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• Juan Carlos Sanchez Flores

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LA PLANIFICACION EN MEXICO ENTRE 1928 Y 1982 Notas de Clases para la cátedra Planificación del Desarrollo Dr. Jaime Ramírez Faúndez

1.

Antecedentes de la planificación económica en México

La planificación económica tiene un largo recorrido en México. Sus primeros antecedentes se pueden ubicar ya en 1928 y desde el primer plan en 1930 no ha cesado la actividad planificadora incluso, se podría afirmar que ésta se ha constituido en un elemento importante para el diseño y ejecución de la acción política, económica y social de un Estado concebido, (por un largo tiempo. y de manera casi indiscutida), como promotor del desarrollo. Un buen número de autores que se han ocupado sobre el tema de la planeación económica en México ubican los antecedentes de dicha actividad en la Constitución de 1917. En efecto, en este documento se puede advertir la concepción de Estado que prevalecía entre los constituyentes. En ella se le otorga al Estado un rol esencial en la conducción de los asuntos económicos y sociales de la Nación. Los artículos 3o., 27 y 123, entre otros, distinguen claramente la Constitución mexicana la cual, no podemos olvidar, sanciona las normas e instituciones fundamentales de un Estado que surge como fruto de una revolución social. En estos artículos constitucionales se plasma una nueva concepción de los fines del Estado, modificando claramente la orientación liberal que predomina en todas las cartas fundamentales de otros países latinoamericanos influenciadas

2 notablemente por la Constitución de los Estados Unidos de norteamérica. Por otra parte, cabe hacer notar que la Constitución mexicana es el primer documento constituyente que se diferencia notablemente de aquellos influenciados por la matriz liberal e incluso; antecede al emanado del régimen de la Unión Soviética y por lo tanto, se destaca como una contribución singular y sin precedentes que la revolución mexicana aporta al mundo de las categorías jurídico-estatales. Allí, quedó establecido una nueva y original concepción del Estado contemporáneo: “el Estado social”. En ésta concepción destacan con particular importancia el condicionamiento de la propiedad privada al interés público, mediante el dominio de la nación sobre sus recursos básicos y; el mandato a las autoridades gubernamentales de crear las condiciones materiales para hacer efectiva la libertad a través de la defensa de los derechos de los obreros y campesinos. En los primeros tiempos del Estado Nacional, que surge de la revolución, la tarea prioritaria fue, indudablemente, la reconstrucción del país devastado por la larga y cruenta guerra civil. Para evidenciar las dimensiones materiales de la destrucción basta mencionar el dato de que recién en 1927, se recuperaron los niveles de actividad económica que México tenía en 1910. Pero no sólo era necesario iniciar la reconstrucción de las capacidades productivas destruidas por el conflicto bélico, sino que también el gobierno se enfrentaba al desafío de la reconstrucción y consolidación de un Estado Nacional -que mediante la centralización, procuraba sentar las bases institucionales más adecuadas para proteger la soberanía y revertir los procesos de disgregación regional originados por los caudillismos regionales que emergieron del proceso revolucionario. A Plutarco Elías Calles le toca la tarea de la consolidación política de nuevo régimen mediante la formación en 1928 del PNR. Fue una tarea extremadamente compleja pues implicaba la recomposición política de más de mil movimientos y partidos regionales. Conjuntamente con las tareas políticas e institucionales, el gobierno de Calles inicia las grandes obras de infraestructura que requería el desarrollo nacional, mismas que incluían obras de carreteras, de irrigación, salud y educación. Fue el período de

3 la fundación de muchas instituciones claves para el surgimiento del México moderno. Se fundaron varias instituciones estatales fundamentales para el desarrollo económico y social tales como el Banco de México, el Banco Nacional de Crédito Agrícola y Ganadero, La Comisión Nacional Bancaria y las Comisiones nacionales de Irrigación y de Caminos. Las acciones modernizadoras se vieron seriamente obstaculizadas por la crisis económica de 1926, lo que sumado a un período de inestabilidad política y social (cuya expresión más visible fue la guerra “cristera”) amenazaron seriamente la estabilidad del régimen y a sus instituciones. En este contexto de crisis generalizada, al igual que en muchos de los otros países latinoamericanos, es que se origina la actividad estatal en el campo económico. Situaciones coyunturales de emergencia económica y social son las que precipitan el diseño e implementación de una serie de políticas y medidas que tenían como fin atenuar los efectos sociales, económicos y políticos emanados de la crisis. El gobierno interviene sobre el proceso económico a través de las instituciones y organismos estatales, que buscaban, inicialmente, la regulación de los ciclos económicos, construyendo una serie de instituciones y organismos públicos que intervienen directamente en la actividad económica, sentando las bases de los que posteriormente sería conocido como el Estado Empresario o interventor. Es preciso aquí subrayar, que este forma de Estado no nace como un proyecto deliberado, que pudiese haber sido elaborado a partir de los lineamientos sociales de la Constitución mexicana o incluso, de los proyectos sociales de los actores y movimientos que llevaron a cabo el proceso revolucionario. Por el contrario, es posible afirmar que esta actividad estatal surge, más bien, a partir de respuestas inmediatas, destinadas a solucionar problemas específicos, de gran urgencia, de cuya eficaz resolución dependía la estabilidad del régimen y la consolidación de las instituciones gubernamentales surgidas de una revolución social. Por lo general, se trataba de problemas relacionados con el abastecimiento de bienes básicos, y algunos insumos imprescindibles para el desarrollo de las actividades económicas nacionales. Posteriormente, la acumulación de acciones y funciones económicas por parte del Estado y la necesidad de encontrar una nueva forma de inserción en los flujos del comercio mundial debido al agotamiento del modelo “primario exportador” obliga a la clase política a:

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Primero, consolidar el proceso político mediante una aguda centralización y concentración del poder del Estado Nacional en el Estado Federal, (y aquí, como una consecuencia casi “natural”, el poder se concentra en la figura del Jefe de Gobierno);
segundo; la formación de un gran partido nacional (el PNR) a través del cual se procura la búsqueda del consenso mediante la incorporación al Estado de los sujetos políticos de mayor representatividad e importancia ( se asegura el instrumento que facilita la cooptación) y ;
tercero; el desarrollo de una ideología peculiar “nacionalrevolucionaria” que logra la participación de amplios sectores de la sociedad en las tareas modernizadoras del régimen, además de dotar de una gran legitimidad y apoyo a las transformaciones que el país estaba experimentando. En este contexto surge, en 1928 el Consejo Nacional Económico que es el primer antecedente inmediato de la planificación económica en México. Este Consejo, de carácter consultivo, con autonomía e iniciativa propia y de actividad permanente, tenia como objetivo analizar y proponer alternativas a las distintas instancias gubernamentales en todos los asuntos relacionados con el desarrollo económico y social de la Nación. En su integración participaron funcionarios públicos, representantes directos de intereses sectoriales, tanto económicos como sociales, tales como las cámaras industriales, comerciales, las agrupaciones de los bancos, los sindicatos, cooperativas, etc. y; además, se preveía la inclusión de representantes de organizaciones científicas y de la Universidad Nacional de México. Este Consejo asesor, agrupaba a tres estamentos claramente diferenciados: el de los funcionarios públicos ; el de los expertos y; los representantes directos de sectores económicos y sociales que pudiesen representar eficazmente a todos aquellos agentes que toman decisiones relacionadas con el desarrollo económico y social de la nación a fin de lograr un diálogo permanente sobre la determinación conjunta de las metas y objetivos del desarrollo nacional. Cabe mencionar que este organismo antecede, por casi veinte años, a otro similar que surge en la experiencia francesa. Nos

5 referimos a las “comisiones asesoras o de modernización” del Comisariado del Plan, y que en gran medida, explican el éxito de la planificación indicativa en una economía mixta, en tanto que se constituyen en el escenario privilegiado para el debate y la formación de los consensos básicos entre los agentes sociales en torno a las líneas estratégicas del desarrollo nacional. Este organismo da cuenta de la imaginación de los funcionarios de la época que visualizan, ya en este tiempo, la necesidad de contar con un mecanismo de concertación social en que participaran los distintos grupos de la sociedad en la discusión y decisión sobre los asuntos del desarrollo, mediante la confrontación de los intereses, (que aunque parciales, en una sociedad democrática son legítimos), con los intereses generales que representan el bienestar del conjunto de la población.

2.

El primer plan económico en una economía mixta

La crisis mundial de 1929 marca el inicio de una nueva fase de los países latinoamericanos, especialmente aquellos que tenían mayor grado de integración a la economía mundial, como era el caso de Colombia, Argentina, Uruguay, Chile, y México. Esta crisis no sólo afectó coyunturalmente a las economías sino que fue el estímulo para una transformación decisiva en la estructura económica y en sus vínculos con el mercado internacional lo que posteriormente se configura en el modelo de desarrollo denominado “sustitución de importaciones”.

Una de las consecuencias de esta crisis mundial (1929-1932) fue la contracción aguda de las importaciones de productos primarios por parte de los países centrales, lo que dio como resultado la baja de sus precios, provocando un sensible deterioro de los términos de intercambio, en detrimento de los países productores de materias primas. Fue el fin del modelo primario exportador, sobre el cual, desde finales del siglo pasado, se había radicado la dinámica del desarrollo económico, basado en el incremento constante y sostenido de las exportaciones de productos primarios. En México, los efectos de crisis mundial fueron notables, aunque cabe anotar que estos inciden, de manera notablemente diferenciada, pues dichos efectos estaban actuando sobre una economía en extremo heterogénea. La disminución de las

6 exportaciones y por tanto, el efecto recesivo ocasionado sobre las actividades económicas encadenadas al sector exportador aunque afectan, de manera directa, a un número reducido de actividades, influyó, de manera importante, sobre el conjunto del ingreso de trabajadores y empresarios, provocando con ello una fuerte caída de la demanda. Por otra parte, al disminuir las ventas al exterior también disminuyó significativamente la captación de divisas y, con ello, las posibilidades de importación de bienes manufacturados de origen industrial. La actividad económica descendió, en este período, entre un 7 a un 16%, destacando la reducción en las actividades mineras, el sector manufacturero y en menor medida las actividades agropecuarias. Como respuesta a esta situación recesiva el gobierno de la época diseña y ejecuta un conjunto de medidas y políticas económicas entre las cuales destacan: el drástico incremento de los aranceles de importación ; la devaluación de la moneda (en un más de un 30%) etc., mismas, que van generando las condiciones apropiadas para el fortalecimiento del proceso de sustitución de importaciones. Decíamos anteriormente que entre los efectos más importantes de la crisis mundial está el consenso sobre el agotamiento del modelo primario exportador. Dichas reflexiones no se basaban únicamente en argumentaciones teóricas. En efecto, las exportaciones e importaciones se redujeron a la mitad en el períodos comprendido entre los años de 1929 a 1932. Así, de esta manera es que se van preparando las condiciones en las cuales surge un nuevo modelo de desarrollo: la industralización basada en el desarrollo del mercado interno y en la sustitución de importaciones. En este modelo el Estado asume el rol protagónico, como agente fundamental del desarrollo y no sólo árbitro “neutral” entre los intereses diferenciados y contrapuestos de la sociedad. Por el contrario, asume el papel de articulador central y decisivo entre las distintas clases sociales del país y como instancia imprescindible de intermediación. Los agentes, grupos, sectores y/o clases sociales no establecen relaciones horizontales (si las hay son muy débiles) entre si, sino más bien, su interacción es mediada siempre por el aparato estatal. En este contexto surge el primer plan de desarrollo en México el 12 de julio de 1930 en el gobierno de Pascual Ortiz Rubio: La Ley sobre planeación general de la República.

7 Este esfuerzo casi no tiene precedentes. Es el primer intento de planificación económica para una economía mixta en el mundo. Sólo le precede la experiencia soviética que en 1927 formula el primer plan quinquenal de desarrollo. A diferencia de las primeras experiencias de planificación económica que surgen generalmente como planificación sectorial, la planificación en México aparece, más bien, como un intento de ordenación territorial, esto es, como planificación espacial. El rasgo más importante de este primer intento de planificación económica en una economía mixta, (y aunque no está claramente explícito, en el documento del plan), es indudablemente el reconocimiento, ya esa época, de las serias limitaciones que tienen los mecanismos del mercado para la asignación de recursos especialmente en el contexto de una estrategia económica que tiene como propósito fundamental la generación y reconstrucción de la infraestructura económica del país. En la sustentación del plan de 1930 se expresa la necesidad de diseñar un proyecto de desarrollo económico basado en el cálculo, las estadísticas, la experiencia y de acuerdo con los recursos y circunstancias de ese momento. En relación a lo anterior presentamos párrafos del texto original: “ La planeación de los Estados Unidos Mexicanos tiene por objeto coordinar y encausar las actividades de las distintas dependencias del Gobierno para conseguir el desarrollo material y constructivo del país, a fin de realizarlo en forma ordenada y armónica, de acuerdo con su topografía, su clima, su población, su historia y tradición, su vida funcional, social y económica, la defensa nacional, la salubridad pública, y las necesidades presentes y futuras.” Más adelante señala: ”Que....toda medida administrativa trascendental obedezca a un programa definido basado en el estudio previo del desarrollo ordenado y armónico del país en que se vive. Que cuando se han multiplicado los medios de relación entre los seres humanos, cuando por la industria moderna se han originado nuevas necesidades, cuando el aprovechamiento de la tierra ha sido más justo y más debido, se ha convertido el problema primitivo de un mejoramiento urbano en otro más amplio de carácter regional, y de allí, hasta intentar, lo que muchos países vienen emprendiendo, la realización de una positiva planeación nacional”. Y en otro párrafo se agrega : “..Que México ha llegado a un momento histórico en que no debe continuar apartado de este movimiento general, porque llegaría dentro de

8 poco tiempo a tales condiciones de atraso que el contraste existente sería cada vez más para promover su franco desarrollo material y constructivo.” En estos párrafos de la primera ley de planeación nacional se destacan elementos que van a definir la naturaleza del plan. En primer lugar, la naturaleza de planeación se concibe fundamentalmente como una actividad administrativa antes que económica. Se trata de coordinar y hacer coherente entre sí las innumerables y disímiles actividades y funciones que el Estado había asumido en la economía. Coordinar la acción de las distintas dependencias del Estado fue su meta principal. Otro aspecto importante a destacar, es la concepción del desarrollo como un proceso ordenado y armónico de acuerdo con su topografía, su clima, su población, su historia y tradición, su vida funcional, etc. elementos que destacan a éste primer esfuerzo de planificación como una tarea propia de la planificación regional. Por último, cabe destacar, el carácter exclusivamente estatal de este ejercicio de previsión. Sin embargo, se hace necesario advertir que ya desde sus orígenes, se entiende que en una economía mixta, la participación de la sociedad en el diseño, formulación y ejecución del plan es un requisito indispensable para el éxito del plan, asegurando su continuidad y viabilidad mediante el establecimiento previo de consensos entre los principales agentes y grupos sociales y económicos en torno a las líneas estratégicas del desarrollo nacional. La responsabilidad de elaborar el plan correspondió a una “Comisión de Programa”, dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, la cual contaba con el apoyo de la Comisión Nacional de Planeación, que como la Comisión de 1928, desempeñaría un rol consultivo. A fin de ordenar y coordinar las actividades del sector público se centralizó las decisiones sobre obras materiales en la Comisión de Programa. La ley sobre Planeación General de la República representó la primera integración de un marco jurídico que norma las actividades estatales de planificación económica además de establecer las primeras bases para la coordinación e integración de las actividades del sector público. A pesar de todos estos logros, los resultados prácticos de esta ley fueron más bien magros. La planeación rápidamente fue sobrepasada por el contexto de inestabilidad económica y política que enmarcaron las actividades del gobierno de la época.

9 Otro intento de planificación ocurre en 1933 con la instauración del Consejo nacional de Economía de los Estados Unidos Mexicanos. Este consejo vino a sustituir al creado en 1928 y al igual que el anterior, se concibió como una instancia de consulta y de coordinación de los diferentes agentes y grupos sociales con el propósito de formular un consenso sobre las cuestiones estratégicas del desarrollo nacional. 3.

Los planes sexenales

El primer plan sexenal, a pesar de sus límites. constituye uno de los esfuerzos mejor logrados de la planeación en México. El primer plan sexenal cubrió el período presidencial del general Lázaro Cárdenas (1934-1940). Las bases del plan se derivan del programa del PNR en su segunda convención nacional realizada en la ciudad de Querétaro en diciembre de 1933. En dicha convención se sancionó un programa de gobierno y se elige al candidato a presidente por esa formación política. Es el primer intento para conducir integralmente el desarrollo nacional, a partir de un documento político y programático que surge del partido, representante exclusivo de la voluntad popular que surge triunfante del proceso revolucionario. En el preámbulo del programa se señala una concepción de sociedad, de gobierno y de Estado bastante singular. La soberanía popular está representada por el partido, que funda un Estado y dirige el gobierno en función de los intereses de las clases revolucionarias. El plan es pues, fundamentalmente, un compromiso político con alcances y propósitos de transformación radical de la sociedad y del Estado con el fin de materializar los postulados de la revolución. Surge así la legitimación de la función del Estado como promotor del proceso integral de desarrollo de la sociedad mexicana, y el plan es, incluso, concebido como una acto fundacional del proceso de modernización: “..con la aplicación del plan sexenal el país entrará en la primera etapa de un régimen progresivo de economía dirigida, cuya trascendencia es mayor, sin género de duda, a todo lo previsible. El plan adquiere por esta razón en nuestra historia los caracteres de un punto de referencia que señala el fin de una etapa y el comienzo de otra”.

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En el primer plan sexenal se expresa claramente el carácter dual de la planificación (naturaleza administrativa y económica) que caracteriza los orígenes de los esfuerzos de planificación económica en América Latina. En efecto, el documento del plan está constituido, básicamente, por un conjunto de postulados generales relacionados con la administración estatal y, en segundo lugar, de política económica de los entes estatales relacionados directamente con la actividad económica y social. Lo anterior se refleja es la estructura misma del documento, que se ordena, en su exposición, de acuerdo a la organización político administrativa del gobierno. Los capítulos del plan correspondían a una enumeración más o menos ordenada, de las principales tareas y compromisos programáticos que asumen las distintas secretarías y departamentos de Estado. En cuanto a la política económica, en este plan sólo se presenta una descripción muy general, de carácter normativo, de los propósitos del gobierno en el área económica-social, pero no se desagregaban en acciones específicas, como tampoco se fijan metas y responsables, así como los montos presupuestales que permitirían llevar a cabo los objetivos propuestos por el plan. En la fundamentación del plan podemos encontrar definiciones, concepciones y objetivos muy parecidos con una de las doctrinas de la planificación directiva: la corriente teleológica. Destaca la coincidencia en torno al rol principal y hegemónico del partido que se abroga la representación de la soberanía popular en su exigencia de la transformación radical de las instituciones políticas, económicas y sociales para adecuarlas a los propósitos de la acción revolucionaria. En tanto que el objetivo del período es el cambio social, el énfasis del plan radica en su función transformadora de la realidad, más que en la ejecución de un ejercicio de previsión que complemente los mecanismos del mercado. Sin embargo, estas coincidencias sólo se observan en el plano declarativo, que fundamenta la formulación del primer plan sexsenal, pero en la práctica, sigue la lógica de la planificación económica en una economía mixta y, por ello, se desenvuelve primariamente como una actividad que coordina y otorga coherencia a la administración del Estado, mucho más que como un instrumento económico alternativo al mercado, particularmente, de sus instituciones y mecanismos de asignación

11 de recursos. Esto último se observa en la importancia asignada a la adecuación de la estructura administrativa del gobierno. En este mismo período presidencial, en 1934, al interior de las tareas asignadas al plan, se crea una comisión intersectoral para el mejoramiento de la administración pública. El trabajo fue plasmado en la promulgación de la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado que establecía y delimitaba las funciones, atribuciones y competencias de cada una de estas instituciones estatales consignándose la obligación de que los titulares de dichos organismos ordenaran sus actividades obligatoriamente a través de un ejercicio de previsión mediante la presentación de programas anuales. El segundo plan sexenal fue elaborado, al igual que el anterior por el partido. En esta ocasión, por el Partido de la Revolución Mexicana. Este segundo plan sexenal tuvo como objetivos principales consolidar tanto el proceso de la reforma agraria (en el gobierno de Cárdenas se repartieron más de 18 millones de héctareas) y el proceso de industralización que había surgido como resultado de la instauración del modelo de sustitución de importaciones. El plan se integra por catorce capítulos íntimamente relacionados a las funciones de cada una de las secretarías y departamentos de Estado con lo cual se resalta la naturaleza administrativa del plan a la cual se subordina la económica. A pesar de mantener dicha ambigüedad, sin embargo, se observan algunos avances importantes :
se precisan con mayor grado de detalle las políticas sectoriales, otorgando mayor importancia a los aspectos relacionados con la planificación económica, sobre todo en relación a las actividades de coordinación e información entre las distintas instituciones estatales: gobierno federal, estatal y municipal. Al respecto se señala en el plan :” Para mantener mejor el régimen federal, establecido por la Constitución, la necesaria coordinación de las actividades del gobierno federal con las de los gobiernos locales y los municipios, debe realizar principalmente por medio de convenios que no tiendan a establecer sistemas rígidamente uniformes en todo el país, sino que se adapten a las características, necesidades y posibilidades locales”.

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en el segundo plan sexenal se desagregan los objetivos sectoriales y globales, redefiniendo algunos conceptos referentes a la planeación y al papel del Estado en el proceso de desarrollo. En efecto, se resalta la importancia del sector privado en la formación de capital y al Estado se le reserva, como actividad principal, la generación de la infraestructura de comunicaciones y de transportes como base para el proceso de industrialización. Otra característica de éste plan es la conceptualización del mismo como un sistema flexible y adaptable a las condiciones y circunstancias, sin perder sus objetivos centrales. A pesar de estos logros, el plan fue abandonado por las circunstancias que impone a la economía nacional la segunda guerra mundial. En 1942, se crea el Consejo mixto de Economía regional, cuya tarea principal fue la de realizar estudio socio-económicos para cada entidad federativa. Este órgano estaba formado por representantes del Gobierno Federal, de los gobiernos estatales y de los sectores productivos empresariales. Ese mismo año se crea la Comisión federal de Planificación que funciona como organismo de carácter asesor de la Secretaría de la Economía nacional y que tenía como función asesorar a dicha Secretaría de Estado en la planificación y coordinación de la economía nacional, en lo relacionado con el estudio de los problemas concretos originados por la guerra y de programas para la movilización económica que requiere la cooperación interamericana.

4.

La planeación del desarrollo industrial

Después del gobierno de Avila Camacho, ocurren cambios políticos importantes para el país, sin embargo, el régimen de Miguel Alemán continúa con el modelo de industrialización basado en la sustitución de importaciones, y por tanto, aunque se otorga un especial énfasis a la iniciativa empresarial, todavía se privilegia la intervención directa del Estado sobre el proceso económico y en la conducción del desarrollo nacional. El mantenimiento, en sus rasgos esenciales, del modelo propicia un importante crecimiento de la estructura institucional del sector público. Se crearon y consolidaron numerosos organismos públicos

13 y empresas de participación estatal las cuales se dedicaron a un sinnúmero de actividades, ubicadas en casi todas las ramas de la economía, destacando la siderurgia, los fertilizantes, la industria azucarera, el petróleo, la electricidad, el transporte ferroviario, etc. También es importante la presencia estatal en el sector financiero, especialmente en la banca de desarrollo, y en la generación de infraestructura que posibilita el crecimiento económico y la diversificación de la planta productiva. Por estas razones, las tareas de la planeación se centraron a controlar la operación y gestión de un creciente y diversificado aparato industrial paraestatal, particularmente en la preparación y ejecución de los programas de inversión pública, esto es; en el plan se mantiene la ambigüedad al conferirle una doble naturaleza. Por una parte, quizá la más importante, la naturaleza administrativa, que concibe al plan como un elemento más del proceso administrativo al interior de la gestión pública que tiene como objetivo principal la racionalización del proceso de toma de decisiones, en busca de la necesaria coordinación de la actividad pública para lograr la coherencia y congruencia de la actividad estatal. Por otra parte, se reconoce la naturaleza económica del plan cuando se le utiliza como un instrumento de asignación de recursos, en particular aquellos dedicados a la inversión pública misma que ya en la década de los años cuarenta tenía una importancia decisiva en relación al total de la inversión nacional. La continua expansión del sector paraestatal obliga a la expedición de la Ley para el control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal en diciembre de 1947. Su objetivo fue controlar y coordinar la actividad estatal en la economía. De aquí surge la Comisión Nacional de Inversiones, organismo administrativo, dependiente de la Secretaría hacienda y Crédito Público que más tarde jugará un importante papel en el desarrollo de la política industrial. Al igual que otros países latinoamericanos e inclusive en Europa con el plan Marshall, la planificación del desarrollo industrial recibe un fuerte estímulo a partir de las exigencias de organismos financieros externos que para la liberación de créditos exigían la formulación de planes, programas y proyectos.

14 En efecto, el gobierno mexicano gestionó un préstamo ante el Banco Mundial y para fundamentar la demande de crédito y dar a conocer el destino de los mismo, fue elaborado un Proyecto de Inversiones para el Gobierno Federal y Dependencias Descentralizadas que abarcó los años 1947 a 1952. Posteriormente se formula, con los mismos objetivos, el Programa Nacional de Inversiones 1953-1958. En el mismo sector industrial otro esfuerzo de planificación importante lo constituyó el Programa Nacional de Inversiones 1953-1958. Era el gobierno de Adolfo Ruiz Cortinez y el plan pretendía el control de las inversiones que cubriera el período de la administración gubernamental. Para tal efecto se creó el Comité de Inversiones, que en 1954 pasa a depender directamente de la presidencia de la República. Esta comisión tenía como función formular y ejecutar el programa nacional de Inversiones 1953-58, además de asesorar al Ejecutivo federal en los asuntos relacionados con el desarrollo económico. La comisión de inversiones contribuyó en gran medida a un cierto encausamiento y jerarquización de las inversiones públicas al interior de los objetivos generales planteados por el Ejecutivo Federal. Asimismo, el Programa de Inversiones representa un avance significativo en las tareas de planificación económica en México. Destacan el desarrollo en los aspectos técnicos y metodológicos de la formulación del plan así como en los procedimientos para su ejecución y evaluación. Cabe señalar, que para la elaboración de los objetivos y proyecciones se recurrió a las cuentas nacionales lo que posibilitó el uso de una base cuantitativa que mejoró significativamente la realización de los pronósticos del plan. Otro aspecto destacado lo constituye la presentación de proyectos específicos de inversión formulados por distintas dependencias y entidades del gobierno federal. La coordinación de estos proyectos a través de la Secretaría de Hacienda permitió concentrar la información sobre el volumen de los recursos comprometidos y disponibles lo que facilita el proceso de decisiones relacionados con la asignación de recursos entre los proyectos prioritarios. Además, este esfuerzo se enmarcaba al interior de una estrategia global cuyo objetivo principal fue lograr el desarrollo estabilizador, esto es, armonizar el incremento de los flujos físicos de la economía con los flujos

15 monetario-financieros, propiciando la fiscal y de las tasas inflacionarias.

disminución

del

déficit

La mecánica de funcionamiento fue la siguiente: al comienzo de cada año fiscal la Comisión recibía de la Secretaría de Hacienda la estimación de los recursos totales disponibles para las inversiones y los organismos, empresas y dependencias de gobiernos responsables de la ejecución de los proyectos daban a conocer a la misma Comisión sus programas de inversión. Con esta información la Comisión formula un plan preliminar anual para distribuir los recursos federales entre los múltiples proyectos, de acuerdo al orden de prioridad asignado por el programa del ejecutivo federal. Posteriormente este trabajo se sometía a la consideración del Presidente de la República y una vez sancionado, la Comisión notificaba a la Secretaría de Hacienda los montos específicos de fondos federales asignados a cada proyecto y las autorizaciones correspondientes para solicitar créditos. Desde 1956 a la Comisión de Inversiones se le adicionaron tareas y responsabilidades. Entre ellas, destacan la realización de análisis concernientes a la evolución general del desarrollo económico nacional, la evaluación de la inversión pública y la definición de los criterios estratégicos, de largo plazo, de la planeación nacional. Otro aspecto importante de la planeación en México en el período 1928-1970 sin duda lo constituye la planeación del desarrollo regional.

5.

La planeación del desarrollo regional

Decíamos que el primer plan, en 1930, es de naturaleza eminentemente regional pues su principal objetivo era contribuir al desarrollo armónico de sus regiones y la zonificación del territorio nacional de acuerdo a sus vocaciones productivas, población, clima, etc. Sin embargo este primer intento de planificar el desarrollo regional solo atendió aspectos aislados de la problemática. Un ejemplo de ello, es el fuerte énfasis

16 otorgado a la incorporación de las áreas rurales a la economía de mercado mediante la generación de infraestructura de caminos y obras de regadío. En efecto, en la década de los años cuarenta un parte importante del presupuesto del gobierno federal se destina para obras hidráulicas y de regadío. El intento más sistematizado de planeación regional ocurre en 1942 cuando se crea el Consejo Mixto de Economía Regional que tenía como tarea la realización de un diagnóstico socioeconómico de cada uno de los estados de la República. Dicho organismo tenía carácter consultivo y estaba conformado por representantes del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de organismos empresariales. Sin embargo, anteriormente se habían instituído otros organismos de planeación regional tales como las Comisiones Intersecretariales de Alta Y Baja Sierra Tarahumara (1936), de Estudios y Planeación en el Valle del mezquital (1936) y la Comisión Intersecretarial de la Mixteca(1937). Estas comisiones fueron diseñadas originalmente, más que como un plan regional, como un intento de gestionar centralizadamente las obras públicas destinadas a estimular el desarrollo de esas regiones del país. En la práctica, se dedicaron a efectuar estudios de carácter económico y a emitir criterios para asignar la inversión y controlar su ejecución y evaluar sus repercusiones en relación al desarrollo de la región. Más tarde, a finales de la década de los años cuarenta, la planificación regional en México cambio deconcepción, de instrumentos y de métodos procurando una visión más articulada e integral. Con estos fines se crearon programas de desarrollo regional por cuencas hidrológicas. En ellas, destacan las comisiones del Papaloapan y del Tepalcatepec (1947). La Comisión del Papaloapan realizó la construcción de la presa Miguel Alemán y la hidroeléctrica del Temascal. En cuanto a proyectos industriales destacan el Ingenio azucarero de San Cristóbal y la fábrica de papel Tuxtepec. Otras comisiones importantes fueron la Comisión del río Grijalva, la Comisión del Lerma-Chapala-Santiago y la hidrológica del Valle de México y la de río Pánuco.

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6. La planeación para la modernización y diversificación del aparato industrial

A finales de la década de los años cincuenta la planeación económica en México recibe un nuevo impulso. El modelo industrial basado en la sustitución de importaciones de bienes de consumo demuestra su agotamiento, que se evidencia en la pérdida del dinamismo del sector industrial y en el rezago del sector agrícola. La industrialización debía asumir como eje de desarrollo la generación de bienes de consumo duradero, intermedios y de capital. Otro problema importante era el declive de las actividades exportadoras, ya que la mayor parte de la industria basaba su desarrollo en el mercado interno. Todo ello, da como resultado un importante desequilibrio del sector externo lo que, naturalmente, afecta la capacidad de importación de insumos, de la cual el aparato industrial era muy dependiente. Estos problemas económicos no podían ser enfrentados únicamente a través de la racionalización de la inversión pública. La situación exigía un diseño de planificación sectorial y global de alcances mucho más ambiciosos que las experiencias anteriores. En este contexto se puede comprender la creación en diciembre de 1958 la creación de la Secretaría de la Presidencia con funciones muy importantes y claras en relación a las tareas de la planificación económica nacional. A la planeación en este período se le asignan los siguientes objetivo: • corregir la desigual distribución del ingreso; • procurar un desenvolvimiento económico uniforme de las diversas regiones que componen el país, estimulando preferentemente las zonas menos desarrolladas y aquéllas con abundancia de recursos naturales; • equilibrar la balanza de pagos, estimulando las exportaciones de bienes y servicios y, cuando ello fuese posible, sustituyendo importaciones por artículos de procedencia nacional.

Para estos efectos la Secretaría de a Presidencia se le facultaba la elaboración del plan general del gasto público e inversiones

18 del poder ejecutivo federal, planear obras y aprovechamientos; proyectar el fomento y desarrollo de regiones y localidades; y planear, coordinar y vigilar la inversión pública, los organismos descentralizados y las empresas paraestatales. En este período, aunque a la planificación económica se le otorga una renovada importancia, las tareas de planeación en México no dejan de poseer una característica dual con respecto a su naturaleza. Esto es, se le comprende, simultáneamente, como una actividad administrativa (racionalizar la gestión pública) y como un instrumento económico (asignar recursos). En relación a ésta última dimensión aunque, repetimos, se ensancha el dominio del plan, no deja de estar limitado a la coordinación de la política económica y reducido a ser un suplemento del mercado que actúa únicamente allí donde la iniciativa no quiere o no puede estar presente. Por ello, el énfasis en los problemas más urgentes que genera el mercado en su desarrollo desigual. El Estado busca acciones correctivas tanto en la asignación espacial de los recursos productivos (busca la revertir los procesos centralizadores) como en la distribución del ingreso (promoviendo una sociedad más igualitaria). En 1961 las distintas dependencias y entidades de la administración pública federal se vieron obligadas a la formulación de programas de acción en sus respectivos ámbitos de competencia con el fin de proyectar la ejecución de programas coordinados de desarrollo económico y social. En síntesis, en este período y a partir de la instauración de la Secretaría de la presidencia se obtienen importantes logros para la planificación de entre ellos destacamos: • se inicia la comprensión del proceso de planeación como un proceso integral que debe incluir a los tres niveles del estado nacional (federal, estatal y municipal); • propone la integración de la programación pública con las políticas económicas gubernamentales; • impulsa la coordinación del sector público con el sector privado para la concertación de actividades conjuntas en relación al desarrollo socio-económico (proyectos de desarrollo regional); • se forman las bases para el desarrollo de la planeación global y sectorial y;

19 • se adecúa la estructura organizativa de la administración pública a las necesidades del proceso de planeación.

Sin embargo, a pesar de todos estos logros, otra vez, la planeción sufre una frustación. Las causas son la deficiente infraestructura administrativa de la Secretaría de la presidencia y la ausencia de métodos y procedimientos que posibilitaran la ejecución del plan.

7.

La planeación y el cambio estructural

En 1962 se constituye la Comisión intersecretarial para la formulación de los planes de desarrollo económico y social. Los objetivos de esta nueva comisión fueron canalizar los esfuerzos públicos y privados hacia la realización de un rápido crecimiento y una distribución más equitativa del ingreso nacional. Otra vez la elaboración de planes tiene un estímulo externo. Se trata del impulso dado a la planificación del desarrollo para el cambio estructural, concepción que emana desde la reunión de la OEA en 1961 en Uruguay. En efecto, el gobierno de Estados Unidos, con el propósito de aislar la experiencia de la revolución cubana en el continente, formula un ambicioso plan de ayuda denominado Alianza para el Progreso que promueve el cambio estructural en los países latinoamericanos con el fin de la modernización de las sociedades de los países de la región. La formulación de los planes de desarrollo se convirtió en un requisito indispensable para tener acceso a los fondos de ayuda concebido en este programa de desarrollo. México influido por esta estrategia, a través de la comisión intersecretarial, formula el plan de Acción Inmediata 1962-1964 y el Plan de Desarrollo Económico y Social para el período 19661970. El Plan de Acción Inmediata tenía como objetivo ubicar los programas de inversión al interior de una política económica y social de mediano plazo. En él se especificaban las necesidades

20 de inversión de los sectores público y privado, desagregándolas por sectores económicos y realizando las respectivas proyecciones hasta el año 1970. Además, en éste plan se determinó el monto y la estructura de las inversiones que permitieran un rápido crecimiento mediante una mejor utilización y orientación del ahorro externo e interno. Por otra parte, el plan pretendía estimular e inducir a las decisiones de inversión de los agentes económicos privados hacia las metas y orientaciones establecidos por el plan. El Programa de Desarrollo Económico y Social se formula en el año 1966, enmarcada por el modelo del “desarrollo estabilizador”. Los objetivos de éste programa fueron: • alcanzar un rápido crecimiento (6.5% anual) haciendo particular énfasis en las actividades agropecuarias y el desarrollo del mercado interno; • financiar el desarrollo con recursos internos; • mantener los equilibrios monetario-financieros; • lograr un desarrollo más equilibrado desde el punto social y regional y; • promover reformas en la administración pública federal.

La concepción sobre la naturaleza del plan comienza a modificarse. El plan, paulatinamente, va precisando la naturaleza económica del mismo y, en este marco, se concibe como un sustituto parcial del mercado. En relación a esta idea se señala: “La planeación debe, al principio, acoplarse al sistema establecido mediante el cual se tomen las decisiones, con el fin de no ejercer un freno sobre ellas, pero a la vez, tiene que empezar a orientarlas en función de objetivos definidos; debe desembocar en un programa que induzca en forma sistemática a la solución más apropiada para los distintos problemas y prever la acción aconsejable para el desarrollo a largo Plazo”. Se procuraba transformar las tendencias naturales del mercado desde los objetivos y metas del plan. Eso sí, este proceso debía ser gradual combinando la acción estatal directa en la economía (estado empresario) con el arsenal de medidas, normas , leyes y políticas que estimulan, limitan o prohiben la actividad privada

21 en ciertos sectores de la economía. Se combinan pues, los métodos inductivos y coactivos y se utilizan instrumentos mixtos (endógenos y exógenos). En lo que se refiere a la planificación regional en los años sesenta se agregan a los programas de desarrollo de las cuencas hidrológicas, los programas de descentralización de la industria y el programa Nacional Fronterizo. El programa de descentralización del aparato industrial tenía como objetivo desconcentrar físicamente la planta industrial que ya empezaba a generar problemas de grandes dimensiones, especialmente, en la zona metropolitana de la Ciudad de México. Aplicando la concepción del desarrollo regional polarizado se impulsa la creación de los parques y ciudades industriales en Sahagún, Irapuato, Guanajuato, Torreón, Cohahuila y Querétaro. En lo que se refiere al Programa nacional Fronterizo procuraba la integración a la economía nacional de las zonas fronterizas del territorio, especialmente la zona norte que había evolucionado cada vez más aisladamente del resto del país. Sus objetivos más importantes fueron: • integrar al mercado interno el creciente mercado de las zonas fronterizas y; • fomentar el establecimiento de nuevas empresas industriales en la región;

La experiencia de la planeación económica en México en los años sesenta es particularmente importante, destacando los esfuerzos realizados en la reforma administrativa, la programación de la inversión pública y los planes sectoriales y globales. Por otra parte, cabe destacar, que a inicios de los sesenta se cambia el modelo de “desarrollo estabilizador” por un modelo denominado “desarrollo compartido”. La transformación de la sociedad mexicana no se veía únicamente desde la esfera productiva. Por el contrario, se proponen medidas para transformar todas las esferas de la vida social: la esfera política, la cultural, la organizativa que pudiesen elevar

22 significativamente el nivel de vida de la población. En éste contexto se configuran los objetivos del período. De estos objetivos, entre los más importantes, cabe mencionar el fortalecimiento y perfección del sistema político, la búsqueda de la eficiencia en la gestión del sector público, redistribución del ingreso, promover los encadenamientos productivos eliminando los cuellos de botella que limitaban el crecimiento del aparato industrial, aumentar la productividad de la planta productiva, promover el desarrollo regional, impulsar la pequeña y mediana industria, elevar la generación de bienes de capital, y fortalecer la independencia política y económica de la Nación. En esta época, la concepción de la planeación económica sufre otra readecuación. La planeación no se concibe únicamente como un instrumento exclusivo del ámbito económico. Comienza a reformularse la planeación y se pretende encadenar los procesos económicos a los políticos y sociales al interior de la actividad planificadora. Por ello, la planeación de período obtiene rasgos específicos: • se centró la atención del plan no sólo en el programa de inversión sino que también en el conjunto de la política económica gubernamental; • se otorgó mayor énfasis a los aspectos sociales del desarrollo; • se impulsa la participación social en el proceso de toma de decisiones de la planeación; • se realizan cambios fundamentales en la administración pública y; • se privilegiaron los aspectos políticos de la planeación.

Una de las novedades más importantes para el proceso de planeación en México en este período fue, sin duda, la reforma administrativa la cual se inicia mediante la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración pública Federal. En ésta reforma las actividades de la planeación se concentraron en una super secretaría de estado: la secretaría de Programación y presupuestos. Anteriormente, existían tres dependencias del Ejecutivo encargadas de las distintas tareas de la planeación económica. La

23 planeación del gasto público y de las inversiones estaba a cargo de la secretaría de la Presidencia, la presupuestación del gasto corriente en la secretaría de Hacienda y la programación y el control de las entidades paraestatales en la secretaría de Patrimonio Nacional lo que obligo al establecimiento de innumerables instancias de coordinación intersecretariales que muchas veces se demostraron totalmente ineficaces. Por ello, a la SPP se le asignaron funciones en las cuales se pretendía integrar y englobar todas aquellas relacionadas con la planeación del desarrollo económico y social del país.

Estas funciones fueron: • elaboración de los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo económico y social; • elaboración del plan general del gasto público de la administración pública federal y de los planes especiales que le encomiende el presidente; • programación y presupuestación de las entidades paraestatales; • control, vigilancia y evaluación del ejercicio del gasto y; • el establecimiento y operación de un sistema estadístico nacional.

Además, de la creación de esta supersecretarìa de estado hubo un ordenamiento general de las entidades paraestatales. Estas se reorganizaron sectorialmente colocando a las secretaría de estado como cabeza de sector. En cuanto a la programación del desarrollo regional destacan la creación en 1976 de los convenios únicos de coordinación en los cuales se especificaban los compromisos entre los estados y el gobierno federal principalmente en relación a la inversión pública. Pero quizá lo que más destaca en el período es indudablemente la planeación sectorial. Se formularon y se llevaron a la ejecución planes y programas como el de Desarrollo Industrial, el de la Agroindustrias, el Sistema Alimentario Mexicano, los planes de educación, salud y desarrollo rural integral.

24 En 1980 se elabora el primer Plan Global de Desarrollo que cubre el período 80-82. Por primera vez se logra homogeneizar las distintas conceptualizaciones, metodologías, técnicas y procedimientos en torno a la planeación del desarrollo nacional integrando todos los diferentes tipos de planes, programas y proyectos en un mismo marco estratégico general que fue el antecedente inmediato del Sistema Nacional de Planeación Democrática.

8.

Conclusiones

Como primera conclusión cabe destacar la originalidad de la planeación económica mexicana, la cual no tuvo precedentes inmediatos y se constituyó como el primer esfuerzo en el mundo de planeación económica en una economía mixta. También cabe destacar, como segunda conclusión, la persistencia de este esfuerzo por un período de más de sesenta años. Sin embargo en esta persistencia es necesario poner en relevancia la increíble paradoja con respecto a la continuidad de los objetivos de la planeación del desarrollo económico y social. En efecto, la planeación iniciaba desde cero en cada nuevo sexenio. Parecía una demostración de la irracionalidad la falta de continuidad de los planes, teniendo en cuenta el manejo ininterrumpido del poder por un mismo partido político. Sin embargo, esta situación refleja únicamente la preponderancia de la racionalidad política sobre la económica. La estabilidad política y social del país después de la revolución se logra mediante la creación de un partido multiclasista, en cuyo interior coexisten múltiples tendencias, proyectos y visiones de la sociedad. Es el mismo partido el de Cárdenas y el de Miguel Alemán para citar un ejemplo que resalte las diferencias programáticas de ambos gobiernos. La lógica del poder exigía, en cada sexenio la renovación radical de los objetivos y metas gubernamentales, pues en una suerte de equilibrio pendular, se sucedían en el poder, las distintas tendencias partidarias. Era racional políticamente, la refundación cada seis años del proyecto económico y social del gobierno.