, qué pasará cuando realmente los tenga. APUNTES FINALES Los dos elementos en los que estuvo basado el análisis de los sistemas de innovación fueron, por un lado, su aspecto estructural, o sea qué se produce y con qué tipo de capacidades tecnológicas se hace, y por el otro, el marco institucional propicio para conseguir un proceso de crecimiento económico competitivo. Dentro de ese marco se destacó todo lo relacionado con la producción de conocimiento, y es por ello que quisiera matizar Esta profunda mutación también puede verse en los datos del financiamiento a la I+D a más largo plazo, ya que si en 1985 el gobierno aportaba 80% y las empresas 18%, para 2003 las proporciones se habían invertido y eran de 30% y de 60% respectivamente, lo que es usual en los países desarrollados. 5

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brevemente algo al respecto. Mucho se dice que la fase actual está dominada por la economía del conocimiento, al grado que pareciera que su uso es exclusivo de esta fase, lo que lleva a preguntarse qué ocurrió en etapas previas, ¿acaso no fue importante entonces su utilización? En un reciente trabajo dedicado a analizar las leyes de propiedad intelectual en Estados Unidos desde el siglo XIX (Coriat y Weinstein, 2011), se plantea que desde hace al menos dos siglos el capitalismo ha requerido el conocimiento, sobre todo el científico y técnico, para impulsar el desarrollo industrial y poder evolucionar hasta llegar a lo que hoy es. Por ello, señalar que en la fase actual la economía está basada en el conocimiento no resulta del todo correcto, ya que en otras etapas también lo ha estado, sólo que en otro nivel y en condiciones distintas. Lo que ha ocurrido, y que constituye el verdadero cambio de fondo, es que las formas de producir y usar ese conocimiento se han modificado radicalmente en la actualidad, convirtiéndolo en un bien estratégico en sí mismo, es decir, con capacidad para circular y valorarse por su cuenta; de ahí la gran importancia del marco legal que regula esos procesos mediante los derechos de propiedad intelectual. Hecho este señalamiento que creo pertinente, dado que alrededor de ese punto gira el trabajo en su conjunto, se finaliza con un apunte en torno al caso de México. Decíamos que no todos los países rezagados cuentan con las condiciones para aplicar políticas de innovación exitosas. Sea por razones histórico-estructurales –la denominada path-dependence– o por falta de recursos de cualquier tipo, no ha sido fácil para ellos remontar su situación, lo que se refleja en los escasos fondos destinados al rubro de ciencia y tecnología dentro del gasto público. Esta situación, que pareciera razonable a corto plazo al considerar otras necesidades mucho más urgentes, resulta a la larga la causa de que el atraso se perpetúe en una suerte de círculo vicioso myrdaliano que va a obstaculizar el proceso de desarrollo económico y social. A esta encrucijada no escapan ni los países de ingreso medio como el nuestro. En efecto, México6 no ha podido alcanzar la proporción de gasto en ciencia y tecnología recomendada por los organismos internacionales, que es de 1% del PIB como mínimo, lo que aunado a la falta de coordinación en la gestión de las políticas innovadoras y a un tejido empresarial débil y poco proclive a la innovación, ha dado como resultado el fuerte rezago que presenta el país en la materia. Esto se ve amplificado cuando se analiza el sector educativo que, a diferencia del caso de China y de los NIC, no se ha constituido en un elemento impulsor del desarrollo técnico y científico. 6 No está entre nuestros objetivos hacer un análisis detallado del país, ya que en otras secciones del presente volumen se encontrarán trabajos dedicados específicamente a esa tarea con mucha información, tanto en lo referente a la innovación tecnológica como a la educación.

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Ciertamente, existen experiencias exitosas de innovación tecnológica a lo largo del país,7 pero no dejan de ser casos aislados que no responden a una estrategia común. Del mismo modo, en lo referente a los recursos humanos no todo es negativo, como lo demuestra la participación de varias instituciones de educación superior,8 a lo largo de la pasada década, en un ambicioso proyecto de la multinacional automotriz General Motors con 38 universidades de varios países en el mundo para promover innovaciones en sus diseños de producción, de comercialización y hasta de reciclaje, lo que requirió no sólo de sofisticados sistemas de hardware y software –ya que el proyecto se realizaba en línea–, que fueron proporcionados por la empresa a las universidades participantes, sino que también se nutrió de recursos humanos calificados, los cuales fueron formados por las instituciones educativas públicas y privadas del país (Bueno, 2009). Como se deriva de lo planteado a lo largo del ensayo, se necesita impulsar este tipo de proyectos en el marco de la nueva economía del conocimiento, ya que son idóneos para el fomento del trabajo en equipo y del aprendizaje interactivo, así como de la estrecha colaboración entre el sector educativo y el empresarial, lo que no implica, por supuesto, que se dejen de apoyar proyectos innovadores en otros sectores.9 Sin embargo, la experiencia reseñada está lejos de ser representativa de lo que ocurre en el sistema de innovación mexicano en su conjunto, el cual no ha sido capaz de generar las condiciones que permitan establecer la vinculación necesaria entre productores y usuarios de bienes y servicios tecnológicos, ni de éstos con las instituciones que gestionan el proceso de innovación en el país. En ese sentido, lo que constituye el problema central es que –a diferencia de China y los NIC–, en México ha faltado diseñar y ejecutar una verdadera política de Estado en materia de ciencia y tecnología, con claridad en sus objetivos e instrumentos y susceptible de traducirse en la práctica en un SNI funcionando coordinadamente. BIBLIOGRAFÍA Bueno, C. (2009), “Comunidades virtuales de aprendizaje e innovación”, en D. Villavicencio y P. L. López de Alba (coords.), Sistemas de innovación en México: regiones, redes y sectores, México, Plaza y Valdés. Véase Corona (2005). Entre las principales se encuentran el Instituto Politécnico Nacional (IPN) y el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM). 9 Incluso, en la perspectiva del enfoque del SID que se planteó, los sectores de tecnología media y baja debieran ser los prioritarios en países no desarrollados. Algunas experiencias al respecto pueden verse en Paunero y Corona (2007). 7 8

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Conti, G. y S. Menghinelli (1998), “Modelli di impresa e di industria nei contesti di competizione globale: l’ internazionalizzazione produttiva dei sistemi locali del made in Italy”, en L’industria, Rivista di Economia e Politica Industriale, año XIX, núm. 2, abril-junio, Milán. Cooke, P.; P. Boekholt y F. Tödtling (2000), The Governance of Innovation in Europe. Regional Perspectives on Global Competitiveness, Londres, Pinter Publishers. Coriat, B. y O. Weinstein (2011), Patent Regimes, Firms and the Commodification of Knowledge, Pisa, Laboratory of Economics and Management/ Sant’Anna School of Advanced Studies. Corona, L. (2005), México: el reto de crear ambientes regionales de innovación, México, CIDE/FCE. Dosi, G.; C. Freeman, R. Nelson, G. Silverberg y L. Soete (eds.) (1988), Technical Change and Economic Theory, Londres, MERIT-IFIAS/Pinter Publishers. Edquist, C. (ed.) (1997), Systems of Innovation: Technologies, Institutions and Organizations, Londres, Pinter Publishers. (2001), Systems of Innovation for Development (SID), s.l., World Industrial Development Report/United Nations Industrial Development Organization. y L. Hommen (1999), “Systems of Innovation: Theory and Policy for the Demand Side”, en Technology in Society, núm. 21, Pergamon, Elsevier Science, pp. 63-79. Freeman, C. (1987), Technology Policy and Economic Performance: Lessons from Japan, Londres, Pinter Publishers. (1995), “The National System of Innovation in Historical Perspective”, en Cambridge Journal of Economics, vol. 19, núm. 1, febrero, Cambridge. Kirat, T. y Y. Lung (1998), “Apprendimento e dinamiche di prossimitá nei processi d’innovazione: cambiamenti istituzionali e ibridazione nell’ industria dell’ automobile”, en L’industria, Rivista di Economia e Politica Industriale, año XIX, núm. 3, julio-septiembre, Milán. Kuri, A. (2006), “Innovación tecnológica y sistemas productivos locales”, en Economíaunam, vol. 3, núm. 7, enero-abril, México, UNAM. (2007), “La globalización tecnológica y los sistemas de innovación: del nivel nacional al regional”, en J.L. Calva (coord.), Agenda para el desarrollo, vol.10, Educación, ciencia, tecnología y competitividad, México, Cámara de Diputados/Miguel Ángel Porrúa/UNAM. List, F. (1841), Das Nationale System der Politischen Ökonomie, Basel, Kyklos; traducción al inglés como The National System of Political Economy (1928), Londres, Longmans, Green and Co.; edición al castellano: Sistema nacional de economía política (1942), México, Fondo de Cultura Económica.

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Lundvall, B.A. (1985), Product Innovation and User-Producer Interaction, Aalborg, Aalborg University Press. (1988), “Innovation as an Interactive Process: From User-Producer Interaction to the National System of Innovation”, en Dosi et al. (eds.), Technical Change and Economic Theory, Londres, MERIT-IFIAS/Pinter Publishers. (ed.) (1992), National Innovation Systems: Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning, Londres, Pinter Publishers. , B. Johnson, E.S. Andersen y B. Dalum (2001), “National Systems of Production, Innovation and Competence-Building”, ponencia presentada en Nelson and Winter DRUID Summer Conference, Aalborg, Dinamarca. Metcalfe, J.S. (1995), “Technology Systems and Technology Policy in an Evolutionary Framework”, en Cambridge Journal of Economics, vol. 19, núm. 1, febrero, Cambridge. Nelson, R. (ed.) (1993), National Innovation Systems: A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press. (1993), “A Retrospective”, en R. Nelson (ed.), National Innovation Systems: A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press. (1996), The Sources of Economic Growth, Cambridge, Harvard University Press. y S. Winter (1982), An Evolutionary Theory of Economic Change, Boston, Belknap Press. y N. Rosenberg (1993), “Technical Innovation and National Systems”, en R. Nelson (ed.), National Innovation Systems: A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press. Paunero, X. y L. Corona (eds.) (2007), Sistemas productivos locales en México. Tipología desde la perspectiva europea, Girona, CEALC/Universitat de Girona (Documenta Universitaria). Villavicencio, D. y P. L. López de Alba (coords.) (2009), Sistemas de innovación en México: regiones, redes y sectores, México, Plaza y Valdés. Xiwei, Z. y Y. Xiangdong (2007), “La reforma del sistema de ciencia y tecnología y su impacto en el sistema nacional de innovación de China”, en Economíaunam, vol. 4, núm. 11, mayo-agosto, México, UNAM.

INNOVACIÓN Y DIFUSIÓN: UN BINOMIO NECESARIO PARA LA COMPETITIVIDAD

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INTRODUCCIÓN Los planes gubernamentales se han propuesto apoyar a las empresas y la competitividad con base en la innovación tecnológica.1 Sin embargo, es necesario incluir algunos cambios cualitativos en la forma de canalizar los recursos, y cuantitativos en los montos disponibles para este fin. Esto significa un mayor énfasis en los procesos de innovación, y sobre todo de difusión de las tecnologías y en definir los montos de acuerdo con estratificaciones por rama, tamaño de las empresas y región, en lugar de considerar, en general, a las empresas como un actor pasivo objeto de vinculación para la transferencia de tecnologías. Este planteamiento implica también un desarrollo organizacional para focalizar, por un lado, las políticas científicas y tecnológicas, y por otro, los procesos de innovación y difusión.2 Para sustentar a esta afirmación se constata el papel central de la empresa en la innovación tecnológica, así como los mecanismos de fomento y apoyo y se analizan las empresas que participan en su difusión. Esto lleva a la necesidad de construir arreglos institucionales orientados hacia la diversificación, en lugar de una centralización administrativa. En este contexto se plantea la conveniencia de sustituir el modelo espontáneo actual de innovación y difusión, y avanzar hacia uno intencional, para lo cual es necesario contar con una visión integral, regional y diversa sobre la innovación, la difusión y sus impactos. * Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México. 1 Programa Especial de Ciencia y Tecnología 2008-2012 y el anterior Pecyt 2001-2006. 2 La innovación es un nuevo producto, proceso o servicio –o una combinación en paquete de éstos– que está en el mercado y que por tanto tiene una difusión en el mismo. La difusión implica impactos diferentes respecto al sector de utilización y de amplitudes variables, por lo que deben ser preevaluados y darles seguimiento. [271]

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Primero se sitúa el papel de la empresa dentro de los programas de gobierno en ciencia y tecnología, y en segundo lugar se establecen las relaciones entre innovación-difusión y competitividad. Se describen diferentes agrupaciones de las actividades económicas con objeto de referir la ubicación de las empresas innovadoras y los mecanismos de difusión. En el apartado cuatro se presentan algunos criterios para elaborar el plan de ciencia y tecnología 2012-2018. Por último, se presentan algunas conclusiones que refuerzan la propuesta de crear un organismo centrado en la tecnología, la innovación y la difusión. Este organismo complementaría el apoyo y el fomento de investigación y desarrollo del Conacyt. EMPRESA Y PLANES EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA La planeación de la ciencia y la tecnología en México se lleva a cabo con los periodos presidenciales desde finales de la década de 1970, cuando el Instituto Nacional de la Investigación Científica formula el primer plan, con la participación amplia de la comunidad científica, el cual sirve de base para la creación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Conacyt.3 El propósito de este primer plan es aumentar los recursos públicos a la investigación científica, lo que explica en parte que el Conacyt se sitúa en el más alto nivel, es decir, dependiendo de la Presidencia, con un carácter de asesor en su materia.4 En los siete programas sexenales, de 1970 a 2012, el concepto de Sistema de Ciencia y Tecnología se usa ya sea como marco de referencia, como una situación supuesta o como un objetivo por alcanzar. Así, en el Pecyt (2001-2006) se establece como primer objetivo crear el Sistema Nacional 3 En una retrospectiva amplia, se puede considerar que el primer plan se manifiesta con las Reformas Borbónicas de 1763-1849 (L. Corona, 2004). Las instituciones que precedieron al Conacyt no realizaron documentos de planeación científica y tecnológica, a saber: 1935 Consejo Nacional de la Educación Superior y de la Investigación Científica. 1942 Comisión Impulsora y Coordinadora de la Investigación Científica. 1950 Instituto Nacional de la Investigación Científica, INIC, el cual es reformado en 1961. El INIC sí establece una planeación al integrar el documento “Política nacional y programas de ciencia y tecnología”, que da pie a la constitución del Conacyt. 4 Es pertinente mencionar que la ubicación inicial (1970) del Conacyt al nivel de la Presidencia también estuvo influida por el motivo de establecer relaciones con los científicos desde el gobierno federal, en la búsqueda de compensar los recientes golpes y represión del movimiento de 1968, que afectaron a la comunidad científica. El Conacyt, después de pasar por varias dependencias, regresa al nivel de la Presidencia con la ley de junio 2002, como organismo descentralizado, y por la vía de su director realiza las funciones de Secretaría del Consejo General de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, CGICyDT, integrado de manera intersecretarial.

INNOVACIÓN Y DIFUSIÓN: UN BINOMIO NECESARIO PARA LA COMPETITIVIDAD

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de Ciencia y Tecnología (SNCyT), y en el de 2008-2012 es el punto de partida, donde prevalecen percepciones distintas “que es necesario sumar la del sector académico con la visión empresarial de generación de tecnología e innovación y la de los organismos públicos”.5 En los Pecyt de 2001-2006 y 2008-2012, las empresas se describen como actores centrales, mientras que en los planes anteriores se encubren tras otros conceptos, ya que son consideradas como actores pasivos que deberían estar vinculadas a los flujos de conocimiento. En efecto, las empresas se ubican en la industria manufacturera (plan 1971-1976) o refieren la función de vinculación (1978-1982), o dentro del subsistema de enlace investigación-producción (1984-1988), o como objetos de modernización tecnológica (planes: 1978-1994 y 1995-2000) (véase el cuadro 1). La trayectoria de los siete planes de ciencia y tecnología es un insumo por considerar para el planteamiento de los siguientes programas, en particular respecto al papel de la empresa y la innovación, y sobre todo el ausente de los planes la difusión. INNOVACIÓN Y COMPETITIVIDAD Los Pecyt (2001-2006 y 2008-2012) consideran la innovación en las empresas vinculada con la competitividad:6 Respecto de la competitividad de las empresas, es de la mayor urgencia que éstas incrementen su esfuerzo tecnológico y de innovación para revertir los efectos de la apertura y la globalización, elevar la competitividad a fin de generar empleos mejor remunerados y crear empresas de base tecnológica (Pecyt, Síntesis ejecutiva, 2001:22).

Para lograr dicho objetivo se asienta que […] para elevar la competitividad y la innovación en las empresas se tiene que incrementar la inversión en actividades de investigación y desarrollo (I+D), lo que incluye la formación de personal y los servicios tecnológicos necesarios, así como que el sector privado incremente su inversión en las actividades científicas y tecnológicas (Pecyt, 2001:25). 5 El concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI) es más adecuado para sustentar el papel de las empresas en el desarrollo tecnológico y la innovación. Véase José Luis Solleiro (2002). 6 La competitividad de una empresa es un índice relativo a otras empresas, el cual combina las capacidades productivas internas (productividad) con sus resultados en el mercado (posicionamiento en el mercado).

Propuestas

Programa Nacional de Ciencia y Tecnología 1978-1982

Programa Nacional de Ciencia y Tecnología 1984-1988

2 José López Portillo 1977-1982

3 Miguel de la Madrid Hurtado 1983-1988

4 Carlos Salinas Programa Nacional de de Gortari Ciencia y 1989-1994 Modernización Tecnológica 1978-1982

Política Nacional de Ciencia y Tecnología, 1974: estrategia, lineamientos y metas

Empresa

9 Problemas nacionales Acciones concertadas

Prioridades

Modernización tecnológica

SINCyT

142 programas con 2 468 proyectos

Institucionalización: Transferencia de Tecnologías. Protección Industrial. Metrología y Normalización. Consultoría

17>SINCyT 8 Secretarías 11 Programas

9 Áreas prioritarias

Crisis: Creación del SNI** Apertura: 1985 (GATT). Conacyt pasa a la SPP***

Planificación económica de la CyT

Se crea Conacyt, ubicado bajo la Presidencia

Organización

Integración a procesos TLC: 1994 Conacyt pasa productivos mundiales. a la SEP Fidetec**** (1991-1994) Incubadoras de EBT

Subsistema de enlace investigaciónproducción. Modernizar el aparato productivo

Vinculación: transferencia de tecnologías

Sistema científico y Prioridades sectoriales Vinculación Tecnológico Desarrollo CyT y autodeterminación tecnológica

Sistema Nacional de Programas en Ciencia y Ciencia y Tecnología* Tecnología, agosto de 1970:7 libros rojos

INIC: Política nacional y

Plan

1 Luis Echeverría Álvarez 1971-1976

Sexenios

CUADRO 1 PLANES DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO, 1970-2001

274 LEONEL CORONA TREVIÑO

Pecyt 2001-2006 (octubre de 2001)

Pecyt 2008-2012 (diciembre de 2008)

6 Vicente Fox 2001-2006

7 Felipe Calderón 2007-2012

Funcionales: – Descentralización – Difusión – Coordinación – Intercambio – Financiamiento Sectores. Áreas prioritarias: – Información y comunicaciones – Biotecnología – Materiales – Manufactura – Infraestructura Metas (no alcanzada) IDE más de 1.0% del PIB Conacyt Secretaría del CGCyT***** Intersecretarial de la Presidencia. Ley de Ciencia y Tecnología 2002

Ley de CyT; Reforma, DOF 12-06-2009; y 28-01-20011

Meta alcanzada: Sector Consejo General de empresas rebasa Investigación el 50% Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación, 2009.

Innovación empresarial. Se crean fondos sectoriales y estatales (“mixtos”). Programa Avance

Fondos: Modernización, Forccytec, Fidetec (97Enlace (Preaem), Incubadoras (PIEBT)

FUENTE: elaboración propia con base en los planes señalados. * El concepto de sistemas para la CyT fue propuesto por F. Sagasti (1983) en América Latina. ** SNI, Sistema Nacional de Investigadores. *** SPP, Secretaría de Programación y Presupuesto, la cual fue integrada en el sexenio siguiente a la SHyCP. **** Fidetec, Fideicomiso de Investigación y Desarrollo para la Modernización Tecnológica. ***** CGCyT, Consejo General de Ciencia y Tecnología.

Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología

Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología

Programa de Ciencia y Formación Política Tecnología 1995-2000 científica y política tecnológica

5 Ernesto Zedillo 1995-2000

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

INNOVACIÓN Y DIFUSIÓN: UN BINOMIO NECESARIO PARA LA COMPETITIVIDAD 275

276

LEONEL CORONA TREVIÑO

Sin embargo, al colocar a la empresa como actor central de la innovación se puede caer en el extremo de una correlación directa de la innovación con la competitividad empresarial. Para ello se propone tomar en cuenta algunos aspectos: Primero, la innovación es una condición necesaria pero no suficiente. Esto se señala de manera implícita en el Pecyt (2001-2006): […] la competencia en la economía mundial se da entre sistemas productivos al interior de los cuales actúan las empresas. Las empresas mexicanas no compiten contra otra u otras empresas extranjeras, sino contra toda la base institucional, de apoyo financiero, de generación y aplicación de tecnología, de subsidios y apoyos que generan las otras naciones.7

En consecuencia, el ambiente institucional es clave para generar oportunidades de desarrollo y crecimiento de las empresas. Segundo, la competitividad es una variable multifactorial: formación empresarial, habilidades administrativas, laborales y productivas, gestión, innovación y desarrollo tecnológico, entre otros. Entonces, la competitividad requiere arreglos institucionales diversos, pues incluye tanto las estrategias de mercado y de proveedores, capacidades de competencia, estrategias de crecimiento, manejo de recursos, alianzas, etc. En efecto, la competitividad refiere una ventaja basada en “el dominio por parte de una empresa de una característica, habilidad, recurso o conocimiento que incrementa su eficiencia y le permite distanciarse de la competencia” (Bueno Campos, 1994). Entonces, la innovación es solamente un factor de la competitividad, de importancia variable, basada en desarrollos tecnológicos y organizacionales internos y/o externos a la empresa. Lo esencial es el papel que la innovación tiene para la empresa y en particular para su competitividad, dependiendo de la rama económica y su ubicación en la cadena productiva y sus relaciones internacionales. Tercero, para el desempeño de las empresas, tal como lo hace el Programa de Desarrollo Empresarial (PDE), se sitúa a la competitividad como su eje central.8 Entonces, las prioridades para “incrementar la competitividad de las empresas” se desglosan en dos objetivos: 1) la formación empresarial y 2) “promover la gestión, la innovación y el desarrollo tecnológico en las empresas” (énfasis del autor PDE, 2001-2006:3-4). 7 Política industrial 2000-2006, Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos, 2000. 8 “Estamos decididos a que la competitividad se convierta en el eje central de la nueva política económica que conduzca a las empresas mexicanas por el camino del crecimiento sustentable”, mensaje del presidente en el PDE, 2001-2006.

INNOVACIÓN Y DIFUSIÓN: UN BINOMIO NECESARIO PARA LA COMPETITIVIDAD

277

En síntesis, la competitividad requiere un doble enfoque: desde el desempeño empresarial y desde la innovación y difusión tecnológica. Ambos aspectos se refuerzan mutuamente generando un objeto central, el de las empresas innovadoras. Para diseñar incentivos específicos a estas empresas innovadoras es necesario establecer el papel de la innovación en la competitividad de las empresas. En este sentido, se considera el contexto de la rama económica, el tamaño y la dinámica de crecimiento de la empresa, y su entorno regional. El primer aspecto se desarrolla en el siguiente apartado.9 PROGRAMAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA: PECYTI10 El Pecyt 2001-2006 y el Pecyti 2008-2012 establecen dos formas interrelacionadas de seleccionar y promover la innovación por ramas industriales: las áreas prioritarias y los programas sectoriales: Las áreas estratégicas del conocimiento tienen un impacto en varios sectores económicos, así como una alta intensidad en el uso productivo del conocimiento e innovación en el ámbito mundial.11 Las áreas prioritarias anotadas en el Pecyti (2008) son: i) Biotecnología, ii) Medicina, iii) Energía, iv) Medio ambiente, v) Tecnologías industriales de fabricación, vi) Materiales, vii) Nanotecnología, viii) Tecnologías de la información y las telecomunicaciones, ix) Matemáticas aplicadas y modelación. Los programas sectoriales de ciencia y tecnología se refieren a las distintas actividades científicas y tecnológicas que llevan a cabo las dependencias y entidades de la administración pública federal en sus ámbitos de competencia.12 El aspecto regional se desarrolla en R. Rózga (2002) y en L. Corona (2005). El Programa Especial de Ciencia Tecnología e Innovación 2008-2012 se autonombra Peciti. Sin embargo en este texto, para darle continuidad con el anterior (Pecyt) se le nombra Pecyti. 11 Los criterios de selección de las áreas estratégicas son los siguientes (Pecyt, 2001): • Alta tasa de cambio cientíico y tecnológico. • Impacto en el bienestar de la población. • Existencia de investigadores de alto nivel en el país. • Impacto del cambio cientíico y tecnológico en los sectores productivo y social. • Base importante de actividad económica en los sectores que harán uso de las innovaciones. • Grado de dependencia tecnológica del exterior. • Potencial de nuevos avances o desarrollos en el futuro mediato. • Oportunidades para la creación de empresas de base tecnológica. • Impacto en la elevación de la competitividad de las empresas. 12 En el Pecyti se anotan i) Salud, ii) Educación, iii) Alimentación, iv) Medio ambiente, agua y cambio climático, v) Energía, vi) Crecimiento económico y desarrollo sustentable, vii) Combate a la pobreza, viii) Seguridad, ix) Gobernabilidad, x) Población, equidad y género, xi) Infraestructura, xii) Turismo, xiii) Alimentaria y agroindustrial y xiv) Aeronáutica. 9

10

278

LEONEL CORONA TREVIÑO

Es conveniente establecer interrelaciones entre ambos programas. Si se consideran las cadenas tecnológicas, por ejemplo, la informática y las tecnologías de la información y comunicaciones (TIC), la difusión de innovaciones impacta en distintas ramas económicas. Las empresas pueden participar en estas cadenas de tres formas: una, que incluye los cambios tecnológicos, los cuales implican i) “modernización tecnológica”, y pueden también afectar aspectos organizativos de la empresa; ii) innovaciones de productos, servicios y/o procesos de la empresa, y iii), las empresas propiamente innovadoras, las cuales centran su actividad principal en productos innovadores. En México, a fines del siglo XX se encontraron cerca de mil, concentradas en las cadenas de la informática (37%), la biotecnología (34%) y la ecoenergía (21%) (Corona, 1997). Otra forma de ubicar a las empresas consiste en clasificar las ramas respecto a su función en la innovación: basadas en la ciencia, intensivas en escala, de proveedores especializados y dominadas por el proveedor (Capdevielle, 1999). Entonces, las empresas generalmente más ubicadas en la modernización son las dominadas por el proveedor (que incluye alimentos, textiles, cuero y calzado, muebles, imprenta y cerámica, es decir, ramas tradicionales), y las intensivas en escala, con tecnologías relativamente maduras en empresas intensivas de capital, tales como química, cemento, vidrio, productos metálicos, petroquímica y metalurgia. Las empresas agrupadas como proveedores especializados, es decir, maquinaria y equipo, instrumentos e insumos especiales, llevan a cabo diseños y desarrollo de productos (dejando desde luego fuera las empresas meramente comercializadoras). En México este sector requiere de apoyos tecnológicos específicos, “realiza el mayor gasto en actividades de innovación y mantiene estrechos vínculos con el sistema científico” (Capdevielle, 1999:20). El sector de empresas basado en la ciencia representa el de mayor potencialidad en la generación de empresas innovadoras, las cuales tienen demandas de capital de riesgo y de enlaces con centros de investigación en universidades.13 Por lo anterior, se observa que la innovación por ramas económicas depende del nivel y la forma de agregación de las actividades económicas. Por ello, enfocar de manera general la industria manufacturera, la cual es competencia de la Secretaría de Economía, deja de lado la necesidad de encontrar procedimientos que atiendan mejor los incentivos sobre todo para las em13 Al seleccionar ramas basadas en la ciencia, como es el caso de la industria electrónica, es necesario separar las que tienen baja integración o son solamente de maquila, pues en general no son innovadoras.

INNOVACIÓN Y DIFUSIÓN: UN BINOMIO NECESARIO PARA LA COMPETITIVIDAD

279

presas innovadoras. El Pecyti (2008), anota un incremento global de 8% de las empresas que desarrollan tecnología a 16% del total.14 Sin embargo, esta clasificación plantea una cierta linealidad en el crecimiento de las empresas. Además es necesario cribar esta clasificación con las etapas de los procesos de innovación tecnológica y con la etapa de evolución o el tamaño de la empresa. Así, por ejemplo, los emprendimientos tecnológicos, los cuales requieren condiciones de “incubación” para su desarrollo, están en una etapa en la que demandan una variedad de apoyos para reducir costos y riesgos. Entonces es conveniente diferenciar los programas de acuerdo con la etapa, el tamaño y el tipo de empresa, con objeto de orientar los posibles apoyos públicos para impulsar los procesos de la innovación. Además de los apoyos directos a los procesos de innovación es necesario contar con arreglos institucionales para apoyar varios componentes que refuerzan las plataformas tecnológicas de las empresas, tales como la calidad y la capacidad de consultoría empresarial. En el Pecyt se evidencia el hecho de un bajo nivel de control de calidad en las empresas, pues “en el sector manufacturero 85.8% de los establecimientos lleva a cabo control en forma visual y sólo 13.7% emplea instrumentos de medición apropiados para medir la calidad de sus productos”. El número de establecimientos con ISO 9000 es de 2 556. Otro componente institucional para la calidad es la metrología, sin embargo solamente se cuenta con 100 laboratorios acreditados, mientras que Canadá tiene 610 y España 314 (Pecyt, 2001). La apertura comercial afectó la capacidad interna de consultoría, pues de 1 407 consultoras en 1994 disminuyeron a 577 en 1999, lo que muestra una caída de la capacidad de ingeniería organizada (Aldama y Arreguín, 2000:163). También el patentamiento es escaso, pues de 54 mil patentes otorgadas en México de 1990 a 2000 solamente 6% (3 200) son de mexicanos (Pecyt, 2001). El patentamiento de mexicanos se ha estancado, lo que contrasta con el número creciente de patentes concedidas en México a extranjeros, que fue de 9 500 en 2006, mientras que en 1990 se concedieron 1 489 (Pecyti, 2008). Este bajo patentamiento se explica por las pocas invenciones e innovaciones, pero también es resultado, en parte, de la carencia de procedimientos institucionales accesibles en tiempo y costo para las empresas. Los programas especiales de ciencia y tecnología, Pecytis, no incluyen los mismos indicadores para darle continuidad y seguimiento a sus metas (véase el cuadro 2). Las metas propuestas no se cumplen o se alcanzan parcialmente. Algunas metas no cumplidas son críticas, como es el caso de la 14

Pecyti 2008-2012 con base en INEGI, Encuesta Nacional de Innovación 2006.

280

LEONEL CORONA TREVIÑO

creación de plazas en los centros públicos de investigación (CPI), y en las universidades, con objeto de complementar las alternativas de trabajo de los investigadores jóvenes, en particular de aquéllos formados con becas de Conacyt. Otras, como la de alcanzar 1% del PIB para el gasto en I+D (GIDE), contrasta con un estancamiento de alrededor de 0.4% del PIB. CUADRO 2 CUMPLIMIENTO DE LAS METAS DE LOS PECYTIS: 2001-2006 Y 2008-2012 México

2001

Programa 01-06 2006(*)

1. Inversión ciencia y tecnología (% PIB)*

0.60%

1.50%

GIDE (% PIB)

2006

Programa 08-12 2012

Avance 2010

0.78%

0.40%

1.00%

0.47%

1.2

0.45 (2009)

GIDE empresas %

26%

40%

44.1%

65%

44% (2008)

Sectoriales millones de pesos

700

25 000

4,271

Mixtos millones de pesos

100

5,000

1,786

0.7

2

19 850

16 598 (2010)

Investigadores por 1 000 PEA SNI investigadores número

Investigadores en empresas %

1.1 12,096

8 018 20%

40%

Plazas nuevas CPI

60

12 500**

Plazas nuevas universidades

120

15 500**

Gobierno CyT (% presupuesto)

2%

4.00%

47%

2%

Competitividad

7% Lugar 30. Liderazgo Latinoamericano en el 2012

Patentes mexicanos

796

Patentes empresas mexicanas (núm.)

487

Doctorados (núm.)

3,638

Parques tec

6+

“Fondo de Innovación Tecnológica” EBT: apoyadas por la SE (núm.)

66 (2010)

500 millones (2007) 8,967

* Incluye investigación y servicios científicos y tecnológicos. FUENTE: elaboración propia con base en Pecytis e informes Conacyt.

En resumen, se cuenta con una débil infraestructura para apoyar diversos componentes de la innovación tecnológica. Al mismo tiempo que se construye esta infraestructura se requieren apoyos diversos para las empresas innovadoras que tomen en cuenta su tamaño, el sector industrial y las etapas tanto de los procesos de innovación como de las empresas. La ges-

INNOVACIÓN Y DIFUSIÓN: UN BINOMIO NECESARIO PARA LA COMPETITIVIDAD

281

tión de los programas del Pecyti no ha tenido una adecuada continuidad y ha sido parcial el logro de las metas planteadas. LINEAMIENTOS PARA UN PROGRAMA DE INNOVACIÓN Y COMPETITIVIDAD 2012-2018 Considerando los aspectos anteriores, se pueden plantear algunos lineamientos de política relacionados con la competitividad y la innovación. Inversión en I+D de las empresas Si bien se ha logrado aumentar la participación relativa de las empresas en la inversión en investigación y desarrollo de 26% en 2001 a 44% en 2008 (véase el cuadro 2), se propone una meta de por lo menos la mitad de la inversión nacional por las empresas en el siguiente sexenio.15 Esta meta de 50% es factible, e incluso puede rebasarse (la meta del Pecyti 2008-2012 es de 65% a 2012, la cual ya no es alcanzable), si se contemplan estímulos diferenciados por rama económica, por tipo de innovación, región, etapa de la innovación-difusión y el tamaño de la empresa. Fondos e incentivos públicos para la innovación Los incentivos fiscales consisten en 30% de los gastos de investigación y desarrollo ya realizados por las empresas. Estos estímulos han funcionado de 2001 a 2009. La trayectoria se inicia con una bolsa de 500 millones de pesos en 2001, se incrementa a mil millones en 2004 y a dos mil millones en 2005. Los recursos asignados por las empresas se han multiplicado por cinco, 7.7 y 5.5 veces el estímulo recibido en esos años.16 Sin embargo, dicho estímulo fiscal para la innovación se cancela en 2009 y se sustituye por un fondo destinado al apoyo de empresas que inviertan 15 Datos de Conacyt (2005), que incluyen también a las empresas paraestatales. El dato de 24% en 2001 y la meta de 40% en 2006 de Pecyt se refieren a las empresas privadas. 16 Aunque el monto existía desde 2000, se utilizó solamente 1.6% de 500 millones de pesos acordados como crédito fiscal, dado que estaba restringido a 20% del incremento de los gastos de IyD de la empresa. Los estímulos han sido de 415 millones en 2001, 496 en 2002, 500 en 2003 y mil millones en 2004 (ADIAT, 2005). El dato de 2005 se obtuvo del Foro Consultivo, 2005. (Los datos de 2001 a 2005 no coinciden entre ambas fuentes). Éste es un incentivo tardío a la IyD, si se considera que otros países ya cuentan con esquemas bien establecidos: España: 30% al gasto anual y 50% al gasto incremental; Canadá: 20% al gasto anual de empresas grandes y 35% a las pequeñas y medianas; Brasil: diversos incentivos por rama industrial, de 10 a 30% del gasto.

282

LEONEL CORONA TREVIÑO

en desarrollo de ciencia, tecnología e innovación. Entre las justificaciones se menciona el “efecto más promotor”, pues el apoyo económico se otorgará antes de la elaboración de los proyectos y no un año después (La Jornada, 11 de enero de 2009). Esto muestra una discontinuidad de los apoyos al desarrollo tecnológico y la innovación, ya que las justificaciones expuestas llevarían a corregir mediante ajustes los inconvenientes de los estímulos fiscales. Una alternativa sería que, en lugar de establecer fondos competitivos (por convocatoria), los incentivos fiscales se integren a la declaración fiscal de la empresa a efecto de recibir la deducción del estímulo por sus actividades de investigación y desarrollo.17 Esto permitiría además contar con estadísticas sobre las actividades de investigación llevadas a cabo por las empresas. En lugar de esto se reduce el apoyo a una mezcla del estímulo fiscal y recursos adicionales, en el “Fondo nuevo para la ciencia y la tecnología (Foncyt, Conacyt-SE, 13 de agosto de 2010). Otras alternativas de financiamiento que han tenido continuidad son: 1) las convocatorias de los “fondos sectoriales” (que inician en 2002) constituidos con recursos concurrentes de las secretarías de Estado, y 2) los “fondos mixtos” con los estados de la federación.18 Por estos fondos se han canalizado en tres años de operación 4 796 millones de pesos de 2002 a 2004. La canalización de estos recursos ha sido de 16% al sector productivo. Sería conveniente clasificarlo por tipo de investigación, pues es probable que el contenido de estas investigaciones esté más centrado en servicios tecnológicos y estudios que permiten la solución de los problemas planteados en las convocatorias respectivas y en menor media a investigación científica. Por tanto, estos fondos tendrían que desdoblarse para operar ya sea en la cadena ciencia-tecnología o en la de desarrollo tecnológico-innovación. En esta segunda cadena se ubica el fondo sectorial Conacyt-Secretaría de Economía, iniciado en 2004, que apoya la innovación de las pequeñas empresas (Mipymes). Organización en la empresa para la innovación tecnológica El Pecyt ha establecido cuatro estrategias orientadas directamente al objetivo de: “elevar la competitividad y el espíritu innovador de las empresas”, con 38 líneas de acción,19 las cuales se pueden agrupar en las que se relacionan En Estados Unidos y Canadá se acredita con el reporte fiscal anual de la empresa. La primera convocatoria es del “Fondo Sectorial de Investigación Ambiental” con la Semarnat (11 de marzo de 2002). 19 Se contemplan 160 líneas de acción asociadas a las 14 estrategias. De éstas, 38 corresponden a las cuatro estrategias de las empresas. 17

18

INNOVACIÓN Y DIFUSIÓN: UN BINOMIO NECESARIO PARA LA COMPETITIVIDAD

283

con los incentivos y la organización, fondos específicos, servicios y aspectos culturales (véase el cuadro 3). Algunas acciones fomentan unidades técnicas de IyD en las empresas, así como de unidades de vinculación en centros y universidades, y la creación de “consorcios de investigación” que agrupan centros de investigación y empresas por temas deberán impulsarse mediante el otorgamiento de bolsas de recursos a concurso, que atiendan las diversas actividades de investigación, desarrollo tecnológico y transferencia de tecnologías, y el apoyo a emprendimientos tecnológicos. En el Pecyti las acciones empresariales aparecen dispersas entre los programas y los objetivos nacionales; se pueden mencionar las siguientes: apoyo a la innovación, red de centros de aceleración empresarial, difusión en las empresas de las tecnologías de información y comunicaciones, becas para investigadores en empresas y apoyo a la competitividad internacional de las empresas. CUADRO 3 ESTRATEGIAS PARA LA EMPRESAS Estrategias para Acciones las empresas (*)

Organización

Fondos

Servicios

Cultural

Inversión del sector privado en IyD

10

• Incentivos iscales • Internos: 1% de Tecnologías 30% IyD: $500 M las ventas genéricas • Registro Nacional • Capital de Riesgo de Empresas e Instituciones CyT

Emprendedora

Gestión tecnológica

10

Unidades técnicas de IyD

Redes empresariales

Personal Científico y tecnológico

8

Vinculación

Infraestructura de apoyo

10

Consorcios Unidades de Vinculación

Fondos sectoriales, Consultoría, Fondos mixtos propiedad (estatales) industrial

Estancias de investigadores – Centros Tecnológicos – Laboratorios Normalización Certificación – Plataforma de TI (**)

(*) Elaboración propia con base en la lista de 38 acciones del Pecyt: 3.1.3, pp. 92-95. (**) TI, tecnologías de la información.

Se sugiere que estos aspectos se promuevan a través de empresas de ingeniería y consultoría, por lo que los incentivos a las empresas en este aspecto atenderían parte de los costos de estos servicios tecnoorganizativos.

284

LEONEL CORONA TREVIÑO

Normatividad en las relaciones institucionales Se requieren cambios normativos en los centros de investigación y universidades para facilitar la movilidad de cierto personal científico y tecnológico hacia las empresas. Por tanto, los objetivos del Pecyt prácticamente no se cumplieron. Es decir, aprovechar parte de las 25 mil personas con que México cuenta en 1999, dedicadas a actividades de IDE, a fin de aumentar de 19 a 40% los que laboran o tienen una relación con el sector productivo, es decir, de cinco mil , en 2001, a 32 mil en 2006. Competitividad desde la innovación Lo planteado anteriormente permite afirmar que la innovación es un factor de productividad y en general de la competitividad para ciertas empresas. La difusión de innovaciones y de manera más amplia la “modernización” mediante la difusión de ciertas tecnologías son fenómenos que requieren ser separados para poder hacer su gestión y fomento. También es necesario considerar el ciclo económico para el diseño de políticas de innovación. Se sabe, por ejemplo, que durante los periodos de recesión, las empresas se orientan más a innovaciones de proceso, mientras que en los de auge a innovaciones de producto. CONCLUSIONES Los Pecytis son un paso adelante en comparación con los planes anteriores de CyT al pasar del modelo espontáneo de innovación en México a uno intencional, con el fin de impulsar las capacidades innovativas empresariales y generar un ambiente de oportunidades tecnológicas con la creación de nuevas empresas. Sin embargo, es necesario incorporar cambios institucionales de acuerdo con la naturaleza de los procesos de ciencia, tecnología, innovación y su difusión. En efecto, se ha observado un avance de políticas y acciones: incentivo fiscal de 30%), iniciativas de leyes (diciembre de 2001), conformación de fondos sectoriales y estatales (mixtos); pero es necesario considerar algunos aspectos de la innovación para lograr un mejor éxito. Las empresas son el agente principal de la innovación, pero se cuenta con un número reducido de empresas innovadoras. Al respecto es necesario distinguir las empresas que realizan innovaciones de las que llevan a cabo modernizaciones tecnológicas. Se recomienda un enfoque de doble entrada, primero por agrupaciones de cadenas tecnológicas o de innovación,

INNOVACIÓN Y DIFUSIÓN: UN BINOMIO NECESARIO PARA LA COMPETITIVIDAD

285

es decir, las llamadas áreas prioritarias (Pecytis), y la segunda, por empresas conforme a sus características específicas: tamaño, región (por las convocatorias mixtas) y ubicación productiva, y sobre todo fase de desarrollo respecto a sus proceso de innovación. En las etapas iniciales son necesarias formas de distribución del riesgo, las cuales pueden lograrse con fondos específicos combinados con ambientes de incubación. Para las empresas ya establecidas pueden ser una alternativa los parques científicos, siempre y cuando cuenten con redes múltiples de conocimiento. Aunque los centros de investigación constituyen un agente central de la innovación tecnológica, es importante considerar el hecho de que son otras empresas las proveedoras principales de tecnología. Entre éstas están las empresas consultoras y las de ingeniería. Respecto a los cambios organizativos propuestos para crear un SNCyT a partir del Consejo General de Ciencia y Tecnología, podrían evolucionar a una organización más diversa que parta de una visón sistémica de los procesos de conocimiento, en lugar de las visiones “lineales” de un continuo que va de la ciencia a la tecnología y a la innovación. En efecto, la organización para la gestión pública debe adecuarse al objeto ciencia-tecnología-innovación. Actualmente, Conacyt está orientado, considerando las acciones y los recursos, al apoyo de la ciencia básica y aplicada, y en menor medida a la tecnología y la innovación. Por otra parte, dado que en las actividades para apoyar la innovación y la difusión tecnológica el agente principal es la empresa, la innovación requiere conocimientos tecnológicos y muchas otras actividades más: mercadotecnia, administración, aspectos financieros, posicionamiento en el mercado de los nuevos productos, etc. Entonces, es de una categoría diferente a la ciencia y la tecnología, por lo que es más adecuado proponer un organismo específico para la cadena tecnología-innovación-difusión, donde las empresas adquieran un papel central, el cual sería un órgano promotor del Sistema Nacional de Innovación (SNI). En resumen, se proponen dos instituciones intersecretariales: el Conacyt, que continuaría con su actividad tradicional de apoyar principalmente las actividades relacionadas con la ciencia y la tecnología, y el Consejo Nacional de Innovación y Difusión (Conid), centrado en la innovación y difusión de las tecnologías. BIBLIOGRAFÍA Aldama, A. y F. Arreguín (eds.) (2000), Los retos de la ingeniería en el siglo XXI. Memorias, México, Academia Nacional de Ingeniería.

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LEONEL CORONA TREVIÑO

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VINCULACIÓN UNIVERSIDADES-SECTORES PRODUCTIVOS PARA LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA

MÓNICA CASALET RAVENNA*

INTRODUCCIÓN El objetivo de este artículo es analizar el nuevo papel de las universidades y los centros de investigación en la construcción de la sociedad basada en el conocimiento. En este contexto, las relaciones de colaboración e intercambio entre la universidad y el sector productivo adquieren un papel determinante. Por ello, este trabajo analiza los logros alcanzados a nivel internacional y nacional en el desempeño de la tercera misión, o sea la generación, uso, aplicación y explotación fuera del ámbito académico del conocimiento, cuya importancia se refleja en el incremento de los intercambios con otros agentes económicos y sociales (Molas-Gallart, Salter, Scott y Durán, 2002). Tales transformaciones llevan a las universidades a convertirse en un actor decisivo en los procesos de desarrollo económico, a través de la interacción más directa y continuada con los diferentes agentes de su entorno, especialmente con las empresas. CAMBIOS RELEVANTES EN LAS POLÍTICAS PARA FAVORECER LA INVESTIGACIÓN Y RELACIÓN UNIVERSIDAD-SECTORES PRODUCTIVOS A NIVEL INTERNACIONAL

En las últimas dos décadas se han experimentado cambios importantes en el modo de producción de los conocimientos, en la estructura organizativa de las universidades, de los centros públicos de investigación, y en la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento para el desarrollo de la investigación. Estas transformaciones modificaron sustancialmente las relaciones * Facultad Latinoamericana de Ciencia Sociales-México. [288]

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entre los diferentes agentes económicos y sociales (empresas, sectores, regiones, gobierno, sociedad civil, investigadores y estudiantes de posgrado). En la experiencia internacional, Estados Unidos inicia tempranamente la organización de oficinas de transferencia de tecnología como una vía para transmitir los hallazgos de la investigación a la sociedad. Uno de estos ejemplos es la Wisconsin Alumni Research Foundation (WARF), fundada en 1925. Otras universidades siguieron este ejemplo en 1935, como la Universidad de Iowa, el MIT en 1940 y The Kansas State University Reasearch Foundation en 1942. La aprobación del Bay Dole Act en 1980 no sólo crea una homogeneidad en la negociación, sino también dispara la creación de oficinas universitarias dedicadas a la difusión y transferencia de tecnología. Un estímulo determinante fue tanto la investigación biomédica (Mowery y Ziedonis, 1999; Mowery y Ziedonis, 2007) como la existencia de centros tecnológicos en ingeniería, química y agricultura, que atendían las necesidades de crecimiento del sector privado. El éxito de la comercialización de los conocimientos en el caso estadounidense dependió de múltiples factores; unos estaban vinculados con la historia y la generación de políticas del país, donde la regulación de las transacciones para la comercialización estimuló la promoción de la colaboración entre las universidades y el sector privado (O’Shea et al., 2004); otros provenían del entorno social, o sea de la facilidad relacional interinstitucional consolidada a nivel nacional y regional para transferir información y conocimientos que elevaran la capacidad de absorción y de innovación (Nelson, 1993). Los factores internos, como la estructura organizativa de las universidades, incidió en la oferta de incentivos para la investigación y la vinculación, y también en el desarrollo de una cultura innovadora tanto para los encargados de la gestión como para los investigadores (Zucker et al., 1998; Kenney y Goe, 2004; Shane, 2005). La dinámica de colaboración con los sectores productivos fue propiciada por un proceso descentralizado donde cada estado trató de captar, para sus universidades, a los investigadores más competentes, con incentivos que compensaran el interés por la investigación y la aplicabilidad de los conocimientos. Las universidades estadounidenses se posicionaron en condiciones favorables para atraer fondos públicos federales, estatales, locales y empresariales, gracias al prestigio y la calidad de la investigación (Mansfield, 1991, 1995), la alta movilidad de los investigadores y estudiantes con el sector empresarial, las patentes logradas y los proyectos de colaboración en la investigación emprendidos con las empresas. La idea tradicional de comercialización de los conocimientos basada en patentes y licencias desplegada por las universidades estadounidenses ha evolucionado hacia la tercera misión, que se agrega a las funciones básicas de formación e investigación. La transferencia de conocimiento y comercialización jugó un papel

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activo, especialmente en la organización de parques industriales e incubadoras, base de apoyo del comportamiento emprendedor sustentado por algunos investigadores (Etzkowitz, 2003; Franzoni y Lissoni, 2009). La realización de proyectos conjuntos emprendidos con las empresas, la prestación de servicios profesionales y la consultoría constituyen contribuciones al desarrollo económico y el crecimiento del empleo en el país y en las diferentes regiones (Feller, 1990). El desarrollo de Silicon Valley y la Ruta 128 ilustra el éxito de esta concentración territorial con redes horizontales formales e informales establecidas con actores locales, que fomentan la innovación y la circulación de la información con sólidos enlaces con el mercado logrados por las competencias gerenciales y de marketing. Algunos autores (Minsahll et al., 2004; Breznitz y Feldman, 2010) plantean que esta nueva inserción de las universidades en el desarrollo económico local supone una transición hacia una participación más activa en el desarrollo basada en el impacto social y económico, por la vía de la transferencia de conocimientos, más que la tradicional función de comercialización. En los países integrantes de la Unión Europea también se adoptaron iniciativas cuyos resultados reflejaron el incremento de las colaboraciones público-privadas para el desarrollo de la competitividad a nivel nacional y regional, frente a las exigencias de la globalización y la sociedad del conocimiento. La llamada “paradoja europea”, o sea la relativa debilidad del desarrollo científico como impulsor de la producción industrial innovativa fue la clave para la adopción de políticas de despegue en los países de la OCDE, centradas en la eficiencia de la actividad científica a nivel internacional, europeo, nacional, regional y local. El surgimiento de los Programas Marco en 1984 proporcionó otro gran impulso a la competitividad, la innovación y la colaboración transnacional e internacional para crear redes de investigación interinstitucionales. La diferencia con programas anteriores de financiamiento a la investigación radica en que estos múltiples fondos, instrumentos y acuerdos, especifican objetivos por alcanzar mediante la colaboración de actores heterogéneos o multiactores, que involucra a universidades, centros de investigación y grupos de investigación pertenecientes a diferentes universidades, empresas, programas del sector público, fundaciones y organizaciones de la sociedad civil (Casalet y Stezano, 2009). El fomento a la investigación multidisciplinaria e interinstitucional es un tema central de las políticas en CTI adoptadas por la Unión Europea, articuladas en un doble movimiento topdown y botton-up. La búsqueda de la excelencia llevó a un compromiso en el consenso social para que los financiamientos rindieran los frutos proyectados. Entre las nuevas organizaciones que surgen para coordinar la diversidad de fondos público-privados para apoyar y profundizar las colaboraciones universidad-empresas, o sea la investigación y la transferencia de conoci-

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mientos, destacan los centros de competencia, los centros de investigación colaborativa para la investigación, el Programa Partners UK, los consorcios para la innovación y el fomento de agrupamientos de alta tecnología como Cambridge Science Park, impulsado por la Universidad de Cambridge, que concentra fondos públicos y privados con 959 establecimientos de alta tecnología, empleando a 31 mil personas con una orientación preferente hacia negocios basados en el conocimiento (Lambert, 2003). LAS RELACIONES UNIVERSIDADES-SECTORES PRODUCTIVOS: UNA MODALIDAD DETERMINANTE PARA EL DESARROLLO DE LA INNOVACIÓN El avance sostenido del conocimiento científico en la producción abre una nueva oportunidad para que las universidades cumplan un papel protagónico en la traducción de los resultados de la investigación a la aplicación práctica, necesaria para los sectores industriales emergentes y la remodelación de los tradicionales. Además, constituye un elemento estratégico del sistema de innovación del país (Nelson, 1993; Rosenberg y Nelson, 1994) por su involucramiento en la elaboración e implementación de políticas en diferentes niveles de la vida social y cultural de la sociedad (Schoen et al., 2006). El impacto de estas relaciones interinstitucionales (ciencia-industria) en el proceso de innovación se ha estudiado desde diferentes enfoques disciplinarios, como la economía de la innovación, la organización industrial, la sociología de la ciencia y los recientes análisis de ciencia y tecnología. Desde la década de 1990 se multiplican los estudios sobre las relaciones entre ciencia e industria, especialmente a través de análisis cuantitativos de patentes, licencias, los efectos en diferentes sectores industriales (Thursby et al., 2001) y las copublicaciones entre investigadores y empresas. Paulatinamente, a estos estudios se agregan nuevas dimensiones, entre las cuales destacan los cambios en la regulación legislativa (Mowery y Nelson, 2004), la nueva gobernabilidad propiciada por la diversidad de actores y la complejidad de las relaciones (Shane, 2005; D’Este y Patel, 2007; OCDE, 2003), la colaboración pública y privada a nivel de la investigación (Stiglitz y Wallsten, 1999; Perkman y Walsh 2007; D’Este y Perkman, 2010), el surgimiento de nuevos enlaces organizacionales que juegan un papel de intermediación entre las universidades y los sectores productivos (Yusuf y Nabeshima, 2007; Casalet, 2008, 2010), las relaciones de proximidad que acentúan la colaboración (Bramwells y Wolfe, 2008; Ponds, Van Oort y Frenken, 2007; Jaffe et al., 1993; Audrestch y Feldman, 1996; Feldman, 1999; D’Este y Lammarino, 2009), las vinculaciones informales y formales que articulan la relación universidad-empresas (D’Este y Perkman, 2010; Link et al., 2007; Grimpe y Hussinger, 2008) y

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las estrategias empresariales para emprender investigaciones conjuntas (Brown y Ternouth, 2006; Webster y Swain, 1991). En los estudios más recientes la preocupación recae en investigar cómo se manifiestan estas nuevas relaciones universidad-empresas en el contexto de la innovación, cómo las nuevas modalidades se encaminan a estrechar las colaboraciones público-privadas enfatizando el análisis en los canales que acentúan la interacción con base en la colaboración y los intercambios formales e informales. De esta forma, se desarrollan nuevas perspectivas que investigan las motivaciones y los compromisos cuya evolución explica las relaciones interorganizacionales de transferencia de conocimientos formales e informales. El enfoque se amplió para incluir otras dimensiones como la importancia de los lazos de confianza, para incorporar el avance de los conocimientos y los efectos en los beneficios logrados por los protagonistas (investigadores, empresas, sector público), como las ventajas emergentes de los aprendizajes acumulados en las redes interorganizacionales creadas que abren nuevas oportunidades para el desarrollo de procesos futuros. En el desarrollo de estos análisis se han identificado nuevas vías, formas o canales donde se transmite la información y se manifiestan las relaciones de colaboración con diferente intensidad y continuidad entre la universidad y el sector privado. En el trabajo presentado en Cohen et al. (2002), basado en una investigación aplicada a nivel empresarial, se distinguen diferentes modalidades de vinculación como patentes, intercambios informales entre investigadores individuales o en grupos con empresas, publicaciones y reportes, conferencias, seminarios, contratación de graduados, investigaciones conjuntas, contratos de investigación, consultorías (especialmente demandadas por las Pymes). Schartinger et al. (2002) pondera 16 tipos de interacción, agrupados en cuatro categorías, donde identifica la importancia de la relación construida para la transmisión del conocimiento tácito: i) investigaciones conjuntas (universidad-empresas), que incluyen publicaciones conjuntas cuyos resultados crean nuevas oportunidades de colaboraciones futuras; ii) contratos de investigación financiados por empresas, que tienden a resolver problemas específicos de la producción, donde es más difícil para los investigadores la recuperación de los resultados en publicaciones; iii) movilidad de investigadores y estudiantes de posgrado hacia la empresa y la participación de ejecutivos y/o personal vinculado con R+D de las empresas, en seminarios o estancias de formación, y iv) capacitación orientada a la cooperación para mejorar las competencias de las empresas y la visión de los investigadores sobre las mismas; involucra actividades de consultorías y seminarios. Las precedentes tipificaciones se caracterizan por la implicación del investigador y/o los grupos de investigación con el desarrollo de proyectos específicos, cuyos resultados benefician individualmente (investigadores y empresarios) y a las organizaciones de pertenencia, en la medida en que

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se resuelven problemas y se generan expectativas de futuros intercambios e investigaciones. De esta forma los intercambios pueden tener un carácter bidireccional, donde hay transmisión que involucra activamente a investigadores y empresas, o pueden ser unidireccionales, como es el caso de la consultaría o investigaciones solicitadas por las empresas con fines específicos. La colaboración entre actores con sistemas organizativos y de incentivos tan diferentes no es fácil, requiere orientación y coordinación sobre cómo abordar la relación y distribución de beneficios tanto referidos al conocimiento como a la comercialización de los resultados. El uso de los diversos canales de transferencias de conocimiento presenta particularidades y complejidades que dependen de múltiples factores, entre los más significativos figuran: el sector industrial; las regiones de localización; las trayectorias de las disciplinas involucradas; la duración de los contratos; la flexibilidad organizativa de la universidad (facultad, grupo de investigación, oficina de TT) para resolver los acuerdos, considerar los incentivos y canalizar resultados hacia nuevas alternativas para la investigación. La naturaleza de la colaboración emprendida puede facilitar la construcción de un capital social para las disciplinas y las organizaciones, basado en la confianza, la interacción y la acumulación de aprendizajes para el desarrollo de la innovación. LA CREACIÓN DE UN ENTORNO FAVORABLE PARA LA INNOVACIÓN Y LAS RELACIONES DE COLABORACIÓN UNIVERSIDAD-EMPRESA EN AMÉRICA LATINA

En los recientes planes de ciencia, tecnología e innovación de casi todos los países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, México, Panamá, Perú, Uruguay) surgen nuevos programas e instrumentos para asegurar la transición de una estructura productiva ligada a los commodities hacia una intensiva en conocimiento, donde las opciones se orientan a responder: i) qué conocimientos se deben generar para contar con una masa crítica de investigadores capaces de integrar equipos multidisciplinarios y dialogar con pares internacionales; ii) qué áreas son prioritarias para el país, desde el punto de vista del conocimiento y para lograr ventajas competitivas a nivel sectorial y regional; iii) cómo diseñar modalidades más efectivas para superar las barreras institucionales, organizativas y relacionales que obstaculizan el desarrollo de comportamientos colaborativos, tanto dentro de las universidades y centros de investigación como con agentes externos, especialmente con los sectores productivos y otras organizaciones de la sociedad. Los cambios en el diseño de las políticas públicas para el sector de CTI en América Latina establecen nuevas estrategias, algunas surgidas de la

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aplicación de estudios prospectivos (Colombia, Costa Rica, Uruguay) aplicados para estimular el desarrollo de sectores tradicionales con el uso de nuevas tecnologías, como para proyectar sectores emergentes (nanotecnología, TIC, biotecnología, cambio climático, prevención de desastres, fuentes alternativas de energía, aeronáutica) cuyos enfoques van más allá de la dimensión macroeconómica, ya que comprenden programas e incentivos proactivos para producir cambios de naturaleza estructural en las instituciones y en el comportamiento de la comunidad científica. En estos planes prima una visión integral del desarrollo, enfatizando criterios de equidad para orientar el crecimiento y favorecer no sólo la innovación productiva, sino fundamentalmente la innovación social, ya que las capacidades de investigación e innovación se orientan a la resolución de problemas largamente postergados en la historia productiva, social y de creación del conocimiento en América latina. Las decisiones estratégicas adoptadas están basadas en: i) establecer prioridades de crecimiento en sectores productivos; ii) fomentar la multiplicación de las redes de colaboración público-privada a nivel regional y sectorial, estimulando la formación de agrupamientos industriales; iii) favorecer la movilidad de estudiantes de posgrado e investigadores en las empresas, y iv) generar apoyos públicos para incrementar la capacidad de las empresas para desarrollar innovaciones, mejorar la productividad y la calidad. Tales estrategias forjan una reingeniería de nuevas redes, que incide en la transformación de las instituciones educativas, centros públicos de investigación e institutos tecnológicos. Los fondos públicos para la investigación ejercieron una influencia para conformar grupos de investigación intra e interuniversidad para abordar problemas prioritarios a nivel nacional y regional. En muchos países de América Latina, el tiempo que se dedica a la investigación no está considerado como una actividad fundamental equiparable a la docencia; a mediados de los años ochenta surge en diferentes países (Brasil, México) la dedicación a la investigación en el tiempo de profesores universitarios; igual situación se plantea para la exigencia de posgrado a los investigadores y la evaluación de los productos de la investigación (Lahorgue, 2005). NUEVAS MODALIDADES QUE ACELERAN LA INTERACCIÓN Y LA TRANSFERENCIA DE CONOCIMIENTOS. LOS AGRUPAMIENTOS REGIONALES Y SECTORIALES La consolidación de agrupamientos sectoriales a nivel regional en varios países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mé-

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xico, Perú, Uruguay) multiplicó las redes de información, consultoría y colaboraciones entre el sector público, las empresas y las universidades, los centros e institutos tecnológicos y la educación técnica. Los agrupamientos funcionan como una infraestructura socioproductiva donde la proximidad geográfica proporciona mayor flexibilidad para los intercambios entre los distintos agentes económicos. Las redes que se construyen en los agrupamientos sectoriales regionales (electrónico, software, automotriz, alimentos, salud, agroindustria y en los parques científicos o de innovación) estimulan los procesos de aprendizaje colectivos, de transferencia de conocimiento tácito, ya que las relaciones de intercambio tienen un carácter informal, con contactos frecuentes que abren oportunidades de enriquecimiento recíproco, especialmente para la movilidad del mercado laboral. La proximidad contribuye a facilitar la capacidad de absorción, intercambio y formación, ya que afianzan relaciones más o menos permanentes con universidades, centros de investigación, empresas nacionales y transnacionales, institutos tecnológicos, organizaciones intermedias y sectores públicos. La consolidación de una estructura de intermediación En esta complejidad institucional surgen organizaciones intermedias que a nivel regional y sectorial actúan como una estructura de negociación y enlace para hacer efectiva la vinculación entre las universidades, los centros tecnológicos, los sectores industriales y el sector público (Casalet y Stezano, 2009). Las organizaciones intermedias cumplen un papel activo reforzando los apoyos para el sistema productivo y elevan los niveles de competencia tecnológica y acceso a la información. Al actuar como una vía de enlace con la comunidad científica y con otras instituciones, desempeñan actividades relacionales que suplen la ausencia de oficinas de transferencia de conocimientos, especialmente en actividades referidas a la coordinación y el enlace para asegurar la colaboración entre múltiples agentes y profundizar las redes de innovación. En los países de América Latina, a pesar de las diferencias de tamaño y especialización productiva, existen elementos comunes derivados de la fragmentada historia política y económica, que obstaculizan la relación de vinculación entre la investigación y los sistemas productivos; se pueden destacar como significativos: i) la debilidad en la conformación de los sistemas de innovación, la baja complementariedad entre los agentes, especialmente entre empresas y universidades que están poco habituadas a mantener colaboraciones formales e informales; ii) el papel dubitativo del sector público en la orientación estratégica para impulsar el desarrollo del país, cuyas decisiones se adoptan sin pensar en el futuro; iii) el restrictivo espacio

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ocupado por la comunidad científica para utilizar el margen de acción, plantear propuestas innovadoras dirigidas al desarrollo de áreas del conocimiento prioritarias para la sociedad y organizar las actividades científicas; iv) la falta de conexión entre la investigación y los sectores productivos, donde el peso de las barreras culturales encierra a cada uno en su propio espacio y obstaculiza los intercambios, y v) el escaso peso de la sociedad civil para incidir en la pertinencia social de la investigación. INICIATIVAS DE COLABORACIÓN APOYADAS POR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS En casi todos los países latinoamericanos surgen recientemente (década del 2000) iniciativas impulsadas por el sector público para desarrollar las colaboraciones y los acercamientos entre la academia y las empresas (véase el cuadro 1). Este cuadro es el producto de la revisión realizada en los planes de CTI de los países mencionados, también se analizaron las políticas adoptadas para el estímulo a la modernización empresarial y el fomento productivo (Ferraro y Stumpo, 2010). A pesar de las mejoras ocurridas en la creación de programas e iniciativas públicas persisten graves obstáculos a nivel de la sistematización de información referida a los resultados obtenidos, la evaluación de los alcances y efectos de las modalidades de transferencia y colaboración iniciadas. No hay investigaciones que evalúen los impactos en las modalidades creadas, como consorcios, alianzas estratégicas, iniciativas para la creación de empresas de base tecnológica, redes sectoriales de tecnología y formación de grupos de trabajo entre gobierno, empresas y universidades; incluso la aplicación de encuestas de innovación tecnológica son recientes y su información está fragmentada. La falta de sistematización de información indica la poca importancia asignada por políticos y directivos públicos y privados al papel estratégico de la investigación para la innovación, cuyo desconocimiento ahonda la debilidad de las colaboraciones entre las universidades y las empresas. Algunas de estas iniciativas públicas son sólo aspiraciones a nivel de discurso, ya que no cuentan con una política de financiamiento clara y sujeta a evaluación, cuyos resultados permitan establecer nuevas metas. A pesar de la improvisación y ambigüedad de los resultados en los programas e instrumentos creados, paulatinamente se extiende la preocupación en los centros de investigación, en las universidades y en algunos institutos tecnológicos ubicados en regiones de concentración de agrupamientos industriales para consolidar intercambios que favorezcan el acercamiento entre la oferta de conocimientos y la demanda de soluciones a que aspiran los sectores productivos.

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La labor de vinculación en la historia de América Latina estuvo marcada por la iniciativa individual liderada por algunas disciplinas tradicionalmente vinculadas con los sectores productivos (agroindustria, ingeniería, química y recientemente biotecnología). La historia de las relaciones entre la academia y la industria en la mayoría de los países latinoamericanos es fragmentada, interrumpida por las crisis políticas y económicas que no sólo afectaron la investigación, también dispersaron los recursos humanos calificados, en unos casos por desencuentros políticos, en otros por falta de reconocimiento o de seguridad en la continuidad laboral; tales motivos alimentaron las migraciones de talentos al exterior y desarticularon el tejido productivo, especialmente de las Pymes (Casalet, 2008). AVANCES Y DESACIERTOS EN EL CASO MEXICANO En México, desde los años noventa se manifiesta una nueva regulación en las decisiones de política pública para el sector de CTI. La multiplicidad de transformaciones incide en la configuración de las instituciones y en la conformación de nuevas relaciones colectivas e individuales (importancia de las regiones, redes de innovación con la industria, prioridades para orientar la investigación y evaluación de resultados a nivel individual y de investigación). Algunas de las iniciativas adoptadas reflejan un avance, ya sea para enfrentar las prioridades de investigación,1 facilitar la movilidad de los investigadores,2 consolidar las capacidades de interacciones con los entornos productivos, especialmente regionales.3 1 La creación de fondos de investigación mixtos y sectoriales sustentados en una visión de la investigación estratégica, orientada a resolver las prioridades sectoriales y regionales, facilitó la coordinación de las actividades de investigación a nivel nacional, ampliando la participación de diferentes niveles del Estado (federal, estatal y municipal) en la elaboración de las prioridades y el financiamiento de la investigación. 2 Programa IDEA: incorporación de científicos y tecnólogos mexicanos en el sector social y productivo del país. La finalidad del programa es incrementar la capacidad de las empresas para desarrollar tecnología con personal calificado, brindar espacios para el desarrollo de profesionistas con posgrado al vincularlos con el sector productivo, procurando su incorporación en la estructura de las empresas. De esta forma, mejorar la capacidad tecnológica, elevar la competitividad e incentivar a la empresa privada para contratar y dar permanencia de personal altamente calificado. 3 El Conacyt no ha centralizado todas las iniciativas de apoyo al desarrollo tecnológico e innovador; la Secretaría de Economía mantiene un papel activo en el estímulo de sectores productivos específicos, a través de dos programas: el Fondo Pyme, que incluye actividades de promoción de la innovación y modernización tecnológica a las Pymes, y el Programa de Desarrollo de la Industria de Software (Prosoft). El Prosoft ha desempeñado conjuntamente con los gobiernos estatales un papel determinante en la creación de agrupamientos empresariales para el sector de software.

Alianzas interinstitucionales para el desarrollo de la colaboración • Programas para incubadoras de empresas y parques y polos tecnológicos con subvenciones no reintegrables. • Programa Innovar, que se orienta a apoyar el lanzamiento de productos y/o procesos que destacan por su diseño, tecnología u originalidad. • Programa para la inanciación de costos en la presentación de patentes de invención. • Subvención para Proyectos de Desarrollo de Plan de Negocios.

• En la intensiicación de las alianzas, los estados tiene un papel fundamental, especialmente en aquellos que no cuentan con políticas consolidadas a nivel de recursos humanos y vinculación empresarial. Participan agencias como Consecti, BNDES Sebrae, Retrobas, Academia Brasilera de Ciencias. • El programa Juro Zero es un inanciamiento ágil, sin exigencias de garantías reales, con gran flexibilidad, orientado a la innovación, producción y comercialización de las Pymes localizadas en sectores prioritarios. Participan Finep, CNPq, MCT, con alianzas con Sebrae asociaciones empresariales, Consecti. • El Sistema Brasileño de Tecnología (Sibratec) actúa en la promoción de la innovación y en la prestación de servicios tecnológicos a las empresas; una vía es la transferencia de tecnología. Se organiza en forma de redes que involucran:

Iniciativas para apoyar la colaboración pública-privada

• Fondo Tecnológico Argentino (Fontar), contribuye al desarrollo del sistema de innovación financiando proyectos de modernización e innovación tecnológica, otorga subsidio para Mipymes y administra el crédito fiscal para proyectos de investigación, desarrollo experimental e innovación. • Programa de conserjerías Tecnológicas y Financiamiento para proyectos de capacitación y reentrenamiento de recursos humanos. • El Fondo Argentino Sectorial (Fornasec) complementa los desarrollos de Fontar y Foncyt, cuyo objetivo es apoyar proyectos y actividades para la generación de nuevos conocimientos científicos y tecnológicos tanto en temáticas básicas como aplicadas.

• La Ley de Innovación creada en 2004 da un impulso fundamental a las relaciones de colaboración universidad-empresas. • La llamada Ley del Bien de 2005 busca fomentar las inversiones privadas en I+D, para mejorar la competitividad de las empresas a través de la calidad y la productividad. • El Programa Formación, Caliicación de Recursos Humanos para CTI tiene como objetivo consolidar la innovación en el país. • Programa de Fomento al Desarrollo Cientíico, Tecnológico e Innovación fomenta la investigación básica, aplicada y el desarrollo tecnológico orientado al desarrollo de nuevas tecnologías, productos y procesos. • El Programa Apoyo a la Cooperación entre Empresas e Instituciones Científicas y Tecnológicas tiene como objetivo apoyar proyectos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación de empresas en cooperación con instituciones educativas realizado por Finep, Setec / MTC.

País

Argentina

Brasil

CUADRO I PRINCIPALES INICIATIVAS Y PROGRAMAS PARA INCENTIVAR LA VINCULACIÓN UNIVERSIDAD-EMPRESA

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i) Centros de innovación con el objetivo de transformar conocimiento en prototipos con viabilidad comercial; ii) los institutos tecnológicos orientados a consolidar servicios de calibración y ensayos; el objetivo es articular las principales entidades federales, estatales y privadas a nivel normativo para que integren la red; iii) extensión tecnológica; tiene como objetivo la oferta de servicios y tecnología, proporcionando asistencia especializada a través de consultores

Alianzas interinstitucionales para el desarrollo de la colaboración

• La estrategia de regionalización de Colciencias alineada a los Comités Regionales de Competitividad busca, mediante estudios prospectivos, establecer prioridades regionales con empresarios, sector público e investigadores.

• El Centro Nacional de Alta Tecnología (Cenat) es un órgano interuniversitario especializado en el desarrollo de investigaciones y posgrado en áreas de altas tecnologías.

• El Atlas para la innovación en Costa Rica, elaborado en 2007 para la Comisión Nacional de Innovación, diseñó a través de análisis prospectivos propuestas para incorporarlas al plan de CTI. La barrera

Colombia

Costa Rica

• El Programa Bicentenario de CyT plantea el fomento de la vinculación • Programa InnovaChile, ejecutado por Corfo, dirigido a las empresas pública-privada para apoyar el financiamiento de los vínculos entre la para incentivar la innovación, la transferencia y el emprendimiento. comunidad científica y los usuarios de los avances científicos del sector • La Fundación Chile actúa en los agrupamientos industriales público y privado. favoreciendo enlaces y alianzas entre diversos agentes, en conjunto con • I) Programa de Consorcios de Investigación Tecnológica Cooperativa; Chile Global, cuyo objetivo es contribuir a la incorporación de Chile II) Programa de Investigadores en la Industria; III) Programa de en la economía del conocimiento; tienen un papel destacado para Consorcios Internacionales de Investigación Tecnológica Cooperativa. generar oportunidades de negocios. • Fondos sectoriales, como el Fondo de Investigación Pesquero (FIP) y la Fundación para la Innovación Agraria (FIA).

• El Programa Coopera, orientado a apoyar la vinculación de instituciones educativas y tecnológicas con las medianas y grandes empresas. • La RED Brasil de Tecnología focaliza sus apoyos a proyectos conjuntos entre empresas proveedoras e instituciones tecnológicas, para la sustitución competitiva de importaciones en los sectores prioritarios.

Iniciativas para apoyar la colaboración pública-privada

• Desde mediados de los noventa, Colciencias realiza coinanciación para apoyar proyectos colaborativos ciencia-industria. • El Ministerio de Educación Nacional apoya los Comités Universidad­ Empresa en diferentes estados, Antioquia, Valle, Santander, Eje Cafetalero y Bogotá, y esta experiencia se busca reproducir en la Costa.

Chile

Brasil

País

CUADRO I (CONTINUACIÓN)

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México

Ecuador

Costa Rica

País

Alianzas interinstitucionales para el desarrollo de la colaboración

• El Consorcio Ecuatoriano para el Desarrollo de Internet Avanzado (CEDIA) se creó en 2005 en Guayaquil para mejorar la vinculación, conjuntamente con la Corporación RED Infodesarrollo, conformada por 35 organizaciones cuya misión es promover la generación y el intercambio de información, experiencias y conocimientos en TIC.

• El Programa Avance impulsa la creación de negocios basados en la ex- • Programa para el Desarrollo de la Industria del Software (Prosoft), parplotación de desarrollos científicos o tecnológicos a través de: i) el Pro- ticipan Economía-Conacyt y gobiernos estatales. grama Última Milla, concebido para crear negocios a partir de desarrollos tecnológicos maduros; ii) el Programa Emprendedores; iii) el Fondo de Garantías para el Desarrollo Tecnológico, en colaboración con Nacional Financiera y Banorte para otorgar créditos a empresas nacionales; iv) el Programa Idea, cuyo objetivo es incorporar científicos y tecnólogos de alto nivel en el sector productivo para incrementar la capacidad tecnológica y la competitividad de las empresas.

• El decreto de Reforma de la Ley de CTI (2009) crea las unidades de vin- • Las redes temáticas de cooperación interinstitucional y multidisciplinaculación y transferencia tecnológica y sustituye los estímulos fiscales por ria. el estímulo a la inversión en IDTI a través de la creación de tres progra• En Consorcios y Alianzas estratégicas entre empresas, IES, CPI públicos y mas: Innovapyme, Proinnova e Innovate, donde se plantea la vinculación privados. con universidades y centros de investigación, la generación de propiedad intelectual, el incremento de la productividad y la generación de empleos • El Fondo Sectorial de CyT para el Desarrollo Económico, constituido por de alta calificación y remuneración. la de Economía y Conacyt para apoyar proyectos de I+D e innovación

• En Ecuador el plan Estratégico de CTI y Saberes Ancestrales, se plantea incrementar la productividad y competitividad del país mediante la incorporación de la transferencia del conocimiento hacia procesos productivos a nivel regional y sectorial.

aún no superada es la persistencia de la falta de vínculos • Los Centros Comunitarios Inteligentes (Ceci) constituyen una red de interorganizacionales para innovar, a esto se agrega la falta de internet avanzada que dan capacitación básica para el uso de internet, financiamiento fiscal a la I+D+i. Entre las carencias observadas se videoconferencias, y apoyan a las Pymes; tienen un carácter de destaca la ausencia de gestores y facilitadores tecnológicos, la debilidad divulgación a la población de las nuevas tecnologías. empresarial y de las incubadoras para ofrecer servicios tecnológicos especializados y de apoyo para la innovación.

Iniciativas para apoyar la colaboración pública-privada

CUADRO I (CONTINUACIÓN)

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Alianzas interinstitucionales para el desarrollo de la colaboración

• El Programa de vinculación con el sector productivo (CSIC-UNDELAR) fomenta la vinculación de la universidad con la producción y la realización de proyectos conjuntos.

• El Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria (INIA) contribuye a la • Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) se ha promovido innovación y actividades conjuntas con el sector agropecuario. un programa de apoyo a jóvenes emprendedores.

• Los Programas Pacpymes y Pacc estimulan la creación de centros regio- • El Programa de Desarrollo Tecnológico (PDT) apoya la innovación y menales en diferentes partes del territorio, estimulando colaboraciones jora de la competitividad de las empresas a través de vinculaciones regiopúblicas y privadas a nivel agropecuario. nales e internacionales.

• El Proyecto Incagro está orientado al sector agropecuario para mejorar la calidad y competitividad; está integrado por investigadores y empresas.

• El Fondo para la Innovación, Ciencia y Tecnología (Ficyt) creado en • El Centro de Innovación Tecnológica (Cites) trabaja en conjunto con 2006; financia programas y proyectos de empresas y centros de investi- empresas para elevar la capacidad de innovación. gación para promover la innovación. • El Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad (Fidecom) para el desarrollo de las Pymes.

• Convocatorias Públicas para Proyectos de Misiones Tecnológicas Apo- • Los Fondos Sectoriales para proyectos de innovación empresarial; finanyadas para la transferencia de tecnología del extranjero a Panamá, Conciación pública con apoyo empresarial. vocatorias públicas de fomento a nuevos emprendimientos de base tecnológica.

Iniciativas para apoyar la colaboración pública-privada

FUENTE: elaboración propia, con base en fuentes de planes de CTI de los diferentes países mencionados; en Carlo Ferraro y Giovanni Stumpo (2010), y en CEPAL, AECID, Segib (2010).

Uruguay

Perú

Panamá

País

CUADRO I (CONTINUACIÓN)

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El cambio de agenda en las instituciones comprometidas con la implementación de estas nuevas alternativas introduce paulatinamente una nueva forma de abordar y explicar la complejidad de las relaciones en el sector de CTI. A nivel institucional surgen nuevas instancias intermedias centradas en el desarrollo de redes interinstitucionales, con flujos dinámicos de intercambio con actores no académicos y con financiamiento proveniente de varias fuentes, que acrecientan y expanden los vínculos y los aprendizajes en los procesos productivos. Estos nuevos acuerdos de colaboración exigen un trabajo de concertación entre multiactores para establecer la agenda de investigación, la traducción de códigos no compartidos entre los diferentes actores, procedentes de contextos con lógicas, incentivos y culturas diversos. Estos cambios rompen con antiguas rutinas disciplinarias y organizativas, ya que actúan en multidimensiones, afectan a los funcionarios del sector público y privado, a los investigadores y a las asociaciones sectoriales. Las estructuras de intermediación fueron concebidas como enlaces –dentro del sector de CTI y a nivel regional– diseñados para colaborar de manera flexible con los sectores productivos y articular la relación pública-privada para financiar nuevos desarrollos. Las instituciones intermedias expresan una nueva modalidad de abordar la complejidad de las relaciones en el sector de CTI que complementan y profundizan las redes de innovación y juegan un papel significativo en la creación de entornos favorables a la competitividad, especialmente a nivel regional.4 El interés por enfatizar la innovación y propiciar instrumentos para fomentar la absorción de conocimientos en empresas y sectores impulsó programas e instituciones a nivel regional, con perfiles diferenciados de acuerdo con la historia productiva y relacional de cada región (cluster electrónico, software, parques científicos o de innovación, aeroespacial).5 4 Dentro de las organizaciones que integran este sector destacan: el Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT) creado por la Ley de 2002 como órgano autónomo y permanente de consulta del Poder Ejecutivo Federal, del Consejo General de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico; la Academia Mexicana de Ciencias (AMC); la Fundación México-Estados Unidos para la Ciencia (Fumec), que nació como una entidad articuladora de la colaboración científica binacional en áreas prioritarias para ambos países y en su desempeño amplió las sinergias a múltiples proyectos vinculados con nuevas tecnologías, salud y emigración, potenciados por una estructura organizativa flexible y ávida de captar oportunidades de desarrollo; la Asociación Mexicana de Directivos de la Investigación Aplicada y Desarrollo Tecnológico (ADIAT), creada en l989 para contribuir a mejorar la administración de tecnología y la protección industrial, y que fue ampliando sus objetivos y profundizando los vínculos con diversos sectores empresariales para afianzar la expansión de una cultura de la innovación. 5 Los Consejos Estatales de Ciencia Y Tecnología agrupados en la Rednacecyt constituyen una red formalizada para promover la CTI, impulsar programas como el desarrollo de un observatorio de CTI y apoyar a nivel regional las acciones propiciadas por el FCCyT, ADIAT, Fumec, Conacyt y otras secretarías de Estado, especialmente la Secretaría de Economía. En estas acti-

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La historia de las relaciones y colaboraciones entre la academia y la industria en América Latina y en México es reciente. Se construye en las políticas públicas; aunque algunas disciplinas presentan una fragmentada historia de vinculación público-privada (ingeniería, química, biotecnología), estas experiencias constituyen más bien un logro individual que institucional. La jerarquización de los canales de comunicación formal e informal radica en la necesidad de fomentar la relación a través de múltiples vías (contratos de colaboración, consultorías, investigaciones conjuntas, capacitación técnica, conferencias, estancias de estudiantes de posgrado y de investigadores). El incremento de la vía informal y relacional constituye un medio privilegiado para reducir los obstáculos, sistematizar experiencias y diseñar una normatividad acorde con el país y las necesidades de los agentes. La familiarización con experiencias relacionales de circulación de conocimientos realizadas en universidades y centros de investigación transmitiría mayor confianza para el desarrollo de trabajo conjunto entre actores habituados al distanciamiento (autoridades públicas, investigadores, estudiantes, autoridades universitarias y empresarios). El Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación (Peciti) publicado en abril de 2010, fortalece la vinculación entre la aplicación del conocimiento científico y tecnológico con el sector productivo y comercial. Entre las medidas recomendadas destacan las destinadas a la inversión privada en I+D e innovación y la reducción de la fragmentación del sistema público de investigación, así como acciones para promover la colaboración y la transferencia de tecnología y recursos humanos altamente calificados del sistema público del I+D al sector empresarial y productivo, como fomentar acuerdos de colaboración público-privados a medio o largo plazo en sectores prioritarios (véase el cuadro 2). El Peciti contempla tres modalidades para el apoyo de la innovación: i) innovación tecnológica para negocios de alto valor agregado (Innovapyme); ii) desarrollo e innovación en tecnologías precursoras (Proinnova), y iii) innovación tecnológica para la competitividad (Innovatec). Las tres modalidades son programas financieros que tienen el propósito de dirigir recursos a las Pymes y a grandes empresas para establecer vinculaciones con centros públicos de investigación y generar empleos vinculados a la investigación. vidades, Conacyt, conjuntamente con la Secretaría de Economía, mantienen un papel activo en el estímulo de sectores productivos específicos a través de dos programas: el Fondo Pyme, que incluye actividades de promoción de la innovación y modernización tecnológica a las Pymes, y el Programa de Desarrollo de la Industria de Software (Prosoft). Actualmente el Programa Emprende, de la SE, como ProMéxico (empresas tractoras), buscan atraer inversión en sistemas de producción complejos (automotriz, aeroespacial ).

Descentralizar las actividades de CyT para contribuir al desarrollo regional, al estudio de las necesidades locales, y al desarrollo de tecnologías adecuadas para las regiones del país

Establecer políticas de Estado para fortalecer la educación, ciencia básica y aplicada, tecnología e innovación, especialmente desde la articulación del SNI, estableciendo un vínculo más estrecho entre los centros educativos y de investigación con el sector productivo

Objetivos

Impulsar la investigación en áreas estratégicas y prioritarias, y estudios prospectivos que verifiquen las necesidades nacionales de investigación Fomentar la difusión de la cultura en CyT a través de las IES, y mediante esquemas de apoyo a museos, casas de ciencia y otras organizaciones sociales Reforma a la ley de CyT vigente, revisión de la normatividad en apoyos a la investigación y fortalecimiento a la protección de la propiedad intelectual

Establecer prioridades en CTI

Fomentar una cultura de reconocimiento social de la CyT en la sociedad

Adecuar la legislación y normatividad en CyT

Apoyo a los consejos estatales en CyT, buscando integrar los municipios y reducir las asimetrías entre las entidades. Creación de programas que consoliden la infraestructura en CyT de las entidades, apoyo a proyectos para la formación de capital humano calificados, priorizando proyectos que promuevan el desarrollo y creen oportunidades a regiones rezagadas

Incremento de la inversión en el sistema de posgrado de calidad, en programas de repatriación, y de estancias industriales, sabáticas y posdoctorales

Incrementar el acervo de recursos humanos calificados

Fortalecer y consolidar los sistemas estatales de CyT Incrementar la infraestructura física y humana en CyT para promover el desarrollo de entidades federativas y regiones

Generar mecanismos de acción de redes temáticas, alianzas y proyectos colaborativos con participación de los sectores gubernamentales, académicos y empresariales

Líneas de acción

Mejorar la articulación del SIN, fortaleciendo los vínculos entre los actores

Estrategias

CUADRO 2 ORIENTACIONES CLAVE DEL PECYT 2008-2012

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Fortalecer acuerdos y convenios con instituciones extranjeras de prestigio, agencias internacionales en programas de CyT y formación de capital humano

Fortalecer la cooperación y el financiamiento internacional

Desarrollar e instrumentar un sistema de monitoreo y evaluación de las actividades de CyT

Evaluar la aplicación de recursos públicos en formación de recursos humanos, y tareas de investigación en áreas prioritarias

Incorporar a los Centros Públicos de Investigación en el esquema de convenios de administración por resultados; integrar las cuentas nacionales en CyT; evaluar los resultados de la inversión; construir un sistema de indicadores y un observatorio sobre información en CTI

Promover la creación de parques tecnológicos, obtener apoyos para crear laboratorios de CyT de Conacyt, impulsar programas compartidos de equipamiento y utilización de laboratorios, y promover instrumentos para la creación de consorcios y clusters de base tecnológica

FUENTE: elaboración propia con base en el Diario Oficial de la Federación, 2008.

Propiciar el crecimiento y el desarrollo de instituciones de investigación y de parques tecnológicos

Líneas de acción

Buscar alternativas que permitan que las instituciones públicas hagan una mayor inversión en CyT

Incrementar la inversión en términos reales

Estrategias

Apoyar con recursos públicos el fomento a la inversión en CyT, a la mayor participación empresarial en los Fondos Mixtos, y el desarrollo industrial de capacidades de innovación

Líneas de acción

Diversificación de la inversión, esquemas con participación público-privada

Estrategias

Aumentar la inversión en infraestructura en CTI a partir de la diversificación de las fuentes de financiamiento

Objetivos

Fomentar un mayor financiamiento de la CTI, a partir de la identificación de mecanismos de financiamiento adicionales

Objetivos

CUADRO 2 (CONTINUACIÓN)

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Innovapyme fomenta capacidades tecnológicas de las MyPymes mediante la formación e incorporación de recursos humanos especializados en actividades de I+D. Una vez que la empresa propone el proyecto de I+D puede obtener de manera individual 33% de apoyo económico sobre el total del gasto elegible. Si el proyecto se vincula con instituciones de educación superior o CPI, el apoyo puede alcanzar 50% del gasto de la empresa y 75% de los gastos erogados por las instituciones educativas y de investigación. Proinnova se dirige a Pymes y a empresas grandes. El proyecto se presenta en red integrando dos empresas y dos centros públicos de investigación o institutos de educación superior. La finalidad del programa es fomentar las redes y alianzas estratégicas para el desarrollo de proyectos de I&D en campos de frontera cuyos efectos se traduzcan en productos, procesos o servicios de alto valor agregado con impacto regional o sectorial y social. Innovatec busca incentivar la inversión en I+D de las empresas que estimulen el crecimiento en la inversión en el sector productivo del país, en colaboración con otras empresas y CPI o IES. Los apoyos, sin importar el tamaño de las empresas, pueden llegar a 22% sobre el total de gasto elegible; cuando el proyecto es en vinculación con instituciones de educación superior (IES) o CPI el apoyo económico puede llegar a 30% del gasto de la empresa y 75% de los gastos del IES o CPI. El sector automotriz fue uno de los más apoyados, con 58 proyectos. Estas nuevas modalidades de estímulo a la innovación resultan más efectivas que las anteriores (Pecyt, 2001-2006, programa de estímulos fiscales) debido que se apoya de manera directa a la empresa, con la asignación de fondos para erogar los gastos elegibles del proyecto, además se fomenta la vinculación con una IES o CPI. Las Alianzas Estratégicas de Redes de Innovación para la Competitividad (AERIs) son los nuevos instrumentos para la colaboración público-privada a nivel sectorial. Surgen en 2007 con el objetivo de promover la articulación entre instituciones de investigación y empresas cuya interrelación y colaboración abra nuevas oportunidades para incrementar la competitividad del sector productivo donde funcionan. El programa busca incentivar la creación de redes de innovación que contribuyan a elevar la competitividad de sectores productivos en el país, así como proyectos de I+D. Este programa está orientado a las empresas que invierten en I+D y que se vinculan frecuentemente con los centros públicos de investigación (CPI) e instituciones de educación superior (IES). El programa intenta estimular la producción de conocimientos e ideas orientados a soluciones, con la intención de construir objetivos comunes de todos los actores y favorecer el logro de grupos colaborativos.

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En el programa de AERIs participan múltiples empresas, universidades, grupos y centros de investigación en diversos sectores productivos: aeronáutica, automotriz, materiales, manufactura, biotecnología, TIC, energía. En todos los casos se intenta elevar el valor agregado a través de la generación de tecnología. Redes Temáticas es otro programa cuyo objetivo es construir plataformas de intercambio entre investigadores, empresarios y sector público sobre áreas de interés para el desarrollo del conocimiento y económico. La finalidad de Redes Temáticas es facilitar el intercambio de conocimientos y generar sinergias con nuevos agentes. Al identificar los problemas prioritarios a nivel nacional y regional, organizan desde el conocimiento y la aplicación respuestas sistemáticas para enfrentar sobre los bloqueos y la falta de datos necesarios para futuros desarrollos. LOS AGRUPAMIENTOS INDUSTRIALES, UNA VÍA TERRITORIAL Y SECTORIAL DE VINCULACIÓN

La creación de agrupamientos industriales en diferentes sectores (automotriz, electrónico, posteriormente biotecnología, TIC, aeroespacial) en diversas regiones del país se enfocó a facilitar economías externas, integrar a las Pymes ya sea en relaciones asociativas entre sí o con empresas ancla para reforzar las economías regionales a través de mejoras en el comportamiento empresarial y productivo, como en la creación de nuevas competencias laborales. Pero estas políticas e instrumentos creados a nivel público, que han concitado también apoyos privados, no toman en cuenta, en la mayoría de los casos, la valoración de la dimensión sectorial estratégica y la especificidad que su desarrollo requiere. Esta dimensión sectorial supone diagnosticar la estructura y evolución de la organización productiva, así como las modalidades adoptadas en las diferentes locaciones con el fin de evaluar los impactos generados en el entorno productivo y en el desarrollo de nuevas capacidades de absorción de conocimiento de las empresas que se incorporan a la producción. Estos aspectos son determinantes para diseñar políticas de encadenamientos productivos viables, que consideren los beneficios e incentivos para atraer a las empresas ancla, distinguiendo qué tipo de empresas transnacionales son las que presentan condiciones adecuadas (de acuerdo con su trayectoria) para el desarrollo de las economías emergentes, especialmente el desarrollo de las capacidades para asimilar y mejorar los conocimientos, favorecer la capacitación del personal en I+D, impulsar la creación de empresas mixtas nacionales y extranjeras en áreas de prioridad asociadas a tecnologías de punta.

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La evolución de los programas públicos fue incorporando nuevas metas; no sólo se aumentaron los recursos disponibles, también surgieron instrumentos para focalizar los apoyos, por ejemplo, en proyectos tractores que asociaran Pymes a grandes empresas a lo largo de la cadena de valor, a la vez que se priorizaron destinatarios y se aplicaron instrumentos de evaluación. Paulatinamente se conformó una visión más integral de los apoyos, atendiendo la eficiencia para el desarrollo competitivo de las Pymes. La determinación de sectores estratégicos explicitada en los planes de desarrollo nacional concentró los compromisos de inversión e innovación y la regulación del marco normativo. La capacitación científica y tecnológica de las empresas se indica como una preocupación por resolver en los planes de desarrollo y en los programas de la Secretaría de Economía y el Conacyt, cada vez más enfocados a promover la vinculación de las empresas con los centros de investigación. Además se incluyen programas que contemplan subsidios para la compra de bienes y equipo, así como el apoyo para la realización de estudios de viabilidad y contratación de consultores. En este proceso de formación de agrupamientos sectoriales y regionales se plasmaron redes de carácter multifuncional cuyos propósitos están definidos con mayor incertidumbre, ya que están relacionadas con varios factores, como viabilidad técnica, introducción a nuevos métodos de manufactura o comercialización. En estas redes multifuncionales los actores avanzan en un proceso de ensayo y error, donde a menudo los proyectos cambian de orientación. Por eso resulta crucial para los participantes contar con socios y vínculos de confianza para llevar a cabo tales proyectos. En estos casos las redes creadas actúan como una estructura de negociación, posibilitando a los participantes el diseño de nuevos proyectos. La construcción de redes multifuncionales crea un entorno favorable al crecimiento, ya que facilita el conocimiento mutuo, la colaboración y el intercambio de información, ofreciendo oportunidades para compartir los conocimientos entre las empresas, las instituciones de investigación y de asistencia especializada. Dicha circulación de la información preserva la formación de comportamientos oportunistas y hace más difícil la formación de coaliciones regresivas. REFLEXIONES FINALES La construcción de capacidades de investigación y circulación del conocimiento que apoyen la innovación es un proceso largo, difícil e inevitable para las instituciones y los actores involucrados. En una sociedad cada vez más compleja e interconectada, la colaboración multidisciplinaria es funda-

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mental para abordar los descubrimientos que inician nuevas áreas del conocimiento. En este sentido, sería más apropiado que las políticas públicas gestionaran canales y modalidades que contribuyan a favorecer la interacción y la intermediación (Davies, Nutley y Walter, 2008). Las vías informales pueden ser un camino adecuado para consolidar relaciones bidireccionales con rendimientos para los actores involucrados: seminarios, conferencias, consultorías, asesoramientos para fomentar la investigación en las empresas, entrenamientos tecnológicos que conecten a los investigadores con los sectores productivos. Aunque estas vías pueden tener menores rendimientos económicos para las instituciones, proporcionan una acumulación de experiencias a los investigadores (individuales y colectivas) y fortalecen la confianza entre actores cuya relación es incierta y esporádica. Por otra parte, el contacto informal con las empresas (por la movilidad de los investigadores y/o estudiantes, o de empresarios en actividades de investigación conjunta) facilitaría la identificación de las demandas de conocimientos para incrementar la producción y fomentar la investigación a nivel de las empresas. La acción de las universidades y los sectores productivos, a pesar de tener lógicas y objetivos diferentes, tienen también objetivos comunes y complementarios, y este aspecto de complementación es precisamente una de las metas que la intervención pública debe profundizar en el avance del conocimiento y su transferencia a la sociedad. Actualmente se agrega una nueva forma de interacción, como son las regiones, o sea los territorios de localización de los agrupamientos industriales y/o parques de innovación. La proximidad geográfica per se no crea la interacción, sólo en conjunción con otras dimensiones organizacionales, institucionales y cognitivas se pueden desarrollar aprendizajes específicos de acuerdo con las exigencias de cada región; éste es un factor clave en el desarrollo de la innovación. Las regiones plantean una diversidad de modalidades de intercambios y reúnen una complejidad de redes que entrelazan a las empresas, a los proveedores y a los usuarios con instituciones intermedias, con universidades donde se concentra una estructura de redes y flujos de información cuya construcción requiere un proceso y tiempo para consolidarse. La continuidad depende de múltiples factores; a veces estas dinámicas desaparecen o se sustituyen, generando un tejido relacional e institucional híbrido. Una tarea pendiente es la realización de estudios empíricos y reflexiones explicativas en torno a esta problemática de la transferencia de conocimientos; es indispensable contar con una base más sistemática de información que contribuya a mejorar y difundir indicadores adecuados para evaluar los efectos organizativos en las instituciones universitarias, reorientar el comportamiento de los policy makers y de los investigadores. Tampoco se cuenta con un fácil acceso a la información que ayude a la sistematización de experiencias sobre la validez de los enfoques

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teóricos para explicar la fragmentada interacción en la relación universidadindustria en los países de América Latina. La variedad regional y sectorial incide en las modalidades y la eficiencia de las relaciones de transferencia de conocimientos; por ello es determinante construir la información y conocer las dinámicas, especialmente para desarrollar las regiones más rezagadas. Las investigaciones y los intercambios sobre esta problemática contribuirán a despejar las interrogantes, que son las prioridades actuales referidas a: cuáles son las vías más utilizadas para favorecer las relaciones de vinculación; qué importancia tiene la institución de pertenencia del investigador y/o el grupo y cómo pesa en los resultados obtenidos la experiencia previa de vinculación de los investigadores; qué oportunidades y diferencias se destacan en las vinculaciones y transferencias realizadas por las diversas disciplinas en América Latina (agricultura, biotecnología, TIC, ciencias sociales); con qué intensidad se manifiestan estas vinculaciones con el entorno. Aunque la naturaleza compleja y heterogénea en las relaciones de vinculación dificultan establecer conclusiones genéricas en relación con los efectos. El reto para las políticas públicas es diseñar instrumentos y programas más selectivos que eleven las posibilidades de complementariedad de conocimiento entre los sectores productivos y la investigación, estimulando el desarrollo de capacidades de absorción de los conocimientos que promuevan cambios en los procesos hacia una estructura productiva con mayor especialización. BIBLIOGRAFÍA Audretsch, D.B. y M. Feldman (1996), “R&D Spillovers and the Geography of Innovation and Production”, en American Economic Review, núm. 86, Pittsburgh, American Economic Association, pp. 630-640. Bramwells, A. y D. Wolfe (2008), Universities and Regional Economic Development, s.l., The Entrepreneurial University of Waterloo. Breznitz, S. y M. Feldman (2010), “The Engaded University”, en The Journal of Technology Transfer, . Brown, R. y P. Ternouth (2006), International Competitiveness Businesses Working with UK Universities, Londres, The Council of Industry and Higher Education. Casalet, M. (2008), “El impacto de la sociedad del conocimiento en las estructuras institucionales y decisionales de los sistemas científicos: el caso de México. Módulo IV. Gobernabilidad de los centros de investigación y mundo del trabajo”, en G. Valenti, M. Casalet y D. Avaro (coords.), Instituciones, sociedad del conocimiento y mundo del trabajo, México, Flacso/ Plaza y Valdés, pp. 327-349.

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CUARTA SECCIÓN

HACIA UNA VISIÓN INTEGRAL DE LA COMPETITIVIDAD DE MÉXICO

SIMETRÍA, SINERGIA E INNOVACIÓN PARA LA COMPETITIVIDAD Y EL DESARROLLO ECONÓMICO DE MÉXICO CARLOS VINIEGRA BELTRÁN* GUSTAVO VINIEGRA GONZÁLEZ**

EL PREDICAMENTO DE LA ECONOMÍA MEXICANA La evolución económica de México muestra una prolongada atonía desde 1980, pues no ha mostrado el dinamismo de otros países como Corea del Sur que, en el mismo periodo y partiendo de condiciones económicas similares, logró superar el subdesarrollo. Esto se muestra por la comparación de las tendencias del PIB per cápita (véase la figura 1), la desigualdad del ingreso familiar medida por el coeficiente de Gini1 (véase la figura 2) y la evolución del índice del desarrollo humano (IDH)2 (véase la figura 3), que en todos los casos fue mejor para Corea del Sur que para México (Viniegra González y Viniegra Beltrán, 2010). El pobre desempeño relativo de México se ha traducido en un rezago en la creación de empleos y, a su vez, ha dado lugar, durante los últimos 20 años, a la migración a Estados Unidos de aproximadamente diez millones de mexicanos (Conapo, 2004). Además, la carencia generalizada de empleo bien remunerado ha facilitado la creación de bandas de delincuentes que, con un número aproximado de 500 mil personas (Galván y Galván, 2008), amenazan la gobernabilidad del país pues, de diciembre de 2006 a diciembre de 2010, se han producido más de 34 mil homicidios ligados a las actividades de la delincuencia (Presidencia de la República, 2011). El lento crecimiento económico de México se acompañó de bajos ingresos fiscales y, para enfrentar la atonía económica, todos los niveles del go* Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana. ** Departamento de Biotecnología de la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. 1 El coeficiente de Gini es una medida no linear de la desigualdad en una distribución. Si es nulo, todos los elementos tienen lo mismo, si es uno, un solo elemento tiene todo. 2 El IDH es un índice ponderado de tres tipos de factores: esperanza de vida, nivel educativo y PIB per cápita en dólares PPA (corregidos por el poder adquisitivo). [317]

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CARLOS VINIEGRA BELTRÁN, GUSTAVO VINIEGRA GONZÁLEZ

FIGURA 1 PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA DE COREA DEL SUR ( ) Y MÉXICO ( ) EN USD A PRECIOS CORRIENTES 30 000

USD (corrientes)

25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1970

1980

1990

2000

2010

FUENTE: World dataBank (2011). Las tasas promedio de crecimiento fueron: Corea del Sur, 10.2% y México, 7.8%. Las curvas con línea interrumpida continua corresponden a funciones exponenciales. Datos del Banco Mundial.

FIGURA 2 EVOLUCIÓN DEL COEFICIENTE DE GINI DEL INGRESO DE LA POBLACIÓN EN COREA DEL SUR ( ) Y MÉXICO ( ) 0.60 0.55

Gini

0.50 0.45 0.40 0.35 0.30 1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

FUENTE: datos del PNUD (2010) y de fuentes diversas recopilados por Carrillo-Huerta y VázquezMateos (2005) y por Cortés (2010).

bierno (federal, estatal y municipal) financiaron cerca de 40% del gasto público con la renta petrolera, sin que ese gasto haya mejorado significativamente los bienes públicos3 disponibles para el común de las personas. 3 Bienes públicos, en economía, se refiere a los bienes con baja rivalidad en el consumo y baja exclusión, como son salud, impartición de la justicia, educación, comunicaciones e infraestructura pública.

SIMETRÍA, SINERGIA E INNOVACIÓN PARA LA COMPETITIVIDAD

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FIGURA 3 EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) DE COREA DEL SUR ( ) Y MÉXICO ( ) 0.60 0.85 0.80 IDH

0.75 0.70 0.65 0.60 0.55 0.50 1980

1990

2000

2010

FUENTE: datos del PNUD (2010), .

Aparejado a lo anterior, las reservas petroleras probadas disminuyeron de 49 mil millones de barriles en 1984 a menos de 14 mil millones en 2010 (Pemex, Anuario estadístico, 2010), reduciéndose a la mitad cada 8.7 años. De continuar esa tendencia, en 20 años las reservas serán menores a tres mil millones de barriles, lo que significará el fin del ingreso fiscal petrolero. El consumo anual del petróleo, incluidas las exportaciones, es cercano a 1 233 millones de barriles por año (Pemex, Anuario estadístico, 2010), y podría aumentar si el país entrase en una etapa de crecimiento acelerado, lo cual es un reto muy serio para el gobierno y para la sociedad porque implicaría una transición energética forzada, dado que los hidrocarburos representan 90% de la energía primaria que abastece a nuestra economía. En 2010 el consumo interno fue de 2.89 millones de barriles equivalentes diarios de petróleo (1 054 millones de barriles por año), del que están descontadas las exportaciones de hidrocarburos. Esto corresponde a un nivel de consumo equivalente de petróleo de E = 1.19 ToE4 per cápita. Para relacionar este consumo y estimar la necesidad futura se puede usar la ecuación (1) derivada por Viniegra (2011) en la cual IDH se correlaciona con E mediante la función empírica siguiente: IDH = 0.1156ln(E) + 0.7327

(1)

Una tonelada de petróleo (ToE) equivale a 46 Gigajoules, 10.99 Gigacal, 12.78 MWh o 7.4 barriles de petróleo. 4

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Esta función tuvo una correlación R² = 0.692 para 124 países. Viniegra (2011) también encontró que el consumo, E, está correlacionado con el índice de innovación, IN5 por medio de la función potencial expresada en (2). E = 2.1394IN0.2108

(2)

El índice de correlación de la ecuación (2) fue R2 = 0.5, por el efecto de los países petroleros que consumen mucha más energía de la correspondiente a su desarrollo tecnológico. Pero México está dentro de la faja de alta correlación estadística. De forma que, usando la ecuación (1), podemos estimar que para alcanzar el valor de IDH = 0.9 necesitaremos elevar el consumo per cápita a E = 4.25 ToE. Con la ecuación (2) se puede calcular el coeficiente de innovación IN = 26 patentes/millón. Dicho de otra forma, tendríamos que incrementar notablemente la eficiencia de transferencia del conocimiento científico a la producción industrial, pues en 2010 el valor de fue de IN ≈ 0.5 patentes/millón. En consecuencia, para mejorar la calidad de vida de la población (IDH) se requiere elevar considerablemente el nivel tecnológico del país. Este tema será tratado con mayor detalle más adelante. Un factor causal de la atonía económica de México es la brecha entre la ciencia y la tecnología, la cual se ha ensanchado durante los últimos 30 años (véase la figura 4). Por ejemplo, en 1980, por cada patente de autores mexicanos registrada en México (en el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, IMPI), se publicaron 28 artículos científicos, y en el año 2007 la proporción fue de 80 (véase la figura 4). Esta brecha es aún mayor si se calcula con los registros de la US Patent Office y que muestra que muy poco conocimiento científico generado en el país es transmitido al sector productivo. La referida brecha se ha asociado al atraso tecnológico de las industrias manufactureras micro, pequeñas y medianas (Mipymes) y explica por qué las empresas mexicanas no compiten exitosamente en el mercado interno contra los productos manufacturados de origen asiático. También explica por qué nuestros productos han sido desplazados parcialmente por aquéllos del mercado de Estados Unidos (, 2003; BBVA Bancomer, 2006). Resulta interesante notar que si México cerrase esa brecha con una proporción de cuatro artículos publicados por patente (el nivel de Corea del Sur), el coeficiente de innovación aumentaría considerablemente (IN ≈ 22) con el actual nivel de producción científica (≈10 000 publicaciones por año). Este nivel de innovación coincide con el necesario para hacer frente a la tranEl IN fue calculado por el número de patentes concedidas a solicitantes por un año (ACN/MX), en , dividido entre el número de millones de habitantes de cada país. 5

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FIGURA 4 TENDENCIAS DE LA PRODUCTIVIDAD (ITEM POR MILLÓN DE HABITANTES) DE LAS PUBLICACIONES CIENTÍFICAS CON AUTORES MEXICANOS ( ) Y DE LAS PATENTES SOLICITADAS EN MÉXICO POR MEXICANOS ( )

Items por millón de habitantes

100

10

1

0 1980

1990

2000

2010

La proporción publicaciones/patentes, fue en 1980:27.5; en 2007:79.8. FUENTE: datos del ISI-Web of Science y del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, .

sición energética calculada con la ecuación (2), discutida previamente. Por lo tanto, la superación de la brecha tecnológica está ligada con la superación de la transición energética y con la superación del rezago tecnológico de nuestras empresas. Lo anterior significa que no podemos ver al futuro con las recetas del pasado y se hace necesario imaginarlo con un nuevo modelo económico que supere las limitaciones ya citadas. Cabe decir que el único recurso abundante es la juventud, porque la proporción de personas con menos de 25 años será dominante durante los próximos 20 años, aunque este recurso es finito, debido a que desde 1984 está en marcha la transición demográfica ocasionada por un descenso progresivo de la natalidad. Esta transición se ilustra en la figura 5, en la cual se indica que las fajas etarias entre cinco y 19 años son mayoritarias, siendo que hace 30 años la faja etaria mayoritaria estaba entre cero y nueve años. Estos datos sugieren que en 20 años más la población comenzará a envejecer. Por lo tanto, la relativa abundancia de personas jóvenes sólo podrá rendir frutos si esa juventud logra desarrollarse dentro de un modelo activo de asimilación e innovación tecnológica (aprender haciendo la tecnología) en el que progresivamente se logre aumentar la productividad y con ello el valor agregado de la producción (Amsden, 1989).

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FIGURA 5 DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR EDADES (FAJAS ETARIAS) DE LA POBLACIÓN MEXICANA, SEGÚN EL CENSO DE POBLACIÓN Y VIVIENDA

Grupos de edad

Pirámide de población 2010 85 y más 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4

Hombres Mujeres

6

4

2

0

2

4

6

FUENTE: INEGI (s.f.), disponible en .

La creación de suficientes puestos de empleo bien remunerados para la juventud produciría un círculo virtuoso de crecimiento económico con aumento de las condiciones de bienestar, acompañado del desarrollo de los mercados internos y de exportación. En sentido contrario, si esa juventud no encuentra empleos bien remunerados que premien a una mejor capacitación y educación, se fomentará el actual círculo vicioso de la dependencia tecnológica (aprender usando la tecnología) y del subempleo generalizado, como sucede ahora, pues casi 30% de la población económicamente activa (PEA) tiene empleo informal y 2.5% está desempleado (Rodarte García, 2003), aunque según Hernández Licona (2000) el empleo informal podría ser cercano a 50% de la PEA. Cabe indicar que según Rodarte García (2003) cerca de 15% de PIB es generado por unidades económicas del sector informal. Como consecuencia de la falta de empleo, gran parte de nuestros jóvenes que no encuentran ocupación, formal o informal, migran a Estados Unidos e incluso son susceptibles de ser reclutados por las crecientes bandas de narcotraficantes. Todo esto indica que el predicamento para el desarrollo futuro de México radica en el agotamiento de un modelo económico con gran rezago tecnológico, que deberá analizarse para considerar la forma de superarlo.

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SIMETRÍA, SINERGIA E INNOVACIÓN ENTRE LAS MIPYMES Y LAS GES Y SU RELACIÓN CON EL MODELO ECONÓMICO En este apartado se sostiene la tesis de que el principal obstáculo que se necesita vencer es la gran asimetría de los mercados mexicanos, manifestada por la discordancia de los precios internos de bienes y servicios estratégicos,6 en relación con los precios más comunes del mercado internacional. Esta asimetría se puede explicar por el ejercicio de un poder inusitado de los oligopsonios (pocos compradores) u oligopolios (pocos vendedores), que manipulan los precios por fuera de las condiciones que produciría el libre juego entre la oferta y la demanda en mercados competitivos. Tal asimetría da lugar a dos estratos de empresas. El estrato de pocas grandes empresas (GES) que dominan los mercados en los que operan al adquirir tecnología prefabricada (tecnología llave en mano) a precios altos, pero lo hacen porque tienen la capacidad para transferir los costos altos de esas tecnologías hacia el mercado interno. Además, existe el amplio estrato de las Mipymes (micro, pequeñas y medianas empresas), obligadas a operar bajo las condiciones de precios impuestos por las GES. Este modelo genera poco empleo y corresponde al citado modelo de asimilación pasiva de la tecnología. En este esquema, las Mipymes no tienen la posibilidad de financiar la asimilación o invención de tecnología para competir con calidad y costo en los mercados mundiales y se ven imposibilitadas para crear alternativas de productos y servicios competitivos tanto en el mercado interno, hoy abierto a Mipymes de otras naciones, como en el mercado internacional. Esto, a la vez, impide crear suficientes empleos bien remunerados y refuerza el círculo vicioso de falta de crecimiento económico, que impide la mejora del desarrollo humano y fomenta la persistencia del estancamiento económico. Puede incluso señalarse que cuando una economía evoluciona en las condiciones comentadas, ocurre un fenómeno de disfunción en donde el éxito de las GES depende de la subordinación del resto de la economía a su operación, lo que es análogo a las relaciones parásitas que ocurren en los sistemas biológicos, cuando los depredadores en la cima de la cadena alimenticia acaban con la capacidad regeneradora del sistema. Aquí se afirma que es posible emular a otros países que han creado círculos virtuosos de modernización y crecimiento económico acelerado, al reducir la asimetría de los mercados internos pero con un mayor énfasis en el aprendizaje tecnológico. 6 Consideramos como bienes y servicios estratégicos a aquellos que son indispensables para el buen funcionamiento de la economía, incluyendo la energía, las telecomunicaciones, el transporte, el crédito y los servicios bancarios de pago.

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En la tabla I se muestra el grado de participación porcentual de las Mipymes7 de Corea del Sur y de México en diferentes rubros, tales como su número, el empleo, las ventas totales, el valor agregado y las exportaciones. A pesar de que en ambos países la proporción en número fue casi igual a 99%, en Corea del Sur las Mipymes participaron más en el empleo (76%), valor agregado (42%), ventas totales (49%) y exportaciones (36%) que las Mipymes de México: 48, 30, 40 y 7%, respectivamente. Estos datos muestran que en Corea del Sur las Mipymes y las GES tienen una participación casi simétrica del mercado y del valor agregado (50:50), y que en México la participación es marcadamente asimétrica. Por otra parte, la participación de las patentes registradas en Estados Unidos de las diez mayores GES de Corea del Sur es de 73% y de las Mipymes en el empleo es de 76%, lo cual indica que hay una sinergia, pues las GES de Corea del Sur contribuyen destacadamente a la innovación tecnológica y las Mipymes a la generación de empleo. En México las cifras correspondientes son de 7% en la innovación por las diez mayores GES y de 48% en el empleo por las Mipymes, lo que indica una falta de sinergia. La sinergia de Corea del Sur se expresa en una mayor contribución de las Mipymes en el valor agregado (52%) y en las exportaciones (36%), y contrasta con la débil participación de las Mipymes mexicanas: 30 y 7%, respectivamente. Esto confirma que las Mipymes en México no han desempeñado el papel social de generación de empleo como en Corea del Sur, y que las GES mexicanas no han desempeñado su rol como desarrolladoras de productos de alto valor agregado, vinculados a la innovación tecnológica. TABLA 1 PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS GES EN LAS ECONOMÍAS DE COREA DEL SUR* Y MÉXICO**

Característica Número Empleo Valor agregado Ventas Exportaciones % de patentes en Estados Unidos de 10 GES***

Corea del Sur Porcentaje Pymes 99.4 75.7 51.6 48.6 35.6 72.9

México Porcentaje Pymes 99.1 47.8 30.2 40.0 6.9 6.8

*Datos de Bakiewicz (2008), **Según el INEGI (2009) ***Datos obtenidos de la US Patent Office (www.uspto.gov) para las diez mayores GES de cada país. 7

Se tomó con nivel de corte hasta 250 empleados para las Mipymes, y más de 250 para las GES.

SIMETRÍA, SINERGIA E INNOVACIÓN PARA LA COMPETITIVIDAD

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La conclusión que surge del análisis de estas cifras es central para sustentar la tesis de que la integración entre innovación, sinergia y simetría es la característica virtuosa del modelo económico y social de Corea del Sur, que llamamos aprender haciendo la tecnología. Esta tesis es radicalmente distinta del modelo convencional propuesto por Kusnetz (1955) cuando analizó las economías de América Latina y propuso que la desigualdad de la distribución del ingreso, mediante el apoyo prioritario a las GES, era necesaria durante el despegue económico, porque supuso que éstas serían las únicas con recursos suficientes para asimilar y desarrollar tecnología de vanguardia. Pero Bakiewicz (2008) ha sostenido que fue precisamente el apoyo sinérgico y simétrico, tanto a GES como a Mipymes, una de las claves del rápido desarrollo económico y social de Corea del Sur. El caso mexicano muestra que, a pesar de que las GES han concentrado la mayor parte del mercado, del valor agregado y de las exportaciones, han mostrado renuencia a invertir en el desarrollo tecnológico. Aquí se afirma que una de las características del modelo mexicano, de aprender usando la tecnología, proviene precisamente de los factores de planeación económica que crean condiciones de asimetría estructural donde, repitiendo el argumento inicial de este capítulo, las GES pueden transferir los altos costos de tecnología importada por un manejo oligopólico del mercado, y en esas circunstancias les resulta superfluo invertir en ciencia y tecnología, la cual se convierte en un costo innecesario dentro de sus planes de negocios. La estrategia del comercio internacional también es fundamental para distinguir los dos modelos. En el caso coreano, ha sido necesario aprender haciendo la tecnología, porque la estrategia desde 1980, cuando predominaban las exportaciones de las industrias textil y de manufactura ligera, ha sido transformada hacia la competencia global con productos de creciente valor agregado, como químicos, electrónicos, automotrices y siderúrgicos (Mah, 2010). En este caso, la asimilación acelerada y reconversión de la tecnología es un factor estratégico. En el caso mexicano, el modelo de aprender usando la tecnología es una consecuencia de una expansión del comercio internacional sustentado por el ensamble de productos prefabricados en los ramos automotriz, electrónico, de vestuario y farmacéutico, o en la exportación de materias primas como el petróleo crudo o los agropecuarios. Aquí la ventaja competitiva transitoria ha sido la disponibilidad de mano de obra, de energía y de recursos naturales baratos. Esto explica el bajo perfil tecnológico de las GES públicas como Pemex o la CFE, o de las privadas como el Grupo Carso, que se orientan hacia un gasto tecnológico interno reducido, aunque el costo de las tecnologías importadas sea alto. Estas relaciones explican la alta eficiencia en transmisión del conocimiento a la industria de Corea del Sur, con cuatro publicaciones científicas por patente, y la baja eficiencia mexicana, con 80 publicaciones científicas por patente.

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Una consecuencia social del modelo de aprender haciendo de Corea del Sur es la necesidad de contar con un sector dinámico y avanzado de Mipymes, pues de esa forma la sinergia de manufacturas y servicios con las GES permite sostener un crecimiento competitivo de alta tecnología en el mercado global y la distribución amplia del ingreso en la población, con un incremento sostenido y acelerado del IDH. Para el caso del modelo de aprender usando de México, como no resulta necesaria la sinergia ni existe simetría y no se produce mucha innovación, no hay una forma fácil de distribuir el ingreso mediante la creación del empleo bien remunerado en las Mipymes y el valor del IDH crece lentamente, como se indica en la figura 3. COMPARACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS TECNOLÓGICAS DE COREA DEL SUR Y MÉXICO El Instituto Mexicano de la Competitividad (Imco) define la competitividad como “la capacidad para atraer y retener inversiones y talento” . Pero, Nunnenkamp (2003) ha indicado que, si bien el porcentaje de participación mundial de la inversión extranjera directa (IED) en Asia (excluyendo Japón y el Medio Oriente) y en América Latina, entre 1980 y 2002, ha sido muy cercana a 8% en cada caso, la participación en el comercio mundial ha sido de 15% para Asia y de 8% para América Latina. Esto indica que además de la IED (similar entre Asia y América Latina) existe un factor local que es decisivo para hacer competitiva a una región (mayor en Asia que en América Latina). Aquí se documentará que, para Corea del Sur y México, el factor diferencial ha sido la inversión para el desarrollo de ciencia y tecnología en cada país. La figura 6 muestra los promedios quinquenales de las patentes otorgadas en Estados Unidos a las diez empresas más grandes de Corea del Sur y México entre los quinquenios centrados de 1982 a 2007. Los conglomerados coreanos, en el quinquenio centrado en 1982, tuvieron un promedio quinquenal de tan sólo 0.4 patentes por año, en comparación con 0.6 de los conglomerados mexicanos (principalmente el Instituto Mexicano del Petróleo). En el quinquenio centrado en 2007, los grandes conglomerados de cada país obtuvieron un promedio anual de 5.280 y 2.4, respectivamente (datos de la US Patent Office). Para el quinquenio centrado en 2007, la participación de estos conglomerados en el número de patentes otorgadas en Estados Unidos a inventores de cada país fue de 73 y 13%, respectivamente (véase la tabla 1). Estas cifras son elocuentes testigos de la gran diferencia estratégica de las GES de Corea del Sur y de México, ya que las dos economías tienen un PIB muy cercano al billón de dólares (diez12 USD) y en cada país las diez

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FIGURA 6 PROMEDIOS QUINQUENALES DE LOS REGISTROS DE PATENTES EN ESTADOS UNIDOS POR LAS DIEZ EMPRESAS MÁS GRANDES DE, COREA DEL SUR ( ) Y MÉXICO ( )

Promedio quinquenal

10 000 1 000 100 10 1

0.1 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 FUENTE: datos de la U.S. Patent Office (www.uspto.gov) procesados por los autores. Nótese que la escala de las ordenadas es logarítmica. En el quinquenio centrado en 1987 no se otorgaron patentes a las diez GES mayores de México y en el quinquenio centrado en 1982, se les otorgó un promedio anual de 0.6 patentes.

empresas más grandes controlan cerca de 20% del PIB local. Si ligamos los datos del párrafo anterior con los del presente, podemos inferir que las GES de los países de reciente industrialización en Asia (Corea del Sur, Taiwán, China, Singapur, Indonesia) han sustentado su competitividad en el desarrollo tecnológico para competir en el mercado global (Amsden, 1989). En cambio, en México las GES se orientaron a la exportación de materias primas o de servicios con poco valor agregado o al aprovechamiento asimétrico de los mercados locales. Por lo tanto, las GES de México no han dedicado esfuerzos visibles para tener una tecnología competitiva, ya que su objetivo no ha sido la conquista de los mercados mundiales, sino la explotación primordial del mercado interno con asimilación pasiva de la tecnología. Esto explica las discrepancias entre los países asiáticos y los de América Latina, descritas por Nunnemkamp (2003). Es muy común escuchar en México que el rezago tecnológico se debe a la falta de estímulos económicos para que los profesores o investigadores elaboren patentes en vez de publicar artículos, pero poco se ha comentado del mecanismo bajo el cual se producen patentes que llegan al mercado, pues es un serio error imaginar que la mayor parte de la inventiva industrial tiene que desarrollarse en las universidades e institutos, donde los investigadores no tienen experiencia ni contactos con la industria o el comercio. Son los diri-

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gentes de las GES y las Mipymes quienes deben saber y entender cuáles son las innovaciones tecnológicas que favorecen a sus negocios y, por ello, deben ser ellos los responsables del fomento a la innovación y a las patentes. Éste ha sido el camino seguido en Corea del Sur y en prácticamente todos los países que tienen actividad innovadora de la tecnología. Es importante destacar que el costo promedio internacional de una innovación tecnológica es superior a un millón de pesos. Por ejemplo, en Corea del Sur, 70% de aproximadamente 28 mil millones de dólares (19.6 mil millones) invertidos en ciencia y tecnología es pagado por empresas grandes y medianas, lo que resulta en más de 7.200 patentes por año registradas en Estados Unidos, de forma que el costo promedio de cada patente coreana se puede estimar en 2.8 millones de dólares. En México, las empresas mexicanas registraron en Estados Unidos, durante el último quinquenio, un promedio anual menor a 27 patentes, de lo que se puede suponer que la inversión dedicada a la innovación por el sector empresarial mexicano es menor de 100 millones de dólares anuales, que representa menos de 0.01% del PIB, versus 1.4% del PIB invertido por las GES en Corea del Sur. La distribución de la facturación de las empresas en México es muy desigual, como se muestra en la figura 7. Si se dedicase 1% de las ventas a generar innovaciones, teniendo como referencia un costo mínimo conservador de FIGURA 7 DISTRIBUCIÓN DE TIPO PARETO DEL NÚMERO DE EMPRESAS REGISTRADAS EN 2008 Facturación de 2008 1 000 000

Millones de pesos

100 000 10 000 1 000 100 10 1 0 1

100

10 000

1 000 000

Número acumulado de las empresas FUENTE: INEGI y Expansión (2008) y el nivel de facturación anual promedio. Las escalas son logarítmicas y los grupos se formaron en octavas para las mayores GES listadas por Expansión y un solo grupo para las Mipymes listadas por el INEGI. La curva es una función potencial: Y = 1x106(X-0.946); R2 = 0.9932.

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un millón de pesos por innovación, y usando las proyecciones presentadas en la citada figura 7, es posible estimar que solamente 20 mil empresas mexicanas tendrían la posibilidad de financiar esas innovaciones. Por otro lado, si el monto de la inversión anual en investigación fuese diez veces mayor, los datos de la figura 7 indican que habría menos de 500 empresas con el capital suficiente para desarrollar ese nivel de innovación. Lo lamentable de esta situación es que actualmente las 500 empresas más grandes son las mismas GES que ahora casi no invierten en este rubro. Por lo tanto, es necesario analizar otras modalidades de innovación que no están consideradas en la obtención de patentes en los mercados internacionales y que tengan un costo menor de un millón de pesos por empresa. LA ASIMILACIÓN ACTIVA DE LA TECNOLOGÍA COMO PASO INICIAL PARA LA INNOVACIÓN Según los datos presentados y discutidos por el Foro Consultivo Científico y Tecnológico (2009), en el mundo, cada año se solicitan, en los registros de Estados Unidos, Japón y la Unión Europea, aproximadamente 1.37 millones de patentes. Sin embargo, en México, en 2010, solamente se solicitaron diez mil patentes. De acuerdo con las convenciones internacionales, las solicitudes de patentes de un país deben presentarse dentro del primer año de trámite inicial en cualquier otro país en el que se desee aprovechar la invención, de otra forma serán del dominio público en los países donde no se realizó un registro oportuno. Esto permite estimar que, cada año, más de 99% de las solicitudes de patentes de todo el mundo realizadas el año anterior pueden ser tomadas como del dominio público en México. Esta información es casi desconocida en el medio empresarial mexicano y por ello la capacidad de asimilación tecnológica de bajo costo está muy restringida a las pocas empresas con capacidad para investigar las bases de datos públicas de patentes a través de internet. Pero las Mipymes todavía tienen bajo acceso a internet, puesto que menos de 40% de ellas estaba conectado a este servicio hace pocos años (Pyramid Research, 2005). Además de lo anterior, la cultura informática es pobre porque menos de 2% de los técnicos usuarios de internet saben realizar consultas de bases de datos con lógica booleana8 (encuesta inédita de Incubaempresas, A.C.). Eso explica el gran rezago tecnológico de las Mipymes que, al no estar en posibilidad de asimilar grandes volúmenes de información a bajo costo, dependen de servicios foráneos Se puede consultar el portal de Incubaempresas, A.C., , para profundizar en este tema. 8

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de consultoría y de venta de tecnología. Para ilustrar el potencial de esta forma de asimilación de la tecnología, podemos considerar que, según las proyecciones de la figura 7, en México hay 200 mil empresas que facturan más de diez millones de pesos. Si estas empresas dedicasen 1% de su facturación anual a la asimilación de la tecnología disponible en internet, podrían pagar servicios tecnológicos con un monto superior a 100 mil pesos por empresa, que corresponde a un mercado potencial mayor de 20 mil millones de pesos de servicios de asistencia técnica. Este mercado potencial puede servir de plataforma para el despegue tecnológico de México y es del mismo orden de magnitud que el gasto nacional actual en ciencia y tecnología. Los datos disponibles sobre la trayectoria de los países asiáticos que se industrializaron en el siglo XX (Japón, Corea del Sur, Taiwán y China) concuerdan con esta propuesta, pues las bases de datos de patentes indican que hay un periodo de aproximadamente 15 a 20 años de asimilación activa de la tecnología externa, antes de iniciar el despegue de la innovación con tecnología propia. Por ejemplo, Corea del Sur, Japón o Taiwán carecían de grandes empresas petroquímicas antes de 1970, y 15 años después iniciaron la actividad de solicitud creciente de patentes en ese ramo (Kim y Ma, 1996). En el ejemplo citado se indica que en el periodo inicial establecieron contratos de transferencia activa de la tecnología con paquetes tecnológicos en los que compraron la ingeniería básica (diagramas de flujo, balances de materia y energía y especificaciones del equipo), pero desarrollaron localmente la ingeniería en detalle (obra civil, instalaciones, equipamiento y arranque de las operaciones) en un esquema que se denomina tecnología de caja abierta. Durante ese periodo los ingenieros locales aprendieron la tecnología faltante que les permitió más tarde iniciar el proceso innovador, ya que a mediados de los años ochenta las empresas petroquímicas asiáticas comenzaron a disputar a las europeas y estadounidenses el mercado de nuevos proyectos de ese ramo (Kim y Ma, 1996). En el sentido opuesto, en América Latina lo más común es la contratación de ingeniería básica y en detalle, junto con la instalación y el arranque de las operaciones. Eso se llama tecnología llave en mano o tecnología de caja cerrada. En el corto plazo, el costo de esta opción parece mejor que la compra de la tecnología de caja abierta, y representa un riesgo menor en la inversión. Pero después de diez o 20 años de comprar la tecnología de caja cerrada, las empresas de nuestra región son dependientes de la tecnología foránea y no son capaces de ahorrar los costos de la misma ni de abrir nuevas fronteras de negocio. Para lograr subsistir, las GES mexicanas consiguen, por medio de arreglos oligopólicos, la capacidad de elevar los precios internos de los productos y servicios, lo que da origen a la economía asimétrica en relación con

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los precios internacionales de los productos. Por eso reiteramos que cuando las condiciones favorecen al modelo de asimilación pasiva de la tecnología (aprender usando), no hace falta que los modelos de negocio estén fundados en la investigación e innovación tecnológica local. Un país, cuando asimila y crea tecnología, puede aumentar el valor agregado de su producción y por esa razón puede aumentar el empleo bien remunerado. Esto es lo que ha pasado en los países asiáticos que han aumentado progresivamente el valor de sus jornales, puesto que lograron que la mano de obra representase un porcentaje menor de los costos, debido al incremento de la productividad vinculada a la mayor asimilación tecnológica. Por otra parte, un país que no asimila sino que compra tecnología de caja cerrada, no aumenta el valor agregado de su producción ni su productividad. Por eso en México se mantienen deprimidos los salarios, en oposición a los elevados costos de la tecnología. Una vez mostrada que la diferencia más notoria entre Corea del Sur y México es la innovación tecnológica, y como sabemos que aquel país ha superado la miseria y tiene un IDH más elevado, podemos afirmar que es urgente promover la asimilación de la tecnología del dominio público para más de 200 mil empresas medianas que facturan, cada una, más de diez millones de pesos y que, insistimos, podría ser la plataforma de despegue para un desarrollo económico y social acelerado. OPORTUNIDADES DE COOPERACIÓN ENTRE LAS EMPRESAS GRANDES Y LAS PEQUEÑAS

Dado que las Mipymes no tienen recursos propios y suficientes para capacitación, asimilación y desarrollo tecnológico avanzado, se vuelve necesario consolidar y ampliar las redes entre las Mipymes y las GES en donde las primeras aporten la mano de obra con bajos costos de operación y las segundas aporten la tecnología y la promoción comercial más eficiente. Por ejemplo, en la industria automotriz se pueden establecer cadenas cada vez más complejas de fabricación de componentes, de manera semejante al funcionamiento de sus análogos asiáticos. Algunas industrias nacionales ya funcionan así, pero la velocidad de asimilación de las nuevas tecnologías disponibles, discutidas en la sección anterior, aún puede incrementarse en forma notable, sobre todo en el diseño y construcción de maquinaria y equipo industrial adaptado a las necesidades locales. En este sentido, conviene indicar que el mercado de las llamadas maquiladoras o ensambladoras es cercano a 80 mil millones de dólares y el grado de incorporación de estas industrias

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a la industria local fue estimado para 2004 como de 10%, excluyendo el uso de la mano de obra, que sólo contribuye con otro 10% del valor de las ventas de este segmento de la actividad industrial (Ollivier Ferro, 2007). Las importaciones de insumos y equipos para esta industria han sido un factor importante de nuestra economía, porque a pesar de que el volumen del comercio exterior ha crecido más de diez veces durante los últimos 30 años (aregional S.A. de C.V., 2003), la balanza comercial ha sido frecuentemente negativa. En consecuencia, la ampliación de la proveeduría nacional para la industria ensambladora podría ser una vía para crear más de un millón de empleos en las Mipymes, porque el empleo actual de las maquiladoras, con muy bajo nivel de integración local, es superior al millón de personas (Ollivier Ferro, 2007). Según este autor, el principal obstáculo para la integración de las maquiladoras ha sido la dependencia de la tecnología externa, porque las maquiladoras ya tienen sus proveedores externos. De ahí que la asimilación de la tecnología competitiva sea un factor decisivo para integrar la industria maquiladora a la proveeduría nacional. Por otra parte, es importante indicar que las necesidades de bienes y servicios de 112 millones de mexicanos son muy grandes y presentan una oportunidad para recrear las cadenas productivas con tecnología asimilada de bajo costo, mediante una campaña educativa y de capacitación del personal, tanto de las Mipymes como de las GES. Estas últimas requieren considerar que si bajan los costos y los precios por una mayor integración al mercado interno, podrán recuperar las inversiones por el aumento en el volumen global de las ventas. Por ejemplo, el citado estudio de Pyramid Research (2005) señala que el valor de mercado del uso de internet por las Mipymes, en México o en Brasil, es casi la mitad del valor de la facturación de los teléfonos fijos. Si internet fuese un servicio común a todas las Mipymes, que son más de cuatro millones, el valor de sus operaciones aumentaría la facturación actual de las empresas de telecomunicaciones. Se trata por lo tanto de crear círculos virtuosos y de romper la operación de los círculos viciosos asimétricos que tienen en estado de atonía generalizada a la economía nacional. LAS GES, LOS CAMBIOS TECNOLÓGICOS Y LAS MEJORAS A LA SIMETRÍA DEL MERCADO

Ahora es necesario abrir una discusión prospectiva para exponer algunas de los elementos que afectan la situación de las actuales GES mexicanas, así como analizar algunas oportunidades que tienen el potencial de crear las GES del futuro.

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En el momento actual se observa una batalla publicitaria entre los dueños de las principales empresas de televisión y telecomunicaciones de México (Reforma, 2011). Más allá de los rumores, las anécdotas y los problemas personales entre esos actores, esta situación se relaciona con las nuevas tecnologías que afectan desde el exterior a los intereses de las GES mexicanas. Las TIC han producido una amplia y profunda desintermediación de todo tipo de relaciones económicas, políticas y sociales. Algunos ejemplos de esta desintermediación se ven en la crisis mundial de los periódicos, que han menguado la circulación de la noticia impresa con respecto al crecimiento explosivo de los noticiarios por internet; en la desaparición de numerosas empresas productoras de música, gracias al éxito comercial de las ventas de música digital, y en la disminución de la facturación telefónica de larga distancia, por el aumento de la telefonía-ip, es decir por internet. Lo anterior afecta el futuro de las más sólidas GES mexicanas, cuyo modelo de negocio se basa en la intermediación económica. Tal es el caso de los mercados de finanzas, telecomunicaciones, publicidad y entretenimiento. En poco tiempo estas GES podrían ser relevadas de muchas de sus funciones económicas tradicionales como consecuencia de la mayor penetración de las TIC desarrolladas en otras naciones y vendidas al menudeo en nuestro mercado a través de internet. Esta tendencia ya entró en una fase de aceleración por la rápida adopción del modelo de “cómputo en la nube” (cloud computing). Dicha tecnología generará una oferta mundial de servicios de infraestructura de cómputo, plataformas, software y contenido bajo demanda, a muy bajo precio. Al mismo tiempo, permitirá la construcción de una nueva generación de GES mundiales que abatirán los precios de estos nuevos servicios, gracias a escalas económicas muy grandes. También debe notarse que la nueva tecnología ya facilita la desintermediación dentro de las propias empresas, lo que genera un fenómeno de desaparición de funciones de gerencia media (Gratton, 2011). Así, los puestos de empleo bien remunerados de gerentes y directores convencionales dejan de ser necesarios conforme las áreas técnicas y de producción se articulan mejor con los grupos de toma de decisión por medio de la nueva tecnología. Por ejemplo, los directores del nivel superior se ponen en contacto a través de teléfonos móviles con los funcionarios de nivel operativo, sin tener que pasar por la coordinación y el filtro de los gerentes de nivel intermedio. Esto permite una mejor atención a los clientes, quienes tienen respuestas más directas y prontas de los altos directivos en la solución de problemas operativos. Es decir, los funcionarios principales se dedican a resolver los pocos problemas extraordinarios, porque los problemas ordinarios son resueltos de forma más ágil y prácticamente automática por los servicios contratados a terceros (servicios tercerizados o de outsourcing).

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Lo antes dicho refuerza el argumento de la urgente necesidad de abrir paso a una amplia transformación tecnológica del país aun en el ámbito de las GES mexicanas, y en este nuevo entorno existen dos posibles formas de respuesta: a) El atrincheramiento de las GES convencionales en una posición obsoleta y asimétrica. Esto implica cerrar más los mercados a los nuevos productos, mediante el endurecimiento de las barreras legales que protegen a las GES nacionales de la competencia contra GES externas o contra Mipymes locales innovadoras. Por ejemplo, la creación de feudos informáticos entre los bancos que impiden la generalización barata de los servicios de pago electrónico. b) La creación de oportunidades de mercado para Mipymes innovadoras que crean o asimilan la tecnología y se vuelven la plataforma para el despegue de nuevas GES (start-ups9), las cuales competirían en el mercado mundial de la tecnología. Por ejemplo, mediante la apertura y homologación de los sistemas electrónicos de pago, usando software construido o adaptado por Mipymes nacionales, pero que sea compatible con las plataformas de uso abierto que ya están en desarrollo. Esto último ya ocurre a escala modesta. Sin embargo, encuentra renuencia y obstáculos ante la resistencia de las GES convencionales de perder los feudos basados en arreglos extraeconómicos de baja competitividad. Una posible explicación del actual conflicto entre las GES nacionales de televisión y telecomunicaciones sería la lucha por los feudos de un mercado limitado en vez de los acuerdos y la negociación por la modernización y transparencia de un mercado en expansión. Por ejemplo: resulta incongruente que en México existan 80 millones de usuarios de telefonía móvil (CIU, 2009) y sólo 32.8 millones de personas con acceso a internet (INEGI, 2010). Lo anterior muestra que existe un enorme mercado de interconexión y servicios informáticos que está a la espera de ser aprovechado, por medio del desarrollo de servicios de bajo costo, detonada por la innovación tecnológica disponible, casi en forma gratuita, pero que requiere una asimilación creativa por Mipymes del ramo de las TIC. Para ilustrar mejor la nueva frontera de las TIC citaremos la situación en India. En ese país, las empresas locales trabajan para ganar una creciente participación del mercado interno al ofrecer servicios con los menores 9 Las empresas start-ups, a diferencia de las Mipymes tradicionales, que llegan a la madurez en una escala pequeña de tamaño, son empresas con una orientación de rápido crecimiento soportado en la innovación que, cuando son exitosas, se transforman en GES.

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precios posibles (Mashelkar, 2010). Por ejemplo, la empresa de telecomunicaciones Bharti Airtel tiene 100 millones de clientes a quienes ofrece un costo por minuto de una llamada local móvil de tan sólo un centavo de dólar, que es dos veces más barato que el costo en China, ocho veces más barato que el costo en Estados Unidos y 33 veces más barato que el costo por minuto de la tarjeta telefónica mexicana de prepago. Si la telefonía móvil mexicana de uso popular tuviese un costo similar a la asiática, habría decenas de millones de mexicanos quienes, con los ahorros obtenidos en el gasto actual en telefonía móvil, podrían pagar la computadora y la conexión a internet. Esto produciría una notable expansión de los servicios mercadológicos, reduciendo la asimetría de los mercados de las Mipymes porque se facilitaría la creación de nuevas formas de comercio y de pago, como los que ya son conocidos a nivel mundial en la compra de bienes y servicios en línea. Por ejemplo, los campesinos podrían saber, instantáneamente y en cualquier parte, los precios vigentes en el territorio mexicano a través de un servicio público ya disponible por internet y podrían negociar mejor el precio de venta de los productos. Incluso podrían crearse nuevas formas de vinculación en línea entre el campo y la ciudad para la venta y el transporte de los alimentos. Esto mejoraría los precios para el pequeño productor rural y reduciría los costos de los alimentos para el habitante de las ciudades. Desafortunadamente, esto no sucede porque sólo algunos campesinos,10 pueden pagar servicios de voz pero no los de datos, pues enfrentan precios superiores a los que ya existen en otros países más pobres que el nuestro. En un modelo diferente al actual, la necesaria reducción en las ventas de las tarjetas telefónicas de prepago sería compensada por el aumento de las ventas de otros servicios y por la expansión de nuevos mercados de intermediación electrónica. Lamentablemente, la discusión actual entre empresas de telefonía y televisión está centrada en la defensa de los precios elevados, sin la visión de la posible expansión de los mercados generada por la reducción de la asimetría de los mismos. Es necesario decir que la reducción de la asimetría de los mercados no parte de la promoción de actos de filantropía; se trata de ampliar la frontera de los negocios que beneficien a Mipymes y a GES en forma simultánea. Desafortunadamente, lo anterior implica la necesidad de volver a modelar las reglas que dan origen a esos mercados y ello sólo ocurre cuando los arreglos legales son cambiados en forma decidida desde el poder público.

10 En 2010 Sagarpa realizó un análisis (inédito) del porcentaje de beneficiarios registrados en los padrones de esa institución con acceso a la telefonía móvil, en donde se concluyó que la cifra es aproximadamente de 40 por ciento.

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EL COSTO NACIONAL DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO ES COMPETITIVO A ESCALA INTERNACIONAL En el contexto anterior, conviene destacar que las empresas asiáticas han aprovechado el bajo costo local para el desarrollo tecnológico. En México, los salarios de los ingenieros e investigadores son inferiores a los salarios equivalentes en los países altamente industrializados, y en el área de alta tecnología éste es el costo dominante. Es verdad, existe el costo del aprendizaje que debe financiarse en el horizonte de los nuevos mercados. Pero este aprendizaje puede producirse en forma gradual por la asimilación de la tecnología externa que es del dominio público local, cosa ampliamente discutida en una sección precedente. Aquí, el valor agregado lo produciría la creatividad para adecuar la tecnología al contexto económico local. La experiencia práctica nos ha enseñado que en las TIC es posible reducir a menos de un tercio el costo de adquisición de la tecnología importada si se incluye el diseño local de la conexión de los componentes. Por ejemplo, en un caso específico se logró abaratar la compra del servicio de administración de dos mil computadoras, mediante la adecuación de los módulos de cómputo con un costo reducido de programación propia. Además, en este caso se logró reducir el costo y el tiempo de aprendizaje de los usuarios mediante el empleo del equipo de programación y asistencia técnica. Esta estrategia es aplicable a otros campos de la tecnología. Por ejemplo, la empresa CYDSA logró, a principio de los años noventa, reducir tres veces el costo de la tecnología para la depuración industrial de gases, mediante la contratación de los servicios locales de investigación y de ingeniería de la UAM (S. Revah, comunicación personal), en donde se asimiló y mejoró una tecnología austriaca que fue patentada por CYDSA (Torres Cardona et al., 1993). El caso de la industria mexicana MABE es cada vez más citado, pues se ha convertido en una GE competidora con calidad y precio en el ramo de enseres domésticos con importante penetración en los mercados internacionales. Su Centro de Tecnología y Proyectos de Querétaro fue fundado en 1994 (MABE, 2011) y mantiene relaciones de cooperación con instituciones como el Centro de Investigación de Productos Electrónicos (CIDES) y el Centro de Investigación de Alta Tecnología (Ciatec). Esta empresa señala que “exporta sus productos a más de 70 países y vende más de 12 millones de electrodomésticos al año” (MABE, 2011). Por su parte, la empresa Laboratorios Silanes, S.A. de C.V., a través de su filial, el Instituto Bioclón, contrató los servicios de investigación del Instituto de Biotecnología de la UNAM y obtuvo una patente (López de Silanes et al., 2009) para producir el mejor suero antialacrán con un diseño de invención propia llamado Alacramyn (Instituto Bioclón, 2011). Como resultado de ello, ha expandido las ventas, locales e interna-

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cionales, por más de 100 millones de dólares (comunicación personal de A. Alagón). Recientemente, Bioclón obtuvo la aceptación de la Food and Drug Administration para vender su producto antiescorpión en Arizona. En Brasil está el caso ejemplar de Embraer, la empresa de aviones a reacción diseñados por un grupo de ingenieros aeroespaciales. Es la empresa líder en la producción y venta de aviones de 50 asientos que ha forzado a la competidora canadiense, Bombardier, a abatir costos al crear un centro de desarrollo aeroespacial en Querétaro. Por cierto, Embraer ya instaló una fábrica en China y las ventas a ese país superaron la cifra de 1 200 millones de dólares. Los ejemplos anteriores indican que es posible y rentable producir o asimilar tecnología en América Latina. Sin embargo, los ejemplos aún son escasos y todo indica que faltan mecanismos para que las principales GES nacionales aprovechen las oportunidades antes descritas a través de grupos de investigación y desarrollo con miras a competir en los mercados. DISCUSIÓN, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Después de más de 30 años de un mediocre desempeño económico, México no ha logrado encontrar una estrategia de desarrollo consistente y se encuentra mal posicionado para enfrentar los retos de diversas transiciones que se le presentan de forma simultánea, como son la demográfica, la tecnológica, la energética y la de la economía digital. Durante estas décadas se han ensayado diversas recetas para detonar el desarrollo, pero cada intento por proyectar al país fuera de la pobreza que aqueja a gran parte de su población ha terminado en el fracaso. Los enfoques orientados a factores aislados, como el nivel de apertura comercial, la inversión extranjera directa, la lucha contra la corrupción, el precio internacional del petróleo o el nivel de la democracia, no han producido resultados positivos porque han carecido de una estrategia económica sustentada en la asimilación e innovación de la tecnología y en la cooperación entre las GES y las Mipymes. La evidencia histórica de la obsolescencia del modelo económico es abrumadora: México es una de las naciones que más acuerdos de libre comercio ha firmado, en algunos años ha sido recipiendario de los mayores niveles de inversión extranjera directa, ha aumentado la transparencia sobre el destino que se da al presupuesto gubernamental, el petróleo ha tenido precios altos durante varios años y desde hace más de diez años gozamos de un aumento en los niveles de democracia y participación ciudadana. Lamentablemente, todo esto no se ha traducido en un camino cierto hacia la superación de la pobreza por la vía del crecimiento económico sostenido.

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Los datos y argumentos presentados en este trabajo indican que una de las causas subyacentes de esta situación es la asimetría en los mercados, que permite a las GES dedicadas a la provisión de bienes y productos estratégicos ampararse con diversas medidas de protección de la competencia económica, generando un ciclo de retroalimentación negativa (aprender usando) entre el crecimiento de esas GES y el pobre acceso a las oportunidades del mercado por parte de las Mipymes, que son las principales generadoras del empleo y que podrían ser las principales usufructuarias indirectas de la asimilación tecnológica. Como resultado de esta asimetría no se han desarrollado suficientes GES dedicadas al desarrollo de mercados de alta tecnología con alcance mundial. En consecuencia, se han perpetuado los bajos niveles de los ingresos familiares y fiscales y de la inversión en bienes públicos, como la educación, la salud pública y la seguridad. Todo ello ha afectado negativamente al resto del sistema y ha obligado a la economía a depender de la venta internacional de petróleo crudo como fuente principal del ingreso fiscal con el que se mitiga el pobre desempeño económico general. Aunque no deben menospreciarse los esfuerzos para equilibrar las finanzas públicas y el nivel general de precios para evitar la erosión constante de los ingresos familiares es necesario tomar en cuenta que en un informe reciente la Coneval (2008) afirma: “La reducción en la pobreza entre 1992 y 2006 ha sido relativamente lenta. La población en pobreza en las áreas urbanas es de gran magnitud. El reciente incremento de los precios de los alimentos afecta el bienestar de la población y existe riesgo de un incremento de la pobreza en el país”. Por lo tanto, es imprescindible enfrentar, de una vez por todas, la escasez crónica del empleo que, según comentamos al inicio de este trabajo, ha impulsado a diez millones de personas para emigrar a Estados Unidos y ha permitido el crecimiento de la economía informal. Incluso ha creado condiciones favorables para que medio millón de mexicanos hayan escogido hacer fortuna fuera de la ley dedicados al nefasto mercado del narcotráfico, del contrabando migratorio y del secuestro. Destacamos que sigue en marcha una revolución tecnológica mundial y es una oportunidad para el futuro inmediato. Esta revolución facilita nuevas posibilidades de cooperación en redes entre las Mipymes y la que puede ser una nueva generación de GES. Lamentablemente, esta cooperación es muy pobre en nuestra economía, aunque podría impulsar nuevas formas de distribución del ingreso y de aumento de la renta nacional. Esta nueva forma de ver la relación entre las GES y las Mipymes ofrece, a la vez, nuevas fronteras para que las actuales GES transformen su papel de agentes predatorios de los mercados asimétricos locales, convirtiéndose en agentes promotores del desarrollo nacional para que: a) abastezcan a los mercados locales de insumos estratégicos en condiciones de cobertura, calidad y precio internacio-

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nales, y b) generen productos y servicios de alta tecnología que compitan en los mercados mundiales, al aprovechar el bajo costo interno de asimilación y desarrollo tecnológico. Esto convertiría a las GES en las locomotoras que empujarían y arrastrarían al resto de la economía hacia el crecimiento, dejando de ser la barrera principal para el desarrollo nacional. De ello se desprende la necesidad de repensar el papel de las GES mexicanas al identificar a aquellas que es necesario que cambien, a las que deben sucumbir y, lo más importante de todo, crear el entorno que facilite la aparición de las que necesitamos para prosperar. Como medidas prácticas recomendamos a) Un esfuerzo antimonopolios que reoriente la vocación de las GES proveedoras de bienes y servicios estratégicos hacia la provisión de estos productos con cobertura, calidad y precio internacionales. Como se anotó antes, una vez que las GES proveedoras de bienes y servicios estratégicos se han consolidado dentro de una economía en una situación depredadora, es prácticamente imposible que se transformen de forma espontánea en algo diferente. También debe destacarse que la mayoría de los mercados de bienes estratégicos, por su naturaleza, con facilidad se constituyen en monopolios naturales, vinculados a concesiones, economías de escala y economías de red. Por ello casi siempre existen en estos mercados, normas y leyes con las que se les regula. A pesar de lo complejo que puede resultar el análisis individual de estos mercados, es nuestra opinión que cada vez que alguno de los bienes estratégicos (commodities) se encuentra fuera de parámetros competitivos de cobertura, calidad y precio de nivel internacional por un periodo prolongado de tiempo, se vuelve indispensable la remodelación de dicho mercado desde el poder público. Esta situación implica la necesidad de un alto consenso social y político respecto de la importancia que tiene evitar a toda costa el estrangulamiento de la economía y las consecuencias negativas que se señalaron en este trabajo. b) El fomento de nuevas GES mexicanas enfocadas a los mercados internacionales de alta tecnología. Esto puede lograrse mediante un proceso escalonado de asimilación tecnológica, sustentado en alianzas entre Mipymes innovadoras y centros de investigación. Las dos etapas principales de ese proceso serían: primero, la asimilación tecnológica simple de los desarrollos que son del dominio público en México, seguida de la articulación de empresas más grandes con las más pequeñas, pero con mano de obra más barata para inventar y producir nuevos bienes y servicios, ahora con miras hacia la tecnología propia

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protegida por patentes. Esto deberá ser reforzado con las políticas públicas de formación, capacitación y asistencia a los jóvenes que constituyen la última fase del bono demográfico. Del proceso anterior deberían resultar nuevas GES innovadoras (start-ups), que serían las locomotoras de la economía mexicana y permitirían sustituir al petróleo crudo y a las remesas de los migrantes como principales fuentes de divisas, facilitando la superación de las transiciones citadas al inicio de esta sección, porque permitirían asimilar y desarrollar la tecnología que genere empleo y facilite la transición energética. Lo antes apuntado produciría el círculo virtuoso (aprender haciendo) y de crecimiento económico con el cual obtendríamos los recursos necesarios para hacer frente a los retos de las próximas décadas. Probablemente la crítica a la presente propuesta será que, dados los arreglos de poder entre los monopolistas económicos, los grupos sindicales corporativos y los grupos políticos de México, todo se puede proponer e inclusive cambiar, excepto las condiciones que permiten la existencia de las actuales GES mexicanas de energía, telecomunicaciones, entretenimiento, transporte y finanzas. Pero los cambios de la tecnología mundial, del equilibrio del mercado movido por los nuevos polos asiáticos de la economía mundial y del agotamiento local y mundial del petróleo, también obligarán a los beneficiarios del presente modelo a replantear sus objetivos. Como conclusión principal, indicamos la urgencia de esclarecer los intereses y objetivos de los grupos que luchan por el poder y la atención del público para que dejen la riña por los despojos de un modelo económico caduco y nos orientemos a la creación de un futuro con una menor asimetría en nuestro mercado y con mayor impacto en el comercio internacional. Asimismo, es urgente promover un cambio de conciencia en el público y en sus representantes, para que escojamos las opciones que favorecen de manera efectiva la creación de empleos y la mayor simetría económica, con énfasis en la asimilación e invención de la tecnología que sea favorable a nuestro desarrollo económico. Es necesario decir que cuando comparamos a México con Corea del Sur, al mexicano promedio le faltan más de diez mil dólares de ingreso al año para acceder a un nivel de desarrollo humano muy alto (por encima de HDI = 0.85) que hoy tienen los coreanos y del que nosotros carecemos. Sin embargo, la persona más acaudalada del mundo es mexicana y no coreana. Pero, en México las posibilidades de ser asesinado son casi siete veces mayores a las de Corea del Sur (0.13 por mil habitantes versus 0.019 por mil habitantes) y los niveles de impunidad para los asesinos son mayores en México que en Corea. Además, los jóvenes mexicanos sólo tienen 30% de la oportunidad que tienen los jóvenes coreanos para alcanzar el nivel educativo superior

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y están obligados a trabajar antes que los coreanos. Quien hoy nace mexicano puede esperar en promedio vivir dos años menos que si naciera en Corea, pero es creencia popular que por encima de todo somos el pueblo más alegre del mundo. A pesar de la racionalización colectiva que hacemos para ignorar lo anterior, a todos los mexicanos nos daña la situación actual. Si se es pobre, por la falta de empleo y de acceso a condiciones dignas de vida; si se es rico, por la posibilidad de ser secuestrado o asesinado. Por todo ello, también sostenemos que cambiar las condiciones de simetría económica, es decir de los arreglos económicos y corporativos, no sólo es benéfico para todos, sino también representa el punto de partida para convertirnos en un país con alta calidad de vida. Sin este primer paso, y otros ya discutidos, probablemente encontraremos muchas maneras distintas de fracaso y demostraremos al mundo una por una todas las fórmulas que no producen desarrollo. En palabras de León Tolstoi, “las familias felices se parecen, pero las infelices lo son cada una a su manera”. BIBLIOGRAFÍA Amsden, A. (1989), Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization, Nueva York-Oxford, Oxford University Press. Aregional, S.A. de C.V. (2003), “El comercio exterior de México”, en Desarrollo Regional, año 3, núm. 8, agosto, en . Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Bancomer (2006), “México comienza a revertir la competencia china en EUA”, octubre, México, Servicio de Estudios Económicos, en . Bakiewicz, A. (2008), “Small and Medium Enterprises in South Korea”, en The Shadow of Big Brothers. Asia and Pacific Studies, núm. 5, Varsovia, Warsaw University, pp. 45-70. Carrillo Huerta, M.M. y H.V. Vázquez Mateos (2005), “Desigualdad y polarización en la distribución del ingreso salarial en México”, en Problemas del Desarrollo, vol. 36, núm. 141, México, UNAM, pp. 109-130. Consejo Nacional de Población (Conapo) (2004), “La migración mexicana hacia los Estados Unidos”, en Conapo, La nueva era de las migraciones, México, Conapo. Cortés, F. (2010), “Pobreza, desigualdad en la distribución del ingreso y crecimiento económico. México, 1992 a 2006”, en F. Cortés y O. de Oliveira (coords.), Los grandes problemas de México, tomo V, Desigualdad social, México, Colmex, en .

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JOSÉ LUIS CALVA*

La competitividad de México en el escenario mundial no solamente es baja, sino también es inferior a la que tenía al comenzar el milenio. De acuerdo con el índice de Competitividad Global (ICG), definido como el conjunto de instituciones, políticas públicas y factores que determinan el nivel de productividad de las naciones, el Foro Económico Mundial ubicó a México en el lugar 43 durante el año 2000, y en su última evaluación (correspondiente a 2011)1 México fue ubicado en la posición 58. Ahora bien, el ICG está basado en 115 variables agrupadas en 12 megaindicadores o “pilares” de competitividad: 1) la calidad de las instituciones, que considera variables como la eficiencia del gobierno, la honestidad de los funcionarios, la seguridad pública (versus la violencia y el crimen), la confiabilidad del sistema judicial, así como la calidad del gobierno corporativo y el comportamiento ético de las empresas; 2) la infraestructura: de transportes (carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos), de telecomunicaciones y de suministro de electricidad; 3) el ambiente macroeconómico, que considera variables como la inflación y el balance fiscal, las tasas de ahorro nacional, los tipos de interés y la calificación crediticia; 4) la salud y la educación básica, que consideran variables como la morbilidad, mortalidad infantil y expectativa de vida, así como la calidad y cobertura del sistema escolar; 5) la educación superior y la capacitación de los trabajadores, considerando calidad y cobertura de las instituciones de educación superior, acceso a internet, servicios de formación para el trabajo y capacitación en las empresas; 6) la eficiencia de los mercados de mercancías, que incluye variables como intensidad de la competencia, dominancia de mercados, efectividad de las políticas antimonopó* Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2011-2012, WEF, 2011, . 1

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licas, los trámites y tiempos requeridos para abrir un negocio, la competencia externa y la sofisticación y exigencias de los consumidores; 7) la eficiencia del mercado de trabajo, que incluye variables como la flexibilidad laboral, la cooperación entre trabajadores y empleadores, el eficiente empleo de talentos, la fuga de cerebros, la relación entre incentivos y esfuerzos de los trabajadores; 8) el desarrollo del sistema financiero, que incluye diversificación y calidad de sus servicios, facilidad de acceso al crédito, disponibilidad de capital de riesgo, solidez de los bancos y regulación del mercado de valores; 9) la destreza tecnológica, entendida como la rapidez con la cual una economía es capaz de adoptar tecnologías, considerando variables como disponibilidad de tecnologías de punta, niveles de adopción de tecnologías y uso de nuevas tecnologías de información; 10) el tamaño del mercado nacional y el acceso al mercado externo; 11) la sofisticación de los negocios, considerando calidad y cantidad de proveedores locales, formación de clusters, naturaleza de las ventajas competitivas, complejidad de procesos productivos y amplitud de las cadenas de valor; 12) la innovación, definida como la aptitud de las naciones para diseñar y desarrollar productos de vanguardia, considerando la disponibilidad de científicos e ingenieros, las inversiones públicas y empresariales en investigación y desarrollo, la excelencia de las instituciones de investigación, la colaboración entre universidades e industrias en investigación y desarrollo, y la protección de la propiedad intelectual. Como se ve, los megaindicadores de la competitividad internacional no dependen exclusivamente de la voluntad individual de cada empresario, sino en mayor proporción de la calidad de las instituciones y las políticas públicas. En consecuencia, no es legítimo que un gobierno de baja eficiencia exija a los empresarios que se coloquen a la cabeza de la eficiencia y la competitividad mundial, sin que el propio gobierno se comprometa a realizar con eficacia sus propias funciones en el desarrollo económico y humano. Es necesario que los diseñadores de políticas públicas –y sus operadores– se percaten de esta realidad: el logro de la eficiencia competitiva no es cuestión de simple buena voluntad de los empresarios. Cada uno quisiera ser el mejor del mundo en su respectivo campo; conseguirlo, sin embargo, requiere múltiples precondiciones que escapan de las decisiones individuales. De manera puntual, hace ya tres lustros que el Banco Mundial reconoció la importancia de las políticas públicas en el desarrollo de las economías más exitosas: Muchas de las economías con mayor tradición industrial se valieron de diversos mecanismos para estimular el crecimiento del mercado en sus etapas iniciales de desarrollo. Más recientemente, Japón, la República de Corea y

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JOSÉ LUIS CALVA

otros países de Asia oriental, además de asegurar la existencia de los factores económicos, sociales e institucionales fundamentales, han utilizado toda una gama de instrumentos para la promoción del mercado. En algunos casos, las intervenciones han sido bastante complejas, por ejemplo el uso de subvenciones en forma muy estratégica.2

Por el contrario, la tecnocracia neoliberal mexicana se propuso elevar la competitividad de la economía nacional mediante la reducción de la participación del Estado, bajo el conocido dogma de que “la mejor política industrial es no tener política industrial”. EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL DE MÉXICO De hecho, la economía mexicana cumplió casi tres décadas de haber sido convertida en un enorme laboratorio de experimentación neoliberal, es decir, de perseverante aplicación de los programas de “reforma estructural” diseñados conforme a las prescripciones que John Williamson sintetizó en el Consenso de Washington.3 La idea-fuerza que había servido de fundamento al modelo económico precedente, según la cual la industrialización tardía exigía una amplia intervención del Estado, regulando el comercio Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, 1997. El Estado en un mundo en transformación, Washington, D. C., 1997. 3 Definido por Williamson como el sistema de diez acuerdos básicos “respecto al carácter de las reformas en política económica que los países deudores deberían tener como objetivo”. “Para estos propósitos se definió que ‘Washington’ abarca tanto el Washington político del Congreso y miembros principales de la administración, como el Washington tecnocrático de las instituciones financieras internacionales, las agencias económicas del gobierno de Estados Unidos, la Junta de la Reserva Federal y los ‘think tanks’ (grupo de expertos ideólogos)”. Entre estos diez acuerdos, el Consenso de Washington comprende: liberalización del comercio; liberalización de los mercados financieros; privatización de las empresas públicas; desregulación de las actividades económicas; liberalización de la inversión extranjera y reorientación de la economía hacia los mercados externos. Además, incluye la estricta disciplina fiscal (id est, equilibrio ingreso/gasto público a ultranza, que cancela el papel activo de la política fiscal para regular el ciclo económico); la erradicación de los desequilibrios fiscales mediante reducción de la inversión y el gasto públicos; una reforma tributaria que reduzca las tasas marginales a los ingresos mayores, ampliando la base de contribuyentes, y un adecuado marco legislativo e institucional para resguardar los derechos de propiedad (John Williamson, The Progress of Policy Reform in Latin América, Washington, D.C., Institute for International Economics, 1990). Un punto nodal de la liberalización, que forma parte del Consenso de Washington pero no está explícitamente incluido en el decálogo de Williamson (aunque esté implícito en la orientación general del decálogo de reformas) es el desmantelamiento de las políticas públicas de fomento económico sectorial, bajo el dogma de que los agentes privados actuando en mercados libres logran la óptima asignación de los recursos productivos. 2

LA COMPETITIVIDAD SISTÉMICA DE LA ECONOMÍA MEXICANA

347

exterior y promoviendo activamente el desarrollo del aparato productivo, fue descalificada y reemplazada por la “visión moderna”, según la cual la liberalización y la reducción de la presencia del Estado en la economía permitirían aprovechar plenamente las oportunidades que ofrecía la globalización, al favorecer la asignación más eficiente de los recursos productivos y el logro de mayores tasas de crecimiento económico. Bajo el dogma según el cual el intervencionismo gubernamental en la economía provoca distorsiones en el sistema de precios que derivan en asignaciones ineficientes de recursos, la tecnocracia neoliberal procedió a liberalizar abruptamente el comercio exterior y a desmantelar las políticas de fomento económico.4 De acuerdo con la ortodoxia, al liberalizarse el comercio exterior y reducirse (e incluso suprimirse) internamente las intervenciones gubernamentales “distorsionantes” (es decir, las políticas sectoriales de fomento económico), los recursos productivos se dirigirían hacia las ramas donde la economía mexicana tiene ventajas comparativas (principalmente las ramas intensivas en mano de obra, provocando un rápido crecimiento de la demanda de fuerza laboral que acrecentaría los salarios reales, modificando paulatinamente la escasez relativa de factores), al tiempo que la exposición a la competencia externa obligaría a los empresarios mexicanos a introducir cambios tecnológicos y a elevar aceleradamente la productividad; en tanto que la acumulación de capital no sólo permitiría sostener el desarrollo tecnológico, sino que dicha acumulación haría también factible el desplazamiento del patrón de ventajas comparativas hacia estadios sucesivamente superiores (intensivos en capital), maximizándose de este modo el crecimiento del ingreso y el bienestar. Como señaló el primer presidente neoliberal de México: “Seguimos un intenso proceso de racionalización [sic] de la protección comercial para inducir mayor eficiencia y competitividad de nuestra economía nacional”.5 Asimismo, el principal ideólogo y operador político del segundo gobierno neoliberal reiteró: “Acelerar un proceso de liberalización comercial resulta conveniente para asegurar su irreversibilidad y, también, para que las empresas introduzcan los cambios necesarios e incrementen la productividad en poco tiempo”.6 De manera reiterada, la crítica tecnocrático-neoliberal del modelo sustitutivo de importaciones magnificó las debilidades de la industrialización sustitutiva: “el proceso de industrialización realizado en el marco de una economía cerrada a la competencia del exterior –señaló el Programa Nacional de Modernización Industrial y del Comercio Exterior 1990-1994 (Secofi, México, 1990)– generó altos costos y bajos niveles de calidad, rezago tecnológico y una asignación ineficiente de recursos”; “las regulaciones excesivas u obsoletas impusieron costos elevados e innecesarios, desalentando la productividad y propiciando una asignación ineficiente de recursos”. 5 Miguel de la Madrid, Quinto informe de gobierno, México, 1987. 6 José Córdoba Montoya, “Diez lecciones de la reforma económica mexicana”, en Nexos, febrero de 1990. 4

348

JOSÉ LUIS CALVA

La apertura comercial fue realizada, en efecto, con asombroso celo y dinamismo.7 Durante la época del desarrollo estabilizador (1958-1970), 57.2% de las importaciones –en valor– estaban sujetas a licencias de importación, porcentaje que pasó a 74.1% en el periodo 1971-1980, mientras que en 1989 solamente 14.1% de las importaciones –en valor– estaban sujetas a licencias de importación, porcentaje que se redujo a 11.6% en 2010. Asimismo, el arancel promedio ponderado, que en 1981 fue de 18.3%, quedó reducido a 6.1% en 1988 y a 0.6% en 2010.8 Complementariamente, después de firmar en 1986 la adhesión de México al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, hoy Organización Mundial de Comercio), la tecnocracia neoliberal –en búsqueda de cierta reciprocidad en la apertura comercial, realizada inicialmente de manera unilateral– emprendió negociaciones bilaterales, regionales y subregionales de tratados comerciales, comenzando por el TLCAN, hasta colocar a México en una posición insólita: es el segundo país con mayor número de tratados comerciales en el mundo.9 De manera paralela, el gobierno procedió a desmantelar los instrumentos de fomento económico general y sectorial. La inversión pública federal se redujo de 10.4% del PIB en 1982 (y 12.4% del PIB en 1981) a 4.9% del PIB 7 Como si diera cuenta de una hazaña benemérita, el presidente Miguel de la Madrid describió la apertura comercial unilateral y abrupta del siguiente modo: “En 1984 se llevó a cabo la primera etapa, en la cual se eximió de permiso previo a 2.844 fracciones de la Tarifa de Impuesto General de Importaciones [¡de un solo plumazo se derrumbó la más fuerte barrera que protegía la producción nacional de casi tres mil artículos!]; en mayo de 1986, el número de fracciones liberadas llegó a 7 306. Posteriormente, en julio del presente año [1987], las fracciones aún sujetas a permiso previo eran únicamente 427 de un total de 8.310”. Pero esto no fue todo. “Mediante el Programa de Desgravación Arancelaria, se redujo a la fecha el nivel arancelario a un rango de cero a 40 por ciento, lo que se compara con el rango de cero a 100 por ciento que existía en 1983”. Además, “como parte del proceso de racionalización de la protección, se han venido sustituyendo los precios oficiales de importación [que antes constituían una barrera adicional contra el dumping practicado por los industriales extranjeros] por el régimen de valoración aduanera […] el 20 de julio se suprimieron los precios oficiales restantes, con excepción de 53” (M. de la Madrid, Quinto informe de gobierno, México, 1987). Finalmente, el úkase presidencial denominado Pacto de Solidaridad Económica, dio a conocer que la tarifa arancelaria máxima para importaciones se reducía a 20 por ciento. 8 Véase GATT, Mecanismos de examen de las políticas comerciales: México. Informe de la Secretaría, Ginebra, 1993; Eduardo Gitli, “México: notas para un balance de la política comercial del sexenio 1983-1988”, en E. Gitli (coord.), Estudios sobre el sector externo mexicano, México, UAM-A, 1990; Aldo R. Flores Quiroga, Proteccionismo versus librecambio. La economía política de la protección comercial en México 1970-1994, México, FCE, 1998; Herminio Blanco, Las negociaciones comerciales de México con el mundo, México, FCE, 1994; Felipe Calderón, Cuarto informe de gobierno. Anexo estadístico, México, 2010. 9 Secretaría de Economía, Tratados de libre comercio de México, .

LA COMPETITIVIDAD SISTÉMICA DE LA ECONOMÍA MEXICANA

349

en 1988 y a 4.4% del PIB en 2010;10 y el gasto público en fomento económico sectorial (concepto en el que incluimos las partidas energéticas, agrícolas y manufactureras del presupuesto público federal) se redujo de 12.4% del PIB en 1982 a 6.3% en 1988 y a 5% en 2010.11 Los resultados de la estrategia económica neoliberal en la exportación de mercancías han sido notables: las exportaciones no petroleras saltaron de 2.8% del PIB en 1982 a 11.7% del PIB en 2010, sin incluir maquiladoras; y de 4.4% del PIB en 1982 a 24.8% del PIB en 2010, incluyendo maquiladoras. Si se agregan los productos petroleros, las exportaciones globales de mercancías pasaron de 14% del PIB en 1982 a 28.8% del PIB en 2010, incluyendo maquiladoras.12 Sin embargo, la liberalización económica y el mayor peso de las exportaciones en el PIB no trajeron consigo mayores tasas de crecimiento, inversión, empleo y bienestar; al contrario, el desempeño de la economía mexicana bajo el modelo neoliberal ha sido considerablemente inferior al observado bajo el modelo económico precedente. Desde los años treinta, y sobre todo a partir del gobierno del presidente Cárdenas, el desarrollo económico de México –que trajo consigo un mejoramiento significativo de las condiciones de vida de la mayoría de los mexicanos– se había sustentado en una economía de mercado dirigido, es decir, con un relevante (pero prudente, excepto a partir de los años setenta, cuando se perdió la mesura en el manejo de las políticas macroeconómicas) intervencionismo del Estado como rector y promotor activo del desarrollo económico, como regulador del comercio exterior y de los mercados internos de bienes y servicios básicos, como inversionista en áreas estratégicas y como promotor del bienestar social mediante leyes laborales y agrarias e instituciones sociales de educación, salud y servicios básicos.13 La ideología económica Cálculos propios con base en SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales. 11 Incluye el gasto en fomento agropecuario, manufacturero y en el sector energético. Cálculos propios con base en CSG, Sexto informe de gobierno. Anexo estadístico, México, 1994; EZPL, Quinto informe de gobierno. Anexo estadístico, México, 1999; VFQ, Tercer informe de gobierno. Anexo estadístico, México, 2003 y Quinto informe de gobierno. Anexo, México, 2005; INEGI, El ingreso y el gasto público en México; sHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2000, 2001 y 2002, 2003, 2004; SHCP, Informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública. Cuarto trimestre de 2005, e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, y Felipe Calderón, Cuarto informe de gobierno. Anexo estadístico, México, 2010. 12 Cálculos propios con base en Banco de México, Indicadores económicos, e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. 13 Véase René Villarreal, El desequilibrio externo en la industrialización de México (1929-1975). Un enfoque estructuralista, México, FCE, 1976, y José Luis Calva, México más allá del neoliberalismo. Opciones dentro del cambio global, México, Plaza y Janés, 2000. 10

39.86

44.85

47.51

48.75

119.43

336.38

303.62

43.12

43.11

1947-1952

1953-1958

1959-1964

1965-1970

1959-1970

1960-1982

1961-1982

1971-1976

1977-1982

1 592.71

42.90

1941-1946

Variación acumuladas del modelo (%)

30.10

Crecimiento sexenal

1935-1940

Sexenios presidenciales

6.16

6.16

6.55

6.62

6.77

6.84

6.69

6.37

5.75

6.13

4.48

Tasas de crecimiento anual

Producto interno bruto

347.99

21.84

19.39

106.95

116.44

48.29

22.68

20.88

20.54

19.91

25.74

14.28

Crecimiento sexenal

Crecimiento sexenal

Tasas de crecimiento anual

Inversión fija bruta

3.35

3.00

3.36

3.41

3.34

3.47

3.21

3.16

3.07

3.89

2.25

2 931.50

43.61

49.91

419.97

497.53

181.28

69.33

66.11

33.60

47.02

154.88

n.d.

6.22

6.98

7.78

8.08

9.00

9.18

8.83

4.95

6.63

16.88

n.d.

Modelo de la Revolución mexicana

Tasas de crecimiento anual

Producto interno bruto por habitante

1 067.53

22.26

25.05

166.60

196.37

90.09

39.65

36.12

11.17

26.05

124.29

n.d.

Crecimiento sexenal

3.41

3.80

4.56

4.84

5.50

5.72

5.27

1.78

3.93

14.41

n.d.

Tasas de crecimiento anual

Inversión fija bruta por habitante

CUADRO 1 INDICADORES ECONÓMICOS POR SEXENIOS PRESIDENCIALES

96.91

(28.82)

22.86

57.22

80.06

105.89

31.71

56.32

28.17

14.53

(39.40)

22.94

Crecimiento sexenal

(5.51)

3.49

2.08

2.59

6.20

4.70

7.73

4.22

2.29

(8.01)

3.50

Tasas de crecimiento anual

Salarios mínimos reales promedios nacionales

350 JOSÉ LUIS CALVA

1.09

25.81

23.45

13.45

3.38

82.62

13.80

1983-1988

1989-1994

1995-2000

2001-2006

2007-2010

Variación acumulada del modelo (%)

Crecimiento medio del modelo (%)

2.17

0.83

2.13

3.42

3.90

0.18

6.07

Tasas de crecimiento anual

1.98

13.96

(1.90)

4.88

13.00

12.08

(11.82)

20.62

Crecimiento sexenal 62.80

Crecimiento sexenal

0.47

(0.48)

0.80

2.06

1.92

(2.08)

15.20

93.37

2.10

20.02

32.30

55.49

(23.29)

2.38

0.52

3.09

4.78

7.63

(4.32)

8.26

Tasas de crecimiento anual

Inversión fija bruta

Modelo neoliberal

3.17

Tasas de crecimiento anual

Producto interno bruto por habitante

7.08

20.67

(3.11)

10.96

21.09

38.52

(33.09)

42.06

Crecimiento sexenal

0.67

(0.79)

1.75

3.24

5.58

(6.48)

6.03

Tasas de crecimiento anual

Inversión fija bruta por habitante

(23.37)

(71.07)

(3.32)

(0.14)

(29.89)

(20.00)

(46.63)

8.84

Crecimiento sexenal

(4.33)

(0.84)

(0.02)

(5.75)

(3.65)

(9.94)

1.42

Tasas de crecimiento anual

Salarios mínimos reales promedios nacionales

FUENTE: elaboración propia con base en Banco de México, Indicadores económicos, Acervo histórico; e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, Base 1980, Base 1993 y Base 2003; Conapo, Estimaciones y Proyecciones de Población 1930-2050; y Comisión Nacional de Salarios Mínimos, Salarios mínimos.

42.42

Crecimiento sexenal

Crecimiento medio del modelo (%)

Sexenios presidenciales

Producto interno bruto

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

LA COMPETITIVIDAD SISTÉMICA DE LA ECONOMÍA MEXICANA 351

352

JOSÉ LUIS CALVA

y social de la Revolución mexicana, plasmada en el contrato social de 1917, había asignado al Estado estas funciones desechando la ideología liberal del laissez-faire, laissez-passer.14 Bajo este modelo económico, el producto interno bruto creció a una tasa media de 6.1% anual entre 1934 y 1982; la inversión fija bruta per cápita se expandió a una tasa promedio de 8.3% anual, y el poder adquisitivo de los salarios mínimos se incrementó 96.9% (véase el cuadro 1). Bajo el modelo económico neoliberal, en cambio –basado en las prescripciones del Consenso de Washington–15 el PIB apenas creció a una tasa media de 2.2% anual durante el periodo 1983-2010; la inversión fija bruta sólo creció a una tasa media de 2.4% anual, y los salarios mínimos perdieron 71.1% de su poder adquisitivo (véase el cuadro 1). En consecuencia, la visión ortodoxa según la cual la liberalización económica permitiría alcanzar mayores tasas de crecimiento económico y más altos niveles de bienestar ha sido rotundamente desmentida en la práctica. Asimismo, el incremento de la productividad en poco tiempo, con el que soñó la tecnocracia, resultó ser un sueño guajiro. Durante casi un cuarto de siglo de modernización económica neoliberal (1983-2010), la elevación de la productividad laboral en el conjunto de la economía apenas alcanzó una tasa media de 0.8% anual, mientras que en el periodo 1935-1982, del vilipendiado modelo económico precedente al neoliberal, la productividad agregada del trabajo en México creció a una tasa media de 3% anual. En el sector primario, las tasas medias de crecimiento de la productividad laboral fueron de 1.2% anual bajo el modelo neoliberal (1983-2010) y de 2.6% bajo el modelo precedente (1935-1982); en el conjunto del sector industrial –incluyendo minería, electricidad, etc.– las tasas medias de crecimiento de la productividad del trabajo fueron de 0.9% anual bajo el modelo neoliberal (1983-2010) y de 3.1% anual en el periodo 1935-1982; en el conjunto del Roger D. Hansen, La política del desarrollo mexicano, México, Siglo XXI, 1971; James W. Wilkie, La revolución mexicana. Gasto federal y cambio social, México, FCE, 1978; Raymond Vemon, El dilema de la economía mexicana, México, Diana, 1967; Leopoldo Solís, La realidad económica mexicana; retrospección y perspectivas, México, Siglo XXI, 1970; Antonio Ortiz Mena, El desarrollo estabilizador. Reflexiones sobre una época, México, Colmex/FCE, 1998; Enrique Cárdenas, La política económica en México 1950-1994, México, FCE, 1996, entre otros. 15 Para un análisis del modo de aplicación de las prescripciones del Consenso de Washington en México, véase Héctor Guillén, La contrarrevolución neoliberal, México, Era, 1996; Nora Lustig, México. Hacia la reconstrucción de una economía, México, Colmex/FCE, 1994; C. Bazdresch, N. Bucay, S. Loaeza y N. Lustig (comps.), México: auge, crisis y ajuste, tomo III, México, FCE, 1993; Enrique Dussel Peters, La economía de la polarización. Teoría y evolución del cambio estructural de las manufacturas mexicanas (1988-1996), México, JUS/UNAM, 1997; José Luis Calva, “Balance de las políticas públicas: la economía mexicana bajo el Consenso de Washington”, en Úrsula Oswald (coord.), Soberanía y desarrollo regional. El México que queremos, México, UNAM/Gobierno del Estado de Tlaxcala/Canacintra/Coltlax, 2003; David Ibarra, Ensayos sobre economía mexicana, México, FCE, 2005, entre otros. 14

LA COMPETITIVIDAD SISTÉMICA DE LA ECONOMÍA MEXICANA

353

sector servicios, las tasas anuales de crecimiento de la productividad laboral fueron 0.7 y 1.2%, respectivamente.16 Los inferiores resultados de la estrategia “modernizadora” en el frente de la productividad reflejan los obstáculos que la reconversión tecnológica de la gran mayoría de las empresas encontró bajo el “nuevo” modelo, los cuales se manifiestan en el comportamiento de la inversión fija bruta (IFB). Después de casi tres décadas de modernización neoliberal, la IFB per cápita es prácticamente la misma que teníamos en 1982: su crecimiento fue de apenas 0.67% anual durante el periodo 1983-2010, mientras que bajo el modelo económico precedente al neoliberal la inversión fija bruta per cápita creció a una tasa media de 6.03% anual (véase el cuadro 1). Más aún, en la industria manufacturera –donde la tecnocracia neoliberal esperaba los resultados más espectaculares– la realidad difiere también del sueño neoliberal. Durante el periodo 1951-1982, la productividad del trabajo manufacturero creció a una tasa media de 35% anual, mientras que en el lapso 1983-2010 la productividad laboral manufacturera apenas creció a una tasa de 2.2% anual.17 Sin duda, algunas empresas han logrado elevar su productividad a ritmos acelerados bajo el neoliberalismo, pero lo relevante es que en el conjunto de la economía (y específicamente en la industria manufacturera) los resultados agregados en casi tres décadas de experimentación difieren de las promesas eficientizadoras del neoliberalismo. Más todavía, los pobres resultados en el frente de la productividad bajo el modelo neoliberal tuvieron el sesgo característico de una modernización excluyente. Contradiciendo la teoría de las ventajas comparativas, según la cual siendo el trabajo nuestro factor abundante, crecerían rápidamente las ramas intensivas en mano de obra y, por tanto, crecería aceleradamente la masa agregada del empleo manufacturero; lo que realmente ha ocurrido bajo el modelo neoliberal es que el incremento de la productividad laboral fue conseguido mediante la reducción de la tasa de crecimiento del personal ocupado, mientras que bajo el modelo económico precedente al neoliberal, el incremento de la productividad laboral ocurrió simultáneamente con un incremento significativo del empleo manufacturero. Así, durante las casi tres décadas de experimentación neoliberal se observa un proceso de modernización al que le estorba la gente: en el periodo 1951-1982 los puestos de trabajo en la manufactura crecieron a una tasa media de 3.9% anual; mientras que en el lapso 1983-2010 apenas crecieron a una tasa de 0.3% anual.18 16 Cálculos propios con base en Banco de México, Indicadores económicos. Acervo histórico; e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. 17 Cálculos propios con base en Banco de México, Cuentas Nacionales y Acervos de capital, 1950-1967, e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. 18 Con base en las fuentes de nota anterior.

354

JOSÉ LUIS CALVA

Además, la apertura comercial unilateral y abrupta, combinada con la reducción o supresión de las políticas de fomento económico sectorial para dejar a las fuerzas espontáneas del mercado la asignación eficiente de los recursos productivos, ahondó la desigualdad en el desarrollo tecnológico de la planta productiva. “El ajuste liberalizador –han observado reconocidos especialistas–, descansando en el liderazgo empresarial de las grandes empresas extranjeras y unas pocas seguidoras locales de envergadura, ha dejado a la industria mexicana aún más expuesta en sus debilidades comerciales y también en condiciones tecnológicas más endebles con respecto a los líderes mundiales”. “Las actividades tecnológicamente competitivas respecto de la mejor práctica internacional, ocurren en dos tipos de industrias: 1) industrias dominadas por subsidiarias de empresas transnacionales cuyas plantas están especializadas en componentes o líneas de productos para exportación”, v. gr. motores de autos, ensamble de automóviles, ensamble de equipos de cómputo, etc., cuya expansión “está limitada por las compatibilidades estratégicas que norman el crecimiento de los complejos industriales internacionalizados”; 2) “industrias tecnológicamente maduras, en su mayoría en poder de grandes grupos nacionales, cuya competitividad depende en alto grado de la disponibilidad de recursos naturales”, v. gr. petroquímicos, cemento, vidrio, siderurgia y algunas agroindustrias. Pero en conjunto, a raíz del ajuste liberalizador, “se han exacerbado los contrastes de competitividad entre algunas industrias de gran escala que alcanzan alto dinamismo en producción y exportaciones, y otras muy atrasadas. La dualidad manifiesta es que hay un número muy reducido de actividades que han desarrollado condiciones competitivas cercanas a la frontera tecnológica internacional; la mayoría restante evidencia un rezago tecnológico y competitivo significativos”. “La proyección de esta situación augura un futuro muy conservador, tecnológicamente hablando”.19 Los paupérrimos resultados de la estrategia neoliberal en el desarrollo tecnológico, la productividad y la competitividad de la planta productiva mexicana son un efecto inevitable de los obstáculos generales que la gran mayoría de las empresas encontró bajo el modelo neoliberal. La clave radica precisamente en el descuido, bajo el neoliberalismo, de los factores institucionales y de política pública –arriba enumerados– determinantes de la competitividad sistémica.20 Luis E. Arjona y Kurt Unger, “Competitividad internacional y desarrollo tecnológico: la industria mexicana frente a la apertura comercial”, en Economía Mexicana, vol. 5, núm. 2, México, CIDE, 1996. 20 Véase Klaus Esser, Wofgang Hillebrand, Dirk Messner y Jörg Meyer-Stamer, “Competitividad sistémica: nuevo desafío para las empresas y la política”, en Revista la CEPAL, núm. 59, Santiago de Chile, agosto de 1996, y Osvaldo Rosales, “Política industrial y fomento de la competitividad”, en Revista de la CEPAL, núm. 53, Santiago de Chile, agosto de 1994. 19

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Ciertamente, en el periodo neoliberal las exportaciones manufactureras crecieron a una tasa media de 9.98% anual (en 1983-2010) sin incluir maquiladoras, con la particularidad de que en la época del TLCAN (1994-2010) sólo se incrementaron a una tasa de 8.2% anual, siempre a precios constantes. Sin embargo, durante el periodo 1951-1981 –del vilipendiado modelo económico precedente al neoliberal– las exportaciones manufactureras habían crecido a una tasa media de 11.9% anual, con la particularidad de que en el periodo 1967-1981 las ventas externas de manufacturas crecieron a una tasa media de 13.4% anual, sin incluir maquiladoras. De hecho, en la época neoliberal el tipo de exportaciones industriales que principalmente ha crecido es el de las maquiladoras (11.5% anual durante el periodo 19832010); pero durante el periodo 1967-1981 las exportaciones de maquiladoras (cuyo programa se inició en 1966) habían crecido a una tasa media de 38.2% anual a precios constantes.21 De esta manera, cuando la tecnocracia neoliberal se vanagloria del crecimiento explosivo de las exportaciones de bienes industriales, exhibe en realidad una falsa carta de triunfo. Lo peor del asunto estriba en que el aumento de las exportaciones manufactureras bajo el neoliberalismo agudizó, en vez de superar, la desarticulación interna de las ramas fabriles al crecer vertiginosamente el componente importado de la producción manufacturera, desplazando componentes nacionales, además de crecer el porcentaje importado del consumo interno. En general, la relación importaciones manufactureras/PIB manufacturero, que en 1982 fue de 38.8% sin incluir las “importaciones” temporales realizadas por las maquiladoras,22 pasó a 75.8% en 1994 y a 103.5% en 2006 (último dato oficial disponible sin maquiladoras).23 Además, la desustitución de im21 Cálculos propios con base en Banco de México, Indicadores económicos. Acervo histórico y Carpeta mensual, e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. Para exportaciones de maquiladoras en los años 2007 a 2010, estimaciones propias (véanse las notas 22 y 23 siguientes). 22 Hasta principios de los noventa los flujos externos de bienes de capital, insumos y productos finales de las maquiladoras no se incluían en las cuentas de comercio exterior, figurando la actividad maquiladora en la balanza de pagos como “servicios de transformación”. En el Sistema de Cuentas Nacionales de México, hasta antes de la aparición de los cálculos Base 1993, “la maquila de exportación estaba incluida en cada uno de los agregados que componen las cuentas de producción de la industria manufacturera, pero no se incorporaban los insumos importados ni en la producción ni en el consumo intermedio”, puesto que en la internación temporal de insumos y en el envío al exterior de los productos finales “no existe un traspaso en la propiedad del bien”, es decir, no hay comercio propiamente dicho. Sin embargo, por disposiciones del Fondo Monetario Internacional se “convino en que los bienes que ingresan para un proceso de maquila y los que resulten del mismo se computen dentro de los bienes importados y exportados del país, aun cuando no exista un traspaso real de la propiedad del bien” (INEGI, La producción, salarios, empleo y productividad de la industria maquiladora de exportación. 1988-1996, Aguascalientes [México], 1997). 23 El 1 de noviembre de 2006 se publicó el Decreto para el Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (Immex), con el cual se integraron en un

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portaciones afectó dramáticamente a las divisiones industriales donde la sustitución de importaciones prácticamente había concluido desde los años sesenta (v. gr. en textiles y prendas de vestir, la relación importaciones/PIB manufacturero saltó de 6.2% en 1982 a 79.5% en 2006, sin incluir maquiladoras), así como a las divisiones industriales donde la sustitución estaba muy avanzada (v. gr. en las industrias químicas, la relación importación/PIB había descendido a 27.8% en 1982, pero registró un espectacular incremento hasta 112.3% en 2006, sin maquiladoras), y desde luego, afectó también las divisiones donde la sustitución de importaciones estaba lejos de concluirse (en maquinaria y equipo, por ejemplo, la relación salto de 117% en 1982 a 192.9% en 2006).24 Como resultado, se han roto eslabones completos de las cadenas productivas y las exportaciones manufactureras han reducido progresivamente su efecto de arrastre sobre la industria nacional, aumentando en cambio sus efectos multiplicadores sobre la producción, la inversión y el empleo fuera del país. De hecho, las exportaciones se han concentrado en unas cuantas industrias y empresas. Se trata de un fenómeno reiteradamente observado por los especialistas: “se ha venido consolidando una reducida planta industrial de avanzada exportadora, con poco arraigo y encadenamiento al resto de la economía nacional”.25 En suma: el sector exportador, erigido en motor del crecimiento económico por la estrategia económica neoliberal, se ha convertido cada vez más en una economía de enclave desarticulada del resto de la economía nacional. Mientras tanto, numerosas industrias que producen para el mercado interno han visto seriamente deterioradas sus posibilidades de acumulación, tecnificación y expansión y, en algunos casos, incluso de simple sobrevivencia, al enfrentar la concurrencia de mercancías importadas ante las cuales están en desventaja no sólo por las asimetrías tecnológicas, sino solo programa los correspondientes al Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación y el de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación, denominado Pitex. Como resultado de lo anterior, en la estadística de comercio exterior ya no se distinguirá a las empresas maquiladoras del resto de las firmas exportadoras de productos manufacturados. Por lo tanto, la exportación manufacturera se difundirá en un solo rubro. La suma de las cifras parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo. 24 Cálculos propios con base en Banco de México, Cuentas Nacionales y Acervos de Capital 19501967; Banco de México, Indicadores económicos. Acervo histórico y Carpeta mensual, e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México Base 1993. 25 Luis E. Arjona y Kurt Unger, “Competitividad internacional y desarrollo tecnológico: la industria manufacturera mexicana frente a la apertura comercial”, en Economía Mexicana, vol. V, núm. 2, México, CIDE, 1996; Enrique Dussel, “¿Cómo vamos en términos de la competitividad del sector productivo en México?”, en Reforma, México, 15 de abril de 2003; María Elena Cardero y Luis Miguel Galindo, “Del modelo de sustitución de importaciones al modelo importadorexportador: evaluando la experiencia reciente”, en J. L. Calva (coord.), Agenda para el desarrollo, tomo III, M.A. Porrúa/UNAM/LX Legislatura de la Cámara de Diputados, México, 2007.

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sobre todo por la brecha en tasas de interés, en infraestructura, en políticas industriales y, por si fuera poco, por la recurrente política cambiaria sobrevaluatoria de nuestra moneda. El efecto agregado del experimento neoliberal en el sector de la economía donde se esperaban los más espectaculares beneficios consiste en un desempeño industrial inferior al observado bajo el modelo económico precedente. Durante el periodo 1951-1982, el PIB manufacturero creció a una tasa media de 6.8% anual, con la particularidad de que todas las divisiones industriales se expandieron a una tasa superior a 5% anual, excepto dos que “sólo” crecieron a tasas anuales de 4.6 y 4.9%. En contraste, bajo el modelo neoliberal el PIB manufacturero apenas creció a una tasa media de 2.5% anual durante el periodo 1983-2010, con la particularidad de que todas las divisiones industriales, excepto dos, crecieron a una tasa inferior a 3% anual. (La división industrial de maquinaria y equipo, que presentó el mejor desempeño, apenas creció a una tasa media de 3.8% anual en el periodo 19832010, pero esta misma división industrial había crecido a una tasa media de 9.4% anual en el periodo 1951-1982). Las discrepancias entre los objetivos anunciados y los resultados reales de la estrategia neoliberal evidencian la necesidad de someterla a revisión profunda. Hoy día, el neoliberalismo económico no sólo está siendo cuestionado por su mediocre desempeño en términos de crecimiento. Es, además, teóricamente obsoleto. Por eso, hasta el Banco Mundial ha reconocido la importancia de las políticas públicas en la promoción del desarrollo, incluyendo los instrumentos sectoriales de política industrial (vid supra), aunque también advierte que “la sabiduría en la elección de las intervenciones más apropiadas y la eficacia en su aplicación revisten importancia crítica”.26 No es un punto menor: muchos burócratas del México de hoy, aunque admitieran en teoría la conveniencia de políticas sectoriales, no han desarrollado los conocimientos y habilidades para asumir la responsabilidad del diseño, promoción e instrumentación de tales políticas; y, de hecho, ni siquiera se preocupan por desarrollar esas aptitudes, que no les son requeridas, puesto que la filosofía económica dominante continúa regida por el concepto de que la mejor política industrial es no tener política industrial.27 Ya lo había advertido Arthur Lewis: “Cuanto más atrasado sea el país, tanto mayor será el campo abierto a la actuación del gobierno Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, 1997, op. cit. Al comentar ciertas concesiones discursivas que el Programa de Política Industrial y Comercio Exterior 1995-2000 (Secofi, México, 1996) hace a favor de una política industrial activa con instrumentos sectoriales, Enrique Dussel observa que, no obstante este giro conceptual, es dudoso que los funcionarios de la Secofi “tengan la posibilidad y el interés de llevar a cabo los cambios” (E. Dussel, La economía de la polarización, op. cit.). 26

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[...]. De aquí que sea una desgracia para un país atrasado tener un gobierno que se limite al laissez-faire, ya sea por indolencia o por convicción filosófica”.28 De hecho, las evidencias empíricas universales indican que sólo los países en desarrollo que despliegan estrategias económicas endógenas, audaces y pragmáticas –y no basadas en los dogmas del Consenso de Washington, es decir, en el fundamentalismo de mercado o neoliberalismo– logran una mejor inserción en los procesos de globalización (aprovechándolos para sus fines nacionales, en vez de dejarse simplemente arrastrar por las fuerzas del mercado) y consiguen elevar aceleradamente sus niveles de ingreso y bienestar. “Entre las naciones del mundo –escribió Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Economía 2001– las del este de Asia han crecido más rápido y han hecho más por reducir la pobreza. Y lo han logrado, enfaticémoslo, vía ‘globalización’. Su crecimiento se ha basado en las exportaciones, aprovechando el mercado global y cerrando la brecha tecnológica”. Sin embargo, hay “una distinción clave: cada uno de los países que han tenido mayor éxito en la globalización determinaron su propio ritmo de cambio; cada uno se aseguró al crecer de que los beneficios se distribuyeran con equidad y rechazó los dogmas básicos del ‘Consenso de Washington’, que postulaban un mínimo papel del gobierno y una rápida privatización y liberalización”.29 Una visión regional sumaria del desempeño radicalmente distinto de las economías herejes al Consenso de Washington, que predominan en Asia, y las economías sometidas a las prescripciones del Consenso de Washington, que predominaron en América Latina hasta fines de la década de 1990, puede concretarse en las cifras siguientes: mientras en el este de Asia el PIB per cápita creció a una tasa media anual de 6.1% durante los años ochenta y de 6% durante los años noventa, en América Latina el crecimiento fue de –0.9% anual y 1.3% anual, respectivamente.30 La moraleja para México es obvia: nuestro país debe alejarse del Consenso de Washington para idear creativamente y operar de manera soberana su propia estrategia de desarrollo económico e inserción en los mercados globales. Arthur Lewis, Teoría del desarrollo económico, México, FCE, 1958. “Globalism’s Discontents”, en The American Prospect, vol. 13, núm. 1, enero de 2002. Véase también Robert Wade, El mercado dirigido. La teoría económica y la función del gobierno en la industrialización del este de Asia, México, FCE, 1999, y Joseph Stiglitz, El malestar en la globalización, Madrid, Taurus, 2002. 30 Con base en The World Bank, Global Economic Prospects and the Developing Countries 2002, y CEPAL, Una década de luces y sombras. América Latina y el Caribe en los años noventa, México, CEPAL-Alfaomega, 2001. 28

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INSTRUMENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA PARA LA COMPETITIVIDAD

Dados los pésimos resultados del neoliberalismo económico en México, es necesario abandonar los dogmas del fundamentalismo de mercado y desplegar resueltamente una nueva estrategia de desarrollo realmente conducente a la elevación de la competitividad sistémica de nuestra planta productiva, así como al mejor desempeño de nuestra economía en términos de crecimiento económico y bienestar social. En atención a los problemas estructurales de México, los objetivos fundamentales de esta estrategia deben ser, sin duda, los siguientes: 1) incrementar la articulación interna de la planta productiva mexicana, reduciendo las desigualdades en su desarrollo; 2) asegurar las bases del financiamiento de nuestro crecimiento económico acelerado y sostenido, lo que implica conseguir una balanza comercial (sin maquiladoras) próxima al equilibrio e incluso superavitaria, para lo cual es necesario que la estrategia de desarrollo camine –al estilo japonés, coreano o taiwanés– sobre los dos pies: el del fomento efectivo de las exportaciones y el de la sustitución eficiente de importaciones; 3) inducir una elevada tasa de generación de empleos; 4) cerrar sistemáticamente la brecha tecnológica y de estructura productiva entre México y los países líderes, impulsando, en particular, las industrias de avanzada tecnología. Los instrumentos fundamentales de política económica consistentes con estos objetivos (a la luz de las evidencias empíricas nacionales e internacionales, es decir, de las experiencias de países que han logrado procesos exitosos de desarrollo, así como a la luz de nuestras propias realidades y potencialidades) son, a nuestro juicio, los siguientes: Primero: políticas macroeconómicas favorables al desarrollo de la planta productiva mexicana, comenzando por una política cambiaria competitiva, que evite sistemáticamente la sobrevaluación de nuestra moneda,31 y por una política crediticia que –mediante tasas de interés activas (o de préstamo) razonablemente competitivas– fomente la inversión productiva por encima de la especulativa, así como por una política de comercio exterior pragmática, por lo menos similar a la que aplican nuestros principales soMientras en México los procesos de sobrevaluación cambiaria de los años setenta desembocaban en la crisis de balanza de pagos de 1976 y en la dramática crisis de la deuda de 1982, Corea del Sur realizaba –al tiempo que lograba un crecimiento medio anual de 9.1% en el periodo 1971-1982– sucesivas minidevaluaciones de su moneda que, arrancando de una fuerte subvaluación en los años sesenta, pasó gradualmente de 310.6 won/dólar en 1970 a 731.1. w/usd en 1982. Si el gobierno de Corea hubiera defendido su won “como perro”, o hubiera perseguido una baja inflación a toda costa utilizando la paridad won/dólar como ancla antiinflacionaria, con la consiguiente sobrevaluación de su moneda, como ha ocurrido en México de manera casi ininterrumpida desde 1989 hasta el presente, jamás habría podido convertirse en país industrializado. 31

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cios comerciales (utilizando al máximo los márgenes de maniobra que –sin demérito de futuras renegociaciones– tenemos en la OMC y aun dentro del TLCAN, en aranceles, salvaguardas, normas técnicas, disposiciones contra prácticas desleales de comercio y otros mecanismos no arancelarios), a fin de proteger temporalmente a los segmentos inmaduros de nuestra planta productiva o atemperar los costos del ajuste y la reconversión productiva, apoyando a ésta también con otros instrumentos de política sectorial. Segundo: políticas de fomento económico general, principalmente construcción de infraestructura (vías de comunicación, obras hidráulicas, etc., que coadyuven a la reducción de costos y al incremento de la competividad); formación de recursos humanos (que comprende –además de las condiciones básicas de nutrición y salud– la educación formal, la capacitación laboral y empresarial, así como el fomento de una nueva cultura de trabajo y gestión del proceso productivo, basada en la cooperación entre empresarios y trabajadores para elevar la productividad y compartir sus beneficios); promoción de la competencia en los mercados, acotando las prácticas oligopólicas; desarrollo de un sistema eficiente de investigación científico-técnica (a fin de apoyar a las empresas en el conocimiento, selección, adquisición, adaptación y generación de tecnologías apropiadas), y desarrollo del sector energético. Tercero: instrumentos horizontales de fomento de la planta productiva (considerados por la OCDE como políticas “neutrales” o no distorsionantes), como son los incentivos múltiples a la innovación tecnológica y a la transferencia de tecnología; apoyos crediticios a micro, pequeñas y medianas empresas (similares a los existentes en Estados Unidos, Francia, Corea del Sur o Brasil); estudios de mercado y promoción externa de productos (socializando algunos costos de transacción por apertura de nuevos mercados), así como cursos de capacitación y asesoría a través de la banca nacional de desarrollo y de las dependencias de comercio y fomento industrial. Cuarto: formulación de una estrategia sectorizada de desarrollo. En concordancia con los grandes objetivos primeramente señalados, una eficiente política sectorial –según enseñan las industrializaciones exitosas de Corea, Taiwán y Japón, pero también la práctica de las políticas industriales y agropecuarias en países occidentales de la OCDE32– arranca de la definición de Véase Robert Wade, El mercado dirigido. La teoría económica y la función del gobierno en la industrialización del este de Asia, México, FCE, 1999; José Luis Calva (coord.), Política industrial manufacturera, tomo VII de la colección Agenda para el Desarrollo, UNAM/Porrúa/LX Legislatura de la Cámara de Diputados, México, 2007; James K. Galbraith, “Panorama de las políticas sectoriales en Estados Unidos”, en F. Clavijo y J. I. Casar, La industria mexicana en el mercado mundial. Elementos para una política industrial, México, FCE, 1994; Daniel Malkin, “La política industrial en los países de la OCDE”, en F. Clavijo y J. I. Casar, op. cit.; Paul Krugman (comp.), Una política co32

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las ramas de actividad (o actividades relevantes) existentes o susceptibles de ser creadas, cuya promoción vertical –es decir, con políticas sectorizadas– puede acarrear los mayores beneficios: 1) ramas de actividad o actividades que –en función de las economías de escala y/o del dinamismo de la demanda internacional– contribuyen más o pueden contribuir más a cerrar la brecha de divisas en balanza comercial manufacturera (incrementando el ingreso de divisas por exportaciones y/o reduciendo el egreso de divisas vía sustitución de importaciones); 2) las ramas o actividades que más contribuyen o pueden contribuir a la generación acelerada de empleos, en función de sus densidades de capital y de las elasticidades en la demanda interna y externa de sus productos; 3) las actividades de avanzada tecnología con mayores externalidades positivas (o efectos multiplicadores), existentes o susceptibles de crearse, cuyo desarrollo puede ser incentivado equilibrando –mediante apoyos públicos– la brecha entre los beneficios privados y los beneficios sociales de la inversión en esas áreas. En general, las externalidades o ganancias agregadas que traen consigo las redes o complejos productivos deben ser consideradas en la selección de actividades productivas promovidas con políticas específicas, impulsando en este marco a las micro, pequeñas y medianas empresas (sobre criterios sectoriales y regionales específicos) como parte nodal de estos encadenamientos productivos. Quinto: instrumentos sectoriales de política industrial. En función de las prioridades de la estrategia de industrialización, los instrumentos sectoriales de política industrial (protección comercial selectiva y temporal dentro de los márgenes de maniobra que aún tenemos en el TLCAN y en la OMC; acceso a crédito preferencial; compras públicas; apalancamiento o asociación con capital de riesgo por la banca de desarrollo; subsidios especiales, etc.) deben graduarse e integrarse en paquetes específicos, como una suerte de trajes a la medida, contra compromisos de desempeño de los sectores beneficiados, según lo muestran las experiencias de desarrollo exitosas.33 mercial estratégica para la nueva economía internacional, México, FCE, 1991; Vittorio Corbo, “Antiguas y nuevas teorías del crecimiento. Algunas ilustraciones para la América Latina y el Asía oriental”, en Andres Solimano (comp.), Los caminos de la prosperidad. Ensayos del crecimiento y desarrollo, México, FCE, 1998; Alice H. Amsden, “Enfoque de política estratégica para la intervención gubernamental en la industrialización tardía”, en A. Solimano (comp.), op. cit.; Joseph Stiglitz et al., Industrial Policy and Development. The Political Economy of Capabilities Accumulation, Nueva York, Oxford University Press, 2009; Organisation for Economic Co-operation and Development, Agricultural Policies in OECD Countries: At a Glance 2008, París, 2008, y OECD, Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation 2009, París, 2009. 33 Véase Morris Teubal, “Lineamientos para una política de desarrollo industrial y tecnológica: la aplicabilidad del concepto de las distorsiones del mercado”, en CEPAL, Elementos para el diseño de políticas industriales y tecnológicas en América Latina, Santiago de Chile, CEPAL-ONU, 1990; Joseph Stiglitz, El malestar en la globalización, Madrid, Taurus, 2002; José Luis Calva (coord.),

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En suma: de la visión neoliberal que concibe la elevación de la eficiencia y la competitividad de la planta productiva nacional como responsabilidad exclusiva de cada empresario, sin que el Estado aporte o genere las condiciones económicas, sociales e institucionales que la hagan factible, hay que pasar a una visión realista donde el Estado asuma y cumpla eficazmente sus responsabilidades en el desarrollo económico y humano.

Desarrollo económico: estrategias exitosas, tomo II de la colección Agenda para el Desarrollo, UNAM/ Porrúa/LX Legislatura de la Cámara de Diputados, México, 2007, y los trabajos citados en la nota anterior, entre otros

Política de educación, ciencia y tecnología volumen 10 de la colección Análisis estratégico para el desarrollo, coordinada por José Luis Calva, se terminó en enero de 2012 en Imprenta de Juan Pablos, S.A., 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19, Col. del Carmen, Del. Coyoacán, México 04100, D.F.

1 000 ejemplares

CNU

Volumen 10

Volumen 13

Volumen 14

Estos objetivos los realizaremos con espíritu de servicio a la nación y vi­ sión de Estado, con plena independencia respecto a los candidatos o par­ tidos políticos.

Volumen 16

EN ESTE VOLUMEN

Volumen 18

Volumen 1

Primero: conjuntar nuestros esfuerzos para formular desde una perspec­ tiva universitaria un sistema integral de propuestas viables de políticas públicas capaces de superar el pobre y errático desempeño mostrado por la economía mexicana durante las últimas décadas, fortalecer la cohesión social de nuestra nación y abrir los cauces de un desarrollo sustentable, incluyente, equitativo y democrático. Segundo: contribuir de manera organizada a la formación de la concien­ cia ciudadana sobre la apremiante necesidad de que nuestro país adopte una nueva estrategia de desarrollo. Tercero: contribuir a enriquecer el contenido y a elevar la calidad del debate sobre los grandes problemas nacionales durante los próximos procesos electorales de 2012.

Volumen 15

Volumen 17

Análisis Estratégico para el Desarrollo

OBJETIVOS

Volumen 11

Volumen 12

Colección

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS POR UNA NUEVA ESTRATEGIA DE DESARROLLO

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Volumen 2

Volumen 3

Volumen 4

Volumen 5

Volumen 6

Políticas educativas para el desarrollo con equidad. Políticas de ciencia y tecnología. Políticas para la innovación tecnológica. Hacia una visión integral de la competitividad de México.

Volumen 7

Volumen 8

Volumen 10 Volumen 9