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Estado y ciudadanía en el Perú Sinesio López Jiménez1

El presente artíículo analiza cuatro dimensiones de la relacioí n entre el Estado y la ciudadaníía en el Peruí . La primera parte examina las formas de Estado en el Peruí y las maneras a traveí s de las cuales esas formas se relacionan con la ciudadaníía, limitando o impulsando derechos, responsabilidades y garantíías. El anaí lisis parte de la repuí blica liberal epideí rmica del siglo XIX, en la que el Estado no tiene un cuerpo establecido pero se legitima a traveí s de elecciones relativamente amplias, abiertas y poco institucionalizadas en una sociedad multicultural no reconocida y estructurada bajo relaciones de esclavitud (primera mitad del siglo XIX), de servidumbre y de clientelaje y culmina en el actual Estado neoliberal que integra cultural y polííticamente a los ciudadanos, pero los excluye econoí mica y socialmente pasando por el Estado oligaí rquico, cuya exclusioí n total y cerrazoí n tanto a las libertades como a la participacioí n políítica fue cediendo y abrieí ndose gracias a las presiones polííticas de los partidos polííticos mesocraí ticos y populares en medio de un proceso cííclico de democracias y dictaduras; y por el Estado populista (velasquista), que fortalecioí sus funciones e instituciones y constituyoí un corporativismo inclusivo y que, pese a su caraí cter dictatorial, amplioí los derechos civiles y sociales a traveí s de reformas estructurales e impulsoí una políítica de reconocimiento de la ciudadaníía multicultural. La segunda parte analiza las polííticas del Estado frente a las sociedad multicultural y las modalidades a traveí s de las cuales esas polííticas han ido obstaculizando o construyendo una ciudadaníía multicultural. En una primera etapa (1895-1945), el Estado impuso una homogeneizacioí n forzada a traveí s de la educacioí n que fue al mismo tiempo una castellanizacioí n. En una segunda etapa los gobiernos reformistas y los intelectuales indigenistas (1945-1968) impulsaron una homogeneizacioí n amable cuya finalidad era la castellanizacioí n indíígena reconociendo, sin embargo, la multiculturalidad como meí todo pedagoí gico. En una tercera etapa (1968 en adelante), el Estado desarrolloí una políítica de reconocimiento de la ciudadaníía multicultural en sus dos variantes: la ciudadaníía multieí tnica y la ciudadaníía diferenciada o multinacional. La tercera parte estudia tanto el nivel efectivo de ciudadaníía alcanzado, independientemente de la ciudadaníía normativa reconocida por el Estado, 1

Profesor principal de las facultades de ciencias sociales de la Pontifcia Universidad Católica del Perú (PUCP) y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. En la PUCP, es miembro del Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas (CISEPA), miembro del comité asesor de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas y coordinador de la especialidad de política comparada de la maestría y el doctorado en ciencias políticas.

35 como las brechas ciudadanas. El 43% de los peruanos y peruanas son ciudadanos de primera clase que gozan efectivamente de todos los derechos y garantíías, el 25% son ciudadanos de segunda clase que acceden maí s a los derechos polííticos que a los derechos civiles y sociales, y poco maí s de un 30% son ciudadanos de tercera que tienen derechos polííticos pero carecen de acceso efectivo a derechos civiles y sociales. En esta parte se investigan tambieí n las brechas que presenta la ciudadaníía en diversas dimensiones: social, regional, eí tnica, de geí nero. Finalmente, la cuarta parte investiga los tipos de relacioí n que establecen los ciudadanos con el Estado a partir de dos encuestas nacionales (1997, 2004) sobre ciudadaníía. Se establecen cuatro tipos de ciudadanos (comunitaristas estatistas, estatistas liberales, comunitaristas liberales y liberales) y se examina los modos de incidencia de estos tipos de ciudadaníía en el nivel cognitivo, afectivo y evaluativo de derechos, obligaciones y garantíías, asíí como las percepciones diferentes que ellos tienen de otras dimensiones de la ciudadaníía: niveles de inclusioí n-exclusioí n, niveles de eficacia y representatividad del Estado y sus instituciones, niveles de vulnerabilidad social y tipos de democracia preferida. Maí s del 90% piensa, en las dos encuestas, que no existe igualdad ante la ley entre ricos y pobres, limenñ os y provincianos, hombres y mujeres y cerca del 40% cree que los derechos sociales (salud, educacioí n, empleo) estaí n poco o nada garantizados. II. Formas de Estado y ciudadanía2 1. República liberal epidérmica del siglo XIX. Salvo el caso de Meí xico, todos los paííses latinoamericanos que conquistaron la independencia de Espanñ a redactaron constituciones republicanas. Reconocieron derechos naturales inalienables, establecieron la libertad de prensa, adoptaron los juicios por jurados, protegieron estos derechos a traveí s de la separacioí n de poderes y atribuyeron maí s poder al Legislativo.3 ¿Queí entendíían por repuí blica los primeros legisladores latinoamericanos? Ciertamente, la repuí blica que ellos proclamaron no era ideí ntica o siquiera parecida a la Repuí blica claí sica de Roma y de las ciudades-repuí blicas italianas (de los siglos XII al XV) que eran comunidades polííticas pequenñ as homogeí neas y unaí nimes (ciudades-Estado), defendíían el bien comuí n, cultivaban la virtud cíívica, formaban ciudadanos activos (y armados), propugnaban la moderacioí n y la austeridad e instituíían gobiernos representativos (mixtos). Tampoco era ideí ntica a las variantes conocidas

Ver Sinesio 1997: cap. V. La forma de Estado es una categoría política que alude a los modos específcos de relación del Estado con la economía y con la sociedad defniendo las coaliciones sociales y políticos que lo sustentan, su naturaleza política, el carácter de sus instituciones, su sistema legal y sus tipos de políticas. 3 Aguilar Rivera 2002:57 2

35 del republicanismo claí sico.4 La concepcioí n republicana de Ameí rica Latina no era la misma, pero se acercaba a la repuí blica redefinida por Montesquieu, quien asumioí una perspectiva pluralista con respecto a las formas de gobierno,5 y para quien la repuí blica (la virtud cíívica) no era incompatible con el comercio.6 Montesquieu se enfrentoí , no a los gobernantes ineptos de las ciudades-Estado como Maquiavelo, sino a las monarquíías absolutas que dominaban territorios extensos y sociedades complejas, densamente pobladas. Ese enfrentamiento dio origen a la oposicioí n entre el republicanismo y el absolutismo monaí rquico. Los independentistas norteamericanos (1776), por el contrario, se aproximaron a una concepcioí n claí sica de la repuí blica. La independencia norteamericana no dio origen a una democracia sino a varias repuí blicas.7 Los federalistas de 1787, en cambio, hicieron suya la concepcioí n republicana de Montesquieu.8 Esa propuesta compatibilizoí la repuí blica (la virtud cíívica y el bien comuí n) con el liberalismo (el intereí s individual y el pluralismo) y con la democracia (la participacioí n extensa y masiva y la representacioí n). El resultado de esa combinacioí n produjo la repuí blica liberal. Para los polííticos y legisladores latinoamericanos de comienzos del siglo XIX, la repuí blica era, en cambio, una forma de gobierno contraria a la monarquíía. Se aproximaron, de ese modo, a la idea republicana de Montesquieu. A diferencia de los federalistas, los legisladores de Ameí rica Latina no se plantearon el debate con el republicanismo claí sico sino que asumieron el republicanismo liberal entendido en su sentido formal. Ellos no se sintieron herederos de Maquiavelo, sino de Montesquieu. Simoí n Bolíívar y sobre todo el ideoí logo En realidad, el republicanismo clásico asumió diversas variantes: el clásico (Esparta y Roma), que combinó el gobierno representativo con las virtudes cívicas de los ciudadanos en armas; el de las ciudades-república italianas, que recogieron Maquiavelo, Guiciardini, Savonarola y otros de la tradición romana republicana; el de Harrington, que combinó la tradición romana y maquiaveliana con algunos elementos liberales para el caso inglésj el de Rousseau, que asumió el modelo romano y el de las ciudades-república italianas, pero sin el gobierno representativo; el de Jefferson, que hizo suyo el modelo rousseauniano, pero con el gobierno representativo; y el del joven Hegel que asumió el modelo maquiaveliano en su obra La Constitución alemana. 5 Manin 2002: 33. 6 Montesquieu 2004: cap. VI, p. 37. Esta es una concepción republicana distinta a la de Maquiavelo para quien la república y el comercio son incompatibles porque el principio republicano da origen al bien común, mientras el comercio es la fuente del interés individual. Por esa razón, para Maquiavelo, republicanismo y liberalismo son incompatibles (Pocock 2002). 7 La monumental obra de Pocock (2002) logró mostrar que la independencia norteamericana fue menos el primer acto revolucionario de la Ilustración y más el último gran acto del Renacimiento. 8 Después de la guerra con Inglaterra (1776-1783), del compromiso de pagarle la deuda producto de esa guerra, y de los problemas de gobernabilidad que experimentaron, la Constitución de 1787 planteó la necesidad de construir un gobierno de la Unión, hacer compatible la república con la geografa y la historia norteamericanas, así como con las facciones, producto de la modernización social y cultural de Estados Unidos y de la libertad de expresión (Hamilton, Madison y Jay 2001). 4

35 peruano Manuel Lorenzo Vidaurre constituyen una excepcioí n. Vidaurre conocíía bien tanto los Discursos sobre la primera década de Tito Livio como El príncipe. Apelaba tambieí n a Rousseau y a otros autores, pero su referencia central es Montesquieu. Su lectura de Maquiavelo no es uníívoca: Lo veíía como republicano, pero tambieí n como consejero del prííncipe. En Cartas americanas expresoí tambieí n su preocupacioí n por el futuro expansionismo norteamericano. Asumioí la definicioí n de ley del autor de El Espíritu de las leyes: “La libertad solo consiste - como decíía Montesquieu- en la seguridad que se logra bajo el amparo de las leyes. Si la ley no es maí s fuerte que el ciudadano, no hay libertad”.9 A diferencia de Montesquieu, Vidaurre y la mayoríía de ideoí logos de la independencia de Ameí rica Latina creíían que la repuí blica no estaba en contradiccioí n con la religioí n y con la Iglesia Catoí lica. El Peruí no ha sido una tierra feí rtil en donde germinara y se desarrollara con amplitud el republicanismo, inspirando la formacioí n una cultura republicana (bien comuí n y virtud cíívica) de ciudadaníías activas y gobiernos representativos. Carmen Mc Evoy ha contribuido, sin embargo, a poner de relieve la presencia del republicanismo en la historia políítica peruana del siglo XIX. Sus notables investigaciones y publicaciones sobre las ideas y proyectos polííticos republicanos de ese siglo (La utopía republicana, Un proyecto nacional del siglo XIX, Forjando la nación) han sido corrientes de aire fresco en la asfixiante perspectiva economicista que predominaba hasta hace poco en la historiografíía peruana. Esas investigaciones han puesto en cuestioí n el predominio de las ideas republicanas y liberales en el proceso independentista y en la historia políítica del siglo XIX.10 Desde el punto de vista institucional, el republicanismo latinoamericano asumioí […] el entramado de la moderna repuí blica liberal burguesa: gobiernos electivos, separacioí n de poderes, constituciones escritas, derechos individuales e igualdad juríídica para sus ciudadanos […] La repuí blica, como mera antinomia de la monarquíía se explica en parte por el ambiente políítico de la eí poca. La Restauracioí n reafirmoí los principios polííticos del absolutismo. Aunque las monarquíías constitucionales eran posibles (Francia habíía hecho un intento), no eran representativas de la ola conservadora posnapoleoí nica. Desde el punto de vista ideo1oí gico, el republicanismo adoptoí en los diferentes paííses de Hispanoameí rica distintos 9

Vidaurre 2002: 79. Mc Evoy y Stuven 2007. En realidad, esta nueva perspectiva forma parte de una revolución copernicana en la historia de las ideas que, realizada por la Escuela de Cambridge (John G. A. Pocock, John Dunn, Quentin Skinner) a partir de la década del setenta del siglo pasado, desplazó al liberalismo de su rol protagónico en esa historia, particularmente en Inglaterra y Estados Unidos.

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35 significados sustantivos; son precisamente esos significados y lenguajes los que debemos rescatar y analizar.11 El Estado peruano del siglo XIX no tuvo un definido cuerpo organizativo ni una vertebracioí n institucional. Los intereses puí blicos no estaban separados de los intereses privados: existíía una tensioí n entre el patrimonialismo de los caudillos y los poderes feudales del gamonalismo. Tampoco tuvo una estructura centralizada: el poder del Estado estaba feudalizado y manteníía deí biles víínculos con el caudillismo. Con la excepcioí n de las pequenñ as ciudades, los caudillos no teníían una relacioí n directa con la poblacioí n sino que su poder estaba mediado por los gamonales y los poderes locales que manteníían relaciones de servidumbre y de favores y lealtades con la poblacioí n que estaba bajo su propiedad y su dominio. Los poderes del Estado eran muy deí biles. El Peruí del siglo XIX no tuvo una eí lite vigorosa y unificada ni instituciones polííticas y estatales que reemplazaran a las que habíían organizado el orden colonial. Los criollos -tanto los aristoí cratas como los de la clase media- no lograron constituirse en una eí lite alternativa a la eí lite colonial ni tuvieron, por eso mismo, la capacidad de crear las instituciones necesarias que contribuyeran a la organizacioí n de una relacioí n directa, centralizada e individualista de la autoridad y al establecimiento de un orden políítico estable. Pese a estas limitaciones, las elecciones del siglo XIX cumplieron una funcioí n muy importante no solo en el origen legíítimo de los gobiernos sino tambieí n en la emergencia de la ciudadaníía políítica. Durante casi todo el siglo XIX, “la gran mayoríía de las elecciones fueron indirectas y, usualmente, de dos grados, el primero de los cuales era el de las elecciones parroquiales, que eran generalmente muy inclusivas y teníían por objeto seleccionar a los electores de los colegio electorales provinciales quienes, a su vez, elegíían a las autoridades”.1212 La participacioí n políítica fue maí s amplia y abierta que en los primeros treinta anñ os del siglo XX: La elección indirecta fue parte fundamental del sistema electoral. El proceso electoral se inscribía en un proceso complejo de diferentes elecciones en las que se iba depurando a los elegidos tanto como a los propios electores. Para los teóricos decimonónicos, la elección por grados tenia la función de contrarrestar la fuerza electoral de los sectores populares y crear a la vez un mecanismo de selección que favorecía a los más capaces y a los notables en especial, lo que que se observa por los requisitos, que se hacen más exigentes

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Aguilar 2002: 82 Aljovín 2005: 26.

35 conforme se pasa de un grado al siguiente. 13 El proceso electoral teníía una serie de peculiaridades. La parroquia fue la jurisdiccioí n electoral para las elecciones de primer grado. El proceso electoral, que era bastante largo para las elecciones indirectas,14 se puede dividir en tres etapas: las elecciones parroquiales, las provinciales y la junta de calificacioí n (el Congreso). El voto era abierto y no cerrado, pues el elector escogíía el candidato de su simpatíía. En el proceso participaba un nuí mero significativo de indíígenas y de analfabetos hasta 1896, anñ o en el que el sistema electoral se centralizoí , se institucionalizoí y se tornoí excluyente. 2. El Estado oligárquico y la ciudadanía: patrimonialismo, mediaciones faccionalismo y exclusión total El Estado oligaí rquico fue un Estado cerrado tanto a las libertades como a la participacioí n políítica de los ciudadanos. Instaurado en 1895 por la coalicioí n del Partido Demoí crata y el Partido Civil, partidos de notables de entonces, poco a poco se fue abriendo, sin embargo, a las libertades, pero se mantuvo praí cticamente cerrado a la participacioí n. Durante la vigencia de la llamada Repuí blica Aristocraí tica (1895-1919), solo el 2% de los ciudadanos elegíía a los presidentes y a los parlamentarios. La participacioí n electoral durante los primeros treinta anñ os del siglo XX fue maí s reducida y excluyente que en el siglo XIX.15 Pese al golpe del general Benavides en 1913, los gobiernos elegidos mantuvieron una relativamente larga estabilidad políítica. Esta expresa el dominio de una eí lite civil que, pese a sus rasgos senñ oriales, eí tnicos y patrimonialistas y a sus compromisos con el gamonalismo, tuvo la capacidad suficiente para crear un orden políítico alejado de los cuarteles. Esta eí lite civil impulsoí el crecimiento y la especializacioí n de algunas instituciones estatales, entre ellas la profesionalizacioí n de las Fuerzas Armadas. Es cierto tambieí n que el Estado oligaí rquico no alcanzoí un alto nivel de centralizacioí n políítica, pero síí el suficiente como para superar la situacioí n pretoriana que caracterizoí al Peruí del siglo XIX. La políítica del siglo XX dejoí de ser la arena movediza en la que disputaban los ambiciosos caudillos militares, que buscaban mantener la ficcioí n de la unidad de una “sociedad” fragmentada y feudalizada y de un territorio heterogeí neo, difíícil e incomunicado, para devenir una forma relativamente institucionalizada de construccioí n del orden políítico. La políítica dejoí ser taquicaí rdica para devenir cííclica. A diferencia de los gobiernos del siglo XIX, que tuvieron una duracioí n promedio de un anñ o, los del siglo XX alcanzaron un promedio de tres anñ os y medio. ¿Queí era entonces el Estado oligaí rquico? ¿Coí mo definirlo? ¿Cuaí les eran los rasgos Aljovín 2005: 35. La elección de Manuel Pardo duró casi dos años, entre 1871 y 1872. 15 Ver Peralta 2005: 79-80. 13 14

35 que lo caracterizaban? Arriesguemos una definicioí n que no es, sin embargo, arbitraria sino que surge de un balance de las experiencias sociopolííticas del Peruí y de Ameí rica Latina en una eí poca determinada de su historia políítica. El Estado oligaí rquico16 fue la forma políítica e institucional maí s o menos centralizada que asumioí el Estado en los paííses perifeí ricos en la fase capitalista de exportacioí n de materias primas y alimentos cuando esta estuvo en manos de las eí lites senñ oriales. El Estado oligaí rquico suponíía, pues, la existencia de una eí lite que lograra reinsertar la economíía de los paííses perifeí ricos en el mercado internacional y centralizar relativamente el poder, manteniendo las mediaciones de los terratenientes tradicionales17 y superando parcialmente tanto el aislamiento internacional como la feudalizacioí n políítica del paíís. La peculiaridad del caso peruano consistioí en que el Estado oligaí rquico organizoí y combinoí la dominacioí n racial, eí tnica y social de las eí lites criollas, senñ oriales y terratenientes sobre una sociedad multicultural cuya mayor parte de la poblacioí n fue sometida a la explotacioí n social _ principalmente por medio de las relaciones de servidumbre_ y a la discriminacioí n eí tnica. En los primeros treinta anñ os del siglo XX, la participacioí n electoral fue muy limitada. El proceso electoral se centralizoí , se institucionalizoí y se tornoí muy excluyente, si se le compara con el del siglo XIX: La república se encaminó propiamente hacia un estatus aristocrático gracias a una reglamentación que dio al electorado connotaciones de tipo económico y social, colocando en la cúspide de la gestión del sufragio a los mayores contribuyentes. Ciertamente, con el centralismo electoral desaparecieron antiguas anomalías, como las tomas de mesas electorales por los clubes políticos, las dualidades en el registro de los votos y la calificación parlamentaria. En la medida que la ley fue pensada, asimismo, para garantizar la alternancia en el poder entre los socios de la coalición cívico-demócrata, a la que se sumó la Unión Cívica de Valcárcel, la misma funcionó. Pero esta convivencia iba a durar poco, por lo que el sistema comenzó a requebrarse y la reglamentación se convirtió en el marco propicio para el surgimiento de inéditas anomalías políticas y electorales. En efecto, la ruptura de la coalición a principios del siglo XX iba a generar un sistema político en donde la exclusión partidaria, la abstención electoral y el boicot revolucionario fueron convirtiéndose en prácticas 16

Un análisis más amplio y detallado del Estado oligárquico puede encontrarse en mis libros El Dios mortal (1991) y Ciudadanos reales e imaginarios, concepciones, mapas y desarrollo de la ciudadanía en el Perú (1997).

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En el Perú, los terratenientes tradicionales recibieron el nombre de gamonales y privatizaron el poder público en su localidad. En la medida en que fueron propietarios de grandes haciendas, tuvieron el control social y político de la población.

35 habituales.18 La coalicioí n dominante, que organizaba y dirigíía el poder del Estado, estaba constituida por la oligarquíía criolla y el gamonalismo, generalmente mestizo, en estrecha alianza con el capital extranjero. La composicioí n de la coalicioí n dominante teníía dos implicancias principales. En primer lugar, los componentes terrateniente y eí tnico (criollo y mestizo) de la coalicioí n dominante impregnaban al Estado oligaí rquico de un caraí cter senñ orial y de discriminacioí n racial y eí tnica contra los campesinos, los cholos y los indios. En segundo lugar, la influencia indiscutible del capital extranjero en el Estado implicaba una cierta soberaníía limitada en la medida que, en la elaboracioí n de las decisiones polííticas, no interveníían solo los actores nacionales sino que teníían injerencia tambieí n los actores _los sectores intermediarios_ que canalizaban los intereses de los centros hegemoí nicos internacionales. Ello no obstante, el espacio de negociacioí n de temas y problemas de diversa naturaleza en el que interveníían los actores sociales y polííticos era el Estado oligaí rquico. La forma de dominacioí n era el patrimonialismo, esto es, la privatizacioí n del poder estatal por las eí lites y los funcionarios puí blicos, reivindicando alguí n derecho para ello _explíícitamente la eleccioí n e implíícitamente su cuna, el apellido y la experiencia_ y estableciendo con los gobernados relaciones prebendistas y clientelistas. No existíía una clara diferenciacioí n entre los intereses puí blicos y los intereses privados ni un respeto por la universidad de la ley. El veí rtice del patrimonialismo era el presidente de la Repuí blica, o quien ejercíía sus veces, a partir del cual se establecíía una estructura piramidal de prebendas y clientelas.19 Pese a que habíía logrado una muy deí bil centralizacioí n de la autoridad, el Estado oligaí rquico era un gobierno indirecto y mediado pues manteníía los poderes locales del gamonalismo que seguíían privatizando el poder puí blico y que manteníían una relacioí n de favores y de lealtades con la poblacioí n bajo su dominio. Por eso mismo, el Estado oligaí rquico no logroí establecer plenas relaciones individualistas de autoridad con los gobernados, salvo en las ciudades y en algunas zonas aisladas del campo. Las instituciones estatales a traveí s de las cuales la coalicioí n dominante ejercíía su dominacioí n eran pocas, muy fraí giles y principalmente coercitivas (ejeí rcito y policíía). Las instituciones administrativas y culturales, por ejemplo, eran escasas, deí biles o praí cticamente inexistentes. Las funciones extractivas (las cargas impositivas) pertenecíían al Estado, pero eran encargadas a organizaciones 18 19

Peralta 2005: 79-80. Cotler 1978.

35 privadas. Ellas estaban presentes en diversas instituciones estatales en las que decidíían las polííticas del Estado. Este era el caso notorio del Banco Central de Reserva en el que la Sociedad Nacional Agraria, el Club de la Banca, la Sociedad Nacional de Industrias y otras organizaciones privadas, junto con algunos funcionarios del Estado, decidíían las polííticas monetarias. Las instituciones puí blicas eran manejadas directamente por los intereses privados. Esto era asíí, no por influencia coyuntural de los intereses privados en un determinado gobierno, sino por la naturaleza del propio Estado oligaí rquico. La coalicioí n dominante carecíía de instituciones polííticas _sistema de partidos o partidos simplemente_ que canalizaran las demandas de la sociedad, razones por las cuales ella apeloí a instituciones no especííficamente polííticas - s gremios, los diarios, la Iglesia, etc.- de la incipiente sociedad civil que, por lo demaí s, era muy “deí bil y gelatinosa”. Todo ello le quitaba universalidad al Estado y lo tenñ íía maí s bien de patrimonialismo y particularismo. La dominacioí n oligaí rquica se basaba en la exclusioí n de las clases populares, especialmente de las campesinas, tanto cholas como indíígenas, del conjunto de sus derechos, con tendencia a la exclusioí n total: social, de geí nero, regional, racial, eí tnica. Muchas de estas exclusiones fueron “legalmente sancionadas”20 o fueron impuestas de facto apelando a la fuerza, al enganñ o o simplemente a la discriminacioí n pura y simple. Algunas exclusiones, como la racial y la eí tnica, fueron legitimadas por alguna exigencia de calificacioí n, tal como la negacioí n del voto a los analfabetos. En cualquier forma, las mayorías indígenas quedaron marginadas, y para justificar su exclusión, el racismo fue decisivo. Las doctrinas racistas fueron la ideología implícita del Estado oligárquico. Decimos implícita porque en el Perú no se institucionalizó un apartheid, una exclusión basada en el color de la piel. El racismo no llegó a ser una ideología oficial. Pero de todas maneras las ideas racistas justificaron el no tomar en cuenta la opinión de los indios y los cholos, puesto que “siendo brutos e ignorantes”, acaso irredimibles, no podían saber lo que era bueno para ellos, menos aún, para el país. El trasfondo social del régimen oligárquico es la dominación étnica, el colonialismo. Un sistema corroído por las doctrinas liberales y democráticas durante gran parte del siglo XIX, pero reforzado luego por las doctrinas racistas.21 En opinioí n de Gonzalo Portocarrero, el racismo encubierto de las esferas oficiales se impuso despueí s de la guerra con Chile, reprimieí ndose sus formas maí s radicales, pues las eí lites percibieron que ellas no teníían “un futuro plausible” en el Peruí . El racismo radical se mantuvo en la esfera privada, en las actitudes y 20

Portocarrero 1995: 221.

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Portocarrero 1995: 222

35 comportamientos de las eí lites: En los discursos públicos, las ideas racistas estaban fuera de lugar, proscritas. Pero en los comportamientos, tanto en el hogar como en la calle, el desconocimiento de los derechos y la discriminación apenas se encubren, son muy abiertos. No obstante, tampoco se los exhibe con orgullo. Todos lo saben pero nadie lo dice. Expresar la realidad, hacer público lo privado, sería el primer paso hacia la desmitificación y la toma de conciencia. Pero son muy pocos los interesados en desarrollar un pensamiento crítico. Se trata de una época en la que se supone que todos somos iguales pero donde se sabe, desde luego, que unos valen más que otros. El discurso racista más radical circula en voz baja, en pocas ocasiones llega a la imprenta. A pesar de todo ello, el discurso es fundamental para legitimar la exclusión política de facto de mestizos e indígenas. En efecto, ¿qué puede valer la opinión de gente bruta e ignorante? Tómese en cuenta que con estos argumentos se justifica no tanto la exclusión legal, la restricción de la franquicia electoral, sino sobre todo el engaño y el fraude, o el abierto cuartelazo.22 El Estado oligaí rquico no construyoí una comunidad políítica pues la mayoríía de la poblacioí n estaba excluida y las eí lites no mostraron intereí s alguno en recoger sus demandas de inclusioí n y en procesarlas transformaí ndolas en derechos. Aquellas demandas que terminoí reconociendo no fueron procesadas por propia voluntad del Estado sino por imposicioí n y conquista de los movimientos de protesta.23 Su legitimidad era fraí gil y se apoyaba principalmente en la apelacioí n implíícita o explíícita a algunos criterios tradicionales, como la pertenencia a una etnia determinada y la experiencia de gobierno, en la concepcioí n paternalista del orden, que era necesario imponer autoritariamente desde arriba, y en un cierto impulso del progreso.

22 23

Portocarrero 1995: 224 Chaplin 1967.

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Su hegemoníía cerrada se abrioí tíímidamente a la liberalizacioí n para establecer una oligarquíía competitiva, pero se negoí a abrirse a la inclusioí n y participacioí n políítica de las clases populares urbanas y rurales. La participacioí n electoral, que fue de 2% de la poblacioí n total, llegoí al 7% en 1930.24 En este proceso de ampliacioí n de la ciudadaníía políítica jugoí un papel muy importante la expansioí n de la educacioí n 24

Lynch 1996j North 1972.

35 desde comienzos del siglo XX en adelante.25 A partir de 1930 aparecieron nuevas fuerzas polííticas (Apra, Partido Socialista y otros actores) que, canalizando y representando la emergencia de las clases medias y populares, presionaron al Estado cerrado para abrirlo a la participacioí n políítica de los ciudadanos de a pie. El Estado oligaí rquico se resistioí , la polarizacioí n políítica y social se acentuoí , se produjo entonces una dura confrontacioí n que, luego de la derrota de las fuerzas polííticas emergentes, dio origen a lo que Denis Gilbert ha llamado el “reí gimen tripartito”, en donde el Ejeí rcito se impuso y controloí al Estado, la oligarquíía comandoí la economíía y el Apra lideroí la políítica en la sociedad. La ciudadaníía políítica se incrementoí (ver cuadro 1) por el efecto combinado de las presiones de las organizaciones polííticas de las clases medias y populares y del crecimiento acelerado del alfabetismo y los niveles educativos, pero el restringido reí gimen democraí tico establecido fue interrumpido cííclicamente por golpes militares.26 Las polííticas puí blicas que aplicaba el Estado oligaí rquico teníían un caraí cter ortodoxamente liberal, especialmente sus polííticas econoí micas, propias de una economíía abierta. Las recetas son conocidas: congelamiento del gasto puí blico, de las importaciones y de los salarios, eliminacioí n de los subsidios, del deí ficit fiscal y de los controles estatales, sinceramiento de precios de la moneda, los bienes y servicios de acuerdo a las leyes de la oferta y la demanda, y apertura irrestricta de la economíía interna al mercado internacional. Todas estas medidas bloqueaban la industrializacioí n, primarizaban la economíía y le quitaban centralidad al Estado como mecanismo asignador de recursos para el desarrollo econoí mico. Las crisis convertíían a los oligarcas, sin embargo, en liberales criollos: en esas condiciones, demandaban la intervencioí n del Estado para compartir las peí rdidas con el resto de la poblacioí n. 3. El velasquismo: el estatismo orgánico, la inclusión corporativa y la ciudadanía comunitarista Apelando al fracaso, al entreguismo y a la inmoralidad del gobierno belaundista, un grupo de oficiales radicales encabezoí el golpe del 3 de octubre de 1968 que pronto devino institucional y que, como tal, cerroí el camino a la coalicioí n gubernamental de centro-derecha y abrioí paso a la forma de Estado que maí s se aproxima a un Estado populista, apoyaí ndose en sus propias instituciones militares y en los pequenñ os partidos populistas radicales (la Democracia Cristiana y Accioí n Popular dirigida por Edgardo Seoane) que habíían sido excluidos por el gobierno de Belaunde. La nueva coalicioí n dominante del Estado populista acaboí con la oligarquíía y el gamonalismo mediante la reforma agraria y puso líímites al capital extranjero 25 26

Ver López 2005. Ver Gilbert 1982. Ver también López 2005.

35 mediante agresivas polííticas de nacionalizaciones y estatizaciones. Esa coalicioí n apeloí al estatismo orgaí nico,27 al corporativismo y a la participacioí n como forma de dominacioí n,28 centralizoí la autoridad del Estado eliminando al gamonalismo, descartoí la exclusioí n basada en la raza y en la etnia, establecioí las relaciones de inclusioí n corporativa de autoridad dando lugar a un ciudadano comunitarista y desplegoí , ademaí s de una serie de reformas que acabaron con la oligarquíía, el gamonalismo y limitaron el enclave, agresivas polííticas puí blicas heterodoxas: control de cambios, polííticas arancelarias favorables a las importaciones, y una políítica expansiva del gasto puí blico apelando al endeudamiento externo y al control de precios que favorecíían a la industria y a la ciudad.29 El gobierno de Velasco, llamado la primera fase, es la etapa de las grandes reformas y de los cambios maí s importantes en las relaciones sociales y en las relaciones de autoridad, y el gobierno de Morales Bermuí dez, llamado la segunda fase, es la etapa fracasada de la institucionalizacioí n de esas reformas.30 La etapa de la instauracioí n no solo comprende la realizacioí n de las grandes reformas sino tambieí n la definicioí n de la ideologíía de la “Revolucioí n Peruana”, cuyos elementos baí sicos fueron la definicioí n del modelo orgaí nico-estatal y el disenñ o políítico de la inclusioí n corporativa de la poblacioí n dentro de ese modelo que otorgaba el sentido fundamental a dichas reformas. El estatismo orgaí nico,31 27

El punto de partida del estatismo orgánico es la comunidad política y la forma mediante la cual sus miembros se integran a ella. La prioridad teórica e histórica está, no en el individuo y en el individualismo, sino en la comunidad. Para el estatismo orgánico, el Estado no es neutro sino que tiene una fnalidad moral. Esta consiste en la búsqueda del bien común que puede ser defnido no solo por la capacidad de acceder a ventajas y bienes materiales, sino también y principalmente por el logro de ciertos fnes morales, entre ellos la armonía, la libertad, la paz, el orden, la vida buena o la virtud. La paz existe cuando cada parte de la comunidad se adapta al todo y funciona en él con razonable facilidad. 28 Stepan 1978. 29 Lowenthal 1985. 30 Stepan 1978 31

Alfred Stepan ha hecho un largo recorrido intelectual por la historia del pensamiento político para recomponer los elementos básicos del modelo orgánico estatal. Stepan encuentra que el concepto yel cuerpo de ideas que defnen al estatismo orgánico nacen con Aristóteles, pasan luego a Roma, se expanden después a Europa, sobre todo a los países del sur de Europa y, a través de ellos, a América Latina. Esta historia ha confgurado una tradición cultural e intelectual que hace que los teóricos políticos de América Latina apelen a Aristóteles, la ley romana, la ley natural de Tomás de Aquino y a las encíclicas del Papa cuando se busca un cuerpo de ideas para defnir la comunidad política, la teoría de la asociación y el papel del Estado en su relación con la sociedad y con los individuos. Las ideas básicas que defnen el estatismo orgánico son, esquemáticamente, las siguientes: el hombre no se desarrolla aisladamente como individuo sino en la comunidad, existe una natural propensión asociativa de las personas, la fnalidad moral de la política es más importante que las garantías procedimentales, y el Estado desempeña un papel central en el logro del bien común. Esta tradición del estatismo orgánico, que puede tener diversas variantes, es radicalmente diferente a la tradición del liberalismo pluralista que apela a Locke, Madison, Tocqueville, Truman y a la ley común como cuerpo coherente de ideas para defnir el individualismo, el balance de poderes, la autonomía de los grupos

35 autodenominado el modelo ideoloí gico de la Revolucioí n Peruana, era una forma de relacionar el Estado con la sociedad de diferente manera a como lo hace el capitalismo liberal y el comunismo, de los cuales tomoí distancia. Pese a su intereí s por la estabilidad, la ideologíía del estatismo orgaí nico justificoí tanto el cambio estructural raí pido como una fuerte intervencioí n del Estado para imponerlo. Ello no obstante, existíían dos principios normativos que restringíían la accioí n legíítima del Estado dentro de los líímites impuestos por el concepto de unidad orgaí nica. El primer principio, llamado de coordinacioí n, establecíía que, cualquiera fuera forma, el Estado debíía proponerse como finalidad la consecucioí n del bien comuí n. El segundo principio, llamado de subsidiaridad, establecíía que, no obstante que el Estado era la comunidad políítica maí s perfecta, todas las partes componentes (individuos, familias, asociaciones privadas) teníían su propia funcioí n dentro del todo orgaí nico.32 Como modelo de gobierno, el estatismo orgaí nico no maximizaba ni la competencia para el logro de la eficiencia econoí mica y el equilibrio políítico, como lo hacíía el liberalismo claí sico, ni el control de la economíía por el Estado planificador, como lo hacíía el comunismo. Postulaba, en cambio, un rol maí s intervencionista que el liberalismo claí sico, pero, gracias al principio de subsidiaridad, planteaba una menor penetracioí n del Estado en la sociedad que la formulada por el socialismo. Mediante estos dos principios, el estatismo orgaí nico tomaba distancia tanto del liberalismo como del socialismo estatista. Por un lado, la prioridad de la comunidad políítica y la responsabilidad del Estado en la buí squeda del bien comuí n implicaban líímites fuertes al individualismo del libre mercado y, por otro, la existencia de asociaciones privadas implicaban fuertes limitaciones sobre la legitimacioí n del Estado para actuar como propietario de los medios de produccioí n y como planificador de la economíía.33 El modelo teníía, sin embargo, sus propias tensiones internas. La maí s importante de ellas era la tensioí n que proveníía, por un lado, de la construccioí n del sistema desde arriba, desde el Estado, para asegurar la integracioí n, el control y el bien comuí n y, por otro, de la pregonada participacioí n de las organizaciones funcionales al Estado orgaí nico. Esta tensioí n hizo que dicha participacioí n nunca llegara a ser efectiva. En el caso peruano, el estatismo orgaí nico se articuloí con el corporativismo de caraí cter inclusivo, pese a que cada uno de ellos aludíía a realidades diferentes. Mientras el estatismo orgaí nico, como ya se ha senñ alado, era un enfoque normativo de la políítica que podíía ser formulado como un modelo abstracto de gobierno, el corporativismo se referíía a un conjunto de polííticas y de de interés, el rol central de las fuerzas sociales, y los procedimientos neutrales de gobierno dentro de los cuales los grupos sociales compiten para defnir objetivos y políticas (Stepan 1978: 26-40). 32

Stepan 1978: 34-35.

33

Stepan 1978: 42.

35 arreglos institucionales para estructurar la representacioí n de los intereses sociales. Donde dichos arreglos prevalecíían, el Estado establecíía o incluso creaba grupos de intereses, buscaba regular su nuí mero y les daba la apariencia de un casi monopolio representativo con prerrogativas especiales. En respuesta a dichas prerrogativas y monopolios, el Estado reclamaba el derecho a vigilar a los grupos representativos mediante una variedad de mecanismos, tales como el desaliento de demandas conflictivas basadas en estrechas relaciones de clase. Las eí lites estatales peruanas utilizaron las polííticas corporativas para estructurar la representacioí n de intereses de los diversos grupos sociales, tratando de utilizar los aparatos del Estado para forjar una sociedad solidaria, funcionalmente interrelacionada y articulada al estatismo orgaí nico.34 Ese corporativismo inclusivo fue asimismo primariamente distributivista y secundariamente coercitivo, tratando de expandir las capacidades de control y de planificacioí n, de arbitraje y de regulacioí n del Estado sobre la economíía y las masas movilizadas y de legitimarse a traveí s de un populismo políítico y del nacionalismo econoí mico. En resumen, las reformas velasquistas de la primera fase produjeron, no un ciudadano liberal, sino un ciudadano comunitarista. La reforma agraria repartioí 10 millones 298,453 hectaí reas entre 399,576 familias campesinas, afectando al 55.3% de la superficie agríícola y al 32.9% de las familias rurales.35 La reforma agraria constituyoí una agresiva redistribucioí n de recursos en el campo, pero sobre todo “la liquidacioí n de la base de poder de la clase terrateniente”. Los beneficiarios, sin embargo, no fueron individuos privados sino asociaciones en donde ellos participaban y en cuya direccioí n teníía una presencia decisiva el Estado. La reforma agraria no dio lugar, pues, a relaciones individualistas de autoridad y a ciudadanos liberales sino maí s bien a formas comunitaristas _corporativas_ de relacioí n entre los trabajadores y el Estado y a ciudadanos sociales. Las nuevas asociaciones agrarias (cooperativas, SAIS, comunidades) fueron centralizadas en la Confederacioí n Agraria (CNA), estrechamente vinculada al Ministerio de Agricultura. Las reformas en el sector industrial siguieron el mismo patroí n. El gobierno del general Velasco creoí la Ley de la Comunidad Industrial que permitiríía a los trabajadores acceder a la propiedad de hasta el 50% de su propia empresa y participar en su manejo empresarial. El gobierno creoí el Consejo de Comunidades Industriales (CONACI) que estaba estrechamente articulado al Ministerio de Industrias y Comercio. Los pobladores de los barrios marginales de las ciudades maí s importantes del paíís siguieron el mismo modelo. Las viejas asociaciones de pobladores fueron reemplazadas por los comiteí s de promocioí n y desarrollo y por los comiteí s ejecutivos de los pueblos joí venes, que eran elegidos por los delegados de los diversos comiteí s vecinales que los integraban. Un comiteí vecinal generalmente estaba constituido por tres representantes de los vecinos de una 34 35

Stepan 1978: 46-47. Carboneto 1986: 486, citado por Lynch 1992: 66-67.

35 cuadra. Para ser elegido dirigente vecinal se exigíía cumplir con algunos requisitos, entre ellos contar con un trabajo conocido y no tener antecedentes policiales. Los diversos comiteí s de promocioí n y desarrollo de un departamento constituíían organizaciones regionales de los pueblos joí venes a cuya cabeza estaba un alto oficial de las Fuerzas Armadas. Lima fue dividida en cuatro zonas encabezadas cada una de ellas por altos oficiales militares. Las organizaciones centrales de los pueblos joí venes, de las comunidades industriales (CONACI) y de los trabajadores rurales (CNA) estaban dirigidas y supervisadas por el Sistema Nacional de Movilizacioí n Social (SINAMOS) que, creado en 1971, se encargaba de promover la participacioí n organizada de la poblacioí n civil. Como toda dictadura militar, el gobierno del general Velasco presentoí los siguientes rasgos tíípicos: preeminencia de las Fuerzas Armadas y del Poder Ejecutivo, eliminacioí n del Legislativo y subordinacioí n del Poder Judicial. Otro rasgo importante fue la expansioí n de los aparatos estatales, especialmente de los econoí micos y, dentro de ellos, de las empresas puí blicas, la hibernacioí n de la sociedad políítica -al menos hasta 1973, anñ o en que se reactivoí la oposicioí n partidaria- y el crecimiento controlado de la sociedad civil por parte del Estado. Como reí gimen políítico, el del Velasco fue una dictadura populista cuyo poder reposoí en la Fuerza Armada, “que asumioí funciones y atribuciones de una clase social dirigente que buscaba reordenar la sociedad y el Estado, adecuaí ndolo a sus aspiraciones y propoí sitos”.36 En virtud de esas atribuciones, las Fuerzas Armadas “pretendieron absorber y monopolizar el Estado, encerrando en sus $las toda la vida políítica de la sociedad peruana”.37 Pero el reí gimen del general Velasco no solo concentroí el poder, como toda dictadura, sino que centralizoí la autoridad que hasta entonces estaba fragmentada por la presencia del gamonalismo que, si bien habíía perdido el poder dentro de la coalicioí n oligaí rquica, seguíía siendo un poder en su localidad y controlaba a la poblacioí n que estaba bajo su propiedad y su dominio. La reforma agraria le permitioí al reí gimen militar centralizar la autoridad y reemplazar a la oligarquíía y a los gamonales por las formas asociativas de propiedad agraria, controladas por el Estado. La aplicacioí n de la reforma agraria radical que acaboí con la dominacioí n de los oligarcas y de los gamonales implicoí al mismo tiempo la reivindicacioí n y el reconocimiento de los campesinos, los cholos y los indíígenas. Con la reforma agraria, Velasco puso fin a las relaciones de servidumbre en el campo y, con ellas, a la discriminacioí n eí tnica y racial de los campesinos. La eliminacioí n de la discriminacioí n supuso la dacioí n de una políítica especíífica que la concretaba y abríía las puertas al reconocimiento del mundo andino, de su cultura y de su lengua. Este fue el objetivo de la ley 21156 que reconocíía el quechua como lengua oficial y 36 37

Cotler 1985. Cotler 1985.

35 establecíía el bilinguü ismo en el Peruí .38El bilinguü ismo presentaba, sin duda, muchas dificultades, las maí s importantes de las cuales eran la acelerada castellanizacioí n del mundo andino, la diversidad dialectal del quechua y, sobre todo, la resistencia del mundo criollo hispanohablante a aprender el quechua. En efecto, la castellanizacioí n se habíía acelerado a partir del anñ o cincuenta y el monolinguü ismo quechua habíía descendido en forma vertical. Seguí n el censo de 1940, el 31.80% de los peruanos mayores de 5 anñ os eran monolinguü es quechuas, porcentaje que descendioí al 16.87% en 1961 y al 11.12% en 1972. Por otra parte, el quechua presentaba diversas variedades dialectales (el cuzquenñ o, el ayacuchano, el central y otras) que eran incomprensibles entre ellas, lo que hacíía preguntarse a los opositores a la nueva políítica cuaí l era el quechua que habíía sido oficializado. Esas dificultades determinaron que el gobierno del general Morales Bermuí dez diera marcha atraí s en esta políítica de reconocimiento. Es probable que, si la nueva políítica se hubiera circunscrito a aquellas zonas en donde predominaba el monolinguü ismo quechua o el bilinguü ismo quechua-castellano, hubiera tenido eí xito. Pese a este retroceso en el reconocimiento de la identidad cultural de los indíígenas y de los cholos, la Asamblea Constituyente (1978-1980) y la Constitucioí n de 1979 reconocieron la participacioí n políítica y otorgaron el voto a los analfabetos junto con la concesioí n del mismo a los joí venes mayores de 18 anñ os. Ademaí s de las tradicionales funciones de seguridad y de legitimacioí n, el Estado velasquista desplegoí agresivamente una funcioí n de acumulacioí n. El sector puí blico pasoí de producir el 7.8% del valor agregado en 1955 y el 11.4% del mismo en 1970 al 21.45% en 1975, la inversioí n fija pasoí de 3.9% y 4.5% del PBI a 8.8% en los mismos anñ os y el empleo pasoí del 10% y el 15% del empleo no-agríícola al 24% en el mismo periodo: Durante el periodo 1955-1975, el valor agregado del sector estatal aumentó 38

Uno de los considerandos de la ley a$rmaba que “al no tener acceso directo al conocimiento de las leyes y no apersonarse ante los organismos y reparticiones del sector público nacional por razones de idioma, vastos sectores de la población desconocen sus obligaciones y están limitados en el ejer- cicio de sus derechos, con menoscabo del principio de igualdad ante la ley”. La ley establecía que, a partir de abril de 1976, la enseñanza del quechua era obligatoria en todos los niveles de educación de la república y que a partir del 1 de enero de 1977 el Poder Judicial debía adoptar las medidas a $n de que “las acciones judiciales en las cuales las partes sean solo de habla quechua se realicen en ese idio- ma”. La ley encargaba asimismo a los ministerios de Guerra, Marina y Aeronáutica el cumplimiento de la ley y al Ministerio de Educación, “la preparación y edición de diccionarios, textos, manuales y otros documentos para el pleno cumplimiento de la ley”. La nueva ley reconoció al Perú como un país pluricultural. Cuando se promulgó la ley, en 1972, la población peruana mayor de 4 años era de 11 millones 790,150 habitantes, de los cuales 3 millones 109,763 hablaban quechua, pero se pretendía que la enseñanza del quechua fuera obligatoria para todos los peruanos con la $nalidad de construir una nación bilingüe: “En tanto que la nueva ley dispone la enseñanza de esta lengua a los monolin- gües de castellano, postula con visión de futuro una imagen de sociedad bilingüe y bicultural, que se apoya, por lo menos en el nivel de la experiencia idiomática, en un conocimiento recíproco de la necesidad de comprender la existencia de las dos culturas mayoritarias dentro del Estado peruano” (Escobar 1975: 67).

35 ocho veces, el empleo casi nueve veces, la participación en la inversión pasó a ser casi la mitad del total nacional, y la proporción de la inversión privada, financiada por los bancos estatales, aumentó del 5% al 30%. Además, la participación del Estado en las exportaciones aumentó de casi cero a 9 décimos en 1975, y la participación en las importaciones de menos de un décimo a casi la mitad del total. En otros términos, el Estado se había convertido en una fuerza predominante en la economía.39 La ampliacioí n de las funciones econoí micas del Estado exigioí un aparato institucional acorde con ellas. Se amplioí el Ministerio de Agricultura para impulsar la reforma agraria, se creoí el Ministerio de Alimentacioí n, el de Industria, el de Comercio, el de Pesqueríía y el de Energíía y Minas, se transformoí el de Hacienda en uno de Economíía y Finanzas y se fortalecioí el Instituto Nacional de Planificacioí n, daí ndole el control de todas las inversiones del sector puí blico y la responsabilidad de la políítica econoí mica de largo plazo.40 Las funciones (sociales) de legitimacioí n del Estado en esta deí cada se debilitaron con respeto a la anterior, lo que se expresoí en la estructura de los gastos fiscales. El gasto en educacioí n fluctuoí entre 19% y 29%,41 pero la cobertura se amplioí : en 1981, el 89.8% de la poblacioí n entre 6 y 14 anñ os, el 54.3% del grupo entre 15 y 19 anñ os y el 23.8% del grupo entre 20 y 24 anñ os asisten a alguí n centro educativo.42 La segunda fase del gobierno militar, bajo la direccioí n del general Morales Bermuí dez, dio por terminados los grandes cambios, se propuso moderarlos e institucionalizarlos. En un primer periodo de la segunda fase, el general Morales Bermuí dez se dedicoí a limar y a morigerar las aristas maí s radicales de las reformas del velasquismo y a librarse de los sectores maí s extremistas del gobierno y de las Fuerzas Armadas. En un segundo momento, Morales Bermuí dez se abrioí a la transicioí n democraí tica, luego de derrotar a los sectores que queríían dar paso a una tercera fase.43 Seguí n Alfred Stepan, las tareas de la institucionalizacioí n son distintas a las de la instauracioí n de las reformas y obligan a revisar parcialmente el esquema orgaí nico estatista y corporativista del gobierno en el que dichas reformas se inscribíían. La institucionalizacioí n implicaba que el velasquismo hubiera logrado desarrollar exitosamente las siguientes tareas: consolidar los patrones de sucesioí n, de control y de participacioí n; establecer un patroí n viable de acumulacioí n econoí mica; forjar consistentes y extensas bases de apoyo para su dominio; y conquistar un alto grado de aceptacioí n hegemoí nica en la sociedad civil. Ello hubiera significado que los principales actores polííticos desplegaran sus estrategias para ganar posiciones dentro del esquema velasquista en lugar de luchar FitzGerald 1981: 244-245 FitzGerald 1981. 41 Portocarrero y Oliart 1989. 42 Rodríguez 1992 43 Lynch 1992 39 40

35 contra eí l, como efectivamente sucedioí .44 Si nos atenemos a estos criterios, era evidente en 1977 que el gobierno del general Morales Bermuí dez habíía fracasado en sus tareas de institucionalizacioí n. Ese fracaso abrioí las puertas a la transicioí n democraí tica de 1977-1980.4545 Los sorprendentes resultados electorales hicieron que la Asamblea tuviera una composicioí n políítica plural y dividida en tres tercios, obligando “a los distintos ‘bloques’ a llegar a transacciones y a relativas foí rmulas de consenso en ciertas materias para lograr su concrecioí n en el texto constitucional; de ahíí que la carta magna recoge _no siempre con la deseable coherencia_ un contenido que globalmente expresa aportes y concesiones de las distintas fuerzas representadas”.46 Pero el contenido de la Constitucioí n no fue el resultado solo de las negociaciones entre las fuerzas integrantes de la Asamblea Constituyente sino tambieí n de las tensiones y acuerdos con el gobierno militar. Esto explica, por un lado, la afirmacioí n de los derechos individuales y “la incorporacioí n de nuevas garantíías y oí rganos constitucionales destinados a cautelar los derechos ciudadanos y la supremacíía de la Norma Fundamental; respuesta elocuente a aspiraciones mayoritarias de la poblacioí n frente a las restricciones y violaciones producidas en estos aí mbitos durante el reí gimen de facto”47 y, por otro, el reconocimiento de los derechos sociales y econoí micos, muy acordes con los cambios realizados por el gobierno militar, y el establecimiento del nuevo rol de las Fuerzas Armadas en los estados de excepcioí n. La normatividad maí s precisa sobre este rol fue redactada en el Coí digo Militar, elaborado paralelamente a la Constitucioí n por un oí rgano especializado de los institutos armados. El fracaso de la institucionalizacioí n de las reformas en la segunda fase del gobierno militar y la transicioí n democraí tica 1977-1990 abrieron las puertas al desmontaje legal del estatismo orgaí nico y del corporativismo inclusivo y, con eí l, a un nuevo reí gimen políítico de caraí cter democraí tico y a un nuevo reí gimen econoí mico basado en la economíía de mercado. Se produjo, de ese modo, una inclinacioí n hacia la democracia y el mercado. Ella no duroí , sin embargo, mucho tiempo. En todo caso, la inclinacioí n hacia la democracia duroí maí s tiempo que la inclinacioí n hacia el mercado. En 1985, los electores decidieron el retorno del populismo que Stepan 1978: 298 El análisis más consistente sobre la transición democrática 1977-1990 es el trabajo de Nicolás Lynch (1992). 46 Eguiguren 1987: 9. El Apra jugó un papel conciliador haciendo concesiones a la derecha en algunos temas y a la izquierda en otros. Entre las concesiones a la derecha estuvo la defnición de una economía social de mercado que restringía el rol del Estado en ella, sin llegar a los extremos neoliberales de 1993. Entre las concesiones a la izquierda - de que el Apra siempre fue partidaria de esa medida- estuvo la extensión del sufragio a los jóvenes mayores de 18 años y a los analfabetos. Con esa medida, el Perú instauraba el sufragio universal a partir de 1980. 47 Eguiguren 1987: 9-10. 44 45

35 mantuvo el reí gimen democraí tico pero alteroí significativamente las reglas de juego del mercado. 4. El Estado neoliberal: exclusión económica e inclusión cultural y política En julio de 1990 el Estado estaba praí cticamente destruido. Sus instituciones y la burocracia estaban paralizadas. Una parte de la alta burocracia habíía abandonado sus puestos de mando. En las filas mismas de los institutos armados aumentaban las solicitudes de pase al retiro. La burocracia media y baja que quedaba teníía serias dificultades para cobrar sus magros sueldos que se habíían reducido a un tercio de los que percibíía en 1980. Las relaciones tradicionalmente precarias del Estado con la sociedad y la ciudadaníía se habíían roto. Los servicios de educacioí n y salud funcionaban a un nivel íínfimo. Algunos, como los de vivienda y los de inversioí n en infraestructura, habíían desaparecido. Otros, como los de seguridad, funcionaban a media maí quina, pese al irracional despliegue de la violencia terrorista. La sociedad tuvo la sensacioí n de carecer de Estado justamente cuando maí s lo necesitaba. Pese a su inutilidad mostrada con creces, la gente seguíía demandando maí s Estado, como puede verse en las diversas encuestas de entonces. Tres fuerzas poderosas se conjugaron para demoler el Estado: los grupos fnancieros internacionales, el terrorismo y el populismo irresponsable. En efecto, la banca internacional, el terrorismo y Alan Garcíía allanaron el camino del achicamiento del Estado que propugnaron luego Fujimori y las reformas neoliberales. En realidad, lo que el desmoronamiento primero y la desinstitucionalizacioí n despueí s hicieron fue darle una nueva resignifcacioí n al Estado cambiando radicalmente el lugar central que ocupaba y asignaí ndole un rol secundario. De pilar central del ordenamiento social, el Estado devino la uí ltima rueda del coche o casi. Este cambio de lugar y del rol del Estado dentro de la matriz sociopolíítica del Peruí es en síí mismo una revolucioí n: rompioí la matriz Estado-ceí ntrica del ordenamiento social anterior, independizoí en forma relativa la sociedad civil (incluidos el mercado y la economíía) de las esferas del Estado y de los partidos polííticos con los que anteriormente ella tendíía a fusionarse y establecioí un nuevo esquema de relacioí n entre ellos, puso en cuestioí n el Estado-nacioí n y la soberaníía nacional, destruyoí el rol activo del Estado en el desarrollo de la industria, debilitoí draí sticamente su rol integrador y lo sometioí a las leyes del mercado que se han erigido en la nueva institucioí n hegemoí nica del ordenamiento social y de una economíía abierta. Fujimori llegoí al gobierno gracias al desmoronamiento de las instituciones todo de los partidos polííticos-, se mantuvo en eí l y se consolidoí luego del autogolpe del 5 de abril de 1992, explotando el desprestigio de los partidos y el Parlamento y apoyaí ndose en los poderes faí cticos.48 Fujimori llegoí al poder como 48

López 1993.

35 un candidato neopopulista, pero luego de su viaje al exterior, inmediatamente despueí s de la segunda vuelta, se convirtioí , ademaí s, en un Presidente neoliberal. Al carecer de un programa, asumioí el plan de estabilizacioí n del FMI y, al poco tiempo, aplicoí un draí stico ajuste estructural que ha dado lugar a una economíía de mercado, basada en las ventajas comparativas, y al actual Estado neoliberal. Se produjo entonces un realineamiento de fuerzas: el Apra pasoí a la oposicioí n y los partidos y movimientos integrantes del Fredemo respaldaron a Fujimori quien, sin embargo, buscoí un respaldo maí s seguro en las Fuerzas Armadas y el Servicio de Inteligencia. Se fue organizando desde entonces la nueva coalicioí n dominante del gran capital _integrada por el capital extranjero, el gran empresariado nacional y la tecnocracia primero civil y, luego del autogolpe, tambieí n militar_, cuya forma de dominio es el neopopulismo combinado con la democracia plebiscitaria. En sus siete anñ os de su gobierno, Fujimori aplicoí una políítica de exclusioí n en teí rminos econoí micos, pero de inclusioí n plebiscitaria en teí rminos polííticos. Las polííticas puí blicas aplicadas han sido las propaladas por el FMI y la tecnocracia fondomonetarista. Sus metas son una economíía eficiente basada en las ventajas comparativas, con un mercado en equilibrio y sin precios artificiales una sociedad de individuos sin organizaciones ni instituciones soí lidas y un Estado que, en lo posible, prescinda de sus funciones econoí micas y sociales. Los instrumentos para lograrlas fueron la reduccioí n draí stica del deí ficit fiscal, la liberacioí n de precios, salvo el de los salarios, la liberacioí n de los flujos internacionales de capitales y la eliminacioí n de los subsidios, entre otras medidas. Los eí xitos parciales en la disminucioí n de la inflacioí n y del deí ficit fiscal se han logrado a costa de una asfixiante recesioí n. Los cambios estatales han sido raí pidos. En corto tiempo, el Peruí ha pasado de un Estado populista sobrecargado a un Estado maí s o menos pequenñ o que busca eludir sus responsabilidades econoí micas y sociales. El gasto puí blico en acumulacioí n ha disminuido del 11.4% en 1986-1990 a 6.0% en 1991-1993. Algo parecido ha sucedido con el gasto en legitimacioí n que se ha reducido del 19.6% al 15.7% en los mismos periodos y con los gastos regionales y generales. Sin embargo, despueí s de 1994, los gastos sociales monopolizados por el Ministerio de la Presidencia tienden a crecer, concordando dicho crecimiento con la reeleccioí n de Fujimori en 1995.49 La intervencioí n del Estado en la economíía ha disminuido en forma draí stica. Las funciones e instituciones que teníían que ver con la regulacioí n del mercado de trabajo, de bienes y servicios y de capitales han sido desactivadas. Ya a fines de 1992 se expidieron alrededor de cien decretos legislativos, como producto de las facultades delegadas al Ejecutivo por el Parlamento, para desregular los diversos mercados. Se han mantenido y fortalecido, en cambio, aquellas funciones 49

Balbi 1996.

35 e instituciones que tienen que ver con la políítica macroeconoí mica y con el funcionamiento del mercado, entre ellas el BCR, la SUNAT, SUNAD e INDECOPI.50

Las reformas estructurales - la apertura de la economíía al mercado internacional liberaí ndola de los controles estatales, la desregulacioí n de los mercados de trabajo, bienes y servicios y de capitales y las privatizaciones- han dado origen a otro Estado que ya no tiene la centralidad anterior, han reducido su tamanñ o, han eliminado sus funciones de acumulacioí n y han puesto en cuestioí n las funciones sociales de legitimacioí n: atencioí n a la educacioí n, la salud, la vivienda y otras. A ello hay que anñ adir, por un lado, el autoritarismo, el presidencialismo exacerbado y la relacioí n plebiscitaria que han contribuido a acelerar el proceso de desinstitucionalizacioí n estatal producido en la deí cada del ochenta y, por otro, el neopopulismo que ha llevado a concentrar en el Ministerio de la Presidencia los recursos fiscales maí s importantes del paíís, cambiando draí sticamente el escenario principal de la representacioí n en el que se procesan las demandas y en el que los partidos populistas, especialmente los partidos de los gobiernos anteriores a 1990, establecíían muí ltiples redes de clientelas. Las instituciones representativas, tanto las que operan en el Estado - el Parlamento y el poder electoral- como las que actuí an en la sociedad civil y en el Estado - los partidos- se desgastaron y colapsaron, acentuando las tendencias preexistentes de la deí cada anterior. En lo que va de la deí cada del noventa, la crisis de los partidos se ha profundizado y los ha convertido en factores irrelevantes en la lucha por el poder. La centralidad de los outsiders se ha consolidado en la misma medida en que los partidos han sido arrinconados en el escenario políítico y han colapsado. III. Estado y ciudadanía multicultural En un paíís multicultural como el Peruí , la ciudadaníía fue impulsada por tres estrategias educativas - el acriollamiento forzado, el acriollamiento amable y la políítica de reconocimiento de las diferencias culturales- y por una estrategia social -la cholifcacioí n- que fue maí s allaí de la educacioí n para asumir otras formas como la migracioí n a las ciudades, la insercioí n en el mercado, el abandono del quechua y de la vestimenta, pero manteniendo los valores culturales indíígenas y asumiendo los occidentales en una nueva identidad. El acriollamiento forzado y el acriollamiento amable fueron impulsados desde el Estado, el primero por el civilismo de comienzos de siglo, y el segundo, por una corriente 50

Gonzales de Olarte 1993.

35 intelectual indigenista en los anñ os cuarenta. La políítica de reconocimiento fue impulsada despueí s de 1968. La cholifcacioí n, en cambio, fue una estrategia asumida por la propia poblacioí n andina a partir de los anñ os cincuenta. A fines de los anñ os sesenta, el velasquismo desarrolloí una políítica de reconocimiento del mundo indíígena, con la intencioí n de hacer del Peruí un paíís bilinguü e.

1. La homogeneización cultural o el acriollamiento forzado El siglo XX heredoí los problemas irresueltos del siglo XIX. Uno de ellos, el maí s importante quizaí s, era el problema de la construccioí n de una comunidad políítica nacional en un paíís en donde la poblacioí n indíígena, que seguíía siendo mayoritaria, estaba excluida de la vida social y políítica. El problema, ademaí s, habíía recobrado una muy viva actualidad con la guerra con Chile y sus desastrosos resultados. Resueltos a enfrentarlo, las eí lites y sus maí s destacados intelectuales de la generacioí n del novecientos sostuvieron encendidos debates y se propusieron soluciones que buscaban ser eficaces. Los puntos de vista fueron diversos y complejos, unos maí s que otros. Las propuestas eran tambieí n muí ltiples y se movíían en campos diversos.51 La políítica maí s importante que impulsoí el civilismo desde el Estado fue la educacioí n desplegada como una estrategia de integracioí n y de inclusioí n de la poblacioí n indíígena. De ese modo, el civilismo se desplazaba del campo de las inocuas medidas juríídicas en el que se habíían manejado los liberales del siglo XIX al campo pedagoí gico, anidando la esperanza de obtener resultados alentadores. Los civilistas del siglo XX mantuvieron el objetivo de la integracioí n de los liberales decimonoí nicos, pero cambiaron la estrategia. Jorge Polar, ministro de Justicia, Instruccioí n, Beneficencia y Culto, sosteníía que “felizmente estaí probado que no hay ninguna raza ineducables no lo es la nuestra, por cierto, ni en las remotas regiones territoriales. La leyenda de que el indio no quiere salir de su condicioí n míísera, va desacreditaí ndose raí pidamente”.52 El desafíío era grande y las tareas eran complejas, puesto que no 51

52

Algunos, como Garcíía Calderoí n, apostaron por el mestizaje racial y a la inmigracioí n; otros, como Riva-Aguü ero, pensaron que el mestizaje cultural - cuyos paradigmas eran Garcilaso de la Vega y eí l mismo- era el camino de la peruanidad no faltaron quienes, como Vííctor Andreí s Belaunde, creyeron que la unidad de la nacioí n podíía ser construida a partir de la unidad espiritual que irradiaba el catolicismo. Con la excepcioí n de Garcíía Calderoí n, la mayoríía de los arielistas se movíían propia y vagamente en el terreno de la cultura (Gonzales 1996: 273-286). En cambio, la eí lite civilista, especialmente sus intelectuales, enfrentaron tambieí n el “problema indíígena” desde una perspectiva principalmente cultural, pero como teníían responsabilidades de gobierno, se vieron obligados a imaginar polííticas especííficas y eficaces que concretaran sus propuestas culturales generales. En abierta discrepancia con uno de los maestros de los arielistas, Alejandro Deustua, quien sosteníía que la educacioí n debíía concentrarse en la eí lite porque un paíís era el fiel retrato de ella, Villaraí n propugnaba una distribucioí n jeraí rquica de la educacioí n en la que los indíígenas teníían un lugar adecuado a su propia situacioí n: una educacioí n especial para el trabajo (Villaraí n 1962). Contreras 1996: 7.

35 se trataba solo de impartir conocimientos, informaciones y formas de razonamiento sino de castellanizar a la poblacioí n indíígena, que, ademaí s, seguí n el censo de 1876, “representaba nada menos que el 57% del total y para 1900 significaba en cifras absolutas unos dos millones de habitantes de los 3.4 que conteníía el Peruí ”.53 No se trataba de educar a los indíígenas en su propia lengua sino de ensenñ arles el castellano. Para el civilismo de comienzos de siglo, educar era castellanizar. La educacioí n partíía del desconocimiento del otro, de su cultura, de su lengua y de su raza, y solo podíía reconocerlo cuando el otro - la poblacioí n indíígena- se hubiera negado a síí mismo porque se “parecíía”, gracias a la castellanizacioí n, a los que teníían el poder y dirigíían la educacioí n. La castellanizacioí n y la educacioí n constituíían los mecanismos culturales de una homogeneizacioí n forzada, independientemente de si los indíígenas asistíían de buena o mala gana a la escuela. El Estado en manos de los civilistas desplego una serie de medidas y de actividades que le permitieran tener en sus manos todos los recursos necesarios para llevar a cabo el proyecto educativo de integracioí n. Una de las primeras medidas fue la preparacioí n de un censo que se realizoí en 1902. De acuerdo a los resultados de ese censo, solo el 29% de los ninñ os de 6 a 14 anñ os recibíía instruccioí n en todo el paíís y solo el 23% de la poblacioí n sabíía leer y escribir. El porcentaje de ninñ os que no asistíía a la escuela y el analfabetismo de los adultos se incrementaban en departamentos como Apuríímac, Huaí nuco, Puno, Ayacucho y Cusco, en donde menos del 12% sabíía leer y escribir. Otra medida del Estado fue retomar la direccioí n, organizacioí n y gestioí n de la educacioí n que estaban entonces en manos de los municipios, los mismos que, debido a la falta de fondos y a su incapacidad de gestioí n, se habíían mostrado ineficaces en el manejo de las tareas educativas y habíían terminado anulando en la praí ctica la educacioí n gratuita. El Estado dispuso, por eso, que la educacioí n elemental fuera gratuita y que ella incluyera, ademaí s del no pago de la ensenñ anza, la entrega de materiales de aprendizaje, muchos de ellos importados de Estados Unidos y Francia, el servicio de comedores en algunos casos y la provisioí n de libros de lectura. El proyecto educativo se complementoí con la creacioí n de escuelas normales en Lima y en provincias para la formacioí n de los maestros calificados. Dispuesto a tener eí xito en su proyecto educativo, el Estado dedicoí una parte significativa del presupuesto de la repuí blica a la educacioí n entre 1900 y 1920.54 53

54

Contreras 1996. El porcentaje dedicado al Ministerio de Justicia e Instrucción pasó de 10% en 1900 a 15.9% en 1906 y se mantuvo en ese porcentaje hasta 1920. En cambio, los ministerios tradicionalmente benefciados con el gasto público, como el de Gobierno y Policía y el de Guerra y Marina bajaron, entre 1900 y 1919, de 24.5% y 25.4% respectivamente, a 13.9% y 17.9% (Contreras 1996: 8-9). El ingreso de los maestros en el mundo rural produjo, al parecer, un cierto impacto en la

35

Las poblaciones rurales tuvieron comportamientos diversos, de apoyo o de rechazo seguí n los casos, con respecto a los maestros: Las comunidades de indios se hallaban en algunos casos persuadidas de las ventajas de la castellanización y alfabetización de sus hijos, al punto de que solían donar terrenos y locales para las escuelas. Incluso algunas, antes de la estatización y obligatoriedad de la educación primaria, habían contratado por cuenta propia o bajo el liderazgo de curas progresistas, a preceptores pagados de sus propios fondos […] Pero en otros, la prédica de los gamonales locales, opuestos a las escuelas, el temor de perder el control sobre sus hijos, así como la sospecha de que la inicial gratuidad de la enseñanza pronto se trocaría en alguna exacción gravosa para su precaria economía, volvieron las reacciones menos cálidas […].5555 Los mayores logros del proyecto educativo civilista se obtuvieron entre 1905 y 1920, justamente el periodo de la Repuí blica Aristocraí tica. En ese lapso la poblacioí n crecioí en un 22%, pero el nuí mero de escuelas se duplicoí pasando de 1,425 a 3,107, el nuí mero de maestros se triplicoí y la matríícula de los alumnos pasoí de 85 mil a 196 mil. En las dos deí cadas siguientes, el crecimiento siguioí , pero fue mucho maí s lento. Entre 1902 y 1920 el crecimiento promedio de los alumnos de primaria en los diez departamentos de la sierra fue de 2.75 veces, mientras que en los ocho departamentos de la costa fue de 1.64 veces. El crecimiento fue, pues, mayor en la sierra que en la costa. Los departamentos donde maí s crecioí la educacioí n primaria fueron Huaí nuco (5.3 veces), Ayacucho (3.2 veces), Apuríímac (3.1 veces), Huancavelica (3.0 veces) y Cusco (2.8 veces).56 Wiese senñ alaba que, en 1907, el 37% de los estudiantes de primaria eran “indios

organización social y en la vida cotidiana de centenares de pueblos rurales y comunidades campesinas. Carlos Contreras ha reseñado los estudios que los antropólogos han hecho de diversos casos y experiencias con resulta- dos positivos y negativos. Entre los resultados negativos se señala que la presencia de los maestros y normalistas incidió en el cambio de la composición de los organismos que ejercían la autoridad en las poblaciones rurales. Dado su prestigio, ingresos y nivel de educación, los maestros fueron requeridos por la misma población para que ocuparan cargos como jueces de paz, regidores del concejo municipal, miembros de la junta departamental e incluso candidatos a diputados, dejando de ser maestros. De ese modo, el maestro se transformaba en un misti, esto es, en un engranaje más del sistema de dominación gamonal. Muchas veces el maestro devenía un misti, sin necesidad de cambiar su profesión: le bastaba asociarse a las autoridades que estaban generalmente al servicio de los gamonales. 55 56

Contreras 1996: 17 Contreras 1996: 18.

35 aboríígenes”, el 43% eran mestizos, el 18.7% eran blancos y el 1.3% eran negros.5757 Probablemente los blancos y los mestizos estaban sobrerrepresentados y el resto, subrepresentado con respecto al porcentaje real de su respectiva poblacioí n. Pese a los avances logrados, la presencia de la escuela en el campo era todavíía deí bil. El censo de 1940 confirmoí esta idea y mostroí que el proyecto civilista y las polííticas educativas de los gobiernos que vinieron despueí s (Leguíía, Saí nchez Cerro, Benavides, Prado) no habíían sido del todo exitosos. Entre 1902 y 1940 el porcentaje de ninñ os 6 a 14 anñ os con instruccioí n habíía crecido de 29% a 35%. Incluso en los departamentos en donde se habíían hecho los mayores esfuerzos y gastos, los resultados no eran muy alentadores. Avanzaron un poco Ancash y Apuríímac, se estancaron Ayacucho y Cusco y retrocedieron Puno y Huancavelica. Los departamentos de la sierra habíían pasado de 21% de ninñ os con instruccioí n en 1902 a 24% en 1940. En cambio, los departamentos de la costa pasaron de 37% a 49% en el mismo periodo. Al parecer, los avances maí s auspiciosos de la costa teníían que ver con la existencia de numerosos colegios secundarios en esta regioí n, casi todos ellos en manos privadas. La poblacioí n alfabeta mostroí cierto progreso: subioí de 20% al 42%. Es muy probable que el incremento del alfabetismo haya favorecido una mayor participacioí n electoral. En efecto, a comienzos del siglo XX solo el 2% de la poblacioí n votaba, mientras en 1930 la participacioí n subioí al 7%.58 2. El acriollamiento amable y la educación bilingüe Constatado el relativo fracaso del proyecto educativo de los civilistas y de los gobiernos que le siguieron, se ensayoí un nuevo proyecto: la ensenñ anza bilinguü e. El objetivo era aparentemente el mismo -la integracioí n- pero no se buscaba la homogeneizacioí n cultural ni tampoco la autonomíía de los indíígenas sino su integracioí n a la comunidad políítica reconociendo identidades y diferencias. Este proyecto pasoí por dos etapas: la del meí todo pedagoí gico y la políítica del reconocimiento. La primera se caracterizoí por la utilizacioí n del bilinguü ismo solo como meí todo pedagoí gico en aquellas zonas rurales en donde predominaban las lenguas vernaí culas. Fue impulsada por un equipo educativo de orientacioí n indigenista del Ministerio de Educacioí n durante el corto gobierno de Bustamante y Rivero, en el que participoí el Apra dentro del Frente Democraí tico Nacional (FDN), pero tuvo una relativa continuidad con los gobiernos que vinieron despueí s. La segunda fue definida por el reconocimiento del 57

Portocarrero 1989: 43.

58

North 1970s Lynch 1996.

35 quechua como lengua oficial que debíía ser usada no solo en la ensenñ anza, sino tambieí n en la administracioí n de justicia y en otras actividades del Estado en aquellas zonas donde la mayoríía de la poblacioí n hablaba predominantemente ese idioma. El objetivo explíícito de la políítica de reconocimiento, aplicada por el general Velasco Alvarado, fue hacer del Peruí un paíís bilinguü e. En el disenñ o de la primera etapa jugoí un papel central Joseí Maríía Arguedas, quien bosquejoí el contenido general del proyecto educativo basado en el bilinguü ismo y estuvo dirigido por connotados indigenistas, como Luis E. Valcaí rcel, ministro de Educacioí n del gobierno del presidente Joseí Luis Bustamante y Rivero, y como Joseí Antonio Encinas, presidente de la Comisioí n de Educacioí n del Congreso en 1945. La aplicacioí n de esta estrategia de integracioí n que Arguedas llamoí “meí todo cultural” suponíía educar a la poblacioí n andina en la propia lengua y dotar al quechua de un alfabeto con ese fin. Se esperaba una mayor eficacia educativa, asíí como la afirmacioí n de su personalidad cultural. A traveí s de la ensenñ anza del quechua se buscaba, no la afirmacioí n de la autonomíía del mundo andino, sino su integracioí n a la comunidad políítica nacional a traveí s del bilinguü ismo. Se respetaba su identidad, al menos mientras duraran los anñ os de educacioí n, sin que ello implicara la concesioí n de una autonomíía políítica. El proyecto educativo que Carlos Contreras ha llamado “indigenista” teníía varios elementos: Uno fue el de la alfabetización en quechua a la población indígena, otro: el del mejoramiento del salario de los maestros, para que recuperasen su jerarquía social en la sociedad rural; asimismo decidieron ampliar la gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza a los tres primeros años de la Secundaria. Se dispuso también que las haciendas o establecimientos rurales privados, donde existieran treinta o más niños en edad escolar, estuviesen obligados a abrir una escuela sostenida por el propietario. Estas fueron las que en adelante se llamarían escuelas fiscalizadas.59

Los resultados del “meí todo cultural” de Arguedas fueron relativamente positivos, desde una perspectiva cuantitativa. De 4,652 escuelas primarias y 565,932 alumnos 59

Contreras 1996: 24. La educación indígena se organizó en núcleos educativos comunales (NEC) que agrupaban a quince o veinte escuelas “seccionales” con profesores quechuahablantes en torno a una escuela central que asumía un rol de dirección. En 1947 existían 320 escuelas en los departamentos de Cuzco y Puno y en la década del cincuenta superaron la cifra de 1,500 distribuidas en once departamentos. Los diversos gobiernos dieron mucha importancia a la educación en esta etapa, incrementando en forma sostenida el gasto real en educación entre 1946 hasta 1968. En efecto, ese gasto real pasó del 9.8% del presupuesto nacional en 1938 al 14.3% en 1948 y al 24.4% en 1958 y 1968, alcanzando los porcentajes más altos en 1965 (28.7%) y en 1966 (30.1%). El gasto por alumno pasó de 209.5 mil soles en 1948, a 493.5 en 1958 y a 603.5 en 1968 (Portocarrero 1989: 5960).

35 en 1938 se pasoí a 10,512 y a 990,458 respectivamente en 1948, a 13,624 y 1,308,305 en 1958 y a 19,587 y 2’208,299 en 1968. El nuí mero de maestros de primaria crecioí tambieí n en forma significativa: 13,584 en 1945s 29,753 en 1955s y 57,310 en 1965. El crecimiento fue vertiginoso: “En el cuarto de siglo que medioí entre 1940 y 1965 los principales indicadores educativos se multiplicaron por cuatro o maí s veces, mientras que el crecimiento de paíís no llegoí a duplicarse”.60 Pero el dato maí s relevante de los resultados del nuevo proyecto educativo fue el crecimiento acelerado de la educacioí n secundaria y de la superior, las mismas que pasaron, respectivamente, de 14,400 y 3,920 en 1938, a 47,130 y 13,420 en 1948, a 103,710 y 20,520 en 1958, y a 476,240 y 73,610 en 1968. La explicacioí n radica en la intervencioí n del Estado en un campo que anteriormente habíía estado en manos casi exclusivamente privadas, decretando la gratuidad de los tres primeros anñ os y masificando, de ese modo, la educacioí n secundaria. Otro dato de enormes implicancias para el desarrollo de la ciudadaníía en el Peruí , especialmente de la ciudadaníía políítica, es la caíída vertical del analfabetismo: de 60% en 1940 a 39% en 1961 y a 27% en 1972. Estos cambios significativos modificaron en forma draí stica el perfil educativo de los peruanos entre 1940 y 1972. Del predominio del analfabetismo en 1940 se transitoí hacia el predominio de la primaria en 1961 y 1972, asomando el crecimiento veloz de la secundaria que tiende cada vez maí s a acercarse a la primaria.61 Los resultados del proyecto educativo indigenista, en lo que se refiere a la educacioí n primaria, fueron relativamente equitativos entre la costa y la sierra en el periodo 1943-1953. En cambio, en el periodo 1953-1966, el crecimiento de la educacioí n primaria fue mayor en la costa que en la sierra, gracias probablemente a las masivas migraciones del campo a la ciudad. Lo nuevo de esta etapa es el crecimiento de los colegios secundarios en la sierra: cada provincia de esta regioí n teníía, por lo menos, un colegio secundario. Los mestizos accedieron a la educacioí n secundaria y aquellos sectores indíígenas que tuvieron igual acceso fueron considerados igualmente mestizos en teí rminos culturales. La castellanizacioí n avanzoí del 65 % en 1940 al 80% en 1961, pero el analfabetismo se redujo maí s en la costa (27%) que en la sierra (56%) en el mismo periodo, colocaí ndose por encima de esa cifra los departamentos de Apuríímac (76%), Ayacucho (71%), Huancavelica (70%), Cusco (66%) y Puno (64%). Estas abultadas cifras no teníían que ver solo con un menor avance de la educacioí n en la sierra, sino tambieí n con la mayor propensioí n a migrar de las personas que tienen mayores niveles educativos. El analfabetismo, ademaí s, era mayor en las mujeres que en los hombres: dos de cada 60

Contreras 1996: 24-25.

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Portocarrero 1959: 60s Contreras 1996: 37.

35 tres analfabetos eran mujeres en 1961. En general, los campesinos muestran menor intereí s en educar a las hijas que a los hijos por razones culturales. 3. La política de reconocimiento El gobierno del general Velasco Alvarado transformoí el bilinguü ismo de estrategia educativa en una políítica de reconocimiento del mundo andino, cuya lengua, cultura y derecho el Estado reconocíía dentro de la comunidad políítica nacional. ¿Cuaí l es la diferencia entre una estrategia educativa y una políítica de reconocimiento en el tratamiento del mundo andino?

Tres parecen ser las diferencias fundamentales. En primer lugar, el reconocimiento oficial del quechua hacíía posible que dicho idioma fuera maí s allaí de la escuela y se extendiese a la justicia y a otras aí reas del Estado con las que la poblacioí n andina quechuahablante podíía establecer una determinada relacioí n. En segundo lugar, la utilizacioí n del quechua era, como el mismo Arguedas lo reconocíía, una estrategia de educacioí n y de homogeneizacioí n cultural no forzada, esto es, era una forma de lograr la castellanizacioí n por meí todos no impositivos. En tercer lugar, el velasquismo no pretendíía un paíís castellanizado sino un paíís bilinguü e. La ley 21156 de 1972 establecíía que, a partir de abril de 1976, la ensenñ anza del quechua era obligatoria en todos los niveles de educacioí n de la repuí blica y que a partir del primero de enero de 1977 el Poder Judicial debíía adoptar las medidas a fi n de que “las acciones judiciales en las cuales las partes sean solo de habla quechua se realicen en ese idioma”. La ley encargaba asimismo a los ministerios de Guerra, Marina y Aeronaí utica el cumplimiento de la ley y al Ministerio de Educacioí n, “la preparacioí n y edicioí n de diccionarios, textos, manuales y otros documentos para el pleno cumplimiento de la ley”. Cuando se promulgoí la ley, un poco maí s de 3 millones de un total de 11 millones 800 mil peruanos hablaban quechua, pero se buscaba que la ensenñ anza del quechua fuera obligatoria para todos los peruanos con la finalidad de construir una nacioí n bilinguü e. El bilinguü ismo presentaba, sin duda, muchas dificultades, las maí s importantes de las cuales eran la acelerada castellanizacioí n del mundo andino, la diversidad dialectal del quechua y, sobre todo, la resistencia del mundo criollo hispanohablante a aprender el quechua. Incluso los mismos quechuahablantes identificaban la educacioí n con la castellanizacioí n y retiraban a sus hijos de la escuela porque no mostraban progresos en el aprendizaje del castellano. Estas diversas dificultades y resistencias sirvieron de pretexto para que el general Morales Bermuí dez derogara la ley de reconocimiento del quechua y del

35 mundo andino. Pese a las grandes aspiraciones del proyecto, los recursos econoí micos dedicados al sector educativo no estuvieron a la altura de esa ambicioí n. En efecto, ellos no se incrementaron en forma significativa con respecto a los gastos reales de 1968 (24.5%), salvo los anñ os 1972 y 1973 en los que el gasto real ascendioí a 29.07% y a 29.71% respectivamente. En la segunda fase del gobierno militar, el gasto puí blico descendioí a un promedio del 20.0o% y en la deí cada del ochenta la caíída fue dramaí tica, a menos del 10% del presupuesto nacional. En realidad, la educacioí n comienza a perder prioridad, si se analiza el gasto puí blico, a partir de 1968: Tomado como base 100 ese año base, los gastos por alumno bajan a 43 en 1984. Esta dramática reducción ha significado profesores mal remunerados y poco motivados para mejorar su magisterio, colegios que comienzan a derruirse sin haber sido nunca terminados o, en todo caso, ausencia general de servicios de mantenimiento y reparación. Cuestionada su utilidad económica, vista con sospechas como una incubadora de radicalismo político, la educación, aún cuando conserve la expectativa popular, tiende a ser abandonada por el Estado y las clases dominantes. Falto de orientación y de apoyo económico, el sistema educativo pierde coherencia y sentido. En este contexto de vacío normativo la posición de los maestros resulta cada vez más autónoma para decidir los contenidos y orientación ideológica de la enseñanza. Dado que en la mayoría de los centros educativos estatales los alumnos no están en la capacidad económica de adquirir textos escolares, la influencia de estos se ejerce solo en tanto ellos son internalizados por los maestros que se ven en la necesidad de, literalmente, dictar la clase para que esta sea acopiada en los cuadernos, improvisándose así textos que muchas veces no tienen ni el desarrollo ni el rigor requeridos.62 Pese a la disminucioí n del gasto puí blico y al deterioro de la educacioí n, los estudiantes de primaria aumentaron de un poco maí s de dos millones en 1968 a casi tres millones en 1980 y a tres millones y medio en 1985, los de secundaria de casi medio milloí n a maí s de un milloí n y a un milloí n trescientos, y los universitarios de 73 mil a 177 mil y a 242 mil en los mismos anñ os. El analfabetismo se redujo de 27% en 1972 al 18% en 1981 y al 13% en 1993. Estos cambios han generado un perfil educativo de los peruanos en el que la primaria y la secundaria tienden a equilibrarse y la universitaria crece en forma muy acelerada por encima del 10% de la poblacioí n posescolar.63 4. La cholificacioí n: de campesino-indíígena a cholo y a ciudadano 62

Portocarrero 1989: 60-61

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Contreras 1996: 37s Portocarrero 1989: 58.

35

Casi es un consenso hoy en las ciencias sociales que, desde los anñ os cincuenta, la poblacioí n indíígena inicioí un camino cultural propio que Anííbal Quijano ha llamado la cholificacioí n64 y que, a diferencia de las dos estrategias estatales anteriores, fue una opcioí n de los mismos campesinos indíígenas. Se trata de una estrategia de aproximacioí n - de tensioí n entre la integracioí n y la conquista- a lo que hoy existe como una “comunidad políítica nacional”, redefiniendo su propia identidad indíígena sin asumir totalmente la identidad de la cultura criolla occidental, sino dando lugar a una identidad nueva: el cholo. El moí vil principal de esta opcioí n ha sido lo que Carlos Ivaí n Degregori ha llamado el mito del progreso y los caminos utilizados han sido principalmente los movimientos campesinos, la demanda y la extensioí n de la educacioí n en las localidades rurales, el comercio y la migracioí n voluntaria a las ciudades a partir de los anñ os cincuenta. En efecto, una de las corrientes maí s importantes que incrementaron el caudal de la ciudadaníía fue la transformacioí n del indio en campesino-indíígena, primero, y de campesino-indíígena en ciudadano, despueí s. La primera transformacioí n fue un proceso de larga duracioí n generado por la conquista y la Colonia que transformaron un imperio organizado como el incaico en una clase campesinoindíígena.65 La segunda es un proceso maí s corto que comenzoí en la deí cada del cincuenta del siglo XX y que consistioí en la evolucioí n cultural, social y políítica del campesino en general y del campesino-indíígena, en particular, hacia una nueva condicioí n cuyo punto terminal ha sido un nuevo ciudadano de origen campesino. Varias han sido las principales rutas que recorrieron los campesinos para desembocar en la conquista de la ciudadaníía: los movimientos campesinos, sobre todo de aquellos que vivíían en relaciones de servidumbre, las migraciones rural-urbanas, el mercado y el cambio cultural impulsado por el alfabetismo, el incremento del nivel educativo y el consumo creciente de medios de comunicacioí n social. Estas rutas se abrieron cuando el campo tradicional dominado por el gamonalismo entroí en un proceso de descomposicioí n debido principalmente a la centralizacioí n de la autoridad estatal y al desarrollo del mercado interno, procesos que tuvieron lugar despueí s de los anñ os cincuenta. Gracias a estos procesos, el campesinado-indíígena no se encapsuloí en síí mismo convirtieí ndose en movimiento indíígena, como en otros lugares de Ameí rica Latina, sino que se lanzoí a buscar y organizar nuevas alternativas de vida social, la maí s importantes de la cuales ha sido la conquista de las principales ciudades del paíís.66 Todas estas rutas implicaron un cambio econoí mico y social - expresado en diversas opciones ocupacionales tanto campesinas como urbanas-, otro de caraí cter Quijano 1967. Spalding 1974s Loí pez 1979. 66 Degregori 1993. 64 65

35 sociopolíítico -el traí nsito de siervo a ciudadano-, pasando por un cambio de identidad: de campesino-indíígena a cholo. Ha sido Anííbal Quijano, sino el primero, uno de los primeros socioí logos que prestoí especial atencioí n a lo que eí l llamoí la emergencia del grupo cholo en la sociedad peruana. Quijano senñ aloí que el contexto de este fenoí meno era “una sociedad de transicioí n” de la sociedad tradicional a una sociedad que buscaba ser moderna gracias al proceso de industrializacioí n. La cholificacioí n misma que toca a un sector importante de la masa indíígena es, para Anííbal Quijano, una cultura de transicioí n, como lo es el acriollamiento que afecta a una parte de la poblacioí n indíígena y chola y como lo es tambieí n la modernizacioí n que toca a la sociedad en su conjunto, principalmente a los criollos. El punto terminal o la comunidad políítica y cultural a la que se llegue depende de las fuerzas sociales, polííticas y culturales y de los proyectos que logren establecer un nuevo sistema institucionalizado y estable de dominacioí n social. A partir de los anñ os cincuenta comienza a emerger en el Peruí un sector de la poblacioí n “que se diferencia al mismo tiempo de la poblacioí n indíígena y de la occidental, en teí rminos de ciertas caracteríísticas externas faí cilmente visibles, y de elementos psicoloí gico-sociales maí s sutiles”. Este sector nuevo, que los antropoí logos comenzaron a llamar cholo, […] se desprende de la masa del campesinado indígena y comienza a diferenciarse de ella adoptando o elaborando ciertos elementos que conforman un nuevo estilo de vida, integrado tanto por elementos de procedencia urbano-occidental, como por los que provienen de la cultura indígena contemporánea. El fenómeno de la “cholificación” es un proceso en el cual determinadas capas de la población indígena campesina, van abandonando algunos de los elementos de la cultura indígena, adoptando algunos de los que tipifican la cultura occidental criolla, y van elaborando con ellos un estilo de vida que se diferencia al mismo tiempo de las dos culturas fundamentales de nuestra sociedad, sin perder por eso su vinculación original con ellas.67 Lo que diferencia a los cholos de los otros grupos eí tnicos es el desempenñ o de ciertos roles -obrero de minas, albanñ il, chofer, pequenñ o comerciante, mozo, sirviente, jornalero agríícola-, el bilinguü ismo, una vestimenta occidentalizada, el alfabetismo y un nivel elemental de educacioí n, la migracioí n permanente y ciertos patrones urbanos de consumo (relojes, radios portaí tiles). Hacia los anñ os cincuenta, los joí venes eran cholos, los adultos entraban en un proceso de cholificacioí n y los 67

Qunano 1976: 19

35 viejos se manteníían como indios. Los cholos ocupan una posicioí n ambigua pues, procediendo de la poblacioí n indíígena, tienden a diferenciarse de ella y, asumiendo elementos de la cultura criolla, no se identifican con ella. La poblacioí n indíígena, a su vez, los percibe semejantes a ella por la raza y la cultura, pero distintos por las ocupaciones y el idiomas mientras los criollos los perciben eí tnicamente distintos, aunque se vinculan a ellos por las ocupaciones que desempenñ an. Los cholos combinan criterios eí tnicos con criterios de clase en su propia constitucioí n como grupo: “Por una parte, los cholos resultan ser la capa maí s alta de la poblacioí n indíígenas por la otra, es la parte de la poblacioí n obrera o de las capas bajas de la clase media rural o urbana, y en conjunto participa de ambas caracteríísticas, en un conjunto no separable en la realidad”.68 Esta ambiguü edad comienza a ser superada en la medida que el grupo cholo toma conciencia de que participa en una situacioí n social comuí n y se autoidentifica como un grupo distinto de la poblacioí n indíígena y de los criollos. Anííbal Quijano senñ ala que los principales canales de emergencia del grupo cholos son el Ejeí rcito, en el que reciben educacioí n y aprenden cierto roles ocupacionales nuevos y del que vuelven a su comunidad como licenciados los sindicatos; en los que reciben cierto tipo de entrenamiento para la accioí n las organizaciones polííticas, que difunden en el campo elementos culturales provenientes del mundo urbanos y los clubes provincianos que constituyen redes de apoyo y de adaptacioí n de los migrantes a las ciudades. Carlos Ivaí n Degregori ha senñ alado que “entre las deí cadas de 1920 y 1960, y sobre todo a partir de mediados de siglo, entre la mayoríía del campesinado el mito del Inkarríí habíía empezado a ser reemplazado por el mito del progreso” y que uno de los caminos que habíían descubierto para avanzar hacia eí l era “el mito de la escuela, recogido y relatado en diversas ocasiones por Rodrigo Montoya: la ausencia de la escuela, el no saber leer y escribir, aparecen en eí l como sinoí nimos de oscuridad, noche (tuta)s con la escuela y la alfabetizacioí n se hace la luz, llega el díía (punchau)” (Degregori 1986: 50-51). Ademaí s de la escuela, los campesinos se lanzan a la conquista del futuro y del progreso a traveí s del comercio, de algunos bolsones de trabajo asalariado y de la migracioí n a las ciudades. Esos diversos caminos a la modernidad los ha conducido a la conformacioí n de una nueva identidad en la que generalmente han sacrificado “la lengua y las vestimentas tradicionales, los dos principales signos exteriores por los cuales los indios resultaban faí cilmente reconocibles y ademaí s despreciados en tanto la discriminacioí n es maí s cultural que estrictamente racial”, pero manteniendo y preservando la tradicioí n de ayuda mutua y trabajo colectivo, y algunas manifestaciones culturales, como la muí sica, el canto, la danza, la fiestas patronales de los pueblos de origen, un cierto regionalismo, e incluso potenciando 68

Quiano 1996: 23

35 la plasticidad de la familia extensa, los mecanismos de reciprocidad y el pragmatismo y la versatilidad en el aprovechamiento de un maí ximo de pisos ecoloí gicos.69 Pero son las migraciones a las ciudades el factor maí s importante que ha transformado tanto a las ciudades como a los migrantes mismos. Las ciudades han sido transformadas en grandes laboratorios de democratizacioí n y de peruanidad en la medida en que en ellas se encuentran pobladores que nunca antes habíían tenido comunicacioí n alguna -ni siquiera a traveí s del mercado- ni habíían tenido el sentimiento de una comunidad maí s amplia. Gracias a la accioí n de las ciudades, los migrantes cambian de identidad: ellos dejan de ser indios o campesinos indíígenas para convertirse no en criollos urbanos, sino en cholos. El resultado final no es una comunidad homogeí nea y uniforme sino “la unidad de lo diverso”. Algunos investigadores afirman que los migrantes no constituyen una identidad propia sino que se someten a un proceso de acriollamiento y se integran conflictivamente a la vida urbana sin que sus integrantes lleguen a establecer alguí n tipo de conocimiento y de comunicacioí n: Los criollos de El Terminal (La Parada) tienen una visión vaga de los limeños, como si todos fueran de clase alta, mientras que la mayoría de los miembros de la clase alta amontonan a los serranos, acriollados, criollos y limeños pobres a la categoría de “cholos”. La mutua ignorancia, y la falta de contacto entre los dos grupos, conducen a la ficción de las diferencias raciales; así las barreras sociales contra la movilidad se refuerzan.70 Los investigadores sociales maí s joí venes lo ven como un fenoí meno de exclusioí n, de discriminacioí n y de desprecio,71 o como una identidad negada que conduce generalmente al achoramiento, especialmente en los sectores juveniles72 los investigadores maí s experimentados parecen ser tambieí n los maí s optimistas pues unos lo ven como la conquista de un espacio en la comunidad políítica y en la ciudad,73 otros como un ensanchamiento de los maí rgenes de la sociedad y de las instituciones modernas,74 un penetrante analista lo ha imaginado como un laberinto en el que “todos los caminos estaí n entrecruzados y simultaí neamente bloqueados, casi”75 y no ha faltado quienes lo han visto como un desborde popular 69

70

Degregori 1986: 52-53

Patch 1973: 77 Cosamaloí n 1993: 279-284. 72 Acha 1993: 313-327. 73 Degregori y otros 1986s Golte y Adams 1987. 74 Franco 1990: 96. 75 Nugent 1992: 18. 71

35 debido, por un lado, a “ una retraccioí n acelerada de la presencia de las instituciones de gobierno en las barriadas y barrios populares” y, por otro, a las multitudes movilizadas que tratan “de sobrevivir y alcanzar seguridad por víías de la propia iniciativa individual y colectiva, sin tomar en cuenta los líímites impuestos por las leyes y las normas oficiales”.76 Desde una perspectiva cultural, el Peruí ha pasado de la polarizacioí n colonial entre lo criollo y lo indio a una dinaí mica maí s bien centríípeta del acriollamiento, por un lado, y de la cholificacioí n, por otro. Pese al racismo soterrado que auí n existe, esta despolarizacioí n cultural que controla las fuerzas centríífugas hace posible que el Peruí tienda puentes crecientes entre los acriollados y los cholos con la finalidad de conformar una comunidad diversa pero unida. IV. Estado y ciudadanía efectiva77 Los avances en la configuracioí n de la ciudadaníía normativa han sido muy significativos en el siglo XX. En el nivel normativo se ha eliminado todo tipo de discriminacioí n tanto en la Constitucioí n como en los diversos tipos de leyes. Los problemas actuales se centran principalmente en la conquista de una ciudadaníía efectiva y en la plena vigencia de las garantíías ciudadanas que ofrece el Estado. Todos los peruanos y peruanas tienen los mismos derechos, pero no todos pueden acceder a ellos y, sobre todo, no todos reciben las mismas garantíías del Estado. El diferente acceso efectivo a los derechos ciudadanos y a las garantíías ha dado lugar a ciudadanos de primera, de segunda y de tercera clases.

76

77

a.

La ciudadaníía, al intentar desplegar su universalidad en sus tres contenidos baí sicos -igual dignidad de todos expresada en el reconocimiento de derechos iguales, pertenencia a la misma comunidad políítica y participacioí n en las mismas instituciones y el igual trato para todos mediante las mismas leyes y reglas de juego- a traveí s de la homogeneizacioí n de las diferencias y de las desigualdades de estatus y de clase, ha generado sus propias desigualdades: los ciudadanos de primera, de segunda y de tercera clases.

b.

La ciudadaníía reduce, cuando no elimina, la desigualdad de estatus, puede disminuir parcialmente las desigualdades de clase en lo que se refiere a la distribucioí n del ingreso, pero mantiene el patroí n baí sico de

Matos 1984: 90-91. Esta parte del artículo se basa en las ideas y la información de la tercera parte de mi libro Ciudadanos reales e imaginarios. Los datos pertenecen al censo de 1993, al mapa de la pobreza de la misma fecha y al referéndum también del mismo año.

35 desigualdad clasista: la propiedad de los activos productivos, fíísicos y financieros. El desarrollo de los derechos civiles afecta la desigualdad de estatus y en menor medida la desigualdad de ingreso si se tiene en cuenta el derecho y la praí ctica de la organizacioí n. En el caso peruano, el desarrollo de los derechos polííticos y sociales y sus respectivas praí cticas disminuye la desigualdad de estatus, mantiene la desigualdad de clase -tanto en el ingreso como en el patroí n baí sico de desigualdad-, no genera fusioí n de clase o experiencias compartidas entre los miembros de las diversas clases sociales ni reduce probablemente los resentimientos de clase. c.

La desigualdad social -tanto de estatus como de clase- determina un acceso diferenciado al flujo de recursos y praí cticas ciudadanas. La desigualdad de estatus incide particularmente en el acceso a los derechos civiles y a las praí cticas individuales y autoí nomas. La desigualdad de clase incide particularmente en el acceso a los derechos sociales y al bienestar.

d. Existe, por un lado, una relacioí n directa de la modernizacioí n y la democratizacioí n de las regiones con los niveles alcanzados de ciudadaníía y una relacioí n indirecta de las mismas con las brechas y, por otro, una relacioí n inversa de la pobreza con los niveles logrados de ciudadaníía y una relacioí n directa con las brechas. En otras palabras, los departamentos maí s modernizados y democratizados albergan a los ciudadanos de primera clase, esto es, tienen tambieí n maí s altos niveles de ciudadaníía y menores brechas en cambio, los departamentos maí s pobres albergan a los ciudadanos de segunda y tercera clases, esto es, tienen menores niveles de ciudadaníía y sus brechas son maí s amplias. Con la finalidad de medir los niveles alcanzados por la ciudadaníía, he asumido, no una perspectiva unilateral, sino que he tratado de integrar las tres perspectivas que permiten tener una mirada relativamente integral de la ciudadaníía, tal como lo sugirioí Marshall en su ceí lebre conferencia de 1949 en la Universidad de Cambridge. Pero, a diferencia de Marshall, lo que aquíí se pretende medir no son los derechos sino las prácticas ciudadanas en el plano civil, políítico y social.78 78

Para cuantifcar la ciudadanía civil se han utilizado tres variables que tienen que ver con la autonomía de las personas: el porcentaje de los trabajadores asalariados con respecto a la población económicamente activa (PEA)s el porcentaje de los trabajadores familiares no remunerados y la tasa de dependencia eco- nómica. El porcentaje de trabajadores familiares no remunerados y la tasa de dependencia económica pretenden medir algunas trabas que presenta la sociedad tradicional en la formación de la ciudadanía civil. Para medir la ciudadanía política se han utilizado algunas variables clásicas que utilizan la ciencia política y la sociología electoral: la participación políticas la participación efectivas y la abstinencia electoral. Para medir lo que Marshall llama la “ciudadanía social”, se ha tomado un conjunto de variables que tienen que ver con la salud, la educación, la vivienda y el empleo.

35

1. Niveles de ciudadaníía efectiva: 79 los ciudadanos de primera, segunda y tercera clases. En teí rminos normativos, todos los peruanos en tanto ciudadanos tienen los mismos derechos y responsabilidades, pero en teí rminos reales no tienen igual acceso a los mismos. El 44% son ciudadanos de primera que viven en el 8% de los distritos, el 26% que viven en el 24% de los distritos son ciudadanos de segunda y el 30% que viven en el 68% de los distritos son ciudadanos de tercera. Los distritos de los ciudadanos de primera se encuentran en las grandes ciudades, los de los ciudadanos de segunda son los distritos pobres de las ciudades grandes y medianas, y los de los ciudadanos de tercera se encuentran en la sierra, sobre todo en la sierra sur, y en la selva.

MAPA 1.

Peruí : niveles de ciudadaníía por distritos, 1993

La salud y la educación siguen siendo derechos sociales reconocidos por el Estado. En cambio, la vivienda, que era reconocido como un derecho en la Constitución de 1979, dejó de serlo en la Constitución de 1993. Algo parecido ha sucedido con el empleo, algunos de cuyos elementos como la estabilidad laboral eran derechos reconocidos en la Constitución de 1979 y han dejado de serlo en la de 1993. Como se puede ver, las variables que pretenden medir las diversas dimensiones de la ciudadanía son muchas y heterogéneas. Ello no obstante, las diversas mediciones de la ciudadanía exigen uniformar, en la medida de lo posible, esas variables para obtener los resultados buscados. Una forma de lograrlo es mediante la construcción de índices. Con esa fnalidad, se elaboraron deciles a partir de cada una de las variables, se ponderaron esos deciles con valores que iban de 10 a 1 teniendo en cuenta su carácter positivo o negativo en relación con cualquiera de las dimensiones de la ciudadanía y se sumaron los valores de cada distrito para obtener los niveles de ciudadanía. 79

Para la construcción de los índices de ciudadanía efectiva y de las brechas, ver la tercera parte y el anexo metodológico de mi libro Ciudadanos reales e imaginarios.

35

REL. ALTA MEDIA BAJA MUY BAJA

1.1

Las brechas ciudadanas: el desigual acceso a la ley

a) La brecha de género Existe, sin duda, una brecha de geí nero, pero ella no es tan alta como se presumíía. En efecto, el 19.3% de la poblacioí n que vive en el 44.7% de los distritos estaí sometido a una relativamente alta y mediana brecha de geí nero. La mayoríía de la poblacioí n (46.1%) que vive en el 44.5% de los distritos experimenta solo una baja brecha de geí nero y el 34.7% que vive en el 10.8% de los distritos tiene una brecha de geí nero muy baja y extremadamente baja

35

Los distritos que presentan una mayor brecha de geí nero se encuentran en la sierra y en la selva y los distritos que muestran menores brechas de geí nero estaí n principalmente en la costa. Existe una relacioí n inversa entre los niveles de ciudadaníía y las brechas de geí nero. Los distritos con mayores niveles de ciudadaníía presentan menores brechas de geí nero y, por el contrario, los distritos con menores niveles de ciudadaníía presentan maí s altas brechas de geí nero. Esta relacioí n inversa no es, sin embargo, muy alta (r.377) b) La brecha regional Los maí s altos niveles de ciudadaníía se hallan en la costa: 313 de los 369 distritos que ella tiene y de los 558 distritos que tienen esa condicioí n en todo el paíís. De los 1,097 que tiene la sierra, 985 distritos con 5’241,738 habitantes presentan altos niveles de pobreza y bajos (591), muy bajos y extremadamente bajos (268) niveles de ciudadaníía, y solo 126 distritos con 2’523, 623 habitantes tienen niveles medios de ciudadaníía. La selva presenta una situacioí n parecida. De los 288 distritos con 2’929,968 habitantes que tiene dicha regioí n, 262 distritos con un poco maí s de dos millones de habitantes se ubican en altos niveles de pobreza y solo cinco tienen bajos niveles de pobreza. La mayoríía de los distritos de esta regioí n (211) tiene un nivel bajo de ciudadaníía y solo 54 distritos con un poco maí s de un milloí n de habitantes presentan niveles de ciudadaníía relativamente altos y medios. En la costa sucede lo contrario. De los 369 distritos con maí s de doce millones de habitantes que ella tiene, 313 distritos con el 83.8% de habitantes de la regioí n presentan altos niveles de ciudadaníía. Un nuí mero significativo (106) de distritos con cerca de nueve millones de habitantes tiene bajos niveles de pobreza en esta regioí n. En resumen, la brecha regional de la ciudadaníía es clara. La costa presenta los maí s bajos niveles de pobreza y los maí s altos niveles de ciudadaníía, mientras que la sierra y la selva muestran los maí s altos niveles de pobreza y al mismo tiempo los niveles ciudadanos bajos, muy bajos y extremadamente bajos.

35

R. ALTO

1 Callao

6

-

-

-

6

1 Lima

51

50

58

5

164

1

17

40

42

8

107

6

6

8

-

20

4 19

12 19

10 4

1-

26 43

2 Madre de Dios

-

2

7

-

9

2 Tumbes 3 Juníín

3 5

9 53

60

5

12 123

3 La Libertad

13

17

33

15

78

3 Lambayeque

3

26

2

2

33

3 Pasco

-

11

13

3

27

3 4 Ucayali Amazonas

--

2 13

9 64

1 6

12 83

4 Ancash

3

28

106

25

162

4 Loreto

-

6

33

6

45

4 Piura

7

31

22

4

64

4 Martíín 5 San Apurimac

--

26 2

47 33

3 41

76 76

5 Ayacucho

-

2

41

64

107

5 Cajamarca

-

16

94

15

125

5 Cusco

1

11

67

27

106

5 Huancavelica

-

2

42

37

81

138

4 420

31 898

38 308

73 1,764

Arequipa

1 Moquegua 1 Tacna 2 Ica MEDIO

BAJO

MUY BAJO

EXT. BAJO

5 Huaí nuco TOTAL

35 * Los deciles 9 y 10 son irrelevantes porque representan el 0.6% de los distritos y el 0.2% de la poblacioí n, motivo por el cual han sido incluidos junto a los deciles 7 y 8 (710 = muy bajo).

35 c) La brecha rural-urbana La relacioí n entre la ciudad y el campo de los uí ltimos treinta anñ os es parecida a la existente entre la costa y la sierra. Entre ellos existe un mayor acercamiento comunicativo y cultural y al mismo tiempo una mayor distancia econoí mica y social. El proceso de urbanizacioí n ha sido muy acelerado en todas las regiones, especialmente en la costa. El crecimiento veloz de las ciudades acompanñ oí y desbordoí al proceso de industrializacioí n de los anñ os cincuenta en adelante, dando lugar a la creciente informalidad urbana. El rezago del campo con respecto a la ciudad se puede percibir tambieí n en las brechas ciudadanas que existen entre ellos. De los 249 distritos que ocupan el nivel maí s alto de la poblacioí n rural con cerca de dos millones de habitantes, 135 tienen un nivel bajo de ciudadaníía, 98 un nivel muy bajo, 15 un nivel medio de ciudadaníía y uno un nivel relativamente alto. En cambio, de los 207 distritos con cerca de 11 millones y medio de poblacioí n que ocupan el nivel maí s bajo de poblacioí n rural, o sea, que albergan porcentajes menores de poblacioí n rural, 170 de ellos con una poblacioí n de 11’337,922 habitantes tienen un nivel de ciudadaníía relativamente alto y medio, 29 un nivel bajo y 8 un nivel muy bajo. De los 955 distritos (con un poco maí s de seis millones de habitantes) que presentan altos porcentajes de poblacioí n rural, solo 117 distritos con alrededor de 800 mil habitantes tienen niveles relativamente altos y medios de ciudadaníía. La mayoríía de ellos tienen niveles bajos y muy bajos de ciudadaníía. Existe, pues, una relacioí n inversa entre la condicioí n rural de los habitantes y el nivel de ciudadaníía que alcanzan: a maí s poblacioí n rural, menos ciudadaníía, y a menos poblacioí n rural, maí s niveles de ciudadaníía. d) La brecha étnica El 18.0% de los distritos con el 6.8% de la poblacioí n ocupa el nivel maí s alto de la brecha eí tnica, mientras el 36.3% de los distritos y de la poblacioí n ocupa el nivel maí s bajo de dicha brecha. En realidad, la mayor parte de los distritos y de la poblacioí n ocupan los niveles maí s bajos de la brecha eí tnica, lo que concuerda con las caracteríísticas culturales y linguü íísticas del Peruí actual, que es un paíís de cholos y de criollos. En realidad, la brecha eí tnica en la actualidad no es tan alta como en 1940, anñ o en el que maí s del 31% de la poblacioí n era monolinguü e quechua y 6% era monolinguü e aymara. A medida que pasa el tiempo esta brecha se reduce, pues la poblacioí n se castellaniza aceleradamente. ¿Significa esto que la discriminacioí n eí tnica y el racismo tienden a desaparecer en el Peruí actual? No necesariamente. Pero es posible que ellos tiendan a disminuir dada la abrumadora mayoríía de mestizos y cholos que son ciudadanos y que escalan las cumbres del poder econoí mico y políítico. La extensioí n de la ciudadaníía en el Peruí lograraí en alguí n momento que la demografíía densamente mestiza y chola se imponga en la políítica. Si ello sucede, estaremos entonces frente a una democracia que no solo seríía una forma libre de gobierno sino tambieí n un tipo igualitario de sociedad.

35 e) La brecha social La brecha social entre los ciudadanos puede ser establecida de diversas maneras. Una de ellas, intríínseca a la constitucioí n misma de la ciudadaníía, es el establecimiento de las diferencias ciudadanas provenientes del diferente acceso a los derechos sociales. Si se sigue este criterio, solo el 2% (35) de los distritos que tienen, sin embargo, el 16.4% de la poblacioí n (maí s de tres millones setecientos mil habitantes) ocupan el nivel maí s alto de ciudadaníía social, y el 5.5% de los distritos con el 28.9% de la poblacioí n ocupa el segundo nivel maí s alto de ciudadaníía. Los distritos que ocupan los deciles maí s bajos de ciudadaníía social (9 y 10) alcanzan al 1.7% de los distritos del paíís que tienen el 0.9 % de la poblacioí n. Existe sin duda una brecha social, pero esta no es muy profunda en la mayor parte de los distritos y de la poblacioí n. Los distritos que ocupan los niveles bajos de ciudadaníía social constituyen el 24.4% de los distritos con el 12.3% de la poblacioí n, cifras que, sin embargo, son notoriamente maí s altas si se las compara con los correspondientes niveles de ciudadaníía civil y políítica.

V. El Estado y los tipos de ciudadanía80 80

Esta parte del artíículo utiliza la encuesta realizada por IMASEN en 1997 a pedido del IDS

35 . En el Peruí y en Ameí rica Latina no existe solo el ciudadano liberal. Existen tambieí n otros tipos de ciudadanos como producto de la coexistencia y la combinacioí n de varias matrices culturales: el patrimonialismo, el comunitarismo, el republicanismo y el liberalismo. La cultura liberal postula al individuo como la realidad primordial, no acepta la nocioí n de comunidad políítica o solo le otorga un sentido instrumental, sostiene que el Estado tiene un papel complementario y afirma que el fin de la políítica es el logro del intereí s general que es la suma de los intereses particulares. Los comunitaristas, en cambio, afirman que el individuo solo es una utopíía y que eí l existe en la medida que integra la comunidad que es la realidad primordial, postula un rol activo del Estado cuyo papel es garantizar la armoníía de las partes que conforman la comunidad políítica y sostiene que el fin de la políítica es el bien comuí n que pertenece, no a los individuos, sino a la comunidad misma. El republicanismo defiende el bien comuí n, aun a costa del sacrificio de los intereses particulares, postula la virtud cíívica, la ciudadaníía activa, la moderacioí n y la austeridad y se expresa institucionalmente como reí gimen representativo. El patrimonialismo es la apropiacioí n privada de lo puí blico y su administracioí n como un asunto privado apelando a un derecho. Basadre sosteníía que en el Peruí existíía el satanismo que es una especie de patrimonialismo impuesto por la fuerza o el capricho. 1. Estatistas a pesar del Estado La relacioí n real e imaginada de los peruanos con el Estado es muy contradictoria. Al mismo tiempo que lo perciben lejos de sus intereses y de sus aspiraciones, y en ese sentido poco representativo, lo demandan para que atienda sus necesidades maí s sentidas, tales como la seguridad, pistas y veredas, salud, empleo y la instalacioí n de servicios baí sicos. En la encuesta de 1997 realizada por IMASEN a pedido del Instituto Democracia y Socialismo (IDS), el 75% de los peruanos piensa que la presencia del Estado debe ser mayor en su localidad y solo el 19% afirma que es suficiente. Los que exigen maí s Estado le demandan una mayor asistencia social (19.5%), la creacioí n de centros de trabajo (12%), la instalacioí n de agua, desaguü e, luz, alumbrado (11.5%), la construccioí n de pistas (9.9%), el otorgamiento de maí s seguridad (8.3%), la construccioí n de obras puí blicas (8.1%), el apoyo a la salud (6.6%), el apoyo a la educacioí n (5.3%), el arreglo de los colegios (4.2%), el apoyo financiero (4.8%), la fiscalizacioí n de los municipios (4.6%) y otras actividades en menor medida. Estas demandas varíían seguí n el nivel de educacioí n, el ingreso y la clase social. A medida que maí s se desciende en la escala social, mayor es la demanda de Estado.

y la encuesta realizada por IECOS-UNI a fnes del 2004 a pedido de la Biblioteca Nacional del Peruí .

35

2. Comunitaristas, estatistas y liberales. En la senñ alada encuesta de IMASEN y en otra de la UNI, realizada a pedido de la Biblioteca Nacional del Peruí en diciembre del 2004, se preguntoí a los encuestados la misma pregunta sobre las dos funciones maí s importantes del Estado. En las dos encuestas, la mayoríía de los ciudadanos contestoí que la funcioí n maí s importante era “lograr que todas las familias tengan ingresos suficientes” (ver cuadro 4) y que la otra funcioí n maí s importante era, tambieí n en las dos encuestas, “lograr que haya unioí n entre todos los peruanos” (ver ese mismo cuadro). Pese a que las dos funciones son senñ aladas como importantes, en la encuesta del 2004 hay un ligero descenso. A los ciudadanos81 que contestaron las dos funciones senñ aladas al mismo tiempo se les denominoí “estatistas comunitaristas”.82 Ellos son la mayoríía en la encuesta de 1997 (45.4%) y ocupan el 81 82

La pregunta se aplicó, en ambas encuestas, a mayores de 18 años.

Índice de tipos de ciudadanía. Preguntas 48a (¿Cuál es la primera función del Estado?) y 48b (¿Cuál es la segunda función del Estado?). Solo se consideran los casos que tienen respuesta en ambas preguntas (a y b)s de no ser así, el caso no clasifca (no sabe / no opina) y no se considera como parte del índice.

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segundo lugar en la encuesta del 2004 (38.1%), como puede verse en el cuadro 6. En el polo opuesto se ubican los ciudadanos que piensan que la primera funcioí n maí s importante del Estado es “hacer que funcione la competencia para que las personas consigan ingresos” (7.6% en 1997 y 11.5% en 2004) y que la segunda funcioí n maí s importante del Estado es “garantizar la libertad individual” (7.7% y 8.0% respectivamente). Los ciudadanos que postulan simultaí neamente estas dos funciones del Estado pueden ser llamados “liberales puros”. Ellos son pocos: 3.1% en 1997 y 4.9% en el 2004. Entre estos dos polos se encuentran dos tipos de ciudadanos que combinan y demandan funciones del Estado aparentemente opuestas. Un tipo intermedio que sostiene que la principal funcioí n del Estado es “lograr que todas las familias tengan ingresos suficientes” y que la segunda funcioí n maí s importante es “hacer que funcione la competencia para que las personas consigan ingresos” o “garantizar la libertad individual”. Aquellos ciudadanos que sostienen tanto la funcioí n distributista -competitivista (opcioí n del mercado) como la funcioí n distributista-liberal (proteccioí n de la libertad) pueden ser llamados estatistas liberales. Ellos demandan maí s Estado para que cumpla una funcioí n de distribucioí n con la ciudadaníía y al mismo tiempo postulan la vigencia del mercado o la proteccioí n de la libertad. En 1997, los estatistas liberales eran la segunda mayoríía (43.1%) y ocuparon el primer lugar en el 2004 (46.4%). Esto significa que se ha producido un pequenñ o cambio cultural en el Peruí en estos uí ltimos anñ os y que la cultura mayoritaria combina el estatismo83 con el liberalismo. Otro tipo intermedio de ciudadaníía postula que la primera funcioí n maí s importante del Estado es “lograr que haya unioí n entre todos los peruanos” y que la segunda funcioí n maí s importante es la defensa de la vigencia del mercado o la proteccioí n de la libertad. Los ciudadanos que postulan el comunitarismo y al mismo tiempo la competencia econoí mica y el liberalismo políítico pueden ser denominados “comunitaristas liberales”. En 1997 alcanzaron el 8.4% y en el 2004 llegaron al 10.6% de los ciudadanos.

83

El estatismo, en realidad, es una variante de tradicioí n cultural comunitarista. Ver Alfred Stepan.

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Existe un cierto nivel de asociacioí n entre la demanda de un determinado tipo de funciones del Estado (estatistas, comunitaristas, de competencia econoí mica, de liberalismo políítico) o de combinaciones de estas con el nivel educativo, el nivel de ingreso y la clase social. Los ciudadanos estatistas comunitaristas tienen

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menores niveles de educacioí n y de ingreso y tienden a pertenecer a los estratos sociales populares y pobres. Los liberales y los que tienen alguí n componente liberal en su cultura políítica, por el contrario, tienen un maí s alto nivel educativo y de ingreso y pertenecen a los estratos medios y altos. Los estatistas liberales se reclutan de entre las diversas clases y estratos sociales. Existe una relacioí n positiva entre los tipos de ciudadanos y el nivel educativo. Los comunitaristas estatistas tienen un menor nivel educativo pues se concentran en los niveles de educacioí n primaria y en la secundaria incompleta. Los comunitaristas liberales han estudiado principalmente secundaria incompleta, la secundaria completa y la teí cnica incompleta. Los estatistas liberales y los liberales han alcanzado los maí s altos niveles educativos: la educacioí n superior. Existe igualmente una relacioí n positiva entre los tipos de ciudadanos y el nivel de ingreso. Los liberales y los estatistas tienen mayores niveles de ingreso, mientras los comunitaristas estatistas y los comunitaristas liberales tienen los maí s bajos niveles de ingresos. Los comunitaristas estatistas y los estatistas liberales viven predominantemente en los distritos con alto nivel de pobreza y bajo nivel de ciudadaníía, mientras los liberales y los comunitaristas liberales viven en los distritos con menores niveles de pobreza y con mayor nivel de ciudadaníía.

3. Desigualdad ante la ley y falta de igualdad de oportunidades Los ciudadanos demandan diversos tipos de derechos (civiles, polííticos y sociales)al Estado, pero este, pese a que ha reconocido a muchos de ellos,

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despliega polííticas inadecuadas para atenderlos. La mayoríía de estos derechos, tanto los que tienen que ver con la igualdad ante la ley como los que tienen que ver con la igualdad de oportunidades, no estaí n garantizados. Los tipos de ciudadaníía constituyen un mirador importante para analizar un conjunto de caracteríísticas de la ciudadaníía en el Peruí . Esos tipos, en efecto, son factores explicativos (variables independientes) del nivel de conocimiento, de la afectividad y de la evaluacioí n de derechos, obligaciones y garantíías del sistema políítico, esto es, de la cultura políítica en la perspectiva analizada por Almond y Verba.84 Los ciudadanos estatistas comunitaristas son los que conocen menos los derechos, las obligaciones y las garantíías del Estado. Ellos evaluí an y se comprometen maí s con derechos y valores materialistas (salud, educacioí n, vivienda, empleo, seguridad), relegando a un segundo plano a los valores posmaterialistas85 (libertades, calidad de la vida, autoexpansioí n del yo). El derecho a la vida y el respeto a la dignidad humana, en cambio, son compartidos por todos los tipos de ciudadanos. Esta percepcioí n probablemente esteí vinculada a la experiencia traumaí tica del terrorismo, a partir de la cual todos los peruanos aprendimos a valorar la vida y a asumir una posicioí n eí tica universal en su defensa. Los tipos de ciudadanos que albergan un componente liberal tienen un mayor nivel de conocimiento, de obligaciones y de garantíías estatales que los comunitaristas estatales y valoran y tienden a comprometerse maí s con los valores y derechos posmaterialistas que con los materialistas. Todos los tipos de ciudadanos perciben un alto nivel de desigualdad (maí s del 90% en las dos encuestas senñ aladas) ante la ley entre ricos y pobres, blancos y cholos, limenñ os y provincianos, con educacioí n y analfabetos, y hombres y mujeres, y una falta de garantíías estatales que pongan en vigencia la igualdad ante la ley.86 Los ciudadanos comunitaristas perciben que existe una mayor desigualad de oportunidades en el Peruí . Ellos creen que el Estado garantiza poco o nada el acceso a la seguridad, a la salud y al empleo. El 43.6% piensa que la educacioí n estaí poco garantizada y el 28% que lo estaí s el 51% cree que el empleo no estaí garantizado y el 31% que estaí poco garantizados el 51.8% siente que la seguridad no estaí garantizada y el 35% que estaí poco garantizadas y el 44.2% que la salud estaí poco garantizada y el 34.9% que no lo estaí .

84

Ver Almond y Sidney 1963, parte I, cap. 1 y parte V, cap. 15. Ver tambieí n Almond y Verba 1989, cap. I.

85

Un anaí lisis de la brecha cultural entre los paííses del Norte y los del Sur en teí rminos de valores materialistas y posmaterialistas puede verse en Inglehart 1998. En este conjunto de desigualdades ante la ley, la desigualdad entre los hombres y las mujeres es percibida como menor que las otras.

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El tipo de ciudadanos determina asimismo las razones atribuidas al acceso a los derechos ciudadanos. Los comunitaristas estatistas tienden a atribuir el fundamento de sus derechos al hecho de ser hijos de Dios, mientras los ciudadanos cuya cultura tiene alguí n componente liberal tienden a encontrarlo principalmente en el hecho de compartir la naturaleza humana y, en segundo lugar, en el hecho de ser peruanos. El tipo de ciudadaníía estaí asociado tambieí n a las actitudes de los ciudadanos frente a los desafííos que les presenta la vida. Los ciudadanos comunitaristas estatistas creen que para salir adelante en la vida es necesario tener fe en Dios, contar con el apoyo y la unidad de la familia, de los amigos y contactos, tener suerte y recibir el apoyo de la políítica econoí mica de los gobiernos. En cambio, los ciudadanos cuya cultura tiene un componente liberal creen que para salir adelante en la vida, hay que basarse en el trabajo, el esfuerzo personal, la educacioí n y la lectura. El tipo de ciudadanos estaí asociado igualmente a las percepciones de los niveles de inclusioí n y de exclusioí n ciudadana, del grado de eficacia y de representatividad del Estado y de las instituciones polííticas, y de los niveles de vulnerabilidad social. El tipo de ciudadaníía explica, en gran medida, el tipo de democracia preferida por los peruanos. Los ciudadanos comunitaristas estatistas prefieren la democracia plebiscitaria en la que el buen lííder juega un papel central. Los otros tipos de ciudadanos, en cambio, tienden a preferir los tipos de democracia que tienen un caraí cter representativo, liberal y un mayor nivel de institucionalizacioí n.87

87

En las dos encuestas aludidas se construyoí un ííndice de tipos de democracia a partir de las diversas respuestas a la pregunta: ¿cuaí les son las caracteríísticas maí s importantes de una buena democracia? Los tipos de democracia resultantes fueron: la democracia plebiscitariadeliberativas la democracia plebiscitaria-participativas y la democracia de base que se apoya en la participacioí n y en la deliberacioí n y en la que estaí ausente el lííder. En la encuesta del 2004 se valora los partidos y la democracia representativa.

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