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León, Benito. (2010) Estado de bienestar, ciudadanía y derechos sociales, en Revista Electrónica Cinteotl UAEH-ICSHU, No. 10, enero-abril 2010. Recuperado de https://www.uaeh.edu.mx/campus/icshu/revista/revista_num10_10/articulos/10.htm

Estado del Bienestar, Ciudadanía y Derechos Sociales Benito León Corona Resumen. El artículo se propone mostrar que al diseño de políticas sociales corresponde un modelo específico de Estado de Bienestar, concepto que se complementa con los de ciudadanía y derechos sociales. El trabajo muestra el desarrollo de cada uno de estos tres conceptos de manera independiente, se parte del primero de ellos pues es el que refleja el carácter del modelo en general, pero bajo la consideración de que son palabras imbricadas y una no se entiende adecuadamente sin las otras y que cada Estado ha marcado su impronta a partir del inicio de la generalización del modelo entre las grandes guerras, definido en la construcción de instituciones y en el diseño e implementación de políticas sociales. Palabras clave: Estado de bienestar, ciudadanía, derechos sociales y política social. Abstract This article aims to show the correspondence between design of social policies and a specific model of Welfare State, which is related to the concepts of citizenship and social rights. The development of these three concepts is shown independently, taking as a starting point the welfare state, given its role as a definer of the main characteristics of the model. Nevertheless, it is considered that is not possible to understand one of the concepts without the others, and that every State has set its impromptu after the initial model generalization in the period between the two wars, by the generation of institutions, the design and development of social policies. Keywords: Welfare State, citizenship, social rights, social policies.

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Introducción Nunca nos ha ido tan bien como hasta ahora y a partir de la década de 1950, dice Ralf Dahrendorf. Es fácil decirlo pero encontrar un único elemento explicativo del ordenamiento y regulación de la realidad social es complicado, son múltiples y adecuados los ejemplos para ilustrar la imposibilidad de reducir el mundo social, complejo y dinámico, a una monada. Existen, eso sí, esfuerzos analíticos y explicativos que privilegian un aspecto para tratar de dar cuenta de dicha realidad lo más exhaustivamente posible. Tal pretensión es válida si atendemos en forma exclusiva alguna cuestión; sin embargo, existen otros que inevitablemente se refieren entre si, más si se trata de explicar por que “nos ha ido tan bien”, tal como sucede al aludir al Estado del Bienestar, la Ciudadanía y los Derechos Sociales, la cuestión de inicio es ¿cómo hablar de uno sin aludir a los otros?, entonces ¿es uno posible sin los otros? Sin duda es imposible desligarlos, lo que si es factible es trabajarlos de forma independiente como grandes conceptualizaciones dirigidas a mostrar el desenvolvimiento de las sociedades avanzadas durante buena parte del Siglo XX, más específicamente, durante la segunda mitad de este siglo esta modalidad de ejercicio del poder político ha sido considerada de la mayor trascendencia en todos los ámbitos de vida social, es decir, económica, política y culturalmente. En concreto, “ha vertebrado la convivencia social y marcado la pauta del progreso económico de los distintos países desarrollados en los que domina la economía (social) de mercado” (Casilda, 1996, 16). La marca distintiva de cada sociedad, dice Bauman, se localiza en el tipo de políticas públicas dirigidas al terreno del bienestar, para edificar el orden social que se esfuerza en constituir (Bauman, 2003, 56). Y los Estados del Bienestar, precursores de la ciudadanía y los derechos sociales nos permiten ubicar la marca distintiva de construcción del orden social en la posguerra, reconocido y aceptado por permitir la formación de acuerdos sociales básicos y el funcionamiento social, sustentado en el despliegue de enormes recursos, “en los países de mayor nivel de renta, los gastos asociados a las actividades del Estado de Bienestar absorben entre el 20 y el 40% del PIB, moldeando de forma decisiva el funcionamiento de estas sociedades.” (Muñoz de Bustillo, 2000, 15). El enorme aporte de las instituciones gubernamentales en la

cobertura

y satisfacción

de

las

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necesidades sociales, así como en el avance y desarrollo económico, son el rasgo característico de esta modalidad de gestión de lo público; nuestro interés y objetivo radica en establecer sus rasgos sustantivos y la estrecha relación con la ciudadanía y los derechos sociales De inicio establecemos una caracterización genérica del Estado del Bienestar, tomando en consideración que a lo que se alude es amplio y complejo, 1 para pasar a revisar dos de las grandes contribuciones que han hecho posible su institucionalización;

aspecto

que

atendemos

en

tercer

lugar,

para

posteriormente abordar la ciudadanía y los derechos sociales, bajo la consideración de que los temas se entrelazan y son de amplio espectro, lo que implica la necesidad de proceder de forma esquemática y dejando de lado algunos aspectos, pero poniendo énfasis en que esta modalidad de régimen se muestra con nitidez a través de las políticas sociales que despliega. Finalmente, planteamos algunos comentarios como conclusión.

El Estado y el Bienestar social. Fijar una fecha de nacimiento para un proceso social, político o económico es complicado y lo es más cuando se trata de uno que integra estos tres ámbitos. Sin duda, fijar la fecha de nacimiento de Estado Benefactor, en la medida en que es un proceso que va avanzando de acuerdo a situaciones y contextos nacionales específicos imposibilita la tarea; sin embargo, es factible establecer algunos rasgos de identidad a través de la forma en que se le define, en este sentido existe acuerdo en reconocer que la marca distintiva de origen del Estado del Bienestar radica en el reconocimiento de ciertas condiciones sociales y económicas que impiden a los miembros de una sociedad satisfacer sus necesidades, lo que implicó el paulatino compromiso y desarrollo de la capacidad de las instituciones estatales del bienestar para garantizar condiciones de vida adecuadas a todos los miembros del mismo, no como dadivas individuales sino como una forma de aseguramiento colectivo. Esto significó para las instituciones estatales actuar en tres frentes distintos: el 1

Queremos denotar que todo orden social, del tipo que sea, produce algunas visiones de los peligros que amenazan su identidad. En este sentido cada sociedad produce visiones hechas a su medida, a la medida de orden social que se esfuerza en constituir. En su conjunto, estas visiones tienden a ser el reflejo exacto de la sociedad que las engendra. Y los Estados del Bienestar muestran con nitidez, como veremos someramente, que su constitución es resultado de los diversos caminos seguidos por los distintos países que desarrollaron esta forma de institucionalidad.

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económico, el político y el social. En otros términos la forma en que se despliegan los Estados de Bienestar radica en el avance paulatino de las capacidades de los Estados para intervenir y garantizar protección contra riesgos sociales, en un contexto que hasta inicios del Siglo XX encontraba su marca distintiva en las modalidades propias de un Estado donde imperaban los principios liberales de mercado. Como propone Douglas Ashford

la

transformación del Estado Liberal en Estado de Bienestar contemporáneo “es quizá el logro más notable del sistema de gobierno democrático” (Ashford, 1989, 13). De forma paulatina las transformaciones se fueron sucediendo en los tres ámbitos señalados. El primero implica la tarea de movilizar la actividad económica, ya sea estableciendo medidas de planificación en la actividad de los particulares, o bien, interviniendo directamente en la actividad económica en razón de las limitaciones y de los fallos del mercado; en el segundo, al encabezar la negociación entre clases (capital-trabajo) y, el último, al convertirse en garante del bienestar social. A estos dos últimos aspectos alude una de las definiciones que ofrece Ramón Casilda al proponer que el “Estado de Bienestar (es) aquel en donde se resuelven contingencias individuales a través de mecanismos colectivos, sean de carácter corporativo (sindicatos, mutualidades) o de carácter estatal (seguridad social, sistemas de sanidad pública, sistemas de prestaciones sociales, etc.)” (Casilda, 1996, 15). Ofrecer respuestas a estas nuevas condiciones sociales significó desplegar políticas sociales consistentes con las necesidades de seguridad social; respuestas que ya contaban con antecedentes destacados en Inglaterra y en Alemania. En Gran Bretaña el crecimiento de la pobreza, a fines del siglo XIX, implica modificar la concepción que de ésta se tenía y pasa de ser un problema individual a uno social, en condiciones de crisis económica que amenazan la “seguridad

pública por conflictos sociales”, lo que empuja al

Estado a tomar acción para atender la pobreza; el resultado es la Introducción del “seguro obligatorio contra desempleo, y su concepción de política social vinculaba la condición de ciudadanos de los individuos de cualquier nivel socioeconómico con respecto a sus derechos civiles” (Kusnir, 1996, 16) El logro: la ampliación de los derechos que alcanzan un nivel superior a los hasta ese momento existentes derechos civiles, lo que marca los primeros pasos en 4

la formación del Estado de Bienestar. Por su parte, el Estado Alemán sigue una hoja de ruta distinta a fines del Siglo XIX, durante el gobierno de Bismarck, al establecer un sistema de seguridad social obligatorio 2, no como consecuencia de la dinámica social, sino como producto de un Estado autoritario y en la breve república de Weimar al introducir cambios en las relaciones laborales que garantizan a los trabajadores derechos hasta ese momento inexistentes (huelga, salarios y jornadas laborales justas), además de reconocer a los sindicatos obreros como actores políticos frente a los empresarios, lo que coloca al Estado como mediador en la resolución de conflictos. A partir de estos aportes prácticos se desarrollarán grandes debates que permitirán la producción de ideas que posibilitarían acuñar, en forma genérica, la denominación de Estado de Bienestar para referirse a una “forma de organizar la vida social” (Motagut, 2000, 44).

Las grandes contribuciones en la formación del Estado de Bienestar. En este andar y ya con medidas prácticas vigentes en contextos sociales altamente volátiles resultado de la crisis económica de la década de los 20 en el siglo XX y la primera posguerra mundial, dos de las contribuciones mayores a la formación de los Estados del Bienestar provienen de personajes altamente reconocidos: John M. Keynes y William Beverige. Debido a la capacidad que mostraron para generar nuevas formas de abordar las transformaciones que se sucedían. Keynes aporta las bases necesarias para justificar la intervención del Estado en la actividad económica, además de proveer una forma novedosa de comprender la economía. El viraje radica en mostrar la necesaria intervención activa “de los Estados en la economía a través del gasto público” (Montagut, 2000, 47), intervención por dos posibles vías: 1) inversión pública – como consumidor- y 2) al promover directamente la plena ocupación de los factores de la producción, trabajo y capital, para hacer factible un proceso de crecimiento continuo. De esta manera el Estado adquiere gran relevancia como promotor y garante del acceso social al consumo, al proveer directamente bienes y servicios e ingresos adecuados para la satisfacción de las 2

Durante la década de los ochenta del siglo XIX se introducen, paulatinamente, las ramas de aseguramiento: primero, en 1881, se crea el seguro contra accidentes, luego en 1883, se forma el seguro contra enfermedad y, finalmente, en 1889, se forma el seguro de vejez e invalidez, todos ellos institucionalizados jurídicamente.

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necesidades básicas de la población en su conjunto, esto significó la “universalización de la protección social” (Montagut, 2000, 48). Por su parte, Beverige adquiere gran relevancia al desarrollar propuestas concretas sobre seguridad social. Los planos de acción se ubican en la provisión de servicios dirigidos a terrenos como la salud, la educación y la pobreza.

Su

definición

de

seguridad

social,

supone

principios

y

responsabilidades específicas para los distintos actores, en especial del Estado, debido a que el objetivo es garantizar los ingresos necesarios para alcanzar la subsistencia. Kusnir indica que para Beverige, “Los principios básicos que sustentan la seguridad social son la justicia (en lugar de la fuerza), la oportunidad razonable de realizar un trabajo productivo, la certeza de contar con ingresos suficientes (sea o no trabajador) para estar a cubierto de la indigencia y la defensa de la familia como unidad social” (Kusnir, 1996, 48). La propuesta concreta es constituir un programa de aseguramiento social que cubra a toda la población, sin distinciones, contra cualquier clase de riesgos, lo que incluye la idea de un ingreso mínimo nacional. La puesta en práctica de medidas concretas y la aparición de análisis, en el

contexto

de

la

segunda

posguerra

mundial,

dará

paso

a

la

institucionalización de los Estados del Bienestar, al que se llega, de acuerdo con Ashford, “a través de un proceso gradual y a menudo uniforme, impulsado tanto por políticos ambiciosos y funcionarios más o menos visionarios, como por la noción abstracta de un orden social en crisis o por los temores a una gran inquietud social” (Ashford, 1989, 16).

La Institucionalización del bienestar social. Al finalizar la Segunda Guerra Mundial las políticas sociales experimentaron un gran crecimiento, con lo que se produce la institucionalización plena de los Estados del Bienestar en el continente europeo. El marco contextual es el de la reconstrucción europea y un notable proceso de crecimiento económico. De esta manera, el Estado hace frente tanto

a la atención de problemas de

desempleo, como a la resistencia de grupos específicos al integrarse a la estructura de bienestar en construcción. De tal forma, las políticas sociales que se diseñan entre las guerras “se ha considerado el momento crucial del cambio”, dice Ashford, al sentar las bases institucionales del bienestar, más 6

aún son una condición previa “de la posterior institucionalización de los derechos sociales y la asistencia social” (Ashford, 1989, 337). Más allá de las experiencias nacionales de elaboración de políticas sociales, lo que se muestra con gran relevancia general es que todos los Estados tomaron medidas similares en cuestiones como: el incremento de ingresos para los ancianos, la protección contra el desempleo y la mejora de los servicios sociales. En este ambiente alcanzar mejores condiciones de bienestar general significa un cruce de caminos de las diversas experiencias nacionales, al coincidir en la búsqueda de los objetivos de mayor protección y de igualdad social. La construcción de las instituciones del Estado del Bienestar, cualquiera que sea la naturaleza del régimen, refleja un entrecruzamiento complejo de tecnología política importada y conservada o redescubierta. Esto se evidencia en la generalización de las teorías económicas de Keynes o en las propuestas de Beberige sobre seguridad social, lo que condujo a una “nueva relación de mercado, jerarquía y valores y fue posible por una serie de circunstancias que facilitaron el entendimiento entre distintas fuerzas sociales” (Montagut, 2000, 48), lo que muestra que existía un intercambio institucional donde se llevaban a cabo reformas para atender problemas de similar naturaleza, que como propone Mény, “en un momento determinado expresan tendencias o aspiraciones de sociedades comparables” (Mény, 1996, 9). Estas tendencias y aspiraciones fueron dirigidas a superar los trastornos de la guerra y se sustentaron en la ayuda económica Norteamericana para la reconstrucción y en el proceso de integración de las diversas economías nacionales. Aspectos que empujaron el crecimiento económico, haciendo posible contar con recursos fiscales susceptibles de ser canalizados a servicios sociales y al financiamiento de la seguridad social, que eran garantizados por el Estado y que se formalizan jurídicamente como derechos. A partir de estas condiciones se consolida el tránsito hacia la ciudadanía social, mediante políticas sociales que garantizan el acceso universal de todos los miembros de una sociedad al disfrute de estándares mínimos de bienestar.

La Ciudadanía y los Derechos Sociales

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La larga marcha para constituir el bienestar social en un derecho, para garantizar condiciones de vida adecuados para los miembros de un Estado e instituirlos de esta manera fue el proceso más largo desde la formación de los Estados nación. El estudio canónico en este terreno lo constituye el trabajo “Ciudadanía y clase social”, dictado como conferencia en 1949 por Thomas. H. Marshall, en donde propone un proceso en tres etapas. El gran recorrido arranca, de acuerdo con el proceso establecido, desde el siglo XVIII y será hasta mediados del siglo XX cuando sea posible institucionalizar un piso básico de igualdad social. De esta manera y con el advenimiento de la política social inicia la contención de la concepción liberal de gobierno y Marshall muestra que ya no es posible reducir únicamente al Estado a garante de derechos cívicos y políticos. La formulación propuesta por Marshall establece la aparición de una forma específica de ciudadanía a la que define como: “un status concedido a todos aquellos que son miembros de la comunidad. Todos aquellos que tienen el status son iguales respecto a los derechos y deberes que acompañan el status. No hay principios universales que determinen cuáles deben ser estos derechos y deberes, pero las sociedades en las que la ciudadanía es una institución en desarrollo crean una imagen de la ciudadanía ideal con la que se pueden alcanzar los logros alcanzados y que se convierten en objeto de las aspiraciones”( Marshall, 1998, 37)

Marshall muestra, vía análisis histórico, que la ciudadanía avanza durante tres siglos consecutivos, del XVIII al XX, durante los que se consiguen derechos específicos primero civiles, luego políticos hasta llegar a los sociales, cada uno de ellos contiene los siguientes elementos: 1. Civil, son los derechos necesarios a la libertad individual (libertad personal, palabra, pensamiento, fe, propiedad y posibilidad de suscribir contratos, y el derecho a la justicia). 2. Político, involucra el derecho a participar en el ejercicio del poder político, ya sea como miembro de un cuerpo dotado de autoridad política o como elector de los miembros de tal cuerpo. 3. Social, abarca tanto el derecho a un básico de bienestar económico y seguridad como a tomar parte en el conjunto de la herencia social y a 8

vivir la vida de un ser civilizado, de acuerdo con los estándares prevalecientes en la sociedad. La suma de todos estos elementos en el concepto de ciudadanía, implica acomodar los valores y los principios de la democracia liberal (civil y política) con las preocupaciones por el bienestar material (sociales), e incorporar a la pertenencia que da a la ciudadanía la posibilidad de compensar los efectos del mercado. La centralidad de la propuesta radica en que con la formación de la ciudadanía social no se busca alcanzar igualdad social, por pertenecer a una comunidad, ya que sólo implica igualdad de status, no igualdad material. En este sentido la ciudadanía debe ser entendida como el status de los individuos miembros de una comunidad política. Para Marshall el concepto de ciudadanía social implica, de manera paralela a los derechos, una dimensión de obligaciones, entonces todos los ciudadanos son iguales respecto a los derechos y obligaciones que tal condición les concede. En suma, el análisis de Marshall se dirige a establecer, dice Noya Miranda, “las consecuencias del moderno status de ciudadano para las desigualdades generadas por el mercado” (Noya Miranda, 1997, 268). Sin embargo, tanto en el terreno práctico como en el académico se ha sometido a juicio el trabajo de Marshall, lo que ha significado hacer evidentes sus limitaciones. Y hoy tanto la política de ciudadanía como sus supuestos fundamentales continúan siendo objeto de disputa. No es nuestro objetivo abordar los debates que se pueden encontrar en trabajos como el de Rabotnikof y Noya Miranda, desde terrenos como la Filosofía, el Derecho y la Sociología (Rabotnikof, 2006) (Noya Miranda, 1997), únicamente y como ejemplo, se propone que Marshall confunde en un mismo concepto derechos que tienen una estructura distinta, al colocar los derechos sociales en el mismo plano que los civiles y los políticos, que en la tradición liberal son universales. Si bien la universalidad alcanza límites en la posibilidad de contar con propiedades y de firmar contratos, es decir, de poseer bienes. Así derechos civiles y políticos son constituidos como garantías de inmunidad frente a la arbitrariedad del poder político. En ese sentido, su acción o falta de acción está claramente delimitada. En cambio, los derechos sociales implican la obligación del Estado a intervenir en la provisión de prestaciones específicas que para ser satisfechas 9

requieren del cumplimiento previo de complejas condiciones económicas, administrativas y profesionales. Se trata de otorgar bienes y servicios al incorporarlos a los derechos sociales y ser distribuidos bajo criterios no mercantiles y entregarlos bajo una definición específica del nivel de beneficios a otorgar.3 La importancia de los derechos sociales se ubica en garantizar protección contra riesgos sociales. Ahora la cuestión es, de qué hablamos cuándo hablamos de derechos sociales, en qué consisten. Los Derechos Sociales son un entramado que se articula en cinco aspectos: En primer lugar, son una condición mínima para la integración de todos los miembros de un Estado al mismo; en segundo término, y a diferencia de los derechos civiles y los políticos que son universales y formales, los sociales tienen sentido sólo si se conciben como aspiraciones a prestaciones concretas, y estas últimas adquieren el carácter que cada Estado les imprime, pueden ser universales, o bien, particulares y selectivas, pero todos tienen en común que son derechos individuales; en tercer lugar, son garantía de libertad individual, al dotar de autonomía y proteger frente a riesgos sociales; el cuarto aspecto, se refiere a los derechos abarcadores o que avanzan en la protección de todo el conjunto social; finalmente, permiten distender la conflictividad social, al matizar las diferencias sociales y convertirse en factor de cohesión social. En concreto, lo que muestran los derechos sociales es que, como propone Procacci, “Aunque haya igualdad en la capacidad jurídica sigue siendo necesario actuar sobre la estructura social para garantizar eficazmente la autonomía individual frente a los límites que impone el entorno social” (Procacci, 1999, 21). De esta forma el Estado del Bienestar se constituye en un Estado Social de Derecho al compatibilizar en un mismo sistema dos 3

Vale la pena destacar que las diferencias nacionales en el alcance de los derechos sociales son resultado de las propias definiciones estatales, lo que ha dado lugar a la elaboración de tipologías de los Estados del Bienestar, de ellas destaca la de Gosta Esping-Andersen al intentar incorporar aspectos históricos y sociológicos. Ésta permite entender que en el Estado del Bienestar se interrelacionan las actividades del estado y del mercado y el papel de las familias en la provisión del bienestar. Entonces la estratificación social es parte y parcela de los Estados del Bienestar. Basándose principalmente en tres factores: el tipo de movilizaciones de clase; las estructuras de coaliciones políticas y el legado histórico de institucionalización nos habla de tres mundos distintos de capitalismo de bienestar: el liberal, el corporativo o conservador y el socialdemócrata. No profundizamos en ellos sólo los enunciamos, pero nos permite entender las diferencias en los modelos de política social llevados a cabo por los Estados del Bienestar y que no sólo son una consecuencia de determinadas trayectorias históricas sino que, a su vez, las producen o reproducen. (Esping-Andersen, 2000) La ampliación de las tipologías sobre el Estado de Bienestar puede consultarse en el trabajo de Joseph Picó (Picó, 1996).

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elementos: uno, el capitalismo como forma de producción, y otro, la consecución de un bienestar social general. Al lado de los derechos a la libertad y la participación aparecen los derechos sociales, o como propone Procacci, “La ciudadanía social ha representado una tercera vía entre el liberalismo puro (escualidez del laissez-faire) y el estatismo socialista (adiposidad de la intervención estatal). Vía derechos sociales se pueden producir formas específicas de intervención pública: 1) regulando las actividades privadas, 2) transfiriendo recursos económicos y, 3) proveyendo bienes o servicios. Justo la vía de intervención son las políticas sociales. Finalmente, sin las prestaciones sociales garantizadas estatalmente a los ciudadanos, la posibilidad de ejercer los derechos cívicos y políticos se ve seriamente condicionada. La existencia de un sistema de derechos sociales como soporte de la construcción de ciudadanía social, no únicamente manda formalmente al Estado, sino que concede dignidad a la población, ya no es la asistencia es el ejercicio de un derecho ciudadano.

La pasividad con la que se reciben dadivas, propia del

asistencialismo, se ve superada de esta manera.

Bienestar, ciudadanía, derechos y políticas sociales. Podemos proponer que sin políticas sociales no hay Estado de Bienestar pues sin esas no es factible generar bienestar colectivo, más allá de las posibilidades de cada individuo y de cada familia de contar con las condiciones necesarias para satisfacer sus necesidades por medio del mercado. De hecho es a través de éstas como el Estado se involucra paulatinamente como proveedor del bienestar social, lo que genera las condiciones necesarias para el surgimiento de los derechos sociales. Hablar de ciudadanía social implica, entonces, la obligación del Estado de garantizar el derecho al acceso de todos los miembros a condiciones mínimas de bienestar. Con la introducción del principio de ciudadanía social se avanza respecto al modelo asistencial previo, al modificar la relación Estado-sociedad. El entramado institucional construido para dar certidumbre a la sociedad en conjunto, implica “asociar protecciones y derechos a la condición del propio ciudadano”, lo que lo convierte en sujeto de atención vía las instituciones creadas para tal fin, ahora se crean propiedades sociales que permiten contar 11

con la certeza de protección, tal como ocurre con los propietarios. La centralidad en el desarrollo de todos los dispositivos de protección social se encuentran en la labor social del Estado o Estado Social, lo que le convierte en un reductor de riesgos. No se trata de una sociedad de iguales, pues la condición social no es univoca, existen diferencias, no se trata de un Estado redistributivo de ingresos, se trata de un Estado protector que reduce los riesgos sociales (Castel, 2004). De esta manera la búsqueda colectiva de bienestar implica la posibilidad de resguardo contra contingencias producidas socialmente. En este punto coincide Giddens con Castel, al postular que “el Estado del Bienestar, (…), es esencialmente un sistema de gestión del riesgo” que se produce socialmente (Giddens, 2000, 37). La gestión del riesgo se lleva a cabo por los instrumentos propios del Estado(:) las políticas sociales. Pero ¿qué son las políticas sociales? De acuerdo con Montagut, se han definido como estrategias de acción dirigidas a lograr ciertos fines. Se trata de actuar para modificar un cierto estado de cosas. Es un proceso dirigido a lograr efectos positivos, de tal forma que cumple una labor social compleja. En otras palabras, la política social es la acción estatal que tiene como objetivo reducir los riesgos producidos socialmente, en especial por el mercado. En este proceso, como ya establecimos, cada momento histórico, cada Estado presenta sus propias peculiaridades, lo que hace necesario adecuar los instrumentos de políticas, de esta manera la concepción esencialmente jurídica del Estado adquiere nuevas dimensiones al buscar alcanzar efectos positivos en el conjunto de la ciudadanía. No debemos perder de vista que la generación de políticas sociales es paulatina y al interior de las instituciones existentes, como señala Ashford, “En el nivel de las instituciones, la elaboración de los compromisos y la adquisición de nuevas competencias por el Estado tuvieron lugar en el proceso de iniciar, diseñar y ejecutar nuevas políticas”, de corte universalista. De esta manera, los servicios de bienestar se convierten en elemento constitutivo básico de la ciudadanía social. Medidas concretas para dotar de servicios educativos, de salud y protección social se institucionalizan con base en el reconocimiento de que es responsabilidad del conjunto social su satisfacción y se aleja del desamparo a quienes carecen de recursos para prever el riesgo. Compromisos y competencias expresan un modelo de Estado, 12

o planteado en términos de Jessop, se trata de “un conjunto de normas, instituciones, formas de organización, redes sociales y pautas de conducta que sostienen” una forma específica de régimen de gobierno (Jessop, 1999, 22). Este modelo es definido por este autor como un Estado fordista que es ”un Estado de Bienestar Keynesiano que cumple dos funciones básicas en la promoción del círculo virtuoso del fordismo. Maneja la demanda agregada…; y generaliza las normas de consumo masivo, de modo que la mayoría de los ciudadanos pueden participar en la prosperidad generada por la economía en escala creciente” (Jessop, 1999, 24-25). Los efectos positivos buscados también resultan de las propias peculiaridades estatales debido a que no había concepción única de cómo alcanzar la justicia social. Entonces las condiciones para las políticas sociales se modificaban a partir de la definición de variables como: los sujetos a los que se debe atender, el volumen de recursos con los que se cuenta para actuar (en este caso el ejemplo más notable se encuentra en las políticas que se debieron diseñar e implementar, en la época de entre guerras, para atemperar el desempleo, proteger la planta laboral, etc.), o bien, proteger a los desempleados. A esto se deben agregar las propias estructuras institucionales como factor de gran peso para atender la responsabilidad estatal. En concreto, las políticas sociales recorren un largo camino para superar las formas asistenciales de caridad o beneficencia vigentes en la época del Estado Liberal, hasta alcanzar dimensiones notables para garantizar la ciudadanía social. Con esto se muestra que la satisfacción de las necesidades vía el mercado o la asistencia privada no permiten gozar de condiciones adecuadas de bienestar. En esta insuficiencia radica el avance del proceso de construcción de los sistemas ciudadanos de bienestar social.

Conclusiones El gran logro del Estado de Bienestar ha consistido en generalizar la posibilidad de acceso al mercado laboral, lo que significa hacer factible la obtención de ingresos y acceder a una red de seguridad social que permite a todos integrarse plenamente a la sociedad. En otras palabras, la gran transformación producida es la asunción de responsabilidades por las instituciones estatales de responsabilidades sociales y económicas de enormes dimensiones. 13

Entonces, los Estados del Bienestar son un modelo de gobierno que se expande entre las naciones desarrolladas, por supuesto, modelo que se configura de acuerdo a peculiaridades propias de cada Estado, a través de la intervención general o específica en la política y la economía para compensar las desigualdades sociales. Es un conjunto de instituciones que por medio de políticas sociales contribuye a elevar bienestar y seguridad de los ciudadanos, además de favorecer el desempeño de la actividad económica. El momento crucial de la asunción de este modelo de gestión de lo público ocurre mediante las políticas sociales que se diseñan entre las guerras, al colocarse las estructuras de la institucionalización del bienestar, lo que las convierte en condición previa de la institucionalización de los derechos sociales. El entramado institucional construido para dar certidumbre, a la sociedad en conjunto, implica “asociar protecciones y derechos a la condición del propio ciudadano”, lo que lo convierte en sujeto de atención vía las instituciones creadas para tal fin, ahora se crean propiedades sociales que permiten contar con la certeza de protección, tal como ocurre con los propietarios. La centralidad en el desarrollo de todos los dispositivos de protección social se encuentran en la labor social del Estado o Estado Social, lo que le convierte en un reductor de riesgos. Insistimos no se trata de una sociedad de iguales, pues la condición social no es univoca, existen diferencias, no se trata de un Estado redistributivo de ingresos, se trata de un Estado protector que reduce los riesgos sociales. No debemos perder de vista que la emergencia de los Estados del Bienestar, la ciudadanía social y los derechos que le son propios, son producto de condiciones sociales específicas que no garantizan su irreversibilidad. De esta manera estudios clásicos y, referencia obligada sobre estas cuestiones, alcanzan los límites que la propia dinámica social impone, hoy evidentes en las transformaciones de todo tipo, a las que se debe hacer frente y que han generado enormes discusiones sobre su actuación y viabilidad. Sin duda los estados del Bienestar significaron y significan un gran avance para las sociedades donde se institucionalizaron y ejecutan políticas sociales dirigidas a satisfacer las necesidades sociales, resultado de un proceso de largo aliento

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que inicia como respuesta a problemas específicos hasta convertirse en instrumentos garantes de la ciudadanía social.

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