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CURSO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Autor principal

Domingo Gómez Orea Colaboradores

Alejandro Gómez Villarino María Teresa Gómez Villarino

Copyright © 2015 Reservados todos los derechos. El contenido de esta documentación está protegido por la Ley que establece penas de prisión y/o multas, además de las correspondientes indemnizaciones por daños y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, o su transformación, interpretación o ejecución artística fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a través de cualquier medio sin la preceptiva autorización. ITEPAS Paseo de La Habana 200 28036 Madrid Teléfono: +34 913152307 [email protected] www.itepas.com ITEPAS es una organización española independiente, dedicada a la investigación, formación y divulgación en materia de ordenación del territorio, planificación del desarrollo sostenible, gestión del medio ambiente, paisaje y recursos naturales. ITEPAS está constituida como una “joint venture” o “alianza estratégica” de dos empresas de larga tradición en estos campos:

MELISSA CONSULTORÍA E INGENIERÍA AMBIENTAL SL www.melissaconsultoria.com MELISSA es una empresa de consultoría e ingeniería ambiental pionera desde su fundación en 1986, en la planificación territorial y la gestión del Medio Ambiente.

ECOWORKING SL www.ecoworking.es

ECOWORKING es una empresa que presta servicio a profesionales que desarrollan proyectos que contribuyan a la sostenibilidad ambiental de la sociedad y la economía.

“Los autores queremos dedicar este curso a los numerosos alumnos de postgrado a los que hemos impartido docencia en este campo, y en otros más o menos conexos: ambiente, paisaje, desarrollo, etc. Alumnos cuya amplia procedencia geográfica, temática, profesional y cultural, ha supuesto un enriquecimiento y aprendizaje, personal y profesional, impagable para los autores, que utilizaremos en la formación de futuros alumnos. También a estos queremos dedicar el curso.” Madrid, abril de 2015 Por los autores

PRESENTACIÓN Los textos de este curso se han redactado a partir del libro de los autores sobre ordenación territorial, cuya última edición (la 9ª del libro) ha publicado la Editorial Mundi Prensa de Madrid en 2013. Además se ha utilizado otro material procedente de las últimas experiencias de los autores adquiridas a través de numerosos trabajos profesionales desarrollados en diversas partes del mundo. Se ha dotado a los textos de una estructura, sintaxis y terminología directa y sintética, con el fin de que pueda ser fácilmente comprendido por todo aquel interesado en el complejo campo de conocimiento y de gestión de la ordenación territorial: discente, docente, administrador o profesional, sea cual sea su tema de especialidad; porque la ordenación territorial no es ajena a ninguno de ellos. Y se han introducido, a lo largo de todas las lecciones, numerosas reflexiones y ejemplos reales que facilitan el entendimiento del territorio como marco sustantivo de la calidad de vida, que inexorablemente se construye día a día. El curso consta de 20 lecciones que en conjunto conforman un argumento coherente sobre el concepto, la metodología y las técnicas de la ordenación territorial; sin embargo cada lección tiene entidad propia, es decir desarrolla aspectos concretos enteros, con un principio y un final, que da sentido a una lectura individualizada. Este criterio hace que las lecciones tengan un tamaño relativamente heterogéneo, definido por un contenido que también tiene sentido en sí mismo, así como aplicación en otros muchos aspectos de la realidad cotidiana. A su vez, las 20 lecciones, se agrupan en cinco partes: la primera incluye el marco conceptual de la ordenación territorial, los instrumentos y la metodología general para formular un plan de ordenación territorial; la segunda desarrolla el diagnóstico del sistema territorial; la tercera aborda la planificación territorial incluyendo la gestión territorial; la cuarta se refiere a la evaluación ambiental estratégica de los planes de ordenación territorial; y la última, por fin, presenta dos estudios de caso correspondientes a dos planes reales de ordenación territorial. Se ha procurado mantener un equilibrio entre el "por qué, el "para qué" y el "cómo" se hace de la ordenación territorial, es decir, entre lo conceptual, lo metodológico y lo técnico; lo conceptual porque dominar los conceptos es indispensable para la innovación que demanda un futuro marcado por la incertidumbre a un campo tan implicado en el desarrollo; lo metodológico y lo técnico porque lo exige la formulación de los planes que hacen operativa la

ordenación territorial. En el sentido apuntado hay que destacar el carácter instrumental del curso, es decir, su orientación a capacitar a quien lo curse sobre la manera de enfocar y desarrollar las tareas que comporta la formulación de un plan de ordenación territorial, sin prejuicios, a partir de los criterios propios y de los agentes implicados, con espíritu creativo y actitud innovadora. Pero conviene señalar que el dominio de tan complejo campo solo se puede adquirir con la práctica profesional, y que es esta práctica el laboratorio en el que se realiza la investigación, la innovación y, en suma, el progreso hacia la construcción del futuro. Y recordar, por fin, que la formulación de un plan de ordenación territorial es labor de un equipo de especialistas coordinados por un generalista: la formación de este curso va dirigida a la coordinación, es decir, a proporcionar al alumno la capacidad de dialogar y dirigir a los especialistas.

ÍNDICE PRIMERA PARTE: MARCO CONCEPTUAL DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL, INSTRUMENTOS Y METODOLOGÍA GENERAL PARA FORMULAR UN PLAN DE ORDENACIÓN TERRITORIAL I. El Sistema Territorial: una construcción humana inexorable II. Ordenación Territorial: evolución planificada del Sistema Territorial y su Gestión III. Modelo conceptual de Ordenación Territorial: paradigma de un Modelo Sostenible De Desarrollo IV. Instrumentos generales y particulares de la Ordenación Territorial V. Fase preparatoria: planificación y organización para elaborar un Plan de Ordenación Territorial VI. Metodología general para formular un Plan de Ordenación Territorial VII. Participación pública y concertación social en la formulación de un Plan de Ordenación Territorial SEGUNDA PARTE: DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL VIII. Análisis y Diagnostico Territorial IX. Diagnostico del Medio Físico Apéndice 1 al Diagnóstico del Medio Físico Apéndice 2 al Análisis y Diagnóstico del Medio Físico X. Diagnóstico de la Población y sus actividades XI. Diagnóstico del Poblamiento: asentamientos poblacionales y canales de relación XII. Diagnóstico del Marco Legal e Institucional XIII. Diagnostico Integrado del Sistema Territorial

Apéndice al Diagnóstico Integrado del Sistema Territorial. TERCERA PARTE: PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL XIV. Planificación Territorial: concepto, estructura y enfoque de las propuestas XV. Diseño de la Imagen Objetivo o Modelo Territorial a largo plazo. Escenarios Apéndice al Diseño de la Imagen Objetivo o Modelo Territorial a largo plazo. Escenarios XVI. Medidas para avanzar hacia la Imagen Objetivo: generación de alternativas XVII. Evaluación de Alternativas XVIII. Instrumentación de las propuestas: normativa y programación XIX. Gestión Territorial CUARTA PARTE: EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA XX. Evaluación Ambiental Estratégica del Plan QUINTA PARTE: ESTUDIO DE CASOS Plan de Desarrollo y Ordenación Territorial (PDOT) del Cantón Cuenca (Ecuador) Plan de Ordenación de la Cuenca del Rio Sucio (El Salvador) BIBLIOGRAFÍA

PRIMERA PARTE: MARCO CONCEPTUAL DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL, INSTRUMENTOS Y METODOLOGÍA GENERAL PARA FORMULAR UN PLAN DE ORDENACIÓN TERRITORIAL 1.

EL SISTEMA TERRITORIAL: UNA CONSTRUCCIÓN HUMANA INEXORABLE

Para la ordenación territorial, el término territorio se refiere al sistema territorial por lo que éste es el punto focal de la docencia y de la actividad profesional en la materia; a él se dedica esta primera lección, pero continuará presente en el resto. Se expone primero el concepto de sistema territorial y la forma en que se viene construyendo, las componentes estructurales y funcionales que lo forman, y la imagen que trasmite como un elemento sustantivo del sistema territorial. Luego se presentan los sistemas territoriales que pueden considerarse paradigmáticos y los niveles y jerarquías que se dan entre ellos. A continuación se presenta la idea de modelo territorial como la representación simplificada del sistema territorial; y por fin se señala la evolución tendencial del sistema en caso de que no se intervenga de forma planificada sobre él, a la que se considera como generalmente indeseable.

1 1.1

EL SISTEMA TERRITORIAL Concepto

El sistema territorial es una construcción social inevitable que representa el estilo de desarrollo de una sociedad (figura1); se va formando desde la noche de los tiempos, y seguirá formándose inexorablemente hacia el futuro, mediante las actividades que la población practica sobre el medio físico y las interacciones que se producen entre ellas a través de los canales de relación que proporcionan funcionalidad al sistema[1].

Figura 1. El sistema territorial es una construcción inexorable de la población sobre la naturaleza

1.2

La formación del sistema territorial

La formación del sistema territorial es consustancial al proceso evolutivo del hombre, que desde los albores de la humanidad ha adaptado su hábitat a sus necesidades, y seguirá inexorablemente haciéndolo en el futuro; marca un hito significativo la aparición de la agricultura (y paralelamente la domesticación de los animales y la ganadería) que caracteriza el comienzo del neolítico. Con la agricultura surgen los excedentes alimentarios individuales, es decir, la capacidad de un hombre, familia o tribu, para producir más alimentos de los que consume; este hecho desencadena primero un conocido proceso ecológico: el crecimiento notable de la población, y con él una serie de efectos en términos de división del trabajo asociado a nuevas actividades y usos del suelo, que se pueden imaginar con facilidad, tal como muestra la figura 2, y se describen a continuación. Surge así el uso agrícola del suelo y la figura del agricultor; su actividad induce la aparición del artesano que fabrica herramientas para facilitar las labores agrícolas y genera un incipiente espacio industrial; aparece también el chamán o sacerdote que invoca a aquello que parece trascender su comprensión, especialmente al sol y a la lluvia, para que se desarrollen las plantas, e identifica los lugares más proclives para invocar a la divinidad, es decir, el espacio religioso; y para contrarrestar la codicia surge el guardián que protege los bienes, y las personas, y genera un espacio defensivo o militar más o menos precario; asimismo la necesidad de intercambiar las producciones de unos y otros induce la aparición del intermediario o comerciante y su espacio comercial; y todo ello posibilita que surja el espacio residencial y las ciudades, que son sistemas insostenibles sin el aporte alimentario del campo, así como sin las otras funciones que éste cumple para las ciudades: “producción” de agua y de energía, “sumidero” de efluentes emitidos por las ciudades, etc. El sistema así constituido se va complicando con la evolución histórica, pero conserva los rasgos básicos de sus orígenes: la división del trabajo y la especialización funcional del espacio, aunque existan infinitas formas diferentes de organización. Por su parte la población se estructura y organiza en grupos de interés, y genera instituciones y todo tipo de agentes y actores que la vertebran. Por otro lado surgen y promulgan normas legales que, junto a las reglas propias de todo sistema, definen las reglas del juego gracias a las cuales el sistema funciona de una forma que tiende al equilibrio, y en suma, a la permanencia,

objetivo final de todo sistema.

Figura 2. La formación del sistema territorial es consustancial al proceso evolutivo de la sociedad

1.3 Estructura, funcionamiento, imagen y evolución del sistema territorial Como en todo sistema, tres grandes elementos, conforman físicamente la sustancia del sistema territorial: la estructura, el funcionamiento y la imagen que transmite al exterior (figura 3), a las que se añade una cuarta de índole temporal: el tiempo, la evolución hacia el futuro. La estructura se manifiesta en las componentes del sistema, que son las siguientes: - El medio físico o sistema natural en el estado actual (incluidos los usos primarios del suelo). - La población, o conjunto de los ciudadanos. - Las actividades humanas: de producción, de consumo y de relación social. - El poblamiento o sistema de asentamientos de población. - Los canales de relación a través de los que se intercambian personas, mercancías e información. - Las instituciones y agentes que vertebran la sociedad. - El marco legal que define las reglas del funcionamiento. El funcionamiento se manifiesta a través de los flujos que circulan por los canales de relación que dan funcionalidad al sistema. Dos son los fundamentales: - Infraestructuras de transportes, por donde circulan los materiales y las personas. - Las infraestructuras de telecomunicaciones, por donde circula la información. - Las relaciones son de dos grandes tipos: - Del sistema con el exterior, es decir con otros sistemas externos a diferentes niveles territoriales. - De las componentes internas al propios sistema: de las actividades con el medio físico y entre sí; de éste con el sistema de asentamientos, y de ambos con los canales de relación que dan funcionalidad al sistema; y de todo ello con el marco legal e institucional. - La imagen externa en que se manifiesta el sistema territorial, que define, como se ha dicho, la base el paisaje, conformado por dos elementos: - La base paisajística, elemento objetivo de la imagen. - La percepción polisensorial y subjetiva por los observadores potenciales (locales y foráneos). El tiempo, entendido como dimensión sustancial del presente sin la cual no se

puede entender éste; y ello en un doble sentido: la evolución histórica que ha llevado a la situación actual del sistema territorial y su evolución, teniendo en cuenta los mecanismos de control que le permiten adaptarse a las circunstancias cambiantes; porque el objetivo básico de todo sistema es permanecer en el tiempo.

Figura 3. Sistema territorial: subsistemas o componentes que lo forman (izquierda), relaciones entre componentes (derecha) e imagen que transmite y su percepción (abajo)

1.4

Sistemas territoriales paradigmáticos

La idea de sistema territorial esbozada es aplicable a cualquier espacio, pero generalmente se refiere a los siguientes tipos paradigmáticos de regiones: - Político-administrativas, asociadas a la organización territorial de cada país. - Homogéneas o formales, definidas por criterios de semejanza entre sus puntos. La homogeneidad es relativa, y puede referirse a aspectos sectoriales (morfología del terreno, cobertura vegetal, uso el suelo, área de extensión de la identidad cultural de una comunidad, de un problema, hábitat de una especie, etc.) o integrales (todas las componentes del sistema territorial). - Funcionales, basadas en las relaciones entre sus partes: - Polarizadas: conformadas por las relaciones recíprocas entre lugares, generalmente polarizadas por uno más importante (regiones polarizadas, áreas metropolitanas) - Estructuradas por un flujo: cuencas hidrográficas - Estratégicas: definidas por razones operativas en función del área de extensión del tema a tratar, que puede ser la existencia de un recurso (agua, suelo, minerales, etc.), de un valor (cultural o paisajístico), de problema (erosión, degradación ecológica, contaminación del suelo), ubicación transfronteriza por ejemplo, etc.

Figura 4a. Tabla que muestra la gran cantidad de combinaciones que identifican la multitud de sistemas territoriales existentes

Figura 4b. Niveles territoriales jerárquicos

1.5

Niveles, jerarquías, principios y escalas

El sistema territorial de un país se organiza en subsistemas territoriales según niveles jerárquicos (figuras 4.) donde las unidades territoriales de cada nivel se integran en las de nivel superior e integran a las de nivel inferior. A cada nivel corresponden estructuras, potencialidades y problemas territoriales propios y específicos de su rango[2], de tal manera que no se pueden planificar desde niveles inferiores las estructuras que corresponden a niveles territoriales superiores, ni prevenir o resolver sus problemas ni aprovechar las potencialidades; pero ello no impide que las instituciones de niveles inferiores y todos los ciudadanos puedan participar en las decisiones que se adoptan en niveles superiores. En términos generales operan los siguientes principios: - De coherencia: cada tipo de estructura, conflicto, problema o potencialidad corresponde un nivel en el que debe ser atendido (previsto o resuelto). - De referencia: las determinaciones de los planes correspondientes a nivele territoriales superiores como referencia vinculante para los inferiores. - De subsidiariedad: cada estructura territorial deber ser prevista, cada conflicto o problema deber ser tratado y cada potencialidad aprovechada en el nivel jerárquico más bajo posible o, de otra forma: las instancias administrativas superiores solo deben interferir en aquello que puedan atender los niveles inferiores cuando éstos no lo hagan. - De equidad territorial y cohesión social: todos los puntos del territorio (o toda la población sea cual sea su lugar de residencia) deben tener oportunidades similares de acceso a los recursos y servicios que ofrece la sociedad moderna así como de calidad de vida. - De contracorriente: desde los ámbitos territoriales inferiores se participa en el impulso en la concepción, en la formulación y en las determinaciones de los planes de niveles territoriales superiores; y éstos consideran los intereses y preferencias de los inferiores. - De corresponsabilidad: todos son responsables de la forma en que evoluciona y se va formando el sistema territorial. - De coordinación: entre las instituciones y competencias territoriales y sectoriales de los diferentes niveles territoriales y dentro de cada nivel. - De participación, concertación y transparencia: la formación, funcionamiento, imagen y evolución del sistema territorial, se realiza con participación de toda la sociedad, de forma concertada (negociada y

comprometida)[3] con los agentes, actores y grupos de intereses conflictivos, y transparente, es decir, con acceso público a toda la información, diagnósticos y determinaciones. Seis niveles típicos definen la jerarquía de los sistemas territoriales, a cada uno de los cuales corresponde una escala característica de análisis, de diagnóstico y de planificación: - Supranacional (por ejemplo el Cono Sur americano, Corredor Centroamericano o Unión Europea. Escala característica 1:1.000.000 o superior. - Nacional o nivel estado. Escala característica 1:500.000/1:1.000.000. - Regional, primer nivel bajo el nacional. Escala característica 1:50.000/1:100.000. - Subregional o comarcal, primer nivel por encima del municipal. Escala característica 1:25.000. - Local o municipal. Escala característica 1:25000 a 1:10.000 o mayor. - Nivel particular, división del municipio en “aldeas” polígonos, etc. Escala característica 1:5.000 o mayor. Cruzando los sistemas territoriales paradigmáticos, como muestra la tabla de la figura 4, y los niveles territoriales se obtiene una gran cantidad de sistemas territoriales existentes a los que se pueden aplicar los instrumentos de ordenación territorial.

2

EL MODELO TERRITORIAL

La complejidad del sistema territorial aconseja recurrir a modelos para describirlo e interpretarlo; un modelo es una imagen simplificada de un sistema, cuya calidad depende no tanto de la fidelidad con que representa el sistema modelizado cuanto de su capacidad para ayudar a interpretar su estructura, su funcionamiento, la imagen que transmite y la forma en que evoluciona[4]. El modelo, por tanto, ha de buscar el equilibrio de acuerdo con esta vieja idea: “lo sencillo es erróneo, lo complejo es inútil”.

Figura 5. Principales elementos que conforman el modelo territorial El modelo territorial es una representación o imagen simplificada del sistema territorial, que utiliza los elementos más estructurantes y más fácilmente representables de él (figura 5), cual son: - El medio físico y los usos primarios del suelo, expresados en unidades ambientales, las cuales se representan por manchas irregulares de diferente color. - El sistema de asentamientos poblacionales, generalmente representado por círculos de diámetro proporcional al tamaño o importancia de cada núcleo poblacional, y usos no primarios del suelo fuera de éstos. Además conviene representar alguna característica notable para cada núcleo de población, como especialización productiva si la tuviese, habilidades de la población, elementos culturales notables, debilidades, etc. - Los canales de relación: infraestructuras de transporte (interiores y conexiones con el exterior), representadas por redes: líneas y puntos (aeropuertos, puertos, etc.) de diferente grosor, tamaño o color según su importancia; y las telecomunicaciones, representados especialmente por los elementos que soportan la telefonía móvil e internet, así como por las zonas que disponen de diversos grados o calidades de cobertura.

- Otros elementos significativos y representables. El modelo territorial es aplicable a cualquier tipo de espacio y nivel de la jerarquía antes citada y a cualquier momento: al pasado, al presente o al futuro. En él las actividades son ubicuas, llenan todo el espacio, no hay recintos sin actividad porque son éstas quienes definen el carácter de cada zona: urbana, rural o infraestructural. El sistema territorial, y el modelo que lo representa, es la proyección espacial del estilo de desarrollo de la sociedad en el espacio al que se refiere, de tal manera que estrategias distintas de desarrollo económico, social y ambiental conducen a modelos distintos de organización espacial (figuras 6a y b)

Figura 6a. El sistema territorial, y el modelo que lo representa, son la proyección espacial del estilo de desarrollo; el modelo de la izquierda muestra un estilo de desarrollo basado en la agricultura, mientras el de la derecha representa el mismo ámbito basado en la industria y los servicios

Figura 6b. Modelo territorial de un sistema real mostrando los elementos característicos: medio físico y uso primario del suelo, núcleos de población, conexiones internas y externas y algún elemento singular

3

EVOLUCIÓN DEL SISTEMA TERRITORIAL

La evolución o construcción hacia el futuro del sistema territorial puede ser espontánea o tendencial, es decir, dejada a la acción conjunta de las fuerzas naturales y sociales, o planificada, es decir, conducida de forma inteligente por la sociedad mediante “un proceso racional de toma de decisiones”.

3.1

Evolución tendencial

En todo sistema territorial, además de relaciones causales, existen interrelaciones dialécticas[5] que determinan conflictos (figura 7) entre agentes socioeconómicos, entre sectores de actividad, entre las propias actividades y entre las instituciones públicas; en éstas por la confluencia de competencias administrativas sobre un mismo espacio, a causa de la fragmentación de la Administración Pública en las complejas sociedades modernas. En ausencia de planificación pública (figura 7) los conflictos se resuelven en beneficio del interés privado y del más fuerte (o del que más ruido hace) y con una visión a corto plazo; es lo que corresponde a la evolución tendencial, sin intervención voluntarista (“laisser faire”), que suele conducir a sistemas territoriales indeseables desde el punto de vista del interés general, con las caracterizados que muestra la parte inferior de la derecha de la figura 7.

Figura 7. La evolución tendencial ( “ laisser faire ” ) del sistema territorial conduce, generalmente, a un sistema territorial insatisfactorio La evolución tendencial, sin intervención, no se da, no es una hipótesis real; la realidad es que en todo sistema territorial hay algún tipo de planificación porque

siempre hay alguien, algún agente, que reflexiona sobre la situación actual y su tendencia hacia el futuro y sobre la forma de incidir sobre ella para reorientar su evolución hacia unos objetivos definidos, que eso es la planificación. El problema es que tal iniciativa no es pública y, por tanto, orientada al interés general, sino privada y por quien tiene capacidad para hacerlo, y orientada por ello a intereses privados, generalmente alejados de los públicos, y con visión de corto plazo.

3.2

Evolución planificada

Frente a la indeseable evolución tendencial se plantea la evolución planificada del sistema territorial, que adecuadamente gestionada, lleva a un sistema territorial satisfactorio. Esta construcción planificada del sistema territorial es la esencia de la ordenación territorial: a ella de destina la lección siguiente.

TEST DE REPASO 1.

El sistema territorial se forma: a) A través de las decisiones que toman las instituciones y los poderes públicos y su aplicación a la realidad b) De manera voluntaria pero inexorable de la sociedad a través de la práctica de sus actividades sobre el medio físico a lo largo del tiempo c) Son las infraestructuras de transportes quienes forman el sistema territorial 2. ¿Consideras fundamental la dimensión temporal del sistema territorial? a) Sí, porque como todo sistema, el territorial es dinámico, cambiante en el tiempo b) No, porque lo que importa es su estado en un momento determinado c) No, porque es una dimensión menor al lado de la estructura y del funcionamiento 3. La calidad del modelo territorial se basa en: a) La precisión con que representa al sistema territorial en todos sus detalles b) Su capacidad para ayudar a entender el sistema territorial c) La claridad y estética del dibujo que le hace atractivo para la población 4. La evolución tendencial del sistema territorial es: a) Satisfactoria, ya que, por su propio interés, la sociedad tiende a construir un sistema territorial armónico, funcional, bello y sostenible b) Insatisfactoria, pues existen conflictos que se resuelven sin tener en cuenta la sostenibilidad, con visión a corto plazo y basado en intereses particulares c) No se da la evolución tendencial, puesto que existe siempre una construcción racional e inteligente del sistema territorial

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4.

b) a) b) b)

2.

ORDENACIÓN TERRITORIAL: EVOLUCIÓN PLANIFICADA DEL SISTEMA TERRITORIAL Y SU GESTIÓN

1 EVOLUCIÓN PLANIFICADA DEL SISTEMA TERRITORIAL: LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Como se ha señalado en la lección anterior, la evolución planificada del sistema territorial es la esencia de la ordenación territorial[6] (figura 1), cuyo objetivo primordial consiste en ir construyendo un sistema territorial satisfactorio, en términos de estructura, funcionamiento, imagen y evolución, con unas características del estilo señalado en la parte inferior derecha de la figura 1.

Figura 1. La evolución planificada del sistema territorial (ordenación territorial): ineludible para avanzar hacia un sistema territorial satisfactorio y sostenible que proporcione un marco adecuado a la calidad de vida de los ciudadanos La ordenación territorial es una función básica de los poderes públicos orientada, a través de la construcción del sistema territorial, a planificar el desarrollo sostenible en términos de calidad de vida, y a resolver los conflictos en beneficio del interés común, de forma participada, concertada entre los agentes socieconómicos, y transparente, en un horizonte temporal de largo plazo, donde tan importante como “lo que se debe hacer” es lo que “no se debe hacer”, y donde tanto o más importante que afrontar los problemas actuales es prevenir los potenciales. La ordenación territorial implica, pues, tres facetas complementarias e iterativas

(figuras 2 y 3): El diagnóstico territorial o análisis e interpretación del sistema territorial a la luz de la evolución histórica y de las tendencias evolutivas sin intervención. La planificación territorial o definición del sistema territorial futuro y de las medidas (de regulación, de intervención y de gestión) para avanzar hacia él[7]. Dentro de ésta, la prospectiva territorial, define escenarios o situaciones futuras imaginables que se adoptan como referencia para seleccionar la imagen objetivo a largo plazo. La gestión territorial o conjunto de diligencias para aplicar las medidas capaces de conducir el sistema territorial en la dirección marcada por la imagen objetivo.

Figura 2. Las tres facetas de la ordenación territorial: Diagnóstico Territorial, Planificación Territorial y Gestión Territorial

Figura 3. Las tres facetas de la ordenación territorial: Diagnosticar el Sistema Territorial Actual: modelo territorial, conflictos, problemas, riesgos y potencialidades; Planificación Territorial: proponer un Sistema Territorial Objetivo a largo plazo y las medidas para avanzar hacia él; Gestión Territorial: Conducción del Sistema Territorial Actual para avanzar hacia el Sistema Territorial Objetivo a Largo Plazo

2 PRECISIONES SOBRE ORDENACIÓN TERRITORIAL Las actividades humanas y el espacio en que se ubican Más allá de lo señalado, la expresión ordenación territorial, es polisémica, difícil de encorsetar en una definición precisa, que se aplica de diferente manera según quien la utilice, aunque siempre girando en torno a tres elementos: las actividades humanas, el espacio en que se ubican y el sistema que entre ambos configuran. En este sentido, ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en ese territorio de acuerdo con ciertos criterios y prioridades; cabría hablar, por tanto, de ordenación de las actividades humanas en un espacio capaz de acogerlas, o de ordenar los usos del suelo. En este sentido son ilustrativas las siguientes citas: La ordenación del territorio tiene por objeto (...) la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial Sentencia 77/84 del Tribunal Constitucional Español La ordenación del territorio es “el conjunto de criterios, normas y planes que regulan las actividades y asentamientos sobre el territorio con el fin de conseguir una adecuada relación entre territorio, población, actividades, servicios e infraestructuras” Ley Cántabra en materia de Ordenación del Territorio La Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía, la entiende como "una función pública de la Administración destinada a establecer una configuración física del territorio acorde con las necesidades de la sociedad. Sus objetivos son la articulación territorial interna y externa de la Comunidad Autónoma y la distribución geográfica de las actividades y usos del suelo, armonizada con el desarrollo económico, las potencialidades territoriales y la protección de la naturaleza; y ello con el fin de conseguir la plena cohesión e integración de la Comunidad Autónoma, su desarrollo equilibrado y el bienestar de sus habitantes" El sistema territorial como expresión física del estilo de desarrollo

La ordenación del territorio es un concepto … llamado a ser un reflejo palpable del grado de eficacia y equidad adquirido por una determinada sociedad Sáenz de Buruaga, 1980 El sistema territorial construido puede interpretarse como la proyección en el espacio de las políticas económica, social, cultural y ambiental de una sociedad: la expresión física y perceptible de los conflictos que en ella se dan, el reflejo de los cambios que se producen en el estilo de desarrollo y, en suma, en la escala de valores sociales y de la calidad de vida de los ciudadanos; de tal manera que estrategias distintas de desarrollo llevan a modelos territoriales diferentes. " la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad, cuyos objetivos fundamentales son el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y, por último, la utilización racional del territorio" "es a la vez, una disciplina científica, una técnica administrativa y una política, concebida como actuación interdisciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector" Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1983 Estas dos citas de la Carta Europea, ponen de manifiesto las ideas focales a que atiende la ordenación territorial: desarrollo (entendido en términos de calidad de vida), equilibrio intra e interregional, organización física del espacio, utilización racional de los recursos naturales y conservación ambiental. Carácter político, administrativo y técnicocientífico de la ordenación territorial El carácter técnico científico que la citada Carta, atribuye a la ordenación territorial, se justifica por la necesidad de este tipo de conocimientos para formular primero y gestionar después los planes; la iniciativa sobre tal formulación y su posterior aprobación, corresponde a la administración pública, de ahí su condición administrativa; mientras es una decisión política implantar un sistema formalizado de ordenación territorial basado en un sistema coherente de instrumentos: los planes de ordenación territorial. Se trata, por tanto, de una función pública para orientar y controlar (en virtud del principio que proclama la función social de la propiedad) el tipo, la localización

y el comportamiento de las actividades humanas (públicas y privadas) que soportarán un desarrollo que, trascendiendo el mero crecimiento económico, persigue mejorar la calidad de vida de la población. Y todo ello realizado de forma democrática, participada, concertada y transparente. Los planes como instrumentos de ordenación territorial Tal función se ejerce por organismos públicos a todos los niveles territoriales: supranacional, nacional, regional, provincial, comarcal, municipal/local e inferior, mediante un sistema coherente de planes o instrumentos generales de ordenación territorial previstos en la legislación específica y en otra no específica, generalmente sectorial con incidencia relevante en el sistema territorial: transportes, telecomunicaciones, hidráulica, energía, urbanismo, industria, turismo, desarrollo rural, etc. Los planes de ordenación territorial integran la planificación socioeconómica con la física en una determinada unidad geográfica, y tienen carácter horizontal (corta a los sectores) por lo que sus determinaciones prevalecen sobre la planificación sectorial, así como sobre otras dos funciones públicas también horizontales: una de ámbito inferior, el urbanismo, y otra superior: la planificación económica. Cada país tiene[8] (cuando lo tiene) su propio sistema de planes de ordenación territorial, cuya existencia, carácter y forma en que se aplican, se suele asociar al grado de desarrollo y comportamiento social. La complejidad del sistema territorial, los cambios a que está sometido (incluida la percepción de agentes y ciudadanos), los intereses conflictivos que operan en él y su orientación al futuro, impregnan de incertidumbre a las determinaciones de los planes; ello aconseja dotarlos de cierta flexibilidad, de tal manera que al lado de determinaciones finalistas cerradas, adopten otras abiertas, susceptibles de ser adaptadas a la realidad cambiante mediante una gestión inteligente, que evite la arbitrariedad. Pero más allá de sus determinaciones, los plenas operan por el aprendizaje social que inducen en políticos, gestores, técnicos, agentes, actores y ciudadanos, sobre la forma de predecir (prospectiva) y construir el futuro a través de la participación, concertación, colaboración, coordinación y transparencia.

Figura 4. Entradas al sistema; desde el “campo” (medio físico), desde las ciudades, desde las infraestructuras, desde la población o desde las actividades económicas

Figura 5. Puntos focales de atención según campos de acceso a la práctica de la ordenación territorial

3 ENFOQUES PARCIALES DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL El carácter interdisciplinar de la ordenación territorial y la relativa imprecisión que desde diferentes ámbitos y colectivos se da a su significado, facilita interpretaciones parciales en función de los campos de conocimiento que intervienen en ella y la vía de entrada al sistema (figuras 4 y 5); son significativos los siguientes. El conservacionismo, ignorando que el sistema territorial es una construcción humana protagonizada por el hombre, vincula la localización y regulación de las actividades, exclusivamente, a la conservación de las biocenosis y de los ecosistemas; y así trasladando el protagonismo a éstos, generan conflictos con la dinámica socioeconómica que tienden a resolverse de forma ajena a los planes de ordenación territorial así concebidos. Las ciudades son entelequias porque no existen, no pueden existir, por si solas sin el campo; campo y ciudad son conceptos indisociables; solo existe el binomio o sistema campo-ciudad Domingo Gómez Orea El urbanismo, desde la ciudad, reduce la ordenación territorial a la clasificación y calificación urbanística del suelo, atribuyendo al suelo no urbano o no urbanizable un papel residual, y considerando al medio físico mero soporte para la expansión física de las ciudades o para satisfacer su huella ecológica, sin entender el “determinismo” que impone su “lectura” en términos de oportunidades y limitaciones. La estrechez espacial marcada por la expansión de las ciudades, evidencia la necesidad de una visión estratégica asociada a ámbitos y enfoques más amplios, propios de la ordenación territorial. Para ésta, las ciudades son puntos más o menos grandes, que forman un subsistema del sistema territorial: el de asentamientos poblacionales; para el urbanismo, las ciudades son espacios extensos, intensos y complejos, objeto de un planeamiento especifico. En este esquema la ordenación territorial supone una visión estratégica (una visión desde un ámbito territorial superior) que orienta al urbanismo de cada asentamiento poblacional, en los siguientes términos: Tamaño a diferentes horizontes temporales, para que sea coherente con

el modelo territorial. Formulación de la misión, visión y valores, y orientación sobre la base económica. Estilo del asentamiento: compacto, polifuncional, concentrado, polinucleado, disperso, etc. Áreas por donde debería crecer y áreas que deberían ser excluidas del proceso urbanizador[9]. Conexiones con el exterior. El ruralismo, manifestado en las realizaciones históricas en materia de colonización de tierras, de transformación económico-social de zonas rurales o de conservación de la naturaleza, apenas han utilizado la expresión ordenación territorial, pero ha manejado implícitamente el concepto asociándolo a conjuntos de proyectos orientados a la transformación física del espacio para mejorar las condiciones de productividad primaria, para dotar de infraestructuras y equipamientos sociales a los núcleos rurales y para definir los espacios protegidos. Este enfoque, justificado, en su momento, por la prioridad absoluta de la producción frente a otras funciones del medio rural, adolece de la rigidez y reduccionismo inherentes al "enfoque de proyectos" frente al de planificación y, paralelamente, de la flexibilidad que proporciona la consideración dinámica del sistema territorial. El participacionismo focaliza el sistema territorial desde lo social, considera a la población protagonista fundamental de su futuro, y a la innovación como motor del desarrollo y del sistema territorial que lo soporta; por ello enfatiza la preparación de los recursos humanos tanto desde el punto de vista de su capacitación profesional como de su actitud ante el cambio y ante la incertidumbre que caracterizan al futuro. El economicismo, suele vincular la ordenación territorial a la localización espacial de las inversiones, maximizando la eficiencia económica e ignorando la “lectura” del medio físico y la coherencia del sistema territorial. La economía y su estructura y las leyes del mercado focalizan su atención, ignorando lo que no pueda ser reducido a una contabilidad monetaria, como los elementos y procesos naturales que no cuentan con un precio de mercado; la tala de un bosque, por ejemplo, aparecería en su contabilidad como un incremento de producción no compensada, por el lado de los costes, por la merma de biodiversidad o de su papel en el ciclo del agua, en la conservación de suelos, en el equilibrio ecológico o en el paisaje. Valorar adecuadamente los activos naturales y ambientales es una exigencia de

la ordenación territorial a la ciencia económica, a lo que ésta ha respondido generando diversos métodos para atribuirles precio de mercado; la bibliografía suele describir éstos: Método de los costes evitados o inducidos, Método de los costes de las medidas de protección, prevención y control, Método de los costes de las medidas de recuperación, Método de las preferencias reveladas o precios hedónicos, Método del coste de viaje, Método de preferencias declaradas o valoración contingente y Método de los costes de compensación. Como reacción a la economía tradicional, basada en las leyes del mercado, surge la Economía Ecológica que entiende el sistema social como un ecosistema y la economía en términos de flujos de energía y materiales, como hace la ecología en el mundo natural; considera el sistema económico como un subsistema del sistema global, en el que deben engranar la economía con la ecología para producir un desarrollo ambientalmente sano, solidario en espacio y en tiempo con las generaciones futuras y económicamente viable a largo plazo, que añade a los económicos los activos y pasivos naturales. De esta manera el consumo de los recursos naturales, la tala de un bosque, por ejemplo, se contabiliza como una pérdida de riqueza, gasto, y no como un ingreso. La ingeniería civil, tiende a considerar que lo que realmente crea el sistema territorial son las infraestructuras de transporte, porque inducen la localización de las actividades en las áreas a las que sirven mientras disuaden aquellas carentes de accesos atractivos. Este enfoque tiene sentido, pero se desvirtúa porque la previsión de las infraestructuras, suele adoptar un enfoque "remedial": tiende a ir por detrás de la dinámica territorial para satisfacer sus demandas de movilidad, en lugar de adelantarse a ella localizando las infraestructuras en los lugares cuyo desarrollo sugiere la coherencia del sistema territorial. El legalismo, por último, reduce la evolución del sistema territorial a lo previsto en la legislación que directa o indirectamente le afecta. La ordenación territorial participa de estas y otras aproximaciones sectoriales, pero las supera envolviendo a todas ellas: adopta un enfoque sistémico que incorpora en un solo modelo los aspectos naturales, urbanos, rurales, económicos, sociales, infraestructurales y legales, que busca el equilibro y la cohesión territorial mediante la integración de los sectores, del campo y la ciudad, y de los diferentes sistemas territoriales. Este enfoque integral es más difícil de concebir y gestionar, pero resulta más ajustado a la realidad.

4 CONCRECIÓN DEL CONCEPTO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Como síntesis y conclusión de todo lo expuesto, en este texto se entiende y concreta como sigue la ordenación territorial. Los términos de la expresión proporcionan una sencilla y obvia aproximación a su significado; ordenar significa poner cada cosa en su sitio; las “cosas” a ordenar son las actividades humanas, el “sitio” es el territorio; pero utilizar lo ordenado, exige regular la forma en que se utiliza. Por tanto, ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en ese territorio de acuerdo con ciertos criterios y prioridades. Así se va configurando el sistema territorial. Conceptualmente, la Ordenación territorial es la Construcción planificada del sistema territorial hacia un horizonte temporal futuro, definido o indefinido, pero siempre a largo plazo[10]. Se trata de una función de la Administración Pública, de carácter integral, que corta horizontalmente a todas las componentes del sistema territorial, orientada a conseguir el desarrollo sostenible de la sociedad mediante la previsión de sistemas territoriales armónicos, funcionales y equilibrados capaces de proporcionar a la población una calidad de vida satisfactoria. Se hace operativa a través de un sistema coherente de planes, previstos en legislación específica y no específica, que se ejecutan en ciclos sucesivos de tres fases: diagnóstico, planificación y gestión, cuyo impulso, elaboración, aprobación y aplicación corresponde a la institución responsable de la Administración Pública, y requiere una aproximación científicotécnica, la participación pública y la concertación de los agentes socioeconómicos. En términos más directos, la Ordenación territorial consiste en elaborar los planes previstos en la legislación y en ejecutarlos después, según un proceso, cíclico, continuo e iterativo, de diagnóstico, planificación y gestión. Y según lo dicho, cada plan identifica, distribuye, organiza y regula las actividades humanas en el territorio al que se aplica de acuerdo con ciertos criterios y prioridades, para configurar un sistema armónico, funcional, bello y perdurable.

5 DESAFÍOS Y PROBLEMAS QUE ATIENDE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL La ordenación territorial queda suficientemente justificada, como se ha dicho, por la superioridad del enfoque planificado frente a la evolución tendencial del sistema territorial. Más concretamente este enfoque permite afrontar ciertos conflictos y paradigmas sociales y los problemas que derivan de ellos, aprovechando las oportunidades, como se describe a continuación. La tendencia del estilo de desarrollo hacia el desequilibrio territorial. El estilo de desarrollo que impera, globalista (desplazamiento sin barreras de las mercancías) y espacialmente deslocalizado (independencia de las zonas de producción y las de consumo), se proyecta en el territorio según el denominado modelo centro-periferia, que se caracteriza por la concentración de población y actividad en determinados puntos, ejes o zonas: los centros, y el paralelo vaciado de otras: las periferias. El modelo se da a todos los niveles: mundial, supranacional, nacional[11], regional y local, es aplicable a las relaciones campo-ciudad, y se manifiesta en indeseables desequilibrios territoriales. Este modelo es económica, social y ambientalmente insostenible porque exige el desplazamiento de cantidades ingentes de mercancías a grandes distancias, cuyos beneficios económicos no compensan los fortísimos costes sociales y territoriales, y supone un consumo injustificado de energía y la producción concentrada de ésta, dificultando así el aprovechamiento de las renovables, de carácter territorial difuso. Se da un curioso paralelismo entre el indeseable marco vital de ambos extremos: los centros y las periferias; la figura 6, ilustra este paralelismo para la ciudad frente al mundo rural: el déficit de equipamientos y servicios de las ciudades por congestión, se da en el medio rural por desertización en virtud del denominado efecto sumidero[12] (figura 6), círculo vicioso que se inicia porque el declive de la inversión en el medio rural propicia el vaciado de población, y ésta, a su vez, la escasez de inversión y por tanto más despoblación ... en una espiral de declive que lleva a la insostenibilidad demográfica. Las ciudades depredan ecosistemas y paisajes por intensificación del uso del suelo, en el medio rural por la escasez de manos que practiquen una conservación activa; en aquéllas se da una degradación del patrimonio edificado por mezcla y superposición desordenada de usos, en éste por falta de actividad; el sentimiento de soledad propio de las ciudades grandes tiene su paralelo en los núcleos rurales por causas contrarias:

escasez y dispersión de la población; dificultades de desplazamiento en las ciudades, se dan en el campo por la distancia y déficit de infraestructuras; si en el medio rural se produce una pérdida de culturas por insuficiencia de sustento y densidad poblacional, en la ciudad también, pero por un exceso de densidad; la inseguridad y delincuencia que induce el anonimato en la ciudad tiene su paralelo en el campo por falta de vigilancia, etc.

Figura 6. La congestión en las áreas urbanas produce efectos indeseables similares a los que produce la paralela desertización del medio rural Las pautas de consumo y el comportamiento poco racional de la población Equivocadamente, la población suele relacionar la felicidad con un continuo aumento del consumo de energía y bienes materiales, lo que tiene consecuencias evidentes en la explotación de los recursos, mientras los beneficios de formas de vida y comportamiento menos consumistas se vislumbra con solo pensar en las consecuencias de unos hábitos más andariegos en las ciudades, de la adopción de estilos de esparcimiento y recreo más naturales o del desplazamiento de la dieta humana hacia los vegetales. La primacía del corto sobre el largo plazo Se suele afirmar que lo “urgente anula lo importante” a causa del comportamiento apresurado de los individuos en una sociedad que abusa del consumo del tiempo, tal vez el más preciado recurso del hombre. La pugna entre interés público e interés privado El interés privado y del más fuerte a corto plazo de los agentes socioeconómicos impide asumir en todas sus consecuencias la función social de la propiedad como principio sin el que pierde sentido la ordenación sistema territorial, y

dificulta la colaboración entre todos los agentes: públicos y privados. La contraposición entre conservación y desarrollo El comportamiento de los agentes socioeconómicos tiende a la depredación de la naturaleza y de sus recursos, a cuya explotación difícilmente reconocen límites, mientras consideran más rentable contaminar que no hacerlo o que depurar. Esta idea está cambiando, al menos en los países más evolucionados, cuando se presenta al medio ambiente como el gran fondo de empleo[13] hacia el futuro (en el medio rural, en la industria y en los servicios), como factor de localización de actividades económicas de vanguardia[14], como componente de la calidad de vida de los ciudadanos (cuya importancia crece en la medida en que las otras dos componentes, nivel de renta y condiciones de vida y trabajo, van mejorando, y como elemento de competitividad en las empresas en cuanto mejora su imagen, ahorra insumos, aumenta la eficiencia, crea una cultura de responsabilidad y mejora en todos los empleados, facilita las relaciones con la administración y con el entorno social y proporciona seguridad ante los riesgos de todo tipo, incluyendo el delito ecológico. La degradación ecológica y el despilfarro de los recursos naturales Las degradaciones ambientales pueden derivar de una incorrecta selección de las actividades que soportan el desarrollo, de su localización desvinculada de la “lectura” o capacidad de acogida del medio físico, de la sobreexplotación de los recursos naturales renovables y no renovables y de la superación de la capacidad de asimilación de los vectores ambientales: aire, agua y suelo. Por otro lado, la escasez de población en el campo capaz de explotar y, por consiguiente cuidar de los recursos naturales, supone la degradación de éstos. En efecto, la subexplotación de recursos y espacios históricamente explotados es causa de impactos ambientales; es el caso de las dehesas, ecosistemas silvopastorales modélicos de uso múltiple, creados por el hombre adaptando el bosque primigenio y "domesticando" el arbolado, o de los aterrazamientos y otros paisajes producidos por la acción lenta y tradicional del agricultor. A ello se añade la pérdida de tradiciones y formas de explotación adaptadas y originales que constituyen el patrimonio cultural. Paralelamente hay que citar el denominado impacto de la pasividad: abandono a su propia evolución de situaciones ambientalmente indeseables, cuyas causas pueden ser naturales o artificiales, que se autoalimentan, magnificándose si no se interviene. Es el caso, por ejemplo, de los procesos erosivos en los cuales los efectos se convierten en causas. Como se vio en epígrafes anteriores la ordenación del territorio es el enfoque

que previene tales problemas, y los planes el instrumento más adecuado para ello. Conflictos entre interés local y regional La diferente perspectiva que se tiene de los sistemas territoriales según se mire de abajo a arriba o al contrario, y la tendencia de los gestores de cada nivel a cumular competencias, genera dificultades de articulación entre ellos. Sin embargo un plan de ordenación territorial puede conseguir la concertación entre tales intereses en la fase de su formulación y la distribución de cometidos en la de gestión. Conflictos entre actividades y sectores (figura 7) La visión sectorial de los problemas y la falta de perspectiva espacial, ocasionan conflictos. Actividades positivas desde su propio campo, pueden generar deseconomías en otros sectores, que como antes, un plan de ordenación territorial puede solventar mediante la concertado en la fase de su formulación y su distribución entre agentes en la de gestión. En este juego de competencias muchas actividades son expulsadas de las ciudades hacia el campo donde compiten con la agricultura o con las áreas naturales, y todas buscan aquellos lugares privilegiados por sus características o por sus valores.

Figura 7. Conflictos recurrentes en la ordenación territorial: el plan es un instrumento de concertación entre intereses conflictivos

Figura 8. El plan es un instrumento de coordinación entre organismos sectoriales y territoriales de diferente rango Estos conflictos no sólo derivan de la incompatibilidad o disfuncionalidad relativa a la localización espacial, sino que a la competencia por el espacio se une la competencia por la fuerza de trabajo y por el capital. El ejemplo de la “desagrarización”, en muchas ocasiones indeseable, motivada por la expansión de algún sector (el turismo es un caso típico, aunque no el único) resulta ilustrativo de la competencia por la mano de obra, que se añade a la ocupación de terrenos agrarios productivos por los desarrollos urbanos, industriales o infraestructurales, y a la inversión de capitales de extracción rural en las ciudades, factor de depresión rural en momentos históricos no demasiado lejanos. A lo anterior se añade la frecuente la fragmentación administrativa que se produce por la existencia de numerosos organismos con competencias superpuestas sobre un mismo territorio, lo que producen desánimo en los ciudadanos y en los agentes. El papel de la planificación como generadora de una cultura de la racionalidad y la coordinación (figura 8) entre fuerzas diferentes, debe ser resaltado en la medida en que, frecuentemente, los efectos de un plan no están tanto en el cumplimiento taxativo y rígido de sus determinaciones, cuanto en el hecho de posibilitar y exigir la coordinación entre los múltiples entes administrativos,

tanto de carácter sectorial y rango similar como de índole territorial y diferente nivel. La coordinación se extiende, además, a los agentes socioeconómicos privados, como forma de garantizar la coherencia de las realizaciones y la consecución de objetivos a largo plazo. Prevención de amenazas naturales y riesgos, figura 9 La relación uso territorio es recíproca: si las actividades humanas pueden alterar los elementos y procesos naturales, también algunos de estos, genéricamente denominados amenazas naturales, pueden producir efectos indeseados en la actividad (y por supuesto en la población y en los bienes) según su localización. Por consiguiente condicionan la capacidad de acogida del territorio.

Figura 9. Estrategias de Mitigación de Riesgos Es el caso de las amenazas de inundación, movimientos de ladera, expansividad, hundimientos, subsidiencias y colapsos, sismicidad, vulcanismo, incendios, etc. que deben ser inventariadas, valoradas y cartografiadas para evitar las zonas donde se producen o utilizar las tecnologías adecuadas para soportarlos. Para cada tipo de amenaza existe un tipo de exposición a ella y de vulnerabilidad territorial o susceptibilidad a recibir daños por parte de la amenaza; y la superposición de ambas, amenaza y vulnerabilidad, proporcionan el riesgo o daño previsible sobre bienes materiales o personas. Frente a ello la opción adecuada es la prevención, evitando la exposición a las amenazas y la vulnerabilidad ante ellas, mediante la localización correcta de las actividades humanas, incluida la residencial, y mediante la regulación de su comportamiento, aspectos ambos propios de la ordenación territorial. Mezcla y superposición desordenada de usos La evolución espontanea produce sistemas afuncionales, de alta entropía negativa, en los que se mezclan usos y actividades incompatibles, disfuncionales o de relaciones incoherentes, que se manifiestan externamente en paisajes amorfos carentes de la estructura que les dé carácter y vigor. Accesibilidad a la explotación de los recursos territoriales La proximidad y accesibilidad de la población a los recursos facilita su

explotación; una población concentrada en ciertas zonas difícilmente puede explotar racionalmente todos los recursos territoriales.

Accesibilidad de la población a los lugares de trabajo Se suele producir en numerosas zonas una fuerte incoherencia entre localización de residencia y empleo, que se traduce en lejanía y en desplazamientos recurrentes que exigen alta dotación de infraestructuras de transporte, que podrían obviarse con una localización más funcional de las actividades. Este hecho se asocia a las ciudades, pero tiene su paralelo en el campo, en éste por un problema de inadecuación del sistema de asentamientos a las formas de producción agraria y de desplazamientos actuales; en efecto en las zonas rurales profundas existe una nube de pueblos cuya localización se explica por la accesibilidad a las áreas de cultivo en épocas en que se cultivaba a mano o con caballerías y los desplazamientos se hacían a pie; con la mecanización agrícola y la generalización del automóvil, los tiempos de desplazamiento y de realización de las tareas agrarias se han reducido hasta el punto de que la explotación primaria del suelo puede hacerse desde distancias mucho mayores y en tiempos mucho menores; si a ello se une la reducción de mano de obra en la

agricultura y la fuerte despoblación del agro, nos encontramos con un modelo de asentamientos poblacionales en medio rural tan insatisfactorio como el señalado para el urbano. Dificultades territoriales para dotar de equipamientos y servicios sociales a la población Dotar a la población de los equipamientos y servicios sociales requeridos, de una manera eficaz y eficiente, exige distribuir y jerarquizar los asentamientos en el territorio, de acuerdo con ciertas reglas, por ejemplo evitar la vivienda dispersa frente a los núcleos compactos o procurar el cumplimiento de la denominada regla “rango tamaño”, etc., que se exponen en el capítulo de diagnóstico; el cumplimiento de éstas no suele ser espontáneo sino que requiere del enfoque planificado propio de la ordenación territorial.

6 PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Teniendo como telón de fondo la Carta Europea de Ordenación del Territorio y los desafíos y problemas descritos, se puede definir una serie de principios y objetivos genéricos a los que atiende esta disciplina. Un enfoque planificado del desarrollo Ya en 1994, los ministros de Ordenación Territorial y Medio Ambiente de la Unión Europea (UE) acuerdan por unanimidad "reclamar una política de ordenación territorial como instrumento básico para alcanzar el Desarrollo Sostenible". En efecto la ordenación territorial plantea un enfoque y metodología adecuados para planificar el desarrollo sostenible, en cuanto identifica las actividades que soportan el desarrollo, las distribuye en el espacio de acuerdo con la “lectura” del medio físico, y optimiza las relaciones de sinergia, complementariedad, disfuncionalidad, compatibilidad e incompatibilidad que se dan entre ellas, regulando su funcionamiento y atendiendo a todas las facetas -social, económica, territorial y ambiental- de la calidad de vida. Desarrollo equilibrado, integral y en términos de calidad de vida Frente al modelo centro periferia, la ordenación territorial plantea modelos más racionales basados en el aprovechamiento de los recursos endógenos, polinucleado y en red, con asentamientos compactos, de diverso nivel y tamaño, polifuncionales, distribuidos por todo el espacio y conectados por canales de relación que les proporcionen parecidas oportunidades de acceso a centros, ciencia, cultura, ocio, etc. Este modelo reduce la demanda de movilidad, favorece el transporte público, el desplazamiento a pie y en vehículo de dos ruedas, minimiza el consumo de agua y de energía, estimula el aprovechamiento local de recursos energéticos endógenos y difusos: solar, eólico, biomasa, hidráulico de pequeñas dimensiones, así como la autosuficiencia energética de muchos asentamientos de población. El objetivo final de la ordenación del territorio es el desarrollo integral de las unidades territoriales a que se aplica, entendido en términos de calidad de vida y plasmado en el sistema territorial: se desarrolla el sistema territorial como un todo integrado, y no aspectos parciales de él por importantes que sean. Por ello se utiliza frecuentemente la expresión desarrollo territorial en sentido equivalente a desarrollo integral, en la medida en que aquél equilibrio,

integración, funcionalidad, uso racional de los recursos y calidad ambiental, son conceptos que encuentran su expresión a través de la ordenación territorial. Equilibrio territorial. Prevenir y corregir los desequilibrios territoriales, aporta una especie de justicia territorial al desarrollo y la idea de que el equilibrio entre los diferentes territorios es garantía de progreso de estabilidad y de cohesión social. Así la ordenación territorial controla el crecimiento de las zonas más dinámicas, estimula el de las retrasadas o en declive y procura conectar las periféricas con los centros más progresivos. Para ello utiliza diversos instrumentos entre los que destacan: Localización de inversiones productivas públicas y el estímulo de las privadas. Dotación de infraestructuras públicas y de equipamientos colectivos. Generación de sistemas de transporte capaces de cohesionar y articular interna y externamente cada región o unidad geográfica. Dinamización y capacitación de los recursos humanos. Difusión y transferencia de formas apropiadas de gestión pública y privada. Estímulo a la transferencia de tecnologías e innovaciones de unas regiones a otras. Integración. Esta idea se asocia a la de equilibrio, territorial y sectorial; el primero tiene sentido vertical: conexión de cada unidad territorial hacia arriba con el contexto exterior y con las de orden superior, y hacia abajo con las de orden inferior; y sentido horizontal: articulación de cada una con las de su mismo nivel, formando unidades integradas superiores. La integración sectorial incluye las actividades y los agentes socioeconómicos, tiene sentido horizontal y se orienta a conseguir un sistema funcional en el que la colaboración sustituye a la competencia. Asimismo la idea de integración implica una especie de justicia social porque concilia los intereses conflictivos de los grupos y agentes socioeconómicos y hace prevalecer el interés público sobre el privado. Funcionalidad. Es una característica inherente al sistema territorial, que se plasma, fundamentalmente, en la optimización de las relaciones entre las actividades a través de los flujos de relación que se producen entre ellas circulando por los canales de relación: infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones. La funcionalidad implica organización espacial, control del uso del suelo, accesibilidad de la población a la explotación de los recursos territoriales, a los

lugares de trabajo y a los equipamientos y servicios públicos, incluyendo la dotación de suficiente de éstos. Imagen. La imagen que transmite el sistema territorial (base paisajística, que unida a la percepción, determina el paisaje) es un elemento de prestigio del territorio y de calidad de vida de la población. Evolución. La ordenación territorial ha de prever y diseñar mecanismos en el sistema territorial que garanticen una evolución deseable; unos de estos mecanismos es la planificación continua, es decir, la gestión y el control indefinido del sistema territorial. Utilización racional del territorio y gestión responsable de los recursos naturales Conservar los procesos ecológicos esenciales. Se asume, de acuerdo con los postulados del desarrollo sostenible, la idea de que existen límites a la utilización de los recursos, presididos por la necesidad de conservar y desarrollar, de acuerdo con la estrategia mundial para la conservación, los fundamentos naturales de la vida (biodiversidad, procesos ecológicos esenciales) y de mantener a largo plazo el potencial de utilización del suelo y los recursos que contiene. Respetar los criterios ecológicos para la sostenibilidad. Más concretamente se trata de entender el territorio como fuente de recursos (tangibles e intangibles), como soporte de actividades y como receptor de efluentes, consideración que lleva a los criterios ecológicos de la sostenibilidad, que se exponen en el punto siguiente y se detallan en la parte del Capítulo IV dedicada al Diagnóstico del Medio Físico. Se trata de conciliar lo económico y lo ecológico superando los enfoques interesados y contrapuestos. Evitar la localización de actividades en zonas de amenazas naturales La racionalidad del uso del suelo atiende también a las amenazas de procesos naturales (inundación, movimientos de ladera, sismicidad, vulcanismo, etc.) evitando exponer bienes y personas en las zonas amenazadas e incrementar la vulnerabilidad del territorio ante ellas. Calidad ambiental Este objetivo persigue la calidad de los vectores ambientales: aire, agua y suelo, la conservación de los ecosistemas y procesos ecológicos esenciales, del paisaje, del patrimonio cultural,...., entendiendo el medio ambiente como yacimiento de empleo, como nicho de mercado, como factor de localización de actividades económicas de vanguardia, como elemento de competitividad para las empresas y como componente de la calidad de vida.

Calidad de la gestión pública y coordinación administrativa Avanzar hacia sistemas territoriales ambientalmente integrados y socioeconómicamente eficientes, requiere planteamientos integrados. La compartimentación de la ciencia y de la técnica y el déficit de perspectiva espacial de numerosas realizaciones, son causa de insatisfacción técnica y económica, y ello porque producen efectos indeseados no previstos. Esta compartimentación de la ciencia y de la técnica tiene su paralelo en la fragmentación de los poderes públicos, responsables de la gestión del sistema territorial. Se comprende así la importancia de la coordinación intersectorial entre entes administrativos del mismo nivel competencial intercambiando información horizontal, así como vertical entre niveles. Ambos tipos de coordinación administrativa, horizontal y vertical, y la concertación entre los agentes socioeconómicos, requieren de un plan (figura I.14) como condición necesaria aunque no suficiente, de la misma manera que realizar una obra compleja requiere la redacción de un proyecto de ingeniería. Solo así podrá darse una gestión responsable del sistema territorial. Participación, Concertación y Transparencia Y todo ello realizado bajos los principios de participación de la ciudadanía, concertación de los intereses conflictivos y transparencia en la formulación y en la gestión de los planes.

TEST DE REPASO 1.

2.

3.

4.

5.

Las tres facetas de la ordenación territorial: diagnóstico, planificación y gestión territorial, son complementarias e iterativas porque: a) Interactúan entre sí en todos los procesos que hacen operativa la ordenación territorial b) La ordenación territorial requiere a todas ellas y su elaboración exige ir y venir, hacia adelante y hacia atrás, de unas a otras c) No tienen sentido aisladamente cada una de ellas sino que exigen una visión de conjunto ¿Garantiza la ordenación territorial la construcción de un sistema territorial satisfactorio? a) No, porque depende de la forma en que se conciban, formulen y materialicen los planes de ordenación territorial b) Sí, porque la legislación que regula la manera en que se formulan y gestionan los planes establece las precauciones mínimas para ello c) No porque los planes no se aplican o se aplican de forma inadecuada Un plan de ordenación territorial es: a) Un elemento de coordinación entre organismos sectoriales y territoriales de diferente rango b) Un instrumento que evita los comportamientos inadecuados de la población con el medio físico c) Un elemento de coordinación entre organismos sectoriales y territoriales de nivel exclusivamente nacional y regional ¿Cuál es la mejor forma de protegernos contra las amenazas naturales? a) Evitar la localización de las personas y las actividades en las zonas amenazadas b) Favorecer la aglomeración en zonas urbanas densas en lugares menos amenazados c) Construyendo los edificios y las instalaciones de forma resistente a las amenazas El objetivo final de la ordenación territorial es: a) El desarrollo sostenible entendido en términos de calidad de vida b) Conseguir un marco físico agradable para la ciudadanía y la sociedad en genera c) Regular el uso del suelo para evitar los abusos procedentes de

agentes con alta capacidad de intervención 6. El urbanismo es una forma de enfocar la ordenación territorial: a) Sí, porque desde las ciudades se ordena todo el espacio y todas las actividades b) Sí, porque lo que genera los mayores conflictos y plusvalías son las actividades de carácter urbano c) No, porque su ámbito de aplicación se centra en el medio urbano y su área de influencia, y carece de la visión estratégica propia de la ordenación territorial

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5. 6.

b) a) a) a) a) c)

3.

MODELO CONCEPTUAL DE ORDENACIÓN TERRITORIAL: PARADIGMA DE UN MODELO SOSTENIBLE DE DESARROLLO

1

PRESENTACIÓN DEL MODELO

La idea de ordenación territorial expuesta en la lección anterior, las razones que la justifican y los objetivos que persigue, aplicada a cualquier unidad territorial, se puede representar según el modelo de las figuras 1(versión simple) y 2 (versión desarrollada). Como todo modelo, se trata de una representación simplificada del concepto, cuya virtualidad radica en su capacidad para facilitar la comprensión de tal concepto, más que en la fidelidad con que lo representa.

Figura 1. Modelo conceptual de la Ordenación Territorial: versión simple El modelo integra las tres dimensiones indisociables del desarrollo en términos de calidad de vida: la ecológica, la social y la económica, y añade una cuarta: la dimensión territorial en cuanto el sistema territorial es el marco determinante de la calidad de vida; y así el diagrama que lo representa permite identificar las actividades humanas razonables en cada ámbito, entender los criterios ecológicos de la sostenibilidad de tales actividades y del desarrollo que comportan, e incorpora todos los elementos que conforman el concepto y las funciones de la ordenación territorial, expuestos en epígrafes anteriores, tal como

se expone a continuación. En cuanto desarrollo: identifica y selecciona las actividades que lo van a soporta a partir de las necesidades, aspiraciones y expectativas de la población y de os recursos endógenos: naturales, humanos y construidos. En cuanto control: regula el uso del suelo, el aprovechamiento de sus recursos, el comportamiento de las actividades humanas según criterios de sostenibilidad y los actos administrativos. En cuanto organización espacial: distribuye de forma coherente entre sí y con el medio físico, las actividades en el espacio, según criterios de integración en el entorno, de funcionalidad y de armonía de la imagen que trasmite. En cuanto integración horizontal de las unidades territoriales (regiones, subregiones, comarcas, municipios): asigna un papel a cada una de ellas en el conjunto, según criterios de sinergia o complementariedad[15] en el mismo nivel. En cuanto integración vertical, basada en la jerarquía: integra cada unidad territorial hacia arriba en las de orden superior, e integra hacia abajo las de orden inferior. En cuanto equilibrio territorial: atiende a niveles similares de calidad de vida (es decir, de niveles de renta, condiciones de vida y trabajo y calidad ambiental) en el territorio, y se valora en términos de equidad entre las diferentes unidades territoriales como garantía de estabilidad y cohesión social.

Figura 2. Modelo conceptual de Ordenación Territorial: versión completa Así pues, promoción (desarrollo), ordenación, regulación, integración y equilibrio, son las palabras mágicas, las ideas, que caracterizan a la ordenación territorial y a sus funciones; todas ellas están presentes en cualquier plan, si bien varía su importancia con la problemática del ámbito al que se aplica: si en zonas rurales profundas, por ejemplo, se enfatiza la promoción, es decir la búsqueda de actividades capaces de fomentar y diversificar la economía, en las zonas de fuerte dinámica se prioriza el control de la localización y del comportamiento de las actividades humanas.

2

EXPLICACIÓN DEL MODELO

Situados en una determinada unidad geográfica, ubicada en un contexto exterior, tres elementos básicos conforman el modelo: Las actividades humanas que soportan el desarrollo. Su localización en el espacio. La regulación de su comportamiento Cada uno de estos tres elementos viene definido, en un segundo nivel, por otros que se explican a continuación.

2.1

Primera cuestión del modelo: las actividades a ordenar

Las actividades que el plan de ordenación territorial ha de tomar en cuenta son las existentes en su ámbito, y las expectantes, en virtud de los recursos disponibles o de la demanda procedente de los agentes; incluso el plan debe considerar, aunque sea para rechazarlas (la OT también señala lo que “no hay que hacer”), las actividades indeseables. En principio habría que considerar las siguientes: Las existentes, para las cuales se analizará su coherencia con el medio y entre sí, su localización y su comportamiento. Las que sugieren los recursos endógenos: naturales, construidos y humanos, existentes en el ámbito a ordenar. Como recursos naturales hay que incluir los materiales y los intangibles; son materiales los de carácter tradicional: el suelo, el agua, los vegetales, los animales y los minerales, susceptibles de propiedad privada y de transacciones comerciales. Otros atributos y funciones de los factores ambientales han adquirido la condición de recurso recientemente y no tienen mercado, por el momento; de éstos algunos son materiales: la biodiversidad, el aire limpio, la capacidad de asimilación de efluentes, la función de soporte del suelos, etc., y otros son intangibles: el esplendor de la naturaleza, el misterio de un bosque, el murmullo de un arroyo, un espacio abierto y grandioso o la belleza de un paisaje, y proporcionan utilidad de carácter espiritual. Las que se desprenden de las oportunidades de localización de la zona, entendiendo por tal las ventajas comparativas de su localización relativa para ciertas actividades; es el caso, por ejemplo, de la proximidad a una ciudad grande, al área de influencia de un eje de desarrollo, la ubicación en el cruce de dos ejes de comunicaciones o la posición fronteriza entre países. Las que suscitan los problemas, necesidades, aspiraciones y expectativas de la población. Por ejemplo un vertedero debe ser considerado en una zona donde existan asentamientos poblaciones porque se necesita, otra cosa es su localización y la forma en que se gestiona. Las sugeridas por las perspectivas de demanda a causa del incremento del tiempo libre (ocio, cultura, recreo al aire libre, etc.), de la sensibilidad ambiental (conservación de la naturaleza, gestión de vectores ambientales: aire, agua, suelo, recuperación ambiental, etc.), de la incorporación de la mujer al trabajo (servicios de proximidad: hogar, atención a niños, etc.), envejecimiento de la población (servicios de proximidad, etc.), del desarrollo

de las TICs y de los transportes rápidos, de los “neorurales” o incorporación de nuevas profesiones al medio rural, y otras muchas que sugiere un análisis prospectivo. Las que derivan del objetivo de integración horizontal con las otras unidades territoriales de su mismo nivel, teniendo en cuenta su papel en el conjunto. Las diferentes unidades territoriales deben enfocar su desarrollo sobre la complementariedad y la cooperación evitando la competencia. Las que derivan del objetivo de integración entre sectores para que el sistema territorial resulte diverso y equilibrado, por ejemplo la producción primaria en la industria agroalimentaria y ésta en el comercio. Las que derivan de la conveniencia de integración vertical hacia arriba en el nivel superior al que pertenece la zona a ordenar y que, generalmente, vendrán determinadas por decisiones de niveles administrativos de orden superior. Las que derivan de la conveniencia de integración vertical hacia abajo, generalmente definidas en demandas y previsiones administrativas de niveles inferiores. Por último también habrá que considerar aquellas actividades de carácter exógeno, es decir, de coherencia dudosa con la zona pero que son demandadas por agentes externos; con independencia del análisis de tal coherencia, que puede conducir al rechazo, deberán ser objeto de un férreo control sobre su localización y sobre su comportamiento.

Figura 3. Modelo relacional Actividades-Medio físico (entorno)

2.2 Segunda y tercera cuestiones del modelo: localización y comportamiento de las actividades humanas A la localización y el comportamiento de las actividades, se responde a través del modelo relacional actividades-medio físico o entono representado en la figura 3, que entiende las actividades humanas en términos metabólicos, como si cada una de ellas fuese un organismo que: Utiliza influentes: agua, energía, recursos naturales, materias primas, etc. Está formado por elementos físicos u órganos, que ocupan y adaptan un espacio: edificios, infraestructuras, instalaciones, espacios modificados y equipos de todo tipo. Emite efluentes, en forma de materiales: emisiones, vertidos, residuos, y energía: ruidos, vibraciones, radiaciones, etc. Y requiere de su entorno tres funciones indispensables: Fuente de recursos naturales y materias primas que utilizarán las actividades en su construcción y en su explotación. Soporte de los elementos físicos que forman las actividades. Receptor de los efluentes que emiten las actividades. El modelo relacional actividades-medio físico o entorno, permite definir criterios ecológicos (técnicos, objetivos) de sostenibilidad de las actividades en términos de localización y de comportamiento (ver a este respecto la lección destinada al diagnóstico el medio físico; tales criterios permiten, de un lado, concretar el diagnóstico del sistema territorial y de otro diseñar el modelo territorial objetivo al que tender a largo plazo; asimismo permiten identificar los impactos ambientales significativos que puedan generar el plan y las actividades previstas en él.

2.2.1

La localización de las actividades

La localización de las actividades respetará los cuatro criterios siguientes, todos ellos directamente asociados al sistema territorial: Adecuación a la “lectura” o capacidad de acogida del medio físico, incluyendo amenazas naturales, exposición, vulnerabilidad y riesgo. Aspirar a la máxima funcionalidad del conjunto, es decir, optimizar las relaciones entre las actividades objeto de localización en el plan (de sinergia, complementariedad, disfuncionalidad o incompatibilidad) así como con las existentes en el entorno y con las previstas en planes concurrentes en la zona. Procurar el uso múltiple de los espacios.

Buscar la coherencia de los elementos físicos en su entorno. Adecuación a la “lectura” o capacidad de acogida del medio físico Toda actividad ocupa y transforma un espacio: puede interpretarse como un espacio adaptado para cumplir unas determinadas funciones. Por su parte el medio físico de su entorno no es homogéneo sino que se organiza en “unidades ambientales” (expresión externa de un ecosistema subyacente) y está afectado por todo tipo de procesos y riesgos; pues bien, las características y ubicación relativa de las unidades ambientales y los procesos activos que le afectan, permiten “leer” su vocación natural o capacidad de acogida, concepto que expresa la relación entre el medio físico y las actividades en términos de vocacionalidad, compatibilidad o incompatibilidad, u otros calificativos. El criterio de integración consiste, pues, en respetar la capacidad de acogida del medio físico. En la medida en que la localización de las actividades se aproxime más o menos a la capacidad de acogida, se estará consiguiendo una mejor o peor integración con el entorno. Respetar la capacidad de acogida viene a representar la concertación de dos puntos de vista que se suponen dialécticamente contrapuestos: el del "conservacionista" y el del "promotor"; el primero mira la relación actividad-entorno desde éste último, en términos de impacto, mientras el promotor la percibe desde la actividad, en términos de aptitud o potencial del medio: tiende a poner éste al servicio de aquél y a ignorar las alteraciones indeseables -externalidades negativas- que pueden surgir, a no ser que afecten al propio funcionamiento de la actividad prevista. Tal concertación se conseguirá en la medida en que el Plan localice las actividades respetando la “lectura” del medio físico; los conflictos surgen porque frecuentemente coincide una capacidad de acogida alta para actividades incompatibles en tiempo y/o espacio, y porque la demanda social no suele cuadrar con la "oferta ambiental", es decir con el modelo óptimo que proporciona la capacidad de acogida máxima. Tal modelo debe entenderse como un desideratum difícil de alcanzar. La capacidad de acogida se suele asociar a un plano de unidades ambientales, cuya identificación, conocimiento y valoración constituye un elemento fundamental del diagnóstico del entorno. La determinación de la capacidad de acogida requiere la participación de un equipo multidisciplinar, en el que intervengan conocedores del medio y de las actividades, que interpreta el funcionamiento y dinámica de los ecosistemas y evalúa las amenazas, vulnerabilidad y riesgos naturales; a su determinación se destina una parte sustantiva del Capítulo IV de esta obra. Podría expresarse en

términos de “oferta” y demanda: la capacidad de acogida representa la oferta del territorio para acoger aquellas actividades que “demandan” un lugar para ubicarse. Se suele formalizar la capacidad de acogida mediante las denominadas matrices de capacidad de acogida (se dan ejemplos en el diagnóstico del medio físico que se expone en el capítulo IV), que son cuadros de doble entrada en una de las cuales se disponen las unidades ambientales o de integración en que se estructura el territorio y en la otra las actividades objeto de ordenación; las casillas de cruce se rellenan con códigos numéricos o símbolos expresivos del grado de idoneidad de la unidad ambiental para la actividad correspondiente; suelen ser tres, cuatro o cinco, dependiendo del grado de confianza o finura del análisis, y se expresan según una escala semántica del tipo muy alto, alto, medio, bajo o muy bajo, términos equivalentes a vocacional, compatible con o sin limitaciones e incompatible, respectivamente, que también se utilizan; además se añade a las entradas por unidades ambientales o de integración ciertos aspectos críticos que operan de forma superpuesta a dichas unidades. La atribución de los citados códigos se hace teniendo en cuenta: La medida en que cada unidad ambiental o de integración cubre los requisitos que implica la localización y funcionamiento de la actividad correspondiente. Los efectos (benéficos o perjudiciales) que la actividad puede producir a la unidad de integración correspondiente, en el caso de que se localice sobre ella. La matriz de capacidad de acogida asociada al plano de unidades ambientales o de integración y a las sobrecargas derivadas de los aspectos críticos que operan en el medio, representa la "lectura" o vocación natural del territorio, y constituye un ideal al que tender a la hora de distribuir las actividades en el espacio y de diseñar los canales que las relacionan, en suma para definir la imagen objetivo o sistema territorial al que tender a largo plazo. Funcionalidad del sistema Se refiere a las relaciones de las actividades y propuestas del plan entre sí, así como con las ya existentes y con las de otros planes concurrentes. El criterio de funcionalidad plantea optimizar las interacciones entre las actividades a localizar, de tal forma que se consiga un sistema funcionalmente correcto, capaz de proporcionar accesibilidad a los recursos naturales, a las zonas de producción y a los equipamientos públicos, así como dotaciones de éstos suficientes, eficaces y eficientes.

Para conseguir un sistema territorial armónico y funcional, hay que analizar las relaciones entre las actividades para, a partir de ahí, plantear la imagen objetivo del territorio a ordenar, incluyendo los canales de relación entre las actividades. El primer problema a solventar se refiere a la posibilidad de coexistencia de dichas actividades en el tiempo y en el espacio, en función de sus requerimientos e influjos mutuos, expresadas en términos de compatibilidad o incompatibilidad; esta dicotomía admite situaciones intermedias según una gradación que va desde la incompatibilidad total (urbanización y conservación de ecosistemas, caza y recreo extensivo, por ejemplo) hasta la compatibilidad clara (repoblación forestal con la caza), pasando por situaciones intermedias definidas por grados más o menos intensos de disfuncionalidad (explotación ganadera con pastoreo extensivo a diente y recreo al aire libre); también se dan relaciones de complementariedad entre actividades, cuando se completan o perfeccionan entre ellas, y de sinergia, cuando se produce un efecto de reforzamiento de unas actividades sobre otras: dos o más actividades entran en sinergia cuando el efecto resultante de su acción conjunta es superior a la suma de los efectos actuando independientemente; por ejemplo, el equipamiento turístico en medio rural con la caza y pesca. Los conceptos de complementariedad y sinergia se pueden confundir, porque frecuentemente cuando dos actividades se complementan, se perfeccionan, suele producirse, a la vez, un efecto de reforzamiento. En síntesis las relaciones entre las actividades pueden ser de sinergia, complementariedad, neutralidad, disfuncionalidad e incompatibilidad, y ello en el tiempo y en el espacio; la ordenación territorial exige optimizar tales relaciones localizando las actividades en el territorio y regulando su comportamiento de tal forma que se maximicen las sinergias positivas y las relaciones de complementariedad, se minimicen las disfuncionalidades y se eviten las incompatibilidades. Se facilita el análisis de la relación entre pares de actividades cruzándolas entre sí en una matriz de doble entrada, cuyas celdas se formalizan con una serie de símbolos expresivos de la relación, en espacio y en tiempo. El sistema funcional que pretende la ordenación del territorio puede esquematizarse en términos de las relaciones entre diversos tipos de ecosistemas, temáticamente bien contrastados, pero que espacialmente se solapan en una ubicación difusa en el territorio; resultan paradigmáticos los siguientes, figura 4. Ecosistemas protectores, sin función productora directa de bienes, aunque sí de servicios. Son los ecosistemas más o menos naturales, en

equilibrio dinámico, reserva genética, refugio de biodiversidad que alberga las especies silvestres y fuente de recursos naturales tangibles e intangibles. Ecosistemas productores, especializados en la producción primaria: agrícola, forestal y ganadera. Ecosistemas difusos, intersticiales, con usos indiferenciados, mezclados y superpuestos sin criterio de orden, que reflejan una carencia de planificación y de gestión territorial. Ecosistemas urbanos, con multitud de usos y actividades de los sectores secundario y terciario. Entre estos compartimentos espaciales, existe un flujo de materiales, de energía, de organismos y de información, a través de canales de relación, que debe ser optimizado evitando las interacciones negativas: exportaciones contaminantes o degradaciones de otro tipo. Separan los ecosistemas citados zonas de transición más o menos amplias, que participan de las características de uno y otro lado y en las que se intensifican los procesos, lo que hace particularmente difícil su gestión; resulta particularmente conflictiva e interesante la que corresponde a los espacios periurbanos donde se superponen y coexisten aprovechamientos agrícolas, forestales y ganaderos con las actividades que expulsa la ciudad por requerir demasiado espacio, por resultar molestas, insalubres, nocivas o peligrosas, porque simplemente se desarrollan mejor en un entorno despejado o porque no pueden competir con actividades dispuestas a pagar más por el mismo suelo.

Figura 4. Ecosistemas presentes en el territorio y que intervienen en su ordenación Búsqueda del uso múltiple de los ecosistemas Todo ecosistema permite distintas formas de uso y aprovechamiento; un bosque puede producir madera, leña, plantas aromáticas y medicinales, hongos y setas, y ser utilizado para la caza, la pesca o el esparcimiento y recreo al aire libre; un ecosistema fluvial es un elemento singular del paisaje, actúa como refugio para las especies cinegéticas, soporta fauna ictícola, ofrece solaz para los ciudadanos,

permite el baño, admite la aportación de aguas residuales por debajo de su capacidad de autodepuración, dispone del recurso agua, en fin, un conjunto de recursos que sugieren un aprovechamiento múltiple del ecosistema; igualmente un campo agrícola crea paisaje, puede soportar especies cinegéticas y ofrece otras posibilidades. La ordenación territorial propicia el aprovechamiento de todas ellas, en la medida en que tales aprovechamientos sean compatibles, complementarios o sinérgicos. Coherencia de los elementos físicos que cobijan a las actividades con su entorno En cuanto a los elementos físicos -edificios e instalaciones-, la ordenación territorial busca la coherencia con el entorno según las siguientes facetas: Coherencia ecológica, es decir con el clima, los ecosistemas, los hábitats y la biocenosis. Coherencia paisajística, particularmente visual -formas, materiales, colores, volumen/escala- pero también olfativa y sonora, en cuanto el paisaje es la expresión externa del medio y su percepción polisensorial. La coherencia paisajística puede ser por semejanza o por contraste, según se dé similitud o discrepancia con el entorno. Coherencia territorial, es decir con la estructura territorial, de tal manera que la actividad sea una pieza coherente en el entramado de usos del suelo, favoreciendo las relaciones de complementariedad y sinergia y evitando las de disfuncionalidad e incompatibilidad. Coherencia social, en términos de atención a necesidades, demandas, exigencias, aspiraciones y expectativas de la población, consideración de las preferencias de la población en el diseño y participación de la población en la gestión, en la medida de lo posible. Coherencia institucional; previsión sobre el comportamiento de las instituciones, particularmente en la gestión de las actividades públicas en funcionamiento.

2.2.2 La regulación del comportamiento de las actividades Regular el comportamiento de las actividades, significa, de acuerdo con el esquema anterior, conseguir una gestión respetuosa con el medio físico en términos de los influentes que utilizan, de los efluentes que emiten y de la presencia de los elementos físicos: edificios, terrenos e instalaciones, que las forman. La utilización racional de influentes o insumos: materias primas, energía y agua,

fundamentalmente, se pueden concretar en los siguientes: respeto a las tasas de renovación para los recursos naturales renovables, y respeto a unos ritmos e intensidades de uso para los recursos no renovables. Respetar el medio ambiente en la emisión de efluentes significa no superar la capacidad de asimilación o, más concretamente, la carga crítica, de los vectores ambientales: agua, aire y suelo; por carga crítica se entiende el umbral de concentración de un efluente en un vector ambiental a partir del cual se producen impactos significativos en los ecosistemas, en los seres vivos o en el patrimonio construido. Estos conceptos se desarrollan en una lección posterior donde se expone el papel del medio físico para las actividades de desarrollo y los criterios ecológicos para la sostenibilidad derivados de ellos.

3

UTILIZACIÓN DEL MODELO

El modelo se puede aplicar al sistema territorial presente, en cuyo caso se comporta como método de análisis y diagnóstico, o hacia el futuro, en cuyo caso se comporta como método para planificar el sistema territorial en cualquier ámbito y a largo plazo. Asimismo se puede aplicar a otros casos que solo pueden entenderse bajo la idea de la sostenibilidad, como por ejemplo la Evaluación Ambiental Estratégica.

3.1 Utilización del modelo para el análisis y diagnóstico territorial En el primer caso: aplicación al análisis y diagnóstico de la situación actual, opera sobre tres reflexiones: ¿Son las actividades humanas coherentes con la problemática, el carácter, los recursos endógenos, la localización y la función de la zona? ¿Están localizadas de acuerdo con la capacidad de acogida del medio físico, es decir de los ecosistemas o de las unidades ambientales que lo forman? ¿configuran un sistema funcionalmente correcto? ¿hacen un uso múltiple de los ecosistemas? ¿Se comportan las actividades humanas de tal manera que cumplen los requisitos ecológicos para la sostenibilidad? Debe existir un medio ambiente sano y un crecimiento económico sostenible. Nuestra economía va a ser sostenible y en ella la norma será el aumento de la calidad. Esto nos proporciona salud continua y una forma de garantizar el suministro de bienes y servicios a las generaciones venideras. Visión de Manitoba sobre el concepto de desarrollo sostenible. Manitoba, 1992

3.2 Utilización del modelo para planificar el desarrollo sostenible En cuanto el modelo territorial es la proyección espacial de una estrategia de desarrollo económico y social, la planificación del desarrollo, en una unidad territorial dada, no es otra cosa que el diseño de un sistema territorial futuro y de la forma en que se puede llegar a conseguirlo. De ahí que se pueda hablar de desarrollo territorial para identificar un desarrollo integral en el que la población dispone de una elevada calidad de vida[16]. Porque es en términos de calidad de vida, como la ordenación del territorio entiende el desarrollo. La calidad de vida de un individuo está determinada por la integración de tres componentes: nivel de renta, condiciones de vida y de trabajo y calidad ambiental, con distinto peso según momento y lugar (figura 5). El nivel de renta tiene un significado evidente. Las condiciones de vida se asocian a la posibilidad de gozar de aquellos atributos que suelen caracterizar a las sociedades democráticas evolucionadas: garantías de libertad, participación en la sociedad, igualdad de oportunidades, igualdad ante la justicia, acceso a la educación, seguridad social, etc. Las condiciones de trabajo se refieren al ambiente físico: ruido vibraciones, contaminación, temperatura, iluminación y la carga mental: consideración, riesgo, iniciativa, apremio de tiempo, atención, minuciosidad, etc.[17]

Figura 5. El desarrollo se entiende en términos de calidad de vida, la importancia de cuyas componentes varían en el espacio y en el tiempo La calidad ambiental, que debe ser interpretada en clave humana, se refiere en términos generales al grado de conservación de los ecosistemas y del paisaje, a la pureza del aire, a la calidad del agua, al estado y limpieza del suelo y a las condiciones de la escena urbana.

Aquellos que son pobres y están hambrientos destruirán, en su intento por sobrevivir, el medio ambiente: talarán los bosques, practicarán el

sobre pastoreo, sobreexplotarán las tierras marginales y un número creciente de personas se amontonarán en las ciudades. Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1987 En el pasado reciente la importancia atribuida a la renta era tal que, prácticamente, los procesos de decisión estaban basados en modelos de factor único: el económico. Este reduccionismo se explica parcialmente por la insatisfacción de las necesidades primarias de la sociedad y por el modelo socioeconómico imperante. Donde dichas necesidades básicas, alimento, vivienda, vestido, sanidad, educación, distan mucho de ser satisfactorias, el factor económico se ve como condición necesaria, casi exclusiva, de acceder a ellas. Pero en los países cuya población ha superado tales necesidades primarias, cada vez más personas están dispuestas a sacrificar parte de sus ingresos por una mejor calidad ambiental y pagar más por aquellos bienes o servicios producidos en condiciones de compromiso ambiental. Este modelo explicaría por ejemplo, por qué son los países más desarrollados los que disponen de políticas más activas en materia ambiental, cómo solo a partir de un umbral de renta se adoptan medidas ambientales eficaces, y por qué se vincula el desarrollo sostenible a la solidaridad en términos de erradicación de pobreza. La ordenación del territorio, dado su enfoque integral, atiende a los tres aspectos determinantes de la calidad de vida; al nivel de renta en cuanto propone las actividades humanas a través de las cuales ha de canalizarse el desarrollo económico; a las condiciones de vida y trabajo en cuanto mejora el marco de vida cotidiano: vivienda, trabajo, cultura, ocio, relaciones humanas, y el bienestar individual: dotación de empleo y de equipamientos socioculturales localizados de forma fácilmente accesible para toda la población; al medio ambiente, por fin, en cuanto regula y controla la localización y el funcionamiento de las actividades humanas.

3.2.1

Las actividades de desarrollo

El modelo señala las que deben ser consideradas. La argumentación anterior permite ampliar lo que tradicionalmente se entiende como actividades de desarrollo para incluir a cualquiera que pueda inscribirse en alguna de las componentes de la calidad de vida; si contribuye al desarrollo la construcción de una industria de automóviles, también lo hace la creación de un centro de cultura, la conservación de un ecosistema importante o la restauración ambiental

de un espacio periurbano, por ejemplo. En realidad toda actividad ambientalmente integrada atiende en mayor o menor medida a las tres componentes; algunas se orientan prioritariamente a la producción de bienes y se inscriben plenamente en la primera componente, pero puede tener efectos en las otras dos, como ocurre con una explotación agrícola extensiva que, además de producir alimentos, genera externalidades ambientales positivas; el objetivo principal de otras puede ser la promoción cultural de la sociedad, la formación profesional o el fomento de la solidaridad entre los ciudadanos, pero al mismo tiempo generan empleo. Las actividades de conservación, restauración o gestión ambiental en general contribuyen directamente a la calidad ambiental, pero a la vez generan empleo y riqueza y propician la cultura de la corresponsabilidad en productores y consumidores. Y todas ellas se traducen físicamente en edificios e instalaciones a los que entran recursos de su entorno y de los que salen efluentes.

3.2.2

Preguntas que plantea el modelo

En este sentido, el modelo expuesto, permite planificar el desarrollo en una unidad territorial determinada, sobre las siguientes preguntas: ¿Cuáles son las actividades a través de las cuales se va a producir el desarrollo, es decir, las que van a soportar la población de la zona, en términos de empleo, renta, equipamientos y servicios? ¿Cómo se organizan en el espacio? ¿Qué sistema territorial configuran? ¿Cómo se comportan con el entorno? ¿Cómo se conecta la zona con el exterior, con los ejes y centros de desarrollo de cara a su integración hacia arriba? ¿Cuál es la imagen hacia el exterior? ¿Atrae o disuade la localización de actividades exógenas? ¿Cómo se integra hacia abajo, es decir, cómo está articulada interiormente la zona?¿Cuáles son los pueblos viables hacia el futuro? ¿Permite el poblamiento, el sistema de asentamientos, acceder a la explotación de los recursos, proporcionar equipamiento y servicios de forma económica, unas relaciones entre las gentes que lleven a la vertebración?

3.2.3

Carácter de las respuestas

El modelo sugiere respuestas que dan al desarrollo carácter endógeno, local y de abajo a arriba, integrado y sistémico, dinámico, flexible, participado, concertado, transparente, prospectivo, funcional, continuo y cíclico, sostenible, progresivo o con enfoque incremental, estratégico y planificado, todo ello en los términos en

que se describen en el Capítulo III. En cuanto planificación del sistema territorial en general, y en una determinada unidad geográfica en particular, y en cuanto el modelo territorial es la plasmación de las medidas de desarrollo, la ordenación territorial se aplica a desarrollar diversos espacios definidos por un problemática específica, por ejemplo: El medio rural: enfoque para planificar el desarrollo rural, así se puede aplicar para elaborar los programas correspondientes a las Iniciativas Comunitarias LEADER y PRODER Espacios degradados. Espacios protegidos: Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) y Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG). Otros espacios definidos por una problemática particular.

3.3 Aplicación del modelo al desarrollo rural. El enfoque de ordenación del territorio en la planificación del desarrollo rural El espacio rural se caracteriza por su heterogeneidad; en este sentido se pueden diferenciar cuatro estereotipos: espacios rurales profundos, espacios rurales desequilibrados por intensificación de actividad, espacios rurales equilibrados, espacios periurbanos. A todos ellos se puede aplicar el modelo de ordenación territorial ilustrado en la figura 1, si bien cada uno de ellos enfatiza aspectos diferentes de él; en efecto el citado modelo tiene tres partes: la de promoción, caracterizada por la búsqueda de recursos endógenos y de actividades a promover; la de ordenación, caracterizada por el respeto a la capacidad de acogida y a la funcionalidad territorial; y la de regulación, caracterizada por el respeto a unos límites en el aprovechamiento de los recursos y de los vectores ambientales. De acuerdo con lo anterior, en los espacios rurales profundos se enfatiza la diversificación económica y por lo tanto la búsqueda de los recursos endógenos que puedan dar origen a nuevas actividades, pero también la creación de condiciones atractivas para la localización de actividades exógenas, si bien cumpliendo los requisitos de localización y de comportamiento que establezca el plan de acuerdo con los criterios de sostenibilidad enunciados. En el extremo opuesto, los espacios rurales desequilibrados por exceso o fuerte dinámica de actividad (agricultura industrial en atmósfera controlada y las que esta actividad desencadena), han de enfatizar la localización y la regulación de las actividades, minimizando la búsqueda de recursos que propicien nuevas actividades; este suele ser también el caso de los espacios periurbanos, donde la localización y regulación en orden a insertarse sin estridencias en las demandas urbanas, priman sobre la innovación. Por último en los espacios rurales equilibrados el énfasis ha de ponerse en la continuidad del equilibrio, lo que suele estar asociado a la conexión de la producción primaria con la industria de transformación y la comercialización de los productos como garantía de rentabilidad, que, a su vez, es garantía de continuidad. En cuanto a las actividades, parece evidente que en el espacio rural, la agricultura, ha dejado de ser la base económica y social, casi exclusiva, y entran otras muchas actividades demandadas por razones de diversificación o expulsadas o inducidas por los centros de producción: las ciudades. Entra así en juego la idea de huella ecológica, indicador que mide la carga

impuesta por una población a la naturaleza, representada por la superficie de suelo (has/persona) que necesita para extraer los influentes que consume, para deponer los efluentes que emite y para ubicar los elementos que dan soporte físico a las actividades humanas. Se forma con varias componentes: huella de los alimentos, fibra y madera, huella energética, huella de los residuos, huella del agua, huella de la vivienda, infraestructuras y servicios y huella de los bienes de consumo. En este sentido la huella ecológica se puede entender como una medida de las externalidades positivas del campo para la ciudad: servicios que le presta y por los que no cobra, situación injusta cuya solución constituye un elemento de desarrollo rural. En los espacios rurales profundos el problema es de falta de actividad, por lo que su desarrollo pasa por movilizar los sectores alternativos al agrario, aunque éste seguirá siendo prioritario en muchas zonas; debe basarse en un enfoque integrado e incremental, que tenga en cuenta la globalización de los mercados, que inserte en un mismo marco el reajuste y desarrollo de la agricultura, la diversificación de la economía (especialmente e través de las pequeñas y medianas empresas y de los servicios rurales), la gestión de los recursos naturales, incluyendo la biodiversidad y el paisaje, el fomento de la cultura, el turismo y las actividades recreativas, y las derivadas de las nuevas funciones que la problemática y sensibilidad ambiental otorga al medio rural, en la medida en que este espacio amplía su histórica función como fuente de recursos naturales y materias primas, con otras dos crecientemente demandadas por una sociedad que adopta un estilo de desarrollo basado en el consumo, en los altos rendimientos y en la competitividad; se trata de la función de soporte para nuevas actividades y de la función receptora de efluentes, ambas indispensables para garantizar la sostenibilidad del desarrollo. En cuanto soporte, al medio rural acuden actividades exógenas necesarias para las ciudades: generadores de energía eólica, o centrales de energía solar, campos de tiro que requieren áreas despobladas, cementerios de residuos radiactivos u otros peligrosos, centrales térmicas, embalses, etc., ante las cuales, parece inútil la oposición siendo preferible una actitud exigente en términos de seguridad, impacto ambiental y beneficio económico, precisamente por este orden. La función sumidero del medio rural sobre los tres efluentes típicos de las ciudades: gases, agua y residuos sólidos, y la forma de compensarla económicamente, requiere estudiar la capacidad de fijación de gases de efecto invernadero por el campo, la viabilidad de acogerse a las recientes previsiones de ayudas establecidas al amparo de los convenios relativos al efecto

invernadero, los productos orgánicos sólidos: origen, cantidad, tipo y viabilidad de convertirse en enmienda y fertilizante para los cultivos y la posibilidad de reutilizar las aguas residuales. Definidas las actividades, se trata de dar respuesta a las preguntas que se plantearon en el punto 10.3.2.2.

3.4 Planificación y diseño de la recuperación de espacios degradados Aunque el concepto de degradación es relativo, es posible identificar ciertos estereotipos, o espacios problemas paradigmáticos: Espacios agrícolas marginales Espacios deforestados y erosionados Espacios periurbanos Espacios afectados por la construcción de infraestructuras lineales y otras obras públicas Espacios residuales abandonados por pérdida de uso del suelo Espacios afectados por actividades mineras Espacios degradados por actividades turísticas y recreativas Espacios degradados por acumulación de vertidos Espacios contaminados Espacios ocupados por agricultura bajo plástico Recuperar un espacio degradado significa, sobre todo, buscar la utilización (o dada su presumible complejidad, utilizaciones) más adecuada a sus características y siempre en concordancia con las expectativas de la población circundante sobre él. En esta idea encuentra justificación el enfoque y la metodología de ordenación territorial, de manera que las respuestas que solicita el modelo tienen aquí su aplicación. En efecto, el espacio a tratar, y la actuación que se plantee sobre él, debe ser entendido como una pieza en un ámbito más amplio y su tratamiento ha de venir marcado por la idea de "integración": adaptación al medio, funcionalidad y regulación: ¿Cuáles son las actividades que darán sentido al espacio recuperado justificando una gestión activa? ¿Cómo se organizan en el espacio? ¿Cómo se comportan con el entorno próximo? ¿Cuáles son las redes –viario fundamentalmente- que dan funcionalidad al espacio? ¿Cómo se conecta la zona con el exterior?

3.5

Utilización del modelo en la gestión ambiental

En la medida en que el modelo va orientado a un desarrollo sostenible presidido por la idea de integración actividades-entorno, se comporta como un instrumento preventivo de gestión ambiental; en efecto, el modelo permite identificar las actividades razonables que soportarán el desarrollo, las localiza de acuerdo con la “lectura” del medio físico en que se ubican y regula su comportamiento en relación con los recursos naturales y con los vectores ambientales, aire, agua y suelo. De esta forma se evitan las degradaciones ambientales asociadas al estilo de desarrollo, a la localización, a la sobreexplotación y a la contaminación.

3.6 Utilización del modelo para la Evaluación Ambiental Estratégica El modelo es útil para realizar la evaluación ambiental de planes y programas, a la que se denomina estratégica (cuyo objetivo fundamental consiste en integrar el medio ambiente en la formulación de políticas, planes y proyectos), ya que su aplicación garantiza el objetivo de integración ambiental y de sostenibilidad, como repetidamente se ha indicado; y ello porque establece las actividades razonables, las distribuye de forma coherente con el medio físico y consigo mismas, y las regula para que tengan un comportamiento comprometido con su entorno.

3.7

Otras utilizaciones

El modelo, por fin, es útil en todos aquellos desafíos en que haya que identificar, localizar, concebir y desarrollar actividades en el territorio, sea en el nivel de política, de plan, de programa o de proyecto.

TEST DE REPASO 1.

2.

3.

4.

5.

El modelo conceptual de ordenación territorial proporciona un enfoque y una metodología para avanzar hacia el desarrollo sostenible porque: a) Integra las tres dimensiones del desarrollo sostenible: económica, social y ambiental, y añade la territorial b) Identifica las actividades razonables que han de soportar el desarrollo, establece las normas para hacerlas sostenibles y se orienta a la calidad de vida de la población c) Las dos respuestas anteriores son correctas Este enfoque propicia el desarrollo endógeno porque: a) Se basa en los recursos propios del ámbito al que se aplica, y en el conocimiento y la lectura del territorio b) Evita cualquier actividad de origen externo a los agentes y ciudadanía del ámbito c) Realmente lo que propicia es el desarrollo sin considerar si es endógeno o no lo es De acuerdo con el modelo, las ideas básicas que caracterizan a la ordenación territorial y a sus funciones son: a) La influencia de la localización en la viabilidad económica de las actividades humanas b) Desarrollo, Ordenación, Regulación, Integración y Equilibrio c) El uso del suelo acorde con las oportunidades de localización y la capacidad de asimilación del medio El modelo relacional Actividades-Medio Físico o Entorno identifica como criterios ecológicos de sostenibilidad de las actividades el respeto a: a) Las tasas de renovación de los recursos renovables, unos ritmos e intensidades de uso de los no renovables, la capacidad de acogida del medio físico y la capacidad de asimilación de los vectores ambientales: aire, agua y suelo b) Las necesidades y aspiraciones de la población, de los agentes socioeconómicos y de las autoridades c) Los principios del desarrollo sostenible establecidos por las instancias y convenios internacionales La capacidad de acogida representa: a) La densidad de población que puede acoger un territorio

determinado contando con su patrimonio natural y construido b) La "lectura" o vocación natural del territorio en términos de las actividades humanas c) La cantidad de personas que pueden visitar los recursos turísticos del ámbito compatible con su conservación 6. La localización de las actividades debe atender a: a) La adecuación a la “lectura” o capacidad de acogida del medio físico b) Optimizar las relaciones entre las actividades objeto de localización en el plan c) Procurar el uso múltiple de los espacios d) Buscar la coherencia de los elementos físicos en su entorno e) A todo lo anterior conjuntamente

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5. 6.

c) a) b) a) b) e)

4.

INSTRUMENTOS GENERALES Y PARTICULARES DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL

1 CONDICIONES BÁSICAS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL La ordenación del territorio es una actividad propiciada desde ámbitos supranacionales (en Europa por la UE), regulada legalmente en los niveles territoriales nacional y regional (en España, autonómico), y aplicada en éstos y en los ámbitos subregional, supramunicipal (comarcas, mancomunidades), local y particular o submunicipal; a estos se añade el nivel ciudad o asentamiento poblacional, al que corresponde el planeamiento urbanístico que complementa y prolonga a este ámbito la ordenación territorial. Según lo anterior, la práctica de la ordenación territorial requiere, entre otras, tres condiciones básicas: Voluntad política, para imponer el control del uso del suelo y del comportamiento de las actividades, de acuerdo con el principio que proclama la función social de la propiedad. Cobertura legal de los planes, como instrumentos con capacidad vinculante para la Administración y los particulares. Capacidad institucional para impulsar la formulación de los planes y gestionar su ejecución, seguimiento y control, según un proceso continuo en el que alternan, en ciclos iterativos, planificación y gestión. A desarrollar los dos últimos aspectos se dedica esta lección.

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INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN TERRITORIAL

Se dijo en la lección 1 que el sistema territorial de un país se organiza en subsistemas según niveles jerárquicos, donde las unidades territoriales de cada nivel se integran en las de nivel superior e integran a las de nivel inferior; que a cada nivel corresponden estructuras, conflictos, problemas y potencialidades territoriales propios y específicos de su rango, de tal manera que no se pueden planificar desde niveles inferiores las estructuras que corresponden a niveles territoriales superiores, ni prevenir o resolver sus conflictos y problemas, ni aprovechar sus potencialidades; y que en términos generales operan los principios de coherencia, referencia, subsidiariedad, contracorriente, integración, participación, concertación y transparencia. Reconociendo la jerarquía de niveles, estructuras, conflictos, problemas y potencialidades territoriales señalados, generalmente, los sistemas de ordenación territorial establecidos en los países que adoptan este enfoque en su política de desarrollo sostenible (los más evolucionados), operan a través de los instrumentos que se describen a continuación.

3 INSTRUMENTOS GENERALES ESPECÍFICOS DE OT: LOS PLANES DE OT En un país determinado, tal como representa en la figura 1, la ordenación territorial opera a través de: Un conjunto coherente de planes o instrumentos de ordenación territorial. De carácter integral y sectorial. Previstos en una ley específica en materia de ordenación territorial. Y en otras leyes sectoriales (carreteras, aguas, costas, conservación de la naturaleza y del paisaje, etc.) cuyas previsiones tienen incidencia territorial.

Figura 1. Los instrumentos típicos de ordenación territorial se estructuran en cascada (izquierda de la imagen), y cada uno de ellos se desarrolla con planes sectoriales (derecha) Tales planes se organizan, como muestra la parte izquierda de la citada figura 1: En cascada, desde los niveles superiores hacia los inferiores, según un proceso de arriba abajo, en el que las determinaciones previstas en los niveles superiores y ámbitos más extensos, se adoptan como referencia obligada para elaborar los que corresponden a niveles inferiores. La estructura en cascada

se refiere a los ámbitos geográficos, no a la ciudadanía, la cual queda afectada por todos los planes, de tal manera que las instituciones de niveles inferiores participan en las decisiones que se adoptan en niveles superiores y los ciudadanos, agentes y actores, participan en los planes de cualquier nivel según un proceso capaz de acoger las iniciativas de abajo a arriba y de acuerdo con los principios de participación, concertación y transparencia. En contracorriente: los planes de ámbitos geográficos superiores contemplan el desarrollo de los ámbitos menores, mientras desde estos últimos se impulsa el desarrollo de los mayores. De acuerdo con un principio de coherencia: a cada nivel corresponde un contenido y unas determinaciones acordes con las competencias que tiene legal e institucionalmente asignadas. Con otro de integración vertical de las unidades territoriales de cada nivel hacia arriba y hacia abajo. Y con otro de subsidiariedad: aproximar las decisiones al ciudadano Y se formulan incorporando: Transparencia Participación de los ciudadanos y Concertación de todos los agentes socioeconómicos. El contenido y las determinaciones de cada uno de los planes señalados, viene determinado por la legislación específica de cada país; en este sentido la primera tarea del profesional que se encuentre ante el desafío de formular un plan de ordenación territorial, consiste en estudiar detalladamente dicha legislación.

4 INSTRUMENTOS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL A NIVEL DE CADA PLAN A su vez un plan de ordenación territorial se desarrolla e implementa con otros instrumentos cual son: Otros planes, como muestra la parte derecha de la figura 1: Integrales por áreas funcionales, homogéneas o estratégicas. Sectoriales: relativos a unidades estratégicas definidas por el área de extensión de potencialidades, problemas, etc. Normativa general y particular, que regula el uso y los aprovechamientos del suelo, así como los comportamientos de las actividades humanas. Programación: intervenciones que implican inversión, organizadas en niveles de concreción: programas, subprogramas, proyectos y otras acciones. De gestión: ente gestor, sistema de gestión e indicadores (de realizaciones y de resultados) para el seguimiento y señales de éxito y de alerta. Financieros, que proporcionan los fondos necesarios para financiar las inversiones previstas. De evaluación "ex post" para medir el comportamiento del plan. De reformulación, para corregir el plan en función de las nuevas circunstancias económicosociales, y en cumplimiento del principio de planificación continua, que plantea que la planificación no acaba nunca porque constantemente hay que pensar en el futuro y construirlo. De gestión ambiental, orientados directamente a conseguir una elevada calidad ambiental.

5 OTRA LEGISLACIÓN NO ESPECÍFICA DE OT CON INCIDENCIA TERRITORIAL Además de la legislación específica sobre ordenación territorial, existen otras disposiciones legales de contenido sectorial que rigen actividades con tal incidencia territorial que su aplicación al margen de la regulación específica, puede invalidar las previsiones de ésta. Las más importantes son las relacionadas con las infraestructuras (ver por ejemplo la legislación española sobre carreteras y la limitaciones de uso que impone en sus márgenes), el urbanismo y la edificación, el medio físico y los recursos naturales, el agua (ver por ejemplo el concepto de Dominio Público Hidráulico en la legislación española de aguas y sus repercusiones territoriales), zonas costeras (ver por ejemplo el concepto de Dominio Público Marítimo Terrestre en la legislación española sobre costas, y sus repercusiones territoriales), el medio ambiente y el patrimonio cultural (ver por ejemplo el concepto de Espacio Público Pecuario en la legislación española sobre Vías Pecuarias o “Caminos de la trashumancia y sus repercusiones territoriales), sin olvidar la planificación económica. Tal legislación procede de los diferentes niveles administrativos: supranacional, nacional, regional y municipal.

Como en el caso anterior, el profesional que se encuentre ante el desafío de formular un plan de ordenación territorial, ha de estudiar detalladamente la legislación sectorial con incidencia en el sistema territorial y las repercusiones que ello impone.

6 INSTRUMENTOS DE GESTIÓN AMBIENTAL APLICABLES A LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Como se ha dicho, un objetivo básico de los planes de ordenación territorial es conseguir una alta calidad ambiental en su ámbito; para ello pueden utilizar los instrumentos de gestión disponibles, los cuales e organizan en las tres líneas estratégicas que permiten avanzar hacia tal objetivo de calidad: preventiva, correctora y curativa[18]; esto sugiere organizar los dichos instrumentos como sigue. Preventivos: tienden a evitar que se produzcan impactos ambientales negativos. Son los siguientes: Educación, formación, sensibilización, de la ciudadanía, de los gestores y de las autoridades. Normativa en materia de calidad ambiental, es decir las disposiciones legales que marcan cotas de calidad crecientes según se va progresando en el tiempo y en el desarrollo. Evaluación de Impacto Ambiental EIA): procedimiento administrativo para el control ambiental de los proyectos, basado en un estudio técnico de impacto ambiental y en un proceso de participación pública, para identificar, valorar, prevenir y seguir los impactos de un proyecto sobre su entorno. Evaluación Ambiental Estratégica (EAE): procedimiento administrativo para insertar el medio ambiente en la formulación de políticas, planes y programas de forma concertada, transparente y participada, verificar después la forma del tal inserción e identificar, valorar, prevenir y seguir los impactos ambientales que la ejecución del plan pudiera producir. Autorización Ambiental Integrada: autorización que aglutina en una sola las diferentes autorizaciones que exige la legislación vigente para las instalaciones industriales y ganaderas potencialmente contaminantes: en ella se establecen los valores límite de emisión basados en las Mejor Tecnología Disponible, y se concede bajo el principio de transparencia informativa mediante la publicación de los datos de emisiones. Análisis de Riesgo Ambiental: análisis de las consecuencias negativas sobre el entorno natural, humano y socioeconómico de la ocurrencia de un determinado accidente; se relaciona con la obligación legal de toda empresa de reparar los daños causados por actos u omisiones realizados con culpa o negligencia propios o de las personas por las que deba responder.

Mesas de concertación, compromisos de progreso, etc. son instrumentos orientados a poner de acuerdo a diferentes agentes con intereses discordantes. Correctores, se orientan a corregir el comportamiento de los agentes. Son los siguientes: Enfocados a los procesos; los más importantes de éstos son los Sistemas Normalizados de Gestión Ambiental (por ejemplo ISO 14.000 o EMAS: Sistema Comunitario de Ecogestión y Ecoauditoría): son instrumentos orientados a hacer operativo el principio "lo verde, vende" relacionando una gestión ambiental apropiada de los agentes productores, garantizada ante el cliente a través de una etiqueta o marchamo, con las preferencias del cliente hacia dicha forma de producción. Enfocados a los productos: Etiquetado Ecológico, es un instrumento similar al anterior pero éste enfocado a los productos, a través del análisis del ciclo de vida, en lugar de a los procesos productivos. Análisis del Ciclo de Vida: enfoque, metodología y técnicas para identificar, valorar y mitigar el impacto de un producto "desde la cuna a la tumba" es decir en todas las fases de su ciclo productivo, desde la extracción de las materias primas hasta la gestión de los residuos, embalajes, etc., pasando por los procesos de transformación industrial. Responsabilidad Social Corporativa: es un enfoque y unos medios orientados a unificar y armonizar los intereses privados de las empresas, y en general de los agentes socieoconómicos, con los de la sociedad en la que se inserta. Bolsa de Residuos: es un instrumento que pretende "convertir los efluentes en recursos" poniendo en contacto a los agentes que generan efluentes con aquellos otros para los que tales efluentes pudieran ser recursos; opera a través de boletines informatizados, en los que los productores anuncian de forma anónima los efluentes que producen, que se distribuyen masivamente entre otros agentes para que entren en contacto con aquellos productores cuyos efluentes pudiesen constituir un recurso para ellos. Huella Ecológica: es un instrumento de sensibilización ambiental que mide la superficie de terreno que una persona, o colectivo, necesita para satisfacer sus necesidades de alimentos, de agua, de energía, de deposición de residuos, etc. Estudios de Gestión de Residuos de la Construcción y Demolición en proyectos constructivos, regulados por el R.D. 105/2008, que se exige

incorporar a estos proyectos un estudio que incluya la cuantificación, caracterización, destino y gestión de los residuos generados en las obras. Curativos, destinados a mitigar, recuperar y poner en valor los factores o espacios degradados utilizando para ello la tecnología y a los medios materiales necesarios para convertir situaciones que se consideran degradadas en situaciones ambientalmente positivas. Recuperación de factores ambientales, asociados o no a espacios determinados. Recuperación de espacios degradados. Potenciativos, dirigidos a fortalecer los ecosistemas o los factores ambientales. Orientados a los ecosistemas: tecnología y medios para fortalecer la homeostasia o capacidad de reacción de los ecosistemas ante influencias externas. Orientados a los factores ambientales: tecnología y medios para fortalecer su resiliencia, entendiendo por tal la flexibilidad o capacidad de rebote o reacción inmediata de los factores ambientales ante influencias externas.

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OTROS INSTRUMENTOS

Por su importancia ce citan los siguientes: Custodia del territorio Vincula, a través de un contrato voluntariamente aceptado por las partes, la propiedad privada de predios a la conservación del patrimonio natural y cultural del que disponen buscando su compatibilidad con la conservación de sus valores y con el aprovechamiento sostenible de los recursos que posee; y ello sin detrimento de los beneficios económicos que la finca proporciona en la actualidad a su legítimo propietario. Opera mediante las denominadas entidades de custodia, cuya función consiste en fomentar los acuerdos entre los propietarios y las administraciones interesadas. Observatorios Territoriales Centros, generalmente asociados a una institución pública, para medir, pronosticar, formar, observar, desarrollar, opinar, explicar y proponer. Catálogos de Paisaje Documentos que catalogan los paisajes existentes a través de unidades de paisaje definidas por un carácter o unas señas de identidad que las hace diferentes, proponen objetivos, medidas e indicadores para ellas, y las formas de incorporarlas a los procesos de toma de decisiones o a la propia gestión del territorio y de las actividades que se dan en él. Sistemas Expertos, utilizando el potencial de las TICs Sofware que permite a los no expertos utilizar la experiencia de los expertos, dispuesta en una serie de preguntas o cuestiones y las respuestas correspondientes que van guiando al usuario en la formulación de un plan de OT. Gobernanza Estilo de gobierno centrado en la acción colectiva, la participación y la cooperación (incluida la pública con la privada). Sistema de reglas (normas, procedimientos, costumbres, etc.) para la interacción entre diferentes actores (públicos y privados) en el proceso de toma de decisiones. Contratos de río Protocolo de acuerdo entre un grupo de actores públicos y privados para conciliar las múltiples funciones y usos de los cursos de agua, de sus riberas y de los recursos de agua de la cuenca. El contrato busca la sostenibilidad del agua entendida como recurso, como soporte y como medio receptor, así como del

complejo fluvial por el que circula. Convenios y convenciones internacionales Existen numerosos convenios internacionales en la materia; por ejemplo, el Convenio Europeo del Paisaje, aprobado por el Consejo de Europa en 2000, que, aunque sin nombrarlos específicamente, establece los catálogos de paisaje como instrumentos de ordenación territorial,

8 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA APROBAR UN PLAN DE OT La elaboración de un plan de ordenación territorial, con carácter general, pasa por cuatro grandes etapas: 1. Impulso de la Administración competente. 2. Formulación del Documento del Plan, por un equipo redactor de la propia Administración competente o contratado por ella. 3. Oficialización del plan; el documento que surge del equipo redactor solo tiene la consideración de una mera propuesta técnica o avance sin carácter de plan. Para alcanzar la condición de plan debe superar un trámite de aprobación (en el que de nuevo se incorpora la participación, concertación y transparencia que ha debido estar presente en todo el proceso de elaboración del avance del plan.) previsto en el procedimiento administrativo de aprobación y conducente a darle carácter legal. La figura 2. ilustra dicho proceso con carácter general, aunque la legislación específica de cada país puede tener sus propias peculiaridades procedimentales. Dicho trámite supone una salvaguarda para la tarea del técnico planificador que le permite elaborar su avance de plan con cierta osadía, aunque siempre basada en una racionalidad técnica objetivamente beneficiosa para el conjunto de la sociedad y con visión de largo plazo, pero que puede no ser aceptada por unos agentes socieconómicos con visión de corto plazo, intereses contrapuestos y diferente capacidad de intervención. 4. Gestión o aplicación del plan.

Figura 2. Procedimiento administrativo general para la aprobación

de un plan Incorporación de la Evaluación Ambiental Estratégica: EAE Desde hace tiempo se han vinculado numerosos planes, incluidos los de ordenación territorial, a la denominada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en la mayor parte de los países; la EAE es un instrumento orientado a incorporar el medio ambiente al proceso de formulación de políticas, planes y programas, que se hace operativo a través del procedimiento administrativo legalmente establecido en cada país, el cual puede implicar una alteración del procedimiento general señalado en la figura 2. En la lección 20 se detalla la EAE para los planes de ordenación territorial de acuerdo con la legislación española, que transpone la legislación de la Unión Europea al respecto. A ella se remite al lector, si bien, para dar una cierta autosuficiencia a esta lección, se ilustra en las figuras 3 y 4 el procedimiento administrativo de su aplicación y las repercusiones en la aprobación de los planes.

Figura 3.La legislación española exige que las sucesivas versiones de un Plan: borrador, versión inicial, propuesta final y documento conteniendo el plan aprobado, incorporen el documento ambiental previo correspondiente: documento inicial estratégico (DIE), estudio ambiental estratégico (EAE), estudio ambiental estratégico revisado (EsAE) y declaración ambiental estratégica (DAE), respectivamente

Figura 4. Procedimiento administrativo definido en la Ley 21/2013 española para la EAE ordinaria

TEST DE REPASO 1.

Los instrumentos generales de ordenación territorial son: a) La legislación y las instituciones que gestionan la ordenación territorial b) Los planes a través de los cuales opera la ordenación territorial c) Las autoridades que impulsan y toman la iniciativa para formular los planes de ordenación territorial y la población que participa en ellos d) Todos los anteriores pero especialmente los planes a través de los cuales opera la ordenación territorial 2. La ordenación territorial depende exclusivamente de las autoridades e instituciones especificas dedicas a ella en cada país: a) No, porque existen en todos los países numerosos organismos e instituciones dedicadas a sectores (transporte, energía, agua, etc.) con gran incidencia en el sistema territorial b) Sí, porque se trata de un campo de conocimiento, de planificación y de gestión, destinado a la construcción del sistema territorial c) Sí, porque requiere una visión integral que no proporciona ninguna perspectiva sectorial 3. La importancia de los instrumentos de gestión ambiental para la ordenación territorial se justifica porque: a) El medio ambiente es una dimensión fundamental del desarrollo sostenible b) Porque uno de los objetivos básicos de la ordenación territorial es conseguir una alta calidad ambiental c) Porque el ambiente es una componente sustantiva del sistema territorial d) Por todo lo anterior conjuntamente 4. Los agentes cuyo comportamiento pretenden "mejorar" los instrumentos correctores de gestión ambiental son: a) Las empresas e instituciones productoras de bienes o servicios b) Los clientes o usuarios de las entidades productoras de bienes y servicios c) Todos ellos, porque estos instrumentos tratan de hacer operativo el principio "lo verde, vende", que implica a los productores y a los consumidores

5. La custodia del territorio se basa fundamentalmente en: a) La colaboración de los propietarios particulares de terrenos y de la administración pública en la conservación y el uso racional de los recursos naturales b) La función social de la propiedad y la responsabilidad social que ello implica a los propietarios c) La buena voluntad de los propietarios del suelo

SOLUCIÓN SOBRE DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5.

d) a) c) c) a)

5.

FASE PREPARATORIA: PLANIFICACIÓN Y ORGANIZACIÓN PARA ELABORAR UN PLAN DE ORDENACIÓN TERRITORIAL

Como se dijo, la ordenación territorial puede entenderse como la conducción (o construcción) planificada del sistema territorial, la cual se hace operativa a través de la formulación y materialización de un conjunto coherente de planes (instrumentos legales) previstos en la legislación específica en materia de OT, con funciones, ámbitos y contenidos complementarios; además la legislación sectorial, la urbanística (y en Europa la reglamentación de la UE en materia de desarrollo y cohesión regional), prevén otros planes (no específicos) con fuerte incidencia en el modelo territorial. En consecuencia, el profesional de la ordenación territorial puede encontrarse ante el reto de elaborar diversos tipos de planes, con muy diferentes objetivos, rangos, funciones, ámbitos, estilos, enfoques, contenidos y determinaciones, según el carácter del plan, la problemática particular del ámbito ordenado y los aspectos en que se ponga el énfasis: regionales, subregionales, comarcales o locales; sectoriales o integrales; estratégicos o comprensivos; referidos al suelo rústico o al urbano, enfatizando el medio físico, los aspectos económicos o los sociales, etc.

1 ETAPAS Y FASES POR LAS QUE PASA LA ELABORACIÓN DE UN PLAN DE OT Desde que se decide elaborar un plan de ordenación territorial hasta que se hace operativo, se suceden tres etapas típicas que se especifican en la figura 1: Formulación del documento técnico (avance), Tramitación hasta su aprobación y Materialización o aplicación de sus determinaciones al ámbito ordenado.

Figura 1. Etapas y fases por las que pasa la elaboración de un plan La tramitación es un proceso administrativo generalmente bien definido en la legislación, por lo que tiene menor interés técnico; la forma de materializar el plan (gestión territorial) se incluye en la etapa de formulación, constituyéndose así esta etapa en la parte técnicamente más sustantiva del plan; se trata de un trabajo complejo, multi e interdisciplinar en el que intervienen numerosos campos de conocimiento y que utiliza técnicas específicas en cada fase, con otro de participación y concertación que requiere una preparación detenida. Esta preparación, puede entenderse como una fase más en la formulación de un plan: la fase preparatoria, que se desarrolla a través de varias tareas, y desempeña un papel con respecto al plan equivalente al del plan con respecto a la conducción del sistema territorial (o su equivalente, el proyecto, con respecto a la obra), en cuanto aquella hace posible la coordinación entre los diferentes aspectos,

sectores y expertos que intervienen en su elaboración y el plan es el instrumento sobre el que se coordina la acción de los diferentes agentes y sectores que conforman el sistema territorial. A “como” formular el plan se destina este capítulo.

Figura 2. La elaboración de un plan exige la colaboración de un equipo técnico y de la población (ciudadanía, agentes y actores sociales); y ello en el desarrollo de las tres grandes etapas: de formulación, incluida la preparatoria, en el trámite de aprobación por el órgano responsable, a través del cual el documento elaborado se convierte en plan, y en la gestión del plan. En suma la formulación de un plan pasa por cuatro fases: la preparatoria y las tres típicas de la ordenación territorial: diagnóstico territorial, planificación territorial y gestión territorial; las cuales se prolongan (figura 2) en la tramitación hasta que el documento se convierte en plan, y se materializa en la gestión de la aplicación del plan (si bien la forma de realizarla se incluye en la fase de planificación); todo en un proceso de planificación continua que no cesa en el tiempo, sino que se prolonga indefinidamente en ciclos iterativos de planificación y gestión. En este proceso, como señala la figura 2, colabora el trabajo técnico con la participación social y la concertación con los agentes implicados en el plan (“clientes”, “stakeholders”).

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FASE PREPARATORIA

Esta fase (figura 3) puede entenderse como el “proyecto del plan”, es decir un documento en que se plantea el espacio objeto del plan y las intenciones de la entidad que lo promueve, la problemática y las oportunidades a tratar, la filosofía con que se va a enfocar, el contenido y alcance del plan a realizar en función de las características y problemática, la forma en que se va a trabajar, el equipo que desarrollará el trabajo, el programa y el presupuesto requerido para culminar el plan. La importancia de esta fase para la calidad y economía del plan es comparable a la de un proyecto con respecto a una obra. Por otra parte la fase preparatoria puede adoptarse como formato para elaborar las ofertas que puede solicitar un cliente o que se presentan a concursos de licitación nacionales o internacionales. Como términos de referencia han de adoptarse de un lado, las directrices emanadas de instancias administrativas de rango superior, y de otro las previsiones y aspiraciones de los niveles de decisión inferiores. Por otra parte el plan debe ajustarse a las características y problemática del área tratada. La figura 2 muestra las tareas que conforman esta fase preparatoria, las cuales se describen en los puntos siguientes.

Figura 3. Tareas que forman la fase preparatoria

3 DEFINICIÓN DEL ÁMBITO ESPACIAL PROVISIONAL El ámbito se refiere al espacio geográfico objeto de ordenación; éste puede ser nacional, regional, comarcal, local o particular, en cuyo caso vendrá dado de forma taxativa por las instancias responsables; cuando al ámbito no está definido por límites administrativos (incluso a veces en este caso), los resultados del análisis pueden aconsejar la modificación del ámbito inicialmente previsto así como una diferenciación de subámbitos cuando existen fuertes contrastes entre partes del territorio y por tanto problemas y potenciales específicos, no generalizables al conjunto. En ocasiones resulta obligado superar en el análisis la extensión del ámbito establecido en función de la localización de las causas de los problemas, de sus efectos o de las soluciones planteadas. Cuando el plan se redacte en desarrollo de otro plan de rango superior, el ámbito estará determinado por aquél; cuando esto no ocurra, vendrá, generalmente, dado por la entidad responsable quien lo habrá definido de acuerdo con diferentes criterios: administrativos, de homogeneidad, de funcionalidad, de localización y extensión de los problemas oportunidades a tratar, etc. No obstante en relación con él, pueden diferenciarse otros ámbitos justificados por diferentes razones, tales como: Excepto en el caso de límites administrativos, generalmente bien marcados, el ámbito definido obedece al área de extensión de ciertos problemas, sus causas y sus efectos, a relaciones funcionales o a características de límites imprecisos o que responden a zonas de transición de difícil encuadre en una u otra unidad geográfica. Ello implica un proceso de reflexión dentro de la elaboración del plan y un ajuste del ámbito, o ámbitos, a tratar. Ciertos problemas tienen sus causas y agentes fuera del ámbito definido, otros generan efectos más allá de sus fronteras, debiendo extender a esas zonas ciertas determinaciones del plan. Las acciones propuestas en el ámbito del plan, pueden producir efectos fuera de él, los cuales deben quedar previstos en aquél. Por otra parte, en esta fase previa existe una idea por parte de la entidad responsable sobre lo que se pretende con el plan, lo que unido a las especificaciones o directrices emanadas de instancias superiores, determina la finalidad a largo plazo de las determinaciones del plan.

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PREDIAGNÓSTICO O DIAGNÓSTICO PRELIMINAR

Esta tarea consiste básicamente en una primera aproximación al conocimiento de las características y funcionamiento de la zona y a la identificación de los problemas más significativos, de las potencialidades más relevantes, de las debilidades que la aquejan, de las fortalezas de que dispone, de las oportunidades y de las amenazas que aparecen en el contexto exterior. Y todo ello realizado con la información de que se dispone o que resulta fácilmente accesible y después de una primera toma de contacto con la zona, con su población y con las personas cualificadas que se pueda consultar. Se puede prolongar este prediagnóstico con una reflexión sobre las oportunidades y amenazas que pueden surgir del sistema exterior. Se trata de un esbozo del diagnóstico destinado a orientar las otras tareas: el estilo del plan, el instrumento legal que mejor se adapta a la problemática esbozada, matizar, dentro de ella, la filosofía que lo sustente, el contenido, alcance y escala de trabajo, la metodología a seguir y el equipo necesario para desarrollarla, así como la información relevante y las fuentes informativas más adecuadas. La elaboración de un prediagnóstico se justifica, además, por la economía de medios que supone avanzar por aproximaciones al seleccionar, en la medida en que permite identificar los aspectos más relevantes en los que se debe profundizar en diagnóstico detallado.

5 TIPO Y ESTILO DEL PLAN: PRINCIPIOS DE PARTIDA DESDE LOS QUE SE ACCEDE A LA ELABORACIÓN DEL PLAN La situación prediagnosticada, orientará la reflexión sobre el o tipo de plan( instrumento de planificación) más adecuado para afrontarla, normalmente alguno de los disponibles en la legislación vigente, aunque cabría optar por uno específico para la problemática a tratar; en el primer caso el procedimiento de iniciación, elaboración y aprobación así como los efectos que surte el plan, estarán contemplado en dicha legislación, mientras en el segundo caso la formulación del plan y su aplicación real exige que las partes afectadas adopten un compromiso al respecto. El estilo del plan se refiere a la manera de entender la problemática y de enfocar su resolución por parte del equipo redactor. Es el reflejo de la carga de subjetividad y voluntarismo inherente a su elaboración, lo que supone que, como en una obra de arte, el producto lleve las señas de identidad del autor. No obstante, en la medida de lo posible, el equipo ha de procurar el máximo respeto a la objetividad técnica, percepción social, posibilidades económicas y racionalidad ambiental. Aporta luz sobre el estilo a adoptar en la formulación del plan, el reconocimiento de que el funcionamiento del sistema territorial está marcado por: La complejidad: las relaciones entre los aspectos territoriales y culturales son difíciles de predecir, múltiples interacciones invalidan su representación mediante relaciones simples causa-efecto, su evolución está marcada por la espontaneidad y el desorden y tienen cambios súbitos e impredecibles. El cambio: lo único constante en el sistema territorial es el cambio, que también afecta a la percepción social, de tal manera que lo que se acepta en un momento, puede no serlo en un período posterior. La incertidumbre: la complejidad y lo imprevisible del cambio supone que el sistema se comporta de forma incierta, y los planificadores han de decidir bajo condiciones de incertidumbre; de ahí que la idea de adaptación, flexibilidad y aprendizaje social con que deben ser concebidos los planes. El conflicto: las diferencias de intereses y expectativas entre los agentes socioecoómicos supone la existencia de conflictos cuya resolución requiere la concertación entre los agentes socioeconómicos.

Asumir las características anteriores lleva a sustituir el paradigma determinista, basado en la simplicidad, uniformidad, independencia, estabilidad, control y alta entropía del sistema territorial, por otro más complejo e incómodo, de más difícil aprehensión, el paradigma de la incertidumbre, que se caracteriza por la complejidad, diversidad, interdependencia, dinamismo, riesgo y baja entropía del sistema. Las ideas expuestas, llevan a una serie de principios que constituyen la plataforma ideológica desde la que se elabora el plan; se trata de reglas o normas básicas y generales que rigen el pensamiento y son ampliamente aceptadas por la comunidad científicotécnica, por los gestores y por los usuarios; su aplicación tiene una alta carga estratégica o de enfoque para formular los planes. Con carácter orientativo se definen a continuación los más significativos, entre los que el redactor del plan puede elegir y complementar con otros no incluidos. Responsabilidad compartida El desarrollo compete a la sociedad en su conjunto, y no solo a las autoridades, por lo que requiere la movilización de los agentes socioeconómicos y de la ciudadanía. Por otro lado los problemas, actuales o potenciales, no residen tanto en su manifestación cuanto en el comportamiento de los agentes socioeconómicos que los motivan, de tal manera que para prevenirlos o resolverlos es preciso influir sobre la actitud y aptitud de la población y de los agentes; para ello es preferible actuar por la vía del convencimiento, la concertación y la incentivación de medidas positivas, que por la coacción o el castigo para evitar comportamientos indeseables; se incluyen hábitos individuales en la medida en que pueden presionar a las autoridades y motivar a los agentes socioeconómicos, por ejemplo, a través de las pautas de consumo. En esta idea hay que reflexionar sobre los siguientes aspectos en la elaboración de un plan: Participación. Dar cauces a la expresión de la sensibilidad y preferencias de la población, directamente o a través de sus representantes, en todas las fases del proceso. Sensibilización, formación, motivación. De la ciudadanía, como base de una participación comprometida con formulación y la gestión del plan. Comunicación. Transmitir la información de manera fluida y fidedigna, horizontal y vertical, para que todos los afectados se sientan implicados y tomen sus iniciativas mirando hacia el objetivo común de mejora continua. Concertación. Negociación entre los diversos agentes socioeconómicos, a fin de acercar intereses conflictivos y repartir correctamente las responsabilidades, cargas y beneficios del plan.

Subsidiariedad. Señala que los problemas deben resolverse al nivel de responsabilidad más bajo posible, y en este sentido procura que cada nivel adopte sus propias responsabilidades. Calidad. Se refiere a la calidad del espacio, del ambiente, de los procesos, de los servicios, de los productos y de la gestión para conseguir una buena calidad de vida, comprometiendo a todos en ello.

Figura 4. Las actividades a considerar en el plan, además de las existentes, son las que derivan de los recursos endógenos, de las demandas externas, pero también hay que prever actividades derivadas de iniciativas exógenas Carácter endógeno y desde lo local (figura 4) Endógeno. Parte de los recursos propios: naturales, construidos, humanos y territoriales, de cada comunidad. Promueve las actividades acordes con las actitudes y aptitudes de la población e implica a ésta en la gestión de dichas actividades, incluyendo la autogestión. Considera la demanda de actividades que se deducen de un análisis prospectivo de la sociedad: incremento del tiempo libre, que sugiere demanda de actividades de ocio y cultura, de recreo al aire libre, etc.; envejecimiento de la población, que exigirá actividades relacionadas con servicios de proximidad, incorporación de la mujer al trabajo con lo que significa respecto a la atención al hogar o a los niños, etc. Incremento de la sensibilidad ambiental y las oportunidades que ofrece para las actividades relacionadas con la conservación, mejora y gestión en este campo; desarrollo de los transportes rápidos, que propician la ubicación de “neorurales” en el medio rural, penetración de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC’s), etc. De abajo a arriba. Esta idea reconoce el desarrollo en cascada de la ordenación territorial, pero, de acuerdo con un principio de contracorriente, propicia las iniciativas de las comunidades locales y la localización difusa de las actividades

en el territorio en la formulación de los planes de cualquier ámbito, facilitando así la integración ambiental y el equilibrio territorial, especialmente campociudad. Enfoque de sistemas Funcionalidad. Prioriza el funcionamiento sobre la estructura del sistema, y así sustituye la competencia entre economía y ecología por la colaboración entre ellas, de acuerdo con dos viejos principios: “lo económico es ecológico y lo ecológico es económico” y “lo verde, vende”. Imagen. Considera la imagen del sistema territorial como una tercera sustancia del sistema, al lado de la estructura y la función, y busca para él una imagen armónica basada en la coherencia de las actividades entre sí, con el medio físico y con las necesidades y expectativas de la población. Dinamismo. Considera los procesos de interacción, cambio y regulación inherentes a todo sistema que garantizan la adaptación continua del sistema para conseguir su principal objetivo: permanecer. Globalidad. Atiende a todos los aspectos que conforman la realidad territorial, asegurando la coordinación entre sectores económicos y entre niveles territoriales, así como la concertación de agentes y actores. Precaución. Ante efectos inciertos de las medidas, adopta por el principio de precaución que sugiere evitar aquellas que puedan producir efectos indeseados. Flexibilidad. Se interpreta en la doble dimensión de tiempo y espacio; flexibilidad en el tiempo significa susceptibilidad del proceso para ser reconducido, una vez puesto en marcha, sin graves quebrantos económicos, sociales o territoriales. Admite, por tanto, variaciones tácticas para alcanzar la imagen objetivo a largo plazo. Ello no impide que ciertas partes o determinaciones del plan deban ser rígidas: aquellas sobre las que existe gran seguridad, pero las sometidas a incertidumbre deben permitir la adaptación a circunstancias cambiantes. Flexibilidad en el espacio significa que los criterios de ordenación pueden aplicarse de diferente manera en cada punto, adaptándose a las circunstancias locales o microlocales. No finalista. Este enfoque sugiere que el plan no pretenda alcanzar la imagen objetivo en un plazo determinado, sino avanzar hacia ella como una utopía inalcanzable. Prospectiva. El plan considera distintos escenarios futuros, derivados no tanto de las tendencias evolutivas que pueden proyectarse, cuanto de suposiciones que la imaginación y las tendencias muestran como posibles en un futuro más o menos remoto.

Sensibilidad y compromiso ambiental Sostenibilidad. Solidaridad temporal: con las generaciones futuras, y espacial: con otras zonas; respetuoso con los criterios que definen la racionalidad en el uso de los recursos del entorno. Consideración no utilitaria de la naturaleza, para reconocerla como patrimonio de todos, lo que no implica una negación del desarrollo económico sino un control de éste para garantizar el equilibrio ecológico ahora y en el futuro. La sostenibilidad exige respetar los criterios ecológicos que se describen en el Capítulo IV: respeto a las tasas de renovación de los recursos naturales renovables, a unos ritmos e intensidades de uso para los recursos naturales no renovables, a la capacidad de acogida de los ecosistemas y del territorio y a la capacidad de asimilación de los vectores ambientales, aire, agua y suelo. La sostenibilidad también se refiere a la posibilidad de mantener un tejido social y una población con una calidad de vida tal que haga indeseable la emigración. Integración ambiental de las actividades. Este principio plantea identificar las actividades a ordenar y promocionar por el plan, diseñar los proyectos y gestionar su explotación, considerando que una actividad y su entorno son subsistemas del sistema que conjuntamente conforman. En tal sistema las actividades interaccionan con su entorno por dos vías: el impacto (efecto de una actividad sobre su entorno) y la aptitud (comportamiento del entorno para la actividad). La integración ambiental pretende minimizar los impactos negativos y maximizar los positivos así como la aptitud del medio para la actividad. A esta idea, en ordenación territorial, se añade otra: integración de las actividades entre sí, cuyo objetivo consiste en conseguir funcionalidad en la distribución espacial de las actividades, de tal manera que se maximicen las relaciones de complementariedad y las sinergias positivas, se minimicen las disfuncionalidades y se eviten las incompatibilidades entre ellas.. Interdependencia entre lo económico y lo ecológico. Lejos de una rémora para el desarrollo el medio ambiente es motivo de actividad socioeconómica: creador de empleo y renta, por tanto, elemento de calidad de vida y factor de competitividad. Prevención. Evitar o reducir los problemas antes de que se produzcan y gestionar las actividades de tal forma que se afronten no solo en problemas actuales sino, con mentalidad previsora, los potenciales. Internalizar todos los costes. Las actividades productivas han de asumir todos los costes en que incurren, tangibles e intangibles, evitando su transferencia a la sociedad. En gestión ambiental este principio se ha popularizado desde hace

tiempo con la expresión el que contamina, paga, que exige asumir al responsable de la contaminación los costes que comporta. Este principio ha seguido una interesante evolución: primero se planteó en términos de sufragar los costes derivados de los efectos achacables a la contaminación y, en el mejor de los casos, del tratamiento de los efluentes una vez producidos, es decir, "al final del tubo", como se conoce en el argot ambiental; después se priorizó por este orden, el reciclado (reintroducción en el mismo proceso que lo originó), la reutilización (introducción en un proceso distinto del que lo generó) y la recuperación (de los recursos existentes en los residuos), luego la minimización, para llegar en la actualidad al objetivo de la no generación. Se trata del denominado principio de las tres P: “Polution, Pevention, Pays”: pagar la prevención de la contaminación. Este principio no solo se aplica a la contaminación, sino que se generaliza a todas las acciones degradantes. Una extensión hacia lo positivo de este principio es el que conserva, cobra, que tiene gran aplicación en la corrección de los desequilibrios territoriales provocados por la ausencia de actividad en numerosas áreas, de las que son paradigmáticas las rurales profundas, en la medida en que justifica la transferencia de rentas de los centros y ejes densos a las áreas despobladas, como forma de compensar las externalidades positivas que produce en términos de conservación de ecosistemas y paisajes u otros recursos tangibles e intangibles. Marketing ecológico. “Lo verde vende”, es un principio de marketing que pone de manifiesto la aptitud favorable de los consumidores, clientes, etc. hacia los "productos y procesos ecológicos" y al interés de establecer sistemas de gestión que proporcionen marchamos o marcas que mejoren la imagen y garanticen al consumidor la veracidad de los comportamientos que se proclaman. Actualmente se intenta garantizar tal credibilidad aplicando instrumentos de gestión ambiental a los procesos productivos (Sistemas de Gestión Ambiental normalizados mediante por las Normas ISO serie 14000 en el nivel internacional y por el "Sistema de Ecogestión y Ecoauditoría" en la UE) y a los productos a través del etiquetado ecológico, técnicamente basado en el Análisis del Ciclo de Vida: “desde la cuna a la tumba”. Enfoque del plan En relación al contenido: Comprensivo. Opera formulando iterativamente, las fases clásicas de un plan: interpreta la zona para identificar los problemas y las oportunidades, fija los objetivos, identifica las alternativas para avanzar hacia ellos, las evalúa para seleccionar un de ellas que luego aplica adoptado los correspondientes controles

y evaluación de resultados. Este modelo implica una gran confianza en la capacidad de comprender la problemática del sistema territorial real y de adoptar propuestas adecuadas, lo que no siempre es posible porque frecuentemente no se dispone de los datos necesarios, otras aun disponiendo de los datos, no se tiene capacidad para entenderlos en toda su complejidad y evolución, etc. La teoría del caos, que señala cómo hay un orden que se puede entender y cómo pequeñas variaciones pueden tener grandes consecuencias, enseña que este enfoque es poco adecuado para abordar situaciones complejas e inciertas. Teniendo en cuenta que todo está conectado, aboga por una tratamiento de “todo a la vez”, lo que frecuentemente supera la capacidad de intervención y los recursos y los medios disponibles. Estratégico. Se orienta a los aspectos críticos que estrangulan el sistema y hacia los campos de mayor repercusión en el desarrollo, por sí mismos o por su capacidad de generar sinergias y efectos inducidos. Considera el entorno en que se inscribe el ámbito del plan para adoptar estrategias en función de la forma en que se comporta. Este concepto se puede ampliar con la idea de planificación estratégica, que define estrategias para alcanzar un fin a muy largo plazo; una estrategia es una línea de acción definida en términos cualitativos para avanzar en la dirección del fin identificado; suele utilizar el análisis DAFO: Debilidades y Fortalezas (asociadas al ámbito del plan) y Amenazas y Oportunidades (asociadas al contexto o entorno del plan). En relación con el método el enfoque del plan puede ser: Incremental (figura 5). Este enfoque considera inabarcable, o prohibitivo por razones de tiempo o de economía, hacer un diagnóstico de la situación en toda su complejidad, y opta por una simplificación a partir de la cual se pueden hacer propuestas suficientemente satisfactorias aunque no sean las óptimas. Hace una aproximación cualitativa a los problemas, y considera la forma en que previsiblemente evolucionarán, relativiza los valores y los objetivos admitiendo la posibilidad de modificarlos en función de los medios disponibles, considera pocas alternativas con pequeñas diferencias de carácter incremental, adopta medidas ya probadas entendiendo como satisfactorias las que gozan de acuerdo entre las partes implicadas, se aplica un proceso continuo de decisión que consiste en una cadena secuencial de decisiones incrementales que tienden a resolver los problemas poco a poco.

Figura 5. Esquema que ilustra el enfoque incremental de la planificación Se critica a este enfoque cierto carácter “reactivo“: incapacidad para adoptar cambios importantes e innovadores muy diferentes de las prácticas habituales, cuando frecuentemente las soluciones hay que buscarlas por la vía “proactiva”, es decir, abordando cambios de rumbo importantes.

Figura 6. Esquema que ilustra la espiral de mejora Espiral de mejora (figura 6). La denominada “espiral de mejora” o “mejora continua y cíclica”, es una variante del enfoque incremental que opera por ciclos: plantea, en un primer ciclo, metas alcanzables a corto plazo y mediante pequeñas acciones, que utiliza como plataforma desde la que acceder a nuevos y progresivamente más ambiciosos objetivos, en ciclos sucesivos, hasta llegar a la imagen objetivo a largo plazo, según una espiral de mejora continua Continuista. Analiza la realidad para tomar decisiones cuyas consecuencias realimentan ese análisis en ciclos a corto plazo orientados a conseguir una imagen objetivo a largo plazo. En este enfoque la fase de gestión no es la aplicación de la de planificación, sino que ambas se confunden en la medida en que continuamente se está analizando y diagnosticando el sistema, tomando decisiones, aplicándolas y evaluando sus resultados, según un proceso continuo que no tiene fin.

Figura 7. Esquema que ilustra el enfoque finalista de la planificación Finalista (figura 7). Define una imagen objetivo y adopta las medidas necesarias para conseguirla en un plazo de tiempo determinado. Mixto. La acumulación de decisiones incrementales pueden producir cambios fundamentales; a su vez, decisiones fundamentales pueden hacerse operativas por el efecto acumulativo de muchas decisiones incrementales. Por ello este enfoque aboga por el diagnóstico comprensivo y por la toma continua de decisiones incrementales en las que el planificador examina continuamente un conjunto limitado de alternativas. Los enfoques descritos tienen ventajas e inconvenientes, de tal manera que son las circunstancias existentes y la opinión de la población quienes determinan el enfoque más apropiado para cada momento. Horizonte temporal del plan Se refiere al año de referencia para hacer las proyecciones y prognosis y en el que se pretende alcanzar los fines últimos del plan; suele variar entre 10 y 20 o 25 años, dependiendo de lo que en cada momento se considere largo plazo, en función de la dinámica del sistema. No debe confundirse con el plazo de vigencia del plan o plazo en el que el plan se va ejecutando, al final del cual el plan debe ser obligatoriamente revisado; el plazo de vigencia no suele exceder de 4 o 5 años desde la aprobación del plan.

6 CONTENIDO Y ALCANCE DE UN PLAN DE ORDENACIÓN TERRITORIAL El contenido del plan concreto a realizar, se refiere a las variables y aspectos que deben ser objeto de información, al tipo de problemas, aspiraciones y oportunidades a considerar en el diagnóstico territorial, y al carácter de las determinaciones, fundamentalmente. El alcance se refiere al grado de detalle o nivel de profundidad con que se pretende analizar y diagnosticar cada uno de los aspectos considerados. Está íntimamente relacionado con la extensión del ámbito del plan y, por consiguiente, con la escala de trabajo. Se consideran niveles de aproximación típicos los que corresponden a los siguientes ámbitos y escalas: Nivel estatal: desde 1:1.000.000 a 1:100.000 Nivel regional/autonómico: desde 1:100.000 a 1:50.000 Nivel subregional/comarcal/ supramunicipal: desde 1:50.000 a 1:10.000, siendo la escala más característica la 1:25.000 Nivel local: entre 1:25.000, y 1:5.000, siendo característico la 1:10.000. Nivel particular: entre 1:5.000 y 1:1.000. Por debajo de estas escalas se entra en el nivel del planeamiento urbanístico, y desde el punto de vista de la ejecución, en el de proyecto. El contenido y el alcance de un plan se desprenden de la figura legal que se adopta, del estilo que va a informar su elaboración y de las instrucciones y directrices que señale el promotor o agente desencadenante del plan, quien, en principio, establecerá los objetivos, el contenido y alcance del plan; frecuentemente la opción a realizar un plan de ordenación del territorio se resuelve mediante concurso público, en cuyo caso será el pliego de condiciones técnicas la base de partida para elaborar la metodología. Contenido Legal La legislación establece para cada tipo de plan el contenido que debe tener, por lo que antes de iniciar la redacción del plan a realizar, conviene leer detenidamente la legislación que lo sustenta, para ajustar su contenido y determinaciones a las demandas legales. Las leyes específicamente promulgadas para la ordenación del territorio, atribuyen contenidos dispares a planes cuya denominación y finalidad son similares. No obstante, una lectura de ellas permite obtener una especie de envolvente de tales contenidos para cada uno de los planes típicos comunes a la citada legislación, que puede esquematizarse alrededor de los puntos que se

relacionan más abajo. Por otro lado no debe olvidarse que la profundidad con que se desarrolle tal contenido ha de ser coherente con la escala que corresponde a cada nivel territorial. Contenido conceptual Con independencia de la regulación legal, el proceso lógico de ordenación territorial se desarrolla según una línea vertical en que las determinaciones se transmiten en cascada de unos niveles a otros. Este es el modelo más común previsto en la legislación específica de las comunidades autónomas, configurando un sistema de planificación que se desarrolla de arriba a abajo, de tal manera que los planes de ámbito superior constituyen elementos de referencia para los de ámbito inferior, los cuales, a su vez, no son sino el desarrollo y concreción de aquellos a menor escala y mayor detalle. Tal es la estructura definida por las directrices regionales de ordenación territorial, los planes integrales de ámbito subregional, supramunicipal o comarcal y los planes sectoriales de ordenación territorial, previstos en la mayor parte de la legislación autonómica, a los que se añade el planeamiento urbanístico de nivel local/municipal, desarrollado según la Ley del Suelo. A partir de aquí la Ley del Suelo prevé los planes parciales que se refieren a un sector del término municipal, denominado como nivel particular en el esquema de la figura. De cada uno de los planes surgen los proyectos o unidades de inversión, lo que completa el ciclo de toma de decisiones. En cuanto al proceso de elaboración de un plan en cualquiera de los niveles, puede esquematizarse según una línea horizontal que, como se dijo, consta de tres fases: El análisis y diagnóstico territorial del sistema objeto del plan; implica el conocimiento y la interpretación de la realidad para modelizar el sistema, detectar conflictos, problemas, oportunidades, riesgos, agentes e instrumentos de gestión disponibles. La planificación territorial, que incluye la definición de los objetivos a conseguir y las propuestas para avanzar hacia ellos: implica modificar la evolución del sistema en el tiempo según lo previsto en el plan. La gestión territorial o forma de aplicar a la realidad las citadas propuestas incluyendo su seguimiento, su control y la reformulación según un proceso de planificación continua. Como muestra la figura 7, dicho proceso requiere la intervención de numerosas disciplinas o campos de conocimiento, tantos como aspectos integran la realidad, y de una serie de técnicas que permiten formalizar cada una de las tareas que

conforman dichas fases. Contenido documental El texto y los planos en que se materializa un plan han de organizarse de tal manera que permitan la fácil transmisión de lo propuesto a los responsables de su gestión. Con carácter general, un plan consta de los siguientes tipos de documentos: Documento de intenciones previas, en el que se recogen la finalidad y los criterios de las instancias políticas o de los órganos de poder responsables de la ordenación territorial. Documentos informativos, que contienen la información, recogida para la comprensión del sistema bajo estudio y su representación cartográfica cuando sea necesario. Documentos interpretativos o valorativos, que corresponden al diagnóstico, incluyendo, en su caso, los criterios de la administración en orden al tratamiento de los problemas detectados. Documentos propositivos, conteniendo básicamente objetivos y propuestas. Documentos de gestión, relativos a la puesta en marcha, seguimiento y control del plan. La legislación específica en materia de ordenación territorial suele considerar los siguientes documentos a incluir en el plan: Estudios y planos de información Memoria explicativa del plan Estudio económico-financiero Programa de ejecución desglosado en etapas Planos Normas de ordenación Forma de gestión El documento que contiene el plan ha de ser capaz de transmitir fácilmente lo planeado a los encargados de ejecutarlo, por lo que su redacción y presentación han de atender a este objetivo. Por otro lado no debe olvidarse la elaboración de documentos de participación y debate, los cuales, igualmente, conviene redactar de forma clara, concisa, progresiva en la exposición y fácilmente entendibles por los no iniciados, de tal forma que faciliten un debate inteligente sobre todos los aspectos que contempla el plan, especialmente de los más inciertos y de los más conflictivos. La definición de la filosofía, contenido y alcance adoptadas para el plan,

constituye un hito importante que conviene aprovechar para elaborar un documento orientado a facilitar la participación y el debate público; sobre este documento se organizará un primer proceso de participación pública que permita incorporar la opinión de la población afectada así como de los agentes socioeconómicos y de los actores, a la redacción del plan en una etapa temprana del proceso de su formulación.

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METODOLOGÍA

El término metodología deriva de método, cuya raíz griega significa “camino hacia”. De acuerdo con esta etimología, una metodología es una secuencia lógica de tareas concatenadas que se ejecutan según un orden determinado, pero de forma iterativa, que permite conducir el proceso de reflexión a través del cual se da respuesta al contenido fijado para el plan. La definición es aplicable al concepto de proyecto, hasta el punto de que la metodología puede entenderse como el “proyecto del plan”; en este sentido se puede considerar que la metodología es al plan lo que un proyecto es a la obra proyectada, idea que permite comprender la rentabilidad, en tiempo y en economía de medios, del esfuerzo que se dedique a elaborar la metodología específica del plan: tan impensable como hacer una obra sin proyecto resulta hacer un plan sin metodología; en este sentido, la metodología es el hilo conductor de la compleja secuencia de tareas a realizar que permite coordinar la aportación de los distintos miembros del equipo para obtener un producto integrado. El Diagrama de flujos: modelo de un proceso La metodología se representa en un diagrama de flujos, acompañado de un texto explicativo, que puede entenderse como el modelo del proceso de formulación del plan: sistema de tareas concatenadas a través de las cuales se va elaborando el plan. El diagrama de flujos se estructura en los bloques que ilustran las figuras 1 y 2, cada uno de los cuales corresponde a las etapas por las que pasa dicha elaboración, incluyendo la tramitación para aprobar el plan: diagnóstico territorial, planificación territorial y gestión territorial, a las que sigue el trámite de aprobación y la materialización del Plan, aplicando la forma de gestión prevista. En este texto se propone y adopta una metodología a cuya descripción se destina un apartado específico. La metodología: vehículo para integrar conocimientos, criterios y percepciones distintas La aplicación de la metodología a la formulación de un plan requiere la colaboración de expertos, con conocimientos de múltiples campos y con criterio, y la participación de agentes socioeconómicos con diferente percepción del sistema territorial; la metodología es el instrumento en el que se insertan e integran las aportaciones de aquellos actuando como hilo conductor para el trabajo interdisciplinar de un equipo multidisciplinar, sin más que señalar para cada uno

de sus miembros, las tareas y funciones que le corresponden, tal como se indica más adelante. La percepción de los implicados en el plan, se inserta en el proceso de la forma y en los momentos que ilustra la figura III.2. La metodología: "camino iniciático" orientado a entender la problemática y adoptar medidas Todo ello conjuntamente prepara al planificador para entender la problemática y para adoptar las medidas preventivas y correctoras adecuadas; en este sentido, toda metodología ha de ser sistemática y, aunque muestra un camino de tipo secuencial, su aplicación debe hacerse en ciclos iterativos, alternando avances y retrocesos, a través de los cuales se va comprendiendo el sistema en toda su complejidad, los cambios que le afectan, los conflictos que operan sobre él y la incertidumbre con que se accede al conocimiento de su estructura, de su funcionamiento y de la imagen que transmite; se trata de un proceso de carácter iterativo y cíclico que se va desarrollando en un continuo ir y venir sobre las componentes y los procesos. A lo largo de esta especie de "camino iniciático", el equipo va formando opinión fundada sobre los problemas y sobre las oportunidades, así como sobre la forma de prevenir y resolver los primeros y de aprovechar las segundas. Metodología frente a índice del trabajo Es frecuente confundir la metodología de un trabajo con su índice, lo que conduce a mimetismos indeseables y a un déficit de espontaneidad que caracteriza a muchas realizaciones profesionales. La metodología es el “modelo del proceso” a través del cual se va a desarrollar el trabajo; marca, por tanto, el camino a seguir y la forma en que se va insertando la aportación de los expertos que intervienen en él así como la percepción social, de modo que el papel de la metodología es interno orientándose a coordinar el trabajo de todos los que intervienen para conseguir un producto integrado, participado, concertado y transparente. El índice, en cambio, es el “modelo del trabajo”, o más bien del documento que lo contiene, cuya función consiste en facilitar la comprensión de éste por parte de aquellos a quienes va destinado; tiene, por tanto, un papel orientado hacia el exterior del equipo, mientras el de la metodología se orientaba al interior. Evidentemente existen fuertes concomitancias entre ellos, pero no deberían coincidir; la metodología señala la secuencia temporal en que se han desarrollado las tareas, mientras el índice solo anuncia, de la forma más atractiva y comprensible que pueda, el contenido del trabajo realizado pero en orden diferente a la secuencia temporal en que se han realizado las tareas; es lícito, por ejemplo, incluso recomendable en muchas ocasiones, disponer al principio del documento las conclusiones del trabajo, aunque se hayan elaborado al final. El contenido

conceptual y legal para el plan debe estar presente en ambos, pero mientras en la metodología ese contenido estará diluido aquí y allá a lo largo de la secuencia de tareas que constituyen el proceso, el índice podría ser una simple expansión de dicho contenido. La metodología: un elemento de credibilidad del plan La incertidumbre inherente a los efectos de un plan, plantea la idea de credibilidad del plan; de ella depende la aceptación del documento que somete a aprobación, y la propia aprobación. Tres elementos fundamentales determinan la credibilidad: la utilización de una metodología sistemática, la real participación pública y concertación entre intereses conflictivos en el proceso de formulación del plan y la calidad e independencia del equipo de trabajo. Las dos primeras ya se han justificado e ilustrado en las figuras III.1 y III.2, y se amplían más abajo. Al equipo de trabajo se dedica el punto siguiente.

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EQUIPO DE TRABAJO PARA FORMULAR EL PLAN

El equipo, no solo es un elemento de credibilidad y solvencia del plan, sino que su funcionamiento determinará el coste de su formulación, lo que unido al amplio y diverso número de miembros que generalmente lo formarán, justifica la conveniencia definirlo y diseñarlo cuidadosamente, en los siguientes términos (figura 8): Perfil curricular o composición temática del equipo en relación con los campos de conocimiento implicados y la capacidad de cada uno de los miembros. Organización, en términos de áreas o unidades de trabajo y de niveles de responsabilidad. Funcionamiento, asignando a cada miembro un papel en el trabajo del conjunto y, por consiguiente, unas tareas específicas. Dedicación de cada miembro al proceso de formulación.

Figura 8. Estructura de un equipo para la realización de un de ordenación territorial y relaciones funcionales entre los miembros que lo forman Perfil del equipo En cuanto al perfil, el equipo debe ser multidisciplinar, es decir, formado por representantes de los diversos campos que intervienen en la realización del plan, y

trabajar de forma integrada, de tal manera que, interaccionando los conocimientos, se pueda conseguir un resultado interdisciplinar. La multidisciplinaridad debe entenderse a nivel de experto, no de titulación, en la idea de que la condición de conocedor especializado de un tema solo se adquiere a través de la experiencia, de que se puede acceder a la elaboración de un plan desde cualquier campo profesional y de que el conocimiento que acredita la titulación no va más allá de una simple base de partida insuficiente para garantizar la capacidad de criterio requerido por el plan. La interdisciplinaridad se justifica por el carácter de sistema con que se entiende el territorio, cuyo funcionamiento solo puede entenderse a partir de la interacción de diversos campos de conocimiento; conseguir interdisciplinaridad es difícil, dándose más una estéril yuxtaposición enciclopédica de conocimientos; requiere unas aptitudes y disposición de ánimo para el trabajo en equipo: espíritu de colaboración, actitud positiva, dotes de diálogo, precisión en el lenguaje y una capacidad de reflexionar sobre cualquier tema desde el propio campo de especialización. Por último, la credibilidad del documento se asocia a la independencia de criterio, cuestión que adquiere relieve por la cantidad e intensidad de intereses conflictivos que operan en todo sistema territorial. Organización del equipo y los subequipos La organización del equipo se representa mediante un diagrama, en el que aparecen los diferentes órganos que lo forman y los miembros del equipo asignados a cada órgano. El equipo debe estar formado (figura 8) por un coordinador con formación generalista, que actuará como “director de orquesta” sobre los especialistas en los diferentes factores territoriales, y los asesores que proporcionen seguridad a los especialistas y solvencia al equipo. Además el equipo requiere otros subequipos, de carácter horizontal con intervención transversal; los subequipos de apoyo ayudan a quien lo requiera en aspectos tales como teledetección, GIS, toma de muestras en su caso, tratamiento de datos, etc.; otro subequipo se ocupa de gestionar los complejos procesos de participación y concertación social; el diagnóstico integrado es una tarea que se hace a partir de la información y los diagnósticos por componentes por un subequipo que se forma con representantes de los especialistas, y por último, el subequipo de planificación, con una composición similar al de diagnóstico integrado, será el responsable de formular las propuestas del plan. Funcionamiento del equipo Sobre el propio diagrama orgánico se pueden representar el funcionamiento del

equipo, por medio de flechas indicativas de los flujos de información. Figura central en el funcionamiento del equipo es el coordinador, que recibe las orientaciones de la entidad responsable del plan a través del director institucional, nombrado por dicha entidad, y lleva la dirección técnica de los trabajos, como un “director de orquesta” para conseguir un producto “armónico” de los especialistas encargados de los diagnósticos sectoriales. También cuenta con equipos de apoyo (informática, toma de muestras, análisis, etc.), de participación y concertación para gestionar estos procesos y con las asesorías que le respaldan en temas jurídicos y científicos. El diagnóstico integrado y la fase de planificación exigen la creación de otros equipos horizontales que se forman con un representante, al menos, de cada uno de los equipos sectoriales, y que cuentan, a su vez, con las asesorías jurídica y científica. Por otra parte, el equipo, que ha de ser multidisciplinar con representantes de campos tan diversos como la ecología, la agronomía, la economía, la sociología, el paisajismo, la ingeniería civil, la geografía, etc., debe trascender el enfoque sectorial, para funcionar de manera interdisciplinar de manera que obtenga resultados integrados, lo que implica que “todos opinan de todo”, con independencia de su campo de especialización. Para ello se necesita la participación de un grupo de especialistas coordinado por un generalista, cuyo papel, además de coordinar la acción de los demás, estará en rellenar las lagunas de conocimiento que siempre existen. La multidisciplinaridad debe entenderse a nivel de expertos, no de titulaciones académicas. El funcionamiento coordinado del equipo no requiere la presencia física de sus miembros que en el mismo lugar y al mismo tiempo, sino que cada cual cumple su labor en el momento y lugar que desee, siempre que respete los contenidos y plazos fijados en la metodología, siga los criterios fijados por el coordinador y se relacione con el resto del equipo asistiendo a reuniones de trabajo y manteniendo contactos bilaterales directos o telemáticos. En todo caso la metodología es crucial para el funcionamiento del equipo y para la consecución de un resultado interdisciplinar. El grupo puede funcionar en equipo o en panel; el equipo se convierte en panel, por ejemplo, cuando se trata de valorar elementos cualitativos, como ponderar problemas u objetivos, etc. en el primer caso cada miembro y su función solo tienen sentido en relación con los demás, de tal manera que las tareas que realizan se van alimentado y retroalimentado unas a otras y se estimula la interacción entre los participantes para llegar a resultados interdisciplinares. El

funcionamiento en panel significa que cada uno de los miembros opera desde su interés propio o del grupo social que representa, sin considerar a los demás; al panelista se le pide su opinión sincera en función de sus intereses y no se pretende que interaccione con el resto de los participantes. Distribución de tareas entre los miembros del equipo Se completa el funcionamiento del equipo atribuyendo tareas a cada uno de sus miembros; para ello es útil elaborar una tabla de doble entrada (figura 9), en una de las cuales se disponen las tareas identificadas en la metodología, y en la otra los miembros del equipo; en las casillas de cruce se señala con una letra o símbolo el tipo y grado de la responsabilidad atribuida a cada uno: R; responsable, E, ejecutor, C, colaborador, etc., por ejemplo. Esta asignación de tareas debe también reflejarse en el programa de trabajo añadiendo una columna al diagrama de barras, aunque esto puede ser redundante con la tabla anterior. Conviene señalar que el responsable de una tarea no tiene que ser necesariamente el ejecutor de la misma, solo adquiere el compromiso de que esté lista en el tiempo el disponible y con la calidad adecuada.

Figura 9. Distribución de tareas y grado de compromiso entre los miembros del equipo. Las tareas son las especificadas en el diagrama de flujos de la metodología

9 PROGRAMA DE TRABAJO: CRONOGRAMA DE TAREAS Un cronograma (o programa de tareas/tiempo, figura 10) es el elemento que permite controlar los tiempos para el equipo conjunto y para cada uno de sus miembros. El cronograma suele adoptar la forma de un diagrama de barras o cuadro de doble entrada tareas/tiempo, en el que para cada tarea se representa los paralelismos y solapamientos temporales, el tiempo disponible para realizarla, el tiempo que se supone va a consumir su realización y el miembro del equipo responsable. El tiempo total ha de ser el disponible para la realización del plan.

Figura 10. Estructura del cronograma de tareas para elaborar un plan de ordenación territorial

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PRESUPUESTO PARA FORMULAR EL PLAN

A partir de la tarea anterior, el cálculo del presupuesto de honorarios para formular el plan es inmediato: se trata simplemente de estimar el tiempo de dedicación de cada categoría o nivel (asesor, sénior, junior, auxiliar, etc.) de los miembros del equipo y aplicar un precio unitario a cada uno para totalizar después, tal como muestra la tabla de la figura 11; la cifra obtenida se puede mayorar en las cantidades pertinentes relativas a gastos generales, impuestos, análisis específicos, etc., si no se incluyeron en los precios horarios unitarios. Las tres tablas anteriores, junto con el diagrama de flujos de la metodología, permiten conducir de forma ordenada, eficaz y eficiente el trabajo del equipo multidisciplinar, controlando tiempos y costes, por tanto.

Figura 11. Tabla para calcular el presupuesto de personal para la formulación del plan

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ACCIONES INAPLAZABLES

Se refiera a las medidas de actuación o prevención cuya implementación no puede esperar a que finalice el periodo de formulación del plan. Muchas se conocen desde el principio, otras se identifican en la fase preparatoria o en las primeras tareas del diagnóstico (figura 1), y todas se adoptan en esta fase temprana del proceso de formulación del plan.

TEST DE REPASO 1.

2.

3.

4.

5.

La importancia de la fase preparatoria para la calidad y economía del Plan es comparable a la de un proyecto con respecto a una obra, es: a) Falso b) Verdadero c) Sólo si el proyecto es de la Administración Pública "...plantea, en un primer ciclo, metas alcanzables a corto plazo y mediante pequeñas acciones, que utiliza como plataforma desde la que acceder a nuevos y progresivamente más ambiciosos objetivos, en ciclos sucesivos, hasta llegar a la imagen objetivo a largo plazo" es... a) ...el progreso incremental b) ...la espiral de mejora c) ...las medidas para alcanzar la imagen objetivo "Las acciones inaplazables son aquellas medidas de actuación o prevención cuya implementación no puede esperar a que finalice el período de formulación del plan" a) Verdadero b) Falso c) Sólo si se conocen desde el principio El perfil del equipo se refiere: a) A los campos de conocimiento y especialización que deben estar representados en él b) A las relaciones de jerarquía entre sus miembros c) A la orientación y sensibilidad de los miembros del equipo en relación a la conservación o al desarrollo La importancia del cronograma de tareas para formular un plan de ordenación territorial se justifica: a) Porque ayuda a saber en qué situación estamos en cada momento del proceso de formulación b) Porque evita que se acumule el trabajo al final precipitando las decisiones más importantes c) Por las dos razones anteriores

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5.

b) b) a) a) c)

6.

METODOLOGÍA GENERAL PARA FORMULAR UN PLAN DE ORDENACIÓN TERRITORIAL

Esta lección presenta la metodología que propone y adopta este texto para formular planes de ordenación territorial, la cual atiende a las dos partes que cooperan en dicha formulación: la técnica (y científica) a cargo de expertos, y la participativa. Es una metodología genérica y versátil, es decir, susceptible de ser aplicada, con los lógicos ajustes, a la formulación de cualquier tipo de plan de ordenación territorial en cualquier parte, y fruto de una larga experiencia de los autores en muy diversos planes, regiones y países. Se representa en un diagrama de flujos, figura 1, y se describe en el texto. Como se dijo más arriba, tal diagrama representa el modelo del proceso de formulación del plan: sistema de tareas concatenadas a través de las cuales se va elaborando el plan., y se estructura en las etapas por las que pasa dicha elaboración: diagnóstico territorial, planificación territorial y gestión territorial, a las que sigue el trámite de aprobación y la materialización del Plan, aplicando la forma de gestión prevista. Aunque las tareas se disponen en esquema secuencial, conviene advertir que su aplicación se desarrolla de forma iterativa, en un continuo ir y venir de atrás hacia adelante y de adelante hacia atrás, según un proceso de aprendizaje sobre la realidad compleja, cambiante e incierta del sistema territorial y las medidas para conducir su evolución hacia futuros deseables y factibles. A continuación se describen de forma abreviada las tareas que conforman los citados diagramas, y de forma detallada a lo largo del resto de esta lección.

1 EXPLICACIÓN SINTÉTICA DEL DIAGRAMA DE FLUJOS DE LA METODOLOGÍA GENÉRICA La aplicación de la metodología parte de la fase preparatoria. Formalizada ésta, se realizan los diagnósticos sectoriales de cada uno de los subsistemas que conforman el sistema territorial: medio físico, población y actividades, poblamiento y canales de relación y marco le gal e institucional. Los diagnósticos sectoriales se integran para conformar el diagnóstico integrado, es decir la interpretación del sistema territorial como entidad con estructura, funcionamiento e imagen propios, en términos de modelo territorial, problemas, conflictos, riesgos, potencialidades, etc. así como los instrumentos de gestión disponibles para afrontar la problemática y aprovechar las oportunidades, y la capacidad de intervención de los agentes para aplicarlos. Se complementa el diagnóstico con una reflexión sobre el contexto exterior en que se ubica (próximo y remoto) sin olvidar las oportunidades y amenazas que pueden surgir de él, las cuales pasarán después al análisis DAFO (acróstico de Debilidades, Fortalezas; Amenazas y Oportunidades). La definición de un sistema compatibilizado de objetivos, parte de la problemática y las potencialidades del diagnóstico integrado, y se apoya en tres reflexiones relevantes: una sobre la visión (estado ideal utópico) y misión (función ideal utópica) que se desea para el sistema territorial futuro; otra considerar las directrices de rango superior, si existen, y las aspiraciones de niveles institucionales de rango inferior al ámbito del plan, derivadas de los criterios de integración del sistema “hacia arriba” y “hacia abajo”; y la tercera, dar entrada a la percepción e intereses de los agentes implicados en el plan. A partir del sistema compatibilizado de objetivos, se diseña la imagen objetivo o modelo del sistema territorial al que tender a largo plazo; para diseñarla se recurre a la prospectiva, es decir a la definición de escenarios de futuro basados en supuestos más o menos subjetivos; se definen dos escenarios de referencia: el tendencial, generalmente indeseable, y el ideal, generalmente inalcanzable, los cuales conforman una especie de horquilla en la que inscribir otro u otros intermedios alternativos, uno de los cuales se adoptará como imagen objetivo del sistema. Definida la imagen objetivo, y considerando los instrumentos de gestión disponibles tratados en el diagnóstico integrado, se identifican las medidas para alcanzarla en un plazo definido o solo para avanzar hacia ella, como utopía

inalcanzable, lo que es más común. Para ello se pueden utilizar dos herramientas muy comunes: la generación y la evaluación de alternativas, entendiendo por alternativa un conjunto compatibilizado de medidas orientadas al conjunto compatibilizado de objetivos. Obviamente, estas herramientas también se pueden aplicar a la generación y evaluación de los escenarios. Las medidas adoptadas pertenecen a tres grandes tipos: de regulación del usos del suelo, de los aprovechamientos, de los comportamientos y de los actos administrativos (parcelaciones, etc.); de intervención o acción positiva que implican inversión; y de gestión, es decir, de la forma en que se materializan y se controla su realización y los resultados que producen en función de los objetivos. La aplicación de tales medidas se hace operativa a través de tres instrumentos arquetípicos de los planes de ordenación territorial: la Normativa del plan o texto articulado a través del que se aplican las medidas de regulación; el Programa de Intervención, que organiza las medidas de acción positiva en programas, subprogramas, proyectos y otras acciones; y el Sistema de Gestión, que define la entidad gestora y la forma de conducir la materialización del plan y su seguimiento a través de indicadores. Los países que cuentan con legislación sobre evaluación ambiental estratégica (EAE) vinculan los planes de ordenación territorial al procedimiento de evaluación ambiental legalmente establecido para este instrumento. Aunque dicho procedimiento es muy variable de unos a otros países, en términos generales exige integrar, desde el principio y de forma vinculante, "sensibilidad, compromiso conocimiento y criterio ambiental" al proceso de formulación del plan, e incorporar solidariamente a las sucesivas fases y versiones del plan los correspondientes documentos técnicos de evaluación ambiental. En estos se juzga la realidad de tal integración, se identifican y valoran los impactos ambientales que el plan puede desencadenar y se señalan las medidas para prevenirlos, corregirlos o compensarlos (ver a este respecto las figuras 3 y 4 de la lección anterior así como la lección 20 destinada a la EAE). El propio procedimiento de EAE u otro específico, establece el trámite de aprobación del plan, generalmente pasando por varios procesos de participación y concertación social; una vez aprobado el plan se convierte en una especie de contrato social, cuya parte vinculante es de obligado cumplimiento: para la administración y para los particulares. Con ello se pasa a la fase de gestión, es decir, a la aplicación o materialización del plan que incluye el seguimiento de sus realizaciones y sus efectos en términos de los objetivos; en función de ello, se hace una evaluación “ex post”

del plan, para orientar la siguiente fase del ciclo de planificación continua que comporta la ordenación territorial.

Figura 1. Metodología comprensiva genérica que adopta esta obra

2

FASE DE INFORMACIÓN Y DIAGNÓSTICO

La fase de información y diagnóstico, se refiere al conocimiento e interpretación del sistema territorial a la luz de su evolución histórica y de su tendencia hacia el futuro en ausencia de intervención. Elaborar el diagnóstico implica conocer y entender cómo es, cómo funciona, qué imagen trasmite y cómo evoluciona; qué conflictos, riesgos y problemas le afectan; de qué potencialidades dispone; con qué instrumentos de gestión cuenta; cuál es la capacidad de intervención de los agentes y actores implicados en su evolución; y qué amenazas y oportunidades surgen del sistema exterior. Y todo ello, con un nivel de detalle tal que permita tomar decisiones fundadas para conducir la evolución del sistema territorial hacia el futuro: garantizando su trayectoria tendencial, si se considera conveniente, o modificándola en caso contrario. El diagnóstico territorial y la formulación de los objetivos y de las propuestas, se apoya tanto en los datos y conocimientos científico-técnicos, como en un empapamiento de la realidad, adquirido por una “especie de ósmosis”, mediante un intenso trabajo de campo del equipo en el ámbito del plan; éste observa los elementos del sistema, la forma en que evolucionan, conversa con la población de manera más o menos informal para conocer el conocimiento local acumulado y cómo ésta percibe la situación real, los conflictos, los problemas y las oportunidades, su disposición al cambio, su capacidad para llevarlo a cabo, etc.; aplica técnicas de análisis y de síntesis y así va conformando una imagen o modelo de la situación actual, sus tendencias, sus valores, sus disfunciones y las posibilidades de cambio. De acuerdo con lo anterior, la formulación de un diagnóstico certero se beneficia de la síntesis de tres aproximaciones complementarias: una de carácter técnicocientífico, presumiblemente objetivo; otra basada en el conocimiento local, es decir, en el conocimiento adquirido por el procedimiento de prueba y error por aquellos que ha evolucionado con el propio sistema y cuya vida depende de tal conocimiento; y otra basada en la percepción que la ciudadanía tiene del sistema. Y admite dos enfoques alternativos (y otros intermedios): uno comprensivo, que procede analizando primero el sistema (los subsistemas y el sistema territorial) para luego realizar una síntesis valorativa en términos de problemas y de oportunidades; otro estratégico, procede en sentido inverso y por aproximaciones sucesivas: parte de los problemas y potencialidades detectados en un diagnóstico provisional, y luego busca la información útil para profundizar

en ello comprobando su relevancia y completando su diagnóstico en términos de sus atributos y valorarlos. Se facilita el diagnóstico procediendo en dos pasos: diagnósticos de los subsistemas o grandes componentes y diagnóstico integrado del sistema territorial.

2.1 Diagnósticos sectoriales de cada subsistema o componente del sistema territorial Esta subfase del diagnóstico consiste en recoger la información relevante, entendiendo por tal la necesaria y suficiente para comprender la estructura del sistema territorial, su funcionamiento y la imagen que transmite; es tarea de especialistas en cada subsistema del sistema territorial, y en el caso más general y complejo, incluye todos los subsistemas: el medio físico y sus recursos naturales, la población y sus actividades de producción, de consumo y de relación social, los asentamientos de población con los canales de relación y el marco legal e institucional que rige y administra las reglas del juego. Antes de utilizarla, la información recogida debe pasar unos filtros para comprobar su validez, traducirla a índices o parámetros operativos de aplicación más o menos directa, disponerla en soporte fácilmente utilizable y homogeneizarla, en términos de escalas y grado de concreción, para hacer comparable la que corresponde a aspectos temáticos diferentes y de procedencia diversa. El análisis de la información permitirá entender el funcionamiento del sistema territorial y detectar su problemática y sus potencialidades; dentro de ambos términos se incluyen los condicionantes, las debilidades y fortalezas, los estrangulamientos, las amenazas, vulnerabilidades y riesgos, los problemas, las aspiraciones de la población, las posibilidades y niveles administrativos más adecuados de actuación, las oportunidades de localización derivadas de su ubicación relativa, las que brindan los recursos inexplotados: naturales, construidos y humanos, y las que proceden de las demandas externas. Captar la información, por su volumen, dispersión, heterogeneidad (de temas, escalas, calidad y soporte gráfico) y escasez, resulta una tarea cara en recursos económicos y humanos, que requiere tiempo, de tal manera que la preparación previa para realizarla resulta muy rentable. Cualquiera que sea el enfoque adoptado, la primera reflexión a la hora de planear la captación de datos, consiste en identificar la información relevante, la realmente útil en función de los objetivos del plan, en la idea de que tan malo puede ser el defecto como el exceso de información; si el primero implica lagunas informativas, el segundo puede conducir a un enmascaramiento de la realidad con datos inútiles o por la dificultad de asimilar información sobreabundante; y ello cuando tal exceso no oculta una incapacidad para entender las líneas maestras del funcionamiento del sistema y su problemática.

La segunda reflexión trata de identificar los organismos, personas o instituciones que presumiblemente cuentan con la información que se desea, así como la posibilidad de obtenerla y de utilizarla. Una vez obtenida la información hay que analizar su fiabilidad y, para la que resulte fiable, disponerla de forma fácilmente utilizable. La información se puede obtener como sigue: directamente por el equipo de trabajo en recorridos de campo; para ello es muy importante aprender a ver, a observar la realidad, a captar los signos que indican problemas y oportunidades, a valorar de “visu” los elementos y procesos del medio, por contacto con las personas, tanto con ciudadanía como con expertos u otros individuos cuya posición, características, influencia o responsabilidad les acredita como conocedores de la zona, y a través de documentos, publicados o no publicados: textos, mapas, gráficos, tablas, etc. cuyo uso se facilita cuando se encuentra geográficamente referenciada; es la más espectacular por su carácter explícito y por la formalidad de su presentación: papel o soporte digital. En los epígrafes siguientes se orienta sintéticamente sobre el tipo de diagnóstico que corresponde a cada subsistema, y la información necesaria para realizarlo, cualquiera que sea el enfoque que se adopte.

2.1.1 Información y diagnóstico del medio físico y los recursos naturales La información correspondiente a este subsistema pretende conocer los elementos y procesos que operan en él: clima, agua, materiales, procesos, formas, biocenosis, ecosistemas y paisaje, tal como se encuentran en la actualidad, para detectar en qué medida puede cumplir las tres funciones que las actividades humanas demandan a este subsistema: fuente de recursos, capacidad de acogida y receptor de efluentes. El tratamiento de esta información puede hacerse de varias formas, tal como se describe con detalle en el diagnóstico del medio físico, pero siempre debe pasar por las siguientes tareas: Caracterización del medio físico, a través de las variables básicas de cada uno de los elementos que lo conforman. Valoración del medio físico: determinación de los méritos de conservación teniendo en cuenta sus componentes y los procesos que se dan. Conviene complementar esta valoración con una reflexión sobre la forma y signo en que evoluciona, y una estimación de la calidad primigenia, es decir, la que tenía antes de ser alterado por el hombre. Se facilita la valoración

asociándola las unidades ambientales o ecosistemas existentes (ver más abajo y el punto 3.6 del capítulo IV). Determinación de la fragilidad del medio y sus recursos frente a las actividades que debe ordenar el plan. Por tal se entiende el grado de vulnerabilidad de sus elementos y procesos, es decir la mayor o menor facilidad de soportar las incidencias procedentes de tales actividades. Determinación de la capacidad receptora de efluentes de los vectores ambientales: aire, agua y suelo. Determinación de la potencialidad del medio y sus recursos para las actividades consideradas en el caso de la fragilidad; es decir, de la adecuación de un punto del territorio para dicha actividad. Determinación de las tasas de renovación de los recursos naturales renovables, y de los ritmos de consumo e intensidad de uso de los recursos naturales no renovables. Detección, localización y valoración de los procesos, amenazas, vulnerabilidad y riesgos naturales (inundación, erosión, desprendimientos, deslizamientos, expansividad, sismicidad, vulcanismo, etc.) Estas tareas son la antesala desde la que se aborda la “lectura” del medio físico a través del concepto más importante que aporta el diagnóstico del medio físico a la ordenación territorial: la capacidad de acogida para las actividades a ordenar teniendo en cuenta, en pie de igualdad, el binomio territorio - actividad: en qué medida el medio físico cubre los requisitos locacionales de la actividad y en qué medida ésta puede afectar a las características y valores de aquél. La capacidad de acogida, por tanto, consiste en expresar la relación territorio-actividades en términos de vocacionalidad, compatibilidad o incompatibilidad para cada unidad operacional que se adopte. La determinación de la capacidad de acogida del medio físico es un invariante en todas las metodologías, porque representa la “lectura” del territorio, su vocación natural. Para determinarla se pueden utilizar los diferentes métodos que se describen en el diagnóstico del medio físico, pero la tal vez la más directa y de resultados fiables, es la que ilustra la figura 2, que se desarrolla como sigue: Prospección integrada del medio, que es una forma de acceder al conocimiento y la interpretación del medio físico realizada por un equipo multidisciplinar de expertos que trabajan de forma interdisciplinar para llegar a una comprensión conjunta del ámbito estudiado; en el equipo deben estar presentes, al menos, expertos en geomorfología, cobertura y biocenosis vegetal, paisaje (entendido como expresión externa y perceptible del medio y

los usos del suelo, reflejo de la relación hombre-entorno.

Figura 2. Síntesis del análisis y diagnóstico del medio físico: “lectura” del medio físico o determinación de la capacidad de acogida Identificación y cartografía de unidades ambientales, o sectores del territorio relativamente homogéneos que se comportan como la proyección externa del ecosistema que subyace, y se adoptan como unidades operacionales para “leer” el medio físico y adoptar las correspondientes decisiones. Sobre ellas se valoran los méritos de conservación, o de “no cambio de uso” del medio físico, las amenazas de éste por actividades expectantes incompatibles con el mantenimiento de la calidad ambiental, la vocación natural del suelo o capacidad de acogida, las degradaciones e impactos existentes, etc. Valoración del medio físico, se refiere al grado de excelencia de cada unidad ambiental inventariada y más concretamente, al valor de conservación o mérito para continuar en la situación de uso y aprovechamiento en que se encuentra. Se trata del valor de “no cambio”, el cual puede ser apreciado desde diferentes puntos de vista o dimensiones que se interpretan como componentes de un vector representativo del valor de la unidad. Determinación de la capacidad de acogida, que representa el uso que puede hacerse de cada unidad ambiental teniendo en cuenta conjuntamente el punto de vista del promotor de la actividad que ese uso comporta, y el punto de vista social en la conservación del medio. Para determinar la capacidad de acogida hay que identificar las actividades potenciales con respecto a las cuales se desea “leer” el medio físico, es decir las demandas y expectativas

de la población y, en suma, las actividades que serán el vehículo del desarrollo y objeto de ordenación en el plan. La capacidad de acogida se puede representar sobre una tabla o matriz de acogida recurriendo a la experiencia y al conocimiento de que se dispone sobre la zona objeto de diagnóstico. La entrada por filas está ocupada por las unidades ambientales antes definidas, y la entrada por columnas corresponde a las actividades con respecto a las que se quiere “leer” el medio físico. Las casillas de cruce pueden expresar y se formalizan en términos de vocacionales, compatibles con o sin limitaciones, incompatibles y no aplicable. El mapa de unidades ambientales acompañado, como leyenda, de la tabla de capacidad de acogida constituye un verdadero modelo global de la capacidad de acogida o “lectura” del medio físico, al especificar para cada unidad los usos vocacionales, los compatibles (con o sin limitaciones) y los incompatibles. Se trata de un modelo de diagnóstico, no de propuestas; sólo representa lo que se podría llamar la vocación natural intrínseca de las unidades ambientales, sin tener en cuenta consideraciones de otro orden que, sin duda, inciden poderosamente en el destino del suelo. Determinada la capacidad de acogida del territorio es posible pasar a otra de las tareas fundamentales y más útiles de la metodología: la detección de conflictos. No se trata tanto de detectar problemas actuales en la realidad cuanto de los conflictos procedentes de las previsiones de las instancias públicas: clasificación y calificación urbanística del suelo, previsiones de la planificación sectorial (transportes, agricultura, etc.) o tendencias no planeadas pero confirmadas por la realidad. Existirá un conflicto cuando haya discordancia entre la capacidad de acogida establecida y las previsiones de uso del suelo o de sus tendencias. La idea esbozada de conflicto puede confundirse con la de amenaza, que se ha descrito formando parte de uno de los bloques informativos del medio físico; la diferencia entre ambos conceptos, siendo próximos, está en que las amenazas se entienden como una especie de prospectiva sobre degradaciones y son previas a la determinación de la capacidad de acogida, mientras los conflictos surgen en un momento más elaborado de la información, como resultado de la confrontación entre probables determinaciones del plan y las expectativas externas. La detección de los conflictos es condición indispensable para la coordinación entre distintos sectores; tales conflictos engrosan el árbol de problemas en que finalmente se conforma y resume el diagnóstico integrado.

2.1.2

Información y diagnóstico de la población y sus

actividades Si el medio físico es el soporte, el subsistema que se trata ahora es el elemento activo de la relación entre ambos. La población es el agente fundamental de cambio a través de sus actividades: adapta el medio físico a sus necesidades, toma recursos de él para transformarlos en su propio beneficio y le incorpora los desechos o productos no deseados; y así se va formando, inexorablemente, el sistema territorial. Por consiguiente el diagnóstico de este subsistema atenderá, de un lado, a la propia población en cuanto destinatario último del proceso de ordenación territorial, y de otro, a las actividades que practica: de producción, de consumo y de relación social. La población Este diagnóstico (figura 3) se orienta a valorar la población en términos de problemas, aspiraciones y oportunidades respecto de los siguientes aspectos: Fuerza de trabajo, o capacidad, cuantitativa y cualitativa, de desarrollar actividades de producción. Consumidora de bienes, equipamientos y servicios sociales, fundamental de estos dos últimos. Sujeto de relaciones sociales.

Figura 3. Síntesis del análisis y diagnóstico de la población

Para ello resulta indispensable conocer una serie de datos, cuantitativos y cualitativos, y compararlos con los valores que adquieren en otros ámbitos de referencia (provincia, región u otras áreas de rango similar): Datos cuantitativos: efectivos existentes, totales y por unidad de superficie (densidad), su evolución en el tiempo, su distribución en el espacio (población por cada asentamiento y dispersa), su estructura por edades y sexo (pirámides), población activa y dependiente, población ocupada y en paro, etc. Características cualitativas, determinantes de la aptitud o capacidad técnica de la población y actitud o disposición o estado de ánimo, para la acción. Cultura, estilos de vida o pautas de comportamiento dignos de conservación o constitutivos de recursos explotables, y que están en la base de la escala de valores sociales. Nivel de participación en relación con decisiones de la colectividad y con la cohesión política y social. Las actividades (figura 4) El análisis y diagnóstico de las actividades se orienta en dos direcciones: Una se refiere a las existentes para analizar su relación con las necesidades y expectativas de la población, su localización en relación con la “lectura” del medio físico, su sostenibilidad (económica, social y ambiental), etc. pero muy especialmente su funcionalidad en términos de relaciones entre ellas: sinergia, complementariedad, neutralidad, disfuncionalidad o Incompatibilidad (figura III.16). Otra consiste en identificar aquellas actividades que han de ser objeto de promoción y regulación en el plan, sobre las que se apoyará el desarrollo socioeconómico del ámbito de trabajo y para las cuales se determinará la capacidad de acogida del medio físico. En el capítulo IV, se da una relación orientativa de ellas, donde se ve el amplio espectro que abarcan: conservación, mejora y recuperación de espacios y vectores ambientales, culturales, recreativas, extractivas, de producción primaria, de transformación, logísticas y comerciales, residenciales, de servicios, infraestructuras de apoyo, vertidos, etc. Las actividades económicas existentes se analizan (por especialistas) en términos generales para el conjunto del ámbito del plan, y a nivel de las explotaciones o unidades de producción. El primero detectará: La base económica, formada por aquellas actividad/es que generan más

empleo o más renta. Las actividades impulsoras: aquellas que inducen o desencadenan otras actividades. Las áreas de influencia de las actividades. Su integración sectorial en la cadena producción, transformación, intermediación y comercialización. Los desequilibrios intersectoriales existentes por comparación con otros ámbitos de referencia. El consumo interno y las relaciones con ámbitos externos: exportación e importación. Los estrangulamientos que impiden un desarrollo adecuado de actividades y sectores. Los servicios e infraestructuras de apoyo, a través del análisis de la inversión pública. Otros En el nivel de las unidades de producción, la primera tarea consiste en determinar la explotación o explotaciones tipo para cada uno de los sectores productivos, y luego analizarlas para detectar los problemas y potencialidades relacionados con la: Productividad, de la mano de obra y del capital, y sus puntos fuertes y débiles. Nivel de nivel de autoconsumo. Cuenta de resultados. Gestión. Otros Y la cadena de relaciones (causas, efectos, agentes implicados, etc.) asociadas a ellos.

Figura 4. Diagnóstico a nivel general y de la funcionalidad entre las actividades: relaciones

2.1.3 Información y diagnóstico del sistema de asentamientos y canales de relación Se refiere este subsistema a la distribución espacial y áreas de influencia de los núcleos de población (ciudades, pueblos, aldeas, caseríos, disperso o diseminado, etc.), y a las infraestructuras o canales de relación, a través de los cuales intercambian personas, mercancías, energía e información. Aunque puede ser una tarea más propia del nivel de urbanismo, el diagnóstico de este subsistema puede incluir también la valoración a nivel individual de cada uno de los asentamientos de población Nivel general En el nivel general, el objetivo de su diagnóstico se basa en detectar la capacidad de este subsistema para (parte inferior de la figura 5): Que la población pueda acceder fácilmente a la explotación de los recursos territoriales existentes. Que la población pueda acceder con comodidad y rapidez a los lugares de trabajo, abastecimiento, etc. Dotar a la población de los equipamientos y servicios sociales necesarios, en cantidad, calidad y accesibilidad, de forma eficaz y eficiente. Facilitar el intercambio de mercancías, energía, personas e información, y aprovechar las oportunidades de localización. Que se produzca una fluida interrelación social. La valoración anterior exige, primero, recoger la información en torno a los aspectos que muestra la parte superior de la figura 5:

Distribución de los núcleos en el espacio. Jerarquía de los asentamientos y relaciones de dependencias entre ellos para definir áreas de influencia. Canales a través de los cuales se producen las relaciones entre los asentamientos: infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones. Razones naturales, históricas, culturales, productivas, etc. de la distribución de los asentamientos en el espacio y de la jerarquía entre ellos. Flujos de intercambio de personas, mercancías, energía e información. Dotaciones de servicios, infraestructuras, y equipamientos y sociales. Y segundo, interpretar dicha información a través de la reflexión y la comparación con los modelos tóricos de referencia que muestra la parte central de la figura 5: Christaller, Sistema polinucleado en red, Coherencia con “lectura” del medio físico, Regla Rango-Tamaño u otros.

Figura 5. Síntesis del análisis y diagnóstico del sistema de asentamientos poblacionales a nivel de estructura general Nivel particular Para cada asentamiento de población, en su caso, el análisis y diagnóstico se orienta a conocer (figura 6): Su tamaño, estructura, tipologías edificatorias, elementos de carácter histórico, artístico o cultural, etc. cantidad y calidad de su patrimonio

construido, recursos con que cuenta para sostener la población, etc. y su comparación con otras zonas y modelos teóricos de referencia. Equipamientos y servicios sociales que ofrece en cantidad, calidad y nivel de servicio. Viabilidad hacia el futuro, teniendo en cuenta la cantidad y estructura de la población y las fuentes de riqueza con que puede contar para sostener un número mínimo de efectivos poblacionales.

Figura 6. Síntesis del análisis y diagnóstico a nivel particular para cada asentamiento de población Canales de relación El análisis y diagnóstico de los canales de relación: infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones, se puede formalizar con los objetivos de calidad e información especificada de forma sintética en la figura 7. En todo caso se trata de un tema propio de especialistas, debidamente coordinados.

Figura 7. Síntesis del análisis y diagnóstico de los canales de relación: infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones Infraestructuras, equipamientos y servicios sociales Por último, se suele incluir en el análisis y diagnóstico de este subsistema una descripción y valoración de las infraestructuras, equipamientos, y servicios sociales de que dispone la población, en términos de jerarquía, cantidad, totales y por persona, calidad, de los servicios que ofrece, distribución o acceso a ellos de la población en función de la localización y del área de servicio de cada uno de los asentamientos poblacionales en que se ubican, carácter: público o privado, etc. Los servicios y equipamientos sociales a considerar son el docente: enseñanza reglada a todos los niveles y no reglada, formación profesional, etc.; el asistencial y servicios de proximidad: guarderías infantiles, hogares-clubs, residencias para la tercera edad, centros de reinserción social y especiales; el sanitario: hospitales generales y especiales, centros locales de salud, farmacias, servicio de ambulancias, etc.; el sociocultural: centros culturales, bibliotecas, videotecas, museos, auditorios, teatros, cines, etc.; el religioso: iglesias, etc.; el administrativo: casas consistoriales, juzgados municipales y comarcales, comisarías de policía, correos, parques de bomberos, etc.; el abastecimiento: mercados municipales, mataderos y mercados centrales; el deportivo, campos de deportes de diverso tipo, etc.; el recreativo: parques y jardines públicos, áreas de recreo concentrado, etc., el de comunicación: radio, TV, etc. Las infraestructuras públicas incluyen las redes de vigilancia y control de la contaminación del aire, el abastecimiento, saneamiento y depuración de agua, la recogida y tratamiento de residuos domésticos, inertes, peligrosos, etc.; y otras infraestructuras como hhidráulicas para riego, energéticas: líneas de transporte

eléctrico de diferente rango (tensión), oleoductos, gaseoductos, etc. Por último se suele incluir la vivienda, cantidad, tamaño y calidad, crecientemente considerada como uno de los derechos básicos de la población.

2.1.4 Información y diagnóstico del marco legal e institucional El conocimiento de la legislación y disposiciones administrativas con incidencia territorial, es sustantivo en cualquier plan en cuanto éste es el instrumento capaz de prolongar el espíritu de las leyes a las peculiaridades de cada caso particular haciéndolas operativas. Su estudio debe detectar (figura 8): Las condiciones y limitaciones que las leyes imponen a las determinaciones del plan. Las oportunidades que ciertas leyes ofrecen para las propuestas del plan. En este sentido, y particularmente en zonas de carácter rural, resulta indispensable conocer la legislación, autonómica, nacional y comunitaria, reguladora de las actividades que cuentan con ayudas y financiación. Estas deberán ser consideradas en la relación de actividades objeto de promoción y ordenación en el plan. Las afecciones normativas o estado legal del suelo: espacios afectados por legislación sectorial, espacios protegidos, terrenos públicos, vías pecuarias, clasificación urbanística del suelo, reservas y cotos de caza, cotos de pesca, previsiones de planificación sectorial o territorial, etc. La propiedad, régimen y tenencia de la tierra, información fundamental, proporcionada por el catastro; asociada a ella se suele considerar la estructura parcelaria (que frecuentemente manifiesta problemas de miniparcelación, con el consiguiente atraso tecnológico y de productividad) y la estructura del tamaño de las explotaciones, con la consiguiente repercusión en la rentabilidad y la riqueza de los productores. El grado de cumplimiento y la conciencia colectiva sobre la necesidad de respetar las leyes.

Figura 8. Formato de tabla para sintetizar el diagnóstico del marco legal

Figura 9. Formato de tabla para sintetizar el diagnóstico del marco institucional En cuanto al marco institucional se identificarán las instituciones, agentes y actores socioeconómicos existentes o más significativas asociadas “al poder, al saber, a la producción y a la ciudadanía”, cuyo desarrollo y comportamiento define la escala de valores y el grado de madurez de la sociedad, y en consecuencia su capacidad para afrontar sus problemas y oportunidades. Su diagnóstico se realizará en los siguientes términos y se sintetizará en una tabla con el formato de la figura 9. Inventario de las existentes, distinguiendo las de carácter público: supranacionales, regionales y locales, que administran el sistema, y privado: asociaciones, sindicatos, organizaciones no gubernamentales, etc., así como los agentes y actores sociales. Capacidad legal de acción de acuerdo con la legislación que les sirve de soporte. Capacidad técnica, en función de la dotación de personal con que cuentan. Capacidad financiera a partir de los presupuestos que manejan. Valoración de los recursos de que dispone en relación con las capacidades anteriores. Trayectoria seguida, en términos de eficacia, en el pasado reciente.

2.2

Diagnóstico integrado o de síntesis

El diagnóstico integrado es la interpretación o valoración de la situación actual del sistema a la vista de su trayectoria histórica y de su evolución previsible. Ello requiere integrar y sintetizar en un esquema breve y coherente los diagnósticos sectoriales esbozados, poniendo de manifiesto las interconexiones que se dan entre las componentes, los problemas y las oportunidades de los diferentes subsistemas.

Figura 10. Elementos del diagnóstico integrado Los principales elementos en los que se concreta el diagnóstico integrado se representan en la figura 10: 1. Modelo territorial, es decir una representación cartográfica simplificada de la estructura, funcionamiento e imagen del sistema territorial. En él se representará al menos: El medio físico en términos de las unidades ambientales (operacionales) que representa de forma simplificada el carácter, los valores y la "lectura" de este subsistema. El sistema de asentamientos poblacionales existente representado por la distribución espacial de los núcleos de población (dimensión horizontal del modelo) y las jerarquías existentes entre ellos (dimensión vertical del modelo). Los canales de relación, representados por la red de transportes y de tele comunicaciones que da funcionalidad al sistema. Principales afecciones normativas del suelo y características de

propiedad y tenencia de la tierra. Otros elementos que se consideren relevantes. 2. Imagen que trasmite el sistema y su percepción por la población y, opcionalmente, por los visitantes. 3. Problemática, incluyendo: Uno o más grafos o redes de relaciones causa efecto mostrando la concatenación de los problemas y conflictos en términos de relaciones de todo tipo. Una tabla en la que se relacionen las causas de los problemas con los elementos o procesos del sistema sobre los que se manifiestan. Un árbol de problemas estructurado por niveles representativos de las relaciones verticales de causa efecto entre ellos. Se puede complementar este árbol cruzado los problemas del mismo nivel en una matriz cuadrada para señalar las relaciones horizontales, particularmente las sinergias o reforzamientos, entre ellos. Un plano representando los problemas identificados que admitan una localización más o menos precisa. Una serie de fichas en las que se describen los problemas identificados en términos de los atributos que los caracterizan: manifestación, causas, agentes implicados, efectos, localización, magnitud, gravedad, evolución, sensibilidad de agentes, autoridades y ciudadanos, etc. 4. Riesgos, expresados en un mapa de síntesis (superposición) de amenazas naturales y vulnerabilidad del territorio. 5. Potencialidades, incluyendo: Una relación de recursos o potencialidades del sistema ociosos o deficientemente aprovechados. Una tabla descriptiva de los recursos potencialmente aprovechables, en términos de los atributos que los caracterizan: tipo, localización, razones por las que permanecen ociosos, magnitud, calidad, evolución, actividades a través de las cuales se podrían explotar, precauciones, etc. Un plano representativo de la localización y los atributos representables de los recursos anteriores. Complementariamente se puede incluir también: 1. La "lectura" del medio físico en términos de su capacidad de acogida, es decir, de su vocación, compatibilidad o incompatibilidad de uso para las actividades humanas, actuales o expectantes. 2. Una matriz DAFO (acróstico de Debilidades, Fortalezas, Amenazas y

Oportunidades) que es la base para definir la estrategia del plan. 3. Los instrumentos de gestión disponibles (ver punto 5 del Capítulo II) y pertinentes, y su relación (expresada en una tabla) con los problemas y las potencialidades detectados,. 4. La capacidad de intervención con que cuentan los agentes y actores principales Y todo ello explicado en una memoria breve y sintética. El sistema exterior o contexto en que se inscribe el sistema territorial Conviene complementar el diagnóstico integrado con una reflexión sobre el contexto exterior en que se ubica (próximo y remoto) sin olvidar las oportunidades y amenazas que pueden surgir de él, las cuales pasarán al análisis DAFO.

3

FASE DE PLANIFICACIÓN

Esta fase comienza definiendo un sistema compatibilizado de objetivos y sigue con la formulación de las propuestas del plan para avanzar hacia ellos; éstas son de dos tipos: uno se refiere a la imagen objetivo o modelo del sistema territorial al que tender a largo plazo; el otro a las medidas de regulación, de intervención y de gestión para avanzar hacia tal imagen. El análisis DAFO, el pronóstico, la definición del sistema de objetivos y la formulación de escenarios, pueden entenderse como una subfase de carácter preparatorio para acceder a esta fase.

3.1

Definición de objetivos

Un objetivo es aquello a lo que se tiende con pretensiones de conseguirlo o de aproximarse a él. Por tanto, esta tarea consiste en expresar formalmente la voluntad de resolver los problemas actuales, prevenir los futuros (incluidos riesgos), aprovechar las oportunidades y satisfacer las demandas de la población. Y todo ello apoyado en tres elementos notables: Uno: reflexión sobre la Visión y Misión, que se desea para el sistema territorial futuro. La visión se refiere a un estado (estructura e imagen) ideal utópico, a largo plazo, generalmente inalcanzable, que ayuda a orientar todos los esfuerzos en la misma dirección. La misión se refiere a la función que, de forma utópica también, se espera que cumpla el sistema al que se aplica en un contexto territorial amplio y en un horizonte temporal muy largo. Dos: considerar las directrices de rango superior, si existen, y las aspiraciones de niveles institucionales de rango inferior al del ámbito del plan, derivadas de los criterios de integración del sistema “hacia arriba” y “hacia abajo”. Tres: dar entrada a la percepción e intereses de los agentes implicados en el plan. Existe un neto paralelismo de problemas y oportunidades con los objetivos, de tal manera que, paralelamente al árbol de problemas, es posible estructurar los objetivos según un árbol expresivo de las relaciones verticales de medio a fin y analizar las relaciones horizontales en cada nivel. Se completa el análisis estableciendo la preferencia o jerarquía entre los objetivos del mismo nivel, lo que es particularmente importante para aquellos entre los que se den relaciones de disfuncionalidad o incompatibilidad. El análisis descrito permite definir un sistema compatibilizado de objetivos a partir del diagnóstico establecido, en el que cada problema, cada riesgo, cada conflicto, cada amenaza, cada estrangulamiento, cada recurso, cada oportunidad, cada directriz de rango superior, cada demanda o aspiración..., debe quedar contemplado, al menos, en un objetivo; y cada objetivo debe atender, al menos, a uno de tales aspectos, no dándose una relación biunívoca. De acuerdo con todo lo anterior, la formalización de esta tarea pasa por: Identificar los objetivos concretos a partir del diagnóstico realizado. Disponer los objetivos en forma de árbol con varios niveles de desagregación, expresivo de las relaciones verticales, de medio a fin, entre ellos.

Analizar las relaciones horizontales entre objetivos del último nivel, el más concreto, expresándolas en términos de incompatibilidad, disfuncionalidad o competencia, neutralidad, complementariedad o sinergia. Prioridad entre los objetivos de un mismo nivel y preferencias en caso de incompatibilidad. Sistema compatibilizado de objetivos: versión depurada del primer árbol de objetivos.

3.2

Diseño de la imagen objetivo

Como se dijo, la imagen objetivo es la representación simplificada o modelo del sistema territorial al que tender a largo plazo: en el horizonte temporal del plan. Para diseñar la imagen objetivo se propone utilizar el enfoque prospectivo y la consiguiente definición y representación de escenarios[19]. La imagen objetivo se diseña como posición intermedia entre las referencias que proporcionan los escenarios tendenciales (generalmente indeseables) e ideal (generalmente inalcanzable) y mediante un proceso de participación y concertación con los ciudadanos, agentes y actores sociales. En realidad se puede adoptar como imagen objetivo el escenario de concertación o compromiso que se describe más abajo, o perfeccionar dicho escenario hasta darle contenido propositivo (frente al exploratorio de los escenarios), o seleccionar, en su caso, uno de los definidos allí mediante un proceso de evaluación multicriterio.

3.2.1

Prospectiva

La Prospectiva se refiere a predecir, desde el presente, los futuros posibles de las variables, componentes o sistema al que se aplica, a representarlos en modelos y a orientar a los planificadores sobre la trayectoria a seguir para avanzar hacia los que se consideran deseables. Metodológicamente la prospectiva se utiliza para definir escenarios futuros a partir de los cuales se diseñará la imagen objetivo del sistema territorial a la que tender a largo plazo. Para hacer sus predicciones, el análisis prospectivo parte del diagnóstico de la situación actual y de la evolución que ha llevado a ella, e imagina supuestos de futuro sobre las variables y componentes más representativas y determinantes del sistema territorial, así como sobre otros aspectos relevantes indirectamente relacionados con él. Algunos supuestos se basan en las tendencias observables, si bien la esencia de la prospectiva estriba en aquellos otros basados en ejercicios de imaginación y reflexión, independientes de tales tendencias e incluso que pueden suponer una ruptura respecto a ellas. El esfuerzo prospectivo se justifica por el convencimiento, antifatalista, de que el futuro se puede decidir y construir, lo que constituye la esencia y el fundamento de la planificación; para hacerlo es preciso definir un futuro lejano y deseable y la forma de caminar hacia él, a través de un ejercicio de creatividad e innovación colectiva en el que participan expertos e interesados en general; en tal proceso se utilizan técnicas prospectivas, tales como tormenta de ideas, análisis estructural,

juego de actores, matrices de impacto cruzado, consultas tipo Delphi, analogías, etc., entendidas como elementos de búsqueda e investigación que generan propuestas anticipatorias del futuro.

3.2.2

Escenarios

En la elaboración del plan, el ejercicio prospectivo opera a través de la idea de escenario; un escenario es la descripción de una situación futura y el encadenamiento coherente de sucesos que, partiendo de la situación actual, permite avanzar hacia la futura o llegar a ella. Por tanto si se identifica el futuro deseable, será posible, retrocediendo, identificar las acciones necesarias para conseguirlo; éstas no son necesariamente las más probables, sino otras que voluntariamente deben aplicarse si se desea llegar al escenario definido. Para elaborar un escenario, el planificador fija su atención en la dinámica y en las interacciones entre sectores y espacios, establece una serie de suposiciones sobre el futuro y describe las consecuencias que tendría el cumplimiento de tales suposiciones. Las variables objeto de prospectiva son las que conforman las componentes del sistema territorial, y otras que puedan afectarle: los ecosistemas y procesos del medio físico, el paisaje, la población en términos de cantidad, escala de valores, sensibilidad ambiental, preferencias, aptitudes y actitudes ante el cambio, la tasa de actividad y de desempleo, la inversión productiva y social, el PIB, la estructura económica por sectores, los cambios en los precios y en los costes relativos, las tasas de descuento, la localización de la población y de las actividades económicas, etc. y, naturalmente, las predicciones de avances en la ciencia y en la tecnología. El escenario derivado del ejercicio prospectivo consistirá, obviamente, en un modelo territorial deseable a largo plazo (definido en estructura, función, imagen y variables descriptivas cuantificadas) fundamentado en una visión compartida del futuro, y en identificar las medidas necesarias (de regulación, de intervención y de gestión) para avanzar hacia él. Para llegar a este modelo se pueden generar muchos escenarios, pero existen tres paradigmáticos ver figuras 2 de la lección 15); dos que se adoptan como referencias: el tendencial (generalmente indeseable) y el óptimo o ideal (generalmente inalcanzable), y uno de compromiso o concertación; se basan, respectivamente, en estas tres predicciones: Cuál es el futuro más probable si no se interviene sobre el sistema; se trata de una especie de extrapolación temporal de la situación actual o proyección de las tendencias. Cuál es el futuro más deseable, ideal u óptimo, utópico en suma, supuesto

que no existen restricciones de medios, recursos y voluntades. Cuál es el futuro deseable más viable, dadas las circunstancias que concurren en sistema objeto de estudio y el juego de intereses y conflictos que se dan en el sistema.

3.2.3

Imagen objetivo

El último de éstos da origen al escenario de compromiso o concertación que es el más próximo o el que directamente se adopta como modelo o imagen objetivo del sistema territorial, si bien se pueden formular varios escenarios alternativos (asociados a diferentes orientaciones: desarrollista, conservacionista, etc.) y someterlos a evaluación multicriterio para quedarse con uno de ellos como imagen objetivo a la que tender a largo plazo.

3.3

Identificación de medidas o propuestas

Muchos de los objetivos estarán incluidos en la imagen objetivo, otros no. Para todos se buscarán soluciones en esta tarea, dirigidas a conseguirlos o avanzar hacia ellos. Para ello tan importante como definir “lo que hay que hacer” es definir “lo que no hay que hacer” y "cómo se va a hacer"; por tanto hay tres clases de medidas: de regulación (que operativamente se traducen a normas), de intervención (que se hacen operativas a través de otros planes, programas y proyectos) y de gestión (que operan a través de un ente gestor y de un sistema de gestión). Dos métodos se puede utilizar para identificar las medidas; uno basado en la idea de progresividad o avance por aproximaciones sucesivas, que comienza con una primera aproximación a la identificación de medidas potenciales que luego se van depurando una y otra vez hasta concretarlas a un nivel tal de detalle que permita valorarlas en términos de su efecto sobre el avance hacia los objetivos y de su comportamiento en términos de ciertos criterios de evaluación. Otro, más formalizado, consiste en generar diferentes alternativas (una alternativa es un conjunto coherente de medidas para avanzar hacia los objetivos) y en seleccionar una de ellas a través de un proceso de evaluación multicriterio. Identificar medidas (y generar con ellas alternativas, en su caso) requiere un esfuerzo de creatividad, que añade al bagaje de conocimientos científicos y técnicos, una importante dosis de intuición e imaginación, donde no sólo es lícito, sino muy recomendable explorar vías no contrastadas por la experiencia, hacer alarde de creatividad, incluso sacrificando un punto la seguridad de lo comprobado, en la idea de que fases posteriores evaluarán las propuestas garantizando su viabilidad, o serán motivo de controles en la gestión. Se trata de pensar en términos de conexiones entre los problemas y entre los elementos que configuran el diagnóstico de cada uno de ellos, en la idea de que cada acontecimiento es un eslabón en una larga cadena de hechos susceptibles de ser unidos. Siendo esta tarea un ejercicio fundamentalmente creativo, resulta difícil encorsetarla mediante técnicas de generación, pero resulta útil recurrir a técnicas de creatividad que facilitan el 'lapsus' creativo: tormenta de ideas, escenarios comparados, juegos de simulación, encuestas tipo Delphi, y otras de carácter más formal, entre las que destaca la basada en la determinación del potencial de desarrollo de las diferentes zonas. Aprovechando el paralelismo existente entre problemas/oportunidades –

objetivos – medidas, éstas se pueden organizar, como aquellos, por niveles, es decir según un árbol con sus ramas; luego para hacerlas aplicables se traducen a normas reguladoras de los usos y aprovechamientos del suelo, a proyectos o a formas de gestión. La tarea de identificar y decidir las propuestas que el plan va definitivamente a adoptar, puede concluir con este proceso, si se considera suficiente, o prolongarse con dos tareas más: la generación y evaluación de alternativas, que conviene formalizar cuando las ideas no están suficientemente claras.

3.3.1

Generación de alternativas

Una alternativa es un conjunto coherente y compatibilizado de medidas para conseguir o avanzar hacia el conjunto compatibilizado de los objetivos. Las determinaciones de un plan se concretan en un modelo territorial o imagen objetivo y en las propuestas instrumentales para avanzar hacia él. Cada alternativa que se genere debe atender a ambos elementos, debiendo estar definidas las medidas que la forman con el detalle suficiente para que pueda ser evaluada. De acuerdo con lo anterior, la generación de alternativas implica: Diseñar imágenes objetivo alternativas y evaluarlas para seleccionar una de ellas. Los elementos fundamentales que forman cada imagen objetivo son: un modelo de ordenación del medio físico, una población, una base económica que la sustente, un sistema de asentamientos que la cobije y unas infraestructuras de transportes y telecomunicaciones que le den funcionalidad. Un conjunto de medidas para avanzar hacia ella o para conseguirla; de éstas unas se orientan a mantener los elementos de la situación actual que no cambian en la imagen objetivo (normas), otras a conducir las situación actual hacia la prevista en aquello en que no coincida con el estado presente, y otras a gestionar la aplicación de las anteriores. Cuando el plan adopta un enfoque incrementalista, no habría una imagen objetivo definida, sino simplemente una serie de propuestas que se supone van a mejorar la situación actual del sistema. La imagen objetivo tiene carácter voluntarista, por tanto diverge generalmente de la imagen prognosis o evolutiva del sistema. Para diseñarla resulta útil, como se dijo, definir varios escenarios enmarcados entre el tendencial, determinado por la extrapolación de las tendencias, y el que se considera ideal u óptimo: aquel que se deduce de un respeto escrupuloso a la “lectura” del territorio; entre ambos se pueden formular otros con diferente carácter: productivista -el que

aprovechando economías de escala y de localización, maximiza la producción-, de equilibrio territorial - el que plantea inversiones para favorecer el desarrollo de las zonas más deprimidas-, etc. para acabar seleccionando uno que siendo adecuado resulte alcanzable: el denominado de compromiso. El diseño final de la imagen objetivo ha de tomar muy en cuenta la capacidad de acogida del territorio determinada en el diagnóstico del medio físico, y los modelos teóricos de organización espacial existentes en relación con el sistema de asentamientos. Sobre todo ello se razonará para hacer las propuestas a partir del conocimiento acumulado de que se dispone en esta fase del trabajo.

3.3.2 ellas

Evaluación de alternativas y selección de una de

En esta tarea se mide el comportamiento de cada una de las alternativas generadas en relación con una serie de criterios (evaluación multicriterio), para seleccionar la mejor (o para eliminar alguna o para ordenarlas por su valor); frecuentemente el propio proceso de evaluación aconseja adoptar nuevas alternativas o la modificación de alguna de las generadas incorporando otras medidas o modificando las existentes. De esta forma la evaluación retroalimenta la generación en ciclos sucesivos hasta llegar a una solución que se estima la mejor. Si en la generación de alternativas predominaba el elemento creativo sobre el técnico, en la evaluación ocurre lo contrario, de tal manera que la solución elegida debe resultar completamente viable en todos sus extremos: técnicos, económicos, sociales y ambientales. Generación y evaluación de alternativas no son tareas secuenciales sino iterativas, retroalimentándose una a la otra tantas veces como se desee en la búsqueda de la solución óptima, y se justifica por la incapacidad de encontrar directamente dicha alternativa óptima que hiciese innecesaria la evaluación. La evaluación puede hacerse de manera informal mediante discusión en equipo sobre las ventajas e inconvenientes de cada alternativa. No obstante conviene formalizarla a través de un proceso de evaluación multicriterio que comporta las siguientes tareas: Selección de los criterios de evaluación. Reflexión y comprensión de los efectos de cada alternativa sobre cada uno de los criterios seleccionados. Formación de una matriz de datos, disponiendo las alternativas en una de las entradas, los criterios de evaluación en otra asociados a los pesos que representan su importancia relativa y el valor que adquiere cada alternativa para cada criterio en las casillas de cruce.

Selección de un método para la decisión a partir de la matriz anterior. El proceso orientará la decisión, la cual no corresponde a los técnicos, sino a los decisores: las instancias políticas o administrativas responsables del plan y que representan a la sociedad.

3.4

Instrumentación de la alternativa seleccionada

Consiste esta tarea en expresar la alternativa seleccionada de tal manera que pueda ser aplicada. Se trata, por tanto, de decidir qué no se hace, qué se hace, cuándo se hace, cómo se hace, quién lo hace, quién lo financia y quién lo controla. Ello significa agrupar y disponer las propuestas en términos de los siguientes conceptos u otros similares: Medidas dirigidas a controlar el uso del suelo Son las Normas reguladoras del uso del suelo, los aprovechamientos, los comportamientos y los actos administrativos, cuyo cumplimiento evitará que se alteren los elementos coincidentes de la situación actual con la imagen objetivo. Suele haber tres tipos de normas: Normas Generales Normas particulares, asociadas a una zonificación o modelo de ordenación del medio físico Normas para la gestión Medidas de intervención positiva Son aquellas acciones generalmente asociadas a una inversión, como: Otros Planes Programas: conjunto de medidas orientadas a un mismo objetivo, Subprogramas: desagregación de los programas, Proyectos: unidades concretas de inversión, y otras acciones: incentivos, ayudas técnicas y de gestión, subvenciones y estímulos fiscales, gravámenes y desgravaciones, etc. que animen a la iniciativa privada a implicarse en el plan. Presupuesto de las medidas y forma de financiación. Cronograma de aplicación de las medidas. Asignación de responsabilidades entre los diferentes agentes socioeconómicos que deben materializar el plan: públicos y privados. Medidas para gestionar el plan. Se refiere a las medidas destinadas a ejecutar o implementar el plan, las cuales se describen en el punto siguiente. Sobre tramitación del plan Los documentos elaborados mediante la colaboración del equipo técnico y la comunidad cliente se someten al trámite de aprobación legalmente establecido, incluyendo las previsiones previstas, en su caso, sobre Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). Ver figuras 3 y 4 de la lección anterior y la lección 20 destinada a la EAE del plan.

4

FASE DE GESTIÓN

Esta fase, que se incluye en el documento del plan, consiste en establecer los gestores, la forma, el presupuesto, la financiación, etc. necesarios para materializar el plan. Pero la gestión del plan no debe entenderse como una fase secuencial que sigue a la de formulación del plan, sino que ambas fases son iterativas, se van sucediendo en ciclos de retroalimentación, conformando un proceso de planificación continua.

4.1

Puesta en marcha, seguimiento y control

Esta tarea consiste en pasar del documento a la acción, es decir, a la fase ejecutiva en la que se materializan las propuestas y determinaciones del plan, y se controla la forma en que se ejecutan; todo ello de acuerdo con lo previsto en el plan. Comporta, sintéticamente, la realización de las tareas siguientes: Diseño de un Ente Gestor ex novo para el plan (diagrama orgánico y funcional) o asignación de la responsabilidad gestora a una entidad ya existente. Se trata de definir o identificar una organización capaz de conducir la materialización del plan; debe ser ágil y actuar como animador y catalizador de las actuaciones públicas y privadas. Sistema de gestión, basado en la definición de los flujos de decisiones, los flujos de información y las normas de funcionamiento. Programa de puesta en marcha: diagrama de flujos y cronograma (diagrama de barras) que define la forma en que se suceden las intervenciones en el tiempo, así como instrucciones para iniciar y materializar las propuestas. Programa de seguimiento y control, que exige definir indicadores (de realizaciones y de resultados en función de los objetivos), controles e instrucciones para seguir la ejecución de las medidas y comprobar en qué grado las realizaciones se aproximan o alejan de lo previsto; definición de las señales de éxito, de alerta y de fracaso, que denuncien las separaciones inaceptables de lo previsto y las medidas a adoptar en tal caso, según un proceso de adaptación continua; criterios sobre las causas y supuestos que hagan necesaria la revisión del plan y procedimiento a seguir para ello. Presupuesto y financiación para la gestión: estimación de los costes asociados al funcionamiento de la entidad gestoras, así como la forma de conseguir los fondos para la financiación. Las actuaciones citadas y sus costes pueden expresarse en forma de tabla o de fichas donde se describe cada medida por una serie de atributos tal como: prioridad o urgencia, momento de su ejecución, localización, relación con otras actuaciones, carácter público o privado, coste de inversión, coste de mantenimiento, costes anuales, especificaciones para la redacción de proyectos y su ejecución, etc. Tarea importante del seguimiento es analizar la realidad de forma continua para tomar continuamente decisiones capaces de adaptar las determinaciones del plan a la realidad cambiante.

4.2

Evaluación “ex-post”

Se refiere a la valoración del comportamiento a medida que se va materializando el plan. Esta tarea puede estar encomendada al ente gestor, cuando existe, o a una comisión de seguimiento creada al efecto, con funciones de control, la cual ha de evaluar dicho comportamiento del plan en términos de: Aproximación a la trayectoria planeada Medida que conviene introducir acciones en caso de alejamiento de lo previsto y Medida en que conviene modificar o no dicha trayectoria prevista.

4.3

Revisión del plan

Cuando finalice el periodo de vigencia del plan, generalmente previsto en la legislación específica, o cuando se den las causas previstas en el programa de seguimiento, se ha de proceder obligatoriamente a la revisión y actualización del plan. Cada una de las fases descritas requiere, tal como se ilustra en diversas figuras de este capítulo, el concurso de conocimientos de muy distinta procedencia: medio físico, población y actividades, poblamiento e infraestructuras y marco legal e institucional. Asimismo, cada fase utiliza para su desarrollo, métodos y técnicas diferentes, con los cuales se puede jugar para conformar diferentes metodologías. Estas circunstancias: la intervención de conocimientos y técnicas de muy diversos campos, demuestran el carácter multidisciplinar inherente a la ordenación territorial en general y a la elaboración de los planes en particular. Pero la multidisciplinariedad resulta estéril para entender el funcionamiento del sistema territorial si no se produce la interacción de aquellos conocimientos, completada con la participación de las diferentes sensibilidades de los agentes socioeconómicos, de los intereses conflictivos y del conocimiento local. Ello es así porque dicha interacción representa el paralelo, en el campo de las ideas, de la interacción entre componentes del sistema en el campo de la realidad. Por último conviene señalar que el plan puede estructurarse, a efectos de su presentación, por capítulos coincidentes con las fases descritas.

TEST DE REPASO 1.

La importancia de la metodología se justifica porque: a) Proporciona credibilidad al plan y a sus propuestas y genera confianza en el "cliente" y en la población b) Contribuye poderosamente a la eficacia y la eficiencia del proceso de formulación del plan c) Permite coordinar muy bien al complejo y amplio equipo de trabajo d) Todo lo anterior conjunta y complementariamente 2. La metodología se representa mediante: a) Un diagrama de flujos en el que a través de flechas se van relacionando las tareas que comporta la formulación del plan b) Un texto explicativo claro y conciso sobre las tareas a realizar c) Con ambos elementos conjunta y complementariamente 3. El diagrama de flujos metodológico se puede entender como el modelo del proceso de formulación del plan: a) Sí, porque es una forma simplificada de representar y comprender dicho proceso b) No, porque un modelo es una imagen simplificada de un sistema pero no de un proceso c) No, porque los procesos no admiten la idea de modelo 4. Las tareas del diagrama de flujos a través de las cuales se va aplicando la metodología se suceden: a) De forma secuencial una tras otras sin volver atrás porque ello haría perder tiempo b) De forma iterativa "yendo y viniendo" "hacia adelante y hacia atrás" a lo largo del diagrama de flujos c) De cualquier forma, porque lo que importa es realizarlas bien

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4.

c) c) a) b)

7.

PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y CONCERTACIÓN SOCIAL EN LA FORMULACIÓN DE UN PLAN DE ORDENACIÓN TERRITORIAL

1 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ELABORACIÓN DE UN PLAN DE OT La virtualidad de un plan de ordenación territorial depende de su aceptación social por parte de los agentes socioeconómicos y de la ciudadanía. Por tanto para que el plan produzca los efectos deseados es indispensable involucrar a las autoridades, a las instituciones, a los agentes y actores relevantes y a la ciudadanía del ámbito del plan, en todo el proceso de planificación continua (sin límite temporal) que implica la ordenación territorial: preparación para elaborar el plan, formulación del plan, tramitación para su aprobación y aplicación o materialización del plan; y aún continúa más allá: en una nueva formulación tras el periodo de vigencia del plan, de acuerdo con un enfoque de planificación continua que no acaba nunca y que se desarrolla en ciclos iterativos de planificación y gestión. La participación y la concertación son tan importantes para el éxito del plan y para conseguir su aplicación, que se debe responsabilizar del proceso a equipos especializados, los cuales pueden ser independientes del equipo redactor del plan. La figura 1 (que reproduce una anterior incluida en la lección destinada a la fase preparatoria) señala los hitos y las formas de participación de la ciudadanía y de concertación con los agentes implicados, que acompañan al proceso de elaboración técnica del plan.

Figura 1. La elaboración de un plan exige la colaboración de un equipo técnico y de la población (ciudadanía, agentes y actores sociales); y ello en el desarrollo de las tres grandes etapas: de formulación, incluida la preparatoria, en el trámite de aprobación por el órgano responsable, a través del cual el documento elaborado se convierte en plan, y en la gestión del plan. Por consiguiente la participación pública y concertación en la elaboración del plan se hace operativa de la siguiente manera: 1. Dando entrada a los conocimientos, opinión y percepción de los agentes socioeconómicos implicados; y ello desde el principio, ya en la fase preparatoria, y a lo largo de todo el proceso de formulación o elaboración técnica del plan. Participación que se va desarrollando de forma continua e informal en tal proceso, pero que adopta métodos formalizados en ciertos momentos o hitos significativos en la progresión del plan, cual son la finalización del diagnóstico para verificar la realidad de los problemas y potencialidades detectados, la formalización y jerarquización del sistema de objetivos, el ciclo iterativo generación-evaluación de alternativas, y por supuesto, en la generación y validación de las propuestas. 2. En la fase específica del trámite de participación pública previsto en el

procedimiento administrativo para la aprobación del plan. En este trámite la población se limita a presentar alegaciones que el equipo de trabajo analiza para incorporar las que parezca oportuno, debiendo justificar aquellas que rechaza 3. En la fase de gestión del plan, cuando se aplica y se hace su seguimiento, orientada a animar al cumplimiento de las determinaciones normativas del plan y a inducir la realización del programa de intervención, tanto a la iniciativa pública como a la privada.

Figura 2. Fases y contenido de la participación ciudadana La figura 2 esquematiza las tareas a desarrollar en cada una de las fases por las que pasa el proceso de elaboración y aprobación del plan. Más allá de lo expresado, considerar y dar cauces de participación a la población afectada y de concertación a agentes y actores, es uno de los elementos básicos de credibilidad y confianza del plan, que se justifica por diversos motivos básicos, a los que se añaden otros complementarios: 1. Porque lo exige una sociedad que reclama participación y concertación a los procesos de toma de decisiones, los cuales han de ser interpretados en clave de calidad de vida de los ciudadanos y ésta es indisociable de la escala de valores sociales. Se trata, por tanto, de un vehículo para expresar la opinión y las preocupaciones sociales, y en suma, la escala de valores que rige sus comportamientos, que facilitará la aceptación social del plan y reducirá la

conflictividad generada por la dificultad de satisfacer, a la vez, todos los intereses facilitando el entendimiento y la concertación. 2. Porque técnicamente se requiere para conocer e interpretar el sistema objeto de atención y para ayudar a la toma de decisiones sobre él. En este sentido, la participación pública exige un esfuerzo de clarificación, sistematización y expresión simple y comprensible, de la información y de los criterios adoptados, para que pueda ser entendida por los “clientes” del plan; tal esfuerza ayuda, a su vez, a los planificadores, evaluadores y decisores a concretar y a precisar sus propias ideas. 3. Porque el diagnóstico técnico requiere ser complementado con el diagnóstico percibido para obtener un conocimiento suficiente sobre el sistema territorial y sus conflictos, sobre necesidades, aspiraciones y expectativas de la población. Tal información facilita la transparencia y la aplicación del principio de responsabilidad compartida que compromete a todos en la forma de desarrollo, facilita la innovación y evita propuestas de dudosa aceptación; en suma, mejora la eficacia, la eficiencia del proceso y la calidad de las decisiones, proporcionando así legitimidad al plan. 4. Porque, por último, contribuye a mejorar la cohesión social, a que cada ciudadano y agentes entienda lo público como propio, a la incrementar la conciencia ambiental y social, y la confianza en las instituciones; a mejorar la sociedad, en suma.

Figura 3. Esquema metodológico para la participación ciudadana

2 METODOLOGÍA DEL PROCESO DE PARTICIPACIÓN La metodología de participación se puede realizar, tal como muestra la figura 3., en tres fases: identificación de los agentes que deben participar, diseño del proceso de participación y ejecución de tal proceso. A ello se añade la formación de equipos de participación que den la máxima operatividad al proceso.

2.1 Identificación de agentes y formación del Grupo (o grupos) de Participación La determinación de quiénes deben intervenir en el proceso es doble: por un lado el equipo redactor del plan deberá identificar a los agentes que puedan proporcionar más información y criterio al proceso de elaboración; por otro lado el Órgano responsable de la Administración identificará a quienes deben participar en el trámite establecido como parte del procedimiento administrativo. Para el primer caso, relativo a la elaboración del plan, conviene involucrar a representantes de la Administración, de los agentes socioeconómicos seleccionados por consenso entre el equipo de trabajo y de la ciudadanía. Para ello se comienza identificando a los agentes clave de la vida política, económica, social y cultural del ámbito en estudio, sigue con la determinación de sus expectativas y motivaciones, y continúa propiciando su implicación en el proceso y el enfoque de su atención hacia los elementos y etapas del plan con mayor importancia y significación para ellos mismos. Es conveniente identificar a los agentes sociales y a los líderes que existen en la zona, para conformar después equipos o grupos de participación, que se constituyen como grupos de trabajo. La respuesta depende, en gran medida, del contexto social y cultural, pero se pueden identificar de entrada tres tipos de agentes clave: 1. Responsables de la Administración Pública, municipal, estatal y autonómica. 2. Miembros de grupos de intereses económicos, sociales y culturales locales: asociaciones de hoteleros, agrupaciones profesionales, etc. 3. Voluntarios e ilustres de la zona. La experiencia ha demostrado que grupos por encima de 40 personas aproximadamente, son difíciles de manejar, y por ello la tarea anterior toma una vital importancia; por otra parte las personas que integren el grupo deben cumplir una serie de requisitos: 1. Representar la zona: no sirven personas que no tengan relevancia en la toma de decisiones. 2. Tener carácter participativo y que se comprometan con el plan: de nada sirve convocar a agentes que no asisten a los talleres y eventos; esto es de vital importancia, ya que la experiencia ha demostrado que son largos y pesados, y existen ciertos representantes y líderes, que abandonan el proceso. 3. Equilibrio: entre el sector público y privado, entre los distintos sectores

económicos: primario, secundario y terciario, diferentes tipo de formación y especialidad laboral, etc. La participación del sector privado es fundamental para la ejecución del plan, es decir, para el cumplimiento de la normativa y el desarrollo de los programas y proyectos de intervención, ya que suele ser reacia a estos procesos, porque los entiende como una limitación a los grados de libertad y a la iniciativa empresarial. También es importante contar con otros actores y agentes que tienen incidencia en la zona: universidades, ONG´s, asociaciones, etc. En cuanto a los agentes identificados por el Órgano administrativo responsable se refiere a las administraciones públicas que tienen competencias específicas en las materias que regula el plan, a otras personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, afectadas por el plan y al público interesado en particular.

2.2

Diseño del proceso participativo

El éxito del plan está ligado a la medida en que la población se sienta identificada e involucrada en él. Para que la población responda debe tener el sentimiento de que la consulta se efectúa de buena fe y se refiere a temas que tienen un interés para ella. Por lo tanto, es esencial que los métodos, las formas y lo que está en juego se adapten al público interesado. Los talleres de participación constituyen el medio tradicional más empleado y útil para la difusión de la información del PP y para la concertación, ofreciendo un marco de debate abierto a toda la colectividad.

Figura 4. Ejemplo de formato de tabla para programar talleres de participación En principio los talleres se programan (figura 4) para cada una de las fases esenciales en la elaboración del plan, incluidos los hitos a los que antes se hizo referencia; los talleres deben ir precedidos de la aportación de la documentación pertinente para cada uno de ellos y de su presentación al auditorio participante. A título de ejemplo se señalan los siguientes: 1. Presentación de la metodología para la realización del plan y del ISA, así como las primeras impresiones del equipo redactor; con ello se pretende que los integrantes del equipo de participación se vayan conociendo, y que el equipo planificador tome contacto con los líderes locales. 2. Participación a partir de la presentación de las conclusiones más relevantes del diagnóstico, principales problemas, potencialidades, etc.; el objetivo de este taller es que los representantes y líderes sociales, ayuden a identificar otros problemas y potencialidades, y a jerarquizar todos ellos, operación fundamental para asignar y programar los recursos técnicos, materiales, económicos y financieros. 3. Participación, correspondiente a los objetivos, los escenarios planteados (tendencial, óptimo y de consenso) y la imagen objetivo; con ello se pretende

que los integrantes del equipo de participación ayuden a perfeccionar los objetivos y la imagen objetivo y a definir la estrategia para avanzar hacia ella. 4. Participación sobre las propuestas de acción, regulación y gestión, con el objetivo de que los integrantes del equipo de participación ayuden a identificar y perfeccionar tales medidas, se sientan involucrados en el plan, lo hagan suyo y lo divulguen. 5. Participación sobre una presentación del borrador del plan elaborado. 6. Participación sobre los impactos potenciales del plan, su valoración, las medidas correctoras que se proponen y el programa de seguimiento. 7. Comienzo de un período de alegaciones públicas, donde la población podrá expresar sus dudas, disconformidades, inquietudes etc. El desarrollo de los talleres exige distintos medios y métodos: aportación de información, mesas de concertación sectorial, encuestas Delphi, etc.

2.3

Realización del proceso participativo

Existen tres grandes formas de realizar la participación que, a su vez, se dividen en otras: 1. Informal mediante conversaciones, entrevistas, recorridos por la zona, etc. a través de las cuales se va adquiriendo conocimiento sobre la realidad social. 2. Formalizada a través de técnicas de investigación social, de las cuales las más empleadas son: 3. Encuestas: la más utilizada porque proporciona opiniones subjetivas e información objetiva y verificable. Las encuestas pueden ser cualitativas o cuantitativas, estructuradas o no, orales o escritas, individuales o colectivas y requieren definir el universo de encuestados, elaborar el cuestionario, definir el tamaño de los realmente encuestados, explotar la información y emitir un informe final. 4. Entrevistas en profundidad: se realizan a los denominados "testigos privilegiados", es decir personas que por su trabajo, experiencia, relaciones o conocimiento directo pueden aportar datos y opiniones más solventes y representativas. 5. Reuniones de grupo: se emplea para extraer información y opinión de grupos constituidos por personas simplemente interesadas o implicadas en el tema elegidas aleatoriamente, por expertos, por líderes, por representantes de grupos de interés, etc., pero deben estar representados todos los segmentos e intereses de la población. 6. Celebración de eventos o actos de participación en los que se reúne a la población cuya participación se desea, se le informa, se le explica lo que se espera de su colaboración y se reciben sus aportaciones. Esta forma de participación se suele asociar a los hitos significativos del proceso, cual es la finalización del diagnóstico para verificar la interpretación que se hace, de ponderar la importancia relativa de las facetas que la forman y de explorar las posibles opciones o medidas a adoptar; la definición del sistema de objetivos para verificar su pertinencia, y ordenarlos o cuantificarlos según su importancia; y la formulación de propuestas y la identificación y valoración de impactos, la propuesta de medidas protectoras, correctoras y compensatorias y el programa de seguimiento del plan. Por otra parte la colaboración se puede realizar en fases: primero a una audiencia restringida formada por iniciados o especializados en el tema, para luego ampliarla al resto del universo de participantes

En todo caso la participación ciudadana debe superar el carácter de mero trámite que frustra a la audiencia y compromete procesos futuros; se trata de un riesgo que se une a los derivados de la complejidad de la elaboración de los planes, así como a la incertidumbre asociada a todo planteamiento de futuro. Todo ello supone dificultades y riesgos que hay que prever antes de iniciar el proceso participativo y que se resumen en la figura 5.

Figura 5. Dificultades y riesgos del proceso de participación ciudadana

TEST DE REPASO 1.

La importancia de la participación y la concertación para el éxito del plan es tal que conviene responsabilizar del proceso: a) A una entidad específica de la Administración Pública b) A un equipo especializado independiente del equipo redactor del plan c) Al propio equipo redactor del plan asesorado por un especialista 2. El proceso participativo se realiza en los siguientes momentos: a) En la fase de planificación cuando se identifican las propuestas que adopta el plan b) En la fase de tramitación para la aprobación del plan por medio de alegaciones a las propuestas del plan c) De manera continua a lo largo de todo el periodo de formulación del plan y de forma específica y formalizada al finalizar el diagnóstico y la identificación de propuestas 3. El proceso participativo se realiza de la siguiente manera: a) En talleres específicos de participación b) En mesas de concertación c) De manera informal a lo largo de todo el periodo de formulación del plan d) Todos ellos de manera complementaria 4. En el proceso de participación deben intervenir: a) La Administración Pública y los representantes sociales b) La ciudadanía en general c) Todos: la Administración Pública, las entidades privadas, los agentes y actores socioeconómicos (sindicatos, asociaciones, etc.) y los ciudadanos

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4.

b) c) c) c)

SEGUNDA PARTE: DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL 8.

ANÁLISIS Y DIAGNOSTICO TERRITORIAL

1

SOBRE ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO

Como se expuso en la lección 1, el sistema territorial, en un ámbito geográfico cualquiera, es la resultante dinámica de la interacción de todos los elementos y procesos, naturales y sociales, que operan en el territorio. El análisis territorial se orienta a conocer las características naturales, sociales, económicas y estéticas del sistema y los procesos naturales, sociales y económicos que lo vienen formando desde la noche de los tiempos y lo seguirán formando, inexorablemente, hacia un futuro sin límite temporal. El diagnóstico territorial utiliza este análisis para interpretar el sistema a la luz de su trayectoria histórica y de su evolución previsible si no se interviene, para representarlo en un modelo territorial (expresión simplificada del sistema territorial) y para detectar los conflictos que operan en él, los problemas, actuales o potenciales, que le aquejan y las potencialidades de que dispone; y complementariamente para identificar los instrumentos disponibles para facilitar la conducción del sistema.

Figura 1. El diagnóstico como síntesis de los conocimientos y saberes de que disponen los técnicos y del acumulado en las instituciones, de la percepción de ciudadanía, de los agentes y de los actores sociales y del conocimiento y experiencia local acumulado por quienes han evolucionado con el sistema Y todo ello mediante la interacción e integración de conocimientos (figura 1) de carácter científico y técnico, de la percepción de los agentes, actores y ciudadanía y del conocimiento local basado en la experiencia. Pero el ámbito territorial objeto de diagnóstico está en constante interacción con el sistema exterior (más o menos próximo o remoto) en el que se inscribe, figura

2, de tal manera que éste se convierte en una referencia ineludible para entender aquél; esta reflexión sugiere complementar el diagnóstico del sistema objeto de atención, de un lado, entendiendo las relaciones con dicha referencia externa o de contexto, y de otro, más específicamente, identificando las oportunidades y las amenazas que proceden de él. Entre las numerosas formas en que se puede enfocar el análisis y el diagnóstico del sistema territorial, este texto adopta una aproximación en dos fases, a las que se añade la referencia del contexto exterior: Una primera, más analítica, se refiere a los subsistemas que forman el sistema territorial (figura 2): Medio físico, Población, Actividades, Asentamientos de población, Canales de relación, Agentes e Instituciones y Marco legal. A su vez, cada subsistema queda configurado por otras componentes más simples. Otra, más interpretativa, se refiere al sistema territorial en cuanto un todo unitario, a la que se denomina diagnóstico integrado. A estas se añade la referencia del contexto exterior en términos de interacciones o relaciones recíprocas, amenazas y oportunidades. Todo el proceso de elaboración del diagnóstico, y en general del plan, se facilita mediante el uso de las modernas herramientas GIS (Sistemas de Información Geográfica), de uso actualmente generalizado.

Figura 2. Sistema territorial: resultante dinámica de la interacción entre elementos naturales y sociales y contexto exterior en que se inscribe

2

SOBRE EL ÁMBITO ESPACIAL DEL PLAN

El proceso de elaboración de un plan, comienza definiendo y delimitando el ámbito geográfico al que afectará, cuyos límites –administrativos, naturales o geográficos- pueden venir dados por un plan de rango superior o por los «decisores» (instituciones responsables de impulsar y aprobar el plan), o bien dejarse al criterio del equipo redactor quien los definirá en función de los objetivos específicos perseguidos, del área de extensión de los fenómenos a considerar y de la viabilidad funcional de las medidas que se propongan. Adoptar unidades administrativas, o agrupaciones de ellas, como ámbito del plan, tiene ventajas para captar información socioeconómica, pues los datos estadísticos vienen referidos a este tipo de unidades, y a la asignación de responsabilidades en la gestión del plan; pero presenta el inconveniente de que no se acomodan a la lógica de funcionamiento del sistema territorial, particularmente del medio físico, y que sólo casualmente o para determinados temas, se ajustan al área de extensión de la problemática a tratar o al ámbito en el que deben aplicarse las medidas que se adopten.

3 REGIONALIZACIÓN: REGIÓN ADMINISTRATIVA, HOMOGÉNEA, POLARIZADA Y ESTRATÉGICA Cuando existe un sistema de planificación que se desarrolla en cascada, pero también a contracorriente, desde los ámbitos superiores hacia los inferiores, o cuando se enfoca la ordenación territorial por regiones geográficas, surge el problema de la regionalización, es decir, de la división del territorio en partes cada una de las cuales será objeto de un plan específico que adoptará como referencia las determinaciones del plan de nivel superior. El concepto de región (Diccionario de la Lengua Española: «región: porción de territorio determinada por caracteres étnicos o circunstancias especiales de clima, topografía, administración, gobierno, etc. »), tradicionalmente utilizado por los geógrafos para organizar la información geográfica, se ha incorporado a otros campos y dado origen, en economía por ejemplo, a la ciencia regional; se trata de un concepto de límites imprecisos que alude a una unidad espacial genérica. En sentido administrativo, se le atribuye el rango inmediatamente inferior a la nación, pero también se utiliza para referirse a espacios supranacionales (región atlántica o región andina, por ejemplo) y en general a cualquier espacio relativamente extenso. Esta imprecisión en el concepto ha dado origen a una disyuntiva tradicional que persiste en la actualidad Las regiones constituyen una realidad objetiva, sancionada por el medio físico y por la historia. Las regiones son construcciones mentales que se elaboran en función de unos objetivos concretos. La primera actitud es clásica en la escuela geográfica francesa, si bien con dos orientaciones: una tradicional, que considera la región como un territorio concreto, resultado de la interacción secular del hombre con su medio, cuya delimitación se basa en la homogeneidad geográfica, se deduce de la síntesis entre los elementos físicos y humanos y se describe por sus componentes y procesos naturales y culturales; otra contrapuesta a la anterior más moderna, que interpreta la región como un sistema abierto, caracterizado por su funcionamiento, es decir por las relaciones entre componentes: medio físico, actividades, población, y entre lugares. En este sentido regionalizar consistiría en hacer una síntesis de las relaciones entre componentes y entre lugares. Según esta actitud no existiría diferencia esencial entre región homogénea y región funcional o polarizada (ver más abajo), sino que toda región participa en mayor

o menor medida de ambos conceptos. Los geógrafos modernos -particularmente los anglosajones- y otros estudiosos del tema regional, consideran que las regiones no tienen realidad objetiva, sino que son meras construcciones mentales, un ideal, un modelo, simples divisiones destinadas a satisfacer necesidades específicas que se identifican en función de unos objetivos; en este sentido, definir el ámbito del plan, consistirá en fijar los límites espaciales de los fenómenos que determinan los objetivos: ordenación, desarrollo o recuperación de un espacio degradado, por ejemplo. Entender la región como una simple división operativa para fines concretos, induce a diferenciar entre región homogénea o formal, de características relativamente uniformes, y región funcional, que puede ser, a su vez, polarizada o nodal: organizada por las relaciones de todo tipo con un foco de atracción que se debilitan hacia la periferia, o unificada por un flujo predomínate, por ejemplo el agua en las cuencas hidrográficas. En suma, tal como se especificó en la primera lección de este texto, se pueden adoptar como sistema territorial objeto de ordenación cuatro tipos paradigmáticos de regiones: Político-administrativas, asociadas a la organización territorial de cada país. Homogéneas o formales, definidas por criterios de semejanza entre sus puntos. La homogeneidad puede referirse a aspectos temáticos (área de extensión de la identidad cultural de una comunidad, hábitat de una especie, etc.) o integrales, es decir, de todas las componentes del sistema. Funcionales, conformadas por las relaciones recíprocas entre lugares, generalmente polarizadas por uno más importante, o por flujos de relación direccionales cual son las cuencas hidrográficas. Estratégicas: definidas por razones operativas en función del área de extensión del tema a tratar: recurso, valor, potencial, problema, conflicto, etc.

4 LA DELIMITACIÓN DEL ÁMBITO DEL PLAN O ÁREA PROBLEMA Cualquiera de los cuatro tipos de regiones señalados, o combinación de ellos, pueden adoptarse como ámbito del plan, considerando siempre la idea de conciencia regional o sentido de pertenencia de la población a un espacio. Las regiones administrativas se encuentran institucionalizadas mediante órganos rectores o de gobierno que facilitan el impulso del plan, su aprobación y su posterior aplicación, incluso ser la entidad gestora. Los espacios homogéneos pueden ser fácilmente delimitados a través de las componentes del sistema (espacios estructurales), mientras resulta difícil atribuir límites a los polarizados a causa de su naturaleza funcional (espacios funcionales) que se adapta mejor a la representación de los flujos de relación mediante flechas de diferente grosor o color que marcan el sentido y la intensidad de las relaciones; los límites en este caso se atribuyen en función de los indicadores que miden la intensidad y dirección de las interacciones (el funcionamiento más o menos polarizado) y de los que denuncian la conciencia regional. Y todo ello teniendo en cuenta los objetivos que se persiguen. Aceptado el carácter abierto del concepto de región y su definición “ad hoc” en función de unos objetivos, puede resultar útil definir más de un ámbito para un plan, en función del tipo de espacio, de la problemática que le afecta y del marco, físico y administrativo, más adecuado para que las soluciones sean eficaces; en particular los problemas actuales y potenciales se pueden manifestar en un espacio pero sus causas pueden estar en lugares externos, más o menos alejados, y también sus efectos, y habrá que incorporar al ámbito de ordenación tales lugares. Por ejemplo, en el Plan Especial de Protección de las Marismas de Caldebarco (Coruña, España), el ámbito propuesto por la administración estaba enmarcado por líneas naturales (línea del mar), administrativas (términos municipales) y artificiales (carretera); pero un prediagnóstico de la zona manifestó, que tal ámbito era inadecuado para resolver y prevenir los problemas de la marisma, cuya existencia y funcionamiento depende de superficies externas: el total de la cuenca vertiente y el propio medio marino, y en consecuencia debían controlarse las acciones en la cuenca vertiente: deforestación, urbanización, contaminación y erosión, por ejemplo, y en el propio mar: lavado de tanques o accidentes de los petroleros. Asimismo, en la ordenación territorial de la zona del Mar Menor y su entorno (Murcia), se

distingue el área problema, el área actuante y el área programa, que se corresponden respectivamente con la zona donde se ubican los problemas a tratar, el ámbito espacial donde debe actuarse para resolverlos y los términos municipales responsables de esas actuaciones. Esta distinción de ámbitos se justifica, además, porque existen múltiples categorías de regiones, dependiendo de la escala de trabajo, desde supranacionales hasta inframunicipales, como corresponde a una organización vertical en sistemas y subsistemas presididos por lugares centrales de diferente rango a los que se asocian unidades espaciales de diferente entidad. La forma de aproximarse a la delimitación de regiones puede ser intuitiva e informal, o sistemática y formalizada; la primera sólo resulta útil a gran escala y cuando se utilizan criterios históricos y políticos, pero a mayor detalle aparecen divisiones, subdivisiones y franjas frontera, que obligan a adoptar algún procedimiento formal Estos se suelen desarrollar en cuatro fases: Identificación de las variables a utilizar: de conciencia regional, de funcionalidad y/o de homogeneidad. Adopción de una unidad básica o de análisis para la medida de las variables. Medida de esas variables en las unidades de análisis Aplicación de una técnica de clasificación, diferente para regiones polarizadas y homogéneas, Seleccionar unidad de análisis es delicado pues condiciona los resultados; una retícula superpuesta al territorio o las unidades administrativas menores (términos municipales, incluso parroquias o pedáneos) son las más frecuentemente utilizadas.

Figura 3. Disposición matricial de los datos para definir regiones homogéneas (izquierda) y polarizadas o funcionales (derecha) Los datos se suelen disponer en formato matricial (figura 3) y representar en un

plano a escala adecuada, reflejando la distribución espacial de las variables, lo que permite identificar áreas homogéneas mediante superposición o análisis visuales y cualitativos. Cuando los datos se encuentran en disposición matricial, se pueden hacer agrupamientos mediante técnicas de estadística descriptiva y multivalente; las más útiles para la identificación de regiones homogéneas son las de clasificación, como Medidas de Similitud, Coeficientes de Correlación entre unidades, Coeficientes de Correlación de rangos de Sperrman, Kendal o Hoeffding, Distancia Euclídea, «Clustering» o Agrupamiento, Análisis Discriminante, Análisis Factorial, Polígonos de Thiessen, etc. Para obtener regiones polarizadas se pueden utilizar Grafos de Interacción, Cadenas de Markov, Análisis de Componentes Principales, Análisis factorial, Técnicas de «clustering», Modelos gravitacionales, etc. Un tipo interesante de regionalización es la que se basa en el área de extensión de diferentes conflictos o problemas para identificar “áreas problema” que se adoptan como ámbito de planificación. El proceso se desarrolla según los siguientes pasos: 1. Tipificación de los conflictos. 2. Búsqueda de indicadores para cada tipo de conflicto. 3. Medida de cada indicador y representación cartográfica. 4. Valoración de cada indicador para cada zona mediante una función de calidad o de transformación. 5. Modelo de agregación por zonas. 6. Agrupación de zonas similares.

4.1 La comarca como ámbito operativo para la ordenación territorial El concepto histórico español de comarca se adapta muy bien al enfoque integral que hace la ordenación del territorio porque constituye una síntesis de funcionalidad (polarizada hacia la cabecera comarcal y jerarquizada en varios niveles) y de homogeneidad física e histórica (porque cuenta con un alto arraigo popular en la mayor parte del país). A ello se une la complementariedad entre las actividades que suelen caracterizar a las comarcas de una región. El argumento anterior se refuerza cuando se considera el papel que puede desempeñar la comarca en la organización territorial española en un momento en el que los municipios rurales tienden a reducir su población hasta límites demográficamente insostenibles, sugiriendo adoptar la siguiente entidad superior: la comarca polarizada en torno a la cabecera comarcal; así las modernas teorías municipalistas preconizan la comarca como unidad para organizar la administración local, la Constitución Española señala que «se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia» y existe el precedente (Decreto de 1965 que aprobó el Plan de Ordenación de la Tierra de Campos) de creación del «Municipio Comarca»: fusión de municipios con población excesivamente dispersa y concentración de los servicios en la cabecera comarcal. La experiencia también demuestra que adoptar la comarca como unidad de planificación y de gestión, es más eficaz que las políticas sectoriales decididas desde instancias más altas. Este ha sido el enfoque tradicional en el medio rural; así el Servicio de Concentración Parcelaria y Ordenación Rural y su sucesor el IRYDA (Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario) actuaban por comarcas; Planes Provinciales planteó su política de selección de núcleos -cabeceras de comarca y núcleos de expansión- a nivel comarcal; la ordenación del territorio por planes insulares en los archipiélagos Canario y Balear es la aplicación de este enfoque al caso insular, etc. En síntesis, se puede afirmar que la comarca por su arraigo histórico derivado de un primer asentamiento, ubicado en un lugar preciso y particular, que ha irradiado su influjo a un territorio, su número y tamaño que permite tratar los problemas a un nivelo próximo al ciudadano, su inserción en provincias y regiones hacia arriba, su homogeneidad, su funcionalidad polarizada en torno a la cabecera comarcal y su complementariedad, permite vertebrar el territorio nacional y resolver los problemas hacia abajo en el nivel local; en particular es el

ámbito más adecuado para aplicar el enfoque de ordenación territorial en la planificación del desarrollo rural.

4.2

Las áreas funcionales

Son territorios organizados en torno a un núcleo central o polo del que dependen y con el que se producen fuertes interacciones (flujos de personas, información, mercancías,…) las cuales determinan la región. Las comarcas pueden constituir áreas funcionales, pero en ellas suele predominar la homogeneidad y el sentido histórico de pertenencia.

4.3

Las cuencas hidrográficas

También se consideran funcionales las cuencas hidrográficas cuya coherencia se apoya en el flujo del agua. Su funcionamiento unitario y sus características biofísicas las hacen muy adecuadas para diagnosticar, planificar y gestionar el medio físico, y más concretamente, el ciclo del agua; pero ello requiere institucionalizar la gestión de dicho ciclo a través, por ejemplo, de Organismos de Cuenca u otros. Sin embargo, adoptarlas como unidades de ordenación integral del territorio exigiría crear una Entidad Gestora con capacidad vinculante sobre todos los agentes públicos y privados existentes e implicados y de coordinación sobre ellos. Esto supone una dificultad notable en países que con larga tradición de unidades político-administrativas, con identidad histórica, homogeneidad geográfica y sentido de pertenencia. En consecuencia, para compatibilizar el enfoque por cuencas correspondiente a la planificación del medio físico con el enfoque por unidades administrativas para la ordenación territorial, el mecanismo más adecuado consistiría en llevar las determinaciones del plan físico a los planes de Ordenación Territorial de las unidades administrativas en aquellos ámbitos donde se superpongan la cuenca y las citadas unidades en cada uno de los niveles: nacional, departamental y municipal.

4.4

Síntesis

Como síntesis de lo anterior, que es fundamento, a su vez, de lo siguiente, se acepta en esta obra: Que solamente tienen realidad objetiva las divisiones territoriales administrativamente definidas: nación, región (en España comunidades autónomas), provincia, partido judicial y municipio. Que el territorio se organiza, sobre un soporte físico (medio físico) según una red formada por las entidades de población de diferente rango y por los canales de relación a través de los que intercambian personas, mercancías e información. En este esquema cada elemento tiene su función y resulta difícilmente clasificable en la sencilla dicotomía urbano y rural. Que el concepto genérico de región, y en particular el de comarca, es abierto y no tiene realidad objetiva, por lo que sus límites deben precisarse en función de unos objetivos, a partir de criterios de funcionalidad, homogeneidad y conciencia de pertenencia de la población a un espacio. Que el ámbito de un plan puede hacerse coincidir con las unidades territoriales administrativas o definirse por otro tipo de límites. Que la comarca, en tanto concepto relativamente definido y utilizado por diferentes organismos, puede adoptarse como unidad básica para organizar y ordenar el territorio, y en particular para la planificación del desarrollo en áreas rurales. Que la cuenca hidrográfica es otra interesante unidad de planificación y gestión integral del medio. Que se pueden definir unidades funcionales y adoptarlas como ámbito de ordenación territorial.

5

DIAGNÓSTICO TERRITORIAL

El término diagnóstico se refiere al conocimiento e interpretación del sistema territorial, en su contexto, al que se aplica a la luz de su evolución histórica (retrospectiva) y de su tendencia hacia el futuro (prospectiva) en ausencia de intervención. Como se dijo, elaborar el diagnóstico implica conocer y entender cómo es, cómo funciona, qué imagen trasmite y cómo evoluciona en el tiempo el sistema territorial; qué conflictos, riesgos y problemas le afectan; de qué potencialidades dispone; con qué instrumentos de gestión cuenta y cuáles de aquellos con los que no cuenta podrían utilizarse; cuál es la capacidad de intervención de los agentes y actores implicados en su evolución; y qué amenazas y oportunidades surgen del exterior. Alcanzar tal conocimiento exige la interacción de los conocimientos y saberes reflejados en la figura 1, lo que permite diferenciar los tipos de diagnóstico que muestra la figura 4 en la que también se reflejan las tres aproximaciones informativas que exige al sistema territorial: La científico-técnica elaborada por expertos internos y externos al ámbito diagnosticado. La basada en la percepción de la ciudadanía, de los agentes y de los actores sociales. La basada en el conocimiento local de quienes están directamente implicados en el sistema y evolucionan con él: a los que "les va la vida" en ello. La confluencia de las tres aproximaciones requiere la interpretación directa a través de intensos, extensos y sucesivos recorridos de campo para observar e interiorizar el sistema (por "información osmótica”), recoger puntos de vista de ciudadanos, agentes y actores, y extraer conocimientos de los más genuinos conocedores del sistema: agricultores, ganaderos, recolectores, cazadores, pescadores, etc.

Figura 4. Tipos de diagnósticos del sistema territorial

5.1

Diagnóstico objetivo y perceptivo

La aproximación técnica y científica al diagnóstico, presumiblemente objetiva aunque sin despreciar procedimientos diferentes al método científico, se complementa con la aproximación perceptiva, basada en la apreciación subjetiva del sistema por los ciudadanos, los agentes y los actores sociales. En la medida en que progresivamente los procesos de toma de decisiones son más participativos y concertados, esta segunda aproximación acrecienta su importancia hasta hacerse indispensable en la sociedad actual. En el sentido apuntado surge la idea de gobernanza, que denuncia la insuficiencia de la democracia representativa para una sociedad de la información y del conocimiento, y reclama su prolongación hacia una democracia participativa, en la que las decisiones trascienden a las autoridades para incorporar los agentes sociales y, más allá, toda la sociedad; para avanzar en esta idea, la gobernanza utiliza cinco principios: transparencia de las instituciones públicas, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia, cuya aplicación requiere un diagnóstico objetivo completado con otro basado en la percepción de los agentes, administración, instituciones, asociaciones y particulares.

5.2

Complementar con el conocimiento local

Los conocimientos y herramientas propios del campo de la ciencia y de la técnica, se perfeccionan con la sabiduría local, es decir con los conocimientos de los ciudadanos que viven y evolucionan con el sistema objeto de diagnóstico, adquirido por métodos intuitivos a través de una observación directa y continua mediante "prueba y error", y estimulado por la implicación que supone su vinculación vital al sistema. Esto es así porque comprender el funcionamiento de cualquier sistema, no se consigue buscando relaciones causa efecto u otras relaciones más o menos simples, lineales y modelizables, sino que se producen interrelaciones muy complejas, cuyo conocimiento se adquiere de forma progresiva a lo largo de periodos dilatados de tiempo, por aquellos cuya supervivencia va en ello, que evolucionan con el sistema que los acoge, a un ritmo similar, y que llegan a aprehenderlo mediante el procedimiento de prueba y error. Con frecuencia no se valoran suficientemente los conocimientos locales ni el acceso al conocimiento por procedimientos más o menos intuitivos y distintos del método científico. En efecto la comprensión del funcionamiento de los sistemas difícilmente se presta a la búsqueda rápida de relaciones causa efecto, u otras relaciones más o menos simples y modelizables, sino que se producen interrelaciones y retroalimentaciones muy complejas cuyo conocimiento se adquiere de forma progresiva a lo largo de periodos dilatados de tiempo, por aquellos cuya supervivencia va en ello, que evolucionan con el sistema que los acoge, a su mismo ritmo, y que llegan a aprehenderlo mediante el procedimiento de prueba y error. Gómez Orea, D. 1999 La ciencia moderna, para la que el hombre es un ser apartado del mundo natural, ha tenido un éxito extraordinario en la comprensión y manejo de los sistemas más simples. Sin embargo, esta visión del mundo no ha tenido éxito al enfrentarse a sistemas ecológicos complejos, que varían mucho en el espacio y en el tiempo, de forma que las generalizaciones a las que una ciencia positivista puede llegar tienen escaso valor práctico para abordar el uso sostenible de los recursos. La ciencia, cuyo objeto de estudio son las sociedades, ha tendido a simplificar la complejidad de los sistemas ecológicos, lo que ha originado una serie de problemas en relación con el agotamiento de los recursos y la

degradación ambiental. En este contexto, el conocimiento que las sociedades indígenas han acumulado a largo de los años, es de una importancia vital. Considerar que el hombre forma parte del mundo natural es la clave para el desarrollo de relaciones sostenibles con los recursos naturales básicos. Gadgil et al.1993

5.3 Diagnóstico del contexto o sistema exterior en que se inscribe El sistema objeto de diagnóstico se inscribe e inserta en un contexto o sistema exterior con el que existen todo tipo de interacciones y sin el que no podría ser entendido. Éste también debe ser diagnosticado, al menos en términos de las relaciones (flujos de todo tipo) con el interior, de las oportunidades y de las amenazas que surgen de él para el sistema objeto de diagnóstico.

6

TÉCNICAS PARA CAPTAR INFORMACIÓN

Existen una serie de fuentes y técnicas para captar información, que se pueden sintetizar como sigue: Recopilación y consulta bibliográfica, documental, cartográfica, estadística, etc. Interpretación de teleimágenes: fotografía aérea, satélites, etc. Trabajo de campo. Recorridos y observación, en general. Información por “ósmosis o empapamiento”: Se adquiere “sin saber cómo, por los pies”, mediante recorridos, de campo, observación directa del territorio, las actividades, los comportamientos, los procesos, las percepciones, etc. y conversaciones informales, principalmente. Encuestas: Proporcionan información objetiva y verificable y opiniones sobre lo que se pregunta. Pueden ser cualitativas o cuantitativas, estructuradas o no, orales o escritas, individuales o colectivas … Requieren definir el universo, el tamaño y la estratificación (tramos homogéneos: niveles geográficos, socioeconómicos, etc.) de la muestra y elaborar el cuestionario. Culminan con el vaciado de la información y la emisión de un informe. Entrevistas en profundidad. Se realiza a "testigos privilegiados“: personas que por su trabajo, experiencia, liderazgo, relaciones o conocimiento directo pueden aportar información y opinión solventes. Reuniones de grupo informal: grupo de personas simplemente interesadas o implicadas en el tema: expertos, líderes o representantes de grupos de interés. Conviene que un coordinador dinamice la reunión a través de un protocolo, y la dirija hacia la información deseada, potenciando la participación de los asistentes y evidenciando los argumentos enfrentados en el debate. Reuniones formales en paneles: grupos estandarizados que se eligen aleatoriamente y se estratifica por zonas y grupos de interés, de modo que representen todos los segmentos e intereses de la población.

7

FASES DEL DIAGNÓSTICO

En esta obra se enfoca el diagnóstico del sistema territorial en dos fases sucesivas a las que se añade, de forma paralela, una tercera: la referencia del contexto exterior (figura 5): Diagnósticos sectoriales, referidos a los subsistemas que conforman el sistema territorial, que es una tarea de especialistas en cada uno de los subsistemas. Diagnóstico integrado, referido a la interpretación integrada y unitaria del conjunto. Referencia del contexto exterior, desarrollada en paralelo, y en términos de relaciones mutuas, amenazas y oportunidades. Por otra parte, la fase de diagnóstico pasa por tres tareas sucesivas, cuya elaboración combina la aproximación técnica presumiblemente objetiva, los conocimientos locales y la percepción de los agentes implicados; son las siguientes: Definir y delimitar el ámbito espacial al que se refiere. Identificar la información relevante, recogerla y elaborarla para facilitar su tratamiento e interpretación. Interpretar la información en función de los objetivos por los que se hace el diagnóstico. Diagnosticar un sistema territorial consume mucho tiempo, personal cualificado y recursos de todo tipo, por lo que conviene realizarlo de acuerdo con un plan; cada subsistema objeto de reflexión, tarea de un especialista, comienza con el análisis previo de la bibliografía y fuentes documentales existentes, sigue con trabajo de campo, que alterna y se ayuda con la interpretación de fotogramas aéreos, teleimágenes u otras formas de teledetección, se perfecciona con la consulta a conocedores locales y a expertos de relevancia, así como con la participación de los agentes sociales y de la población y, en ocasiones, concluye con la realización de muestreos, análisis de laboratorio, encuestas, etc. para atender aspectos de detalle. Por otra parte, además de la información interpretada, el diagnóstico proporciona una base de datos informatizada y la creación de un GIS. Finalizar el diagnóstico constituye un hito tan importante en cualquier trabajo y con repercusiones tan evidentes en las propuestas del plan, que debe ser objeto de un proceso específico de participación, consulta y concertación con los

“clientes” del plan, y ello con la triple finalidad de verificar la interpretación que se hace, de ponderar la importancia relativa de las facetas que la forman (conflictos, problemas, aspiraciones, expectativas, potencialidades, etc.) y de explorar las posibles opciones o medidas a adoptar.

Figura 5. Fases del diagnóstico: diagnósticos sectoriales (tarea de especialistas) e integrado (tarea de la coordinación y del “equipo duro” del plan

TEST DE REPASO 1.

2.

3.

4.

5.

El análisis y el diagnóstico territorial son: a) Independientes, porque el uno estudia y describe el sistema mientras el otro se orienta a la interpretación del sistema b) Complementarios y secuenciales, porque el diagnóstico se basa en la información que proporciona el análisis c) Indisociables e iterativos, porque la interpretación del diagnóstico no solo se basa en la información analítica, sino que puede requerir nueva información que exige "ir y venir" del uno al otro La aproximación perceptiva al diagnóstico se justifica porque: a) Existe una forma de conocimiento intuitiva diferente a la aproximación técnica y científica b) La identificación de los problemas y las potencialidades, solo es válida si son percibidos y aceptados como tales por la población c) Las dos razones son válidas y complementarias El conocimiento local es importante en la elaboración del diagnóstico: a) Sí, porque se trata de un conocimiento adquirido por el procedimiento de prueba y error adquirido a lo largo de muchos años por quienes dependían de él y por tanto muy sólido b) No, porque está plagado de prejuicios, refranes no contrastados e incluso supersticiones que le quitan validez c) Sí, porque ignorarlo podría generar desconfianza en una ciudadanía muy susceptible por sus creencias ancestrales La importancia de considerar el contexto exterior en el diagnóstico del sistema territorial se justifica porque: a) No existen sistemas aislados, de manera que no se puede entender el sistema sin considerar las relaciones mutuas con su entorno b) Porque es una referencia que ayuda a situar la interpretación en su contexto c) Porque del contexto en que se inserta proceden oportunidades y amenazasimportantes d) Por todo ello conjunta y complementariamente Por información "osmótica" se entiende: a) La que se orienta a conocer y entender los intercambios de materiales físicos entre sectores diferentes separados por fronteras físicas

b) La que se dirige a conocer las fronteras que separan los diferentes sectores de actividad y las barreras que dificultan las relaciones c) La que se adquiere mediante intensos, extensos y sucesivos recorridos de campo, a través de la intuición y de todos los sentidos 6. Además de la información interpretada, ¿qué más proporciona el diagnóstico territorial? a) Una base de datos informatizada y de fácil acceso para los interesados y la creación de un GIS b) La delimitación del espacio de estudio mediante la creación de un GIS

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5. 6.

c) c) a) c) c) a)

9.

DIAGNOSTICO DEL MEDIO FÍSICO

1

EL MEDIO FÍSICO

Por medio físico (del griego “physis”: naturaleza) se entiende el territorio y sus recursos en el más genuino y literal sentido de la palabra territorio: la tierra, la naturaleza más o menos transformada. Se trata de un sistema (figura 1) formado por los elementos y procesos del ambiente natural, tal y como se encuentran en un momento dado: el clima y el aire; los materiales, los procesos y las formas que adoptan tales materiales bajo la acción de dichos procesos; el suelo y el subsuelo; el agua; la biocenosis: vegetación y fauna, y sus relaciones con el hábitat que ocupan; los procesos activos y los riesgos de todo tipo: recarga de acuíferos subterráneos, erosión y sedimentación, procesos edáficos, ciclos de los materiales y de la energía, cadenas alimentarias, las formas antrópicas de aprovechamiento primario del suelo y de los recursos naturales; el paisaje o la percepción polisensorial y subjetiva de todo ello por la población, local o foránea, y las relaciones recíprocas entre población y sistema. Ver en apéndice 1 a esta lección una relación desagregada y breve descripción de los factores del medio físico).

Figura 1. Elementos y procesos que conforman el medio físico y las relaciones entre ellos

2 PAPEL DEL MEDIO FÍSICO EN LA ORDENACIÓN TERRITORIAL. CRITERIOS ECOLÓGICOS DE SOSTENIBILIDAD El papel del medio físico en la ordenación territorial se entiende en términos de relación con las actividades humanas; ver la figura 3 de la lección destinada al Modelo Territorial de este curso, que ilustra la forma en que se relaciona con las actividades humanas; de esta relación derivan los criterios de sostenibilidad aplicables a dichas actividades; la figura 2 muestra la aplicación de dicha figura al caso de la agricultura. Esta relación permite traducir las formulaciones abstractas del concepto de sostenibilidad a criterios técnicos medibles y controlables, según explica el razonamiento que sigue. Parte de la idea de que toda actividad se ubica necesariamente sobre un entorno físico, y se relaciona con él a través de aquello que la actividad toma de él (influentes), de lo que emite a él (efluentes) y de los elementos físicos (edificios, equipos, etc.) que pone en él; y todo ello conformando un sistema armónico y funcional; en la medida en que la actividad esté integrada en su entorno físico natural será sostenible y contribuirá a la sostenibilidad del desarrollo. En este sentido, y de acuerdo con un modelo de tipo metabólico, toda actividad, se puede entender en términos de: Los influentes que utiliza: aire, agua, suelo, energía, recursos naturales, materias primas, etc. Los elementos físicos que la forman, los cuales ocupan y transforman un espacio: edificios, infraestructuras, terrenos, instalaciones y equipos de todo tipo. Los efluentes que emite en forma de materiales (emisiones, vertidos y residuos) y de energía. Son efluentes aquellas "producciones" inevitables sin utilidad para nadie, por lo que no disponen de mercado; se diferencian de los denominados subproductos en que éstos también se producen sin desearlo, pero son útiles para alguien que está dispuesto a ocuparse o incluso a pagar por ellos. Esta distinción es importante porque la gestión de ciertos efluentes puede requerir, legalmente, la intervención de un gestor autorizado, y porque pueden convertirse en subproductos con la aparición de nuevas tecnologías o a través de ciertos mecanismos como las denominadas bolsas de residuos: boletines en que los productores de efluentes anuncian de forma anónimas tal producción por si hubiera alguna actividad para la que el efluente fuera útil;

en la medida en que surgen nuevas tecnologías y en que se incrementa la conciencia ambiental, aparece la idea de recursos de los residuos lo que da origen al interés de reciclar, reutilizar y recuperar.

Figura 2. Aplicación del diagrama relacional actividades-entorno a la agricultura Esta interpretación metabólica de la actividad, requiere que el medio físico en que se ubica cumpla tres funciones indispensables: Fuente de recursos naturales y materias primas que utilizará la actividad Soporte de los elementos físicos que forman la actividad Receptor de los efluentes que emite la actividad Todo punto del territorio cumple o puede cumplir, en mayor o menor medida, estas funciones y debe ser enjuiciado desde esos tres puntos de vista. A ellos hay que añadir otras funciones territoriales menos relevantes, pero importantes también: elemento de investigación científica y cultural, indicador de cambios ambientales, regulador del equilibrio natural (filtración de radiaciones cósmicas, amortiguación de fluctuaciones climáticas...), etc.

2.1

Nuevas funciones como recursos

Las tres funciones citadas se comportan como recursos naturales, porque cumplen la doble condición de utilidad y escasez. Se trata de la "oferta" que hace el medio físico a las actividades que soportan el desarrollo, oferta que, a su vez, define -en positivo- las actividades razonables desde el punto de vista del territorio; la función "fuente de recursos y materias primas" sugiere las actividades a través de las cuales se pueden aprovechar dichos recursos, mientras las otras dos informan en negativo- sobre las que serían tolerables por el medio físico.

2.2

Criterios ecológicos para la sostenibilidad

Las interacciones entre la actividad y el territorio deben entenderse en términos de los seis conceptos citados en el modelo; una disposición como la que señala la Figura IV.6 ayuda a entenderlas y a concretar los criterios ecológicos de la sostenibilidad.

2.2.1 Los criterios de sostenibilidad derivados de la utilización de recursos naturales A los efectos aquí tratados, los recursos naturales del medio físico son de dos tipos: renovables y no renovables. Los recursos naturales renovables son aquellos que se autorreproducen en unos determinados ciclos temporales y de acuerdo con unas determinadas tasas de renovación, las cuales marcan un límite a la extracción si no se quiere incurrir en sobreexplotación y, al final, agotamiento del recurso. Es el caso de los recursos biológicos: vegetales y animales, de los recursos edáficos de renovabilidad lenta generalmente, del agua contenida en un acuífero subterráneo con un flujo limitado de recarga, etc. El criterio de sostenibilidad para las actividades que utilizan este tipo de recursos, consiste en respetar sus tasas de renovación; así la capacidad biológica de reproducción de los recursos madereros, cinegéticos o piscícolas, constituyen el umbral por encima del cual el consumo agota el propio recurso; la extracción de agua de un acuífero subterráneo solo es sostenible si, por término medio, se hace por debajo de su recarga anual o interanual. Para conocer las tasas de renovación de un recurso determinado hay que recurrir a la información bibliográfica que, generalmente, será insuficiente, debiendo complementarla con información directa y basada en el conocimiento local; por otra parte, todo recurso forma parte de un ecosistema e interacciona con otros a través de relaciones muy complejas, por lo que la información obtenida debe ser interpretada a la luz del conjunto, haciendo uso para ello de la denominada prospección integrada del medio (ver el epígrafe de este mismo capítulo dedicado a la Información del Medio Físico). Resulta muy útil, también, recurrir al conocimiento de la población local, que habiendo evolucionado con el ecosistema, dispone de información empírica obtenida por el procedimiento de prueba y error a lo largo de mucho tiempo; así la población local proporciona un tipo de información difícil de explicar en términos científicos, la cual resulta insustituible para complementar el conocimiento científico y elaborar un juicio certero sobre la situación en que se encuentran los recursos Existen también los llamados recursos fluentes o renovables puros, cuyo origen

está en la energía solar: el viento, la energía de las mareas o la propia radiación solar directa, que se producen continuamente según un flujo que marca el umbral o límite para su aprovechamiento, pero que no se pueden agotar, y, aunque se pierden cuando no se utilizan, ello no merma las posibilidades de aprovechamiento futuro. Su condición de inagotables hace que no les sean de aplicación los criterios de sostenibilidad. Los recursos no renovables son aquellos que no se autorreponen o lo hacen de forma extremadamente lenta a escala humana; se pueden distinguir, a su vez, dos tipos: 1. Los que se consumen cuando se utilizan, como los minerales (conviene advertir sobre la gran cantidad de metales que se reciclan) y combustibles fósiles, cuya disponibilidad disminuye inexorablemente con el tiempo. El criterio de sostenibilidad para este tipo de recursos consiste en: Utilizarlos dando prioridad a los aprovechamientos que admitan el reciclado, la reutilización o la recuperación sobre aquellos que supongan un consumo definitivo de ellos. Jerarquizar aquellos aprovechamientos que no admiten el reciclado o reutilización para dar prioridad a los más eficaces desde el punto de vista de la calidad de vida de los ciudadanos. Respetar unos ritmos de consumo. El ritmo a que puede ser consumido admite tres puntos de vista. Primero: en el lenguaje de los economistas, el ritmo debe ser tal que dé tiempo a la aparición de otro recurso o tecnología que lo sustituya antes de agotarse. Segundo: el ritmo debe permitir el reequilibro del medio adaptándose a las nuevas condiciones y sustituyendo una dinámica por otra; a estos efectos, conviene señalar que el alto valor ecológico y paisajístico de muchos ecosistemas artificiales se explica porque se han generado de forma pausada, progresiva, a través de un largo proceso de adaptación. Tercero: el ritmo ha de ser suficientemente lento para permitir una gestión ambiental correcta de la explotación: es sabido que la rapidez es generalmente incompatible con una gestión responsable. 2. Los que no se consumen cuando se hace uso de ellos; tienen generalmente carácter cultural: cuevas, puntos de interés geológico, yacimientos arqueológicos y paleontológicos, paisajes minerales o monumentos históricos. El criterio de sostenibilidad se asocia aquí al respeto a una capacidad de carga o intensidad máxima de uso: número de personas que pueden hacer uso de él por unidad de tiempo y de superficie, sin que se produzcan deteriores significativos en su cantidad y calidad. Este concepto de

intensidad, tiene una segunda interpretación, relacionada con la idea de congestión: el número de personas por unidad de tiempo y de superficie que puede hacer uso de un recurso paisajístico o cultural debe estar por debajo de la sensación de congestión para los visitantes, momento a partir del cual el recurso deja de ser atractivo, incluso, para ciertas personas, pierde la condición de recurso.

2.2.2 Los criterios de sostenibilidad derivados de la función de soporte Toda actividad necesita un espacio o soporte físico que ocupa y transforma; en realidad toda actividad implica un uso del suelo y éste no es otra cosa que la adaptación de un espacio para las funciones de la actividad que sobre él se realiza; una finca agrícola es un espacio adaptado para la producción primaria, un polígono industrial es un espacio adaptado para la transformación de materias primas, y una carretera es un espacio adaptado para la circulación rápida y segura de vehículos automóviles. Por su parte el medio físico, a través del cual se realiza la función de soporte, no es homogéneo, sino que se organiza en “unidades ambientales” (o espacios relativamente homogéneos cada uno de los cuales constituye la expresión externa de un ecosistema subyacente) y está afectado por todo tipo de procesos, amenazas y riesgos, algunos de los cuales determinan poderosamente la localización de las actividades, como los de inundación, erosión, etc.; pues bien, las unidades ambientales y los procesos activos, definen el concepto de capacidad de acogida del territorio para las actividades humanas, concepto que define la relación entre los ecosistemas y las actividades expresada en términos de vocacionalidad, compatibilidad o incompatibilidad, y representa la concertación entre los dos elementos que intervienen en la dialéctica conservación-desarrollo: la aptitud o potencialidad y el impacto o fragilidad: Aptitud: medida en que el medio físico o una unidad ambiental cumple los requisitos locacionales de una actividad. El concepto incluye las amenazas (inundación, desprendimientos, erosión, etc.) para la actividad. Impacto: efecto de la actividad sobre el medio, dependiente de su fragilidad, y en consecuencia, de la homeostasia y resiliencia de los ecosistemas y de los recursos del medio físico. También se podría entender y expresar esta función distinguiendo entre "capacidad de acogida de los ecosistemas" y "capacidad de acogida del territorio". La primera se deduce de los conceptos de impacto y aptitud, mientras la segunda añade a aquella las amenazas naturales y riesgos, como ilustra la

figura IV.9. El criterio de sostenibilidad para esta función viene definido por el respeto a la capacidad de acogida del medio físico; en la medida en que la localización de las actividades se aproxime más o menos a ella se estará consiguiendo mejor o peor coherencia territorial, sostenibilidad, en suma. Como antes, el criterio de respeto a la capacidad de acogida es un objetivo de sostenibilidad al que se tiende, pero que no siempre es posible conseguir; en cualquier caso será tolerable una cierta desviación en la medida en que resulte justificada, conocida y controlada.

2.2.3 Los criterios de sostenibilidad derivados de la función receptora de efluentes Toda actividad produce bienes deseados, subproductos y efluentes; efluente es aquello que se produce sin desearlo y que, por el momento no es útil para nadie; los efluentes se denominan emisiones cuando son gaseosos, vertidos cuando líquidos y residuos cuando sólidos; la función receptora del medio físico se produce a través de los denominados vectores ambientales, que son el aire, el agua y el suelo; a pesar de que la intuición puede indicar lo contrario, no existe correspondencia biunívoca entre emisiones, vertidos y residuos con los vectores aire, agua y suelo, respectivamente, antes bien la contaminación tiene carácter intervectorial: las emisiones van primero al aire pero una parte considerable de ellas acaban en el suelo o en el agua, los vertidos emiten gases y depositan sedimentos (sólidos) y los residuos emiten, asimismo, gases y lixiviados (líquidos). Los vectores ambientales, tienen una propiedad común: la capacidad de asimilación o medida en que pueden absorber vertidos sin consecuencias ambientales significativas; el criterio de sostenibilidad aquí vendrá marcado por el respeto a dicha propiedad. Entra así en juego el complejo fenómeno de la contaminación, que, más allá de la simple emisión, implica, al menos, cuatro procesos: Emisión o incorporación de un efluente al correspondiente vector. Dispersión/dilución y transformación del efluente en el seno del vector. Inmisión o nivel que queda en el vector. El concepto de carga crítica se aplica a la inmisión, entendiéndose por tal el umbral de concentración de un contaminante a partir del cual se producen efectos ambientales significativos. Consecuencias ambientales de los procesos anteriores, es decir efectos sobre el ser humano, el biotopo, la biocenosis o los bienes materiales. En el caso del aire la relación entre emisión e inmisión se deriva de la capacidad dispersante, o potencial del aire o de la atmósfera para diluir y dispersar agentes

contaminantes potenciales; se trata de una propiedad relacionada con la estabilidad de la atmósfera en una determinada zona, que depende, a su vez, de la frecuencia y dirección de los vientos, de turbulencias, de mezclado vertical, de la presencia de fenómenos de inversión térmica, de la frecuencia de nieblas, lluvias, etc. parámetros que se sintetizan en una matriz de estabilidad atmosférica. En el caso del agua la capacidad de asimilación se asocia a la capacidad de autodepuración o capacidad del agua -en cualquiera de las formas en que se encuentre: ríos, masas, etc., en cuanto recurso, ligado, por tanto, a un uso, y en cuanto ecosistema- para procesar los vertidos que se le incorporen; esta facultad depende fundamentalmente de la cantidad de agua, del caudal en el caso de un río, del régimen -el régimen turbulento produce una gran aireación que contribuye mucho a la capacidad autodepuradora, mientras ocurre lo contrario en el régimen laminar-, de la renovación, etc. La carga crítica del vector agua distingue su función como soporte de vida: ecosistema o biotopo en el que se desarrolla una forma particular de biocenosis, y en cuanto recurso destinado a muy diferentes usos: doméstico, recreativo, agrario, industrial, etc.; en el primer caso la calidad del agua se asocia a la biocenosis que soporta, mientras en el segundo la calidad está vinculada a los requerimientos del uso; en ambos casos la calidad y la cantidad del agua son conceptos inseparables. Por último el vector suelo es un medio lleno de vida con multitud de microorganismos, en el que se producen complicados flujos de interacción que le confieren un elevado papel de filtrado y de procesado para los elementos que se le incorporan; el suelo hace suyos dichos elementos y se beneficia de ellos hasta un cierto nivel; iportar estiércol líquido al suelo, por ejemplo, debería ser interpretado como beneficioso, en términos generales, sin embargo se conoce la existencia de concentraciones de nitratos, nitritos, fosfatos e, incluso, metales pesados, por encima de las cargas críticas en zonas de concentración de actividades ganaderas intensivas, que ponen de manifiesto cómo una mala gestión de ese subproducto ha superado la capacidad de asimilación de este vector. Las figuras (figura 3 de la lección 3 y figura 2 de ésta) que relacionan actividades, sugieren relaciones biunívocas entre los tres requerimientos de las actividades y las tres funciones paralelas del medio; sin embargo la interacción es más compleja; la extracción de recursos naturales produce emisiones y requiere elementos físicos que utilizan la función receptora y de soporte respectivamente; la extracción de agua de un río debilita su potencial autodepurador, receptor por tanto; la ocupación de un terreno por los elementos

físicos de las actividades impide la extracción de recursos, y la emisión de contaminantes a un cauce reduce su potencial como recurso. Ello no invalida lo dicho, solo lo perfecciona; como en otros casos, la figura y su explicación configuran un modelo, una imagen necesariamente simplificada de la realidad, que ayuda a entender el concepto abstracto de desarrollo sostenible, del que se viene usando de forma poco definida, trasladándolo a la sostenibilidad de las actividades que le dan cauce. Aunque hay que considerar otros aspectos, no sería desarrollo sostenible aquel que se apoyase en actividades que utilizasen los recursos naturales renovables por encima de su tasa de renovación y los no renovables por encima de unos ritmos o intensidades de uso determinados, distribuyese actividad en el territorio sin respetar su capacidad de acogida y emitiese contaminantes por encima de la capacidad de asimilación de los vectores ambientales. Estos conceptos, aunque abstractos, no son entelequias, sino que se determinan de forma suficientemente precisa mediante modelos manejados por especialistas. En ocasiones puede no conocerse su magnitud, pero, a efectos de la sostenibilidad de una actividad y de los impactos que genera, más importante que el dato es el espíritu, es decir la forma en que los proyectistas, gestores y decisores en general, plantean las actividades con flexibilidad suficiente para adaptarse a los criterios expuestos. Todo lo anterior proporciona una magnífica base para la concertación de los agentes implicados en la gestión del desarrollo. Solo sobre la determinación de los parámetros aludidos será posible establecer acuerdos para el reparto del aprovechamiento posible de los ecosistemas, entendiendo que, como se dijo, las tres funciones enunciadas constituyen recursos indispensables para el desarrollo. Según lo expuesto, la relación actividades-medio físico, puede ser entendida en términos de "oferta" y "demanda": el medio físico y sus recursos constituyen la oferta, mientras las actividades a implantar por los agentes sociales, públicos o privados, determinan la demanda. La ordenación territorial ha de buscar la concertación entre ambas. El razonamiento puede ser enfocado desde dos puntos de vista, si no encontrados, sí dialécticamente contrapuestos, en cuanto representan opciones con muy diferentes intereses, que, en caricatura, podrían hacerse corresponder con el del "promotor/desarrollista" que razona en términos de la actividad, y el del "conservador/ecologista" cuyo punto de vista es el medio en el que aquella se ubica. De los tres conceptos citados, la capacidad de acogida tiene más claro sentido territorial u horizontal: síntesis de numerosas características y procesos del

medio físico; las tasas de renovación y la capacidad de asimilación tienen carácter vertical en cuanto se asocian a elementos simples o vectores del medio.

3 LOS OBJETIVOS DEL DIAGNÓSTICO DEL MEDIO FÍSICO El análisis y diagnóstico del medio físico pretende conocer cómo es y cómo funciona, qué conflictos y problemas le afectan y de qué potencialidad dispone este subsistema, para abordar desde tal conocimiento la “lectura” del medio físico a través del concepto más importante que aporta su diagnóstico a la ordenación territorial: la determinación de la Capacidad de Acogida para las actividades a ordenar. La capacidad de acogida es el concepto final a partir del cual se integra el medio físico con el resto de los subsistemas para configurar el diagnóstico global del sistema territorial; depende, para cada punto del territorio o unidad ambiental (y para cada actividad) de su valor o méritos de conservación, de su fragilidad, potencialidad y amenazas naturales; y está condicionada por las afecciones normativas del suelo. Representa la capacidad de acogida de una unidad ambiental, el uso y aprovechamiento al que puede destinarse tal unidad concertando dos puntos de vista conflictivos si no contrapuestos: el del promotor de la actividad que ese uso comporta y el punto de vista social que exige conservar el medio físico; la capacidad de acogida representa en suma, la potencialidad del medio físico para las actividades que soportarán el desarrollo. Para representarla de forma fácilmente utilizable en la elaboración de un plan, se determina para unas unidades territoriales operacionales o de toma de decisiones, definidas bajo diversos criterios a las que se puede denominar de diversas formas: unidades de integración, en cuanto integran en sus límites los diferentes aspectos que conforman el medio físico, unidades de síntesis, en cuanto sintetizan la información temática sobre el medio físico o unidades ambientales, en cuanto representan la manifestación externa del ecosistema que subyace y por tanto un ambiente relativamente homogéneo. En este texto se tenderá a utilizar más esta última expresión. Para facilitar la utilización de la capacidad de acogida en la formulación del plan, conviene representarla sobre un plano de unidades ambientales acompañadas por una tabla o matriz de capacidad de acogida, con el formato de la figura 9.

4 OPCIONES METODOLÓGICAS Y MODELOS PARA DETERMINAR LA CAPACIDAD DE ACOGIDA DEL MEDIO FÍSICO Las figuras 3 y 4, muestran los caminos alternativos que se pueden recorrer para determinar la capacidad de acogida del medio físico y los modelos específicos a utilizar en un momento determinado de cada camino. A continuación se hace una breve exposición de las tareas, caminos y modelos, a modo de introducción, y se amplía en el apéndice 2 a esta lección.. Teniendo en cuenta que el medio físico es un sistema formado por numerosos factores, surgen dos grandes opciones: Integración al principio del proceso (figura 3): se trabaja desde el comienzo con unidades de integración (ambientales o de síntesis), sobre las que se determina y representa la capacidad de acogida. Integración en una fase avanzada del proceso (figura 4), después de trabajar con cada uno de los factores del medio físico.

Figura 3. Opciones metodológicas para determinar la capacidad de acogida del medio físico: integración al principio del proceso

Figura 4. Opciones metodológicas para determinar la capacidad de acogida del medio físico: integración al final del proceso

4.1

Integración al principio del proceso

Comienza este camino con la prospección integrada del medio físico (aproximación a su conocimiento por un equipo formado por expertos en geomorfología, vegetación, usos del suelo y paisaje), para definir unidades de integración y para valorarlas; hecho esto, se pueden aplicar uno de los dos modelos siguientes: Modelo Empírico Este modelo, de carácter sintético, se basa en la experiencia y en el conocimiento directo del medio físico. Hace una aproximación integrada al conocimiento del medio desde el principio; es tal vez el que resulta más acorde con el carácter del medio físico, con el conocimiento intuitivo de los ecosistemas, con la información “osmótica” y con el sentido común. Utiliza como técnicas básicas la denominada prospección integrada del medio y la construcción de matrices de capacidad de acogida atribuyendo directamente un rango de capacidad de acogida a cada unidad de integración. Modelo impacto/aptitud (integración al principio del proceso) En este modelo, de carácter más sistemático que el anterior, se formaliza la matriz de capacidad de acogida pasando previamente por una matriz de impacto y aptitud y por la aplicación de unas reglas para obtener rangos de capacidad de acogida a partir de unos rangos de aptitud e impacto.

4.2

Integración al final del proceso

Este camino se inicia con la información y cartografía de los factores del medio físico y la valoración de aquellos valorables (los susceptibles de recibir impactos); hecho esto surge la posibilidad de aplicar uno de los dos modelos representados en las figura 4 y sus versiones: Modelo Impacto/aptitud (integración al final del proceso) Como se ha dicho, este modelo se basa en los conceptos de impacto y de aptitud, pero ahora según las dos opciones alternativas siguientes: Superposición: opera construyendo matrices de impacto y de aptitud por factores que se traducen a capas cartográficas de impacto y de aptitud y luego se superponen para obtener una representación de la capacidad de acogida del medio físico. Aplicación informatizada: opera, como antes, construyendo primero matrices de impacto y de aptitud, definiendo después una unidad de integración sobre la que agrega los valores anteriores aplicando una regla para obtener rangos o valores de capacidad de acogida. Modelo de capacidad de acogida por factores Este modelo parte de un conocimiento profundo de los factores del medio físico, sigue construyendo matrices de capacidad de acogida para cada factor y termina definiendo las unidades territoriales sobre las que definirá los rangos de capacidad de acogida aplicando unas reglas que establece el propio modelo. La aplicación de todos los modelos requiere formalizar dos tareas básicas asociadas a los dos elementos implicados en la relación uso-territorio: la prospección y conocimiento del medio físico y la relación de las actividades a considerar en el plan: como vehículo de desarrollo y como elemento de ordenación.

5 MODELOS RECOMENDOS PARA DETERMINAR LA CAPACIDAD DE ACOGIDA De entre los esbozados en el punto anterior, la experiencia de los autores recomienda utilizar preferentemente y de forma complementaria los dos modelos que operan integrando al principio del proceso, es decir el Modelo Empírico y el Modelo Impacto/aptitud (integración al principio del proceso), porque resultan más coherentes con el carácter sistémico del medio físico, incluso con su conocimiento intuitivo. No obstante, para dar autosuficiencia a esta lección se incluyen en el apéndice 2 la descripción de los modelos que operan integrando al final del proceso. A continuación se describen de forma detallada las tareas necesarias para aplicarlos. Como muestran los diagramas de flujo que los representan, figuras 5 y 6, dichos modelos comparte una serie de tareas comunes a las que se añaden otras específicas para cada uno de ellos.

Figura 5. Diagrama de flujos del modelo empírico

Figura 6. Diagrama de flujos del modelo impacto aptitud: integración al principio del proceso

6 DESCRIPCIÓN DE LAS TAREAS COMUNES A LOS MODELO EMPÍRICO E IMPACTO/APTITUD (INTEGRACIÓN AL PRINCIPIO DEL PROCESO) PARA DETERMINAR LA CAPACIDAD DE ACOGIDA DEL MEDIO FÍSICO Se describe estos modelos siguiendo las tareas comunes especificadas en los citados diagramas de flujos de las figuras 5 y 6.

6.1

Prospección integrada del medio físico

Es una forma de acceder al conocimiento y a la interpretación del medio físico realizada por un equipo multidisciplinar de expertos que trabajan intercambiando conocimientos para llegar a una comprensión conjunta del ámbito estudiado; en el equipo deben estar presentes, al menos, expertos en cada una de las componentes más sintéticas y explicativas del sistema: Geomorfología, que sintetiza información sobre materiales, formas y procesos, en unidades geomorfológicas basadas en el hecho de que las formas del terreno son el resultado de las acción a lo largo del tiempo de unos procesos sobre unos materiales. Cobertura vegetal del suelo, incluidos cultivos, que manifiesta las condiciones climáticas y edáficas determinantes de la vida, las relaciones entre el medio biótico y abiótico y las actividades humanas imperantes. Usos del suelo, reflejo de la relación del hombre con su entorno en términos de aprovechamientos y comportamientos. Paisaje, entendido como la expresión externa y perceptible del medio que denuncia la salud de los ecosistemas que subyacen, su evolución y la huella histórica del hombre. Esta aproximación al conocimiento del medio físico da una visión muy buena de su funcionamiento y permite obtener con facilidad unidades de integración, ambientales o de síntesis.

6.2 Identificación y cartografía de las unidades de integración o ambientales que describen y modelizan el medio físico Las unidades ambientales son recintos territoriales (figuras 7a y 7b) relativamente homogéneos que representan externamente el ecosistema subyacente; permite por tanto hacer una aproximación por sistemas al conocimiento del medio físico, rompiendo así la aproximación por capas o factores, lo que permite un entendimiento más real, útil y operativo del medio físico; y por eso se les llama también unidades de integración o de síntesis. Se adoptan como sectores territoriales básicos, tanto en el diagnóstico del medio físico como a lo largo del proceso de toma de decisiones que implica la elaboración del plan; por eso en ocasiones nos referiremos a ellas con la denominación de unidades operacionales. En función de las unidades ambientales se valorarán los méritos de conservación del medio físico, las amenazas a este por actividades expectantes, la vocación natural o capacidad de acogida, las degradaciones e impactos existentes, etc. Las unidades ambientales se pueden definir e identificar de varias formas: Empírica, a partir de la experiencia y de un buen conocimiento directo del terreno y de las personas que conviven y evolucionan con él, dependiendo su vida de él: agricultores, pastores, recolectores, etc. Por superposición de aquellos factores del medio físico con mayor carga explicativa: la geomorfología (que describe materiales, formas y procesos del medio inerte y sintetiza sus relaciones), la cobertura vegetal, incluyendo cultivos (que explica las condiciones ambientales determinantes de la vida y sintetiza las relaciones entre el medio biótico y abiótico) y los usos del suelo (que explican el devenir histórico de las formas de utilización y aprovechamiento del suelo y sus recursos), y la percepción de todo ello. Así se consigue, indirectamente, una cierta homogeneidad respecto al resto de los factores de inventario, generalmente suficiente, al menos en las zonas menos complejas del ámbito del plan. Por divisiones sucesivas del territorio atendiendo primero a semejanzas climáticas, después a la estructura geológica, luego a la estructura geomorfológica, a continuación a la cobertura vegetal y, por último, al suelo y a los usos de éste. Las unidades ambientales se definen y nombran por sus rasgos relevantes: cobertura vegetal, uso del suelo y sustrato geomorfológico; conviene incluir tales rasgos en su nomenclatura, la cual debe ser muy cuidada para que puedan ser

entendidas por cualquiera.

Figura 7a.Ejemplo del mapa de unidades ambientales del Valle de Zapotitan (El Salvador)

Figura 7b. Ejemplo del mapa de unidades ambientales del Cantón de

Cuenca (Ecuador)

6.3 Criterios para definir las unidades ambientales o de integración Las unidades ambientales se pueden identificar en función de los siguientes criterios, los cuales no son excluyentes sino que se pueden solapar en algunas de las unidades: Criterios ecológicos para definir aquellas unidades que muestran indicadores ecológicos sobresalientes, generales de los ecosistemas o específicos. Los elementos principales de atención para concretar territorialmente este criterio son la vegetación y la fauna. Criterios científico-culturales, para definir aquellos sectores donde lo relevante es su interés para la ciencia o la cultura de masas e iniciación a la naturaleza. Criterios paisajísticos, que permiten definir zonas donde lo más relevante es la calidad estética de la base paisajística o su visibilidad en términos de recepción o de emisión de vistas. Criterios de funcionalidad, permiten definir unidades por el papel que cumplen ciertas zonas en el conjunto del ámbito, por ejemplo en la recarga de acuífero, en el control de la erosión, para la alimentación de la fauna o de la población. Criterios de productividad primaria, caracterizados por una capacidad sobresaliente del territorio para la producción agraria, o simplemente de biomasa. Los indicadores principales de este criterio son la calidad agrológica del suelo, su uso y aprovechamiento actual, el clima local y el microclima. A la productividad citada se añade el potencial ligado a la explotación de recursos mineros o hidráulicos, de la energía eólica, de la insolación o mareomotriz y otras formas de recursos tangibles o intangibles. Aspectos críticos o condicionantes superpuestos Existen ciertas características del medio físico sin relevancia por sí solas para definir unidades ambientales, pero que condicionan fuertemente la capacidad de acogida de la unidad sobre la que operan. Estos se pueden cartografiar mediante una trama superpuesta, como sobrecarga, a las unidades ambientales: inundabilidad del terreno, inestabilidad o deslizamientos de materiales, sismicidad, vulcanismo, recarga y vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos subterráneos, la erosionabilidad, capacidad dispersante de la atmósfera, sensibilidad al fuego, etc.

6.3.1

Una tipología orientadora de unidades

ambientales, de síntesis o de integración Conscientes del interés metodológico de las unidades ambientales y de la importancia de acertar en su definición, a continuación se da una tipología orientativa de ellas que, con las lógicas precauciones y ajustes, puede adoptarse como referencia. I. UNIDADES DEFINIDAS POR CRITERIOS ECOLOGICOS I.a Ecosistemas bien conservados I.a.1 Ecosistemas climácicos I.a.1.1 Bosques autóctonos en buen estado I.a.1.2 Acantilados costeros colonizados por vegetación multiespecífica I.a.2 Zonas húmedas I.a.2.1 Estuarios y marismas I.a.2.1 Lagunas I.a.2.2 Embalses I.a.3 Complejos fluviales bien definidos I.b Ecosistemas definidos por aspectos ecológicos particulares I.b.1 Vegetación sobresaliente I.b.1.1 Áreas de vegetación especial I.b.1.2 Repoblaciones forestales bien ordenadas I.b.2 Hábitats faunísticos de interés I.b.2.1 Hábitats con endemismos I.b.2.2 Hábitats de rapaces I.b.2.3 Rutas migratorias y puntos de paso I.b.3 Vegetación de cantiles y roquedos en zonas elevadas I.b.4 Complejos dunares bien conservados I.c Ecosistemas degradados o de sustitución I.c.1 Bosque autóctono degradado I.c.1.1 En etapa serial inferior a la climax I.c.1.2 Con enclaves de vegetación exótica de crecimiento rápido I.c.2 Repoblaciones forestales I.c.3 Pastizal/matorral degradado II. UNIDADES DEFINIDAS POR CRITERIOS CIENTIFICO-CULTURALES II.a Yacimientos paleontológicos II.b Sitios de interés geológico II.c Sitios de interés geomorfológico II.d Acantilados costeros III. UNIDADES DEFINIDAS POR CRITERIOS DE PRODUCTIVIDAD

III.a Áreas de alta productividad agrícola actual III.a.1 Por infraestructuras agrarias III.a.1.1 Regadíos III.a.1.2 Zonas de huertas III.a.2 Por la calidad y aprovechamiento actual de los suelos III.a.2.1 Praderías fértiles y productivas III.a.2.2 Pastizales cacuminales III.a.2.3 Secanos de alta productividad sobre suelos buenos III.a.2.4 Cultivos de frutales en secano sobre suelos buenos III.a.2.5 Viñedos productivos con denominación de origen III.a.2.6 Choperas bien cultivadas III.b Áreas de alta productividad agrícola potencial III.b.1 Suelos de clase agrológica I o II no incluidos en clases anteriores III.c Áreas de mediana productividad agrícola III.c.1 Pastizales III.c.2 Cultivos sobre clase agrológica III o IV. III.d. Áreas con recursos minerales explotables III.e. Áreas proclives al aprovechamiento de recursos eólicos III.f. Áreas favorables al aprovechamiento energético de la insolación III.g. Áreas con potencial mareomotriz IV. UNIDADES DEFINIDAS POR CRITERIOS PAISAJISTICOS IV.a Paisajes de alta calidad intrínseca IV.b Zonas de alta incidencia visual IV.c Zonas de alto potencial de vistas IV.d Zonas culminantes no incluídas en clases anteriores IV.e Singularidades paisajísticas IV.f Playas IV.g Islotes V. ZONAS URBANAS ASPECTOS CRÍTICOS SUPERPUESTOS. Se representan con sobrecargas superpuestas a las unidades anteriores: B. Áreas erosionables o con riesgos de erosión C. Áreas susceptibles de fenómenos de deslizamiento/desprendimiento (movimientos de ladera) D. Áreas inundables E. Áreas vulnerables frente a riesgos de tipo litoral F. Áreas sensibles al fuego

Otras

6.4

Descripción de las unidades ambientales

Para dar consistencia informativa a la capacidad de acogida, conviene describir cada una de las unidades ambientales en fichas descriptivas ad hoc (ver ejemplo en figura 8) incluyendo una fotografía significativa y una breve síntesis de los aspectos más relevantes, tales como los siguientes: Caracterización microclimática Materiales, procesos y formas que componen la base física de la unidad. Biocenosis y ecosistemas que la configuran o de los que forma parte. Especies notables de flora y fauna. Papel en el funcionamiento del conjunto. Usos del suelo actuales, formas de utilización, influencias y aprovechamiento histórico, significado de la unidad en la economía del ámbito. Base paisajística e intervisibilidad de la unidad, fundamentalmente en relación con las zonas accesibles habitadas y/o más frecuentadas por la población. Papel de la unidad en el funcionamiento del conjunto o de aspectos notables de él. Estado de conservación, y aspectos sobresalientes de tipo científico, cultural y/o didáctico. Afecciones legales del suelo. Degradaciones existentes y amenazas futuras. Posibilidades de corrección y prevención. Potencialidad y actividades vocacionales y forma de hacerlas efectivas. Fragilidad y resiliencia. Otras características de interés para la interpretación de la unidad.

Figura 8. Ejemplo de ficha descriptiva de una unidad de integración (ambiental)

6.5 Valoración del medio físico a través de las unidades ambientales Se entiende por valor de una unidad ambiental sus méritos de conservación que aconsejan conservarla o, lo que es lo mismo, evitar la alteración de la forma en que se viene utilizando y aprovechando históricamente. La expresión gráfica de este valor (figuras 9a y 9b) muestra dónde se concentra el patrimonio natural más importante del territorio, el cual debe conservarse derivando, en la medida de lo posible, las actividades más agresivas hacia las zonas menos valiosas. En cierto modo este mapa de valor representa una primera aproximación a la capacidad de acogida del medio físico, aunque no es suficiente. Dimensiones, criterios y escalas de valor El valor de cada unidad puede considerarse como la resultante de varias dimensiones, las cuales coinciden con los criterios de definición de las unidades ambientales: ecológica, científico/cultural, paisajística, productiva y funcional.

Figura 9a. Ejemplo del mapa de valoración del Valle de Zapotitan (El Salvador) basado en el mapa de unidades ambientales de la figura 7a.

Figura 9b. Ejemplo del mapa de valoración del Cantón de Cuenca (Ecuador), basado en el mapa de unidades ambientales de la figura 7b. Las dimensiones de valor enumeradas son básicamente de carácter cualitativo, excepto el caso de la productividad que se puede medir en una escala de proporcionalidad. Por ello la valoración exige aplicar criterios de valor ampliamente aceptados y contrastados, así como utilizar escalas jerárquicas que proporcionan simples rangos de valor. Los más importantes de dichos criterios son los siguientes: Para el valor ecológico: Grado de evolución ecológica Diversidad Naturalidad Rareza Representatividad Significación para la región Singularidad Carácter endémico Complejidad Para el valor paisajístico: Composición estética de la unidad Armonía o coherencia con su vocación natural

Vistas desde y hacia ella Olores, sonidos, etc. que permiten el disfrute sensorial de ella Otros. Para el valor científico cultural: Elementos notables para la investigación Idem para la cultura de masas y sensibilización social Idem para educación de escolares Para el valor funcional Papel de la unidad para el ecosistema, para alguna de sus componentes, para la población, para las actividades humanas, etc. por ejemplo: Control de la erosión “Producción” y retención de agua, control de avenidas, recarga de acuíferos subterráneos Filtrado de contaminantes Alimentación de fauna migratoria Alimentación de poblaciones Protección de meteoros como el viento, etc. Para el valor productivo Calidad agrológica del suelo Microclima o clima local Presencia de agua Forma de uso y aprovechamiento Otros Tabla de valoración Aplicando los criterios citados a las unidades ambientales se puede confeccionar una tabla con la estructura de la figura 10, que recoge los valores atribuidos a cada dimensión de las que forman cada una de las unidades de integración

Figura 10. Formato de tabla para valorar unidades de integración o ambientales

Conviene completar la valoración descrita, que se refiere a la situación actual, con otra valoración relativa a: La situación primigenia, antes de la intervención humana. El estado evolutivo en que se encuentra la unidad y, por consiguiente, sus valores. La calidad que demanda la sociedad y el grado de sacrificio que está dispuesta a realizar para alcanzarla. El grado de esfuerzo necesario para alcanzar un valor potencial razonable.

6.6

Representación cartográfica de los valores asignados

Esta tabla, al estar referida territorialmente a las unidades ambientales, admite una representación cartográfica inmediata (figuras 9a y 9b). El mapa de valoración, muestra ya una primera aproximación a la capacidad de acogida porque indica las zonas que se deben conservar y aquellas en las que se pude actuar.

6.7 Relación, tipología y definición de las actividades a considerar en el plan (soporte del desarrollo y objeto de ordenación) para las que se desea determinar la capacidad de acogida Se ha dicho que la capacidad de acogida relaciona las actividades con el medio físico, por lo que su determinación exige identificar primero las actividades que el plan va a considerar como vehículo del desarrollo y, por tanto, objeto de ordenación y regulación en el plan. Identificar las actividades es una tarea primordial, que requiere gran atención y la visión conjunta de los cuatro subsistemas que conforman el sistema territorial. De acuerdo con el modelo de ordenación territorial que adopta este curso (ver lección 3), y como ilustra la figura 8, las actividades a considerar pueden tener un origen endógeno al sistema territorial: las existentes y las sugeridas por los recursos existentes (naturales, humanos y construidos), por las oportunidades de localización y por los problemas y aspiraciones de la población; a ellas se añaden las de origen exógeno: las derivadas de las expectativas de agentes externos y de las previsiones de los planes de referencia de nivel territorial superior. A continuación se da una relación orientativa genérica de las actividades a considerar que puede adoptarse como referencia para definir, con los lógicos ajustes, la que se utilizara en el plan que se formula.

Figura 11. Deducción de las actividades para las que se determina la capacidad de acogida A. CONSERVACIÓN Y REGENERACIÓN DE LA NATURALEZA Preservación estricta Mantenimiento de la situación actual y su evolución sin intervención humana o intervención mínima y de carácter estrictamente científico o cultural. Las zonas a

que se aplique serían dignas de que se les otorgue alguna de las figuras más restrictivas de protección legalmente establecidas. Conservación activa Continuidad del uso actual, mantenimiento indefinido de las condiciones de uso y explotación tradicionales que se vienen realizando, siempre con la participación activa del hombre. Regeneración del ecosistema y/o del paisaje Tratamientos culturales capaces de reconducir la zona a que se aplique a su situación primigenia o a otros estados de equilibrio supuestamente más valiosos. Esta regeneración puede adoptar formas distintas según la casuística particular de las unidades a que se asigne (podas selectivas, pastoreo controlado, limpieza, eliminación selectiva de la vegetación, tratamiento de plagas y enfermedades, etc.) pudiendo especificarse éstas en el propio plan o dejarlo al criterio del responsable en la fase de ejecución. Actividades científico culturales Utilización del medio para experiencias e investigación de tipo científico, visitas de difusión de conocimientos en orden a la cultura de masas e iniciación a la naturaleza. Incluye los edificios, equipos e instalaciones (laboratorios, aulas, elementos de observación, etc.) necesarios. Repoblación forestal: bosque protector Plantación o siembra de especies arbóreas seleccionadas por criterios ecológicos o paisajísticos, pasando los productivos a un segundo plano. No significa que los espacios a que se asigne esta actividad se sustraigan al aprovechamiento económico, sino que éste queda supeditado a la conservación de la naturaleza y del paisaje. Puede considerarse esta actividad como un caso particular de la regeneración del ecosistema o del paisaje. B. ESPARCIMIENTO Y DEPORTES AL AIRE LIBRE Excursionismo y contemplación Actividad de tipo extensivo que implica el simple tránsito peatonal, que no requiere, o sólo de pequeña envergadura, infraestructuras o acondicionamiento para su práctica: pasos sobre arroyos, tramos de sendas, miradores, etc., que se presumen cuidadosas e integradas en el paisaje. Recreo concentrado Adaptación de un espacio localizado para actividades recreativas concentradas de distinto tipo, dotándolo con equipos de pequeña entidad: mesas, bancos, barbacoas, fuentes, servicios sanitarios, juegos de niños, papeleras, crematorio de basuras, alguna edificación de pequeña entidad para el servicio de la zona.

Camping Instalaciones fijas con dotaciones y servicios variables en función de su categoría, que exigen una fuerte adaptación y alteración directa del medio y suponen presión sobre su entorno. Baño y actividades náuticas Incluye no solo la práctica de estas actividades, sino también el necesario acondicionamiento de terrenos anejos en la ribera. Caza Práctica de esta actividad de acuerdo con la reglamentación, nacional o autonómica, que la regula. Pesca Práctica de esta actividad de acuerdo con la reglamentación, nacional o autonómica, que la regula. Motocross, trial Práctica de estos deportes sobre terrenos o circuitos acondicionados para ello, incluyendo el propio acondicionamiento. Circulación campo a través con vehículos todo terreno Práctica de esta actividad sobre espacios no acondicionados. C. ACTIVIDADES AGRARIAS Recolección de plantas de extracto: aromáticas, medicinales, condimentarias o cosméticas Recolección manual o mecanizada de este tipo de plantas. Recolección de hongos y setas Recolección manual de estas especies Agricultura extensiva de secano Además del laboreo y otras prácticas de cultivo, esta actividad incluye la construcción de los edificios e instalaciones ligados a la explotación. Agricultura de regadío Incluye todas las obras e instalaciones necesarias a esta actividad (acequias, caminos, depósitos de agua, etc.) así como los edificios ligados a la explotación agraria. Huertos familiares y/o metropolitanos Se trata de un especial tipo de agricultura de regadío en parcelas muy pequeñas, con finalidad de autoconsumo y/o de ocio para el usuario. Agricultura industrial: Invernaderos Instalaciones fijas bajo cubierta de vidrio o plástico para cultivo forzado. Pascicultura

Preparación del terreno, incluyendo instalaciones de control, albergue y manejo del ganado, así como el pastoreo y los cuidados culturales para su práctica. Pastoreo Aprovechamiento de los pastizales naturales a diente por el ganado, incluyendo las instalaciones necesarias para ello: vallas de separación, electrificadas o no, bebederos, refugios, etc. Edificaciones ganaderas Edificaciones e instalaciones para la cría de ganado en cautividad. Repoblación forestal: bosque productor Repoblación forestal con las especies más adecuadas desde el punto de vista de la producción maderera y su ordenación de acuerdo con el principio de "producción sostenida". Edificaciones asociadas a la explotación agraria Edificios destinados al almacenamiento de productos, materiales o maquinaria de la explotación así como los necesarios para otros servicios de la misma. Vivienda rural Edificación destinada a las personas directamente ocupadas en los trabajos de la explotación D. URBANIZACIÓN Urbanización institucional Edificaciones aisladas de tamaño relativamente grande en amplios espacios abiertos, destinadas a albergar instituciones públicas o privadas: hospitales, universidades, colegios, cárceles, etc. Se supone resuelta la eliminación de las aguas residuales mediante algún tipo de tratamiento. Vivienda aislada Vivienda en el campo que no cuenta con los servicios urbanísticos convencionales: acceso rodado, abastecimiento y saneamiento de agua, abastecimiento de electricidad y otras formas de energía, etc. Urbanización dispersa en parcela grande Viviendas unifamiliares en parcelas de tamaño superior a ...... m2 y contiguas. En cuanto urbanización se les supone dotadas de las instalaciones necesarias de saneamiento y depuración de aguas residuales. Urbanización dispersa en parcela pequeña Viviendas unifamiliares aisladas en parcelas de tamaño entre ..... y ..... m2, con instalación de saneamiento y depuración de aguas. Urbanización de media densidad Viviendas unifamiliares aisladas en parcelas inferiores a ..... m2. u otro tipo de

urbanización en que al menos quede libre de edificación, de viario y otros usos que impermeabilizan, el 50% del terreno. Urbanización de alta densidad Cualquier urbanización que suponga mayor densidad u ocupación del suelo que en el caso anterior. E. ACTIVIDADES INDUSTRIALES. Polígonos industriales Terrenos urbanizados para localización industrial, incluyendo esta. Industria pesada aislada Industria con edificaciones de distinto tipo que ocupa la práctica totalidad del espacio afectado, con posibilidad de emitir vertidos sólidos, líquidos y gaseosos. Industria limpia Se asimila a la urbanización de media o alta densidad a la que puede acompañar. Industria extractiva Incluye todo tipo de extracción de materiales útiles del subsuelo, tanto por métodos subterráneos o de interior como de superficie o a cielo abierto, así como las instalaciones necesarias (plantas de tratamiento, naves, etc.). F. INFRAESTRUCTURAS Autopistas Según definición de la vigente Ley de Carreteras; es preceptivo su cerramiento en toda su longitud. Autovías Según definición de la vigente Ley de Carreteras; no es preceptivo su cerramiento. Carreteras Según definición de la Ley de Carreteras Ferrocarriles Vías férreas para la circulación de trenes Pistas forestales Vías rurales para la gestión extracción de productos de los bosques Líneas aéreas de conducción eléctrica o telefónica Tendido aéreo de cables soportados por postes o torres anclados en el terreno. Oleoductos, gaseoductos, etc. Infraestructuras para transportar combustibles fósiles licuados o gasificados Embalses Presa y almacenamiento de agua en cerradas artificiales.

Canales hidráulicos Canales para el transporte de agua Antenas para telefonía móvil, televisión y otras instalaciones puntuales de comunicación. Artefactos muy conspicuos y visibles, generalmente anclados en zonas culminantes del terreno. G. DEPOSICION DE RESIDUOS Vertederos de residuos inertes. Escombreras Acumulación controlada de residuos sólidos inertes, procedentes de derribos, desmontes, vaciados, tierras sobrantes o inertes procedentes de la minería o de la industria. Vertedero de residuos urbanos Acumulación controlada de residuos procedentes de basuras domésticas y de composición heterogénea. Vertederos de residuos tóxicos Vertidos de procedencia industrial de tipo tóxico o peligroso. Cementerios Inhumación de cadáveres humanos; incluye instalaciones propias de este tipo de equipamiento: crematorio, capilla, zonas ajardinadas, etc.

6.8 Análisis de las relaciones entre las actividades potenciales Para orientar la distribución de las actividades en el espacio (lo que resultará muy útil a l ahora de definir categorías de ordenación en la fase de planificación y de elaborar la normativa particular asociada a ellas) conviene determinar las relaciones entre las actividades a considerar en el plan. Tales relaciones se pueden referir a la superposición, a la proximidad o a la coexistencia en la misma categoría de ordenación e incluir o no la variable tiempo, por ejemplo para actividades informales de ocio y recreo al aire libre. Para establecer las relaciones se cruzan pares de actividades en una matriz simétrica (figura 12), en cuyas celdas se señala la relación, por ejemplo, en los siguientes términos: Sinergia: dos actividades se refuerzan cuando se practican en el mismo espacio (o en espacios contiguos o próximos) y al mismo tiempo. Por ejemplo horticultura y apicultura: las abejas favorecen la polinización de las plantas y estas aprovechas sus flores para alimentarse y hacer su trabajo; esta circunstancia se aprovecha, por ejemplo en los invernaderos de agricultura industrial inoculando ciertos tipos de insectos para favorecer la polinización. La industria agroalimentaria y la producción agrícola (o ganadera) intensiva, se refuerzan cuando se practican en espacios contiguos; lo mismo ocurre con el equipamiento turístico y la conservación de patrimonio cultural. Complementariedad: dos actividades se complementan sin llegar a reforzarse; la complementariedad se puede interpretar como sinergia débil. Por ejemplo, la repoblación forestal productora o conservadora y la caza; el senderismo y la caza fotográfica. Neutralidad o no aplicable: dos actividades son neutras cuento no tiene sentido (no aplica) su coexistencia en el espacio, ni en el tiempo; por ejemplo, el baño y la caza. Compatibilidad: dos actividades se pueden practicar en el mismo espacio y al mismo tiempo sin merma para el ejercicio de ninguna de ellas. Por ejemplo, senderismo y acampada. Disfuncional: el ejercicio de una actividad disminuye la calidad de los factores que determinan la otra. Por ejemplo la residencia y el despegue y aterrizaje de aviones en los conos de vuelo; la pesca y el baño en un río. Incompatibilidad en el tiempo: dos actividades se pueden practicarse en el mismo lugar, pero no al mismo tiempo. Por ejemplo, la caza y el senderismo. Incompatible en el tiempo y en el espacio: dos actividades no se pueden practicar

al mismo tiempo y en el mismo lugar. Por ejemplo la urbanización y la conservación de la naturaleza; la caza fotográfica y deporte formalizado en equipos. Se puede ampliar esta matriz con otra en la que se vuelvan a cruzar los “cruces” de ésta con las actividades.

Figura 12. Formato de una matriz de relación entre actividades

7 DESCRIPCIÓN DE LAS TAREAS ESPECÍFICAS DEL MODELO EMPÍRICO PARA DETERMINAR LA CAPACIDAD DE ACOGIDA DEL MEDIO FÍSICO 7.1

Formación de la Matriz de Capacidad de Acogida

A partir de las tareas descritas, se pasa a formalizar una Matriz de Capacidad de Acogida; para ello se cruzan en una tabla de doble entrada con el formato que muestra la figura 13a. (ejemplo en 13b.) las actividades señaladas en el punto anterior con las unidades ambientales identificadas, cartografiadas y valoradas. Las casillas de cruce se pueden formalizar de diversas maneras, pero aquí se recomienda utilizar los siguientes conceptos y códigos: Usos y actividades vocacionales Coincidentes con el uso actual: representado en la tabla por el código ... , indica que la unidad ambiental a que se asigna se está utilizando racionalmente en la actualidad. No coincidente con el uso actual: representado por el código ..., indica que conviene cambiar el uso actual en caso de incompatibilidad con el propiciado, o que se superponga, como uso múltiple, en caso de compatibilidad. Usos y actividades compatibles Sin limitaciones: representado por el código ... indica que es compatible con las características de la unidad a que se aplica, aunque no vocacional. Con limitaciones: representado por ..., significa que sólo es aceptable en ciertas condiciones definidas por informes, dictámenes o licencias favorables del organismo responsable de la administración. Incluso sometidos a EIA, indicando que el uso sólo es aceptable en las condiciones que determine un Estudio de Impacto Ambiental, en la fase de proyecto. Usos y actividades disfuncionales Representados por el código ..., indica que la ubicación de la actividad en la unidad ambiental, produciría molestias a la situación actual incluso efectos indeseables sin llegar a ser graves en sus características y valores ecológicos, culturales, paisajísticos, funcionales o productivos. Usos y actividades incompatibles Representados por el código ..., indica que si se ubicase en la unidad, se produciría quebranto grave en sus características y valores ecológicos, culturales, paisajísticos, funcionales o productivos.

No aplicable Representado por el código ... o en blanco, indica que la actividad no tiene sentido en la unidad correspondiente.

Figura 13a. Formato de una tabla de capacidad de acogida; Vij: Capacidad de acogida de la unidad ambiental i para la actividad j. V: Vocacional, C: Compatible, (Cs sin limitaciones, Cl Compatible con limitaciones), D: Disfuncional, I: Incompatible

Figura 13b. Ejemplo de tabla sencilla de capacidad de acogida

7.2

Cartografía de la Capacidad de Acogida

Formalizada la matriz de capacidad de acogida, se procede a representarla cartográficamente, según las siguientes opciones: Una capa de Capacidad de Acogida para cada actividad Una capa sintética de Capacidad de Acogida a partir de las capas de capacidad de acogida por actividades, resumiendo los "niveles de uso" que caben en el medio físico. Matriz de Capacidad de Acogida como leyenda del mapa de unidades ambientales; esta representación constituye un verdadero modelo global o integrado de la capacidad de acogida del medio físico, al especificar para cada una de las unidades los usos vocacionales, los compatibles y los incompatibles. Este es un modelo de diagnóstico, no de propuestas; sólo representa lo que se podría llamar la vocación natural intrínseca de las unidades ambientales, sin tener en cuenta consideraciones de otro orden que, sin duda, inciden poderosamente en el destino que se atribuya en el plan al suelo. Resulta pertinente esta advertencia porque puede ocurrir que las propuestas del plan no respeten en su totalidad la capacidad de acogida del territorio por razones de oportunidad, situación, coste, etc. basadas en consideraciones de tipo económico, social o geográfico.

8 DESCRIPCIÓN DE LAS TAREAS ESPECÍFICAS DEL MODELO IMPACTO/APTITUD PARA DETERMINAR LA CAPACIDAD DE ACOGIDA DEL MEDIO FÍSICO Este modelo impacto/aptitud, cuyas tareas se representa en el diagrama de flujos de la figura 6, opera sobre los conceptos de impacto: efecto de una actividad sobre una unidad ambiental genérica, y de aptitud: medida en que una unidad de integración cubre los requisitos locacionales y de funcionamiento de una actividad. El modelo se fundamenta en la evidencia de que, de acuerdo con las definiciones dadas, la mayor capacidad de acogida para una actividad determinada corresponde a aquellas unidades ambientales donde coincide la máxima aptitud y el mínimo impacto negativo o, en su caso, el máximo impacto positivo. Desde un punto de vista social podría decirse que en ese lugar convergen los intereses del promotor de la actividad y del conservacionista del medio físico.

8.1 Formación de una matriz de impacto/aptitud cruzando unidades de integración con actividades Esta matriz se forma cruzando las unidades ambientales con las actividades a ordenar y regular por el plan. Se pueden formar diferentes tipos de matrices, pero la forma más simple y eficaz de hacerlo consiste en el formato representado en la figura 14.

Figura 14. Formato de la matriz de impacto/aptitud: Ini: Impacto de la actividad n sobre la unidad ambiental i; Ain: Aptitud de la unidad ambiental i para la actividad n Los rangos o valores de impacto puede adoptar diferentes formas, por ejemplo: Muy desfavorable Desfavorable Indiferente Positivo. O bien esta otra: + 2 Muy positivo + 1 Positivo 0 Indiferente 1 Negativo 2 Muy negativo infinito: Excluyente. Pero también puede expresarse por el cambio de rango en la escala de valor que introduciría la actividad en la hipótesis de que se ubicase en la unidad correspondiente. Los valores de aptitud pueden adoptar códigos similares a los de impacto, por ejemplo:

+ 2 Muy positiva + 1 Positiva 0 Indiferente 1 Negativa 2 Muy negativa -infinito: Excluyente. Esta escala resulta gráfica y cómoda pero puede también utilizarse otra con valores de 1 a 5, que semánticamente se traducen a: muy baja, baja, media, alta y muy alta; incluso por debajo del 1 podría estar la calificación de excluyente.

8.2 Fijación de los criterios para determinar la Capacidad de Acogida Estos criterios se fijan cruzando en una tabla los rangos de impacto y de aptitud establecidos en el punto anterior para establecer los rangos de capacidad de acogida, como muestra la figura 15.

Figura 15. Criterios para determinar los rangos o clases de capacidad de acogida a partir de los rangos o clases de impacto y aptitud

8.3

Formación de la Matriz de Capacidad de Acogida

Aplicando los criterios descritos a las matrices de impacto y aptitud, se obtendrá la capacidad de acogida de cada una de las unidades ambientales adoptadas para cada actividad. Llevada la matriz al plano de unidades de integración o ambientales (y superponiéndole los condicionantes derivados de las amenazas o aspectos críticos), proporcionará un modelo de la capacidad de acogida del medio físico para cada actividad.

8.4

Cartografía de la Capacidad de Acogida

Formalizada la matriz de capacidad de acogida, se puede proceder, como en el modelo anterior, a representarla cartográficamente, según las siguientes opciones: Una capas de Capacidad de Acogida para cada actividad Una capa sintética de Capacidad de Acogida a partir de las capas de capacidad de acogida por actividades, resumiendo los "niveles de uso" que caben en el medio físico. Matriz de Capacidad de Acogida como leyenda del mapa de unidades de integración o ambientales; igual que en el modelo anterior, esta representación constituye un verdadero modelo global de la capacidad de acogida del territorio, al especificar para cada unidad los usos vocacionales, los compatibles y los incompatibles.

9 CONFLICTOS EN RELACIÓN CON LA SITUACIÓN ACTUAL Y LAS TENDENCIAS Como se dijo, en una de las primeras fases informativas del diagnóstico del medio físico, se analizan las degradaciones y amenazas existentes, las afecciones del suelo, particularmente la clasificación y calificación urbanística y las repercusiones territoriales de la legislación sectorial. Por otro lado, en este momento, se dispone de un conocimiento muy completo del valor del medio físico y de su capacidad de acogida. Se trata ahora de identificar, describir, valorar y cartografiar los conflictos que se generan por comparación entre ambos tipos de conceptos (figura 16). Teniendo en cuenta la repercusión del urbanismo en el suelo, uno de los conflictos más interesantes a considerar, a nivel municipal, es precisamente el que se deriva de la clasificación y calificación urbanística establecida por el planeamiento municipal. Las divergencias pueden operar en los dos sentidos siguientes: a) La clasificación propuesta por el planeamiento supera la capacidad de acogida del territorio. Existe entonces un conflicto cuya gravedad varía en dos direcciones: con el grado de valor de conservación del suelo y la diferencia entre la capacidad de acogida y la propuesta del planeamiento, con el grado de compromiso adquirido, y, por tanto, la reversibilidad de la propuesta y el coste que ello supondría, incluyendo los posibles derechos adquiridos. b) La clasificación propuesta por el planeamiento otorga mayor protección al medio físico que la permitida por la capacidad de acogida. Esta situación constituye un conflicto menor, pero debe tenerse en cuenta que la mejor integración con el medio físico se produce cuando coincide la capacidad de acogida y su uso y aprovechamiento.

Figura 16. La comparación entre la realidad, afecciones y previsiones legales sobre el suelo y el valor de éste y su capacidad de acogida, permiten identificar conflictos que el plan ha de resolver

10

AMENAZAS, VULNERABILIDAD Y RIESGO[20]

Frecuentemente las noticias califican de "catástrofes naturales", procesos naturales muchos de ellos conocidos y predecibles, si no en cuanto al momento de su ocurrencia, sí en cuanto a la seguridad de ella; es el caso, por ejemplo, de las inundaciones asociadas a ciertos periodos de recurrencia (anual, decenal, 25, 100 o 500 años) cuya probabilidad de ocurrencia es segura aunque el momento en que se produzca está sometida a incertidumbre. Las catástrofes a que se refieren tales noticias no son naturales, pues este calificativo solo alude a una parte de la causa, sino humanas porque la causa real hay que atribuirla a la exposición de la población y de sus bienes a los efectos derivados de tales procesos naturales y, en particular a la forma de ocupación del suelo por las actividades humanas y a la forma en que se construyen los elementos físicos (edificios, infraestructuras e instalaciones) que las cobijan y soportan. Es el caso por ejemplo de la ocupación residencial de las zonas afectadas por el flujo previsible de coladas volcánicas, por movimientos sísmicos, por desplazamientos en masa de materiales o por inundaciones. Pero las actividades humanas no son solo los receptores típicos de los efectos de tales procesos y amenazas naturales, sino que las propias actividades antrópicas tienen fuertes implicaciones en la agravación de ciertas amenazas como la de inundación, afectada por la forma en que se ocupa y aprovecha la cuenca vertiente de cursos de agua, o el desplazamientos en bloque de materiales y desechos depositados por el hombre en lugares inadecuados y de forma improcedente. Y otras veces las amenazas proceden de circunstancias antrópicas, como explosiones, roturas de presas de residuos en el sector minero, escapes de emisiones gaseosas dañinas para la salud o incluso letales, vertidos venenosos a cauces o deposición de residuos peligrosos en áreas de recarga de acuíferos que luego se aprovechan por la población, etc. Todo ello implica, como en tantos otros temas, adoptar medidas en tres vías complementarias, cuando no sinérgicas: la preventiva (representada por la ordenación territorial y por los instrumentos preventivos de gestión ambiental), la correctora asociada a los comportamientos de los agentes socioeconómicos y la curativa que se orienta a fortalecer las zonas ya afectadas. Amenaza Es la probabilidad de ocurrencia de un evento (erupciones volcánicas, sismos,

deslizamientos, inundaciones, huracanes, tsunamis, etc.) potencialmente dañino, caracterizado por una cierta intensidad, dentro de un periodo dado y en un área determinada. Se trata de una fuente de peligro asociada a un fenómeno que puede manifestarse en daños a la población, a los bienes materiales o al ambiente; por ello se añade a la idea de amenaza, en los estudios de riesgo, la de peligro o peligrosidad: una eventual fuente de daño cuya llegada real a la población es incierta. Esta incertidumbre se cuantifica mediante la probabilidad de que ocurra un evento en función de los registros históricos durante un período de tiempo significativo. Las amenazas naturales se pueden clasificar así: Procesos tectónicos, relacionados con la geodinámica interna; están condicionados por tres factores fundamentales: la naturaleza de los materiales, su estructura y su estado de tensión-deformación. Son la sismicidad y el vulcanismo. Procesos relacionados con la geodinámica externa; están determinados por los factores climáticos y por la naturaleza geológica de los materiales. Son los movimientos de ladera y deslizamientos, hundimientos y desplomes en acantilados y zonas con fuertes pendientes, inundabilidad, procesos de erosión actual y erosionabilidad o erosión potencial, sobreexplotación, contaminación y salinización de los acuíferos subterráneos o de suelos etc. Otros: Incendios forestales y vulnerabilidad a los incendios (afección a las personas, bienes materiales y medio ambiente), sequía, heladas tardías, etc. Existen diversas metodologías para evaluar amenazas; una muy útil elabora una matriz (básica) para cada amenaza clasificándola en función de los dos conceptos principales que la definen: la intensidad y la frecuencia. La intensidad se clasifica en tres rangos, alta, media y baja, según parámetros establecidos para cada tipo de amenaza. Por ejemplo en el caso de las inundaciones estáticas el principal indicador para clasificar el nivel de amenaza es la altura del nivel de inundación sobre el nivel del terreno. La frecuencia se puede asociar a periodos temporales. Vulnerabilidad Es la susceptibilidad de un terreno para sufrir daños o pérdidas económicas, sociales o ambientales, en función de su ubicación y de sus características físicas, socioeconómicas, culturales y ambientales, que determinan la predisposición intrínseca de una comunidad al efecto de las amenazas. Se suele expresar en términos de los daños o pérdidas potenciales que se espera ocurran

según el grado de severidad o intensidad del fenómeno al que está expuesto. Dentro del concepto de vulnerabilidad se puede incluir la vulnerabilidad física, por exposición, la socioeconómica, y la ambiental. Cada una de ellas se puede cartografiar en términos de clases o rangos, por ejemplo, en tres o en cinco niveles. La vulnerabilidad puede ser física por exposición humana afectando a la salud o vida de las personas, económica afectando a bienes o servicios económicos, estructural afectando a infraestructuras, equipamientos, etc. ambiental afectando a especies, biocenosis, ecosistemas, contaminación, etc., cada una de las cuales se evalúa a través de indicadores específicos. La vulnerabilidad total se obtiene por agregación de las anteriores para cada amenaza concreta, variando el peso de cada uno de ellos en función de la amenaza. Tales pesos se atribuyen por un panel de expertos. En ordenación territorial las amenazas se asocian al medio físico y pueden sugerir categorías de ordenación específicas que las representen en el modelo territorial objetivo o sobrecargas sobre otras categorías de ordenación; en ambos casos las amenazas son traducibles a normas relativas al uso y los aprovechamientos del suelo; mientras la vulnerabilidad se asocia a la población y sus actividades y se considera un problema susceptible de mitigación y de gestión, por lo tanto se asocia más al programa de intervención del plan. Riesgo (figura 17) Es la probabilidad de que se produzcan pérdidas socio-económicas en un determinado momento y en un área del territorio determinada, a causa de una amenaza. Se obtiene superponiendo la amenaza y su cartografía con la vulnerabilidad de los elementos expuestos y su cartografía.

Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad También se puede definir como los daños esperados (expresados en términos de personas, propiedades o actividades económicas afectadas) por fenómenos naturales particulares sobre elementos específicos durante un período de referencia en una región dada. Un análisis de riesgo trata de contestar a las siguientes cuestiones: ¿Qué puede ocurrir?, ¿Cuál es la probabilidad de que ocurra?, En el supuesto que ocurra ¿Cuáles son sus consecuencias?

Figura17. Amenazas, vulnerabilidad y riesgo Incertidumbre Se diferencia del riesgo en que no se conoce la probabilidad de ocurrencia; se consideran dos tipos de incertidumbre: Aleatoria: consecuencia de la variabilidad natural del sistema, la cual se puede cuantificar por medidas y estimaciones estadísticas o por opinión de expertos, y la Epistémica: consecuencia de la falta de conocimiento del sistema, la cual solo se puede cuantificar a través de la opinión de expertos. Exigencia legal En España, la Ley 8/2007 de Suelo exige someter los desarrollos urbanísticos, lo que se hace extensivo a la ordenación territorial, a una evaluación ambiental previa y a un informe de sostenibilidad en el que se deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de la ordenación. Este mandato valora la conexión entre la ordenación territorial y la prevención de riesgos, en beneficio de la seguridad de los ciudadanos y de sus bienes. Además señala a la prevención de riesgos como uno de los criterios para clasificar terrenos como suelo no urbanizable, al establecer que los terrenos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística, quedarán preservados de su transformación urbanística. Los propietarios de terrenos deben respetar las limitaciones impuestas en áreas amenazadas por procesos naturales acreditados en la correspondiente cartografía de riesgos. Las áreas amenazadas por riesgos naturales y las limitaciones impuestas en ellas serán las establecidas por las Administraciones públicas competentes para la prevención de cada riesgo, a las que también corresponderá evaluar en cada caso el cumplimiento del deber de prevenirlos. En dichas áreas no debe permitirse ninguna construcción, instalación o uso de suelo incompatible con tales riesgos.

TEST DE REPASO 1.

2.

3.

4.

5.

Los vectores ambientales a través de los cuales se produce la función receptora de efluentes son: a) Todos los elementos que conforman el medio físico, porque de una u otra forma todos reciben efluentes b) El aire, el agua y el suelo, porque son transmisores de la contaminación a los seres vivos, incluido el hombre, a los ecosistema y a los bienes materiales c) Sólo los vegetales porque absorben los contaminantes del aire, del agua y del suelo Los recursos fluentes son: a) Los recursos naturales perecederos b) Los recursos naturales renovables c) Los recursos naturales que proceden de una fuente inagotable, por ejemplo la energía solar La capacidad de carga es: a) La capacidad de acogida aplicada a las actividades turísticas y ganaderas b) El número de personas que pueden hacer uso de un recurso o espacio por unidad de tiempo y de superficie, sin que se produzcan deteriores significativos en su cantidad o en su calidad c) La capacidad de asimilación de los vectores ambientales, aire, agua y suelo Para identificar, definir y valorar las unidades ambientales o de integración se utilizan los siguientes criterios: a) Criterios ecológicos y paisajísticos b) Criterios científico-culturales, de funcionalidad y de productividad c) Todas las anteriores respuestas son correctas Por valor de una unidad ambiental se entiende: a) El precio de mercado del suelo que ocupan en función de su ubicación, características y tamaño b) El valor de conservación, es decir, los méritos que aconsejan mantenerla sin alterar la forma en que se viene utilizando y aprovechando históricamente c) Una estimación de su significado histórico y cultural para la

6.

7.

8.

9.

población y las autoridades La matriz de capacidad de acogida relaciona: a) Las unidades ambientales y con las actividades en términos de vocacionalidad, compatibilidad o incompatibilidad b) Las unidades ambientales con los efluentes para determinar su capacidad de carga contaminante c) Las unidades ambientales con las actividades para determinar la huella ecológica de éstas sobre aquellas La matriz de impacto/aptitud es: a) Una forma particular de determinar y de expresar la capacidad de acogida de las unidades ambientales para las actividades b) Un formato para representar la capacidad receptora de efluentes de los vectores ambientales c) Una forma de relacionar la fragilidad ambiental de las unidades ambientales Los dos modelos recomendados en esta lección para determinar la capacidad de acogida son: a) Modelo Empírico e Impacto/Aptitud b) Modelo Impacto/Aptitud y Modelo de Integración c) Modelo Impacto/Aptitud y Modelo de Criterios de Valoración El riesgo ante una amenaza natural se determina: a) Superponiendo un mapa de las zonas amenazadas por grados y otro de vulnerabilidad del territorio ante ella b) Evaluando la capacidad de los servicios de protección ciudadana por las autoridades ante amenazas potenciales c) Evaluando la forma en que se construyen los edificios y las infraestructuras en relación con las principales amenazas

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

b) c) b) c) b) a) a) a) a)

APÉNDICE 1 AL DIAGNÓSTICO DEL MEDIO FÍSICO. LA INFORMACIÓN DEL MEDIO FÍSICO POR FACTORES En este apéndice primero se da un listado de los elementos y procesos comúnmente considerados en el análisis del medio físico, y luego se describen en términos de los aspectos más relevantes en la ordenación territorial. Conviene distinguir entre información elemental, por ejemplo datos básicos de clima, de la corteza terrestre, etc. y elaborada que supone traducirla a índices fácilmente utilizables en la formulación del plan; por ejemplo obtener índices de productividad primaria, de confort climático o de capacidad dispersante de la atmósfera a partir de los datos climáticos básicos; extraer índices de amenazas naturales, de peligrosidad o riesgo a partir de los datos básicos sobre la corteza terrestre; índices de autodepuración de un cauce a partir de la información elemental sobre caudas, régimen, características químicas o biológicas, etc. La relación que se da es orientativa, debiendo ajustarse a cada caso particular[21], y se organiza en niveles, de los cuales el tercero es el principal; los conceptos incluidos en este nivel deben ser objeto de representación en cartografía temática; las variables en que podrían descomponerse dichos conceptos son datos básicos con carácter descriptivo. 1. Medio inerte 1.1. Factores climáticos 1.1.1. Índices bioclimáticos y/o de aptitud climática 1.1.2. Capacidad dispersante de la atmósfera 1.1.3. Confort climático 1.1.4. Régimen de radiación: recursos energéticos 1.1.6. Microclimas 1.1.6. Amenazas asociadas al cambio climático 1.2. Aire 1.2.1. Calidad del aire: contaminación 1.2.2. Régimen de vientos: recursos energéticos 1.2.3. Amenazas asociadas a los vientos 1.2.4 Niveles de ruido 1.3. Agua 1.3.1. Localización, régimen, calidad: ríos, embalses, fuentes, manantiales, etc. 1.3.2. Áreas de recarga y tasa de renovación de acuíferos

subterráneos 1.3.3. Capacidad de autodepuración 1.4. Materiales, formas y procesos del medio inerte 1.4.1. Morfología del terreno, pendientes 1.4.2. Litología. Recursos minerales 1.4.3. Procesos geodinámicos internos: vulcanismo, sismicidad, diapirismo. 1.4.4. Procesos geodinámicos externos: movimientos de ladera, hundimientos, avenidas, expansividad, erosión/sedimentación, etc. 1.4.5. Erosionabilidad 1.4.6. Recarga y vulnerabilidad a la contaminación de los acuíferos subterráneos 1.4.7. Condiciones constructivas de los terrenos 1.4.8. Patrimonio geológico, recursos culturales 1.5. Aptitud de los suelos para la agricultura 1.5.1. Tipos de suelos 1.5.2. Clases agrológicas 2. Medio biótico 2.1. Vegetación 2.1.1. Unidades de vegetación natural actual 2.1.2. Unidades de vegetación natural potencial 2.1.3. Unidades de vegetación artificial 2.1.4. Elementos singulares 2.1.5. Especies notables por rareza, situación en peligro, etc. 2.2. Fauna 2.2.1. Unidades/hábitats faunísticos 2.2.2. Rutas migratorias y puntos de paso 2.2.3. Elementos singulares 2.2.4. Especies sobresalientes por diversas razones 3. Medio perceptual: paisaje 3.1. Base paisajística 3.1.1. Unidades de la base paisajística 3.1.2. Elementos sobresalientes 3.2. Perceptores potenciales y lugares relevantes para la percepción 3.3. Potencial de visualización y cuencas visuales 3.4. Exposición visual en función de los lugares relevantes para la percepción

3.5. Recursos científico-culturales Factores climáticos El conocimiento del clima tiene varias formas importantes de aplicación en la ordenación del territorio: como indicador de las condiciones ambientales en general: índices bioclimáticos y/o de aptitud bioclimática, microclimas especiales, etc. como condicionante de la localización: capacidad dispersante de la atmósfera y su dirección dominante, como condicionante del diseño: lluvia, viento, insolación, nieve, estabilidad/calmas, etc. como recurso: evaluación energética de la insolación y de los vientos, confort climático, etc. Todos estos aspectos constituyen parámetros operativos de aplicación directa en la toma de decisiones, que dependen de una serie de datos climáticos básicos: temperaturas, régimen y forma de las precipitaciones, insolación, radiación, frecuencia de nieblas, de inversiones térmicas, dirección y velocidad de los vientos, etc. Calidad del aire Este factor está muy relacionado con el clima, pero también con ciertas características de la superficie terrestre, ya que el nivel de inmisión, determinante de la calidad del aire, que se mide por la ausencia de contaminantes, depende de: las condiciones de dispersión de la atmósfera, la fisiografía del territorio al incidir en las condiciones de dispersión atmosférica, así como la existencia de obstáculos naturales o artificiales al movimiento del aire, los tipos y niveles de emisión de las actividades humanas. Como contaminación del aire hay que considerar también la energía disipada en forma de ruido (que puede cartografiarse mediante líneas o zonas isofónicas) y de calor. Agua A efectos de localización de las actividades humanas el agua ha de considerarse desde tres puntos de vista: como recurso, como medio receptor de vertidos y como ecosistema o soporte de vida; todos ellos están muy relacionados entre sí, pero condicionan de diferente manera la localización. En cuanto recurso, el agua debe ser inventariada en términos de cantidad, calidad (en función del uso a que se destine), distribución/localización, régimen y tasas

de renovación anual e interanual. Ello para las diferentes formas en que se encuentra tanto superficiales (cursos de agua, fuentes y manantiales, lagos, lagunas, embalses y zonas pantanosas) como subterráneas (profundidad y variaciones estacionales del nivel freático y/o piezométrico, capacidad y calidad del acuífero, áreas y tipos de recarga y protección natural ante la introducción de agentes extraños). En cuanto medio receptor el agua ha de ser interpretada en términos de capacidad de autodepuración, función del régimen y de sus características físicas y biológicas. En cuanto ecosistema interesa su valor o méritos de conservación basados en indicadores ecológicos como la diversidad, y otros. Existe en España una Red de Control de Calidad del agua superficial cuyos datos se publican anualmente: caudal, temperatura, aspecto, oxígeno disuelto, materiales en suspensión, pH. Tds, dQO, dBO5, coliformes, cloruros y metales pesados, entre otros. En cuanto a las aguas subterráneas, complementariamente, importa la vulnerabilidad a la contaminación de los acuíferos subterráneos, aspecto que depende más de los materiales del suelo y de la circulación del agua por él. También el ITGE dispone de la correspondiente red de control de calidad cuyos resultados se almacenen en una base de datos informatizada. Materiales, procesos y formas del medio inerte Contrariamente a lo que podría parecer, el medio geológico está sometido a procesos naturales (internos y externos) e inducidos por el hombre cuya acción sobre los materiales da forma a la corteza terrestre (figura 1); por otro lado, materiales, procesos y formas determinan y condicionan el tipo, la localización y el comportamiento de las actividades humanas a considerar en el plan. Los materiales, formados por tres tipos de rocas: ígneas, sedimentarias y metamórficas, contienen recursos minerales (metálicos, industriales y ornamentales), energéticos, hídricos y culturales; y unidos a los procesos y las formas, determinan aspectos tan relevantes como las áreas de recarga de acuíferos y la vulnerabilidad de éstos a la contaminación, la erosionabilidad de los terrenos, sus condiciones constructivas y las amenazas y riesgos de variada naturaleza que pueden afectar a las personas y a los bienes materiales, como infraestructuras, instalaciones productivas o áreas urbanizadas. Las rocas ígneas, procedentes de la solidificación de un magma, pueden albergar recursos mineros de importancia, disponen de buena capacidad portante, carecen de recursos energéticos y, no siendo permeables, hídrogeológicos, lo que les

proporciona, en principio, buenas condiciones para la ubicación de actividades que emitan efluentes al suelo, como vertederos, presas y balsas de residuos, etc.

Figura 1. Un bloque diagrama manifiesta de forma explícita la relación entre materiales, procesos y formas; la figura se refiere a un tramo del Corredor del Henares

Figura 2. Información geológica para la ordenación territorial Las rocas sedimentarias, formadas por depósito o precipitación de materiales procedentes de otras áreas, suelen contener recursos minerales (metálicos, industriales y ornamentales), energéticos (petróleo, carbón) e hidrogeológicos y presentan características muy variables en cuanto a los condicionantes: capacidad portante, recarga, vulnerabilidad de acuíferos y erosionabilidad; conviene destacar el papel de las rocas permeables (calizas y dolomías fracturadas o kársticas, arenas, areniscas, conglomerados y gravas, etc.) en la recarga de acuíferos y la mayor exposición a la contaminación de los acuíferos

en rocas fracturadas o karstificadas frente a los permeables por porosidad (arenas y areniscas, por ejemplo) debido a la más lenta circulación del agua en estos y al poder filtrante de los sedimentos que contienen. Las rocas metamórficas, formadas por transformación de otras rocas a causa de elevadas temperaturas y presiones, pueden contener o ser ellas mismas recursos mineros; su carácter escasamente permeable hace que no dispongan de recursos hidrogeológicos de importancia, su capacidad portante es de media a muy alta con ciertas discontinuidades y su erosionabilidad variable. Los procesos geodinámicos actuantes en la corteza terrestre pueden clasificarse como sigue: a. Procesos tectónicos o relacionados con la geodinámica interna; están condicionados por tres factores fundamentales: la naturaleza de los materiales, su estructura y su estado de tensión-deformación. Son: Vulcanismo Sismicidad Diapirismo Procesos relacionados con la geodinámica externa; están condicionados por los factores climáticos y por la naturaleza geológica de los materiales. Son: Movimientos de ladera Hundimientos, subsidiencias y colapsos Expansividad Avenidas Procesos de erosión-sedimentación, continentales y costeros Procesos eólicos Estos procesos, fenómenos naturales que van modelando la superficie terrestre, pueden representar graves amenazas y riesgos para bienes materiales y para personas. Las pérdidas provocadas por los desastres o catástrofes naturales se incrementan de forma paralela al uso y explotación creciente que el hombre hace del territorio. Por ello es necesario profundizar en su conocimiento y aplicarlo en la ordenación del territorio, así como en el diseño y construcción de edificaciones e infraestructuras; en este sentido se elaboran mapas de riesgos. A partir del conocimiento de los procesos geológicos naturales y sus amenazas, se pueden tomar medidas encaminadas a prevenir, mitigar o evitar los riesgos o daños esperables. Estas medidas pueden ser: Estructurales: Construcción de estructuras resistentes para modificar las condiciones del terreno. No estructurales: Adopción de medidas, generalmente a través de

ordenación territorial, para controlar el uso y aprovechamiento de las zonas problemáticas. La actividad volcánica puede asolar enormes extensiones de terreno. Las coladas de lava y los piroclastos, junto con el propio edificio volcánico, modifican la morfología del terreno, pudiendo inducir diversos tipos de riesgos, condicionados, además, por la presencia de zonas habitadas o de actividades que puedan ser afectadas. Ante la dificultad de predicciones temporales las zonas activas, que están localizadas, deben ser objeto de vigilancia y prevención. Los mapas de riesgo volcánico consisten en la evaluación y representación gráfica de los fenómenos que pueden esperarse en una erupción volcánica y sus efectos previsibles sobre el entorno. Se basan en el estudio del comportamiento del volcán a partir del registro de la actividad anterior, teniendo en cuenta, además, la topografía de la zona, la red de drenaje, la población, las infraestructuras y las construcciones circundantes. Se debe añadir a la previsión de los posibles fenómenos volcánicos directos (explosiones, coladas, etc.), los asociados (flujos o avalanchas de lodos o rocas), y los caminos probables que recorrerán. Los movimientos sísmicos o terremotos constituyen, tras las inundaciones, los fenómenos geológicos que mayor destrucción y pérdidas de vidas humanas han ocasionado en diversos puntos del planeta. Consisten en movimientos vibratorios de la corteza terrestre originados por la liberación repentina de energía en zonas tectónicamente activas de la corteza o del manto superior. Se presentan de forma brusca y frecuentemente, sin manifestaciones previas perceptibles; su duración varía de algunos segundos a varios minutos afectando a zonas de extensión muy variable. La liberación de energía en fallas activas ocasiona, en general, los terremotos de mayor magnitud y más catastróficos, pero existen otras causas que pueden ocasionar sismicidad, como los movimientos de magma asociados a procesos eruptivos en zonas volcánicas. También pueden inducir pequeños terremotos las grandes explotaciones mineras, las variaciones repentinas del nivel de agua de los embalses, y los deslizamientos súbitos. Todo el conjunto de ondas de propagación da lugar a movimientos ondulatorios en el terreno que, a causa de sus diferentes frecuencias, provoca agrietamientos, desprendimientos y desplazamientos con la consiguiente rotura de todo tipo de construcciones situadas en la zona de influencia. En las zonas litorales los terremotos originados en el mar pueden provocar enormes olas, llamadas tsunamis, que llegan a destruir ciudades costeras. Los daños causados por terremotos se miden por su intensidad, mientras que el

grado de movimiento registrado, independiente de los daños, se mide por su magnitud (a través de instrumentos de registro). La escala de intensidad de Mercalli contiene doce grados que van desde el sismo que no llega a ser percibido por personas hasta aquel que da lugar a la destrucción total de la zona. La escala de Richter tiene diferentes grados de magnitud, habiendo sido 9 la máxima medida hasta el momento. Los mapas de peligrosidad por movimientos sísmicos pueden realizarse en función del grado de magnitud o aceleración sísmica esperable (calculadas por análisis de terremotos históricos y de las características de los procesos). Los mapas de isosistas, que dan el grado de intensidad esperable en una zona sísmica, se establecen en función de los daños previsibles o causados anteriormente, y se interpretan como mapas de riesgos. La representación cartográfica de epicentros es también una herramienta para conocer la distribución y densidad de terremotos de áreas sísmicas. Actualmente, se desarrollan cartografías más específicas de microzonación sísmica en zonas concretas pobladas, y cartografías de riesgos en función de la presencia de fallas activas y de la magnitud de los movimientos esperable, monitorizando para ello la actividad de las fracturas. Un factor condicionante del riesgo sísmico es la naturaleza del terreno afectado: en función de las características litológicas, los efectos del terremoto pueden ser atenuados o acrecentados. Los materiales blandos son propensos al colapso, flujo o licuefacción. Asimismo la distancia al foco condiciona los posibles daños, aunque los efectos de un terremoto pueden extenderse centenares de kilómetros. La prevención ante los movimientos sísmicos y procesos asociados, exige realizar los comentados mapas de peligrosidad y riesgos y construir estructuras resistentes, aspecto que desarrolla la ingeniería sísmica y recogen todas las normas vigentes al respecto. En España existe, desde el año 1974, una normativa referente a construcciones en áreas de diferente grado de intensidad sísmica. El diapirismo es un proceso ligado a materiales salinos o evaporíticos, que consiste en el ascenso y extrusión del material en forma de domo debido a las presiones litostáticas ejercidas por los terrenos circundantes y suprayacentes. Los diapiros se producen pues por el desplazamiento y acumulación de las rocas evaporíticas, más plásticas y más ligeras, que levantan o perforan la superficie. En el caso de materiales yesíferos, los movimientos inducidos en superficie pueden ser debidos al propio ascenso del material o al hinchamiento por procesos de hidratación. Otras veces el movimiento se origina por el cambio de volumen provocado por la disolución. Los diapiros suelen llevar asociados

manantiales salinos. El fenómeno del diapirismo debe quedar detectado antes de distribuir actividad en el territorio, en los correspondientes mapas de riesgo. Los movimientos de ladera son uno de los procesos geodinámicos más extendidos, que afecta a cualquier región climática y a todo tipo de materiales y morfologías. Se trata de desplazamientos gravitacionales de material que tiene lugar en las laderas o taludes, debido a los reajustes que provoca la variación de las condiciones de estabilidad. Hay muchos tipos, siendo los deslizamientos y desprendimientos los más comunes; estos, aunque se dan de forma natural, aparecen con frecuencia asociados a las acciones humanas: taludes de carreteras, vías de ferrocarril, minería a cielo abierto, escombreras, laderas de embalses, etc., con resultados desastrosos y cuantiosas pérdidas económicas: cortes de vías de comunicación, aterramiento de embalses, represamiento en vías, agrietamientos y ruina de edificios, etc. Los movimientos de ladera constituyen uno de los riesgos geológicos que más fácilmente puede ser prevenido y evitado, tanto con medidas estructurales como no estructurales. Si bien no suelen suponer catástrofes naturales, los daños ocasionados son superiores a los originados por otros procesos más violentos y espectaculares. En la última década, se ha producido un gran avance en la realización de cartografía de peligrosidad y riesgo asociados a los movimientos de ladera, que incluyen la localización y características de los procesos actuales y potenciales. La estimación de la probabilidad de que ocurran movimientos de ladera en una zona determinada se establece a partir del estudio de todos los factores que influyen (desencadenantes o condicionantes) en estos procesos: litología, pendientes, climatología, hidrogeología de detalle, etc., haciendo uso para ello de la interpretación de fotografías aéreas, de mapas diversos (topográficos, geomorfológicos, geotécnicos, etc.) y de información de personas que viven en la zona de estudio. Los hundimientos (colapsos rápidos) y subsidiencias (lentos), son movimientos verticales del terreno asociados a la presencia de materiales kársticos (o de ciertas actividades como explotaciones subterráneas fundamentalmente); su causa está en las cavidades subterráneas producidas por la erosión del agua y su manifestación en las formas superficiales típicas del modelado kárstico como dolinas, uvalas y poljes. Aparte de los efectos directos de estos procesos de hundimiento (que suelen tener dimensiones máximas de unos cuantos metros de diámetro y profundidad), las zonas kársticas pueden sufrir inundaciones debido a los sistemas de flujo y

drenaje que en ellos funcionan. El reconocimiento de las zonas hundidas o potencialmente colapsables, de las cavidades y de las zonas inundables por karsticidad, permite la selección de áreas estables o la toma de medidas adecuadas para cimentación de edificios u otras obras. En zonas con explotaciones mineras de interior, debe tenerse en cuenta su repercusión sobre el área de influencia en superficie la cual dependerá del tipo de explotación minera y de la naturaleza del terreno. Los procesos de expansividad, aunque en menor medida y de una forma menos notoria que otro tipo de fenómenos dinámicos naturales, provocan movimientos no uniformes de componente vertical. Se deben a la presencia de arcillas expansivas (también se puede dar, aunque de forma más lenta, en anhidritas, que aumentan su volumen al pasar a yeso) en los suelos que cambian de volumen, bajo ciertas condiciones, en función de su contenido en humedad. El fenómeno no suele producir efectos espectaculares ni daños personales, pero sí deterioro, y ruina en ocasiones, de taludes, edificios, conducciones y todo tipo de estructuras asentadas sobre zonas expansivas. Aparte de los factores climáticos que condicionan los procesos de expansividad, las actuaciones antrópicas pueden también desencadenarlos, en cuanto modifiquen el contenido de humedad natural del terreno: humectación rápida debida a riegos, plantaciones que desecan las capas superficiales, desecaciones por incidencia de hornos y calefacciones, etc. Las avenidas, inundaciones o desbordamientos de los ríos son procesos naturales de la geodinámica externa que pueden verse agravados por actuaciones antrópicas. Sus daños sobre personas y bienes se magnifican por la tendencia de las actividades económicas a localizarse selectivamente sobre los espacios ribereños. Las avenidas se pueden caracterizar por su periodo de retorno: tiempo medio, en términos de probabilidad, que tardan en repetirse a lo largo de la historia del río; según esto, las avenidas con mayor periodo de retorno tendrán mayores caudales y causarán más daños. Los factores desencadenantes de una avenida pueden ser las lluvias, el deshielo súbito y la liberación de aguas retenidas natural o artificialmente, pudiendo coincidir varios de estos factores. Su gravedad depende de la intensidad con que operen tales factores y de las características de la cuenca fluvial. Estas últimas pertenecen a los siguientes grupos: Geomorfológicas: pendiente de la cuenca, tamaño, forma y red de drenaje,

Hidrogeológicas: capacidad de infiltración y almacenamiento, Cubierta vegetal: reducción y regulación de la escorrentía, Edáficas: capacidad de retención de agua, Hidráulicas: sección y pendiente del cauce, Antrópicas: puentes en el cauce, embalses, obras de regulación, encauzamientos, áreas urbanizadas, áreas de uso agrícola, etc. Los efectos son directos: inundación, aterramientos, modificación de cauces, e inducidos o asociados: movimientos de ladera, erosión, rotura de obras hidráulicas y contaminación química o bacteriológica. Su mitigación puede abordarse a través de medidas estructurales: embalses para la laminación de avenidas, obras de defensa en los cauces, corrección de torrentes y de acciones para la conservación de suelos y lucha contra la erosión. Estas deben ir precedidas de una correcta ordenación territorial, apoyada en mapas de riesgos o de peligrosidad y referida tanto a las zonas potencialmente inundables en distintos periodos de retorno, cuanto al control de los usos en la cuenca vertiente, como ilustra la figura 2 de la lección 12. Los Procesos de erosión-sedimentación, que "sensu estricto" incluyen también los movimientos de ladera, son fenómenos determinados por la agresividad del clima y por la erosionabilidad de la superficie. En España, donde el tipo de erosión más extendido es la hídrica, la agresividad del clima está fundamentalmente ligada a la torrencialidad de las lluvias. En las áreas de erosión eólica, será la fuerza y dirección de los vientos el parámetro que controle la agresividad del clima. La erosionabilidad de la superficie depende de los siguientes factores: Factor litológico: las rocas duras, consolidadas, son difícilmente erosionables, mientras las blandas lo son fácilmente: los limos en mayor grado que las arenas (gracias a la permeabilidad de éstas) y que las arcillas (gracias a sus cargas eléctricas moleculares), excepto en las expansivas. Factor edáfico: la erosionabilidad disminuye con la madurez edáfica del suelo y con el contenido en materia orgánica y aumenta con el de limo. Factor geomorfológico: la erosionabilidad aumenta con la pendiente y la longitud de pendiente. Factor vegetación: la vegetación disminuye la energía cinética con que las gotas de agua llegan al suelo, dificulta la escorrentía, retiene físicamente las partículas de suelo e incrementa el porcentaje de materia orgánica del suelo lo cual redunda en una mayor estabilidad, porosidad y permeabilidad, características todas ellas que reducen la erosionabilidad. La vegetación

forestal o natural cubre el suelo durante todo el año, mientras que los cultivos agrícolas dejan el suelo desnudo y desprotegido cierto tiempo. Además la densidad de la vegetación, la presencia de varios estratos o el índice foliar de las especies presentes, son parámetros que controlan el grado de protección de la vegetación. En cualquier caso, se puede afirmar que la vegetación arbórea o arbustiva densa protege el suelo para cualquier grado de la pendiente. En cambio, la cubierta herbácea, por muy bien conservada que esté, no garantiza la protección por encima del 30%. Los cultivos agrícolas no protegen suelos con más del 3% de pendiente, haciéndose incontenible la erosión a partir del 18 ó 20%; por ello son necesarias prácticas agrícolas de conservación en cultivos con pendientes del 3% al 20%, no siendo aconsejable el cultivo en laderas de más del 20%. Todas estas cifras son orientativas, pudiendo variar en función de la agresividad del clima y de los otros factores que controlan los procesos de erosión. Factor antrópico: el hombre introduce cambios en el medio natural que modifican los procesos erosivos; positivamente cuando introduce prácticas de conservación de suelos agrícolas, corrección de cauces torrenciales, etc., negativamente a través de incendios forestales, deforestación, prácticas culturales y cultivos inapropiados, sobrepastoreo, etc. La ordenación del medio físico requiere cartografiar la erosión, actual y potencial; esta última se refiere a la que habría en caso de eliminar la protección que supone la vegetación u otros factores protectores. Tal cartografía puede realizarse a partir de ecuaciones paramétricas de pérdida de suelo (como la ecuación universal de la erosión) o a partir del análisis de las formas de erosión para la erosión actual. La cartografía apoyada en medidas directas de pérdida de suelo son muy raras por la dificultad de abarcar grandes áreas y porque requiere largas series de mediciones. Los procesos de la dinámica litoral, están controlados por el oleaje, las corrientes de marea y los cambios relativos en el nivel del mar; éstos, actuando sobre los materiales existentes dan origen a costas acantiladas o escarpadas, costas bajas arenosas (playas) y costas accidentadas con presencia de rías o estuarios. En las costas abruptas predomina el proceso erosivo; el ataque del oleaje a los materiales competentes que forman los acantilados produce el retroceso de la línea de costa. Las playas y otras formaciones sedimentarias como flechas litorales, barras arenosas, marismas y deltas, son resultado de procesos dinámicos que confieren a las costas un carácter móvil con geometrías cambiantes. Resulta más

significativo el caso de las playas, las cuales, formadas por la acumulación de arena que produce el oleaje, pueden sufrir retrocesos porque se ubiquen obstáculos en la costa que impidan la deposición de materiales, porque las corrientes de marea actuantes en la zona no transporten material para su sedimentación o porque, éstas últimas, incidan en la playa con direcciones favorables a la erosión. El material que se deposita en la costa procede, en gran medida, de los aportes fluviales; por ello las zonas escarpadas y altas reflejan ausencia de erosión. En cambio las playas arenosas, que suelen estar asociadas a entrantes costeros, reflejan el potencial erosivo de la cuenca o de los acantilados costeros a los que se asocian. Los riesgos geológicos asociados a la dinámica litoral están relacionados con los procesos erosivos y sedimentarios actuantes y con el carácter de los materiales presentes en estas zonas. La construcción resulta afectada por los procesos de oleaje, mareas y cambios del nivel del mar, que pueden dar lugar a pérdida o deposición de materiales; en zonas arenosas, pantanosas o de marismas, se ha de contar con los problemas asociados a materiales no cohesivos y blandos: inestabilidad de excavaciones, baja capacidad portante, materiales saturados, niveles freáticos superficiales, etc. Por otro lado las actividades antrópicas en el interior modifican la disposición de los materiales y la dinámica litoral; destaca el aumento de aportes por deforestación y/o destrucción de la cubierta vegetal, la reducción de aportes fluviales por construcción de embalses, obras de regulación y repoblación forestal, la extracción de arena en playas, cordones dunares, cauces de ríos, etc., la interrupción de la deriva litoral por construcción de puertos, diques, etc. y el vertido de escombros y aguas residuales. Por último, la erosión eólica, de escasa incidencia en España, tiene en el fenómeno de las dunas móviles su representación más problemática de cara al diagnóstico del medio físico, tanto por el interés científico-cultural del proceso como por los efectos que puede producir el avance y extensión del manto arenoso sobre las actividades humanas. Se presenta generalmente en zonas litorales gracias al arrastre y acumulación de arenas de playa por los vientos dominantes del interior. Las formas del terreno son el resultado de la acción de los procesos geodinámicos sobre los materiales de la corteza terrestre. De ahí que su análisis permitirá detectar y entender tales procesos, establecer hipótesis sobre la evolución en el tiempo y deducir las características de los materiales presentes.

Este hecho justifica su importancia en el análisis territorial. A ello hay que añadir que una adecuada cartografía geomorfológica resulta indispensable para definir las unidades de integración en el diagnóstico, las cuales serán el soporte sobre el que se establezca la capacidad de acogida del territorio. Esta circunstancia es de importancia excepcional como se verá en un epígrafe posterior. Una aproximación de mayor a menor escala, tal como la que se expone a continuación facilita la percepción de la estructura del territorio: Conjuntos geológicos nacionales: son grandes unidades con características geológicas similares. Por ejemplo las grandes cuencas terciarias, el Macizo Hespérico, etc., en España. Conjuntos geomorfológicos: división de los anteriores por criterios fisiográficos con significado general. Por ejemplo: las alineaciones morfológicas de los sistemas montañosos, las rampas que unen éstos con las cuencas, las grandes planicies de arrasamiento, etc. Unidades geomorfológicas: subdivisión, a su vez, de los conjuntos geomorfológicos en unidades con características genéticas similares: un ejemplo claro sería la red fluvial de una zona con todos los elementos generados por ésta. Elementos geomorfológicos: descomposición de las unidades según las formas. Las unidades geomorfológicas se definen según el agente geodinámico que modela las formas. Estos son de dos tipos: internos, los que actuando desde el interior del planeta manifiestan sus efectos en superficie: se trata de los fenómenos tectónicos y volcánicos generadores de relieves abruptos, reflejo de una gran liberación de energía, en desequilibrio, que serán desgastados por los agentes externos; estos producirán formas estructurales o volcánicas. externos: que actúan desde el exterior en la interfase tierra-aire. Se trata de los agentes atmosféricos, las aguas superficiales, la gravedad y el hombre. Las formas estructurales derivan, por erosión, de las estructuras tectónicas y litológicas, en función de las cuales se producen los siguientes tipos: Sobre estratos horizontales: mesetas, mesas y cerros testigos; a las hay que añadir los cañones producto de la incisión fluvial. Sobre estratos plegados: hogbacks y crestas, según que la inclinación sea mayor o menor de 45 º, respectivamente. Los crestones son un caso límite

que se produce sobre capas verticales. Derivadas de fracturas: con fisonomías típicas, anchura pequeña, mientras que la longitud y profundidad pueden ser grandes. Las formas volcánicas presentan perfiles abruptos, típicos de los edificios volcánicos; con escasos recursos si no son de carácter turístico o minero. Formas menores son conos cinder, coladas de lava, cráteres, pitones, calderas, formas derivadas de emisiones piroclásticas, etc. Las formas debidas a procesos fluviales proceden de la erosión: gargantas, barrancos, cañones, valles, cuencas de recepción, terrazas, o de la acumulación de materiales: llanuras aluviales, terrazas, abanicos aluviales, conos de deyección y deltas. Las formas derivadas de los procesos eólicos también proceden de la erosión de material, muy características, o de su acumulación: dunas. Las formas glaciares y periglaciares de erosión producen circos glaciares, artesas glaciares y crestas dentadas. Las de acumulación son morrenas laterales, de fondo y frontales, formas glaciofluviales y formas glaciolacustres. Las derivadas de los procesos kársticos, causados por la disolución de la roca por el agua, son de dos tipos: Endokársticas, constituidas por simas y cavernas en las que se generan edificios muy diversas como son: estalactitas, estalagmitas, terrazas debidas a la actividad de los ríos subterráneos, acumulaciones de bloques cementados, etc. Exokársticas, visibles en la superficie del terreno. Las más importantes son lapiaces (superficie irregular, con microcanales, oquedades, alvéolos, etc., de escala muy variada), dolinas (depresiones en forma de embudo), poljes (zonas deprimidas de fondo plano y grandes dimensiones, recubiertas de aluviones y productos residuales de la disolución de calizas), uvalas (depresiones formadas por la unión de varias dolinas cercanas), valles ciegos (no existe salida, perdiéndose los cursos fluviales en sumideros), valles muertos (valles amplios y bien desarrollados que carecen de canal, con el fondo ocupado por bloques y clastos irregulares procedentes de las laderas). Las formas kársticas, que revelan recursos hidrogeológicos, constituyen zonas de riesgo de los siguientes tipos: Riesgos geomecánicos, resultado de la acción de factores naturales (hidrogeológicos, terremotos, lixiviado y disolución en el pie de taludes) y antrópicos (presas, vibraciones por voladura y regadíos importantes) que dan lugar a una serie de fenómenos más o menos rápidos, como generación de

nuevas dolinas, colapso de bóvedas de cavidades, subsidencia de suelos kársticos y desestabilización de rellenos y de laderas. Riesgos hidrogeológicos, motivados, los más importantes, por actuaciones humanas sobre las formas kársticas, destacan: Inundaciones: derivadas del taponamiento de sumideros, Fugas de presas: reactivación de sistemas de cavidades y conductos por el aumento de presión que origina el llenado de embalses, Irrupciones acuíferas subterráneas (minas y túneles): debidas principalmente a modificaciones de la geometría subterránea, Contaminación de acuíferos kársticos: consecuencia de la instalación de vertederos y redes locales de saneamiento en zonas conectadas con formas exokársticas y endokársticas. Es práctica común reprobable la utilización de dolinas, simas, cañones, etc., como vertederos. Contaminación hidroquímica: debida a la liberación de acuíferos salinos o a la construcción de embalses en zonas de karst salinos. Intrusiones salinas: a causa de la sobre-explotación de los recursos hídricos subterráneos en zonas costeras. Generación de terremotos: debidos al colapso de bóvedas por causas naturales, por la generación de vibraciones en explosiones o por el llenado de embalses. Acumulación de gases nocivos en cavidades: acumulación natural de CO2 o procedente de vertederos. Las formas derivadas de fenómenos gravitacionales se producen cuando la gravedad, superando las fuerzas cohesivas de las rocas o actuando sobre materiales incoherentes, los desplaza a favor de la pendiente. Las formas más características son: Coluviones: acumulaciones incoherentes de fragmentos de roca heterométricos y generalmente de composición heterogénea. Canchales: parecidos a los coluviones pero de mayor y más homogéneo tamaño. Estas formas pueden originarse por procesos tales como desprendimientos o desplomes, cabeceos, deslizamientos (rotacionales y transnacionales), flujos (reptaciones, solifluxión, coladas de barro, flujo de derrubios) y avalanchas. Estos movimientos, son de alto riesgo si se producen en las cercanías de poblaciones u obras civiles. Las formas derivadas de la dinámica litoral, como en casos anteriores, son erosivas o de acumulación. Las primeras pueden ser heredadas, caso de las rías o

intrusiones del mar en los tramos inferiores de valles fluviales y propias del ambiente costero, producidas por el oleaje y por el material que su acción remueve: son los acantilados y las plataformas de abrasión, estas últimas obra del desgaste del oleaje cargado de arenas o gravas. La acumulación del material extraído de los acantilados y el aportado por los ríos y viento, produce layas, barras litorales y llanuras de fango. Por último las formas poligénicas, son el resultado de más de un agente morfogenético. Destacan las superficies de erosión, cerros testigo o 'inselbergs' ("monte isla") y glacis (superficies de suave pendiente que, enraizadas en una vertiente, la enlazan con un fondo de valle o depresión). Patrimonio geológico Los materiales de la corteza terrestre, los procesos que en ella actúan y las formas que generan, además de recursos materiales y condicionantes, constituyen un patrimonio de gran valor cultural y científico cuya pérdida en la mayoría de los casos es irreparable. La ordenación del territorio ha de prever la protección de los puntos de interés geológico por su valor intrínseco, de la misma forma en que protege las singularidades de flora y fauna. Los puntos de interés geológico son recursos no renovables de índole cultural o científica, de gran interés para reconocer e interpretar la evolución de los procesos geológicos que han modelado nuestro planeta. Su conjunto conforma el patrimonio geológico de cada región o país, incluso la importancia de algunas singularidades geológicas llega a ser tal que se consideran de valor supranacional. La tradición histórica o turística, una buena visualización, la sencillez de exposición didáctica y comodidad de acceso, la espectacularidad, expresividad y excepcionalidad, son algunas características a tener en cuenta en la valoración de las singularidades geológicas para su posible conservación. Organismos nacionales (Instituto Geominero de España), autonómicos e incluso municipales, vienen desarrollando, desde 1978, trabajos de inventario de los Puntos de Interés Geológico: PIG El suelo, soporte y despensa de las plantas El suelo, donde se anclan y nutren las plantas, es la parte superior de la corteza terrestre modificada por la acción, lenta pero profunda, de elementos atmosféricos, climáticos, bióticos y antrópicos. Así se ha generado un complejo y delicado sistema en el que interaccionan materiales terrestres orgánicos e inorgánicos, agua, vegetales y animales superiores y multitud de microorganismos. En este sistema tiene lugar el desarrollo de los productores primarios, vegetales,

de los que dependen los consumidores primarios, herbívoros, que a su vez soportan a los consumidores secundarios o carnívoros..., y así toda una estructura organizada en niveles tróficos sobre los que se producen los ciclos de materiales y de la energía; en el ascenso de un nivel al siguiente se da una pérdida de energía, y desde cada uno de ellos, un retorno de materiales al suelo gracias a la acción de los organismos descomponedores. En los sistemas naturales los ciclos de materiales y de energía son en general largos, dependiendo de su madurez; en ellos gran parte de la energía solar captada por la acción clorofílica de los vegetales, se destina al propio mantenimiento del sistema, lo que impide un aprovechamiento intensivo neto por parte del hombre. En cambio en los agrosistemas estos ciclos se acortan intencionadamente en beneficio de la productividad neta. El papel del suelo debe ser entendido de distinta forma en uno y otro caso: desde el punto de vista ecológico en los ecosistemas naturales, y desde el punto de vista de la productividad primaria en los sistemas agrícolas. Se trata del valor intrínseco, basado en su génesis edafológica, frente al valor de uso basado en otras características, tal como pendientes, facilidad de laboreo, pedregosidad, drenaje, capacidad de retención de agua, disponibilidad de nutrientes, clima, etc. Aunque existe una relación entre ambos aspectos, no siempre a un suelo ecológicamente evolucionado le corresponde una posibilidad de uso agrícola y, por consiguiente, una elevada productividad; es el caso, por ejemplo, de un suelo bien desarrollado bajo un bosque en una pendiente elevada: no admite un uso agrícola porque acabaría con él. La ciencia que se ocupa del estudio de los suelos es la edafología, que trabaja sobre su génesis y sobre sus características intrínsecas. Un estudio edafológico es el soporte a partir del cual se establecerá la calidad intrínseca del suelo y su capacidad para el uso agrario. Por consiguiente el estudio del suelo a efectos del análisis y diagnóstico territorial, se orienta en dos direcciones: Inventario y clasificación de suelos a partir de su génesis y de sus características intrínsecas; existen varias clasificaciones de las cuales destacan la clasificación mundial de suelos del servicio de conservación de suelos del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos de América (U.S.D.A.) y el sistema de clasificación del suelo de la F.A.O. Inventario y clasificación de suelos desde el punto de vista de su capacidad de uso agrario; la forma más utilizada en España procede, también, del U.S.D.A., y se expresa en términos de clases agrológicas (divisibles en subclases y unidades, según detalle requerido), que son agrupaciones de

suelos con riesgos y limitaciones similares ante el uso agrícola. Para cada clase puede establecerse su productividad actual con prácticas comunes de cultivo y su productividad potencial derivada de la posibilidad de admitir técnicas e infraestructuras agrarias especiales, como riegos.

El medio biótico: vegetación y fauna La vegetación es uno de los más importantes indicadores de las condiciones naturales del territorio, y no sólo de los naturales, clima, suelo y agua, sino también de las influencias antrópicas recibidas. Es asimismo un elemento capital en la caracterización del paisaje y el soporte de las comunidades faunísticas. Su estabilidad la hace fácilmente cartografiable en unidades relativamente homogéneas que se corresponden con una uniformidad ecológica; puede preverse su evolución en el tiempo de acuerdo con las tablas de sucesión existentes, lo que facilita la interpretación de las influencias recibidas en el pasado y la predicción de situaciones futuras bajo acciones naturales o antrópicas. Todo ello hace indispensable el análisis del recubrimiento vegetal del suelo en los trabajos de planificación territorial. Se inventaría en forma de unidades homogéneas, reconocibles y cartografiables por técnicas de teledetección; la homogeneidad es relativa dependiendo de la escala de trabajo y el criterio para

definir las unidades variable, desde el puramente fisionómico, basado en la estructura dominante de la vegetación, hasta los estadísticos que descienden a la composición florística de diversas estaciones de muestreo. Cada una de las unidades inventariadas debe quedar descrita en función de una serie de atributos que servirán de base a la posterior valoración, de los cuales destacan: estado vegetativo, especies dominantes y representativas, etapa serial en que se encuentra y su evolución espontánea, cobertura, densidad y continuidad/homogeneidad de la formación, presencia de endemismos u originalidad genética, carácter relicto en su caso, diversidad, rareza, singularidad y estabilidad de la formación, productividad bruta y neta, etc. Contrariamente a la vegetación, la fauna es un factor difícil de inventariar por la dificultad de cartografiar, valorar y predecir su evolución. Ello se debe a varias características propias de las comunidades faunísticas como son las siguientes: Su movilidad en el espacio. Su variación en el tiempo, al estar sometidas a oscilaciones periódicas no siempre bien conocidas. La diferencia que puede existir entre los lugares de alimentación, nidificación, reproducción o estancia. La enorme cantidad de especies existentes, muy superior a las florísticas, difícilmente detectables por técnicas de percepción remota. El carácter migratorio de muchas especies. No obstante su estudio se facilita gracias a que las comunidades faunísticas se hallan ligadas por una fuerte relación de dependencia a determinados biotopos. Muchas veces vienen definidas por la vegetación (comunidades vegetales que soportan una fauna característica asociada); otras por la geomorfología (acantilados); por la existencia de agua (marismas, ríos, etc.) o por las actuaciones antrópicas (parques, basureros, núcleos). También existen especies que son excelentes indicadores del tipo de comunidad (ciertos vertebrados, lepidópteros, etc.) y de su estado de conservación (superdepredadores). Las unidades detectadas deben quedar descritas por las especies presentes más representativas o indicadoras de alguna particularidad, las protegidas y frágiles, las especies en peligro, vulnerables o raras; las especies sensibles, (indicadores biológicos), las de gran valor de captura (cinegéticas), de alta consideración conservacionista, especialistas de hábitat (reducida valencia ecológica), especies cuya variación poblacional indica el patrón de la comunidad, especies de etapa pionera de la sucesión, etc. Degradaciones

Las degradaciones se refieren a situaciones indeseables de hecho, las cuales pueden ser actuales o potenciales basadas en hipótesis futuro en función de las tendencias observadas y en las previsiones detectadas en el capítulo de afecciones. El concepto de degradación es relativo, en principio se trata de situaciones insatisfactorias desde el punto de vista de la ecología, el paisaje o el uso del suelo, que podrá venir indicada por la ausencia de vegetación donde debería haberla, por un uso inadecuado del suelo es decir discordante con la capacidad de acogida del territorio o superposición y desorden de actividades, por la explotación de recursos naturales renovables por encima de su tasa de renovación, por la presencia de procesos erosivos activos, por la alteración negativa de otros elementos y procesos del medio, por la presencia de contaminaciones de diverso tipo, incluida la visual, etc. Resulta útil agruparlas en función del origen de los impactos producidos: Degradaciones derivadas del cambio en los usos del suelo: directas: ocupación indirectas: efectos inducidos, despoblamiento rural, abandono de la agricultura, aumento de accesibilidad a espacios naturales, etc. Emisión y vertido de contaminantes: al aire, al agua y al suelo discordancias en el paisaje introducción de flora o fauna exótica, controles biológicos, etc. emisión de ruido de vibraciones o de otras formas de energía (calor, por ejemplo). Sobreexplotación de recursos naturales, ecosistemas y paisajes por encima de las tasas de renovación anual o interanual: acuíferos subterráneos, bosques, pastos, suelos, recursos pesqueros, esparcimiento y recreo al aire libre, etc. Subexplotación de recursos naturales, ecosistemas y paisajes y consiguiente degradación Situaciones con riesgos geológicos naturales o inducidos Incendios forestales Plagas y enfermedades

APÉNDICE 2 AL ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO DEL MEDIO FÍSICO. DESCRIPCIÓN DE LOS MODELOS QUE OPERAN MEDIANTE INTEGRACIÓN AL FINAL DEL PROCESO Como se dijo en el punto 4.2 de esta lección, estos modelos inician con la información y cartografía de los factores del medio físico y la valoración de los que se consideran valorables (los susceptibles de reducir su valor de conservación, es decir, de recibir impactos); hecho esto surge la posibilidad de aplicar uno de los dos modelos representados en las figura 4 de la lección y sus versiones: Modelo impacto/aptitud: integración al final del proceso por superposición de capas, Modelo Impacto/aptitud: integración informatizada al final del proceso mediante un GIS y Modelo de capacidad de acogida por factores: integración al final del proceso. Se describen en los puntos siguientes.

Figura 1. Diagrama de flujos del modelo Impacto/aptitud; integración al final del proceso por superposición de capas

1 MODELO IMPACTO/APTITUD: INTEGRACIÓN AL FINAL DEL PROCESO POR SUPERPOSICIÓN DE CAPAS El modelo impacto/aptitud se aplica de acuerdo con la secuencia de tareas que muestra la figura 1. las cuales se describen a continuación. 1. Información y cartografía de cada uno de los factores del medio físico, en clases o unidades temáticas homogéneas para cada factor y a la misma escala Frecuentemente esta información está disponible en las bases de datos de los diferentes países, aunque a veces puede requerir contrastar su calidad y en su caso perfeccionarla así como ampliar u homogenizar las escalas para que se puedan comparar, superponer, etc. Si no se dispone de dicha información habrá que Esta tarea no requiere explicación; se trata de hacer 2. Valoración de cada factor Valoración de las clases inventariadas de cada uno de los factores valorables (que serán aquellos cuyas clases inventariadas sean susceptibles de ser ordenadas según sus méritos de conservación), y atribución a dichas clases de un rango de valor en una escala común. Dichos rangos se asignan aplicando criterios de estado de conservación, evolución ecológica, diversidad, complejidad, rareza, singularidad, naturalidad, significación, etc. Se puede establecer esta valoración en un cuadro como el de la figura 2; en las casillas de cruce se dispone el rango de valor dado a cada clase. Atribuyendo una trama o color a cada valor y disponiéndolos sobre la cartografía del factor se obtendrá un mapa de valor para cada factor.

Figura 2. Formato de una tabla de valoración por elementos o factores del medio físico 3. Valoración del medio físico

Superposición de los mapas de valores por factores para obtener el valor agregado del medio físico, y su representación en una capa de valoración conjunta. 4. Actividades Identificación de las actividades a considerar en el plan, y que deban ser objeto de ordenación y regulación. 5. Factores de impacto Identificación, para cada actividad, de los factores susceptibles de recibir impacto (positivo o negativo) por la implantación y el funcionamiento de tal actividad. Por ejemplo para la actividad infraestructuras de comunicación (carreteras) estos factores podrían ser suelos, vegetación, fauna y paisaje. 6. Matrices de impacto Formación de matrices de impacto, una para cada factor valorado, con el formato de la Figura 3. En las casillas de cruce se dispone el impacto expresado por el cambio de rango en la escala de valor que se produciría si la actividad considerada se dispusiese en la clase correspondiente de cada factor.

Figura 3. Formato de matriz de impactos sobre un elemento/factor del medio 7. Cartografía de las matrices de impacto Traducción de las matrices de impacto a capas cartográficas, atribuyendo a cada valor de impacto una trama o color (más intenso y oscuro para los impactos negativos más altos, y más claros para los mayores impactos positivos) y llevarlo al mapa del factor. Si la gama de impactos fuese -2, -1, 0, +1, +2, por ejemplo, la gama de colores podría ser azul muy oscuro, azul oscuro, azul claro, azul muy claro y blanco. Para el ejemplo citado se tendrían cuatro mapas de impacto: sobre suelos, sobre vegetación, sobre fauna y sobre paisaje. 8. Impacto agregado Superposición de los mapas de impacto para obtener el impacto agregado sobre

el medio físico. Conviene expresar el resultado en 4 ó 5 tonalidades de color. 9. Factores de aptitud Identificación de los factores que determinan la aptitud del medio físico para cada actividad. En el ejemplo podrían ser geotecnia, pendientes, y propiedad del suelo. 10. Matrices de aptitud Formación de una matriz de aptitud para cada factor, que puede tener el formato de la figura 4; las casillas de cruce rellenan con una escala del tipo +2, +1, 0, -1, -2 y - infinito, equivalente a muy positiva, positiva, indiferente, negativa, muy negativa y excluyente.

Figura 4. Formato de matriz de aptitud de un elemento/factor del medio. 11. Cartografía de las matrices de aptitud Traducción, como en el caso del impacto, de las matrices de aptitud a capas cartográficas asignando tramas o colores más suaves o claros a las clases con aptitud positiva más alta que se van oscureciendo a medida que disminuye la aptitud. La aptitud excluyente se colorea de negro. Tendremos así un mapa de aptitud para cada factor, tres en el caso del ejemplo. 12. Aptitud agregada Superposición de los mapas anteriores para obtener la aptitud agregada o total del medio físico para la actividad. Se representa también en una capa con 4 o 5 gamas de intensidad o de color. 13. Capacidad de acogida por actividades Superposición del mapa de impacto agregado y de aptitud total para obtener un mapa representativo de la capacidad de acogida del medio físico para la actividad correspondiente. Se puede representar a través de tramas o colores, por ejemplo, manchas blancas para marcar las zonas de mayor capacidad de acogida, la cual va disminuyendo a medida que se intensifica el color. Este mapa puede haber integrado en su propio proceso de elaboración las amenazas y riesgos

naturales, en caso contrario hay que superponerlos como sobrecargas. 14. Capacidad de acogida global Integración de las capas anteriores para obtener el mapa o modelo de capacidad de acogida global del medio físico, expresada por niveles de uso o por cualquier otro sistema.

2 MODELO IMPACTO/APTITUD: INTEGRACIÓN INFORMATIZADA AL FINAL DEL PROCESO, MEDIANTE UN GIS La figura 5 representa el diagrama de flujos correspondiente a la secuencia de tareas que comporta el desarrollo del modelo. En ella se puede observar la coincidencia de las 7 primeras tareas, incluida la formación de las matrices de impacto y de aptitud con el modelo anterior; es decir que se repiten los pasos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7, por lo que no se describen aquí. Tales tareas se realizan con la ayuda de un GIS, capaz de almacenar, cruzar y superponer información gráfica y numérica, por lo que al finalizarlas se dispone de los mapas temáticos de cada uno de los factores o elementos del medio físico representados en clases o unidades homogéneas, de una capas de valoración, de sendas capas de impactos y aptitudes y de las matrices de impacto y de aptitud elaboradas.

Figura 5. Diagrama de flujos del modelo Impacto/aptitud: integración informatizada al final del proceso mediante un GIS A partir de aquí, el modelo se aplica como señalan las tareas siguientes: Elección de la unidad de integración que se adoptará como unidad operacional. Esta puede ser una cuadrícula superpuesta al ámbito, cuyo tamaño se adaptará a

la escala del trabajo, o bien, aprovechando la potencia y rapidez de los modernos GIS, cualquier otro tipo de unidad. Asignación de pesos a los factores de impacto para obtener el valor o rango agregado de impacto por suma ponderada. Asignación de pesos a los factores de aptitud para obtener el valor o rango de aptitud agregada, tal como muestra la figura 6

Figura 6. Formato de tabla de coeficientes de ponderación de los factores/elementos de inventario para formar la aptitud de una cuadrícula o unidad de integración. PjI: Peso del factor j para la aptitud de la actividad I; PnN: Peso del factor n para la aptitud de la actividad. Los pesos o coeficientes de ponderación de los factores de impacto y de los de aptitud, se atribuyen mediante las técnicas clásicas de investigación social (comparación por pares, atribución de rangos, clasificación por grados escalares, etc.). Los pesos correspondientes a valor y a impacto (que coinciden) representan la contribución relativa de cada factor a la calidad del territorio; los correspondientes a la aptitud, representan la contribución relativa de cada uno de ellos a la aptitud total de la unidad para cada una de las actividades. Obtención del valor o rango agregado (no más de cinco rangos) del impacto de cada actividad sobre la unidad de integración por suma ponderada: suma de los productos de los valores por los pesos dividido por la suma de los pesos. Estos valores se pueden representar en una capa, lo que puede resultar útil, por ejemplo, en la gestión de proyectos, como una primera aproximación a su integración ambiental. Obtención del valor o rango agregado (no más de cinco rangos) de la aptitud de la unidad operacional para las diferentes actividades por suma ponderada, como en el caso anterior para los impactos. En este momento nos encontramos en una situación similar a una matriz de impacto y aptitud, si bien las unidades operacionales o de integración aquí son de otro tipo; por consiguiente las tareas que siguen son:

Fijación de los criterios para determinar la capacidad de acogida, cruzando en una tabla los rangos de impacto y de aptitud para establecer los rangos de capacidad de acogida, como muestra la figura7. También los criterios se introducen en GIS. Aplicando los criterios señalados a los rangos agregados de impacto y aptitud, se obtendrán los rangos de capacidad de acogida de cada una de las unidades de integración adoptadas, para cada actividad.

Figura 7. Criterios para determinar los rangos o clases de capacidad de acogida a partir de los rangos o clases de impacto y aptitud. Todas estas operaciones se hacen con la herramienta GIS, la cual puede proporcionar diferentes salidas cartográficas, por ejemplo: Capas de Capacidad de Acogida para cada actividad Capa sintética de Capacidad de Acogida a partir de las capas de capacidad de acogida por actividades, resumiendo los "niveles de uso" que caben en el medio físico. Matriz de Capacidad de Acogida como leyenda del mapa de unidades de integración o ambientales; esta representación constituye un verdadero modelo global de la capacidad de acogida del territorio, al especificar para cada unidad los usos vocacionales, los compatibles y los incompatibles.

3 MODELO DE CAPACIDAD DE ACOGIDA POR FACTORES: INTEGRACIÓN AL FINAL DEL PROCESO Este modelo, que fue desarrollado por Domingo Gómez Orea y colaboradores con el nombre de MAUSAR (Modelo de Asignación de Usos del Suelo en Áreas Rurales) en el campo de la planificación territorial, opera integrando los conocimientos y criterios de expertos en los elementos/factores del medio físico que intervienen en la localización; tal integración se realiza por agregación de la capacidad de acogida determinada por cada uno de tales expertos reflexionando desde su propio campo de especialización. Tal como especifica el diagrama de flujos de la Figura 8 las tres primeras tareas para aplicar el modelo coinciden con las de los dos modelos precedentes: se parte, como siempre, de un ámbito geográfico a ordenar sobre el que se realiza una prospección por factores/elementos que se plasma en una serie de mapas temáticos representando clases o unidades temáticas homogéneas para cada uno de ellos: clases agrológicas, por ejemplo, para suelos, tramos de pendiente comprendida en un cierto intervalo, clases de vegetación, unidades de paisaje, biotopos faunísticos, rangos de carga portante del suelo, tipos de litología, clases de aprovechamiento del suelo, etc. Todos los mapas deben realizarse con un grado similar de detalle y representarse a la misma escala. Los factores inventariados se valoran atribuyendo un rango de valor a las clases inventariadas, se representan en los correspondientes mapas de valor y se superponen para obtener un mapa de valores agregados del medio físico. Cada experto formaliza su matriz de acogida desde su punto de vista y desde su propio campo de conocimiento. Estas matrices adoptan el formato que muestra la figura IV.37; las casillas de cruce se formalizan mediante códigos similares a los descritos en el modelo empírico, u otros, como por ejemplo: Código 4: vocacional; la clase a que se asigna indica que es muy capaz para acoger la actuación, tanto desde el punto de vista del promotor como del conservacionista. Código 3: aceptable sin limitaciones; la clase a que se asigna, sin ser vocacionalmente adecuada para acoger la actuación, resulta aceptable, desde los dos puntos de vista citados. Código 2: aceptable con limitaciones; se aplica a situaciones similares al caso anterior, pero con la condición de un control riguroso sobre la actuación en términos de diseño, tecnología, materiales, etc. Uno de estos controles, tal

vez el más eficaz, es la vinculación al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Código 1: incompatible, significa que la clase no reúne condiciones para la localización de la actividad desde el punto de vista del promotor, del conservacionista o de ambos. Código 0: no aplicable, no tiene sentido la localización de la actividad en la clase a la que se aplica.

Figura 8 Diagrama de flujos del modelo de capacidad de acogida por factores.

Figura 9. Formato de tabla/matriz de acogida de un elemento/factor del medio físico Cij: capacidad de la clase j del factor/elemento que se evalúa

para la actividad i. A continuación se define la unidad operacional o de integración; esta puede ser la cuadrícula definida por un retículo previamente superpuesto al territorio (cuyo tamaño debe adecuarse a la complejidad del medio y al margen de error que introduce su heterogeneidad), o bien utilizar otros recintos obtenidos por superposición de capas temáticas mediante un GIS. Paralelamente se definen los criterios de asignación de las clases de capacidad agregada a partir de los datos de las matrices sectoriales, tal como expresa la figura 10. Pueden establecerse distintas alternativas en relación con estos criterios, cada una de las cuales proporciona un modelo distinto de capacidad e acogida del medio físico, en función del punto de vista prevaleciente (desde conservacionista a ultranza a desarrollista a ultranza). Los mapas que representan los factores inventariados en forma de clases homogéneas, las coordenadas de las retículas, las matrices de capacidad por factores y los criterios de formación de los rangos de capacidad de acogida, constituyen las entradas del programa informático. Este proporciona, a partir de ellas, las clases de capacidad de acogida agregada para cada unidad operacional y las representa en el mapa correspondiente; como en los otros modelos expuestos, los mapas de capacidad para cada actividad pueden integrarse para obtener un modelo global de capacidad de acogida del territorio.

Figura 10 Criterios de asignación de clases de capacidad a las unidades de integración en función de los valores asignados por los expertos en cada factor

10.

DIAGNÓSTICO DE LA POBLACIÓN Y SUS ACTIVIDADES

1 LA POBLACIÓN Y SUS ACTIVIDADES EN ELSISTEMA TERRITORIAL En este siglo, menos de un 5 % de la población producirá los bienes y servicios que consuma el resto, así que no necesitamos una fuerza laboral masiva. Jeremy Rifkin III congreso Nacional de Recursos Humanos y Capital Intelectual. Madrid 2001 Como se ha dicho repetidamente, el sistema territorial representa la proyección en el espacio de una estrategia de desarrollo sostenible: económico, social y ambiental, por tanto. La población es el elemento activo de esta estrategia actuando mediante las actividades de producción, consumo y relación social, mientras el medio físico, como se dijo, es el soporte de tales actividades, la fuente de los recursos naturales y materias primas que utilizan y el receptor de sus efluentes. La población es por ello el agente fundamental de la formación, estado y evolución del sistema territorial: define las actividades que la sostienen a partir del medio físico, adapta este subsistema para acogerlas, el medio físico para ubicar sus actividades, toma recursos de él para alimentarlas y le incorpora los efluentes o productos no deseados. La población, por otro lado, es el destinatario último de la ordenación territorial, en cuanto ésta no pretende otra cosa que mejorar la calidad de vida de la población.

Figura 1. Diagnóstico de la población: objetivos y datos de análisis Como muestra la parte inferior de la figura 1, desde el punto de vista del análisis y del diagnóstico territorial, la población tiene una triple consideración: Recurso territorial, en cuanto representa la fuerza de trabajo para explotar los recursos disponibles y producir bienes y servicios; en este sentido, la población desarrolla las actividades de producción, las cuales pueden ser actuales: las que en el momento en que se realice el análisis están presentes en el territorio, y potenciales: las que podrían derivarse del aprovechamiento de recursos territoriales ociosos o insuficientemente aprovechados; endógenas: asociadas a recursos internos y a iniciativas locales; y exógenas: promovidas por iniciativas externas al ámbito del plan; tradicionales: practicadas históricamente por la población local, o innovadoras: aprovechan recursos, tecnologías, procedimientos o nichos de mercado nuevos; etc. Demandante de bienes, servicios y equipamientos sociales, cuyas dotaciones, en cantidad y calidad, son función de unas expectativas asociadas a la calidad de vida. Sujeto de relacione sociales, en cuanto conjunto de individuos que se relacionan y configuran tres elementos básicos del análisis territorial: los agrupamientos de individuos en ciertos lugares (poblamiento: núcleos de población), los agrupamientos de individuos por afinidades de diferente tipo

que vertebran la sociedad, y la escala de valores que determina los comportamientos personales y sociales. De acuerdo con lo anterior, el diagnóstico de este subsistema atenderá, de un lado, a la propia población en cuanto destinatario último del proceso de ordenación territorial, y de otro, a las actividades que practica: producción, consumo y relación social.

2

DIAGNÓSTICO DE LA POBLACIÓN

Tal como se señaló, el diagnóstico de este importante factor territorial consiste en interpretar la población en relación con los aspectos antes citados y traducirlos a problemas y potencialidades; así habrá que analizar (figura 1): Su potencial productivo (o fuerza de trabajo), es decir los recursos humanos, la oferta laboral del sistema, en cantidad, calidad y actitud, para desarrollar actividades. Su demanda de servicios y equipamientos sociales, incluida vivienda, en cantidad, calidad y acceso. La estructura social y el sistema de valores de una población que se organiza en función de la forma en que se relaciona.

2.1

La población como recurso: la oferta laboral del sistema

Se trata de detectar las posibilidades de la población para el inicio (emprendimiento) y desarrollo de actividades económicas, mediante la evaluación de su capacidad productiva. Esta depende de los efectivos demográficos existentes, de su estructura por sexos y edades, de su aptitud o preparación técnico-profesional y de su actitud ante los problemas y las oportunidades y ante su futuro; y también de los agentes sociales responsables del dinamismo socioeconómico o "agentes motores", los cuales deberán ser identificados en el diagnóstico. La información que se requiere para ello es, por tanto, cualitativa y cuantitativa y, aunque tiene sentido en sí misma, su significado se refuerza cuando se compara con el valor de los datos en otros ámbitos de referencia: la región, la provincia u otras áreas de rango similar. Sintéticamente los datos objeto de prospección son del estilo de los siguientes: Cuantitativos: población total existente, evolución en el tiempo (análisis diacrónico), densidad de población, distribución en el espacio (población por cada asentamiento), estructura por edades y sexo (pirámides), población en edad de trabajar, activa y dependiente, ocupada y en paro, etc. Características cualitativas, determinantes de la aptitud o capacidad técnica de la población y actitud o disposición, estado de ánimo, para la acción hacia el futuro. Cultura, estilos de vida o pautas de comportamiento en cuanto pueden ser valores a conservar y, en su caso, a explotar a través de las actividades apropiadas. Nivel de participación en relación con decisiones de la colectividad y con la cohesión política y social. Los datos cuantitativos se obtienen de los registros estadísticos de los Censos Generales y de los Padrones municipales, mientras los cualitativos requieren una aproximación directa (conocimiento por “ósmosis” o por “empapamiento”) y la utilización de encuestas o entrevistas a diferentes personas. Los efectivos poblacionales y su evolución histórica Describe en tablas y gráficos de diversos tipos (figura 2) la evolución de la población en quinquenios o decenios; se puede expresar en valores absolutos, en números índice (población del año base, por ejemplo, 1900 = 100) o mediante tasas de crecimiento expresadas en porcentaje. Conviene distinguir entre población de derecho: la empadronada, y de hecho: la realmente residente; ésta última es la que muestra el verdadero potencial

humano. Estructura por edades y sexo Este importante concepto se representa en las clásicas pirámides de población (figura 2), las cuales relacionan, sobre dos ejes verticales, las edades agrupadas en “cohortes” de 5 en 5 años, con el número de personas de cada sexo; en el eje vertical se disponen los grupos de edad (“cohortes”), en el semieje horizontal a la izquierda el número de varones, y en el semieje de la derecha, el de mujeres. La última cohorte, a partir de una cierta edad, 75 u 85 años, se deja abierta. La pirámide es una radiografía de la población, que proporciona información sintética sobre la edad media, la dependencia, el equilibro o desequilibrio entre sexos, etc., y de su evolución previsible; es posible proyectar la pirámide de población obteniendo así una idea sobre la sostenibilidad demográfica de una comarca, etc.

Figura 2. Ejemplo de pirámides de población; izquierda: población envejecida; derecha: población joven Distribución espacial: densidad y concentración La densidad establece la relación entre el número de habitantes y el territorio al que se refiere; éste puede ser el total del ámbito estudiado, o partes de él cuando hay diferencias notables entre zonas. Densidades iguales en dos unidades

espaciales distintas pueden esconder diferencias territoriales notables, por lo que el análisis de densidad se complementa con un análisis de la distribución; así surgen indicadores de concentración y de dispersión; el primero estima el porcentaje de la población total que se localiza en el núcleo de mayor tamaño, que suele ser el que detenta la capitalidad de la unidad; el segundo expresa la dispersión o, mejor, diseminación de la población, y se mide por el porcentaje de población que vive en “diseminado”, entendiendo por tal los asentamientos de población inferior a un umbral dado. Densidades iguales en dos unidades espaciales distintas pueden esconder diferencias territoriales notables, por lo que el análisis de densidad se complementa con un análisis de la distribución; así surgen indicadores de concentración y de dispersión; el primero estima el porcentaje de la población total que se localiza en el núcleo de mayor tamaño, que suele ser el que detenta la capitalidad de la unidad; el segundo expresa la dispersión o, mejor, diseminación de la población, y se mide por el porcentaje de población que vive en “diseminado”, entendiendo por tal los asentamientos de población inferior a un umbral dado. Razón entre sexos: tasas de masculinidad o femineidad Se refiere a la razón entre sexos de una comunidad, y se mide en número índice de varones por cada 100 mujeres; suele ser diferente para cada grupo de edad de la pirámide de población, así en la cohorte de 0 años, el valor estándar es 105, mientras la razón se invierte en los últimos estadios de la pirámide para los que el número de hembras suele superar al de varones. Índice de envejecimiento y Razón de dependencia El índice de envejecimiento representa el grado de "juventud productiva" de una población, y se expresa por el porcentaje de población mayor de 65 años sobre la población total. La tasa de dependencia representa la medida en que los efectivos potencialmente activos (entre 16 y 65 años) soportan a los económicamente improductivos y se expresa por el porcentaje de población menor de 16 años y mayor de 65 sobre la población de edades comprendidas entre 16 y 65 años: Tasa de dependencia = (Población 65años/Población entre 16 y 65 años) x 100. Tasas de actividad La población activa, masculina y femenina, es la que teniendo 16 o más años, está ocupada o en espera de ocupación. Por el contrario es población no activa la que no busca ocupación: jubilados, retirados, pensionistas, rentistas, estudiantes, personas dedicadas a las labores domésticas, incapacitados permanentes para el

trabajo, opositores, etc. El nivel de actividad económica viene determinado por la relación entre la población potencialmente activa: aquella con edad comprendida entre los 16 y los 65 años, y la efectivamente ocupada. Su expresión más sencilla es la Tasa de Actividad: (población ocupada/población activa) x 100, que puede calcularse para el conjunto de la población o para sectores discriminados por sexos o por ramas de actividad. El nivel de empleo real de una zona es la información más directa a la que se puede acceder para estimar su potencial como fuerza de trabajo. Las estadísticas no son totalmente fiables debiendo ser interpretadas, mediante trabajo de campo, a través del subempleo, de la economía sumergida y de la actividad femenina no declarada. El Instituto Nacional de Empleo (INEM) y la Seguridad Social proporcionan la cifra de empleos; cuando no se conoce este dato, se puede estimar a través de la población ocupada. La diferencia entre el número de empleos y la población ocupada da el nivel de pluriempleo. Se complementa este análisis con las cifras de paro (proporcionadas generalmente por las oficinas de empleo), a partir de las cuales se elaboran las tasas de paro y su evolución. Evolución demográfica: proyecciones de población Estimar la población futura es un ejercicio indispensable para las previsiones del plan; las proyecciones de población consisten básicamente en el cálculo de la cantidad, o de la cantidad y estructura de una población, para uno o varios horizontes temporales determinados. La evolución de la variable población viene determinada por tres parámetros: índice de natalidad, índice de mortalidad y balance de las migraciones; estableciendo su magnitud para el periodo de tiempo considerando, y partiendo del valor actual, se puede deducir matemáticamente la cantidad de población previsible en un futuro determinado; pero la magnitud de los citados parámetros puede variar y autoajustarse según evolucionen otras variables, como el empleo y las condiciones de vida y trabajo, que rápidamente repercuten en los movimientos de población, incluso en la natalidad, etc. Se trata, pues, de un tema complejo objeto de especialistas; pero con el deseo de dotar de una mínima autosuficiencia al texto, se describe a continuación una breve síntesis de los métodos más usuales en el campo de las proyecciones poblacionales, que son de dos tipos: matemáticos y demográficos. Los métodos matemáticos consisten en extrapolar, utilizando técnicas gráficas o funciones ajustadas por regresión lineal, los valores históricos de una serie

poblacional o las tasas de crecimiento en un momento dado para un período determinado obteniendo así la población final de tal periodo. Se trata de métodos demográficamente parciales, que proyectan valores totales pero no la estructura de la población (no proyecta una pirámide poblacional, sino una cifra total para un momento dado). La virtualidad de estos métodos radica en la calidad del ajuste o ajustes estadísticos. Hay que señalar, porque suele olvidarse, que un buen ajuste estadístico puede esconder una mala proyección si ésta no se ha planteado con una mínima coherencia de los parámetros demográficos fundamentales. Dentro de los métodos estrictamente demográficos, el más empleado es el de cohorte-supervivencia; consiste en proyectar una población en su estructura (sexo-edad) al año horizonte y obtener también la nueva estructura (sexo-edad) de la población en tal año. Para ello se procede en los siguientes pasos: 1. Se parte de una pirámide de población del año base desde el que se realiza la proyección. 2. Se construye una tabla de «supervivencia» o de «probabilidades de paso» de una cohorte a la siguiente, distinguiendo entre varones y mujeres. La tabla refleja la probabilidad que tiene un individuo de una cohorte de pasar, en el tiempo de proyección, a la cohorte siguiente. Si la proyección es a varios horizontes, se aplica sucesivamente la probabilidad de paso de cada uno de ellos al siguiente. 3. Aplicadas estas probabilidades a la pirámide del año base, se obtiene la pirámide proyectada. El problema más difícil es formar la tabla de probabilidades de paso (de varones y mujeres). La base para ello estriba en hacer una tabla de mortalidad a partir de las defunciones habidas en el período para cada grupo de edad. La tabla de «defunciones» (no confundir con la «mortalidad» que es la que se quiere obtener) se estandariza para una población inicial. Hecha esta tabla estándar se calculan las probabilidades de paso, o de supervivencia, de una a otra cohorte por un procedimiento de iteración, dando como resultado la tabla de mortalidad. Existe en el marcado software para aplicar los algoritmos de cálculo tanto de las tablas de mortalidad como de las probabilidades de paso están. La proyección descrita no considera las migraciones. Para considerarlas, el método de cohorte-supervivencia permite incluir las «probabilidades de migración» (normalmente de emigración) para cada grupo de edad, que se obtiene de la experiencia del fenómeno en el quinquenio anterior. Dichas probabilidades de emigración se aplican a las probabilidades de paso

obteniéndose así las probabilidades de paso afectadas de la emigración. Multiplicando éstas por la pirámide del año base se obtiene la proyección al año horizonte de que se trate. Los algoritmos computarizados automatizan el cálculo en el proceso iterativo, y permiten hacer hipótesis con alternativas sobre diferentes probabilidades de migración y de evolución de la natalidad así como calcular otros parámetros gráficos como tasa bruta de reproducción, tasas estandarizadas de natalidad, esperanza de vida o probabilidad de que un individuo de una cohorte llegue a una determinada edad. Población en equilibrio con el medio físico En ordenación territorial se suele trabajar con las cifras de población obtenidas como se ha descrito; sin embargo conviene considerar como referencia la cabida poblacional sostenible de un determinado ámbito, calculada en función de los hábitos de consumo y la consiguiente huella ecológica y de la capacidad del medio físico para satisfacerla; este segundo enfoque se describe en el punto 3.3 del capítulo V. En ciertos ámbitos, generalmente dotados de altos valores y fragilidad ecológica se debe adoptar esta cifra como deseable y en función de ella diseñar el sistema territorial objetivo. Aptitud de la población. Habilidades y Niveles de instrucción Las habilidades de la población, es decir, los conocimientos que la población adquiere por transmisión informal de los mayores (artesanía, gastronomía, explotación y manejo tradicional de recursos naturales, etc.), se detectan de la bibliografía sobre el lugar y por información directa. Los niveles de instrucción: tipo y grado de enseñanza recibida por la población, se obtienen de las estadísticas oficiales, que la suelen proporcionar desagregada por municipios; se interpretan estos datos comparando con los correspondientes a otras unidades territoriales de referencia. Las categorías socio-profesionales se deducen también de los datos censales; en ellos se establecen varias grandes categorías que van desde "empresario, profesional o trabajador por cuenta propia que emplea personal", hasta "persona que trabaja con carácter eventual o temporal a sueldo, comisión, jornal u otra clase de remuneración". Su tratamiento estadístico permite una aproximación, si bien grosera, al grado de iniciativa empresarial de una zona, así como a la estabilidad de los empleos que en ella se generan. Especialización funcional La estructura por sectores de actividad constituye una primera aproximación a la especialización económica de una zona. El Censo Nacional de Población

establece veinte grandes categorías de profesiones, ocupaciones u oficios. No obstante, dado que normalmente el acceso a este nivel de desagregación es imposible, se utilizan tres grandes sectores de actividad: el Primario: agricultura, ganadería, silvicultura, pesca, caza y minería, el Secundario: industria y construcción, y el Terciario: servicios y administración en general. La proporción porcentual en uno u otro sector da una idea de la especialización del ámbito de estudio, más evidente si se lleva a cabo un análisis comparativo de los datos obtenidos con la media provincial, regional o nacional. Actitud de la población Se refiere a la disposición o grado de madurez de la población y de los agentes socioeconómicos para encarar el futuro de forma activa; es una información relacionada con la cultura, con el comportamiento, con el sentido de cohesión social, de pertenencia y de identificación con la zona, de la que se deducen aspectos tan importantes como el grado de iniciativa empresarial, la posibilidad de promocionar actividades endógenas, y la forma en que hay que establecer prioridades entre las acciones del plan, las cuales, frecuentemente en comarcas deprimidas, deben iniciarse con medidas orientadas a fomentar la cultura de la actividad y del riesgo, de la capacidad de iniciativa y de cohesión social.

2.2 La población como demandante de equipamientos y servicios sociales (incluida vivienda) Se consideran servicios y equipamientos sociales los siguientes: docente: enseñanza preescolar, media, formación profesional, superior y estudios no reglados, sanitario: centros de salud, hospitales generales y especiales, servicios prestados por médicos, enfermeros, veterinarios, farmacias, botiquines o servicio de ambulancias, etc., cultural, social y religioso: centros culturales, de asambleas, bibliotecas, videotecas, museos, auditorios, teatros, cines, iglesias, etc., asistencial, también denominados servicios de proximidad: guarderías infantiles, hogares-clubs, residencias para la tercera edad, centros de reinserción social y centros de enseñanzas especiales, deportivo: centros de diversa especialidad y polideportivos, centros de alto nivel y competición, etc. recreativos: parques y jardines municipales, áreas de recreo concentrado. administrativo: casas consistoriales, juzgados municipales y comarcales, comisarías de policía, correos y telégrafos, parques de bomberos, etc., abastecimiento: mercados municipales, mataderos y mercados centrales. Para cada uno de ellos, se determinan las dotaciones actuales para compararlos con estándares razonables (generalmente especificados en documentos oficiales de cada país) considerando el nivel desarrollo, las aspiraciones de la población y la referencia de otras unidades territoriales Las necesidades totales dependen de los efectivos poblacionales, de su distribución espacial, de la estructura por sexos y edad, de los niveles de instrucción, etc. y de los estándares, cuantitativos y cualitativos, que se deseen. La dotación actual determinará, para cada tipo de equipamiento, la cantidad y calidad de los servicios ofertados, área y población servida, grado de utilización, carácter público o privado y nivel de servicio proporcionado a la población: calidad, accesibilidad en términos de distancia, tiempo y coste. Para estimar la demanda de cada uno de ellos hay que distinguir entre demanda potencial: proporción de la población total susceptible de utilizar un servicio o un equipamiento, y demanda efectiva: proporción de la demanda potencial realmente usuaria de un servicio o equipamiento.

En relación con la demanda de bienes (indisociable de la actividad productiva) el diagnóstico del plan se puede limitar a detectar los sectores estratégicos desatendidos por la iniciativa privada que requeriría el apoyo del plan; en este sentido, resulta característico en ciertas zonas la demasiado débil producción alimentaria en relación con la demanda; asimismo los desequilibrios sectoriales, por ejemplo un exceso de población activa en la agricultura que impide la prosperidad de este sector y demanda trasponer una parte sustancial de ella a otros sectores; la presencia de recursos estratégicos que requieren el impulso público a través del plan y su regulación, cual podría ser el minero en ciertos casos, etc. Vivienda Por último hay que señalar que se incluye, también, en este epígrafe la vivienda, para determinar la situación (déficit, equilibrio o superávit) en término, al menos, de superficie total y por persona, calidad constructiva, régimen de tenencia (propiedad, arrendamiento, etc.) y dotaciones de servicios básicos: abastecimiento y saneamiento de agua, energía, acceso rodado, telefonía, internet, etc.

2.3 La población como sujeto de relaciones sociales: estructura y sistema de valores sociales Se trata en este punto de detectar la estructura social a través de los grupos de interés, el grado de cohesión social, el nivel de identidad espacial, el sistema de valores sociales, la percepción sobre la zona y las pautas de comportamiento que rigen el funcionamiento de la comunidad. La estructura social viene determinada por los grupos sociales existentes en la zona, los cuales se forman por afinidades económicas, productivas, de intereses, religiosas o culturales. La definición de las relaciones entre ellos, los criterios sobre los que se forman, su dinamismo y su nivel de iniciativa, permitirán entender los mecanismos de funcionamiento, internos y externos, de la comunidad. La cohesión social se refiere a la identidad colectiva, al sentido de pertenencia de la población a un determinado ámbito territorial y a una cierta justicia territorial distributiva; su interés estriba en la vertebración social que implica y en la comunidad de intereses. El sistema de valores, las preferencias sociales, la percepción de los problemas, de las oportunidades y las pautas de comportamiento geográfico: espacios valorados y vividos, itinerarios de desplazamiento, etc., y sociológico: organización social y productiva, comportamiento socio-espacial, prácticas religiosas, costumbres culturales, etc., han de ser incorporadas al proceso de planificación; de otro modo el plan quedará desvinculado de la problemática real y de las aspiraciones sociales, y será inviable. No suele existir información específica sobre los citados aspectos, por lo que se obtienen directamente a través de técnica de investigación social, de las cuales las más útiles son: La encuesta. Es la utilizada pues proporciona tanto información objetiva y verificable (renta, edad, etc.), como la posición subjetiva del encuestado. Estas encuestas pueden ser cualitativas, cuantitativas, estructuradas o no, orales o escritas, individuales o colectivas. Requieren un importante trabajo previo sobre definición del universo, elaboración del cuestionario, tamaño y estratificación de la muestra. La encuesta culmina con el vaciado de la información y la emisión del informe final. La entrevista en profundidad. Suele realizarse entre lo que se denominan "testigos privilegiados", es decir personas que por su trabajo, experiencia, relaciones o conocimiento directo pueden aportar datos valiosos sobre la zona.

La reunión de grupo. Se emplea fundamentalmente para estudiar la conducta del grupo; este puede ser informal cuando lo constituyen personas simplemente interesadas o implicadas en el tema; de expertos, formado por personas experimentadas; de líderes, representantes de grupos de interés, etc.; pero lo más frecuente es el grupo estandarizado (paneles) que se elige aleatoriamente y se estratifica por zonas y grupos de interés, de tal modo que queden todos representados.

3 LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS. LA BASE ECONÓMICA Se trata, de un lado, de identificar y analizar las actividades actuales desde los puntos de vista de su localización, su viabilidad, su comportamiento y su relación con las demás o papel en el conjunto, y de otro, de identificar las actividades (las actuales y las potenciales) que han de ser objeto de regulación en el plan, respecto de las cuales se determinará la capacidad de acogida del medio físico y sobre las que se apoyará el desarrollo socioeconómico del ámbito del plan. Las actividades actuales se analizan en un marco general y en el nivel de las explotaciones o unidades de producción. En el marco general el diagnóstico (figuras 3 y 4) detectará las actividades existentes y las localizará en un mapa de usos del suelo, resaltando las que forman la base económica y las impulsoras. La base económica se refiere a la actividad o conjunto de actividades económicas que: ocupan a la mayor parte de la población activa, generan un mayor producto interior bruto (PIB) en el ámbito del plan o contribuyen a una mayor retención del valor añadido. Se identifican analizando el papel de los diferentes sectores en la estructura y dinamismo de la zona y su comparación con los niveles geográficos o administrativos en los que se inserta. Este análisis proporcionará, por otra parte, la especialización funcional de la zona, es decir sus peculiaridades productivas según los procesos de localización selectiva de las actividades. Las actividades impulsoras son aquellas que inducen o desencadenan otras actividades. Para todas ellas el diagnóstico general detectará, evaluará y representará, en la medida de lo posible sobre el mapa de usos del suelo y actividades señalado: La integración social en términos de coherencia con las necesidades, aspiraciones, expectativas, aptitudes y actitudes de la población. Integración económica en un doble sentido: vertical en el sector de actividad al que cada una pertenece, e intersectorial con actividades de otros sectores. Y ello en la cadena producción, transformación, intermediación y comercialización. Por ejemplo, resulta significativa la integración de la agricultura en un sector agroalimentario que engloba la producción primaria, su transformación industrial y su comercialización; pero también en otros sectores, como la producción agrícola de cultivos energéticos en el sector de la energía, o ciertos tipos de cultivos (viveros de plantas ornamentales) o de

paisajes agrícolas en el sector turístico, o incluso cierta agricultura como actividad urbana. Integración ambiental: coherencia con la "lectura" del medio físico en términos de los criterios ecológicos de sostenibilidad, es decir respeto a las tasas de renovación de los recursos naturales renovables, a unos ritmos de consumo de los no renovables y a la capacidad de carga de los paisajísticos y culturales. Integración territorial: funcionalidad con la localización de otras actividades en términos: Sinergia: dos o más actividades se refuerzan mutuamente. Complementariedad: una actividad completa los requerimientos de otra u otras. Compatibilidad: dos actividades pueden coexistir en el tiempo y en el espacio. Disfuncionalidad: las actividades se molestan entre sí sin llegar a ser incompatibles. Incompatibilidad: dos actividades no pueden coexistir en el mismo espacio y al mismo tiempo. Neutralidad: no existe relación o no afecta positiva ni negativamente. La idea de integración ambiental propicia optimizar tales relaciones de tal forma que se maximicen las sinergias positivas y las relaciones de complementariedad, se minimicen las disfuncionalidades y se eviten las incompatibilidades. Integración en contexto exterior: coherencia con ámbitos externos, en términos de exportación e importación, incluso nivel de autoconsumo. Las carencias de servicios e infraestructuras de apoyo a las actividades económicas, a través del análisis de la inversión pública. Los estrangulamientos que impiden un desarrollo adecuado de actividades y sectores. Conviene representar todas En el nivel de las unidades productivas, primero habrá que determinar la explotación o explotaciones tipo, y luego analizarlas para detectar problemas en relación con la productividad, la mano de obra, el capital, la rentabilidad y la gestión.

Figura 3a y 3b. Diagnóstico a nivel general de las actividades: integración, funcionalidad y relaciones

Figura 4. Objetivos e información para diagnosticar las actividades

humanas en el marco general

3.1 La estructura económica: análisis de los sectores de actividad Se trata de conocer la producción y los tipos de ésta que configuran su base económica; aunque tendente a una globalización final, su análisis se lleva a cabo por lo general de acuerdo con la división tradicional en sectores de actividad, sin perder de vista las interacciones entre ellos. El Sector Agrario Engloba a su vez a tres subsectores: agrícola, forestal y ganadero, que deben analizarse desde el punto de vista de la producción, el destino de ésta y la comercialización. La fuente principal de información son los Censos Agrarios, elaborados cada diez años por el Instituto Nacional de Estadística. Además el estudio se complementa con un análisis pormenorizado de las explotaciones individuales. A. El análisis del subsector agrícola se organiza en torno a cuatro ejes fundamentales: Estructura económica que se plasma a través del análisis a nivel municipal de datos relativos a tipos de tierras, labradas y no labradas, explotaciones: número, tamaño, parcelación, mecanización y afecciones normativas. Estructura de la propiedad, reflejada en el análisis de los datos sobre régimen de tenencia de las explotaciones: propiedad, arrendamiento, aparcería etc. y empresarios del sector agrícola clasificados por edad y grado de ocupación. Producción, mediante el estudio de la distribución de los cultivos: tipos y superficies, rentabilidad por unidad de superficie, trabajo, capital y por explotación, cuantificación y valoración de la producción y empleo generado Comercialización: canales intra y extracomarcales, formas de organización, autoconsumo. B. El subsector ganadero, se organiza igualmente en cuatro epígrafes: Estructura económica: distribución de la cabaña ganadera (censo ganadero), características de las explotaciones: tamaño y relación con las explotaciones agrícolas, manejo del ganado: grado de estabulación, estado sanitario, etc. Estructura de la propiedad: régimen de tenencia de las explotaciones: propiedad, arrendamiento, aparcería..., empresarios del sector ganadero, según su edad y grado de ocupación. Producción: cuantificación y valoración de la producción ganadera,

empleo generado. Comercialización: canales intra y extracomarcales, formas de organización, autoconsumo. C. El estudio del subsector forestal se centra en el papel del bosque desde el punto de vista de la producción económica: censo forestal: superficies, especies y valoración, propiedad, rentabilidad por unidad de explotación, hectárea y trabajo, actividades cinegéticas y piscícolas complementarias, empleo generado, comercialización, etc. D. Actividades extractivas: recolección de aromáticas y medicinales, de hongos y setas, caza, pesca, etc. E. Las unidades productivas: determinación de la problemática a nivel de explotación. El análisis pormenorizado de las explotaciones agrarias exige su tipificación en grupos representativos, de acuerdo con sus características productivas, de forma que se pueda evaluar su viabilidad mediante indicadores socioeconómicos y obtener, por comparación con los parámetros de las explotaciones objetivo (renta de referencia, etc., en explotaciones viables en el marco de la UE), las medidas a plantear en cada caso. En una primera aproximación, los indicadores socioeconómicos que se aplicarán a cada tipo de las explotaciones analizadas, son: Orientación productiva. Titular de la explotación-régimen de tenencia. Tipo de explotación: individual, asociada, cooperativas. Base territorial: superficie, parcelas, etc. Capital de la explotación: fijo y circulante, propio y financiación exterior. Medios de producción: edificios e instalaciones, maquinaria y equipos, ganado, y otros activos. Estructura económica: margen bruto y neto, gastos. Empleo: familiar, asalariado, fijo, eventual. Renta por explotación (VAB: Valor Añadido Bruto). Renta por unidad de trabajo. Renta agraria familiar. Relación Renta UTH (Unidad Trabajo Hombre) / Renta de referencia Renta por hectárea de SAU (Superficie Agraria Útil) Renta por Unidad Ganado Mayor (UGM) en las explotaciones ganaderas.

Ayudas concedidas y/o tramitadas. Perspectivas de inversión a corto plazo. Capacidad financiera de la explotación. Grado de iniciativa. Capacidad técnica profesional. Grado de concordancia con la idea de diversificación de rentas. Formas de gestión. Independientemente de estos indicadores, se aplicaran otros específicos según tipos de explotación. La tipología de las explotaciones se fundamenta en la orientación productiva (agrícola, ganadera, forestal, mixta, etc.) y en la dimensión-estructura económica actual de las mismas. Pueden considerarse inicialmente los siguientes tipos: Pequeñas explotaciones familiares: constituidas por explotaciones de capital reducido, generalmente con una base territorial escasa tanto en explotaciones agrícolas o ganaderas, como en explotaciones mixtas, y que ocupan una mano de obra limitada al titular, cónyuge e hijos. En general se encuentran por debajo del umbral mínimo de viabilidad, pudiendo tener carácter marginal. En este tipo de explotaciones se añadirán a los anteriores indicadores los siguientes: Relevo en la titularidad de la explotación en favor de hijos en edad laboral Formación profesional. Indicadores de aspectos culturales y sociales. Explotaciones agrícolas, las cuales admiten una subdivisión: Explotaciones agrícolas potencialmente viables. Se trata de explotaciones especializadas con deficiencias en cuanto a la base territorial (pequeña superficie), al capital de la explotación (maquinaria y equipos obsoletos, descapitalización, etc.) y a la gestión. Estas explotaciones sobrepasan el umbral mínimo de viabilidad pero sus parámetros distan de la media comunitaria. Ocasionalmente habrá explotaciones que necesiten un cambio en la orientación productiva. En este caso es fundamental añadir al listado de indicadores, el grado o capacidad técnica profesional de los titulares. Explotaciones agrícolas consolidadas: con dimensiones y parámetros económicos acordes a las explotaciones objetivo establecidas para la zona. En general se trata de explotaciones especializadas con una orientación productiva basada en la calidad y con comercialización a través de líneas diferentes a los canales tradicionales. La renta de trabajo/UHT ha de ser igual o superior a la renta de referencia.

Explotaciones ganaderas, con varios tipos: Explotaciones ganaderas intensivas. Explotaciones ganaderas extensivas o semiextensivas potencialmente viables. Explotaciones ganaderas extensivas o semiextensivas consolidadas. Grandes explotaciones mixtas: explotaciones con una base territorial extensa y diversa (regadíos, superficie de secano, superficie forestal e improductivo) cuyo titular, generalmente, no reside en la zona. El sector secundario Se trata de identificar, a través de la información estadística disponible, completada por lo general con la elaboración de una encuesta, los problemas estructurales de las actividades de transformación. Ello se realiza mediante el análisis de los dos procesos fundamentales: producción y comercialización determinando su significado económico y su incidencia espacial. La fuente de información estadística más accesible para este análisis es el Registro de Establecimientos Industriales (R.E.I), que proporciona la Administración (ministerio correspondiente) a nivel municipal, aunque frecuentemente la antigüedad de los datos hace imprescindible su actualización a través de trabajo de campo: entrevistas en profundidad a los empresarios industriales, planteamiento de una encuesta, etc. A. Los procesos de producción: estructura económica. Se analiza a través de los siguientes aspectos: Distribución espacial de la industria, incluyendo minería: localización, procesos de concentración, etc. Tamaño de las empresas: empleo, potencia instalada, infraestructuras, etc. Sectores de actividad industrial: en cada caso se determinan los tipos de actividad transformadora desarrollada, sus características, las materias primas utilizadas y su origen, así como las fuentes de capitalización y los medios de producción empleados. En el caso de análisis comarcal cobran especial relevancia los temas que se mencionan a continuación: Las interrelaciones entre las actividades transformadoras entre sí y con la producción primaria. El empleo generado y la cualificación exigida para ocuparlo. La inversión: volumen, fuentes de financiación discriminando su

carácter público, privado o mixto, los mecanismos de financiación y su rentabilidad. La productividad del capital y de la mano de obra, muy relacionadas con el nivel tecnológico alcanzado. La capacidad de retener valor añadido dentro de la propia comarca, directamente conectado con el grado de transformación o de elaboración de las materias primas. B. Los procesos de comercialización. La producción carece de sentido económico si no va acompañado de una estrategia de comercialización cuyo conocimiento resulta indispensable en el diagnóstico, tanto en lo que se refiere a los canales de intermediación, cuanto al destino final de la producción. El sector terciario: estructura y significado económicos Dentro de la denominación genérica de sector servicios se incluye una amalgama de actividades económicas muy diferentes, tal como los subsectores siguientes: Electricidad, gas, agua y saneamiento. Comercio, al por mayor y al por menor. Bancos, entidades de crédito y seguros. Transporte público y privado, almacenaje y centros logísticos Telecomunicaciones: cobertura de telefonía móvil y acceso a internet. Servicios oficiales. Servicios al público y personales. Los datos para su análisis se refieren a las licencias fiscales, información que suelen facilitar los Consejos de Cámaras de Comercio e Industria. Ha de tenerse en cuenta que no debe asimilarse licencia fiscal con empresa, pues una misma empresa puede tener más de una licencia fiscal. El análisis debe establecer una tipología de estos servicios, con la descripción de sus principales características, sistema de organización y nivel tecnológico, así como su significado económico, determinado esencialmente por el valor añadido y por el empleo generados. Mención aparte merece el subsector turístico, en cuanto fenómeno que aúna de forma sinérgica numerosas actividades y con un importante papel sobre las rentas en áreas rurales. Su análisis desde el punto de vista económico habrá de centrarse en: La oferta turística en términos de oferta de recursos naturales, monumentales y culturales y oferta de plazas de alojamiento, especificando

número, calidad, estacionalidad y grado de ocupación. La demanda turística: número y origen de los visitantes potenciales y actuales, plazas cubiertas, actividades inducidas, etc. Interrelaciones entre la actividad turística y el soporte sobre el que se desarrolla: medio físico, medio humano a través del análisis de impactos y aptitudes. Papel en la dotación de infraestructuras, equipamientos, diversificación de rentas y fijación de la población.

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ÁREAS DE DIAGNÓSTICO

Paralelamente a las unidades de integración definidas para facilitar el diagnóstico del medio físico, salvando las distancias epistemológicas, el diagnóstico de la población y sus actividades puede vincularse al espacio (espacializarse) en forma de áreas de diagnóstico identificadas por una problemática relativamente homogénea. Su definición y delimitación se puede realizar superponiendo tres criterios básicos: El potencial de la población, que se calcula en función de la dinámica demográfica, niveles de dependencia y envejecimiento, proporción de empresarios y niveles de instrucción y actividad, adecuadamente ponderados. La especialización funcional desde el punto de vista de los sectores de actividad productiva actual y potencial. Las dotaciones de equipamientos y servicios, en función de las áreas de servicio y los niveles de accesibilidad de la población. El resultado es la definición de una serie de unidades espaciales de características y problemática relativamente homogéneas que pueden superponerse a las definidas en el análisis y diagnóstico del medio físico, con el que se complementan e interrelacionan. A partir de ambos tipos de unidades y de su interrelación se definirán áreas de intervención, tal como las categorías de ordenación que se mencionan en la lección siguiente.

TEST DE REPASO 1.

2.

3.

4.

5.

Los objetivos de diagnóstico de la población consiste en evaluarla en términos de: a) Recurso territorial o fuerza de trabajo para explotar las potencialidades del territorio b) Demandante de servicios y equipamientos sociales, c) Sujeto de relacione sociales. d) Todos ellos conjunta y complementariamente Los datos para evaluar la capacidad de la población como recurso se utilizan datos cualitativos y cuantitativos. ¿Cuáles de parecen más importantes? a) Los cuantitativos por su carácter objetivo frente a la subjetividad de los cualitativos. b) Los cualitativos porque son más realistas en cuanto reflejan la percepción y las verdaderas capacidades e intenciones de la población c) Ambos tipos son indispensables y complementarios La importancia de la dotación de servicios y equipamientos sociales se justifica porque: a) Constituyen la base de una de las componentes sustantivas de la calidad de vida: la social b) Contribuyen de forma muy significativa a la cohesión social y a la equidad territorial c) No considero tan importante estos servicios pues lo verdaderamente importante es la renta disponible porque con ella se puede disponer de los servicios que cada cual desee ¿Consideras adecuado incluir la vivienda como un servicio social? a) No, porque es un bien privado que cada ciudadano debe procurarse particularmente b) Sí, porque se considera una necesidad tan básica de los ciudadanos que debería satisfacerse de forma comunitaria o por los poderes públicos c) No, porque las necesidades básicas son subjetivas y dependen de las preferencias individuales Los aspectos o dimensiones relevantes en la integración de las actividades son: a) Los económicos y sociales b) Los ambientales y territoriales

c) El contexto exterior d) Todos ellos conjunta y complementariamente 6. La funcionalidad de las actividades se entiende en términos de: a) Coherencia con la "lectura" del medio físico b) Coherencia con las aptitudes y actitudes de la población c) Relaciones de las actividades entre sí en términos de sinergia, complementariedad, compatibilidad, disfuncionalidad, incompatibilidad y neutralidad

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5. 6.

d) c) a) b) d) c)

11.

DIAGNÓSTICO DEL POBLAMIENTO: ASENTAMIENTOS POBLACIONALES Y CANALES DE RELACIÓN

1 SOBRE POBLAMIENTO O SISTEMA DE ASENTAMIENTOS DE POBLACIÓN El subsistema de asentamientos está formado por los núcleos de población: ciudades, pueblos, aldeas, pedanías, caseríos, vivienda unifamiliar aislada y dispersa, etc., y los canales (infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones) a través de los cuales se relacionan intercambiando personas, mercancías, energía, servicios e información. Tres elementos definen, pues, el sistema: el poblamiento u organización en el espacio a lo largo del tiempo de los asentamientos poblaciones, los canales de relación y los flujos de intercambio entre ellos. Este subsistema, indisociable de la población y sus actividades, añade al entendimiento de la población como recurso y como sujeto territorial, su consideración como objeto territorial, es decir, como elemento que se distribuye y organiza en el espacio según un modelo que evoluciona a lo largo del tiempo: el poblamiento. El modelo actual del sistema es el fruto de una progresiva adaptación histórica que tiende a maximizar el aprovechamiento de los recursos y las oportunidades de la localización, y que resulta afectada por decisiones de orden político y administrativo.

2 LOS FACTORES DETERMINANTES DEL POBLAMIENTO Los asentamientos de población se ordenan en el espacio de acuerdo con unos factores de localización y una red de relaciones, cuya influencia, unida a la de otros factores que van surgiendo, determina la dinámica evolutiva del sistema, así como la importancia (tamaño y funciones) de cada asentamiento en el conjunto; el conocimiento y comprensión de tales factores resulta indispensable para los objetivos de un correcto diagnóstico. Tres grandes factores explican las pautas del modelo locacional y de funcionamiento del sistema de asentamientos humanos y sus canales de relación: Naturales Sin que pueda afirmarse la existencia de un determinismo geográfico, parece evidente que los elementos del medio físico son determinantes del poblamiento: clima (exposición solana-umbría, en zonas áridas o frías), presencia de agua (en zonas áridas la población se agrupa en torno al agua, mientras donde la lluvia o el agua abunda se tiende al poblamiento disperso), relieve (los valles concentran la población, mientras las montañas la dispersan), accesibilidad, exposición y orientación del terreno, potencial productivo del suelo, vegetación, fauna: recursos cinegéticos y piscícolas, etc. Históricos Vías de comunicación atávicas (los primeros asentamientos solían surgir en las encrucijadas, allá donde un camino, por ejemplo, cruza un río, etc.), necesidades de defensa y oportunidades que ofrece el terreno para ello (ciertas localizaciones y formas agrupadas favorecen la defensa ante enemigos externos; las campiñas extensas inducen la localización centrada y agrupada, porque favorece la defensa de las cosechas), antecedentes históricos: los antecedentes romanos tienden al agrupamiento concentrado y geométrico, de acuerdo con el modelo de los campamentos romanos; los antecedentes celtas llevan a un poblamiento generalmente disperso; los asentamientos medievales muestran una geometría confusa y arbitraria; en los asentamientos árabes no existe el concepto de calle. Sociales Facilidad de cohesión social, identidad con la zona, expectativas y valores, oportunidades de empleo, desplazamientos de población, etc. La estructura social patriarcal favorece el agrupamiento y da sensación de unidad y fortaleza. Los regímenes socialistas propician el agrupamiento, por ejemplo los

“agrogorod” o ciudades preconizadas por el gobierno soviético para cobijar la población que cultiva colectivamente las extensas superficies de tierras dispuestas alrededor de la ciudad. Los progresos técnicos en cambio favorecen la dispersión y el individualismo, porque dan mayor seguridad ante adversidades: teléfono, vehículo a motor, etc. Territoriales Distancia a centros o ejes de desarrollo (economías de escala y aglomeración), accesibilidad general (de la que es fuertemente dependiente la centralidad), especialización funcional, tradición industrial o comercial, desarrollo turístico, etc. Otros

Figura 1. Diagnóstico del sistema de asentamientos: indicadores de calidad, objetivos y datos de análisis

3

OBJETIVOS Y NIVELES DE DIAGNÓSTICO

El diagnóstico de este subsistema que requiere la elaboración de un plan de ordenación del territorio (figura 1), se establece en términos de los siguientes indicadores orientados a valorar su capacidad para: que la población pueda acceder fácilmente a todos los puntos del ámbito del plan, y, en consecuencia, a la explotación de los recursos territoriales y al disfrute y aprovechamiento de sus valores, dotar a la población de los bienes y servicios sociales necesarios, en cantidad, calidad y accesibilidad, de forma eficaz y eficiente, que la población pueda acceder con comodidad y rapidez a los lugares de trabajo, facilitar el intercambio de mercancías, personas e información entre los núcleos habitados, que se produzca una fluida interrelación de los individuos entre sí y con las instituciones, de tal manera que se favorezca la vertebración y la cohesión social, que puedan aprovecharse las rentas de localización mediante las oportunas conexiones del ámbito del plan con el exterior. El diagnóstico de este subsistema se realiza en dos niveles: uno referido al sistema de asentamientos y otro a nivel individual de cada uno de éstos; este último, de menor importancia, en la ordenación del territorio, pero no en el planeamiento urbanístico donde adquiere más protagonismo.

4

NIVEL SISTEMA DE ASENTAMIENTOS

El diagnóstico requiere entender dos aspectos que se solapan y entrecruzan: la estructura u organización espacial (relaciones entre sí y con el medio físico) y el funcionamiento en términos de flujos de todo tipo, así como la evolución en el tiempo, del subsistema formado por los asentamientos. El diagnóstico atenderá a los dos elementos que lo forman y sus atributos: los núcleos de población y los canales o infraestructuras de relación. Por consiguiente los datos de análisis girarán en torno a los siguientes: Núcleos de población Tamaño, medido por la población que reside temporal o permanentemente en los núcleos. Pautas de localización que siguen (concentración, dispersión, etc.), razones que han llevado a ella y tendencias hacia el futuro, así como comparación con los modelos teóricos “horizontales” de estructura espacial (ver más abajo). Papel o función de cada uno en el conjunto. Jerarquía o rango, no solo en función del tamaño sino de los equipamientos y servicios que ofrece y, en general, de su papel en el conjunto. Comparación con los modelos teóricos “verticales” del sistema (ver más abajo). Canales o infraestructuras de relación (ver desarrollo en punto 6) Identificar las infraestructuras de transportes: autopistas, autovías, carreteras, caminos rurales, ferrocarriles, aeropuertos, puertos, etc., de telecomunicaciones: telefonía (fija y móvil) e internet y de información: televisión, radio, etc. Localizarlas en el espacio indicando su rango y el nivel de servicio que proporciona cada una de ellas Flujos o intercambio entre los núcleos Identificación y cuantificación por tipos de flujos: personas, bienes, energía, servicios e información Áreas de influencia basadas en las relaciones de dependencia entre los núcleos. Áreas de servicio

4.1

Técnicas e indicadores de análisis

Para analizar cada uno de los tres aspectos fundamentales del subsistema de asentamientos: asentamientos, canales y flujos de relación, existe un amplio abanico de técnicas; a continuación se exponen aquellas cuya sencillez de aplicación y necesidad de datos las hace más usuales.

4.1.1

Medidas de la tendencia a la centralidad

Detectan en qué medida la distribución de los asentamientos en el espacio se organiza en torno a un punto central y cómo éste puede desplazarse en el tiempo, cuando se analiza para momentos diferentes: El centro de gravedad Se calculan a través de las medias de las coordenadas x e y de los núcleos respecto a ejes arbitrarios o de las coordenadas geográficas longitud y latitud, y no considera el tamaño de los núcleos, según la fórmula:

siendo n el número de núcleos, xi e yi las coordenadas del centro de gravedad de cada núcleo.

Centro de gravedad ponderado. Este indicador incluye el tamaño de los núcleos ponderando sus coordenadas por el peso demográfico de cada uno de ellos; su determinación es útil en análisis diacrónicos, ya que registra los desplazamientos en el tiempo. Se calcula por la fórmula siguiente:

Donde xp e yp son las coordenadas del centro de gravedad ponderado por la población, pi es la población de hecho de los núcleos; xi e yi, sus coordenadas, y P la población total de la zona.

4.1.2

Medidas de dispersión-concentración

Constituyen una primera aproximación cuantificada al modelo del sistema de asentamientos; las más elementales son: Índices de Concentración y de Dispersión Ya señalados en el diagnóstico de población, miden, respectivamente, el porcentaje de población que se localiza en el núcleo de mayor tamaño y el porcentaje de población que vive en “diseminado”.

Desviación típica de las distancias Cuantifica la separación de los pueblos respecto a un valor promedio o medida de tendencia central; es el equivalente a la desviación típica en una distancia unidimensional, y se calcula por la expresión: siendo d, la distancia entre los núcleos; n, el número de pueblos. El valor obtenido (s) puede considerarse como el radio de un círculo hipotético que mediría la dispersión en torno al centro de gravedad antes determinado. Por su concepción espacial, este cálculo tiende a maximizar la influencia de los puntos más separados del centro de gravedad. Radio dinámico o distancia standard Este concepto, que deriva del anterior, tiene el mismo significado respecto al centro de gravedad que la desviación típica en una distribución unidimensional con respecto a la media aritmética. Se emplea pues para cuantificar la dispersión de las distancias que separan los diferentes asentamientos del centro de población. Se calcula así: donde p, es la población de cada uno de los núcleos; d, la distancia que separa cada núcleo del centro de gravedad (a "vuelo de pájaro", real en Km. o medida en tiempos); P, la población total del área considerada. Potencial de población Relaciona el potencial de interacción de un asentamiento con la población y la distancia, asumiendo que tal potencial es directamente proporcional a la población e inversamente proporcional a la distancia; proporciona, pues, un conocimiento indirecto, y cartografiable en mapas de isopotencial, de la influencia que puede ejercer un núcleo sobre su entorno, traducible en flujos de población, bienes y servicios, ideas, información, etc. Se calcula mediante la expresión siguiente: siendo i, el núcleo para el que se determina el potencial; p, la población de los diferentes núcleos; d, la distancia que separa los núcleos de i. Este cálculo incluye la Distancia Interna (di-j) equivalente al 50% de la distancia que separa i de su núcleo de población más próximo.

4.1.3 Medida de la regularidad: Índice Clark-Evans o del elemento más próximo Permite comparar la distribución existente de los núcleos en el territorio con una distribución aleatoria. El índice de Clark-Evans se define por la expresión:

siendo próximo, y

la media de las distancias de cada pueblo a su vecino más

( n es el número de núcleos y s la superficie del área estudiada) representa la distancia media de cada punto a su vecino más próximo en el caso de una distribución al azar. Los valores de R oscilan entre 0 y 2,149 R = 0 indica una concentración absoluta de población en un punto. R = 1 supone que da = do, de modo que todos los núcleos se distribuyen aleatoriamente. R = 2 indica una disposición regular de los núcleos. R = 2,149 los núcleos se distribuyen formando triángulos equiláteros. Por lo general se considera que valores de R superiores a 1 indican que las distribución de los núcleos tiende a la dispersión.

Figura 2. Diagnóstico a nivel de cada núcleo

5 NIVEL DE CADA UNO DE LOS NÚCLEOS (INTERNO) Ya se comentó el tamaño de los núcleos, que viene dado por su población de hecho pues la de derecho no representa la realidad. Este dato y su viabilidad de permanencia hacia el futuro o sostenibilidad (figura 2), son los más relevantes desde el punto de vista de la ordenación territorial, mientras el resto de los que se citan a continuación rozan el urbanismo. La viabilidad hacia el futuro se analizará mediante la proyección de la pirámide de población, así como del análisis de las fuentes de riqueza con que puede contar para sostenerla. La estructura interna de los núcleos se estudia sobre dos de sus características principales: la forma de ocupación del suelo y la tipología y morfología edificatorias; la primera se analiza sobre el plano del núcleo y se describe en función de las causas y factores que la determinan; así se identifican formas tipo: pueblo lineal, pueblo-calle, pueblo en estrella, apoyado en vías radiales, pueblo agrupado y compacto, nuclear, apiñado, redondo, con lugar central, con plano cuadriculado, en nebulosa, etc. La descripción de la tipología edificatoria de los núcleos diferenciará zonas homogéneas, zonas de edificación singular (administrativa, religiosa, arquitectura civil, etc.), etc. y señalará, para cada una de ellas, la localización, el tamaño, la época de construcción y estilo correspondiente, el sistema constructivo, los materiales empleados, el estado de conservación, etc. El patrimonio construido requiere un inventario de los elementos que lo forman y de su calidad en cuanto soporte de actividades residenciales y productivas y en cuanto riqueza cultural.

6 ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO DE LOS CANALES DE RELACIÓN Y FLUJOS DE INTERCAMBIO El diagnóstico de este sistema relacional pretende, fundamentales, conocer el papel de las infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones en los procesos de estructuración del territorio, en su funcionamiento y en la imagen que trasmite, y ello en términos de entender en qué medida, figura 3: Satisface las demandas de movilidad, entre asentamientos de población: acceso a servicios y equipamientos sociales, al trabajo, etc., a puntos significativos y a los recursos territoriales en general. Permite el intercambio de personas, mercancías e información. Facilita las relaciones humanas. Facilita el aprovechamiento de las oportunidades de localización. Permite las conexiones con el exterior Para responder a tales preguntas el análisis del subsistema se puede articular en torno a los siguientes aspectos, aunque se advierte que es una tarea de especialistas muy cualificados: Inventario de las infraestructuras de transporte: ferrocarril, carreteras, autopistas y autovías, aeropuertos, puertos, etc., así como el viario rural: caminos, cañadas y sendas. Jerarquías, el concepto tiene su mayor utilidad en las infraestructuras de transporte, las cuales se jerarquizan en función de los flujos que soportan; según su carácter: carreteras nacionales, comarcales, locales, su influencia en la formación de ejes y nodos, el grado de accesibilidad de la población al territorio, a los núcleos, a los servicios y equipamientos y volúmenes de flujo de mercancías y personas que por ellas circulan. Nivel de calidad y de servicio, que se analiza en términos de cantidad, de distribución espacial y de calidad o estado de conservación, y determinando la adecuación de la accesibilidad al sistema de asentamientos, a la estructura productiva y a los recursos naturales existentes en el territorio: índices de accesibilidad y de dotación, etc. Limitaciones locacionales en su entorno: se refiere a las bandas de protección en las que están legalmente limitados los usos y aprovechamientos del suelo. Inventario de las infraestructuras de telecomunicación: básicamente cobertura de telefonía móvil y acceso a internet, y de información: antenas de

TV o radio, etc. y niveles de calidad y servicio.

Figura 3. Diagnóstico de los canales de relación: infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones: indicadores, objetivos y datos de análisis

7 ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO DE OTRAS INFRAESTRUCTURAS Ya se describió la demanda de equipamientos y servicios sociales por parte de la población y a la forma en que se satisface; ahora se añaden otras infraestructuras que, sin ser canales de relación, también prestan servicios básicos a la población, cual son: Hidráulicas: embalses, canales, captaciones, regadíos, etc. Energéticas: electricidad, oleoductos, gaseoductos, parques eólicos, huertos solares, etc. Ambientales: saneamiento, depuración, vertederos, reciclado, etc. Se hará un inventario de las existentes, de las previstas, de su nivel de servicio y de las limitaciones legalmente previstas en sus márgenes e inmediaciones respecto a la localización de actividades y aprovechamientos.

8 MODELOS TEÓRICOS DE ORGANIZACIÓN ESPACIAL: JERARQUÍA Y ÁREAS DE INFLUENCIA DE LOS NÚCLEOS La jerarquía o importancia relativa de los asentamientos y su área de influencia son indisociables entre sí (y también, como se dijo, de la estructura del sistema) y se analizan e interpretan analizan por comparación con modelos teóricos de referencia, cuya naturaleza sugiere clasificarlos en horizontales y verticales; de entre los numerosos disponibles, aquí se describen solo los más utilizados.

8.1

Modelos horizontales

Representan la distribución de los núcleos en función de su rango, éste último evaluado en términos de la cantidad de población y del número y nivel de sus funciones; admite la posibilidad de que existan núcleos del mismo rango (grupos de un mismo rango), como ocurre en el caso de los sistemas polinucleados en red o de cualquier modelo adaptado a la “lectura” del medio físico.

Modelo de Christaller: Teoría del Lugar Central La Teoría del Lugar Central, desarrollada por Walter Christaller en los años 40 del pasado siglo, parte de una idea básica: la función de un asentamiento de población es servir de lugar central de un determinado espacio rural al que suministra bienes y servicios. Considera la teoría que en una situación ideal: una llanura isótropa (plana y con factores y recursos homogéneamente distribuidos) los asentamientos se localizarían según un determinado modelo (figura 3) debido a la acción conjunta de dos fuerzas: las necesidades de intercambio y los costes de transporte. Si además se dan las siguientes condiciones: Que las preferencias de consumo son iguales para todos los consumidores. Que las técnicas de producción son semejantes para todos los bienes y servicios. Que se produce un óptimo de racionalidad económica con una minimización de los costes y una maximización de la utilidad de cada unidad de producción y consumo. Entonces los núcleos se articularían en el territorio según una trama de triángulos equiláteros, cuyos vértices estarían ocupados por los centros primarios, agrupados hexagonalmente; los puntos centrales de los hexágonos formados serán centros de población de orden inmediatamente superior, con un área de servicio mayor y con un nivel característico de funciones centrales que no poseen los asentamientos de escalones inferiores; así, cada escalón (o malla hexagonal) posee los niveles de bienes y servicios existentes en los inferiores más todo un conjunto de servicios que estos no ofrecen.Se supone que esta estructuración territorial es el óptimo al que deben tender los sistemas de asentamientos, asumiendo su cumplimiento como fortaleza y lo contrario como debilidad. Tal cumplimiento admite grados e interpretaciones, en función de que el territorio no es isótropo, ni homogéneo, lo que puede explicar variaciones geométricas del modelo; las más evidentes son las que introduce la propia morfología del terreno, que propicia la concentración

en número y tamaño de los asentamientos en las zonas más planas y con más recursos primarios, mientras un relieve más movido supone proporcionalmente menor densidad. Lo mismo puede decirse de la influencia que ejercen la presencia de infraestructuras de transporte, o de otro tipo, que distorsionan la geometría del modelo acercando los núcleos hacia ellas, o la atracción que ejercen otras concentraciones de actividad y de población. Todo ello ha llevado a numerosos estudiosos del tema a introducir variaciones[22] en el modelo de Christaller, pero éste sigue siendo un referente fundamental para juzgar el sistema actual de asentamientos y para diseñar sistemas futuros.

Figura 4. Modelo de Christaller: distribución teórica (en una llanura isótropa) de los asentamientos de población y sus zonas de influencia El sistema polinucleado en red (ETE) Parte de la referencia establecida por la Carta Europea de Ordenación del Territorio (1986) que vincula este concepto al desarrollo sostenible, y de la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT), que sitúa las políticas sectoriales en un contexto territorial europeo, porque dependen unas de otras y tienen repercusiones territoriales que traspasan las fronteras estatales; y así en 1999, la Estrategia Territorial Europea (ETE) asocia los cuatro objetivos fundamentales de la ordenación territorial: cohesión económica y social entre diferentes partes del territorio, desarrollo sostenible, competitividad equilibrada

del territorio europeo y colaboración transfronteriza; y para avanzar hacia ellos propone un modelo (figura 5) caracterizado por: Un sistema polinucleado de asentamientos poblacionales en red. Formado por núcleos de población compactos, relativamente densos y de muy diferentes tamaños, en los que no se segregan sino que se entremezclan (compatibilizados) las actividades y los usos del suelo. Conectadas por una potente red de infraestructuras de transportes y de telecomunicaciones. Con unas nuevas relaciones campo ciudad, presididas por la complementariedad[23] y la equidad. Un modelo, en síntesis, que homogeneiza el espacio en términos de las oportunidades que ofrece para satisfacer las demandas del ciudadano, que facilita las relaciones sociales y, por tanto, la vertebración y la cohesión social, la vinculación entre la producción y el consumo (particularmente primarios) evitando la indeseable “deslocalización” entre ambos por la inmensa demanda de transporte que implica, eficiente en consumo de agua y energía, que favorece el transporte público entre núcleos densos, reduciendo la demanda de vehículo privado, y favoreciendo los desplazamientos a pie o en vehículos alternativos, y ofrece al ciudadano la posibilidad de elegir el tamaño del núcleo donde vivir. En suma, articulación de la política territorial en tres grandes ejes: desarrollo territorial policéntrico y nueva relación entre campo ciudad, acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento, y gestión prudente de la naturaleza y del patrimonio cultural. En 2011 la Comisión Europea aprobó la Agenda Territorial Europea 2020, que proporciona orientaciones estratégicas a los países miembros de la Unión sobre la integración territorial de las distintas políticas a todos los niveles en función de los principios de cohesión territorial establecidos por la propia Estrategia.

Figura 5. La Estrategia Territorial Europea propicia un modelo policéntrico, equilibrado, con una nueva relación campo ciudad, que homogeneiza el espacio desde el punto de vista del acceso a cualquier lugar y cuidadoso del patrimonio natural y cultural El sistema adaptado a la “lectura” del medio físico Como se explicó en el diagnóstico del medio físico, la naturaleza sugiere sistemas de asentamientos que parten de un paradigma elemental: las montañas se asocian a naturaleza y bosques (caza y silvicultura) y, por tanto, a escasa densidad de población con núcleos relativamente pequeños y aislados; el llano se asocia a la agricultura, al excedente de alimentos, por tanto, y a mayores densidades de población con tamaños más grandes de los núcleos; el espacio intermedio (colinar) se asocia a la ganadería que se solapa con los anteriores, y propiciaría una densidad y tamaño de los núcleos intermedios entre los anteriores modelos. Si este elemental modelo se complica añadiéndole otros factores naturales o geográficos, etc. señalados al principio de este capítulo: por ejemplo, presencia y distribución natural del agua, exposición solana-umbría, encrucijadas de ríos con caminos atávicos, sociales, etc. tendremos una interesante referencia para interpretar el sistema de asentamientos. La referencia de la Huella Ecológica La Huella Ecológica[24] (Mathis Wackernagel y William Rees, en 1996) es una

medida de la carga que impone una población a la naturaleza; representa la superficie de suelo (has/persona) que necesita una población para extraer los “influentes” que consume y para deponer los “efluentes” que emite; es decir, la superficie ecológicamente productiva necesaria para satisfacer el consumo y asimilar los residuos de una determinada población. La huella ecológica se forma con tres componentes: Huella de los alimentos, fibra y madera: superficie necesaria de tierras de cultivo, pastos y praderas, pesca y áreas forestales. Huella energética: superficie necesaria para suministrar los recursos energéticos renovables y absorber los efluentes de los combustibles fósiles o nucleares. Huella del agua: superficie necesaria para extraer el agua dulce necesaria para la población. Existe una metodología para calcular la huella ecológica para cualquier ámbito: nacional, regional o local, aunque la mayoría de las calculadas se refieren a naciones porque a este nivel se dispone más fácilmente de los datos necesarios, pero hay ejemplos relevantes en ámbitos regionales y locales.

8.2

Modelos verticales: la Regla rango/tamaño

Formulan la jerarquización de los núcleos en función únicamente de su tamaño o contingente poblacional, sin considerar otras variables, ni espaciales ni de estado. Entre ellos destaca la denominada Regla Rango/Tamaño (figura 6), que permite detectar si existe una regularidad en la distribución de los tamaños (o rangos) de los núcleos y si ésta sigue o no un patrón lineal para todos o solo escalonada por grupos; se expresa por la fórmula: donde Pr es la población de la ciudad con rango r, P es la población de la ciudad de mayor tamaño, r es el rango, y q una constante. La relación puede expresarse en un gráfico logarítmico según la expresión: log Pr = log P - q log r, siendo log Pr la variable dependiente, log r la independiente, q la pendiente de la recta y log P la ordenada en el origen de la recta. Este modelo ha sido ampliamente contrastado y criticado; su cumplimiento se suele aceptar como fortaleza del sistema, mientras lo contrario se interpreta como debilidad.

Figura 6. Regla Rango-Tamaño

9

ANÁLISIS DE FLUJOS Y ÁREAS DE INFLUENCIA

La estructura demográfica y productiva del sistema y la red de relaciones entre los núcleos definen las jerarquías, y éstas las áreas de influencia, es decir centros y espacios de dependencia. Se analiza en función de tres criterios fundamentales: el grado de complementariedad entre los núcleos, medida por la especialización funcional y por el tipo de servicios y equipamientos que cada uno ofrece, la oportunidad de intercambios de población, productos e información, medida por el potencial de interacción, la capacidad de transferencia, medida por la dinámica de cada núcleo,para lo que se utilizan modelos entre los que se describen en los epígrafes siguientes los más frecuentemente utilizados.

9.1

Flujos de población

Los flujos de población se suelen describir por tres atributos: la distancia, que los clasifica en locales, regionales e internacionales; la frecuencia, que distingue entre movimientos recurrentes (periódicos de ida y vuelta) y no recurrentes o esporádicos; y las causas que los determinan. La distancia y la frecuencia permiten diferenciar a su vez entre: movimientos diarios que no suponen un cambio de residencia, son de carácter recurrente y con frecuencia pendulares, movimientos de circulación que son de corta duración, presentan un carácter cíclico y no suponen tampoco un cambio de la residencia habitual, y migraciones, de carácter definitivo, como por ejemplo el éxodo rural que supone el movimiento hacia fuera de la población rural, y la tercialización de este mundo, que supone un movimiento hacia él: “neorurales”. En cuanto a las causas, permiten discriminar movimientos laborales, de ocio, de abastecimiento, educativos, culturales, etc. Se cuantifican e interpretan estos flujos mediante técnicas estadísticas y modelos teóricos. Entre los primeros destacan: El Saldo Migratorio Anual dónde I es el número de inmigrantes, E el de emigrantes y P la población media del periodo en cuestión. La Tasa Bruta de Emigración Neta donde P1 es la población inicial, P2 la final y n el número de años. Estas tasas pueden matizarse diferenciando la población por sexos, edades, niveles culturales, etc. En lo que se refiere a la utilización de modelos teóricos, se enuncian seguidamente los que más se utilizan.

Los modelos gravitatorios Son aplicación del modelo de gravedad al sistema que nos ocupa que indican la capacidad de interacción entre los núcleos; existen varias formulaciones: La basada en la variable volumen de población: la interacción entre dos lugares es directamente proporcional al producto de sus poblaciones e inversamente proporcional al cuadrado de las distancias que las separan.

El modelo de "Intervenning Opportunites", es una modificación del anterior: el número de personas que se desplazan a un determinado lugar es directamente proporcional al número de oportunidades existentes en esa distancia, e inversamente proporcional al número de oportunidades intermedias. Existen versiones más depuradas del modelo anterior las cuales introducen la información como variable determinante de las interacciones; la información es mayor cuanto menor es la distancia. Modelos psicológicos Hacen depender los flujos de la percepción que tengan los individuos sobre el grado de satisfacción o insatisfacción que un lugar les puede producir ("place utility"); a este respecto destacan las aportaciones del análisis de preferencias. Modelos de regresión múltiple Se trata de modelos que relacionan una medida de los flujos: los desplazamientos, que toman como variable dependiente, con una serie de indicadores demográficos: edad, condición socioeconómica, empleo, paro, etc., que adoptan como variables independientes: F = f(indicador de edad, indicador de condición socioeconómica, indicador de empleo, etc.); la función se ajusta por regresión múltiple a partir de los datos comprobados. Aportaciones sistémicas y modelos evolutivos, Tratan de correlacionar la movilidad de la población con la evolución industrial y concretamente con el proceso de transferencia demográfica que ello comporta.

9.2

Flujos económicos

Se refieren al intercambio de bienes y servicios; se caracterizan según las siguientes relaciones: Conexión entre la estructura productiva, la de consumo y la de comercialización. Conexión entre los diferentes núcleos y con el exterior. Conexión entre el subsistema de asentamientos y el sistema global. Así, definidos los "inputs", (qué se produce, qué se consume y cómo se llevan a cabo dichos procesos), y los "outputs", (qué se traslada al exterior del sistema y a través de qué canales), pueden establecerse los flujos económicos existentes en un territorio. Este análisis se realiza a nivel local (núcleos), comarcal y regional, partiendo del principio de la minimización de costes de transporte (en el caso de las producciones) y de entrega (en el caso de los servicios o equipamientos). Se centra pues en el subsistema comercial y, precisamente, en tres aspectos fundamentales: La determinación de áreas comerciales o hinterlands. La adecuación del sistema comercial al productivo y al de núcleos. La dinámica transformadora del sistema comercial sobre el espacio y el efecto de las infraestructuras que exige su desarrollo.

9.3

Flujos de información

Los asentamientos de población son también centros productores de lo que globalmente puede denominarse información. Constituyen polos de intercambio de ideas, innovaciones y centros de toma de decisiones. Su análisis se realiza por lo general de manera cualitativa, recurriendo fundamentalmente a las ya mencionadas técnicas de investigación sociológicas trabajando sobre aspectos del siguiente estilo: Localización de medios de comunicación: radio, televisión, prensa, etc. Producción de imágenes: publicidad, información al consumidor, etc. Difusión de ideas: investigación e innovaciones técnicas.

10

SÍNTESIS

En síntesis, el diagnóstico de este subsistema consiste en: Comprender la organización espacial de los asentamientos en términos de los factores que determinan la localización y las pautas que sigue ésta por comparación con los modelos teóricos de referencia: horizontales y verticales; el ajuste a éstos se interpreta como fortaleza del sistema, mientras el alejamiento se entiende como debilidad; todo ello matizado a la luz del medio físico y del diagnóstico de los otros subsistemas. Mostrar las limitaciones y fortalezas de las infraestructuras para conseguir la integración interna a través de la conectividad de los asentamientos, así como para acceder al potencial de recursos naturales existentes en el territorio y al sistema productivo, así como facilitar las relaciones de la población. Entender la forma en que el sistema se integra en unidades territoriales superiores. Detectar los flujos derivados de la estructura del sistema comercial, su adecuación al de asentamientos y al productivo y su papel en la dinámica transformadora del territorio, así como los flujos de información y su papel en la estructura territorial. En resumen, y tal como se señaló en los objetivos del diagnóstico de este subsistema, se trata de detectar la funcionalidad del sistema en relación con: Las posibilidades de explotación de los recursos territoriales: naturales, construidos y culturales. Con el desplazamiento de mercancías dentro y fuera de la zona ámbito del plan. Las conexiones con el exterior de tal forma que se facilite la integración hacia arriba. Las facilidades que el sistema ofrece a su población para acceder al empleo, a los servicios y a la información que en ellos se concentra. Las opciones del sistema para que se produzca una fluida interrelación de los individuos entre sí y con las instituciones, de tal manera que se favorezca la vertebración y la cohesión de la sociedad, Un último aspecto a considerar, directamente derivado de la jerarquía de los núcleos y de sus áreas de influencia, es la viabilidad de dicha organización espacial para una dotación racional, económica y socialmente

rentable de equipamientos y servicios a la población actual.

11

PROGNOSIS

El diagnóstico del sistema de núcleos quedaría incompleto sin una prognosis sobre su evolución hacia el futuro, realizando para ello una simulación de lo que ocurriría de no actuar sobre él. Se trata de proyectar los mecanismos de funcionamiento, esencialmente demográfico, que rigen en la actualidad, para detectar los desequilibrios y oportunidades futuros. Las proyecciones se efectúan sobre los efectivos demográficos presentes en el ámbito del plan, utilizando para ello alguna de las técnicas descritas en el diagnóstico de población y actividades. El cálculo del contingente demográfico futuro permite aquilatar los siguientes aspectos: La dinámica demográfica de los asentamientos, discriminando en, por ejemplo, progresivos, regresivos, estacionarios o en situación terminal; esto último es muy relevante en zonas con dinámicas poblacionales regresivas, como ocurre en muchas zonas rurales. La evaluación de fuerza de trabajo futura u oferta laboral que ha de llevar a cabo las tareas de producción e intercambio, estableciéndose así los posibles déficit o superávit de empleo. La previsión de necesidades de vivienda, servicios y equipamientos sociales. Las necesidades "espaciales" de dicha población: suelo urbano y su posible incidencia en el planeamiento al nivel municipal y comarcal. Estas extrapolaciones pueden utilizarse como eficaces instrumentos a la hora de plantear soluciones a los problemas detectados, plantear a su vez disfuncionalidades a largo plazo, que un análisis sincrónico enmascara, y actuar como criterios complementarios para formular alternativas en el proceso de toma de decisiones.

TEST DE REPASO 1.

2.

3.

4.

5.

La importancia del sistema de asentamientos para el desarrollo se basa en: a) Configura el marco de vida físico más próximo a la población b) Es determinante de la eficacia y de la eficiencia en la prestación de los servicios sociales c) Define dónde y cómo vive la población y responde a la poderosa tendencia de ésta a agruparse d) Todas ellas conjunta y complementariamente Cuáles de los factores determinantes del poblamiento señalados en esta lección te parece más importante: a) Los naturales b) Los históricos c) Los sociales d) Los territoriales e) No se pueden establecer preferencias entre ellos porque depende de cada caso particular y de los diferentes momentos históricos La importancia de los canales de relación en el sistema de asentamientos poblacionales se justifica porque: a) Dan funcionalidad al sistema, de hecho estos canales se generan espontáneamente como una necesidad para el funcionamiento b) Responden a la poderosa tendencia de la población a desplazarse de forma más o menos recurrente c) Atraen población a sus proximidades por lo que inducen el desarrollo Los modelos teóricos de organización espacial de los asentamientos se consideran: a) Simples teorías de estudiosos sin experiencia en trabajos reales b) Una referencia fundamental para diagnosticar el sistema de asentamientos c) Su interés se reduce porque incluyen los canales de relación El modelo polinucleado en red con núcleos compactos relativamente densos y multifuncionales se suele considerar como un ideal al que tender, porque: a) Proporciona libertad al ciudadano para fijar su residencia sin depender del acceso a las oportunidades que ofrece la sociedad actual b) Favorece las relaciones sociales, la cohesión social y la vinculación

entre la producción y el consumo c) Favorece la eficiencia energética d) Todo lo anterior conjunta y complementariamente. 6. La regla rango tamaño ayuda a detectar: a) Si los tamaños o rangos de los asentamientos de población se distribuyen de forma regular o existen discontinuidades o escalonamientos entre diversos grupos b) La relación entre el tamaño de los asentamientos de población y su ubicación en el territorio c) La tendencia a un crecimiento de los asentamientos de población proporcional a su proximidad a las infraestructuras de transporte y a la categoría de éstas

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5. 6.

d e) a) b) d) a)

12.

DIAGNÓSTICO DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL

1

MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL

El marco legal e institucional puede entenderse como el subsistema que establece y controla las reglas del juego que intervienen en el sistema territorial. Incluye la legislación de interés en cada caso, supranacional, nacional, regional y local, y sus repercusiones territoriales, así como las instituciones y los agentes y actores socioeconómicos con responsabilidades en el ámbito del plan.

2

DIAGNÓSTICO DEL MARCO LEGAL

El análisis del marco legal se reduce, como se indicó en el capítulo II, a pasar revista a la legislación y a las disposiciones administrativas que tienen incidencia territorial o que, no teniéndola, pueden resultar importantes desde el punto de vista de las determinaciones del plan.

Figura 1. Formato de tabla para sintetizar el diagnóstico del marco legal Limitaciones y oportunidades de la legislación Para cada ámbito y tipo de plan habrá que detectar las que resultan pertinentes, y a expresarlas en términos de los aspectos que señala la tabla de la figura 1, que se rellena con un texto sintético: Las limitaciones y condicionantes que impone la regulación legal a las propuestas y, por consiguiente, a la generación de alternativas y a la instrumentación de la seleccionada. Tal es el caso de gravámenes a ciertas localizaciones, limitaciones de uso genéricas, etc. Muchas de éstas habrán sido ya incluidas en el epígrafe correspondiente a las afecciones del suelo. Las oportunidades que ofrece para el tratamiento de la problemática de la zona; por ejemplo, actividades que cuentan con ayudas técnicas y financieras, posibilidades de aplicación del principio "el que conserva, cobra" (zonas ecológicamente sensibles), legislación sobre zonas desfavorecidas, política agrícola común, etc. Grado de cumplimiento, que proporcionará una idea sobre el carácter que conviene dar a la normativa reguladora (del uso del suelo, los aprovechamientos, los comportamientos y los actos administrativos que debe proponer el plan. Estado legal del suelo A ello hay que añadir las afecciones normativas del suelo y previsiones de planificación, es decir, el estado legal del suelo, determinado por disposiciones legales, administrativas o de planeamiento, que condiciona de tal forma el uso del suelo y, por consiguiente, la localización de las actividades, que debe ser tenido en cuenta no sólo como elemento informativo sino como definitorio de las

unidades operativas sobre las que basar el diagnóstico y las propuestas. La representación cartográfica del estado legal del suelo y de la incidencia territorial de la legislación, constituye el modelo espacial del sistema de intervención pública existente, en cuanto pone de manifiesto el cúmulo de regulaciones sobre el territorio; este debe ser completado con un análisis de la capacidad de las instituciones para controlarlo y hacerlo cumplir. Las afecciones, sin ánimo de exhaustividad, pueden agruparse de la siguiente manera: Espacios naturales protegidos por la legislación nacional y por la legislación autonómica. Protecciones derivadas de la legislación sobre patrimonio históricoartístico (parajes pintorescos, monumentos histórico artísticos fuera de núcleos, jardines, etc.). Protecciones derivadas de la legislación de yacimientos paleontológicos y arqueológicos. Reservas, refugios, cotos, etc. de caza y pesca. Catálogos de protección incluidos en el planeamiento urbanístico previsto en la Ley del Suelo y otras protecciones no incluidas en catálogo. Montes públicos de distinto tipo y otros espacios de uso o aprovechamiento limitado por la legislación de montes (protección hidráulica forestal, peligro de incendios, etc.). Otros espacios públicos: Patrimonio Nacional, Diputaciones, Ayuntamientos, etc. Vías pecuarias y descansaderos del ganado (dominio público pecuario). Afecciones derivadas de legislación agrícola y rural: zonas de agricultura de montaña, de concentración parcelaria, de ordenación de explotaciones, etc. Oportunidades derivadas de ciertas políticas: subvenciones, exenciones, impuestos, tasas, etc. Dominio público hidráulico (figura 2), dominio público marítimo terrestre (figura 3), zonas de previsión de daños por avenidas, perímetros de repoblación obligatoria, de protección de acuíferos, de sondeos de abastecimiento de agua, áreas de investigación de aguas subterráneas, etc. Limitaciones impuestas sobre sus márgenes por la legislación de carreteras (figura 4). Derechos mineros, reservas del estado, concesiones de explotaciones, autorizaciones de explotación y aprovechamiento, etc. Servidumbres de paso de energía eléctrica, gaseoductos, oleoductos,

derivadas de grandes obras públicas, etc. Servidumbres derivadas de las instalaciones nucleares. Zonas condicionadas por instalaciones para la defensa nacional, polígonos de tiro, etc. Clasificación urbanística del suelo. Afecciones derivadas de planificación sectorial: agricultura, turismo, etc. Programas y proyectos previstos con incidencia territorial. Concesiones administrativas, etc. Otras Propiedad y tenencia de la tierra Por último incluye en este diagnóstico la información sobre el régimen de tenencia de la tierra (propiedad, arrendamiento, aparcería, etc.), así como los procesos históricos que han llevado a ella; todo ello determinante del estado del medio físico y de la renta en el mundo rural. Esta información suele estar incluida en los catastros de rústica, los cuales son una de las herramientas fundamentales para la formulación de un plan de ordenación territorial; si no existiese, su realización sería una de las "acciones inaplazables" que debería proponer el plan al iniciar su formulación. En tal caso convendría hacer un esfuerzo para detectar y representar al menos, las zonas donde se concentra la propiedad pública, las grandes propiedades privadas y las zonas donde predomina el minifundio de predios y de explotaciones primarias (agrícolas, ganaderas, forestales o naturales).

Figura 2. Zonificación según la Ley de Aguas

Figura 3. Zonificación según la Ley de Costas

Figura 4. Zonificación según la Ley de Carreteras

3 DIAGNÓSTICO DEL MARCO INSTITUCIONAL Y AGENTES SOCIOECONÓMICOS El diagnóstico del marco institucional, requiere un inventario de las instituciones públicas (supranacionales, nacionales, regionales y locales) y privadas, incluyendo las organizaciones no gubernamentales, que intervienen en el control del sistema, así como de los agentes y de los actores socioeconómicos con capacidad de intervención, sin olvidar las “personas institución”: aquellas ilustres o de reconocido prestigio que pueden colaborar a la aprobación e implantación del plan, así como a que éste produzca los resultados esperados. En términos generales las agentes e instituciones se pueden agrupar como señala la entrada por filas de la tabla de la figura 5: el poder, el saber, la producción y la comunidad y la ciudadanía. Cada uno de ellos deberá ser descrito sintéticamente en los términos que señala la entrada por filas de la tabla citada: Inventario de las existentes, distinguiendo las de carácter público: supranacionales, regionales y locales, que administran el sistema, y privado: asociaciones, sindicatos, organizaciones no gubernamentales, etc., así como los agentes y actores sociales relevantes. Capacidad de acción que les proporciona la legislación que las regula. Capacidad de acción que les proporciona la legislación con la que operan. Capacidad de acción que les proporciona la dotación de personal técnico de que disponen. Capacidad de acción que les proporciona los recursos materiales de que disponen. Capacidad financiera en función de los recursos económicos de que disponen, de los presupuestos y de los balances. Valoración de los recursos materiales de que dispone, en cantidad y calidad, en relación con las capacidades anteriores. Eficacia demostrada en el pasado reciente: trayectoria histórica.

Figura 5. Formato de tabla para sintetizar el diagnóstico del marco institucional

TEST DE REPASO 1.

El diagnóstico del marco legal se refiere a: a) La legislación que directamente impone limitaciones al uso del suelo, como la de carreteras b) La legislación que indirectamente pueda tener repercusiones territoriales o afecte a las determinaciones del plan, como la legislación sobre desarrollo regional, c) Las dos respuestas son correctas 2. El diagnóstico del marco legal se realiza en términos de: a) Las limitaciones y oportunidades de la legislación así como su grado de cumplimiento b) El estado legal del suelo y las disposiciones administrativas que le afectan c) La propiedad, régimen y tenencia de la tierra d) Todo ello conjunta y complementariamente 3. El diagnóstico del marco institucional se refiere a los agentes y actores asociados a: a) Al poder b) Al saber c) A la producción d) A la comunidad y la ciudadanía e) A todos ellos conjunta y complementariamente 4. El diagnóstico del marco institucional se realiza en términos de: a) Un inventario de las instituciones existentes, así como de los agentes y actores sociales relevantes b) Su capacidad de acción que les proporciona la legislación que las regula y con la que operan y la dotación de personal y de recursos de que disponen. c) Su trayectoria histórica d) Todo ello conjunta y complementariamente

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4.

c) d) e) d)

13.

DIAGNOSTICO INTEGRADO DEL SISTEMA TERRITORIAL

1

DIAGNOSTICO INTEGRADO O DE SÍNTESIS

El diagnóstico es una interpretación del sistema territorial (de la información recogida sobre él) a la luz de su evolución histórica y de las tendencias observables hacia el futuro si no se actúa. El diagnóstico integrado pretende hacer una síntesis de los diagnósticos sectoriales desarrollados en epígrafes anteriores, poniendo de manifiesto las interconexiones que se dan entre los diferentes subsistemas. Se trata de integrar en un esquema de conjunto cómo es, cómo funciona, qué imagen transmite, cómo evoluciona, qué conflictos y problemas le afectan, incluidos los riesgos, que recursos y potenciales tiene, qué limitaciones operan sobre el sistema territorial objeto de planificación; cuales son los instrumentos de gestión disponibles, cuál es la capacidad de intervención de los agentes y actores y qué amenazas y oportunidades proceden del contexto en que se inscribe.

Figura 1. Elementos del diagnóstico integrado La visión de conjunto del diagnóstico integrado se concreta en los elementos y atributos relacionales, es decir, en aquellas propiedades que no poseen las componentes que forman el sistema territorial; son los representados en la figura 1, los cuales se describen en los puntos que siguen.

2

SOBRE MODELO TERRITORIAL

El modelo territorial es una imagen simplificada del sistema territorial representada sobre un plano (ver figura 2) en términos de los siguientes elementos fundamentales del sistema territorial: Las Unidades de Integración o Ambientales, representativas del carácter, uso y aprovechamiento primario del medio físico. La distribución y jerarquía de los núcleos de población en el espacio, en forma de círculos de diferente diámetro, y los usos del suelo no urbano externos a ellos. Opcionalmente se puede añadir la especialización funcional de cada asentamiento, su base económica y equipamientos y servicios notables. Los canales de relación internos (redes de transporte y de telecomunicaciones) y con el exterior. Otros elementos significativos del territorio, entre los que destaca el estado legal del suelo, incluyendo la propiedad y tenencia de la tierra.

3

“LECTURA” DEL MEDIO FÍSICO

La “lectura" del medio físico se determina en la elaboración del diagnóstico de este subsistema,tal com se explicó en la lección 9; pero su importancia es tal que conviene traer al diagnóstico integrado, al menos, un mapa de la capacidad de acogida, por ejemplo un mapa de unidades ambientales que incorpora la matriz de capacidad de acogida, o mejor, un mapa sintético que muestre directamente la capacidad de acogida en términos de niveles de uso admisibles por zonas.

Figura 2. Modelo Territorial actual del Cantón de Portoviejo, Ecuador

4 IMAGEN DEL SISTEMA TERRITORIAL Y SU PERCEPCIÓN El sistema territorial se manifiesta externamente en lo que aquí se denomina Base Paisajística, cuya Percepción por los observadores potenciales, es el Paisaje, tal como se indicó en la lección 1. Ésta “tercera” dimensión del sistema territorial (las otras dos son estructura y funcionamiento), se puede sintetizar en los aspectos siguientes: La cartografía de las unidades de la base paisajística, su valoración o méritos de conservación, la forma en que se ha llegado a ella y la forma en que evoluciona. Los perceptores potenciales del paisaje y los lugares relevantes de percepción, La exposición visual o “capacidad de ser visto” desde dichos lugares relevantes de percepción. El potencial visual o “capacidad de ver” desde lugares relevantes en términos de la profundidad y campo de visión y de la calidad de panorama que se ve. La fragilidad paisajística; cruce entre el mapa de valor de la base paisajística y la exposición visual. Para no restar agilidad al texto, se desarrolla en el apéndice 1 de esta lección el análisis y diagnóstico del paisaje en la formulación de un plan de ordenación territorial.

5

PROBLEMÁTICA

El concepto de problema es relativo y depende de la escala de valores sociales; en general se entenderá como problema una situación que, en unas determinadas circunstancias de tiempo y lugar, se considera negativa o insatisfactoria para el correcto funcionamiento del sistema o de alguna de sus partes. Por ejemplo los estrangulamientos derivados del déficit o mal estado de los canales de relación, o de una población cuya estructura por edades y sexo o por su actitud no es capaz de proporcionar la fuerza de trabajo necesaria para mantener el tono vital del sistema, las degradaciones ecológicas o paisajísticas del medio físico, etc.; también pueden considerarse como problemas las aspiraciones no satisfechas de la población, en cuanto sean percibidas como déficit de calidad de vida. Pero no se considerará problema la ausencia de una solución, ni la existencia de oportunidades, recursos o potenciales endógenos no aprovechados. Por ejemplo la contaminación del suelo por purines de cerdo en una comarca rural es un problema bien formulado, pero no debe enunciarse como problema la inexistencia de un centro de recogida o tratamiento; tampoco es un problema la existencia de recursos paisajísticos o culturales que no se explotan, por ejemplo, la existencia de un recurso minero o de una habilidad de que disponen los habitantes de la zona, es una oportunidad pero no constituye un problema el hecho de que permanezcan sin explotar. Los problemas son “poliédricos”, es decir, tienen muchas caras o dimensiones: económica, financiera, social, estética, ambiental, cultural, de percepción, institucional, etc.; todos ellos habrán de ser considerados en las soluciones que puedan adoptarse. Por otro lado los problemas se manifiestan de manera discriminada en el territorio, pudiendo vincularse a determinadas áreas. Lejos de ser independientes entre sí, los problemas que aquejan al ámbito del plan suelen estar estrechamente relacionados, corresponde a su carácter de sistema, y en virtud de las siguientes circunstancias: La existencia de causas compartidas por varios problemas. La producción de efectos comunes o superpuestos por distintos problemas. La coincidencia de agentes implicados en problemas diferentes. La polivalencia de las soluciones. La interrelación de los problemas a través de sus causas, de sus agentes, de sus manifestaciones o de sus efectos permite acceder a la problemática

desde cualquier sector, por más que exista una especificidad de problemas en cada uno de ellos. Los problemas surgen como resultado de procesos que se desarrollan en el tiempo, variando con él; por ello su interpretación requiere conocer la forma en que evolucionan; y dado que es indisociable de la del sistema, se beneficia del análisis diacrónico de éste, incluyendo las causas históricas determinantes la situación actual, obteniendo así una proyección de la problemática hacia el futuro. Por último hay que señalar que no todos los problemas son igualmente importantes, lo que en una situación de recursos escasos: económicos y de gestión, la más habitual, exige establecer prioridades entre ellos mediante la combinación de criterios técnicos y de percepción social.

5.1

Atributos de un problema

Diagnosticar un problema significa entenderlo en toda su complejidad, lo que requiere expresarlo en términos de una serie de atributos que lo describen. Solo después de un diagnóstico certero podrá plantearse con solidez la posibilidad, oportunidad y premura de intervenir sobre los problemas, así como identificar los instrumentos (preventivos, correctores, curativos o potenciativos) más adecuados para tratarlos. Por otro lado la eficacia de su tratamiento se facilita cuando se expresan de tal forma que sean fácilmente entendidos por las personas implicadas, particularmente aquellos de quienes depende la decisión de intervenir; esto exige representarlos en diagramas explicativos, fichas y planos. Las figuras 3 y 4, muestran los atributos que caracterizan con precisión los problemas; son los siguientes: La manifestación del problema o forma en que evidencia su existencia y se percibe por parte de los afectados. Por ejemplo la deforestación de una zona, la baja densidad de población o la congestión. A veces la manifestación es obvia, fácilmente perceptible por cualquiera, otras veces requiere análisis técnicos especializados: si es evidente el despoblamiento de una comarca, no lo es el nivel, la aptitud de la población o la contaminación de un acuífero subterráneo, cuya detección requiere extraer muestras de agua y analizarlas.

Figura 3. Diagnóstico de un problema y sus atributos

Figura 4. Ejemplo sencillo de los atributos de un problema en una cuenca minera de Perú Las causas o cadenas de causas que originan el problema; por ejemplo la causa para el ejemplo citado, podrían ser deficiencias de las instalaciones o del proceso productivo, insensibilidad o simple desidia de los responsables de la actividad contaminante, incapacidad económica de atender al problema, insuficiente control de la administración para hacer cumplir la legislación en materia de calidad ambiental o todas a la vez. Generalmente existe, como muestra el ejemplo, más que una causa, una o varias cadenas de causas, directas e indirectas, que, a su vez, pueden estar relacionadas e incluso generar sinergias. Los efectos o cadenas de efectos, es decir, las repercusiones en las personas, en la biocenosis, en el espacio o en las actividades de los síntomas detectados; por ejemplo, para el caso citado: degradación del complejo de ribera, consiguiente pérdida de valor recreativo, eliminación de una zona de baño y repercusiones en los posibles usos productivos derivados de ellos, disfunciones en la toma de agua para abastecimiento, etc. Asimismo no solo existe un efecto, sino una o más cadenas de efectos. Los agentes implicados tanto en las causas como en los efectos; por

agente se entiende las personas físicas o jurídicas implicadas en el problema, tanto si es a través de las causas como de los efectos; habrá, por tanto, agentes causales, cuya responsabilidad puede ser, a su vez, por acción o por omisión (pasividad), y agentes receptores; para el caso de la contaminación del río, los agentes causales podrían ser el responsable de la actividad contaminante, por acción, y la Confederación Hidrográfica y el Ayuntamiento, por omisión, mientras los agentes receptores serían los que se beneficiaban de la utilización recreativa y la población en general. La localización, es decir identificación del espacio donde se manifiesta el problema, donde residen las causas y donde se producen los efectos. Conviene realizar un plano con las localizaciones citadas, que se puede aprovechar para dibujar también las relaciones entre los diferentes aspectos del problema (figuras 5a y b). La magnitud del problema o medida directa o a través de algún indicador La gravedad del problema, que es una interpretación o valoración de la magnitud, que se facilita cuando se dispone de referencias; por ejemplo habrá un problema de contaminación cuando la magnitud se sitúe por encima de los establecidos en la legislación como valor de alarma o de nivel inadmisible. La evolución o tendencia en el tiempo hacia su agravamiento o resolución. La percepción o sensibilidad ante el problema por parte de los agentes implicados, las autoridades y la población afectada, así como la disposición de ésta a presionar sobre los agentes y autoridades para que intervengan y para participar en las soluciones. Estos aspectos determinan la prioridad entre problemas. La relación directa o indirecta con otros problemas, incluyendo los posibles efectos de sinergia; afecciones indirectas a la flora, fauna y paisaje, etc. en el caso del ejemplo. Las posibilidades de intervenir sobre causas, efectos, manifestación, agentes, población, etc. y de carácter preventivo, curativo o compensatorio. La oportunidad de intervenir, en la idea de que en ocasiones la situación podría no estar “madura”, o que la intervención pudiera originar otros problemas peores que el que se desea resolver. La urgencia o prioridad con que se debe intervenir El nivel de responsabilidad o administrativo más adecuado para su resolución y control, siempre de acuerdo con el principio de subsidiariedad, que indica cómo los problemas deben tratarse al nivel de responsabilidad más

bajo posible de tal manera que solo deben intervenir el nivel superior cuando no lo haga el inferior. El estilo de la intervención y objetivos a cubrir en su tratamiento preventivo o correctivo; el estilo puede ser finalista, lo que significa resolver el problema de “una vez” o de mejora continua y progresiva, es decir según la espiral de mejora: plantear primero objetivos limitados y alcanzables y, una vez conseguidos, plantear otros más ambiciosos, para ir así mejorando poco a poco.

Figura 5a. Ejemplo de mapa de problemas ambientales del valle de San Andrés (El Salvador)

Figura 5b. Ejemplo de mapa de localización problemas asociados a zonas territoriales

Figura 6. Árbol simple de problemas en zona de influencia de la autopista de Comalapa, EL Salvador

5.2

Análisis de las relaciones entre problemas

Las relaciones entre problemas se pueden detectar y representar mediante diversos tipos de instrumentos técnicos, cual son los siguientes: Los árboles de problemas como expresión de las relaciones verticales entre problemas Una organización de los problemas en forma de árbol con varios niveles de desagregación, pone de manifiesto las relaciones verticales (causa a efecto y medio a fin) entre los niveles. Ver figura 6. Las tablas de relación horizontal en un mismo nivel Se puede complementar este árbol cruzado los problemas del mismo nivel en una matriz cuadrada sobre la que se señalan las relaciones horizontales; son particularmente importantes las relaciones de sinergia o reforzamiento entre problemas; este análisis tiene su máximo interés en el último nivel que corresponde al máximo detalle en la expresión de los problemas.

5.3 Los grafos de relación causa-efecto como expresión de la problemática Esta técnica consiste en representar la problemática general, o parte de ella, por medio de flechas expresivas de las relaciones que se desea expresar; para elaborar un diagrama de flujo se comienza identificando la manifestación del problema (figura 7 y 8), que se adopta como elemento central del grafo, y a partir de ella, como si se tratase del tronco de un árbol, se va progresando hacia atrás -hacia las raíces- para identificar las causas, y hacia delante -hacia las ramas- para identificar los efectos; la red se complica rápidamente haciéndose confusa, por lo que suele ser preferible representar la problemática mediante varios grafos más simples, que con uno demasiado complejo

Figura 7. Ejemplo de grafo causa-efecto para el tráfico de la Región Funcional de Madrid

Figura 8. Ejemplo de grafo causa-efecto para los problemas territoriales del Cantón de Cuenca (Ecuador)

Figura 9. Esquema de tabla de relación causa efecto con un ejemplo simplificado de la problemática por factores

5.4

Tablas o matrices

Matrices de relación causa efecto Son otra forma de representar los problemas conjuntamente (figura 9), es decir, la problemática, mediante una tabla en cuya cabecera se disponen primero las causas indirectas en una o más columnas, después las directas también en una o más columnas, dependiendo de la complejidad del problema, y a continuación los elementos o factores del sistema territorial, para describir brevemente la interacción que describe el problema. Se trata de una estructura similar a las matrices de impacto en una de cuyas entradas se disponen las causas de los problemas, en la otra los factores del sistema territorial que pueden ser afectados y en los cruces el carácter de las interacciones, es decir, del problema. Matrices sucesivas o escalonadas Para identificar efectos (o problemas) de segundo, tercero ... grado se pueden formalizar matrices sucesivas , como las representadas en la figura IV.10., una de cuyas entradas son los efectos primarios, secundarios, ... causa a su vez de efectos secundarios, terciarios, ... respectivamente, sobre los elementos y procesos territoriales dispuestos en la otra entrada. Se pueden ir construyendo de forma escalonada: la primera matriz está constituida por una matriz causa efecto convencional como la descrita en el epígrafe anterior donde se identifican los efectos primarios. La segunda matriz se apoya en la primera al situar dichos efectos en la entrada por columnas y disponer en los cruces los efectos secundarios. La tercera matriz se apoya, a su vez, en ésta, pues dichos efectos secundarios se cruzan, a su vez, con los factores territoriales para obtener efectos terciarios. Así sucesivamente hasta que se consideren los efectos como finales.

Figura 10. Matrices sucesivas o escalonadas: matrices causa-efecto que se van deduciendo unas de otras para identificar impactos primarios, secundarios, etc. Matrices cruzadas o de acción recíproca Se trata de matrices cuadradas en las cuales los elementos y procesos territoriales

o los riesgos de alteración aparecen dispuestos en filas como primarios y en columnas como secundarios, representando la interacción en los cruces. La figura IV.11, muestra un ejemplo de matriz cruzada.

Figura 11. Ejemplo simplificado de matriz cruzada o de acción recíproca

5.5

Fichas o tablas de problemas

Los atributos de los problemas se pueden sintetizar en tablas, figura 12, estructura que proporciona una panorámica del conjunto de los problemas (problemática).

Figura 12. Disposición de los atributos en forma de tabla y ejemplo simplificado de dos problemas También se pueden representar los problemas con formato de fichas, como ilustra la figura 13.

Figura 13. Modelo de ficha utilizado en el Plan de Ordenación Territorial de Segovia (España)

Figura 14. Ejemplo de jerarquía de problemas en una zona centroamericana

6

AMENAZAS, VULNERABILIDAD Y RIESGOS

Las amenazas (inestabilidad del terreno, sismicidad, vulcanismo, inundación, erosión, sequía, heladas tardías, incendios, etc.), la vulnerabilidad del territorio ante ellas y el riesgo que suponen el cruce de ambos aspectos, se traen al diagnóstico integrado en los términos descritos en la lección 9. Realmente podrían incluirse como problemas, actuales o potenciales, pero su carácter e importancia en muchas zonas, aconsejas tratarlos de forma separada .

7

POTENCIALIDADES

Las potencialidades del medio físico pueden entenderse formadas por dos elementos: 1. La Capacidad de Acogida, que define las posibilidades de utilización del medio físico. 2. Los recursos territoriales existentes de todo tipo: naturales, humanos, construidos y de oportunidad de localización, que no están explotados o lo están de forma insuficiente o negligente. De forma paralela a los problemas, las potencialidades se pueden diagnosticar en términos de una serie de a atributos, como los representados en la figura 15. Manifestación: forma más o menos explícita y evidente, en que se percibe el problema. Causas por las que no se ha explotado el recurso hasta la actualidad; teniendo en cuenta que ciertos recursos se pueden crear, por ejemplo los humanos que pueden incrementar su calidad, y los construidos, también se puede citar este tipo de causa. Efectos que tendría la explotación del recurso sobre el sistema. Agentes que podrían estar implicados en la explotación. Actividades a través de las que podría explotarse. Localización, representado en un mapa todos los atributos representables. Magnitud o cantidad de recurso disponible. Percepción, sensibilidad, consciencia que tiene la población sobre el recurso. Condiciones en las que deberá ser explotado para garantizar su sostenibilidad. Nivel de responsabilidad (municipal, provincial, autonómico o estatal) más adecuado para aprovecharlo. Objetivos de su explotación

Figura 15. Diagnóstico de una potencialidad y sus atributos

8

SOBRE CAPACIDAD DE INTERVENCIÓN

El análisis institucional y una reflexión sobre la madurez de la sociedad, permitirán estimar la capacidad de intervención que se tiene sobre los conflictos del sistema, sus problemas y sus potencialidades. El carácter y la trayectoria de las instituciones, la estructura de poder, la sensibilidad participativa de la población, la escala de valores sociales, la disponibilidad de recursos de todo tipo, etc. determinan la capacidad de intervención de la sociedad sobre los diferentes aspectos del sistema territorial, la cual es determinante para identificar y priorizar las medidas a adoptar en el plan. Particularmente importante es detectar la capacidad de intervención de los agentes socioeconómicos más importantes, porque será indispensable contar con ellos para buscar y adoptar medidas y, en suma, para favorecer el éxito del plan.

INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DISPONIBLES Y SU RELACIÓN CON LOS CONFLICTOS, PROBLEMAS Y POTENCIALIDADES 9

Actualmente la sociedad dispone de instrumentos de gestión territorial y ambiental de probada eficacia, los cuales se describieron en la lección 4 destinada a instrumentos de OT. Resulta útil contar con ellos en el diagnóstico integrado identificando primero aquellos que pueden tener aplicación en el plan y relacionándolos después con los conflictos, problemas y potencialidades, mediante una tabla tal como la que aparece en la figura 16, acompañada de un texto explicativo.

Figura 16. Formato de tabla para relacionar conflictos problemas y potencialidades con los instrumentos disponibles pertinentes de gestión territorial y ambiental

10 PRONÓSTICO: EVOLUCIÓN TENDENCIAL DEL SISTEMA TERRITORIAL Como se ha dicho repetidamente, la evolución temporal es otra de las esencias del sistema territorial; por tanto su diagnóstico debe ser completado con una prognosis sobre su evolución hacia el futuro, proyectando las tendencias actuales; se trata de impregnar de un sentido dinámico a la reflexión sobre los aspectos o elementos que conforman el diagnóstico, representados en la figura 1, así como sobre las variables que los forman, descritas en los puntos anteriores. Resulta útil utilizar para ello alguno de los modelos asociados a indicadores, por ejemplo los dos que se describen a continuación.

10.1

El modelo PER

El modelo PER (figura 17), acróstico de Presión, Estado y Respuesta, generalmente utilizado en la gestión ambiental, es aplicable al sistema territorial. Se basa en la idea de causalidad: las actividades humanas ejercen presión sobre el sistema y lo modifican, provocando una respuesta de la población y de los agentes socioeconómicos, la cual retroalimenta la presión de las actividades, determinando evolución del sistema. Opera, por tanto, con tres tipos de indicadores: Indicadores de presión Describen las presiones de las actividades humanas sobre los elementos y procesos del sistema al que se aplica, incluyendo el propio sistema como unidad. Indicadores de estado Describen la situación de las componentes (de estado y de flujo) del sistema en el momento en que se aplique: actual o futuro. En ocasiones los indicadores de presión y de estado pueden solaparse y su diferencia resultar ambigua, lo que aconseja definir nítidamente los conceptos y los términos que se utilicen. Indicadores de respuesta Se refieren a las respuestas de la sociedad para solventar los conflictos y prevenir, mitigar o reparar los problemas concretos. Cuando identifican la retroalimentación de las respuestas sociales sobre las presiones, estos indicadores pueden considerarse de presión; por ejemplo, reducir la demanda de movilidad motorizada, puede considerarse indicador de presión y de respuesta para la contaminación atmosférica

Figura 17. Modelo PER (acróstico de Presión-Estado-Respuesta) se basa en la idea de causalidad: las actividades humanas ejercen presión sobre el

sistema y modifican la cualidad y calidad de su estado, provocando una respuesta de la población y de los agentes socioeconómicos, que retroalimenta la presión de las actividades.

Figura 18. Ejemplo de aplicación del modelo APEIR a la actividad agrícola de una comarca vitivinícola española

10.2 El modelo APEIR (siglas en español) o DPSIR (siglas en inglés) El modelo APEIR (acróstico de los términos que se describen a continuación), figura 18, puede considerarse un perfeccionamiento del anterior, al que añade los agentes o actores causantes de las presiones, y descompone el estado en efectos e impactos; así el modelo se configura con los siguientes indicadores: Actores (D) o fuerzas motrices Son las actividades que ejercen presión sobre el sistema: urbanización, minería, infraestructuras, agricultura, turismo, etc. Presiones (P) Como antes, describen las presiones de las actividades humanas o de los actores sobre los elementos y procesos del sistema al que se aplica, incluyendo el propio sistema como unidad. Por ejemplo, transformación de suelo agrícola en urbano, construcción ilegal de vivienda dispersa, etc. Efectos (S) Describen las alteraciones de las presiones sobre los elementos y procesos del sistema; por ejemplo invasión omnipresente del vehículo motorizado en las ciudades. Impactos (I) Identifican y evalúan las alteraciones en términos de calidad de vida o de salud y bienestar humano. Reacciones o respuestas (R) Describen las medidas de las administraciones, de las entidades públicas y privadas, propietarios y usuarios del medio, ante las alteraciones e impactos. Se puede introducir otra columna entre la de efectos y la de impactos, para identificar la exposición de las personas a los efectos, de gran utilidad ante problemas de sanidad y salud.

11

EL ANÁLISIS DAFO

El análisis DAFO (acrónimo de Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades) es una herramienta que permite disponer el conocimiento adquirido en el diagnóstico de forma que facilite la identificación de objetivos, estrategias y líneas de acción. De acuerdo con la idea de planificación estratégica (aquella que plantea objetivos a largo plazo y considera el contexto en que se inscribe el ámbito del plan), el análisis separa el sistema interior: el que corresponde al ámbito del plan, del contexto o sistema exterior en el que se inscribe. Las debilidades y fortalezas corresponden a atributos del sistema interior; las primeras enumeran los puntos débiles del sistema, es decir, aquellos aspectos en que resulta deficiente para proporcionar a la población una adecuada calidad de vida; son debilidades, por ejemplo, la escasez de fuerza de trabajo, las limitaciones naturales para ciertos tipos de uso, la rigidez de los aprovechamientos agrícolas, el aislamiento y/o carácter periférico de una zona, las dificultades de accesibilidad interior, la insuficiente dotación de equipamientos, servicios e infraestructuras de apoyo a las actividades económicas. Las fortalezas identifican los puntos fuertes, es decir, los aspectos en que el sistema dispone de ventajas comparativas y resulta bien dotado para proporcionar una buena calidad de vida a los ciudadanos: situación relativa central o sobre ejes de desarrollo, calidad ambiental, potencial de recursos naturales, abundancia y calidad de la fuerza de trabajo, aptitud favorable de la población ante el cambio, por ejemplo. Las amenazas y oportunidades se asocian al contexto exterior al ámbito del plan, y se refieren a aspectos dinámicos de carácter más o menos coyuntural que pueden interferir en el funcionamiento del sistema interior por vía negativa: amenazas, o positiva: oportunidades. Son amenazas, por ejemplo, la liberalización de mercados mundiales para los productos agrarios de las zonas desarrolladas, el aumento de los desequilibrios territoriales, la presión turística sobre recursos ambientales, etc. Las oportunidades identifican aspectos de los que puede beneficiarse el sistema: aumento de la sensibilidad social por el medio ambiente, dotación de fondos de cohesión interregional en la Unión Europea, demanda creciente de ocio y recreo al aire libre, por ejemplo. En cuanto internas al ámbito del plan, es posible intervenir sobre las debilidades y fortalezas, mientras la condición exógena de amenazas y oportunidades las hace difícilmente modificables.

El análisis DAFO se desarrolla en tres pasos: 1. Formalización de una matriz DAFO. 2. Tratamiento o explotación de la matriz. 3. Extracción de resultados. La matriz DAFO y su explotación Es una matriz cuyas entradas por filas están ocupadas por las fortalezas y debilidades, mientras las entradas por columnas corresponden a oportunidades y amenazas, tal como ilustran las figuras 19 y 20. La simple observación de la matriz permite identificar objetivos, estrategias y líneas de acción. No obstante existe un procedimiento más sofisticado de utilización que opera de la forma siguiente: 1. Cruzar fortalezas con oportunidades y marcar el cruce con los siguientes signos: +, cuando la fortaleza permite aprovechar la oportunidad. =, cuando la fortaleza es indiferente para aprovechar la oportunidad. -, cuando la fortaleza impide aprovechar la oportunidad; esta situación es poco probable. 2. Cruzar fortalezas con amenazas y marcar así: + cuando la fortalezas reduzca la amenaza. =, cuando la fortalezas es indiferente con respecto a la amenaza. -, cuando la fortaleza aumente la amenaza. 3. Cruzar debilidades con oportunidades y marcar el cruce así: -, cuando la debilidad dificulte aprovechar la oportunidad =, cuando la relación sea de indiferencia +, cuando la debilidad permita beneficiarse de la oportunidad. 4. Cruzar debilidades con amenazas y marcar así: -, cuando la debilidad incremente la amenaza =, cuando sea indiferente +, cuando la debilidad reduzca la amenaza

Figura 19. Matriz DAFO genérica Extracción de resultados Sumando algebraicamente los positivos, +, y los negativos, -, se obtiene el signo correspondiente que se interpreta de la siguiente manera: Balance de la columna oportunidades: Un balance positivo (+) significa que no existe dificultad estratégica para aprovechar la oportunidad que ofrece el entorno; se definen por tanto estrategias para aprovecharla. Un balance negativo (–) señala la existencia de un problema que reclama formular una estrategia orientada a cambiar ese signo, actuando para ello sobre las fortalezas y sobre las debilidades; el monto del balance define una jerarquía de actuación sobre fortalezas y debilidades. Balance de la columna amenazas: un balance es negativo (-), significa que existe un problema a resolver a corto plazo, centrando la atención en aquellas debilidades y fortalezas que han contribuido más a los cruces con -; un balance de positivo (+), aconseja continuar actuando como hasta el presente; el signo =, indica alerta: no requiere intervención a corto plazo, pero sí vigilancia e intervención en caso de empeoramiento o cuando existan

recursos. Cruce de la fila fortalezas y debilidades: un balance negativo, señala que hay que formular estrategias dirigidas a los cruces responsables de tal balance negativo; un balance positivo aconseja continuidad en la estrategia seguida hasta el momento; el signo indiferente (=) marca una situación que, no siendo peligrosa, debe tenerse en cuenta, al menos a mediano plazo. Todo lo anterior sugiere cuatro tipos de estrategias: Defensivas: son las orientadas a reducir las debilidades y a que éstas no incrementen el riesgo derivado de las amenazas. Reactivas: son las orientadas a fortalecer más los puntos fuertes y eliminar las amenazas. Adaptativas: son las orientadas a evitar que las debilidades impidan el aprovechamiento de las oportunidades. Ofensivas: orientadas a fortalecer los puntos fuertes para aprovechar las oportunidades.

Figura 20. Ejemplo de una matriz DAFO

TEST DE REPASO 1.

2.

3.

4.

5.

6.

El paisaje es: a) La imagen que transmite el modelo territorial b) La percepción polisensorial y subjetiva de la imagen que transmite el sistema territorial c) Las bellezas naturales existentes en el territorio La magnitud de un problema se refiere a: a) La medida cuantitativa del problema de forma directa o indirecta a través de algún indicador b) Al número de personas afectadas por él c) No tiene sentido medir un problema porque se percibe de forma subjetiva Relación entre magnitud y gravedad de un problema a) No hay relación, son atributos independientes b) A mayor magnitud, mayor gravedad; y viceversa c) A mayor magnitud, menor gravedad; y viceversa Los grafos de relación causa-efecto son: a) Tablas de doble entrada en una de las cuales se disponen las causas y en la otras los efectos b) Fichas en la que se describen los atributos de un problema c) Representaciones de la problemática o de un aparte de ella por medio de flechas expresivas de las relaciones causa-efecto Por potencialidad del medio físico se entiende: a) La capacidad de acogida, que define las actividades vocacionales, compatibles o incompatibles para cada unidad ambiental b) Los recursos territoriales existentes de todo tipo: naturales, humanos, construidos y de oportunidad de localización, que no están explotados o lo están de forma insuficiente o negligente. c) Ambas respuestas son válidas La intervención der los instrumentos de gestión disponibles en el diagnóstico integrado se facilita: a) Explicando sus posibilidades a la población y a los agentes afectados por el plan b) Identificando primero los instrumentos que pueden tener aplicación en el plan y relacionándolos después con los conflictos, problemas y

potencialidades en una tabla de doble entrada c) Convenciendo a las autoridades de la conveniencia de su utilización 7. La principal diferencia entre el modelo PER y el APEIR consiste en: a) Que el PER hace referencia a indicadores de planes, estamentos y regulación b) Que el APEIR, añade al PER los agentes o actores causantes de las presiones y descompone el estado en efectos e impactos c) Son el mismo modelo, sólo cambian las siglas 8. En el Análisis DAFO las oportunidades y amenazas se refieren: a) A los aspectos positivos y negativos, respectivamente, del sistema territorial objeto del plan b) A los aspectos positivos y negativos, respectivamente, procedentes del contexto exterior del sistema territorial objeto del plan c) A los aspectos positivos y negativos, respectivamente, de cualquier ámbito

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

b) a) b) c) c) b) b) b)

APÉNDICE AL DIAGNÓSTICO INTEGRADO DEL SISTEMA TERRITORIAL. EL PAISAJE: PERCEPCIÓN DEL

SISTEMA TERRITORIAL[25] El término paisaje es polisémico, puesto que se utiliza con diversos significados; aquí se entenderá como la percepción polisensorial y subjetiva de la imagen que transmite el sistema territorial. Es el mismo significado que le atribuye el Convenio Europeo del Paisaje, que lo entiende como "cualquier parte del territorio tal como se percibe por las poblaciones, cuyo carácter resulta de la acción de factores naturales y humanos y de sus interrelaciones". Por tanto, el concepto de paisaje se asocia (figura 18) a un espacio objetivo: la imagen externa del sistema territorial en bloque (a la que denominaremos Base Paisajística) y a otro espacio subjetivo: el percibido por el observador, que es a la vez resultado de la percepción de los elementos tangibles e intangibles de dicha imagen y de una construcción activa de su propia mente.

Figura 1. Las dos grandes componentes del paisaje y su mutua interacción: el hombre (el “paisanaje”) crea el paisaje y, a su vez, el paisaje “crea” al hombre (al “paisanaje) El sistema territorial posee unas cualidades intrínsecas asociadas a sus elementos constituyentes y funcionales: formas, superficies, bosques, campos cultivados, animales, pueblos, ciudades, carreteras, autovías, ferrocarriles, calles, casas, fábricas, antenas, carteles de publicidad, colores, sonidos, etc., que el observador percibe a través de mecanismos sensitivos (los cinco sentidos), psicológicos (forma de ser, estado de ánimo, etc.), culturales (formación, aprendizaje, códigos de comunicación, experiencia vivida) y a través de la “atmósfera” que lo envuelve y lo penetra en una especie de percepción “osmótica” que, penetra por todos los poros de la piel, y del espíritu, y no se asocia a ninguno de los sentidos. Y es esta experiencia perceptiva quien induce en el individuo los sentimientos determinantes de la clasificación, caracterización, calificación y valoración del paisaje.

El sistema territorial, y por tanto la imagen que trasmite, es una construcción humana (aunque los influjos son mutuos) sobre el sustrato natural, muchos de cuyos elementos permanecen. Se forma, inexorablemente, desde la noche de los tiempos y continuará indefinidamente hacia el futuro, mediante las actividades que la población practica sobre el medio físico: recolectoras, agrarias, residenciales, religiosas, industriales, terciarias, etc. La base paisajística es dinámica: refleja la relación mutua de la población con su territorio a lo largo del tiempo, y, por ello, lejos de preservar intacta la imagen actual como si de un museo se tratara, la gestión del paisaje ha de garantizar que los nuevos procesos que lo siguen formando, y los nuevos elementos y usos que implican, evolucionen de forma armónica proporcionando una imagen hacia el futuro con carácter y con calidad. La percepción se realiza desde los lugares frecuentados por la población de una vez sobre el conjunto ("compositum") del entorno percibido, es subjetiva, variable, por tanto, en razón del tipo de perceptor (incluso de su estado de ánimo más o menos coyuntural), y se adquiere de forma polisensorial, a través de todos los órganos de percepción, directos e indirectos, que operan en el observador: vista, oído, olfato, tacto, sentimientos de comunicación... La mayor parte de la percepción se realiza por la vista, que capta la coherencia, la armonía, el contraste,... resultante de la disposición de los objetos en el terreno; por ello la visibilidad y la escena visible son los factores principales a considerar en los estudios del paisaje. La percepción visual lleva asociada una evaluación estética, la cual, complementada con la percepción olfativa, sonora, etc. conduce, de forma casi simultánea, a un sentimiento de mayor o menor agrado o desagrado por parte del observador; tal sentimiento es la clave de la valoración que éste hace del paisaje. Así conceptualizado, el paisaje funcionalmente se comporta como: un recurso socioeconómico porque es útil y cualitativamente escaso, y por tanto susceptible de generar actividad, un factor ambiental en sí mismo e indicador de efectos en el sistema que subyace, y un factor de localización de actividades económicas de vanguardia: aquellas que utilizado escasa materia primea y conocimiento y mano de obra muy cualificada genera altas plusvalías.

1 ELEMENTOS PRIMARIOS Y ELABORADOS DEL PAISAJE: METODOLOGÍA GENERAL PARA INSERTAR EL PAISAJE EN LA FORMULACIÓN DEL PLAN Las dos componentes formadoras del paisaje: la Base Paisajística y la Percepción (figura 18), se pueden desagregar en una serie de elementos que ayudan a entender este polisémico concepto, los cuales se organizan en tres niveles que marcan el camino para insertar el paisaje en los procesos de toma de decisiones asociados a los planes y a los proyectos (figuras 19 y 20): El primer nivel es descriptivo para las componentes primarias de la Base paisajística y de la Percepción. El segundo nivel es interpretativo (diagnóstico), y supone una elaboración sintética del anterior en términos de unidades de paisaje y su calidad, de la visibilidad desde los lugares relevantes de la percepción y de la fragilidad o facilidad de alteración negativa por las actividades y comportamientos humanos. Además incluye el pronóstico de la evolución del paisaje hacia el futuro. El tercer nivel es propositivo en relación con las propuestas del plan, y por tanto se refiere a la inserción del paisaje en los tres elementos que conforman la fase de planificación de un plan de ordenación territorial: en el sistema compatibilizado de objetivos del plan, en el diseño del modelo territorial o imagen objetivo a la que tender a largo plazo y en la identificación de propuestas para avanzar hacia él.

1.1

Elementos primarios de la base paisajística

La Base Paisajística, o “compositum” objetivo que se percibe, está conformada por un conjunto de elementos primarios que aquí se agrupan en básicos, complementarios, singulares y fondos escénicos, y se describen a continuación. Elementos básicos Son aquellos de presencia extensa, que se manifiesta en todo el espacio de interés y tienen carácter permanente o son de evolución relativamente lenta; se consideran los siguientes: Formas, asociada a los volúmenes del terreno y los procesos que la modelan actuando sobre los materiales existentes; metodológicamente se inventaría en términos de unidades morfoestructurales. Textura, se refiere a la superficie o “piel” que recubre las formas del terreno, la cual se manifiesta en la disposición, orden y entrelazamiento de diferentes elementos con su particular entramado: Metodológicamente se inventaría en términos de unidades texturales, definidas por las redundancias de tales elementos que definen un carácter propio y un valor. A veces tales tejidos vienen conformados por la agregación redundante de parcelas de diferente tamaño y por las “costuras” o elementos que las “cosen”: ribazos, setos, muretes, cerramientos, alineaciones arbóreas, etc., otras veces por la vegetación natural: bosques o matorrales o por superficies desnudas: láminas de agua, afloramientos rocosos o terrizos. Antrópicos: elementos y manifestaciones histórico culturales, residenciales, infraestructuras de relación (viarias y de comunicaciones), infraestructuras visualmente relevantes (energéticas, hidráulicas, ambientales, etc.), elementos simbólicos, identitarios y cuantos son fruto de la presencia y de la intervención humana. Elementos complementarios Son aquellos aspectos menos significativos y de carácter temporal o esporádico, sin entidad o permanencia en el tiempo suficientes para caracterizar un paisaje: colores, “espectacularidad estacional” de la vegetación, sonidos, olores, posibilidad de observar animales silvestres, etc. Elementos singulares del paisaje Son elementos físicos (naturales, construidos y culturales) de carácter puntual o de relativamente reducida superficie, perceptualmente muy significativos; por ejemplo una roca espectacular, un ejemplar arbóreo de gran tamaño o una especie rara, un bosquete en un contexto desarbolado, restos arqueológicos,

ermitas, manantiales, láminas de agua de reducida superficie, etc. Normalmente la idea de singular se asocia a positivo, pero nada impide considerar singularidades negativas: aquellos elementos discordantes más o menos puntuales. Fondos escénicos Barreras que cierran el horizonte, o los horizontes, de la escena. Metodológicamente, cada uno de estos elementos es objeto de inventariación en términos de unidades temáticas que se representan en las correspondientes capas cartográficas.

Figura 2. Los tres niveles que requiere el conocimiento e interpretación del paisaje

Figura 3. Elementos primarios y elaborados del paisaje: metodología para analizar diagnosticar e insertar el paisaje en la formulación del plan

1.2 Elementos elaborados para el diagnóstico y pronóstico de la base paisajística Se consideran aquí los elementos elaborados siguientes: Las unidades de paisaje y su valor Son porciones de la base paisajística que se perciben de una vez (cuencas visuales) o que disponen de un carácter que les da una identidad propia. Se obtienen por combinación de los elementos primarios de la base paisajística antes descritos y cartografiados. El valor de las unidades de paisaje se refiere a sus méritos de conservación, y se asocia poderosamente a la armonía que percibe el observador en función de la disposición relativa de los elementos que forman la escena de la unidad. La armonía se valora en términos de la coherencia de la disposición espacial de los elementos que la forman con la “lectura” del medio físico (capacidad de acogida), con las relaciones de funcionalidad entre ellos (optimización de sinergias y minimización de disfuncionalidades), con la utilidad (“lo útil es bello”) y con la complejidad o variedad de elementos. El valor de la unidad es el resultado de una vivencia subjetiva determinada por la percepción, la cual permite hacer un juicio personal sobre su calidad. De ahí que se utilice como una de las técnicas de valoración del paisaje el análisis de preferencias, basado en aceptar que el valor de un paisaje es función del número de personas que lo prefieren. Otras veces la valoración se apoya en el criterio de expertos independientes, cuyos juicios de valor se aceptan por las partes implicadas en los resultados de la valoración. También se puede valorar una unidad de paisaje mediante la ponderación de los valores de las componentes que la conforman. La evolución en el tiempo De la base paisajística en general y de cada una de las unidades de paisaje: de su carácter y de su valor. Metodológicamente, para predecir la evolución se pueden utilizar alguno de los modelos descritos en el punto 10. Pronóstico: evolución tendencial del sistema territorial, PER o APEIR, descritos en la lección 13. La dinámica de los actores El comportamiento de los actores conformadores (agricultores, ganaderos, constructores, etc.) del paisaje y sus consecuencias para éste, que se incluyen en los modelos citados. La capacidad de absorción Son las características que determinan la capacidad del paisaje o de las unidades inventariadas para incorporar elementos nuevos sin detrimento de su carácter o

de su calidad; la capacidad de absorción depende, fundamentalmente, de la complejidad del microrelieve, del tamaño y densidad de la vegetación y de la orientación (solana o umbría) o exposición.

1.3

Elementos primarios de la percepción

Dos son los elementos determinantes de la percepción: los perceptores del paisaje y los lugares relevantes para la percepción. Los perceptores del paisaje Las personas que pueden percibir el paisaje son muy diferentes, cada una con su particular cultura y forma de entender su entorno: agricultores, ganaderos, silvicultores, artesanos, constructores, etc. que lo forman; recolectores, cazadores, pescadores, excursionistas, turistas, etc. que lo utilizan; visitantes ocasionales que lo disfrutan; viajeros que “pasan y ven”; y muchos otros. Siendo subjetiva la percepción, el progreso hacia una cierta objetividad en el análisis, síntesis, caracterización y valoración del paisaje se realiza a través de lo que se denomina intersubjetividad: una especie de consenso entre todos los perceptores. Para llegar a tal consenso primero hay que identificar los diferentes tipos de perceptores potenciales, a cada uno de los cuales se puede asociar a un tipo específico de percepción, y luego aplicar técnicas de investigación social, tal como la consulta a paneles en los que estén representados todos los tipos de perceptores potenciales. Los lugares relevantes para la percepción: puntos, líneas o zonas Son aquellos puntos, líneas o zonas frecuentados por la población potencialmente observadora del paisaje, incluso aquella ocasional que simplemente "pasa" por allí: contornos urbanos o ciertas partes de ellos, vías de comunicación de diferente orden, itinerarios senderistas, lugares emblemáticos para eventos históricos, culturales o religiosos, como romería, ermitas, etc. Tales lugares deben ser agrupados, y cartografiados, en clases de frecuentación, cuando se considere que ello es significativo. La opinión de los perceptores potenciales identificados, el conocimiento del territorio, de la dinámica y de los procesos históricos que han conformado el modelo territorial, permitirá identificar los lugares más frecuentadas y, por tanto, relevantes para la percepción; y ello en términos de dos conceptos notables, que se describen más abajo: la posibilidad de ver o de observar, a lo que se denomina potencial de visualización y

la posibilidad de "ser visto" o percibido, a lo que se denomina exposición visual.

1.4 Elementos elaborados para el diagnóstico y pronóstico de la percepción Se refieren fundamentalmente a los asociados a la visibilidad e intervisibilidad y del territorio desde y hacia los lugares relevantes de la percepción. La visibilidad se concreta dos variables dependientes: El potencial de vistas o de visualización Se refiere a la capacidad “receptora” de vistas o potencial "de ver" panoramas notables, desde ciertos lugares relevantes del territorio. Se trata, como su nombre indica, de un potencial, de un recurso visual susceptible de ser aprovechado por ciertas actividades; pero también puede ser afectado negativamente por otras, por ejemplo cuando un elemento físico puede interrumpir las vistas. Metodológicamente, el estudio del potencial de visualización del territorio es bastante objetivable, al menos en la detección de los puntos o zonas donde este potencial es elevado, que es lo que realmente tiene una utilización más clara e inmediata en la formulación de planes (y de proyectos). Está asociado, fundamentalmente, a la topografía del terreno, pero también a la distancia, por lo que se extrae del análisis topográfico y planimétrico del territorio en términos de tres criterios o variables: La profundidad del campo de visión, o distancia que se percibe visualmente, sin obstáculos. La amplitud del campo de visión, o ángulo en horizontal de las vistas. La calidad del tema de las vistas, deducida del valor de las unidades de paisaje percibidas. Haciendo variar las citadas variables: profundidad de campo, amplitud de campo y calidad del tema, se obtienen unidades (generalmente de pequeño tamaño, puntos o cornisas de vistas) de mayor o menor valor de su potencial de vistas, las cuales se cartografían en una capa temática. La exposición visual Se refiere a la capacidad “emisora” de vistas o potencial de "ser visto" desde los lugares relevantes del territorio para la percepción. No se trata tanto de un potencial explotable o potenciable en el diseño, cuanto de un factor de fragilidad visual que orienta el diseño de las propuestas. En términos de éstas, el interés de la exposición visual no es el mismo para todo el ámbito espacial del plan sino que adquieren relevancia las zonas más visibles (de mayor exposición visual) por más cantidad de población. Por lo tanto se determina a partir de los lugares relevantes

agrupados por su importancia o nivel de frecuentación. Se considerará al menos un área próxima y de visión directa para cada una de los grupos o clases de frecuentación, pero nada impide identificar más, según criterio del equipo planificador, como por ejemplo las siguientes: Próxima, directa y bien expuesta con alta frecuentación Próxima, directa y bien expuesta con media frecuentación Próxima, directa y bien expuesta con baja frecuentación Media, directa y escasa exposición visual con alta frecuentación Media, directa y escasa exposición visual con media frecuentación Media, directa y escasa exposición visual con baja frecuentación Remota, alejada exposición visual con alta frecuentación Remota, alejada exposición visual con media frecuentación Remota, alejada exposición visual con baja frecuentación

1.5 Elementos combinados del diagnóstico de la base paisajística y de la percepción Combinando los elementos elaborados de la base paisajística y de la percepción descritos, se obtienen los siguientes conceptos ya directamente utilizables en la fase de planificación o de formulación de propuestas en la elaboración del plan: La fragilidad visual Identifica la susceptibilidad de ser deteriorado en función de la calidad de la base paisajística y de su visibilidad en términos de exposición visual. Metodológicamente, la fragilidad visual se determina y representa superponiendo las capas temáticas implicadas: calidad de la base paisajística y visibilidad: una zona perteneciente a una unidad paisajística de alto valor y muy visible, tendrá una alta fragilidad visual; en el otro extremo, una zona perteneciente a una unidad paisajística de bajo valor y muy poco visible, tendrá una baja fragilidad visual; combinaciones intermedias de calidad y visibilidad tendrán grades intermedios de fragilidad visual. Así se obtienen mapas de fragilidad visual. La fragilidad paisajística Añade a la anterior la incorporación de la capacidad de absorción. Metodológicamente, la fragilidad paisajística se determina y representa superponiendo las capas temáticas implicadas: calidad de la base paisajística y capacidad de absorción: una zona de alta fragilidad visual y baja capacidad de absorción, tendrá una alta fragilidad paisajística; en el otro extremo, una zona de baja fragilidad visual y alta capacidad de absorción, tendrá una baja fragilidad paisajística; combinaciones intermedias de fragilidad visual y capacidad de absorción, tendrán grades intermedios de fragilidad paisajística. Así se obtienen mapas de fragilidad paisajística.

1.6 Elementos elaborados para la fase de planificación o de formulación de propuestas Como se dijo, la formulación de propuestas parte de un sistema compatibilizado de objetivos del plan, en los que se insertarán los correspondientes a la conservación, recuperación y construcción del paisaje hacia el futuro a través de las actividades humanas y del comportamiento de los actores y agentes socioeconómicos. Partiendo de tales objetivos, se diseña el modelo territorial al que tender a largo plazo, en cuyo diseño se insertarán, de un lado, los objetivos paisajísticos y de otro los criterios de diseño inspirados por el análisis y diagnóstico del paisaje realizados. Y, por último se plantean las medidas inspiradas por el paisaje, que como todas, serán de regulación, de intervención y de gestión.

TERCERA PARTE: PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL 14.

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL: CONCEPTO, ESTRUCTURA Y ENFOQUE DE LAS PROPUESTAS

La planificación territorial es la última fase, la propositiva, del proceso de formulación de un plan de ordenación territorial. Partiendo del diagnóstico realizado, esta fase consiste en definir un sistema compatibilizado de objetivos y en formular las propuestas para avanzar hacia ellos; éstas últimas son dos: un modelo territorial a largo plazo o imagen objetivo a la que tender y un conjunto coherente de medidas de regulación, de intervención y de gestión. Se formulan ambas propuestas mediante un proceso iterativo, explícito o implícito, de generación y evaluación de alternativas.

1 ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL DOCUMENTO DE PLANIFICACIÓN De acuerdo con lo anterior, a partir del diagnóstico y teniendo en cuenta los subsistemas que conforman el modelo territorial, el documento de planificación se estructura según el siguiente contenido (figuras 1a y 1b): a) Sistema Compatibilizado de Objetivos, expresión de lo que se quiere conseguir en función del diagnóstico elaborado y del pronóstico, y teniendo en cuenta los principios y criterios aceptados, las directrices de rango territorial superior, las aspiraciones de rango territorial inferior y el punto de vista de actores y agentes; está formado por: Enunciado de la misión, visión y valores sociales pretendidos a largo plazo. Árbol de objetivos compatibles entre sí y priorizados. b) Modelo territorial o Imagen Objetivo del sistema territorial al que tender a largo plazo, formada por los siguientes elementos: Un submodelo relativo a la ordenación del medio físico en categorías de ordenación. Un submodelo relativo al sistema de asentamientos de población. Un submodelo relativo a los canales de relación: infraestructura de transportes y de telecomunicaciones, Otros elementos, por ejemplo de carácter paisajístico o de imagen. c) Medidas para avanzar hacia el sistema de objetivos: los incluidos y los no incluidos en el modelo territorial; integradas por: Medidas regulación, dirigidas a regular los usos del suelo, los actos administrativos sobre el suelo, los aprovechamientos y los comportamientos; estas medidas se hacen operativas a través de una normativa específica del plan organizada en: Normas Generales Normas Particulares asociadas a una zonificación o modelo de ordenación del medio físico Normas para la gestión (que pueden pasar al sistema de gestión) Medidas de intervención positiva, o acciones generalmente asociadas a una inversión, las cuales se hacen operativas a través de: Otros Planes, Programas, Subprogramas, Proyectos y otras acciones concretas localizadas en ciertos lugares; todo ello, representado en la imagen objetivo

Programación en el tiempo o cronograma de aplicación de las medidas (puede ir acompañado de un diagrama de flujos explicativo de la forma en se relacionan) Asignación de responsabilidades entre los agentes para la materialización de las medidas Presupuesto y financiación Medidas de gestión, relativas a la forma de ejecutar el plan, que se hace operativas a través de: Diseño de un ente gestor Sistema de gestión Indicadores de seguimiento y control: de realizaciones, de resultados y otros Programa de puesta en marcha, seguimiento y control Presupuesto para la gestión

Figura 1a. Ilustración del contenido del documento de propuestas: objetivos, diseño del modelo territorial a largo plazo (imagen objetivo) y medidas para avanzar hacia él, partiendo del modelo territorial actual (las imágenes pertenecen al plan de OT de la región de San Miguel, El Salvador)

Figura 1b. Estructura y contenido del documento de planificación

2

SISTEMA COMPATIBILIZADO DE OBJETIVOS

Se concreta en el enunciado de la visión, misión y escala de valores sociales del sistema y en un árbol de objetivos compatibles entre sí, que muestra la jerarquía y las relaciones de medio a fin entre ellos.

2.1

Visión, misión y valores

Como referencia para definir los objetivos (así como para diseñar la imagen objetivo e identificar las propuestas) se suelen adoptar tres expresivas referencias complementarias: visión y misión, y opcionalmente, valores sociales, las cuales definen, conjuntamente, un ideal utópico, a largo plazo, inalcanzable, que como apunta el poema de Eduardo Galeano, ayuda a avanzar: Ella está en el horizonte. Me acerco dos pasos y ella se aleja dos pasos. Camino diez pasos y el horizonte se corre diez pasos más allá. Por mucho que yo camine, nunca la alcanzaré. ¿Para qué sirve la utopía? para avanzar Entre tales conceptos existe una muy fuerte relación por lo que resulta difícil hacer una formulación independiente, sin solapamientos, para cada uno de ellos. Visión Describe un estado ideal utópico del sistema territorial a muy largo plazo, generalmente inalcanzable, y ello en términos de estructura, funcionamiento, imagen y evolución. Las características de tal sistema podrían inspirarse en las que señala la figura 1 de la lección 2, pero particularizando al ámbito de que se trate; por ejemplo, a modo de referencia genérica, que habría que concretar al caso: Vemos a largo plazo un sistema territorial en el que se hace uso sostenible y eficiente de los ecosistemas, de los recursos naturales y del paisaje y están previstos los riesgos naturales, un sistema de asentamientos descentralizado, equilibrado y cohesionado, es decir, con una distribución equilibrada de población y actividades, dónde éstas son eficaces y eficientes, colaboradoras y competitivas, y están funcionalmente integradas, en el que todos los ciudadanos participan, equitativamente, del empleo y de la riqueza y tienen acceso equivalente a las oportunidades territoriales, gozan de equipamientos y servicios sociales suficientes en cantidad y calidad, y disponen de una alta calidad ambiental, etc. A título de ejemplo se expone la visión concertada en el Plan Regional de OT de

la Región de Los Ríos (Chile) al 2025: La Región de Los Ríos se desarrolla sobre un territorio articulado, integrado y cohesionado, que garantiza a su población igualdad de oportunidades y un buen vivir, y la proyecta competitivamente a la economía nacional y mundial, sobre la base de sus potencialidades naturales, vocaciones productivas y su capital humano, con pleno respeto a su patrimonio natural y cultural, en el marco de un desarrollo participativo y colaborativo que promueve la sustentabilidad de largo plazo. A nivel municipal se expone, parcialmente, la visión del PDOT del Cantón de Cuenca, Ecuador: Cuenca, centro regional humano, socialmente equitativo, descentralizado, solidario y participativo, que promueve en libertad, la calidad de vida de sus habitantes, se posiciona competitivamente en el escenario nacional e internacional, aprovechando su vocación productiva y artesanal; fortalece su tradición cultural como una ciudad universitaria, basada en la sociedad del conocimiento y, preserva su ambiente e identidad como patrimonio cultural de la humanidad. Y a nivel particular, por debajo del municipio, se expone la visión del Plan de Desarrollo Sostenible de una grande y compleja finca, La Almoraima (España), enclavada en un espacio protegido: En el largo plazo, la Almoraima se gestiona imitado el funcionamiento de los ecosistemas naturales, donde no existen efluentes porque todo se reutiliza gracias a una autosuficiencia energética, donde el sistema evoluciona de forma lenta y equilibrada, donde los excedentes enriquecen el suelo, donde se diversifican las actividades en el tiempo, y donde las actividades son económicamente eficientes, minimiza los “influentes” que captan del entorno y los “efluentes” que emiten y maximizan la reutilización y el reciclado. Un sistema, en suma, adaptado a las posibilidades reales de su medio físico y la autosuficiencia, en las facetas económica, acuífera, energética y nutricional, particularmente de fertilizantes y alimentos destinados a la ganadería y al consumo hotelero. Misión Se refiere a la función o el papel que, de forma utópica también, se espera que cumpla el sistema territorial en dicho plazo, especialmente en relación con el contexto exterior en que se inscribe. Por ejemplo: El ámbito del plan a largo plazo se convierte en una referencia de creación y difusión de ciencia y tecnología, o bien de producción de alimentos, o

combinación de varias funciones; etc. El POT del Cantón de Cuenca, Ecuador, plantea en estos términos la visión: Cantón posicionado competitivamente en el escenario nacional e internacional, aprovechando su vocación productiva, su identidad cultural, su tecnología y su potencialidad natural. Y en él, Cuenca: ciudad de las ciencias, que se centra en su tradición como proveedora de servicios regionales de alto valor agregado, que se desarrolla alrededor de las ciencias y del conocimiento (ciudad universitaria, educación, cultura, etc. ciudad digital, tecnologías del transporte). Y a nivel particular, esta es la misión que plantea el Plan de Desarrollo Sostenible de La Almoraima: A largo plazo, la Almoraima: Contribuye a la prosperidad de su entorno generando, directa e indirectamente, riqueza y empleo. Se comporta como referente de una explotación sostenible, para otras fincas, para la comarca y para la región en que se inscribe. Se configura como modelo de integración de los sectores primario, secundario y terciario. Se identifica como referencia de un turismo de naturaleza, alternativo al propio de la Costa del Sol. Se convierte en un lugar de investigación y experimentación, y más específicamente, innova y difunde tecnología en materia de sostenibilidad. Actúa como centro de sensibilización y formación de los agentes socioeconómicos del Campo de Gibraltar. Proporciona un espectáculo, hermoso, interesante y complejo, que ofrece la oportunidad de contemplar elementos diversos no convencionales. Se constituye en el buque insignia de una marca de calidad: “La Almoraima”. Se convierte en centro comercial: se venden servicios y productos propios a los visitantes. Valores Se refieren a los criterios básicos que rigen el comportamiento del sistema, de la ciudadanía y de los actores y de los agentes socioeconómicos. Por ejemplo: La población es solidaria, se siente responsable de su futuro en cuyo diseño y construcción desea participar, conserva y construye su identidad y heredad histórica y cultural, practica la colaboración en vez de la competencia, pero es competitiva, es decir, eficaz y eficiente en su iniciativas, es respetuosa con los demás y con lo público, acepta el principio de la “función social de la propiedad”, reconoce la bondad de la producción y del consumo local y actúa en consecuencia, y hace un consumo razonable de bienes y de servicios, etc. Y como señala el PDOT del cantón de Cuenca, Ecuador: gente solidaria, eficiente, educada, pacífica, transparente, democrática, informada y participativa, que

respeta y conserva su identidad y patrimonio, que dialoga, concierta, con libertad y valentía.

2.2

Objetivos, principios, criterios y directrices

Un objetivo es algo a lo que se tiende con pretensión de alcanzarlo o de aproximarse hacia él. En consecuencia, además de la visión, misión y valores, también son referencia para formular el sistema de objetivos los principios, los criterios de diseño, las directrices de rango territorial superior, las aspiraciones de rango territorial inferior y el punto de vista de actores y agentes socioeconómicos. Los principios, son ideas o reglas básicas y generales ampliamente aceptadas por la comunidad científico-técnica, por los gestores y por la ciudadanía, que constituyen la plataforma ideológica desde la que se afronta la formulación de los planes. Los principios se identifican en la fase preparatoria, descrita en la lección 5, a cuyo punto 5 se remite al lector. Los criterios, son reglas o pautas extraídas del saber científico y tecnológico así como de la experiencia que se adoptan para formular el plan primero y para gestionarlo después. Por ejemplo el criterio de adaptación a la “lectura” del medio físico, se aplica para interpretar el sistema territorial actual y para diseñar el sistema objetivo; y para juzgar su comportamiento, se aplica criterio de respetar las tasas de renovación de los recursos naturales renovables y la capacidad de asimilación de los vectores ambientales, aire, agua y suelo. Las directrices, son orientaciones más o menos vinculantes procedentes de niveles jerárquicos superiores competentes en ámbitos geográficos de mayor tamaño y entidad, y que constituyen la referencia para identificar objetivos y propuestas. Las aspiraciones de los niveles inferiores de decisión, es decir competentes en ámbitos geográficos inferiores al diagnosticado, también son una referencia para identificar objetivos y propuestas. Además de referencias para formular el sistema de objetivos, los conceptos anteriores también son referencia para identificar las medidas a proponer por el plan.

2.3

Tipos de objetivos

En función del nivel de abstracción con que se enuncien, la bibliografía suele distinguir entre fin-objetivo-meta-propuesta, de mayor a menor nivel de concreción. Y si se retrocede un poco más en el nivel de abstracción, se tiene la misión, visión y valores, en los que se basa el sistema de objetivos. Fines y objetivos generales: formulaciones genéricas sobre lo que desea conseguir el plan, deducidas de las intenciones del “cliente” o coincidentes con ellas cuando, de la problemática y oportunidades generales del sistema y, en suma, de la escala de valores sociales. En ciertos planes, a continuación de los fines de formulan líneas de acción estratégicas que identifica los aspectos básicos de acción sobre el sistema territorial. Objetivos específicos: directamente vinculados a los problemas y las potencialidades concretos detectados en el diagnóstico del sistema, formulados en términos de la intención explícita de resolver los problemas actuales, de prevenir los potenciales y de aprovechar las potencialidades. Metas: concreción de los objetivos específicos en términos de sujeto, magnitud y tiempo; por ejemplo reducir el nivel de contaminación de un cauce (sujeto) en un 20 % (magnitud) en dos años (tiempo), o incrementar la producción de energías renovables un 10 % cada año. Por fin las propuestas no dejan de ser objetivos formulados en términos directamente ejecutables. Los conceptos anterior, en suma, se corresponden con los niveles de concreción, de mayor a menor, definidos por las ramas del árbol de objetivos.

2.4

Identificación de los objetivos

Conceptualmente, los objetivos se vinculan a los problemas y a las potencialidades, de tal manera que su formulación consiste en expresar formalmente la voluntad de resolver los problemas actuales (atendiendo a los atributos que lo definen: manifestación, causas y efectos, agentes implicados, etc.), prevenir los potenciales, aprovechar las potencialidades y satisfacer las demandas y expectativas de la población. En consecuencia, sobre las referencias citadas (principios, criterios, directrices y aspiraciones), la identificación de los objetivos parte de los problemas y potencialidades detectados en el diagnóstico. Todo problema y toda potencialidad debe quedar contemplado al menos en un objetivo y todo objetivo debe atender al menos a un problema o potencialidad; la correspondencia no es biunívoca, sino que un mismo objetivo puede orientarse hacia varios problemas y potencialidades, y un solo problema o potencialidad puede estar contemplado en varios objetivos. Así a un problema formulado como "contaminación del suelo por hidrocarburos procedentes de una fuente” sugiere tres objetivos: informar y exigir la acción a los agentes causante y responsable, detener el vertido y recuperar después la zona afectada; pero cada uno de estos objetivos atiende también a otros problemas; por ejemplo recuperar la zona afectada mejora el paisaje y puede satisfacer la demanda recreativa o cultural de la población; al problema "erosión en una zona a causa de un pastoreo excesivo" corresponden dos objetivos: restaurar las áreas erosionadas y controlar la carga pastante (número de animales por hectárea) hasta hacerla coincidir con la capacidad de carga (número de animales admisible o sostenible por hectárea en equilibro con la producción del pasto), a lo que se podría añadir todavía la sensibilización y formación de los ganaderos; a un problema de inestabilidad de una ladera por acumulación de escombros pueden corresponder tres objetivos: detener el vertido, estabilizar la ladera y dotar a la zona de estructuras par aprevenir los daños que podría causar el desplazamiento de los materiales acumulados. Por último la formulación de los objetivos se facilita, como en la identificación de los problemas, por consulta a la ciudadanía y por concertación con los agentes implicados en el plan.

2.5

Árbol de objetivos

Resulta muy útil organizar el sistema de objetivos en forma de árbol (figura 2), porque sugiere el carácter de sistema y porque pone de manifiesto las relaciones de medio a fin.

Figura 2. Estructura general del árbol de objetivos Oij: objetivo ij El objetivo último de todo plan consiste en mejorar la calidad de vida de la ciudadanía en el ámbito a que se aplica; la calidad de vida de un ciudadano puede considerarse como la agregación de su nivel de renta, de las condiciones de vida y trabajo en su ámbito social y de la calidad ambiental en su ámbito espacial, de tal manera que mejorar alguna o esas tres grandes componentes puede adoptarse como punto de partida para formular los objetivos. Por tanto los objetivos pueden organizarse en un árbol cuyo tronco se identifica con la mejora de la calidad de vida y cuyas primeras ramas son las tres componentes citadas, las cuales se desarrollan en objetivos más concretos, figura 3.

Figura 3. Ilustración sobre la forma en que puede formarse un árbol de objetivos a partir de la calidad de vida y de sus componentes Pero, al mismo tiempo la calidad de vida está relacionada con las componentes del sistema territorial, porque este es el marco en el que se desarrolla la vida de la población; en consecuencia se pude relacionar las componentes de uno y otro

concepto, como muestra la figura 4.

Figura 4. Relación entre las componentes de la calidad de vida y las del sistema territorial Hay una correspondencia biunívoca entre las componentes de la calidad de vida y los subsistemas del sistema territorial, por lo que el árbol o sistema de objetivos puede organizarse, indistintamente, haciendo coincidir las ramas de su primer nivel con unas o con otros. Pero también se puede formar aprovechando la vinculación entre problemas y potencialidades con los objetivos, que sugiere estructurar éstos en un árbol paralelo al de problemas (figuras 5 y 6); su formación parte de un tronco constituido con proposiciones generales, que se va dividiendo y subdividiendo hasta formular objetivos específicos, nivel más operativo al que se suele llegar en la elaboración de un plan; éstos deben quedar expresados en términos inequívocos sobre el avance o retroceso hacia ellos, y su medida, bien de forma directa o indirecta través de algún indicador. Un grado más de detalle en la formulación de los objetivos y se tendrán las metas, que son objetivos de último nivel definidos en términos de sujeto, magnitud y en tiempo; por ejemplo: reducir la emisión de contaminantes a un río (sujeto) un 10% (magnitud) cada año (tiempo); no se suele llegar a este nivel en los planes de ordenación territorial. Y si se avanza un paso más, se tendrán las propuestas, que no son sino los objetivos (o las metas en su caso) definidos en términos ejecutables. Resulta útil elaborar el árbol de objetivo combinando un proceso, “descendente”, que parte de las orientaciones o directrices de las instancias superiores, y otro “ascendente”, basado en la definición de los problemas y potencialidades detectadas en el diagnóstico.

2.6

Relaciones y jerarquías

El árbol de objetivos constituye una estructura en la que se dan, como en el caso de los problemas, dos tipos de relaciones: verticales y horizontales; las primeras vienen definidas por los niveles del árbol y expresan relaciones de medio a fin, porque para alcanzar un objetivo o vértice de un nivel hay que pasar primero por los del nivel inferior. Las horizontales se producen en cada uno de los niveles del árbol, si bien son más fáciles de detectar y de calificar en los niveles inferiores, y se expresan en términos de: Sinergia, cuando la confluencia de dos o más objetivos se refuerzan mutuamente. Complementariedad: dos objetivos son complementarios cuando avances positivos en la dirección de uno implican aproximación también al otro. Neutralidad: cuando la aproximación a un objetivo es independiente de la de otro. Competencia y/o disfuncionalidad: cuando avances en la dirección de un objetivo suponen merma para la consecución de otro. Incompatibilidad: dos objetivos son incompatibles entre sí cuando la consecución de uno implica la no-consecución del otro; las incompatibilidades deben resolverse en el proceso de formulación del sistema compatibilizado de objetivos. Compatibilidad: dos objetivos son compatibles cuando son sinérgicos, complementarios, neutros o escasamente disfuncionales.

Figura 5. Ejemplo de una parte del árbol de objetivos del Plan de Desarrollo Sostenible de una comarca rural profunda (Alto Tajo, España

Figura 6. Ejemplo del árbol de objetivos del Plan Regional de Ordenación Territorial (PROT) de la Región Entrerrios (Chile)

Figura 7. Formato de tabla para establecer las relaciones horizontales entre objetivos

Figura 8. Ejemplo de relaciones horizontales entre objetivos Estas relaciones horizontales se detectan y visualizan con facilidad cruzando en una matriz cuadrada los objetivos del último nivel, como muestra la figura 7 de la que la figura 8 es un sencillo ejemplo. Se completa el análisis estableciendo preferencias o jerarquías entre los objetivos del mismo nivel, lo que es particularmente importante para aquellos entre los que se den relaciones de disfuncionalidad o de incompatibilidad. Para ello se recurre a la participación pública y a la concertación con los agentes sociales y

con las autoridades. De hecho, a la formulación del sistema de objetivos corresponde uno de los hitos de participación social formalizada, cuyo objetivo es validar el árbol de objetivos y priorizar los objetivos en el nivel que se considere más operativo y coherente con el rango territorial del ámbito del plan.

2.7

Sistema compatibilizado y priorizado de objetivos

Con todo lo anterior se revisa el árbol primitivo para evitar o reducir las incompatibilidades y establecer las jerarquías y las prioridades entre los objetivos, especialmente los del último nivel. Ante objetivos incompatibles el plan deberá optar por uno o por otro. Se denomina sistema compatibilizado de objetivos a una versión depurada, consolidada y priorizada del primer árbol de objetivos; en él, cada problema, cada conflicto, cada amenaza, cada estrangulamiento, cada recurso, cada oportunidad, cada directriz de rango superior, cada demanda o aspiración de la ciudadanía debe quedar contemplado, al menos, en un objetivo, y cada objetivo debe atender, al menos, a uno de tales aspectos, aunque no se de una relación biunívoca entre unos y otros. En lo que sigue se esboza un ejemplo de sistematización de objetivos generales que, con los lógicos ajustes, son aplicables a cualquier situación. Dada la naturaleza de esta obra se pone énfasis en el subsistema físico natural.

3 UN ENSAYO SOBRE OBJETIVOS Y CRITERIOS GENÉRICOS DE REFERENCIA En lo que sigue se da una relación de objetivos y criterios de carácter general que se pueden adoptar como referencia para formular los objetivos de planes particulares.

3.1 1.

Para el subsistema medio físico

Conservar los valores ecológicos, científico-culturales, paisajísticos, funcionales y productivos para cada punto del territorio. 2. Recuperar (mejorar, restaurar o rehabilitar), los elementos y procesos del medio físico que se encuentren degradados por actividades incompatibles con su vocación intrínseca. 3. Poner en valor los recursos naturales ociosos o deficiente o insuficientemente aprovechados. 4. Mejorar el comportamiento ambiental de los agentes socioeconómicos: productores y consumidores. El primero de estos objetivos se plantea de acuerdo con la filosofía de la Estrategia Mundial para la Conservación, cuyo concepto de la conservación consiste en gestionar la utilización de los recursos naturales en beneficio del hombre garantizando la sostenibilidad, es decir, su permanencia en el tiempo. La conservación es activa, implica gestión, en cuanto supone el aprovechamiento (racional, sostenible y sostenido) de recursos naturales, ecosistemas y paisajes. Va asociada a la idea de desarrollo sostenible, la cual contempla los recursos naturales, incluyendo los denominados intangibles, como elementos activos en la economía moderna. Resulta inconcebible en la actualidad desligar las actividades económicas de un entorno de calidad, lo "económico es ecológico y lo ecológico es económico" se acepta como principio. A ello hay que añadir la justificación del respeto a la naturaleza por simples razones éticas. La conservación, aun siendo condición necesaria, no supone una alta calidad ambiental, por ello hay que dar entrada al segundo de los objetivos enunciados: mejorar, recuperar o rehabilitar para otros usos aquellos recursos, ecosistemas o paisajes degradados, en el ámbito del plan. La misma idea de conservación en términos de utilizar racionalmente los recursos naturales, preside el tercer objetivo general que se enunció: poner en explotación recursos existentes que permanecen ociosos, mediante actividades vocacionales, susceptibles de generar empleo y renta. Hay que tener en cuenta que los problemas ambientales no sólo se producen por un exceso de actividad, sino también por un defecto de ella. En este sentido la propuesta de actividades vocacionales capaces de diversificar la renta de los agricultores, de transferir rentas del medio urbano al rural e incluso de los sectores secundario y terciario a la agricultura, contribuirán a fijar población en el medio rural, condición indispensable para la conservación de ecosistemas, culturas, paisajes, tradiciones, patrimonio histórico e incluso arquitectónico,

todos ellos factores ambientales importantes. Ello además se justifica por la contribución al equilibrio territorial que supone la fijación de población en el agro. El cuarto objetivo se inserta en la idea de que los problemas del medio físico derivan fundamentalmente del comportamiento de los agentes socioeconómicos: los productores y los consumidores; para los primeros, fundamentalmente las empresas, mejorar el comportamiento ambiental se traduce en ahorro de insumos, mejora de procesos productivos, recuperación de recursos de los residuos, mejora de la imagen, etc.; por parte de los productores el incremento de la sensibilidad ambiental se puede traducir en las preferencias por los bienes producidos mediante procesos ambientalmente cuidadosos y en unos comportamientos regidos por el viejo principio “pensar globalmente y actuar individual y localmente”; pero también para mejorar “la producción y el consumo sostenible” hay que hacer operativo otro principio: “lo verde, vende”, lo que lleva a la idea de marchamos que informen verazmente al consumidos sobre la forma de producción. Los grandes objetivos citados se pueden desagregar en un segundo y tercer nivel, como puede verse en el ejemplo que se expone a continuación, el cual hay que entenderlo a escala regional: 1. Garantizar para cada punto del territorio la conservación de sus valores ecológicos, paisajísticos, productivos y científico-culturales 1.1. Conseguir una distribución de actividades en el territorio y, en particular, una clasificación y urbanística del suelo, acorde con la capacidad de acogida del medio físico 1.1.1. Garantizar el mantenimiento y la mejora de la cubierta vegetal en aquellas zonas con riesgo de desplazamiento de materiales (erosión, solifluxión, etc.), y evitar la localización en ellas de actividades que puedan verse negativamente afectadas por este fenómeno 1.1.2. Mantener y extender la superficie existente de bosques climácicos 1.1.3. Evitar vertidos contaminantes en los tramos de ríos con una aceptable calidad de las aguas y depurarlos en los demás hasta conseguir que la calidad de aquellas permita los usos previstos 1.1.4. Mantener expedito y en perfecto funcionamiento hidráulico todos los cauces naturales 1.1.5. Mantener la calidad de los recursos acuíferos subterráneos y

evitar su sobreexplotación, controlando tanto los vertidos industriales y urbanos como los agropecuarios 1.1.6. Evitar la eutrofización y aterramiento de embalses controlando los usos en la cuenca vertiente 1.1.7. Mantener la calidad visual del territorio evitando la localización de elementos discordantes y la práctica de actividades negativas para la percepción. En particular procurar el mantenimiento en actividad de aquellos elementos y usos del suelo que han definido históricamente el paisaje 1.1.8. Conservar y potenciar el uso científico-cultural de los yacimientos paleontológicos existentes así como de los elementos geológicos y geomorfológicos de interés 1.1.9. Garantizar el mantenimiento de la superficie agraria útil en los suelos de mejor calidad y buscar usos alternativos a los cultivos actuales sobre suelos marginales 1.2. Extender la EIA, en cuanto instrumento preventivo de gestión ambiental, a proyectos y actuaciones no recogidos en la legislación que lo regula, así como a espacios ambientalmente sensibles 1.2.1. Exigir estudios previos de valoración ambiental, de tasas de renovación de los recursos naturales renovables, de capacidad de acogida y capacidad de asimilación (o de carga) de los vectores ambientales (aire, agua y suelo) ante la localización de cualquier proyecto como requisito indispensable de integración ambiental. 1.2.2. Exigir la generación de múltiples alternativas de localización, tecnología, diseño, tamaño, etc. y su evaluación, en la formulación de cualquier proyecto 1.2.3. Orientar las EIA hacia los aspectos relevantes y a los impactos significativos 1.3. Evitar construcciones no agrarias en suelo rústico y permitir solo las vinculadas a la explotación 1.4. Prevenir el vertido y lavado de barcos en el mar 1.5. Controlar la introducción de flora y fauna exótica 1.6. Vincular las explotaciones ganaderas intensivas a la disposición de terreno suficiente para absorber las deyecciones sólidas y líquidas, así como exigir una capacidad de almacenamiento de las mismas que permita evitar la época invernal para distribuir dichas deyecciones 1.7. Evitar carga pastante excesiva en las áreas de pastoreo a diente

1.8. Gestionar la práctica sostenible de la caza satisfaciendo la demanda 1.9. Evitar el exceso de vías de saca y pistas forestales en las zonas de uso forestal 2. Mejorar, recuperar o rehabilitar, los elementos, procesos y espacios degradados 2.1. Recuperar las zonas de extracción minera abandonada así como las escombreras y exigir el cumplimiento legal sobre recuperación de los terrenos afectados por las activas 2.2. Contrarrestar los procesos erosivos activos y controlar los tipos y técnicas de cultivo 2.3. Frenar la degradación de los bosques autóctonos y procurar su regeneración 2.4. Evitar el vertido a los ríos y al mar por encima de su capacidad autodepuradora 2.5. Extender la red de toma de muestras de agua a toda la región a fin de controlar su calidad 2.6. Recuperar y reforzar los complejos fluviales 2.7. Eliminar o enmascarar las instalaciones visualmente discordantes en el paisaje 2.8. Eliminar la publicidad en el suelo rústico. 2.9. Sellar o eliminar los vertederos incontrolados existentes y prevenir el vertido incontrolado 3. Establecer líneas de acción para poner en valor los recursos naturales ociosos o mal aprovechados 3.1. Crear una oferta de espacios e itinerarios recreativos al aire libre 3.2. Buscar usos alternativos y nuevas formas de gestión a las tierras marginales cultivadas 3.3. Potenciar la productividad de la vegetación autóctona investigando nuevas variedades y técnicas 3.4. Mejorar la estructura parcelaria, el tamaño y la gestión de las explotaciones. 3.5. Fomentar y ordenar las explotaciones forestales garantizando la "producción sostenida" 3.6. Reutilizar las aguas residuales urbanas en la agricultura y en la regeneración paisajística 3.7. Evitar la práctica de la quema de rastrojeras y matorrales

3.8. Aprovechar los embalses para cultivos acuícolas 4. Mejorar el comportamiento ambiental de los agentes socioeconómicos: productores y consumidores. 4.1. Promocionar la implantación de sistemas normalizados de gestión ambiental en las empresas 4.2. Fomentar el etiquetado ecológico de los productos 4.3. Procurar “compromisos” de buen comportamiento ambiental en sectores productivos específicos 4.4. Estimular la creación de mesas de concertación por zonas 4.5. Incrementar la sensibilización, educación y formación ambiental 4.6. Fomentar la implantación de la “Agenda 21 Local” en los municipios

3.2 1.

Para el subsistema población y actividades

Mejorar el nivel de renta de la población 1.1. Mejorar las estructuras de base que inducen la localización y desarrollo de actividades productivas 1.2. Incrementar el valor añadido de los productos y su retención en el ámbito del plan 1.3. Mejorar las redes de comercialización 1.4. Diversificar la producción y ajustarla a las demandas del mercado 1.5. Optimizar las relaciones entre las actividades productivas, maximizar las de complementariedad y sinergia y minimizar las de disfuncionalidad e incompatibilidad 1.6. Apostar por la calidad: del espacio, del ambiente, de los procesos y de le los productos 1.7. Utilizar el márquetin ecológico haciendo operativo el principio “lo verde, vende” 1.7.1. Promover la Producción y el Consumo Sostenible, mediante la implantación de Sistemas Normalizados de Gestión Ambiental y el etiquetado ecológico 1.7.2. Promover la Responsabilidad Social Corporativa 1.7.3. Crear una “marca propia" de la zona 1.8. Estimular la localización de actividades económicas de vanguardia: aquellas que con poca materia prima y mano de obra muy cualificada consiguen un alto valor añadido. 1.9. En las zonas demográficamente deprimidas (las rurales profundas) procurar que la cantidad, aptitud y actitud de la población se capaz de iniciativa y diversificación de las actividades 2. Mejorar las condiciones de vida y de trabajo 2.1. Capacitar a la población en materia de las actividades productivas que propicia el plan 2.2. Paliar los desequilibrios territoriales y las desigualdades sociales generados por los procesos de concentración y distribución de la población y de las actividades económicas 2.3. Maximizar la integración de los procesos producción – transformación - comercialización. 2.4. Mejorar la redistribución de la renta generada 2.5. Maximizar la creación de empleo local, tanto en cantidad como en calidad

2.6. Garantizar a la población el acceso a los bienes de consumo necesarios 2.7. Dotar a la población de los servicios y equipamientos sociales de acuerdo con sus necesidades reales, actuales y futuras, en términos de calidad y de cantidad 2.8. Facilitar el acceso de la población a vivienda digna en cantidad, tamaño y calidad 3. Facilitar las relaciones humanas y la consiguiente vertebración social 3.1. Favorecer una estructura equilibrada por edades de la población 3.2. Procurar la cohesión social: similar nivel de renta, de oportunidades y de acceso a los servicios 3.3. Garantizar el respeto al sistema de valores y pautas de comportamiento de la población 3.4. Priorizar las aspiraciones económicas, culturales y sociales de la población 3.5. Fomentar la cultura de la corresponsabilidad, la participación y la concertación

3.3 Para el subsistema asentamientos poblacionales y canales de relación 1.

Adecuar la distribución y la estructura de los núcleos a las características del medio físico 1.1. Adaptar el crecimiento de los núcleos a la capacidad de acogida del territorio 1.2. Evitar en cada núcleo la segregación socio-espacial y las marginaciones socioeconómicas 2. Configurar un espacio nodal, policéntrico, partiendo de la estructura existente de asentamientos: 2.1. Procurar asentamientos continuos, compactos y relativamente densos 1.1. Evitar la dispersión en términos de agrupamientos residenciales y de vivienda unifamiliar 1.2. Minimizar la ocupación de nuevo suelo, aprovechando los intersticios urbanos 1.3. Evitar la tendencia a reducir la densidad en la extensión de los asentamientos, porque exigen el transporte en vehículo privado, dificultando el público, son energéticamente ineficientes, favorecer la segregación urbana por clases y razas así como el aislamiento etc. 1.4. Fomentar la interacción social (vertebración) 1.5. Favorecer el transporte público, etc. 2. Procurar asentamientos multifuncionales (favorecer la ciudad compleja frente a la especialización funcional): integrando los usos residenciales, productivos, comerciales y de servicios, y ello porque demanda menor movilidad y evita ineficiencias. 3. Estimular la cohesionados de los asentamientos frente a la segregación social 4. Conservar la personalidad histórica arraigada en la “lectura” de su entorno obtenida a lo largo de un proceso de aprendizaje por el procedimiento “prueba y error” 5. Propiciar las relaciones urbanas, sinérgicas y complementarias, con su entorno rural 6. Establecer las formas de generar empleo estable para dicha población. 7. Reservar suelo para la actividad económica, especialmente industrial, en términos de:

7.1. Localización, conectadas con la red primaria de transporte 7.2. Dimensiones mínimas de las áreas industriales 7.3. Utilización correcta de determinados espacios reservados, especialmente industriales 7.4. Dotación de servicios, infraestructuras y equipamientos de soporte así como de los elementos capaces de apoyar indirectamente la actividad económica 7.5. Previsión de las infraestructuras para conexiones exteriores y la distribución interna de personas y mercancías 7.6. Infraestructuras del conocimiento y la información 8. Satisfacer la demanda de vivienda (en cantidad, tamaño y calidad) en cada asentamiento. Reservar el suelo necesario para ello en cantidad y localización 9. Dotar de un sistema de infraestructuras de transporte 9.1. Conectar el ámbito del plan con su contexto exterior 9.2. Alta eficiencia y conectividad de la red 9.3. Acceso a los recursos de todo el territorio 9.4. Facilitar hacer a pie o en bicicleta los desplazamientos habituales y recurrentes (trabajo, colegios) procurando distancias razonables y seguras 9.5. Distribuir las actividades y las viviendas buscando el equilibrio entre los generadores de viajes (puestos trabajo, plazas escolares, comercio, ocio y recreo, etc.) y la residencia 9.6. Promocionar los hábitos andariegos en la población así como el uso de la bicicleta o vehículo motorizado de dos ruedas y reducida cilindrada, previendo las infraestructuras necesarias 9.7. Facilitar las relaciones sociales y la accesibilidad a la información, cultura y centros de decisión y el intercambio de población 9.8. Prever medidas que faciliten el cambio de residencia, por ejemplo estimular el arrendamiento y reducir la fiscalidad que grava a la vivienda 9.9. Segregar la movilidad de paso de la movilidad local 10. Dotar de un sistema de infraestructuras de telecomunicaciones 10.1. Promover la telefonía móvil y las TIC`s [26] como vehículo del desarrollo, así como en la reducción del tiempo y la distancia y por ello en el modelo territorial y en la posibilidad de que todo el

mundo se beneficie de ello donde quiera que viva 10.2. Entender las TIC`s como un medio, no un fin, para incrementar la innovación, la productividad, el crecimiento económico, generar empleo, favorecer las interrelaciones sociales, la creación de redes … y, en suma, la calidad de vida de todos.

4 UN EJEMPLO ADAPTADO DE LOS OBJETIVOS DEL POT DE LA REGIÓN DE LOS RÍOS (CHILE) A. Promover el equilibrio territorial mediante unas infraestructuras de transporte, equipamientos y servicios de calidad, y un sistema de ciudades equilibrado y armónico con su entorno. 1. Mejorar la conectividad vial en densidad y calidad de la red, principalmente en las zonas más aisladas. 2. Mejorar la cobertura de internet y telecomunicaciones, principalmente en las zonas aisladas. 3. Mejorar la conectividad con el exterior, potenciando los internacionales, aeródromos y puertos, en particular aquellas de interés estratégico con un bajo nivel de uso. 4. Potenciar el rol de los centros poblados intermedios, dotando con infraestructura y equipamiento, para promover su papel como centros de servicios locales y polos atractores de población dispersa. 5. Integrar de manera armónica los centros poblados con su entorno físico. 6. Mejorar el abastecimiento de agua potable, a través de los instrumentos públicos adecuados, para prever una posible escasez futura en virtud de los escenarios de sequía y cambio climático en la región. 7. Desarrollar un proceso de desarrollo urbano que integre y potencie las ciudades de Río Bueno y La Unión, favoreciendo las sinergias del sistema urbano que ambas constituyen. B. Fortalecer el equilibrio y estabilidad social favoreciendo las condiciones territoriales para crear empleo, fomentando la participación ciudadana y la asociatividad, y compatibilizando las diversas sensibilidades étnicas y culturales. 8. Frenar la emigración rural, intra y extraregional, incentivando las empresas y la formación profesional y técnica ligadas al potencial productivo de la región, para generar riqueza y empleo local; mayormente en los centros poblados de mediana jerarquía. 9. Aprovechar el potencial turístico para generar oportunidades laborales a los sectores más vulnerables, como mujeres, población rural y población indígena. 10. Mejorar la calidad y la cobertura educativa y sanitaria en las zonas rurales, actuando preferentemente en los centros poblados intermedios más próximos a estas áreas.

11. Fortalecer la participación de la comunidad regional en la determinación de la vocación del territorio regional considerando las particularidades de cada zona o unidad territorial. 12. Compatibilizar las áreas de protección de las comunidades mapuches con usos productivos tradicionales, sustentables y de bajo impacto, como las actividades pesqueras tradicionales. C. Proteger el patrimonio histórico, natural y paisajístico, poniéndolo en valor y convirtiéndolo en elemento distintivo de la región. 13. Identificar los principales recursos y áreas naturales de la región, así como las zonas o patrimonio de interés histórico y cultural, para su protección y puesta en valor. 14. Identificar y definir medidas de protección y conservación a los ecosistemas frágiles de alto valor natural que carezcan de ellas. 15. Identificar y proponer restricciones y usos compatibles para las zonas con peligros naturales. 16. Promover la divulgación y conocimiento de los valores naturales, culturales y paisajísticos, a través de la generación de programas de educación ambiental, proyectos de difusión cultural del patrimonio, etc. D. fomentar un desarrollo económico y un aprovechamiento sustentable de los recursos y de las fuentes endógenas de energía, de acuerdo con las potencialidades locales, mejorando la competitividad y agregando valor al sistema productivo. 17. Potenciar las zonas rurales con vocación productiva (agrícola, ganadera, piscícola) mediante el fortalecimiento de infraestructura diversa (vial, regadíos, etc.). 18. Promover, a través de los instrumentos correspondientes, la incorporación de nuevas prácticas y tecnologías en los procesos productivos locales, para mejorar el valor añadido de la producción. 19. Orientar, a través de los instrumentos correspondientes, que la investigación de los centros de formación y universidades regionales hacia la innovación y la mejora de los procesos productivos regionales. 20. Identificar zonas existentes o potenciales para la generación de energía y proponer usos compatibles, promoviendo el uso de energías alternativas y diversas, especialmente en los asentamientos humanos rurales más aislados. Fomentar, a través de difusión y programas, su uso óptimo y la eficiencia energética. 21. Articular y generar instrumentos de gestión territorial que permitan un

manejo adecuado de los recursos hídricos, transitando hacia un modelo de Gestión Integrado de Cuencas que permita a los actores involucrados en ella tomar decisiones coordinadas y consensuadas, así como promoviendo la reactivación de mecanismos participativos de gestión del recurso, como las mesas del agua. D.5. Fortalecer la institucionalidad pública para la planificación y gestión territorial participativa. 22. Fortalecer el rol del Gobierno Regional en el desarrollo integral y armónico de la región a través de la puesta en marcha y seguimiento a la gestión del PROT, además de promover su articulación con otros instrumentos de planificación territorial. 23. Definir instrumentos que permitan que los actores económicos relevantes del territorio, además de la comunidad y la institucionalidad pública, participen en el seguimiento a la gestión del PROT. 24. Establecer mecanismos de coordinación del Gobierno Regional con los servicios públicos para elaborar la política, planes, programas y proyectos para avanzar hacia la concreción de los objetivos del PROT, resolviendo los problemas identificados y los conflictos de usos no previstos que pudieran generarse. 25. Establecer los mecanismos de coordinación entre el PROT y las políticas nacionales ligadas al ordenamiento territorial.

4.1 Un ejemplo de objetivos específicos: el caso del Plan de Ordenación de la Cuenca del Río Sucio (El Salvador) El objetivo básico del plan consistía en “Racionalizar el uso del suelo y el aprovechamiento de los recursos naturales, estéticos y culturales, manteniendo una elevada calidad del espacio y garantizando el funcionamiento de todos los procesos ecológicos que operan en la Cuenca”. Teniendo en cuenta que los problemas del medio físico derivan de la relación entre las actividades y su entorno, el plan y la gestión que lo materialice, afectará a los dos elementos implicados en dicha relación: al activo: las actividades (y su agentes) que están en la causa y que son el vehículo del desarrollo, al pasivo: los elementos y procesos del medio físico que reciben los efectos, y a los influjos mutuos entre las actividades y los citados factores. Por otra parte, los objetivos concretos, no son otra cosa que la expresión formal del deseo de resolver los problemas y aprovechar las potencialidades detectadas para la Cuenca, contando para ello con las facilidades que ofrece la estructura de la matriz DAFO. En consecuencia, el objetivo básico señalado, sugiere una inmediata partición en cinco objetivos más concretos que, a su vez, definen otras tantas líneas de acción que se complementan y refuerzan de forma sinérgica; son los siguientes: 1. Prevenir degradaciones, es decir evitar que se localicen actividades conflictivas para el medio en zonas que superen un umbral de valor ambiental. Se trata con este objetivo de garantizar para cada punto del territorio la conservación de sus valores ecológicos, paisajísticos, productivos y científicoculturales. 2. Corregir el comportamiento de actividades que generen o puedan generar degradaciones. 3. Curar degradaciones: recuperar, restaurar, reformar, rehabilitar espacios y factores degradados 4. Potenciar la fortaleza del medio (homeostasia) y de los factores (resiliencia) que lo forman. 5. Poner en valor recursos ociosos, entendiendo que la mejor manera de conservar un recurso natural consiste en hacer de él una explotación que, conservándolo, resulte rentable. 6. Aprovechar las oportunidades que brinda la cuenca y sus recursos

Con el marco de referencia descrito, y una vez identificados los problemas y las potencialidades en el diagnóstico, los razonamientos anteriores sugieren expresarlos con la estructura siguiente: Prevenir degradaciones Conseguir una distribución de actividades en el territorio y, en particular, una clasificación urbanística del suelo compatible con la capacidad de acogida del medio físico Evitar la deforestación de las áreas arboladas Conservar el relicto del bosque nebuloso existente en el volcán El Boquerón Conservar los bosques de galería asociados a todos los cursos de agua Conservar el arbolado que acompaña al complejo de la laguna de Chalmico, incluyendo el Resumidero y Caldera Evitar la práctica de la caza en la laguna de Chalmico Conservar el arbolado disperso residual de la selva baja subtropical Extender/ampliar la superficie existente de bosques climácicos Evitar la alteración artificial de las lavas recientes de El Playon y de Santa Ana Conservar los humedales del Valle de Zapotitlan Conservar para la agricultura los suelos agrícolas con elevado potencial productivo Conservar los distritos de riego de Zapotitan y de Chalpico Conservar el suelo agrícola de fondo de valle Conservar los suelos pertenecientes a las Clases Agrológicas I y II Evitar la emisión de contaminantes a los cursos de agua y al suelo Conseguir que todo núcleo poblacional tipo cuente con red de alcantarillado y sistema de depuración Evitar que las aguas de los rastros se eliminen sin tratamiento Idem de los mercados municipales Conservar los bosques de cafetal Desarrollar tecnologías específicas para abaratar costes Identificar nuevas fuentes de renta en los cafetales Procurar el uso múltiple de los cafetales Garantizar la funcionalidad de los sistemas fluviales manteniendo libres y expeditos los cauces y evitando los procesos de erosión sedimentación, siempre respetando la vegetación de ribera

Evitar el enzolvamiento de los cursos fluviales Mantener limpios los cursos fluviales y los canales que drenan el distrito de riego de Zapotitan Evitar la localización de “tugurios” residenciales sobre las márgenes de los ríos Regular la localización de actividades extractivas y vincular su autorización a la recuperación del espacio afectado por ellas Evitar la localización del aprovechamiento agrícola en terrenos fácilmente erosionables, como son los que superan pendientes del 15 % Adoptar métodos de cultivo que eviten procesos erosivos en terrenos erosionables, aquellos con pendientes superiores al 15 % Evitar la localización de usos residenciales, industriales y de servicios en cotas inferiores a 500 msn y en los lugares donde existe riesgo de vulcanismo, así como en áreas de recarga de acuíferos Evitar la eliminación de aguas residuales urbanas directamente al suelo, previendo para ello las necesarias infraestructuras de saneamiento y depuración Evitar que la población extraiga leña para el consumo doméstico de forma indiscriminada Mantener la calidad visual del territorio evitando la localización de elementos discordantesy la práctica de actividades negativas para la percepción. Controlar la introducción de flora y fauna exótica Corregir el comportamiento de los agentes (actividades) socioeconómicos Conseguir que todas las basuras de origen doméstico sean depositadas en rellenos sanitarios Conseguir que los residuos industriales se depositen en vertederos específicos Vigilar y garantizar el equilibrio entre oferta y demanda de recursos hídricos Dotar de un sistema de depuración de aguas residuales a todos los pueblos Conseguir que las industrias depuren sus aguas residuales Conseguir que las granjas intensivas reutilicen o traten los efluentes de todo tipo que generen Evitar que las industrias ladrilleras y de cal utilicen neumáticos y madera como combustible

Diseñar las nuevas lotificaciones de tal manera que se respete en la medida de lo posible la vegetación arbórea Promover la conciencia y sensibilidad ambiental en los empresarios, técnicos, gestores y ciudadanos Crear sistemas de información ambiental Difundir la información ambiental entre los agentes socioeconómicos y la población en general Desarrollar sistemas de educación ambiental Procurar que las industrias adopten sistemas de gestión ambiental Estimular métodos de transporte alternativos: bicicleta, caminar Vincular las explotaciones ganaderas intensivas a la superficie capaz de absorber las deyecciones; exigir una capacidad de almacenamiento que permita aprovechar los momentos en que el suelo tiene mejor capacidad receptora sobre ellas Procurar que los agricultores adopten prácticas de cultivo compatibles con el medio ambiente Fomentar la agricultura ecológica Fomentar la rotación de cultivos Fomentar la creación de ATRIAS Utilizar pesticidas biodegradables en el cafetal Utilizar técnicas de cultivo adecuadas al cultivo en ladera Curar degradaciones: recuperar, restaurar, reformar, rehabilitar espacios degradados Recuperar o rehabilitar para otros usos los espacios afectados por las actividades mineras Sellar el antiguo vertedero de Santa Tecla y recuperar el espacio afectado Sellar y recuperar los vertederos incontrolados existentes Recuperar El Playon eliminando los usos incompatibles Recuperar las riberas de los ríos como lugares de esparcimiento y recreo al aire libre Ordenar la utilización turístico/recreativa de la laguna de Chalmico Facilitar la reforestación de los terrenos que se cultivan en pendientes superiores al 15 % Eliminar la publicidad en el suelo rústico Potenciar la fortaleza del medio y de los factores que lo forman Garantizar el caudal ecológico en los ríos

Procurar que los ríos circulen en régimen turbulento Poner en valor recursos ociosos Evitar el vandalismo en los yacimientos arqueológicos Conservar y poner en valor los recursos arqueológicos geológicos y geomorfológicos de interés Conservar y potenciar el uso científico-cultural de los yacimientos paleontológicos Evitar la depredación y el vandalismo sobre los yacimientos arqueológicos Mantener la utilización turística por debajo de la cabida ecológica y perceptual (capacidad de carga) Dotar de un sistema para que los agricultores denuncien el hallazgo de yacimientos arqueológicos Controlar la venta de objetos arqueológicos precolombinos en el mercado Conservar y poner en valor el patrimonio histórico y cultural Potenciar la utilización recreativa de ríos y riberas Intensificar el aprovechamiento agrícola de los distritos de riego de Zapotitlan y de Antiocoyo Fomentar la preparación de los productos agrícolas con destino alÁrea Metropolitana Mejorar el viario rural Facilitar la capitalización de los agricultores Crear una oferta de espacios recreativos al aire libre e itinerarios para satisfacer la demanda Analizar la posibilidad de incrementar las tierras de regadío con aguas superficiales Estudiar la regulación de los ríos Talnique y Copapayo, y tal vez el Aguas Calientes Estudiar la viabilidad de practicar agricultura a tiempo parcial Estudiar la viabilidad de practicar agricultura destinada al autoconsumo Practicar el márquetin ecológico en relación con los productos agrícolas de la cuenca Fomentar la industria agroalimentaria como forma de intensificar la producción primaria en el valle Aprovechar el recurso paisajístico de la Cuenca facilitando el uso de las

dos carreteras escénicas Aprovechar las oportunidades que brinda la cuenca y sus recursos Fomentar la idea de excelencia del valle en el Área Metropolitana Intensificar la explotación de las tierras bajo riego y facilitar la comercialización Vincular la producción de los distritos de riego a la industria agroalimentaria Incrementar el regadío como medida de adaptación a la existencia de un largo periodo seco.

5 UBICACIÓN DE LA FORMULACIÓN DE LAS PROPUESTAS Una vez elaborado el sistema compatibilizado de objetivos, como se ha descrito en los puntos anteriores, se procede a identificar las propuestas y a hacerlas operativas. Tal como indican las figuras 9 y 10, muchos de los objetivos (los que admitan una representación gráfica directa o indirecta) quedarán recogidos en el modelo territorial objetivo, otros no, pero todos ellos han de estar contemplados en el conjunto de medidas que se propongan.

Figura 9. Enfoques en la formulación de propuestas

Figura 10. Parte de los objetivos del sistema compatibilizado de objetivos van incorporados en la imagen objetivo; otros no, y deben ser objeto de

medias específicas; éstas pueden identificarse antes (esquema de la izquierda) o después (esquema de la derecha) de diseñar la imagen objetivo

6 ENFOQUE DE LAS PROPUESTAS: GENERACIÓN Y EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS Diseñar el modelo territorial objetivo e identificar el conjunto compatible de las medidas para avanzar hacia él (incluidas las de gestión), implica un proceso implícito o explícito, pero iterativo, de generación y evaluación de alternativas; el primero procede por aproximaciones sucesivas, según un proceso de reflexión en el que se generan y evalúan alternativas en ciclos muy cortos para llegar a una sola propuesta final; el segundo amplía tales ciclos hasta hacerlos explícitos a través de técnicas formalizadas de generación y evaluación, que son tareas características de todo proceso de toma de decisiones. Cada alternativa enfatiza un tipo de actividades y por tanto un estilo diferente de desarrollo En la generación de alternativas predomina la reflexión creativa sobre el proceso técnico, mientras en la evaluación ocurre lo contrario, pero la propuesta que surja de ambos debe resultar completamente viable en todos sus extremos: económicos, sociales, ambientales y técnicos. El propio proceso de evaluación puede sugerir nuevas propuestas y alternativas o modificación de las anteriores, de tal forma que la evaluación retroalimenta la generación en sucesivos ciclos iterativos hasta llegar a una solución que se estima la mejor; ambas tareas no son, pues, secuenciales sino iterativas, retroalimentándose una a la otra tantas veces como se desee en la búsqueda de la solución óptima, proceso que se justifica por la incapacidad de encontrar directamente dicha alternativa óptima que haría innecesaria la evaluación. Por su parte, el proceso técnico de evaluación, no proporciona resultados objetivos, incuestionables, sino que, simplemente, ayuda a la decisión en la medida en que sistematiza y hace explícito el proceso de reflexión dotándole de una gran solvencia. Pero la decisión corresponde a quien tiene capacidad decisoria, que no es el técnico, sino el promotor o la autoridad que detenta la potestad al respecto. Para el modelo territorial objetivo, las alternativas se generan como se expone la lección siguiente, y adoptan diferente carácter: conservacionista o de máxima sostenibilidad (más próximo al escenario ideal), productivista o (aprovechando economías de escala y localización, maximiza la producción, y tal vez más próximo al tendencial), de equilibrio territorial (plantea inversiones para favorecer la cohesión social), basando el empleo básico en ciertos recursos, por ejemplo, agrario, minero o turístico, etc.

En el caso de las medidas, una alternativa está formada por un conjunto coherente de ellas orientadas a la imagen objetivo o al conjunto de los objetivos. Para generar las alternativas se procede como se señala en la lección 16: se buscan acciones potenciales, para cada objetivo y combinándolas de diferente manera se van formando las diferentes alternativas. Paralelamente al modelo territorial objetivo se pueden generar alternativas con diferente carácter: conservacionista o adaptativa: plegada a la vocación endógena del ámbito, desarrollista: favorece la producción y relega a segundo plano las condiciones de sostenibilidad, equitativa: prioriza el equilibrio territorial sobre los demás, agraria: enfatiza esta actividad, turística: orientada por las demandas de una sociedad de la cultura, del ocio y del tiempo libre, etc .

TEST DE REPASO 1.

2.

3.

4.

5.

El contenido de la fase de planificación territorial consiste en: a) Formular propuestas para mejorar el sistema territorial existente cuando se elabora el plan b) Formular propuestas para mejorar directamente la calidad de vida de la población c) Elaborar un sistema coherente de objetivos, diseñar el modelo territorial objetivo a largo plazo y proponer las medidas para avanzar hacia él. La principal diferencia entre misión y visión consiste en que: a) La visión describe un estado futuro utópico del sistema al que se aplica mientras la misión describe la función también utópica del sistema en el contexto en que se inscribe b) La visión se refiere a la forma en que se percibe la evolución tendencial del sistema mientras la misión se refiere a sus efectos en la calidad de vida c) Prácticamente se trata de conceptos similares La identificación de los objetivos se apoya en los siguientes elementos: a) En los principios (ideas ampliamente aceptadas), criterios (reglas extraídas del saber científico y de la experiencia) y directrices (orientaciones de niveles superiores) b) En los problemas y potencialidades detectados en el diagnóstico c) En las aspiraciones de la población y de los agentes d) En todo ello conjunta y complementariamente El árbol de objetivos se puede estructurar en términos de: a) Los grafos y tablas de problemas y potencialidades elaborados en el diagnóstico b) Partiendo de las tres dimensiones que configuran la calidad de vida de la población: nivel de renta, condiciones de vida y trabajo y calidad ambiental c) Sobre las componentes del sistema territorial: medio físico, población y actividades, poblamiento y marco legal e institucional d) Sobre cualquiera de ellos Las medidas (de regulación, de intervención y de gestión) de la fase de planificación se pueden identificar:

a) Directamente a partir del sistema compatibilizado de objetivos y considerando exclusivamente este sistema b) A partir de la imagen objetivo a largo plazo y considerando además los objetivos no incluidos en dicha imagen c) Ambas opciones son válidas

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5.

c) a) d) d) c)

15.

DISEÑO DE LA IMAGEN OBJETIVO O MODELO TERRITORIAL A LARGO PLAZO. ESCENARIOS

Esta tarea consiste en diseñar el modelo o imagen del sistema territorial hacia el que se desea avanzar en el horizonte temporal del plan (largo plazo), y en representarla sobre un mapa o plano a la escala adoptada, como muestra la figura 1.

Figura 1. El modelo territorial objetivo representa el sistema territorial al que tender a largo plazo En el modelo territorial objetivo se plasman, espacialmente, la mayor parte del conjunto de objetivos planteado, aunque no necesariamente todos ellos; y a la inversa, este modelo es el marco en el que se inscriben el control del uso del suelo y las acciones necesarias para avanzar hacia el conjunto de objetivos. La forma que aquí se propone de diseñar la imagen objetivo, se basa en la técnica de los escenarios, por lo tanto en la idea de prospectiva que se describe más abajo[27]. Además, tal diseño se apoya en los elementos de referencia señalados para formular los objetivos en la lección anterior: visión, misión y valores, principios, criterios, directrices y aspiraciones.

1 LOS ELEMENTOS DEL MODELO TERRITORIAL OBJETIVO Como el actual, el modelo territorial objetivo estará constituido por los siguientes elementos: 1. Un submodelo de ordenación del medio físico expresado en términos de una serie de Categorías de Ordenación, cada una de las cuales viene definida por un uso y aprovechamiento prioritario o característico del medio físico en el horizonte temporal de referencia. 2. Otro submodelo relativo al sistema de asentamientos poblacionales, expresado en términos de la distribución de la población (de los asentamientos) en el espacio y la jerarquía o importancia relativa entre ellos en función del tamaño (cantidad de población) o de otros indicadores, como el número de servicios que ofrecen, la localización industrial, etc. que miden su importancia. 3. Un tercer submodelo relativo a los canales de conexión interna (redes transporte y de telecomunicación) que dan funcionalidad al sistema (comunicación e interacción entre los núcleos y accesibilidad al resto de territorio), clasificados temática y jerárquicamente según su importancia, y conexiones externas, con el contexto exterior en que se inscribe. 4. Otros elementos significativos del sistema territorial, por ejemplo localización preferente de actividades secundarias y terciarias (las primarias estarán incluidas en el submodelo del medio físico), etc. Un caso paradigmático son la denominadas áreas de oportunidad que identifican aquellos espacios (áreas) cuya ubicación (proximidad a ejes de desarrollo, fronteras, etc.), recursos (mineros, paisajísticos, culturales, edáficos, etc.) o condiciones (propiedad y tenencia de la tierra, estado legal del suelo, etc.) sugieren desarrollar acciones de carácter estratégico (oportunidad) para afrontar problemas o satisfacer aspiraciones sociales. Y todo ello representado cartográficamente a la escala de trabajo adoptada para el plan. Los aspectos no representables (sociales o institucionales, etc.) deben quedar recogidos en la memoria del plan.

2 METODOLOGÍA PARA DISEÑAR EL MODELO TERRITORIAL OBJETIVO Diseñar la imagen objetivo tiene, como todo diseño, carácter voluntarista, por tanto exige al equipo planificador poner en juego ciencia, tecnología, experiencia, imaginación, ingenio y capacidad de innovación y de concertación; y apoyar el lapsus creativo que implica tal diseño sobre la información elaborada en el diagnóstico. El concepto de ordenación territorial adoptado en este texto (y expuesto en la lección 2) que lo entiende como la conducción planificada del sistema territorial, sugiere la técnica de los escenarios para diseñar el modelo territorial al que tender a largo plazo, que se desarrolla en estos pasos: 1. Generar dos escenarios de referencia a largo plazo, cuyo diseño es relativamente fácil, entre los que se situará el sistema territorial objetivo; uno, el tendencial, generalmente indeseable por las razones repetidamente expuestas, y otro el ideal u óptimo, generalmente inalcanzable. 2. Generar uno o varios escenarios intermedios (alternativas) de concertación entre los dos de referencia, con intervención de los agentes y actores socieconómicos. 3. Adoptar uno de estos escenarios como imagen objetivo a largo plazo; cuando se ha generado uno solo, ese será el adoptado; cuando se han generado varios, se selecciona uno de ellos mediante un proceso de evaluación de alternativas. Todo contando con la percepción ciudadana y con los intereses de los agentes socioeconómicos, y considerando que a mayor separación del tendencial, mayor dificultad de aproximarse al que se propone. 4. Perfeccionar el escenario de concertación y desarrollarlo hasta darle el carácter propositivo (o normativo, frente al exploratorio de los escenarios) que caracteriza a la imagen objetivo.

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PROSPECTIVA: GENERACIÓN DE ESCENARIOS Es importante interrogarse sobre el futuro, porque estamos condenados a pasar el resto de nuestras vidas en él Woody Allen

La Prospectiva pretende conocer lo que podría deparar el futuro; tal pretensión es tan antigua como el hombre: las profecías bíblicas, los oráculos clásicos, las artes adivinatorias, las supersticiones, la capacidad predictiva que se atribuye a ciertas personas, la interpretación de “señales” atmosféricas o de los animales, o la inmensa cantidad de refranes sobre el tiempo o las cosechas, son buenos ejemplos, que no han cesado nunca[28] y continúan en la actualidad, por ejemplo en la extensa narrativa sobre ciencia ficción, que plantea escenarios futuros basados en los avances científicos y tecnológicos; y en general en todos aquellos interesados en el futuro que es “dónde estaremos el resto de nuestras vidas”. Se ha definido como “una disciplina con visión global, sistémica, dinámica y abierta que explica los posibles futuros, no sólo por los datos del pasado sino fundamentalmente teniendo en cuenta las evoluciones futuras de las variables (cuantitativas y sobre todo cualitativas), así como los comportamientos de los actores implicados, de manera que reduce la incertidumbre, ilumina la acción presente y aporta mecanismos que conducen al futuro aceptable, conveniente o deseado”. Por tanto, más que una disciplina más o menos científica, la prospectiva es una actitud mental, una disposición para incorporar el futuro a las decisiones del presente; y ello, lejos de especulaciones adivinatorias, mediante un ejercicio de articulación entre el pasado, el presente y el futuro, a través de los procesos evolutivos continuos o de los cambios súbitos que pueden ocurrir. En todo ello tiene gran importancia la opinión, que trascienden la simple proyección matemática de las tendencias observadas y observables, lo que implica aceptar el carácter subjetivo de los resultados que proporciona; pero tal carácter, lejos de una debilidad, es una fortaleza, cuya solvencia se acrecienta cuando se busca la intersubjetividad. Se suele asociar la aparición de la prospectiva como disciplina, a la incertidumbre e inestabilidad de la segunda mitad de la década de los 70 del

pasado siglo, cuando los agentes públicos y privados incorporan la reflexión colectiva y sistemática para adoptar una gestión proactiva, que se anticipe a los cambios súbitos reduciendo la incertidumbre mediante la predicción de trasformaciones y tendencias futuras.[29] El término prospectiva implica otros como futuribles, para identificar las diferentes formas alternativas en que puede evolucionar y presentarse un hecho del presente; futuros probables o factibles que son los futuros con mayor opción de suceder; futurables, que se refiere a los futuros deseables[30], etc. Además la prospectiva se relaciona con otros términos como prognosis o pronóstico, que alude a un proceso que va del pasado al presente y se prolonga para predecir el futuro a través de relaciones más o menos lineales causa-efecto; futurología, que aplica al futuro la lógica del pasado, y estudios de futuro, que comprenden todas las vías para avizorar el futuro, desde las utopías hasta la proyección de tendencias; pero la prospectiva rebasa a todos ellos porque su propósito es “preparar el camino desde el futuro para el futuro”, utilizando para ello la idea de escenario: descripción y representación de una situación futura a largo plazo y el encadenamiento coherente de sucesos que, partiendo de la situación actual, permiten avanzar hacia la futura o llegar a ella. Aplicada a la ordenación territorial, la prospectiva se refiere a predecir, desde el presente, los futuros posibles de las variables, componentes o sistema territorial al que se aplica, a representarlos en modelos y a orientar a los planificadores sobre la trayectoria a seguir para avanzar hacia los que se consideran deseables.Pero no se trata de proyectar el pasado hacia el futuro, sino de diseñar el futuro, a partir del futuro mismo, y de aplicarlo al presente a través de estrategias y acciones concretas. Para hacer sus predicciones, el análisis prospectivo parte del diagnóstico (que incluye la trayectoria histórica) e imagina supuestos de futuro sobre las variables y componentes más representativas y determinantes del sistema territorial, así como sobre otros aspectos relevantes indirectamente relacionados con él. Algunos supuestos se basan en las tendencias observables, si bien la esencia de la prospectiva estriba en aquellos otros basados en ejercicios de imaginación y reflexión, independientes de tales tendencias e incluso que pueden suponer un ruptura respecto a ellas; por ejemplo, la puesta a punto de tecnología para conseguir energía limpia y barata, cambiaría completamente la problemática relacionada con el agua dulce, porque podría obtenerse de los océanos en cantidades ilimitadas. En términos generales, el esfuerzo prospectivo ha de considerar los dilemas y los

retos que prefiguran la cultura, la ciencia, la tecnología, el ambiente, la economía, la política y las preferencias de localización poblacional[31], haciendo uso de la capacidad de innovación para formular futuros y propuestas de acción para construirlos; y más concretamente, la prospectiva hará supuestos sobre cambios posibles en ecosistemas, paisajes y procesos naturales; sobre forma en que variará la cantidad, estructura y comportamiento de la población; sobre la cantidad, tipo y localización de las actividades económicas; sobre la urbanización; sobre los comportamientos de los mercados, etc. El futuro de un sistema territorial no es predecible taxativamente, debido al paradigma de incertidumbre y velocidad que caracteriza la evolución del sistema sociofísico actual, de la existencia de mecanismos de retroalimentación muy complejos que operan según las circunstancias y de los grandes efectos a largo plazo que pueden tener alteraciones muy pequeñas; pero sí lo son, con mayor o menor grado de incertidumbre, muchas de las tendencias que determinarán la realidad de la sociedad futura. El esfuerzo prospectivo se justifica por el convencimiento, antifatalista, de que el futuro se puede decidir y construir; que es la esencia y el fundamento de la planificación. Para hacerlo es preciso definir un futuro lejano y deseable y la forma de caminar hacia él, a través de un ejercicio de creatividad e innovación colectiva en el que participan expertos e interesados en general; en tal proceso se utilizan técnicas prospectivas, tales como tormenta de ideas, análisis estructural, juego de actores, matrices de impacto cruzado, consultas tipo Delphi, Analogías, etc., entendidas como elementos de búsqueda e investigación que generan propuestas anticipatorias del futuro. Se trata, en suma, de superar la brecha existente entre la “visión y la misión” y la realidad tendencial aplicando la tensión creativa de los participantes. La visión se refiere a un ideal utópico, a largo plazo, inalcanzable del estado del sistema territorial al que se aplica; la misión se refiere a la función que, de forma utópica también, se espera que cumpla el sistema en un horizonte temporal a muy largo. Con carácter general, el análisis prospectivo se puede desarrollar respondiendo a una serie de cuestiones que recuerdan el proceso de planificación territorial tratado en esta obra: Percepción del presente: ¿dónde estamos y cómo hemos llegado a él? Definición del sistema objeto de análisis, o que incluye el tema de interés, y su contexto. Horizonte temporal del plan. Formulación de conjeturas sobre las variables esenciales, internas y

externas o de contexto. Percepción del futuro probable: ¿a dónde vamos? Análisis retrospectivo del sistema indagando los mecanismos evolutivos, los invariantes o constantes en el horizonte temporal definido y las tendencias a largo plazo en los aspectos determinantes del modelo territorial. Examen de los conflictos y estrategias de los actores para identificar los elementos estables y los indicios de cambio. Definición y evaluación de eventos portadores de futuro: sucesos que podrían darse en el futuro y que, de hacerlo, podrían alterar las tendencias, modificando su dirección o reforzándola. Exploración de los gérmenes de cambio, supuestos probables y alternativas. Elaboración de escenarios tendenciales (los que en el futuro seguirán vigentes a partir de las tendencias) con la información del diagnóstico. Diseño del futuro deseable: ¿a dónde queremos ir? Definición de escenarios alternativos a partir de la evolución más probable de las variables esenciales, de los eventos portadores de futuro (importancia, deseabilidad, probabilidad de ocurrencia, plazo), de sus combinaciones y su posible impacto sobre las tendencias, de la interacción y negociación de los actores y de los cambios que pueden emerger. Estrategias de desarrollo: ¿hacia dónde podemos ir? Selección del escenario más deseable y desarrollo en estructura, función e imagen. Identificación de las acciones a seguir y su encadenamiento temporal para avanzar hacia él.

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LOS ESCENARIOS

Como se ha dicho, en prospectiva se denomina escenario a la descripción de una situación futura y el encadenamiento coherente de sucesos que, partiendo de la situación actual, permite avanzar hacia la futura. Los escenarios pueden ser exploratorios, basados en las tendencias históricas y presentes, y normativos, que definen futuros, deseables o indeseables, que pasan al plan. Los escenarios describen panoramas a medio o largo plazo basados en conjeturas más o menos inciertas (pero pertinentes, coherentes y verosímiles) sobre la evolución de los aspectos relevantes del sistema, que pueden incluir diversas imágenes a diferentes horizontes temporales; una de éstas o una combinación de varias puede adoptarse como imagen objetivo del plan. En cuanto instrumento de planificación, la construcción de escenarios se justifica porque si se identifica el futuro deseable, será posible, retrocediendo, identificar las acciones pertinentes para avanzar hacia él[32]; éstas no serán las más probables según la evolución del sistema, sino otras a proponer voluntariamente si se desea avanzar hacia el escenario definido. Para elaborar un escenario, el planificador fija su atención en la dinámica y en las interacciones entre sectores y espacios, establece una serie de suposiciones sobre el futuro y describe las consecuencias que tendría el cumplimiento de tales suposiciones[33]. Las variables objeto de prospectiva son las que conforman las componentes del sistema territorial y otras más o menos directamente relacionadas con él y que pueden afectarle: los ecosistemas y procesos del medio físico, el paisaje, la población en términos de cantidad, escala de valores, sensibilidad ambiental, aptitud y actitud ante el cambio, la tasa de actividad y de desempleo, la inversión productiva y social, el PIB, la estructura económica por sectores, los cambios en los precios y en los costes relativos, las tasas de descuento, la localización de la población y de las actividades económicas, etc. y, naturalmente, las predicciones de avances en la ciencia y en la tecnología. Con respecto a los cambios tecnológicos, la construcción de escenarios puede incluir solamente aquellas tecnologías que suponen un avance progresivo sobre las actualmente utilizadas o considerar saltos cualitativos de más largo alcance, por ejemplo en el crucial problema de la energía; en la medida en que tal horizonte sea más o menos amplio, mayor o menor será la probabilidad de que se vayan a producir innovaciones tecnológicas importantes. La participación de expertos es inevitable para identificar tales innovaciones.

Hacer supuestos sobre el medio ambiente es indispensable. Por ejemplo, se pueden suponer el establecimiento de límites para los niveles de generación de residuos sólidos o para las tasas de extracción de los distintos recursos como objetivos a alcanzar en una determinada fecha. Los cambios en los valores sociales, por ejemplo pautas de comportamiento menos consumistas o materialistas, determinarán nuevas políticas que pueden afectar a las tasas de utilización de los recursos o a la degradación ambiental. Una decisión importante afecta a la forma en que se van a generar los escenarios, en una situación en que los analistas generalmente tienen limitado el tiempo y los recursos disponibles; se pueden adoptar dos opciones diferentes: definir un número reducido de escenarios o identificar un gran número de ellos para ir eliminando después hasta quedarse con uno. En todo caso conviene evitar la tendencia, cuando se elige generar varios escenarios, a concentrarse en los intermedios, es decir, aquellos que ni son los más optimistas ni los más pesimistas, porque se supone que reflejan el futuro más razonable.

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LOS ESCENARIOS DE REFERENCIA

En suma, aplicado a la ordenación territorial, el escenario derivado del ejercicio prospectivo consistirá, obviamente, en diseñar un modelo territorial viable y deseable a largo plazo (definido en estructura, función, imagen y evolución, mediante variables descriptivas cuantificadas) fundamentado en una visión compartida del futuro y en identificar las medidas necesarias (de regulación, de intervención y de gestión) para avanzar hacia él. Para llegar a este modelo se pueden generar múltiples escenarios, pero existen tres paradigmáticos: tendencial, óptimo y de compromiso o concertación, que se adoptan como referencias inmediatas para diseñar el modelo territorial o imagen objetivo del sistema territorial a largo plazo (figuras 2a y 2b); el último de ello puede estar muy próximo a la propuesta que se haga.

Figura 2a. Escenarios paradigmáticos en la ordenación territorial

Figura 2b. Escenarios paradigmáticos en la ordenación territorial

Figura 2c. Escenarios paradigmáticos en el POT Región de San Miguel (Ecuador)

Figura 2d. Escenarios paradigmáticos en el POT Región de Comayagua (Honduras) Escenario tendencial Describe el futuro más probable si no se interviene sobre el sistema, es decir, si el estado de cosas no varía significativamente; se concibe como un progreso acumulativo sobre la situación actual desarrollado mediante relaciones más o menos lineales causa-efecto; se basa en proyectar o extrapolar las tendencias del sistema a largo plazo aplicando modelos de simulación (por ejemplo alguno de los modelos basados en indicadores descritos en la exposición del diagnóstico integrado) que permiten predecir el valor futuro de numerosas variables a partir del valor presente. Corresponde a una situación en que se fía el futuro al libre juego de la dinámica actual en el ámbito del plan, sin intervención de éste; en términos generales, se considera un modelo de desarrollo no deseable, porque en su formación predominan los intereses privados, de los que tienen más capacidad de intervención o de los más fuertes, y la visión a corto plazo, como se apuntó en la lección 1. Las bases de este escenario son la evolución previsible del medio físico y de los comportamientos de los agentes socioeconómicos, las proyecciones demográficas y la evolución tendencial de las inversiones en infraestructuras

públicas y en actividades productivas, la evolución previsibles de agentes y actores, etc. Más concretamente el escenario tendencial se puede formular utilizando los siguientes criterios: 1. Medio físico: representado por la evolución de las unidades ambientales y su estado previsible en el horizonte temporal de referencia 2. Población: proyecciones de la pirámide de población total, por zonas, por municipio o por asentamiento, tasas de actividad, de dependencia, de consumo de bienes y de servicios, etc. 3. Actividades: actuales que permanecen (reforzadas, estables o declinantes), nuevas que se introducen, etc. Previsiones de inversión en sectores, equipamientos y servicios sociales. 4. Poblamiento: tamaño, forma, pautas físicas sobre la huella urbana y ecológica y estilo de crecimiento de cada asentamiento según tendencias. 5. Canales de conexión: previsiones de inversión en infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones y su representación espacial. 6. Estado legal del suelo: propiedad y tenencia de la tierra y su evolución, afecciones que permanecen, previsiones de nuevas afecciones, etc. 7. Instituciones y actores: las que permanecen (ascendiendo o descendiendo), las que emergen, etc. Escenario ideal, utópico Se refiere al futuro más deseable del sistema territorial, en el supuesto de que no existan restricciones de medios, recursos y voluntades y, por tanto, coincidente con la visión y misión del plan para su ámbito así como una situación en que se han conseguido los siguientes objetivos: Ordenación del medio físico de acuerdo con la vocación natural (capacidad de acogida) de las unidades ambientales, respeto a los criterios ecológicos de sostenibilidad (descritos en el diagnóstico del medio físico de la lección 9), en términos de la cantidad, localización y comportamiento de la población y de sus actividades (huella ecológica), así como del aprovechamiento de los recursos naturales. Sistema de asentamientos basado en los modelo teóricos de ordenación territorial: Crhistaller, Regla rango-tamaño, sistema polinucleado en red con núcleos relativamente densos, compactos y multifuncionales, que cuenta con la dotación adecuada de equipamientos y servicios sociales, vivienda y empleo a la población en cantidad, calidad y accesibilidad. Canales de relación garantizando una adecuada movilidad y

comunicación, y por tanto, el correcto funcionamiento del sistema. Equilibrio territorial, conjugando eficiencia, eficacia, equidad y cohesión social. Se trata de un escenario generalmente utópico, imposible de conseguir. Para definirlo se supone la suficiente disponibilidad de recursos financieros, humanos y tecnológicos para utilizar racionalmente los recursos del territorio, la adecuación de los usos y aprovechamientos futuros del suelo a las condiciones ecológicas de sostenibilidad, la resolución de los estrangulamientos y problemas identificados en el diagnóstico, y la adaptación del crecimiento poblacional, en cada punto o área funcional, a estas premisas. Más concretamente el escenario ideal se puede formular utilizando los siguientes criterios: 1. Medio físico: las unidades ambientales y el uso primario del suelo (o el uso característico de las categorías de ordenación) en el horizonte temporal de referencia coinciden con la capacidad de acogida. Las degradaciones están resueltas y las potencialidades aprovechadas. 2. Población, total y por zonas: calculada a partir del empleo primario y de las hipótesis de estructura productiva por sectores que se considere ideal, es decir, equilibrando la huella ecológica y la capacidad del medio físico para satisfacerla. 3. Poblamiento: distribución de la población calculada en un modelo ideal de asentamientos inspirado en los modelos de referencia aceptados: modelo de Crhistaller, regla Rango Tamaño, Estrategia Territorial Europea (sistema polinucleado y en red, con asentamientos relativamente densos, compactos y polifuncionales) y en la lógica basada en un conocimiento empírico del medio físico, de la cultura y de la evolución histórica. 4. Actividades económicas: coincidiendo con las actividades “razonables” según los criterios establecidos en el modelo conceptual de OT (ver lección 3) y capaces de proporcionar el empleo previsto en las hipótesis del punto 2. 5. Infraestructuras: diseño del sistema de transporte capaz de dar funcionalidad al modelo territorial del medio físico, al sistema de asentamientos poblacionales y a las actividades económicas previstas. Cubrimiento total del territorio por las redes de telecomunicación. 6. Revisión del escenario según la posibilidad de generar el empleo necesario para soportar la población. 7. Estado legal del suelo: propuesta de calificación urbanística del suelo, de espacios protegidos, de terrenos de propiedad pública, etc. basada en la “lectura” del medio físico.

8. Instituciones y actores: los capaces de vertebrar la población en el horizontes temporal de referencia. Escenario (o escenarios) intermedios y de concertación Son escenarios situados entre los anteriores, una especie de síntesis entre ellos, que se consideran más razonables y más viables en las circunstancias sociales, económicas, institucionales y políticas en que se encuentra el sistema. Se forman con elementos de los escenarios anteriores y con otros derivados de la voluntad política, de la negociación entre las instituciones, agentes y actores socioeconómicos, públicos y privados, de la participación ciudadana, y de la disponibilidad de recursos financieros. Se puede generar un solo escenario intermedio, en cuyo caso se denomina escenario de concertación, cuando el consenso entre los agentes y ciudadanía es claro; o bien varios escenarios intermedios alternativos, en cuyo caso hay que proceder a una evaluación multicriterio para seleccionar uno de ellos, que se considera de concertación. El escenario de concertación, es un escenario deseable y viable, es decir, con posibilidades de ser aplicado. Por ello se puede adoptar como el modelo territorial objetivo a proponer en el plan (imagen objetivo), directamente o previo perfeccionamiento, dado su carácter propositivo frente al exploratorio de los escenarios. En el proceso de planificación continua que implica la ordenación territorial, el escenario de concertación se puede considerar como una etapa intermedia de la progresión hacia el ideal del escenario óptimo.

6 METODOLOGÍA PARA DEFINIR Y DISEÑAR LOS ESCENARIOS El diagrama de flujos de la figura 3 representa la secuencia de tareas para definir y diseñar escenarios de forma sistemática. Como en todo diagrama de flujos metodológico, las tareas se van desarrollando de forma iterativa, en un continuo ir y venir hacia adelante y hacia atrás, y se describen a continuación acompañando el texto con una serie de figuras que muestran la aplicación del modelo a la región polarizada por la antigua capital de Honduras: Comayagua. En los puntos siguientes se desarrolla detalladamente la metodología.

6.1

Bases de partida

El método se apoya en unas bases que se extraen del diagnóstico, fundamentalmente éstas: Diagnóstico socioeconómico: estimación de la población objetivo, obtenida por métodos demográficos (o bien basada en la población en equilibrio con la capacidad del medio físico para equilibrar su huella ecológica, en función de los hábitos de consumo). Modelo territorial actual (figura 4). Mapa de unidades ambientales y su capacidad de acogida (figura 5). Mapa de conflictos y problemas, si se hubiese elaborado. Potencialidad del territorio, expresada en un mapa específico o sobre el propio mapa de unidades ambientales, incluyendo los recursos no explotados (figura 6). Otros; análisis DAFO, viabilidad futura de los asentamientos de población, la voluntad política, etc.

Figura 3. Diagrama de flujos de la metodología general para diseñar escenarios

6.2 Modelo de ordenación del medio físico. Mapa de categorías de ordenación y uso primario del suelo Para cada uno de los escenarios se identifican y cartografían las categorías de ordenación y el uso primario característico del suelo (figura 7). Se definen, de forma voluntarista[34], a partir de las unidades ambientales o de integración y de su capacidad de acogida, ambas determinadas en el diagnóstico; sobre esta base el planificador las identifica, cartografía y nombra, aportando nuevos criterios, fundamentalmente de tipo zonal, de accesibilidad, de oportunidad de intervención, de afecciones normativas, de facilidad de gestión, de propiedad, de uso y aprovechamiento actual del suelo, etc. Las categorías de ordenación representan el submodelo de ordenación del medio físico que se propone. Se pueden identificar de la forma que se explica en el punto 8 de esta lección.

Figura 4. Modelo territorial actual

Figura 5. Mapa de unidades ambientales

Figura 6. Mapa de potencialidad del territorio, representada sobre las unidades ambientales

Figura 7. Modelo de ordenación del medio físico y uso primario del suelo. Categorías de ordenación

6.3 Formulación de hipótesis a nivel general o municipal para cada uno de los escenarios Empleo unitario que genera cada tipo de uso primario del suelo expresado en el mapa anterior Estructura del empleo por sectores Tasa de actividad económica Índice de ruralidad: porcentaje de población rural con respecto al total Tasa de ocupados plenos Productividad media por empleo en cada sector

6.4 Cálculos a partir de las anteriores hipótesis y su disposición en forma de tabla Empleo en el sector primario. Empleo total y su distribución en los sectores primario, secundario y terciario, aplicando la hipótesis de estructura de empleo por sectores. Población por sectores y total, aplicando la tasa de actividad; además se puede diferencias la población rural y urbana haciendo intervenir la proyección del índice de ruralidad (en el ejemplo se han considerado urbanos las cabeceras municipales mientras el resto tiene carácter rural). Se puede concertar una cantidad de población total diferente para la zona determinada en función de las proyecciones de población mediante métodos demográficos. Producto Interior Bruto por sectores y total, aplicando la tasa de ocupados y de productividad.

6.5 Diseño de los subsistemas de asentamientos y los canales de relación necesarios para su funcionamiento A partir de la población total concertada se diseña el sistema de asentamientos poblacionales de la forma que se explica en el punto 9 de esta lección.

6.6 Diseño de los canales de relación que dan operatividad al sistema Por último se diseñan los canales de relación que dan operatividad al sistema, tal como se explica en el punto 10. Canales de relación: infraestructuras de transporte y telecomunicaciones, de esta lección.

6.7

Representación de los escenarios

Cada escenario obtenido queda representado en términos de los tres elementos básicos que lo forman: el submodelo de ordenación del medio físico a través de las categorías de ordenación y uso primario del suelo, el subsistema de asentamientos poblacionales en términos de tamaño, jerarquía, carácter rural o urbano; etc. y los canales de conexión (infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones) que permiten el funcionamiento del sistema. Las figuras 8, 9 y 10, muestran los tres escenarios generados en el ejemplo de la región de Comayagua (Honduras), a partir de las bases representadas en las figuras 4, 5 y 6. Dichos escenarios se describen a continuación también en texto.

6.8 Utilización a la inversa del diagrama de flujos de la metodología También se puede proceder a la inversa: asumiendo que habrá una cantidad de población determinada en el horizonte temporal, se puede ir retrocediendo sobre las tareas del diagrama de flujos para llegar a unas categorías de ordenación capaces de soportar a esa población junto a los otros dos sectores y considerando las hipótesis socioeconómicas. Dichas categorías de ordenación serán de uso más intenso y por tanto generadoras de más empleo primario en el supuesto de que la población prevista sea superior a aquella cuya huella ecológica estaría en equilibrio con la capacidad de acogida de las unidades ambientales para las actividades primarias; por ejemplo: una categoría de Agricultura Industrial, crea 20 veces más empleo que una de agricultura convencional, etc.

Figura 8. Ejemplo del modelo de escenario tendencial

Figura 9.Ejemplo del modelo de escenario ideal u óptimo

Figura 10. Ejemplo del modelo de escenario de concertación

7 SUBMODELO DE ORDENACIÓN DEL MEDIO FÍSICO 7.1

Categorías de ordenación

La ordenación de este subsistema se expresa en términos de unos ámbitos espaciales a los que aquí se denomina, categorías de ordenación. Estás, como se dijo, se definen, de forma voluntarista[35], a partir de las unidades ambientales o de integración y de su capacidad de acogida, ambas determinadas en el diagnóstico; sobre esta base el planificador las identifica, cartografía y nombra, aportando nuevos criterios, fundamentalmente de tipo zonal, de accesibilidad, de oportunidad de intervención, de afecciones normativas, de facilidad de gestión, de propiedad, de uso y aprovechamiento actual del suelo, etc., tal como ilustra la figura 11. Las categorías de ordenación tienen carácter propositivo, constituyen el soporte gráfico sobre el que se elaboran las determinaciones relativas al medio físico. A ellas se asociará, de un lado, la normativa de utilización y aprovechamiento del medio físico y de sus recursos naturales y, de otro, ciertas medidas de acción positiva para la protección, conservación activa, mejora, recuperación de ecosistemas y paisajes o de puesta en valor de recursos ociosos. En algunas de las categorías coincidirá su vocación con la realidad actual de uso y aprovechamiento; en otras habrá discordancias, dando origen a categorías de ordenación a crear; esto exigirá prever un periodo transitorio de tiempo en el que la normativa del plan tendrá carácter provisional, así como adoptar medidas de acción positiva para conducir dichas áreas a su categoría definitiva. Resulta práctico nominar las categorías de ordenación por un uso característico: en principio, aquél para el que tienen mayor vocación; pero, de acuerdo con el principio de uso múltiple, sobre la categoría pueden darse otros usos y actividades, sinérgicos, complementarios o compatibles con el característico. Como en el caso de las unidades ambientales o de síntesis, existen dos enfoques básicos para establecer las categorías de ordenación, uno de carácter empírico y otro sistemático.

Figura 11. Criterios que intervienen en la definición de categorías de ordenación del medio físico

7.2 Método sistemático para definir las categorías de ordenación del medio físico Este método permite obtener las categorías de ordenación a través de un proceso formalizado de optimización de los usos del suelo y actividades. En él se parte, como en el caso anterior, del mapa de unidades ambientales o de integración asociado a la matriz de capacidad de acogida, y se atribuye a cada unidad de integración el uso del suelo vocacional, es decir aquél para el que tiene mayor capacidad de acogida; de forma complementaria se aceptan sobre ella otros usos que resulten compatibles con el vocacional y para los que disponga de capacidad suficiente. Sin embargo este criterio general no siempre se puede aplicar directamente, sino que se abren varias posibilidades sucesivas, las cuales pueden seguirse sobre la figura 12. Hasta un total de siete caminos conducen a la definición de categorías de ordenación. La primera encrucijada se presenta ante aquellas unidades que muestran un grado máximo de capacidad de acogida para varias actividades; cuando esto ocurre, que suele ser frecuente, aparece la primera dicotomía del esquema: unidades con capacidad de acogida máxima para una sola actividad y unidades con capacidad de acogida máxima para dos o más actividades. En el primer caso se asignan las unidades a dicha actividad. No obstante, surge aquí de nuevo una posible bifurcación: puede ocurrir que exista una demanda cuantificada de la superficie necesaria para tal actividad o que tal demanda no se conozca. En este último caso se atribuye a cada unidad la actividad para la que tiene mayor capacidad de acogida y, por supuesto, las que son compatibles con ella (ver las figuras en que se analiza la relación entre actividades). Cuando la demanda está cuantificada, se abren tres opciones: 1. Que la demanda esté equilibrada con la superficie de las unidades que disponen de la máxima capacidad de acogida para la actividad, en cuyo caso se asigna a ésta. 2. Que falte superficie: se toma la necesaria de las unidades con capacidad de acogida un rango inferior. 3. Que sobre superficie: el exceso se asigna a la actividad con capacidad de acogida un rango inferior. Volviendo a la primera bifurcación del esquema, aparece el segundo caso: unidades ambientales que tienen capacidad de acogida máxima para dos o más actividades. El primer problema a solventar se refiere a la posibilidad de coexistencia de dichas actividades en el tiempo y en espacio, en función de sus

requerimientos y de sus relaciones, expresadas en términos de compatibilidad, disfuncionalidad o incompatibilidad; esta expresión no es generalmente taxativa, sino que se dan situaciones intermedias según una gradación que va desde la incompatibilidad total (urbanización y conservación de ecosistemas, caza y recreo extensivo, por ejemplo) hasta la compatibilidad clara (repoblación forestal con la caza), pasando por situaciones intermedias definidas por grados más o menos intensos de disfuncionalidad (explotación ganadera con pastoreo extensivo a diente y recreo al aire libre); incluso cabe pensar en un efecto positivo de unas actividades sobre otras (equipamiento turístico en medio rural con la caza y pesca, por ejemplo) en cuyo caso tales actividades se definirían como complementarias. Se facilita el análisis de la relación entre pares de actividades cruzándolas entre sí en una matriz de doble entrada, cuyas celdas se formalizan con una serie de símbolos expresivos de la relación. La matriz de incompatibilidad admite la intervención de la variable tiempo, las actividades en los siguientes términos: Compatibilidad: dos actividades se pueden practicar en el mismo espacio y al mismo tiempo sin merma para el ejercicio de ninguna de ellas. Por ejemplo, senderismo y acampada. Incompatible en el tiempo: las actividades pueden practicarse en el mismo lugar, pero no al mismo tiempo. Por ejemplo, la caza y el senderismo. Incompatible en el tiempo y en el espacio: dos actividades no se pueden practicar al mismo tiempo y en el mismo lugar. Por ejemplo caza fotográfica y deporte formalizado en equipos. Disfuncional: el ejercicio de una actividad disminuye la calidad de los factores que determinan la otra. Por ejemplo la pesca y el baño en un río. La matriz de relación tal como se ha expresado, permite juzgar la compatibilidad entre actividades dos a dos, pero no grupos de actividades más numerosas; para este caso habría que recurrir a matrices de más dimensiones o a matrices cuadradas sucesivas; en esta última opción, la primera matriz enfrenta las actividades dos a dos, la segunda cruza los pares de actividades compatibles con las actividades simples, la tercera los tríos de actividades compatibles con las actividades simples, etc. Definida la relación entre actividades, se abren dos posibilidades (volver a la figura 12). Las unidades ambientales o de integración que tienen capacidad de acogida máxima para varias actividades compatibles, quedarán adscritas a ellas, pudiendo definir directamente y en conjunto una categoría de ordenación. Pero se plantea un conflicto en aquellas unidades donde las actividades capaces no

son compatibles; tal conflicto puede resolverse por una de las dos opciones siguientes: Estableciendo una escala de prioridad entre las actividades, en función de una determinada estrategia (tendencial, conservacionista, desarrollista, de equilibrio, etc.). En este caso se asigna a la unidad la actividad de mayor rango, acompañada, con carácter subsidiario, por aquellas otras que, siendo compatibles con la principal, disponen de una capacidad de acogida inferior, siempre que superen un cierto umbral. Atribuyendo coeficientes de ponderación a las actividades en función, como antes, de unos determinados escenarios voluntaristas de futuro. Al multiplicar los rangos de capacidad de acogida por los pesos atribuidos a las actividades, se obtienen unos índices, a los que se denomina aquí índices de conveniencia, los cuales expresan el grado de idoneidad entre una unidad de integración y una actividad: a cada una de aquellas se asocia la actividad para la que presenta mayor índice de conveniencia, quedando como subsidiarios aquellos usos compatibles que tengan un índice inferior y que superen un determinado umbral. En este último caso también cabe la posibilidad de que se conozca o no la demanda de superficie para cada actividad, debiendo procederse, como se explicó, para el caso de que solo una actividad sea la vocacional. Abundando en lo dicho, una unidad puede adscribirse a una actividad para la que no tiene la capacidad de acogida más alta, aunque sí suficiente (por encima de un cierto umbral), en beneficio de otra u otras que cumplen objetivos preferidos por la estrategia definida a través de las prioridades o de los pesos. La atribución de pesos a las actividades objeto de localización y regulación en el plan, se inscribe en la temática de ponderación de objetivos (y de elementos cualitativos valorables a través de escalas de preferencia). Tales pesos deben reflejar la contribución relativa de las actividades al escenario socioeconómico que se pretenda, siendo aplicables para su determinación diversas técnicas de investigación social (atribución de valores o comparación por pares hecha por un panel de expertos mediante consultas tipo Delphi). Obviamente diferentes estrategias darán origen a distintas prioridades o sistemas de pesos relativos entre las actividades y, por consiguiente, a distintas alternativas de categorías de ordenación del medio físico; a distintos modelos en suma, que pueden ser evaluados en función de otros criterios no incluidos en el proceso de optimización descrito. Abundando en esto, cabe pensar en estrategias distintas para sectores diferentes del territorio, internos al ámbito del plan, en

función de su problemática específica. El proceso descrito, aunque puede ser formalizado manualmente, se facilita haciendo uso de alguno de los GIS (Sistemas de Información Geográfica) disponibles en el mercado. Uniendo las unidades ambientales o de integración a las que se ha asociado una actividad o grupo de actividades comunes, se tendrá cartografiado un primer esbozo de las categorías de ordenación. Ahora bien, en él no han intervenido, o lo han hecho sólo indirectamente, los criterios adicionales (ver figura 11), por lo que será necesario tomarlos en consideración para, de forma voluntarista, decidir definitivamente las categorías que se propongan; también se pueden adoptar tales criterios adicionales como criterios de evaluación en caso de que se hayan generado varias alternativas de índices de conveniencia.

Figura 12. Caminos alternativos para la generación sistemática de categorías de ordenación del medio físico. El doble recuadro identifica salidas inmediatas a las categorías de ordenación

7.3 Método empírico para definir las categorías de ordenación del medio físico Es un método directo basado en la experiencia del equipo planificador; que se desarrolla en tres pasos: 1. Definición previa y tentativa de las categorías de ordenación; para ello se recurre a la experiencia de casos similares, tal como los que se exponen en los ejemplos más abajo. 2. Observación del mapa de unidades ambientales y la tabla de capacidad de acogida; un análisis de la distribución de usos y actividades vocacionales, compatibles e incompatibles, informará sobre la oportunidad de respetar estas vocaciones, considerando la demanda de cada actividad, la accesibilidad del territorio, las tendencias de ocupación del suelo, la viabilidad de una gestión eficaz, etc. 3. Con todo ello el equipo decide las categorías de ordenación definitivas y las cartografía, obteniendo así el modelo de ordenación del medio físico. La Ley sobre Ordenación Urbanística del Suelo Rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias, exige al Planeamiento Insular y al Municipal identificar alguna o todas de las siguientes categorías de ordenación: Suelo rústico forestal: el ocupado por masa arbórea o susceptible de consolidar masa arbórea. Suelo rústico de cumbre: el que ubicado en zona de cumbre precise por fisiografía y valor paisajístico, un tratamiento diferenciado, con independencia de su aptitud forestal. Suelo rústico potencialmente productivo: susceptible de aprovechamiento minero, agrícola, ganadero, forestal o hidrológico. Suelo rústico de protección: aquél que tenga un valor natural, ecológico o paisajístico, por el que afecte a monumentos del patrimonio históricoartístico y su entorno y por el de protección de acuíferos. Suelo rústico litoral y costero: formado por la zona marítimo-terrestre y los terrenos colindantes, con independencia de que pertenezcan o no a alguna de las categorías anteriores. Asentamientos rurales; entidades de población vinculados a las actividades agrícolas, ganaderas, forestales o mineras cuyas características no justifican clasificarlos y tratarlos como suelo urbano. Suelo rústico residual: sin características que justifiquen incluirlo en alguna de las categorías anteriores.

Las figuras 13, 14 y 15 muestran varios ejemplos muy contrastados de categorías de ordenación, obtenidas por el método empírico, correspondientes a varios ámbitos significativos.

Figura 13. Ordenación del medio físico del Plan de Ordenación Territorial de Ibiza (España)

Figura 14. Categorías utilizadas en el Plan del Cantón Portoviejo (Ecuador)

(fuente Cesar Valencia)

Figura 15. Categorías de ordenación del Plan de Desarrollo y Ordenación Territorial del Cantón Cuenca (Ecuador

7.4

Niveles de uso del medio físico

Las categorías de ordenación y el modelo que comportan, pueden reducirse a tres niveles emblemáticos de actuación sobre el medio físico (subdivisibles en otros): conservación, explotación y expansión. El primer nivel, Zonas de Conservación, supone mantener los recursos naturales, elementos, procesos, ecosistemas y paisajes valiosos, bien por su estado de conservación, bien por la relevancia de su papel en el funcionamiento de los sistemas en que se ubican. La conservación admite grados de intensidad según las características de lo que se quiere conservar, circunstancia que hace surgir diferentes categorías, subdivisibles en subcategorías, de ordenación; por ejemplo: Preservación estricta, en la que se restringe al mínimo todo tipo de intervención antrópica, y se suele aplicar a los espacios donde se da alguna de las siguientes circunstancias: contienen los elementos naturales intrínsecamente más valiosos del ámbito, elementos significativos para un ámbito superior, o elementos aislados o cumplen un papel vital en el funcionamiento del conjunto. Conservación activa, en la que se anima la actividad antrópica por estar vinculada a la creación y conservación de los ecosistemas y recursos existentes; es el caso, por ejemplo, de las dehesas mediterráneas o de los aterrazamientos tradicionales en zonas cultivadas de fuerte pendiente. Regeneración y mejora se aplican a espacios dignos de recuperación por su estado degradado, por su localización o por ser causa de procesos indeseables que requieren intervención. El segundo nivel, Zonas de Explotación, supone el aprovechamiento de los recursos del medio físico susceptibles de explotación económica, propiciando, en cada caso, aquél para el que muestran mayor capacidad y evitando los que puedan mermar su potencial. En función de los recursos existentes, se pueden plantear diferentes categorías, subdivisibles en subcategorías: Uso Forestal, se puede asignar a las zonas con este uso, así como a aquellas que, teniendo potencial forestal, están dedicadas a usos y aprovechamientos en regresión, cual es el caso de muchos terrenos agrícolas marginales, a espacios degradados como forma de recuperación, etc. Uso Agrícola englobarán los suelos de mayor calidad, los que dispongan de infraestructuras agrarias, por ejemplo de regadío, las zonas donde la agricultura sea indispensable para el desarrollo o la conservación de culturas

rurales. Uso Ganadero se asigna a las zonas con mayor potencial para el pastoreo a diente, u otras formas, de aprovechamiento ganadero. Esparcimiento y recreo al aire libre, también resulta oportuno incluir en esta categoría las Áreas con Potencial de Esparcimiento, crecientemente demandadas por la población. Uso minero o extractivo, asimismo engrosan esta categoría, las Zonas con Potencial Minero; su regulación de uso y aprovechamiento, debe ser tal que no hipoteque la posibilidad de extraer este recurso en el futuro. Por último el nivel Zonas de Expansión se refiere a los usos urbanos, industriales, deportivos, comerciales, etc. no ligados directamente a los recursos del medio físico a causa de que sus beneficios dependen, fundamentalmente, de la enorme transformación del espacio y de una alta inversión; por ello la lógica basada en la “lectura” de este subsistema sugiere asignarles aquellas unidades ambientales sin vocación de uso definida: “las que no sirven para otra cosa”, podría decirse. Naturalmente admiten diversas categorías asociadas a esos tipos de uso y a diferentes tipos e intensidades de ellos.

7.5

Categorías de ordenación típicas

Paralelamente a la tipología de unidades de integración que se dieron en el capítulo de diagnóstico, es posible definir aquí unos tipos genéricos de categorías y subcategorías de ordenación que se pueden adoptar como referencia para ámbitos muy diversos. Son éstas: Áreas de preservación estricta Áreas de conservación activa Subáreas de mantenimiento de las formas de uso y aprovechamiento actuales Subáreas de introducción de actividades de conservación incluyendo el control de actividades y/o aprovechamientos incompatibles Subáreas de regeneración/recuperación/rehabilitación Áreas de recuperación y mejora Áreas de uso forestal Subáreas de uso forestal existente Subáreas de uso forestal a introducir Áreas de uso agrícola Subáreas de agricultura extensiva existente Subáreas de agricultura intensiva a introducir Subáreas de agricultura industrial Subáreas para otras formas de agricultura: ecológica, lúdica, autoconsumo, etc. Áreas de uso ganadero Subáreas para ganadería extensiva y aprovechamiento a diente por el ganado Subáreas de ganadería intensiva de diferentes tipos Áreas afectadas por amenazas naturales Subáreas afectadas por vulcanismo Subáreas afectadas sismicidad Subáreas afectadas por desplazamientos en masa del terreno Subáreas afectadas por inundación Otras Áreas de uso minero Subáreas afectadas por explotaciones mineras en activo Subáreas de reserva minera Áreas con potencial de esparcimiento y recreo al aire libre

Áreas sin vocación de uso definida

7.6

Ensayo de regulación de las categorías de ordenación

A efectos de elaborar una normativa particular y un programa de actuaciones para las categorías de ordenación (ver lección 18), conviene formalizar, de manera similar a la de capacidad de acogida, una tabla expresiva de la relación territorio-actividades en los términos que se indican a continuación (ver figura 16 y ejemplos en las figuras 1, 2 y 3 de la lección 18) pero esta vez no con carácter de diagnóstico sino de propuesta del plan: Usos y actividades propiciados Coincidentes con el uso actual: representado en la tabla por el símbolo ... indica que el área a que se asigna se está utilizando racionalmente en la actualidad. No coincidente con el uso actual: representado por el símbolo ... indica que se debe cambiar el uso actual por el propiciado sin son incompatibles, o superponerlo como uso múltiple, en caso de compatibilidad con aquél. Usos y actividades permitidos, aceptables o autorizables Sin limitaciones: representado por el símbolo ... indica que el uso se permite en la categoría de ordenación a que se aplica, aunque no se propicia. Con limitaciones: representado por el símbolo ... significa que sólo se permitirá en ciertas condiciones definidas por informes, dictámenes o licencias favorables del órgano responsable de la administración. Sometidos a estudio de impacto ambiental u otros instrumentos de gestión ambiental: representado por símbolo ... indica que el uso sólo se permite en las condiciones que determine tal estudio o instrumento en la fase de proyecto, de construcción o de explotación. Usos y actividades prohibidos: Representados por el símbolo ... indica que el uso o actividad de que se trate no se permitirá en esa categoría de ordenación. Las casillas en blanco significan que la actividad no tiene sentido, no aplica, en la categoría de ordenación correspondiente. Se facilitará la formalización de esta matriz consultando la relación entre actividades que se describió en el punto 6.8 de la lección 9.

Figura 16. Formato de matriz que sintetiza la relación entre las Categorías de Ordenación y las Actividades y aprovechamientos del suelo

8 SUBMODELO DE ORDENACIÓN DEL SISTEMA DE ASENTAMIENTOS POBLACIONALES Diseñar este subsistema consiste en jerarquizar y distribuir en el espacio los asentamientos que albergarán a la población prevista en el horizonte temporal del plan, a las actividades productivas secundarias y terciarias (las primarias se incluyen la ordenación del medio físico), y a la mayor parte de los servicios y equipamientos sociales, incluso a otras infraestructuras: energéticas, hidráulicas, ambientales, etc. Los criterios de diseño coinciden con los que se utilizan para interpretar este subsistema, como se explicó la lección dedicada al diagnóstico de este subsistema (lección 11), al que se remite al lector; a partir de ella se ha realizado la figura 17 que muestra las tareas de un proceso lógico para diseñar este subsistema, que se describe a continuación. Se parte de la población prevista en el año horizonte del plan, es decir, la existente más el crecimiento esperado o deseado; para determinar este crecimiento se puede adoptar uno de estos dos enfoques: proyectar las tendencias utilizando alguno de los métodos demográficos descritos en la lección 11, o determinar la cabida poblacional sostenible en función de los hábitos de consumo y su huella ecológica y de la capacidad del medio físico para satisfacerla; este segundo enfoque corresponde al cálculo de la población total descrito en el punto 6.4 de esta lección. Y se pretende distribuir y jerarquizar en el espacio los asentamientos poblacionales que albergarán a dicha población (ver ejemplos en figuras 18 y 19), optimizando: 1. Las demandas de movilidad en términos de: Acceso a los recursos territoriales Desplazamientos residencia a empleo Intercambio de mercancías Relaciones sociales Ocio y tiempo libre Conexiones con exterior: ventajas de localización en relación con áreas externas. 2. La coherencia (eficacia y eficiencia) en la dotación de equipamientos y servicios sociales. Para ello se trabaja sobre el modelo actual del sistema de asentamientos

poblacionales y los canales de relación (infraestructuras de transporte de telecomunicaciones), teniendo en mente para el diseño: Los modelos teóricos de referencia: Crhistaller, Regla rango tamaño, Sistema polinucleado en red, etc. que sugieren distribuir y jerarquizar los asentamientos de tal forma que los equipamientos y actividades con mayor área de servicio se concentren en los de mayor rango y se vayan descentralizando hacia los de rango menor a medida que se reduce su área de servicio. La lógica que dicta la "lectura" del medio físico (coherencia) para la localización, expansión, seguridad y permanencia de los asentamientos poblacionales; algo similar al viejo axioma que enseñaban los viejos maestros de primaria: en las montañas predomina el bosque y hay poca población, en los fondos de valle y llanos predomina la agricultura y se da la mayor densidad de población, en el interregno colinar predomina la ganadería solapándose con los usos y espacios anteriores. Y más concretamente el cañamazo formado por las categorías de ordenación del medio físico. Y considerando en todo el proceso: Las razones naturales, geográficas, históricas y culturales que han conducido a tal modelo, así como las tendencias hacia el futuro, y la actitud de la población ante cambios en tan sensible sistema. La viabilidad de cada uno de los asentamientos poblacionales hacia el futuro. El potencial de localización de cada núcleo derivado de su situación relativa respecto a ejes de comunicación y de desarrollo superiores, a fronteras, proximidad a núcleos importantes de actividad, centralidad geográfica respecto al conjunto de los asentamientos, etc.

Figura 17. Proceso lógico para diseñar el subsistema de asentamientos Así se detectarán y localizarán los núcleos que ejercerán funciones de centralidad de distinto rango, los que no ejerciendo funciones centrales son viables hacia el futuro y, por último, los que careciendo de viabilidad a medio o largo plazo, deben perder la consideración de asentamientos activos, pasando a formar parte del patrimonio histórico y cultural; es el caso, por ejemplo, de numerosos pueblos rurales donde la reducción de población activa en la agricultura y la dificultad de sustituirla por otras actividades les lleva a una situación de les hace demográficamente insostenibles y sólo pueden mantener su patrimonio edificado convirtiéndose en colonias de vacaciones, centros de artesanía, de rehabilitación, etc.

Figura 18. Ejemplo de modelo de poblamiento en el Plan de Desarrollo y OT del Cantón Cuenca, Ecuador

Figura 19. Ejemplo de modelos de poblamiento en el Plan de OT del Cantón Portoviejo, Ecuador

9 LOS CANALES DE RELACIÓN: INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES Se trata de diseñar las infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones capaces de dar funcionalidad al sistema territorial, gracias a las relaciones que se producen entre sus componentes y entre las diferentes zonas del territorio las cuales no serán posibles sin los canales de relación. Como en el caso anterior, los criterios de diseño (que será tarea de especialistas) son los que se utilizan para interpretar este subsistema, expuestos la lección 11 a la que se remite al lector. A partir de ellos se ha realizado la figura 20 que muestra las tareas de un proceso lógico para diseñar este sistema, como se describe a continuación. El objetivo del diseño, como se ha dicho, consiste en dar funcionalidad al sistema territorial, es decir al subsistema de asentamientos y al subsistema de ordenación del medio físico (en este momento ya diseñados), en los siguientes términos: Satisfacer la demanda de movilidad entre núcleos: de personas, mercancías e información. Dar acceso a los recursos del medio físico (lo que significa a todo el territorio), a los servicios y equipamientos sociales, al trabajo, etc. Facilita las relaciones humanas, para que la población pueda organizarse y vertebrarse en instituciones. Contribuir al equilibrio territorial, aprovechando la atracción de las infraestructuras de transporte sobre la localización de todo tipo de actividades, con el consiguiente efecto en el sistema territorial. Aprovechar las oportunidades de localización, es decir las ventajas comparativas basadas en la posición relativa, lo cual es indisociables de una buena dotación de canales de relación. Permitir las conexiones con el exterior, es decir, las relaciones con el sistema o sistemas de contexto. Para cubrir este objetivo se parte de los dos modelos diseñados previamente: el de ordenación del medio físico y el de ordenación del subsistema de asentamientos poblacionales. A partir de ellos se estima la magnitud de los flujos de intercambio (cualitativa o cuantitativamente) de personas, mercancías, e información, en función del tamaño y localización de los asentamientos definidos en el submodelo del subsistema de asentamientos de población.

A continuación se procede a identificar y localizar (a la escala del plan) las infraestructuras de transportes: autopistas, carreteras, caminos, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, etc. Y también a identificar y localizar las Infraestructuras de telecomunicaciones: cobertura de telefonía móvil, acceso a Internet, etc. Si a lo anterior se añaden otros elementos significativos, se tendrá diseñado el sistema territorial objetivo.

Figura 20. Proceso lógico para diseñar las infraestructuras de transporte y de telecomunicaciones

TEST DE REPASO 1.

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6.

Como todo modelo territorial, los elementos o submodelos que lo conforma son los correspondientes a: a) Los recursos del medio físico, a los sistemas de infraestructuras y a las áreas de oportunidad b) La ordenación del medio físico y del sistema de asentamientos poblacionales, únicamente c) La ordenación del medio físico, del sistema de asentamientos poblacionales, de los canales de conexión interna y de otros elementos significativos La utilización del enfoque prospectivo en el diseño de la imagen objetivo se basa en: a) La generación de escenarios b) La generación de cartografía tendencial significativa c) La generación de propuestas mediante consulta social Los escenarios de referencia en el diseño de la imagen objetivo se fundamenta en que: a) Reduce el universo de posibilidades de diseño al marcar unos límites entre los que necesariamente se sitúa la imagen objetivo b) Permite explorar diversas posibilidades para seleccionar una de ellas c) Ambas respuestas son válidas y complementarias Tres escenarios clave se utilizan en el diseño de la imagen objetivo, que son: a) Tendencial, Intermedio e Ideal b) Utópico, Ideal y Temporal c) Indeseable, Tendencial e Intermedio El submodelo de ordenación del medio físico se basa en: a) La identificación y cartografía de las categorías de ordenación incluyendo el uso primario del suelo b) La identificación y cartografía de las zonas con diferentes grados de protección por su calidad ambiental c) La identificación y cartografía de los servicios ambientales de los ecosistemas Dentro de la definición y cartografía de las categorías de ordenación podemos encontrar criterios básicos y adicionales. ¿Cuál de los siguientes pertenece a los adicionales?

a) Tabla de capacidad de acogida del medio físico b) Accesibilidad del territorio, facilidad para la gestión, propiedad del suelo c) Cartografía de unidades ambientales 7. La normativa particular ( y más específicamente, la tabla o matriz que la sintetiza) relacionan: a) El sistema de asentamientos y las actividades/aprovechamientos del suelo b) Las categorías de ordenación y las actividades/aprovechamientos del suelo c) Las categorías de ordenación y el sistema de asentamientos 8. Como referencia para diseñar el subsistema de asentamientos de población se utilizan varios modelos teóricos, que son: a) Modelo impacto aptitud b) Modelo relacional actividades-entorno c) Crhistaller, Sistema polinucleado en red, adecuación a la "lectura" del medio físico, Regla rango tamaño 9. Se completa el diseño de la imagen objetivo añadiendo los canales de relación con la siguiente finalidad: a) Dar funcionalidad al sistema a través de los flujos de intercambio que circulan por las infraestructuras de transportes y de telecomunicaciones b) Facilitar la demanda de movilidad basada en el incremento del tiempo libre y las actividades que ello comporta c) Facilitar el uso del vehículo motorizado de cuatro ruedas como elemento de comodidad y de prestigio social

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

c) a) c) a) a) b) b) c) a)

APÉNDICE AL DISEÑO DE LA IMAGEN OBJETIVO O MODELO TERRITORIAL A LARGO PLAZO. ESCENARIOS. EJEMPLO DETALLADO DE LA GENERACIÓN DE ESCENARIOS EN EL PLAN REGIONAL DEL VALLE DE SAN ANDRÉS (ECUADOR)

1.

DESCRIPCIÓN DEL MÉTODO

El método se desarrolla según el diagrama de flujos que muestra la figura 1. y se describe a través de las siguientes tareas: 1. Zonificación en áreas homogéneas de producción primaria del área de estudio Partiendo del plano de unidades ambientales o de integración, se definen por agrupación, una serie de unidades homogéneas respecto a su potencial agrario: agrícola, forestal y ganadero. 2. Definición de un modelo de explotación primaria Para cada una de las unidades homogéneas definidas, y de acuerdo con sus potencialidades y con los objetivos del plan, se define un modelo de uso y aprovechamiento agrario: agrícola, ganadero y forestal, en términos de alternativas de cultivos, cabaña ganadera, explotación agropecuaria y explotación forestal. 3. Determinación del empleo y la productividad de cada modelo definido Se estima el empleo y la producción de cada unidad homogénea en el sector primario: agrícola, ganadero y forestal, en función de los siguientes parámetros: Superficie de cada cultivo o aprovechamiento agrícola según las alternativas. Número de unidades ganaderas de cada tipo de ganado en las explotaciones pecuarias. Superficie de cada una de las especies forestales con aprovechamiento económico. Producción unitaria de cada cultivo o aprovechamiento agrícola según las alternativas. Producción unitaria para cada unidad ganadera considerada en las explotaciones pecuarias. Producción unitaria de las superficies forestales con aprovechamiento económico. Empleo unitario generado, por unidad de superficie, para cada cultivo o aprovechamiento agrícola. Empleo unitario generado por unidad ganadera, para cada especie explotada. Empleo unitario generado, por unidad de superficie, para cada especie forestal.

4. Definición de hipótesis sobre ciertas variables socioeconómicas Establecer, para el horizonte temporal seleccionado el valor de las siguientes variables: Tasa de desempleo, para cada uno de los sectores económicos: primario, secundario y terciario, a partir de la existente, que se considera coherente con el escenario al horizonte temporal elegido. Distribución porcentual de la población económicamente activa, entre los tres sectores económicos: primario, secundario y terciario, al horizonte temporal seleccionado. Tasa de actividad, porcentaje de población activa, al horizonte temporal considerado. 5. Estimación de la población activa del sector primario A partir del empleo del sector primario calculado o estimado según el punto 3, y de la hipótesis 1 (tasa de desempleo), se obtiene, la población activa del sector primario, para cada una de las unidades homogéneas, y para el conjunto de la zona, sin más que totalizar. 6. Estimación de la población activa total A partir de la población activa del sector primario y de la hipótesis 2 (estructura sectorial de la población activa, es decir, proporción por sectores), se obtiene la población activa conjunta de los sectores secundario y terciario y, por simple adición, la población activa total de cada Unidad Homogénea. 7. Estimación de la población total A partir de la población activa total y de la tasa de actividad, se estima la población total para cada unidad homogénea, y sumando todas ellas, la Población Total que estaría en equilibro con los recursos primarios.

Figura 1. Diagrama de flujos del modelo correspondiente al escenario de sostenibilidad

2.

POSIBILIDADES DEL MÉTODO

El modelo se puede aplicar a la totalidad del ámbito del plan o por zonas, por ejemplo por términos municipales o, incluso, por pedanías, de tal forma que no solo se obtiene la cantidad de población en equilibrio con el territorio, sino distribuida en él por municipios o entidades inferiores. El modelo no distribuye estrictamente las actividades secundarias y terciarias, pero sí da una idea de las posibilidades de cada núcleo, sin más que hacer intervenir criterios de densidad; aquellos núcleos de densidad inferior a 9 habitantes por Km2., solo albergaría actividades primarias, mientras los de densidad superior a 18 h/Km2, tendrían una distribución de actividades secundarias y terciarias más equilibrada; referencias de otras zonas permitirían, en todo caso, definir otros escenarios territoriales más completos. Se trata, en suma, de manera técnicamente correcta de abordar el cálculo de capacidades de acogida poblacional para un territorio determinado, permitiendo objetivar, en la medida de lo posible, un cálculo que hecho de forma convencional suele ignorar los aspectos territoriales.

3.

EJEMPLO DE APLICACIÓN

El modelo se ha aplicado en la cuenca hidrográfica del río Sucio, 830 Km2, en El Salvador, próxima a San Salvador, ciudad de 2 millones de habitantes que ejerce una fuerte presión urbanística desordenada sobre la cuenca; ésta tiene vocación eminentemente agrícola y cuenta con dos sectores de riego en el fondo de valle, cultivos herbáceos en las laderas y cafetales de sombra en las cotas más altas. Con el fin de simplificar el ejemplo, solo se han considerado los aprovechamientos agrícolas como único recurso del sector primario explotable en la Cuenca, obviando la productividad y la mano de obra generada por otras actividades como la ganadería, el sector forestal u otras. Zonificación para el aprovechamiento primario Utilizando procedimientos ya descritos se identificaron las unidades ambientales y por agregación de ellas, se definen las Unidades Homogéneas siguientes: Unidad 1: distritos de riego de Zapotitán y Atiocoyo. Fondos de valle, de suelos pesados, con riesgos de inundación y aptitud especial y producción alta para cultivos que soporten saturación de humedad edáfica durante periodos de tiempo largos. Con un drenaje eficiente, la unidad es apta para cualquier cultivo. Unidad 2: fondo de valle, en posición topográfica más elevada, con suelos de texturas equilibradas y alto potencial agrícola para el cultivo en regadío y agricultura pluvial. Existe riesgo de inundaciones y precisan de un drenaje adecuado para un cultivo eficiente. Unidad 3: terrenos de agricultura pluvial bien ubicada, topografía suavemente ondulada, suelos de texturas equilibradas y rendimientos muy elevados. Son adecuados para todos los cultivos que puedan desarrollarse con el agua de lluvia, pero consecuentemente, sólo pueden producir cosechas durante la estación húmeda. Unidad 4: terrenos en fuertes pendientes y suelos de calidad suficiente que permiten el cultivo de granos básicos en laderas, circunstancia que supone una grave erosión hídrica. Unidad 5: cafetal denso situado en las unidades estructurales de ladera, protegida de los efectos de la erosión por su cubierta vegetal, y cuyo principal problema se deriva de las condiciones cambiantes del mercado de ese producto y de los costes de la mano de obra y de otros insumos de su proceso productivo. Unidad 6: zonas de mosaico de cafetal y cultivos repartidos en toda la zona. El resto de la Cuenca, no incluida en ninguna de las unidades descritas, no tienen

una orientación o uso agrícola definida, de manera que su aportación productiva es irrelevante. Definición del modelo de explotación agraria Se parte de la superficie actualmente existente de secano y de regadío (tabla 1); teniendo en cuenta la tendencia evidenciada en el valle, se estima la superficie que en el horizonte temporal del plan, 2025, se dedicaría a los aprovechamientos en secano (tabla 2); la tabla 3 recoge la distribución porcentual de cada aprovechamiento en la alternativa de cultivos prevista al 2025. Definidas las superficies dedicadas a cada aprovechamiento, se estiman los rendimientos unitarios esperados para cada uno de ellos, para cada zona y cada municipio (ver Tabla 4). Y con la superficie y los rendimientos unitarios se calculan las producciones brutas totales.

Tabla 1. Distribución actual de la superficie agrícola útil de la cuenca

Tabla 2. Evolución de las superficies de los cultivos al horizonte 2025

Tabla 3. Alternativa de cultivos. Distribución de superficies. Año 2025

Tabla 4. Rendimientos unitarios. Año 2025

Finalmente, conociendo la demanda unitaria en mano de obra por cultivo para las producciones esperadas (tabla 5) se determina la demanda total de mano de obra de los aprovechamientos previstos (tabla 6). Todas las hipótesis de cálculo utilizadas para definir la evolución de la Cuenca hacia una situación de desarrollo sostenible se pueden resumir así: Se mantiene e incluso se aumenta la superficie dedicada al cafetal, asegurando el aprovisionamiento del recurso agua en el Valle. En los distritos de riego se reconvierten los cultivos, disminuyendo al mínimo los de granos básicos y caña de azúcar a favor de los más intensivos: hortícolas y frutales. Desaparece completamente el cultivo de granos básicos en laderas de alta pendiente, las cuales se han recuperado, reforestado y parcialmente dedicado al cultivo de cafe. Los usos del suelo son acordes con su vocación, evitando la invasión de los sectores de riego o cafetal por el desarrollo urbanístico.

Tabla 5. Empleo unitario

Tabla 6. Empleo generado en el sector primario por zonas y municipios

Tabla 7. Estimación de población activa del sector primario, población activa total y población total

3.1 Definición de hipótesis sociales y económicas en el horizonte temporal Por comparación con otras áreas de parecidas características, que se adoptan como modelo a seguir en esta zona, se establecen las hipótesis siguientes: Tasa de desempleo del Sector Agrario: 8 %; Estructura de la población activa del Sector Primario: 15 %; Tasa de actividad total de la Población: 42 %

3.2 Estimación de la población activa del sector primario, población activa total y población total La Tabla 7 recoge, para cada Unidad Homogénea, Departamento y Municipio, el valor calculado de la población activa del sector primario, la población activa total y la población total. Esta población total correspondería precisamente a la Capacidad de Acogida Poblacional de la Cuenca del Río Sucio, para un escenario de desarrollo sostenible en el horizonte del año 2025.

16.

MEDIDAS PARA AVANZAR HACIA LA IMAGEN OBJETIVO: GENERACIÓN DE ALTERNATIVAS

1

SOBRE LAS MEDIDAS

Se dijo que las propuestas habrían de responder a las siguientes preguntas: Qué hacer; dónde, cuándo y cómo hacerlo; y quien debe hacerlo. Qué no hacer; dónde, cuándo y cómo no hacerlo; y quien lo controla. De acuerdo con ello, esta tarea consiste en buscar las soluciones potenciales, propuestas o medidas, dirigidas a avanzar hacia la imagen objetivo así como hacia aquellos objetivos no incluidos en dicha imagen, generalmente, aquellos que no admitan una representación gráfica. Muchos de los elementos de la imagen objetivo coincidirán con el modelo territorial actual, otros no; por consiguiente las propuestas o medidas se orientarán en dos direcciones complementarias: Conservar aquello que coincide con la imagen objetivo, que se instrumenta, en su mayor parte, a través de una normativa reguladora del uso del suelo, de los aprovechamientos, de los comportamientos y de los actos administrativos Aproximar hacia tal imagen lo que no coincida con ella, que se instrumenta a través del programa de intervención o de acción positiva. Las propuestas que se generen pueden pertenecer a uno u otro tipo, es decir, que a veces adoptarán la forma de una norma prohibitiva o restrictiva, por ejemplo, y otras la de una acción positiva que requiere inversión y que se puede materializar a través de otros planes, de programas, de subprogramas, de proyecto y de otras acciones concretas físicas o no físicas (sensibilización, formación, ayudas técnicas y financieras, gravámenes y desgravaciones fiscales, incentivos, etc.), así como otras medidas de gestión. Hacer operativas las medidas identificadas consiste en traducirlas o expresarlas en términos de Normas reguladoras del uso del suelo, de los aprovechamientos, de los comportamientos y de los actos administrativos, de otros Planes, programas o proyectos o de Normas para la gestión.

2 MÉTODO PARA IDENTIFICAR LAS MEDIDAS Y LA FORMACIÓN DE ALTERNATIVAS Identificar medidas es una tarea fundamentalmente creativa, para la que resulta útil la extensa y dinámica gama de las denominadas técnicas de creatividad; se realiza aunando intuición, imaginación, creatividad, conocimientos científicos, criterios técnicos y toda la información captada en el diagnóstico, incluidos los instrumentos de gestión disponibles. Conviene pensar en términos de conexiones entre los problemas y entre los atributos que configuran el diagnóstico de cada uno de ellos, así como entre los objetivos, para aprovechar el potencial de sinergia o reforzamiento entre las propuestas. Un espíritu innovador permitirá explorar medidas no contrastadas por la experiencia, en la idea de que el documento técnico que elabora el equipo de planificación, es solo un avance del plan, que habrá de pasar una serie de filtros de participación pública en el proceso de aprobación que convierte al documento en plan, es decir en una especie de contrato social; asimismo hay que considerar los controles correspondientes a la fase de gestión del plan. Existen muchas formas de generar medidas, todas ellas basadas en los mismos elementos informativos e interpretativos que se enunciaron para diseñar el modelo territorial, así como en las técnicas allí expuestas; a ellas hay que añadir la consulta sistemática y formalizada a la propia población afectada y a los agentes y actores a lo largo de todo el proceso de elaboración del plan. El telón de fondo de las medidas es el sistema de objetivos que se definió, la mayor parte de los cuales están subsumidos en el modelo territorial, así como la matriz DAFO y los escenarios de referencia.

2.1

Método general

Teniendo en cuenta todos estos elementos, la generación de alternativas se puede estructurar, con carácter general, en los siguientes pasos: (figura 1).

Figura 1. Formato de tabla para generar alternativas. Cada alternativa se forma seleccionando un conjunto coherente de propuestas orientas al conjunto de objetivos Primer paso: identificar opciones potenciales Partiendo del árbol de objetivos, así como del modelo territorial objetivo, elaborar una lista de opciones potenciales o posibilidades para avanzar hacia cada objetivo. Depurar esta lista y concretar las opciones hasta convertirlas en propuestas; ello significa definirlas con el detalle suficiente para que puedan ser traducidas a Normas, Planes, Programas o Proyectos, y evaluadas en términos de su efecto sobre los objetivos y en relación con otros criterios de evaluación. Identificar estas propuestas es tarea difícil de encorsetar en técnicas de generación, si bien pueden utilizarse algunas que facilitan el “lapsus” creativo, tal como las que se mencionan a continuación: Estimular la creatividad trabajando con imágenes, dibujos, música, colores, etc. que activan el cerebro. Mindmapping, diagramas mentales representados en esquemas y colores libres, no lineales, a partir de la palabra que identifica con más precisión el problema. La expresión "pensamiento lateral" identifica un progreso mental no lineal para llegar a un objetivo, evitando una idea dominante. El Brainstorming o tormenta de ideas: consiste en que varias personas sugieran ideas, a partir de su propia formación y sin inhibiciones, porque se

trata de que las de cada uno sugieran otras ideas a los demás; funciona mejor cuanto más variada sea la formación y procedencia de los participantes. El método se desarrolla en los siguientes pasos: 1.Preparación: el director explica el tema y las reglas, 2. Incubación: no tratar el tema conscientemente, dejar actuar el inconsciente, incluso durante el sueño, 3. Producción: expresión de las ideas y 3.Depuración: desechar lo no viable o inútil; y con las siguientes reglas (o antirreglas, dado su carácter liberalizador): eliminar toda crítica durante la sesión, expresar toda ocurrencia, por absurda que parezca: la cantidad es la base de la calidad y utilizar las ideas de los demás para generar ideas propias. El Brainwriting: es similar al anterior pero las ideas se escriben en una pizarra o en notas en papel que se dejan a mano para el resto del grupo; cuando las personas agotan sus ideas, pueden recurrir a los escrito por el resto en busca de inspiración para nuevas ideas. Se finaliza leyendo lo escrito, enriqueciendo su contenido y agrupando o sintetizando las ideas similares para reducir su número. Metaplan: las ideas se escriben en tarjetas y se pinchan en la pared, para que las lean los demás y les sirva de inspiración de nuevas ideas que a su vez escribirán y clavarán en la pared. 6-3-5-: en un grupo de seis personas cada una escribe tres soluciones en un papel que pasan al compañero de al lado que escribe otras tres, de tal forma que cada uno escribe tres soluciones ayudado por los cinco restantes participantes. Thinking time, tiempo para pensar: buscar tiempo para que nuestra parte consciente se olvide de los problemas dejando al subconsciente "pensar sobre ellos" y así "digerir la información". El inconsciente tiene menos condicionantes y barreras y está asociado al banco de datos de la memoria. Delphi: consulta a expertos, a distancia y formalizada, basada en el anonimato y en la repetición de las consultas buscando la convergencia, como se señala más abajo. Juegos de simulación: en los que cada panelista, de un grupo que actúa como tal, razona desde el punto de vista de un agente social. Escenarios comparados: referencias a otras situaciones más o menos similares ya resueltas. Aprovechando el paralelismo existente entre problemas/oportunidades, objetivos y medidas, éstas últimas se pueden organizar, como aquellos, por niveles, es decir según un árbol con sus ramas; luego, para hacerlas aplicables, se traducen a

normas reguladoras de los usos y aprovechamientos del suelo, a otros programas y proyectos y a formas de gestión. Segundo paso: formar las alternativas Formar una alternativa seleccionando una o más propuestas para cada objetivo. Teniendo en cuenta que una alternativa es un conjunto coherente y compatibilizado de propuestas o medidas orientas a avanzar hacia el conjunto de los objetivos, depurar la selección realizada eliminando o modificando aquellas que impidan la coherencia del conjunto.

2.2

Técnicas complementarias para identificar medidas

Consulta a expertos Consiste en buscar la interacción e intercambio de ideas entre expertos sobre situaciones complejas, inciertas o conflictivas. Si todo el proceso de planificación se beneficia de la consulta a expertos, ésta es obligada para formular propuestas. Se debe realizar de forma sistemática, bien en talleres formalizados de trabajo o bien a distancia, por ejemplo mediante el método Delphi u otros. La consulta a expertos, que intercambian sus ideas en talleres de trabajo, permite hacer previsiones relativamente fiables cuando el número de ellos es suficientemente elevado y representativo; los talleres suelen desarrollarse mediante la tradicional tormenta de ideas (brainstorming), el denominado pensamiento lateral o paralelo o de los seis sombreros (E. De Bono, 1985) u otras, cuyo éxito depende de la existencia de un marco y un ambiente que facilite el diálogo; para ello es fundamental la figura de un moderador que asegure a todos la oportunidad de intervenir, evitando el dominio o la inhibición de algunos agentes y actores sociales, así como evitar la tendencia observada a repetir los mismos temas. Sin embargo, el método tiene la dificultad logística y económica de reunir un número considerable de personas en el mismo lugar y al mismo tiempo. La consulta tipo Delphi[36] consiste en realizar varias rondas de encuestas a los participantes, que no se conocen, mediante cuestionarios, generalmente enviados por correo, actualmente, electrónico; se asemeja, pues, a una serie de rondas de “tormentas de ideas”. Con este método se eliminan los problemas logísticos y económicos que acarrea reunir a un grupo relativamente numeroso de personas, elimina la posibilidad de que la conversación del grupo sea dominada por una o varias personas, reduce la presión de responder dejándose llevar por lo que piensen las personas más expertas o dominantes, y permite a los encuestados reflexionar más tiempo antes de expresar sus ideas. El método tiene dos inconvenientes: requiere bastante tiempo, lo que puede producir fatiga, incluso abandono, en los participantes, y no da oportunidad a que surjan discusiones espontáneas. La elección de los expertos debe partir de la elaboración de un listado de aquellos que potencialmente se consideran adecuados acompañada de una serie de datos descriptivos, como edad y experiencia profesional, sexo, residencia, lugar geográfico e institucional de trabajo, formación, especialidad, trayectoria profesional, vínculos con otros expertos, actitud frente a la política de ordenación territorial, etc. A partir de la información anterior se seleccionan los expertos buscando la

máxima calidad y diversidad en términos de características y de procedencia geográfica e institucional: sector público y niveles de éste, sector privado, sector social -ONG y otros, investigación y docencia. Analogías Las analogías pretende entender situaciones no familiares o desconocidas mediante la comparación con otras de las que se tiene información fiable y en series históricas suficientemente largas: si se conoce a fondo una situación, se podrán inferir el conocimiento de otras que se consideran análogas; así se puede arrojar luz sobre los efectos de medidas para el futuro comparándolos con situaciones pasadas conocidas. La dificultad de aplicar esta técnica estriba en la elección de las experiencias o situaciones comparables por parte del planificador, que debe preguntarse sobre la naturaleza y el número de similitudes existentes en la estructura y el funcionamiento las situaciones consideradas análogas. Se le suele achacar a las analogías la tendencia a converger sobre las condiciones más probables en lugar de plantear las más deseables. Por ejemplo, una analogía muy eficaz para entender el posible calentamiento de la Tierra y el cambio climático es el denominado "efecto invernadero". El ambiente cerrado de los invernaderos y el material de cierre (cristal o plástico) produce un aumento de temperatura, efecto similar al derivado de la concentración del dióxido de carbono en la atmósfera, el cual se convierte en una barrera que no deja escapar las radiaciones producidas por la Tierra a la atmósfera contribuyendo a su calentamiento. Otras técnicas Existen otros métodos como el Morfológico que explora los futuros posibles combinando de diferentes formas las componentes de un sistema; el método Mactor que se centra en los objetivos, motivos y relaciones de fuerza entre los agentes para resolver los conflictos, el Estructural que opera sobre una matriz en que se relacionan las componentes del sistema para detectar las esenciales en su evolución, el Ábaco de Reignier, que define enfoques para solventar problemas, etc.

3 PRINCIPIOS Y CRITERIOS PARA DEFINIR LAS MEDIDAS La visión, misión y valores, los principios, los criterios de diseño, las directrices de rango territorial superior, las aspiraciones de rango territorial inferior y el punto de vista de actores y agentes socioeconómicos, descritos en la lección 14 como referencias para formular los objetivos, también los son para identificar las medidas. A continuación se señalan los principios que parecen más importantes para avanzar hacia un desarrollo sostenible.

3.1

Principios generales de sostenibilidad

Los principios de desarrollo sostenible, a partir de la Cumbre de la Tierra, Río ´92, se pueden sintetizar en los siguientes: Compromete a todos los sectores, a todas las actividades y a todos los niveles de responsabilidad, de acuerdo con un principio de corresponsabilidad. Abarca a la totalidad de los seres humanos, según un principio de globalidad. afronta el mayor problema de la humanidad, la pobreza, y da prioridad a los más pobres según un principio de solidaridad en el espacio, que propugna compartir la riqueza, las oportunidades y las responsabilidades (principio de equidad) y buscar el equilibrio territorial. Equilibra las tres dimensiones de la sostenibilidad: económica, social y ecológica, y añade la territorial. Garantiza el uso de los recursos naturales a las generaciones futuras respetando la capacidad de carga y de regeneración del medio, según un principio de solidaridad en el tiempo; esta idea debe ser entendida en términos de que el desarrollo tecnológico puede sustituir con ventaja a ciertos recursos, de tal manera que es posible “cambiar” con ventaja tecnología por recursos. Reconoce la existencia de límites físicos al uso de los recursos naturales en cualquiera de las funciones que cumplen: influentes, sumidero de efluentes y soporte de vida, y propicia un uso eficiente de ellos, según un principio de eficiencia. Tales límites se concretan en estos: Respetar las tasas de renovación en la explotación de los recursos naturales renovables. Minimizar el uso de recursos naturales no renovables que se consumen cuando se utilizan; en todo caso respetar un ritmo de consumo que evite su agotamiento antes de que aparezca un sustituto de carácter renovable. Maximizar la reutilización y el reciclado. Respetar la “cabida ecológica y perceptual” de los recursos culturales, que no se consumen cuando se utilizan. Respetar la capacidad de acogida del territorio en términos de uso del suelo, aprovechamientos y comportamientos. Respetar la capacidad de asimilación de los vectores ambientales: aire, agua y suelo.

Actúa con prudencia ante la incertidumbre sobre los efectos ambientales de cualquier acto, según un principio de precaución. Resuelve los problemas de sostenibilidad integrando en la solución todos los factores que afectan al problema, según el pensamiento holístico.

3.2

Principios específicos de sostenibilidad

Inspirados en los principios generales descritos, numerosas instituciones y colectivos profesionales de diversa procedencia y sectores de actividad, han elaborado principios específicos; algunos aparecen en publicaciones sectoriales mientras otros se encuentran dispersos en documentos diversos. Ante el reto de formular las propuestas o medidas del plan, el planificador debe imbuirse de los principios generales de sostenibilidad y luego atender a los específicos pertinentes en el ámbito del plan. A título de ejemplo se incluyen los más importantes para el sector transportes, reflejados, entre otros documentos, en el Libro Blanco del Transporte, en el TERM (Indicadores de integración de transporte y medio ambiente), en la publicación Europa en la Encrucijada y en una larga lista de estudios singularizados: Aplicar el enfoque de “gestión de la demanda” a la movilidad (ver punto siguiente). Favorecer la intermodalidad. Estimular el transporte público: prever infraestructuras exclusivas, incrementar oferta y atractivo y hacerlo más barato. Recuperar el ferrocarril y el transporte marítimo. Fomentar la interoperatividad. Desarrollar instrumentos de mercado que ayuden a internalizar los costes sociales o externalidades negativas. Mejorar la eficiencia energética de los vahículos. Informar a la población sobre el coste real de los desplazamientos. Crear en las ciudades una red de infraestructuras para los vehículos de dos ruedas y para el desplazamiento peatonal: carriles moto, carriles bici, itinerarios peatonales. Implantar Sistemas Normalizados de Gestión Ambiental (“marketing ecológico”) en la construcción y en la gestión de las infraestructuras de transporte.

3.3

La orientación hacia la “gestión de la demanda”

La esencia de muchos problemas reside en el comportamiento de los agentes socioeconómicos: los “productores” y “consumidores”; las preferencias de éstos pueden inducir cambios notables en las formas de producción, como revelan los sistemas de gestión basados en la concesión transparente de marchamos que garantizan la mejora progresiva del comportamiento ambiental. Los hábitos de los consumidores determinan una demanda que el actual estilo de desarrollo tiende a satisfacer generando la oferta necesaria para ello; es el denominado “enfoque de oferta” en el que no se atiende a las causas de la demanda, ni siquiera si está justificada, tan solo se ocupa de satisfacerla. Se trata de un enfoque que parte de un diagnóstico incompleto, reduccionista, del problema que pretende resolver, porque solo atiende a su manifestación, pero no reflexiona sobre las causas, ni sobre el resto de los atributos que conforman tal diagnóstico. Frente al enfoque de oferta descrito, se propicia el denominado “enfoque de demanda”, que consiste en equilibrar demanda y oferta actuando, también, sobre la primera, es decir sobre el comportamiento de los consumidores, en un intento de equilibrar oferta y demanda “consumiendo menos”, mientras el de oferta busca tal equilibrio “produciendo más”.. “la mejor lección: disminuir las necesidades para disminuir las fatigas que cuesta satisfacerlas. Y así he llegado a necesitar muy pocas cosas, y esas pocas, muy poco. Porque la verdadera felicidad no está en tener … sino en ser y en no necesitar”. El manuscrito carmesí, Antonio GALA Un caso paradigmático que ayudará a entender esta idea, es la consideración del “ahorro como el mayor yacimiento de energía” o la búsqueda del equilibrio hidrológico entre las zonas secas y húmedas de España, que se pretende conseguir actuando sobre la oferta de agua, lo que implica construir enormes estructuras hidráulicas, frente a la opción de moderar la demanda actuando sobre la eficiencia de los usuarios. Asimismo resulta paradigmático el caso de la planificación de las infraestructuras de transporte que suelen orientarse a satisfacer la demanda de movilidad sin reflexionar sobre las posibilidades de reducir dicha demanda; y ello porque tal enfoque requeriría actuar sobre aspectos que pueden parecer alejados del sector transportes, como el modelo de desarrollo territorial o la fiscaliza de la vivienda, por ejemplo; pero tal

alejamiento solo es aparente porque solo se produce en el plano competencial de la compartimentada Administración pública.

3.4

La cultura de generar y evaluar múltiples alternativas

Evitar las opciones simplistas e intuitivas en la identificación de las medidas, adoptando un enfoque más reflexivo, basado en la secuencia iterativa generación - evaluación de soluciones y de alternativas entendiendo por tal un sistema coherente de medidas.

3.5

La referencia de la Huella Ecológica

La huella ecológica es una medida la carga que impone una población a la naturaleza, representada por la superficie de suelo (has/persona) que necesita para extraer los “influentes” que consume y para deponer los “efluentes” que emite, es decir, la superficie ecológicamente productiva necesaria para satisfacer el consumo y asimilar los residuos de una determinada población. Además hay que añadir el espacio necesario para ubicar los elementos físicos que acogen a las actividades residenciales, económicas, etc. y a las infraestructuras. En otros términos, puede afirmarse que la huella ecológica mide las externalidades positivas del campo para la ciudad. Un principio elemental para identificar las medidas a proponer en el plan es minimizar en la medida de lo posible la huella ecológica o equilibrar con ella el tamaño de la población y de las actividades. La huella ecológica se forma con cuatro componentes: Huella de los alimentos, fibra y madera: superficie necesaria de tierras de cultivo, pastos y praderas, pesca y áreas forestales. Huella energética: superficie necesaria para suministrar los consumos de combustibles fósiles, leña, energía nuclear (área necesaria para absorber el CO2 que se emitiría utilizando combustibles fósiles para producir la misma energía) y la energía hidroeléctrica, así como para absorber los desechos que ello genera. Huella del agua: superficie necesaria para extraer el agua dulce necesaria teniendo en cuenta que solo un cierto porcentaje (entre el 20 y el 40 %) es extraíble de forma sostenible. Huella urbana: superficie necesaria para acoger la expansión urbana y todas las infraestructuras de conexión que requiere. Existe una metodología para calcular la huella ecológica para cualquier ámbito: nacional, regional o local, aunque la mayoría de las calculadas se refieren a naciones porque a este nivel se dispone más fácilmente de los datos necesarios, pero existen ejemplos relevantes en ámbitos regionales y locales. Cuando abarca la totalidad del globo terráqueo se comporta como un indicador inscrito en el marco de la globalización y refleja el impacto de la humanidad.

TEST DE REPASO 1.

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5.

6.

Las propuestas o medidas dirigidas a avanzar hacia la Imagen Objetivo se hacen operativas en términos de: a) Planes, Programas, Proyectos y otras acciones b) Normas para la gestión c) Ambas opciones de forma conjunta y complementaria Una alternativa es: a) Cualquier opción o posibilidad que parece razonable para avanzar hacia un objetivo b) Un conjunto coherente y compatibilizado de medidas orientas a avanzar hacia el conjunto de los objetivos c) El conjunto de proyectos que propone el plan La metodología para generar alternativas se desarrolla así: a) Reflexionando a partir de toda la información captada en el diagnóstico y de su interpretación social b) Solicitando propuestas a la ciudadanía a través de talleres formalizados c) En dos pasos consecutivos: identificar opciones potenciales a través de técnicas de creatividad y formar las alternativas a partir de ellas El principio de solidaridad en el espacio significa: a) Trasladar a las zonas necesitadas del planeta aquellos bienes y servicios básicos que sobran en otras b) Enseñar a los países menos desarrollados a producir aquello que necesitan c) Luchar contra la pobreza, compartiendo la riqueza, las oportunidades y las responsabilidades y buscar el equilibrio territorial El principio de solidaridad en el tiempo significa: a) Garantiza el uso de los recursos naturales a las generaciones futuras respetando la capacidad de carga y de regeneración del medio b) Cuando ello no sea posible, desarrollar tecnologías capaces de sustituir con ventaja a ciertos recursos y transmitirlas a las generaciones futuras c) Las dos respuestas son complementarias El principio "gestión de la demanda" significa: a) Equilibrar la oferta y la demanda de bienes y servicios

b) Satisfacer la demanda de bienes y servicios produciendo lo necesario para ello c) Equilibrar la oferta y la demanda de bienes y servicios "consumiendo menos” en lugar de “produciendo más" 7. Las componentes que forman la huella ecológica de una comunidad son: a) Huella urbana, huella natural, huella de los alimentos y huella energética b) Huella urbana, huella energética, huella natural y huella del agua c) Huella energética, huella urbana, huella de los alimentos y huella del agua

SOLUCIÓN DEL TEST DE REPASO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

c) b) c) c) c) c) c)

17.

EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS

1 EVALUACION DE ALTERNATIVAS: EL ANÁLISIS MULTICRITERIO Evaluar alternativas significa comparar aquellas de que se dispone para ordenarlas de mejor a peor, individualmente o en grupos, o para seleccionar una. Ello implica analizar el comportamiento de cada una de ellas en relación con una serie de criterios de muy distinta índole; la evaluación, por tanto, es multicriterio y, en consecuencia, multi e interdisciplinar, como corresponde al carácter multiefecto de cada alternativa. Más que un instrumento o método, el análisis multicriterio es una filosofía que reconoce la multiplicidad de perspectivas, que no pueden reducirse a una sola, a la hora de decidir entre diversas posibilidades; los resultados que proporciona dependen de la comparabilidad de los criterios que definen cada perspectiva, es decir, de la posibilidad de expresarlos en la misma unidad de medida (conmensurabilidad, fuerte o débil); más que para resolver taxativamente la decisión, el multicriterio sirve para aprender sobre la cuestión que se plantea buscando una terminología común entre los implicados; se trata, en suma, de una especie de pizarra en la que todos los participantes pueden escribir su punto de vista. La técnica se puede aplicar tanto a las alternativas generadas para el modelo territorial objetivo como a las alternativas generadas para las medidas. Conviene advertir que generación y evaluación, así como los pasos por los que pasa la elaboración de cada una de ellas, no deben entenderse como fases secuenciales, sino iterativas, las cuales alternan en un proceso de aprendizaje para buscar la solución más adecuada al problema.

2

MÉTODO GENERAL

De forma genérica, el análisis multicriterio para evaluar alternativas, se desarrolla en los siguientes pasos: 1. Identificar y seleccionar los criterios de evaluación, es decir los factores ambientales relevantes. En su caso, separar los cuantificables de los cualitativos o intangibles y, entre los primeros, diferenciar los directamente cuantificables de los que sólo pueden medirse a través de algún indicador; para estos últimos, buscar el indicador correspondiente. Los criterios de evaluación que se adopten deben, en conjunto, ser representativos de la calidad ambiental en el ámbito de estudio y, en las medidas de lo posible, independientes y fácilmente aplicables. 2. Identificar los efectos de cada alternativa sobre cada criterio, en términos de ventajas (positivos) e inconvenientes (negativos). Esta tarea se puede formalizar considerando globalmente la alternativa o desglosándola en sus propuestas, identificando los efectos de éstas y agregando después. 3. Cuantificar tales efectos utilizando algún tipo de medida, directa cuando el criterio sea cuantificable, o indirecta a través de algún indicador cuando no lo sea. 4. Valorar dichos efectos en términos de comportamiento respecto a los criterios de evaluación, en una escala adimensional de valor, es decir, homogénea para todos. Los pasos 3 y 4 pueden hacerse conjuntamente unificándose en uno solo. 5. Adoptar algún modelo de decisión a partir de los datos anteriores, que permita bien seleccionar una alternativa, bien segmentar el conjunto en grupos de valor (buenas, malas, y aquellas que requieren un análisis más detallado) o bien ordenarlas según clases de valor. De acuerdo con esto, la evaluación de alternativas implica dos fases muy claras: 1. Formalizar una matriz de datos para la evaluación. 2. Aplicar un modelo de decisión a dicha matriz y decidir en función de los resultados. En la medida en que las tareas descritas se realicen de distintas maneras, desde las más simples a las más complejas, se tendrán distintos métodos de evaluación, cuya utilización dependerá del número y tipo de las alternativas de que se disponga; cuando el número es muy elevado o las alternativas son muy diferentes entre sí, se comenzará por las técnicas más simples a fin de eliminar algunas de ellas; sobre

las no eliminadas se aplicarán las técnicas más complejas hasta seleccionar la mejor. Este proceder responde a un principio de economía: conseguir el resultado con el mínimo esfuerzo. Los métodos de evaluación no proporcionan resultados taxativos, incuestionables, sino que deben entenderse simplemente como una ayuda a la decisión, si bien de gran importancia, en la medida en que sistematizan el proceso de reflexión y hacen explícitos los criterios que se van adoptando.

3 FORMAS SIMPLES PARA APLICAR EL MÉTODO GENERAL El formato más simple de la matriz de datos para la evaluación se representa en la figura 1; puede formalizarse de diversas maneras, que, de menor a mayor complejidad, se describen en los puntos siguientes.

Figura 1. Formato simplificado de matriz de datos para evaluación de alternativas

3.1

Cumplimiento de criterios

Sobre la matriz se escribe "si" o "no" según que la alternativa sea o no satisfactoria, respectivamente, para cada criterio de evaluación, tal como muestra la figura 2

Figura 2. Matriz de evaluación por listado de criterios con la formalización más elemental posible: cumplimiento de criterios

Figura 3. Matriz de evaluación por listado de criterios formalizada mediante la ordenación de las alternativas respecto a cada criterio

3.2

Ordenación

Consiste en ordenar las alternativas según su comportamiento relativo respecto a cada criterio, tal como muestra la figura 3; una simple observación de la forma en que se ordenan las alternativas permitirá, si no seleccionar una de ellas, sí eliminar las que ocupen órdenes más bajos para todos los criterios. Más adelante se verá como alguno de los métodos de agregación parcial operan sobre este tipo de matriz.

3.3

Valoración simple

Consiste en atribuir un código, de una escala sencilla, representativo del comportamiento de cada alternativa respecto a cada criterio (figura 4); la escala puede ser del tipo: +2, comportamiento muy positivo +1, comportamiento positivo 0, comportamiento medio -1, comportamiento insuficiente -2, comportamiento muy insuficiente.

Figura 4. Matriz de evaluación por listado de criterios formalizada mediante la atribución de códigos de una escala sencilla representativos del comportamiento de cada alternativa La decisión, que generalmente no permitirá seleccionar una alternativa, se puede deducir observando la ubicación de los códigos asignados; también es posible considerar tales códigos como valores, recurriendo entonces a su agregación, bien por suma simple o por suma ponderada, para obtener el valor total de cada alternativa; esto último exigiría atribuir pesos a los criterios, tal como se describe más abajo. No obstante los datos de la matriz no suelen disponer de la precisión suficiente para aconsejar este tipo de agregación. Los juicios expresados permitirán aplicar la noción de dominancia: una alternativa Ai domina a otra Ak, si el rango o valor asignado a Ai es superior al asignado a Ak para todos los criterios. Ello hace posible ordenar las alternativas en dos clases: las dominantes, que se pueden eliminar, y las no dominadas que se denominan eficaces u óptimo de Pareto[37].

3.4

Matrices gráficas

Pueden visualizarse fácilmente las matrices anteriores atribuyendo una gama de colores, fría para los comportamientos o valores bajos, y cálida para los altos; de esta forma se obtiene una matriz gráfica que permite una rápida aproximación visual al problema. Por ejemplo, la matriz de la figura 4 anterior, se puede convertir en gráfica dando colores de la gama de rojos a los valores positivos (+2, +1), de la gama azul a los negativos (-2, -1) e intermedia al 0. Las técnicas anteriores se han expuesto de mayor a menor facilidad de aplicación y pueden utilizarse consecutivamente: ante una evaluación de numerosas alternativas, conviene empezar por el cumplimiento de criterios; si no permite seleccionar una alternativa, sí aconsejará generalmente eliminar alguna; a continuación se pasará a la ordenación y, por último, a la valoración simple y/o a las matrices gráficas. Si con ello no se ha podido seleccionar una alternativa, se habrá reducido, al menos, su número; sobre este resto se utilizará alguna de las técnicas complejas que se describen a continuación.

4 FORMAS COMPLEJAS DE APLICACIÓN DEL MÉTODO GENERAL La forma compleja de una matriz de datos añade, a la forma simple, el peso relativo de los factores ambientales adoptados como criterios de evaluación. Sobre el formato de la tabla completa, expuesto en la figura 5, se disponen los pesos de los criterios y los valores de cada alternativa para los diferentes criterios.

Figura 5. Formato complejo de matriz de datos para evaluación de alternativas

4.1

Los coeficientes de ponderación de los criterios

Los pesos o coeficientes de ponderación de los criterios, representan la contribución relativa de cada uno de ellos a la calidad de vida de la comunidad afectada por el plan, tal como la perciben los ciudadanos y a la actitud ante el plan; por ello han de incorporar la opinión pública y ser expresivos de la escala de valores sociales. Pueden atribuirse de diferentes maneras siempre que se garantice la representación de los grupos de interés afectados y sean realmente representativos de la escala social de valores. Esto se puede conseguir de múltiples formas entre las cuales resulta útil y cómoda la que se formaliza en estos pasos: 1. Identificación de los grupos de interés (o de presión) social existentes en el ámbito del plan. 2. Selección de un panel o grupo de personas que harán la ponderación, con dos criterios: Cada grupo de interés debe estar representado por un panelista. Los panelistas han de ser expertos, es decir iniciados en el tema. 3. Consulta y convergencia de criterios de los panelistas hasta llegar a unos valores ponderales que se aproximen a la opinión media de todos. Esta consulta puede realizarse por simple discusión informal entre los panelistas o mediante técnicas de investigación social, tal como la ordenación por rangos, la atribución de valores y la comparación por pares. En la ordenación por rangos cada panelista ordena de mayor a menor los elementos a valorar, atribuyendo el mayor rango al de más valor; el valor ponderal de cada elemento, que más se aproxima a la opinión conjunta del panel se obtiene sumando los rangos atribuidos a ese elemento por cada panelista y dividiendo por el sumatorio de los rangos atribuidos a todos los elementos por todos los panelistas. En la atribución de valores, cada panelista puntúa cada elemento en la escala adoptada (1 a 10, por ejemplo), para atribuir el valor ponderal de un elemento haciéndolo coincidir con la media de los valores asignados por todos los panelistas a dicho elemento. En la comparación por pares, se enfrentan dos a dos los elementos a valorar, de los cuales cada panelista selecciona uno; a continuación se calcula el valor ponderal atribuido a cada elemento por cada panelista; este valor, para un elemento y un panelista, se calcula dividiendo el número de veces que tal elemento ha sido seleccionado por él, por el número de decisiones de preferencia que ha realizado el panelista (n multiplicado por n-1, siendo n el número de elementos); el valor ponderal de un elemento es la media entre los valores

anteriores. Cuando las divergencias, y consiguiente falta de consenso, entre la opinión de los panelistas son muy acusadas, se puede recurrir a técnicas de convergencia, tales como las encuestas tipo Delphi, que se basan en respuestas individuales y anónimas realizadas al panel de expertos en varios ciclos; en cada ciclo el panelista responde la encuesta conociendo los resultados proporcionados por el ciclo anterior, cediendo, si lo estima conveniente, en sus posiciones de partida, para llegar a un consenso.

4.2 Puntuación o valoración de las alternativas para cada criterio Los valores atribuidos a las alternativas para cada criterio deben representar la medida en que la alternativa correspondiente se comporta con respecto al criterio en cuestión. Como en el caso de los pesos, estos valores se suelen estandarizar entre 1 y 10: el 1 valora un mal comportamiento respecto al criterio, mientras el 10 indica un comportamiento altamente satisfactorio. La forma de atribuir estas puntuaciones puede ser sistemática y no sistemática o empírica, tal como se describe a continuación: Formas no sistemáticas de valoración Consiste en atribuir directamente a cada alternativa una puntuación (por convención entre 1 y 10), para cada criterio, que se dispone en las casillas de cruce correspondientes de la matriz. Tal puntuación se asigna a partir de un análisis detallado de las alternativas planteadas y de la identificación de los efectos esperados; en caso de alta incertidumbre conviene recurrir al consenso entre expertos de diferente procedencia y formación, como señala el punto anterior. Forma sistemática de elaborar la matriz de datos Consiste en seguir un procedimiento, más o menos secuencial, mediante las siguientes tareas: 1. Separar los criterios de evaluación en cuantificables y no cuantificables; los primeros, a su vez, se dividen en directamente cuantificables y los que sólo se pueden cuantificar mediante algún indicador representativo del grado de aproximación al cumplimiento del criterio. De acuerdo con esto, la evaluación quedará dividida en dos fracciones: la cuantificable y la cualitativa. Los puntos que siguen se refieren a la cuantificable. 2. Buscar indicadores a través de los cuales se puedan medir los criterios de evaluación cuantificables y adoptar la unidad de medida correspondiente. Un indicador es una forma indirecta de medir cuantitativamente un criterio. 3. Construir una matriz de identificación de efectos cruzando alternativas y criterios. 4. Construir funciones de transformación o de cumplimiento de criterios. Estas funciones consisten en unas gráficas (o tablas) que relacionan, sobre un sistema de coordenadas, la magnitud de cada criterio (o de su indicador correspondiente) medida en las unidades propias de cada uno de ellos, con una puntuación homogénea expresiva del grado de cumplimiento del criterio.

Figura 6. Formas básicas de funciones de transformación o de valor Existen siete formas básicas de funciones de transformación que aparecen en la figura 6. Otro tipo importante de función de transformación es aquella con un máximo en un punto intermedio del eje de abscisas; corresponde a aquellos criterios para los que, a partir de un cierto punto tanto el aumento como la reducción de su magnitud, resultan negativos; tal ocurre con el empleo en relación con la población activa en ciertas regiones donde estas magnitudes se encuentran estabilizadas manteniendo un relación en torno a uno, por ejemplo; en ellas puede ser negativo tanto la generación como la destrucción de empleo. La elaboración de las relaciones de transformación es difícil, pero intelectualmente interesante; combinan el rigor científico y el sentir de la población, debiendo predominar uno u otro en función del carácter más o menos social del criterio considerado y de la existencia de consenso entre la comunidad científica y técnica. Por ello, aun permaneciendo constante su forma y estructura, sus parámetros pueden variar de unos lugares a otros dependiendo de las condiciones sociales, de las prioridades políticas y de los requerimientos legales establecidos.

La construcción de funciones de transformación y su ajuste a las condiciones del ámbito del plan, es tarea de especialistas, los cuales han de proceder de forma sistemática; resulta aconsejable el siguiente método: Recabar información sobre la postura aceptada por la comunidad científica o, en su caso, sobre la opinión de expertos en el tema. Analizar la normativa legal en relación con el criterio considerado. Seleccionar un panel de expertos, independientes cuando se trate de funciones básicas, y representativo de los grupos de interés social para ajustarlas a una zona concreta. Pedir a cada uno que construya su propia gráfica teniendo en cuenta la información anterior y las formas básicas de las funciones. Construir las curvas ajustándolas a la opinión media del panel cuando no existan fuertes discordancias. Cuando existan, discutir conjunta o anónimamente (Delphi) para buscar la convergencia de criterios. Obtener los resultados finales o repetir con otro grupo de expertos para incrementar la fiabilidad. La figura 7 muestra ejemplos de funciones de transformación, para los criterios más comúnmente utilizados.

Figura 7. Ejemplos de funciones de transformación o de valor

5. A partir de la matriz de identificación de efectos cuantificar cada indicador "sin" alternativa es decir en un momento dado del tiempo si no se interviene y "con" la intervención que supone la alternativa. 6. Aplicar las funciones de transformación a cada uno de los criterios para obtener, por diferencia entre la situación "sin" y "con" proyecto, el valor del efecto sobre cada uno de ellos, es decir, la puntuación representativa del comportamiento de cada alternativa respecto a cada criterio, sobre el eje de ordenadas. Teniendo en cuenta las funciones de transformación dicho valor queda limitado entre 1 y 10. Con esto queda puntuada la fracción cuantificable de la evaluación. Respecto a la fracción no cuantificable puede procederse de dos formas: Expresar en forma de texto la consideración técnica sobre el comportamiento de cada alternativa. Atribuir directamente una puntuación empírica equivalente a la obtenida de forma sistemática para los criterios cuantificables. Estos valores sólo pueden agregarse con el resto de los criterios en caso de que se utilice una forma no sistemática de puntuación para todos ellos.

4.3

Manejo de la matriz de datos para la decisión

Formalizada la matriz de datos compleja, el paso siguiente consiste en tratarlos de alguna forma para facilitar el pronunciamiento técnico sobre la calidad de las alternativas: aunque existen numerosos métodos aquí sólo se exponen los más contrastados por años de aplicación: Agregación Total mediante una función de utilidad y Agregación Parcial mediante ELECTRE, AHP y Matriz de Evaluación que incorpora grupos sociales.

4.4

Agregación total: funciones de utilidad.

Este método obtiene el valor de cada alternativa por media ponderada, es decir, multiplicando las puntuaciones asignadas a cada una de ellas para cada criterio por el peso de los criterios correspondientes, sumando después y dividiendo el resultado por la suma total de los pesos. Se elige la alternativa que obtenga mayor valor, si la diferencia resulta significativa, o se desechan las de menor valor. Vij x Pj Vai = -----------------Pj Donde: Vai: Media ponderada del valor obtenido por la alternativa i Vij: Valor estandarizado atribuido a la alternativa i para el criterio j Pj: Peso atribuido al criterio j Otra forma de agregar, que permite utilizar escalas de diferentes tamaños para la puntuación de cada criterio, consiste en multiplicar las evaluaciones parciales, una vez normalizadas, de la siguiente forma: se adopta una alternativa cualquiera como referencia (el resultado es independiente de la que se tome), por ejemplo A1, y se normalizan todas con respecto a ella dividiendo sus puntuaciones por la otorgada a la de referencia; el valor agregado de cada alternativa se obtiene multiplicando los citados valores normalizados, tal como muestra la siguiente expresión: Vij Vai = π-----V1j Donde: Vai: Valor obtenido por la alternativa i Vij: Valor estandarizado atribuido a la alternativa i para el criterio j V1j: Valor estandarizado atribuido a la alternativa 1 para el criterio j También se puede ponderar este valor utilizando los pesos de los criterios como exponentes según la siguiente expresión: (Vij) Pj Vi = π -------(V1j)Pj Donde Pj es el peso atribuido al criterio j.

Como en la suma ponderada, los valores obtenidos en ambos casos, ordenan las alternativas. La figura 8 muestra un ejemplo de matriz de datos para la que se han obtenido los valores de cada alternativa mediante media ponderada, producto y producto ponderado.

Figura 8. Ejemplo de valoración de alternativas por agregación total, arriba matriz de datos, abajo valores de cada alternativa mediante media ponderada, producto y producto ponderado.

5 AGREGACIÓN PARCIAL: ELECTRE (ELIMINATION ET CHOIX TRADUISANT LA REALITÉ) ELECTRE es una familia de métodos, iniciados por B. Roy a partir de 1968 y desarrollados por él y sus colaboradores posteriormente[38]. Surge de reconocer que la evaluación multicriterio no goza de la propiedad transitiva y que se dan situaciones en que las alternativas a evaluar no son comparables. Existen numerosas versiones de Electre, todas variaciones de la básica, Electre I, que se describe a continuación, En cualquiera de ellas, el método procede en dos pasos: primero se comparan todas las alternativas dos a dos de forma ordenada (la pareja a/b es distinta de la b/a) para obtener después una síntesis de conjunto en forma de grafo. El resultado de la comparación dos a dos, se expresa sobre una matriz cuadrada cuyas entradas por filas y columnas son las alternativas y cuyas casillas de cruce se rellenan con las letras, V (verdadero) cuando la alternativa columna supera a la correspondiente alternativa fila, y F (falso) cuando no ocurre así. A partir de esta matriz se construye el grafo de preferencias entre las alternativas por medio de flechas. Entre un par ordenado de alternativas, la primera es superior a la segunda cuando se cumple la condición de concordancia: el peso de los criterios para los que la primera es igual o superior (tiene igual o mayor puntuación en la matriz de evaluación) es suficientemente grande, y la de discordancia: no existe ningún criterio para el que la primera sea demasiado peor. Se hacen operativos los criterios anteriores a través de los denominados índices de concordancia y de discordancia entre cada par de alternativas: El índice de concordancia entre dos alternativas es la suma de los pesos de los criterios para los cuales la primera es igual o superior a la segunda dividido (para estandarizar el resultado entre 0 y 1) por la suma total de los pesos; este índice varía entre 1, que corresponde a una preferencia absoluta, y 0 que representa la ausencia de preferencia para cualquier criterio. El índice de discordancia entre dichas alternativa es la diferencia mayor de puntuación asignada a las alternativas para aquellos criterios en los que la primera es inferior a la segunda, dividido por el tamaño de la escala de puntuación, es decir, por el máximo desacuerdo posible; su valor varía, también entre 1, que representa el desacuerdo máximo, y 0, que expresa un desacuerdo nulo. A fin de quitar severidad a la restricción de superioridad impuesta por el índice de

discordancia, se puede suavizar su valor sustituyendo para su cálculo la diferencia/divergencia mayor por la que le sigue. Se habla entonces de severidad de grado 2 (s=2), mientras la anterior era de grado 1 (s=1). A la matriz de datos de la matriz de la parte superior de la figura 9, corresponden los índices de concordancia y de discordancia de la matriz del medio y la tabla verdadero(V)/falso(F) de la matriz inferior (en las matrices, el orden de cada par se expresa nombrando primero la alternativa columna).

Figura 9. Arriba, matriz de datos; en medio, Índices de concordancia y discordancia para dicha matriz de datos; abajo, tabla V/F para los anteriores índice De cada par se retiene la alternativa mejor clasificada cuando el índice de concordancia es suficientemente alto y el de discordancia suficientemente bajo. Esta condición se concreta estableciendo un umbral mínimo de concordancia requerido, p, entre 0,5 y 1 (generalmente próximo a 1) y un umbral máximo de discordancia tolerado, q, entre 0,5 y 0 (generalmente próximo a 0). Se conservan las alternativas que pasan esta criba y se abandonan las demás.

Figura 10. Tabla y grafo de preferencias En el ejemplo de la figura 10, para un umbral de concordancia de 0.7 y uno de discordancia (s=1) de 0.2 (condiciones que se expresan por la notación 0.7/0.2/1), se mantienen, en principio, dos alternativas, la A 2 y la A 3, las cuales se señalan en una tabla, figura VI.24, con un aspa, mientras el resto no se señalan; la tabla se acompaña de un grafo que visualiza el resultado, y muestra que A 3 supera a A 1, que A 2 supera a A 3, pero no se puede afirmar que A 2 supera a A 1 a causa de la intransitividad de las preferencias: la relación A 2 R A 1 no pasa alguno de los filtros exigidos. En cuanto a la alternativa A 4 no se puede afirmar nada y se retiene. En consecuencia, se seleccionan las alternativas A 2, bien colocada, A 4, por la duda y A1 por la intransitividad. Al conjunto de alternativas seleccionadas se denomina nudo en teoría de grafos y debe cumplir dos exigencias: estabilidad interna: ausencia de arcos (relación/flecha) entre los elementos (vértices) del nudo (que representaría el absurdo de relacionar una alternativa consigo misma), y estabilidad externa: cualquier elemento exterior al nudo ha de admitir al menos un arco (una relación, en este caso de inferioridad) desde alguno interior.

Figura 11. Grafos de preferencia obtenidos para la matriz de datos del ejemplo Si se adoptan otros umbrales, por ejemplo 0.7/0.3/1, 0.7/0/2 o 0.7/0.2/2 se obtienen los resultados de la figura 11. Observar que A2 es la única alternativa siempre incluida en el nudo, de modo que parece razonable que sea la definitivamente seleccionada. Se pueden dar distintos grados de preferencia según los valores de p y q, tal como: Preferencia total: p = 1, q = 0. Preferencia fuerte: p >= 0,8, q = 0,66, q = 0,5, q 0 o Rechazar las propuestas con VAN