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Manuel Perló Cohen

Formulación de políticas

Alicia

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FORMULACiÓN DE POLÍTICAS Sara Gordon R.

Introducción

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omo punto de partida, queremos señalar que el análisis y formulación de políticas está relacionado con el surgimiento del Estado social y del Estado que, sobre todo a partir de la Segunda Guerra Mundial, se hace cargo de regular la economía y del desarrollo nacional. El gobierno proporciona un conjunto de garantías e intervenciones para asegurar un standard mínimo de salario, alimentación, salud, vivienda e instrucción a los ciudadanos. Con este fenómeno, el conjunto de las organizaciones que integran la administración pública aumenta y se especializa. El Estado asume funciones relacionadas con la atención de problemas concretos, que requieren indicadores de solución empíricos. Por ejemplo, atiende asuntos relacionados con la economía, como la producción, el equilibrio de la balanza de

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pagos, etc., o problemas sociales relacionados con servicios de salud, creación de infraestructura, etc. Todo ello implica conocimiento científico y tecnológico y el desarrollo de especialidades disciplinarias. Así, es conocido el hecho de que el surgimiento de los seguros está muy ligado al desarrollo de la estadística en el último tercio del siglo pasado. En la actualidad, el desarrollo de nuevas tecnologías ha hecho indispensable que las crecientes responsabilidades de los gobiernos incluyan una dimensión de cálculo técnico que ha sido incorporada de modo progresivo a las decisiones públicas. Para poder llevar a cabo sus fines, los gobiernos instrumentan medidas políticas de carácter obligatorio, cuya elaboración implica varias etapas: definen y ubican los problemas, diseño de las políticas, instrumentación, también llamada implementación, y evaluación de las políticas puestas en marcha. El tema que vamos a tratar se refiere justo al primer paso de las políticas: la formulación, tema que trataremos en el primer apartado, en el que también veremos de una manera muy general los principales tipos de políticas. En el segundo apartado trataremos las principales corrientes en el análisis y estudio de las políticas públicas de la administración pública, es decir, el análisis convencional de las políticas, aunque no las trataremos todas. Y, en el tercero veremos el proceso por medio del cual un problema recibe atención institucional, es decir, se constituye en agenda pública, que es un paso previo a la formulación de políticas.

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¿Qué es la formulación de políticas? La formulación es una guía para orientar la políticas. Es por ello el primer paso para aplicar las políticas públicas. Parte del proceso de formulación de las políticas es el análisis que se lleva a cabo con el fin de formular y elaborar políticas. Los problemas pueden ser atendidos de diversas maneras y con distintos instrumentos, es decir, no hay un modo único de afrontar la solución o tratamiento de los problemas, sino una diversidad de políticas. Las políticas tienen varias rasgos que es necesario tener en cuenta en el proceso de análisis y formulación: • Las políticas tienen la característica de ser obligatorias e implican coactividad. • Otra característica de las políticas es que tienen una dimensión técnica y una dimensión política. • Estas dos dimensiones, la técnica y la política han dado lugar a dos posiciones polares sobre la naturaleza e instrumentos del análisis y sobre el papel que puede o debe jugar en la formulación de la política: la noción racional y la noción transaccional de la política. En un polo, la noción racional, en el otro, la concertadora, negociadora, pragtnática de la política. • Por otra parte, el análisis de políticas se da en dos niveles: a) el que está orientado a la búsqueda de la mejor política pública bajo criterios de eficiencia y equidad, y b) el estudio de la elaboración de las políticas, orientado a describir y estudiar el o los modelos de decisión y operación con los que actúa un sistema políticoadministrativo o un gobierno en sus políticas. • La formulación de políticas es un proceso que tiene lugar en dos ámbitos interrelacionados Y no excluyentes:

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a) La administración pública: secretarías, entidades gubernamentales en los tres órdenes de gobierno: federal, estatal, municipal, etcétera. b) La arena pública: poder legislativo, opinión pública, medios de comunicación, organizaciones, órganos de representación, etcétera.

Tipos de políticas 1. Distributivas: son aquellas políticas en las que se

toman decisiones de corto plazo sin considerar la limitación de recursos. Este término se usó por primera vez en el siglo XIX, aunque se extendió hasta incluir la mayoría de las políticas sobre la tierra y las propiedades públicas, de investigación y desarrollo, los servicios en favor de agricultores y empresarios, de trabajadores, los impuestos y aranceles tradicionales. Las políticas distributivas se caracterizan por la facilidad con que pueden dividirse los recursos y repartirse en pequeñas unidades, o bien por el hecho de que varias personas pueden hacer uso de los bienes, como las carreteras. No implican antagonismo, y en general se satisfacen los reclamos de los grupos más activos y organizados con una mayor desagregación de los beneficios. 2. Regulatorias: involucran una decisión previa sobre quién se verá afectado en el corto plazo. Por ejemplo, no es posible otorgar un canal de TV o una ruta aérea a todos los solicitantes. Las decisiones particulares deben ser la aplicación de una regla general y caen por tanto en la normatividad universal de la ley. Los impactos más duraderos de las políticas regulatorias se perciben en la economía, por eso las decisiones regulatorias se acumulan en las ramas sectoriales. Re-

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ducen O aumentan las opciones individuales. Implican antagonismo, aunque tienen una duración limitada. 3. Redistributivas: incluyen las relaciones entre amplias categorías sociales de individuos, por lo que las decisiones individuales deben estar interrelacionadas. El objetivo de la política redistributiva es la propiedad, no el uso de la propiedad. El factor determinante son las expectativas sobre la redistribución posible. Por ejemplo, los programas de bienestar social, redistributivos para quienes reciban jubilación sin haber aportado contribución. Aquí los antagonismo son más duraderos. 4. "Constituyentes": a partir del carácter coactivo de las políticas, que tiene que ver con modificaciones del régimen político y/o administrativo, pues aumentan o disminuyen la jurisdicción gubernamental, alteran el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, aumentan o restringen las opciones de acción privada o pública.

Las corrientes en el análisis de las políticas: racíonalísmo e incrementalismo El racionalismo se desarrolló durante la Segunda Guerra Mundial, y a principios de los años 50 recibió el impulso de la Rand Corporation y de otras instituciones ocupadas en el estudio de las políticas. Incluye algunos elementos de la investigación de operaciones, la microeconomía, ciencias administrativas y teoría de las decisiones, así como ciencias sociales y del comportamiento. Ha habido una evolución continua desde los estudios efectuados en la guerra en la operación militar, la logística y la táctica, hasta las primeras aplicaciones industriales de los nuevos métodos cuantitativos, al análisis de sistemas y al análisis de políticas. La eñcíen-

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cia técnica como meta o criterio de elección fue sustituida por la eficiencia económica y ésta a su vez ha sido moderada por criterios de equidad y viabilidad política. El enfoque racionalista en el análisis de políticas es una estrategia para solucionar problemas o realizar objetivos, que opera bajo criterios racionales de eficiencia técnica y económica, y aborda problemas políticos complejos en los que se deben contemplar consideraciones de equidad pública y de viabilidad política, así como de factibilidad de carácter organízatívo-adminístrativo. El análisis de políticas racionalista es adecuado para cuestiones tales como: eficiencia operativo, asignación de recursos, evaluación de programas, planeación y presupuestación, elección estratégica (Aguilar, 1992:45). Los pasos fundamentales son: descomponer un problema de política en sus elementos básicos, determinar cuáles componentes se deben modificar y fijar así los objetivos de acción e identificar las posibles opciones de acción para lograr los objetivos, compararlos en términos de su eficacia-eficiencia esperada, utilizando técnicas de cálculo cuantitativo. En otras palabras: "En primer lugar, hay que hacer una investigación sistemática para saber cuáles son los objetivos de quienes toman las decisiones y saber cuáles los criterios que emplean para decidir entre las opciones que prometen ser capaces de realizar los objetivos. Luego se requiere identificar las opciones, examinar si son factibles, compararlas en términos de su eficacia y costo, sin dejar de tomar en consideración los tiempos y el riesgo. Finalmente, se procede a diseñar las mejores opciones de acción o a elegir otros objetivos si los anteriores se demostraron deficientes" (Quade y Boucher, 1968:11).

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El racionalismo ha recibido varias críticas, entre ellas, el hecho de que no es posible exigir "que un gobierno encare el conjunto de las decisiones públicas complejas y tornadizas con un ordenamiento coherente de valores conceptualizados correctamente, que cuente oportunamente con toda la información requerida, que construya todas las opciones políticas relevantes en todas las circunstancias, que haga un cálculo puntilloso de las consecuencias de sus actos y una ponderación exhaustiva entre las opciones y cuente con un repertorio de teorías causales capaces de guiar cualquier toma de decisión". También se ha criticado el hecho de que este enfoque presupone a un único tomador de decisiones o a un grupo que actúa como una unidad, olvida los conflictos que surgen entre intereses y puntos de vista de diversas agencias gubernamentales. Todos los instrumentos de políticas están limitados por consideraciones de gobierno y administración, de ahí la importancia de que los íormuladores de políticas sepan cuáles variables están bajo su control y en qué medida. La crítica al enfoque racionalista elaborada desde la perspectiva de las teorías administrativas y de las organizaciones, considera que la política se origina y configura en el marco de un conjunto de organizaciones públicas, cada una de las cuales posee sus redes de información propia, sus jerarquías, sus funciones y tecnologías, sus repertorios de respuesta y manuales de procedimiento, sus estándares e inercias de actuación. En esta visión, la política que se elige es la que se adecúa a lo que las organizaciones públicas pueden hacer. La política no puede ser disecada más allá de las capacidades técnicas, las redes de interacción y las

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posibles capacidades de una organización. Los objetivos son los productos que es razonable esperar de la maquinaria organizacional. Lo deseable es lo factible. Aunque la atención a la estructura organizativa restringe los objetivos, hace a esta viable y eficaz. Bajo esta perspectiva, las políticas viables son las "incrementales", las que no se separan mucho del quehacer de la organización, que comportan reformas de procedimiento moderadas e introducen innovaciones técnico-administrativas poco radicales. El principal autor de esta corriente es Lindblom, para quien las decisiones siguen, más bien, la regla pragmática de "salir del atolladero, del lío" (muddling trough) y el"método de las comparaciones sucesivas limitadas". El incrementalismo procede a través de comparaciones continuas y acotadas, bajo una estrategia que busca simplificar el análisis y la toma de decisiones, sin caer en la improvisación de la decisión pública. El procedimiento consta de dos rasgos: a) reducir el universo de las opciones de política a considerar, restringiendo las comparaciones solo a las políticas que difieren muy poco de las que se ponen en práctica actualmente, y se estudian solo los aspectos en que la opción propuesta y sus consecuencias difieren del statu quo; b) esto implica ignorar muchas de las consecuencias posibles de otras muchas políticas posibles e ignorar también otros importantes valores, propios de las consecuencias que se dejaron de lado y no se tomaron en consideración (Lindblom, 1959:84-85). Este método de formulación selectiva de políticas reduce o elimina la necesidad de descansar en teorías previas, sin por ello tomar decisiones precipitadas. Esto se puede hacer porque una política (de salud, comercial

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o agrícola), no es una decisión inédita, sino que forma parte de una historia de decisiones, de la que se conocen logros y fracasos. Elaborar una política bajo la perspectiva incrementar significa efectuar un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de nuevas consideraciones. Para los propósitos de elaboración de políticas se requiere conocer solo las consecuencias de los aspectos en los que cada política difiere (Lindbolm, 1959:87). "El análisis incremental implica un proceso sistemático de intervenciones sucesivas y graduales, experimentales y correctivas, teniendo como referente de comparación las consecuencias de la política inmediatamente anterior... El estilo incremental de gobernar, que aumenta correctivamente vez por vez el margen de maniobra de un gobierno, fue considerado por Lindblom como el estilo propio y obligado de las democracias pluralistas, en sociedades con grupos de interés poderosos, bien informados, autónomos y capaces de presión efectiva. Insistió en que el análisis es un elemento indispensable para las negociaciones políticas. Es un 'instrumento de control de los demás en la interacción política' y 'un instrutnento de persuasión' ...Los participantes en una política mejoran su desempeño en las controversias y transacciones políticas, si para la exposición y defensa de su posición se apoyan en análisis de situaciones, acciones y tendencias. Los resultados y argumentos del análisis ayudan a sustentar más informada y rigurosamente la propia posición, así como a ofrecer evidencia contraria a los opositores; ayudan también a persuadir a adversarios o a convencer a reticentes con correlaciones o ingerencias aceptadas" (Aguilar, 1992: 54).

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Un ejemplo de políticas de carácter incremental en México podemos encontrarlo en las políticas de combate a la pobreza y la marginación, a partir de la creación de COPLAMAR (Comisión del Plan para Atender Zonas Marginadas) en 1977, que empezó por ubicar geográficamente las zonas de marginalidad y estableció estratos según grado de carencias. Los conocimientos acumulados por COPLAMAR y los criterios que fijó para los estratos de carencias (muy alta, alta, media, baja, muy baja) siguiendo estándares internacionales fueron utilizados por los sucesivos programas de combate a la pobreza, independientemente de que las concepciones bajo las que se llevaban a cabo las nuevas políticas hubieran variado. Una alternativa al incrementalismo fue propuesta por Etzioni, quien pretendió encontrar un tercer enfoque, el tnixed scanning, exploración mixta. Esta propuesta se ubica en la dimensión de la práctica profesional del analista o de quien toma las decisiones. "La exploración mixta incluye elementos de nuevos enfoques (racionalismo e incrementalismo) empleando dos cámaras por así decir: una cámara de gran angular que cubriría todo el campo pero sin gran detalle, y una cámara que se enfocaría aquellas áreas que, reveladas por la primera, merecen un examen en profundidad. La exploración mixta puede tal vez dejar de lado áreas cuyos problemas serían puestos de manifiesto solo con un enfoque de detalle, pero es probable que el incrementalismo no vea los lugares más obvios de aquellas áreas que no le son familiares" (Etzioni, 1967:389). Una visión general y contextual de la cuestión a resolver, que después se dedica al estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares, sería la estrategia.

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Para Etzioni, un enfoque más activo de la torna de decisiones sociales requiere dos series de mecanismos (:273): a) procesos de decisión de políticas fundamentales, de altura, que definan la dirección básica de la política, y b) procesos incrementales que preparen las decisiones

fundamentales y/o las lleven a cabo una vez que han sido adoptadas. El modelo de exploración combinada busca dar respuesta a estos dos requisitos.

"La exploración combinada es tanto una descripción de la estrategia que utilizan de hecho los actores en una gran variedad de políticas, como la estrategia que deberían seguir los actores reales. La estrategia combina un análisis detallado (racionalista) de algunos sectores que ... resultan interesantes o necesarios, junto con una revisión selectiva de los demás sectores. La inversión relativa en las dos clases de exploración la detallada y la selectiva, dependen de qué tan costoso sería ignorar un evento, por ejemplo, un huracán. Propone un nivel que abarque todo el universo de observación y uno de gran detalle" (:275). La exploración mixta propone una combinación de varios niveles de exploración y proporciona una serie de criterios para las situaciones en las que hay que enfatizar uno u otro nivel. Resulta esencial diferenciar las decisiones fundamentales de las esenciales ( :276). Por otra parte, las ideas de Lindblom dieron lugar a la corriente del análisis como arte y artesanía, sustentada por Majone, quien ve en el análisis de las políticas un proceso de argumentación y a la vez un trabajo de artesanía. "Un buen trabajo analítico no puede ser producido mecánicamente, como tampoco puede ser la artesanía fina un producto en serie. El estilo importa mucho 205

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tanto para determinar el valor y la aceptabilidad de un producto analítico, como para la elaboración de un producto de artesanía" (Majone, 1978:170). "El carácter artesanal del análisis de políticas quiere decir la capacidad personal del analista de ser convincente mediante la producción de sólidos argumentos, con buenas razones y evidencia plausible, a partir de la información y teoría disponibles" (Aguilar, 1992:58). Además de los datos, técnicas de procesamiento, métodos, o modelos, se exige el trabajo personal del analista que los usa y adapta de manera singular a una política precisa, tratando de controlar o evitar las restricciones y oposiciones, para lograr el consenso y convertir así un análisis en política real. Este trabajo personal se realiza mediante la argumentación, que es el "vínculo que conecta los datos y la información con las conclusiones del estudio analítico" en "una mezcla compleja de enunciados factuales y apreciaciones subjetivas". Argumentación que, para su éxito persuasivo, requiere evidencia relevante, no simplemente hechos y datos, sino "información seleccionada e introducida en puntos claves del argumento con el fin de persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un enunciado de hecho" (Majone 1978:171). Majone ubica y discute el análisis en el marco del gobierno democrático. El modelo de la hechura de las políticas democrático es el del gobierno mediante discusión y deliberación pública, y que la argumentación es central en la política democrática. Para Majone: "Dejamos de lado muchas cosas importantes, si entendemos el proceso de hechura de las políticas solo en términos de poder, influencia y negociación, excluyendo el debate y el argumento. La argumentación es el proceso cla-

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ve mediante el cual los ciudadanos y elaboradores de las políticas llegan a juicios morales y a elecciones de políticas. La discusión pública moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés de mucha gente, y hace que concentren su atención en un conjunto limitado de cuestiones. En la discusión cada participante es acicateado a ajustar sus puntos de vista con la realidad y puede llegar hasta cambiar sus valoraciones como resultado del proceso de persuasión recíproca. De esta manera la discusión puede producir resultados que van más allá de la capacidad de los métodos autoritarios o tecnocráticos de la elaboración de las políticas" (Majone, 1989:2). Para Majone, "el trabajo del analista es producir evidencias y argumentos persuasivos, en favor de una decisión, si es que se trata de políticas que han de desarrollarse realmente en una comunidad política y no solo de buenas ideas de expertos sobre futuros sociales posibles. El análisis convencional puede operar tal vez bajo el supuesto de que un pequeño círculo de hombres decide por sí mismo las políticas públicas y que procede asesorarlos científicamente. Pero lo más probable en las democracias activas es que el proceso decisorio sea más complejo, abierto y controvertido, por lo que para llegar a decidir una política y sobre todo para desarrollarla operativamente con eficacia, se exigirá contrastar posiciones y compatibilizar diferencias, mediante un intenso proceso de persuasión que depure y acerque los puntos de vista basados en hechos y valorativos de los diversos interesados y competidores" (Aguilar, 1992:61). Por otra parte, en el análisis y formulación de políticas como labor del encargado de formular políticas, se ha puesto gran atención en el entorno político de las medidas que instrumentan los gobiernos. Vamos ahora a

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revisar una modalidad de análisis desde la administración pública sobre cómo proceder para efectuar un análisis que considere las implicaciones políticas de las medidas. En principio, para establecer el vínculo entre las alternativas de recomendación con el entorno político dominante, se debe definir en primer lugar el espacio de la. política (policy space) y, después, el área de acción de la política (policy issue area). "Un espacio de la política es más inclusivo que un área de acción y contiene aquellos ingredientes políticos que nos permiten comprender una amplia gama de problemas, como... la salud o la educación. Todo sistema político contiene un número determinado de espacios de políticas que coexisten. Existe un espacio de las políticas relacionado con la salud, un espacio correspondiente a la educación y un espacio concerniente al transporte... El espacio se caracteriza por un conjunto estable de actores cuyas preferencias específicas por una determinada política son ambiguas. Debido a su interés constante, ciertos actores y públicos atentos dominan el espacio de determinadas políticas" (Meltsner, 1992:371). Por ejemplo, en el espacio de la salud, la Secretaría de Salud, el IMSS, el ISSSTEE, los sindicatos de cada una de estas tres entidades, la Comisión de Salud de la Cámara de Diputados, la Asociación de Médicos, y cada una de estas tiene un peso diferencial en el espacio de las políticas de salud. Para determinar si estos actores van a ejercer o no su potencial de influencia, es necesario definir las áreas de acción de las políticas. El área de acción de la política es la parte del entorno que está directamente ligada con el análisis

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de una política particular. El área delimita la porción de realidad que constituye el objeto del análisis. El seguro de salud, (oo.) la construcción de hospitales, la prestación de servicios médicos son áreas diversas de acción de la política que forman parte del espacio más inclusivo de la política de salud ( :3 7 1). Además de la sustancia, existen otras dimensiones de la política como el tiempo y la visibilidad, que permiten definir los límites, y prever el tipo de actividad política que podría tener lugar. Ciertas políticas, como por ejemplo las que implican grandes inversiones de capital, suelen cubrir periodos más prolongados que otras. Además, dentro de un periodo determinado, algunas políticas favorecen una actividad política frecuente y continua, en tanto que otras la inhiben. Por ejemplo, las reformas fiscales profundas ocurren muy rara vez; en cambio, año con año, se toman decisiones respecto al impuesto sobre los ingresos. La visibilidad es otra dimensión importante (:372). Así por ejemplo, los esfuerzos dirigidos a efectuar reformas en el sistema de atención a la salud, como la del Seguro Social son, por lo general muy evidentes; en cambio, la reforma constitucional al artículo 27, que hace algunos años era muy visible, ha perdido atención por parte del público. "Una Una manera de organizar la información política consiste en escribir escenarios, los cuales se ocupan del futuro... Simplemente expresan lo que uno sabe acerca de la política que se desarrolla en un determinado momento en las áreas vigentes de acción de las políticas, y lo aplican a la selección y evaluación de futuras políticas alternativas. El diseño de un escenario político tiene más de arte que de ciencia; es un acto de especu-lación y conjetura. Haciendo uso de la extrapolación, 209

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de la analogía, de las relaciones causales conocidas, de los hechos y las tendencias, el escenario esboza la factibilidad política de una política determinada". Para simplificar la elaboración del escenario se puede elaborar una lista de las categorías políticas necesarias para el análisis. En general la lista de categorías más utilizada es la siguiente: actores, motivaciones, creencias, recursos, sitios e intercambios. l. Los actores. Se distinguen entre sí por las posiciones que adoptan frente a un área de acción de una política. Amigos, enemigos, neutrales. El grado de polarización depende directamente del área de acción específica y del contexto particular en el que tiene lugar el proceso de toma de decisiones. Así, se identifican políticas en las que los asuntos se hallan dispersos y en los que están polarizados. Los actores también se diferencian por su actividad. Algunos muestran más interés que otros: tienen más que ganar o perder que los demás y, por lo mismo, trabajan más a favor o en contra de una determinada medida ( :374). Además, cabe recordar que el término actor es un concepto abierto, puede ser un individuo, un grupo, un comité, un equipo burocrático, una coalición, etc ( :375). 2. Las motivaciones. Son los motivos, necesidades, deseos, impulsos, metas y objetivos de los actores que influyen en la determinación de su preferencia por alguna política o en su respuesta a las preferencias de otros actores. Las motivaciones son elementos de tipo singular y que no dependen solo del individuo, sino del tiempo y del lugar. La motivación de un actor determina el precio que otro actor tendrá que pagar para conseguir su apoyo, y es labor del analista descubrir lo que los actores van a pedir o tornar. Si el precio que fija uno de los actores es tan alto que resulta imposible pagarlo, el problema de la factibilidad queda resuelto, es decir, no es factible. Las motivaciones constituyen

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una guía muy general de lo que puede suceder o de las tendencias. A los analistas les será más dificil que a los políticos descubrir la relación existente entre las motivaciones de un actor y una política determinada, ya que puede no haber relación directa entre ambas, dado que a menudo se establecen convenios entre distintos actores. Quien está formando una coalición prefiere recibir como pago algún beneficio colateral que no incida en sus preferencias respecto de alguna política particular, por ello, tiene muy en cuenta a quienes se mantienen neutrales y se muestran indiferentes ante la política propuesta. Otra dificultad es que no siempre los actores adoptan una posición explícita y abierta. 3. Las creencias. Las motivaciones se relacionan con las creencias, actitudes y valores de un actor. Los sistemas de creencias, los códigos operativos o los sistemas de juicio (apreciación), son los modos específicos con que los actores se orientan hacia sus mundos empíricos. Cada uno percibirá las políticas a través de su muy particular marco de referencia. El marco de referencia de un actor, es decir, los lentes a través de los cuales mira la realidad, puede configurarse a partir de una ideología política bien estructuada, o puede estar formado por un conjunto de creencias que no se relacionan entre sí, e incluso estar concentradas en unas cuantas palabras dominantes, como por ejemplo, la "competencia" el "control local", o la "descentralización". Las creencias afirman lo que se considera deseable y expresan concepciones sobre los medios y fines. las causas y los efectos. Las creencias constituyen juicios acerca de la realidad ( :3 77). 4. Los recursos. Son medios con los que cuenta el actor que se destaca en una determinada área de acción para satisfacer las motivaciones. Así como los motivos son diversos, también lo son sus recursos: el dinero, un

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empleo, la ley, el amor. En política hay recursos genéricos. Por ejemplo: Recurso genérico Recurso específico Un empleo bien pagado Material Dirigente de Cámara empresarial Simbólico Físico Violencia Alto funcionario público Posición Experiencia en cabildeo Información Sentido de la oportunidad Habilidad

Por ejemplo, el sentido de la oportunidad de un actor puede ser determinante para saber cuándo utilizar las normas de la reciprocidad, cuando recordar a los demás actores las reglas del juego, o cuando proponer temas a la discusión. Un actor puede fabricar recursos estimulando los sentimientos de otros actores, su respeto por la autoridad y sus nociones respecto de la legitimidad. •

Los sitios. Un sitio constituye un punto desde donde

se toman decisíones trascendentes. Al igual que la variable temporal, el sitio fija la acción. Constituye un punto de referencia para analizar a los actores clave, sus valores, motivaciones, creencias y recursos. Para cada sitio, el analista debe elaborar un mapa político en el cual se indican las distintas posiciones que ocupan las fuerzas políticas relevantes. Por ejemplo: Política especifica: Fobaproa Sitio: Cámara de Diputados

Partidarios

Indiferentes

Opositores

Es importante empezar por la definición de actores, no por la de sitios. Además, se debe ser selectivo, no

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importa toda la historia, y tampoco es necesario fijarse en todos los detalles. • Intercambios. Los juicios y el diseño de las políticas. "Después de organizar su información bajo la forma de un conjunto de mapas políticos, el analista procede a hacer la predicción o el cálculo de los posibles resultados ..." El analista identifica las áreas de política en las que puede presuponerseque habrá consenso y en las que se puede esperar conflicto (:382). El analista debe ser capaz de diseñar una propuesta política alternativa capaz de concitar el apoyo político necesario. Este diseño supone prever qué estructura deben poseer las coaliciones necesarias para que la política sea aceptada en los sitios decisivos. Esas coaliciones, cuya cohesión depende de las ganancias indirectas y de los ajustes que se le hagan a la política, se construyen a partir de una serie de intercambios. Los actores intercambian recursos específicos para obtener resultados determinados, como el apoyo político. De hecho gran parte de la dinámica de la política se fundamenta en la noción de intercambio. Sin embargo, hay muchas acciones como algunos casos de cooperación en los que nada tiene que ver el intercambio de recursos. También hay actores que invierten sus recursos sin esperar nada a cambio (:383).

Los procedimientos del análisis de políticas que hemos explicado constituyen un modo de identificar y evaluar cuáles son actual o virtualmente las restricciones políticas (institucionales, burocráticas, partidarias, etc.) que limitan la capacidad de elección en un área de políticas, pero no son los únicos. Es preciso tener en cuenta que una idea exclusiva o exageradamente economicista del análisis de políticas resulta inoperante en la mayor parte de los casos. Los cálculos de eficiencia

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técnica y/o eficiencia económica deben complementarse con análisis de factibilidad de las opciones, sobre todo, el de su factibilidad política, ya que no toda política es políticamente posible ni siempre puede realizarse por motivos del sistema político o por circunstancias de carácter político administrativo (Aguilar, 1992:62).

La agenda Otro proceso ligado a la formulación de políticas es la conversión de determinados problemas sociales en asuntos de atención institucional. El término agenda comprende un conjunto de asuntos, fruto de la selección y jerarquización de las cuestiones sociales que llevan a cabo diferentes instituciones. Un problema accede a la agenda política si se convierte en objeto de la actividad del gobierno, del debate parlamentario o de la competencia electoral. Para ello se requiere que un problema sea reconocido como tal. La competencia puede ser intensa entre los problemas que buscan atención por parte de los elaboradores de políticas. El control de la agenda es la capacidad de introducir o excluir ciertos problemas, asignar prioridades y fijar sus posibles soluciones, descartando otras alternativas. Las preguntas ligadas al estudio de la agenda exploran un ciclo de "atención" que despiertan ciertas cuestiones sociales cuando se transforman en políticas públicas e información. Así, son preguntas comunes: a) ¿Cuándo y con qué intensidad se introduce una demanda social en las agendas? Dicha intensidad vendrá medida por el rango y número de iniciativas políticas y los flujos de información que difunden por los medios. 214

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b) ¿Quién introduce y promueve (o veta y expulsa) un

tema determinado en las agendas? e) ¿Cómo? Es decir, ¿en qué términos se formula ese tema para convertirlo en cuestión política o informativa? ¿Qué causas se le atribuyen? ¿Qué soluciones se proponen? ¿Qué actores deben encargarse de desarrollarlas? el) ¿Con qué resultados? ¿Qué intereses resultan favorecidos? e) ¿Por qué? ¿Qué factores dan cuenta de la prominencia o exclusión de ciertos temas en las agendas?

La teoría de la agenda política se basa en los siguientes supuestos: Las fases iniciales del proceso político (anteriores a la toma de decisiones) son las más importantes, ya que fijan los temas de la agenda, restringen las futuras alternativas y, por tanto, determinan en gran medida las decisiones. A veces, los órganos de decisión se limitan a avalar, documentar y ratificar formalmente el resultados de esas etapas previas. El acceso y la influencia de la agenda política están distribuidos desigualmente. Por tanto, las instituciones operan a favor de ciertos actores, en un abanico de temas y medidas políticas necesariamente reducido. Esta restricción procede, por un aporte, de imperativos estructurales, ya que los recursos son limitados. Pero también todo sistema político se mantiene gracias a la supresión de ciertos conflictos. Algunos problemas son sistemáticamente excluidos, ya que cuestionan el equilibrio de poder entre las fuerzas políticas legítimas. Como consecuencia, la inercia favorece los problemas y las soluciones tradicionales, resultando muy costoso alterar este rasgo.

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El acceso de una demanda social a la agenda política requiere la conjunción de tres procesos. En primer lugar, es necesario definir el problema para demandar la acción de los poderes públicos. En segundo lugar, deben avanzarse propuestas que lo solventen. Y, finalmente, los actores y acontecimientos políticos han de resultar favorables al tema. La definición de los problemas expresa la insatisfacción con las presentes circunstancias, y juegan un papel en colocar problemas particulares en la agenda de políticas. La definición del problema, implica imponer el marco dlscursívo ', es decir, enmarcar las reivindicaciones para influir en la opinión pública, captar o movilizar seguidores, y competir con otros actores. La función de la definición de los problemas es al mismo tiempo explicar, describir, recomendar y sobre todo, persuadir. La definición de un problema debe capturar y mantener la atención de los hacedores de políticas para llegar a lo alto de la agenda. Debe alcanzar y sostener un grado de visibilidad suficiente para urgir acciones de política, y hacer a un lado otros temas. Hay distintas maneras de alcanzar la visibilidad. Hay las siguientes posibilidades: severidad, incidencia, novedad, proximidad y crisis (Portz, 1996:377). No es necesario que la definición reúna todas estas medidas, pero necesita generar suficiente atención a través de la combinación de tales características. Los dos últimos procesos de la agenda -propuestas y acontecimientos políticos- se traslapan con la estrucI Goffman (1 974:2 1) definió el marco como "un instrumento mental" que permite a los individuos "localizar, percibir, identificar y nombrar" acontecimientos e informaciones.

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tura de oportunidad política, concepto que también aplica la teoría de los nuevos movimientos sociales y que engloba los factores del contexto institucional en el que los actores desarrollan sus actividades y que condicionan su éxito. Es importante subrayar el rol de un emprendedor de políticas en impulsar los problemas hacia la agenda de las decisiones. El emprendedor se adhiere a tres corrientes de procesos: problemas, políticas (policies) y política (politics), cuando una ventana de oportunidad se abre ( :372). El emprender parece ser una condición necesaria aunque no suficiente para redefinir y acercarse hacia la agenda. La configuración de un asunto como problema político (varias instituciones reconocen una demanda) requiere indicadores y datos de su relevancia social. Asimismo, ciertos acontecimientos, al margen de estrategia alguna, pueden hacer evidente la urgencia de solucionar dicho problema (por ejemplo, las sequías agravan problemas agrícolas estructurales). Por último, es preciso desarrollar argumentos que atribuyan responsabilidades e identifiquen las causas del problema, de forma que éste no parezca inevitable o justificable (por ejemplo, la escasez del agua como consecuencia de la mala gestión de los recursos hidráulicos y no como factor climatológico endémico). La generación de propuestas resulta favorecida: a) si se formulan en comunidades de expertos cohesionados y sin confusiones de competencias, b) si recaban apoyos políticos significativos y e) si se ajustan a

los criterios técnicos y a los valores sociales imperantes. Por lo que respecta al curso de los acontecimientos políticos, resultan claves 1. los resultados electorales y los cambios de gobierno, 2. la distribución ideológica o

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partidista de las fuerzas parlamentarias, 3. la cooperación de los diferentes niveles administrativos y 4. la presión de los grupos de interés". Si los tres procesos señalados convergen, el tema se incorpora a la agenda, siendo posible después el diseño y desarrollo de una política pública: es decir, el problema social ha sido reconocido como tal, se han acordadolas propuestas para su solución y la competencia entre las fuerzas políticas ha seleccionado a los responsables de llevarlas a cabo.

Esquema sobre actividades y variables relevantes que conforman la agenda política I. Definición del problema social: • Datos de la relevancia social del problema • Sucesos que inciden en el problema • Argumentos que identifican causas y atribuyen responsabilidades 11. Movilización de recursos, según la estructura de oportunidad política: Propuesta I demanda de soluciones políticas (policies)

• Comunidades de expertos y gestores • Apoyos políticos relevantes (sindicatos, ibid que la siguiente) • Criterios técnicos y valores sociales

Búsqueda de portavoces oficiales en el juego político (politics)

• Resultados electorales y cambios de gobierno • Representación parlamentaria • Cooperación entre diferentes niveles de la administración

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FORMULACIÓN DE POlÍTICAS

• Grupos de interés (corporativos: sindicatos, cámaras empresariales, asociaciones)

En resumen, la atención institucional a determinadas reivindicaciones no siempre responde al número de afectados o a su nivel de agravio. Se ha subrayado que la clave reside en el éxito que alcanzan las interpretaciones de ciertas situaciones como injustas e indeseables. Esto es, la gravedad de los problemas resulta menos importante que la definición que de ellas se realiza. También la naturaleza misma de la definición de los problemas puede jugar un papel importante en convertirse en parte de la agenda (Portz:373). La definición de un problema debe capturar y mantener la atención de los hacedores de políticas para llegar a lo alto de la agenda. Debe alcanzar y sostener un grado de visibilidad suficiente para urgir acciones de política, y hacer a un lado otros temas. Hay distintas maneras de alcanzar la visibilidad, entre otras, la severidad de los acontecimientos, incidencia (frecuencia), novedad, proximidad y crisis ( :377). No es necesario que la definición reúna todas estas medidas, pero necesita generar suficiente atención a través de la combinación de tales características ( :378). La generación de soluciones (policies) y el juego político (politicsy conforman una estructura de oportunidad, que condiciona el éxito de las demandas. Respecto del diseño de las políticas públicas, se ha de cooperar con las comunidades de expertos, recabando apoyos políticos entre los representantes en las instituciones. Además, las propuestas han de ajustarse a los criterios técnicos y a los valores sociales, que permiten presentarlas como medidas factibles y populares.

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En las etapas iniciales del proceso político: la identificación de los temas y la formulación de soluciones los medios de comunicación ejercen mayor influencia. Coinciden por tanto, con las fases políticas en las que los actores sociales con menos recursos podrían desarrollar una labor política más significativa: identificar problemas sociales, antes ignorados o soslayados por las instituciones, cuando la agenda gubernamental no está todavía cerrada.

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